El Sistema Alimentario Argentino 1698701377 137186

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EL SISTEMA ALIMENTARIO ARGENTINO
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EL SISTEMA
ALIMENTARIO
ARGENTINO
Martín Piñeiro
Agustín Tejeda Rodríguez
María Nieves Pascuzzi
(editores)
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El sistema alimentario argentino / Martín Piñeiro… [et al.]; Editado
por Martín Piñeiro; Agustín Tejeda Rodríguez; María Nieves Pas-
cuzzi. – 1a ed. – Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Teseo, 2023.
354 p.; 20 x 13 cm.
ISBN 978-987-723-382-7
1. Agroindustria. 2. Argentina. 3. Agroexportacion. I. Piñeiro, Mar-
tín II. Piñeiro, Martín, ed. III. Tejeda Rodríguez, Agustín, ed. IV.
Pascuzzi, María Nieves, ed.
CDD 330.82
© Editorial Teseo, 2023

Buenos Aires, Argentina
Editorial Teseo
Hecho el depósito que previene la ley 11.723
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DOI: 10.55778/ts877233827
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El sistema alimentario argentino

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Índice
Prólogo ............................................................................................... 9
Martín Piñeiro, María Nieves Pascuzzi y Agustín
Tejeda Rodríguez
Introducción .................................................................................. 13
I. Visión general del sistema alimentario argentino ........... 19
Edith Scheinkerman-Obschatko
II. Contribuciones de las economías regionales al
sistema alimentario local e internacional .............................. 57
Roberto Bisang
III. Inserción internacional del sistema agroalimentario
argentino......................................................................................... 91
Nelson Illescas y Graciela Peri
IV.a. Contribución del sistema alimentario argentino a
la seguridad alimentaria ........................................................... 137
Pablo Elverdín
IV.b. Atributos de sustentabilidad ambiental e inocuidad
de los alimentos. Los pendientes del sistema alimentario
argentino....................................................................................... 163
Sabine Papendieck
IV.c. Alimentos y nutrición humana: las cualidades
nutricionales de los alimentos. La industria de
alimentos procesados ................................................................ 183
Nieves Pascuzzi
IV.d. Dimensión económica y social del sistema
agroalimentario argentino. Implicancias para la política
de desarrollo rural...................................................................... 219
Pablo Elverdin
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8 • El sistema alimentario argentino
V. Las políticas públicas para el sistema alimentario

nacional y su integración al mundo ...................................... 251
Marcelo Regúnaga
VI. Sistemas alimentarios: la institucionalidad
necesaria........................................................................................ 297
Álvaro Ramos
VII. Reflexiones y propuestas sobre el sistema
alimentario argentino (SAA) ................................................... 341
Martín Piñeiro
Sobre los autores......................................................................... 347
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Prólogo
MARTÍN PIÑEIRO, MARÍA NIEVES PASCUZZI
Y AGUSTÍN TEJEDA RODRÍGUEZ
Este libro es el producto final de un esfuerzo colectivo rea-

lizado con varios colegas amigos que se inició con un ciclo
de reuniones celebradas en el ámbito del Comité de Asun-
tos Agrarios del Consejo Argentino de Relaciones Interna-
cionales (CARI), y se extendió durante la mayor parte del
año 2021.
Dicho ciclo de reuniones se organizó alrededor de un
tema central enfocado en la descripción y el análisis del
sistema alimentario argentino (SAA). Las presentaciones de
los expositores fueron ordenadas secuencialmente cubrien-
do un conjunto de dimensiones conceptuales y analíticas
relevantes a todos los sistemas alimentarios y que habían
sido identificadas, descriptas y analizadas con relación al
sistema alimentario global, en una publicación anterior1.
Esta selección, tanto de temática como de sus elemen-
tos conceptuales principales, no fue una decisión tomada al
azar. El año 2021 fue un momento histórico en el cual el
concepto del sistema alimentario global se había posiciona-
do como un tema central de la discusión internacional. Esta
centralidad fue, en gran parte, resultado de la convocatoria
que realizo el secretario general de las Naciones Unidas
para realizar la Conferencia Mundial de la Alimentación
(World Food Summit) que se realizó en Nueva York durante
el mes de septiembre del año 2021.
La convocatoria movilizo el interés y la preocupación
tanto de las instituciones como de la sociedad civil a nivel
1 Piñeiro, M., C. Luiselli, A. Ramos y E. Trigo. El Sistema Alimentario Global.

Editorial Teseo, Buenos Aires, 2021.
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global sobre la situación de los sistemas alimentarios como

un concepto superador del que se venía utilizando, la agri-
cultura, para describir, de manera insuficiente, los comple-
jos procesos técnicos y económicos a través de los cuales
los alimentos se producen y llegan a manos de los consu-
midores.
En el ámbito del CARI, la primera tarea que se había
realizado durante el año 2021, con la colaboración del Gru-
po de Países Productores del Sur (GPS), fue la preparación
de la publicación ya mencionada en la cual se propuso y
desarrolló un esquema conceptual para describir y analizar
el funcionamiento del sistema alimentario global identifi-
cando un conjunto de acciones necesarias para mejorar su
funcionamiento de manera equilibrada y equitativa.
La complejidad del problema a nivel global y su eviden-
te relación con cada uno de los sistemas alimentarios a nivel
nacional que lo integran fueron una motivación y un incen-
tivo para tratar de entender las características particulares
del sistema alimentario argentino, sus virtudes y debilidades
y las principales dificultades estructurales y políticas que es
necesario superar en la búsqueda de una mayor eficiencia y
equilibrio entre sus distintas dimensiones. Es decir, las polí-
ticas públicas, las reformas institucionales, el sistema legal
y las pautas de comportamiento, tanto de los productores
de alimentos como de los consumidores, que es necesario
modificar o fortalecer para contribuir al desarrollo de un
mejor sistema alimentario nacional.
Los distintos capítulos de este libro están basados en las
ponencias que sus autores hicieron en el ciclo de reuniones
ya mencionado. Son un esfuerzo colectivo que presenta, de
manera aún incompleta, los principales componentes del
sistema alimentario argentino y hacen un primer intento de
definir las principales acciones necesarias para su fortale-
cimiento.
Nosotros, en nuestra calidad de organizadores y edi-
tores de este libro, quisiéramos agradecer a todos los par-
ticipantes por su aporte en el ciclo de conferencias y por
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El sistema alimentario argentino • 11
la preparación de los respectivos capítulos que conforman

este libro.
Un agradecimiento especial al CARI y a GPS por su
apoyo institucional y a Marcelo Iglesias y a Karina Romero
por su colaboración en la preparación de las reuniones, de
los manuscritos y de la edición final del libro.
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Introducción
La agricultura y la alimentación han sido utilizadas durante

muchísimo tiempo como conceptos equivalentes o inter-
cambiables. Fue solo en los últimos años, y con mayor
intensidad después de la reciente convocatoria por parte del
secretario general de las Naciones Unidas a la Conferencia
Mundial sobre los Sistemas Alimentarios, cuando los dos
conceptos se han independizado y tomado una personali-
dad propia.
El concepto de “sistema alimentario” es mucho más
complejo e integrador que el término “agricultura”. Inte-
gra a esta con un conjunto de actividades económicas que
incluyen el trasporte, los procesamientos agroindustriales e
inclusive el comercio y las actividades vinculadas a la ven-
ta de comidas preparadas y consumidas en restaurantes y
otras empresas similares. Este conjunto de actividades tiene
una enorme importancia en el conjunto de la economía. La
FAO ha estimado que, a nivel mundial, el 40 % de las per-
sonas derivan un componente principal de sus ingresos a
partir de actividades desarrolladas en el ámbito del sistema
alimentario global.
En la Argentina la agricultura, la ganadería y las acti-
vidades relacionadas tienen una enorme importancia en
el PBI nacional y más aún por sus contribuciones a las
exportaciones del país. Si bien no hay estimaciones precisas
sobre el peso relativo del sistema alimentario en la eco-
nomía nacional, algunas estimaciones sugieren porcentajes
cercanos del 25 % del PBI nacional y más del 65 % de las
exportaciones.
La conceptualización de la agricultura en forma sepa-
rada o independiente de los otros componentes del sistema
alimentario ha tenido consecuencias negativas tanto sobre
las políticas implementadas a lo largo de los años, como
teseopress.com 13
sobre la organización institucional que se ha dado el país

en relación con la agricultura y más aún con respecto al
sistema alimentario.
La política agropecuaria ha estado concentrada en
regular y administrar los precios, e indirectamente la renta-
bilidad, de la producción primaria, especialmente con res-
pecto a los commodities de la región pampeana (soja, trigo,
maíz y ganadería vacuna)1 sin intentar integrar los distintos
eslabones de las cadenas productivas que transforman estas
producciones primarias en alimentos consumidos en forma
directa por el consumidor final.
Similarmente, la institucionalidad adoptada no ha con-
seguido integrar en un solo nicho institucional al conjunto
de responsabilidades públicas con respecto al sistema ali-
mentario. Es así que un número importante de actividades
del sector público que están directamente vinculadas al sis-
tema alimentario, tales como los atributos nutricionales de
los alimentos o las regulaciones referidas al medio ambien-
te, están distribuidas en ministerios y organismos ejecuti-
vos que están desvinculados de la Secretaría de Agricultura,
que tiene una responsabilidad primaria sobre la agricultura
e indirecta sobre todo el sistema alimentario.
La Conferencia Mundial sobre los Sistemas Alimenta-
rios convocada en Nueva York, EE. UU., en septiembre del
2021 fue un paso importante para llamar la atención sobre
los problemas y las oportunidades que existen a nivel glo-
bal y también sobre la urgencia de transformar los sistemas
alimentarios nacionales para que contribuyan, de manera
efectiva, a eliminar la inseguridad alimentaria y nutricional
tanto a nivel nacional como internacional. Adicionalmente,
el sistema alimentario nacional debe estar integrado por
sistemas productivos que sean sustentables tanto desde el
punto ambiental como socioeconómico.
1 Para un análisis detallado sobre este tema, ver Bisang, Carciofi, Piñeiro y
Tejeda. La agroindustria: transformaciones recientes y su papel en el desarrollo
argentino. Editorial Teseo, Buenos Aires, 2022.
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Como una consecuencia directa de la conferencia

mundial, muchos países del mundo, incluyendo algunos de
América Latina, con el apoyo de organismos internaciona-
les como la FAO, el IICA y el IFPRI, comenzaron a analizar
sus sistemas alimentarios con una visión integradora con el
objetivo de comenzar a rediseñar sus políticas agropecua-
rias y transformarlas en políticas alimentarias.
Lamentablemente, la invasión de Ucrania ha generado
una crisis alimentaria a nivel global, que ha agravado la
situación de inseguridad alimentaria en muchas regiones
del mundo y consecuentemente ha distraído la atención de
los gobiernos de los temas más estructurales y de largo
plazo tales como la transformación de los sistemas alimen-
tarios nacionales.
No obstante, la necesidad y la urgencia de iniciar pro-
cesos técnico-políticos que contribuyan a un análisis pro-
fundo de los sistemas alimentarios nacionales siguen siendo
una prioridad importante. Particularmente importante en
un país como la Argentina en el cual la producción de ali-
mentos es una actividad económica de especial importan-
cia. El objetivo final debería ser lograr los acuerdos políticos
necesarios a fin de implementar las acciones que permitan
transformar el sistema alimentario nacional para que tenga
una mayor eficiencia y efectividad para contribuir a sus dos
objetivos principales: lograr una oferta de alimentos que
permita y facilite una buena alimentación para el conjunto
de la sociedad y ayudar a una efectiva inserción internacio-
nal de Argentina a través de la exportación de productos
alimentarios.
Este segundo objetivo cobra una nueva vigencia y al
mismo tiempo mayores dificultades en el contexto de los
abruptos y profundos cambios que se están desarrollando
en la geopolítica de los alimentos. La invasión de Rusia a
Ucrania está acelerando y profundizando tendencias que
se venían manifestando a partir de la crisis financiera
del 2009. Tendencias hacia una desglobalización y a una
mayor importancia de cuestiones políticas y militares en la
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conformación de las relaciones comerciales, que definen un

mundo cada vez más complejo e incierto. En este marco la
definición de una clara estrategia de inserción internacio-
nal, en la cual el sector alimentario tiene un papel central,
se convierte en una necesidad urgente y prioritaria2.
Este libro es, en cierta manera, un aterrizaje a nivel
nacional de los temas y argumentos desarrollados en un
libro anterior enfocado en el análisis del sistema alimentario
global3. Intenta ser una pequeña contribución al análisis del
sistema alimentario argentino y a la discusión de las posibles
acciones, tanto públicas como privadas, que podrían contri-
buir a su necesaria trasformación para que pueda cumplir
sus importantes responsabilidades económicas y sociales.
El capítulo I está focalizado en presentar una descrip-
ción y caracterización del sistema alimentario argentino,
sus principales debilidades y fortalezas y sus contribucio-
nes al desarrollo del país. Los capítulos II y III están diri-
gidos a describir y caracterizar las contribuciones que el
sistema alimentario argentino realiza al desarrollo regional
y a las exportaciones respectivamente. Los capítulos IV.a,
IV.b, IV.c, y IV.d describen las dimensiones o los atributos
del sistema alimentario vinculadas a la producción y pro-
ductividad para asegurar la seguridad alimentaria, la sus-
tentabilidad ambiental, la calidad nutricional y la inocuidad
de los alimentos y finalmente la sustentabilidad económica
y social, respectivamente, y las interrelaciones que existen
entre ellas. El capítulo V describe las políticas aplicadas
al sector agropecuario y propone los elementos centrales
de una política para el desarrollo armónico del sistema
alimentario. El capítulo VI es una descripción del sistema
institucional público que regula y promueve el desarrollo
del sector agropecuario y propone un conjunto de acciones
2 Para una discusión de este tema, ver Piñeiro y Tejeda (coordinadores). Refle-
xiones y propuestas para una inserción internacional competitiva de Argen-
tina. GPS, capítulo Argentina. Diciembre, 2022. En t.ly/rG-1P.
3 Piñeiro, M., C. Luiselli, A. Ramos y E. Trigo. El Sistema Alimentario Global.
Una perspectiva desde América Latina. Editorial Teseo. Buenos Aires, 2021.
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necesarias para fortalecerlo y adecuarlo a una perspectiva

de sistema alimentario. Finalmente, el capítulo VII presenta
una recapitulación de los principales temas y argumentos
desarrollados en los capítulos anteriores y adelanta algunas
conclusiones y recomendaciones que podrían contribuir
al desarrollo y la transformación del sistema alimentario
argentino.
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I. Visión general del sistema
alimentario argentino
EDITH SCHEINKERMAN-OBSCHATKO
1. Introducción y visión general del sistema

La obtención y el consumo de los alimentos son un

proceso implícito en la subsistencia humana que se ha
complejizado a lo largo de los siglos, acompañando las
transformaciones sociales, económicas y tecnológicas de
los grupos humanos, y ha crecido el número de pasos
entre la producción de un alimento o una materia pri-
ma y el momento del consumo y descarte de residuos.
Hoy constituye un sistema global que implica múltiples
operaciones físicas, procesos industriales, comerciales
y financieros, crecientes regulaciones, múltiples actores
privados y públicos, requisitos sanitarios y ambienta-
les, se entrelaza con muchos otros aspectos de la vida
económica y social, y es influido por las grandes trans-
formaciones del entorno. Los países miembros de las
Naciones Unidas acordaron en 1996 que la seguridad
alimentaria es un derecho fundamental de la humanidad
y, por lo tanto, un objetivo central del desarrollo global,
cuyo logro requiere estrategias y decisiones políticas de
cooperación internacional. En 2015, todos los Estados
miembros de las Naciones Unidas aprobaron 17 Obje-
tivos de Desarrollo Sostenible (ODS) como parte de la
Agenda 2030, los que constituyen un llamamiento uni-
versal a la acción para poner fin a la pobreza, prote-
ger el planeta y mejorar las vidas y las perspectivas de
las personas en todo el mundo. La importancia de la
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alimentación se evidencia en que el Objetivo 2 es “Ham-

bre Cero”. En este complejo y desafiante contexto, se
desenvuelve el sistema alimentario argentino.
El sistema alimentario argentino podría esquemati-
zarse como el conjunto de actividades de producción de
bienes, prestación de servicios y actividades de consumo
vinculadas a los alimentos: producción primaria, indus-
tria de alimentos y bebidas, distribución de alimentos,
consumo y restauración, comercio, transporte, finanzas,
seguros, comunicaciones, etc. Esto involucra múltiples
cadenas productivas, instaladas en un cierto territorio
(rural y urbano), que operan gracias a la participación de
grupos sociales, actuando en un contexto macroeconó-
mico nacional e internacional, sustentadas por un con-
junto de recursos naturales (suelo, agua, aire, clima) y en
un marco institucional local y externo determinado.
El esquema gráfico que se presenta intenta eviden-
ciar, en forma simplificada, los principales elementos
económicos y sociales que componen el sistema y el
contexto en que se desenvuelve. Las múltiples relaciones
que se establecen entre los actores privados y públicos
actúan como el aparato circulatorio para el funciona-
miento del sistema.
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Gráfico 1
Fuente: diagramación propia de la autora.
Describir el sistema alimentario argentino a fin de

la segunda década del siglo XXI requeriría un trabajo
muy extenso, compuesto por análisis de cifras, estadís-
ticas e informaciones y estudios cualitativos1. Las trans-
formaciones ocurridas en los 23 años que ya corren
del corriente siglo llevarían extensas descripciones. El
sistema alimentario local es cada vez más complejo y
más interrelacionado con el sistema global. El nivel de
1 Existe una amplia bibliografía que ha analizado el tema a lo largo del

tiempo: entre otros, ver Obschatko, E. et al. El sector agroalimenta-
rio argentino 2000-2005. Ed. IICA, Buenos Aires, 2006; Obschatko, E.
El aporte del sector agroalimentario al crecimiento económico argentino.
1965-2000. Ed. IICA, Buenos Aires, 2003. Reca et al. El crecimiento de
la agricultura argentina. Medio siglo de logros y desafíos. Ed. UBA, Bue-
nos Aires, 2010. Más recientemente, Bisang, R. et al. (Agroindustria:
transformaciones recientes y su papel en el desarrollo argentino. Ed. Teseo,
Buenos Aires, 2022) presentan una visión abarcadora y actualizada del
sistema y su problemática.
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globalización de la economía mundial determina que el

país no quede al margen de las grandes transformacio-
nes en los últimos años: el crecimiento de países emer-
gentes, las nuevas pautas de consumo, el desarrollo de la
ciencia y tecnología digital y su influencia en la produc-
ción, el comercio, las comunicaciones y el consumo, y
los crecientes impactos del cambio climático; todos ellos
provocan decisiones políticas y cambios productivos y
de actitudes de los consumidores.
Estas transformaciones e interacciones entre los
sectores hacen muy complejo llegar a una medición del
sistema alimentario con los indicadores actualmente dis-
ponibles. En esta sección se presentarán datos generales
que permitan conformar una imagen del sistema. A estos
efectos, se acotará el “sistema alimentario argentino” al
conjunto de la producción primaria de bienes agrope-
cuarios y pesca y a la producción de la industria de ali-
mentos y bebidas. A esto se lo llamará, indistintamente,
“sistema” o “sector”2. Para ello, los únicos indicadores
que engloban en una unidad común la gran diversidad
de bienes son los de las cuentas nacionales: valor agre-
gado y valor bruto de la producción.
El cuadro 1 presenta el valor agregado bruto del sec-
tor alimentario, a precios constantes de 2004, para los
períodos 2011-2015 y 2016-2021. En ambos, la partici-
pación es muy similar: el sector aporta el 14 % del valor
agregado total, distribuido en 9 % para el sector prima-
rio y 5 % para la industria de alimentos y bebidas (IAB)3.
2 Hay otros sectores o ramas económicos que están estrechamente vin-

culados al circuito de la producción agropecuaria y de alimentos,
como los plaguicidas y fertilizantes, la maquinaria agrícola, y otros,
que tienen componentes de industria química, metalmecánica, etc. No
son incluidos en esta oportunidad por las dificultades metodológicas
para discriminar su aporte en términos de las cuentas nacionales.
3 Estos valores no incluyen la producción de biocombustibles –etanol y
biodiésel–, ya que son contabilizados en otras ramas de la indus-
tria manufacturera. Sin embargo, por consistir en transformación de
biomasa y estar integrados a las firmas productoras de maíz y soja,
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Esas participaciones se mantienen estables a lo largo de

la última década. Esta proporción es muy cercana a la
que obtienen Lódola y Picón utilizando la metodología
de análisis por cadenas de valor agroalimentarias, en las
que integran los diversos eslabones de cada cadena4.
En el mismo cuadro, se presenta también una apro-
ximación a la porción de valor agregado de actividades
que son necesarias para la producción, la elaboración y
el consumo de alimentos: transporte, comercio y res-
tauración, lo que no puede discriminarse en las cifras
publicadas de las cuentas nacionales. Si se agregara la
estimación realizada para los servicios de transporte,
comercio y restauración, la contribución sería del 17 %
del valor agregado total5.
Cuadro 1. Sistema alimentario argentino: producción agropecuaria +

industria de alimentos y bebidas. Valor agregado bruto a precios básicos
(en millones de pesos a precios de 2004)*
Promedio 2011-2015 Promedio 2016-2021

(en millones de Porcentaje s/VA (en millones de Porcentaje s/VA
pesos) Total pesos) Total
Agricultura y 48.371 8,2 49.914 8,7
ganadería**
Pesca 2.016 0,3 2.343 0,4
Industria de ali- 31.067 5,2 30.724 5,3
mentos y bebidas
SISTEMA ALI- 81.455 13,7 82.981 14,4
MENTARIO
deberían ser tenidos en cuenta como parte de la generación de valor

de producción de origen agropecuario.
4 Lódola, A. y Picón, N. Cadenas de valor agroalimentarias en Argenti-
na: volúmenes y precios en el siglo XXI. Facultad de Ciencias Eco-
nómicas de la Universidad Nacional de La Plata, junio de 2021. En
t.ly/ka6cH.
5 Estimación comercio: se aplicó al total de comercio el porcentaje de
VA Sist. Agroalim/VA total.
Estimación transporte: se aplicó al total de transporte el porcentaje
VA Sist. Agroalim/VA total.
Estimación restaurants, bares y cantinas. 30% de VA restaurants.
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Estimación de 19.439 3,3 18.803 3,3

servicios de
transporte,
comercio, restau-
ración ***
Fuente: Indec. Valor bruto y agregado de la producción por rama de activi-

dad económica.
* Se utiliza el indicador de VA, en lugar de PIB, porque este incluye impuestos.
**Sección Agricultura, Ganadería, Servicios, Silvicultura, Caza, Construccio-
nes agropecuarias.
*** Estimados aplicando al VA de esos servicios el % del SAA/total del VA.
Entre 2011 y 2021, el crecimiento ha sido escaso. Entre los

promedios de los dos períodos, el valor agregado del sistema
creció un 1,9 %.
En el gráfico 2, se presenta la evolución de la variable para
el total del sistema y para sus dos componentes entre 2004 y
2021, a precios constantes. En el sector primario, dentro de
una tendencia creciente, se aprecia el impacto de dos grandes
sequías6. La industria también creció hasta 2015, y luego bajó
hasta 2020. La recuperación posterior, en 2021, volvió a los
valores de 2015.
6 La sequía de 2008/2009 fue una de las más graves de la historia reciente, perdién-
dose 40 millones de toneladas de granos; también fue grave la de 2017/18, con
pérdidas por 35 millones de toneladas. Este gráfico no refleja aún el gravísimo
impacto de la sequía de la campaña 2022/2023; se estima que el daño productivo
sobre cultivos y ganados, y la disminución de ingresos por exportaciones sería
equivalenteaunadisminución del2%delProductoBrutoInterno.
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Gráfico 2. Valor agregado bruto del sistema agroalimentario.

Índice base 2004=100
Fuente: elaborado con datos de Indec. Valor bruto y agregado de la

producción por rama de actividad económica.
El valor bruto de producción7, a precios básicos de

2004, creció entre 2004 y 2021 de la siguiente forma: agri-
cultura y ganadería, 42 %; industria de alimentos y bebidas,
41 %; y sistema alimentario, 41 %8.
Una estimación del valor de la producción del siste-
ma alimentario en dólares puede obtenerse convirtiendo el
valor de la producción en pesos a precios corrientes, al tipo
de cambio oficial. Para el promedio del trienio 2019-2021,
ese valor, a la cotización del dólar promedio del año9, resul-
tó en 129 mil millones de dólares, de los cuales 55 mil millo-
nes corresponden al sector primario, y 74 mil millones, a la
industria de alimentos y bebidas.
7 El valor bruto de producción indica el valor final de la producción (cantidad

por precio). Al considerarse a precios de 2004, es un indicador aproximado
de volumen.
8 En la denominación “agricultura, ganadería”, se incluyen los servicios, la sil-
vicultura, la caza, las construcciones agropecuarias que las cuentas naciona-
les agrupan en ese sector.
9 Dólar: cotización del Banco Nación, promedio comprador-vendedor.
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La importancia del sistema alimentario es mayor si, ade-

más de la medición directa de su participación, se tienen en
consideración sus efectos multiplicadores. Estos se definen
como el valor de producción total que se genera en toda la eco-
nomía ante un incremento de una unidad monetaria extra en la
demanda final de ese sector. Medido en 2015, ese multiplicador
fue de 1,77 para el sector agricultura, ganadería y pesca, y de
2,26 para la industria de alimentos y bebidas, ocupando este
último el 2.º lugar más importante entre los multiplicadores de
todos los otros sectores de la economía10.
En cuanto al empleo generado en forma directa, puede
estimarse que ronda mínimamente en 2,1 millones de puestos
de trabajo, entre asalariados, productores agropecuarios y due-
ños de empresas elaboradoras de alimentos. Según la Cuenta de
Generación del Ingreso publicada por Indec, el sector agrope-
cuario primario generaba, en 2021, 1.398.000 puestos de traba-
jo. Si bien dicha fuente no discrimina el número de puestos de la
industria de alimentos y bebidas (IAB), estos podrían estimarse,
aproximadamente, en torno a 700 mil11. El total para el sector
agroalimentario estaría, así, en torno a los 2,1 millones de pues-
tos, lo que representaría, en conjunto, un 12 % del empleo de
todas las ramas del país.
Con relación al destino (o la utilización) de la produc-
ción agroalimentaria, puede estimarse, para el conjunto, que
el valor exportado en los principales complejos exportadores
fue del 31,3 % del valor producido, en el promedio del trienio
2019-2021. En consecuencia, el 68,7 % de la producción fue
destinada al consumo interno12.
10 Molina, M. et al. La estructura productiva nacional: Un análisis de los encadena-

mientos y multiplicadores sobre la base de la matriz insumo-producto de 2015.
Ministerio de Desarrollo Productivo. CEP XXI. Documento de Trabajo n.º 8.
BuenosAires,2021.
11 Fuente: Indec. Dirección Nacional de Cuentas Nacionales. Cuenta de Generación
del Ingreso e Insumo de Mano de Obra. La estimación de empleo en la IAyB se
realizó aplicando al total de empleo de la industria manufacturera el 30,9 %, según
datodelcitadotrabajoCEPXXI.DocumentodeTrabajon.º8.
12 Un indicador de la orientación exportadora del sistema alimentario que abarque
todos los productos, primarios y elaborados, no está disponible en forma directa.
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Más adelante se analiza la participación del sistema ali-

mentario en las exportaciones y de los principales “complejos
exportadores” –que abarcan los productos primarios y elabora-
dos con base en ellos, para las principales cadenas productivas–
en el total de ventas externas.
2. El sector agropecuario
La República Argentina tiene una gran extensión territorial y

una amplia plataforma marítima. Cuenta con abundante dota-
ción de tierras aptas para la actividad agropecuaria, de las cuales
la más destacada es la región denominada “pampeana”, caracte-
rizada por suelos de gran fertilidad y clima templado, lo que le
brinda condiciones excepcionales para el cultivo de granos y la
actividad ganadera13, distinguiéndose la pampa húmeda –con
precipitaciones promedio de 1.000 mm anuales– y la pampa
seca –con lluvias de alrededor de 400 mm anuales–. Por su gran
extensión (en torno a las 50 millones de hectáreas), es una de las
principales llanuras del mundo, y su producción ocupa un lugar
importante en las exportaciones mundiales. Pero hay otras
regiones, particularmente valles, que concentran producciones
significativas por ser importantes fuente de empleo, obtener
productos de alto valor y generar exportaciones. Una imagen
rápida de la distribución e intensidad de la agricultura en el país
se obtiene de un mapa de parcelas censales con algún cultivo
implantado que se publicó al momento de conocerse los resul-
tados preliminares del Censo Nacional Agropecuario 2018. Se
aprecia la concentración en la región pampeana y en algunos
valles y oasis.
Elvalorindicadoesunaaproximaciónquesurgedecompararelvalordelasexpor-
taciones del sistema (la suma de los complejos exportadores de origen agropecua-
rio)conelvalortotaldelaproducciónregistrado enlascuentasnacionales.
13 Estas producciones también se realizan en otras zonas, aunque con menor pro-
ductividad.
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Gráfico 3. Parcelas censales con cultivos implantados en 2018
Fuente: Indec. Censo Nacional Agropecuario 2018. Resultados prelimi-

nares. Noviembre de 2019, p. 69.
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Superficie y producción
El CNA realizado en 2018 relevó, en el área continental del
país, 206,7 millones de hectáreas (equivalente a 2.067 millones
de km2), de las cuales 168,8 millones tenían uso agropecuario y
forestal. De estas, fueron censadas 154,8 millones de ha, con la
distribución de uso que se muestra en el gráfico 4.
Lo indicado como agricultura releva la superficie implan-
tada en cultivos anuales o perennes, forrajeras anuales y peren-
nes, y bosques implantados. Cubren 31,9 millones de ha.
Los pastizales (49 %) son campos y áreas naturales sin
implantar, lo que permite suponer que, en proporciones varia-
bles según las zonas, están destinados a ganadería. Por otra
parte, los bosques naturales cubren el 20 % de la superficie total
censada.
Gráfico 4. Argentina. Uso de la tierra en 2018
Referencias: Agricultura (sup. Implantada): cultivos anuales y perennes,

forrajeras anuales y perennes, bosques implantados. Otros: superficie apta
no cultivada, no apta y sin discriminar, caminos, parques y viviendas.
Fuente: elaborado con base en Indec. Censo Nacional Agropecuario 2018.
Resultados definitivos. Cuadro 3.4.
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Específicamente en la superficie implantada, los granos

cubrían, en 2018, el 71 % de ella, distribuyéndose en 40 %
de oleaginosas y 31 % de cereales. Siguen las forrajeras, con
el 21 %, en tanto el conjunto de frutales, hortalizas, bosques
implantados y otros cultivos intensivos sumaba el 5 % en
ese año (gráfico 5).
Gráfico 5. Argentina, superficie agrícola, 2018
Fuente: elaborado con base en indec, Censo Nacional Agropecuario

2018. Resultados definitivos. Cuadro 4.2.
En términos de volúmenes de producción, el MAGYP

releva los de los principales productos, tal como se aprecia
en el cuadro 2, para la campaña 2020/2021.
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Cuadro 2. Producción agropecuaria argentina. Campaña 2020-2021
Fuentes: Granos, legumbres, algodón: MAGYP-Cítricos, FEDERCITRUS-

UVA, INV. Manzanas y peras: CAFI. Frutas finas: INTA. Exist. ganado
vacuno: SENASA-SICGA,
El mejor indicador para apreciar la importancia rela-

tiva de los productos sería el valor de producción. Este
reflejaría las diferencias de productividad entre actividades
extensivas e intensivas, y el mayor valor por hectárea de los
cultivos intensivos, con relación a los extensivos, así como
la relación entre agricultura y ganadería. Una aproximación
surge de las cifras de las cuentas nacionales, según las cuales
el valor agregado bruto del conjunto de cultivos agrícolas y
cría de animales, en los últimos años, se reparte en un 75 %
para cultivos y un 25 % para la ganadería. Si se considera el
valor bruto de producción, la relación sería de 70 % y 30 %,
respectivamente.
No se publican datos de las cuentas nacionales que
permitan discriminar el valor relativo de las diferentes
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producciones agropecuarias. Contar con esos datos permi-

tiría reflejar la importancia de cultivos de frutas, hortalizas
o los denominados “industriales” (caña de azúcar, algodón,
tabaco, yerba mate, té) que, si bien ocupan un 2 % de la
superficie implantada, caracterizan a regiones o subregio-
nes y, en muchos casos, han dado lugar a cadenas pro-
ductivas o circuitos económicos de cierta complejidad, que
incluyen la elaboración del producto primario y la expor-
tación14. Se destacan, en este sentido, varias frutas (citrus,
frutas de pepita, vid –que se elabora casi totalmente como
vino–), frutas “finas” (arándano, frutilla) y también las dis-
tintas producciones pecuarias. Una buena aproximación,
según enfoque de cadenas, para 2020, puede encontrarse en
el citado trabajo de Lódola y Picón, y en uno anterior de
Bisang et al.15.
Productividad
Las características de los recursos naturales del país (suelo,
clima) brindan una base muy importante para lograr altos
niveles de productividad. En particular, la productividad de
la agricultura de granos es muy elevada. Como dato orien-
tativo, los rendimientos agrícolas de los tres principales
cultivos fueron, en el promedio de las campañas 2018-2019,
2019-2020 y 2020-2021, los siguientes: maíz, 7.615 Tn/ha;
soja, 3.020 Tn/ha; trigo, 2.971 Tn/ha.
Una visión más abarcadora y explicativa de la produc-
tividad se obtiene aplicando la metodología de “productivi-
dad total de los factores” (PTF), que discrimina el aumento
de producción según cambios en los insumos, el cambio
tecnológico y el cambio en eficiencia. En estudios realizados
14 Ver capítulo II.

15 Bisang, R., Brigo, R., Lódola, A. y Morra, F. Cadenas de valor agroalimentarias:
evolución y cambios estructurales en el siglo XXI. Secretaría de Gobierno de
Agroindustria, Buenos Aires, 2018.
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por Lema16 para un período largo, se demuestra que la PTF

de la agricultura argentina creció un promedio de 3,7 %
anual entre 1969 y 2016, con una tendencia creciente a lo
largo del tiempo (desde 2,7 % anual entre 1969-1979 a 4,3 %
en el período 2010-2016). La mayor parte de ese aumento
deriva del cambio tecnológico. Si bien no se dispone de este
tipo de análisis para períodos más recientes, es razonable
suponer que, debido al notable cambio tecnológico registra-
do (agricultura de precisión, utilización de datos, genética,
etc.), los índices de PTF han crecido.
Estructura socioeconómica
Según el último Censo Nacional Agropecuario, realizado
en el año 2018, hay en la Argentina 258.801 explotaciones
agropecuarias (EAP)17, de las cuales 222.201 tienen límites
definidos. Estas últimas cubren 154,8 millones de hectáreas.
El Cuadro 3 presenta la discriminación de EAP según
estratos de superficie. Se aprecia que hay una mayor con-
centración de EAP en los estratos de hasta 200 hectáreas,
y, a la inversa, una alta proporción de superficie en los
estratos superiores a ese límite. La comparación con el cen-
so anterior, de 2002, indica una reducción de 69.050 EAP
con límites definidos, y una superficie censada menor en
20 millones hectáreas. Esto resulta en un promedio general
de extensión de 688 ha/EAP, superior a las 588 ha/EAP del
Censo 2002. Cabe señalar que estas cifras promedio son
muy variables según las regiones.
16 Lema, Daniel y Gatti, Nicolás. Agricultural Productivity in Southern Cone

Countries. En: Reunión Anual de la Asociación Argentina de Economía Polí-
tica, Noviembre 2021. LEMA, Daniel: Crecimiento y productividad total
de factores en la agricultura argentina y países del Cono Sur 1961-2013.
Banco Mundial. Serie de informes técnicos en Argentina, Paraguay y Uru-
guay.2015.
17 Una explotación agropecuaria (EAP) es definida como la unidad de organi-
zación de la producción con una superficie no menor de 500 m², con una
conducción única de la gestión.
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Cuadro 3. Explotaciones agropecuarias por escala de extensión, 2018
Fuente: Indec. Censo Nacional Agropecuario 2018. Resultados definiti-

vos. Cuadro 2.2.
En cuanto a la tenencia (cuadro 4), la forma jurídi-

ca dominante es la propiedad privada, con el 72 % de la
superficie. El arrendamiento y la aparcería cubren cerca del
20 %. Estos porcentajes promedio varían mucho según se
trate de tierras con ganadería o con agricultura, y según los
cultivos18.
Cuadro 4. Tenencia de la tierra agropecuaria en Argentina
Fuente: Censo Nacional Agropecuario 2018.
18 En la campaña 2021-2022, la soja fue sembrada en un 22 % en campo propio

y 78 % en campo arrendado, según la Secretaría de Agricultura, Ganadería
y Pesca.
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En cuanto al tipo jurídico del responsable de la

explotación agropecuaria, el 84 % corresponde a perso-
nas humanas, y 9,5 %, a sociedades anónimas, de res-
ponsabilidad limitada o sociedades de hecho.
Una visión complementaria y más matizada surge
de estudios realizados sobre el Censo Nacional Agro-
pecuario 2002 –el inmediato anterior al de 2018–19. A
pesar del lapso transcurrido, dichos estudios dan una
amplia información que se refiere a las formas de ges-
tión, y discrimina por regiones agroecológicas, además
de las provincias. Una primera clasificación distingue
a las explotaciones agropecuarias “familiares” de Tipo
de EAP las “empresariales”20. Las EAP no se clasifican
por superficie, sino por categorías relacionadas con las
variables trabajo y disponibilidad de capital. Una visión
general es la del cuadro 5.
19 2007, Los pequeños productores en la República Argentina. Importan-

cia en la producción agropecuaria y en el empleo en base al Censo
Nacional Agropecuario 2002. Buenos Aires: IICA; PROINDER – SAGP-
YA. 2009- Las explotaciones agropecuarias familiares en la República
Argentina. (MAGyP/PROINDER/IICA). Bs.As.; 2016- Las explotacio-
nes agropecuarias empresariales en la Argentina. Buenos Aires, IICA.
20 Las EAP familiares se definen por las siguientes condiciones principa-
les: 1) el productor trabaja directamente en la explotación; 2) el tra-
bajo es familiar, con la excepción de trabajo temporario, o de hasta
dos trabajadores permanentes remunerados no familiares. Las EAP
empresariales son las no familiares.
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Cuadro 5. Explotaciones agropecuarias (EAP) en la Argentina
Fuente: Obschatko, E. et al. Las explotaciones agropecuarias familiares

en la República Argentina. MAGYP/PROINDER/IICA, 2009. Obschatko,
E. et al. Las explotaciones agropecuarias emprsariales en la Argentina.
IICA, 2016.
Como se aprecia, las explotaciones agropecuarias fami-

liares son una gran mayoría del conjunto. En 2002 sumaban
el 75 % del total de EAP, con un 18 % de la superficie total,
y el 27 % del valor de la producción. Su participación en el
valor de producción total es más importante en los cultivos
intensivos a campo (hortalizas, aromáticas, flores y viveros),
39 %, cultivos bajo cubierta, 23,7 %, y la cría de ganado
(vacuno y ganado menor), 20,2 %.
Las EAP no familiares (se las denominó “empresaria-
les”) fueron clasificadas por un criterio combinado de tama-
ño económico (empresas pequeñas, medianas y grandes) y
tipo de tenencia (propietaria, arrendataria-contratista, mix-
ta). Esto brindó 9 “tipos” que, sumados a los cuatro de
explotaciones familiares, resultan en 13 tipos que mues-
tran una gran diversidad de empresas agropecuarias, tanto
en tamaños como desempeños, producciones, distribución
regional, intensidad de la utilización de la tierra y otras
variables21. El gráfico 6 muestra los resultados para las tres
variables principales: número de explotaciones, superficie y
valor de la producción.
21 Como se señaló, el estudio se realizó con los datos de 2002; la realización de

un estudio similar con base en el Censo Nacional Agropecuario 2018 per-
mitiría identificar y analizar los cambios ocurridos desde dicho año.
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Gráfico 6. Cantidad, superficie y valor de producción por tipos

de explotación agropecuaria, con base en el CNA 2002
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Fuente: elaboración propia con base en datos del Indec, CNA 2002.
Si bien se evidencia la concentración del valor de pro-

ducción en las empresas no familiares, y en relación directa
a su tamaño, esta clasificación aporta nuevas informaciones
sobre otros grupos, de peso importante en la superficie y
también en el valor de producción, como son las “pequeñas”
y “medianas” dentro de las explotaciones empresariales.
3. La industria de alimentos y bebidas22
La elaboración de las materias primas agropecuarias está

asociada tempranamente con el desarrollo económico del
país, ya desde la época colonial, comenzando con plantas
22 La industria de alimentos y bebidas comprende la división 15 de la Clasifi-

cación Nacional de Actividades Económicas 1997 (ClaNAE’97). En este
texto se usará también el término “industria alimentaria”, por brevedad,
para referirse a la industria de alimentos y bebidas. Según las notas de la
Clasificación Industrial Internacional Uniforme, la industria alimentaria es
la que elabora los productos de la agricultura, la ganadería y la pesca para
convertirlos en alimentos y bebidas para consumo humano o animal.
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locales que abastecían a las diversas poblaciones (vino, azú-

car); el procesamiento y la exportación de carne vacuna con
la aparición de los barcos frigoríficos, y la elaboración de
granos para el consumo interno. El fuerte crecimiento de la
producción agrícola de fines del siglo XIX y principios del
XX atrajo importantes corrientes inmigratorias, que cons-
tituyeron un mercado en crecimiento para la industria de
alimentos y bebidas. A partir de los años 30 y 40 del siglo
pasado, se convirtió en la rama más importante de la indus-
tria manufacturera, con una evolución que ha seguido la
tendencia de la producción de sus insumos agropecuarios.
Producción, empresas, empleo

Como se presentó en el cuadro 1, la industria de alimen-
tos y bebidas (IAB) participó, en el promedio 2016-2021,
con el 5,3 % del valor agregado a precios básicos de la
economía nacional, a precios de 2004. Este porcentaje
se ha mantenido constante en la última década. En tanto
el total del valor agregado de la industria es inferior al
de la producción primaria, cuando se considera el valor
de producción (que contabiliza también los insumos), la
relación es inversa. Como se ha dicho, una estimación
del valor de producción a precios corrientes, según las
cuentas nacionales, convertidos al tipo de cambio oficial,
fue de aproximadamente de 74 mil millones de dólares.
La IAB es la rama de actividad más importante de
la industria argentina. En 2020-2021 aportó el 34 % del
valor bruto de producción y el 30,8 % del valor agre-
gado (a precios de 2004), ambos de la industria manu-
facturera.
La industria de alimentos y bebidas se encuentra
localizada, mayormente, en las regiones proveedoras de
materia prima. A grandes rasgos, las ramas oleagino-
sa, molienda de cereales, frigorífica, láctea y avícola
están principalmente en la región pampeana; la indus-
tria vitivinícola, en su mayoría en la región de Cuyo;
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la elaboración de citrus, en el NOA y Mesopotamia; la

de yerba mate y té, en el norte de la Mesopotamia. El
capítulo II de este libro avanza en la descripción de la
localización de las principales cadenas alimentarias.
El Censo Nacional Económico 2020-2021 ha infor-
mado, en octubre de 2022, sus resultados preliminares,
que permitirían conocer el número de empresas, tama-
ño, localización, personal empleado, entre otros datos.
Todavía no aparecen discriminados los datos de la rama
alimentos y bebidas. Momentáneamente, información al
respecto puede obtenerse de tres fuentes públicas de
información: el Centro de Estudios de la Producción
XXI, la Encuesta a Grandes Empresas del INDEC, y el
Observatorio de Empleo y Empresas del Ministerio de
Trabajo. Si bien el universo de empresas es diferente en
cada caso, respondiendo al objetivo de cada institución,
pueden apreciarse tendencias coincidentes. Se analizan
a continuación tres fuentes distintas
Centro de Estudios de la Producción XXI, Ministerio de
Economía. Un estudio realizado por el CEP XXI presenta
algunos datos del conjunto de la industria manufactu-
rera, y de la industria de alimentos, bebidas y tabaco
(IABT), en el período 2011-2019 (cuadro 6)23 24.
23 CEP XXI. Ministerio de Desarrollo Productivo. Argentina. Dinámica

industrial en un contexto de estancamiento económico. Buenos Aires,
diciembre de 2021. Consultado en enero de 2022 en t.ly/6AX71.
24 Se incluyó en el cálculo la rama de productos de tabaco, a fin de com-
parar con los datos de la ENGE, que la agrega a IAB. Esta inclusión
no afecta a las conclusiones generales, ya que la rama de tabaco repre-
senta el 2 % del total IABT.
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Cuadro 6. Valor agregado bruto para el total de la economía,

el sector industrial y IABT
Fuente: CEP XXI. Op. cit. En este estudio la rama aparece agrupada:
alimentos, bebidas y tabaco. Tabaco representa menos del 1,5 % de
ese total.
En ese lapso, la IABT exhibe la siguiente evolución: a pesar

de una leve caída entre extremos del período, es el sector con
mejor desempeño, solo superado por la rama de refinación de
petróleo; mantuvo el número de empresas totales, y el número
de empresas exportadoras, versus una caída en el promedio y
en el resto de las ramas, y mostró un aumento del 34 % en el
empleo, en comparación con la caída del resto de las ramas.
Estos datos muestran la importancia de la rama de IABT en
el conjunto de la industria y su resiliencia a lo largo de un perío-
do de estancamiento económico general. Ello puede atribuirse
al carácter relativamente inelástico de parte de sus productos
–los que se destinan al consumo interno–, así como al alto nivel
de competitividad de la industria oleaginosa, en un contexto de
aumento de demanda internacional.
• Empleo: alimentos, bebidas y tabaco es la rama que más
personas emplea, ya que representó un 30,9 % del total en
el promedio 2011-2019. Esta rama muestra un crecimien-
to del empleo del 34,2 % entre ambos años, aunque dicha
variación se explica íntegramente por el empleo asalariado
informal (+68 %) y cuentapropista25. Esto tiene su conse-
cuencia en una baja de productividad del 29,5 %.
25 Particularmente femenino y asociado a pequeños emprendimientos ligados a la

fabricación dealimentos.
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• Exportaciones: las exportaciones de la IABT mantienen

una destacada competitividad relativa en el promedio
2011-2019, ya que aportaron el 49,2 % de las exportacio-
nes industriales. Si bien cayeron un 8,2 % en el período, es
una baja muy inferior a la del promedio de exportaciones
industriales (26,7 %) y a la del resto de las ramas. En cuanto
a la orientación exportadora, la relación de las exporta-
ciones sobre valor bruto de producción en la IABT (en el
promedio 2011-2019) fue de 30,7 %, superior al promedio
de la industria.
Observatorio de Empleo y Empresas. Ministerio de Trabajo:

el OEDE recopila información de empresas privadas regis-
tradas en los sistemas públicos de trabajo y seguridad social,
y las presenta con varias discriminaciones que permiten
extraer datos sobre la industria de alimentos y bebidas. Al
incluir solamente a las empresas registradas, es posible que
no reflejen los totales, ya que se supone que existe un núme-
ro importante de micro y pequeñas empresas no registradas,
no formalizadas, en especial de cuentapropistas. En efecto,
mientras que el OEDE registra unas 14 mil empresas en la
rama de actividad de alimentos y bebidas, que ofrecieron
en promedio unos 385 mil puestos de trabajo en el perío-
do 2015-2019, el número de puestos de trabajo según las
cuentas nacionales –citado en el punto 1 de este capítulo–
indicaría una cifra sustancialmente mayor.
De todas formas, la cobertura es muy importante, y
podría considerarse como una enorme muestra del empleo
en la industria. Como se observa en el cuadro 7, el núme-
ro de empresas y de puestos de trabajo según tamaños de
empresa muestra una alta concentración del empleo (74,8
%) en las empresas medianas y grandes (10,8 % de las
empresas). Este dato resulta coherente con el obtenido de la
ENGE para las 100 empresas más grandes. En cambio, las
empresas micro y pequeñas serían el 89,2 % de las firmas y
ocuparían el 25,2 % del empleo.
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Cuadro 7. Empresas y empleo en la industria de alimentos y bebidas
* Cantidad de firmas privadas que declaran empleo Sistema Integrado

Previsional Argentino.
** Límite máximo de puestos/empresa: Micro, 6; Pequeñas, 34; Media-
nas, 128.
Fuente: Elaborado en base al Observatorio de Empleo y Empresas del
Ministerio de Trabajo. Consultado en octubre de 2022: t.ly/NW1zP.
Las casi 14 mil empresas de la IAB, según el OEDE, se

distribuyen en las actividades reflejadas en el gráfico 7. Este
gráfico se refiere exclusivamente al número de empresas,
por lo cual no permite inferir el peso de cada una de las
actividades en el valor de la producción. Se observa el gran
número de firmas en el rubro de panadería y pastas, seguido
por la industria de la carne, los productos lácteos, las bebi-
das sin alcohol, el vino y la molinería. Vinculando con las
cifras de los cuadros anteriores, pueden inferirse los rubros
donde se ubican las micro, pequeñas y medianas empresas.
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Gráfico 7. Cantidad de empresas de la industria de alimentos y bebidas.

Número y porcentaje de empresas por rama, promedio 2016-2020
Encuesta Nacional de Grandes Empresas, 2020, Indec: el

Indec realiza una Encuesta Nacional a Grandes Empresas
(ENGE)26 sobre un panel de las 500 empresas más grandes
del país. De este, unas 100 empresas (el 20 % del panel)
corresponden a la división alimentos, bebidas y tabaco. Esta
división es la que tiene mayor participación en el valor bru-
to de la producción del panel, con un 27,4 % en 2020. Las
cien empresas ocupan 133.622 puestos de trabajo.
En relación con el origen del capital, en la IABT el 44,5
% de sus empresas tiene capital de origen nacional, porcen-
taje que es superior al conjunto de la industria manufactu-
rera (35 %) y al conjunto de la economía, en el panel de la
ENGE.
Si se relacionan los datos de VBP y VA para el año
2020 (ambos a precios corrientes) para el total de la división
26 Indec, 2022. Encuesta Nacional a Grandes Empresas 2020, 1.º ed.
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IABT, con los resultantes de la ENGE, resulta que las cien

empresas del panel aportarían el 62,5 % del VBP y el 86,8 %
del VA de la división27.
Relacionando estos datos con el total de empresas
registradas en la rama en el OEDE (unas 14 mil), estas cien
empresas representarían el 0,7 % del total, o el 22 % de las
denominadas “grandes” en esa fuente.
Las cifras dan cuenta de un alto grado de concentración en
la rama, que se explica en gran medida por la evolución mencio-
nada de las subramas con destino al mercado interno –de lento
crecimiento– y aquellas con destino a la exportación –de gran
aumento en lo que va del siglo XXI–.
La existencia de estas empresas muy grandes, que puede
suponerse son también importantes exportadoras, es una con-
dición ineludible para participar del comercio internacional de
commodities industriales, en el cual la competencia es muy extre-
ma y se requieren altos niveles de competitividad.
También hay empresas medianas y grandes que exportan
productos con mayor valor medio –y, por ende, mayor valor
agregado sobre el producto primario–, como algunos produc-
tos lácteos, vinos, derivados de limón, preparados de frutas y
hortalizas; en el año 2021, estos eran el 20 % de las exportacio-
nes de la IABT.
En suma, la IABT es un sector importante para la economía
del país, que cuenta con un gran número de empresas. Por una
parte, el grupo de empresas de gran escala, en su mayoría expor-
tadoras,queconcentrangranpartedelaproducciónyelempleo,
están vinculadas en buena parte a commodities industriales y a
algunos bienes de mayor valor unitario. Y, por otra parte, un
amplio grupo de empresas pequeñas y medianas de capital local
que abastecen el mercado interno –y en algunas ramas, también
exportan–. Las pymes tienen una productividad de trabajo y del
capital inferior a las grandes, pero ofrecen muchos puestos de
27 Estas proporciones son aproximativas, ya que compara datos de la encuesta

con los agregados macroeconómicos de las cuentas nacionales, y puede
haber también algunas diferencias metodológicas.
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trabajo y, por abastecer al mercado interno, se encuentran más

diseminadas a lo largo del territorio nacional, de manera que
generan efectos multiplicadores en las regiones del interior.
4. La cadena de valor del sistema alimentario
Dada la diversidad de la producción agropecuaria argentina,

las cadenas de valor que integran el sistema alimentario son
muchas, y presentan características particulares que requieren
tratamientos por separado. El procesamiento, la industrializa-
ción, la distribución, las tecnologías y, por lo tanto, el valor agre-
gado en cada etapa varían significativamente según la cadena.
Un tema habitualmente mencionado y analizado es la dis-
tancia entre el precio al productor agropecuario del bien que da
origen a la cadena y el precio al consumidor. Integran esa bre-
cha costos de insumos y remuneración al trabajo y al capital por
los servicios necesarios para acondicionar, procesar, industria-
lizar, transportar y comercializar los productos, además de los
costos de gestión asociados a esas etapas que, a su vez, dependen
en parte de la escala de la cadena.
No es posible tener una cifra que englobe esas diferen-
cias en un sector tan diverso. Pero se pueden brindar algunos
ejemplos. Así, en productos que se consumen frescos, como las
frutas y hortalizas, se agrega mucho valor en las sucesivas etapas
intermedias hasta el consumo, y el valor agregado –que se dis-
tribuye entre muchos actores– aumenta aún más si se destinan
frescas a la exportación. Otro ejemplo de alto valor agregado
son los alimentos elaborados, con cualidades valoradas por el
mercado (nutritivas, de sabor, de presentación, en porciones
individuales).
Así, la participación de lo recibido por el productor respec-
to al valor final es muy variable. La Confederación Argentina
de la Mediana Empresa (CAME) estima mensualmente, sobre
la base de encuestas, la relación entre el precio al productor y al
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consumidor28. En 2021, para hortalizas, esta relación osciló en

6,5 veces. En productos ganaderos, en torno a 3 veces. Aparen-
temente, una mayor escala y la concentración de la actividad
permiten una menor diferencia entre precio al productor y al
consumidor.
Una información más elaborada, para un producto, es la
que surge del Observatorio de la Cadena Láctea Argentina
(OCLA)29. En 2021, la participación de los sectores en el valor
final del litro de leche equivalente (es un promedio pondera-
do de los productos lácteos) fue la siguiente: productor, 36 %;
industria, 27 %; comercio, 20 %; impuestos, 17 %. Estas cifras
engloban situaciones muy diferentes: los yogures son los pro-
ductos que tienen la mayor distancia entre precio al productor
y consumidor, casi 10 veces; sin embargo, en los quesos, la leche
fluida y la caseína, esa diferencia es de 3 veces, y en leche en
polvo, de 2 veces.
5. Destino de la producción agroalimentaria
El sector agroalimentario ocupa un lugar destacado en las

exportaciones totales del país; es el principal aportante de divi-
sas. En la última década, ha mantenido su participación en el
total. En el período 2017-2021, los productos alimentarios, pri-
marios y elaborados (excluyendo la pesca y los agropecuarios
no alimentarios), con un ingreso de divisas de 37.753 millo-
nes de dólares, aportaron un 59,2 % del valor del total de las
exportaciones del país, y generaron una equivalente capacidad
importadora, además de ingresos fiscales30. Históricamente, ha
crecido la proporción de los alimentos elaborados en el conjun-
to, oscilando alrededor del 55 % del total agroalimentario.
28 Vert.ly/NjAn3.
29 Vert.ly/DrUkI.
30 Estetemaseprofundizaencapítulosposteriores.
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La producción local abastece casi íntegramente el con-

sumo; hay un mínimo de importaciones de alimentos finales
y algunas importaciones de materia prima e insumos para la
industria de alimentos. En total, en 2021, representaron un
8,6 % de las exportaciones sectoriales (primarios y MOA). La
Argentina es, así, un exportador neto de alimentos.
La composición por productos de la exportación agroali-
mentaria muestra el peso dominante del complejo de granos,
integrado por las oleaginosas y los cereales, y del complejo
bovino. En el promedio del período 2017-2021, estos comple-
jos aportaron el 85 % del total de alimentarios y el 53 % del
total de exportaciones del país (gráfico 8). En varios de los pro-
ductos, la Argentina ocupa los primeros lugares en el ranking de
exportadores.
Es destacable también la participación del complejo frutí-
cola, en el cual predominan dos sectores: vitivinícola y complejo
del limón.
Gráfico 8. Complejos exportadores alimentarios, promedio 2017-2021
Fuente: Indec. Complejos exportadores.
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La significativa participación del complejo granario se

basa en la cantidad y aptitud de los recursos naturales para
esos productos, pero su valor medio suele ser inferior a las
carnes, los lácteos, las frutas frescas, los vinos y los deriva-
dos del limón. Estos últimos complejos alcanzan valores por
tonelada muy superiores a los granos y han constituido en
las regiones tramas productivas que incluyen agro, indus-
tria y comercialización, de un notable desarrollo capitalista
y de incorporación de innovaciones, así como un efecto
multiplicador en pueblos circundantes. Es de mencionar el
avance tecnológico tanto en el proceso de producción pri-
maria, como en los referidos a la organización, gestión y
comercialización de las empresas. Por supuesto, la partici-
pación relativa de los productos de mayor valor según los
años depende de múltiples factores: del acceso a los merca-
dos externos según las regulaciones de los países importa-
dores, de las políticas económicas y comerciales locales, del
clima y de la sanidad.
Las exportaciones de las manufacturas de origen agro-
pecuario superan, tradicionalmente, a las de productos pri-
marios de origen agropecuario (59 % y 41 %, respectivamen-
te, en 2021), y esa composición se mantiene históricamente.
Tienen, por lo tanto, el valor agregado de su elaboración.
Por ejemplo, en el complejo soja, que es el principal com-
plejo exportador de origen agropecuario y también del con-
junto de exportaciones, solo el 15,6 % se vende en grano, sin
elaborar; el 54,4 % es harina y pellets de soja, el 22 % es aceite
de soja, y el 5,3 % es biodiésel (promedio 2017-2020).
Las frutas frescas, si bien integran el grupo de pro-
ductos primarios, tienen mayor valor medio y mayor valor
agregado que no deriva de su elaboración, sino de la mano
de obra intensiva y de los servicios utilizados en su pro-
ducción primaria, clasificación, empaque, conservación y
transporte refrigerado, certificación sanitaria, etc.
El deseable aumento de la proporción de productos de
mayor valor en el total de exportaciones, sean primarios o
con elaboración industrial, enfrenta dificultades externas.
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La primera es la demanda de los mercados internacionales.

Los países intentan captar el valor agregado de la elabo-
ración en sus territorios y, por lo tanto, de importar la
materia prima. Para ello, en general castigan con impuestos
y trabas a la importación de los productos elaborados. Los
alimentos más diferenciados de consumo directo, sea por
tamaños, calidad u otras características, soportan, en los
mercados más importantes, el “escalonamiento tarifario”. A
mayor valor agregado, mayor tarifa de importación. Esto
implica un costo adicional para las empresas exportadoras
que disminuye su competitividad.
6. Tendencias del sistema alimentario global y desafíos

para la Argentina
El contexto internacional en que se desenvuelve el sistema

alimentario argentino ha registrado fuertes cambios en las
últimas décadas, que influyeron sobre su evolución y plan-
tean fuertes desafíos para el futuro31.
En primer término, cabe citar el desarrollo de los paí-
ses del Lejano Oriente y su impacto en los mercados. En
China, a principios del siglo XXI, eclosionó un proceso
que venía avanzando en forma paulatina: lograron tasas de
crecimiento económico notables en períodos de 10 años,
produciendo fenómenos de industrialización, urbanización
y consecuente aumento en el consumo de alimentos a través
del mercado. Esto se reflejó en un gran aumento de deman-
da de harina de soja, utilizada para alimento de animales
(aves y cerdos, que son las carnes más consumidas). Fenó-
menos de expansión similares ocurrieron en otros países de
la región, al punto que en 2021 el 35 % de la exportación
31 Un amplio análisis de las tendencias se encuentra en Piñeiro, Martín y Gui-

llermo Valles, Coordinadores. Geopolítica de los alimentos: intereses, actores y
posibles respuestas del Cono Sur. Buenos Aires, Teseo, 2020.
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de productos primarios y MOA tuvo destino a China, India,

Corea y países de la ASEAN.
Esto representó para la Argentina un gran salto en las
cantidades demandadas, y produjo cambios estructurales
en la industria y en las exportaciones, que se reflejan en
el peso dominante que tiene el complejo oleaginoso en las
exportaciones sectoriales y las del país en su conjunto, y que
ha estimulado un proceso continuado de inversión en esa
rama industrial. Por otra parte, este negocio de gran dimen-
sión es también de baja rentabilidad media. En el mercado
global de estas commodities, operan grandes empresas mul-
tinacionales, en un marco de aguda competencia. Varias
multinacionales operan en la Argentina, y otras empresas
locales buscan reducir costos a través de alianzas e integra-
ciones con los productores de la materia prima y con los
prestadores de servicios.
Por otro lado, surgió un mercado para productos de
consumo directo, más diferenciados. La aspiración de los
países antes postergados a un mayor crecimiento económi-
co y nivel de vida, el mayor conocimiento y difusión –a
través de las redes de información y comunicación– de las
pautas de consumo de bienes materiales y culturales pro-
venientes de los países centrales de Occidente, estimulan
demandas de alimentos de mayor valor medio. Entre ellos,
de proteínas provenientes de carne vacuna, y el vino de alta
calidad, de importancia para la Argentina por tener capaci-
dad ya instalada en esas cadenas. Además, se abre un mer-
cado potencial para productos con alto valor agregado, que
deben adaptarse a las diferentes formas de consumir: comi-
das semipreparadas, congeladas, en envases adecuados a la
oportunidad y forma de uso (para instituciones, restauran-
tes, familias unipersonales, portables, etc.), con los métodos
de conservación adecuados para garantizar frescura y no
contaminación y con sistemas de trazabilidad que llegan
hasta el primer momento de la producción primaria.
Desde el lado de la ciencia, el desarrollo permanente
de la biotecnología -en la que la Argentina tiene un buen
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camino recorrido y logros importantes– y, más reciente-

mente, la edición génica abre enormes oportunidades para
aumentar la oferta de alimentos a través del crecimiento
de la producción y de la productividad, cuidando al mismo
tiempo la sustentabilidad.
En otro orden, el desarrollo de las ciencias de la infor-
mación y comunicación, y la veloz difusión de las tecnolo-
gías y de los productos digitales han generado cambios tan
profundos en la forma de vivir, comerciar y comunicarse,
que se habla de una revolución equivalente a la Revolución
Industrial.
Una de sus consecuencias es el surgimiento y la conso-
lidación del big data. Por una parte, brinda a las ciencias físi-
cas, biológicas y agronómicas una valiosísima información,
antes no disponible, y permite avances de conocimiento y
de procedimientos. Por otra, para las cadenas alimentarias,
ofrece una inconmensurable cantidad de datos sobre todas
las etapas de la cadena –desde los datos vinculados a los
cultivos, permitiendo la agricultura de precisión– hasta los
circuitos económicos, comerciales y financieros, además de
los referidos a las ciencias físicas y biológicas. La utilización
de estos datos todavía está en sus primeros años, y son
impredecibles el desarrollo futuro y las consecuencias que
tendrá en las formas de organización económica y social.
Un ejemplo de innovación es el desarrollo de las blockchain,
cadenas cerradas de participantes (desde productores a con-
sumidores, pasando por comercializadores, financiadores e
inclusive organismos públicos de control) que crean cana-
les paralelos a las tradicionales cadenas, lo cual facilita la
comunicación casi instantánea de sus miembros y permite
diferenciar al máximo los productos que se comercian y
ahorrar muchos costos de transacción. En un mercado glo-
balizado al extremo, surgen estos mercados con gobernan-
zas propias y nuevos modelos de negocios.
Estas innovaciones permitirán aumentos de produc-
ción, de consumo y de bienestar, pero los actores de las
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distintas etapas de las cadenas deberán tener conocimientos

y actitudes diferentes, indispensables para aprovechar esas
facilidades en su beneficio; es probable que aparezcan nue-
vos actores y modalidades de negocio, diferentes a los cono-
cidos. También será necesaria una estrategia para que todos
los participantes de las cadenas, incluyendo a las pymes y
a las explotaciones agropecuarias familiares, puedan incor-
porarse a estas corrientes de modernización y participar de
sus beneficios.
En este proceso de transformación y expansión de los
sistemas y de la producción, el mundo en su conjunto se
enfrenta a perspectivas muy preocupantes, que derivan del
proceso de cambio climático, y su relación con el aumento
de emisiones de gases de efecto invernadero. Si bien este
es un proceso de décadas de formación, más recientemente
han aumentado sus impactos perjudiciales sobre el ambien-
te y sobre las personas. Las proyecciones realizadas por los
científicos muestran perspectivas muy negativas. El sector
agropecuario es una fuente de emisiones de gases de efecto
invernadero (GEI), a la vez que es uno de los más perjudica-
dos por el impacto del cambio climático. Los países impor-
tadores de alimentos están incorporando en sus regulacio-
nes la obligación de medir y reducir la huella de carbono
generada a lo largo del proceso requerido para obtener un
alimento y disponer de él, tanto en etapas productivas como
en el transporte al destino final. Esto, además de aumentar
los costos de los productos locales para cumplir con ellas,
está exigiendo nuevas tecnologías, conocimientos y actitu-
des en los productores agropecuarios y en los empresarios
de la industria alimentaria.
Estas nuevas tendencias y requerimientos demandan
acciones privadas y públicas que garanticen el aumento y
la sostenibilidad ambiental de la producción y permitan
expandir el comercio exterior. Frente a esta situación, ya de
larga data, se requieren acciones colectivas y de cada país.
Las sucesivas investigaciones, conferencias y mecanismos
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globales van aumentando su advertencia sobre el problema,

pero, a pesar de políticas y financiamientos, no se ha deteni-
do el aumento de emisiones y de temperatura del planeta.
Pero, además de este proceso, desde principios de 2020,
el mundo se vio enfrentado a una situación angustiante
e inédita: la aparición de la pandemia de la COVID-19
(la enfermedad causada por el coronavirus conocido como
SARS-CoV-2). Además de las dramáticas consecuencias que
tuvo sobre las personas, la salud y la economía, también la
producción, el comercio y el abastecimiento de alimentos
se vieron afectados, principalmente el primer año, por la
caída de las actividades productivas y de servicios, y el con-
secuente y drástico aumento de la pobreza, lo cual acarreó
una caída de la seguridad alimentaria de grandes grupos
de población. Si bien, a la fecha de esta publicación, pare-
ce haberse controlado y transformado en una de las varias
enfermedades respiratorias de origen viral, se despertó la
conciencia sobre la interacción entre los elementos del eco-
sistema y, en particular, la interacción entre la salud vegetal,
animal y humana.
Un nuevo factor disruptivo apareció a comienzos de
2022, con la invasión de Rusia a Ucrania. Esta situación,
además de los impactos inmediatos de las acciones bélicas
sobre la población, alteró rápidamente los flujos de comer-
cio de granos, energía y fertilizantes, de manera que pro-
vocó situaciones inflacionarias y escaseces en muchos paí-
ses del mundo, antes no experimentadas. La incertidumbre
sobre el final de la guerra, sus impactos globales y las expec-
tativas de recesión e inflación mundiales se mantienen a
mitades de 2023, y hacen vislumbrar cambios geopolíticos
importantes.
La combinación del proceso de cambio climático con
estos graves acontecimientos, de pronóstico indefinido, que
afectan y afectarán a la producción y provisión de alimen-
tos, trae una gran preocupación y despierta la necesidad
de considerar los sistemas alimentarios como un todo, para
garantizar la seguridad alimentaria (la disponibilidad y el
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acceso a los alimentos y la inocuidad de los alimentos) y

el equilibrio del ecosistema para su sustentabilidad a largo
plazo.
En este panorama adquiere relevancia una visión relati-
vamente nueva, la de bioeconomía. La bioeconomía abarca
un conjunto de actividades económicas que utilizan recur-
sos, procesos y principios biológicos para la producción
sostenible de todo tipo de bienes y servicios, a través de un
uso innovador de los recursos de origen biológico, en varias
áreas principales: biotecnología, bioenergía, bioinsumos y
biomateriales. En la Argentina hay desarrollos muy avan-
zados en dichas áreas, que pueden contribuir a consolidar
un nuevo modelo de desarrollo para el país, que potencie
el fortalecimiento del sector agroalimentario argentino y su
aporte a la sociedad.
En síntesis, los nuevos procesos y tendencias econó-
micas, sociales, ambientales y sanitarias crean un escena-
rio desafiante al sistema alimentario argentino, planteando
múltiples cuestiones por resolver y la necesidad de desa-
rrollar una responsabilidad sectorial y nacional frente a
problemáticas globales.
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II. Contribuciones de las economías
regionales al sistema alimentario local
e internacional
ROBERTO BISANG
1. Introducción
La diversidad de ecosistemas que caracteriza el territo-

rio productivo argentino posibilita una gran cantidad de
actividades que van mucho más allá del selecto y aco-
tado conjunto de producciones pampeanas orientadas,
preponderantemente, por y para los mercados exter-
nos. Excluida la zona productiva central, las particulares
condiciones de climas y suelos del resto del país han
sentado las bases para el desarrollo de las denominadas
“economías regionales”, desde mucho antes de la expan-
sión de la agricultura de secano masiva inducida por las
demandas externas desde fines del siglo XIX. Sus raíces
remontan a épocas coloniales y evidencian una marcada
inclinación al aprovisionamiento de los sistemas alimen-
tarios locales y, para algunos productos, nacionales. Las
corrientes inmigratorias de fines del siglo XIX reforza-
ron su densidad productiva, dado que en varios casos
los recién llegados se asentaron en regiones similares a
las de sus orígenes y rápidamente replicaron sus saberes
productivos en el plano local.
Si bien el concepto de “economía regional” aplica-
do a producciones que sirven de base a la alimentación
humana es un tanto difuso, pueden identificarse una
serie de rasgos particulares que delimitan su cobertu-
ra. Son actividades que responden, en la mayoría de
los casos, a ciclos biológicos plurianuales, tienen alta
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especificidad en sus funciones de producción, requie-

ren de suelos y climas muy específicos; en otros pocos
casos, los ciclos biológicos son muy cortos (con referen-
cia a los cultivos pampeanos), pero requieren “microcli-
mas” particulares; lejos de la homogeneidad de cereales
y oleaginosas pampeanas, existe una marcada diversidad
(y complementariedad) productiva, lo cual deriva en la
prevalencia de modelos de organización centrados en
el concepto de “economía de variedad” (por sobre las
economías de escala extensivas y propias de la región
central); la materia prima es generalmente voluminosa,
perecedera a corto plazo, altamente variable en conte-
nido y morfología y de uso principalmente alimenticio
(y complementariamente industrial). Todo ello induce a
su industrialización, clasificación, limpieza o acondicio-
namiento en localizaciones cercanas a la zona de pro-
ducción.
Estos rasgos generales, a nivel de generación de la
materia prima inicial, preconfiguran las estructuras y los
comportamientos de los mercados de abastecimiento en
varios aspectos:
1. fuerte concentración en los procesos industriales y

desconcentración en el abastecimiento primario1;
2. marcadas inflexibilidades productivas durante lap-
sos prolongados con elevados costos de entrada y
salida de la actividad;
3. diversas localizaciones regionales que temporalmen-
te abastecen los mercados (especialmente en el caso
de productos frescos); ello conlleva ventanas de
oportunidades para ofertas tempranas (“los produc-
tos primicias”) y eventuales lapsos de faltantes de
oferta;
1 Las respuestas organizacionales son la existencia de modelos produc-

tivos integrados o el asociativismo cooperativo entre productores pri-
marios para incursionar en las fases industriales y comerciales.
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4. un peso relevante de los servicios de logística, mer-

cados concentradores y posteriores circuitos de dis-
tribución dadas las múltiples localizaciones, ofertas
productivas generalmente alejadas de los centros
masivos de consumo, desconcentración de produc-
tores (pequeños) y heterogeneidades de productos y
proceso;
5. las particularidades estructurales y el posterior/cam-
biante funcionamiento de estos mercados enfatizan
en la necesidad de algunos bienes públicos críticos
(precisas normativas de definición de productos y
procesos, aprovisionamiento de infraestructuras de
transportes, comunicaciones y de riego), además de
mínimas condiciones de estabilidad regulatoria y
macroeconómica.
Llevados estos criterios de estructura y funciona-

miento al caso argentino, las economías regionales com-
prenden las siguientes cadenas productivas: ajo, algo-
dón, arroz, frutas finas, caña de azúcar, caprinos, ovinos,
cítrico, forestal, limón, maní, peras y manzanas, tabaco,
té, uva y yerba mate. Atento a las particularidades pro-
ductivas, se adopta el concepto de “cadenas productivas”,
que cubre no solo lo ocurrido a nivel primario, sino que
además incluye el aprovisionamiento de insumos y las
primeras etapas industriales (Anlló, Bisang y Salvatierra,
2010; Lódola, Bisang y Morras, 2018; Lódola y Picón,
2021; Carciofi et al., 2021).
Sobre esa base, el objetivo del presente trabajo es el
análisis del aporte de las economías regionales argenti-
nas al sistema agroalimentario en dos dimensiones: su
contribución a los agregados económicos (valor agrega-
do, empleo, localización) nacionales y provinciales; los
modelos de abastecimiento al consumo internacional y
local (con énfasis en algunos casos seleccionados).
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2. La contribución de las economías regionales

a los agregados económicos
Valor agregado, valor bruto de producción y empleo

A partir de los criterios de selección establecidos pre-
viamente, se identifican 17 cadenas agroindustriales que
conforman la casi totalidad de las economías regionales;
cada una de ellas se sustenta sobre ecosistemas particu-
lares –ubicados en diversas localizaciones de la Argenti-
na–, sentando las bases para los flujos de abastecimien-
tos a los mercados locales y mundiales.
Una apreciación general indica que el conjunto de
las economías regionales, abordadas desde la perspectiva
de cadena que incorpora insumos, producción primaria
y primera industrialización, genera un valor agregado
(VA) anual (año 2018) del orden de los 9.400 millones de
dólares; ello representa el 20,3 % del valor agregado del
total de producciones agroindustriales. En otros térmi-
nos, “lo regional” es menor con relación al resto de las
actividades catalogadas habitualmente como “pampea-
nas”, pero relevante considerando los niveles absolutos.
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Cuadro 1. Valor agregado de las economías regionales. Argentina, 2018.

En millones de pesos corrientes y porcentajes
Nota: CR: Cadenas Regionales; CAA: cadenas agroindustriales; VA: valor

agregado; VBP: valor bruto de producción.
Fuente: elaboración propia con base en datos de Lódola, A., Morra, F. y
Picón, N. (2019).
El desagregado de actividades indica una marcada con-

centración: casi un cuarto del valor agregado corresponde
al complejo vitivinícola, mientras que, si consideramos las
cuatro cadenas siguientes –forestal, limón, arroz y maní–, la
cobertura alcanza casi al 50 %. En el extremo opuesto, ocho
complejos tienen participaciones inferiores al 5 % del total
de VA de las cadenas regionales; a pesar de las favorables
condiciones iniciales –ecosistemas particulares, disponibi-
lidad de tecnologías, larga tradición productiva e, incluso,
existencia de potenciales demandas externas–, por diversas
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razones no alcanzan su potencial productivo (independien-

temente de que pueda verificarse la existencia de casos
individuales exitosos).
Más allá de las disparidades en los niveles de desarro-
llo de las distintas producciones y la relativamente menor
importancia en términos del valor agregado, este conjun-
to de actividades tiene relevancia desde la perspectiva del
empleo, particularmente considerando las bajas densidades
de las tramados productivos de varias de las provincias
donde se desarrollan.
En su conjunto, las economías regionales dan ocupación
a poco más de 710 mil puestos de trabajo; ello representa
un tercio de toda la ocupación generada por las cadenas
agroindustriales, estimado para el año 2018 en poco más de
2,1 millones de personas.
Cuadro 2. Empleo generado por las economías regionales. Argentina, 2018.

En millones de pesos y porcentajes
Cadena Valor agre- Ocupados Ocupados

gado /VA
Total Participaciones
Ajo 3.613 13.412 0,6 % 1,86 % 3,7
Algodón 2.838 24.208 1,1 % 3,36 % 8,5
Arroz 19.862 24.443 1,1 % 3,40 % 1,2
Futas finas 15.719 44.401 2,1 % 6,17 % 2,8
Caña de 11.239 48.858 2,3 % 6,79 % 4,3
Azúcar
Caprino 445 677 0,0 % 0,09 % 1,5
Cítrico 9.694 31.644 1,5 % 4,40 % 3,3
Forestal 29.848 115.408 5,4 % 16,04 % 3,9
Limón 20.145 43.004 2,0 % 5,98 % 2,1
Maní 18.683 28.679 1,3 % 3,99 % 1,5
Olivo 2.407 5.113 0,2 % 0,71 % 2,1
Ovinos 9.272 24.345 1,1 % 3,38 % 2,6
Peras y 16.924 106.587 5,0 % 14,82 % 6,3
Manzanas
Tabaco 13.505 45.884 2,1 % 6,38 % 3,4
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Té 845 1.554 0,1 % 0,22 % 1,8

Uva 59.714 146.885 6,9 % 20,42 % 2,5
Yerba Mate 18.357 14.332 0,7 % 1,99 % 0,8
Subtotal 253.109 719.436 33,6% 100 %
Cadenas
Regionales
Total Cade- 1.257.542 2.143.849
nas Agroin-
dustriales
Nota: CR: Cadenas Regionales; CAA: cadenas agroindustriales; VA: valor

Picón, N. (2019).
Existen fuertes disparidades entre actividades: poco

más de la mitad corresponde a los complejos vitivinícolas,
forestal y peras y manzanas, donde el grueso de la intensi-
dad/empleo se genera en las etapas primarias, no exenta del
uso de mano de obra temporal y migrante.
Otro rasgo estructural destacado es la diversa intensi-
dad laboral –aproximada a través de la cantidad de ocupados
por unidad de valor agregado– de algunas actividades: se
destacan los casos de los complejos algodoneros, de peras/
manzanas, caña de azúcar y forestal. En buena medida ello
responde a dos factores: el primero, a la fuerte presencia
laboral en la fase primaria2, y la segunda, al desarrollo de las
primeras transformaciones industriales dentro del propio
establecimiento productivo.
En síntesis, las cadenas agroindustriales que se desa-
rrollan en el ámbito regional tienen una marcada heteroge-
neidad en sus estructuras y comportamientos recientes. En
términos de valor agregado, explican alrededor del 20 % del
total agroindustrial, pero su peso dentro de la ocupación
generada tiene mayor significación: ronda el 33 %.
2 La contrapartida son los procesos de mecanización en curso, especialmente

en emprendimientos recientes dedicados a la olivicultura y la vitivinicultura.
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Las cadenas agroindustriales regionales y economías

provinciales
Contribución a las economías provinciales

Desde la perspectiva de las provincias en las cuales se loca-
lizan las principales cadenas agroalimentarias, en varios
casos, estas se constituyen en el epicentro de la generación
de actividades productivas y de arraigo e identidad local.
Para el conjunto, la treintena de cadenas analizadas
explica alrededor del 10 % del VA estimado a nivel nacio-
nal; ese promedio tiene marcadas dispersiones cuando nos
focalizamos en las 16 provincias no pampeanas: a excepción
de las jurisdicciones con dotaciones explotadas de minería,
en el resto de los casos, las CAA agroindustriales son parte
relevante del valor agregado provincial (o producto bruto
geográfico [PGB])3.
Focalizando el análisis en las cadenas definidas como
regionales, se destacan varios casos; en Misiones, las cade-
nas agroindustriales regionales son responsables de casi el
20 % del PBG; en su composición priman dos actividades: la
mitad de la participación corresponde a la yerba mate, y un
30 %, al complejo forestal; en San Juan, el 15 % del PGB pro-
vincial deviene de cultivos agroalimenticios, con un peso
cuasi determinante de la uva y su posterior vinificación.
3 Cabe recordar que el Valor Agregado total incluye, en su cálculo, a los servi-
cios (gobierno, salud, educación y seguridad) y que éstos tienen per se una
alta participación en el total (nacional y provincial).
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Cuadro 3. Participación de las cadenas agroindustriales en el PGB. Argentina, 2018. En porcentajes
CADE- Cata- Corrien- Chaco Chubut Formo- Jujuy La Mendo- Misio- Río Salta San San Santa Santia- Tucu- Total
NA marca tes sa Rioja za nes Negro Juan Luis Cruz godel mán País
Estero
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CCA / 1,78 15,80 17,10 1,10 8.98 8,78 4,97 9,67 20,10 16.1 11,78 17,68 9.87 .89 27,80 16,90 10,00
PIB
CR / 0,54 10,59 2,51 0,98 1,26 8,05 3,86 8,88 19,41 13,14 3,92 15,69 1,30 1,16 1,14 13,01 2,12
PGB
Ajo 0,00 0,04 0,04 0,13 0,26 0,40 0,15 5,83 0,01 0,09 0,10 3,76 0,07 0,90 0,49 0,01 1,37
Algo- 0,58 0,47 34,47 0,00 12,27 0,05 0,00 0,00 0,00 0,00 1,23 0,00 1,98 0,00 67,42 0,01 1,08
dón
Arroz 0,00 42,40 6,06 0,00 32,31 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,01 0,00 7,54
Berries 4,56 0,61 3,15 5,61 0,00 0,00 0,00 1,03 0,00 0,05 0,00 0,00 14,54 0,00 0,01 21,84 5,96
Caña 0,00 0,00 0,07 0,00 0,00 20,46 0,00 0,00 0,12 0,00 11,80 0,00 0,00 0,00 0,02 24,02 3,59
de Azú-
car
Caprino 0,82 0,00 0,25 0,15 0,70 0,07 0,38 0,12 0,00 0,00 0,10 0,00 1,60 0,00 5,15 0,00 0,16
Cítrico 13,85 15,87 1,77 0,00 19,56 7,95 0,00 0,00 2,57 0,00 8,98 0,00 0,00 0,00 0,03 0,66 3,79
Fores- 5,06 7,10 46,24 1,91 16,90 17,52 0,19 0,49 33,06 0,24 1,91 0,00 7,23 0,07 15,79 2,49 11,29
tal
Limón 1,21 4,97 1,33 0,00 6,60 6,71 0,00 0,00 0,70 0,00 27,89 0,00 0,00 0,00 0,05 48,20 6,68
Maní 0,00 0,04 0,37 0,00 3,08 0,17 0,00 0,00 0,00 0,00 3,08 0,00 70,67 0,00 0,13 0,00 7,09
Olivo 20,79 0,00 0,03 0,01 0,02 0,00 20,59 0,70 0,01 0,01 0,10 1,58 0,08 0,00 0,11 0,01 0,69
Ovinos 3,88 10,40 3,97 90,39 8,29 2,83 0,55 0,16 0,03 3,93 1,65 0,04 2,63 94,31 10,73 0,05 4,23
Peras y 0,00 0,00 0,03 0,00 0,00 0,00 0,00 5,82 0,00 90,89 0,00 0,00 0,00 0,00 0,01 0,00 10,89
Manza-
nas
Tabaco 9,42 1,05 2,07 0,00 0,00 43,79 0,00 0,00 9,60 0,00 32,99 0,00 0,00 0,00 0,00 2,59 5,47
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Té 0,00 0,35 0,01 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 2,57 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,32
Uva 39,83 0,00 0,06 1,80 0,01 0,04 78,14 85,86 0,04 0,91 10,17 94,62 1,20 4,71 0,03 0,13 22,66
Yerba 0,00 16,73 0,07 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 51,29 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,02 0,00 6,81
Mate
Nota: CR: cadenas regionales; CAA: cadenas agroindustriales; VA: valor agregado; PGB: producto bruto geográfico.
Fuente: elaboración propia con base en datos de Lódola, A., Morra, F. y Picón, N. (2019).
Un perfil similar corresponde a Río Negro: también las

agroindustrias explican algo menos del 15 % del PBG, a la
vez que un complejo –en este caso, el de peras y manzanas–
contribuye con la casi totalidad del VA regional. Cerran-
do el lote de provincias más destacadas en este plano de
análisis, Tucumán replica el modelo de presencia regional
dentro del espectro económico local, pero con la diferen-
cia de una mayor diversificación; en este caso un complejo
relativamente reciente, el del limón, explica la mitad del VA
de las cadenas regionales; su dinamismo le permitió dupli-
car el valor generado por el complejo sucro-alcoholero (aun
considerando dentro de este a la producción de bioeta-
nol); completando el perfil de casos destacados, la de las
frutas finas –especialmente el arándano– es otra actividad
dinámica.
Sintetizando, en los PBG a nivel provincial, en varios
casos, los denominados “cultivos regionales” son parte esen-
cial de la estructura productiva local; en otros comparte
agenda con desarrollos mineros, algunas recientes activida-
des pampeanas –como el caso de la soja en Salta–, petrole-
ra/gasífera –como en Chubut y Santa Cruz– o de servicios
(también relacionado con el uso de los recursos naturales),
como el turismo en Misiones, Cuyo o Salta.
Localizaciones territoriales y ecosistemas productivos

Completando el panorama referido al perfil, la relevancia
económica y ocupacional, la inserción externa y la perti-
nencia como parte de las actividades locales, cabe preci-
sar que buena parte de estas actividades – y otras tantas
potenciales– tienen su condición necesaria en ecosistemas
pasibles para su uso en actividades específicas. Tipo de sue-
lo, composición de nutrientes, regímenes de lluvias, acceso
a fuentes de agua para riego, niveles y variaciones de las
temperaturas y altura son, entre otros, parámetros que defi-
nen especificidades para determinadas actividades. Sobre
esas bases se aplican tecnologías y se desarrollan rutinas
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productivas a lo largo de décadas hasta consolidar diver-

sos complejos productivos diferenciados; en ese sendero
configuran infraestructuras (caminos, depósitos, plantas de
selección y empaque, cámaras de frío e incluso facilidades
industriales de transformación) que sientan las bases para
recorrer las etapas desde el productor hasta la góndola.
En clave de cadenas regionales, el cuadro siguiente
ejemplifica algunos de esos ecosistemas y sus respectivas
localizaciones en términos de las jurisdicciones provincia-
les, señalando, para casos particulares, las provincias desde
donde parten estas ofertas.
Cuadro 4. Localizaciones de cadenas agroindustriales regionales. Casos

seleccionados. En porcentajes

Picón, N. (2019).
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Considerando que los principales centros de con-

sumo se ubican en unas pocas megaciudades (y sus
conurbanos) ubicadas en la zona central del país, estos
ecosistemas, las respectivas tecnologías y producciones,
junto a las infraestructuras y rutinas de funcionamien-
to, son la estructura para el modelo de abastecimiento
a los sistemas agroalimentarios a nivel local. Inciden
sobre disponibilidad, calidad, orígenes del abastecimien-
to y variedades de la oferta. Y modelan los ámbitos de
concentración, clasificación y formación de los precios
finales al consumidor.
En la sección siguiente, analizaremos algunos de
estos temas, considerando que buena parte de los culti-
vos regionales tienen como destino el consumo interno.
Para ello consideraremos dos universos de productos:
aquellos de consumo perentorio (frescos) y otros pasi-
bles de almacenamiento, mayor duración y sujetos a
procesos industriales previos. Mientras que los prime-
ros se circunscriben casi exclusivamente al circuito eco-
nomía regional-consumo interno, los segundos incluyen
en varios casos a los mercados internacionales como
destino de sus producciones.
Las contribuciones a la oferta de alimentos
Introducción
Se estima que el valor bruto de producción de las cade-

nas agroalimenticias catalogadas como regionales alcan-
zó, en el año 2018, un valor promedio del orden de los
15,3 mil millones de dólares; considerando las coloca-
ciones externas (estimadas para el mismo año de 4,5 mil
millones), se deduce que el destino de lo producido es,
en aproximadamente un 70 %, el mercado local.
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Economías regionales y mercados externos
Las exportaciones “regionales” en materia de cadenas ali-

menticias rondan los 4,5 mil millones de dólares, repre-
sentando una fracción menor del total de las colocacio-
nes agroindustriales (unos 31 mil millones de dólares),
dominadas por una decena de actividades pampeanas.
Cuadro 5. Exportaciones de las economías regionales. Argentina, 2018.

En millones de dólares y porcentajes
Nota: CR: cadenas regionales; CAA: cadenas agroindustriales; VA: valor

Picón, N. (2019).
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En términos de perfil exportador, la inserción exter-

na responde en gran medida a un número acotado de
complejos –uva, limón, maní y, en menor medida, peras
y manzanas– que en simultaneo exhiben una alta pre-
sencia de los mercados globales como parte de su fac-
turación y un peso exportador destacado; otras cadenas
–té, olivos, ajo– también responden fuertemente a los
mercados externos, pero sus niveles de exportaciones
son más módicos. Finalmente, los denominados “pro-
ductos frescos” –verduras, hortalizas y algunas frutas–
no registran colocaciones externas significativas.
Una perspectiva complementaria –ya a nivel pro-
ducto– revela que solo en unos pocos casos las ofertas
regionales ocupan lugares de significación en el inter-
cambio global.
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Cuadro 6. Participación de las exportaciones de las economías regionales

en el comercio mundial, 2015
Fuente: elaboración propia con base en datos de Lódola, A., Morra, F. y Picón,
N. (2019).
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Son destacables, en particular, las participaciones de

las ofertas argentinas en materia de jugo y esencia de
limón, yerba mate, derivados del maní y peras. Adicio-
nalmente, el lugar que ocupan los productos regionales
exportados en el ranking de las exportaciones mundia-
les indica ciertos liderazgos en unos pocos casos: peras
frescas, yerba mate, jugo de uva, aceite de maní/otros
derivados y jugos/derivados del limón.
En suma, la contribución de las economías regio-
nales argentinas al sistema alimentario mundial se cir-
cunscribe a mercados particulares con baja importancia
en el total intercambiado. Presuntivamente, ello signifi-
caría un menor peso de las variables cambiarias en el
mecanismo de formación de precios al consumidor.
Economías regionales y abastecimiento a la demanda interna
Productos frescos. Las economías regionales, con sus diver-

sos ecosistemas, son la responsable de abastecimiento de
buena parte de los productos frescos que se consume en
la sociedad local; las importaciones quedan acotadas a
unos pocos productos tropicales u otros que evidencian
faltantes temporales (MAGyP, 2022). En general, la ofer-
ta interna sobreabastece las posibilidades de absorción
del consumo local.
El aporte que estas producciones realizan al sistema
alimenticio local está mediado por una serie de especi-
ficidades en sus estructuras productivas y consecuentes
rutinas de abastecimiento, comercialización, distribución
y acceso a consumos y, necesariamente, mecanismos de
formación de precios. En lo que sigue, desarrollaremos
someramente algunos de estos temas.
Según datos censales, en Argentina se cultivan anual-
mente 362 mil hectáreas de legumbres, 490 mil de fruta-
les y 568 mil de cultivos industriales4 destinados al uso
4 Caña de azúcar, mandioca, té, yerba mate y lúpulo.
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alimenticio (Indec, 2021). El mercado interno absorbe

la casi totalidad de las producciones de hortalizas, alre-
dedor del 80 % de los cultivos industriales destinados
a la alimentación y, en promedio, el 30 % de las frutas
(dominadas por peras y manzanas). Algunas estimacio-
nes indican que, de los complejos frutihortícolas en su
totalidad, casi un 70 % se destina al mercado interno
(Campos y Eleicegui, 2013).
Para cada producto en particular, existen ecosistemas
ubicados en distintas localizaciones, las que, a su vez,
operan con ciclos climáticos diferentes; de esta forma,
cada producto tiene estacionalidades propias y diversos
orígenes de aprovisionamiento a lo largo del ciclo anual;
a su vez, cada uno de estos circuitos implica una logís-
tica de acondicionamiento, concentración, transporte y
posterior distribución a los centros minoristas o al con-
sumidor de manera directa (Grenoville et al., 2018).
Con este contexto, existen diversas y flexibles formas
de abastecimientos de productos altamente perecederos
que se concretan en función de precios, condiciones cli-
máticas y otros inductores decisionales. Y cada uno de
estos circuitos flexibles sienta las bases a un sendero de
formación de precios finales.
Localización de la oferta. Las ofertas de productos
frescos tienen dos matrices técnicas extremas: el cul-
tivo a campo –en regiones agroecológicas particulares
y sujetas a riesgos climáticos– y las producciones bajo
cubierta –con diversos grados de control de temperatu-
ras y humedad, enfermedades y fertilización y ubicadas
en los aledaños de grandes centros de consumo–. Exis-
ten además múltiples modelos intermedios. Comparten
algunos rasgos estructurales comunes: desarrollan varios
ciclos de distintos cultivos a lo largo del año; requie-
ren altas dotaciones de mano de obra; se sustentan en
explotaciones de media y baja superficie; y, en general,
tienden a ser intensivas en el uso de diversos insumos
tecnológicos.
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Se trata de una variada gama de situaciones según

productos y estacionalidades. En el caso de algunos pro-
ductos –como el tomate, la cebolla, el ajo y otros–, exis-
ten localizaciones y ciclos claramente definidos con los
respectivos “espacios vacíos” con ofertas escasas. Estas
dinámicas son más rígidas en materia de frutas asociadas
a regiones particulares, aunque es atenuada por la posi-
bilidad de uso de cámaras de frío para su mantenimiento
hasta el empalme con el ciclo siguiente (cuadro 7).
En otros, como el caso de la lechuga y otras ver-
duras de hoja, además de las localizaciones específicas,
las ofertas regionales se complementan con la oferta de
las producciones periurbanas, ubicadas especialmente en
Buenos Aires (aledaños de La Plata y Mar del Plata)
y Rosario. Siendo productos que se degradan rápida-
mente, conforman mercados con grados adicionales de
variabilidad.
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Cuadro 7. Estacionalidad de la oferta de producciones regionales

seleccionadas
Fuente: MCBA (2018).
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Considerando las concentraciones de la población

en grandes urbes propias de Argentina, el cronograma
temporal de las ofertas regionales tiende a modelar, para
cada producto, un abasto con rasgos particulares, espe-
cialmente para aquellas producciones que se degradan
rápidamente.
Partiendo de esta diversidad de orígenes y lapso de
duración, el recorrido desde la finca al consumidor tie-
ne diversas variantes; va desde abastecimientos directos
del productor al consumidor mediado por un flete de
corta distancia a complejas cadenas de abastecimientos
que pasan por mercado concentradores (públicos o pri-
vados). Las conformaciones de estos circuitos inciden
no solo en los niveles de precios, sus posteriores evolu-
ciones, sino que a menudo lo hacen sobre las determi-
naciones técnicas del producto (forma de presentación,
contenidos, etc.).
Priman los circuitos largos de abastecimiento, donde
los mercados concentradores desempeñan un rol central.
Una estimación, necesariamente variable a lo largo del
tiempo, para un grupo seleccionado de productos reve-
la, para el caso del Mercado Central de Buenos Aires
(MCBA), los diversos orígenes.
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Cuadro 8. Orígenes de aprovisionamiento. Mercado Central de Buenos

Aires. Argentina, 2018
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Fuente: MCBA (2018).
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Completando el caso, otro trabajo ilustra, para el Mer-

cado Central de Buenos Aires, el correspondiente balance
entre los circuitos de abastecimiento al consumo directo y
al abastecimiento industrial (del orden del 27 %).
Cuadro 9. Diagrama de abastecimiento. Mercado Central de Buenos Aires
Fuente: Giacobone et al. (2018).
En líneas generales, se trata de una actividad altamente

atomizada en términos de diversidad de productos, loca-
lizaciones de la oferta, estándares del producto e incluso
valoración subjetiva por parte de los consumidores. Ello
deriva en una multiplicidad de rutinas de mercado desde el
productor al consumidor que necesariamente se reflejarán
en el proceso de formación de precios. Se destacan dos nive-
les centrales: el circuito directo (donde el productor llega al
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consumidor), y el indirecto (donde intervienen los merca-

dos mayoristas, intermediarios de diversos tipos –mayoris-
tas, minoristas, distribuidores–). En este caso, a su vez, los
productores pueden operar en “cadenas cortas” (donde el
oferente concurre al mercado concentrador y la consigna o
vende directamente) o cadenas largas (interviene la distri-
bución a gran escala, sobre la base de soportes electrónicos
de registro, estandarización de producto e incluso alma-
cenamiento de la mercadería). A ello se suman las rutinas
de abastecimiento para las industrias que se dedican a los
productos elaborados (procesamiento de hortalizas, conge-
lados y preelaboración de comidas crudas).
En todos los casos, la localización de las ofertas deriva
en la centralidad que adquieren la disponibilidad y el costo
de transporte; por lo general, dominan los fletes cortos –no
mayores a 50 km– para productos frescos de abastecimien-
tos en radios cercanos a los mercados concentradores; se
trata de un sistema de abastecimiento típico de los merca-
dos locales y que generalmente se realiza con vehículos de
menor porte. El abastecimiento a las agroindustrias posee
características intermedias entre el flete corto y el largo, ya
que normalmente las empresas se abastecen de fincas cer-
canas (en torno a los 50 km)5.
En el circuito tradicional de comercialización de fru-
tas y verduras, la producción atomizada se centraliza en
un grupo de mercados concentradores mayoristas; se trata
de la principal opción de los productores que no alcanzan
volúmenes y calidad exigida por otros demandantes institu-
cionalizados y con volúmenes apreciables (por ejemplo, las
cadenas de restaurantes o los supermercados).
Los mercados mayoristas se encuentran distribuidos
en los grandes conglomerados urbanos de todo el país bajo
5 Una encuesta realizada a referentes calificados que representan a 8.000 esta-

blecimientos en 16 provincias argentinas indica que el 20 % de los productos
recorren menos de 50 kilómetros para llegar a mercado, el 40 %, entre 51 y
100 km de distancia, y el 40 % restante, más de 200 kilómetros (FAO, 2008).
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la forma de organismos públicos o privados; la mayor parte

del volumen de las hortalizas frescas (80 %) tiene lugar vía
mercados concentradores; giran en torno a las compras de
los operadores mayoristas, quienes pueden o no integrar
la producción primaria o el comercio minorista (Viteri y
Campetella, 2018).
Los diversos circuitos guardan relación con el tipo de
productos. En el caso de las verduras de hoja, el 55 % de la
producción se comercializa en los mercados concentrado-
res, y otro 32 % con acopiadores mayoristas que destinan
la producción al abastecimiento directo de verdulerías y
supermercados. Entre las frutas de carozo, el principal des-
tino de la fruta fresca es el mercado interno, a través de los
mercados mayoristas (el 95 % del durazno fresco y el 90
% de la ciruela fresca se canalizan en el mercado interno)
(MECON, 2016). Entre las frutas de pepita, el 97 % de la
compra de pera se realiza a través de los mercados con-
centradores, y queda el 3 % restante entre supermercados
e hipermercados. En la manzana, el 92 % se comercializa
mediante mercados concentradores, y el 8 % restante vía
supermercados (MECON, 2014).
El MCBA es el epicentro del esquema tanto para las
actividades cercanas como las de otras zonas; publica dia-
riamente los valores de los productos comercializados, que
son utilizados como precios de referencia por parte de los
distintos proveedores mayoristas, a la vez que establece
parámetros de calidad que son emulados por el resto. Se
inscribe en la centralidad del área metropolitana, lo que
queda reflejado en la presencia de más de 30 mercados
distribuidos en toda el Área Metropolitana de Buenos Aires
(AMBA); la mayoría de estos (21) son recientes puesta en
marcha.
Aguas abajo, diversas conformaciones de agentes mino-
ristas (verdulerías individuales; cadenas de colectividades
que se agrupan para realizar compras en común; distribui-
dores especializados) adquieren los productos y hacen de
nexo con el consumidor.
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Los resultados de la Encuesta Nacional de Gastos de

los Hogares (ENGHo) del año 2017-2018 dan cuenta de
la relevancia de los comercios especializados (verdulerías
de diversos tipos) como ámbito de abastecimientos; a nivel
general, los consumidores de frutas se proveen en un 58,5
% en comercios especializados, y el resto, en autoservicios y
supermercados (un 36 %) y otras fuentes (5,6 %); en el caso
de verduras, tubérculos y legumbres, las verdulerías expli-
can poco más del 50 %, a la vez que se acrecienta el peso
de supermercados (23,1 %) y autoservicios (20,3 %) (Indec,
2022).
En función de esta estructura y sus consecuentes ruti-
nas de funcionamiento, el aprovisionamiento proveniente
de las denominadas “economías regionales” resulta crucial
en términos tanto de volúmenes como de los mecanismos
de formación de precios al consumidor.
Productos industrializados
Otra vía de aporte de las economías regionales al sistema

alimenticio radica en el aprovisionamiento de materia pri-
ma para productos industrializados. Varias razones inducen
al desarrollo de algunas etapas industriales aledañas o en las
propias fincas para la mayoría de las producciones regio-
nales: la rápida perecibilidad de algunas materias primas,
los considerables volúmenes de la producción primaria y su
eventual costo de transporte y la carencia de infraestructu-
ras de transporte.
A partir de ello, existen dos perfiles altamente diferen-
ciados de modelos industriales. El primero de ellos, baja
escala, se desarrolla en las propias fincas o en sus aleda-
ños, concentrándose en la elaboración de conservas, dulces
y otras manufacturas alimenticias. Basadas en empresas
medianas y pequeñas, cubren mercados locales o regiona-
les. Los datos del CNA 2018 (Censo Nacional Agropecuario
2018) indican que –a nivel de finca– 3.039 fraccionan acei-
tunas, 2.336 manufacturan hortalizas, 2.014 cuentan con
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equipos para deshidratar frutas y verduras, y 227 elaboran

vinos y destilados (Indec, 2018). Los datos previos indican
que existe una tendencia a industrializar in situ con los
diversos impactos sobre la sustentabilidad ambiental pro-
pios de cada localización y actividad.
El segundo caso se asocia con complejos industriales
integrados a gran escala, que, a partir de una materia prima
central, desarrollan variadas coproducciones manufactura-
ciones bajo la lógica de “economías de variedad”. A menudo,
cubren mercados alimenticios a nivel nacional con marcas
y canales de distribución propios. En la casi totalidad de
los casos, ingresan a los mercados internacionales a través
de exportaciones y, en varias actividades, incursionan en
inversiones externas.
La industria vitivinícola es uno de tales casos. Con
fuerte arraigo en ecorregiones y variedades particulares,
desde los años 90 ingresa en un proceso de reconversión
productiva en pro de diversificar productos, agregar valor
a lo largo de la cadena y diferenciar productos. Parte de su
dinamismo se asocia con los mercados externos, pero con-
serva una amplia base en los crecientemente fragmentados
consumos internos.
Otro caso icónico es el desarrollo de la industria de
los limones no solamente como producto fresco, sino com-
plementariamente con su industrialización destinada a la
producción de aceites, jugos concentrados, pectinas y otros
subproductos menores. Con un perfil diferente en lo ati-
nente al ciclo de cultivo, el maní aparece como un modelo
agroindustrial, con fuerte desarrollo industrial, pero con
una clara orientación exportadora.
Las industrias seriadas de conservas y congelados evi-
dencian un desparejo desarrollo “aguas abajo” de las eco-
nomías regionales. Se verifican sustantivos avances, a nivel
primario e industrial, de algunos productos congelados
asociados con nuevos hábitos de consumo. El caso de los
congelados de papas y sus relaciones con las cadenas de
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comidas rápidas es el más destacado; similares conductas

aparecen en algunos congelados de hortalizas.
En cambio, las industrias conserveras tradicionales
(tomate, frutas y otros), luego de una marcada involución
en décadas pasadas, no lograron establecer una dinámi-
ca de mercado coherente con las posibilidades potenciales
de desarrollo; en varios casos son fuertes importadores de
materia prima (caso del tomate industrial).
El complejo industrial asociado con la industrialización
de la caña de azúcar representa otro modelo de reindustria-
lización de actividades tradicionalmente alimenticias; en
este caso, se suman las producciones de energía y activida-
des industriales (papel, biofertilizantes) que morigeran los
impactos económicos sobre los derivados alimenticios.
En síntesis, existe un desarrollo agroindustrial de las
cadenas regionales subóptimo respecto a sus potencialida-
des, más allá de la eventual existencia de complejos produc-
tivos dinámicos cuya proyección económica sobrepasa el
mercado local. Varios de ellos se estructuran preponderan-
temente sobre modelos de organización vertical en desme-
dro de redes productivas que incluyan una mayor incorpo-
ración de proveedores locales de materia prima, insumos y
servicios.
Circuitos de abastecimiento y formación de precios
Como se desprende de las diversas rutas de abastecimien-

to desde las denominadas “economías regionales”, sea de
productos frescos o de industrializados, el proceso de for-
mación de precios evidencia una gran diversidad de com-
ponentes; en el caso de los productos perecederos, sujetos
a diferentes y posibles ecosistemas de aprovisionamiento,
resultan relevantes los costos de transporte, la intermedia-
ción comercial asociada a la etapas de consolidación para
acceder a escalas, y las fases de distribución hasta la capila-
ridad de los consumidores (esencialmente concentrado en
unas pocas urbes y sus periferias).
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De manera similar, si se trata de un alimento industria-

lizado cuya materia prima central se genera en tales zonas,
a los costos de transporte se adicionan aquellos, fijos y
variables, derivados de los procesos de acondicionamiento,
transformación y comercialización.
A partir de estas estructuras, y en consonancia con
lo ocurrido en otros países, el peso de la materia prima
agropecuaria inicial –sea esta transformada, acondicionada
o simplemente transportada– es de importancia relativa.
Varios trabajos dan cuenta de la poca participación que
tienen las materias primas agropecuarias en el precio final
de los alimentos cuando estos llegan a la mesa (incluso sin
impuestos) (Bolsa de Cereales de Buenos Aires, 2021; Ariño
y Miazzo, 2020; CAME, 2021). Cuanto más industrializado
es el alimento o cuantos más eslabones tiene la cadena de
abastecimiento, menor tiende a ser el peso de la materia pri-
ma agropecuaria. Si a estas razones sumamos que el coefi-
ciente de exportación/VBP es reducido para buena parte de
los bienes salarios de origen “regional”, se diluye la presión
de los mercados externos sobre los procesos de formación
inicial y posterior evolución de precios; ello otorga mayor
importancia a los aspectos estructurales de la oferta y a las
rutinas conductuales de los diversos agentes económicos
que conforman el sendero de abastecimiento.
En términos operativos, la incidencia de la materia pri-
ma en la formación del precio puede seguir dos senderos. El
primero de ellos indicaría que, bajo supuestos de perfecta
competencia, información plena y racionalidad completa,
el oferente del alimento –fresco o industrializado– incluirá
–de mínima– la exacta proporción del insumo en el precio
final. En el segundo –más cerca del mundo real–, el for-
mador de precios va escalando porcentajes adicionales de
incrementos por actividades de transformación a partir del
precio de la materia prima, y tales márgenes son fijos y de
aplicación automática. Ambas modalidades tienen el techo
que impone el poder de compra de la demanda.
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Finalmente, en las cadenas largas de abastecimiento,

especialmente para frescos, existen altas probabilidades de
ocurrencia de excepcionalidades que alteran el aprovisio-
namiento (eventos climáticos, pandemias, restricciones a la
circulación y otras circunstancias), y con ello introducen
una alta volatilidad a lo largo del año.
3. Conclusiones
Dentro del complejo de actividades agroindustriales, las

cadenas regionales tienen una mayor significancia en tér-
minos de aporte al empleo y el arraigo territorial que en
materia de facturación y comercio exterior. Explican poco
más del 20 % del valor agregado del conjunto agroindustrial,
pero contribuyen con un tercio del empleo; son relevantes
localmente dada su contribución a las economías provincia-
les siendo en varias jurisdicciones las de mayor relevancia
productiva y ocupacional (excluyendo el empleo público).
Asentadas sobre ecosistemas particulares, las diversas
economías regionales son mucho más relevantes al abaste-
cimiento local de alimentos que a su contribución externa;
alrededor del 70 % de su producción se destina al sistema
alimentario local.
La importancia es casi excluyente en lo atinente al
aprovisionamiento de productos frescos; hortalizas, frutas
y verduras son de abastecimiento interno con un marcado
tinte regional para algunas producciones. Se proveen desde
distintas localizaciones de acuerdo con los ciclos de pro-
ductos; a ello se suman las ofertas de la agricultura intensiva
localizada en los periurbanos.
Distintas ofertas de cultivos intensivos, sumadas a otras
ofertas que incluyen tanto cultivos intensivos como otros
extensivos, delinean un perfil de oferta en el cual inter-
vienen diversas instancias de mercados concentradores,
mayoristas, distribuidores y minoristas hasta llegar a los
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múltiples perfiles de demanda. Cada uno de estos eslabones

deriva en una etapa adicional en el proceso de formación
de los precios finales. En todas estas rutinas de producción
y distribución, y dadas las localizaciones de origen de la
oferta, el transporte se constituye en un elemento crítico
(en funcionalidad) y relevante (en formación de los costos).
La preeminencia de cadenas largas de abastecimientos (que
involucra uso de mercados concentradores, mayoristas, dis-
tintos distribuidores y una diseminada red de bocas de
expendio final) deriva en una reducida participación de la
materia prima en el precio final. Ello no significa que, bajo
contextos de inestabilidad, cambios en las condiciones de
precio y abastecimiento de la materia prima repercutan en
similar magnitud en el precio final habida cuenta de la prác-
tica de fijación de precios en función de márgenes sobre la
materia prima principal para el conjunto de los costos o la
perspectiva de operar con la expectativa de fijar precios en
función de los costos (futuros) de reposición.
Como resultado de la existencia de múltiples formatos
de redes de abastecimiento, el sistema en su conjunto es
altamente vulnerable a las cambiantes condiciones del cli-
ma, las regulaciones, las variables macroeconómicas y sani-
tarias y otros múltiples orígenes.
Similar mecanismo se verifica cuando los productos
derivados de las economías regionales ingresan como mate-
ria prima a procesos de industrias agroalimentarias, pero
incorporando además los costos de las inmovilizaciones de
activos específicos y fijos.
Completando el panorama en lo referido a alimentos
industriales (secos o manufacturados) cuya base proviene de
las economías regionales, cabe señalar una marcada hetero-
geneidad en el marco de una tendencia general marcada por
un desarrollo claramente inferior a las potencialidades de la
actividad. Por un lado, existe una nutrida trama de empre-
sas de baja escala de cobertura local o regional centradas
en las industrias conserveras y de bebidas con limitaciones
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productivas y comerciales que reducen su acceso a centros

masivos de consumo a nivel nacional o global. Por otro,
varias actividades se destacaron y rápidamente alcanzaron
rango global, pero sobre la base de modelos de organiza-
ción integrados verticalmente que atenúan los efectos mul-
tiplicadores locales en materia de empleo y producción y
derivan en concentraciones en la oferta. En el intermedio,
varios complejos tradicionales se encuentran en fases de
estancamiento, enfrentando la necesidad de reestructura-
ciones productivas de magnitud que les permitan mejorar
su contribución al sistema agroalimentario local e interna-
cional.
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III. Inserción internacional del sistema
agroalimentario argentino
NELSON ILLESCAS Y GRACIELA PERI
1. El sistema agroalimentario y su importancia

en las exportaciones argentinas
El sistema alimentario global se ha convertido en un intrin-

cado y complejo conjunto de actividades económicas y
productivas, tanto agrícolas como no agrícolas, a través de
las cuales se producen alimentos para el mundo (Piñeiro,
Luiselli, Ramos, & Trigo, 2021). Sin embargo, en el presente
capítulo, se delimitará un poco la forma en que se define
el sistema agroalimentario de Argentina con el objetivo de
exponer su dinámica e inserción internacional. Así, el siste-
ma agroalimentario argentino (SAA) es entendido como el
conjunto de actividades de producción de bienes, prestación
de servicios, formas de consumo y recuperación de resi-
duos vinculadas con los alimentos. Esta delimitación ayuda
a definir los complejos agroalimentarios que caracterizan a
la Argentina en el comercio internacional.
Para contextualizar, es necesario destacar que el SAA
ha participado en los últimos años (2017-2020) en más del
55 % del total del valor de las exportaciones argentinas, con
una tendencia creciente que se manifestó en el año 2020, al
llegar a representar el 64,6 % del total de las exportaciones
del país. Es cierto que este aumento en particular se debió,
en parte, a una caída de las exportaciones totales argentinas
del orden del 15,7 % entre el 2019-2020, contracción gene-
ralizada a nivel mundial como consecuencia de la pandemia
de COVID-19. Pero también ello pone al descubierto que el
sistema agroalimentario tiene una capacidad de resiliencia
teseopress.com 91
mayor que el resto de sectores de la economía argentina,

que se evidencia cuando se compara la evolución intersec-
torial de las exportaciones. En este sentido, mientras que
los sectores de manufacturas de origen industrial (MOI)
cayeron un 30,7 % en 2020, las producciones primarias y las
manufacturas de origen agrícola solo lo hicieron un 7,4 % y
9,1 %, respectivamente.
Cuadro 1. Exportaciones argentinas por sectores agroalimentarios

2017-2020 (en millones de dólares)
Exportaciones Año
argentinas 2017 2018 2019 2020
Total de exporta- 58.645 61.782 65.115 54.884
ciones
Sector oleagino- 17.876 15.722 18.092 16.262
so
Sector cerealero 7.575 8.151 10.076 9.539
Sector bovino 2.221 3.223 4.245 4.045
Sector frutícola 2.269 2.606 2.304 2.169
Sector pesquero 1.980 2.155 1.863 1.730
Sector hortícola 930 813 880 894
Sector avícola 316 326 451 332
Sector de la miel 189 180 152 173
Sector azucarero 204 121 158 163
Sector de la yer- 85 100 86 94
ba mate
Sector del té 96 95 89 78
Total sistema 33.741 33.491 38.396 35.479
agroalimentario
% Sistema agroa- 57,5 54,2 58,9 64,6
limentario/Total
de Exportaciones
Fuente: elaboración propia sobre datos del Indec “Complejos Expor-

tadores”.
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Los sectores del sistema agroalimentario con mayor

importancia en las exportaciones argentinas en el año
2020 han sido los siguientes:
1. el sector oleaginoso, integrado por las cadenas de

valor de la soja, el maní, el girasol y la olivícola con
el 45,7 %;
2. el sector cerealero, que comprende las cadenas de
valor del maíz, el trigo, la cebada y el arroz, que
representa el 26,9 % de las exportaciones del SAA; y
3. el sector bovino (incluye las cadenas de valor de las
carnes y los lácteos), el cual representa el 11,7 %.
En conjunto, estos tres sectores significan el 84,3 %

del total de las exportaciones del SAA, y vienen aumen-
tando dicha participación, pasando del 82 % en el 2017
al valor actual. Esta mayor importancia de las exporta-
ciones del SAA en las exportaciones se debe, sobre todo,
a la performance exportadora de la cadena de la carne
vacuna, que ha pasado de tener una participación del 4,7
% en el total de las exportaciones del SAA en 2017 a una
del 8,6 % en 2020, recuperando su importancia en los
mercados internacionales. Del resto de sectores agroa-
limentarios, cabe destacar al sector frutícola y el sector
pesquero, que aportan el 6,1 % y 4,8 %, respectivamen-
te; el sector hortícola representa el 2,5 %, y los demás
sectores no alcanzan al 1 % del total de exportaciones
del SAA.
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Gráfico 1. Participación de los principales sectores alimentarios

en las exportaciones del SAA (2020)

tadores”.
2. Posicionamiento del SAA en un mundo cambiante
Argentina se ha mantenido en el puesto 11 como proveedor

de bienes agroindustriales a nivel mundial, abasteciendo
alrededor del 3 % de la demanda global durante los últimos
20 años. Incluso, considerando a la UE como un bloque
proveedor, Argentina se ubica en el sexto lugar.
Pero esta inserción se ha dado ante un contexto de
creciente incertidumbre, factor fundamental de la escena
internacional y con una marcada aceleración en los últimos
años. Esta percepción de lo desconocido fue el resultado
de una serie de cambios estructurales que abarcan cuestio-
nes geopolíticas, socioeconómicas, científico-tecnológicas,
ambientales y político-institucionales, que tuvieron impac-
to sobre las formas de producir, de consumir y, por tanto,
de acceder a bienes y servicios, y de la cual la Argentina
no está exenta. Y aún más, en este marco, la pandemia
de COVID-19 contribuyó con nuevos desafíos en mate-
ria sanitaria, social, económica y tecnológica: ha generado
una crisis internacional sin precedentes cuyos efectos de
mediano y largo plazo aún se desconocen. No obstante, la
pandemia ya está demostrando ser un punto de inflexión,
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que llegó para profundizar tendencias existentes, pero tam-

bién a crear nuevas. Entonces, surge la pregunta de cuál va
a ser la nueva normalidad. La respuesta a ello aún se des-
conoce, pero es posible aventurar algunos escenarios que
puedan devenir teniendo en cuenta las tendencias previas y
posteriores al COVID-19 que están afectando a escala glo-
bal y cuyos efectos se observan en el comercio internacional
y, por consiguiente, también en el SAA.
En la esfera geopolítica, antes de la pandemia se obser-
vaba un desplazamiento del poder económico y político
hacia la región Asia-Pacífico, al tiempo que se producía una
pérdida progresiva de liderazgo y protagonismo de Estados
Unidos y la UE, junto con el progreso y la consolidación de
otras potencias emergentes y la fragmentación de la gober-
nanza global, acompañados de avances en el terreno de la
sostenibilidad (Pou, 2015). La lucha por la sostenibilidad y
contra el cambio climático se ha ubicado en lo más alto
de la agenda de prioridades de todos los países del mundo,
más aún con el regreso de EE. UU. al Acuerdo de París,
el Pacto Verde Europeo con objetivos de neutralidad en
carbono para 2050 y China con anuncios similares de neu-
tralidad para 2060. En los últimos años, con la disputa de
poder entre China y EE. UU., que desencadenó el conflicto
comercial, se puso a prueba la capacidad de las institucio-
nes para hacer frente a los nuevos desafíos. La pandemia
puso nuevamente de relieve la necesidad de una respuesta
coordinada y conjunta a los problemas globales. A este res-
pecto, las instituciones como la Organización Mundial del
Comercio, debilitada y estancada en sus negociaciones, ten-
drán como premisa redoblar sus esfuerzos para avanzar en
la reforma del sistema multilateral de modo tal que atienda
a los nuevos desafíos del comercio internacional.
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Grafico 2. Porcentaje de crecimiento de PBI
Fuente: elaboración propia sobre la base de WEO FMI (enero de 2022).
En el ámbito socioeconómico, se observa una

desaceleración del crecimiento económico y comercial
mundial, profundizada en los años de la crisis financiera
internacional de 2008-2009 y en la recesión provocada
por el COVID-19 (gráfico 2). Esta contracción del cre-
cimiento mundial fue de -3,1 % en 2020, la mayor caída
desde la Segunda Guerra Mundial, aunque inferior a la
proyectada inicialmente gracias a una recuperación en
el segundo semestre de algunos países. Pero este fuerte
colapso ha tenido graves repercusiones en la sociedad,
con especial impacto en los sectores más vulnerables
como mujeres, jóvenes, pobres, empleados del sector
informal y trabajadores en sectores de contacto personal
intensivo, y, asimismo, ha afectado de modo desigual a
países con distintos niveles de desarrollo (FMI, 2021).
Para 2022, previo a que se desatase el conflicto béli-
co entre Ucrania y Rusia1, se preveía que el crecimiento
1 El presente trabajo se desarrolló previo al inicio del conflicto bélico

entre ambos países, razón por la cual puede que algunas de sus consi-
deraciones o conclusiones se vean afectadas por él.
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mundial se moderase del 5,9 % en 2021 al 4,4 % en

2022. Para el FMI, la economía global inició un 2022 en
una posición más débil de lo esperado anteriormente.
A medida que se propagaba la nueva variante Omicron
del COVID-19, los países volvieron a imponer ciertas
restricciones de movilidad. Otra preocupación global ha
sido una inflación más alta y generalizada de lo previsto,
como resultado del aumento de los precios de la energía
y las interrupciones en ciertos suministros (FMI, 2022).
Pero el coronavirus también irrumpió en la esfera de la
oferta y demanda de bienes agroindustriales, lo que afectó
de distinta forma según el país. Entre los principales
factores que afectaron la oferta, sobre todo a inicios
de la pandemia y gracias a las medidas de aislamiento,
se incluyen las disrupciones logísticas, la volatilidad de
precios de commodities o vaivenes del tipo de cambio,
la reducción de la mano de obra, nuevos estándares
sanitarios y nuevas políticas restrictivas. Desde el pun-
to de vista de la demanda, se observó una contracción
importante del consumo, derivada de un aumento del
desempleo y la caída de ingresos por la mayor recesión,
el aumento de la pobreza y desigualdad, el aumento del
hambre en algunos países o sectores, y el deterioro de
las dietas en otros (es decir, menor consumo de alimen-
tos nutritivos). Según el FMI,
la solidez de la recuperación varía considerablemente entre

países, dependiendo del acceso a intervenciones médicas, la
eficacia del apoyo de las políticas, la exposición a repercusio-
nes económicas transfronterizas y las características estruc-
turales de cada economía al inicio de la crisis (FMI, 2021).
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Gráfico 3. Porcentaje de participación de principales países

en comercio agroindustrial
Fuente: elaboración propia con base en datos de WITS.
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A futuro se espera una demanda creciente de productos

agroindustriales, aunque a un ritmo menor que el observado
en las últimas décadas, que va en línea con la desacelera-
ción económica y comercial esperada. Cabe destacar que
lo que motorizó el crecimiento de la demanda interna-
cional en el último tiempo ha sido una clase media chi-
na en ascenso, mayor urbanización, mayor participación
de la mujer en el mercado laboral, en un escenario de
globalización y la cuarta revolución industrial (mayor
conectividad y velocidad en las comunicaciones, big data
y redes sociales, aprendizaje automático e inteligencia
artificial), nuevos usos de materias primas para la pro-
ducción de bioenergía, entre otros factores que modifi-
caron los hábitos de consumo de la población mundial.
En la actualidad, con motivo del coronavirus, surgieron
nuevos factores que afectan la demanda de estos bienes
gracias al confinamiento, las nuevas normativas y cui-
dados, el teletrabajo, entre otros. Pero, por otro lado,
en respuesta a estas nuevas demandas, se ofrecen cana-
les alternativos de oferta de los bienes como el comer-
cio electrónico y el delivery, y se facilita el comercio a
través de automatización o digitalización de trámites y
procesos.
Todos estos cambios, observados en la escena inter-
nacional, tuvieron impacto en los flujos comerciales a
través de una reconfiguración de la participación de los
actores del comercio global (Perini & Illescas, 2021).
Así, líderes exportadores e importadores agroindustria-
les tradicionales como EE. UU. y los países de la UE
han visto reducida su contribución sobre el comercio
total, lo que ha dado lugar a incrementos en la par-
ticipación de otros países. En el gráfico 3, se muestra
una comparación de la participación de los principales
proveedores y compradores agroindustriales. Se destaca
especialmente la participación de China (e India, aun-
que no esté en los primeros diez) como comprador de
productos agroindustriales y de Brasil como exportador.
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Argentina, como se indicó al comienzo, ha mantenido

su participación.
3. Argentina y sus socios comerciales
Los destinos de exportación

Es de esperarse que los cambios en el contexto inter-
nacional también tengan su correlato a nivel local. En
la década del 1990, Argentina exportaba principalmente
a Brasil y la UE, socios comerciales tradicionales cuya
participación explicaba la mitad de las ventas agroin-
dustriales. En ese período, los diez primeros destinos de
las exportaciones representaban el 73 % de las ventas, e
implicaban un ingreso de divisas del orden de los 10 mil
millones de dólares. En la actualidad, dichos socios han
perdido participación, lo cual ha dado lugar a otros paí-
ses, principalmente asiáticos, como China, pero también
India, Indonesia y Vietnam, y algunos africanos como
Egipto y Argelia. Es decir, desde 1990 hasta la actuali-
dad, Argentina experimentó una diversificación de destinos
de exportación, y puede medirse a partir de la reduc-
ción en la participación de los principales destinos: hoy
en día los diez primeros destinos de las exportaciones
representan un 66 % del total, mientras que, en el perío-
do 1994-1996, significaban algo menos que el 73 %.
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Gráfico 4. Diversificación de destinos de exportación: cambios

en la participación. Diez principales destinos de exportación.
% de participación
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Fuente: Fundación INAI, con base en datos de WITS.
Gráfico 5. Principales productos agroindustriales exportados (2016-2020)
Fuente: elaboración propia con base en datos de Chatham House.
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Pero, analizando la canasta exportadora, ocurre lo con-

trario, es decir, se puede observar que hay aumento en la
concentración de la canasta de productos exportados en las últi-
mas dos décadas. Antes, los diez primeros productos expor-
tados representaban el 60 % de las ventas, mientras que en
la actualidad representan el 71 %. Incluso, solo el complejo
sojero (poroto, aceite, harina y biodiesel) explica el 50 % de las
ventas agroindustriales de Argentina. Pero este fenómeno
ocurrió tanto en Brasil como en Argentina, ambos ten-
dieron a concentrar sus exportaciones agroindustriales, en
contraste con el resto de los competidores, que mantuvie-
ron (caso UE) o incluso diversificaron sus ventas (EE. UU.)
(Perini & Illescas, 2021).
En cuanto al desempeño competitivo exportador de Argen-
tina, se observa que un tercio de los productos agroindus-
triales exportados presentan ventajas comparativas revela-
das2 (VCR), y dichos productos significan el 96 % del total
agroindustrial exportado en valor (Perini & Illescas, 2021).
Esto indica que Argentina posee un mejor desempeño en la
exportación de estos bienes respecto del promedio mundial.
Pero el hecho de ser competitivo no implica que no existan
competidores también con ventajas comparativas reveladas
en dichos productos, por lo cual mantenerse vigente en un
mercado implica un esfuerzo permanente por ganar aún
mayor competitividad vía precios o calidad y destacarse
entre sus competidores. En el primer caso, esto podría efec-
tuarse a través de la negociación de preferencias arancela-
rias (reducción de aranceles a la importación) en el marco
de acuerdos comerciales; y, en el segundo, tendría que bus-
carse innovaciones para diferenciar el producto argentino
en el exterior o encontrar algún nicho de mercado.
2 El indicador de VCR se define como el cociente entre la participación de un

producto en las exportaciones de un país y la participación de ese mismo
producto en las exportaciones mundiales.
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El potencial de crecimiento
La Fundación INAI en su ERAMA3 plantea que, para la
campaña 2030-2031, se espera un incremento de la produc-
ción argentina de cereales y oleaginosas de 25 %, pasando
de 121 millones de toneladas en la campaña 2020-2021 a
151 millones en 2030-2031, un incremento promedio de
1,9 % anual.
El informe señala que el aumento en área sembrada
rondaría el 6 %, o medio punto porcentual por año en
promedio, de manera que es el rendimiento la variable que
explica la mayor expansión en la producción.
Ante este crecimiento productivo, las exportaciones
totales de granos sin procesar avanzarían cerca de 19 millo-
nes de toneladas, para ubicarse en 74 millones al final del
período. Al mirar el detalle por producto, es posible apre-
ciar que el incremento en área se vería principalmente en
soja, aunque lejos del récord de 20 millones de hectáreas
ocurrido en las campañas 2014-2015 y 2015-2016, con una
producción mayor a los 56 millones de toneladas.
Como se observa, el potencial de crecimiento produc-
tivo en cereales y oleaginosas sigue siendo muy importante,
y, con un mercado doméstico relativamente pequeño, el
comercio exterior y las negociaciones de acuerdos comer-
ciales cobran cada vez mayor relevancia.
3 El Escenario de Referencia Agroindustrial Mundial y Argentino (ERAMA)

representa una visión de largo plazo para los niveles de precios, producción,
consumo y comercio en Argentina y el mundo de un amplio abanico de
productos agroindustriales.
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La ampliación del comercio a través de la vinculación

mediante acuerdos comerciales
Entre los países con los que Argentina posee algún tipo de
acuerdo comercial en vigencia, se encuentran, en primer
lugar, los socios del Mercosur (Brasil, Paraguay, Uruguay
y Venezuela –actualmente suspendida–) con quienes existe
una unión aduanera; pero también se puede mencionar a
otros socios regionales, donde existen acuerdos de comple-
mentación económica (ACE) o de alcance parcial (AAP) en
el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración,
como Perú (ACE n.º 58), Bolivia (ACE n.º 36), Chile (ACE
n.º 35), México (ACE n.º 55 –sobre el sector automotriz–
y ACE n.º 6 bilateral), Colombia, Ecuador y Venezuela
(AAP.CE n.º 59), Cuba (AAP.CE n.º 62). Por otro lado, a tra-
vés de la plataforma del Mercosur, Argentina posee trata-
dos de libre comercio también con socios extrarregionales
como Israel y Egipto, así como otros acuerdos de prefe-
rencias fijas con la Unión Aduanera del África Meridional
(SACU, por sus siglas en inglés) e India.
También se debe destacar que Argentina es beneficia-
ria del Sistema Generalizado de Preferencias de Estados
Unidos, Japón, Australia, Nueva Zelanda, Suiza, Noruega y
países de la Unión Euroasiática, que ofrecen preferencias
unilaterales a países de menor desarrollo sobre listados
específicos de productos.
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Y finalmente, aún resta la ratificación del acuerdo UE-

Mercosur, concluido a mediados de 2019 (aún no en vigen-
cia), el acuerdo entre Mercosur y la Asociación Europea
de Libre Comercio (EFTA, por sus siglas en inglés), bloque
integrado por Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza, y
también se encuentra en negociación de acuerdos de libre
comercio con Canadá, Corea del Sur y Singapur. Del grá-
fico 6 se puede ver que el 82 % de los flujos comerciales
de Argentina se desarrollan con países en los que se tie-
nen acuerdos comerciales o están en negociación. Durante
2017-2019, un tercio del comercio de Argentina se produjo
específicamente con países con los que ya poseía acuerdos,
los cuales, a su vez, representan el 8,5 % del PBI mundial.
Cabe destacar que los países que presentan mayor intensi-
dad en el comercio bilateral de Argentina, tanto para el total
de los intercambios como para el SAA, son aquellos con los
que existe algún tratado comercial y, a su vez, estos países
significan una mayor diversificación de los intercambios
con Argentina (Perini & Illescas, 2021). Sin embargo, existe
un conjunto de países con quienes se ha incrementado la
intensidad comercial en los últimos años, pero acompaña-
da de una alta concentración de las exportaciones en muy
pocos productos, como en los casos de India con el aceite de
soja, China con porotos de soja, Australia y Nueva Zelanda
con tortas y pellets de soja, Vietnam con tortas y pellets de
soja y maíz, entre otros. Este hecho representa un riesgo
latente para la Argentina ya que genera mayor vulnerabi-
lidad ante cualquier shock que pueda presentarse por cam-
bios bruscos de precios de los commodities, imposición de
medidas que afecten el comercio, barreras arancelarias y no
arancelarias u otros. Estas restricciones implican la necesi-
dad de redireccionar los flujos hacia otros países o produc-
tos, así como ampliar acuerdos. La posibilidad latente de
que haya limitaciones al comercio es, sin dudas, un foco de
incertidumbre en los mercados, que deja en una situación
de fragilidad a los productores y exportadores argentinos
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que no necesariamente pueden reaccionar rápidamente en

los escenarios de shocks mencionados.
Gráfico 6. Vinculación comercial de Argentina
Fuente: Fundación INAI.
4. Los desafíos internacionales del SAA
Argentina ha mantenido su participación en el comercio

agroindustrial, diversificando destinos de exportación, aun-
que concentrándose en relativamente pocos productos. Si
bien presenta ventajas comparativas, sus competidores tam-
bién lo hacen, por lo que la competitividad de las activida-
des y los productos no son un concepto estático y requieren
de ir adaptándose continuamente a los cambios. Aunque
es cierto que los acuerdos comerciales permiten relacio-
nes de mayor intensidad comercial, complementariedad y
diversificación de productos, aún hay un largo camino por
desarrollar y, si bien una mayor cantidad de acuerdos no
necesariamente es sinónimo de diversificación de la canas-
ta exportadora, es un camino que debe transitarse para
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habilitar a los agentes a tener mayor margen de maniobra y

dinamismo en el comercio en general.
En la actualidad, los grandes acuerdos de comercio
–como la OMC, e incluso el Mercosur– han perdido rele-
vancia y buscan ser dinamizados. Pero, mientras tanto, se ha
retomado la agenda bilateral, que ha potenciado conflictos
comerciales entre los países más importantes del mundo,
con impactos muy relevantes sobre Argentina (los casos de
la soja importada desde EE. UU. o la apertura del merca-
do para la cebada en China dan cuenta de esto). Ante esta
situación, es muy importante que Argentina potencie sus
capacidades de diagnóstico y definición de estrategias en los
sectores público y privado, y desarrolle una activa agenda
de negociaciones internacionales que le permita consolidar
ventajas de acceso para sus productos en los principales
mercados del mundo.
El sector agroindustrial a nivel global ha tenido
momentos de mayor o menor protagonismo en la agenda
internacional, vinculado casi siempre a temáticas comer-
ciales. Las negociaciones en la OMC, las discusiones en el
G20 e incluso durante las Cumbres de Cambio Climático
han dado relevancia al sector y sus diversas problemáticas
(Illescas, Vuelve el agro a la agenda internacional, 2021).
En la actualidad, las Naciones Unidas les han dado nuevo
vigor a las negociaciones agroindustriales. Hoy en día la
agenda agropecuaria y agroindustrial pasa por nuevos foros
de negociaciones y nuevas agendas, relacionadas en su gran
mayoría a temas de ambiente y sustentabilidad. Y en este
sentido, se debe destacar que durante 2021 ha tenido lugar
toda una serie de eventos internacionales con potencial de
generar nuevos acuerdos entre los países vinculados a los
sistemas alimentarios.
En este sentido, el primero de ellos se desarrolló en
septiembre de 2021, donde fue convocada la Cumbre sobre
Sistemas Alimentarios de Naciones Unidas (Nueva York, EE.
UU.), en la cual se esperaba “sensibilizar y establecer com-
promisos y medidas mundiales que transformen los sistemas
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alimentarios, como objetivo de erradicar el hambre, reducir

las enfermedades relacionadas con la alimentación y prote-
ger el planeta”.
La Cumbre reunió a líderes mundiales, expertos, agri-
cultores y productores, pueblos indígenas, el sector privado
y la sociedad civil, uniendo a los participantes en uno de
los intentos más completos hasta la actualidad de alinear
la producción y el consumo agroalimentario con los Obje-
tivos de Desarrollo Sostenibles (ODS). Contó con casi 300
compromisos de cientos de miles de personas de todo el
mundo y de todos los sectores, en su intento por acelerar
la acción y transformar los sistemas alimentarios. Durante
el encuentro se ha buscado lograr avances en los 17 ODS a
través de un enfoque de sistemas alimentarios, aprovechan-
do la interconexión de los sistemas alimentarios con los
desafíos globales como la desnutrición, el cambio climático,
la pobreza y la desigualdad.
Esta Cumbre debe tomarse como un primer paso en
la discusión sobre sistemas alimentarios. Se reconoce que
nunca hubo un plan estructurado para que saliera un acuer-
do negociado con fuerza legal de esta. En cambio, el proceso
puso sobre la mesa diversas formas de cambiar los sistemas
alimentarios hacia esquemas más sustentables y saludables
que se muestran como los albores para aunar esfuerzos a
nivel global. También ha servido para explorar la manera de
financiar e implementar políticas y medidas que permitan
llevarlo a cabo a nivel nacional y local.
Uno de los objetivos clave de la primera Cumbre de
Sistemas Alimentarios había sido colocar el tema dentro de
las prioridades de la agenda política mundial, siendo una
oportunidad para trabajar en torno al concepto de “sistema
alimentario”, que permita sentar en la mesa de discusión
un diálogo público-privado de todos los actores relevantes,
desde los productores, a los proveedores insumos y de ser-
vicios comerciales y logísticos, hasta los consumidores y los
reguladores (Illescas, Vuelve el agro a la agenda internacio-
nal, 2021).
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Posteriormente, en noviembre se realizó la COP 26

(Glasgow, RU), donde se alcanzaron consensos básicos para
seguir progresando a futuro. Entre estos se destacan los
siguientes: se comprometió a poner fin a la deforestación, a
reducir drásticamente las emisiones de metano y a movilizar
la financiación privada; se reafirmó la determinación hacia
la meta de 1,5 grados; se impulsó la financiación climática
para la adaptación; se reconoció la necesidad de fortalecer el
apoyo a los países vulnerables que sufren daños climáticos
irreparables; y, por primera vez, se alentó a las instituciones
financieras internacionales a considerar las vulnerabilida-
des climáticas en el apoyo concesional, financiero y de otro
tipo, incluidos los derechos especiales de giro.
Pero, por otro lado, la Conferencia no logró los obje-
tivos de poner fin a los subsidios destinados a los com-
bustibles fósiles, eliminar gradualmente el carbón, poner
precio al carbono, desarrollar la resiliencia de las comuni-
dades vulnerables ni cumplir el compromiso de USD 100
mil millones en financiamiento climático para apoyar a los
países en desarrollo (Illescas, ¿Qué deja la COP-26 para el
agro argentino?, 2021).
Y, por último, la Duodécima Conferencia Ministerial de la
OMC, que estaba prevista para el 30 de noviembre hasta el
3 de diciembre de 2021, pero el anuncio de las restriccio-
nes de viaje y las obligaciones de cuarentena establecidas
por Suiza y muchos otros países europeos llevaron al apla-
zamiento de la Conferencia Ministerial para 2022. Esta se
celebró del 12 al 17 de junio de 2022 en la sede de la OMC
en Ginebra.
El denominado “Paquete de Ginebra” adoptado por
los miembros incluyó algunos compromisos en materia de
seguridad alimentaria y restricciones a las exportaciones, el
acuerdo sobre subvenciones a la pesca, y una Declaración
sobre Cuestiones Sanitarias y Fitosanitarias, por mencionar
algunas cuestiones vinculadas al sistema alimentario.
Todos estos foros ofrecen tanto oportunidades como
amenazas para el sector, pero una cosa es clara: la participa-
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ción en estos ámbitos es fundamental para tener un rol acti-

vo en la conformación de las reglas internacionales que van
a regir a la producción y el comercio agroindustriales en el
futuro, es decir, todo lo relativo a sistemas alimentarios.
5. Los desafíos de la regionalidad en el desempeño

exportador del SAA
Una de las características esenciales del sistema agroali-

mentario en general, y del SAA en particular, es su fuerte
impronta regional/territorial y su relación dinámica con la
utilización de los recursos. Ello no es un tema menor de
cara a los desafíos que se encuentran en la mesa de discu-
sión a nivel internacional, donde la preservación y sustenta-
bilidad de las producciones son el eje, entre otros temas, de
las nuevas negociaciones que se discuten en los organismos
internacionales.
En relación con los bienes que principalmente se
exportan, su producción se encuentra muy concentrada en
la región pampeana, que nuclea más del 80 % de la pro-
ducción y representa el 94,4 % de las exportaciones de los
sectores oleaginosos, cerealero y bovino, el 98,2 % las del
sector avícola, y el 93,6 % de las del sector de la miel.
El resto de las regiones muestran un rezago importante
en materia de aportes a las exportaciones alimentarias. Muy
por detrás le sigue el NOA, cuya participación en el total
exportado es del 7,2%, y luego Cuyo, con el 5,1 %. En estas
regiones predominan los bienes provenientes de los secto-
res frutícola (77 %) y hortícola (71,6 %). Cabe mencionar que
las regiones con menor peso en las exportaciones alimenta-
rias son Patagonia (con el 3,1 %) y el NEA (con solo el 1,6
%). Finalmente, hay un conjunto de sectores exportadores
que posee identificación regional, como el sector azucarero
en Tucumán (NOA), y los sectores de la yerba mate y el té,
en Misiones (NEA).
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Cuadro 2. Contribución de las regiones a las exportaciones del sistema

agroalimentario argentino (2020) en millones de dólares
Complejos Total Pampeana* Patagonia* Noroeste* Cuyo* Noreste*

alimentarios (NOA) (NEA)
Sector 16.262 15.714 – 312 133 84

oleaginoso
Sector 9.539 7.909 – 1.045 175 296
cerealero
Sector 4.045 3.798 4 70 171 –
bovino
Sector 2.169 77 381 598 1.075 37
frutícola
Sector 1.730 400 904 – – –
pesquero**
Sector 894 247 – 405 235 1
hortícola
Sector 332 326 5 – 1 –
avícola
Sector de la miel 173 162 1 4 4 1
Sector 163 45 – 112 5 –
azucarero
Sector yerba 94 5 – – – 89
mate
Sector del té 78 – – – – 78
Totaldeexportacio- 35.479 28.683 1.295 2.546 1.799 586
nesdelsistema
agroalimentario
Contribución (%) 100 80,8 3,7 7,2 5,1 1,6
por regiones

tadores”.
Notas: (*) Pampeana (Buenos Aires, Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
Córdoba, Entre Ríos, La Pampa, Santa Fe); Patagonia (Chubut, Neu-
quén, Río Negro, Santa Cruz, Tierra del Fuego); NOA (Catamarca, Jujuy,
La Rioja, Salta, Santiago del Estero, Tucumán; NEA: Cuyo (Mendoza, San
Juan, San Luis); NEA (Chaco, Formosa, Corrientes, Misiones). (**) Existe
indeterminación en la localización de la pesca por valor de 426 millones
de dólares en la plataforma continental.
Dentro del SAA, es particularmente importante la inser-

ción externa de determinadas cadenas de valor incluidas en
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los sectores analizados4. En general, todas las cadenas del

SAA son cortas, es decir que llegan a los mercados externos
con un bajo grado de industrialización. En algunos casos se
trata de cadenas donde la participación del producto que se
vende como commodity es el que genera la fuente principal
de divisas. Esto es así en el caso de la cebada, el trigo,
el maíz y el arroz en grano, las peras, las manzanas y los
limones en fresco, los porotos, la yerba mate, el té y la miel
natural. Tener un bajo grado de industrialización no impli-
ca que no posea valor, ya que en estos productos hay una
fuerte inversión/agregación en genética, tecnología, logís-
tica, almacenamiento, selección y empaque, que constituye
un diferencial de calidad que los ha convertido en commodi-
ties diferenciados con un posicionamiento importante en los
mercados externos.
En otras cadenas como la soja, el girasol, el olivo, el
ganado bovino, el aviar, la uva, el limón y la caña de azúcar,
lo que predomina en la oferta exportadora son los proce-
sos de primera transformación, cuyos productos resultantes
son aceites, harinas y pellets, carnes, leche en polvo y con-
centrada, quesos, vinos, jugos y aceites esenciales de limón
y azúcar refinada.
También es cierto que dentro del SAA existen muy
pocas cadenas que produzcan bienes que posean una segun-
da transformación. Dentro de estos se encuentran los pro-
ductos preparados y envasados para su consumo directo
final, como maníes preparados o conservados, aceitunas
preparadas y conservadas, pastas alimenticias, preparados y
conservas de carne, mantequilla, quesos y requesón, artícu-
los de confitería con base en azúcar. Todos ellos tienen
una participación muy poco significativa en el valor total
4 En el anexo I, se expone el grado de transformación del producto alcanzado

en cada cadena. A su vez, se específica el crecimiento exportador (2016-2020)
para cada tramo de la cadena, su participación sobre el total de las expor-
taciones mundiales, el posicionamiento dentro del comercio mundial de
alimentos y los principales mercados de destino.
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exportado tanto para su respectiva cadena como para el

sector en general.
Respecto de las exportaciones (en valor) diferenciadas
por productos de las cadenas, hay que destacar la dispari-
dad en la evolución en el último período. Las tasas de cre-
cimiento son muy disimiles, existiendo ciertas (las) cadenas
que han sido muy sensibles a la caída de la demanda inter-
nacional como consecuencia de la pandemia de COVID-19;
mientras que otras, por el contrario, han mantenido su per-
fil exportador e incluso han logrado mejorar su desempeño.
Dentro de las primeras, en general puede destacarse que los
productos comerciados son los que tienen un menor peso
relativo en las exportaciones totales. En general, han tenido
caídas en valor entre el 0 % y el -5 %, como es el caso de los
productos de la cadena de la soja, el girasol, las aceitunas en
la cadena olivícola, la cebada y la malta de cebada, el arroz,
la miel, el té, los jugos de limón, los vinos, y las peras frescas.
En otros productos la caída del crecimiento en valor ha sido
un poco más elevada (por encima del 5 %): aceite de maíz
(-8 %) y de oliva (-7 %), harina de trigo (-9 %), y limón fresco
(-11 %). Finalmente, los productos más sensibles han sido la
harina de maíz (-38 %), la sidra (-29 %), y el azúcar (-21 %).
Los productos que mejor performance han mostrado en
el periodo señalado, con tasas de crecimiento positivas den-
tro de la cadena de valor, han sido los siguientes: las carnes
bovinas, con algunos valores positivos muy altos como las
lenguas bovinas (175 %) y los preparados de carne (65 %); la
cadena de la carne aviar; la del maní; la de lácteos (con valo-
res altos como la mantequilla en orden al 45 %); la cadena
del trigo, donde se destacan el crecimiento en el valor de las
exportaciones de pastas (19 %), así como de los residuos de
la molienda del trigo (59 %); la del maíz en los granos (12
%) y el almidón de maíz (11 %); y finalmente en la cadena
de la uva, en los jugos de uva (11 %). También, a nivel de
algunos productos regionales, existieron subas en el valor
de las exportaciones, aunque han sido relativamente bajas;
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es el caso de porotos, uvas y manzanas frescas y aceites

esenciales de limón.
Con respecto a las tasas de participación y el posicio-
namiento de Argentina en las exportaciones totales a nivel
mundial para el año 2020, el análisis se realiza en forma
conjunta por la relación estrecha entre ambos indicadores.
Tal como se ha mencionado, en Argentina los principales
productos de exportación también la posicionan como uno
de los jugadores más importantes en los mercados de refe-
rencia a nivel global. Así, considerando las exportaciones
mundiales durante 2020, Argentina ha tenido una cuota de
mercado relativamente alta principalmente en los produc-
tos de la cadena de la soja, con una participación del 32,8 %
a nivel mundial en las tortas y pellets de soja, casi del 40 %
en aceites de soja en bruto, y en la cadena del limón con una
participación de los aceites esenciales del 43,2 %.
En el caso de la yerba mate, que se destaca como un
producto con características netamente regionales, solo se
produce en tres países (Argentina, Brasil y Paraguay); por
tanto no sorprende que tradicionalmente Brasil y Argentina
sean los principales exportadores, ocupando alternadamen-
te el primer lugar. En el 2020 la participación de Argentina
en el mercado mundial de la yerba mate ha sido del 38,1 %,
detrás de Brasil.
Esta situación de ser actor clave en el comercio mun-
dial de los productos que mayoritariamente exporta se
repite en otros productos que, si bien tienen una participa-
ción menor, no es para nada despreciable. Argentina ocupa
el primer lugar como exportador de maníes sin tostar ni
cocer, incluidos con cáscara, y también de jugos de limón
y porotos comunes, el segundo lugar como exportador de
tortas y pellets de maníes, maíz en grano, hígados de bovino
y jugo de uva, y el tercer lugar como exportador de aceite
de maní y miel natural.
Finalmente, en los productos cuya participación en el
comercio mundial es menor al 10 %, el posicionamiento de
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Argentina no deja de ser interesante: es el cuarto proveedor

de peras frescas, y pellets de girasol; el quinto proveedor de
aceite de maíz, harina de trigo, lenguas bovinas y despojos
de carne bovina; y el sexto proveedor de carnes congeladas
y malta de cebada.
Cabe destacar que las exportaciones del SAA en el
2020 han manifestado, en general, una tendencia a la diver-
sificación de destinos, como se ha señalado anteriormente.
Los destinos tradicionales, UE, Mercosur y EE. UU., siguen
presentes, pero con participaciones menores en algunas
cadenas frente al avance de las exportaciones a nuevos mer-
cados como la China, la India, países de la ASEAN (Malasia,
Indonesia, Vietnam), y algunos del Norte de África (Egipto,
Marruecos, Argelia).
La sustentabilidad socioeconómica y ambiental

como desafíos del SAA
Con el objetivo de destacar la importancia y el rol del SAA
en pos de los desafíos actuales y futuros de sustentabilidad
y cambio climático, teniendo en cuenta el arraigo territo-
rial de la actividad, se han seleccionado tres cadenas de
valor alimentarias que conforman clústers regionales con
un peso en el valor total de las exportaciones del SAA y que,
a su vez, ejemplifican las formas en que las actividades van
incorporando estos nuevos desafíos. Las cadenas elegidas
son, en dos casos, verdaderos “unicornios” de exportación,
ya que aportan cifras cercanas a los mil millones de dólares,
como son los casos de la cadena del maní y de la uva. Y,
por otro lado, la tercera corresponde a la cadena del limón,
que, si bien no llega a los valores de las anteriores (con
exportaciones de poco más de 500 millones de dólares),
posee el primer lugar como exportador mundial en jugos y
aceites esenciales y, a la vez, tiene un agregado de valor y
una calidad importantes que han implicado su aceptación
en países de altos ingresos como EE. UU., la UE y Japón.
En los siguientes apartados, se analizará cómo se vinculan
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dichas cadenas con los nuevos desafíos que plantea la agen-

da internacional actual.
Cadena del maní

La producción agrícola y la industria son un verdadero
enclave localizado principalmente en la región centro y sur-
oeste de la provincia de Córdoba. Una característica rele-
vante de esta cadena es que casi la totalidad de la producción
nacional (más del 95 %) va a los mercados externos. Esto se
debe principalmente al gran excedente exportable fruto del
bajo consumo doméstico. En este sentido, en Argentina se
consume, aproximadamente, 1 kg/hab./año, que es el 20 %
o menos de lo que consumen (en) países como China (10,5
kg/hab./año), Indonesia (6,23 kg/hab./año) y en general
Europa (con un promedio de 5 kg/hab./año).
El clúster manisero tiene un impacto positivo y cada
vez mayor en la balanza exportadora del SAA, a lo que se
suma el aporte positivo a la sustentabilidad económica y social
en la región productora. En este sentido, existen 24 empre-
sas agroexportadoras entre pymes y cooperativas, todas de
capitales nacionales, salvo dos que provienen de capitales
extranjeros. El 40 % de las exportaciones están en manos
de cuatro empresas de gran tamaño, el 39 %, en nueve
empresas medianas, y el 11 % restante, en once compa-
ñías pequeñas. Se generan en la región 12.000 puestos de
trabajo directo e indirecto, con productores agropecuarios
integrados con la industria y la comercialización, por lo que
se trata de un “clúster manisero integrado y con procesos
estandarizados y controlados”. Desde el 2007 los productos
de la cadena del maní se exportan con sello de calidad y
denominación de origen “Maní de Córdoba”, que garantiza
calidad “prémium”.
En cuanto a la sustentabilidad ambiental, en relación con
los desechos de la producción del maní como la cásca-
ra, cabe mencionar que se han desarrollado procesos para
la generación eléctrica y para la producción de carbón
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activado, lo que no solo agrega valor mediante la recupe-

ración de los desechos y la promoción de la denominada
“economía circular”, sino que reduce la contaminación a lo
largo del proceso productivo.
Como ejemplo de economía circular, se puede destacar a
Proderman S.A., una empresa manisera ubicada en Gene-
ral Cabrera (Córdoba), una de las plantas maniseras más
importantes de Argentina; 80 % de sus ingresos provienen
de la exportación, y casi el 25 %, de productos elaborados
(maní frito, tostado con cobertura de chocolate). En el 2017
invirtió en una planta de generación de energía eléctrica a
base de residuos orgánicos provenientes de la cáscara de
maní, lo que le permite la valorización económica de un
residuo altamente inflamable y contaminante en un sub-
producto útil para la planta y con impacto positivo sobre
la red nacional de energía. Proderman S.A. cumple con las
buenas prácticas agrícolas e industriales y realiza un “balan-
ce de huella de carbono” a lo largo de toda la cadena de
producción, de manera que genera un saldo positivo para la
empresa en materia de contaminación. Por otro lado, pro-
duce una variedad de maní oleico que hace al producto más
saludable y con mayor vida útil.
Cadena de la uva
Dentro de esta cadena, el producto que más aporta en valor
a las exportaciones es el vino (casi el 80 %); en los últimos
años, se han incrementado las exportaciones del jugo de
uvas (representa aproximadamente el 14 %), y el resto inclu-
ye las exportaciones de uvas frescas, incluidas las pasas.
En la actualidad el mercado de vino internacional es
cada vez más dinámico, allí compiten dos tipos de oferta de
vinos: por un lado, los vinos tradicionales europeos (Fran-
cia, Italia, España) vinculados con lo territorial, cultural e
histórico que les otorga la conocida denominación de ori-
gen y, por otro lado, los vinos del “Nuevo Mundo” (Argen-
tina, Australia, Chile, Nueva Zelandia, Sudáfrica), con la
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creciente valorización de los vinos varietales; todo esto

inmerso en un contexto en el que los consumidores están
cambiando sus hábitos de consumo, disminuyendo el con-
sumo de vinos de mesa o comunes, a la vez que aumentando
el consumo de vinos finos o de alta calidad. En dicho con-
texto, la producción de uva en el mundo se ha incrementa-
do en los últimos años, mientras que la superficie plantada
ha disminuido, ello es posible gracias al incremento en la
productividad de los cultivos.
Desde el punto de vista de la sustentabilidad económica
y social, el clúster de la uva no solo contribuyó con 983
millones a las exportaciones del SAA en el 2020 (0,5 % de
las exportaciones mundiales), sino que además está integra-
do por 17.600 productores de vid, 900 bodegas activas y
1.300 elaboradores de vinos artesanales y, en total, genera
unos 400 mil puestos de trabajo directos e indirectos, sien-
do un eslabón con importante vinculación con la actividad
turística (ruta del vino, visita a bodegas y restaurantes con
degustación y cata de vinos).
Con respecto a los aspectos relacionados con la susten-
tabilidad ambiental, es decir, el cuidado de los recursos natu-
rales y la biodiversidad, la cadena presenta un retraso en
relación con el resto de los países competidores, entre ellos
Nueva Zelanda, que, a través de su programa Sustainable
Winegrowing New Zealand, conforma el primer progra-
ma privado, formado por productores vitivinícolas (1995),
interesado en liderar la búsqueda de la certificación de sus-
tentabilidad ambiental para todos sus socios, con base en
la consecución de nueve pilares: biodiversidad, suelo, clima
y aire, energía, uso de productos químicos, subproductos,
legislación laboral y prácticas de negocios. En general, la
demanda en el mundo empieza a valorar las producciones
con distinciones de sustentables y de cuidado ambiental,
por lo cual ello puede ser un punto de inicio para las inver-
siones a nivel local que permitan aumentar su posiciona-
miento internacional.
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Argentina también tiene su propio protocolo de auto-

evaluación de sustentabilidad vitivinícola provisto por
Bodegas de Argentina, una cámara empresaria que nuclea a
la mayoría de las principales bodegas de todo el país.
Este programa provee a los asociados de Bodegas de Argen-

tina, y la vitivinicultura de argentina en general, de herra-
mientas educativas y de sensibilización para incrementar la
aplicación de prácticas sustentables en sus viñedos y/o bode-
gas, y medir y demostrar su progreso (Bodegas de Argentina,
2018, p. 5).
El protocolo cuenta con 14 capítulos específicamente

diseñados para autoevaluar la sustentabilidad de las ope-
raciones en la viña o la bodega. Análogamente al caso de
Nueva Zelanda, los productores que logran cumplir con los
requerimientos dados en el protocolo de sustentabilidad
pueden acceder a la certificación y usar el logo de sustenta-
bilidad vitivinícola de Bodegas de Argentina en sus etique-
tas. En la actualidad, solo 40 viñedos y 25 bodegas están
certificados como sustentables por el Protocolo de Bodegas
de Argentina.
Cadena del limón

El clúster del limón se localiza principalmente en la pro-
vincia de Tucumán, donde se encuentra más del 75 % de
las hectáreas cultivadas y prácticamente la totalidad de las
empresas integradas que producen, empacan, industrializan
y exportan el limón a los mercados externos. Esta cadena
se caracteriza por una importante orientación exportadora:
el 82 % se exporta y 18 % queda en el mercado doméstico.
Esto ha permitido que Argentina se posicionase como uno
de los principales exportadores de limones frescos del mun-
do, ocupando el sexto lugar en el 2020, y como el mayor
exportador mundial de aceite esencial y jugo concentrado
de limón para el mismo año.
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La cadena del limón contribuye a la sustentabilidad eco-

nómica y social de la provincia de Tucumán, con 22 plan-
tas que procesan jugos, aceites y subproductos, 65 firmas
exportadoras de limón y 91.940 trabajadores directos (64 %
temporarios, que se emplean en el periodo de cosecha). La
actividad está concentrada en cuatro empresas que deten-
tan el 40 % de las has cultivadas, no obstante lo cual hay
numerosos consorcios de exportación y asociaciones de
productores con el fin de lograr una mayor integración a lo
largo de la cadena.
Numerosas organizaciones acompañan la actividad con
el propósito de promover logros en calidad y sanidad, entre
ellas la Federación Argentina de Cítricos (FEDERCITRUS)
y SENASA, que mantiene estrictos controles en HLB5 (dado
que no existen medidas para solucionar esta enfermedad, la
única opción es la erradicación de las plantas). Además, se
ha logrado en las exportaciones de limón una mayor pro-
porción de variedades acordes a las condiciones que exige
el mercado internacional, con estrategias de diferenciación
bien definidas.
El sector desarrolló de forma acelerada un proceso de
adopción de normas de calidad y obtención de distintas
certificaciones para mantener su posición en el mercado
internacional. Específicamente, el complejo cuenta con un
sello de calidad All Lemon Tested & Certified for Export,
donde participan las principales empresas: Argenti Lemon;
Cauquén; Cecilia Martínez Zuccardi; Citromax; F.G.F. Tra-
pani; Expofrut Argentina; Frutucuman; Juan Sigstad SRL;
La Moraleja S.A.; La Patria SRL; Latin Lemon; Ledesma;
5 El Huanglongbing (HLB) es considerada la enfermedad más devastadora de

los cítricos a nivel mundial, siendo causada principalmente por la bacteria
Candidatus Liberibacter asiaticus (aunque hay otras formas de Liberibacter que
también provocan la enfermedad), que afecta a todas las plantas de cítricos
y algunas plantas ornamentales como el Mirto, Murraya o jazmín árabe
(Murraya paniculata). La enfermedad se propaga a través de la utilización de
material de propagación infectado (yemas o partes vegetales infectadas) y de
su insecto vector llamado Diaphorina citri.
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Moño Azul; Pablo Padilla y San Miguel. Los procesos de

calidad que realiza All Lemon cuentan, además, con el aval
de la certificación internacional ISO 9001-2008, aprobada
en el año 2014. Se trata de un plus que otorga mayor
confianza en los mercados destino. Actualmente, el sello
es administrado por la Asociación Citrícola del Noroeste
Argentina (ACNOA6).
Otro ejemplo de economía circular es el caso de Citrus-
vil, una empresa instalada en la provincia de Tucumán. Esta
procesa 350.000 toneladas de limón por campaña y obtie-
ne como productos principales aceite esencial de limón,
jugo concentrado y cáscara deshidratada. Para la obtención
de estos, se utilizan aproximadamente 4 m³ de agua por
cada tonelada de fruta procesada, lo que genera alrededor
de 10.000 m³ de efluente líquido por día. Debido a ello, se
convirtió en la primera industria citrícola en el mundo en
desarrollar un sistema de tratamiento de efluentes líquidos
aprobado como mecanismo de desarrollo limpio (MDL) por
Naciones Unidas. El sistema de tratamiento de efluentes
permite recuperar biogás suficiente para abastecer aproxi-
madamente el 20 % del consumo de las calderas de la planta
industrial, destino que se da actualmente al combustible.
Como beneficio adicional se evita la emisión de metano a la
atmósfera, cuyo efecto invernadero es superior al del CO2.
La planta industrial tiene cero efluentes líquidos puesto
que el agua, una vez tratada, se utiliza para el riego de las
plantaciones de limones, cumpliendo con la normativa para
tal fin.
Asimismo, se debe destacar que las principales empre-
sas productoras (que también están integradas verticalmen-
te en la cadena) suelen certificar las buenas prácticas agrí-
colas (BPA) bajo Global Gap, y, por otro lado, existen dos
empresas que han logrado alcanzar certificaciones orgáni-
cas: Citromax y Litoral Citrus.
6 Ver acnoa.com.ar.
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6. Consideraciones finales
En general, el sistema agroalimentario argentino presenta

cadenas de valor cortas, donde los alimentos preparados y
envasados son poco significativos en valor sobre el total
exportado. Y en una visión de más largo plazo, se observa
lo siguiente:
1. que las tasas de crecimiento en valor de las exporta-

ciones de las principales cadenas alimentarias han sido
negativas durante el período 2016-2020, salvo la buena
performance registrada en las cadenas de la carne bovina
y aviar, los lácteos, el maní y el trigo;
2. que ocupa el primer lugar en las exportaciones de acei-
te y pellets de soja, maníes, jugos de limón y porotos
alubia, y se mantiene entre los principales jugadores en
los mercados de los productos que mayoritariamente
exporta; y
3. que las exportaciones alimentarias presentan una mayor
diversificación, con nuevos mercados como China,
India, el Sudeste Asiático (Vietnam, Indonesia) y el
Norte de África (Egipto, Marruecos, Argelia).
Sin embargo, resta mucho trabajo para mejorar la

inserción comercial del SAA, lo cual es, a la vez, una intere-
sante oportunidad. Sobre la base de lo observado, se dejan
planteados algunos desafíos (no excluyentes) que deberá
superar el sistema agroalimentario de la Argentina en los
próximos años y también algunas opciones que tiene el país
para hacer frente a ellos. El SAA deberá adaptarse a cambios
en el contexto global. El país se enfrenta no solo a retos
importantes en materia de infraestructura, logística, tecno-
logía y cambio climático, sino también a la incertidumbre
del entorno político, social, cultural y económico local (e
internacional) que afecta directamente a las decisiones de
producción y comercialización agrícolas. Queda claro que
la forma en la que cada país se adapte a los cambios
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estructurales determinará también su participación en el

comercio y la economía globales. Será clave invertir en I&D
de capacidades para hacer frente a desafíos tecnológicos y
ambientales, como también avanzar en iniciativas de desa-
rrollo sostenible como las buenas prácticas agropecuarias
(BPA) y el PACN, o en esferas como I&D. Al mismo tiem-
po, es relevante mantener o incluso mejorar la posición
como proveedor agroindustrial, continuando y reforzando
el trabajo de diversificación de destinos y ampliando los
esfuerzos en diversificación de productos. Esto debe ser
acompañado por una estrategia de inserción que traduzca
las ventajas existentes en oportunidades reales. Para que el
potencial observado se convierta efectivamente en realidad,
Argentina tendrá que definir estrategias concretas de inser-
ción que garanticen el acceso de los productos argentinos a
esos mercados, y ello deberá desarrollarse conjuntamente a
través del trabajo y la coordinación público-privado.
Y finalmente, se debería adoptar una estrategia de inser-
ción internacional que, por un lado, implique asociaciones
estratégicas que posicionen al país en el mundo como pro-
veedor confiable y sostenible y, por el otro, participar acti-
vamente en negociaciones multilaterales para formar parte
de la redefinición de reglas globales. En todo el proceso,
conocer las características de la demanda es lo que, en defi-
nitiva, permite adaptar las capacidades productivas.
Sin dudas que el avance en la negociación de acuerdos
comerciales podría contribuir a reducir la vulnerabilidad
ante la alta concentración bilateral y a la exposición a medi-
das proteccionistas, como también ayudaría a mejorar la
competitividad del país frente a otros exportadores agroin-
dustriales. El rol del sistema multilateral en la organización
y definición de reglas de juego en el comercio internacional
es clave para generar confianza en los mercados y empare-
jar el terreno de juego. Si bien la OMC ha perdido relevan-
cia, las discusiones han progresado en otros ámbitos, como
se ha destacado anteriormente.
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Anexo I. Inserción externa de las principales cadenas

de valor del sistema agroalimentario argentino (2020)
en millones de dólares
Cadenas ali- Total Tasa de Participación Posiciona- Participación

mentarias exportado crecimiento de de Argentina miento de de los
por Argentina las X en valor en el total de X Argentina en principales
(2016-2020) mundiales las X mercados de
mundiales destino
Cadena de la 14.397
soja
Poroto de 2.343 -2 % 3,7 % 3 China,79,7%
soja Egipto,5,8%
ZonaNep,11,3
%
Tortas de resi- 7.805 -5 % 32,4 % 1 Vietnam,17,6%
duos sólidos o Indonesia,8,7%
pelle
pellets
ts de soja ZonaNep,40,1
%
Aceite de soja 3.882 0 39,1 % 1 India,52,5%
en bruto Bangladés,5,8%
ZonaNep,
20,8%
Otros subpro- 353
ductos
Cadena del 1.073
maní
Maníes sin 860 9% 19,7 % 1 PaísesBajos,
tostar, ni 41,8%
cocer, inclui- ReinoUnido,9,1
do sin cáscara %
Polonia,
5,9%
Aceite de 105 3% 14,7 % 3 China,67,9%
maní
Tortas y 6 19 % 11 % 2 Chile,74,1%
pellets de
maní
Maníes pre- 99 3% 4,9 % 4 Australia, 8,8 %
parados o Chile, 8,7 %
conservados Israel, 8,1 %
Cadena del 660
girasol
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mundiales destino
Semillas de 106 -4 % 2,3 % 11 Turquía, 21,1 %
girasol España,
14,5 %
EE. UU., 13,2 %
Zona Nep, 34,4
%
Aceite de 454 -1 % 3,4 % 6-7 Chile,18%
girasol India,24,8%
Brasil,9,8%
Tortas y 99 2% 4,3 % 4 Zona Nep, 92,4
pelle
pellets
ts de gira- %
sol Uruguay,
7,6 %
Cadena oliví- 132
cola
Aceite de oli- 60 -7 % 0,8 % 9 Brasil,37,2%
va “virgen” España,
incl. refinados 26,3%
EE.UU.,
23,2%
Aceitunas 67 -5 % 3,2 % 7 Brasil,71,3%
preparadas o España,
conservadas 14,2%
Uruguay,
4,2%
Cadena de 6.151
maíz
Maíz en grano 6.078 12 % 16,5 % 2 Vietnam,20,2%
Egipto,
10,2%
Argelia,8,6%
Perú,8,3%
Harina de 0,894 -38 % 0,2 % 29 ZonaNep,100
maíz %
Aceite de 13 -8 % 5,1 % 5 ZonaNep,66,9
maíz %
Túnez,33,1%
Almidón de 22 15 % 2,3 % 12 Chile,42,6%
maíz Uruguay,
1,7%
ZonaNep,54,9
%
teseopress.com

mundiales destino
Productos a 7 -5 % 0,1 % 43 Uruguay,
base de maíz, 42%
copos de maíz Paraguay,17,6
%
Cadena del 2.471
trigo
Trigo en 2.117 3% 4,7 % 7 Brasil,42,4%
grano Indonesia,21,5
%
ZonaNep,10,9
%
Harina de tri- 194 -9 % 4,1 % 5 Bolivia,
go 60,8%
Brasil,34,7%
Salvados, 34 59 % 2,8 % 8 ZonaNep,80,1
moyuelos y %
demás resi- Uruguay,19,6%
duos de la
molienda de
trigo
Pastas ali- 16 19 % 0,1 % 49 Chile,65,3%
menticias ZonaNep,28,4
(fideos, %
ñoquis, espa- Paraguay,
guetis, maca- 6,2%
rrones, lasag-
nas
nas, etc.
Cadena de la 750
cebada
Cebada 450 -1 % 6,1 % 7 Brasil,24,8%
Arabia,
18,2%
Malta de 211 -2 % 6,1 % 6 Brasil,88,9%
cebada
Cadena del 167
arroz
Grano de 167 -5 % 0,5 % 17 Brasil,27,7%
arroz Chile,21,4%
ZonaNep,22,5
%
Turquía,
6,9%
Cadena bovi- 3.043
na
teseopress.com

mundiales destino
Carne bovina 654 3% 3,3 % 12 Alemania,29,1
fresca y refri- %
gerada Chile,27,8%
PaísesBajos,
15,7%
Carne bovina 2.064 56 % 7,8 % 6 China,83,1%
congelada Israel,6,3%
EE.UU.,
3,9%
Lenguas de 19 175 % 5,6 % 5 Rusia,72,4%
bovinos HongKong,13,5
%
Hígados de 34 3% 14,9 % 2 Rusia,74,4%
bovinos Brasil,21,7%
Despojos de 107 6% 4,7 % 7 HongKong,31,1
bovinos %
Rusia,23,2%
Preparados y 92 65 % 0,5 % 23 HongKong,67,8
conservas de %
carne bovina Tailandia,11,8%
Perú,10,4%
Cadena de 1.002
lácteos
Leche y nata 518 10 % 2,5 % 9 Argelia,
“crema” en 38,1%
polvo y con- Brasil,36,9%
centrados ZonaNep,20,1
%
Lactosuero 79 5% 1,6 % 15 ZonaNep,43,3
%
China,22,6%
Brasil,18,7%
Mantequilla 78 45 % 0,9 % 15 Rusia,67,1%
incluida, des- ZonaNep,32,9
hidratada y %
demás mate-
rias grasas
Queso y 265 9% 0,8 % 20 ZonaNep,35,6
requesón %
Brasil,26,4%
Chile,15,6%
Rusia,15,3%
teseopress.com

mundiales destino
Cadena del 522
limón
Limones y 185 -11 % 4,8 % 6 Rusia,21,1%
limas frescos España,1
y secos 6,7%
EE.UU.,
13,8%
Jugos de 142 -4 % 25,3 % 1 EE.UU.,
agrios cítricos 35,3%
(excluidos PaísesBajos,
mandarinas, 23,4%
naranjas, ZonaNep,18,9
pomelos) sin %
fermentar, sin Japón,13,1%
alcohol
Aceites esen- 194 2% 43,2 % 1 Irlanda,
ciales limón 75,8%
EE.UU.,
12,1%
Cadena de la 984
uva
Uvas frescas 59 1% 0,5 % 21 Brasil,65,5%
o secas, ZonaNep,11,8
incluidas las %
pasas Colombia,
8,9%
Vino de uvas 780 -1 % 2,3 % 10 EE.UU.,
frescas, inclui- 28,9%
do encabeza- ReinoUnido,
do, mosto de 16,1%
uva Brasil,8,5%
Canadá,
8,4%
Jugos de uva 137 11 % 26,3 % 2 EE.UU.,
34,3%
Arabia,
18,4%
Japón,12,9%
Cadena de 359
peras y
manzanas
Peras frescas 255 -2% 9,4 % 4 Brasil,26,8%
Rusia,23,2%
EE.UU.,
14,1%
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mundiales destino
Manzanas 72 1% 1% 16 Brasil,33,3%
frescas ZonaNep,14,4
%
Bolivia,8,6%
Jugo de man- 16 3% 0,9 % 15 EE.UU.,
zana 77,2%
ZonaNep,
22%
Sidra, perada, 3 -29 % 0,2 % 47 ZonaNep,89,7
aguamiel y %
demás bebi- Chile,10,2%
das fermenta-
das
Cadena del 371
poroto
Judías “poro- 336 2% 18,7 % 1 Brasil,19,6%
tos alubias España,12%
frijoles, frejo- Italia,11,3%
les” común
Phase
haseolus
olus vul-
garis
Judías “poro- 31 4% 1,2 % 8 Vietnam,18,7%
tos alubias Pakistán,13,1%
frijoles, frejo- Tailandia,11,9%
les” de las ZonaNep,13,9
especies Vig- %
na mungo l.
Hepper o
radiata
Cadena avíco- 332
la
Carnes y des- 97 7% 3,7 % 5 China,45,2%
pojos comes- Chile,16,7%
tibles de Singapur,
gallos o galli- 6,7%
nas de espe-
cies domésti-
cas
congelados
sin trocear
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mundiales destino
Trozos y des- 206 10 % 1,5 % 11 China,69%
pojos comes- ZonaNep,11,2
tibles de %
gallos o galli- Sudáfrica,
nas de espe- 6,9%
cies domésti- Chile,4,5%
cas
congelados
Cadena de la 173
miel
Miel natural 170 -2 % 7,1 % 3 EE.UU.,
52,5%
Alemania,21,2
%
ZonaNep,10,1
%
Japón,6,9%
Cadena de la 163
caña de azú-
car
Azúcar de 88 -21 % 0,4 % 35 EE.UU.,
caña o de 52,5%
remolacha Chile,24,9%
químicamente
pura en esta-
do sólido
Los demás 22 -1 % 0,3 % 35 ZonaNep,65,9
azúcares incl. %
lactosa, glu- Chile,24,1%
cosa, fructosa Paraguay,
y otras 5,2%
Golosinas, 37 0,3 % 46 ZonaNep,58,2
preparados %
de confitería Chile,18,7%
Paraguay,8%
Uruguay,8%
Cadena de la 94
yerba mate
Yerba mate 84 3% 38,1 % 2 Siria,64%
ZonaNep,14,3
%
Chile,12,2%
EE.UU.,
3,4%
Cadena del té 78
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mundiales destino
Té aromatiza- 77 -5 % 0,9 % 18, ITC EE.UU.,
do 64,3%
ZonaNep,
14%
Chile,7%
Fuente: elaboración propia con base en datos de ITC, TRADE MAP,

Argentina.
Anexo II. Destinos de las cadenas con mayor peso

en las exportaciones del SAA
• Cadena de la soja: la concentración de los destinos es importante en dos de los productos

que la componen. Por un lado, en el primer tramo, el poroto de soja tiene como principal
mercado de demanda a la China (79,7 %), país que lo compra sin industrializar para realizar
la transformación en su territorio. En el segundo tramo, se obtiene el aceite de soja, que
tiene como principal demandante a la India (52,5 %), y en proporciones menores se vende en
Bangladés, Egipto, Marruecos y Argelia. Solo las tortas y pellets de soja, tienen destinos más
diversificados, los países de la ASEAN (Vietnam, Indonesia, Malasia) demandan el 35,3 %, la
UE (Polonia, Italia y España), el 25,9 %, y los países de Medio Oriente, el 13,6 %.
• Cadena del maní: se advierte concentración a lo largo de toda la cadena. Los maníes
crudos los absorbe la UE y en especial Países Bajos (41,8 %), el aceite de maní en un 67,9 %
se dirige a China; las tortas y pellets de maní el 74,1 % a Chile; y solo los maníes preparados
tienen destinos diversos (Australia, 8,8 %; Chile, 8,7 %; Israel, 8,1 %).
• Cadena del girasol: el aceite de girasol es el producto más exportado de la cadena, y los
mercados de destino están concentrados en India (24,8 %) y los países vecinos Chile (20 %) y
Brasil (9,8 %).
• Cadena olivícola: las ventas del aceite de oliva argentino está concentrada (casi el 87%)
en tres mercados de destino: Brasil, España y EE.UU., y es Brasil también, el que concentra
en un 71,3% la compra de aceitunas preparadas y conservadas.
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• Cadena del maíz: el maíz en grano producto representa el 98,8 % de las exportaciones
totales de la cadena. Tiene destinos diversificados: Vietnam (20,2 %), Egipto (10,2 %), Argelia
(8,6 %), Perú (8,3 %), Corea (7,1 %), Chile (6,8 %) son en conjunto el 61,2 % de la oferta total
de Argentina.
• Cadena del trigo: el grano y la harina de trigo tienen como destino tradicional Brasil, que
compra el 42,4 % y el 34,7 %, respectivamente. En el caso de los granos, el segundo mercado
es el Sudoeste Asiático, con el casi 30 % de participación. En particular Indonesia representa
el 21,5 % de la demanda, y en las harinas es Bolivia el primer comprador, con el 60,8 %. En
preparados de harina (galletas, fideos, etc.), el principal comprador es Chile, con el 65,3 %.
• Cadena de la cebada: concentradas también las ventas en el mercado brasilero, que

absorbe el 88,9 % de la malta de cebada, y de la cebada sin procesar, el 24,8 %, en este último
caso, se agrega Arabia Saudita, con el 18,2 %.
• Cadena bovina: las carnes bovinas congeladas tienen un destino casi único, China
absorbe el 83,1 % del total exportado por Argentina; en cambio, en las carnes frescas y
refrigeradas, si bien Europa es nuestro principal mercado, con poco más del 50 % (Alemania,
29,1 %; Países Bajos, 15,7 %; Italia, 5,8 %), existen otros destinos de peso como Chile (15,7
%) e Israel (9,3 %). Los cortes de menor calidad (lenguas, hígados, despojos) son demandados
por Rusia, Hong Kong y China.
• Cadena de lácteos: a todo lo largo de la cadena, aparece Brasil como el principal mercado
de destino. En el caso de la leche en polvo y concentrada, entre Brasil (36,9 %) y Argelia (38,1
%) absorben el 75 % de las ventas externas de Argentina. El otro producto importante, queso
y requesón, está más diversificado entre varios países, entre ellos nuevamente Brasil (26,4
%), Chile (15,6 %) y Rusia (15,3 %).
• Cadena del limón: la cadena tiene proporcionalidad entre la participación de los produc-
tos que salen a la exportación: los aceites esenciales (37,4 %) tienen a Irlanda como principal
destino, con el 75,8 %; los limones frescos (35,4 %) tienen destinos más diversificados, Rusia
(21,1 %), España (16,7 %) y EE. UU. (13,8 %); y de los jugos (27,2 %) dos mercados concentran
más del 58 % (EE. UU., con 35,3 %, y Países Bajos, con 23,4 %).
• Cadena de la uva: el 78,2 % de las exportaciones en esta cadena corresponden al vino, el

14 %, a los jugos de uva, y el mercado de destino que concentra el 73,7 % de las compras a
lo largo de la cadena es EE. UU.
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• Cadena de peras y manzanas: las peras frescas son el principal producto de exportación,
con el 70,9 % del total. El destino de la mitad de lo exportado se reparte en partes casi iguales
entre Brasil y Rusia. En cuanto a las manzanas frescas (20,1 % del total), se envía a Brasil en
más del 30 %, y el resto se reparte en cantidades menores en una diversidad de mercados. Los
jugos de manzana tienen casi un único destino, EE. UU., cuya participación es casi el 80 %.
• Cadena avícola: se trata de menudencias, trozos y despojos de carne aviar cuyos princi-
pales destinos son el mercado de la República China (45,2 %) y el de Chile (16,7 %).
• Cadena del poroto: la casi totalidad de los porotos exportados son comunes, secos y
desvainados, y los dos principales destinos son Brasil (casi 20 %) y la UE (33 %).
• Cadena de la miel: el principal producto exportado es la miel natural tipificada y de muy

buena calidad, por lo cual los mercados de consumo son de altos ingresos, EE. UU. (52,5 %),
Alemania (21,2 %) y Japón (6,9 %).
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IV.a. Contribución del sistema
a la seguridad alimentaria
PABLO ELVERDÍN
1. Introducción
Alcanzar la seguridad alimentaria ha sido una preocupa-

ción histórica de la humanidad. Inicialmente enfocada en
las etapas primarias de producción, la discusión pública fue
lentamente incorporando nuevos eslabones de la cadena
de valor, creando el concepto de “sistemas alimentarios”, e
intentando incorporar la intricada red de actores y procesos
intervinientes.
Tal como lo plantean Piñeiro et al. (2021) en su libro
sobre el sistema alimentario global, este nuevo enfoque
pone el énfasis en las crecientes interrelaciones y trade-
offs entre la producción agropecuaria y otras dimensiones
conexas, como la calidad nutricional, la salud humana, la
sustentabilidad ambiental y el desarrollo económico y social
de amplios sectores de la sociedad.
El sistema alimentario argentino está enfrentando de
manera satisfactoria los nuevos desafíos globales, garanti-
zando una producción creciente de alimentos seguros y con
calidad nutricional suficiente para asegurar la oferta para la
población nacional y, al mismo tiempo, obtener importan-
tes excedentes, que le permiten ocupar un rol protagónico
por su contribución a la seguridad alimentaria. Sin embar-
go, en un contexto de creciente erosión macroeconómi-
ca y con inmensos superávits alimentarios, no ha logrado
garantizar niveles adecuados de nutrición al interior de la
frontera. Las políticas de restricción de exportaciones han
teseopress.com 137
reducido la oferta global de alimentos y han sido inefectivas

para garantizar la seguridad alimentaria local. Por su parte,
las políticas alimentarias dirigidas a mejorar el acceso a los
alimentos muestran ser más efectivas, pero han sido insu-
ficientes.
En ese contexto, difícilmente será posible revertir los
deteriorados indicadores sociales si no logran construirse
nuevos consensos sociales que permitan generar una nue-
va plataforma de desarrollo inclusivo y sostenible para la
economía argentina. El sistema alimentario tiene un rol
preponderante tanto garantizando suficiente oferta de ali-
mentos para la población local, como creando empleos
y promoviendo crecimiento económico territorialmente
inclusivo sobre la base de las oportunidades externas. Ello
solo será posible si las políticas públicas le permiten desa-
rrollar todo su potencial.
Las oportunidades, actuales y futuras, en los mercados
externos para el sistema alimentario argentino son inmen-
sas. Una nueva estrategia país basada en la bioeconomía y
en la competitividad internacional de la agroindustria pare-
ciera ser la estrategia más inteligente y adecuada.
Sin embargo, en virtud de los actuales indicadores
sociales de Argentina, cualquier senda de desarrollo futuro
deberá prestar especial cuidado a la inclusión de las millo-
nes de personas que hoy se encuentran en condiciones de
vulnerabilidad.
Es evidente que el sistema alimentario argentino tie-
ne probada capacidad de contribuir en la creación de una
nueva senda de desarrollo nacional sostenible, más inclusi-
va y equitativa. Para ello, es necesario que Argentina salga
rápidamente del aletargamiento en el que se encuentra, ya
que el mundo no espera y las oportunidades desaparecen
prontamente.
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2. Atributos del sistema alimentario
Según la FAO, la seguridad alimentaria existe cuando “todas

las personas tienen, en todo momento, acceso físico, social y
económico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos que
satisfacen sus necesidades energéticas diarias y preferencias
alimentarias para llevar una vida activa y sana”.
Por años, la cuestión de la seguridad alimentaria estuvo
enfocada desde una óptica corta de la cadena de valor, con
especial énfasis en la etapa primaria de producción. Sin embar-
go, desde la Cumbre de Alimentación de Naciones Unidas, se
ha reforzado la idea de “sistema alimentario”, donde se intenta
visualizar de mejor manera la intricada red de actores y pro-
cesos que intervienen en la producción y el abastecimiento de
alimentos. Este concepto no solo tiene en cuenta la produc-
ción primaria, sino que incluye al transporte, la logística, el
almacenamiento, los procesos industriales de transformación,
el comercio1 y el sistema financiero, entre otros actores, hasta
llegar al consumidor final.
Dentro de ese marco más amplio, y en virtud de las ten-
dencias globales, los sistemas alimentarios enfrentan nuevos
desafíos a fin de lograr un desarrollo equilibrado. De acuerdo
a Piñeiro et al. (2021), los sistemas alimentarios deben buscar
cumplir, simultáneamente, con cinco atributos principales:
• Producir suficiente cantidad y variedad de alimentos para
satisfacer la demanda a precios razonables y estables en el
tiempo.
• Garantizar la inocuidad y seguridad en la producción de
alimentos.
• Mejorar la calidad nutricional de los alimentos ofrecidos.
• Producir alimentos de manera ambientalmente sustenta-
ble, mitigando el impacto sobre el cambio climático.
• Lograr sistemas alimentarios sostenibles desde una óptica
económica y social.
1 Yaseancomercios,hotelesorestaurantes.
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El primero de esos desafíos, aumentar la oferta de alimen-

tos a fin de abastecer adecuadamente a la población y erradicar
el hambre en el mundo, ha sido una preocupación histórica
de la humanidad, a la que ahora deben adicionarse estas nue-
vas inquietudes y los consecuentes trade-offs entre las restantes
dimensiones.
En este sentido, la evolución en las prácticas de cultivos, los
cambios tecnológicos y las políticas implementadas a nivel de
los países promovieron sustantivos aumentos de la producción
de alimentos a nivel mundial. Ello permitió mejoras sustantivas
en la lucha contra el hambre y la desnutrición a nivel global. Sin
embargo, la inseguridad alimentaria aún alcanza a más de 800
millones de personas. Lo que es peor, luego de años de retro-
ceso en los indicadores, los índices de inseguridad alimentaria
moderada o grave ha aumentado levemente durante los últimos
seis años (FAO et al., 2022).
Como consecuencia de la pandemia de COVID-19, la pre-
valencia en la subalimentación aumentó casi dos puntos por-
centuales, y alcanza al 9,8 % de la población mundial. Si bien se
espera una evolución positiva, las previsiones indican que para
2030 el 8 % de la población aún padecerá hambre (FAO et al.,
2022). Esa cifra es poco esperanzadora, puesto que reflejaría
indicadores de hambre y desnutrición global similares a los
alcanzados en 2015. A su vez, las repercusiones del conflicto
armado en Ucrania en los mercados de productos básicos como
trigo y maíz y en energía y fertilizantes suman nuevas preocu-
paciones, las que seguramente tendrán importantes impactos
negativos en la lucha contra el hambre global, en particular en
los países en desarrollo.
Es allí en donde los países relevantes en la producción
de alimentos juegan un rol preponderante para garantizar una
mayor oferta global. Gracias a sus condiciones naturales, las
técnicas de manejo sostenible y tecnologías de producción apli-
cadas, el sistema alimentario argentino realiza una contribu-
ción muy importante a la seguridad alimentaria global, siendo
el segundo exportador neto de alimentos a nivel mundial, solo
por detrás de Indonesia. Sin embargo, y a pesar de una oferta
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más que suficiente de alimentos para su población, tanto en

cantidad como en calidad nutricional, el país aún no ha logrado
garantizar la seguridad alimentaria al interior de la frontera.
3. La oferta de alimentos en Argentina
La producción total de alimentos en Argentina creció un 62

% desde inicios del nuevo milenio, totalizando un aumento del
258 % entre 1960 y 20192. El crecimiento de la producción en el
país fue similar a la evolución a nivel global, incluso mayor a la
de algunos países desarrollados (ver gráfico 1). No obstante, fue
sustantivamente menor al crecimiento de la producción de los
vecinos sudamericanos3.
Gráfico 1. Índice de producción bruta de alimentos (base 2014-2016)
Fuente: elaboración propia con base en datos de FAO.
2 Avaloresconstantes base2014-2016.
3 En ese mismo período, países más dinámicos como Brasil y Chile mostraron índi-
cesdecrecimientodel815%y322%,respectivamente.
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Este sustantivo crecimiento de la producción fue resul-

tado de la innovación tecnológica, del perfeccionamiento
de técnicas de producción, del desarrollo de inversiones y
de la aparición de nuevas formas organizacionales de los
sistemas de producción a campo que permitieron sustanti-
vas mejoras de la productividad y competitividad. Gracias a
ello, la producción de granos en Argentina pasó de 23 millo-
nes de toneladas en la campaña 1969-1970 a 138 millones
en 2020-20214. Mientras tanto, la producción de carne
vacuna permaneció prácticamente estable durante el mismo
período, pasando de 2,88 a 2,97 mil toneladas entre 1969
y 20215. A la producción de carne bovina, también deben
añadirse 756 millones de aves, 6,7 millones de porcinos y
casi 1 millón de ovinos faenados al año6. A la oferta alimen-
taria anual, se adicionan, entre las más importantes, unas
600 mil toneladas de legumbres7, 7 millones de toneladas
de frutas8, entre 8 y 10 millones de toneladas de hortalizas9,
10,3 millones de litros de leche, mil millones de docenas de
huevos y 2,6 mil toneladas de productos acuícolas10.
En virtud de este nivel de producción, durante los últi-
mos años, se ha mencionado, en varias esferas públicas y
políticas, que el sistema alimentario argentino tiene capaci-
dad para alimentar a más 400 millones de personas11 12 13
14
. Esa mención puede referir a un trabajo de Britos et al.
(2012), en donde, sobre la base del cálculo de una ingesta
4 Ministerio de Agricultura de la Nación. En t.ly/RThzP. Consultado en abril

de 2022.
5 Fuente: IPCVA. En t.ly/FokkA. Consultado en abril de 2022.
6 Fuente: Indec. En t.ly/m50aI. Consultado en abril de 2022.
7 Fuente: Ministerio de Agroindustria (2016).
8 Fuente: Ministerio de Agroindustria (2017).
9 Fuente: Ministerio de Agricultura. En t.ly/McdvT. Consultado en abril de
2022.
10 Fuente: Indec. En t.ly/DzmiT. Consultado en abril de 2022.
11 Ver t.ly/WysW0.
12 Ver t.ly/bK5Yl.
13 Ver t.ly/3Omuo.
14 Ver goo.su/AzMcZCr.
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de 2.000 kilocalorías diarias por persona, se estimó que

la cantidad de calorías producidas en argentina alcanzaría
para cubrir los requerimientos calóricos de 442 millones de
personas.
No obstante, ese mismo trabajo indica que es necesario
avanzar hacia una mesa más saludable, mejorando la calidad
nutricional de los alimentos consumidos, lo que implica un
mejor balance de dieta y la necesidad de incorporar alimen-
tos con mejor calidad nutricional. El sistema alimentario
argentino tiene capacidad más que suficiente de produc-
ción para alcanzar patrones de consumo más saludables y
lograr una dieta equilibrada en la mayoría de la canasta de
productos, y aun así puede seguir mostrando importantes
excedentes alimentarios, los que sería necesario colocar en
los mercados externos. Incluso más, en algunos productos,
dado que la recomendación es reducir su ingesta, el exce-
dente exportable sería aún mayor (por ejemplo, carnes y
trigo). Solo en los casos de frutas y hortalizas, la produc-
ción local es insuficiente y sería necesario duplicar la oferta
para cubrir las necesidades de alimentación saludable para
la población argentina (Britos et al., 2015).
El gráfico 2 expone lo anteriormente mencionado. Allí
se plantea la cantidad de alimentos necesarios para garan-
tizar un consumo saludable de toda la población argentina
en relación con la oferta local existente. Mientras que, en el
caso de los aceites, en caso de seguir una dieta recomenda-
da, la cantidad consumida internamente solo sería equiva-
lente al 6,5 % del volumen actualmente producido, dejando
un saldo de más de 90 % para exportaciones, en el caso de
las frutas, el consumo recomendado supera en 186 puntos
porcentuales a la producción local y debería aumentar-
se la producción o facilitar importaciones para garantizar
una oferta saludable para la población en argentina. En el
caso de los lácteos y huevos, existe relativo equilibrio, pero
incluso garantizando una dieta nutritiva para toda la pobla-
ción también quedarían excedentes de exportación en estos
productos.
teseopress.com
Gráfico 2. Relación consumo saludable/producción local(a).

Año 2013. En porcentaje
a
Para grupos alimenticios analizados.
Fuente: Britos et al. (2015).
Sin embargo, a pesar de que la oferta de alimentos en

Argentina es suficiente en cantidad y calidad para garan-
tizar una adecuada alimentación para todos sus habitantes
y ofrecer excedentes de exportación (a excepción, como se
mencionó, del caso de frutas y hortalizas), las preocupacio-
nes relacionadas a la inseguridad alimentaria al interior del
país han ido in crescendo en las últimas décadas.
4. Inseguridad alimentaria en Argentina
A nivel general de la población, la inseguridad alimentaria

en Argentina se manifiesta, mayormente, en la dimensión
de calidad de su dieta, en mucha mayor medida que en la
insuficiencia calórico-proteica. De acuerdo con los linea-
mientos de las guías alimentarias establecidas para Argenti-
na, el patrón alimentario debe incorporar, en mayor cuantía,
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hortalizas, frutas y lácteos (en particular más yogurt y que-

sos) y granos, legumbres y cereales de buena calidad nutri-
cional. Por el contrario, sería saludable un menor consumo
de carnes, panificados y derivados de harinas refinadas,
azúcares y hortalizas feculentas (Britos et al., 2015).
Sin embargo, en concordancia con los crecientes índi-
ces de pobreza e indigencia observados en la Argentina15,
también se pueden visualizar indicadores que reflejan insu-
ficiencia calórica-proteica en una porción importante de
población. Sin dudas, a consecuencia de la pandemia de
COVID-19, se ha exacerbado esa tendencia.
Según el Observatorio de la Deuda Social de la Univer-
sidad Católica Argentina (UCA), en 2020 el 13,9 % de los
hogares con niños menores de 17 años poseía inseguridad
alimentaria severa, lo que reflejaba un incremento del 17,6
% con respecto a 201916. El mismo informe indica que el
hambre alcanzaba al 16 % de los niños menores de 17 años
(un 38,8 % superior al año previo).
Del mismo modo, la FAO et al. (2021) indican que la
inseguridad alimentaria total (moderada y grave) alcanza al
35,8 % de la población nacional, unas 16 millones de perso-
nas. De ellas, 5,7 millones están alcanzadas por inseguridad
alimentaria grave (12,6 % de la población total)17.
Esto conlleva una fuerte preocupación, no solo por la
alta proporción de población afectada por problemas ali-
mentarios, sino porque los indicadores muestran la peor
15 La pobreza aumentó un 20 % entre 2016 y 2021, y alcanza al 37,3 % de las

personas. Aún peor fue la evolución del índice de indigencia, con un aumen-
to superior al 30 %, y afecta al 8,1 % de la población.
16 Se entiende como “inseguridad alimentaria severa” aquella en la que alguno
de los integrantes del hogar y en particular los niños declaran que experi-
mentaron “hambre” por motivos económicos.
17 La inseguridad alimentaria moderada describe una situación en la que la
capacidad de una persona para obtener alimento está sometida a ciertas
incertidumbres, y se ha visto obligada a reducir la calidad o cantidad de la
comida que consume. La inseguridad alimentaria grave refiere a un esce-
nario en que a una persona probablemente se le acabó la comida y padece
hambre.
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evolución de la región, duplicando la población afectada

con relación al promedio del bienio 2014-2016, lo que
denota un pronunciado desmejoramiento de la situación en
el último quinquenio.
Gráfico 3. Prevalencia de la inseguridad alimentaria moderada o grave

en América Latina y Caribe. En porcentaje
Fuente: FAO et al., 2021.
Por ello, para el correcto diseño de las políticas públi-

cas a fin de erradicar el flagelo de la seguridad alimentaria,
es necesario tener absolutamente claro que el problema de
inseguridad alimentaria en Argentina no está vinculado a
una cuestión de oferta, la cual se ha mostrado que es sufi-
ciente en cantidad y calidad18. Ante esto, la problemática se
manifiesta como una dificultad de acceso a los alimentos
18 A excepción de frutas y verduras, que deberían duplicar su producción.
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por parte de las familias; por lo tanto, la política pública

debería poner mayor foco en ello.
5. Políticas públicas de acceso a los alimentos
En coincidencia con los crecientes índices de pobreza, los

programas de prestaciones sociales crecieron fuertemente
en Argentina durante los últimos años, hasta alcanzar el
51,6 % del gasto público nacional en 2021 (Argarañaz y
Barraud, 2022).
Como es de esperar, el rubro de mayor participación es
el de jubilaciones y pensiones contributivas (32,1 % del gas-
to total). Las asignaciones familiares y por hijo a trabajado-
res, beneficiarios de la asignación universal por hijo (AUH)
y otros programas de asistencia social componen el resto
de los desembolsos de carácter social del Estado. En conso-
nancia con el desmejoramiento de los indicadores sociales,
profundizados por la pandemia de COVID-19, algunos gas-
tos sociales como los programas Progresar, Argentina Tra-
baja, Tarjeta Alimentar, etc., fueron los únicos que tuvieron
un crecimiento del gasto en términos reales entre 2017 (año
de mayor gasto real del último quinquenio) y 2021 (IARAF,
2022)19.
En líneas generales, la política alimentaria argentina
está supeditada a la generalidad de la política de asistencia
social. No obstante, existen cuatro programas alimentarios
específicos de política alimentaria, que en 2021 tuvieron
un presupuesto de $248 mil millones, del cual el 96 % se
destinó a transferencias al sector privado en el marco de la
Tarjeta Alimentar.
Según la Oficina de Presupuesto del Ministerio de Eco-
nomía, durante 2021, la asistencia alimentaria alcanzó a 2,4
19 Los subsidios a la energía fueron el otro concepto que también mostró un

crecimiento real en el mismo período.
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millones de beneficiarios a través de la Tarjeta Alimentar.

También se entregaron 8,6 millones de módulos alimenta-
rios, a la vez que se ayudó financieramente a 16.700 come-
dores escolares y 5.144 comedores comunitarios.
A la vista de los resultados, el esfuerzo presupuestario
y la instrumentación de las políticas parecieran ser insufi-
cientes para eliminar el hambre en Argentina. De hecho, el
presupuesto nacional para la asistencia alimentaria es equi-
valente a solo el 35 % del presupuesto asignado a subsidiar
la energía eléctrica o de las transferencias financieras del
Estado para sostener a las empresas públicas20 21.
En cualquier caso, el esfuerzo presupuestario total
para asistencia alimentaria directa es equivalente a casi dos
millones de canastas básicas alimentarias22, lo que a su vez
es complementado por los restantes programas de asisten-
cia social.
Una iniciativa altamente promocionada, como el Plan
Argentina contra el Hambre23, no logró constituirse en un
programa concreto y se fue diluyendo en el tiempo. No
obstante, la Tarjeta Alimentar, herramienta complementa-
ria al resto de políticas sociales, surgió como una propuesta
directa para atacar el problema de la seguridad alimentaria
en Argentina. Puesto que esta solo puede utilizarse para
comprar alimentos y productos de limpieza y no es posi-
ble retirar dinero de la cuenta, ha mostrado indicadores
positivos.
De acuerdo con Poy et al. (2021), la Tarjeta Alimentar
tuvo un impacto positivo sobre la inseguridad alimentaria
20 MECON, 2022. En el caso de energía, el 99,5 % de los subsidios eléctricos se

destinaron a asistir financieramente a la Compañía Administradora del
Mercado Mayorista Electrónico (CAMMESA).
21 Solo una empresa pública como Integración Energética Argentina (IEASA)
posee una asignación presupuestaria superior al total de asignaciones ali-
mentarias.
22 Para adulto equivalente. El costo de la canasta básica alimentaria del Indec
en diciembre de 2021 era de $10.668 (pesos diez mil seiscientos sesenta
y ocho).
23 Ver goo.su/E3sRTG0.
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total, reduciendo la prevalencia en 21,9 puntos porcentua-

les en los hogares destinatarios y 43,3 puntos porcentuales
en la población de niños y adolescentes24. El mayor impacto
positivo se registró en hogares con perfiles de mayor vulne-
rabilidad social, como los pobres e indigentes por ingresos
y entre quienes viven en villas y asentamientos informales.
No obstante, el mismo estudio indica que no se encontra-
ron impactos estadísticamente significativos en la calidad
de la dieta.
A pesar de la escasa evidencia y la falta de indicadores
de impacto de la política alimentaria y social, la Tarjeta Ali-
mentar se presenta como un instrumento atractivo para la
reducción de la seguridad alimentaria en Argentina. Lamen-
tablemente, el presupuesto asignado es exiguo para un país
en donde la prevalencia de la inseguridad alimentaria grave
alcanza a 5,7 millones de personas (FAO et al., 2021).
Junto a estos programas sociales dirigidos a mejorar el
acceso a los alimentos desde la demanda, también se han
instrumentado otras políticas de lado de la oferta. Allí se
destacan el Programa de Precios Cuidados y la imposición
de derechos de exportación y de otras restricciones de
exportación en la mayoría de los productos agropecuarios.
El Programa de Precios Cuidados es un acuerdo volun-
tario de precios con los principales supermercados y fabri-
cantes de alimentos. Iniciado en 2013, alcanza una canas-
ta determinada de productos, cuya composición y precios
son renegociados periódicamente. La última etapa, lanzada
en julio de 2022, incluye 949 productos de rubros diver-
sos, como almacén, limpieza, perfumería, cuidado e higiene
personal, artículos para bebés, productos frescos (fiambres,
pastas frescas, tapas de empanadas y de tartas), congelados
y bebidas25. Aunque los diferenciales de precios con pro-
ductos similares pueden ser significativos, los beneficios del
24 Fue de -7,9 y de -16,9 pp. en la población de hogares y de niños, respectiva-

mente, en el caso de la inseguridad alimentaria severa.
25 Ver goo.su/HloL.
teseopress.com
programa están mayormente acotados a las áreas en donde

las grandes cadenas de supermercados tienen presencia. A
lo que se suma la continua denuncia de faltantes de produc-
tos dentro de la canasta acordada26.
Por su parte, la aplicación de derechos y otras restric-
ciones de exportación han demostrado no ser efectivas para
mejorar la situación nutricional argentina y han afectado
el desempeño productivo, de manera que han reducido la
oferta interna y los volúmenes exportados. Asimismo, en
muchos momentos, han generado transferencia de ingresos
desde los productores agropecuarios hacia eslabones más
concentrados de la cadena de valor27.
En tal sentido, los derechos de exportación, al aplicar-
se mayormente sobre los bienes primarios, no poseen un
impacto significativo sobre el precio final de los alimentos
consumidos. Para graficar esta afirmación, basta citar algu-
nos productos. Por ejemplo, el trigo solo posee una inciden-
cia del 13 % sobre el precio del pan, por lo que la aplicación
de derechos de exportación para controlar el precio de este
alimento tendrá un impacto marginal. También en el caso
de la carne bovina, la incidencia del maíz en el precio del
kilo de carne en mostrador es del 11 %. Incluso en el caso
de la leche, en donde la incidencia del producto primario
sobre el precio en góndola es superior (un 35 %), los efec-
tos de los derechos de exportación sobre el precio final no
son significativos y atentan contra la producción (Ariño et
al., 2022).
Por su parte, en los tres casos, el componente imposi-
tivo sobre el precio en góndola es superior al 25 %. Y allí,
en la cuestión fiscal en donde radica la real justificación de
los derechos de exportación. Solo basta revisar las cuen-
tas públicas para observar que los derechos de exportación
significaron el 8,1 % de la recaudación total del Estado
26 Ver goo.su/MEgkqx.
27 Ver Regúnaga, M. y Tejeda Rodríguez, A. (2015).
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Nacional en 2021, totalizando los $963,1 mil millones28. Ese

monto es equivalente a casi cuatro veces el gasto en política
alimentaria.
Por tanto, teniendo en cuenta el escaso impacto de las
restricciones de exportación sobre los precios en góndola y
su significativo impacto sobre los volúmenes de oferta de
alimentos, deberá tenderse hacia una eliminación de estas
políticas distorsivas. No obstante, atentos a su relevancia
presupuestaria, es claro que la eliminación de derechos de
exportación deberá ser gradual, no tanto por el impacto que
ello pudiera significar en el precio de los alimentos, sino por
su importancia para las cuentas públicas. Más aún si se tiene
en cuenta la larga serie de acumulación de déficit fiscal.
Sin embargo, es imprescindible comenzar a desandar
una senda que lleve a la eliminación de restricciones a la
exportación a fin de aprovechar el potencial de la agroin-
dustria argentina, y facilitar la construcción de una senda de
desarrollo económica y ambientalmente sostenible, social-
mente inclusivo y territorialmente equitativo.
Para ello, es ineludiblemente necesario generar nuevos
consensos políticos, económicos y sociales alrededor de la
importancia de la bioeconomía como nuevo motor de desa-
rrollo. Nuestros vecinos, incluido Brasil, han comprendido
que allí radicaban sus fortalezas y han avanzado rápidamen-
te en ese sentido.
Sin dudas, ello no será suficiente. Para sostener el cre-
cimiento a largo plazo, es ineludible estabilizar la macro,
mejorar las condiciones de competitividad sistémica y
ampliar los mercados externos a fin de poder colocar cre-
cientes volúmenes de producción. El mundo permanece en
continua evolución y Argentina aún continúa con paso ale-
targado, evitando avanzar hacia una agenda de vinculación
externa más agresiva que permita atraer inversiones y redu-
cir asimetrías con otros competidores externos.
28 Ver goo.su/tgHf.
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En cualquier caso, los actuales indicadores sociales de

Argentina requieren de una atención extrema. Cualquier
senda de desarrollo futuro deberá prestar especial cuida-
do a la inclusión de las millones de personas que hoy se
encuentran en condiciones de vulnerabilidad. Para ello, el
Estado deberá tender hacia políticas macroeconómicas más
estables y comprehensivas, con especial atención al desa-
rrollo de políticas sociales eficaces e inclusivas, que permi-
tan mejorar las condiciones de vida y las oportunidades de
desarrollo de ese universo poblacional. El sector privado,
por su parte, tendrá la responsabilidad de garantizar una
oferta de alimentos económicamente asequibles y nutricio-
nalmente suficientes, así como también deberá comprome-
terse en la radicación de inversiones que permitan generar
nuevos empleos de calidad.
6. Contribución del sistema alimentario argentino

a la seguridad alimentaria y la sostenibilidad
ambiental global
Uno de los principales desafíos actuales de la humanidad es

lograr aumentar la producción de alimentos de manera sos-
tenible a fin de eliminar el hambre y la malnutrición a nivel
global. La creciente demanda mundial de alimentos impone
nuevos retos, con el crecimiento proyectado de la pobla-
ción, será necesario incrementar la oferta de alimentos, en
al menos un 50 % para 2050 (FAO, 2022). Frente a ello, la
búsqueda de una solución eficiente requiere un aprovecha-
miento integral de los recursos naturales disponibles en el
planeta. Los que, a su vez, no están equitativamente distri-
buidos entre países.
Adicionalmente, junto con la preocupación por garan-
tizar una oferta de alimentos suficiente, existe una creciente
preocupación por el calentamiento global, lo que ha gene-
rado reclamos sociales acerca de los actuales patrones de
teseopress.com
producción y consumo, en donde la actividad agropecuaria

ha sido uno de los sectores más fustigados.
Sin dudas, todos los sectores productivos y sociales
deberán hacer un esfuerzo para reducir el impacto ambien-
tal de sus actividades en el futuro inmediato. La producción
de alimentos no está exenta de ello, pero es necesario tener
presentes las numerosas interrelaciones entre emisiones,
producción agropecuaria y seguridad alimentaria a nivel
global. Los diferenciales en la dotación de recursos y en las
técnicas de producción aplicadas juegan un rol fundamental
a la hora de explicar diferencias significativas en los indica-
dores de sostenibilidad ambiental por unidad de producto.
Es entonces que, mirado con una perspectiva amplia-
da, el comercio internacional no solo se convierte en una
manera eficiente de mejorar los indicadores de inseguridad
alimentaria, sino que también es un mecanismo eficaz para
reducir el impacto ambiental global en la producción de ali-
mentos. Es allí en donde algunos países presentan algunas
ventajas significativas, Argentina es uno de ellos.
Actualmente, Argentina cubre el 8,6 % del déficit glo-
bal de alimentos, convirtiéndose en el segundo exportador
neto mundial, solo por detrás de Brasil (ver gráfico 4)29 30. Si
el análisis se realiza a nivel micronutrientes alimentarios, se
observa que el país es el tercer exportador global de proteí-
nas y kilocalorías y el séptimo exportador global de grasas
alimentarias (Laborde y Piñeiro, 2022)31.
29 Entendido como saldo de exportaciones menos importaciones. Calculado

sobre saldo total de exportaciones netas globales.
30 Para el cálculo se consideraron los siguientes capítulos del sistema armoni-
zado: 02, 03, 04, 07, 08, 09, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 y 23.
31 Ver goo.su/U2cCaC.
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Gráfico 4. Principales exportadores netos de alimentos.

Período 2017-2021. En US$
Fuente: elaboración propia con base en Trade Map.
Incluso si el análisis se ampliara sobre el resto de los

productos agroindustriales (maderas, cueros, bioenergías,
etc.), la participación de Argentina crecería al 12,2 % de las
exportaciones netas globales32, también ocupando el segun-
do lugar, nuevamente detrás de Brasil (Elverdin y Piñeiro,
2019).
Es altamente esperable que esta preponderancia del
país en los mercados agroalimentarios sea incluso superior
en el futuro. Las proyecciones indican que la participación
de la agroindustria argentina en los mercados internaciona-
les continuará reforzando su posición en los próximos años.
De acuerdo con las proyecciones de OCDE-FAO (2021)
para 2030, durante la presente década, Argentina mostrará
32 Medidas en US$.
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tasas de crecimiento anual superiores al promedio mundial

en la mayoría de los productos relevados33.
Gráfico 5. Evolución de exportaciones 2021-2023. Tasa de crecimiento

anual acumulada. En volúmenes físicos
*Diferencial entre las tasas de crecimiento anual de Argentina con el

promedio mundial.
Fuente: elaboración propia con base en OCDE-FAO (2021).
33 Las proyecciones de OCDE-FAO mantienen constantes los derechos de

exportación durante todo el período de análisis. Por tanto, una reducción
de esas alícuotas representaría un impacto positivo mayor en la mayoría de
los productos.
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Lo más relevante es que dicha preponderancia de

Argentina en los mercados agroalimentarios globales ha
sido alcanzada por medio de sistemas de producción amiga-
bles con el medio ambiente. La “estrategia de intensificación
sustentable”, basada en la convergencia de varias innovacio-
nes tecnológicas, ha permitido incrementar la producción
reduciendo la emisión de gases de efecto invernadero por
unidad de producto (Viglizzo, 2021). Esta tendencia con-
tinuará a futuro, tal como lo reflejan las proyecciones de
OCDE-FAO (2021) para Latinoamérica, donde se observa
un crecimiento anual de la producción agropecuaria del
orden del 1,3 %, mientras que la emisión sectorial crecería
menos del 0,07 %.
Gráfico 6. Cambio anual en la producción agrícola y en las emisiones

de GEI, 2021 a 2030
Fuente: OCDE-FAO (2021).
La evolución reciente de los indicadores argentinos

confirma esta tendencia. Mientras que la producción total
de alimentos creció más de un 60 % desde inicios del
milenio34, se evidenció una reducción de las emisiones
34 Índice de producción bruta de alimentos de la FAO.
teseopress.com
sectoriales en un 25,4 % durante el mismo período. Según

el Cuarto Informe Bienal (BUR) de Argentina frente a la
Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático (CMNUCC), el sector de Agricultura, Silvicultu-
ra y otros usos de la tierra alcanzó las 188 mil GgCO₂e35 en
2018, representando el 39 % de las emisiones totales.
Sin dudas, esta reducción en el impacto ambiental de la
producción agropecuaria se debió a la ampliación de técni-
cas de producción eficiente, pero también a la dotación de
recursos existentes. Latinoamérica posee el 16 % del suelo
agrícola a nivel mundial (756 millones de hectáreas) y la
mayor reserva de suelo apto para la agricultura del mundo.
El 33 % del área apta (tierras de alto potencial agroecológi-
co no cubiertas por bosques y que no son áreas protegidas,
con una densidad de población menor a 25 habitantes por
hectárea) se encuentra en la región, y la mayor parte, en los
países del Mercosur (Van der Mensbrugghe, 2012). Además,
la región cuenta con el 35 % de los recursos hídricos reno-
vables del mundo (AQUASTAT).
En un contexto global de creciente preocupación por la
degradación de los recursos naturales (FAO, 2022), es nece-
sario revalorizar la sostenibilidad del sistema agroalimen-
tario argentino. La importante dotación de recursos para la
práctica sostenible de la actividad agropecuaria existente en
Argentina se combinó con técnicas de cultivo amigables con
el medio ambiente, lo que ha permitido reducir el impacto
en los suelos, y por tanto disminuir la degradación de estos
y aumentar los niveles de fijación de carbono en suelo. Asi-
mismo, los indicadores de uso de agua reflejan un manejo
eficiente del recurso hídrico, la producción agropecuaria
utiliza menos del 3,5 % del agua renovable disponible en
Argentina (AQUASTAT, 2022)36.
35 1 GgCO₂e es equivalente a 1 tonelada de CO₂.

36 Ver goo.su/Q9VFDPZ.
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7. Reflexiones finales
El nuevo enfoque de sistemas alimentarios hace énfasis en

las crecientes interrelaciones y trade-offs entre la producción
agropecuaria y otras dimensiones conexas, como la calidad
nutricional, la salud humana, la sustentabilidad ambiental y
el desarrollo económico y social de amplios sectores de la
sociedad. Esa interconexión no solo es observada al interior
de los países, sino que se reproduce y potencia a través de
las fronteras, por intermedio del comercio y las inversiones
en los diferentes eslabones de la cadena de valor.
Un reflejo de esta interconexión global es la creciente
participación de las importaciones en la dieta, en donde más
del 20 % de las calorías consumidas globalmente provienen
de alimentos importados37. Es allí en donde se observa que
la contribución de Argentina a la seguridad alimentaria es
superlativa.
Frente a estas nuevas demandas globales, los sistemas
alimentarios argentinos demuestran que superan, de mane-
ra satisfactoria, los cinco desafíos enunciados previamente.
No solo garantizan una creciente oferta de alimentos segu-
ros y con calidad nutricional suficiente, sino que, gracias a
la eficiencia de sus sistemas productivos, también contri-
buyen significativamente a la mitigación global del cambio
climático.
Sin embargo, a pesar de que el país produce importan-
tes excedentes alimentarios que le permiten ocupar un rol
protagónico por su contribución a la seguridad alimentaria
mundial, al interior de la frontera, no ha logrado garantizar
niveles adecuados de nutrición para su población.
37 Ver presentación de Torero, M. en FAO (marzo de 2016). En goo.su/

HDik8x.
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En este sentido, la evidencia muestra que, para alcanzar

este objetivo, las políticas alimentarias orientadas mejorar
las condiciones de demanda son sustantivamente más efec-
tivas que las dirigidas a controlar la oferta. Sin embargo,
la mayoría de las políticas aplicadas en el país han esta-
do orientadas a controlar la oferta, lo que ha tenido nulo
impacto en el precio final en góndola y ha afectado fuer-
temente las cantidades producidas en algunos productos38,
presentando un sesgo netamente fiscalista. Por su parte,
la política alimentaria para facilitar el acceso a la canasta
básica a la población vulnerable ha resultado insuficiente y
carente de indicadores que permitan hacerla más eficiente.
El análisis presupuestario pone de manifiesto que la
política alimentaria, una prioridad absoluta si se tiene pre-
sente que el 12 % de la población argentina sufre un alto
grado de inseguridad alimentaria, es equivalente a solo
el 35 % del presupuesto asignado a sostener los subsi-
dios a la energía eléctrica (subsidio que ha demostrado ser
38 Para citar los casos más gráficos, la producción bovina y de trigo se vio
seriamente afectada con la imposición de restricciones a la exportación.
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impositivamente regresivo) o de las transferencias financie-

ras del Estado para sostener a las empresas públicas. Peor
aún, es solo una cuarta parte de lo recaudado por derechos
de exportación, siendo la inseguridad alimentaria la justifi-
cación política primaria para la imposición de estos.
No obstante, es necesario fomentar un debate supera-
dor al actual, que permita construir nuevos consensos polí-
ticos, económicos y sociales a fin de edificar una plataforma
renovada de desarrollo inclusivo y sostenible a largo plazo.
En virtud de la creciente demanda global y los diferencia-
les positivos en los indicadores de sostenibilidad ambiental,
una nueva estrategia país basada en la bioeconomía39 y en la
competitividad internacional de la agroindustria argentina
pareciera ser la estrategia más inteligente y adecuada.
Vale remarcar que los nuevos desarrollos tecnológicos
permiten pensar en una agroindustria mucho más abar-
cadora e innovadora, con aparición de numerosos nue-
vos eslabonamientos con mayor valor agregado y creación
de empleos en cadenas de valor biobasadas, posibilitando
visualizar una senda de desarrollo ambientalmente sosteni-
ble, social y económicamente sustentable y territorialmente
equitativa.
Para ello, es necesario crear las condiciones necesarias
y generar los incentivos correctos. La estabilización de la
macro, la eliminación de políticas distorsivas y la mejora
de la competitividad sistémica serán condiciones necesarias
para la radicación de inversiones, la creación de empleo y el
crecimiento de la actividad económica. En un mundo cada
vez más interconectado, también se requiere de una agenda
de relacionamiento externo más agresiva, a fin de favorecer
inversiones y reducir las barreras de acceso para la produc-
ción local.
En cualquier caso, los actuales indicadores sociales
de Argentina requieren de una atención extrema. Cual-
quier senda de desarrollo futuro deberá prestar especial
39 En conjunción con otros sectores competitivos.
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cuidado a la inclusión de las millones de personas que hoy

se encuentran en condiciones de vulnerabilidad. Con este
nuevo esquema en mente, será necesario que el Estado tien-
da hacia políticas macroeconómicas más estables y com-
prehensivas, con especial atención al desarrollo de políticas
sociales eficaces e inclusivas, que permitan mejorar las con-
diciones de vida y las oportunidades de desarrollo de ese
universo poblacional. El sector privado, por su parte, tendrá
la responsabilidad de garantizar una oferta de alimentos
económicamente asequibles y nutricionalmente suficientes,
así como también deberá comprometerse en la radicación
de inversiones que permitan generar nuevos empleos de
calidad.
Bajo estos nuevos consensos, el sistema alimentario
argentino tendrá capacidad de desarrollar todo su potencial
y contribuir a crear una nueva senda de desarrollo nacio-
nal sostenible, más inclusiva y equitativa, con capacidad
suficiente para garantizar la seguridad alimentaria al inte-
rior de la frontera y contribuir, de manera creciente, en la
reducción del hambre global. Sin embargo, es necesario que
Argentina salga prontamente del aletargamiento en el que
se encuentra desde hace años, ya que el mundo no espera y
las oportunidades desaparecen prontamente.
teseopress.com
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IV.b. Atributos de sustentabilidad
ambiental e inocuidad de los alimentos
Los pendientes del sistema alimentario argentino
SABINE PAPENDIECK
Desde la Revolución Industrial, las acciones humanas han

causado que las temperaturas promedio del planeta se ele-
ven en casi 1 ºC. Los niveles de dióxido de carbono (CO₂)
y otros gases de efecto invernadero en la atmósfera son
mayores a los registrados en cualquier otro momento de la
historia humana y, por si fuera poco, seguirán incrementán-
dose en los próximos años sin que sepamos exactamente en
qué cantidad o con qué velocidad. Los grupos de científicos
especialistas en la materia advierten que un aumento de
1,5 ºC de calentamiento tendría efectos catastróficos sobre
el planeta, desde inundaciones y tormentas hasta sequías y
olas de calor que causarían pérdidas económicas y socia-
les incalculables; el incremento del nivel del mar debido
al derretimiento de los polos, que inundaría ciudades cos-
teras e islas; la escasez de agua y las malas cosechas, que
generarían desabastecimiento de alimentos y movimiento
de personas dentro de los países y hacia las fronteras y un
daño irreversible a la naturaleza que llevaría a extinciones
masivas y aparición de nuevas y desafiantes enfermedades.
Todo esto podría pasar en el mismo período de tiempo de
una vida humana, dejando a las próximas generaciones con
la obligación de enfrentar la vida en un planeta diametral-
mente distinto.
Si bien estas proyecciones vienen siendo debatidas
hace ya varias décadas, la pandemia de la COVID-19 se ha
teseopress.com 163
convertido en un catalizador del debate público y privado,

haciendo más evidente la necesidad de actuar sin demora
para intentar evitar impactos negativos aún mayores.
Particularmente en lo que respecta a los sistemas ali-
mentarios, la pandemia también ha subrayado la necesidad
de dimensionarlos de una manera más resiliente, sustenta-
ble e inocua. En consecuencia, en este apartado se anali-
zarán de manera particular dos atributos indiscutibles del
sistema alimentario actual:
1. la sustentabilidad ambiental y
2. la inocuidad.
1. La inocuidad como atributo frente a los peligros

alimentarios
Según datos de la OMS1, 600 millones de personas, aproxi-

madamente 1 de cada 10 en el mundo, enferman cada año
tras consumir alimentos contaminados; de estos, 420.000
personas mueren, entre ellas 125.000 niños menores de
cinco años. De manera agregada los peligros transmitidos
por los alimentos causan más de 200 enfermedades agudas
y crónicas, desde infecciones del tracto digestivo hasta cán-
cer, siendo estas de naturaleza infecciosa o tóxica causadas
por bacterias, virus, parásitos o sustancias químicas, entre
otros.
Desde un punto de vista económico, estimaciones
recientes de la OMS y el Banco Mundial indican que el
efecto de los alimentos nocivos cuesta a las economías de
ingresos bajos y medios alrededor de 110.000 millones de
USD en pérdidas de productividad y gastos médicos al año2.
1 Ver goo.su/PSCwP6D.
2 En el Informe de 2018 del Banco Mundial sobre la carga económica de las
enfermedades de transmisión alimentaria, se indicaba que el costo de la
pérdida total de productividad asociada con ese tipo de enfermedades en
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A su vez, las amenazas a la inocuidad causan pérdidas de

alimentos y desperdicio de recursos naturales.
Desde el punto de vista sanitario, la inocuidad de los ali-
mentos, la nutrición y la seguridad alimentaria están intrín-
secamente relacionadas. Los alimentos insalubres generan
un círculo vicioso de enfermedad y malnutrición que afecta
desproporcionadamente a los lactantes, los niños pequeños,
los ancianos y los enfermos, principales grupos de riesgo,
planteando así un gran desafío en materia de desarrollo.
Por lo tanto, las enfermedades transmitidas por los ali-
mentos (ETA) siguen constituyendo un serio problema que
ocasiona tanto altos costos humanos como económicos, por
lo que hoy se eleva la inocuidad alimentaria al rango de
prioridad de política pública nacional y multilateral, necesi-
tando pensar en términos globales y actuar a escala local.
Ante este escenario, se plantea la necesidad de garanti-
zar la inocuidad alimentaria, entendiendo por ella la ausencia, a
niveles seguros y aceptables, de peligros en los alimentos que pue-
dan afectar la salud de las personas. Si bien los peligros trans-
mitidos por los alimentos pueden ser de naturaleza biológi-
ca, química o física, se pueden clasificar en siete grupos:
1. contaminación por residuos (farmacológicos y fitosa-

nitarios),
2. microrganismos resistentes a los antimicrobianos,
3. contaminantes añadidos sin intención,
4. patógenos bacterianos, virus en alimentos, parásitos en
alimentos, micotoxinas, priones, parásitos,
5. metales pesados,
6. disruptores endócrinos, y
7. alérgenos alimentarios.
los países de ingresos bajos y medianos se estimaba en USD 95.200 millo-

nes anuales, y que el costo anual del tratamiento de estas enfermedades se
estima en USD 15.000 millones.
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2. Los sistemas nacionales de control y la necesaria

cooperación internacional en un mundo
de abastecimiento globalizado
Garantizar la inocuidad alimentaria es un proceso comple-

jo que empieza en la explotación agrícola y termina con el
consumidor.
De manera de evitar los peligros alimentarios, es nece-
sario entonces a nivel nacional implementar sistemas de
control y certificación que evalúen, gestionen y comuni-
quen el riesgo. Paralelamente, estos mismos sistemas, en un
contexto de constante cambio e innovación, deben realizar a
nivel externo acciones de armonización reglamentaria y de
procesos de control y reconocimiento mutuo basándose en
la aplicación de las orientaciones de los organismos inter-
nacionales de referencia –OIE, Codex Alimentarius, OMS,
FAO y OMC (específicamente los acuerdos referidos a las
medidas sanitarias y fitosanitarias [MSF] y a los obstáculos
técnicos al comercio [OTC])–. Debido a que en la actua-
lidad las cadenas de suministro de alimentos son transna-
cionales, la estrecha cooperación entre los gobiernos y sus
sistemas de control contribuye a garantizar la inocuidad de
los alimentos desde su origen hasta su consumo. Es por
ello por lo que es necesario asegurar la trazabilidad de todo
el proceso productivo desde el origen hasta su disposición
para el consumo final, de manera de garantizar así una
compra informada al consumidor. En este punto, es funda-
mental incorporar la tecnología digital y la georreferencia
de manera de tener un sistema de trazabilidad con la mayor
definición posible.
Desde el punto de vista comercial, es necesario reforzar
que las medidas relacionadas con la inocuidad alimentaria
no se conviertan en obstáculos encubiertos al comercio. Es
por ello por lo que el proceso de notificaciones en el ámbito
de la OMC es de primordial importancia en el escenario
global actual de mayor intervención regulatoria.
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OMC – Acuerdo de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias3:
• 2.122 SPS notificaciones en 2020, presentadas por 63

miembros, continuando la tendencia creciente de 1995.
• La participación de la notificación de los países en
desarrollo sigue en crecimiento, siendo estos últimos
los que representan una participación mayor que los
países desarrollados desde 2000.
• Más del 68 % de las notificaciones regulares presenta-
das en 2020 son relativas a inocuidad alimentaria. 84
% de las notificaciones de emergencia están relacio-
nadas con sanidad animal. En los últimos cinco años,
inocuidad y sanidad animal son las notificaciones de
emergencia y regulares de mayor participación.
• La mitad de las medidas específicas relacionadas con
el comercio analizadas en el comité de SPS de la OMC
en 2020 han sido relativas a inocuidad alimentaria, 36
presentaciones es el número más alto desde 2003, con-
siderando también que debido a la COVID-19 el comi-
té solo se reunió en dos ocasiones.
A pesar del creciente reconocimiento del papel fun-

damental que desempeña la inocuidad de los alimentos en
el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y
los principales objetivos del Decenio de las Naciones Uni-
das de Acción sobre la Nutrición, los esfuerzos por for-
talecer los sistemas de inocuidad de los alimentos siguen
fragmentados, y los beneficios han estado muy por debajo
de las expectativas, particularmente en muchos países en
desarrollo.
3 OMC, Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, 10

Resultados Claves del 2020, 2021.
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3. El caso argentino: el Sistema Nacional de Control

de Alimentos (SNCA) y los puntos estratégicos
para generar más seguridad en la inocuidad
alimentaria
El Sistema Nacional de Control de Alimentos (SNCA) tiene

como fin asegurar el fiel cumplimiento del Código Alimen-
tario Argentino, un conjunto de disposiciones higiénico-
sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial que
cuenta con 20 capítulos que incluyen disposiciones referi-
das a condiciones generales de las fábricas y el comercio
de alimentos, a su conservación y tratamiento, el empleo
de utensilios, recipientes, envases, envolturas, normas para
rotulación y publicidad, que se aplica a nivel nacional.
Este está integrado por la Comisión Nacional de Alimen-
tos (CONAL), el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad
Agroalimentaria (SENASA), la Administración Nacional de
Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT)
a través de su organismo específico –el Instituto Nacional
de Alimentos (INAL)–, y las autoridades sanitarias de las
provincias y la Ciudad de Buenos Aires (Institutos de Bro-
matología). Son las provincias y la Ciudad de Buenos Aires
las responsables de la fiscalización en sus respectivas juris-
dicciones, existiendo en cada una de ellas diferentes niveles
de delegación en sus gobiernos locales (municipios). Todos
los niveles de actores involucrados han creado el Programa
Federal de Control de Alimentos, que constituye una guía
de trabajo en la que se comunican las prioridades, los obje-
tivos y las metas, así como también las acciones específicas
que se llevarán adelante en el corto y mediano plazo, de
manera de contribuir al fortalecimiento y la mejora conti-
nua del SNCA.
Mientras que el INAL vigila y monitorea los produc-
tos importados y su exportación, siempre y cuando sean
productos procesados y listos para su consumo, el SENA-
SA controla los productos no procesados. En ambos casos
se implementa un sistema de vigilancia mediante la Red
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Nacional de Laboratorios Oficiales de Control de Alimen-

tos. Primariamente, todo importador registrado debe tener
la autorización de su autoridad sanitaria de origen, la cual
debe tener reconocimiento del sistema de control nacional.
Ante la detección de un peligro alimentario, se activa el Sis-
tema Nacional de Vigilancia Alimentaria, que alerta a todas
las provincias y la Ciudad de Buenos Aires a través de los
procedimientos estandarizados en los manuales de gestión
de crisis alimentaria.
Actualmente, el SENASA4 cuenta con acuerdos sani-
tarios para la exportación de productos agroalimentarios a
más de 1.500 mercados ubicados en 140 países. Si bien el
mercado esté abierto –entre ambos países acordaron requi-
sitos sanitarios–, es probable que el país de destino requiera
información adicional. Esta información puede derivar de
una visita de auditoría, un documento adicional, auditorías
mediante videoconferencias o una combinación de las ante-
riores, por lo que acción público-privada es primordial.
Con el objetivo de fortalecer el sistema de control
nacional y actualizarlo a la nueva normalidad, se destacan
los siguientes puntos estratégicos que abordar:
1. Aumentar la inversión en el desarrollo de la capacidad

nacional para el control alimenticio de manera proac-
tiva, potenciar los enfoques basados en el riesgo y, en
particular, fomentar la posterior certificación.
2. Aplicar la tecnología digital y nuevas tecnologías a la
inocuidad alimentaria, en todos los eslabones de pro-
ducción, control y consumo.
3. Fortalecer la capacidad para brindar apoyo a produc-
tores pequeños y medianos para ingresar a circuitos
comerciales formales.
4. Fortalecer la capacidad de apoyo a los productores/
exportadores (de todas las escalas) para acceder a están-
dares privados de cadenas mundiales de retailers.
4 Ver goo.su/xT1Y8m.
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5. Por el carácter transnacional de las cadenas de abas-

tecimiento alimentario, es esencial profundizar el sis-
tema de control de las importaciones y exportaciones,
adecuadamente diseñados, como parte de la totalidad
del sistema nacional de control de los alimentos.
6. Considerando que Argentina es un país agroexportador
neto, es preciso lograr el reconocimiento de las auto-
ridades nacionales competentes argentinas (SENASA-
INAL) como contrapartes válidas para controlar y cer-
tificar los alimentos exportados en todos los destinos
de exportación.
7. Fortalecer la capacidad técnica nacional para cuestio-
nar normas técnicas y de inocuidad inconsistentes en la
OMC, así como defender posiciones en las autoridades
de referencia.
8. Específicamente post-COVID-19, hay necesidad de
avanzar de un enfoque de “reacción y respuesta” a “pre-
dicción y prevención”, el cual permite identificar de
manera temprana los posibles problemas emergentes y
prevenir su ocurrencia.
4. El contexto actual del cambio climático global

y la participación argentina
El calentamiento global inducido por el hombre está

aumentando actualmente a un ritmo de 0,2 ºC por déca-
da, siendo la década de 2011-2020 la más cálida jamás
registrada, con una temperatura media mundial superior
en 1,1 ºC a los niveles preindustriales5. Si bien la irrup-
ción del COVID-19 y todas las medidas de confinamien-
to han resultado en una caída de 5.4 %6 de las emisiones
mundiales de dióxido de carbono fósil en 2020, estas
5 Ver t.ly/vc8RQ.
6 PNUD, Informe sobre la Brecha de Emisiones 2021: La calefacción está
encendida, 2021.
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están volviendo a los niveles anteriores a la pandemia

y las concentraciones de GEI en la atmósfera siguen
aumentando. Esta trayectoria de aumento se asocia a
efectos climáticos extremos con consecuencias negativas
para el ambiente, la salud y el bienestar humano.
En consecuencia, el Acuerdo de París7 busca limitar
el calentamiento mundial a 1,5 ºC en comparación con
los niveles preindustriales. Para cumplir este objetivo de
temperatura a largo plazo, los países se proponen alcan-
zar lo antes posible el máximo de las emisiones de gases
de efecto invernadero y, a partir de allí, lograr la car-
bono-neutralidad al 2050. A esta iniciativa se ha suma-
do también con fuerza el sector privado, presentando
también a nivel público sus compromisos de desempeño
ambiental.
Actualmente, cerca del 60 % de las emisiones globa-
les son generadas por 10 países, de los cuales EE. UU.,
la UE y China son los principales emisores, mientras
que los 100 países menos emisores responden el 3 % de
las emisiones globales. Dentro de este grupo, Argentina
participa con menos del 0,9 % de las emisiones globales8.
Analizando las emisiones globales por sectores, ener-
gía representa cerca de tres cuartas partes, seguida por la
agricultura, el cambio del uso del suelo y la forestación,
con el 24-29 % de las emisiones totales. Según datos de
la OCDE-FAO, se estima que, en el período 2019-2028,
a partir del supuesto de que no haya cambios en la tec-
nología y las políticas públicas actuales, el crecimiento
en las emisiones de GEI directas de la agricultura, sil-
vicultura y otros usos de la tierra será de 0,5 % al año.
Según el Reporte Living Planet 20209, la producción de
alimentos es responsable además del 29 % de las emisio-
nes globales de gases de efecto invernadero, del 80 % de
7 Ver t.ly/1sqK1.
8 Ver t.ly/g4qkp.
9 Ver t.ly/oPXLk.
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la deforestación, del 70 % del uso del agua dulce, del 50

% de la pérdida de la biodiversidad acuática, del 70 % de
la pérdida de la biodiversidad terrestre y del 52 % de la
degradación del suelo.
Particularmente, dentro del inventario de Argentina
(Tercer Informe Bienal Actualización 201910), el sector
agro y bosques representa el 37 % de las emisiones tota-
les. Las principales fuentes de emisión de este sector son
la fermentación entérica de ganado (41 %), los suelos
gestionados (excretas en pasturas, gestión de estiércol,
residuos de cosecha y uso de fertilizantes sintéticos) (36
%) y el cambio de uso del suelo (conversión de bosques
a pastizales o a tierras de cultivo) (23 %). Dentro de esta
contabilidad, metodológicamente aún no se incluye el
sumidero de carbono en suelo que genera el sector agrí-
cola. Por su parte, la FAO11 estima que, para el año 2030,
la cantidad de carbono fijado en los suelos de cultivo,
como materia orgánica del suelo procedente de residuos
de cultivos y estiércol, puede aumentar en un 50 % si se
introducen mejores procedimientos de gestión. A su vez,
las actividades silvopastoriles pueden ayudar a absorber
parte del carbono liberado por la actividad ganadera.
A su vez, entre 1995 y 2050, una menor deforestación,
junto con el desarrollo de la regeneración y plantación,
podría reducir las emisiones de dióxido de carbono en
el equivalente del 12 % al 15 % de todas las emisiones
debidas a combustibles fósiles. Aún restan cuestiones
pendientes a resolver desde lo metodológico para su
inclusión científica, como por ejemplo las siguientes:
1. Garantías del secuestro: ¿quién garantiza que el

secuestro de carbono vendido equivale al realmente
secuestrado y su estabilidad?
10 Ver t.ly/-k47f.
11 Ver t.ly/xqmhx.
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2. Métodos: ¿cuán seguros son los métodos actuales

para medir la capacidad de secuestro de un sumide-
ro de carbono?
3. Doble contabilidad: ¿cómo será el sistema de traza-
bilidad que establezca el Acuerdo de París para evi-
tar la doble contabilidad tanto pública-pública como
pública-privada?
Si bien las últimas definiciones de la COP 26 inclu-

yen el establecimiento de una plataforma que evitará el
doble conteo, la captura de carbono y los servicios eco-
sistémicos que se generan a través de buenas prácticas
agrícolas, son contabilidades pendientes que la ciencia
debe incorporar para poder tener una evaluación com-
pleta del desempeño sectorial.
Ahora bien, dentro del Acuerdo de París, los países
se han comprometido a presentar sus compromisos de
reducción de emisión (NDC, por sus siglas en inglés)
para el 2030, a actualizarlo, según las conclusiones de
la COP 26, cada cinco años y a presentar su estrategia
de largo plazo (ELP) para alcanzar la descarbonización
para 2050. A pesar de ello, los compromisos actuales
cubren el 68 % de la economía mundial, el 56 % de la
población mundial y tan solo el 61 % de las emisiones
globales. Particularmente, solo el 38 % de las emisiones
de agricultura están incluidas dentro de las contribucio-
nes nacionales12. Las contribuciones presentadas en el
marco de la COP 26 siguen siendo insuficientes con la
meta planteada y se proyecta actualmente un escenario
de aumento de la temperatura de 2,4 ºC13.
Dentro de este contexto, Argentina ha actualizado
en abril de 2021 su NDC con un compromiso de no
exceder la emisión neta de 349,16 MtCO2eq en el año
2030 y ha anunciado su meta con la carbono-neutralidad
12 Ver t.ly/gqhi4.
13 Ver t.ly/XhQOF.
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para 2050, restando aún la presentación de su ELP, la

cual se encuentra en pleno desarrollo. Previamente, para
operacionalizar el cumplimiento de las metas argentinas
de emisiones de GEI, se han elaborado planes de acción
que contienen medidas de mitigación específicas para los
sectores energía, agro y bosques, transporte, industria
e infraestructura (dentro de la tercera IBA). Particular-
mente, las medidas de mitigación incluidas en el Plan de
Acción de Agro y Cambio Climático14, que busca reducir
25,74 MtCO2 al año 2030, incluyen las siguientes:
1. Aumento de la superficie forestada de 1,38 millones

a 2 millones de hectáreas entre 2018 y 2030.
2. Aumento de la superficie cultivada con cereales (tri-
go, maíz) y disminución de la superficie ocupada
con oleaginosas (soja, girasol) respecto de la pro-
porción de cultivos de la campaña 2011 a partir de
2020, para alcanzar al año 2030 una proporción de
48 % de la superficie cultivada con cereales y un 52
% con leguminosas.
3. Aprovechamiento de biomasa para la generación de
energía térmica y electricidad.
En el Plan de Agro y Cambio Climático, se menciona

asimismo que se encuentran bajo estudio las siguientes
medidas adicionales:
• Eficiencia en la producción ganadera (aumento de la
eficiencia del sistema de producción de cría bovina
para carne –tasa de destete– y el peso medio de
faena).
• Buenas prácticas de fertilización (mejoras en la efi-
ciencia del uso de los fertilizantes nitrogenados,
medida como la cantidad de nitrógeno recuperado
14 Ver goo.su/55vrAo2.
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en alimento producido por unidad de nitrógeno

aplicado).
• Prevención de incendios en plantaciones forestales
(aumento de la proporción de hectáreas forestadas
con acceso a equipamiento para la prevención y
supresión de incendios, como caminos y cortafue-
gos; reservorios de agua para carga de equipos de
control de incendios y equipamiento de prevención
y control de incendios de acuerdo con la superficie
forestada).
• Recuperación de suelos degradados.
• Reducción de pérdidas y desperdicios de alimentos.
• Cobertura de suelos (incremento de la superficie de
cultivos sembrada en el período de invierno como
práctica tendiente a evitar suelo descubierto, redu-
ciendo la erosión, e intento de captura de carbono
ambiental en la estructura edáfica).
Por su parte, dentro del borrador de la ELP, se

menciona la revisión de los sistemas de producción y
productos agropecuarios, el aumento de la capacidad
y el stock de carbono y mejoras en la eficiencia en
la producción. A continuación, se enuncian las accio-
nes contenidas en el último borrador presentado por la
Secretaría de Cambio Climático, aplicando un enfoque
de backcasting, esto es, plantear una imagen deseable de
futuro (cero emisiones netas en el sector agro y bosques
al 2050) y, a partir de esto, “venir hacia el presente” bus-
cando identificar los factores que podrían determinar el
logro de esos resultados en el largo plazo.
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Si bien estas medidas sectoriales alimentan la trayec-

toria de la carbono-neutralidad y significan un cambio en
los procesos productivos de alimentos, se requieren, sin
embargo, acciones aún más disruptivas pues las estimacio-
nes disponibles de potenciales de mitigación indican que el
esfuerzo no sería suficiente.
5. La proyección poblacional, las fugas ambientales

y la irrupción de requerimientos ambientales
relacionados con el comercio
Los compromisos y las estrategias se basan sobre las emi-

siones territoriales; ahora bien, los países empiezan también
a regular la importación de carbono incorporado, como así
teseopress.com
también otras categorías de impacto ambiental como defo-

restación y biodiversidad, en cuanto buscan evitar las fugas
ambientales hacia orígenes productivos con regulaciones y
compromisos ambientales más laxos. Es así cómo, en el
Informe sobre la Disparidad de Emisiones de la ONU de
2019, las emisiones per cápita de la UE, por ejemplo, son
más elevadas que las de China cuando se computan las
emisiones debido al consumo. En consecuencia, estándares
ambientales han pasado a convertirse en requerimientos
de acceso a mercados públicos y privados que las exporta-
ciones alimenticias deben cumplimentar para mantener la
apertura comercial.
Paralelamente a esta necesidad ambiental y comercial
de reducir las emisiones, la proyección de población resulta
en una población total para 2050 de 10.000 millones de
personas, lo que significará en un aumento mínimo de 60
% en la producción de alimentos para alcanzar la meta de
hambre cero (ODS 2). Además de las emisiones asociadas al
sector, la producción de alimentos a nivel mundial utiliza
aproximadamente el 50 % de la tierra habitable del planeta.
A nivel mundial, América Latina y África Subsahariana tie-
nen la mayor tierra arable disponible, entendiendo por ella
tierra con alto valor agroecológico, no forestada ni prote-
gida y con una densidad poblacional menor a 25 personas/
ha15. Por lo tanto, la presión ambiental sobre el sector y
sobre los países de ambas regiones es aún mayor.
De esta forma, el nuevo contexto establece que hay
que producir más para alimentar a una población creciente
con menos recursos de manera de cumplimentar las nuevas
demandas ambientales.
15 Ver goo.su/UPVNfo.
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6. Los estándares ambientales en alimentos
Desencadena este contexto de cambio climático la necesi-

dad de evaluar el desempeño ambiental de los alimentos, y,
en consecuencia, irrumpen los estándares ambientales rela-
cionados con el comercio internacional.
Basados en el análisis de ciclo de vida con un alcance
de cuna hasta tumba, inclusive hasta cuna dentro de un
escenario de gestión de economía circular, los estándares
ambientales por unidades funcionales (terminología referi-
da a productos) evalúan el impacto ambiental potencial por
categorías. Entre ellas se destacan hoy en día el carbono
equivalente (emisiones), agua, biodiversidad, deforestación,
cambio del uso del suelo, material particulado, entre otros.
Actualmente, el estándar de huella ambiental en desarrollo
en la Unión Europea bajo la denominación Product Envi-
ronmental Footprint alcanza más de 16 categorías de impac-
to. Los estándares se basan en metodologías internacio-
nalmente validadas y fundamentando su reconocimiento y
aceptación en procesos de certificación de terceros inde-
pendientes. A su vez, desarrollan de forma paralela plata-
formas de trazabilidad hasta inclusive proceso de diligencia
debida en donde el importador en última instancia termina
siendo responsable de la información vertida en el proceso
de certificación. En función de su ámbito de desarrollo, se
distinguen entre estándares privados, que definen los crite-
rios de participación en canales de comercialización, y los
públicos desarrollados por la autoridad gubernamental y
sujetos a compromisos oficiales en el plano multilateral.
Algunos estándares han desarrollado grados de califica-
ción en función del resultado de la evaluación del desempe-
ño ambiental, ya sea por parámetros fijos preestablecidos o
por evaluaciones comparativas dentro de cada categoría de
productos. De esa manera, se fidelizan dentro de la cadena
proveedores “sustentables” o se definen criterios de compra
por parte de los consumidores.
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Dependiendo del resultado alcanzado, existen reque-

rimientos que pueden excluir productos de una determi-
nada góndola, inclusive restringir el acceso al mercado o
bien establecer criterios de compensación obligatoria de los
impactos ambientales. Si no se dispone de datos propios,
las regulaciones vienen acompañadas de datos por defecto,
los cuales, en la mayoría de los casos, no representan las
buenas prácticas locales, sino que resultan de promedios
globales o datos de otras zonas productivas. En general,
estos datos penalizan a los productores locales tomando
la situación más negativa de manera de no subvalorar el
impacto ambiental. También existen exclusiones por origen,
revirtiendo la necesidad de la prueba. Es en este complejo
proceso donde los estándares ambientales se convierten en
condiciones comerciales y llegan a cerrar el acceso a deter-
minados mercados.
No existe un listado taxativo de estándares públicos
y privados a nivel internacional aplicados sobre productos
alimenticios de manera de definir un universo cerrado. En
el ITC Standard Map16, a la fecha se listan 313 estánda-
res, de los cuales 154 aplican a agricultura. Actualmente,
los estándares tienden a armonizarse y realizar procesos de
reconocimiento mutuo de manera de evitar la superposi-
ción de estándares que lleven a la no implementación por
parte de los eslabones de las cadenas o bien la confusión
de la información por parte del consumidor. Lidera a nivel
regulatorio el proceso la UE, tanto a nivel público como
privado, traccionada principalmente por sus compromisos
ambientales multilaterales. Dentro de un efecto Bruselas o
fenómeno espejo a través de los compromisos comerciales,
de cooperación y financieros, la mayoría de los destinos de
países desarrollados han avanzado en la implementación de
regulaciones voluntarias u obligatorias ambientales. A su
vez, las compañías que operan a nivel transnacional también
16 Ver goo.su/skSotG.
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producen actualmente un efecto contagio transfronterizo.

Inclusive en la COP 26 el sector privado ha realizado un
llamamiento a presentar en la próxima Conferencia de las
Partes los compromisos de reducción corporativos.
Por último, no existe a la fecha una única forma de
comunicar el desempeño ambiental por producto. Las nor-
mas ISO han estandarizado tres tipos de etiquetas ambien-
tales: ecoetiquetas (tipo 1), autodeclaraciones (tipo 2) y
declaraciones ambientales (tipo 3). Cada una de ellas, con
diferente información en función de su fin comunicacional.
Para ello, es necesario también llevar a cabo de manera
paralela un proceso de formación de los consumidores de
manera de evitar un proceso de “lavado ambiental”.
7. Los pendientes de la Argentina para generar valor

ambiental agregado en los alimentos
Según el ITC Standard Map17, en Argentina se aplican,

en relación con productos de la agricultura, 68 estánda-
res ambientales. La cadena de la soja lidera la certificación
de estándares ambientales por producto en función de un
requerimiento obligatorio que impuso la Unión Europea
para importación de biodiésel en 2009. Esta condición obli-
gatoria llevó a una implementación generalizada del cálculo
de las emisiones y la demostración del no cambio del uso del
suelo a partir del 1 de enero de 2008 (fecha de corte estable-
cida por la autoridad competente europea) en la principal
cadena de agroexportación a nivel nacional. Actualmente,
estos requerimientos no solo se aplican al poroto, sino tam-
bién a todos los subproductos, viéndose reforzado el reque-
rimiento de cero deforestación incorporado en el último
año por el desarrollo regulatorio europeo y a nivel global.
17 Ver goo.su/skSotG.
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Si bien la pandemia de COVID-19 ha reforzado la nece-

sidad de trabajar proactivamente sobre la sustentabilidad
ambiental de alimentos a nivel de cadena, existe todavía una
baja incorporación de estos requerimientos en la gestión,
encontrándose el país en un estadio inicial.
La certificación ambiental requiere un abordaje por
producto, con información trazable de cuna a puerto de
salida como condición de mínima; es por ello por lo que
se identifican como pendientes en Argentina los siguientes
puntos:
1. Abordar el impacto potencial ambiental sobre un aná-

lisis de ciclo de vida local (generar factores de emisión
locales, perfiles ambientales de proveedores sustenta-
bles, evitar así datos por defecto).
2. Medir de manera individual, generando líneas de base.
3. Gestionar las líneas de base mediante la implementa-
ción de buenas prácticas ambientales y la incorporación
de tecnologías ambientalmente eficientes y certificar
posteriormente mediante metodologías reconocidas.
4. Generar datos de captura de carbono conforme al avan-
ce de la ciencia actual que sea certificable y participar
en los ámbitos científicos en la definición de los pen-
dientes regulatorios en materia de captura de carbono.
5. Armonizar los datos del sector privado con el sector
público sobre una estrategia integral con el resto de los
sectores (energía/transporte/residuos) y coordinar de
manera transversal la ELP.
6. Abordar el resto de las categorías de impacto ambien-
tal: agua, biodiversidad, suelo, etc.
7. Volcar la información en las negociaciones comercia-
les/ambientales y fortalecer las compañas de comuni-
cación.
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8. Conclusión: el enfoque de “One Health”
En conclusión, se supone la necesidad de fortalecer los

sistemas alimentarios inocuos, considerando tanto la parte
local como extranjera, en una era de cambio climático ace-
lerado, integrando la inocuidad alimentaria en los planes y
compromisos nacionales de adaptación al cambio climático
y la mitigación de sus efectos. Por lo tanto, es necesario
fortalecer la colaboración intersectorial y aplicar enfoques
multisectoriales para abordar los desafíos respecto de la
sustentabilidad de los sistemas de producción de alimentos
y velar por la disponibilidad de alimentos inocuos, sufi-
cientes, nutritivos y ambientalmente eficientes. Conforme
a esta realidad interconectada, la FAO, la OIE y la OMS
aprobaron el enfoque holístico “One Health”, un marco de
colaboración común para tratar cuestiones de salud huma-
na, animal y del medio ambiente. Esta iniciativa promueve
el intercambio de información y capacidades entre los sec-
tores sanitario, agropecuario, veterinario y ambiental y de
inocuidad de los alimentos para apoyar la prevención, la
alerta temprana y la mitigación de situaciones que pongan
en peligro dicho enfoque y tengan repercusiones para el
comercio transfronterizo. El objetivo es evitar así nuevas
irrupciones de enfermedades y alcanzar un sistema alimen-
tario resiliente al cambio climático. Se propone adoptar
dicho enfoque desde lo institucional a nivel Argentina, de
manera de lograr sinergias que retroalimenten los pendien-
tes listados.
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IV.c. Alimentos y nutrición humana:
las cualidades nutricionales
de los alimentos
La industria de alimentos procesados
NIEVES PASCUZZI
1. Introducción
El sistema alimentario en general y el de Argentina en parti-

cular involucran un conjunto de actividades y de actores que
van desde la producción primaria, el transporte, las logísticas, y
los procesos de industrialización, de comercialización y venta
tanto a nivel local como internacional y que vincula a los países
a través del intercambio comercial y la inversión.
Tomando en cuenta el estudio El sistema alimentario global:
una perspectiva desde América Latina1, podemos pensar en el sis-
tema alimentario de una manera más amplia e integral y con-
siderar también dentro del sistema al subsistema de la deman-
da de alimentos, donde los consumidores juegan un rol muy
importante.
En los últimos años, se ha dado una vinculación creciente
entre la producción agrícola y de alimentos y la sustentabilidad
ambiental, la salud humana y el bienestar de la población, así
como una mayor preocupación del consumidor por el ambien-
te y la alimentación saludable que implica para los actores del
sistema alimentario, de la producción, de la industria y de los
1 Piñeiro, M., C. Luiselli, A. Ramos y E. Trigol. El sistema alimentario global: una pers-
pectiva desde América Latina.EditorialTeseo,2021.
teseopress.com 183
gobiernos pensar esquemas más integrales, transversales y de

resolución conjunta en pos de estas nuevas demandas. Deben
tenerse en cuenta los impactos que ha tenido y puede tener el
sistema alimentario sobre el medio ambiente y la salud humana
para así avanzar en acuerdos internacionales que ordenen tan-
to las pautas de consumo como los procesos productivos que
llevan a la producción de alimentos.
Para entender el proceso de desarrollo de los sistemas ali-
mentarios, es preciso conocer cuáles son los fenómenos o pro-
cesos que tienen influencia en su evolución y su funcionamien-
to. Estos factores dinámicos introducen verdaderos cambios
estructurales en las formas de producir, procesar o consumir
alimentos, inclusive en modificaciones de dietas y costumbres
alimenticias de la población, con su consecuente impacto en la
alimentación y nutrición humana.
Por lo tanto, un desarrollo equilibrado del sistema alimen-
tario global debe tomar en cuenta cinco dimensiones/atributos
que están en el centro de las discusiones y que están siendo
consideradas en distinto ámbitos de discusión internacional y
en particular en el contexto del Food Systems Summit organi-
zado por las Naciones Unidas2. Una de estas dimensiones está
relacionada al impacto de los alimentos, y más especialmente a
ciertos atributos asociados a la composición y la calidad nutri-
cional de estos sobre la salud humana.
Es así que en este capítulo abordaremos un análisis del
sistema alimentario argentino contemplando principalmente
la industria de alimentos con especial énfasis en los alimentos
procesados a nivel local, su inserción a nivel internacional y los
cambios que ha experimentado la oferta en los últimos años.
Así mismo, analizaremos el perfil de la demanda y sus decisio-
nes en el consumo de alimentos en los últimos años y cómo
estos subsistemas (oferta y demanda) interactúan ante las nue-
vas exigencias tanto de los consumidores como de las naciones.
Por último, examinaremos los desafíos tanto para el sistema
2 Fundación FADA: Aporte de las cadenas agroindustriales al PBI. 2020. Junio de

2021.
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alimentario como para las políticas públicas en el marco de

las tendencias mundiales que podrían impactar en la inserción
internacional del sistema alimentario argentino y su posiciona-
miento como exportador neto de alimentos.
2. Sistema alimentario e inocuidad y calidad

nutricional de los alimentos
Sistema alimentario: el subsistema de la oferta

de alimentos
La industria argentina de alimentos y bebidas es de suma
importancia por su contribución al PBI, a las exportaciones y a
la generación de empleo y por su aporte al desarrollo regional y
local, como puede observarse en el gráfico 1. Es así que repre-
senta el 26 % del PBI industrial y sus exportaciones equivalen a
43 % del total de las ventas al exterior. Su estructura empresarial
está compuesta por 14.528 empresas, de las cuales el 97 % se
definen como pequeñas y medianas empresas (pymes), y 25 %,
como empresas industriales. Este sector emplea alrededor de
376.000 trabajadores en forma directa, que representan 28 %
de empleos industriales y 4,5 % del total nacional. Si a esto le
sumamos la producción agropecuaria y los servicios conexos, el
sistema alimentario argentino representa, de acuerdo a las esti-
maciones de FADA3, el 24 % del PIB, casi el 70 % de las exporta-
ciones totales y el 22 % del empleo privado generado en el país.
Por su parte, los establecimientos rurales alcanzan a casi 270
mil en todo el país, compuesto principalmente por pequeños y
medianos productores.
En este contexto, las grandes industrias procesadoras de
alimentos y los supermercados han adquirido un papel prepon-
derante, no solo en la forma en que se producen, conservan,
3 Fundación FADA: Aporte de las cadenas agroindustriales al PBI (incluye PP, MOA
yservicios).2020.Juniode2021.YEmpleoenlascadenasagroindustriales(incluye
PP,MOAyservicios).MonitordeExportaciones Agroindustriales. 2020.
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transportan, etiquetan, publicitan y venden los productos ali-

mentarios, sino también en su rol para afrontar los grandes
desafíos de Argentina en relación con una alimentación más
saludable.
El desafío para la oferta de alimentos de Argentina no es
solo respecto a su propia población, ya que se estima que, en
poco menos de diez años, el país tendrá la capacidad de alimen-
tar a más de 650 millones de personas. Por lo tanto, los modos
en que se produzcan alimentos en Argentina tendrán no solo
relación con los hábitos de consumo de su población, sino con
la demanda a nivel mundial, en cuanto es destino de mucha de
su producción. Más aun teniendo en cuenta que el del 20 % de
los alimentos consumidos en el mundo se origina en impor-
taciones y que muchas regiones no cuentan con los recursos
naturales necesarios para producir de manera ambientalmente
sustentable y a costos razonables la cantidad de alimentos nece-
sarios para su población, como es el caso de Medio Oriente y
del Asia, que se enfrentan con un crecimiento de la población y
de la demanda de alimentos en un contexto de mayor ingreso
per cápita. Es así que América Latina, y especialmente los países
del Mercosur durante las últimas dos décadas, han contribuido
con casi el 40 % de las exportaciones netas de alimentos al mun-
do, por lo que se han convertido en los principales proveedores
de alimentos a nivel global y en particular para aquellos países
y regiones deficitarios. Es así que el comercio internacional
cumple un papel fundamental en la seguridad alimentaria y
nutricional mundial.
Durante los últimos años, la industria de alimentos y bebi-
das ha trabajado fuertemente en iniciativas en pos de mejorar
la composición nutricional de los alimentos, es decir, reducir la
presencia de nutrientes críticos como sodio, azúcares y grasas
trans, así como una mayor composición de macro y micro-
nutrientes. Al mismo tiempo, ha impulsado iniciativas en pos
de fomentar hábitos saludables en la población, así como en
proveer información al consumidor sobre los alimentos que
consume.
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La industria alimentaria no es ajena a la problemática vin-

culada a una mala nutrición expresada a través del sobrepeso
y la obesidad, y es así que, durante los últimos años, ha venido
invirtiendo en investigación y desarrollo para la reformula-
ción de sus productos, para ofrecer alimentos con mejor perfil
nutricional, así como alimentos más saludables en un contexto
donde el consumidor exige una mayor información acerca de
los productos que consume. Por tanto, la industria tiene un rol
importante en su contribución a la reducción del sobrepeso y la
obesidad, siendo absolutamente relevante incorporar su parti-
cipación en la resolución de esta problemática.
Gráfico 1. Relevancia de la industria de alimentos y bebidas
Fuente: Secretaría de Agroindustria. MAGYP, 2018.
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La cadena de alimentos se enfrenta a nuevos desafíos

vinculados a las mayores demandas por parte de los con-
sumidores, tanto a nivel local como internacional, para que
se les brinde una mayor información vinculada a dietas
saludables y a la difusión de herramientas técnicas para la
producción de alimentos. Estos desafíos incluyen la imple-
mentación de programas específicos que favorezcan la pro-
ducción de alimentos más saludables y nutritivos en mayor
cuantía y programas de apoyo para facilitar su oferta y
acceso a la población de los sectores más vulnerables.
Sistema alimentario: el subsistema de la demanda

de alimentos
De acuerdo a un estudio realizado por la Organización Pan-
americana de la Salud (OPS) y la Organización Mundial de
la Salud (OMS) en 2019, en America Latina entre el 2000 y
2013 se ha observado un aumento del 48 % en el consumo
de alimentos ultraprocesados (gráfico 2). A pesar de que
no se cuenta con estadísticas actualizadas, es posible inferir
que esta tendencia se mantiene. Argentina está en línea con
este resultado siendo líder en la región en las ventas de estos
productos, principalmente de bebidas gaseosas. Las ventas
de alimentos ultraprocesados en Argentina en 20134 indi-
can que la energía alimentaria estuvo explicada en un 31,04
% por el rubro galletas dulces y el 25 % por las gaseosas,
seguida en menor medida por caramelos, tortas dulces, y
panes industriales.
En general, los malos hábitos de alimentación podrían
explicarse sobre la base de que, en las últimas décadas,
ha habido cambios culturales y socioeconómicos que han
impactado en los entornos alimentarios, así como en la for-
ma en que se alimenta la población.
4 OPS Y OMS. Alimentos y bebidas ultraprocesados en América Latina: tendencias,

efecto sobre la obesidad e implicaciones para las políticas públicas. Washington D.
C., 2019.
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Gráfico 2. Ventas al menudeo per cápita de productos alimentarios

y bebidas ultraprocesados en regiones del mundo, 2000 y 2013
Fuente: OPS y OMS.
En la Argentina, los cambios en las prácticas alimen-

tarias siguen la tendencia mundial y atraviesan a toda la
sociedad, afectando especialmente a los grupos más vulne-
rables. El progresivo aumento del consumo de alimentos y
bebidas con alto nivel de procesamiento (ultraprocesados),
contenido energético alto y bajo valor nutritivo (con con-
tenido alto de grasas, azúcares y sal), combinado en simul-
táneo con una disminución del consumo de alimentos sin
procesar o mínimamente procesados, como frutas, verdu-
ras, legumbres, granos integrales y semillas, entre otros, ha
tenido una incidencia directa en el crecimiento de la epide-
mia de sobrepeso y obesidad.
Una dieta saludable comprendería la ingesta de aproxi-
madamente 65 % de alimentos de la primera categoría (los
más saludables), 20 % de la intermedia y 15 % de los alimen-
tos de baja densidad nutricional, conforme lo establecido
por la Guía de Alimentación para la Población Argentina
(GAPA)5. Sin embargo, en Argentina la canasta de alimentos
5 CEPEA y Catedra de Cátedras de Economía General y Familiar y de Política

Alimentaria Escuela de Nutrición UBA (2018). Reporte Observatorio Octu-
bre 2018.
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sugiere que las categorías de alimentos citadas previamente

participan, cada una, con un tercio de la dieta total. Esto
significa que, por caso, respecto a las proporciones reco-
mendadas desde el punto de vista nutricional, los alimentos
de baja densidad se consumen el doble, mientras que los de
alta calidad se consumen la mitad (grafico 3).
Gráfico 3. Calidad nutricional de la dieta en la sociedad argentina (NRFI)
Fuente: Centro de Estudios sobre Políticas y Economía de la Alimenta-

ción (CEPEA) en conjunto con Cátedras de Economía y de Política Ali-
mentaria de la Escuela de Nutrición de la Universidad de Buenos Aires.
ENFR y ENNYS. Ministerio de Salud. OMS. OPS. Guías GAPA 2018.
En cuanto al consumo de azúcar, nuestro país se

encuentra en el cuarto lugar de mayor consumo de azúcares
del mundo, con alrededor de 114 gramos (30 cucharaditas
de azúcar), es decir, más de dos veces el máximo recomen-
dado de 50 g. Las bebidas azucaradas representan aproxi-
madamente el 40 % de este consumo, lo que se correlaciona
con el hecho de que Argentina lideró el consumo mundial
de gaseosas en 2013, con 131 litros per cápita.
En cuanto al consumo de sodio en nuestro país, se
estima que es de 11 gramos diarios por día por persona, es
decir, el doble de los 5 g diarios recomendados por la Orga-
nización Mundial de la Salud. A pesar de que un tercio del
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consumo de sal está determinado por hábitos de la pobla-

ción –el 68 % de la población adulta agrega sal en la cocción,
hecho que no reconoce diferencia entre edades ni estratos
sociales ni formación–, los dos tercios restantes provienen
de los productos procesados o envasados.
Por otra parte, continúa siendo muy bajo el consumo de
frutas y verduras, especialmente en los grupos socialmente
más desfavorecidos. Se mantiene en dos porciones por día,
y solo el 6 % de la población cumple con el consumo reco-
mendado de al menos cinco porciones diarias de frutas o
verduras al día. De acuerdo a la Cuarta Encuesta Nacional de
Factores de Riesgo (2019)6, el 42,7 % de la población adulta
argentina considera que consume la cantidad adecuada de
frutas y verduras, seguido por factores individuales7 en un
36,6 % y factores económicos en un 18,8 %, mostrando el
alto desconocimiento sobre la recomendación de consumir
cinco porciones de frutas y verduras por día.
Cuando tomamos en cuenta la variable ingresos, se
evidencia un bajo consumo de frutas y verduras en los
sectores del quintil más bajo (33,4 %), mostrando que las
barreras económicas son un factor relevante en las deci-
siones, seguido por la creencia de consumo adecuado y los
factores individuales, que representan el 32,4 % y 32,2 %,
respectivamente.
De acuerdo a la segunda Encuesta Nacional de Nutri-
ción y Salud (ENNyS)8, este patrón alimentario es signifi-
cativamente menos saludable en niños, niñas y adolescen-
tes (NNyA) respecto a los adultos. En efecto, los NNyA
6 Ministerio de Desarrollo Social y Salud de la Nación (2019). Cuarta Edición

de la Encuesta Nacional de Factores de Riesgos (ENFR).
7 Factores Individuales: se refiere a aquellas decisiones de los consumidores
vinculadas con que la compra y preparación de frutas y verduras requiere
mucho tiempo, con la falta de apoyo del entorno, con que no le gustan, con
la preferencia por otro tipo de comidas, con la dificultad por los hábitos y
las exigencias de la vida diaria, o con la falta de voluntad.
8 Ministerio de Desarrollo Social y Salud de la Nación. Secretaría de
Gobierno de Salud. Septiembre de 2019. Segunda Encuesta Nacional de
Nutrición y Salud (ENNyS2).
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consumen 40 % más de bebidas azucaradas, el doble de

productos de pastelería o productos de copetín y el triple
de golosinas en comparación con los adultos. El consumo
de alimentos de bajo valor nutricional (gráfico 4) y ricos en
azúcar, sodio y grasas, en detrimento de alimentos saluda-
bles, en edades tempranas aumenta los riesgos de desarro-
llar enfermedades crónicas no transmisibles como diabetes,
hipertensión e hipercolesterolemia. Estos resultados obe-
decen a múltiples causas, como falta de hábitos saludables,
entornos familiares y escolares obesogénicos, publicidad
dirigida a poblaciones jóvenes y condiciones económicas
desfavorables.
Gráfico 4. Contribución a la energía alimentaria de todas las ventas

de productos ultraprocesados (%)
Fuente: OPS y OMS.
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3. El sistema alimentario argentino y el impacto

de los alimentos vinculados a ciertos atributos
asociados a la composición y calidad nutricional
El desarrollo de los sistemas alimentarios, tanto a nivel

nacional como global, debería tener como un objetivo prin-
cipal lograr un desarrollo equilibrado entre la dimensión
vinculada a la salud humana y la nutrición y los otros cuatro
atributos principales, descriptos más arriba, que expresan
las principales demandas sociales.
El estudio realizado por el Grupo de Alto Nivel de
expertos (HLPE)9 señala que existen tres elementos con-
ceptuales que vinculan, al interior del sistema alimentario,
la oferta y la demanda con la nutrición: la cadena de ali-
mentos, los entornos alimentarios y el comportamiento del
consumidor.
En línea con esto, y como se muestra en el gráfico 6
a continuación, estos tres elementos que integran los siste-
mas alimentarios actúan como puerta de entrada y salida
de la nutrición y son el marco conceptual para dirigir los
sistemas alimentarios hacia una alimentación adecuada.
9 Grupo de Expertos de Alto Nivel 12. La nutrición y los sistemas alimenta-

rios. 2019.
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Gráfico 5. Marco conceptual de los sistemas alimentarios para las dietas

y la nutrición
Fuente: adaptado de HLPE (2018). A report by High Level Panel Experts

on Food Security and Nutrition of the Committee on World Food
Security.
La cadena de alimentos está asociada con la conforma-

ción y composición de la oferta de alimentos donde inter-
actúan todos los eslabones de la cadena en pos de asegurar
y garantizar la oferta. Por su parte, el entorno alimentario
es el contexto económico, social y cultural que enmarca la
interacción de los consumidores con el sistema alimenta-
rio y que influye en las decisiones del consumidor al igual
que en la aceptabilidad de los alimentos y las dietas, es
decir, acceso físico y económico (proximidad y asequibili-
dad), promoción, información sobre los alimentos, inocui-
dad y calidad. Por último, aunque no menos importante, el
comportamiento del consumidor está influenciado por el
entorno. Este comportamiento puede variar con el tiempo
y abrir vías para sistemas alimentarios más sostenibles que
mejoren la seguridad alimentaria, la nutrición y la salud.
Como se expresó precedentemente en los últimos 20
años, ha habido cambios culturales y socioeconómicos que
han impactado en los entornos alimentarios, así como en
la forma en que se alimenta la población. Esto ha genera-
do un aumento del consumo de alimentos ultraprocesados
con alto valor energético pero baja calidad nutricional, que
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ha tenido un fuerte impacto en el sobrepeso y la obesidad

a nivel mundial, principalmente en los países en desarro-
llo. Como consecuencia de ello, se ha dado un incremento
de las enfermedades no trasmisibles tales como diabetes,
hipertensión y enfermedades cardiovasculares, entre otras.
A causa de ello, la alimentación y la calidad nutricional de
los alimentos se han convertido en eje de fuertes debates en
el ámbito de la salud pública a nivel local y mundial.
Argentina sigue las tendencias tanto regionales como
mundiales. Según la Cuarta Encuesta de Factores de Riesgo
2018 del Ministerio de Salud de la Nación, el 61,6 %10 de la
población presenta exceso de peso (sobrepeso u obesidad),
mostrando un aumento en relación con los valores alcanza-
dos en la tercera encuesta del 2013, en que eran el 57,6 %.
Analizando de manera separada el sobrepeso y la obesidad,
en el primer caso se observa una leve baja, pasando de 37,1
% a 36,3 %, y, en el segundo caso, un aumento significativo,
pasando de 20,8 % a 25,3 %. Estos resultados muestran una
tendencia ascendente y sostenida en relación con la obe-
sidad con respecto a los datos obtenidos en la edición de
200511. Es decir, en cuanto a la población adulta, los índices
de obesidad son mayores en Argentina respecto de la media
regional y la media mundial, y se acentúan aún más en la
población de menores ingresos.
Estos valores son más alarmantes y críticos si se consi-
dera el análisis antropométrico en el que el exceso de peso
asciende a 66,1 % de la población, lo que es coincidente con
lo relevado por la Segunda Encuesta Nacional de Nutrición
y Salud, estudio en el que dicho guarismo se ubica en 68,1
%. Por otra parte, el sobrepeso y la obesidad representan el
33,7 % y 32,4 %, respectivamente. En el caso de la obesi-
dad, estos valores son más altos en los estratos económicos
más bajos, alcanzando 35,2 %, proporción que muestra un
10 Ídem 6.
11 Ministerio de Salud de la Nación. 2005. Primera Encuesta Nacional de fac-
tores de Riesgo (ENFR).
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diferencial de cerca de 40 % respecto al quintil más alto, que

se ubica en el 25,5 %12.
No obstante, es importante prestar mayor atención al
exceso de peso en niños y niñas menores de 5 años y en
adolescentes en Argentina. En estos grupos etarios, el exce-
so de peso es mayor en el país que en la media regional y la
media mundial. La prevalencia de exceso de peso en Argen-
tina alcanza el 13,6 %, superior a la media regional, siendo
superior en sobrepeso (10 %) y obesidad (3,6 %), respectiva-
mente. En el caso particular de los adolescentes, al interior
de ese primer grupo, la tendencia se acentúa. En efecto, la
cifra de exceso de peso alcanza al 41,1 % de la población, del
cual el sobrepeso y la obesidad alcanzan el 20,7 % y el 20,4
%, respectivamente.
Gráfico 6. Sobrepeso y obesidad en adultos según diferentes criterios
13
Fuentes: elaboración propia con base en OMS, PSA y 4ta. Edición de ENFR.
13
12 FAO, OPS, WFP y UNICEF. 2019. Panorama de la seguridad alimentaria y nutri-
cional en América Latina y el Caribe 2019. Santiago.
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Gráfico 7. Sobrepeso y obesidad en adolescentes según región geográfica
Fuentes: elaboración propia con base en OMS y ENNYS2.
Gráfico 8. Sobrepeso en niños y niñas menores de 5 años según región

geográfica (%)
Fuentes: elaboración propia con base en Unicef, OMS, ENNYS2.
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La combinación entre sedentarismo, consumo de ali-

mentos no recomendados en detrimento de alimentos salu-
dables, hábitos de consumo, entornos alimentarios y barre-
ras económicas resulta en que el sobrepeso en Argentina sea
una problemática creciente y preocupante sin distinción de
edades, clases sociales o niveles educativos.
Los cambios en la oferta y en la demanda de alimentos
hacen necesario que los gobiernos trabajen en el diseño y la
implementación de políticas y regulaciones para promover
la alimentación saludable como disparador de cambios en
la cadena de alimentos. Este esquema debe darse teniendo
en cuenta los cambios y procesos que debe llevar adelan-
te la industria de alimentos tendientes a ofrecer alimentos
saludables y accesibles a todos los sectores, especialmente
los más vulnerables, en pos de un mejor balance energético
y nutritivo en la dieta de la población. Así mismo, deben
considerarse los nuevos desafíos que estos cambios en la
demanda implican para el comercio internacional de ali-
mentos a fin de mejorar la gobernanza internacional14.
4. Políticas públicas que vinculan al sistema

alimentario con la alimentación saludable
La región de América Latina y el Caribe en general y la

Argentina en particular se enfrentan al desafío de gene-
rar políticas públicas y acuerdos institucionales específicos
para un sistema alimentario que contemplen no solo la
forma en que producimos, sino también qué producimos.
De esta manera, será posible combatir la “multicarga de la
malnutrición”, la cual se está manifestando con fuerza bajo
sus tres formas de subalimentación, sobrepeso y obesidad.
El adecuado equilibrio entre estas dimensiones es necesario
14 FAO, OPS, WFP y UNICEF. 2019. Panorama de la seguridad alimentaria y

nutricional en América Latina y el Caribe 2019. Santiago.
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para cumplir con el ODS:215 de poner fin al hambre, lograr

la seguridad alimentaria, mejorar la nutrición y promover la
agricultura sostenible, en cumplimiento del ODS 12: garan-
tizar modalidades de consumo y producción sostenibles.
La problemática de las enfermedades crónicas no trans-
misibles es multicausal, y por esta razón mitigar o reducir
su impacto requiere trabajar de manera integral, consen-
suando políticas públicas entre los diversos organismos que
pueden brindar aportes sobre el tema. No pueden darse
como medidas aisladas, sino de manera articulada entre los
actores públicos, ya sea el Poder Ejecutivo o el Legislativo,
así como contemplando las recomendaciones de la socie-
dad civil y de la academia, vinculadas con el derecho a la
alimentación, y la seguridad alimentaria y nutricional.
Las transformaciones deseables y necesarias en cuan-
to a los patrones de consumo requerirán políticas públicas
dirigidas a modificar las pautas culturales y motivaciones
personales que determinan la demanda de alimentos. En
este sentido, los gobiernos son los encargados de fijar el
marco regulatorio donde se desarrollarán la oferta y la
demanda, pero deben hacerlo en una comprensión amplia
con foco en los acuerdos y en la promoción de acciones
tendientes a lograr los objetivos de alimentar a la población
y al mundo, pero de una manera sustentable y cuidando la
salud humana.
Es decir, el Estado es quien debe fijar las pautas, definir
las prioridades, estructurar la estrategia y legislar y aplicar
las políticas públicas que mejor se adapten a la Argentina y
su inserción en el mundo. En todo ese diseño, es necesario
contemplar las dimensiones vinculadas con el derecho a la
alimentación, garantizar la seguridad alimentaria y nutri-
cional y mejorar el valor nutricional de la población en línea
con el ODS2.
A lo largo de las últimas décadas, en la Argentina se
han hecho grandes avances en relación con aumentar la
15 ODS. En goo.su/ggeLJJp.
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oferta de alimentos, disminuir los nutrientes críticos, mejo-

rar la calidad nutricional de los alimentos y brindar infor-
mación al consumidor a través de herramientas como es el
etiquetado de alimentos. Sin embargo, es necesario seguir
trabajando en pos de la mejora nutricional, la información
al consumidor y principalmente en cuanto a los entornos
alimentarios determinados por normativas de carácter pro-
vincial. Esto implica una mayor complejidad administrativa
y la necesidad de lograr acuerdos y una mayor coordinación
entre las provincias y el gobierno nacional.
5. Oferta de alimentos
Cuando hablamos de la oferta de alimentos, la norma rec-

tora es el Código Alimentario Argentino (CAA) (ley n.º
18.284), cuyo objetivo primordial es la protección de la
salud de la población. Además de velar por un mayor acceso
a alimentos que tengan tanto garantía de inocuidad como
un valor agregado en calidad, es un reglamento técnico que
está en permanente actualización al establecer disposicio-
nes higiénico-sanitarias, bromatológicas y de identificación
comercial que deben cumplir las personas físicas o jurídicas,
los establecimientos y los productos a nivel nacional y de
tránsito federal. Se articula con las normativas provincia-
les complementarias. Las modificaciones de esta norma se
hacen a través de un trabajo en conjunto entre los Ministe-
rios de Salud y de Agricultura de la nación, sus organismos
dependientes vinculados con la temática como SENASA e
INAL y con la participación de los Ministerios de Salud de
las provincias en la CONAL. El sector privado, las organi-
zaciones no gubernamentales y la academia participan en
grupos de trabajo, pero las modificaciones de este código se
hacen a través de leyes nacionales, decisiones del grupo téc-
nico del Mercosur o propuestas de la CONAL, basadas en
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la consulta pública, las opiniones y las sugerencias de todos

los actores de la cadena de alimentos.
En línea con esto, se debe seguir trabajando en pos de
que los productores puedan alcanzar los estándares sanita-
rios o los registros del Código Alimentario Argentino (CAA)
para aquellos productores aún no formalizados. Así mismo,
es importante avanzar en la implementación obligatoria de
las buenas prácticas agrícolas (BPA) en cosecha y poscose-
cha, de tal manera de mejorar los estándares y la inocuidad
de los alimentos, principalmente en frutas y verduras.
La mejora nutricional de los alimentos es otro de los
desafíos para las empresas de alimento involucradas que,
como ya se ha mencionado, han mostrado en los últimos
años un compromiso por la alimentación saludable a tra-
vés de una mayor inversión en investigación y desarrollo
y de la búsqueda constante de nuevos productos más salu-
dables que incorporen legumbres, snacks saludables, frutas
y verduras, así como de mejorar la composición de macro
y micronutrientes y reducir los nutrientes críticos como
sodio, grasas trans y azúcares sin perder sus cualidades
organolépticas.
Respecto a los nutrientes críticos como sodio y grasas
trans, los acuerdos voluntarios entre los sectores priva-
do y público resultaron en normativas que fijaron límites
máximos para estos nutrientes, así como la incorporación
de nuevos productos y futuras adecuaciones. Al momento
de entrada en vigencia de la Ley de Reducción de Sodio
(ley n.º 26.905 de 2013), aproximadamente el 85 % de los
productos ya cumplían con los valores máximos, que se
establecieron para tres grupos de alimentos: productos cár-
nicos y derivados, farináceos, sopas, aderezos y conservas.
Posteriormente, a través de las Resoluciones n.º 1/2018 y
n.º 4/2019, se actualizaron los límites máximos en carnes y
farináceo y sopas, aderezos y conservas, respectivamente, y
se incorporaron las categorías de mayonesas y kétchups.
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Es fundamental seguir trabajando en la adaptación de

esta normativa e incorporar nuevos grupos y categorías a la
ley, así como valores máximos más exigentes. En el primer
caso, algunos ejemplos podrían ser los condimentos, las sal-
sas y los productos untables, los pescados y los productos
a base de pescado, y, en el segundo caso, los quesos. Así
también son importantes el monitoreo y la fiscalización del
cumplimiento de estas medidas, tanto como seguir incorpo-
rando nuevos productos y metas más exigentes para garan-
tizar una mayor protección a la salud de la población.
En el caso de las grasas trans, se avanzó en la incor-
poración en el Código Alimentario Argentino, a través del
artículo 155 tris, de una restricción en su contenido. En
efecto, el contenido de ácidos grasos trans de producción
industrial en los alimentos, establece la norma, no debe ser
mayor a 2 % del total de grasas en aceites vegetales y mar-
garinas destinadas al consumo directo y a 5 % del total de
grasas en el resto de los alimentos. Sin embargo, para que la
política sea realmente efectiva, será importante garantizar
reemplazos para toda la oferta de productos del mercado
argentino. En julio de 2019, los países participantes del
57.º Consejo Consultivo de la Organización Panamericana
de Salud (OPS) y el 71.º Comité Regional de la Organi-
zación Mundial de la Salud (OMS) aprobaron el Plan de
Acción Regional para la eliminación de los ácidos grasos
para 202516, lo que plantea mayores desafíos tanto para las
políticas públicas como para la industria en cuanto a poder
adecuarse a este plan.
Por otro lado, la política de reducción de ácidos gra-
sos trans (AGT) debe constituir una estrategia acorde a
las recomendaciones de la OMS (REPLACE)17, que incluya
no solo la regulación del contenido de AGT, sino también
16 57.º Convención de la Organización Panamericana de la Salud y la 71.º

Convención Regional de la Organización Mundial de la Salud: plan de
acción para eliminar los ácidos grasos trans de producción industrial
2020-2025. Julio 2019.
17 World Health Organization. Replace Action Package. 2018.
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otras medidas de acuerdo a lo que establece el estudio de

la Fundación Internacional de Cardiología (FIC)18 vincula-
do con el monitoreo y la fiscalización de la normativa, el
monitoreo de cambios en el consumo de AGT por parte de
la población y el análisis de los reemplazos utilizados, y la
promoción de reemplazos saludables que sean accesibles y
que no impliquen un cambio en las características organo-
lépticas del producto.
En el caso del azúcar, no existe normativa que vaya en
línea con una reducción del contenido de azúcares agrega-
dos de acuerdo a los lineamientos establecidos por la OMS,
pero sí se ha avanzado, a través de la sanción de la Ley de
Etiquetado Frontal en 2021, en la obligatoriedad de decla-
ración de azúcares en el perfil nutricional del producto.
Por último, no existen leyes de estímulo para el consu-
mo de alimentos saludables o de desincentivo de consumo
de alimentos no recomendados o con bajo nivel nutricio-
nal. De acuerdo al estudio realizado en Chile19 por varias
encuestadoras, para desincentivar el consumo de alimentos
con alto contenidos de sodio, azúcares o grasas trans, deben
aplicarse tasas o impuestos superiores al 20 %. Sin embargo,
este estudio también demuestra que los consumidores están
a favor del etiquetado de advertencia, pero no tan así de
la implementación de altos impuestos que encarezcan estos
productos.
18 Fundación Interamericana del Corazón- Argentina (FIC): Grasas Trans en

los Alimentos Procesados de la Argentina: Monitoreo y Recomendaciones.
2016.
19 Ídem 6.
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Gráfico 9. Marco regulatorio del sistema alimentario argentino en vinculación con la nutrición
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Fuente: elaboración propia.

6. Comportamiento de los consumidores
La conducta del consumidor es otro de los aspectos rele-

vantes al momento de analizar la alimentación saludable.
Para realizar la mejor elección, un consumidor debe contar
con información suficiente, clara y precisa. Esta decisión no
es aislada, sino que el entorno donde se desarrolla es muy
importante y condiciona el punto en el cual dicho consumi-
dor tiene hábitos de una alimentación saludable. A la hora
de elegir, el consumidor estará influido por los siguientes
aspectos: información precisa y clara (un rol preponderante
del etiquetado de alimentos); marketing; composición nutri-
cional de los alimentos; promoción de alimentos saludables
y desincentivo vía impuesto de alimentos no saludables o
de bebidas azucaradas.
Respecto a la información de los consumidores, en
2021 se ha avanzado en la ley de etiquetado frontal y de per-
fil de nutrientes. En este sentido, la nueva ley ha aprobado
un etiquetado frontal de advertencia similar al de Chile, así
como la restricción publicitaria, de promoción y de patroci-
nio de alimentos no saludables principalmente en aquellos
orientados a los niños, donde se prohíbe la publicidad y las
asociaciones “ganchos”20, tanto en los envases como en los
establecimientos escolares, de manera de proteger el dere-
cho a la salud, con especial foco en la protección de niños,
niñas y adolescentes. Así mismo, la ley aprobada establece
que la implementación debe ser obligatoria y gradual para
permitir la adaptación de la industria al nuevo esquema.
20 Asociaciones ganchos: es una técnica utilizada por empresas para la capta-

ción de clientes potenciales, en este caso los niños, y se la vincula con
juguetes, accesorios, adhesivos, incentivos u otros similares.
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7. Entorno alimentario
Otro de los componentes importantes a tener en cuenta

al momento de analizar los desafíos que nos presenta la
alimentación saludable se refiere al entorno alimentario21.
Es decir, el contexto cultural, económico y social donde
el consumidor a lo largo de su vida diagrama su esquema
alimentario y nutricional, así como de actividades físicas
y culturales. Estos entornos son el hogar, la escuela, los
comedores y los ámbitos laborales, académicos y culturales
donde la persona distribuye su día.
Esta dimensión toma especial relevancia desde el naci-
miento, con la lactancia materna como punto de partida de
la alimentación saludable. En la Argentina se ha implemen-
tado desde 2013 la Ley n.º 26.873 de Promoción y Con-
cientización de la Lactancia Materna, seguida por la etapa
donde se comienza a comer alimentos sólidos. El consumo
de alimentos en los primeros años de vida marca la pre-
disposición al consumo de alimentos saludables, influyendo
fuertemente en los niveles de palatabilidad.
En este sentido, en Argentina existe el Programa Nacio-
nal de Alimentación Saludable y Prevención del Sobrepeso
y la Obesidad, creado por Resolución n.º 732/2016 del
Ministerio de Salud. Esta resolución creó además la Comi-
sión Nacional de Alimentación Saludable y Prevención de
la Obesidad, que tiene como objetivo contribuir en la plani-
ficación, el seguimiento y la evaluación del programa.
En el marco de este programa nacional, se crearon
programas orientados a promover los entornos saludables.
Estos están orientados a la promoción de la alimentación
saludable para la población en general, a través de las escue-
las o los comedores escolares, donde los niños, las niñas y los
adolescentes pasan gran parte de su día y reciben una frac-
ción importante de su dieta diaria. Las escuelas saludables
21 Ídem 5.
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son una línea de acción dentro de la estrategia más amplia de

“entornos saludables”, que incluye intervenciones para pro-
mover y mejorar la salud a nivel poblacional. Este es el caso
de las provincias de Salta, Santa Fe y Corrientes, que han
avanzado en diversas normativas vinculadas con promover
los kioscos saludables, los hábitos saludables, así como la
promoción de la educación alimentaria y nutricional.
Asimismo, el programa cuenta con una comisión ase-
sora, formada por los sectores público y académico, que
puede realizar recomendaciones sobre las temáticas por ser
tratadas en el Consejo Federal de Salud (COFESA), donde
también participan las provincias. Al mismo tiempo crea
mesas de trabajo específicas vinculadas con temas como la
reducción de nutrientes críticos, el etiquetado frontal y la
regulación de la publicidad, lo que ha sido trabajado en los
últimos años formulando propuestas en esta materia.
Esto se complementa con la actualización de las guías
alimentarias para la población argentina a través de la reso-
lución n.º 564/2019, que establece las recomendaciones en
cuanto a la dieta más equilibrada y saludable, así como la
promoción de la actividad física. Son ejemplos de ello las
experiencias de las provincias de Salta, Santa Fe, Neuquén,
Corrientes y Jujuy, que han avanzado en un convenio con
el Ministerio de Salud, con el objetivo de contar con un
diagnóstico de situación, para finalizar con la propuesta de
un proyecto de ley provincial que aborde la problemática y
establezca medidas siguiendo las recomendaciones existen-
tes y la experiencia internacional adaptada a la caracteriza-
ción local.
La regulación existente a nivel nacional y en la mayoría
de las provincias, si bien trata algunos puntos del entorno
escolar, no lo hace de modo integral, y no incorpora todas
las recomendaciones internacionales y la evidencia científi-
ca disponible. En tal sentido, existen resoluciones vigentes
en la mayoría de las provincias que se circunscriben o bien
a regular los kioscos escolares, o a promover la educación
alimentaria en las escuelas, o a garantizar la prevención y el
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tratamiento de la obesidad en niños y niñas en el sistema de

salud. Pero, ciertamente, no puede hallarse una jurisdicción
que haya abordado de manera completa esta cuestión.
Las acciones expuestas muestran que el tema se encuen-
tra instalado en la agenda política, tanto a nivel nacional
como provincial, por lo que el contexto brinda una gran
oportunidad para mejorar los marcos regulatorios y trabajar
mancomunadamente para fortalecer las políticas de entor-
nos escolares. Deben potenciarse los espacios de trabajo y
mejorar la integración interjurisdiccional, interministerial
e intersectorial, como son las mesas de trabajo específicas,
la Comisión Nacional de Alimentación Saludable y Preven-
ción de la Obesidad, el Consejo Federal de Salud (COFESA),
la Comisión Nacional de Coordinación Políticas Sociales
(CNCPS) y la Comisión Nacional de Nutrición y Alimen-
tación (CNNyA), entre otros, en pos de la gobernanza de la
agenda de alimentación saludable.
8. Desafíos para el sistema alimentario

y su vinculación con la alimentación saludable
y la nutrición
Se han hecho grandes avances en las últimas décadas, sin

embargo, se detectan grandes desafíos para el sistema ali-
mentario argentino y su vinculación con la alimentación
saludable y la nutrición que se detallan a continuación:
1. Los actores de la cadena de alimentos deben seguir

trabajando en pos de una mayor oferta de alimen-
tos saludables con mayor calidad nutricional, así como
de la incorporación de más productos en el proce-
so de reducción de nutrientes críticos en línea con
las recomendaciones de los organismos internaciona-
les de salud a fin de empezar el camino para reducción
para los azúcares. En esta misma línea, deben seguir
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reforzando lo referido a buenas prácticas de manufac-

turas, principalmente en frutas y verduras, en pos de
una mayor inocuidad y calidad de los alimentos.
2. En lo referido a “entornos alimentarios”, existen nume-
rosos programas, que en muchos casos se superponen,
observándose desconexiones y falta de enfoque integral
desde la política pública, lo que termina siendo menos
efectivo en la búsqueda de soluciones o de abordajes en
conjunto con el sector privado.
3. Se observan normas provinciales orientadas a diferen-
tes temáticas vinculadas con la alimentación saludable,
pero no abarcan la problemática de manera integral y
multidimensional. Hoy en la Argentina existen nume-
rosos programas vinculados con garantizar la alimen-
tación que deben trabajar hacia una dieta equilibrada y
más saludable y mejorar la gestión de insumos y res-
ponsabilidades.
4. Se ha identificado una mirada divergente entre los
Ministerios de Salud y Agricultura en lo referido a temas
tales como etiquetado frontal de alimentos, reducción
de nutrientes críticos y regulación publicitaria, lo que
dificulta avanzar hacia estas modificaciones del Código
Alimentario Argentino a través de la CONAL.
5. Se ha identificado que no existe normativa sobre reduc-
ción de azúcares. Por su parte, el sector privado tiene
una propuesta para avanzar en acuerdos voluntarios
como ya lo ha hecho con sodio y ácidos grasos trans.
6. Existe escasez de información estadística sistematizada
y falta de coordinación entre los diferentes ministerios
sobre resultados de impacto de las normativas vigentes
e implementadas, de manera de contar con indicadores
de efectividad de las políticas públicas en el largo plazo.
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9. Recomendaciones y conclusiones
Como se ha expuesto precedentemente, existe un amplio

marco regulatorio en la Argentina enfocado en la vincula-
ción entre el sistema alimentario argentino, la alimentación
saludable y la nutrición. Sin embargo, se debe seguir traba-
jando en la búsqueda del equilibrio entre el sistema alimen-
tario y las nuevas dimensiones de la alimentación, así como
en mejorar la articulación de todos los actores involucrados
en pos de una mejor gobernanza de la temática. Esto debe
darse también considerando los nuevos desafíos que los
cambios en la demanda implican para el comercio interna-
cional de alimentos. Es así que es muy necesario continuar
con las siguientes medidas:
1. Seguir trabajando en el diseño y la implementación

de políticas y regulaciones que marquen pautas claras
y progresivas para la cadena de alimentos en pos de
mejorar la oferta de alimentos saludables, prestando
especial atención al valor nutricional en línea con una
reducción de nutrientes críticos (principalmente azú-
cares), así como la promoción del consumo de verduras
y frutas.
2. Seguir reforzando los procesos de buenas prácticas en
manufacturas de manera que los productores puedan
alcanzar los estándares sanitarios o los registros del
Código Alimentario Argentino (CAA) y así se puedan
mejorar los estándares y la inocuidad de los alimentos,
principalmente en frutas y verduras.
3. Hacer un mayor esfuerzo para un abordaje integral en lo
que respecta al entorno alimentario. Es decir, avanzar
en un marco alimentario en entornos de alimentación
escolar, universitaria, municipal, laboral en pos de la
promoción, la educación y los hábitos saludables vincu-
lados con la alimentación y con la actividad física. Esto
podría darse a través de una ley de presupuestos míni-
mos en lo referido a los entornos saludables y escolares,
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de manera de fijar criterios comunes y acordados entre

los gobiernos provinciales y el gobierno nacional para
contar con una estrategia común que establezca condi-
ciones que contemplen los aspectos antes mencionados
y las herramientas disponibles, para así garantizar un
entorno más saludable para toda la población y princi-
palmente para niños, niñas y adolescentes.
4. Trabajar en el fortalecimiento de una alimentación
adecuada que combata la malnutrición con el estable-
cimiento de estándares para mejorar la calidad de pro-
gramas de protección social, con un enfoque sostenible.
5. Reforzar la educación del consumidor en las escuelas
y a través de campañas de información pública basadas
en evidencia científica sólida que indiquen las necesi-
dades nutricionales de distintas poblaciones, según su
edad, ocupación, estado de salud, etc., y las ventajas y
los perjuicios que distintas dietas o hábitos alimenta-
rios pueden producir.
6. Realizar un monitoreo constante y encuestas nutri-
cionales y contar con indicadores de seguimiento que
retroalimenten el sistema y permitan hacer ajustes
cuando se requieran. Así mismo, es importante coordi-
nar toda la información relevada y sistematizarla para
mejorar el impacto y los resultados de las políticas
públicas implementadas en esta materia. Hoy existen
numerosas encuestas y estudios vinculados con enfer-
medades de riesgo, información nutricional, lactancia
materna, salud escolar y servicios de gestión de come-
dores escolares, pero, en la mayoría de los casos, no se
vinculan unos con otros.
7. Reforzar el control y seguimiento del cumplimiento
de las normas por parte del sector privado. A pesar
de la existencia de normativa con plazos en pos de
reducir los niveles de sodio y grasa trans, no se cuenta
con información actualizada de dicha fiscalización para
seguir trabajando en pos de su cumplimiento y mejora
constante.
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8. Dar una fuerte articulación entre los programas, las

leyes, los ministerios y los niveles de gobierno, con
fuerte énfasis en la alimentación saludable como una
herramienta de salud pública que busque prevenir
enfermedades no transmisibles. Este podría ser el caso
de la articulación entre el Ministerio de Salud y el
Ministerio de Desarrollo Social a través del Conse-
jo Federal de Salud, el Consejo Federal de Políticas
Sociales, la Comisión Nacional de Políticas Sociales y
la Comisión Nacional de Alimento (CONAL), lo que
permitiría abarcar todas las dimensiones, tanto inter-
jurisdiccionales como interministeriales. Asimismo, a
través de las mesas de trabajo que existen en cada uno
de estos programas, se podría articular con el sector
privado, las ONG, la academia y los consumidores.
9. Evaluar medidas fiscales (impuestos a alimentos no
saludables, subsidios que apoyen la promoción de una
alimentación saludable), teniendo en cuenta el contexto
macroeconómico, y como complemento de las demás
acciones, en línea con mejorar la nutrición y reducir el
sobrepeso y la obesidad.
Todas estas acciones deben realizarse en el marco de

una clara comprensión de la dinámica de la producción,
comercialización e inserción de la cadena de alimentos a
nivel local e internacional, considerando a la Argentina
como proveedor y exportador neto de alimentos.
Teniendo en cuenta estas cuestiones, debería pensarse
el sistema alimentario argentino y su vinculación con la
alimentación saludable y nutricionalmente adecuada en el
contexto de una política de Estado que permita avanzar
hacia cambios que mejoren la calidad de vida de la pobla-
ción y su desarrollo humano. El principal dilema es lograr
un desarrollo equilibrado del sistema alimentario local con
estas nuevas dimensiones de la demanda contemplando los
distintos ecosistemas, el comercio y la inserción internacio-
nal. Así mismo, la interdependencia global y la importancia
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de lograr un equilibrio adecuado a las necesidades presentes

y futuras de la población sugieren la importancia de que los
países trabajen en forma coordinada y que los organismos
multilaterales lo adopten como un mandato prioritario.
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IV.d. Dimensión económica y social
del sistema agroalimentario argentino
Implicancias para la política de desarrollo rural
PABLO ELVERDIN
1. Introducción
El marco analítico general de este libro se enfoca en descri-

bir al sistema alimentario argentino y analizar y proponer
acciones dirigidas a mejorar su funcionamiento. El mar-
co analítico utilizado enfatiza cinco atributos/dimensiones
principales del sistema alimentario que se consideran cen-
trales tanto individuamente como en consideración de las
fuertes interrelaciones o trade–offs que existen entre ellos.
Los capítulos 5.a, 5.b y 5.c trataron las dimensiones refe-
ridas a la eficiencia y competitividad en la producción de
alimentos, la sustentabilidad ambiental y las características
vinculadas a la nutrición e inocuidad de los alimentos. Este
está enfocado en la dimensión referida a la sostenibilidad
económica y social del sistema alimentario. Esta dimensión
ha sido descripta de la siguiente manera por Piñeiro et al.
(2021):
La sostenibilidad económica y social de un sistema produc-

tivo está asociado al principio de que los actores económicos
que participan en él reciban, a lo largo del tiempo, una retri-
bución suficiente para garantizar tanto una retribución ade-
cuada a los factores de la producción comprometidos en el
proceso productivo, como una retribución personal o ganan-
cia empresaria, que justifique su permanencia en la actividad.
teseopress.com 219
Como puede verse a partir de esta definición, este atri-

buto es el más complejo desde el punto de vista analítico y
al mismo tiempo el más difícil desde el punto de vista de las
políticas públicas necesarias. Esto es particularmente cier-
to por tres razones principales. Primero, porque los trade-
offs con los otros atributos son particularmente intensos y
difíciles de analizar. Segundo, porque las políticas públicas
que afectan en forma directa a este atributo también están
interrelacionadas con las políticas macroeconómicas y de
comercio internacional que tienen efectos muy amplios y
profundos sobre el funcionamiento de la economía en su
conjunto. Y tercero, porque, como se verá en las secciones
siguientes, hay problemas conceptuales y metodológicos
para identificar con claridad quiénes son los actores eco-
nómico-sociales que deben ser apoyados de manera dife-
rencial para compensar las debilidades estructurales o de
mercado que dificultan sus actividades económicas y, con-
secuentemente, su permanencia en la actividad.
2. Los territorios rurales y las políticas

de desarrollo rural
Una rápida apreciación de los territorios rurales en la Argen-

tina permite observar la profunda transformación que han
experimentado durante las últimas dos décadas los entor-
nos rurales y sus habitantes. Frente a ello, resulta evidente
que una política de desarrollo rural debe dejar de enfocarse
en las herramientas asociadas a la competitividad sectorial
e incluir instrumentos que determinan la competitividad
territorial.
Incluso en un marco más amplio en donde se inclu-
yen nuevas actividades económicas, la discusión sobre la
sostenibilidad social del sistema agroalimentario está lejos
de ser resuelta. Mientras que una proporción goza de altos
niveles de productividad, competitividad y capitalización,
teseopress.com
una cantidad sustancial de productores menos aventajados

continúan tratando de sostenerse en la actividad.
Aunque con definiciones poco precisas acerca de cuál
es el público objetivo, donde parecen haber primado más
las políticas declarativas que pragmáticas, la política públi-
ca ha realizado significativos esfuerzos por desarrollar y
aplicar una gran cantidad de instrumentos sectoriales que
apuntaron a mejorar la productividad y la competitividad
del pequeño productor. A la luz de la evidencia sobre la
situación de la pequeña agricultura, queda claro que estos
resultaron insuficientes.
No obstante, incluso en situaciones en las cuales exis-
ten valores aceptables de rentabilidad económica, cualquier
política sectorial, por sí sola, será insuficiente para que el
productor alcance niveles admisibles de desarrollo humano
y promueva su arraigo si no existe una significativa oferta
de servicios sociales, recreativos y culturales en las proxi-
midades de la finca.
En otras palabras, la globalización no solo se refleja en
una mayor internacionalización del sistema agroalimenta-
rio, sino que también los actores rurales se han hecho eco
de esa globalización y demandan servicios y actividades que
antes no requerían.
3. Los pequeños productores agropecuarios

en Argentina
La caracterización del pequeño productor en Argentina es

un largo debate que aún permanece lejos de ser resuelto.
Aunque existe una conceptualización general sobre el tér-
mino, las variables que lo definen, sus fronteras y, por tan-
to, los sujetos alcanzados son difusos y hasta muchas veces
contradictorios.
La extensión del territorial, las condiciones agroeco-
lógicas, los tipos de cultivo, las prácticas de cultivo, las
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modalidades de comercialización y el stock de capital, así

como cuestiones culturales, sociales y políticas, inciden en
la definición de quién es un “pequeño agricultor” en la
Argentina. A su vez, la definición de “pequeño agricultor”
es utilizada como sinónimo de “agricultor familiar” o vice-
versa, lo que genera una mayor confusión.
Incluso en aquellos casos en que se ha avanzado en una
mejor descripción conceptual, como es el caso de la Ley n.º
27.118 de Reparación Histórica de la Agricultura Familiar
para la Construcción de una Nueva Ruralidad, los límites
son difusos. Según la ley, se los considera agricultores fami-
liares cuando el agricultor y su familia llevan adelante la
producción, cuando el agricultor es dueño de alguno o de
todos los medios de producción, cuando la mano de obra
está cubierta principalmente por la familia aunque haya
algunas personas asalariadas, cuando la familia del agricul-
tor vive en el campo o en la localidad más cercana, o cuando
la actividad agrícola es la principal fuente de ingresos de la
familia1. Por lo que, en definitiva, bajo estos parámetros, y
tal como se verá en los próximos párrafos, la mayor parte
de la agricultura argentina podría considerarse como de
carácter familiar.
Por otra parte, es importante aclarar que el objetivo del
presente trabajo no es proponer una acepción inequívoca
de “pequeño productor” o “agricultor familiar”. Sin embar-
go, es necesario tener una cierta claridad sobre los sujetos
alcanzados, puesto que la interpretación que se le otorgue a
la definición de “pequeño agricultor” o “agricultor familiar”
tiene una relevancia preponderante para el diseño y alcance
de la política pública.
Es así que, intentando dilucidar la composición socio-
económica de los ámbitos rurales, resulta pertinente plan-
tear una rápida caracterización de la explotación agro-
pecuaria y del productor agropecuario en Argentina. Los
1 Ver t.ly/46XEx.
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datos preliminares del Censo Nacional Agropecuario 2018

nos permiten avanzar en este sentido2.
Caracterización de la explotación agropecuaria

La producción agropecuaria argentina proviene de un hete-
rogéneo conjunto de explotaciones. Las explotaciones agro-
pecuarias (EAP) de hasta 50 hectáreas son el 43 % del total y
cubren menos del 1 % de la superficie. Las que tienen entre
50 y 1.000 ha son el 45 % de las explotaciones y tienen el 19
% de la superficie. Por su parte, las de más de 1.000 ha son el
12 % del total y cubren el 80 % de la superficie. Sin embargo,
este promedio no puede considerarse a nivel del país, ya que
hay muchas divergencias por provincia y, particularmente,
por región agroecológica, por tipo de producción y por las
características del productor3 4.
En cuanto al tipo jurídico de la explotación, el CNA
2018 relevó que el 84,4 % de las EAP pertenecen a personas
humanas, mientras que el 15,6 % restante responde a dife-
rentes tipos de formatos jurídicos, como sociedad anónima
(5,1 %), sociedades de hecho no registradas (2,6 %) o socie-
dades de responsabilidad limitada (2,3 %). Solo en las pro-
vincias de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y Santa Cruz,
la participación de las personas físicas como titulares de la
explotación cae por debajo del 80 %.
2 A los fines de este trabajo, quizás la mayor limitación del relevamiento cen-
sal esté vinculada con la extensión de la finca, superior a los 500 m², lo que
podría implicar que una proporción de productores quedaran fuera de él,
en especial en los periurbanos.
3 Las EAP de mayor extensión están en la Patagonia (Chubut, Santa Cruz, Río
Negro, La Pampa y Tierra del Fuego), debido a que son mayormente tierras
poco productivas, dedicadas en gran parte a la ganadería extensiva y de
colonización más reciente. En esas cinco provincias, se encuentra el 61 %
del total de las EAP de más de 10.000 ha.
4 El análisis solo toma en referencia a las EAP con límites definidos. No obs-
tante, la participación de las EAP sin límites definidos sobre el total de
explotaciones es significativamente alta en algunas provincias como Neu-
quén (52,4 % de las EAP no poseen límite definido), Jujuy (40 %), Salta (32,8
%), Santiago del Estero (29,3 %) o Catamarca (22,4 %).
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A pesar de la preponderancia de las EAP bajo formato

jurídico de personas físicas, la cantidad de superficie bajo
este tipo de titularidad cae al 54,5 % a nivel país, siendo que
la superficie bajo titularidad de sociedades anónimas sube
al 24,4 % (unas 37,7 millones de hectáreas).
Pero no solo la extensión y titularidad de la tierra defi-
nen el tipo de productor, sino que el formato de gestión de
la finca también es relevante. En este sentido, se observa
que el 94,5 % de las explotaciones pertenecientes a personas
físicas es administrada por el propio productor.
Entonces, teniendo en cuenta que un total de 205.337
EAP pertenecen jurídicamente a una persona física, y ade-
más son gestionadas directamente por el propio productor,
podría interpretarse que el 82 % de las explotaciones agro-
pecuarias argentinas son de carácter familiar. Obviamente,
ello resulta una simplificación puesto que no toma en cuen-
ta la extensión de la finca, la cantidad de trabajadores y el
nivel de capitalización, pero sirve para reflejar el grado de
participación directa del productor sobre la actividad agro-
pecuaria del país.
Lamentablemente, hasta la publicación de los microda-
tos del CNA 2018, no es posible avanzar en mayor profun-
didad. Sin embargo, es factible utilizar una caracterización
de los productores realizada por Obstchatko (2009)5, que, si
bien se basa en los datos del CNA 2002, bajo el supuesto de
que la estructura se mantiene sin muchos cambios, da una
idea general de la situación.
La definición de “explotación agropecuaria familiar”
utilizada en ese estudio es aquella en la que se verifica
el trabajo directo del productor y la existencia de trabajo
familiar, con la posibilidad de contratar hasta dos trabaja-
dores remunerados permanentes. El tamaño de explotación
5 Obschatko, E. (2009). Las explotaciones agropecuarias familiares en la República

Argentina: un análisis a partir de los datos del Censo Nacional Agropecuario
2002. 1.º ed. Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación e
Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, Buenos Aires,
Argentina.
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no se tomó como criterio de diferenciación de la EAP fami-

liar, aunque se estableció un límite superior de extensión6 y
de capital para filtrar las explotaciones que evidentemente
no podrían ser gestionadas bajo una estructura únicamente
familiar.
En ese marco, surge que el 75,5 % de las explotaciones
eran de carácter familiar. Aunque solo representaban el 18
% de la extensión agropecuaria y aportaban el 27 % del valor
total de la producción.
De allí surgen algunos datos interesantes. Por un lado,
refleja que la extensión media de la agricultura familiar
en Argentina es de 142 hectáreas. Incluso entre aquellos
productores familiares más relegados7, el promedio de la
explotación a nivel nacional es de 66 hectáreas. Es más, en
la Puna o las regiones áridas de Chaco, Córdoba, San Luis
y La Pampa, el promedio de explotación de los agricultores
familiares más relegados es superior a las 100 hectáreas. En
el caso de la Patagonia, incluso en el Valle del Río Negro, la
extensión promedio supera las 450 hectáreas. Por lo tanto,
contrariamente a lo que se puede suponer, la extensión de
la explotación no es un buen indicador para definir la tipo-
logía del productor.
También muestra que no resulta un enfoque apropiado
caracterizar al productor por el tipo de cultivo. Si bien es
cierto que las explotaciones familiares explican más del 80
% de las EAP hortícolas, es común disociar al pequeño pro-
ductor familiar de los cultivos extensivos. No obstante, el
mismo estudio nos muestra que el 78 % de las explotaciones
que siembran maíz, el 66 % de las que siembran soja y el
59 % de las que siembran trigo son de carácter familiar. De
hecho, las explotaciones familiares más relegadas explican,
6 Varía en función de si está dedicado a ganadería o agricultura y en función

de las once regiones agroeconómicas definidas.
7 Solo trabaja la familia, no poseen tractor y tienen menos de 50 cabezas de
ganado.
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por sí solas, el 41 %, 14 % y 8 % del total de explotaciones de

estos cultivos.
No obstante, cabe mencionar que el análisis sobre los
datos del Censo Nacional Agropecuario posee una debili-
dad en la identificación de los pequeños productores, en
particular en los periurbanos, puesto que solo se relevan
establecimientos agropecuarios con más de 500 m2. Para
lograr una cuantificación de estos, podrían utilizarse los
datos del Registro de la Agricultura Familiar (RENAF). Las
cifras oficiales actualizadas a octubre de 2019 registraban
139.562 núcleos familiares (NAF), integrados por 467.575
personas8.
Sin embargo, las cifras no son directamente compa-
rables, y deberían georreferenciarse los productores a fin
de reducir la duplicación. A este respecto, la definición del
RENAF es mucho más amplia que el relevamiento censal, ya
que incluye actividades como pesca artesanal, recolección
y caza, así como productores periurbanos y productores
rurales sin tierra.
Tal lo expuesto, la caracterización de pequeño produc-
tor o de agricultor familiar no es una tarea sencilla y puede
estar sujeta a variadas interpretaciones. La interpretación
de agricultura familiar suele estar incidida por definiciones
o categorías analíticas utilizadas internacionalmente y que
poco tienen que ver con las características de las explotacio-
nes y del productor agropecuario en Argentina. Adicional-
mente, la competencia por el beneplácito de las políticas al
interior del sector, la puja por la representatividad política y
hasta cierto romanticismo en el ideario colectivo terminan
influyendo sobre la definición del término.
En cualquier caso, no es objetivo de este estudio definir
esos parámetros, pero sí poner de manifiesto las múltiples
variables existentes para su definición y que quizás los más
comunes (como extensión de la finca o tipo de cultivo) no
son, por sí solos, indicadores taxativos del tamaño de la
8 Disponible en t.ly/pIpXk. Consultado en octubre de 2022.
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explotación bajo análisis9. Una simplificación de la defini-

ción conllevará un mal diseño de la política pública, lo que
seguramente provocará la exclusión de un número signifi-
cativo de pequeños productores.
Población rural
Desde el punto de vista de oficial, el país es principalmente
urbano. El Indec define como áreas urbanas a todas aquellas
concentraciones de población mayores a 2 mil habitantes,
en tanto las áreas rurales son aquellas con menos de 2 mil
habitantes y se dividen en áreas rurales agrupadas (loca-
lidades) y en áreas rurales dispersas (campo abierto). La
población rural, en términos de esta definición, es reducida,
y se constata una tendencia histórica a su disminución en
términos nominales y porcentuales.
En 2001 el 10,6 % de la población argentina era rural,
alcanzando unos 4.179.418 millones de habitantes, de los
cuales dos tercios vivían en áreas dispersas y un tercio, en
localidades rurales de menos de 2 mil habitantes. En 2010,
la población rural alcanzaba las 3.599.764 personas, el 9,1
% de la población total. De esta, un 64 % vivía en áreas
dispersas y un 36 %, en áreas agrupadas. Las provincias con
mayor proporción de población rural, según el Censo de
Población 2010, son Santiago del Estero (31,3 %), Misiones
(26,2 %) y Catamarca (22,9 %).
En mayo de 2022, se realizó el Censo Nacional de
Población y Viviendas, pero a la fecha los datos no están
publicados. Una aproximación a la evolución de la pobla-
ción rural surge de los Censos Agropecuarios 2002 y 2018,
que muestran una continuidad en los índices de disminu-
ción de la población rural. Así resulta que, entre 2002 y
2018, la población residente en las explotaciones pasó de
9 Incluso más, dados el sistema organizacional de la producción agropecuaria

argentina y la propagación del sistema de contratistas rurales, el stock de
capital tampoco sería un indicador de acceso a la tecnología.
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1.233.589 personas en 2002 a 700.750 en 2018. Y el núme-

ro de productores residentes cayó en 42 %, en tanto el de
trabajadores permanentes lo hizo en 16 %.
No obstante, los datos intercensales (2001-2010) mues-
tran que la mayor parte de los departamentos que pierden
población a campo abierto la ganan en los poblados rura-
les. Es decir, fueron un sinnúmero de pueblos o ciudades
pequeñas que tienen características intermedias, en gran
medida cercanos geográficamente a las fincas, vinculados a
la actividad agropecuaria y con culturas cercanas a la rura-
lidad que han sido receptores de esa población.
Pobreza rural
Aun cuando el concepto de “pobreza” resulta inicialmente
claro, en cuanto se vincula a la falta de condiciones de vida
suficientes para el desarrollo humano, esta definición no
resulta tan inmediata o clara cuando se la quiere utilizar
para realizar una estimación cuantitativa que sea útil para
la definición de políticas sociales en los entornos rurales.
En el caso de Argentina, la dificultad para definir y medir la
pobreza rural es aún mayor.
Actualmente, no hay un indicador regular de segui-
miento directo de la pobreza rural. El indicador básico por
ingresos que se utiliza a nivel país solo refleja la situación
en los grandes aglomerados urbanos. Para la estimación de
pobreza rural, se utiliza el indicador de necesidades básicas
insatisfechas (NBI) que se obtiene del Censo Nacional de
Población y Vivienda, con una periodicidad de diez años10.
Con base en los últimos datos publicados, del año 2010,
se aprecia que el porcentaje de hogares con necesidades
básicas insatisfechas en las áreas rurales más que duplicaba
el de las áreas urbanas para el total país (18,2 % vs. 8,3 %). El
porcentaje de hogares con NBI es menor en las provincias
de la región pampeana (Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos,
10 Ver t.ly/rnxo0.
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La Pampa y Santa Fe), va aumentando en las provincias de

la Patagonia y es particularmente intensa en el noreste y
noroeste del país.
Una medición alternativa puede verse en CIPPEC,
PNUD y CEDLAS, que, en función de la Encuesta Perma-
nente de Hogares (EPH) y del Censo 2010, generaron un
mapa de pobreza crónica por distrito11. El mapa permite
ver la pobreza crónica por provincia o departamento, refle-
jando que el 16 % de los departamentos del país presentan
niveles de pobreza crónica críticos, superior al 25 % de los
residentes en esos departamentos.
Por su parte, Guardia y Tornarolli (2010) hicieron un
análisis sobre la pobreza rural sobre la base de los censos
nacionales de población, los censos agropecuarios y encues-
tas puntuales12. Allí también encontraron que la incidencia
de la pobreza es considerablemente más elevada en las áreas
rurales que en los grandes aglomerados urbanos y que esta
brecha persiste a lo largo del período analizado (2000-2006).
No obstante, tanto en el caso de la región pampeana, como
en el de la región de Cuyo, la incidencia de la indigencia y de
la pobreza en las áreas rurales parece haber caído, siguiendo
una evolución similar a la recuperación posterior a la crisis
de 2001-2002 evidenciada en las áreas urbanas.
Como se mencionó, la distribución de la pobreza no es
homogénea a lo largo del territorio. Los niveles de indigen-
cia y de pobreza rural en la región pampeana son mucho
menores a los del resto del país. De acuerdo a los resultados
de la Encuesta de Impacto Social de la Crisis en Argentina
(ISCA), realizada por el Banco Mundial en 2002, las regio-
nes de Cuyo, noreste (NEA) y noroeste (NOA) son las que
presentan las situaciones más preocupantes, con tasas de
pobreza rural que en 2002 alcanzaron al 79 %, 87 % y 70 %
de la población, respectivamente.
11 Ver t.ly/qmiEC.
12 Los datos de población se refieren a 2001, y las encuestas también se reali-
zaron en torno a los años 2001-2002, hasta 2006.
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Los resultados del Censo de Población de 2010 mues-

tran que la distribución geográfica de la pobreza en la
población rural se mantiene similar a la reseñada por Guar-
dia y Tornaroli (2010) para los años 2001-2006. En 2010,
las provincias con situaciones más graves de NBI eran, en
orden de gravedad, Salta, Chaco, Santiago del Estero, For-
mosa, Jujuy, Tierra del Fuego, Corrientes, Tucumán, Misio-
nes, La Rioja y Neuquén13.
La información del Censo Nacional de Población y
Vivienda 2022 permitirá actualizar datos sobre la inci-
dencia de la pobreza rural. También, es necesario esperar
dichos resultados para ver si los movimientos migratorios
han impactado en los indicadores de pobreza de los entor-
nos rurales14. Es probable que los más rezagados hayan bus-
cado acercarse a mejores condiciones de acceso a servicios
sociales, así como a la posibilidad de mejores ingresos.
Guardia y Tornaroli (2010) señalan que los factores
asociados positivamente a los ingresos de los productores
agropecuarios son el nivel educativo alcanzado, el tamaño
de la explotación agropecuaria, y el acceso a caminos pavi-
mentados, electricidad, irrigación y uso de fertilizantes. La
carencia de ello afecta negativamente a los hogares rurales
en situación de pobreza.
A nivel regional se evidencia una mejora relativa del
sector agropecuario entre períodos, que ha permitido redu-
cir la brecha salarial con todos los sectores, a excepción de
la construcción. No obstante, la disparidad aún sigue sien-
do amplia, incluso al interior del mismo sector (FAO, 2018).
Lamentablemente, los datos son indicativos de la situación
en la región, puesto que, ante la falta de estadísticas, la
Argentina no fue incluida en el informe.
13 Una referencia no académica, pero muy ilustrativa, sobre situaciones de

pobreza, indigencia y falta de acceso a condiciones básicas de desarrollo
en zonas rurales dispersas es descripta en un proyecto periodístico de la
Fundación La Nación, denominado “Hambre de Futuro”. Ver t.ly/guhG1.
14 Ciudades de menos de 50 mil habitantes y localidades del interior del país.
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También la OIT (2016) indica que las condiciones

de precariedad e informalidad laboral son mayores en los
entornos rurales. En el caso de los trabajadores “golondri-
nas” de las provincias de Mendoza, Santa Fe y Misiones, el
porcentaje de informales era de 98 %. Ello no solo implica
un salario menor, sino que también afecta a la población
más vulnerable a través de la cobertura de seguridad social.
Según la misma fuente, existía una asociación entre pobre-
za e informalidad, pues esta tenía mayor presencia entre la
población pobre y sobre todo en las mujeres. En todos los
países, entre el 55 % y 98 % de los empleos de los pobres
son informales. La asociación entre informalidad y pobreza
es directa y clara en el ámbito rural.
En este sentido, hubo algunos avances importantes en
Argentina en los últimos años. En primer lugar, en 2013,
una nueva reglamentación de la ley n.º 26.727 dictada en el
año 1981 creó la posibilidad de la contratación temporaria
de personal de cosecha o empaque de frutas. Lo que, junto
al fortalecimiento del sistema de inspecciones, incrementó
la cantidad de empleo registrado. Obviamente, ello es una
acción puntual que ataca a una problemática particular,
pero no es suficiente para eliminar los niveles de informali-
dad existente en el sector.
4. La transformación económica y social

de los espacios rurales: la nueva ruralidad
Si bien los párrafos precedentes muestran la estructura

agraria existente, esta está en un permanente proceso de
transformación. Dicha reestructuración está fuertemente
incidida por el proceso histórico de ocupación del territo-
rio, la evolución de los mercados agropecuarios, el acceso al
mercado, la tecnológica, el transporte, la distribución de los
recursos biofísicos y las condiciones socioeconómicas, así
como el paisaje natural y cultural, entre otros.
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Sin lugar a dudas, el incremento del comercio agro-

pecuario y la apertura de nuevos mercados favorecieron
un proceso de capitalización y expansión de la actividad.
Ello permitió el crecimiento de la producción, más visible
en el caso de los cereales y las oleaginosas, pero también
importante en algunas economías regionales, en especial las
frutícolas destinadas a los mercados de exportación.
Esta evolución también permitió la aparición de nuevos
complejos agroindustriales, multiplicando los sectores pro-
ductivos y servicios asociados a la actividad. Junto con ello,
la producción agropecuaria experimentó una significativa
pérdida de importancia relativa como actividad económica
principal y como fuente de empleo en los entornos rurales.
Junto a ello, se observa una fuerte disociación del espa-
cio físico de trabajo con el de residencia, con creciente
vinculación entre ámbitos rurales y urbanos, lo que está
impactando fuertemente sobre la estructura agraria. Dos
fuerzas principales promueven este avance. Por un lado, un
crecimiento demográfico más rápido que el incremento de
la oferta de espacios habitacionales económicamente acce-
sibles en áreas urbanas. Por el otro, la búsqueda de espacios
más abiertos y aquietados, alejados de los problemas aso-
ciados a los espacios urbanos.
En el primer caso, aunque se estima que la progresión
del proceso se ha dado a menor velocidad que en otros
países15, está teniendo impactos significativos, en particu-
lar, sobre los periurbanos de las grandes ciudades. Allí las
actividades agrícolas, principalmente la horticultura, están
siendo desplazadas por pérdida de competitividad relativa
frente al desarrollo inmobiliario.
En el segundo caso, el proceso de ocupación inicialmen-
te estuvo asociado al desarrollo de residencias secundarias
de ocupación eventual durante fines de semana o períodos
15 Estados Unidos la “mancha urbana” crece 400 mil hectáreas por año (Van
den Bosch, 2020).
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vacacionales. Sin embargo, la diversificación productiva y

la mejora de las telecomunicaciones en los espacios rurales
han favorecido el incremento de la migración permanente
a los espacios rurales y pequeñas comunidades alejadas de
los espacios urbanos. Un proceso que sufrió una fuerte ace-
leración a consecuencia de la pandemia de COVID-19.
Al mismo tiempo, esa disociación espacial entre lugar
de trabajo y residencia también se observa en sentido inver-
so. La reducción de los tiempos de transporte y de las tele-
comunicaciones, junto con la búsqueda de un mayor acceso
a servicios básicos y sociales, ha promovido una migración
de los productores agropecuarios del espacio rural hacia
los espacios urbanos, en particular hacia las ciudades inter-
medias.
Los datos del CNA 2018 permiten observar que el 47
% de los productores o socios de explotación no residen en
ella. Seria dable suponer que esos individuos no trabajan en
el campo y que sus medios de vida provienen de la renta
u otra actividad. Sin embargo, de los productores o socios
que declaran que trabajan en las fincas, el 41 % no reside en
ellas, lo que muestra la creciente desvinculación territorial
entre medios de vida y residencia también en los entornos
rurales.
Atento a ello, es claro que la nueva ruralidad excede a
las actividades netamente agropecuarias y tiene una fuerte
integración con lo urbano. Por tanto, pensar el desarrollo
rural deja de estar asociado a una característica sectorial y
pasa a estar más vinculado al territorio y su entorno próxi-
mo, reconociendo los múltiples vínculos entre el campo y las
urbanizaciones circundantes, prestando especial atención a
la provisión de servicios públicos, sociales y recreativos.
Las políticas de desarrollo de esta nueva ruralidad deben
reconocer otras actividades para la generación de ingresos,
complementarias o no, de las actividades agrícolas. Lo que
obliga a atender no solo a los nuevos eslabonamientos pro-
ductivos que se desprenden de las actividades agropecua-
rias, sino también al potencial económico asociado al valor
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geográfico, histórico, cultural, ecológico y paisajístico del

territorio.
Inevitablemente, con sus ventajas y sus desventajas,
nos enfrentamos a una ruralidad incorporada al proceso de
globalización no solo en materia productiva, sino también
cultural y recreativa, en donde la competitividad territorial
se vuelve más preponderante que la competitividad secto-
rial (Schein, 2020). Es necesario que la política de desarrollo
rural y territorial tome esto en cuenta.
Definición oficial de “ruralidad” y estadísticas públicas

en ámbitos rurales: relevancia para la política pública
El criterio oficial para identificar las zonas rurales en Argen-
tina posee más de un siglo16 y parte de una definición dico-
tómica en función de un umbral de población. Básicamente,
define como población rural a aquella que habita en regio-
nes dispersas o que residen en localidades de hasta 2 mil
habitantes. Por sobre ese límite de habitantes, son conside-
radas zonas urbanas. Claramente, esta definición no refleja
las profundas transformaciones de los territorios rurales y
la fuerte interacción rural-urbana que caracteriza a la rura-
lidad actual, tendiendo a subestimar la población rural.
Hasta que sean publicados los datos del Censo 2022,
los datos censales de 2010 permiten observar que la mayor
parte de los departamentos de Argentina poseen una pobla-
ción urbana superior al 71 % (gráfico 1.a). Sin embargo, la
cobertura geográfica de regiones con ciudades superiores a
los 50 mil habitantes es relativamente escasa (gráfico 1.b).
De hecho, se puede divisar un sinnúmero de municipios del
interior del país que en términos oficiales son considerados
como urbanos, pero que no poseen ninguna urbanización
mayor a los 15 mil habitantes.
16 Se mantiene constante desde el Censo Nacional de Población de 1914.
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Gráfico 1. Distribución espacial de la población urbana por departamento.

Censo 2010
Fuente: Ministerio del Interior, 2020.
La simple observación del gráfico 1 invita a la refle-

xión acerca de la interpretación oficial de “ruralidad”. Los
cambios producidos en la dinámica demográfica han posi-
cionado a las urbanizaciones pequeñas e intermedias como
organizadoras de la vida económica y social rural; por tan-
to, deberían ser parte constitutiva de los entornos rurales.
Aunque aún incipiente, el debate sobre la necesidad
de caracterizar las transformaciones del espacio rural en
Argentina se ha incrementado en los últimos años. En línea
con las corrientes en otras regiones del mundo, varios tra-
bajos de principios de siglo ya mencionaban la necesidad de
replantear el sentido de la ruralidad.
En 2007, un informe del Banco Mundial para Argentina
puso el foco en esta distribución territorial de la población y
utilizó una definición alternativa de “ruralidad” para deter-
minar sus implicancias. Con base en los datos del Censo del
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2001, tomando como referencia la densidad poblacional y

la proximidad a una ciudad superior a los 50 mil habitantes,
la población rural pasó de representar el 10,6 % del total a
más del 44 %.
Los mismos datos censales de 2010 permiten observar
que las localidades con población entre 2 mil y 10 mil habi-
tantes mostraban una tasa de crecimiento de 5 %, siendo
unas 675 localidades que totalizaban más de 3 millones de
habitantes. Por su parte, las urbanizaciones entre 10 mil y
50 mil habitantes sumaban una población total de 6 millo-
nes de personas y evidenciaban la mayor tasa de crecimien-
to del país (14 %) (Sili, 2019).
Sin dudas, la definición de “ruralidad” tiene impli-
cancias directas sobre un importante número de variables
económicas y sociales. Frente a esa caracterización, la res-
puesta política de desarrollo rural ha estado principalmente
enfocada en apoyos a la producción y competitividad sec-
torial puesto que entiende que la ruralidad está asociada
a una población mayormente dispersa o escasamente con-
centrada.
La nueva ruralidad pone de manifiesto que la política de
desarrollo rural debería estar más enfocada sobre el territo-
rio puesto que, con el surgimiento de nuevas actividades, la
agricultura ha mermado su preponderancia económica en
esas regiones. A su vez, también hay una revalorización de
los espacios rurales como lugar de residencia o de recrea-
ción asociado a los servicios eco-sistémicos.
La definición oficial actual de “ruralidad” conlleva una
importante paradoja, puesto que, en virtud de los crite-
rios utilizados, ineludiblemente asocia población rural con
actividad agropecuaria. Dentro de ese marco conceptual, la
política pública se construye para mejorar las condiciones
de vida de esos habitantes, principalmente a través de una
política de ingresos17. Pero, al mismo tiempo, entiende que
17 Ya sea a través de políticas de mejoras de productividad y la competitividad

o de políticas sociales.
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esta es exitosa si logra el arraigo de la población, que, en

muchos casos, viene de territorios que ostentan significati-
vas brechas en lo que refiere a la dotación de servicios esen-
ciales que impiden alcanzar niveles aceptables de desarrollo
humano y social.
Al mismo tiempo, Argentina cuenta con una dificultad
adicional. No posee relevamientos estadísticos sistemáticos
en los entornos rurales. Los datos existentes surgen, bási-
camente, del Censo Nacional de Población y Vivienda, con
periodicidad de 10 años, el Censo Nacional Agropecuario18,
con periodicidad superior a los 15 años, y la Encuesta
Nacional de Gastos de los Hogares19, cuya última periodici-
dad fue de 12 años. Sin dudas, ello es una debilidad porque
son períodos demasiado prolongados para la evaluación de
las políticas aplicadas y la observación de las progresiones
en el territorio.
En otras palabras, las estadísticas públicas reflejan un
sesgo que puede tener efectos negativos sobre la población
rural a la hora de definir políticas públicas y asignación
de recursos. La construcción prourbana de los indicadores
tiende a invisibilizar la ruralidad y a dificultar su compre-
sión, lo que conduce a un diseño de política rural con fuerte
sesgo urbano y prácticamente supeditada a sus necesidades.
Ninguna de las muestras estadísticas oficiales periódi-
cas existentes se realiza sobre territorios rurales. Por lo tan-
to, una nueva definición de “ruralidad” en Argentina, más
abarcadora y acorde a la transformación del territorio, tam-
bién debería ir acompañada de un cambio en las muestras
estadísticas de ingresos, gastos y condiciones de vida que
incluya a los territorios rurales y pequeñas comunidades a
18 Solo releva unidades productivas rurales y con una extensión mayor a los
500 m2.
19 No releva espacios rurales, solo es una muestra sobre espacios urbanos. Sin
embargo, en función de las transformaciones rurales, el muestreo en comu-
nidades pequeñas, superior a los 2 mil habitantes, lo convierte en un releva-
miento válido para estudiar los entornos rurales.
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fin de poder hacer un seguimiento regular sobre el impacto

de la política pública en dichos entornos.
5. Hacia nuevas políticas de desarrollo rural
En ese marco, la definición de la política pública para el

desarrollo rural en Argentina enfrenta varios desafíos. En
primer lugar, la caracterización de la ruralidad y de la pobla-
ción incluida en esta ruralidad tiene fuertes implicaciones
al momento de identificar al público objetivo y asignar los
recursos técnicos y económicos. En segundo lugar, no exis-
ten estadísticas públicas que permitan hacer un seguimien-
to periódico a las variables económicas y sociales en los
entornos rurales, lo que, por lo tanto, impide una correcta
evaluación del impacto de las políticas públicas.
En el primer caso, se percibe cierta penetración en los
ámbitos públicos de la idea de redefinir la ruralidad para
hacerla más comprensiva y adaptada a las transformaciones
acaecidas en el territorio. Quizás la evidencia más relevante
de ese intento por reinterpretar la nueva ruralidad en ámbi-
tos oficiales proviene de la propia definición de la Ley n.º
27.118 de Reparación Histórica de la Agricultura Familiar
para la Construcción de una Nueva Ruralidad en la Argen-
tina. Dicha ley progresa en avanzar en el reconocimiento
social de una parte sustancial de los productores rurales
más pequeños, en particular en los periurbanos, los que se
encuentran mayormente excluidos de la definición oficial
de la ruralidad.
Sin embargo, la finalidad prioritaria de la ley es la de
“incrementar la productividad, seguridad y soberanía ali-
mentaria, así como de valorizar y proteger al sujeto esencial
de un sistema productivo ligado a la radicación de la familia
en el ámbito rural”, lo que reduce el diseño de las políticas a
instrumentos ideados para la etapa primaria de la produc-
ción agropecuaria.
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También existen esfuerzos recientes del Ministerio de

Agricultura de la Nación a fin de avanzar en una nueva
interpretación de ruralidad más inclusiva socialmente y más
abarcadora en cuanto a eslabonamientos productivos, pero
el foco también continúa puesto en la dimensión sectorial,
con especial foco en la producción agropecuaria20.
A pesar de esas limitaciones en los enfoques utilizados
hasta ahora, queda claro que el sistema institucional está
haciendo esfuerzos por redefinir la ruralidad, desde tanto
los sectores involucrados como los actores alcanzados. Sin
embargo, aún parece primar una visión sesgada sobre la
ruralidad y los pobladores rurales que lleva al desarrollo de
políticas segmentadas e incompletas, lo que queda reflejado
en la debilidad presupuestaria para el desarrollo del sector y
la escasa interacción entre los diferentes estamentos de los
organismos públicos que tienen incidencia sobre los ámbi-
tos rurales.
En vista de las profundas transformaciones económicas
y sociales acaecidas en el territorio, la política de desarro-
llo rural requiere de una coordinada interacción entre los
distintos ministerios nacionales que tienen competencia en
las políticas que afectan al mundo rural y entre el gobierno
nacional y las instancias provinciales y locales. Por otra
parte, la modernización y globalización del sistema agroa-
limentario ha generado nuevas demandas por parte de los
habitantes rurales por servicios y actividades vinculados a
la vida urbana, que antes no requerían.
Ello implica un desafío para la concepción de la polí-
tica rural existente, esencialmente orientada a una política
de ingresos a través de una mejora de la rentabilidad de
la actividad agropecuaria. Estos enfoques sectoriales de la
política pública son insuficientes y necesitan ser comple-
mentadas con servicios sociales, culturales y recreativos,
que tienen ahora un mayor protagonismo en las condicio-
nes de bienestar a las que aspiran los habitantes rurales. En
20 Ver t.ly/p9j4d.
teseopress.com
esta transformación, las localidades y ciudades intermedias

tienen un rol protagónico. El arraigo de la población en
ámbitos estrictamente rurales dependerá de la cantidad y
calidad de servicios en las localidades cercanas y del tiempo
de traslado a esas localidades. Por tanto, la política de desa-
rrollo rural necesariamente implica una política de desa-
rrollo que incluya el desarrollo urbano de las poblaciones
intermedias.
La importancia de la definición de los beneficiarios

La modernización de la agricultura y la transformación de
los territorios han estado acompañadas por una profunda
transformación de los pobladores que habitan los ámbitos
rurales. Ello impone nuevos desafíos al momento de defi-
nir quiénes deberían ser los destinatarios principales de
las políticas públicas dirigidas a mejorar las condiciones de
vida de los habitantes rurales de menores recursos.
Sin embargo, la definición y la selección de quiénes
deben ser los beneficiarios principales de las políticas diri-
gidas a mitigar la pobreza y contribuir a la inserción laboral
y social de los habitantes rurales no están suficientemente
claras y consensuadas, ni en los documentos oficiales, ni en
la sociedad en general, e incluso tampoco en las organiza-
ciones que los representan.
De forma natural, emerge y se utiliza de manera genera-
lizada el término “pequeño agricultor” o “agricultura fami-
liar” como una representación del público objetivo. Pero, al
mismo tiempo, es la misma política pública la que desco-
noce que más del 75 % de las explotaciones agropecuarias
de la Argentina son de carácter familiar y que estas están
alcanzadas por las políticas públicas que el Estado nacional
ha instrumentado durante largos periodos de tiempo y que
afectan, muy negativamente, a la competitividad del sector,
independientemente del tamaño de la finca y el nivel de
capitalización del productor (Bisang et al., 2022).
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Estas políticas perjudican de mayor manera a los pro-

ductores que se dedican a la producción de granos, pero es
transversal a todos los sectores. Mientras que, en la mayor
parte del mundo, el nivel de apoyo al productor mediante
políticas agropecuarias a nivel finca es positivo (va del 1,3 %
en Brasil a más del 19,3 % en la Unión Europea)21, el produc-
tor agropecuario argentino transfiere, en promedio, el 18,8
% de sus ingresos brutos a otros sectores de la economía.
Por lo tanto, las políticas agropecuarias específicas de
apoyo a la agricultura familiar dirigidas a mejorar la com-
petitividad intrafinca, aunque necesarias, deseables y con-
venientes, difícilmente puedan compensar la importante
pérdida de competitividad que resulta de las políticas sec-
toriales aplicadas. Si bien el nivel de transferencia de renta
desde el productor al Estado y, a través de este, a otros
sectores de la economía es menor en otros subsectores del
agro, este tipo de política impacta fuertemente sobre los
productores granos, incluyendo los más pobres.
Tal como lo refleja Obschatko (2009), el 8 % del total de
explotaciones que cultivan trigo, el 14 % de las que cultivan
soja y el 41 % de las que cultivan maíz son cultivados por los
agricultores familiares más rezagados. Frente a ello, pare-
ciera que la preocupación por la sostenibilidad del pequeño
productor pasa a ser más una declaratoria de principios
políticos que una planificación consciente.
La caracterización del pequeño productor que se rea-
liza desde la política, pero que también forma parte de
la visión que tienen vastos sectores sociales, los asocia de
manera simplista e incompleta a un tipo de producción,
una zona geográfica o características socioculturales espe-
cíficas. Pero, incluso en aquellas situaciones en las cuales
la caracterización se aproxima a la realidad en el territorio,
las políticas sectoriales específicas han sido espasmódicas e
incompletas, por lo que, en general, han sido insuficientes
21 Ver t.ly/kRVeT.
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para lograr una mejora significativa de la calidad de vida

de los habitantes rurales. La evidencia indica que si bien es
posible observar mejorasen algunos indicadores durante la
aplicación de este tipo de políticas, la mayoría de las ganan-
cias desaparecen ni bien las mismas se discontinúan. En
muchos casos, ello está asociado a la falta de competitividad
sistémica de ciertos productos específicos.
Lograr esta competitividad de manera perdurable
requeriría un programa de subsidios y ayuda complemen-
taria específica, dirigida a una trasformación estructural de
dichas producciones. Estos programas, para ser efectivos,
requieren ser de larga duración y generalmente necesitan
cantidades importantes de recursos tanto económicos como
técnicos.
En ese contexto de marginación, difícil supervivencia y
falta de capitalización en el que se encuentran determinados
sectores agropecuarios, es común preguntarse qué produc-
tos, qué tipo de producción y que productores es posible
y conveniente, desde una perspectiva del interés nacional,
sostener en el mediano plazo. Sin dudas es una pregunta de
muy difícil respuesta.
Sin embargo, el principio general que debería aplicarse
es que, en el diseño de las políticas públicas, deben primar
una lógica de mercado y una visión de negocios que sirvan
de marco conceptual para el diseño de un programa de
reconversión productiva que incluya un conjunto de medi-
das interrelacionadas que faciliten la inserción, la supervi-
vencia y el crecimiento de la mayor cantidad de productores
posibles.
En la mayoría de los casos, el objetivo principal debería
ser orientar estos instrumentos de política para lograr una
reconversión que aproveche e impulse el crecimiento, tanto
en importancia como en cantidad, de nichos de mercado de
alto valor. En algunos casos será necesario, por lo menos
durante un cierto periodo de tiempo, complementar los
ingresos que surgen de la producción agropecuaria a través
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de instrumentos de la seguridad social. Idealmente, las polí-

ticas sociales complementarias deberían tener un horizonte
temporal claro, y deben estar diseñadas para dar un sustento
adicional durante el periodo de reconversión productiva.
No obstante, independientemente del nivel de compe-
titividad sectorial e intrafinca, una política sectorial bien
diseñada será insuficiente por sí sola para que el productor
alcance niveles aceptables de desarrollo humano y social,
promoviendo su arraigo en los territorios rurales. Las polí-
ticas de desarrollo rural deberían estar complementadas
por políticas más inclusivas dirigidas al “habitante rural”
independientemente de la actividad productiva a la cual está
directamente vinculado.
Esto es particularmente importante en muchas regio-
nes en donde la producción primaria pierde relevancia rela-
tiva y otras oportunidades ligadas a actividades de procesa-
miento, turismo rural y servicios en general, incluyendo los
vinculados a la informática, cobran una mayor relevancia.
Dichas políticas están asociadas a la provisión de bienes
públicos como educación y salud y el desarrollo de la infra-
estructura de servicios, incluyendo agua, energía y acceso a
la información y al esparcimiento.
El análisis precedente sugiere que, frente a la dinámi-
ca económica, social y cultural que está ocurriendo en los
entornos rurales durante las últimas décadas, la política de
desarrollo rural más eficiente será aquella que esté enfocada
en la competitividad territorial más que en la competitivi-
dad sectorial. La que, además, deberá incluir, como un com-
ponente central, la provisión de servicios públicos como
los ya mencionados. Ello no implica abandonar las políticas
sectoriales, pero el desarrollo y bienestar de los habitantes
rurales requiere de mucho más que una rentabilidad agro-
pecuaria adecuada. Es necesario proveer una significativa
oferta de servicios sociales, recreativos y culturales en las
proximidades de la finca.
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6. Algunos lineamientos de políticas para la nueva

ruralidad
En función del análisis realizado en la sección anterior, es

evidente que el paso más importante para mejorar la renta-
bilidad de la producción agropecuaria y aumentar el bien-
estar en los ámbitos rurales es generar un esquema de polí-
ticas agropecuarias promercado que faciliten y promuevan
el aprovechamiento de las numerosas oportunidades que el
mundo ofrece para una efectiva inserción en los mercados
internacionales de productos diferenciados con alto valor
agregado.
Para ello será necesario remover barreras existentes y
mejorar la competitividad intrafinca a través de la inversión
y la asistencia técnica, eliminar la aplicación de políticas
sectoriales que afectan negativamente al ingreso y la pro-
ductividad de la producción agroindustrial y proveer otros
bienes públicos como la infraestructura logística o de tele-
comunicaciones, entre otros (Bisang et al., 2022).
En este sentido, es importante señalar que evaluacio-
nes recientes muestran con claridad que vastas regiones del
territorio se vieron favorecidas con una mayor inserción
internacional de los productos agroindustriales. La expul-
sión de productores del territorio no es resultado de la
apertura del mercado interno o la expansión de las exporta-
ciones. Este es un argumento que es utilizado para justificar
la protección de sectores productivos poco competitivos
internacionalmente tanto en el sector agroindustrial como
en el resto de la economía. Por otra parte, es importante
resaltar que esta falta de competitividad es, especialmente
en el caso del sector agroindustrial, consecuencia de la pro-
pia política económica que castiga la productividad de la
producción nacional.
Sin embargo, el objetivo de lograr una mayor inser-
ción en los mercados internacionales de productos agroin-
dustriales nos enfrenta al desafío de diseñar herramien-
tas adaptables a las nuevas condiciones de la demanda
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internacional. Las exigencias de calidad, sanidad e inocui-

dad de los productos y de la sostenibilidad ambiental de la
producción agropecuaria surgen como demandas ineludi-
bles en los mercados internacionales.
Hoy se presenta como una oportunidad para agregar
valor a la producción, pero es esperable que los requeri-
mientos se profundicen y se conviertan en una barrera al
comercio a través de la obligatoriedad de la certificación
o la trazabilidad. Aquellos que no cumplan los requisitos
quedarán fuera de mercado, incluso cuando estos no sean
obligatorios y solo respondan a preferencias de compra de
los consumidores.
Es responsabilidad del Estado diseñar políticas que
permitan avanzar prontamente en la implementación de
buenas prácticas agrícolas, ganaderas y productivas y pro-
mover esquemas de certificación. Los desafíos técnicos y
económicos son enormes, y los productores más pequeños
y menos capitalizados y tecnificados son los más expuestos.
Sin embargo, este núcleo central de políticas dirigidas
a aumentar la competitividad de la producción agroindus-
trial en la nueva ruralidad no será suficiente para el uni-
verso de productores/habitantes rurales. Dicho universo
incluye a un número importante de ellos que no tienen las
condiciones para lograr la competitividad necesaria para
acceder exitosamente a los mercados y obtener una rentabi-
lidad suficiente para un mínimo nivel de capitalización. En
estos casos, es necesario desarrollar un paquete de políticas
públicas específicas para mejorar el nivel de los ingresos y
las condiciones de vida de estos productores.
Idealmente, estas políticas diferenciales deberían incluir
tres componentes principales. Primero, aun en relación con
los sectores más vulnerables, debería primar una visión de
negocios en el diseño de las políticas públicas a fin de
garantizar una mejora de los ingresos de las familias que
contribuya a que escapen de la pobreza y puedan aspirar a
nuevos niveles de desarrollo humano. Segundo, en virtud
de las profundas transformaciones del territorio y de las
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actividades que allí transcurren, la política para esos sec-

tores sociales no solo debería estar dirigida a mejorar los
niveles de competitividad en las actividades existentes, sino
también facilitar, a través de la capacitación y otras activi-
dades de apoyo, dar el salto hacia actividades más lucrativas,
que en muchos casos no serán estrictamente agrarias. Ter-
cero, las políticas de desarrollo productivo para este univer-
so de actores deberían estar acompañadas por herramientas
de la seguridad social a fin de garantizar una pronta salida
de la situación acuciante de pobreza y exclusión en la que
se encuentran. No obstante, estas deberían ser escaladas y
con un horizonte temporal claro, en consonancia con la
temporalidad de las acciones de mejora de ingresos por la
actividad productiva.
El diseño y la aplicación de una política nacional inte-
grada para apoyar a los sectores más pobres en el marco
de la nueva ruralidad son urgentes e importantes. No es
económicamente conveniente, ni políticamente sustentable,
perpetuar una política económica que castiga a la produc-
ción agroindustrial y simultáneamente no tener una polí-
tica integrada de apoyo a la nueva ruralidad cuya ausencia
condena a la subsistencia, o incluso a la pobreza, a determi-
nados actores rurales. Lamentablemente, la ausencia de una
valorización adecuada del negocio agroindustrial y los vai-
venes políticos y económicos del país hacen especialmente
difícil lograr los consensos políticos necesarios para diseñar
y aplicar políticas públicas adecuadas para la nueva rurali-
dad y, más específicamente, para superar la pobreza y la fal-
ta de oportunidades de los habitantes rurales más pobres.
No obstante, tal como se ha señalado previamente, una
política efectiva para mejorar los ingresos de los produc-
tores no será suficiente para promover el arraigo de estos
en los territorios rurales. En virtud de los nuevos sectores
económicos existentes y de la nueva valoración con fines
residenciales y recreativos que se les otorga a los ámbitos
rurales, la política de competitividad sectorial parece per-
der relevancia frente a las políticas dirigidas a aumentar
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la competitividad territorial, que mejore la infraestructu-

ra energética, de comunicación y logística, pero también
aumente la oferta y facilite el acceso a servicios sociales,
culturales y recreativos de la población circundante.
7. Reflexiones finales
La discusión sobre la sostenibilidad económico-social del

sistema agroalimentario está lejos de ser resuelta. Mien-
tras que una proporción de los productores/habitantes de
los ámbitos rurales goza de altos niveles de productividad,
competitividad y capitalización, una cantidad sustancial de
productores menos aventajados continúan tratando con
gran esfuerzo, y no siempre exitosamente, de sostenerse en
la actividad.
Aunque con definiciones poco precisas acerca de cuál
es el público objetivo, la política pública ha realizado esfuer-
zos por desarrollar y aplicar una gran cantidad de instru-
mentos sectoriales que apuntan a mejorar la productividad
y la competitividad del pequeño productor. A la luz de la
evidencia, claramente estos no fueron suficientes.
Frente a este fracaso, es necesario considerar dos pre-
guntas. Primero, ¿qué productos, qué tipo de producción y
qué productores es posible y conveniente sostener para que
sean capaces de mantenerse en la producción agroindustrial
a la cual están dedicados? Segundo, ¿cuál debe ser la estra-
tegia que, tomando en cuenta el interés nacional, contribu-
ya efectivamente al bienestar y arraigo de los productores/
habitantes del medio rural?
Si bien son preguntas de muy difícil respuesta, no hay
dudas con respecto a que, en la situación argentina, el com-
ponente más importante y definitorio es impulsar una lógi-
ca de mercado y una visión de negocios y, a partir de ellas,
instrumentar políticas públicas que faciliten la adopción
tecnológica, el aumento de la productividad y el crecimiento
teseopress.com
y la capitalización de la mayor cantidad de productores

posible. El primer paso en esta dirección sería modificar los
instrumentos de la política económica sectorial que afecta
negativamente al desarrollo agroindustrial del país (Bisang
et al., 2022).
En los casos en que una profunda transformación de
la política económica que afecta al sector agroindustrial
no sea suficiente, se deberá apostar por una reconversión
productiva. Adicionalmente, tomando en cuenta los efectos
indirectos del creciente deterioro de los indicadores socia-
les de la Argentina, será necesario, al menos durante el
periodo inicial del proceso de reconversión productiva, que
los ingresos económicos de la actividad sean complementa-
dos con instrumentos de la seguridad social en los casos que
así lo justificaran. Idealmente, las políticas sociales comple-
mentarias deberían tener un horizonte temporal claro.
La definición de los beneficiarios no es una cuestión
menor. De manera natural, emerge el término “pequeño
agricultor” o “agricultura familiar” como una representa-
ción del público objetivo. Pero, al mismo tiempo, es la mis-
ma política pública la que desconoce que más del 75 % de las
explotaciones agropecuarias de la Argentina son de carác-
ter familiar e impone una serie de políticas restrictivas que
afectan la competitividad y la rentabilidad de estos. Por lo
que la política pública favorable hacia el pequeño productor
se vuelve más declarativa que práctica.
Al unísono con esa difusión en la identificación de los
beneficiarios, también se observa una mutación de los acto-
res sociales en el territorio que complejiza la definición del
público objetivo. Nos encontramos frente a una nueva rura-
lidad que excede a las actividades vinculadas netamente a lo
agropecuario y tiene una fuerte integración con lo urbano.
La globalización no solo se refleja en una mayor internacio-
nalización del sistema agroalimentario, sino que también
los actores rurales se han hecho eco de esa globalización,
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por lo que demandan servicios y actividades que antes no

requerían.
Por tanto, pensar el desarrollo rural deja de estar aso-
ciado a una característica sectorial y pasa a estar más vin-
culado al territorio y su entorno próximo, reconociendo
los múltiples vínculos entre el campo y las urbanizaciones
circundantes, prestando especial atención a la provisión de
servicios públicos, sociales y recreativos.
Las políticas de desarrollo de esta nueva ruralidad deben
reconocer otras actividades para la generación de ingresos,
complementarias o no, de las actividades agrícolas. Lo que
obliga a atender no solo a los nuevos eslabonamientos pro-
ductivos que se desprenden de las actividades agropecua-
rias, sino también al potencial económico asociado al valor
geográfico, histórico, cultural, ecológico y paisajístico del
territorio.
No obstante, además de considerar la rentabilidad de
las actividades agroindustriales como un elemento central,
es necesario reconocer que la política sectorial, por sí sola,
será insuficiente para que el productor alcance niveles acep-
tables de desarrollo humano y promueva su arraigo. Las
políticas de desarrollo rural no deben estar focalizadas, de
manera exclusiva, ni en la producción agroindustrial ni en
el productor agropecuario. Por el contrario, deben tener
una perspectiva más amplia que incluya las actividades no
agropecuarias, cada vez más importantes en los ámbitos
rurales, y a los habitantes rurales en su conjunto y su
entorno cercano.
Frente a la dinámica económica, social y cultural de
los entornos rurales de las últimas décadas, parece evi-
denciarse que la política de desarrollo rural más eficiente
será aquella que preste mayor atención a la competitividad
territorial más que a la competitividad sectorial. Ello no
implica abandonar las políticas sectoriales, pero el nivel de
desarrollo de los habitantes rurales requiere de mucho más
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que rentabilidad agropecuaria y necesita de una significati-

va oferta de servicios sociales, recreativos y culturales en las
proximidades de la finca.
En ese marco, la definición de la política pública para el
desarrollo rural en Argentina enfrenta serios desafíos. Una
identificación clara y completa del público objetivo debe-
ría ser el primer obstáculo por superar. La construcción
de indicadores socioeconómicos periódicos en los ámbitos
rurales es cada vez más urgente para el correcto diseño y
evaluación de la política pública. En un mundo dinámico
como el actual, 10 años es demasiado tiempo para sugerir
correcciones en los lineamientos planteados.
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V. Las políticas públicas para el sistema
alimentario nacional y su integración
al mundo
MARCELO REGÚNAGA
1. Diagnóstico y fundamentos de una nueva visión

para el sector agroalimentario
Las políticas públicas agropecuarias implementadas en

Argentina durante más de ocho décadas, desde los años 40
hasta el presente –salvo en algunos períodos breves–, estu-
vieron diseñadas a partir de la denominada “estrategia de
sustitución de importaciones”, sustentada en la idea de que
el desarrollo económico y social del país debía basarse prin-
cipalmente en el crecimiento de la producción manufactu-
rera local, destinada al abastecimiento del mercado interno.
Para ello se protegió comercialmente a la industria manu-
facturera, mediante altos niveles de impuestos a las impor-
taciones de los productos manufacturados, y se desprote-
gió a la producción agropecuaria mediante altos niveles de
impuestos a las exportaciones de los productos del sector
o tipos de cambio diferentes para los distintos sectores
productivos. Asimismo, a ello se agregaron prohibiciones o
limitaciones cuantitativas a las importaciones de manufac-
turas y a las exportaciones de productos agroindustriales.
Es decir que se generó una alta desprotección comercial
a la producción agropecuaria y alta protección comercial
al sector manufacturero, lo que resultó en una estructura
de precios internos sustancialmente diferente a la vigente
teseopress.com 251
en los mercados internacionales1. A ello se agregaron otras

políticas complementarias tales como los controles de pre-
cios internos de los alimentos, el financiamiento más favo-
rable para el sector manufacturero y diferencias en otros
incentivos económicos y fiscales.
Dichas políticas estuvieron basadas en diversos supues-
tos, entre los que se destaca la idea de que la estrategia
previa de crecimiento basada en el comercio exterior, prin-
cipalmente de productos agroindustriales, que contribuyó
a generar altas tasas de crecimiento de la economía argen-
tina durante muchas décadas, desde la institucionalización
del país hasta los años 30, no podría seguir contribuyendo
al futuro desarrollo económico y social. Los fundamentos
de esta nueva estrategia fueron la supuesta falta de merca-
dos internacionales para dichos bienes, la idea del futuro
deterioro de los términos de intercambio de los productos
agropecuarios, y las limitaciones de generación de empleo
de la actividad agropecuaria primaria (sin tener en cuenta
los posibles desarrollos de las cadenas agroindustriales); al
mismo tiempo, se pensaba que la industria manufacturera
podría generar más empleo en los centros urbanos y que
el crecimiento económico debía basarse en el desarrollo del
mercado interno, abastecido por la producción local de la
industria protegida y apoyado con bajos costos internos de
los alimentos (vendidos a precios sustancialmente menores
a los vigentes en el mercado internacional a partir de las
políticas de discriminación comercial y de tipos de cambio
mencionadas previamente).
1 Ha sido frecuente mantener aranceles de importación a los productos

manufacturados del orden del 35 % o más, si se consideran los efectos de
algunas prohibiciones o restricciones cuantitativas de importación, al mis-
mo tiempo que se imponían impuestos a las exportaciones del 35 % o más,
si se adicionan los efectos de las prohibiciones y restricciones cuantitativas
a las exportaciones; es decir, diferencias en los tipos de cambio netos de más
del 70 %, que resultaron y resultan actualmente en niveles de precios relati-
vos a alimentos/manufacturas sustancialmente diferentes a los vigentes en
los mercados externos.
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Con dicho enfoque el rol asignado al sector agroali-

mentario fue el siguiente:
1. la provisión de alimentos baratos para los consumido-

res locales, contribuyendo con ello a la competitividad
de la industria con bajos salarios, validados por bajos
precios de los alimentos;
2. ser una fuente importante de recaudación fiscal a partir
de los impuestos a las exportaciones, que son de simple
recaudación;
3. ser una fuente para el control de la inflación del com-
ponente alimentario, planteándose una falsa dicotomía
entre exportar y abastecer el mercado interno, sin tener
en cuenta que en muchos casos (por ejemplo, en las
carnes vacunas) se pueden encontrar complementarie-
dades interesantes entre ambos mercados.
La mayor parte de los supuestos que dieron lugar a

dicha estrategia de crecimiento no fueron acertados:
1. el mercado internacional de productos agroalimenta-

rios tuvo un notable dinamismo a partir de mediados
del siglo pasado hasta el presente2 y ha permitido que
la mayor parte de los competidores de Argentina, que
implementaron otras políticas, aumentaran sustancial-
mente sus exportaciones agroindustriales y su partici-
pación en el mercado mundial;
2. la teoría del deterioro de los términos de intercambio
no tuvo en cuenta que los aumentos de productividad
logrados en el sector agropecuario fueron mayores que
las declinaciones de sus precios constantes, y, además,
muchas de las manufacturas industriales de los secto-
res protegidos en Argentina han tenido precios decli-
nantes;
2 En el siglo XXI, el dinamismo fue mayor aun que en la segunda mitad del
siglo previo, con precios más favorables.
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3. la industria manufacturera local ha tenido que compe-

tir con sectores mucho más maduros y competitivos de
otros países desarrollados, que, en las últimas décadas,
han tendido a robotizar la producción, de manera que
generan menos empleo que muchas cadenas agroin-
dustriales en las que una parte significativa de las tareas
de producción, procesamiento y servicios no es “robo-
tizable”;
4. el mercado interno argentino es sumamente pequeño
para permitir un crecimiento sostenido de la economía
en el largo plazo, por lo que se requiere vender parte de
la producción creciente en el mercado internacional.
La política de altísima protección a la industria manu-

facturera local ha dado lugar a una producción poco com-
petitiva a nivel global, que no puede sostener el crecimiento
de largo plazo basado en el comercio exterior; y al mismo
tiempo, con esas políticas de precios relativos, se desincen-
tivó el crecimiento de los sectores más competitivos del
país –algunas de las cadenas agroindustriales–, que cuentan
con mercados internacionales dinámicos.
El resultado de largo plazo de las políticas macroeconó-
micas y comerciales implementadas durante la mayor parte
de las últimas ocho décadas ha sido un muy pobre desempe-
ño económico del país, con tasas reducidas de crecimiento
del ingreso per cápita con relación al resto de los países
que cuentan con dotaciones de recursos similares a los de
Argentina y que no discriminaron contra el sector agroin-
dustrial3. La creación de empleo del sector manufacturero
ha sido muy limitada: los niveles actuales de desempleo
de Argentina son extremadamente elevados. La economía
argentina en su conjunto es muy poco competitiva a nivel
3 Países como Australia y Canadá, que en los años 30 y 40 tenían ingresos por
habitante inferiores a los de Argentina, actualmente tienen ingresos cuatro
o cinco veces mayores; ello ha implicado una pérdida relativa relevante de
la calidad de vida y de todos los indicadores socioeconómicos.
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global. La desprotección y limitación del crecimiento de las

actividades agroindustriales, que son las que tienen mayor
cobertura territorial, ha implicado un escaso desarrollo
económico y del empleo en el interior del país, lo que da
lugar a migraciones rural-urbanas traumáticas. Las sucesi-
vas crisis del sector externo resultantes de la estrategia pro-
vocaron devaluaciones y cambios frecuentes en las políticas
comerciales y macroeconómicas de corto plazo, inducien-
do a ciclos de crecimiento y estancamiento de corto plazo
(denominados stop and go).
Ante las evidencias del fracaso en el largo plazo de
la estrategia de sustitución de importaciones, cabe plantear
una nueva visión y estrategia para el desarrollo económico y
social sostenible de todo el país4.
Los fundamentos de esta nueva visión son los siguientes:
1. El escenario internacional para el comercio mundial

de alimentos en las próximas décadas brinda enormes
oportunidades para Argentina. Hay una demanda mun-
dial dinámica y con precios atractivos para los princi-
pales alimentos que vende Argentina: granos, aceites,
harinas proteicas, carnes, lácteos y frutas. Inclusive
existen oportunidades para las alternativas de agregado
de valor a los alimentos, cuyo dinamismo es aún mayor
que el de los commodities que actualmente exporta el
país, así como para otros bienes y servicios agroindus-
triales con valor agregado.
2. Argentina tiene un gran potencial de crecimiento y
desarrollo sostenible de la producción agroalimentaria,
basado en sistemas de producción eficientes y amiga-
bles con el ambiente en las principales cadenas agroa-
limentarias. Cuenta con altas dotaciones de tierras de
4 Debe notarse que el presente documento está referido al sector agroindus-

trial, que es uno de los más importantes en términos de producto y empleo,
por lo que las políticas para este sector tienen alta relevancia para la econo-
mía argentina; pero no es el único, por lo que estas ideas deberían integrarse
a una estrategia global.
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buena calidad, en climas templados y templado-cálidos,

y tiene también importantes dotaciones de agua reno-
vable. Los productores agropecuarios, los productores
de bienes y servicios de sus cadenas y las empresas
procesadoras de alimentos son altamente competiti-
vos, han incorporado prácticas de manejo sostenibles
con bajos impactos ambientales, y han demostrado que
son adoptantes tempranos de las innovaciones que se
van generando con dicho propósito y que requieren
los mercados internacionales, incorporando gradual-
mente las técnicas de manejo conservacionista y más
recientemente la agricultura de precisión y otras inno-
vaciones de la bioeconomía tales como la producción
de bioenergías y el uso de los residuos y subproductos
(economía circular)5.
3. El crecimiento de la producción agroalimentaria pue-
de tener un impacto significativo en el empleo, en el
desarrollo territorial y en la economía en su conjunto,
por la alta importancia relativa que tiene el sector en
el PBI. Las principales cadenas agroindustriales tienen
altos coeficientes multiplicadores de producción y de
empleo, generalmente más altos que los promedios de
la economía argentina, de acuerdo a la matriz insumo-
producto de la economía argentina. Asimismo, en la
mayor parte de las regiones del interior del país, las
principales actividades económicas corresponden a las
cadenas agroindustriales, por lo que basan su progre-
so en el desarrollo de estas, salvo en casos puntuales
localizados de alto potencial minero o de generación
energética, pero con muy inferior cobertura territorial
y potencial de creación de empleo de largo plazo.
5 En los últimos 30 años, a pesar de las políticas que desincentivaron un

mayor crecimiento durante la mayor parte del período, el sector se ha trans-
formado integrando redes de actores muy competitivos en los principales
eslabones (desde los proveedores de tecnología, bienes de capital e insumos
hasta los procesadores y distribuidores) y diversificando el tipo de bienes y
servicios elaborados.
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Con dichos fundamentos se puede proponer una nueva

visión para el sector agroalimentario en el contexto de una
nueva estrategia de desarrollo del país: “El sector agroa-
limentario es uno de los componentes estratégicos de un
programa de crecimiento económico y social sostenible de
Argentina, de generación de empleo genuino y de desarro-
llo armónico de todo el territorio nacional”.
Es decir que debe dejarse de lado la falsa dicotomía
entre exportar y abastecer el mercado interno en virtud
del enorme potencial productivo de Argentina, que permite
afirmar que la provisión nacional de alimentos estará ase-
gurada a precios inferiores a los internacionales, si existe
un contexto favorable para la inversión, la producción y
las exportaciones. Este en un sector clave para la inserción
internacional de Argentina en el mercado global, que es
esencial para garantizar el crecimiento de largo plazo del
país, en virtud del limitado mercado interno argentino. Asi-
mismo, en el marco de dicha visión, este sector debe contar
con un contexto comercial y fiscal que no implique una
presión tributaria discriminatoria frente a otros sectores de
la economía, para que pueda expresar todo su potencial.
2. Objetivos de las políticas públicas agroalimentarias
Los fundamentos y la visión descriptos en la sección previa

permiten afirmar que las políticas públicas agroalimenta-
rias deben atender a un conjunto de objetivos económicos
y sociales de gran trascendencia para el futuro desarrollo
sostenible y equilibrado territorialmente del país y para
su inserción en la economía global, en virtud de que el
potencial productivo de Argentina excede ampliamente la
demanda actual y potencial de alimentos y otros bienes y
servicios agroindustriales de los argentinos.
Los alcances de las políticas para el sector agroalimen-
tario también tienen implicancias en otras dimensiones del
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desarrollo económico y social del país, tales como la gene-

ración de empleo local y el desarrollo territorial con acti-
vidades productivas que generan bioenergías y otros bioin-
sumos y bioproductos; pero, en este documento referido al
sistema alimentario, se pone el foco principalmente en los
aspectos referidos a la seguridad alimentaria de los argenti-
nos y en el papel que puede jugar Argentina en la seguridad
alimentaria global.
La seguridad alimentaria de los argentinos

Los alcances del concepto de la seguridad alimentaria han
ido incorporando diversas dimensiones que se deben con-
templar en el marco de un enfoque integral del sistema
alimentario, que va desde la producción sostenible de ali-
mentos sanos y nutritivos hasta su procesamiento, distribu-
ción y consumo, teniendo en cuenta también sus impactos
ambientales.
Es por ello por lo que las políticas destinadas a garan-
tizar la seguridad alimentaria de los argentinos deben tener
un enfoque sistémico, es decir que no deben limitarse a ase-
gurar la oferta de alimentos desde una perspectiva primaria
y cuantitativa, sino que deben incorporar los aspectos de la
sanidad, la inocuidad, su capacidad nutricional, su accesibi-
lidad y su sostenibilidad.
Un aspecto de la seguridad alimentaria que tener en
cuenta es el del acceso a los alimentos con los atributos
mencionados precedentemente. En este sentido, cabe des-
tacar que el acceso a los alimentos no solo depende de la
disponibilidad de oferta, sino también de los ingresos de los
consumidores, es decir, de su capacidad de compra. Por ello
las políticas alimentarias tienen un alcance más amplio que
el correspondiente a la producción de los alimentos con los
atributos mencionados en el párrafo anterior. O sea que se
debe tener en cuenta su distribución y acceso por parte de
los consumidores.
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El papel de la Argentina en la seguridad alimentaria

global
Como se destacó previamente, Argentina cuenta con una
gran capacidad productiva de alimentos, fibras, bioinsumos
y bioenergías (basada en su enorme dotación de recur-
sos naturales, climas favorables, biodiversidad, capacida-
des científico-tecnológicas y un sector empresario madu-
ro y competitivo), que excede ampliamente los volúmenes
requeridos para contribuir a la seguridad alimentaria de los
argentinos; por ello, Argentina se destaca como uno de los
países que pueden contribuir a la seguridad alimentaria glo-
bal, con un sistema productivo sostenible y de bajo impacto
en el calentamiento global.
Los desequilibrios entre países y regiones en sus capa-
cidades para la provisión de alimentos sanos y nutritivos
con sistemas sostenibles y amigables con el ambiente son
muy grandes. Muchas regiones y países del mundo enfren-
tan ya desafíos muy relevantes en materia de seguridad
alimentaria. Por una parte, tienen limitaciones en sus dota-
ciones de tierra cultivable y agua renovable para abastecer
el crecimiento de su demanda de alimentos de largo plazo
de modo sostenible6. Por otra parte, en diversos países de
Europa, Asia y África, se han desarrollado sistemas produc-
tivos muy intensivos que es necesario replantear, no solo
porque están deteriorando los recursos naturales, sino por-
que también implican un alto uso de recursos fósiles con
impactos negativos en el calentamiento global7.
Ante dicho escenario global, emerge la importancia
estratégica que tiene Argentina (y otros países del Cono
6 En algunos grandes países de Asia, ya se observa una competencia crítica en

la demanda de agua para consumo humano y la empleada en la producción
de alimentos; similares apreciaciones pueden hacerse para la disponibilidad
de tierras en algunos países de Asia, Europa y África.
7 Algunos de estos problemas se han hecho más visibles a partir de la Cumbre
de Sistemas Alimentarios organizada por las Naciones Unidas en 2021.
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Sur) para contribuir a resolver de manera eficiente y sos-

tenible parte de los desequilibrios actuales y futuros en la
seguridad alimentaria mundial. Ello implica, por una parte,
diseñar políticas internas que contemplen y promuevan el
desarrollo de sistemas alimentarios sostenibles, amigables
con el ambiente, que atiendan a las demandas internacio-
nales en materia de sanidad, inocuidad, calidad comercial y
nutricional y que no limiten las exportaciones, y, por otra
parte, participar activamente en la promoción comercial y
en las negociaciones internacionales tendientes a promover
la eliminación de todas las barreras existentes para consoli-
dar un eficiente sistema comercial global.
3. Principales áreas e instrumentos de las políticas

públicas en las cinco dimensiones/atributos
de los sistemas alimentarios
Sostenibilidad de los recursos naturales y bajo impacto

ambiental
La importancia relativa de esta área y de estos instrumentos
ha aumentado sustancialmente en el siglo XXI, a medida que
se evidenciaron los problemas del deterioro de los recursos
naturales en muchos países del planeta y el calentamiento
global asociados a la producción, la distribución y el uso de
los productos agroindustriales y sus residuos.
Algunos de estos aspectos son relativamente poco
conocidos (habían recibido menor prioridad en las políti-
cas internacionales del siglo XX), por lo que se plantean
nuevos y crecientes desafíos. Parte de los cuestionamientos
responde a inquietudes basadas en antecedentes técnicos
y científicos, que es necesario contemplar en las políticas
públicas; pero también se han incorporado visiones de gru-
pos de opinión ambientalistas, de intereses ideológicos y
otros de carácter comercial (proteccionistas) que, con pre-
juicios y sin sustentos científicos, ni teniendo en cuenta
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las oportunidades que pueden brindar las innovaciones en

los sistemas alimentarios y los desarrollos de la economía
circular, están planteando exigencias al sistema productivo
y barreras al comercio que atentan contra la seguridad ali-
mentaria, a nivel tanto local como global8.
Se trata de un proceso que tener muy en cuenta en
las políticas públicas para contar con marcos regulatorios
adecuados, basados en antecedentes científicos. La realidad
es que, en la mayor parte de los países, no se cuenta con
los suficientes antecedentes científico-tecnológicos para
muchos de estos aspectos, por lo que se observan carencias
y deficiencias en algunos de los marcos normativos que
será necesario abordar. Este es el caso de Argentina, pero
también de algunas iniciativas existentes a nivel global; en
ambos casos resulta prioritario que las políticas públicas
referidas a la sostenibilidad de los recursos naturales y el
bajo impacto ambiental den prioridad al siguiente proceso
y secuencia:
a. Asignar alta prioridad a la investigación pública en bienes

sociales (manejo y conservación de los recursos natura-
les, biodiversidad, cambio climático, calidad e inocui-
dad de los alimentos). La importancia del tema implica
tener en cuenta las actividades por realizar en Argen-
tina y con la cooperación internacional. Asimismo,
deben jerarquizarse las alianzas público-privadas que
se puedan generar con dicho propósito, tales como las
iniciativas de cooperación entre el INTA, el Conicet y
otras instituciones públicas con AACREA y AAPRESID.
Esta priorización implica revisar y reasignar mayores
8 Debe notarse que a nivel local se plantean frecuentemente exigencias de

regulaciones municipales, que implican severas restricciones a la produc-
ción de alimentos que no tienen sustento científico. Similares apreciaciones
caben para algunas barreras comerciales aplicadas por algunos países. Estas
exigencias y barreras generalmente implican menor producción, o bien
mayores costos innecesarios, o bien ineficiencias en el sistema alimentario
global.
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recursos presupuestarios y humanos del sistema cien-

tífico-tecnológico público a este tipo de bienes sociales
(que no han recibido una alta prioridad) y modificar los
modelos de gestión de las instituciones públicas para
adaptarlos a estas estrategias de cooperación público-
privada.
b. A partir de los antecedentes que se generen en la acti-
vidad previa, será necesario diseñar marcos normativos
para promover el uso racional de los recursos naturales y la
biodiversidad9 (legislación de suelos, revisión de la legis-
lación de bosques nativos, legislación de humedales,
legislación de uso responsable de agroquímicos, etc.);
también se deben revisar o desarrollar nuevos están-
dares y otras regulaciones tendientes a promover la
calidad, la inocuidad, la sanidad y los bajos impactos
ambientales de la producción de alimentos (adiciona-
les a los que se encuentran vigentes –normativas del
SENASA y el ANMAT, del Código Alimentario Argen-
tino, del Mercosur y del Codex Alimentarius–).
c. Complementariamente, se deben difundir y generar
incentivos económicos para la adopción de las buenas prácti-
cas agropecuarias y de manufactura, así como los corres-
pondientes a las certificaciones de Análisis de Peligros
y Puntos Críticos de Control (HACCP) y de los Siste-
mas de Gestión de la Calidad e Inocuidad –ISO 22.000.
Debe notarse que ya existen antecedentes interesantes
a nivel provincial para las buenas prácticas agropecua-
rias (caso de la legislación de Córdoba), que pueden
servir de base para la elaboración de una normativa
nacional.
9 El desafío adicional es que el uso de los recursos naturales es de resorte de

las provincias, por lo que se deben establecer marcos normativos consisten-
tes /complementarios.
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El desarrollo socioeconómico territorial y local

Un objetivo relevante de las políticas públicas agroalimen-
tarias que es de suma importancia para el caso de Argen-
tina por los problemas económicos y sociales que enfrenta,
especialmente en las regiones de menor desarrollo relativo,
es la promoción del desarrollo territorial. Para este propósi-
to las actividades del sector agroindustrial son estratégicas,
teniendo en cuenta los siguientes puntos:
• Involucran a una gran cantidad de pymes de capital
nacional (más de 350 mil).
• Las principales actividades económicas que pueden
crecer y generar empleo en las regiones menos desa-
rrolladas del país son las de origen agropecuario10.
• Las cadenas agroindustriales contribuyen con una alta
proporción del empleo del interior del país y brindan
grandes oportunidades de creación de empleo local y,
con ello, de reducción de la migración rural-urbana
traumática, o eventualmente de revertirla.
• Constituyen uno de los ámbitos más efectivos y efi-
cientes para instrumentar políticas alimentarias para
los pobres e indigentes, porque el país cuenta con
una estructura institucional profesionalizada de amplia
cobertura territorial –INTA, otras dependencias del
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGYP)
y provinciales–. Existen experiencias muy valiosas en
Argentina y otros países –Pro-Huerta de Argentina,
algunas tarjetas alimentarias provinciales, Planes Ham-
bre Cero o similares de otros países–.
• El crecimiento económico en los territorios genera
recursos públicos (fiscales) para las provincias y los
municipios, que permiten atender en mejor medida a
10 La mayor parte de las oportunidades de desarrollo económico y generación

de empleo en todo el interior del país corresponde a productos de origen
agropecuario, con la excepción de algunas producciones muy localizadas
correspondientes a la minería y a la producción de gas y petróleo.
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los servicios públicos de mayor impacto social, que son

de responsabilidad primaria de las provincias (educa-
ción, salud, seguridad).
Algunos de los componentes de estas políticas no

son específicos de la actual estructura e incumbencias del
MAGYP, lo que plantea la necesidad de generar mecanismos
de coordinación y cooperación con otras áreas del gobierno
nacional y de las provincias11. Los principales componentes
de estas políticas se detallan en los siguientes subapartados.
Políticas de infraestructura física y social para la integración

del país
Estas políticas tienen alto impacto en el desarrollo territo-
rial. La baja prioridad asignada a una visión de desarrollo
territorial en las últimas ocho décadas explica en parte
la baja prioridad asignada y, en consecuencia, el limitado
desarrollo del interior del país que resultó en incentivos
generados para una migración rural urbana no planificada
y traumática12.
Entre las políticas de infraestructura que se deben prio-
rizar, se encuentran las que siguen a continuación:
i. Aumento de la prioridad en el presupuesto nacional de la

inversión pública en puertos y ferrocarriles, para integrar
el país, viabilizar la producción en las zonas alejadas de
los puertos y mejorar su competitividad; es un compo-
nente crucial.
11 Estos temas son abordados en otro capítulo del presente documento.

12 Este es un aspecto que las diferencia notablemente de las políticas de fines
del siglo XIX y las primeras décadas del siglo XX en las que la integración
física de Argentina con la construcción de ferrocarriles, puertos y otras
obras de infraestructura física y social constituyeron altas prioridades que
contribuyeron a la expansión de la producción agroalimentaria y al desa-
rrollo económico de los pueblos y las ciudades del interior del país.
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ii. Aumento de la inversión en caminos, instrumentando la

iniciativa que oportunamente se elevó al Congreso
denominada “El Plan de Autopistas Inteligentes”, con-
sistente en un fondo fiduciario con la recaudación de
parte del impuesto a los combustibles, con adminis-
tración no centralizada para su implementación, sus-
tituyendo el esquema de peajes vigente que resulta en
inversiones solo en los tramos rentables.
iii. Aumento de la prioridad asignada para la provisión de
servicios sociales nacionales en el interior. La provisión
de servicios sociales está primariamente a cargo de
las provincias; pero también hay políticas nacionales,
y estas inversiones actualmente están concentradas en
las áreas metropolitanas, de manera que crean des-
equilibrios sociales en las regiones de menor desarro-
llo relativo del interior e incentivos para la migración
rural-urbana);
iv. Aumentos de la inversión pública y en asociaciones público-
privadas para la recuperación de suelos y aguas (inunda-
ciones, riego). Argentina tiene un gran potencial de
aumento de la producción con base en las mejoras
que pueden lograrse mediante la recuperación de sue-
los inundados/inundables en vastas zonas de la región
pampeana y del NEA, así como en los aumentos de
productividad que se pueden lograr con la utilización
de aguas superficiales y subterráneas que actualmente
no se emplean por falta de obras de infraestructura, que
pueden realizarse con esquemas de alianzas público-
privadas.
Políticas de apoyo al desarrollo de la agricultura familiar

y a la alimentación
Una parte sustantiva de la política alimentaria puede ins-
trumentarse mediante la estructura institucional y los pro-
gramas del Ministerio de Agricultura y sus organismos des-
centralizados, que cuentan con una muy buena cobertura
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territorial y equipos técnicos idóneos. Estas iniciativas son

más eficientes si se integran los componentes destinados al
apoyo de la producción con los correspondientes a la ayuda
alimentaria. Entre los principales componentes, cabe men-
cionar los siguientes:
i. Políticas de apoyo a la agricultura familiar, pivoteando

en la estructura del MAGYP y sus organismos descen-
tralizados: apoyo especial a pequeños productores en
materia de asistencia técnica, organizacional, comercial
y financiera con recursos específicos del presupuesto
nacional.
ii. Apoyo técnico a medianos productores en programas del
MAGYP e INTA, tales como Cambio Rural, también
con el financiamiento del Presupuesto Nacional.
iii. Financiamiento preferencial a pymes agroindustriales, con
recursos presupuestarios asignados al MAGYP para
la ecualización de las tasas de interés de los créditos
comerciales de los bancos;
Políticas alimentarias que integran diversos instrumentos

Estos instrumentos pueden ser, por ejemplo, el Programa
Pro-Huerta (del MAGYP e INTA), complementado con una
tarjeta de alimentos (tipo los food stamps de EE. UU. o el pro-
grama “Hambre Cero” de Brasil). Esta estrategia alimentaria
es mucho más eficiente y transparente para las regiones
del interior del país que las políticas alimentarias actuales
administradas desde el Ministerio de Desarrollo Social.
Educación
Unos de los aspectos críticos que, junto con las políti-
cas macroeconómicas desacertadas que se implementaron
durante la mayor parte de las últimas ocho décadas, expli-
can la falta de desarrollo económico y social de largo pla-
zo de Argentina son la falta de prioridad asignada en los
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últimos 80 años a la educación en todos los niveles y su gra-

dual deterioro por falta de recursos y por los desincentivos
políticos y económicos asignados al proceso educativo13; se
trata de un problema general de la falta de priorización
a la educación como medio fundamental para el progreso
social y económico, pero el tema es especialmente crítico
en la educación primaria y en los programas técnicos agro-
pecuarios.
Los problemas más urgentes que es necesario abordar
de manera interactiva entre el MAGYP, el Ministerio de
Educación de la nación y de las provincias y el sector priva-
do agroindustrial son los siguientes:
i. Educación primaria. Un primer aspecto es el aumento

de recursos para jerarquizar la educación primaria en
el interior del país. Asimismo, es necesaria una pro-
funda revisión de los contenidos actuales, para incor-
porar la ruralidad, la producción y la alimentación en
la educación primaria y eliminar además contenidos
ideológicos antiagropecuarios que no tienen sustento
científico.
ii. Aumento de la prioridad presupuestaria y ampliación de la
cobertura temática de los programas técnicos agropecuarios
del Instituto Nacional de Educación Técnica (INET),
incorporando las innovaciones tecnológicas de las últi-
mas décadas y las especialidades correspondientes a las
buenas prácticas agropecuarias, de manufactura y de
conservación y manejo, que actualmente están ausen-
tes de los programas (currículos). Integrar este tipo de
temáticas también en las escuelas agropecuarias depen-
dientes de las provincias e integrar las actividades
brindadas por ambos tipos de instituciones (nacional y
provincial).
13 Como se mencionó para la infraestructura, este aspecto también difiere sus-

tancialmente de la prioridad a la educación otorgada en las últimas décadas
del siglo XIX y las primeras cuatro décadas del siglo XX.
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iii. Si bien los aspectos más urgentes son los indicados

previamente, es necesaria una revisión general y profun-
da de todo el sistema educativo, en todos los niveles, para
incrementar los recursos presupuestarios, pero espe-
cialmente para adaptarlos a las nuevas y futuras condi-
ciones del trabajo y el progreso, asociados a la revolu-
ción del conocimiento y los cambios tecnológicos que
caracterizan al siglo XXI.
Incorporación de la bioeconomía como instrumento

estratégico para el desarrollo sostenible local
La bioeconomía constituye un pilar estratégico para el desa-
rrollo sostenible del sector alimentario y agroindustrial,
para la producción y el procesamiento de la biomasa para la
producción de alimentos y otros bienes y servicios y la uti-
lización de los residuos y subproductos para el agregado de
valor, y para permitir un uso más eficiente y amigable con el
ambiente de todos los productos, subproductos y residuos
del sistema agroalimentario. Estos desarrollos son la base
de la generación de densidad económica en los territorios,
y con ello se crean oportunidades de empleo y crecimiento
económico a nivel local en el conjunto de actividades vin-
culadas directa o indirectamente.
Argentina cuenta con un enorme potencial de desarro-
llo territorial basado en la producción, el procesamiento y el
consumo local de la biomasa, por lo que es necesario imple-
mentar políticas de apoyo al desarrollo de la bioeconomía y
la economía circular. Ello implica lo siguiente:
i. El diseño del marco institucional para la promoción de la

bioeconomía en el MAGYP y de los mecanismos de articu-
lación interinstitucionales. Ello implica la revisión de la
estructura institucional del MAGYP y de otras áreas de
gobierno para permitir un enfoque sistémico, destina-
do a coordinar y promover este tipo de políticas mul-
tisectoriales y sus regulaciones (áreas de salud, energía,
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economía, trabajo, ambiente, transporte, ciencia y tec-

nología, entre otras).
ii. La creación de incentivos para la oferta y la demanda de
estos bienes y servicios. En algunos casos ello implica la
definición de mecanismos de compras gubernamenta-
les de alimentos y otros bienes, el establecimiento de
mezclas obligatorias de combustibles renovables, regu-
laciones de acceso al sistema eléctrico, el estableci-
miento de incentivos o penalizaciones para el manejo
de los residuos, o el empleo de incentivos para el desa-
rrollo industrial de vehículos con motores flex (que
pueden operar con biocombustibles) como acontece en
Brasil, etc.
iii. La promoción y el desarrollo de los mercados de estos nuevos
bienes y servicios, cuando ellos no se encuentran madu-
ros o cuando no se integran directamente a los merca-
dos de los productos tradicionales de origen fósil. Entre
otros aspectos, ello implica el diseño y establecimiento
de nuevos estándares y regulaciones para los bioinsu-
mos y bioproductos, cuando los vigentes no contem-
plan adecuadamente estos bienes. Además, es necesaria
la revisión de las eventuales barreras existentes para el
comercio exterior.
iv. El diseño o fortalecimiento (según las circunstancias)
del marco institucional y normativo para el reconocimiento
de los derechos de propiedad intelectual de los desarrollos
bioeconómicos. La innovación es crítica para todos los
desarrollos en cada uno de los nodos bioeconómicos y
es necesario promoverla y proteger su propiedad inte-
lectual. El desafío no se limita a las semillas, sino a
todos los procesos a lo largo de las cadenas de valor (en
cada nodo).
v. La priorización de la I+D para generar desarrollos en
los diferentes nodos bioeconómicos14, desde la producción
14 Cada nodo bioeconómico está definido por un conjunto de procesos, sus

insumos (físicos y de conocimientos codificados), rutinas de funcionamien-
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primaria de la biomasa hasta los sucesivos procesos de

transformación de esta con diferentes objetivos (ali-
mentos, bioenergías, bioinsumos, biopolímeros y bio-
químicos).
vi. La implementación de un mecanismo institucional para pro-
mover los startups de este tipo de desarrollos y su inser-
ción en el sistema productivo.
vii. La capacitación de los recursos humanos en las diferentes
actividades bio, especialmente en los niveles técnicos ope-
rativos.
viii. El financiamiento preferencial de largo plazo para activos
físicos estratégicos para la producción de estos bienes, tenien-
do en cuenta sus impactos en el desarrollo territorial y
en la mitigación del calentamiento global.
ix. El diseño y la implementación de una campaña de posi-
cionamiento y educación al consumidor de las ventajas
económicas, ambientales y sociales del desarrollo de la
bioeconomía.
Política fiscal
La estructura del sistema tributario argentino es obsoleta
y tiene serias deficiencias en relación con una estrategia
deseable de desarrollo sostenible, por la alta presión tri-
butaria y especialmente por la importancia relativa de los
impuestos que gravan a la producción y el comercio, tan-
to a nivel nacional –en los impuestos coparticipables y no
coparticipables–, como provincial y local. Debe notarse que,
en la reforma constitucional de 1994, se planteó la necesi-
dad de su revisión, pero ello es aún un tema pendiente.
to y relaciones con el subsistema proveedor de conocimientos tácitos espe-

cíficos, que son de uso común a varios complejos bioeconómicos. Los nodos
bioeconómicos constituyen una unidad de análisis más focalizada y precisa
de las tecnologías y los procesos de agregado de valor a las diferentes for-
mas de biomasa y los eventuales servicios del enfoque de eslabones de las
cadenas de valor.
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El nivel de la presión tributaria para el sector agrope-

cuario es altísimo y grava especialmente a la producción,
desincentivando las inversiones y los aumentos de produc-
tividad15. Por lo señalado, es de alta prioridad la revisión global
del sistema tributario argentino; las principales reformas pro-
puestas consisten en la sustitución de los impuestos que
gravan a la producción y el comercio por otros impuestos
directos que gravan al patrimonio, o bien a las ganancias.
La importancia relativa de algunos impuestos no copar-
ticipables, tales como los que gravan al comercio exterior,
no solo tienen efectos negativos sobre el desempeño del sis-
tema productivo, sino que además constituyen una fuente
de poder excesivo del Poder Ejecutivo nacional, que da lugar
a manejos arbitrarios y antifederales, lo que repercute en el
desarrollo territorial de Argentina. El problema es que estas
decisiones deben acordarse como una política de Estado, y
las urgencias de corto plazo y las sucesivas crisis económi-
cas que han afectado a la economía argentina durante las
últimas décadas han postergado este tipo de negociaciones,
que son de alta prioridad para el crecimiento sostenido de
largo plazo.
Crecimiento de la productividad y la producción

Como se destacó en el diagnóstico inicial de este capítulo,
un componente esencial del desarrollo económico nacional
es el crecimiento de la producción agropecuaria, por su
alta participación directa e indirecta en el producto bruto
interno y porque, para poder distribuir ingresos, es nece-
sario crecer en forma sostenida y sostenible. Al respecto
Argentina ostenta la mala experiencia de ocho décadas de
bajo crecimiento del ingreso per cápita del país por políticas
15 La Fundación FADA estima sistemáticamente la alta participación del Esta-

do nacional, provincial y municipal en la renta agrícola (más del 60 % para
los principales cultivos extensivos en marzo de 2022). En t.ly/2LFiP.
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cambiantes y procíclicas que limitaron el crecimiento de

largo plazo de la producción agroalimentaria.
Para revertir dicho proceso de estancamiento económi-
co, es necesario crear el contexto destinado a promover las
inversiones, la competitividad y el crecimiento. Ello implica
un conjunto de políticas y marcos institucionales, entre los
que se destacan los siguientes:
i. El entorno institucional para promover la inversión, la pro-

ducción y el comercio. Es un punto de partida imprescin-
dible para la toma de las decisiones de inversión de lar-
go plazo. Ello implica la estabilidad macroeconómica,
la seguridad jurídica, y los marcos institucionales y jurí-
dicos de largo plazo para promover las innovaciones,
las inversiones y el comercio. Es decir que se requie-
ren acuerdos políticos de largo plazo concretados en
leyes del Congreso Nacional (políticas de Estado) basa-
dos en la visión planteada previamente. Esto destaca la
importancia del Congreso nacional y la necesaria bue-
na articulación del sector privado con él; al respecto
la Fundación Barbechando16 juega un rol estratégico
como mecanismo de diálogo del sector privado con el
Congreso para estos propósitos.
ii. Políticas destinadas a promover un uso eficiente y el aumento
de la oferta de los recursos productivos. En este componen-
te se destacan dos aspectos fundamentales: el financia-
miento y el aumento de la oferta y el uso eficiente de
las tierras, las aguas y los bosques.
Financiamiento
Argentina enfrenta serias limitaciones de acceso al capital
y sus costos son sustancialmente mayores a los de los paí-
ses competidores, lo que conlleva una debilidad importan-
te para una estrategia de crecimiento de largo plazo, que
16 Ver t.ly/dkd75.
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necesariamente implica aumento de inversiones a costos

accesibles. El país presenta debilidades del sistema finan-
ciero institucional17 que es necesario resolver y que están
asociadas a la inestabilidad macroeconómica, a los cambios
frecuentes de las reglas de juego y a la falta de ahorro local
en dicho sistema, por lo que, como se destacó en el apartado
previo, las políticas monetarias, macroeconómicas y fiscales
son claves para crear estabilidad y ahorro a fin de permitir
el desarrollo del sistema financiero. Frente a esta debili-
dad, en el corto plazo es necesario instrumentar políticas
complementarias, que naturalmente tienen efectos parcia-
les, pero que brindan algunas soluciones a las carencias del
sistema institucional. Ellas incluyen lo siguiente: recursos
presupuestarios para reducir los costos financieros de pro-
gramas seleccionados especialmente para inversiones de
pymes y para exportaciones con tasas competitivas (com-
pensaciones de tasas de los bancos comerciales); promover
el desarrollo y uso de otros instrumentos financieros, tales
como fideicomisos, prefinanciaciones de exportaciones y
otros regímenes de financiamiento basados en el comercio
exterior); y contexto legal e impositivo favorable para la
instrumentación de canjes de insumos y productos y para
atraer inversiones al sector mediante alianzas estratégicas
(redes de empresas y otras integraciones horizontales y
verticales).
Aumento de la oferta y uso eficiente y responsable de las tierras,

las aguas y los bosques
El crecimiento de la producción es el resultado de la integra-
ción de dos factores: la oferta de recursos adicionales y los
aumentos de productividad. En Argentina ambos compo-
nentes brindan oportunidades, a diferencia de la situación
17 La participación del financiamiento institucional en el PBI de Argentina es

una de las más bajas de toda América Latina y sustancialmente menor a la
que caracteriza a los principales países competidores.
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de los países europeos, gran parte de los de Asia e inclu-

sive de EE. UU., en que la oferta de nuevas tierras y agua
renovable es muy limitada, e inclusive en algunos casos es
necesario reducir su uso agroalimentario.
i. En relación con la tierra, cabe destacar dos aspectos

relevantes: el mercado de tierras y el uso responsable
de los suelos. El mercado de tierras en Argentina se ha
desarrollado de una manera notable en las últimas tres
décadas18, lo que ha permitido la reorganización de los
sistemas productivos, incorporando distintos tipos de
actores especializados y tecnificados en los principales
eslabones de las cadenas de valor, especialmente en los
cultivos extensivos; ello contribuyó a la modernización
y mejora de la competitividad del sistema productivo,
especialmente en el caso de los cultivos extensivos de la
región pampeana y de los avances en la frontera agrí-
cola en el NEA y NOA. La legislación vigente de arren-
damientos, que regula las relaciones comerciales entre
los propietarios y los arrendatarios, contribuyó a ese
proceso; si bien cabría analizar alternativas tendientes
a generar incentivos para el buen manejo de los suelos
alquilados, se considera que la ley que regula las rela-
ciones comerciales no es el medio más apropiado para
atender a los aspectos de conservación de los suelos,
que no deben regularse exclusivamente para las tierras
alquiladas. En cambio, Argentina carece de legislación
nacional de suelos que sirva de marco para que las provin-
cias –que son las autoridades de aplicación en materia
de recursos naturales, incluyendo las tierras, las aguas
y los bosques– implementen políticas tendientes a pro-
mover o bien exigir un uso responsable de los recursos
naturales. El vacío existente constituye una amenaza y
18 En realidad, el mercado de tierras ha jugado un importante rol desde hace

muchas décadas, dado que permitió la incorporación gradual de arrendata-
rios y contratistas a la producción agrícola.
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un desafío importantes: un mejor conocimiento de la

capacidad de uso de los suelos de las distintas zonas del
país. A partir de estos antecedentes, es necesario contar
con una nueva legislación de suelos, basada en estudios
técnicos de su capacidad de uso y no en ideologías. Este
aspecto y la secuencia deseable han sido abordados en
el capítulo 5, apartado 3.
ii. Argentina cuenta con una Ley Nacional de Presupuestos
Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos,
que regula el uso de los bosques nativos. Si bien tiene
problemas de concepción y carencia de antecedentes
técnicos precisos, que son indeseables, de acuerdo a lo
señalado en el apartado anterior, este marco general
brindado a las provincias –que son las responsables
directas de las aprobaciones de los planes de produc-
ción que implican deforestaciones– contribuyó a limi-
tar la alta tasa anual de deforestación registrada en la
primera década del 2000 hasta los años siguientes a su
puesta en vigor en 200919. Por otra parte, los objetivos
de reforestación mediante el otorgamiento de los sub-
sidios previstos en la ley no se concretaron, por falta
de recursos asignados a tal efecto. Si bien no es una
prioridad actual, en el futuro sería deseable la revisión
de la ley a partir de mejores soportes técnicos que con-
templen la sostenibilidad y la biodiversidad.
iii. Incentivos fiscales para la forestación y para las buenas
prácticas agropecuarias (BPA). El MAGYP instrumentó a
partir de los años 90 una política de incentivos eco-
nómicos no reembolsables a la forestación basada en
plantaciones logradas20; con esta política se promovió
la forestación en diversas regiones y se alcanzó una
superficie plantada del orden de 1 millón de hectáreas.
19 Viglizzo, E. Diagnóstico y mega tendencias ambientales del sector agrope-

cuario en la Región MERCOSUR. 2021.
20 Con ella se reemplazó al sistema de incentivos previo, que otorgaba los
beneficios a los proyectos y daba lugar a mecanismos de corrupción.
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Sin embargo, la falta de financiamiento del programa y

la inseguridad del cobro por parte de los productores,
así como la inestabilidad macroeconómica a partir de
los años 2000, dio lugar a la discontinuidad de este. Se
entiende que los impactos ambientales favorables de la
forestación y sus altos coeficientes multiplicadores de
producción y empleo sugieren la definición de un nue-
vo marco normativo e implementación de una estrate-
gia similar. Similares apreciaciones caben para el dise-
ño y la implementación de un marco normativo nacional
para la promoción de las BPA, que contemplen incentivos
económicos para su adopción. Al respecto cabe señalar
que algunas provincias están implementando este tipo
de iniciativas: el caso más maduro y exitoso es el de
la provincia de Córdoba, que ha sido consolidado con
una legislación específica.
iv. Inversiones para incrementar la oferta de agua para riego y
bebida para el ganado en proyectos público-privados.Existe
una amplia gama de posibilidades de mejorar la oferta
de agua para riego y bebida, que pueden permitir mejo-
rar la disponibilidad, pero además la productividad
agrícola y ganadera en diversas regiones que enfrentan
restricciones en la oferta de agua. Algunas provincias
han implementado exitosamente este tipo de iniciati-
vas público-privadas; en caso de la provisión de agua
para bebida del ganado, el de la provincia de San Luis
constituye un antecedente muy valioso.
Políticas para promover la innovación y el desarrollo (I+D)

La innovación es uno de los componentes de mayor impor-
tancia estratégica de las políticas alimentarias, especialmen-
te por los objetivos múltiples que permite atender: aumen-
tos de productividad, conservación y uso eficiente de los
recursos naturales escasos, resiliencia de la producción, bajo
impacto ambiental, agregados de valor de diversa índole
para la producción de alimentos sanos, nutritivos e inocuos,
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y atender a las especificidades de las demandas de los dis-

tintos tipos de actores de las cadenas agroindustriales.
El sistema de I+D argentino cuenta con interesantes
fortalezas en las cuales se puede apalancar, entre las que cabe
mencionar estas:
a. Alto grado de desarrollo de la estructura institucional

pública y privada: el INTA, los fondos concursables
del MINCYT, los programas de desarrollo rural del
MAGYP.
b. Madurez y eficacia de las organizaciones tecnológicas
del sector (AACREA, AAPRESID) y de las empresas
privadas proveedoras de insumos y servicios.
c. Usuarios de la región pampeana con una actitud proac-
tiva de vinculación con los proveedores de innovacio-
nes (ej. EXPOAGRO y otras muestras tecnológicas) y
nuevos enfoques circulares del sistema.
Por otra parte, es necesario tener en cuenta sus debi-

lidades y actuar sobre ellas, entre las que cabe señalar las
siguientes:
a. La intensidad de inversión pública y privada en I+D es

muy reducida (0,7 % del PBA frente a otros competido-
res con intensidades de 1,5 % a 2 %).
b. Caída de inversión pública no reemplazada por mayor
inversión privada, como aconteció en otros países com-
petidores (EE. UU., Australia, Canadá, Europa).
c. Problema en los modelos, los sistemas de gestión y las
prioridades actuales de los organismos públicos, que
no contemplan un enfoque circular (caso de INTA).
d. Falta de incentivos para la I+D privada por deficiencias
en el contexto macroeconómico y en los marcos nor-
mativos y de control.
e. La nueva agenda es más diversa y compleja que la prio-
rizada actualmente (eficiencia, sostenibilidad, impactos
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ambientales, resiliencia, sanidad y calidad nutricional,

agregados de valor en toda la cadena).
Teniendo en cuenta que la innovación tecnológica es de

alta relevancia en la estrategia global, se han priorizado los
siguientes conceptos:
• El punto de partida es contemplar que la adopción de
las innovaciones sea rentable; para ello son fundamen-
tales los incentivos de los precios relativos, a los que se
hace referencia en el próximo apartado.
• Se debe incrementar la inversión pública en el siste-
ma (INTA, MINCYT, universidades). En el corto plazo,
debe incrementarse al 1 % del PBA y, en el mediano
plazo, alcanzar el 2 % como objetivo.
• Crear el contexto para la inversión del sector privado
de I+D (estabilidad, seguridad jurídica, trato nacional,
legislación y control de propiedad intelectual).
• Articulación público-privada. La idea es el rediseño del
sistema nacional de I+D+i. No basta con planes estra-
tégicos de las instituciones (por ejemplo, el de INTA),
sino que se debe plantear el enfoque sistémico y circu-
lar, similar a las plataformas tecnológicas europeas.
• Promoción de las innovaciones organizacionales crean-
do las condiciones para el desarrollo de alianzas y
redes (para atraer inversiones, aumentar las escalas y
reducir los costos de transacción). Ello implica elimi-
nar las barreras o los costos fiscales para las alianzas
o los mecanismos de integración vertical y horizontal,
mantener una ley de arrendamientos que promueva la
competencia del mercado de tierras y facilitar los fidei-
comisos.
Políticas para la mejora de los precios relativos insumo-producto

Como se destacó previamente, el objetivo debe ser la mejo-
ra de los precios relativos; no basta con el aumento de los
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precios de los productos, sino que debe bajarse el costo

de los insumos, los servicios y las inversiones (“alto costo
argentino”). Ello implica un conjunto de medidas, entre las
que se destacan estas:
• Eliminación de los impuestos a las exportaciones21
(IEX) y las barreras a las exportaciones22.
• Mantenimiento de diferenciales estratégicos (margina-
les) mediante reintegros.
• Sustitución de otros impuestos internos que gravan la
producción y el comercio (transferencias financieras,
revisión de ingresos brutos y tasas).
• Reducción de impuestos a las importaciones de insu-
mos críticos (bienes de capital). Mecanismos de com-
pensación para la producción local de esos bienes.
◦ Negociaciones comerciales y promoción de
exportaciones (temas que se abordan en un
capítulo posterior).
◦ Políticas sanitarias, de inocuidad y calidad
para mejorar los precios de los productos y
agregar valor.
◦ Políticas de infraestructura para bajar los cos-
tos de logística (ya comentadas).
◦ Legislación para generar incentivos al seguro
agrícola multirriesgo masivo.
21 Las IEX son antifederales porque discriminan contra los precios de las
zonas alejadas (porque se calculan a partir de los precios FOB), al reducir
los precios internos, reducen los impuestos provinciales y municipales (IB
y tasas), hay otros impuestos coparticipables menos distorsivos (ganancias;
IVA, bienes personales), y la coparticipación de los IEX es anticonstitucio-
nal y no respeta la Ley de Coparticipación, que excluye explícitamente los
derechos aduaneros.
22 Las barreras tienen impactos más negativos que los IEX: tienen efectos
sobre los precios internos similares a los IEX; generan transferencias de
ingresos y enfrentamientos entre los participantes de las cadenas (a favor de
los más concentrados); provocan corrupción; y no generan ingresos fiscales.
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Políticas para promover el agregado de valor a los alimentos

Los mercados locales e internacionales ofrecen alternativas
para el agregado de valor a los commodities a partir de diver-
sas opciones existentes para la diferenciación de los pro-
ductos (calidad nutricional, sanidad, huella ambiental, ori-
ginalidad, presentación, etc.). En este aspecto los conceptos
y las fuentes de competitividad difieren de los correspon-
dientes a los commodities; de bienes genéricos con foco en
los aumentos de productividad y menores costos unitarios
de los productos, se pasa a bienes con atributos específicos
con foco en sus características diferenciales y los servicios
incorporados. Al respecto los activos intangibles y la infor-
mación son fuentes importantes del poder de mercado. Los
negocios alimentarios son sistemas abiertos de creación de
valor para el cliente, definidos como cadenas de abasteci-
miento o redes que conforman sistemas virtuales de valor
vinculados con sistemas mayores dentro de un mercado
mundial interconectado y globalizado, en un determinado
contexto espacial y temporal.
Debe notarse que el consumo mundial de alimentos
está evolucionando de mercados abiertos y competitivos a
mercados más cerrados, negociados y personalizados, en
los que el cliente/consumidor tiene más poder. En ellos las
asociaciones e integraciones entre proveedores y clientes
son fuentes de competitividad, por lo que los sistemas de
relacionamiento e información entre proveedores y consu-
midores son críticos.
No basta con la innovación tecnológica; los cambios
institucionales y organizacionales son frecuentes y las habi-
lidades humanas, personales y de comunicación son críticas
para el éxito. Se verifican cambios frecuentes en las prefe-
rencias de los consumidores y con ello en los precios (valor
agregado dinámico). Las certificaciones de los atributos son
imprescindibles.
Estas características de los mercados de productos
diferenciados y con valor agregado plantean una agenda de
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políticas específicas, que en alguna medida difieren de las

generales para los commodities. Entre las políticas adiciona-
les a las mencionadas previamente, merecen destacarse las
que siguen a continuación:
• Aumento de la prioridad asignada a los alimentos en la
agenda I+D pública.
• Utilización de diferenciales arancelarios estratégicos
para promover los agregados de valor (reintegros mar-
ginales).
• Simplificación de los trámites para el comercio interno
y externo de alimentos.
• Priorización de las negociaciones comerciales interna-
cionales en los temas de nuevos estándares para estos
productos y la eliminación gradual de los escalona-
mientos arancelarios utilizados por muchos países para
proteger a su industria alimentaria.
• Mayor importancia relativa en la promoción de expor-
taciones: en este caso, es más alta la prioridad de contar
con una agencia de promoción del comercio exterior,
con instrumentos comerciales y plataformas logísticas
de apoyo al posicionamiento y abastecimiento just in
time en los principales mercados.
• Políticas sanitarias, de inocuidad y de calidad para la
diferenciación y certificaciones (atributos, sellos, deno-
minaciones de origen).
• Apoyo especial al respeto de la propiedad intelectual
de las innovaciones de estos bienes, incorporando el
desarrollo marcas oficiales de calidad.
• Revisión de la estructura institucional. El sector ali-
mentario tiene una multiplicidad de ministerios y
de agencias sanitarias y de calidad (MAGYP, Minis-
terio de Desarrollo Productivo, Ministerio de Salud,
SENASA, ANMAT-INAL, dependencias provinciales,
CONAL, etc.). En forma similar a la mencionada para
otras dependencias, es necesario revisar y fortalecer
el enfoque sistémico que debe regular y promover la
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producción y distribución de alimentos, incorporan-

do también al sector privado productor y consumidor
(tema que es abordado en el apartado vii) del presente
documento).
Reglas de juego para un buen desempeño de los mercados

de insumos y productos
Es un capítulo muy importante para promover la compe-
titividad y la competencia leal en los mercados del sistema
alimentario. El enfoque básico de las presentes propuestas
es que el marco normativo e institucional debe contribuir
al buen desempeño de los mercados, pero sin interferencias
del Estado en las señales de precios y mucho menos sustitu-
ción de las funciones que debe cumplir el sector privado23.
Entre los principales componentes de estas políticas, cabe
mencionar los siguientes:
• Políticas comerciales de promoción de la competencia y la
transparencia en los mercados físicos. Para ello se deben
diseñar regulaciones que permitan el desarrollo de un
muy buen sistema de informaciones de oferta, demanda
y existencias de los principales mercados de alimen-
tos, contemplando la participación de los principales
actores en cada uno de los eslabones de las cadenas
alimentarias (granos y derivados, carnes, lácteos, fru-
tas y hortalizas), y el establecimiento y la operación
de un sistema de registros y control de los operadores
para limitar o eliminar el comercio desleal (recuperar y
mejorar en el MAGYP este tipo de funciones que cum-
plía la ONCCA en la década del 90). En la actualidad
23 Hay una muy mala experiencia en Argentina y el mundo en la participación

de agencias públicas u organismos que operaron en el comercio de com-
modities y alimentos (agencias de compras de alimentos; juntas de granos,
carnes, lácteos; mercados oficiales de comercialización de ganado, pesca-
dos, etc.). Actualmente, la mayor parte de los países que contaban con tales
organismos los privatizaron.
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las ventajas que brindan los sistemas de comunicación

y procesamiento de datos plantean la gran potencia-
lidad e importancia de los sistemas de informaciones
para vincular los diferentes mercados (internacionales,
nacionales y locales).
• Fortalecimiento y promoción de los mercados de futuros y
opciones. La elevada variabilidad y volatilidad de los
precios de los mercados agropecuarios destacan la
importancia de contar con mecanismos de mitigación
y transferencia de los riesgos. De allí la importancia de
contar con un conjunto de instrumentos que brindan
los mercados de futuros y opciones. Algunos objetivos
importantes que tener en cuenta son los siguientes: a) el
desarrollo sin interferencias oficiales (tipos de cambio
múltiples, controles de cambios, etc.) de las operaciones
en dólares; b) promover una activa participación de un
gran número de actores (revisar la ley vigente de mer-
cados de capitales, que excluyó a pequeños y medianos
operadores por exigencias que nunca fueron relevan-
tes en el mercado), incentivando el ingreso de nuevos
actores del mercado financiero para aumentar la liqui-
dez del mercado; c) promover una mayor utilización de
los mercados a partir de la estabilidad en las políticas
sectoriales y estabilidad macroeconómica; d) desarro-
llar el mercado de bonos de carbono para incentivar las
buenas prácticas ambientales y su certificación.
• Legislación de competencia para la primera venta. Argen-
tina no cuenta con un marco normativo para el esta-
blecimiento de reglas de competencia para la primera
venta, complementaria de la legislación de defensa de la
competencia existente para las ventas del sector indus-
trial a los distribuidores. Este vacío es muy importante
especialmente para los productos perecederos (frutas,
verduras, leche), lo que otorga mucho poder de mer-
cado a los compradores e incertidumbre de fechas de
cobranza y falta de transparencia para los productores.
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Producción y consumo de alimentos sanos, inocuos, de buena

calidad comercial y cualidades nutricionales
Durante muchas décadas los objetivos de la seguridad ali-
mentaria a nivel global estuvieron concentrados en atender
al hambre y la desnutrición. Este es un tema que sigue
teniendo vigencia, aunque, en las últimas tres décadas (salvo
en los años de la pandemia del COVID-19), se registró una
reducción gradual en el porcentaje de la población mundial
subalimentada hasta alcanzar el 11 % del total en 2018. Sin
embargo, los problemas de la seguridad alimentaria no se
limitan a atender a la desnutrición, sino también a la mala
nutrición, que resulta en sobrepeso y obesidad.
Por ello, la inocuidad y las cualidades nutricionales
de los alimentos son atributos que, en las últimas décadas,
han ido adquiriendo mayor importancia para los sistemas
alimentarios. Este fenómeno también es importante para
Argentina, que tiene porcentajes de sobrepeso y obesidad
superiores a los correspondientes al promedio mundial, por
hábitos de consumo de alimentos de bajas cualidades nutri-
cionales, lo que tiene consecuencias negativas en la salud;
ello se acentúa en los sectores más vulnerables.
La atención a dichos problemas tiene dos aristas. Por
una parte, del lado de la oferta, es necesario producir más
alimentos sanos y nutritivos; y ello no se limita a la pro-
ducción primaria, sino también a los procesos de elabora-
ción de los alimentos y las bebidas, en particular por los
ingredientes utilizados para su producción y conservación.
Por otra parte, los problemas de sobrepeso y obesidad
dependen en gran medida de la capacidad de compra y
del comportamiento de la demanda; resultan del consumo
de dietas desequilibradas, con altos contenidos de azúcares,
sodio y grasas; es decir que se consumen muchos alimentos
que no cuentan con buena calidad nutricional. Estos des-
equilibrios están asociados a los entornos alimentarios de
los consumidores (que condicionan su acceso a alimentos
nutritivos, que son más caros), a su educación e ingresos,
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y a la información a la que acceden (etiquetados, campañas

publicitarias, etc.).
Como en otras dimensiones abordadas previamente,
los aspectos de la nutrición y la salud integran las políti-
cas alimentarias, pero sus alcances exceden a los objetivos
y la estructura institucional del MAGYP y sus organismos
dependientes, por lo que las respuestas deben ser multidi-
mensionales y pluriinstitucionales. Vinculado a ello, cabe
destacar además que gradualmente se ha constatado la
necesidad de tener un enfoque sistémico de “Una Salud”,
que incorpora la idea de que los aspectos de la salud huma-
na están estrechamente ligados a los de la salud animal y
vegetal, y por ello los desarrollos científico-tecnológicos,
así como las estrategias sanitarias, deben contemplar esta
visión integral y sistémica.
Con estas advertencias se describen a continuación
algunos aspectos de las políticas sanitarias y nutricionales
que es necesario contemplar como parte de las políticas
para el sistema alimentario.
En relación con la oferta, se deben establecer regula-
ciones en materia de sanidad, inocuidad, calidad comercial y
calidad nutritiva, atendiendo a las exigencias para cada una
de dichas dimensiones para los distintos niveles (etapas) de
la producción y distribución de los alimentos. Buena par-
te de ellas ya integran las reglamentaciones de SENASA,
ANMAT y el Código Alimentario Argentino, así como otras
normas y requisitos internacionales (Codex Alimentarius y
otras exigencias privadas en materia ambiental, de comer-
cio justo, etc.). Debe notarse que se trata de marcos regu-
latorios dinámicos, que es necesario modificar en función
de las preferencias y exigencias de los consumidores de los
principales mercados, por lo que la inteligencia de merca-
dos constituye un elemento imprescindible para la políti-
ca alimentaria y las negociaciones internacionales. En este
contexto el sector privado juega también un rol fundamen-
tal en la producción, su trazabilidad y certificación de los
principales atributos que exigen los consumidores locales
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e internacionales. En la figura siguiente, se esquematizan

las principales instituciones regulatorias participantes y las
certificaciones privadas complementarias.
Figura 1. Esquematización de los marcos regulatorios y los sistemas

privados complementarios de trazabilidad y diferenciación para el sector
alimentario
En forma complementaria, es necesario implementar

etiquetados o certificaciones tendientes a dar informaciones
claras a los consumidores sobre los atributos sanitarios y de
calidad comercial y nutricional de los alimentos; en algunos
casos estos deben responder a las exigencias de los merca-
dos internacionales.
En el mercado interno, se requiere implementar polí-
ticas tendientes a lograr una mejor vinculación entre la oferta
y la demanda de alimentos de los estratos de menores ingresos,
en particular en relación con los alimentos perecederos
producidos por los productores familiares; parte de estos
objetivos han sido mencionados en el apartado referente
a las políticas para la agricultura familiar. Al respecto se
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debe promover y priorizar la implementación de progra-

mas específicos que favorezcan la producción de alimentos
más saludables y nutritivos en mayor cuantía (tales como
los correspondientes al Pro-Huerta).
En relación con la demanda, como se señaló, la mayor
parte de los instrumentos corresponde a otras áreas de
gobierno y al sector privado, pero se pueden contemplar
actividades y mecanismos de vinculación y cooperación
entre la Dirección Nacional de Alimentos y Bebidas del
MAGYP, las dependencias especializadas de otros ministe-
rios y de los gobiernos provinciales, y la COPAL y otras
entidades privadas del sector alimentario, para los siguien-
tes propósitos:
a. implementar educación alimentaria de manera intermi-

nisterial e interjurisdiccional, brindando información
vinculada con la promoción de dietas saludables;
b. promover entornos saludables, principalmente escola-
res y en otros comedores públicos y privados, en con-
junto con las organizaciones de la sociedad civil, empre-
sas y gobiernos provinciales, para abastecer dichas ins-
tituciones con alimentos saludables (como parte de los
programas alimentarios de los respectivos ministerios)
y promover el cambio de hábitos de consumo de la
población hacia dietas más nutritivas y saludables.
Inserción internacional y participación en el mercado mundial:

posicionamiento internacional de Argentina como un proveedor
confiable y responsable de alimentos
El resultado de las políticas implementadas durante la mayor
parte de las últimas ocho décadas no solo fue el pésimo
desempeño económico y social, sino además que la econo-
mía argentina sea una de las más cerradas del mundo y que
una parte sustancial de su estructura productiva no agrope-
cuaria no sea competitiva a nivel global, a pesar de que fue
protegida con las políticas macroeconómicas, comerciales
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y fiscales; o, mejor dicho, no es competitiva por las equi-

vocadas políticas comerciales. Es perentorio modificar esa
situación, en consistencia con la nueva visión propuesta en
el presente documento y las políticas descriptas en vii).
Por los fundamentos analizados en los apartados pre-
vios, Argentina puede tener un proceso exitoso de inserción
internacional en el ámbito alimentario. Ante un contexto
global de inseguridad alimentaria, de escasez de recursos
naturales y de restricciones a los sistemas de producción
de muchas regiones impuestas por el cambio climático,
Argentina puede ser un proveedor confiable y responsable,
dado que es uno de los países que pueden aumentar signi-
ficativamente la oferta exportable de alimentos nutritivos y
sanos, producidos con sistemas sostenibles y amigables con
el ambiente.
Para ello, es necesario asignar una alta prioridad, aho-
ra inexistente, a la política y las estrategias de promoción
del comercio exterior. Los principales componentes de esta
estrategia se describen a continuación.
Políticas macroeconómicas y comerciales
Como ya hemos analizado, el punto de partida imprescin-

dible para la toma de las decisiones de inversión de largo
plazo para aumentar significativamente la oferta exportable
de alimentos de alto valor agregado es generar un entorno
institucional y económico para promover la inversión, la
producción y el comercio. Ello implica implementar las
políticas destinadas a asegurar la estabilidad macroeconó-
mica, los marcos institucionales y jurídicos para crear un
entorno favorable para las inversiones y el comercio, y las
políticas comerciales (eliminación de impuestos a las expor-
taciones y otras barreras; reducción de aranceles de impor-
tación y eliminación de barreras a la importación de bienes
e insumos relevantes para el sector) y de tipo de cambio que
permitan promover las exportaciones sin diferenciación de
sectores económicos. Las frecuentes intervenciones en los
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mercados generan más impactos negativos en los productos

con valor agregado que en los commodities, porque requie-
ren estructuras productivas y desarrollos de mercados más
complejos.
Estrategia de negociaciones comerciales internacionales
La estrategia de negociaciones comerciales internacionales

es un instrumento crucial para la inserción de Argenti-
na en el mundo, tanto para los sectores agroindustriales
exportadores como para una nueva estrategia de desarrollo
manufacturero integrada a las cadenas globales de valor.
La competitividad global de Argentina es muy baja, como
resultado de sus políticas de aislamiento comercial y de la
estrategia de sustitución de importaciones. Esta afirmación
resulta evidente en la falta de competitividad de la industria
manufacturera, que tiene limitaciones para competir en los
mercados internacionales; y ello resulta en balances comer-
ciales negativos en los principales subsectores industriales.
Pero la falta de negociaciones tiene impactos negativos
muy relevantes para los sectores agroindustriales, en vir-
tud de que los principales importadores de alimentos tie-
nen políticas proteccionistas que se instrumentan mediante
altos aranceles de importación aplicados –aranceles gene-
rales para la nación más favorecida (MFN)– y el escalo-
namiento arancelario aplicado para los productos proce-
sados. Al respecto las negociaciones multilaterales no han
registrado avances sustanciales en la reducción arancelaria,
ni en la eliminación de los escalonamientos para los pro-
ductos agroindustriales durante las últimas tres décadas;
por el contrario, el sistema comercial multilateral enfrenta
actualmente una importante crisis, habiéndose debilitado
los mecanismos de solución de diferencias existentes.
Por ello, los principales países competidores de Argen-
tina en materia alimentaria (EE. UU., Australia, Canadá,
UE, entre otros) han celebrado tratados de libre comercio
con los principales importadores, por lo que acceden con
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aranceles preferenciales, con lo que aumentan así su com-

petitividad en relación con Argentina, que no ha celebrado
tratados con los importadores relevantes, con la excepción
del acuerdo con los países del Mercosur (que también son
exportadores de alimentos y cuya capacidad de absorción
del crecimiento de las exportaciones argentinas se agotó
prácticamente a fines de los años 90).
En síntesis, puede mencionarse que la principal carac-
terística de las negociaciones comerciales internacionales
de los últimos 30 años ha sido el escaso progreso de las
negociaciones multilaterales y el gran dinamismo de los
tratados de libre comercio y otros acuerdos bilaterales,
regionales y birregionales, en los que han tenido una activa
participación los principales competidores de Argentina y
prácticamente han estado ausentes (en materia de resulta-
dos concretos) los países del Mercosur24. A este aspecto de
la pérdida de competitividad, se agregan otras dimensio-
nes que también se tienen en cuenta en las negociaciones
bilaterales: la aplicación de diversos tipos de barreras no
arancelarias que limitan el acceso especialmente para los
países que no negociaron acuerdos; y la importancia de los
enfoques de integración de las inversiones y el comercio
asociados a la organización de las cadenas globales de valor
y el rol crucial que pueden jugar en este sentido las alianzas
empresarias entre países importadores y exportadores para
la facilitación comercial.
Argentina inició una estrategia de negociaciones comer-
ciales con actores relevantes durante los años 90 (con la
Unión Europea y con el ALCA), pero ambas iniciativas se
dejaron de lado o se postergaron a partir de 2003, a diferen-
cia del gran dinamismo asignado precisamente en las dos
primeras décadas del presente siglo por parte de nuestros
24 Actualmente, más de la mitad del comercio mundial se lleva a cabo bajo dis-
tintos esquemas de integración, cuyos países miembros se benefician de
preferencias arancelarias que les quitan competitividad relativa a las expor-
taciones argentinas.
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competidores, principalmente con los países de Asia. A par-

tir de 2016, desde el Mercosur se asignó un nuevo ímpetu
a las negociaciones con la UE y se iniciaron otras con
mercados relevantes para Argentina, tales como las corres-
pondientes al resto de Europa, Corea, Canadá, países del
Norte de África e India. Lamentablemente, la nueva admi-
nistración redujo el ímpetu y la prioridad asignada a estas
negociaciones.
Si bien el contexto internacional actual plantea interro-
gantes sobre la evolución de la geopolítica y las negociacio-
nes correspondientes, se considera muy importante reto-
mar y ampliar la estrategia iniciada en 2016 incorporando
otros mercados dinámicos tales como Vietnam, Indonesia y
otros de África, y analizar especialmente otras opciones adi-
cionales que puedan resultar de la nueva configuración de
las relaciones internacionales que surja luego de la invasión
de Rusia a Ucrania. Este es un aspecto que posiblemente sea
disruptivo, pero aún no está claro el nuevo escenario. Otro
tema crítico que coordinar con los socios del Mercosur es la
estrategia de relacionamiento con China; no parece lógico
mantener una actitud solo reactiva, tanto en los aspectos de
inversiones como de comercio.
Estrategia de promoción proactiva del comercio exterior

y la internacionalización de las empresas
Argentina tiene que crecer en forma sostenida con base en

su integración a las cadenas globales de valor, para lo que es
imprescindible no solo aumentar la oferta exportable, sino
además diversificar las exportaciones, tanto en composi-
ción como en destinos. Es fundamental ampliar la canasta
de productos exportados, agregando valor y servicios a los
commodities actuales.
El mercado de alimentos de alto valor ha crecido en
forma significativa en las últimas décadas, asociado a la
incorporación de nuevas clases medias y altas en los paí-
ses emergentes; este proceso continuará especialmente en
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Asia, pero también en Medio Oriente y en África. Esta

oportunidad implica un cambio de paradigma del enfoque
tradicional de Argentina de la exportación de excedentes
(principalmente de commodities25); el desafío comienza por
entender las exigencias de los consumidores y organizar las
cadenas de valor desde los actores claves de la demanda
hacia los productores de los bienes y servicios de alto valor
agregado.
Esta nueva estrategia implica los siguientes puntos:
• el desarrollo de alianzas y mecanismos de coordina-
ción con los actores relevantes de los países de des-
tino, principalmente cadenas de restaurantes, hoteles y
supermercados de productos “prémium”26;
• la implementación de esquemas de trazabilidad y certi-
ficaciones a lo largo de todos los eslabones de las cade-
nas (facilitados hoy por las tecnologías de blockchain),
que están aún poco desarrollados en Argentina, salvo
para nichos de algunos productos;
• la utilización de diversos instrumentos de facilitación
y apoyo al comercio exterior, tales como la simplifi-
cación de trámites, el financiamiento, los sistemas de
informaciones, las campañas de posicionamiento de los
productos y servicios en los mercados de destino27, etc.;
• el desarrollo de plataformas logísticas en localizacio-
nes estratégicas para los mercados priorizados, para
25 Los commodities los exportan las empresas multinacionales y algunas gran-

des locales que operan en Argentina y el resto del mundo, que tienen
organizadas sus alianzas y sus esquemas logísticos.
26 Esto implica una alta importancia a la inteligencia de mercado, que está
prácticamente ausente en la actualidad en el SENASA, el MAGYP y la
Cancillería.
27 Cabría el análisis de la factibilidad de promover la instalación de instrumen-
tos de posicionamiento y venta de los productos y servicios argentinos en
alianza con proveedores locales (por ej. restaurants, proveedores de pro-
ductos Premium en destino y eventualmente cadenas de abastecimiento/
distribución).
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permitir la disponibilidad de stocks cerca de los merca-

dos de destino para permitir las entregas just in time;
• las negociaciones puntuales de protocolos sanitarios
y de calidad para el acceso de los nuevos productos
y eventualmente el logro de preferencias arancelarias
para algunos productos de interés para los clientes28.
La implementación de la mayor parte de los compo-

nentes de dicha estrategia debe basarse en tres pilares fun-
damentales:
• El desarrollo de una agencia de promoción de las inver-
siones y el comercio exterior profesionalizada y con un
presupuesto relevante, significativamente mayor (del
orden de 10 veces mayor) al que se asignó previamen-
te a la Fundación Exportar o bien a las instituciones
similares creadas posteriormente29, que permita imple-
mentar los componentes de inteligencia de mercados,
de apoyos a los desarrollos de las alianzas de los empre-
sarios argentinos con las empresas de destino, de los
desarrollos y la gestión de las plataformas logísticas, de
los esquemas de promoción de los productos y servi-
cios en los mercados relevantes, de las negociaciones
para facilitación de los accesos y regulaciones, etc.
• La activa participación del sector privado en las activi-
dades de la agencia de promoción del comercio exte-
rior: el enfoque de las alianzas público-privadas para
la promoción del comercio exterior. De este modo, se
puede avanzar la internacionalización de las empre-
sas argentinas mediante el desarrollo de acuerdos de
28 Hay antecedentes de cuotas de acceso con menores aranceles para casos

especiales de productos en los que los importadores manifestaron interés.
La propuesta del ítem a) es clave para este propósito.
29 Como referencia pueden tomarse los presupuestos de las agencias de Aus-
tralia o Nueva Zelanda en relación a los respectivos Productos Brutos de
esos países y Argentina. No se trata de montos muy elevados, comparados
con los presupuestos de otras dependencias del Estado Nacional, que tienen
mucha menor prioridad estratégica para el país.
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aprovisionamiento, redes y otras formas de alianzas

para la construcción de las cadenas globales en materia
alimentaria.
• La estrecha vinculación de la Agencia con el MAGYP y
con las representaciones del MAGYP y de la Cancille-
ría en los países seleccionados. La agenda de la agencia
debe estar definida por los respectivos ministerios.
Estrategia de posicionamiento de la producción argentina
Como se señaló, el mercado internacional de alimentos

brinda grandes oportunidades, pero al mismo tiempo tie-
ne exigencias crecientes, por las preocupaciones vinculadas
con la salud de las personas, los animales y las plantas, con
los impactos ambientales de la producción y con el cuidado
de los recursos naturales. En virtud de ello, además de la
estrategia de internacionalización de las empresas, es nece-
sario mejorar el posicionamiento internacional y local de
los atributos y las virtudes de la producción argentina.
Ello implica tres actividades que desarrollar:
a. El diseño y la implementación de los sistemas de traza-

bilidad y certificaciones. Argentina ya cuenta con una
estructura de sistemas de trazabilidad y certificaciones
en sanidad, calidad, huella de carbono con participación
pública y privada (por ej. Programa Carbono Neutral),
producción en áreas no deforestadas o deforestadas
legalmente (por ej. Agroideal) y otras certificaciones
privadas (tales como Certificación Soja Responsable –
RTRS). Los trabajos de inteligencia de mercados son
fundamentales para avanzar en estos sistemas.
b. La generación de la información y documentación de
sustento de los principales atributos de los sistemas
productivos y de los alimentos argentinos. Argentina
cuenta con uno de los sistemas productivos más ami-
gables con el ambiente de todo el mundo. Se considera
necesario avanzar en su formalización y medición para
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cada una de las regiones y alternativas productivas

(agrícolas y ganaderas). Tal como se destacó en el apar-
tado referente a la política tecnológica, este tema es de
alta prioridad, en particular para acceder con mensajes
claros y sólidos a los consumidores y a los principales
foros.
c. El posicionamiento de los sistemas alimentarios y los
alimentos en los principales foros internacionales. Es
necesario definir una agenda internacional de posicio-
namiento30 para la activa participación en dos dimen-
siones. Por una parte, en los principales foros políticos
globales en los que analizan estos temas, tales como los
mecanismos de seguimiento de la Cumbre de Sistemas
Alimentarios, la FAO, la COP y demás instituciones
que están siguiendo los temas ambientales de biodi-
versidad. Por otra parte, la agenda debe contemplar a
los ámbitos privados vinculados a la alimentación, tales
como el Global Food Marketplace (SIAL de París) e
instituciones similares en otras regiones.
30 Complementaria a las actividades de promoción comercial.
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VI. Sistemas alimentarios:
la institucionalidad necesaria
ÁLVARO RAMOS1
1. El enfoque sistémico. Miremos diferente, actuemos

distinto
Un enfoque sistémico modifica radicalmente la forma de

ver e interpretar las estructuras que el Estado se da para
organizar las regulaciones y los servicios en las diferentes
áreas de la sociedad y de la vida cívica, económica y social
de una nación. Es un nuevo paradigma, que, sin desmontar
el anterior, debe superponerse con aquel, para permitir un
análisis más certero de la realidad.
En general, los países han organizado sus servicios de
una forma segmentada (silos), sectorial y vertical. Es decir,
los diseños institucionales elegidos desarticulan para poder
entender o interpretar, para vincularse con los actores pri-
vados y luego actuar, ya sea en modo regulatorio de fis-
calización, ya sea en un modo de promoción, estímulo e
inversión. En síntesis, se segmenta “la realidad” de relacio-
nes e interacciones complejas de una sociedad, en áreas de
acción y actividad, para así especializar tanto el análisis,
como el diseño, la aplicación, el seguimiento y la evaluación
de las formas de acción, que no son otra cosa que las políti-
cas públicas y sus instrumentos. Regulaciones, leyes, decre-
tos, las resoluciones administrativas, para la asignación de
recursos. Estas, a su vez, no son otra cosa que las formas
de intervención que el Estado tiene sobre los ciudadanos
y sobre cómo estos se organizan en sectores de actividad
1 Basado en la presentación realizada en el CARI el 20 de octubre de 2021.
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a través de empresas, organizaciones sociales o colectivos

específicos. Se trata de la capacidad del Estado para inter-
pretar el “interés general” y, en función de este, alinear los
intereses particulares hacia el “bien común”.
En una organización democrática, representativa y
federal como la que tiene la República Argentina, los par-
tidos políticos son naturalmente los “mediadores” entre la
sociedad y el Estado, y deberían ser también los “mediado-
res” entre los intereses sectoriales y el Estado, para estable-
cer reglas de juego virtuosas en el mediano y largo plazo, que
orienten y ordenen la relación entre los actores. En el caso
argentino, esta realidad involucra tres niveles de organiza-
ción territorial del Estado: el nivel provincial, el regional y
el nivel nacional o federal. Con sus particularidades y sus
competencias constitucionales y políticas, la organización
en los tres niveles debe ser armónica entre sí, atendiendo a
la canalización de los intereses locales, territoriales y secto-
riales, hacia el “bien común”, o sea, el interés de la nación.
De lo virtuoso o no, del funcionamiento de esta ins-
titucionalización de la vida social, política y económica, va
a depender la calidad institucional de un país y cuánto sus
ciudadanos se sientan representados. Cuanto mayor sea ese
sentimiento de representación genuina, mayor será la dis-
posición de los ciudadanos de acatar el “contrato social” con
el Estado y de cumplir las leyes y regulaciones, como tam-
bién de satisfacer sus intereses individuales y sus más diver-
sas necesidades a partir del paradigma filosófico y consti-
tucional de la libertad, política, económica y social. También
desde lo virtuoso o no de esta organización política y de su
funcionamiento, van a depender la calidad y la oportunidad
de los servicios del Estado, sus intervenciones y el clima de
convivencia ciudadana, el clima de inversiones y la consis-
tencia en los procesos de construcción de la riqueza de un
país, según el desempeño de los diferentes sectores econó-
micos, especialmente aquellos en los cuales el país presenta
mayores ventajas comparativas y competitivas sumadas.
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2. Los conceptos y su evolución
¿Qué fue lo que apareció en 2021 como relativamente nuevo?

Una primera respuesta plausible es el reconocimiento, por
parte de los sectores académicos, diplomáticos y políticos a
nivel internacional, de la existencia de un “nivel superior”
y más sofisticado de relaciones económicas, comerciales y
corporativas entre las empresas, o conjunto de empresas,
vinculadas a la producción agropecuaria, agroindustrial y
específicamente a la producción y comercialización de ali-
mentos. Otra en el mismo sentido sería el reconocimiento
de una realidad imperante desde hace varias décadas (más
de cuatro) a nivel global y también en la Argentina respecto
a que la producción primaria (agropecuaria) es indispensa-
ble e insustituible (al menos hasta ahora) para la producción
de alimentos. A este nivel –el de la producción primaria–, se
producen los insumos necesarios para producir alimentos,
pero no necesariamente los alimentos propiamente tales.
La evolución de las sociedades, sus pautas culturales y de
consumo, la globalización creciente de las últimas décadas,
la explosión del conocimiento en las biotecnologías, en las
tecnologías industriales, en el transporte, en la comercia-
lización, en las comunicaciones y en la información han
resultado en que el grueso de los alimentos sean productos
altamente procesados. La producción de estos productos
requiere una serie muy importante de funciones económi-
cas encadenadas que al final conforman “el alimento” que
será elegido (adquirido) por un consumidor en cualquier
lugar del mundo. Tanto es así que no más del 12 % del valor
del alimento puesto en la mesa del consumidor corresponde
a la materia prima agrícola o pecuaria que le da origen y su
carácter principal.
Este nivel superior de relacionamiento entre los acto-
res económicos vinculados a las cadenas agroalimentarias
requiere aplicar un enfoque sistémico, que obliga necesa-
riamente a reconstruir (para el análisis) el tejido cívico,
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económico y social, la red de vínculos, relaciones, obliga-

ciones y derechos recíprocos y la red de intereses complejos
que operan en la sociedad.
Para el abordaje de los sistemas alimentarios –igual
que en los llamados “sistemas integrados de salud”, en los
sistemas de seguridad pública y ciudadana o en los sistemas
de seguridad social–, es necesario superar la mirada micro-
económica y sectorial que “disecciona” la red de relaciones
y el complejo entramado de intereses económicos, comer-
ciales, productivos, y políticos, y reconstruir el sistema que
los vincula.
Consecuentemente, una definición de “sistema alimen-
tario” es:
el agregado de todas las actividades relativas a la alimentación

y el entorno en el cual se realizan: político, socioeconómico
y natural-territorial. El sistema alimentario tiene numero-
sos ciclos o enlaces de retroalimentación o feedback-loops. En
general, se inicia con una combinación de recursos produc-
tivos, como tierra (suelo), agua, capital y trabajo a las que
se agregan las actividades, de transformación, almacenaje, y
distribución, servicios financieros, seguro, asistencia técnica,
para constituir la “oferta”2.
El sistema se completa con las actividades o acciones vincula-

das al consumo y la nutrición, lo que constituye la “demanda”
(fraccionamiento, distribución, información y venta)3.
La definición anterior responde a un enfoque evoluti-

vo, construido en los primeros años de esta década, pero
que acumula los conocimientos generados desde la segun-
da mitad del siglo pasado, cuando el enfoque analítico y la
operación económica y comercial más comúnmente utili-
zada por la “academia” por un lado y por las empresas por
2 Piñeiro, M., C. Luiselli, A. Ramos y E. Trigol. El sistema alimentario global: una

perspectiva desde América Latina. Editorial Teseo, 2021.
3 Piñeiro et al., op. cit.
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el otro pusieron de manifiesto las cada vez más complejas

relaciones e interacciones entre diferentes unidades econó-
micas y productivas dentro de un mismo sector o rubro de
producción, configurando las llamadas “cadenas de valor”,
o “cadenas de intereses”, que, más allá de la especialización
de sus actores (empresas que las integran), operan en favor
de un interés común y un único “plan de negocios” al que
todas las unidades empresariales deben aportar.
3. Los factores contextuales que inciden

sobre la evolución del sistema alimentario
La “revolución del conocimiento”

La llamada “revolución del conocimiento” o “revolución
científico-técnica”, que tuvo una proyección exponencial en
la segunda mitad del siglo pasado y desplegada en forma
generalizada, ya en este siglo, ha difuminado la frontera
entre los tradicionales sectores de la economía (primario-
productivo, industrial y terciario o de servicios) y a la vez
ha modificado dramáticamente las tradicionales ventajas
comparativas y competitivas de los países. Es así que hoy
día es posible que un amplio conjunto de empresas de
diferente especialidad y localización geográfica operen bajo
un mismo objetivo y una misma racionalidad económica y
comercial.
Seis principales desarrollos tecnológicos han permiti-
do consolidar los conglomerados de empresas nacionales y
transnacionales en cadenas de valor o matrices de produc-
ción de bienes y servicios, que hoy han evolucionado hacia
el concepto de “sistema alimentario”. Estos son:
1. la biotecnología;
2. la conectividad y las comunicaciones entre territorios
y empresas;
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3. el desarrollo informático y la digitalización de los pro-

cesos y las cosas;
4. el desarrollo del transporte multimodal y la logística de
los procesos;
5. la consolidación de mercados modernos, con la virtua-
lidad de las transacciones comerciales y la fluida circu-
lación de capitales, conocimiento, bienes y servicios; y
6. la bioeconomía y la economía circular, facilitadas, jus-
tamente, por las nuevas tecnologías, que además son
indispensables para reducir la contaminación ambiental
y hacer más eficientes las economías locales y naciona-
les, atributos que deben tener los sistemas alimentarios
de acuerdo a la agenda internacional contemporánea.
Liberalización y disciplinas comerciales

para el comercio agrícola
Hay otros factores que también influyen y favorecen un
comportamiento sistémico de los agentes económicos y
comerciales, o sea, de las empresas o el conjunto de estas,
con relación al conjunto de procesos de producción, pro-
cesamiento, comercialización, distribución y consumo de
alimentos. Esto son, entre otros, los vinculados al comercio
global. La liberalización del comercio agrícola y la progre-
siva desregulación que comenzó en la década de los 90, a
partir de la Ronda Uruguay del GATT, que dio origen a
la OMC y a sus reglas ordenadoras del comercio mundial
de bienes y servicios. La praxis comercial generada por el
regionalismo abierto y la consolidación de las tendencias
de construir bloques comerciales regionales. Más recien-
temente, y luego de dos décadas de expansión sostenida
de las corrientes comerciales de productos agrícolas, apa-
recen con fuerza en los mercados globales nuevas reglas
para el comercio, emergentes de los nuevos modelos de
bloques regionales e interregionales, como por ejemplo el
Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica, actual-
mente llamado Tratado Integral y Progresivo de Asociación
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Transpacífico (Comprehensive and Progressive Agreement

for Trans-Pacific Partnership, o CPTPP), o, en otro sentido,
el enfoque estratégico que adopta la UE, uno de los actores
más influyentes en el comercio agrícola global, aplicado en
sus países miembros y que está siendo proyectado a los
escenarios internacionales. La UE promueve y aplica políti-
cas públicas orientadas al desarrollo territorial equilibrado,
el afincamiento de la población en territorios rurales, pro-
moviendo la producción limpia y sostenible (Green Deal), y
a la vez la dieta saludable (Farm to Fork). Estas decisiones de
política interna están siendo proyectadas cada vez con más
decisión y “agresividad” a sus estrategias de importación de
alimentos, incorporando una serie de nuevas exigencias y
“barreras” no arancelarias que claramente afectan el acceso
de los productos de países como la Argentina y los otros
miembros del Mercosur.
En la actualidad, el multilateralismo se encuentra
desafiado y más aún afectado en la credibilidad y vigencia
de sus normas, por un resurgimiento del proteccionismo y
más recientemente por las consecuencias e incertidumbres
que generan la invasión de Rusia a Ucrania y los cambios
estructurales que podrían consolidarse en el comercio de
productos e insumos agrícolas, tanto por el lado de la oferta
como de la demanda, volviendo a unos escenarios geopolí-
ticos que amenazan tanto la seguridad nacional en términos
militares, como el comercio, la provisión de alimentos y la
seguridad alimentaria y ambiental.
Los consumidores
Finalmente, importa destacar un factor decisivo: “el empo-
deramiento de los consumidores” en los países de renta
alta y media. Esta nueva realidad emergente y consolidada,
en los últimos 30 años (favorecida por los cambios tec-
nológicos), decanta en nuevas pautas de consumo global.
Los consumidores ya no compran lo que se les ofrece en
forma indiferenciada y unidireccional. Los consumidores
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transmiten nuevas exigencias de calidad, trazabilidad, pre-

sentación, acceso, inocuidad y exigen mayor conocimiento
y transparencia comercial, para informarse sobre cualida-
des nutricionales de los alimentos que son consumidos.
Todo ello –más allá de significar una demanda de
alimentos cualificada y diferenciada– se termina transfor-
mando en nuevas regulaciones formales al comercio, tanto
privadas como oficiales por parte de los Estados. Dar cum-
plimiento a cabalidad a dichas regulaciones y a los sistemas
de un comercio transparente significa para los sistemas
agroalimentarios y las empresas que los integran agregar
valor y diferenciar productos, y ser veraces al momento
de brindar información al consumidor y previamente a los
organismos de contralor de los países importadores (en el
caso del comercio internacional) o del propio país (en caso
de abastecimiento del mercado doméstico). Estas exigen-
cias, crecientes, cambiantes y dinámicas, se traducen en la
cadena de producción, en el aumento en los costos de pro-
ducción, que se generan para cumplir con aquellas, y, por
tanto, en los cambios en las condiciones de competitividad
real. A partir de un impacto en la competitividad relativa,
se produce entonces también un impacto en el caudal y
la dirección de las corrientes comerciales y en las oportu-
nidades y posibilidades de acceso a los mercados para los
diferentes productos ofertados.
Estas nuevas condiciones y características de los sis-
temas alimentarios están impulsando un cambio radical en
el enfoque analítico utilizado, en la organización de los
procesos por parte de los agentes económicos y comercia-
les privados, así como en el diseño y la aplicación de las
políticas públicas que les atañen, que fueron evolucionando
desde un enfoque agrocéntrico, dominante hasta los inicios
de la década de los 90 del siglo pasado, hacia un enfoque
centrado en el consumidor que comienza a ser dominante
en la actualidad.
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4. Regulaciones y comercio en clave “sistémica”
La nueva realidad, descripta en secciones anteriores, impli-

ca nuevas reglas, nuevos arreglos económicos, comerciales,
institucionales, jurídicos y regulatorios, los cuales evolu-
cionan a velocidades diferentes. El comportamiento de las
empresas en los mercados tiende a incorporar estas nuevas
reglas de juego muy rápidamente. Son las propias empre-
sas o los conglomerados de estas los que, para poder dar
respuesta a estas señales de los mercados, impulsan los
cambios científicos y las nuevas tecnologías disruptivas. Las
inversiones en I+D por parte de las empresas han sido el
motor de este desarrollo tecnológico explosivo experimen-
tado durante los últimos 30 años.
Satisfacer demandas más exigentes y complejas y al
mismo tiempo maximizar la renta empresarial requirió tan-
to invertir en I+D, a través de acuerdos con universidades y
centros de investigación científica, multiplicar los eventos
científicos y las nuevas patentes sobre productos y procesos
tecnológicos, como transformar las negociaciones comer-
ciales multilaterales en materia de propiedad intelectual
en un núcleo estratégico de todas las negociaciones en su
conjunto.
Por otra parte, las innovaciones tecnológicas, tanto en
el campo de la producción agrícola, la biotecnología y las
TIC, como en materia de transporte y logística, y con rela-
ción al movimiento de capitales y los servicios financie-
ros, se impulsan y asumen principalmente por parte de las
empresas. Son estas las que integran sus procesos econó-
micos, comerciales y productivos en cadenas, o plataformas
comunes, que operan con un mismo objetivo económico-
comercial y un único plan de negocios, a nivel local (dentro
de los países, zonas de producción agrícola, territorios rura-
les), a nivel nacional, donde las materias primas se proce-
san e industrializan, y a nivel internacional, proyectándose
hacia los mercados internacionales.
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Los Estados y la asociación de estos en bloques comer-

ciales y las organizaciones internacionales vinculadas con
las regulaciones al comercio agrícola muchas veces van
detrás de la innovación y de su incorporación a los proce-
sos económicos y comerciales. No obstante, las regulacio-
nes al comercio llegan antes que las políticas de inversión,
estímulo, promoción a la competitividad, tanto empresarial
(micro), como sistémica (economía y territorios). Este des-
fasaje es aún mayor en aquellos países de renta media y baja,
y en aquellos países que han sido proveedores tradiciona-
les de materias primas con bajo valor agregado (productos
agrícolas), basados en claras ventajas comparativas, aquellas
que vienen dadas por su posición geográfica o por la dota-
ción de sus recursos naturales y la combinación con el clima
y la inversión histórica en capital humano y social.
Así ha sido el notable desempeño histórico de la
Argentina desde finales del siglo XIX y durante casi todo
el siglo XX en materia agroalimentaria y su significación
como uno de los principales actores del comercio agrícola
internacional. Ahora, el cambio de los modelos y sistemas
productivos, económicos y comerciales, las nuevas formas
de expresión de la demanda y la aparición de nuevos com-
petidores en los mercados a partir del desarrollo de C&T
obligan a crear y recrear en forma ágil las ventajas compe-
titivas. En materia empresarial la Argentina ha dado proba-
das muestras de disponer de una notable capacidad de su
sector privado agroalimentario, de adaptación y sobre todo
de innovación, para construir más y mejores condiciones
de competencia. Es notable el desarrollo de su sector bio-
tecnológico, por ejemplo, y el notable desempeño agrícola
por la combinación en el uso de variedades cada vez más
productivas, resistentes y adaptadas y prácticas agrícolas de
menores costos y más sostenibles ambientalmente. No obs-
tante, el “ambiente institucional” no acompaña este desafío
y este desarrollo. La brecha entre competitividad privada
de los sistemas alimentarios y las empresas que los compo-
nen, y la competitividad sistémica del país, reflejada por el
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desempeño institucional, macroeconómico y financiero y la

calidad y actualización de sus regulaciones, es cada vez más
profunda en detrimento del desempeño del sistema alimen-
tario argentino y su inserción en los mercados globales.
Un comercio más transparente genera la necesidad de
mejorar tres niveles de vínculos empresariales con las insti-
tuciones del sector público:
1. La investigación en C&T en materia de productivi-

dad y sostenibilidad ambiental, en materia sanitaria, de
inocuidad, y sobre el procesamiento industrial de estos
y su calidad nutricional. Además, y en forma estrecha-
mente vinculante, el flujo de recursos financieros y de
inversión necesarios para sostener dicha investigación
y para aplicar sus resultados a los procesos productivos.
2. Las inversiones y los costos de producción, que recaen
sobre las empresas y que son necesarios para cumplir
–en tiempo real– con las especificaciones impuestas
por consumidores y por el sector público, responsable
de la vigilancia y aplicación de las regulaciones que
finalmente habilitan, o no, el acceso de los productos a
los mercados.
3. La necesidad de disponer de instrumentos jurídicos
actualizados y sencillos, ligados a una estructura de
gestión operativa, por parte del Estado y de las autori-
dades de aplicación, en las fases técnica, administrativa
y burocrática. Estas habrán de ser hoy día eficaces y
de excelencia en cuanto a las garantías tanto para com-
pradores (importadores) y vendedores (exportadores),
como para consumidores.
Para lograr un flujo de la información eficaz a los agen-

tes de la producción primaria, industrial y comercial, inclu-
yendo las cadenas de valor, y para conseguir las inversiones
necesarias y pertinentes y comportamientos transparentes
en todo el sistema, capaces de generar confianza en los con-
sumidores, es preciso que, por un lado, el sector privado y el
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público trabajen juntos y generen alianzas público-privadas

para llegar con información certera sobre las regulaciones
y sus consecuencias y que, por el otro, se disponga de los
recursos para aplicarlas en forma oportuna. Estas alianzas
“virtuosas” entre lo público y lo privado exige claridad en los
roles y en sus espacios y funciones dentro de los sistemas.
En este marco institucional, el gran desafío para los
países productores y exportadores netos de alimentos está
en reconocer y actuar en función de un enfoque sistémico
alimentario y su vínculo con el comercio. Para ello, es nece-
sario legislar y crear regulaciones modernas y garantistas,
y disponer de mecanismos ágiles y confiables de solución
de controversias, de modo de no generar distorsiones en el
comercio y la inestabilidad en los mercados.
El Estado moderno tiene dos responsabilidades prin-
cipales en la construcción de los sistemas alimentarios que
deben ser construidas a través de un diálogo político per-
manente con el sector privado y con el sector científico.
Por un lado, debe crear y aplicar las necesarias regulaciones
virtuosas, pensadas a partir de las exigencias del consumo,
la salud pública, los estándares sanitarios y fitosanitarios
que protegen la productividad y la competitividad, y la
conservación del ambiente. Por el otro, debe vigilar que
los acuerdos regionales y multilaterales, a los cuales el país
pertenece, no sean excusas para imponer trabas reales al
comercio y al libre acceso de los productos a los mercados
internacionales.
5. La evolución del Estado en las distintas entidades

que afectan el desarrollo del sistema alimentario
La evolución y estructura actual de la Secretaría

de Agricultura
La descripción sobre la creciente complejidad de las for-
mas de producir y comerciar los alimentos muestra que las
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empresas agropecuarias, agroindustriales y de servicios ya

no actúan en forma aislada, a través de relaciones comercia-
les y de mercado ocasionales y puntuales, sino bajo cadenas
de negocios estructuradas y sistemas agroalimentarios que
actúan como tal, bajo estrategias comerciales y planes de
negocios que son comunes a un conjunto amplio de empre-
sas de diversos sectores de la actividad económica. Esto,
a la vez que modifica las condiciones y el contexto, exige
del Estado nuevas funciones y políticas, tanto sea en un
enfoque regulatorio de las actividades, como en un enfoque
de estímulo, promoción y desarrollo. En el capítulo 7, se
presentan con detalle las políticas públicas para el sistema
alimentario nacional argentino y su integración al mundo.
El desarrollo y la aplicación de estas políticas han sido
la responsabilidad primaria del Ministerio de Agricultura,
que ha ido evolucionando en su organización jurídica ins-
titucional durante los últimos 70 años. En este sentido, es
importante reflexionar sobre cuáles han sido los factores de
cambio que impactaron, en general, sobre los Ministerios
de Agricultura de nuestra región, creados y diseñados para
otras circunstancias y realidades socioeconómicas, produc-
tivas y comerciales, y de los cuales no escapa el Ministerio
de Agricultura, Ganadería y Pesca de la República Argenti-
na. Por otra parte, en varias oportunidades en los últimos
70 años, dicha repartición pública ha escalado de secreta-
ría a ministerio, para luego retroceder otra vez a secretaría
y más tarde volver al estatus jurídico de ministerio, sin
modificar prácticamente nada su estructura operativa y de
servicios, pero generando, en cada cambio, ambigüedades
y conflictos de competencias en los espacios institucionales
del Estado nacional (federal) y en su relacionamiento con
las instituciones provinciales4.
4 En la práctica, al momento de escribir este documento, una vez más el

MAGYP ha sido transformado institucionalmente en secretaría bajo la
dependencia político-institucional del nuevo Ministerio de Economía, Agri-
cultura y Producción. A pesar de que la decisión es reciente (agosto de 2022),
más allá del cambio de categoría institucional y de dependencia del nuevo
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Por otra parte, la Secretaría de Agricultura en Argen-

tina tiene una estructura y organización institucional y de
servicios y áreas de competencia que provienen de la déca-
da de los 50 del siglo pasado que no se han adaptado sufi-
cientemente a la estructura productiva actual, que surgió
después de la década del 70 a partir de los resultados de
la “revolución verde”. La transformación agrícola ocurrida
partió de la necesidad de lograr un aumento acelerado de
la producción de alimentos y para ello se apoyó del cruce
selectivo de especies y el uso de fertilizantes, plaguicidas y
nuevas técnicas de laboreo de los suelos. Uso del riego, e
incentivo a la aplicación creciente de nuevas tecnologías. El
modelo de empresa agrícola-agropecuaria buscó aumentos
crecientes y sostenidos de productividad y de los volúme-
nes de alimentos ofertados. Unidades productivas de gran
escala, estructuradas para producir con variedades mejora-
das de trigo, cebada, arroz, maíz, girasol, soja y otros rubros,
cultivando una sola especie en grandes superficies, durante
todo el año (monocultivo), a lo sumo con rotaciones entre
zafras o campañas de verano e invierno, o con pasturas
o barbechos destinados a la ganadería subsidiariamente.
También con la aplicación de grandes cantidades de agua,
fertilizantes y plaguicidas.
Este modelo de producción –vigente hoy día–, aunque
morigerado en parte por la necesidad creciente de conser-
var los recursos naturales, ha sido el responsable del notable
desempeño agrícola de la Argentina y de la región sur de las
Américas. Se requirió de importantes dotaciones de capital,
tecnología, equipamiento, insumos químicos y energía, y se
especializó a las economías de los países del Cono Sur de las
Américas, con claras ventajas comparativas para la produc-
ción agrícola y ganadera, en la exportación de commodities.
ministro de Economía, con una serie de roles más amplios y directos sobre
las políticas agropecuarias, a la interna y en la estructura y las funciones de
la actual Secretaría de Agricultura, no se perciben ni se anuncian cambios
inmediatos.
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Es decir, producir grandes volúmenes de materias primas

con muy bajo agregado de valor (básicamente clasificación
y conservación) y volcarlas en los mercados. No obstante,
en la Argentina la agroindustria, desde los 80, fue creciendo
en importancia al influjo de las necesidades de reconver-
tirse desde abastecedores del mercado interno (sustitución
de importaciones) en exportadores de productos agrícolas
procesados y crecientemente con mayor valor agregado.
Nacieron así las cadenas de valor agroindustriales, donde
las ventajas de competencia se trasladan o comparten entre
las chacras, las fábricas y los servicios a la comercialización.
Claramente, en este grupo está la agroindustria oleaginosa,
harinera, frigorífica y láctea5.
El siglo XXI acentuó estos procesos de integración ver-
tical y transversal que, sin modificar aún en profundidad los
“paisajes” productivos, sí modifican las relaciones comer-
ciales entre las empresas, sus vínculos económicos y, como
ya fue expresado antes, una visión sistémica del negocio
agroexportador.
Estas transformaciones productivas al interior del sec-
tor agroindustrial fueron acentuadas y complejizadas por
transformaciones que ocurrían a nivel internacional. En
primer lugar, el progresivo desmonte del modelo de sustitu-
ción de importaciones, lo cual se hizo mucho más presente
con el llamado “Consenso de Washington” y las sucesivas
reformas del Estado, generadas entre los 80 y los 90 y
comienzos de los 2000. Estos procesos internos de redefini-
ción del papel del Estado en la economía y en el desarrollo
económico y social de los países estuvieron acompañados,
a nivel internacional, por la creciente liberalización gene-
ral de la economía y, aunque en forma más imperfecta, del
comercio agrícola.
5 Para una descripción detallada, ver Bisang, R., R. Carciofi, M. Piñeiro y A.

Tejeda. Agroindustria: Transformaciones recientes y su papel en el desarrollo
argentino. Editorial Teseo. Buenos Aires, 2022.
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Las reformas del Consenso de Washington fueron de

tal magnitud –y además realizadas en un momento de crisis
global en materia de precios agrícolas y de crisis económicas
y sociales en los países–, que provocaron conflictos políti-
cos y sociales. El resultado, al final de dos décadas, fue el de
un conjunto de reformas en el funcionamiento del Estado
que fueron, sin embargo, bastante imperfectas. Basadas en
modelos y paradigmas muy plausibles, pero muy mal adap-
tados y peor implementados, desde el punto de vista legis-
lativo y de la estructuración de sus instrumentos y de su
aplicación. En muchos casos dejaron competencias vacías
de contenido, o peor aún, competencias sin una estructu-
ra técnico-funcional capaz de aplicarlas. Desconcentraron
hasta el límite de transformar las estructuras centrales de
los Ministerios de Agricultura en “instituciones parapléji-
cas”, es decir, con funciones y capacidades regulatorias y de
diseño de políticas, pero sin unidades ejecutoras capaces de
aplicarlas y mucho menos evaluarlas. Se crearon numero-
sos institutos autárquicos de derecho público, pero no esta-
tales, en busca de la eficiencia, soslayando un Estado con
capacidades anquilosadas. La lógica política y presupuestal
preexistente les terminó dando vida propia y una autono-
mía de hecho, generadora de conflictos, desconfianzas y
sobre todo desconcierto en el sector privado. La eficacia
burocrática mejoró en algunas áreas, pero los ministerios
como tales perdieron capacidades, y los procesos de desre-
gulación y liberalización quedaron a medio camino o con
regulaciones superpuestas y de baja calidad e impacto. La
Argentina no fue ajena a estos procesos de “obsolescencia”
no programada de los Ministerios de Agricultura.
El resultado final de estos complejos procesos econó-
micos e institucionales fue que los Ministerios de Agricul-
tura, que habían sido tributarios de aquella realidad vigente
en la segunda mitad del siglo pasado, aún reflejaban las
necesidades jurídico-regulatorias y técnico-productivas de
las cuales debían ocuparse en aquel momento, a diferencia
de las necesidades actuales a causa de un nueva estructura
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productiva, más aún si se lo mira a partir de las necesidades

que surgen del sistema alimentario.
Esta realidad institucional puede observarse en la mayo-
ría de los países de América Latina y el Caribe, incluyendo
a la Argentina, con Ministerios de Agricultura que no cum-
plen con las cuatro principales e indiscutidas funciones que
surgen de la realidad actual:
1. aplicar las regulaciones en materia sanitaria, fitosani-

taria y de inocuidad y preservar y hacer valer en el
comercio global el estatus sanitario de cada país, así
como asesorar y participar en las negociaciones comer-
ciales;
2. la orientación, supervisión y, en algunos casos, genera-
ción de ciencia, tecnología e innovación aplicada a los
procesos productivos y agroindustriales, lo cual incluye
la transferencia de tecnologías y la extensión rural, con
énfasis muy diferentes según los países;
3. el desarrollo rural y agropecuario con base territorial,
aunque este rol se entiende necesariamente comparti-
do con otras instituciones del Estado, tanto nacionales
como regionales y provinciales; y
4. la plena incorporación de la dimensión “alimentación/
alimentos”, que ha sido progresivamente incorporada,
en forma incompleta y con competencias compartidas
con otras instituciones del Estado.
Observando el panorama general, se puede decir que

los Ministerios de Agricultura de la región presentan, tanto
en su desempeño como en sus servicios, una cierta obsoles-
cencia, plagada de funciones residuales. Por otra parte, las
sucesivas reformas del Estado y severas restricciones al gas-
to público han generado también una considerable pérdida
de capital humano, en áreas claves y más aún en la nuevas
competencias vinculadas al sistema alimentario.
Por otra parte, también es posible observar una cre-
ciente pérdida de incidencia y de protagonismo político de
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los Ministerios de Agricultura como también ocurre con

otros ministerios sectoriales, y esto conlleva una inevitable
pérdida de presupuesto en detrimento de sus servicios, de
la renovación y actualización de sus recursos humanos, de
su equipamiento y de su infraestructura edilicia.
Si bien esta descripción del actual Ministerio de Agri-
cultura es un tanto negativa, pone de manifiesto dos realida-
des que es necesario atender. Por un lado, que el Ministerio
de Agricultura requiere una urgente y profunda actualiza-
ción jurídico-legal en cuanto a sus funciones y el alcance de
estas, y, por lo tanto, una reforma interna en su estructura
organizacional y en su plantilla de recursos humanos. Por el
otro, que la existencia y el buen funcionamiento del minis-
terio son imprescindibles y extremadamente importantes
para los sectores productivos, exportadores y consumidores
de la República Argentina. Se requiere que cumplan el papel
rector, en aquellas funciones claves e insustituibles del Esta-
do, con una visión “sistémica” que incluya a todos los acto-
res y procesos que forman parte del sistema alimentario.
En particular, el sistema institucional público vincula-
do al sistema alimentario incluye un mapa de actores ins-
titucionales que, si bien se vinculan con áreas específicas
de las políticas públicas y tienen responsabilidades en ellas,
se relacionan e interactúan con el sector privado con un
visión sistémica y son parte de la construcción del buen
funcionamiento de los sistemas alimentarios, de sus venta-
jas competitivas en general y de su capacidad exportadora
en particular.
Inversión pública en infraestructura física

La construcción de las ventajas competitivas de los sistemas
alimentarios, incluyendo su capacidad exportadora, tanto
del país como de cada una de las empresas intervinientes,
depende de las obras de inversión pública que se realizan en
la red de caminos rurales, provinciales y rutas nacionales,
como los puentes, las alcantarillas, los badenes, las cunetas,
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los terraplenes, las banquinas, etc. Esta red de caminos

permite el acceso a zonas de concentración o almacenaje y
procesamiento, a puertos y a aeropuertos, lo que facilita así
el flujo de la producción, supera contingencias climáticas y
baja los costos del transporte.
Los puertos requieren inversiones para la construcción
de nuevas obras y el mantenimiento de muelles, profundida-
des y calado, el equipamiento moderno en grúas, portacon-
tenedores, etc., que agilicen las operaciones de embarque
y desembarque y disminuyan el tiempo de las operaciones,
de manera que bajen los costos de transacción, que son, en
general, muy significativos.
Otras obras de importancia son las siguientes:
1. las obras de infraestructura y tendido eléctrico que per-

miten crear y mantener operativas las delicadas cade-
nas de frío u operar los sistemas de riego, de manera
que reduce el costo en el uso del agua por unidad de
producto,
2. las inversiones en telecomunicaciones como las redes
antenas repetidoras o de fibra óptica, de banda ancha
que habiliten el tráfico de datos en forma rápida y
segura, lo cual es clave para los negocios,
3. las obras que permiten maximizar el uso del transporte
multimodal, de forma que permiten así la conexión y
operatoria eficiente entre los sistemas de rutas, ferro-
vías, puertos fluviales y marítimos, y aeropuertos, y
finalmente
4. la construcción y el mantenimiento de represamientos,
reserva y canalización de aguas que sirven a sistemas de
riego privados o públicos de uso privado, de acuerdo a
la legislación nacional o provincial.
A nivel regional e internacional, son los Ministerios o

Secretarías de Planificación los responsables de asignar las
prioridades nacionales y territoriales para la inversión en
obra pública. Los Ministerios de Obras Públicas y Transporte
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están encargados de la aplicación presupuestal, la planifica-

ción, la ejecución, el control y el mantenimiento de las diver-
sas obras y en muchos casos de su operatoria. En general,
regulan el transporte ferroviario y carretero, estableciendo
normas que inciden en los costos internos de las cadenas de
producción a través de las tarifas de las empresas de trans-
porte. En muchos países de la región, las empresas públicas
autónomas o descentralizadas juegan un papel central en la
generación y transmisión eléctrica, las telecomunicaciones
y la transmisión de datos. En algunos casos son responsables
directos de prestar los servicios, en otros generan interfaces
con el sector privado, especialmente cuando la rentabilidad
del servicio es baja o negativa, dada la baja intensidad de su
uso, pero la existencia del servicio es indispensable para el
desarrollo productivo de un territorio o una región.
En el caso de la República Argentina, la institucionali-
dad rectora en esta materia es el Ministerio de Obras Públicas
de la Nación, del cual dependen, entre otras instituciones
vinculantes con las inversiones en infraestructura para el
sector agroalimentario, la Secretaría de Obras Públicas, la
Secretaría de Infraestructura y Política Hídrica, y la Unidad
Belgrano Norte Grande. También “organismos” como la
Dirección Nacional de Vialidad o el Instituto Nacional del
Agua son importantes.
En todas las obras e inversiones señaladas anterior-
mente, tienen un papel fundamental los segundos y terceros
niveles de organización del Estado, tales como los gobiernos
provinciales y los gobiernos municipales. Ambos niveles tienen
competencias y aplican recursos en la construcción y el
mantenimiento de obras de infraestructura en materia de
transporte, logística e incluso en obras de canalización y
reservas de agua para riego y consumo y en obras públicas
de uso privado para la gestión de los stocks y la conservación
de la producción.
La actual DIPROSE, que fuera hasta agosto del 2022
una entidad dependiente del Ministerio de Agricultura, es
hoy dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros y
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cumple un papel muy relevante en la construcción de obras

de infraestructura de riego (presas y canales de distribu-
ción), en caminos y rutas provinciales y redes de electrifi-
cación, ejecutando proyectos con endeudamiento público,
tanto del Estado federal como de las provincias.
En todo este conjunto de actividades vinculadas a la
obra pública e inversión, el Ministerio de Agricultura parti-
cipa en menor medida, pese a que es el que mejor conoce
las necesidades y demandas de los productores rurales y en
general de la población rural. Por tal motivo, debería parti-
cipar (de hecho, así ocurre en algunas provincias o munici-
pios o localidades) en la planificación de las obras, tomando
en cuenta el desarrollo productivo y las necesidades de los
productores y las empresas agroindustriales y de servicios
en los territorios. La transmisión de las necesidades pro-
ductivas hacia las instituciones de planificación y ejecución
de la obra pública en general siempre ha tenido un retraso
considerable que afecta al desempeño y la competitividad
de las empresas agropecuarias agroindustriales y de servi-
cios. Los procesos de diseño y aprobación de los proyectos,
obtención del financiamiento, ya sea de fuentes presupues-
tales nacionales o provinciales, la preparación de pliegos de
licitación y el llamado a empresas interesadas, así como la
adjudicación de estas, son procesos largos que obligarían
a una mayor articulación y a una tarea permanente entre
las instituciones responsables de las obras y la inversión
pública y las de la agricultura, tanto para la identificación
y planificación de obras, como para los procesos técnicos
y administrativos y los financieros para llevarlas a cabo.
Un diálogo político permanente al menos en dos niveles
–público-público (Estado federal y provincias); público-pri-
vado (los dos niveles del Estado y las empresas vinculadas)–
es necesario.
Argentina es un país heterogéneo y con economías
regionales muy significativas para lograr una oferta diver-
sificada de alimentos, tanto para el mercado nacional como
con potencialidad exportadora. Para incrementar el impacto
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de la inversión en infraestructura y aumentar esta poten-

cialidad, se podría hacer un mayor uso del Consejo Federal
de Inversiones (CFI), en cuanto al monitoreo de las necesi-
dades y demandas de bienes y servicios públicos, como así
también en la articulación institucional y financiera para su
ejecución. Revisar6 la misión, la visión y los valores institu-
cionales, así como la “Agenda 2025”, para generar la inquie-
tud de reflexionar sobre su potencialidad de ser un espacio
articulador del diálogo, la planificación, el monitoreo y el
seguimiento de procesos, a fin de hacerlos más efectivos,
sería un primer paso en esa dirección.
La Jefatura de Gabinete ha tomado en los últimos
tiempos este papel, y efectivamente puede ser un espacio
político-institucional idóneo para estas funciones de articu-
lación de la gestión de los procesos de inversión en infraes-
tructura pública, aunque parecería estar aún en una especie
de “período de prueba”.
Las políticas macroeconómicas

Esta es un área de la política pública extremadamente sensi-
ble para el desempeño de las empresas agroindustriales y de
servicios, en forma individual, pero también en las cadenas
agroindustriales de valor y finalmente en los sistemas ali-
mentarios en su conjunto. Hemos visto en un sinnúmero de
oportunidades cómo los cambios abruptos en las políticas
monetarias (devaluaciones o apreciación del tipo de cam-
bio, por ejemplo) generan pérdidas o ganancias dramáticas
en la competitividad relativa de las empresas y, por lo tanto,
en el sistema como un todo. La balanza de pagos, la política
fiscal, la política financiera y la evolución de las tasas de
interés, la política cambiaria y la evolución del tipo de cam-
bio relativo no solo inciden en forma determinante en los
costos de producción, sino también en la orientación de los
6 CFI. Consejo Federal de Inversiones. En cfi.org.ar.
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flujos de capitales y el acceso a inversiones, tanto de capi-

tales privados nacionales como de IED. Todo ello conforma
un área de especial sensibilidad sobre la cual los actores pri-
vados de los sistemas alimentarios tienen poco acceso y casi
nula incidencia. En este caso son los Ministerios de Economía
y los Ministerios o Secretarías de Planificación o Hacienda y los
bancos centrales los que tienen competencia en el conjunto
de políticas macroeconómicas. De los Ministerios de Agri-
cultura, se espera que sean proveedores de información
certera y fiable, de análisis honestos sobre la situación y
el comportamiento del sector agropecuario/agroindustrial
y de estadísticas objetivas, capaces de sustentar la toma de
decisiones económicas. Así mismo, juegan un rol de “amor-
tiguadores” de algunos de los efectos no deseados de los
ajustes macroeconómicos en la competitividad del sector.
En este papel controversial, se generan muchas situaciones
de tensión en la orientación de las medidas coyunturales
sectoriales (más que en las políticas de mediano plazo) y las
políticas macroeconómicas.
El Ministerio de Economía de la nación tiene a su
cargo, desde fines del mes de julio de 2022, las carteras de
Economía, Desarrollo Productivo y Agricultura, Ganadería
y Pesca, incluyendo además las relaciones con los organis-
mos multilaterales de crédito. Esto es una constatación de
cómo la política económica es la más determinante para el
desempeño competitivo y productivo de los sistemas agroa-
limentarios y las decisiones más importantes sobre el flujo
de inversiones, indispensables para mantener actualizados
estos sistemas y sus empresas. La política económica es cen-
tral tanto como determinante de las inversiones públicas,
como para la fijación de condiciones necesarias para que las
inversiones privadas ocurran.
El manejo de la política económica incluye la política
tributaria que afecta al sector y a sus empresas e incide en
sus sistemas de costos y en la competitividad relativa con
exportadores competidores de otros países. En este terreno
son especialmente importantes los mecanismos con los que
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se gravan las exportaciones (retenciones) y que claramente

es un espacio de tensión y conflicto entre el Ministerio de
Economía y la institucionalidad sectorial agropecuaria7.
Esta realidad de nuestro presente institucional y políti-
co es uno de los elementos más determinantes, en la obso-
lescencia real, o los riesgos de caer en ella, que tiene la actual
Secretaría de Agricultura de la nación. El peso institucio-
nal está dado por la capacidad de incidencia sobre aquellos
temas vitales para el desarrollo competitivo de las empresas
y para la creación del clima de negocios óptimo para su
desempeño, instrumentos que hoy no están en manos de la
Secretaría de Agricultura.
La inserción internacional y el desempeño comercial

Ya vimos en la parte introductoria de este capítulo y en
el capítulo 7 que las políticas comerciales (especialmente la
política de comercio exterior) juegan un papel clave para el
desempeño de los sistemas alimentarios y su competitivi-
dad relativa en los mercados internacionales.
A pesar de la gran importancia que tiene para la Argen-
tina su sector agroexportador, como también ocurre en los
demás países del Cono Sur de las Américas, las políticas
comerciales, que se traducen finalmente en las estrategias
de inserción internacional de los países y de la “internacio-
nalización de sus economías”, contemplan la agricultura (en
sentido amplio) como un sector específico y subordinado a
los intereses más generales de la economía en su conjunto.
Cuando se construye la posición negociadora del Estado,
ya sea en el plano bilateral como regional o multilateral, se
negocian tratados de libre comercio o acuerdos bilaterales
de alcance parcial, o se negocia en el ámbito multilateral
de la OMC, la agricultura tiene siempre un papel relevante
(mucho más en los países exportadores netos de produc-
tos agrícolas y de alimentos), pero a la vez secundario al
7 Para una discusión de este tema, ver Bisang et al. Op. cit.
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momento de definir dicha posición. Y esta dualidad de cri-

terios, que puede aparecer como contradictoria, reposa en
un principio cardinal de las negociaciones multilaterales:
“Nada está acordado hasta que todo está acordado”. Es entonces
que, desde que se define la posición negociadora del Estado,
en cualquier ámbito multilateral, la agricultura es un sector
más. Muy importante, sin duda alguna, determinante en
ciertos casos, pero para nada el único, y sus intereses deben
hacer espacio a los intereses de otros sectores de la nego-
ciación, también claves, como la industria automotriz, de
autopartes, la industria farmacéutica, textil y de vestimenta,
el sector de las empresas tecnológicas, las compras guberna-
mentales, la propiedad intelectual y las patentes, por men-
cionar solo algunos sectores. En este sentido, la calidad de la
información y la certeza y seriedad de los análisis técnicos
que elaboren los ministerios sectoriales serán la herramien-
ta más valiosa, por no decir la única, que permita defender
con eficacia su desempeño comercial y, sobre todo, las con-
diciones de acceso y permanencia en los mercados8.
Más aún, mirado desde un enfoque de sistemas alimen-
tarios, hay otras áreas críticas que son parte de la negocia-
ción agrícola, pero que están por fuera del ámbito estricto
de la agricultura y más aún de la Secretaría de Agricultura.
Ejemplos de estos sectores son los servicios, las patentes y la
propiedad intelectual, por mencionar dos áreas claves para
el desempeño de los sistemas alimentarios. Por otra parte,
en la negociación comercial, “el todo” es más importante
que cada una de sus partes. Por lo tanto, para enfrentar
las negociaciones agrícolas por parte de los Ministerios de
Agricultura, y para desempeñar un papel eficaz y protagó-
nico en las negociaciones, deben participar de esta lógica
negociadora desde una perspectiva sectorial muy rigurosa,
8 Para una discusión de este tema, ver Piñeiro, M. y A. Tejeda (coordinadores).

Reflexiones y propuestas para una inserción internacional competitiva de
Argentina, Documento institucional de GPS argentina, noviembre, 1922.
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pero a su vez con una visión amplia del todo, que contemple
la visión y el desempeño sistémico de la economía.
Los intereses comerciales agropecuarios y agroindus-
triales deben compatibilizare con los de otros sectores de la
economía y a la vez con el interés general de la sociedad en
su conjunto. Esto se ha complejizado en los acuerdos comer-
ciales de “última generación”, en los cuales pesan mucho las
cuestiones sociales, laborales, migratorias y ambientales y
donde ha sido significativo el aumento de importancia rela-
tivo del sector de servicios, patentes, propiedad intelectual
al impulso de las nuevas tecnologías de la información, las
telecomunicaciones y la biotecnología.
Se pueden identificar al menos tres grandes funciones
en esta área de las políticas públicas:
1. la de negociación, por acceso a mercados, condiciones

y permanencia;
2. la de promoción comercial; y
3. la de estímulo a la inversión y atracción de IED, indis-
pensable para el desarrollo competitivo de los sistemas
alimentarios.
En relación con las funciones de negociación, las accio-

nes se centran en el acceso a nuevos mercados. Tiene
que ver con la cuestión arancelaria, con las barreras para
arancelarias y con la negociación de acuerdos generales o
tratados de libre comercio. Requiere de capacidades y del
dominio de las disciplinas jurídico-regulatorias y su vin-
culación con los fundamentos científicos y técnicos que le
dan sustento. Las de promoción comercial y estímulo a la
inversión requieren de otro tipo de “capacidades técnicas”
y estrategias negociadoras, así como de diseños institucio-
nales modernos, capaces de investigar el comportamiento
de los mercados y de los agentes comerciales dentro de
estos, analizar sus intereses y la conformación concreta de
la demanda, abierta en un conjunto particular de productos,
y cruzarlos con la oferta nacional. Facilitar la información
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hacia los empresarios, y el acceso de estos a las contrapar-

tes. Difundir la oferta exportadora, ya no en general, sino
producto a producto. Al mismo tiempo, explorar las nece-
sidades en materia de IED e identificar países y operadores,
potencialmente interesado en invertir en el país.
En esta área de la política, intervienen los Ministerios
de Relaciones Exteriores, los Ministerios o Secretarías de Comer-
cio/Comercio Exterior, los Ministerios de Economía y, como ya
fue dicho, los Ministerios de Agricultura, proyectando los
intereses sectoriales y, muy especialmente hoy día, garanti-
zando y controlando el mantenimiento del estatus sanitario
y fitosanitario del país.
Aparece hoy día un “área gris” entre agricultura y
ambiente, ya que, cada vez con más fuerza, en el plano
internacional se pide a los sistemas agroalimentarios que
sean “sostenibles”. Es decir que respeten el ambiente, que
hagan un uso responsable de los recursos naturales, que
no atenten contra la biodiversidad, que no incurran en la
deforestación y que finalmente limiten aquellas prácticas
productivas que puedan aumentar la emisión de gases de
efecto invernadero, que contribuyen al cambio climático.
Como puede verse, esta es un área gris donde agricultura y
ambiente deben convivir, fijando políticas que den certezas
a las empresas agropecuarias y agroindustriales y, a la vez, a
la comunidad internacional. Las empresas deben saber a qué
atenerse, con anticipación y rigurosidad, pues, para cumplir
con los requisitos internacionales en materia ambiental, se
requieren cambios tecnológicos en los sistemas de produc-
ción primarios, inversiones, construcción de conocimiento,
y capacidades, todo lo cual toma tiempo. Po el contrario,
la imposición de una barrera al comercio por parte de un
socio comercial afecta en forma inmediata al acceso a mer-
cados que pueden ser muy valiosos y perjudicar seriamente
la competitividad de toda una cadena agroalimentaria.
La Secretaría de Agricultura tiene las siguientes res-
ponsabilidades
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1. participar y asesorar a la Cancillería y a los negociado-

res sobre el cumplimiento de los requisitos y regulacio-
nes ambientales;
2. aportar a estos, para que guarden equilibrio entre el
desarrollo productivo y la sostenibilidad ambiental;
3. ser un canal para que las empresas de las cadenas
agroindustriales presenten, discutan y justifiquen sus
prácticas, de modo que, cuando se fije la posición nego-
ciadora del Estado, los negociadores tengan todos los
elementos necesarios para garantizar que la preocupa-
ción ambiental no se traduzca en barreras no arancela-
rias al comercio, en desvío de comercio y en incremen-
to inalcanzable de costos de producción;
4. difundir, hacer conocer, manejar técnicas de “gestión
de la información y el conocimiento” para que las
empresas del sector conozcan las reglas, se preparen
para aplicarlas y puedan cumplirlas a cabalidad.
Desarrollo de los territorios rurales

Este tema está muy vinculado al área de las políticas públicas
referidas a la inversión, pero expresadas desde un enfoque
territorial.
Es en los territorios rurales donde se asientan las uni-
dades productivas agrícolas y las empresas encargadas del
agregado de valor de los alimentos. Los primeros proce-
sos de acondicionamiento, conservación, concentración o
industrialización de los productos agrícolas. El desarrollo
relativo del territorio rural y su competitividad sistémica
impactan en la productividad, competitividad e inserción
de las empresas y unidades productivas locales, en los diver-
sos mercados, en la posibilidad de crear cadenas de valor
eficaces y de agregar valor local, y en la posibilidad de que
estas o los sistemas alimentarios locales se integren en for-
ma competitiva a los niveles regionales, nacionales y glo-
bales. Esto involucra los tres niveles de la organización del
Estado, y es imprescindible lograr que los tres funcionen en
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armonía, tanto en lo que refiere a las políticas de inversión

pública, como a las medidas regulatorias, de estímulo y de
promoción del desarrollo.
Las intervenciones de los ministerios y gobiernos loca-
les tienen un impacto directo respecto de cómo las empre-
sas vinculadas a los sistemas alimentarios, especialmente las
unidades productivas agrícolas, resuelven el siguiente con-
junto de cuestiones: el acceso a factores de producción9 y
bienes públicos; las políticas de tierras (acceso y tenencia);
las políticas de manejo del agua; la construcción y el man-
tenimiento de las redes de infraestructura para el transpor-
te; la generación, adopción y adaptación de las tecnologías
necesarias; la generación y oferta de bienes públicos de uso
privado; y el estímulo a determinadas actividades a fin de
facilitar la inversión privada en ellas.
La República Argentina tiene un conjunto de eco-
nomías regionales, extremadamente importantes para su
desarrollo económico y social y para los equilibrios terri-
toriales y políticos. La oferta real y potencial de productos
agrícolas y de alimentos desde estas economías regionales
amplía y complementa la oferta de commodities, originada
principalmente en el región pampeana, e históricamente se
ha orientado a la producción de “especialidades”, dirigidas
a “nichos de mercado” de mayor valor. Las empresas agrí-
colas, agroindustriales y de servicios que operan en estas
economías regionales incluyen empresas integradas de con-
siderable tamaño dirigidas al mercado internacional u otras
de menor escala relativa que se podrían considerar como
pymes integradas en sistemas alimentarios locales mayores.
De ahí que una sinergia positiva con los servicios del Estado
sea un requisito clave para su competitividad.
Las instituciones vinculadas a la actual Secretaría
de Agricultura (antes MAGYP) que tienen algún tipo de
9 Las políticas de tierras (acceso, tenencia y propiedad) son competencia de

los gobiernos provinciales.
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actividad en los territorios y con un cierto orden de prela-

ción son las siguientes:
1. los gobiernos provinciales (segundo nivel), en general

representados por los Ministerios de la Producción de
cada provincia, aunque también participan en los pro-
cesos que llevan a la realización de inversiones, espe-
cialmente en infraestructura, y, si se genera endeuda-
miento público, los Ministerios de Economía provin-
ciales y las legislaturas provinciales;
2. los gobiernos locales, los municipios, las alcaldías (ter-
cer nivel).
Este es otro punto sensible en lo político e institucio-

nal donde la secretaría comparte responsabilidades con los
responsables de las inversiones públicas (bienes y servicios
públicos, infraestructura) y con los niveles provinciales,
especialmente en temas sensibles como el acceso a la tierra y
su tenencia. Las políticas de tierras en general y en especial
las que se refieren a la situación de las tierras fiscales caen
bajo la competencia y responsabilidad tanto de las autori-
dades federales como de las provinciales. Un tema contro-
versial es (a nivel local) las políticas de estímulo al avance
de la producción agrícola, ganadera y forestal sobre los eco-
sistemas frágiles y las políticas de preservación de estos. Es
indispensable que ambos enfoques sean coherentes y con-
sistentes y que, por lo tanto, no se contradigan. Los instru-
mentos de política pública de estímulo y promoción (tecno-
logía, financiamiento, mercados) hacia los diversos rubros
de producción (cultivos y producción animal, propios de las
economías regionales) son deseables y necesarios, pues, de
estas actividades productivas y económicas, depende el sus-
tento de cientos de miles de personas en las provincias y de
los sectores de la llamada “agricultura familiar” o “agricultu-
ra de pequeña y mediana escala”. Existen más de 30 rubros
de producción y otras tantas cadenas productivas que son
representativos de las diversas provincias y regiones de la
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República Argentina, que no se comportan como commodi-

ties y que tienen un potencial de mercado como alimentos
diferenciados, con agregado de valor y orientados a “nichos
de consumidores”. No obstante, este conjunto de políticas
deben armonizarse con aquellas otras orientadas a la con-
servación de los ecosistemas donde se asientan los sistemas
de producción.
Luego de las reformas de agosto del 2022 en la Secreta-
ría de Agricultura, la Subsecretaría de la Agricultura Fami-
liar Campesina e Indígena es la encargada de estos temas.
Esta cuenta con muy modestos recursos y herramientas, lo
cual, frente a las dificultades propias de la problemática a la
que atender y a las verdaderas potencialidades de este sector
(la AF), la posibilidad de obtener resultados significativos es
dudosa.
También tienen competencia en estos asuntos del desa-
rrollo de los territorios rurales la Subsecretaría de Bioeco-
nomía y Desarrollo Regional, la Subsecretaría de Mercados
Agropecuarios y, de alguna forma (más allá de los énfasis
políticos), la Subsecretaría de Agricultura y Ganadería, el
INTA, el SENASA y la DIPROSE. Más adelante se descri-
birán los alcances de la Subsecretaría de Bioeconomía y
Desarrollo Regional, la cual tiene áreas de competencia y
una mayor coincidencia, al menos en los enunciados, con
un enfoque de sistemas agroalimentarios sostenibles.
El medio ambiente
Al tratar el tema de la inserción internacional, se describie-
ron las áreas grises que existen en las competencias insti-
tucionales entre la Secretaría de Agricultura y el Ministerio
de Ambiente. La existencia de áreas grises y superposicio-
nes en las competencias de ambas reparticiones públicas es
cada vez más determinante y afecta negativamente ya no
solo al cumplimiento de los acuerdos y compromisos inter-
nacionales en relación con regulaciones para el acceso a los
mercados, sino también a la definición e implementación
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de la política ambiental argentina, tanto en el nivel nacional

o federal, como en los provinciales.
El responsable primario de esta área es claramente el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que, como
se define, “impulsa la transición hacia un modelo de desa-
rrollo sostenible”. Solo ateniéndonos a esa definición senci-
lla, tenemos la certeza de la importancia de los vínculos y
los trade–offs que existen entre este ministerio y la Secreta-
ría de Agricultura.
Ambiente se encarga –entre otros temas vinculados y
vinculantes– a los temas relacionados a las aplicaciones de
fitosanitarios en espacios próximos a centros poblados, el
manejo de envases y residuos sólidos y líquidos de explota-
ciones agropecuarias (especialmente sensibles para la pro-
ducción lechera y ganadería de encierro). Se percibe que
en muchos casos tiene una mirada ambientalista, sin un
concepto de mayor amplitud conceptual que considere a la
producción. Esto no significaría no fiscalizar o no aplicar
rigurosamente la normativa vigente, sino que todo ello se
ejerza también siguiendo en armonía criterios de producti-
vidad sostenible. En situaciones que definen para el sector
privado agroindustrial y agrícola, ganadero y forestal los
marcos jurídicos dentro de los cuales actuar, la Secretaría
de Agricultura muchas veces tiene poca incidencia en la
decisión final. Lo mismo sucede y sucedió con el manejo de
humedales y otros ecosistemas frágiles, del fuego y de zonas
restringidas en pesca.
Salud pública
En esta área de competencias compartidas con el Ministe-
rio de Salud, existe un claro trade-off, vinculado a las regu-
laciones sobre el tema alimentos y alimentación saludable.
El espacio institucional para resolverlos es la CONAL, y
allí cooperan porque SENASA fiscaliza hasta la salida de la
planta procesadora, y el INAL, perteneciente al ANMAT,
desde la planta hasta el consumidor. A veces las definiciones
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de los productos no son las mismas, y este es un problema

de difícil solución en la práctica que genera trastornos y
aumento de costos, lo que afecta a la competitividad de las
cadenas y las empresas que las conforman.
Otras áreas de la gestión del Estado también relevantes

para el sector agroalimentario
Ministerio de Industrias y Desarrollo Productivo. Tiene entre
sus responsabilidades las funciones de estimular, promo-
ver, regular y fiscalizar el comportamiento y desarrollo de
las cadenas industriales. Esto incluye a todas las cadenas
alimentarias, y una vez más aparecen áreas de solapamien-
to, funciones duplicadas y criterios disímiles, tanto en el
diseño, como en la aplicación de políticas e instrumentos,
y fallas en la coordinación de acciones. En respuesta a un
tema particularmente crítico y sensible como es el control
de la inflación, ha diseñado e implementado instrumentos
de contención del precio de los alimentos como “los precios
cuidados”. Estos instrumentos han tenido éxitos muy rela-
tivos, pero con impacto muy negativo especialmente en las
pymes rurales y agropecuarias.
Este ministerio tiene bajo su responsabilidad ejecutiva
el financiamiento de las exportaciones, a través de líneas
de crédito con bancos públicos y privados, con tasa subsi-
diada por el Fondo de Desarrollo Productivo (FONDEP) y
garantías del Fondo Argentino de Garantías (FOGAR) para
primeros exportadores y exportadores frecuentes y no fre-
cuentes.
El Ministerio de Desarrollo Social, a través de INTA,
implementa el Pro-Huerta con importantes fondos, pero
con una baja coordinación operativa y más aun con las polí-
ticas públicas vigentes para un sector muy sensible en lo
social. A la vez, trabaja con la Secretaría de Agricultura, en
materia de Agricultura Familiar, especialmente regulando y
aplicando el pago del monotributo social agropecuario.
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Si bien este análisis del mapa de actores referido a los

sistemas alimentarios no es exhaustivo, permite reflexionar
sobre el “ser” y el “deber ser” en relación con los pasos nece-
sarios para armonizar la evolución del Estado en sus fun-
ciones de diseño y aplicación de los distintos instrumentos
de las políticas públicas para lograr la evolución del funcio-
namiento de las empresas privadas integradas en cadenas
de valor y en sistemas alimentarios complejo. El Estado
parecería estar “corriendo de atrás” a una realidad cada vez
más exigente en disponer reglas claras y anticipatorias para
construir la competitividad productiva, comercial y expor-
tadora de los sistemas agroalimentarios argentinos.
6. Una primera aproximación a la institucionalidad

necesaria desde una visión “sistémica” del sector
agroalimentario
Es bastante obvio que, ni en la política pública ni en la

institucionalidad agropecuaria y agroindustrial argentina,
existe aún una visión sistémica en relación con los “sistemas
alimentarios”, tal como se lo ha descrito en las secciones
anteriores. Hay atisbos e intentos parciales, como se ha
podido ver en el mapa de actores del punto anterior. Si bien
existe una conciencia colectiva especialmente en el sector
privado y parcialmente también en el sector público sobre
la necesidad de coordinar, articular y estabilizar los men-
sajes en el mediano plazo, la articulación institucional es
todavía imperfecta y más aún la coordinación de políticas e
instrumentos dentro de los tres niveles de organización del
Estado y entre ellos.
La institucionalidad actual de la Secretaría de Agricul-
tura, incluyendo los cambios ocurridos en el mes de agosto
del año 2022, es la siguiente.
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El Ministerio de Economía integró las carteras de

Desarrollo Productivo y Agricultura, Ganadería y Pesca10;
por tanto las políticas públicas para el sector agropecuario
y forestal y el núcleo duro del instrumental disponible para
actuar con una nueva visión sistémica deben pensarse en el
contexto de esta subordinación y dependencia de lo agrario
a las problemáticas más generales de la economía del país
que son responsabilidad del Ministerio de Economía.
En la Secretaría de Agricultura, existen numerosas
direcciones y coordinaciones dependientes tanto del secre-
tario y la jefatura de gabinete, como de las subsecretarías. En
el punto anterior, el análisis se concentró en las reparticio-
nes públicas que son las más representativas para el análisis
del sistema alimentario argentino, incluyendo otros minis-
terios o áreas que tienen incidencia en la política exterior,
la fiscalización sobre la inocuidad, alimentación saludable,
etc. Y otras áreas conexas como la energía, el desarrollo
territorial, el cambio climático, el ambiente, entre otros.
Una repartición especialmente relevante es la Subsecre-
taría de Bioeconomía y Desarrollo Regional. Comenzando
por la definición de sus cometidos:
Entender en el desarrollo de estrategias, estudios, investiga-

ciones, informes económicos, de inteligencia comercial y por
cadena de valor, así como análisis prospectivos que fomenten
la comercialización de productos alimentarios, coordinando
con los organismos de la Administración Pública Nacional,
pertinentes para incrementar la exportación de alimentos.
10 Para abreviar, la llamaremos “Secretaría de Agricultura”, y las fuentes con-

sultadas han sido páginas web oficiales y comunicaciones personales de
colegas, en especial los aportes de la licenciada en Economía Nieves Pascuz-
zi, especialista en agronegocios y asuntos gubernamentales, institucionales
y políticas públicas, quien colaboró muy especialmente en la presentación
realizada al CARI, en octubre de 2021. También con el Ing. Marcelo Regú-
naga, con quien intercambiamos puntos de vista sobre el análisis comparti-
do respecto de políticas públicas e institucionalidad.
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Una definición que muy bien se adecua al concepto

de “sistemas alimentarios”, y más aún cuando analizamos
las funciones y unidades ejecutoras que la conforman para
darle contenido (al menos en los papeles). Por ejemplo, lo
referido a “alimentos y bebidas”, que incluye agregado de
valor, gestión de calidad, marco regulatorio y sistemas ali-
mentarios sostenibles, coincidente con el enfoque del aná-
lisis desarrollado. Sin embargo, los temas que figuran, al
menos en la página web consultada, y que están bajo su
competencia directa, son estos:
1. seguridad alimentaria y nutrición, básicamente vincu-

ladas a la calidad de la dieta y al impulso del consumo
de una alimentación sana, por lo cual se ingresa en un
área de competencias propia del Ministerio de Salud
Pública; y
2. Plan Nacional de Pérdida y Desperdicios de los Alimen-
tos, enfocado básicamente a acciones de información,
divulgación y estímulo a buenas prácticas.
Si se analizan las acciones referidas a “agregado de

valor”, se encuentra que bajo su competencia está la imple-
mentación del “Sello Alimentos Argentino”, es decir, un
“sistema nacional de diferenciación y agregado de valor tan-
gible e intangible para el sector agroalimentario”. También
los programas “Orgánicos Argentinos” e “Indicación Geo-
gráfica y de Origen”. En particular, este último podría ser de
muchísima importancia para las economías regionales, pero
precisa ser reconocido y aceptado a nivel internacional, tan-
to para estrategias ofensivas, que buscan lograr un mayor
acceso a mercados con denominaciones de origen propias,
como para estrategias defensivas, dirigidas a impedir que
otros operadores o productores usurpen una denominación
de origen propia y legítima. Finalmente, esta subsecretaría
tiene bajo su competencia el “sistema de reintegro a las
exportaciones”, un mecanismo que puede ser más clave para
la competitividad de las cadenas de valor y para estimular el
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agregado de valor a los productos exportables. Pero en este

caso el sistema se atiene en exclusividad a los productos
incluidos en los tres programas antes señalados.
Así mismo, se observa un trade-off entre la Secretaría de
Agricultura y los Ministerios de Energía, Salud y Ambiente.
En la actualidad existen organismos de interacción y bús-
queda de puntos de acuerdo como la CONAL y el Consejo
de Cambio Climático, pero a veces las visiones contrapues-
tas impiden avanzar en acuerdos y en el envío de señales
claras en materia de políticas públicas, regulaciones y fis-
calización, para que los actores económicos, productivos e
industriales puedan ajustar sus procesos y planes de nego-
cios en el mediano plazo.
Por otro lado, debería existir una mayor articulación
hacia adentro de las áreas de la Secretaría de Agricultura y
de sus organismos descentralizados. Muchas veces se obser-
va superposición de programas y baja articulación para
potenciar el resultado de estos. Especialmente, el INTA, el
SENASA, el SENASE, el INV y el INIDEP, por mencionar
algunos de los más relevantes al momento de aplicar presu-
puesto y aportar bienes públicos que coadyuven decidida-
mente a construir las ventajas competitivas de los sistemas
alimentarios argentinos.
En el mismo sentido, debe buscarse la máxima articu-
lación entre la secretaría con otras secretarías de Estado y
otros ministerios y sus organismos descentralizados, don-
de cada actor cumpla su rol y potencie el resultado de las
acciones, como puede ser el caso de la inserción interna-
cional o las convenciones referidas al cambio climático, la
salud pública o la energía.
Desde el punto de vista presupuestal, se destaca la
relevancia de los programas y proyectos vinculados a la
implementación de la política agropecuaria. Del total del
presupuesto históricamente asignado al Ministerio de Agri-
cultura (hoy secretaría), dos tercias partes se asignan a los
organismos descentralizados y un tercio al propio minis-
terio. En este último caso, los principales programas son
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la Secretaría de Agricultura y Ganadería, la Secretaría de

Agricultura Familiar, DIPROSE11 y emergencia agropecua-
ria. Como consecuencia de ello, es de suma relevancia una
articulación entre la secretaría y los organismos descen-
tralizados y lograr una alineación de estos organismos y
sus operaciones concretas con la política más general del
gobierno, del ministerio y de la secretaría.
En resumen, podríamos decir que, del análisis realiza-
do, surgen con claridad la importancia del concepto y la
evolución del sistema alimentario y la imperiosa necesidad
de readecuar y simplificar el abigarrado marco institucional
y legal vigente, revisar las funciones asignadas, en primer
lugar a la Secretaría de Agricultura, sus subsecretarías, e
institutos descentralizados, a las reparticiones del Ministe-
rio de Economía, que tienen competencias sobre distintos
componentes del sistema alimentario y áreas vinculadas, y
a las de otros ministerios y secretarías con las cuales se
generan áreas grises de competencia con la Secretaría de
Agricultura.
Los nuevos diseños institucionales y las nuevas nor-
mas deberían buscar esquemas de participación y consenso
entre todos los actores que forman las cadenas de valor y
los sistemas y subsistemas alimentarios, partiendo del reco-
nocimiento de la interdependencia de todos respecto de
cada uno.
11 En caso de DIPROSE, con las reformas del 22 de agosto, esta dirección pasó
a depender directamente de la Jefatura de Gabinete de la Presidencia de la
Nación y, si bien mantiene sus focos en el desarrollo de los territorios rura-
les, las economías regionales y la agricultura de pequeña y mediana escala, a
partir de la construcción de obras de infraestructura estratégica, asistencia
técnica, construcción de capacidades humanas y asistencia a los gobiernos
provinciales, mediante la canalización para ello de financiamiento externo
(endeudamiento con organismos multilaterales de crédito), sumado a pre-
supuesto público, su lejanía actual de las decisiones políticas de la secretaría
exige un mayor esfuerzo político, administrativo, burocrático y financiero
para dotar de recursos genuinos a los instrumentos de la política pública.
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Una acción práctica sería impulsar desde el actual

Ministerio de Economía lineamientos muy claros en mate-
ria de diseño y aplicación de políticas, tanto de estímulo
e inversión, como de regulación. Esto requiere partir de
una concepción sistémica (desarrollo del nuevo paradigma
aplicado al caso argentino) y de un análisis de la situación
actual en términos de competitividad relativa del sistema
alimentario argentino, en su conjunto y de cada una de las
principales cadenas de valor. Establecer el papel y el lugar
que desde el Estado se le asigna al sistema alimentario en el
desarrollo nacional y un análisis realista de su proyección
y competitividad esperada, señalando amenazas y oportu-
nidades.
Con ese punto de partida, será inevitable tomar las
decisiones políticas pertinentes para fortalecer los espacios
institucionales responsables de la aplicación de las regula-
ciones, desarrollando la calidad técnica y capacitación de
los recursos humanos y la dotación necesaria de equipa-
miento,normar la necesaria transparencia y rendición de
cuentas para ganar la confianza de los consumidores y los
agentes comerciales, ycombatir la corrupción y lograr que
la ley se aplique con imparcialidad y respaldada en el mayor
rigor científico.
Para iniciar un proceso semejante, se requiere un lide-
razgo político e institucional claro y aceptado en los diver-
sos ámbitos, tanto públicos como privados. Como también
construir un consenso social, especialmente entre la mayo-
ría de los actores institucionales/económicos y productivos
involucrados y mecanismos de diálogo dentro del sector
público y especialmente con el sector privado, que permi-
tan analizar las políticas públicas y llegar a definiciones
estratégicas.
Estos serían pasos previos para luego poder iniciar un
abordaje de mediano y largo plazo sobre la institucionalidad
necesaria a partir de propuestas razonables y plausibles.
Un tema de particular importancia es cómo hacer
realidad la efectiva articulación y coordinación de la
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institucionalidad ya existente, para lo cual se requiere de

voluntad política y de un espacio institucional jerarquizado en el
Estado que sea el convocante, facilitador y ordenador de la
coordinación.
Este espacio podría ser la Jefatura de Gabinete de Minis-
tros, donde podría operar, bajo el liderazgo del ministro de
Economía, un subgrupo de trabajo o “gabinete de ministros
para los sistemas alimentarios”. Este gabinete especializado
debería estar secundado por una comisión sectorial amplia,
con participación del sector privado y académico. Esta fór-
mula o una similar ya han sido utilizadas por algunos países,
incluyendo la Argentina, para atender los temas derivados
de la CMNUCC (Convención Marco de las Naciones Uni-
das sobre el Cambio Climático), por ejemplo.
Una alternativa matizada respecto de la anterior, que
tiende a asegurar una mayor continuidad jurídica, sería
crear por ley, en la Jefatura de Gabinete, una secretaría para
el sistema alimentario argentino, la cual debería ser aproba-
da a partir de un robusto consenso político para ejercer sus
competencias, tener sostenibilidad y ser convocante, con la
necesaria autoridad política y discrecionalidad presupues-
tal, de otros actores institucionales.
Otra propuesta más ambiciosa que las anteriores, pero
más clara dentro del marco de las competencias jurídicas,
sería legislar sobre las competencias de la actual Secreta-
ría de Agricultura, y asignarle la competencia prioritaria y
con precedencia ante las demás instituciones intervinientes
en el sistema alimentario. Esto requeriría llegar a acuer-
dos precisos sobre los límites de la definición de siste-
mas alimentarios y quiénes lo integran para luego revisar
las competencias legales concomitantes de la Secretaría de
Agricultura. Reasignarle en primer lugar a esta institución,
mediante una nueva carta orgánica, el rango de ministerio,
luego la capacidad de convocar para legislar, para diseñar
políticas e instrumentos y para aplicarlas, y para definir
partidas presupuestales por programa, más allá de cuál sea
luego la institución ejecutora de los diferentes programas
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presupuestados. La propia secretaría (ministerio) u otras

instituciones por este convocadas.
Posteriormente, sería necesario evaluar resultados e
impactos, para lo cual habría que dotar a este recreado
ministerio de las capacidades para hacer el seguimiento y
la evaluación de las políticas y sus resultados. Asignarle
al nuevo ministerio capacidades para integrar comisiones
especializadas, asesoras del Poder Ejecutivo con participa-
ción público-privada.
Países como Nueva Zelanda, Australia, Irlanda y Espa-
ña, entre otros, han procesado reformas institucionales para
atender a las nuevas realidades que surgen de reconocer la
vigencia de los sistemas alimentarios sin menoscabo y sin
desmantelar sus ministerios de agricultura, sino, por el con-
trario, fortaleciéndolos jurídica, técnica y científicamente,
en sus recursos humanos y materiales con equipos de última
generación, además de modificar procesos y procedimien-
tos técnicos, administrativo y regulatorios aprovechando al
máximo las potencialidades que hoy permiten las TIC.
A modo de resumen, es importante resaltar algunas
realidades de la situación argentina. En primer lugar, la
Argentina es un actor principal en el escenario del comer-
cio mundial de alimentos, con una enorme potencialidad
para responder a una demanda creciente y cada vez más
exigente en materia de calidad, sanidad, inocuidad y respeto
por el ambiente y la biodiversidad. Desde los albores en la
construcción de la nacionalidad argentina, esto ha sido así,
y la excelencia del capital humano y el conocimiento acu-
mulado, así como el desempeño empresarial, le han valido
al país ser reconocido como una potencia agroalimentaria
mundial.
En segundo lugar, está el tema de la institucionalidad
necesaria, mirada en el marco de la particular coyuntu-
ra política que vive la República Argentina; es importante
crear las condiciones para encarar este cambio de paradig-
ma y trasladarlo al plano institucional. Sin embargo, si bien
no hacer nada implica seguir perdiendo tiempo, espacio,
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competitividad y mercados para muchos productos de las

cadenas de valor argentinas, si no existe el liderazgo político,
la excelencia técnica y la capacidad para construir consen-
sos, tal vez sea mejor dejar todo como está por el momento
y confiar en la capacidad de diálogo entre los actores12.
En tercer lugar, a pesar de lo dicho, parece razonable
convocar a una alianza entre el sector político, el académico
y el empresarial que, trabajando más allá de los calendarios
electorales, permita redefinir las características y las poten-
cialidades del sector agropecuario argentino, ya no en clave
exclusivamente sectorial, sino en clave de sistema alimenta-
rio o agroalimentario. Concebir desde allí una nueva forma
de actuar por parte del Estado, que sea capaz de coordinar
y articular efectivamente todas sus acciones en favor de una
estrategia común y que permita crear las condiciones para
los siguientes puntos:
a. el desempeño competitivo de las cadenas de valor, integra-

das, a su vez, a sistemas alimentarios de diverso alcance
(locales, provinciales, regionales, nacionales, interna-
cionales), lo cual supone actuar sobre la productividad
y competitividad de las empresas y todos aquellos fac-
tores internos o externos que las afectan, como también
supone no solamente agregar valor local a los produc-
tos, sino además “inteligencia y conocimiento”, lo cual
será posible solo con un gran impulso a las inversiones
en materia de CT&I y a los estímulos para la facilita-
ción del vínculo entre los sectores académicos, técnico-
científicos y empresariales;
b. la más amplia inserción internacional de la oferta exportable
argentina desde las funciones de negociación de acceso
y permanencia en los mercados, estímulo y promoción
a las exportaciones, mantenimiento y vigilancia sobre
el estatus sanitario y fitosanitario del país, las normas
12 Como aconseja el dicho popular que expresa que, en determinados momen-

tos “resulta peor la enmienda que el soneto”
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de inocuidad y ambientales o de otro tipo que se

demanden por los mercados compradores y los consu-
midores;
c. las inversiones en bienes públicos orientados a generar
competitividad sistémica como son todas aquellas vin-
culadas a la infraestructura de un transporte multimo-
dal efectivamente interconectado, telecomunicaciones,
energía, obras en sistemas de riego;
d. una gestión institucional, económica y financiera orien-
tada a las economías regionales, el desarrollo de aque-
llos sistemas alimentarios y cadenas de valor, construi-
das desde lo local, provincial y regional, proyectadas al
comercio internacional.
En cuarto lugar, asumir un proceso continuo para la

modernización del sector público y la legislación, que per-
mita bajar costos, facilitar trámites, maximizar la calidad de
los servicios y generar confianza sobre la fiabilidad de la
aplicación de las regulaciones y los procesos de fiscalización
de las actividades económicas, productivas y comerciales.
Disponer, a la vez, de mejores instrumentos de promoción
y estímulo. Jerarquizar la carrera funcional en el Estado, en
sus tres niveles, favoreciendo la formación y capacitación
del personal. El acceso a maestrías y doctorados de aquellos
funcionarios con mayor responsabilidad en los servicios del
Estado. Todo esto va a redundar en un aumento de la cali-
dad institucional vinculada a los sistemas alimentarios y al
sector agrícola, pecuario y forestal.
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VII. Reflexiones y propuestas
sobre el sistema alimentario
argentino (SAA)
MARTÍN PIÑEIRO
1. Introducción
La descripción y el análisis del sistema alimentario argen-

tino (SAA) desarrollado en los capítulos I, II y III de este
libro muestran su enorme importancia económica y social.
Por un lado, la seguridad alimentaria de los argentinos
depende de su buen funcionamiento y de su capacidad para
proveer alimentos abundantes, baratos, inocuos y nutricio-
nalmente adecuados. Por el otro, su muy significativa par-
ticipación en el PBI nacional, en el empleo total y, más aún,
en las exportaciones totales del país le otorga una posición
central en el desarrollo económico y social del país, tanto
en un sentido histórico como mirando al futuro.
Identificar su importancia exacta, es decir, una expre-
sión numérica que exprese dicha importancia para cada una
de las diversas contribuciones que hace al desarrollo del
país, no es una tarea sencilla. Un problema principal es que
la mayoría de las estadísticas disponibles están estimadas
con relación al sector agropecuario y no al sistema alimen-
tario en su totalidad. Por otra parte, aun en los casos en que
hay cifras agregadas que intentan ser representativas del
sector alimentario en su conjunto, estas son solo estimacio-
nes aproximadas y no siempre definidas a partir de con-
ceptos equivalentes. Una consecuencia de estas debilidades
estadísticas es que las cifras usualmente utilizadas subesti-
man de manera muy significativa la importancia económica
teseopress.com 341
y social del sistema alimentario y las contribuciones que

este hace al desarrollo del país.
Sin embargo, y a pesar de ello, las estadísticas dispo-
nibles sí muestran esta serie diversa pero interrelacionada
de contribuciones al funcionamiento económico y social
del país que realiza. Por un lado, contribuye a alimentar a
la población del país y a un número muy significativo de
consumidores en el resto del mundo que reciben nuestras
exportaciones. Por el otro, contribuye a la actividad econó-
mica y al empleo, tanto a nivel nacional como regional. En
muchas regiones del país, la producción agropecuaria es la
principal fuente de actividad económica y empleo. Final-
mente, la producción de alimentos es la principal fuente de
exportaciones del país y es una significativa contribución
a la seguridad alimentaria de la población mundial, lo cual
tiene una gran importancia geopolítica en términos de la
inserción internacional de la Argentina.
La principal causa de que las estimaciones numéricas
utilizadas se refieran al sector agropecuario y no al sistema
alimentario surge de la debilidad conceptual con la cual se
han analizado, evaluado y medido los amplios y complejos
procesos productivos a través de los cuales el país produce,
procesa y transporta los alimentos que finalmente son con-
sumidos, tanto internamente como en el resto del mundo.
Estas limitaciones también han incidido y limitado tanto
la conceptualización de las políticas como la organización
institucional que el país fue desarrollando a lo largo de los
años para promover y regular la producción de alimentos,
temas que han sido desarrollados en los capítulos VI y VII.
Estas observaciones sobre la importancia del sector ali-
mentario permiten hacer cuatro observaciones sustantivas.
Primero, la imperiosa necesidad e importancia de abando-
nar las visiones exclusivamente limitadas a la producción
agropecuaria para adoptar una visión del sector alimenta-
rio integrado y completo. Segundo, que esta visión inte-
grada del sistema alimentario no puede limitarse a mirar
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los problemas asociados a la producción y productividad

de la agricultura. Por el contrario, el análisis y las políti-
cas dirigidas al sistema alimentario deben incluir una clara
caracterización de las cinco dimensiones/atributos del sis-
tema alimentario y los trade-offs que existen entre ellos, que
han sido descriptos en los capítulos IV.a, IV.b, IV.c y IV.d.
La correcta interpretación de estos trade-offs es un elemen-
to central para entender y dimensionar las estrategias para
el desarrollo y la transformación del sistema alimentario.
Tercero, que las políticas públicas dirigidas al sistema ali-
mentario deben ser reformuladas para adoptar una visión
integradora del sistema alimentario y asegurar que las cinco
dimensiones/atributos están adecuadamente consideradas.
Y cuarto, que la institucionalidad pública requiere ser ade-
cuada a una nueva visión integrada del sistema alimentario
y reorganizada para facilitar la integración y coordinación
interinstitucional en el diseño y la aplicación de las políticas
públicas para el sistema alimentario nacional.
Todos estos temas han sido analizados en los capítulos
anteriores del libro. Aquí cabe hacer unos pocos comenta-
rios a modo de resumen poniendo el énfasis en las áreas
que, mirando al futuro, están más directamente vinculadas
a las acciones que es necesario desarrollar para trasformar
al sistema alimentario en la dirección deseada y necesaria.
La primera área se refiere al trabajo requerido, en
ámbitos académicos y políticos, para incorporar un senti-
do de urgencia e importancia para cambiar la forma en
que se conceptualiza y analiza la producción de alimentos.
Es necesario superar la visión agrarista para incorporar
plenamente una visión de sistema alimentario. Este cam-
bio de visión es menester para avanzar en la construcción
de un sistema alimentario moderno, eficiente y sustenta-
ble que permita enfrentar los nuevos desafíos impuestos
por las preocupaciones ambientales y nutricionales y los
nuevos condicionamientos que están surgiendo en térmi-
nos de regulaciones del comercio internacional. Esta nueva
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conceptualización es necesaria para poder progresar en las

acciones tanto públicas como privadas dirigidas a promover
y ayudar la transformación del actual sistema alimentario.
Una segunda área, y talvez la más importante, está
vinculada a las políticas públicas necesarias especialmente
en tres temas o dimensiones que surgen como los elemen-
tos centrales para impulsar una transformación del sistema
alimentario:
a. Es menester integrar, a partir de una nueva visión

del sistema alimentario, las políticas públicas dirigidas
a los distintos sectores que lo integran (agropecuario,
agroindustrial, industria de insumos, comercio mayo-
rista y minorista, exportación, servicios de restaurante,
etc.), que hoy se aplican de manera parcial y desco-
nectada.
b. Es imprescindible estabilizar y modificar la política
macroeconómica y, en particular, los principales ins-
trumentos de la política sectorial agropecuaria que
afectan negativamente a la rentabilidad y competitivi-
dad de la producción de alimentos. En particular los
derechos de exportación (DEX), las restricciones a las
exportaciones (REX), y los mecanismos de control de
precios al consumidor han demostrado ser ineficaces
para los objetivos buscados y tremendamente perjudi-
ciales para la producción agroindustrial1.
c. Las políticas particulares que atienden en particular y
de manera específica a las cinco dimensiones/atributos
de los sistemas alimentarios deben ser ampliadas y pro-
fundizadas y ser más precisas en términos de promover
y asegurar el funcionamiento del sistema alimentario
y atender a los trade-offs que existen entre las cinco
dimensiones.
1 Para una discusión detallada de este tema, ver Bisang, R., R. Carciofi, M.
Piñeiro y A. Tejeda. Agroindustria: Transformaciones recientes y su papel en el
desarrollo argentino. Editorial Teseo, Buenos Aires, 2022.
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Respecto a este último tema, la lectura del capítulo IV.d

sugiere que la dimensión más difícil, para la cual no hay
una conceptualización clara en relación con la definición
de la problemática existente y de las políticas públicas que
es necesario instrumentar, está en la dimensión referida a la
sustentabilidad económica y social.
Si bien el Estado le ha dado una importante atención
y ha instrumentado una serie de intervenciones, estas han
tenido definiciones poco precisas acerca de cuál es el públi-
co objetivo. Tal como se analiza en el capítulo IV.d, la polí-
tica pública ha realizado esfuerzos que apuntan a mejorar
la productividad y la competitividad del pequeño produc-
tor, que, a la luz de la evidencia, no fueron efectivos y no
contribuyeron a resolver los problemas estructurales y de
ingresos que afectan a este sector de los pobladores rurales.
Una tercera área está vinculada a la institucionalidad
referida al sistema alimentario. Es urgente instrumentar
una reforma institucional del sector público que permita
unificar las visiones estratégicas y las políticas públicas que
se aplican a los diversos sectores que integran el sistema
alimentario nacional. Tal como se señala en el capítulo VI,
el Ministerio de Agricultura se ocupa de la producción
agropecuaria, mientras que la responsabilidad sobre los
otros sectores involucrados en el sistema alimentario, tales
como el sector agroindustrial, las energías renovables y el
consumo de alimentos, está diseminada en otras entidades
del sistema público que actúan con muy poca coordinación
entre sí. Resolver este problema de la institucionalidad y
lograr una mayor coordinación es un tema pendiente de
gran trascendencia, pero de enorme dificultad política para
su aplicación. El capítulo VI adelanta los elementos centra-
les y las posibles opciones para una reforma institucional
sustantiva.
Progresar en estos temas requiere un esfuerzo concep-
tual importante y es el paso inicial e ineludible para el dise-
ño y la implementación del conjunto de acciones necesarias.
Este libro intenta ser un primer paso en esa dirección.
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Sobre los autores
Bisang, Roberto
Lic. en Economía (UNR, 1977), magíster en Economía
(UCEMA, 1983). Profesor titular de Economía Agropecua-
ria e investigador (categoría A1 CONEAU) del Instituto
Interdisciplinario de Economía Política (IIEPD – Baires) de
UBA/Conicet. Excoordinador del Censo Nacional Agrope-
cuario 2018 y director nacional de Estadísticas del Sector
Primario del Indec (2017-2019). Especialista en organiza-
ción industrial, tecnología y análisis sectorial. Consultor de
diversos organismos internacionales (Cepal, Banco Mun-
dial, BID, OPS, OMS, ONUDI, FAO) y nacionales (MINA-
GRO, INTA, MINCYT) y empresas.
Elverdín, Pablo
Licenciado en Economía de la Universidad de Buenos
Aires. Miembro del Grupo de Países Productores del Sur.
Sus áreas de investigación incluyen temáticas de economía,
comercio, seguridad alimentaria, política agroindustrial y
sostenibilidad ambiental de los sistemas agroindustriales.
Actualmente, se desempeña como consultor de organismos
internacionales como IFPRI, BID, FAO, FIDA e IICA. Tra-
bajó en diversas áreas de la administración pública nacional
y provincial. Entre otras, fue director de Integración Sec-
torial y Política Industrial del Ministerio de Industria de
la Nación y coordinador general del programa de promo-
ción de exportaciones ProArgentina. Entre 2012 y 2016,
se desempeñó como director ejecutivo de la Cámara de
Maquinaria Agrícola de la Provincia de Buenos Aires.
teseopress.com 347
Illescas, Nelson
Abogado y consultor en derecho internacional y negocia-
ciones agroindustriales y medioambientales. Es director de
la Fundación INAI y ha escrito artículos para publicaciones
nacionales e internacionales. Ha trabajado como consultor
para instituciones nacionales e internacionales. Es profesor
en la Universidad Austral, la Universidad Nacional de Tres
de Febrero y la Universidad Nacional de La Plata, y ha sido
expositor en diversos congresos y jornadas, así como pro-
fesor invitado en varias universidades. Tiene un título de
abogado de la UNLP, estudios de posgrado en Relaciones
Internacionales y está cursando una maestría en Derecho y
Economía en la UTDT. Miembro consultor del CARI.
Obschatko, Edith
Doctora en Economía por la Universidad de Buenos Aires,
Argentina, y Magister Scientiae en Economía Agraria por
la misma Universidad. Especialista en Políticas Agropecua-
rias del Instituto Interamericano de Cooperación para la
Agricultura (IICA), en su sede en la Argentina, desde el año
1986 hasta 2022, donde coordinó proyectos y equipos de
investigación en temas de sistema agroalimentario, compe-
titividad, estructura agraria, agricultura familiar y cambio
climático en su impacto en la agricultura, con el objetivo
de contribuir a la formulación de políticas públicas. Desde
esa función, cooperó con el sector público agropecuario
nacional y de varias provincias. Actualmente, es asesora
en el ámbito de política agropecuaria, particularmente en
bioeconomía y cambio climático. Ha escrito varios libros
y gran número de artículos, y ha dictado conferencias y
cursos de posgrado en su especialidad, en el país y en el
exterior. Recibió distinciones nacionales e internacionales.
Actuó como jurado y evaluadora en varias universidades,
CONEAU, Conicet, y en revistas especializadas.
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Papendieck, Sabine
Licenciada en Ciencias Políticas con especialización en
Relaciones Internacionales de la UCA (Diploma de Honor),
magíster en Relaciones y Negociaciones Económicas Inter-
nacionales de UDESA-FLACSO-Univ. de Barcelona. Docen-
te adjunta de la cátedra de Economía Internacional de la
Escuela de Ciencias Políticas UCA y profesora invitada en
cursos de posgrado relativos a estándares privados en mate-
ria de sustentabilidad en acceso a mercado de productos
agroindustriales. Miembro de la RED GPS Argentina. Socia
gerente de ESTRATECO Consultores y coordinadora gene-
ral del Programa Argentino de Carbono Neutro (PACN).
Pascuzzi, Nieves
Economista por la Universidad Argentina de la Empresa
(UADE), con posgrado en Agronegocios y Administración
de la Empresa Agropecuaria de la Fundación Libertad y
dos becas de estudios de los gobiernos australiano y nor-
teamericano. Especialista en políticas públicas agropecua-
rias con 18 años de experiencia en los sectores público
y privado, combina un profundo conocimiento del sector
agroindustrial, sus vínculos con la sostenibilidad y la ali-
mentación saludable, así como una robusta comprensión de
los mecanismos de articulación público-privada, logrando
desarrollar exitosamente roles de liderazgo en la promo-
ción e implementación de políticas públicas. Ha trabajado
en el Ministerio de Agroindustria de Argentina y de la Pro-
vincia de Buenos Aires, en la Cámara de Diputados de la
Nación Argentina, en entidades gremiales de productores
(CONINAGRO, Sociedad Rural Argentina), en organiza-
ciones vinculadas con la sostenibilidad tales como Campo
Limpio y la Red BPA, y organismos internacionales como
FAO, IFPRI.
teseopress.com
Peri, Graciela Isabel

Licenciada en Economía, y magíster en Economía Agra-
ria y Administración Rural, Universidad Nacional del Sur,
Bahía Blanca, Argentina. Doctoranda en Economía por
la Universidad de Barcelona, Programa de Doctorado en
Economía (DECUB), especialidad Economía Internacional
y Desarrollo Económico. Actualmente, profesora de pos-
grado en la asignatura Comercio Agroalimentario Interna-
cional en la Maestría de Agronegocios, Universidad Cató-
lica de Salta (UCASAL). En la misma asignatura en las
Maestrías de Agronegocios de la Universidad de Belgrano,
CABA (2006-2017), la Universidad Nacional del Sur, Bahía
Blanca (2010-2016), la Universidad Nacional del Nores-
te (2012-2018), la Universidad Austral, Rosario, Santa Fe
(2010-2012), entre otras, y docente asociada en la Univer-
sidad de Buenos Aires (UBA). Directora de la Maestría en
Agronegocios de la Escuela de Posgrado en Negocios de la
Universidad de Belgrano (2015-2017). Coordinadora de la
Diplomatura en Biocombustibles de la Universidad de Bel-
grano, Facultad de Ciencias Agrarias (2013-2016). Ha obte-
nido el Premio Anual de Investigación de la Universidad de
Belgrano (2011), el Premio Bemberg, “El Desempleo en la
Argentina. Sus Causas coyunturales y estructurales. Evolu-
ción y Soluciones” (1996), Buenos Aires.
Piñeiro, Martín
Ingeniero agrónomo graduado en la Universidad de Bue-
nos Aires y PhD en Economía Agraria en la University of
California, Davis. En la actualidad es director del Comité
de Asuntos Agrarios del Consejo Argentino de Relaciones
Internacionales (CARI), asesor especial del director general
de la FAO, asesor del director general del IICA y miembro
de la red GPS. Ha sido subsecretario de Economía Agraria,
director general del Instituto Interamericano de Coope-
ración para la Agricultura (IICA/OEA), y presidente del
teseopress.com
Consejo Directivo del International Food Policy Research

Institute (IFPRI). Ha publicado extensamente sobre desa-
rrollo económico, escenarios y agricultura internacional,
política agrícola e innovación y comercio internacional. Es
productor agropecuario.
Ramos, Álvaro
Ingeniero agrónomo, especialización en Políticas Públicas
de Inversión para el Desarrollo Agropecuario y Rural, Nego-
ciaciones Comerciales Internacionales en Agricultura y
Relaciones Internacionales. Exministro de Relaciones Exte-
riores de Uruguay (1995/1998) y exministro de Ganadería,
Agricultura y Pesca de Uruguay (1990/1993). Catedrático de
Estudios Internacionales de la facultad de Ciencias Sociales
de la Universidad ORT, Uruguay (2000-2018). Miembro de
la Junta Directiva de la Universidad CLAEH del Uruguay.
(Actual) asesor de la Dirección de Cooperación Técnica y el
Programa Regional de Desarrollo Territorial y Agricultura
Familiar del Instituto Interamericano de Cooperación para
la Agricultura (IICA), (actual) miembro del Consejo Asesor
Agroalimentario de las Américas y miembro de la Academia
Nacional de Ingeniería del Uruguay.
Regúnaga, Marcelo
Ing. agrónomo, Magister Scientiae en Economía Agraria.
Realizó los cursos del Doctorado del Tercer Ciclo en la
Universidad de París, Sorbonne. Coordinador general del
Grupo de Países Productores del Sur (GPS), y miembro
consejero del Consejo Argentino para las Relaciones Inter-
nacionales. Miembro del Comité de Dirección del Global
Bioeconomy Summit. Director académico del Programa de
Capacitación de la Bolsa de Cereales. Fue secretario de
Agricultura, Ganadería y Pesca y secretario de Industria,
Comercio y Minería de Argentina.
teseopress.com
Tejeda Rodríguez, Agustín

Economista por la Universidad de Buenos Aires y tiene
estudios de posgrado en Relaciones Internacionales en la
Universidad Nacional de La Plata y Agronegocios en la Uni-
versidad de San Andrés. Actualmente, es director de Con-
tenido y Comunicación en el Grupo de Países Productores
del Sur (GPS) y consultor ante organismos e instituciones
internacionales como el Banco Mundial, la Cepal, IFPRI, y
FAO, entre otros. Tejeda Rodríguez fue economista jefe en
la Bolsa de Cereales de Buenos Aires y en la Fundación
INAI, y asesor ante la Comisión de Agricultura de la Cáma-
ra de Diputados. Es coordinador del Comité de Asuntos
Agrarios del CARI.
teseopress.com
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El Sistema Alimentario Argentino 1698701377 137186

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© Editorial Teseo, 2023

El sistema alimentario argentino

V. Las políticas públicas para el sistema alimentario

Este libro es el producto final de un esfuerzo colectivo rea-

1 Piñeiro, M., C. Luiselli, A. Ramos y E. Trigo. El Sistema Alimentario Global.

global sobre la situación de los sistemas alimentarios como

la preparación de los respectivos capítulos que conforman

La agricultura y la alimentación han sido utilizadas durante

sobre la organización institucional que se ha dado el país

Como una consecuencia directa de la conferencia

conformación de las relaciones comerciales, que definen un

necesarias para fortalecerlo y adecuarlo a una perspectiva

1. Introducción y visión general del sistema

La obtención y el consumo de los alimentos son un

alimentación se evidencia en que el Objetivo 2 es “Ham-

Fuente: diagramación propia de la autora.

Describir el sistema alimentario argentino a fin de

1 Existe una amplia bibliografía que ha analizado el tema a lo largo del

globalización de la economía mundial determina que el

2 Hay otros sectores o ramas económicos que están estrechamente vin-

Esas participaciones se mantienen estables a lo largo de

Cuadro 1. Sistema alimentario argentino: producción agropecuaria +

Promedio 2011-2015 Promedio 2016-2021

deberían ser tenidos en cuenta como parte de la generación de valor

Estimación de 19.439 3,3 18.803 3,3

Fuente: Indec. Valor bruto y agregado de la producción por rama de activi-

Entre 2011 y 2021, el crecimiento ha sido escaso. Entre los

Gráfico 2. Valor agregado bruto del sistema agroalimentario.

Fuente: elaborado con datos de Indec. Valor bruto y agregado de la

El valor bruto de producción7, a precios básicos de

7 El valor bruto de producción indica el valor final de la producción (cantidad

La importancia del sistema alimentario es mayor si, ade-

10 Molina, M. et al. La estructura productiva nacional: Un análisis de los encadena-

Más adelante se analiza la participación del sistema ali-

La República Argentina tiene una gran extensión territorial y

Gráfico 3. Parcelas censales con cultivos implantados en 2018

Fuente: Indec. Censo Nacional Agropecuario 2018. Resultados prelimi-

Gráfico 4. Argentina. Uso de la tierra en 2018

Referencias: Agricultura (sup. Implantada): cultivos anuales y perennes,

Específicamente en la superficie implantada, los granos

Gráfico 5. Argentina, superficie agrícola, 2018

Fuente: elaborado con base en indec, Censo Nacional Agropecuario

En términos de volúmenes de producción, el MAGYP

Cuadro 2. Producción agropecuaria argentina. Campaña 2020-2021

Fuentes: Granos, legumbres, algodón: MAGYP-Cítricos, FEDERCITRUS-

El mejor indicador para apreciar la importancia rela-

producciones agropecuarias. Contar con esos datos permi-

14 Ver capítulo II.

por Lema16 para un período largo, se demuestra que la PTF

16 Lema, Daniel y Gatti, Nicolás. Agricultural Productivity in Southern Cone

Cuadro 3. Explotaciones agropecuarias por escala de extensión, 2018

Fuente: Indec. Censo Nacional Agropecuario 2018. Resultados definiti-

En cuanto a la tenencia (cuadro 4), la forma jurídi-

Cuadro 4. Tenencia de la tierra agropecuaria en Argentina

Fuente: Censo Nacional Agropecuario 2018.

18 En la campaña 2021-2022, la soja fue sembrada en un 22 % en campo propio

En cuanto al tipo jurídico del responsable de la

19 2007, Los pequeños productores en la República Argentina. Importan-

Cuadro 5. Explotaciones agropecuarias (EAP) en la Argentina

Fuente: Obschatko, E. et al. Las explotaciones agropecuarias familiares

Como se aprecia, las explotaciones agropecuarias fami-

21 Como se señaló, el estudio se realizó con los datos de 2002; la realización de