Política económica del
comercio internacional
OBJETIVOS DE APRENDIZAJE:
Al terminar este capítulo, usted deberá ser capaz de:
Identificar los instrumentos políticos que utilizanlos gobiernos para influir sobre los flujos de comercio internacional.
Entender por qué, en ocasiones, los gobiernos intervienen en el comercio interacional.
Resumir y explicar los argumentos contra la politica comercial estratégica.
Describir el desarrollo del sistema mundial de comercio y su actualidad.
China limita las exportaciones
de metales raros
Caso inicial
Las tierras raras son un grupo de 17 elementos químicos de la tabla periódica,
incluidos el escandio, itrio, cerio y lantano. En pe-queñas concentraciones,
estos son un ingrediente fundamental en la manufactura de un amplio rango
de productos de alta tec-nología como turbinas de aire, iPhones, imanes
industriales y las baterías que se emplean en los autos hibridos. La extracción
de tierras raras puede ser un proceso sucio por los ácidos tóxicos que se usan
durante el proceso de refinamiento. En consecuen-cia, las estrictas
regulaciones ambientales han hecho que su ex-tracción y refinación sean
demasiado costosas en muchos países.
Las restriciones ambientales en naciones como Australia,Canadá y Estados
Unidos han abierto el camino para que Chi-na se convierta en el primer
productor y extractor mundial de tierras raras o metales raros. En 1990, China
tenía 27% de la producción global de estos metales raros, y en 2010, la cifra se
elevó a 97%; en ese mismo año, este país conmocionó a la comunidad
manufacturera de alta tecnología cuando impu-so cuotas rigidas a las
exportaciones de metales raros. En 2009, la nación exportó casi 50 mil
toneladas de estos meta-les; la cuota de 2010 limitó las exportaciones a 30 mil
toneladas,permaneció vigente en 2011 y se incrementó marginalmente a
30996 toneladas en 2012.
La explicación que dio China para imponer esta cuota es que muchas de sus
propias compañias mineras no cumplían con los estándares ambientales y
tuvieron que cerrar; sin em-bargo,el efecto elevó en forma drástica los precios
de dichos metales fuera de China, lo que puso a los fabricantes extranje-ros
en una desventaja de costos. Múchos observadores pronto concluyeron que la
imposición de cuotas de exportación fue un intento de China para dar a sus
fabricantes locales una ventaja de costo y alentar a los foráneos a traer más
producción a Chi-na para poder tener acceso a suministros de metales raros a
bajo costo. Como concluyó la revista de negocios The Eco-nomist:"Tal recorte
en sus exportaciones de metales raros se relaciona poco con reduci sus
suministros o preocupaciones ambientales. Se trata de llevar a los fabricantes
chinos hacia arriba en la cadena de suministro para que puedan vender al
mundo valiosos productos terminados en vez de materia prima barata". En
otras palabras, China podría estar usando la politica comercial para sustentar
su politica industrial.
Los países desarrollados protestaron sobre la base de que las cuotas de
exportación violaban las obligaciones chinas de las reglas de la Organización
Mundial del Comercio (OMC). En julio de 2010, la OMC respondió con el inicio
de su propia investiga-ción. Al comentar sobre esta, un funcionario del
gobierno estado-unidense advirtió que las cuotas de exportación eran parte
de
85
"una politica industrial profundamente enraizada cuyo propósito es
suministrar ventajas competitivassustanciales a los fabrican-tes locales a
expensas de los foráneos".
Mientras tanto, el mundo no se quedó cruzado de brazos.En
respuesta a los altos precios de los metales raros, muchas empresas han
rediseñado sus productos para utilizar materiales sustitutos. Por ejemplo,
Toyota, Renault y Tesla, grandes con-sumidores automotrices de esos
productos, declararon que pla-nean dejar de usar partes con metales raros
en sus automóvi-
les. Asimismo, los gobiernos han intentado estimular a las c pañias
mineras privadas para expandir su producción dee metales. Para 2012,
había 350 proyectos mineros de me raros en desarrollo fuera de China y
la India. Como demu Molycorp, una compañía minera
estadounidense,comenz aumentar rápidamente su producción en una
mina de Call y prometió que, para finales de 2012, su producción anuals
de 19 mil toneladas por año.'

Introducción
El análisis de las teorías comerciales clásicas de Smith, Ricardo y Heckscher-Ohlin del capítulo mostró que, en un mundo sin barreras
comerciales, los esquemas del comercio se determinan porl productividad rlativa de los factores de producción de cada país. Las naciones se
especializan los productos que fabrican con mayor eficiencia, mientras que importan los que producirían c menor eficacia. Asimismo, el capítulo 6
expuso las bases teóricas del libre comercio. Recordema que el libre comercio es una situación en la cual el gobierno no restringe lo que los ciudadanos
pu den comprar en otro país ni lo que pueden vender al extranjero. Como estudiamos en el capítulo i las teorías de Smith, Ricardo y Heckscher-Ohlin
prevén que las consecuencias del libre comerci incluyen ganancias económicas estáticas (porque el libre comercio activa eI consumo interno y f menta
el aprovechamiento eficiente de los recursos) y dinámicas (porque el libre comercio estimel el crecimiento económico y la creación de riqueza).
En este capítulo, exploraremos las realidades políticas del comercio internacional. Muchas m ciones se comprometen de palabra con el libre
comercio, pero intervienen en el comercio internacio nal para defender a los grupos que tienen peso político. En el "Caso inicial", se ilustra la naturalen
de tales realidades políticas. En 2010, China impuso una cuota de exportación a los metales raros reduciendo así el suministro de exportación en 40%.
Como en ese tiempo el país tenía 95% de i producción global de metales raros, que son un ingrediente fundamental en muchos productos d alta
tecnología, el efecto inmediato fue que aumentó el precio de dichos metales fuera de Chinay por ende, los costos de producción de los fabricantes
extranjeros. En otras palabras, la política cr un entorno que otorgó a los fabricantes chinos una ventaja competitiva sobre sus rivales extranjeros Varias
naciones desarrolladas protestaron por esta decisión y la OMC inició una investigación en ju lio de 2012. Aún no se sabe cómo se resolverá esta disputa
(pueden pasar varios años antes de que la OMC informe sus resultados), pero nos presenta un claro ejemplo de intervención gubernamentl en el
comercio internacional, diseñada para proteger los intereses de los productores locales.
En este capítulo, indagaremos los argumentos políticos y económicos que esgrimen los gobier nos para intervenir en el comercio internacional.
Cuando lo hacen, por lo general, restringen la im portación de bienes y servicios, al tiempo que adoptan medidas para promover la producción nacio
nal y las exportaciones. Casi siempre, sus motivos suelen ser proteger a sus propios productores.En los últimos años, se inmiscuyeron temas sociales en
el cálculo de las decisiones; por ejemplo.en Estados Unidos, crece un movimiento que prohíbe las importaciones de bienes de países que no s apeguen
a los mismos criterios estadounidenses en materia de mano de obra, salud y regulacione ambientales.
Este capítulo inicia con la descripción de la variedad de instrumentos políticos que aplican los gobiernos para intervenir en el comercio
internacional. A esto sigue una revisión detallada de sus motivaciones políticas y económicas para hacerlo. En la tercera sección del capítulo, consider
remos la situación del libre comercio ante las diversas justificaciones de los gobiernos paraintervenir en el comercio internacional. Después,
estudiaremos la aparición del sistema de comercio interna-cional moderno, que se basa en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(Gene

Fuentes: Chuin-Wei Yap, "China Revamps Rare-Earth Exports", en The Wall Street Journal, 28 de diciembre de 2011.P C3; "The Difference Engine: More Precious than Gold",
en The Economist, 17 de septiembre de 2010; "Of Metals and Market Forces", en The Economist, 4 de febrero de 2010; y J. T. Areddy y C. W. Yap, "China Raises Rare-Earth
Export Quota", en The Wall Street Journal, 22 de agosto de 2012.

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 Instrumentos de las politicas comerciales

87

ral Agreement of Tariffs and Trade, GATT) y su sucesor, la OMC. El GATT y la OMC son creación de varios tratados multinacionales. En la útima sección
del capítulo, expondremos las implicacio-nes de estos temas para la práctica de la administración.

Instrumentos de las políticas comerciales

Las políticas comerciales se basan en siete instrumentos principales: aranceles, subsidios,cuotas de importación, limitación voluntaria de las exportaciones,
requisitos de contenido local, políticas ad-ministrativas y políticas antidumping. Los aranceles son el instrumento más antiguo y sencillo de las políticas
comerciales; como expondremos más adelante, también son el instrumento que el GATT y la OMC han podido limitar mejor. En los últimos años, la caída de las
barreras arancelarias se ha acompañado de barreras no arancelarias, como subsidios, cuotas, limitaciones voluntarias a las ex-portaciones y políticas
antidumping.

ARANCELES
Un arancel es un impuesto a las importaciones (o exportaciones); puede ser de dos clases: arance-les específicos, que se cobran como cargo fijo por cada unidad
de un bien importado (por ejemplo,tres dólares por barril de petrólco), y aranceles ad valorem, que se determinan como proporción del valor del artículo
importado. En la mayoría de los casos, se fijan aranceles a las importaciones para defender a los productores internos de la competencia extranjera, pues, así, el
precio de los bie-nes importados aumenta. Además, los aranceles generan ingresos para el gobierno; por ejemplo, has-ta que Estados Unidos estableció el
impuesto sobre la renta, recibía la mayor parte de sus ingresos por aranceles.
Lo que es esencial entender acerca de los aranceles a las importaciones es a quién benefician y a quién perjudican. El gobierno gana porque los aranceles
aumentan sus ingresos. Los productores nacionales ganan ya que los aranceles les dan protección contra competidores externos, pues aumen-tan el costo de las
mercancías importadas; los consumidores pierden, pues deben pagar más por ellas.Por ejemplo, en 2002, el gobierno estadounidense fijó un arancel ad valorem
de 8 a 30% sobre las importaciones de acero extranjero. La idea era proteger a las acereras locales de importaciones baratas; sin embargo, el efecto fue que los
precios del acero en Estados Unidos aumentaron de 30 a 50%. Diversos compradores del metal de ese país, desde fabricantes de artículos domésticos hasta
compañías de automóviles, advirtieron que los aranceles al acero incrementarían sus costos de pro-ducción y les dificultarían aún más competir en el mercado
mundial. Que las ganancias del gobierno y los productores internos superen las pérdidas de los consumidores depende de varios factores,como el monto de los
aranceles, la relevancia de los artculos importados para los consumidores nacionales, la cantidad de fuentes de trabajo rescatadas en el sector protegido, etc. En
el caso del acero,muchos opinaron que las pérdidas para los consumidores superaban las ganancias de los pro-ductores. En noviembre de 2003, la OMC declaró
que los aranceles violaban su tratado, y Estados Unidos los suprimió en diciembre del año siguiente.
En general, pueden obtenerse dos conclusiones del análisis económico del efecto de los arance-les a las importaciones.2 En primer lugar, por lo regular, los
aranceles favorecen a los productores y perjudican a los consumidores. Protegen a los productores de los competidores foráneos, pero esta restricción del abasto
también eleva los precios en el interior del país; por ejemplo, en un estudio,algunos economistas japoneses calcularon que, en 1989, los aranceles a las
importaciones de pro-ductos alimentarios, cosméticos y compuestos químicos costaron al consumidor japonés promedio más o menos 890 dólares anuales en
forma de precios más altos. En casi todos los análisis, se apre-cia que los aranceles a las importaciones imponen costos importantes a los consumidores
nacionales en forma de precios más altos. En segundo lugar, los aranceles a las importaciones reducen la eficien-cia general de la economía mundial. Disminuyen
la eficiencia porque los aranceles proteccionistas alientan a las empresas nacionales a elaborar en el país bienes que, en teoría, se generarían con más eficiencia
en el extranjero. La consecuencia es un aprovechamiento ineficiente de los recursos.

Para un detallado análisis social del efecto de los aranceles véase P. R. Krugman y M. Obstfeld,International Economics:Theory and Policy,Nueva York, HarperCollins, 2000,cap.8.

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 Capitulo 7 .Política económica del comercio internacional

Aunque son mucho menos comunes que los de las importaciones, a veces un país impone aran.celes a la exportación de un
producto. En general, tales gravámenes tienen dos objetivos: aumentar los ingresos del gobierno y reducir las exportaciones de
un sector, casi siempre por motivos políti.cos; por ejemplo, en 2004, China impuso aranceles a sus exportaciones de textiles. El
principal ob.jetivo era moderar el crecimiento de las exportaciones de dicho sector para aliviar las tensiones con otros socios
comerciales.

SUBSIDIOS
Un subsidio es un pago del gobierno a un productor nacional. Los subsidios adoptan muchas for.mas,como subvenciones en
efectivo, préstamos blandos, facilidades fiscales y participación de capital público en empresas privadas. Al reducir los costos de
producción, los subsidios sirven a los productores de un país de dos maneras: 1) para competir contra las importaciones
extranjeras y 2) para ganar mercados de exportación. La agricultura tiende a ser la gran beneficiaria de los sub-sidios en la
mayoría de los países. La Unión Europea (UE) ha estado pagando aproximadamente 44 mil millones de euros anuales (55 mil
millones de dólares) en subsidios agrícolas. La iniciativa agrícola llevada al Congreso en 2007 consideraba subsidios por más de
289 mil millones de dólares para los siguientes 10 años. Los japoneses también tienen una larga historia de apoyo a los produc-
tores locales ineficientes mediante subsidios agrícolas. Según la OMC, a mediados de la década de 2000, los países gastaban casi
300 mil millones de dólares en subsidios, de los cuales 250 mil millo-nes eran erogados por 21 naciones desarrolladas. En
respuesta a varios desplomes en las ventas des-pués de la crisis financiera global, a mediados de 2008 y 2009, algunos países
desarrollados otorgaron 45 mil millones de dólares en subsidios a sus fabricantes de autos. Aunque el propósito de los sub-sidios
era ayudarles a sobrevivir en un clima económico extremadamente difícil, una de las conse-cuencias fue conceder a las
compañías subsidiadas una ventaja competitiva injusta en la industria global del automóvil. Un poco irónicamente, dados los
rescates financieros gubernamentales a las compañías automotrices estadounidenses durante la crisis financiera mundial en
2010, la adminis-tración Obama presentó una queja ante la OMC argumentando que los chinos subsidiaban ilegal-mente las
exportaciones de autos y autopartes.
Las principales ganancias benefician a los productores de una nación, cuya competitividad in-ternacional aumenta. Los
defensores de políticas estratégicas de comercio (que, como recordará del capítulo 6, proceden de la nueva teoría de comercio)
favorecen los subsidios para que las empresas domésticas tengan una posición dominante en los secores en los que las
economías de escala son relevantes y el mercado mundial da cabida a pocas compañías (como en el caso de la aviación y los
semiconductores). Según este razonamiento, los subsidios ayudan a las empresas a gozar de las ven-tajas de entrar primero en un
nuevo sector (así como se supone que los subsidios del gobierno esta dounidense, en forma de subvenciones jugosas para
investigación y desarrollo, ayudaron a Boeing).Si este objetivo se logra, la economía del país obtiene más ganancias por los
empleos e impuestos sobre la renta que genera una importante compañía mundial. Sin embargo, alguien debe pagar los
subsidios. Los gobiernos lo hacen con los impuestos de los contribuyentes.
Aún se discute sobre si los subsidios generan beneficios superiores a lo que le cuestan a un país En la práctica, muchos
subsidios no son tan útiles para aumentar la competitividad de los producto res nacionales, sino que, más bien, protegen a los
ineficientes y fomentan los excesos de producción Un estudio calculó que, si los países avanzados dejaran de subsidiar a los
agricultores, el comercic mundial de productos agrícolas sería 50% mayor, y el mundo en conjunto sería 160 mil millones d
dólares más rico.+ Otra investigación estimó que quitar todas las barreras comerciales al comercio agrícola (tanto subsidios como
aranceles), incrementaría el ingreso mundial en 182 mil millones de dólares.' Este aumento de la riqueza se debería al uso más
eficiente del suelo agrícola.

Organización Mundial deI Comercio, World Trade Report 2006, Ginebra, OMC, 2006.
El estudio fue emprendido por Kym Anderson, de la Universidad de Adelaida. Véase "A Not So Perfect Market".en TM Economist; Survey of
Agriculture and Technology, 25 de marzo de 2000, pp. 8-10.
K. Anderson, W. Martin y D. van der Mensbrugghe, "Distortions to World Trade: Impact on Agricultural Markets and Farm
Incomes", en Review of Agricultural Economics, núm. 28, verano de 2006, pp. 168-194.

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 Instrumentos de las políticas comerciales 89

FIGURA 7.1
Arancel-cuota hipotética.

CUOTAS DE IMPORTACIÓN Y LIMITAcIÓN

VOLUNTARIA DE LAS EXPORTACIONES
Una cuota de importación es una restricción directa a la cantidad de un bien que puede importar-se a un país. Por lo regular, la restricción opera
mediante la expedición de licencias de importación a grupos de particulares o empresas; por ejemplo, Estados Unidos ha fijado una cuota para las im-
portaciones de queso: solo pueden importarlo ciertas compañías comerciales; a cada una se le con-cede el derecho de importar una cifra máxima de
kilos de queso al año. En algunos casos, el derecho de venta se concede a los gobiernos de los países exportadores. Históricamente, este ha sido el caso
de las importaciones de textiles en Estados Unidos. Ahora bien, el acuerdo internacional que rige la im-posición de cuotas en los textiles, el Acuerdo
Multifibras, expiró el 1 de enero de 2005.
Un híbrido común de cuotas y aranceles es el arancel-cuota mediante el cual se aplica un aran-cel menor a las importaciones que no superan
determinada cuota, lo cual no sucede con aquellas que la superan; por ejemplo, como se ilustra en la figura 7.1, digamos que se impone un arancel ad
va-lorem de 10% a las importaciones de arroz a Corea del Sur que no superen el millón de toneladas.Después de esta cifra, se aplica una tasa por
exceso de la cuota de 80%. Así, si Corea del Sur impor-ta dos millones de toneladas de arroz, un millón tendría un arancel de 10% y el otro de 80%. La
aplicación de aranceles-cuota sobre productos agrícolas es muy común y su objetivo es limitar las importaciones que rebasan las cuotas.
Una variante de la cuota de importación es la limitación voluntaria de las exportaciones (LVE),una cuota al comercio impuesta por el país
exportador, casi siempre a solicitud del gobierno de la nación importadora. Uno de los ejemplos más destacados es la limitación a las exportaciones de
autos hacia Estados Unidos establecida en 1981 por los fabricantes japoneses. Esta LVE fue una res-puesta a las presones directas del gobierno
estadounidense y restringió las exportaciones japonesas a no más de 1680 millones de vehículos por año. El acuerdo se revisó en 1984 para aumentar a
1850millones de vehículos anuales. El tratado caducó en 1985, pero entonces el gobierno japonés anun-ció sus intenciones de continuar cn las
restricciones de las exportaciones a Estados Unidos en esa cifra de 1 850 millones de vehículos por año." En 2012, Brasil impuso lo que se interpreta
como limi-taciones voluntarias de restricciones a cargamentos de vehículos de México a Brasil. Ambas nacio-nes tenían un acuerdo de libre comercio
desde hacía una década, pero un aumento en los vehículos que llegaban a Brasil desde México forzó al primero a erigir sus barreras proteccionistas.
México

·R.W. Crandall, Regulating the Automobile, Washington, D. C., Brookings Institution,1986.

Capitulo 7 Polftica económica del comerciointernacional

90

aceptó cuotas a las importaciones de vehículos destinadas a Brasil durante los próximos tres años.Los productores foráneos aceptan las LVE porque
temen que, de lo contrario, sobrevengan represa.lias arancelarias o cuotas punitivas a las importaciones. Aceptar una LVE se considera una manera de
sacar lo mejor de una mala situación, pues apacigua las presiones proteccionistas de un país.
De la misma manera que los aranceles y los subsidios, tanto las cuotas a las importaciones como las LVE benefician a los productores nacionales
porque limitan la competencia de las importacio.nes. Al igual que todas las restricciones al comercio, las cuotas no favorecen a los consumidores.Una
cuota de importación o una LVE siempre eleva el precio interno de un bien importado. Cuando.mediante una cuota o LVE, las importaciones se limitan a
un porcentaje muy bajo del mercado,el precio tiende al alza por esa oferta externa reducida. En el caso de la industria automotriz, antes mencionado, la
LVE aumentó el precio de la oferta reducida de autos japoneses. Según un estudio de la Comisión Federal de Comercio de Estados Unidos, la LVE en esa
industria costó a los consu midores estadounidenses casi mil millones de dólares anuales entre 1981 y 1985. Esa suma fue a parar a los productores
japoneses en forma de precios más altos.* Las utilidades adicionales que per-ciben los productores cuando la oferta se limita artificialmente mediante
una cuota de importación se conocen como rentas de las cuotas.
Si el sector interno no tiene capacidad para satisfacer la demanda, una cuota de importaciones aumenta ambos precios: el del bien importado y el
del que se produce en el país. Esto ocurrió en la industria azucarera estadounidense, en la que un sistema de aranceles-cuota restringe desde hace
mucho la cantidad que los productores extranjeros pueden vender en su mercado. De acuerdo con un estudio, debido a las cuotas de importación, el
precio del azúcar en Estados Unidos es hasta 40%mayor que el precio mundial.' Estos precios elevadosse traducen en mayores utilidades para los
productores de azúcar, quienes presionan a los políticos para sostener un acuerdo tan lucrativo ale.gando que las fuentes de trabajo de esa industria se
perderían por obra de los productores foráneos si se descartara el sistema de cuotas.

REQUISITOS DE CONTENIDO LOCAL

Un requisito de contenido local supone la obligación de que una fracción específica de un bien se produzca dentro del país. Tal requisito se expresa en
términos físicos (por ejemplo,75% de los com-ponentes de determinado artículo deben fabricarse en la localidad), o en términos de valor (por ejemplo,
75% del valor de este producto debe producirse internamente). Los países en desarrolloa menudo recurren a estos requisitos de contenido local para
modificar la base de fabricación desde el simple montaje de productos cuyos componentes se elaboran en otro lugar, hasta la manufactura local de
dichos componentes. Asimismo, los aplican las naciones desarrolladas que quieren proteger sus fuentes de trabajo e industrias de la competencia
externa; por ejemplo, la poco conocida Buy American Act (o ley de compras nacionales) establece que las dependencias gubernamentales deben dar
preferencia a los productos estadounidenses cuando sometan a concurso los contratos de equipo.salvo que los productos foráneos tengan una ventaja
considerable de precio. La ley especifica que un producto es “estadounidense" si 51% de los materiales, por valor, se produjeron en el país.Esto equivale
a un requisito de contenido mínimo. Si una compañía extranjera o, para el caso, una esta-dounidense, quiere ganar un contrato de una dependencia del
gobierno para proveer equipo,debe verificar que por lo menos 51% del producto, por valor, se fabrique en Estados Unidos.
Las normas de contenido local protegen al productor nacional de componentes de la misma ma nera que una cuota a las importaciones: limitan la
competencia extranjera. Los efectos económicos acumulados son también los mismos: los productores nacionalesse benefician,pero las restriccio nes a
las importaciones elevan los precios de los componentes importados. Estos precios mayores se trasladan a los consumidores del producto final en
forma de precios más elevados. Así, igual que con todas las políticas comerciales, las normas de contenido local benefician a los productores, no a los
consumidores.

J.B.Teece,“Voluntary Export Restraints Are Back; They Didn't Work the Last Time", en Automotive News,23 de abril de 2012.
Krugman y Obstfeld,International Economics.
G. Hufbauer y Z. A. Elliott, Measuring the Costs of Protectionism in the United States, Washington,D.C.,Institute f0International Economics, 1993.
 Defensa de la intervención gubernamental 91

POLÍTICAS ADMINISTRATIVAS
Además de los instrumentos formales de las políticas comerciales, gobiernos de todo típo aplican políticas informales o
administrativas para restringir las importaciones y estimular las exportaciones.Las políticas administrativas son reglas burocráticas
que dificultan la entrada de productos extran-jeros a una nación. Se alega que los japoneses son expertos en estas barreras
comerciales.En los últimos años, las barreras formales japonesas, con o sin aranceles, se cuentan entre las menores del mundo; sin
embargo, los críticos denuncian que las barreras administrativas informales a las impor-taciones compensan por mucho a las
primeras. Por ejemplo, Holanda cxporta tulipanes a casi todo el mundo, excepto a Japón, porque los inspectores de aduanas
insisten en revisar cada bulbo, para lo cual los parten verticalmente por la mitad, y ni siquiera el ingenio japonés sabe cómo unirlos
de nue-vo. Federal Express también padece grandes problemas para extender sus servicios de mensajería a este país debido a
quelos inspectores de aduanas insisten en abrir una gran parte de los paquetes de entrega urgente en busca de pornografía, con lo
cual un paquete "exprés" se retrasa días enteros.Como sucede con todos los instrumentos de la política comercial, los
instrumentos administrativos benefician a los productores y perjudican a los consumidores, a los que se niega el acceso a produc-
tos extranjeros de mayor calidad.

POLÍTICAS ANTIDUMPING
En el contexto del comercio internacional, el dumping se define como la venta de bienes en un mer-cado extranjero por debajo de
lo que cuesta producirlos, o como la venta de bienes en un mercado ex-tranjero en menos del valor "justo". Hay una diferencia
entre las dos definiciones; se piensa que el valor "justo” del mercado es mayor al costo de producir el bien porque incluye un
margen "justo" de utilidad.El dumping se considera un método para que las empresas transfieran sus excedentes de producción a
mercados externos. Parte del dumping puede deberse a comportamientos depredadores: los producto-res aprovechan las
utilidades sustanciales de sus mercados nacionales para subsidiar los precios en un mercado extranjero con la idea de sacar de
dicho mercado a los competidores locales. Se supone que,cuando consiguen su objetivo, esas empresas elevan los precios y
cosechan grandes utilidades.
Un ejemplo de dumping ocurrió en 1997, cuando se acusó a dos fabricantes coreanos de semicon-ductores, LG Semicon y
Hyundai Electronics, de vender chips de memoria aleatoria dinámica (dyna-mic random-access memory,DRAM) en el mercado
estadounidense por debajo de sus costos de pro-ducción.Esta acción ocurrió en medio de una superabundancia mundial de la
capacidad para fabricar tales chips. Se dijo que las compañías querían descargar su exceso de producción en Estados Unidos.
Las políticas antidumping pretenden castigar a las empresas extranjeras que se dedican a esta práctica. El objetivo final es
proteger a los productores nacionales de la competencia extranjera “in-justa". Aunque las políticas antidumping varían según los
países, casi todas se parecen a las esta-dounidenses: si un productor nacional estadounidense piensa que una empresa extranjera
vende su producción a menos delcosto en el país, eleva una petición a dos dependencias guberamentales, el Departamento de
Comercio y la Comisión de Comercio Internacional (International Trade Commis-sion,ITC). En el caso de los DRAM de Corea del Sur,
Micron Technology, un fabricante estadouni-dense de chips, hizo la petición; luego, las dependencias estadounidenses estudian la
queja y, si es fundada, el Departamento de Comercio impone aranceles antidumping de las importaciones infrac-toras (los
llamados aranceles compensatorios), que representan una tarifa especial, pueden ser cuantiosos y estar vigentes hasta por cinco
años. Por ejemplo, después de revisar la queja de Micron,el Departamento de Comercio impuso aranceles compensatorios de 9 y
4% a las DRAM de LG Semicon y Hyundai,respectivamente. En la sección “Panorama administrativo" se da otro ejemplo de una
empresa que recurre a la legislación antidumping para protegerse de la competencia extran-jera injusta: U. S. Magnesium
consiguió que la protegieran de los productores extranjeros.

Defensa de la intervención gubernamental

Tras exponer los instrumentos de política comercial que emplean los gobiernos, llegó el momento de examinar la defensa de
la intervención gubernamental en el comercio internacional. Los argumentos en favor de esta intervención siguen dos vías: de
corte político y de corte económico. Los prime-
92 Capitulo 7 Política económica del comercio internacional

ros se orientan a proteger los intereses de determinados grupos de una nación (por lo regular.lo productores), muchas veces a
expensas de otros grupos (por lo común, los consumidores) o a lograe algún objetivo político que está fuera de la esfera de las
relaciones económicas,como proteger ambiente o los derechos humanos. Los argumentos económicos en favor de la intervención
preten den aumentar la riqueza total de una nación (y el beneficio de todos, productores y consumidores

ARGUMENTOS POLÍTICOS EN FAVOR DE LA INTERVENCIÓN

Los argumentos politicos en favor de la intervención gubernamental incluyen distintos temas.como la conservación de las fuentes
de trabajo, la protección de industrias consideradas primordiales parala seguridad nacional,las represalias contra la competencia
extranjera injusta, la protección a los con sumidores de productos "peligrosos", el fomento de los objetivos del comercio exterior y
la defens de los derechos humanos de los habitantes de las naiones exportadoras.
Protección de empleos e industrias
Quizá el argumento político más común en favor de la intervención gubernamental sea la necesidad de proteger fuentes de
trabajo e industrias de la competencia foránea “injusta”. Los aranceles que en 2002 impuso el presidente George W. Bush al acero
extranjero tenían este objetivo (muchas acereras se encontraban en estados que Bush necesitaba para ganar la reelección en
2004). También, hubo un motivo político para el establecimiento de la Política Agrícola Común (Common Agricultural Policy.CAP)
de la Unión Europea, destinada a proteger el trabajo de los agricultores de Europa, quienes ejer cen gran influencia política
mediante la restricción de las importaciones y los precios de garantía. Los precios altos que produjo la CAP les han costado mucho
a los consumidores. Lo mismo ocurre com los intentos de proteger empleos y sectores mediante la intervención del gobierno; por
ejemplo, laim posición de los aranceles al acero en 2002 aumentó los precios del producto para consumidores estado-unidenses,
como los fabricantes de autos, con o cual perdieron competitividad en el mercado mundial.
Seguridad nacional
En ocasiones, los países advierten que es necesario proteger determinadas industrias porque son im portantes para la seguridad
nacional. Las industrias relacionadas con la defensa reciben esta atención (por ejemplo, aviación, electrónica de punta y
semiconductores). El argumento ya no es tan común.pero aún se esgrime; por ejemplo, quienes están en favor de proteger el
sector de semiconductores estadounidense de la competencia extranjera advierten que son componentes indispensables de los
productos de defensa y que sería peligroso depender de productores foráneos. En 1986, este argu mento convenció al gobierno
federal para que apoyara a Sematech, consorcio de 14 compañías esta-dounidenses de semiconductores que suma 90%o de los
ingresos del sector. El objetivo de Sematech era efectuar investigaciones conjuntas sobre técnicas de manufactura y dividirlas
entre los asocia dos. El gobierno estadounidense consideró tan relevante la empresa,que Sematech recibió una exen-ción especial
de las leyes en contra de los monopolios. Al principio, el gobierno otorgó al consorcio subsidios anuales por 100 millones de
dólares; sin embargo, a mediados de la década de 1990 、la in dustria de los semiconductores había recuperado su posición de
liderazgo en el mercado, sobre todo por el auge de las computadoras personales y por la demanda de microprocesadores de
Intel.En 1994, el consejo del consorcio votó en favor de darpor terminado el financiamiento del gobierno.y desde 1996, se ha
financiado exclusivamente con dinero privado.10
Represalias
Hay quien sostiene que los gobiernos deben usar las amenazas de intervenir en la política comercial como herramienta de
negociación para abrir mercados extranjeros y obligar a los socios comerciales a acatar las reglas del juego. El gobierno
estadounidense ha recurrido a amenazas de imponer sancio nes comerciales para tratar de que su homólogo chino aplique sus
leyes de propiedad intelectual.L3mala aplicación de estas leyes da lugar a violaciones generalizadas del derecho de autor en China
que cuestan a compañías estadounidenses, como Microsoft, cientos de millonesde dólares al año en ingresos de ventas perdidas.
Luego de que el gobierno de Estados Unidos amenazó con imponer aran

10 Alan Goldstein,"Sematech Members Facing Dus Increase; 30% Jump to Make Up for Loss of Federal Funding". e Dallas Morning News,
27 de julio de 1996, p.2F.
 Defensa de la intervención gubernamental 93

celes de 100% a diferentes importa-ciones chinas y

después de que fun-cionarios de ambas naciones
discutie-ran, los chinos accedieron a reforzar la
aplicación de las normas de propie-dad
intelectual."
Si funciona, este razonamiento de índole política
para favorecer la intervención gubernamental
puede liberalizar el comercio y producir ga-nancias
económicas; no obstante, es una estrategia
riesgosa. Un país pre-sionado quizá no recapacite y
res-ponda con la imposición de sus pro-pios
aranceles en represalia. Eso fue lo que el gobierno chino amenazó
Estados Unidos mantiene las sanciones comerciales contra Cuba,pero otros países occidentales comercian con la nación isleña.
con hacer cuando sintió la presión de Estados Unidos, aunque al final dio marcha atrás. Pero cuando un gobierno no cede, el
resultado puede ser la imposición de mayores barreras comerciales por am-bas partes y la consecuente pérdida económica para
todos los interesados.
Protección de los consumidores
Muchos gobiernos cuentan desde hace mucho con reglas para proteger a los consumidores de pro-ductos peligrosos"; el efecto
indirecto de estas regulaciones es limitar o prohibir su importación. Por ejemplo, en 2003, varios países, entre ellos Japón y Corea
del Sur, decidieron prohibir las impor-taciones de carne estadounidense después de que se descubrió un caso de enfermedad de
las vacas locas en el estado de Washington. El propósito de la prohibición era proteger a los consumidores de lo que se
consideraba un producto inseguro. Japón y Corea del Sur representaban casi dos mil millones de dólares en las ventas de carne
estadounidense, así que el veto tuvo un efecto significativo en los productores locales. Tras dos años, ambas naciones levantaron la
prohibición, aunque impu-sieron fuertes requisitos a Estados Unidos para reducir el riesgo de importar carne que pudiera estar
contaminada con la enfermedad de las vacas locas (por ejemplo, Japón exigió que toda la carne fue-se de ganado menor a 21
meses de edad).
Fortalecimiento de los objetivos de política exterior
Los gobiernos también utilizan la política comercial para sostener sus objetivos de política exterior.12Un gobierno puede conceder
condiciones comerciales preferenciales a una nación con la que quiere establecer relaciones sólidas. Con la política comercial
también se presiona o castiga a "estados delincuentes" que no obedecen las leyes o normas internacionales Irak quedó sometido a
graves sanciones comerciales desde que la coalición de la ONU lo derrotó en la Guerra del Golfo de 1991hasta la invasión de las
fuerzas encabezadas por Estados Unidos en 2003. La idea es que esta presión convenza al “estado delincuente" de enmendarse o
de que acelere un cambio de gobierno. En el caso de Irak, las sanciones fueron una manera de obligar al país a acatar las
resoluciones de la ONU. Es-tados Unidos mantiene desde hace mucho sanciones comerciales contra Cuba. El principal objetivo es
empobrecer a la isla con la esperanza de que las vicisitudes económicas provoquen la caída del régimen comunista y este sea
sustituido por un régimen de inclinaciones más democráticas (y favo-rable al gobierno estadounidense). Asimismo, Estados Unidos
ha impuesto sanciones comerciales a Libia e Irán, a quienes acusa de apoyar actos terroristas en contra de sus intereses y de
construir armas de destrucción masiva. A finales de 2003, las sanciones contra Libia parecieron rendir algu-nos frutos cuando la
nación anunció que daría por terminado un programa para construir armas nu-cleares. El gobierno estadounidense aplicó
sanciones comerciales para presionar al gobierno iranícon eI fin de que detuviera su supuesto programa de armas nucleares, lo
que, hasta 2013, consiguió.

"N. Dunne y R.Waters, “U.S. Waves a Big Stick at Chinese Pirates", en Financial Times, 6 de enero de 1995.p.4.
Peter S.Jordan,"Country Sanctions and the International Business Community", en American Society of International
Law,Proceedings of the Annual Meeting.20, núm.9,1997. pp.333-342.
94

Otros países pueden socavar las sanciones comerciales unilaterales; por ejemplo, las sanciones de Estados Unidos
contra Cuba no impidieron que otras naciones de Occidente comerciaran con la isla.Las sanciones estadounidenses hacen
poco más que crear un vacío en el que entran otras nacio.nes comerciales, como Canadá y Alemania.
Protección de los derechos humanos
La protección y el fortalecimiento de los derechos humanos en otros países son elementos indispen.sables de la política
exterior de muchas democracias. En ocasiones,los gobiernos se valen de poli.ticas comerciales para tratar de mejorar las
condiciones de los derechos humanos de sus socios co-merciales; por ejemplo, como vimos en el capítulo 5, desde hace
mucho tiempo el gobiemo estadounidense ha establecido sanciones comerciales contra la nación de Myanmar, debido en
gran parte a sus malas prácticas contra los derechos humanos. A finales de 2012, Estados Unidos declaróque podría
disminuir las sanciones comerciales contra Myanmar en respuesta a las reformas demo-cráticas que ahí acontecieron. De
igual modo, en las décadas de 1980 y 1990 los gobiernos occiden-tales utilizaron sanciones económicas contra Sudáfrica
para presionarla a abandonar sus políticas de apartheid, que eran vistas como violación a los derechos humanos básicos.

ARGUMENTOS ECONOMICOS EN FAVOR

DE LA INTERVENCIÓN
Con la formulación de la nueva teoría de comercio y las políticas comerciales estratégicas (véase el capítulo 6), hoy los
argumentos económicos en favor de la intervención gubernamental han resurgi-do. Hasta comienzos de la década de 1980,
la mayoría de los economistas veía pocas ventajas en la intervención de los gobiernos y defendía con firmeza una política
de libre comercio. Tal posición cambió marginalmente con la llegada de las ideas sobre las políticas estratégicas del
comercio,si bien, como estudiaremos en la siguiente sección, aún hay argumentos económicos sólidos en favor de
adherirse a una postura de libre comercio.
Argumento de la industria naciente
El argumento de la industria naciente es, con mucho, la tesis económica más antigua en favor de la intervención
gubernamental. Alexander Hamilton la propuso en 1792. En sus términos, muchos países en desarrollo tienen una posible
ventaja comparativa en la manufactura, pero las nuevas in-dustrias manufactureras no pueden competir con las ya
establecidas en las naciones desarrolladas.Se piensa que, para afianzar las industrias nuevas, los gobiernos deben apoyarlas
temporalmente (con aranceles, cuotas de importación y subsidios), hasta que crezcan lo suficiente para enfrentar la
competencia internacional.
Este argumento tuvo un enorme atractivo para los gobiernos de las naciones en desarrollo en los últimos 50 años y el
GATT lo reconoció como una razón legítima de proteccionismo; sin embargo,muchos economistas mantienen sus críticas
por dos motivos fundamentales. En primer lugar.prote-ger la manufactura de la competencia extranjera no beneficia a
nadie si el respaldo no logra aumen-tar el nivel de eficiencia de la industria; aunque un caso tras otro la protección no ha
hecho mucho más que fomentar el desarrollo de industrias ineficientes con pocas esperanzas de llegar a competir en el
mercado mundial. Por ejemplo, Brasil se erigió la décima mayor industria automotriz gracias a barreras de cuotas y
aranceles. Cuando a finales de la década de 1980 se suprimieron estas barre-ras, las importaciones extranjeras aumentaron
en gran medida y la industria brasileña se vio obligada a enfrentar que, después de 30 años de proteccionismo, era una de
las más ineficientes del mundo.
En segundo lugar, el argumento de la industria naciente se basa en el supuesto de que las em-presas son incapaces de
hacer inversiones eficientes a largo plazo con dinero prestado de los merca-dos de capital nacionales o internacionales. Por
consiguiente, los gobiernos han tenido que subsidiar dichas inversiones. Dado el desarrollo de los mercados mundiales de
capital en los últimos 20 años,este supuesto ya no se sostiene como antes. En la actualidad, si una nación en desarrollo
tiene una posible ventaja comparativa en una industria, sus compañías están en posición de financiar las inver-siones que
requieren en los mercados de capital, yasí tienen un incentivo para soportar las nece-
1"Brazil's Auto Industry Struggles to Boost Global Competitiveness", en Journal of Commerce,10 de octubre de 1991,P 6A.
 Defensa de la intervención gubernamental 95

arias pérdidas iniciales con el fin de hacer ganancias a largo plazo, sin requerir la protección del gobiemo. Muchas
empresas de Taiwán y Corea del Sur lo hicieron en sectores como el textil, el de los semiconductores, las
herramientas mecánicas, el acero y la transportación. Entonces, debido a la eficiencia de los mercados mundiales de
capital, las únicas industrias que requerirían la protección del gobierno serian las que no tienen valor.
Politicas estratégicas de comercio
Algunos teóricos del nuevo comercio proponen un argumento en favor de las políticas comerciales estratégicas."
Estudiamos ese argumento en el capítulo 6, cuando expusimos la nueva teoría del comercio, la cual sustenta que en
industrias en las que la existencia de cconomías de escala implica que el mercado mundial solo será rentable para
pocas empresas, los países predominan en la expor-tción de ciertos productos sólo porque tuvieron compañías que
materializaron las ventajas de ac-tuar primero. El largo dominio de Boeing en la aviación comercial se atribuye a esos
factores.
El argumento de las políticas estratégicas de comercio posee dos componentes. Primero, se adu-ce que, con las
acciones apropiadas, un gobierno aumenta el ingreso nacional si de alguna manera se asegura de que la empresa o
las empresas que se apropian de las ventajas de actuar primero sean nacionales y no extranjeras. Así, según este
argumento de política comercial estratégica, un gobier-no debe subsidiar a las compañías promisorias que actúan en
sectores económicos nuevos. Los de-fensores del argumento explican que las cuantiosas subvenciones de
investigación y desarrollo que el gobierno estadounidense entregó a Boeing en las décadas de 1950 y 1960 inclinaron
en favor de esta empresa el campo de la competencia por el nuevo mercado de los aviones de pasajeros (el pri-mer
avión comercial de Boeing, el 707,se derivó de una aeronave militar). En la actualidad, se es-grimen las mismas
razones respecto del dominio de Japón en la producción de pantallas de cristal líquido (que se usan en las
computadoras). Estas pantallas se inventaron en Estados Unidos, pero a finales de la década de 1970 e inicios de la
siguiente, el gobierno japonés, en cooperación con las principales compañías de aparatos electrónicos, escogió a esta
industria para ofrecerle apoyo de in-vestigación. El resultado fue que las compañías japonesas, no las
estadounidenses, se apoderaron de las ventajas de actuar primero en ese mercado.
Segundo,se establece que a un gobierno le conviene intervenir en una industria si ello ayuda a las empresas
nacionales a superar las barreras de entrada creadas por compañías extranjeras que ya obtuvieron las ventajas del
que actúa primero. Tal argumento subraya el apoyo gubernamental a Air-bus,el principal competidor de Boeing.
Airbus nació en 1966 como un consorcio de cuatro compa-nías integrado por Gran Bretañ, Francia, Alemania y
España. La empresa tenía menos de 5%o del mercado mundial de la aviación comercial cuando inició su producción a
mediados de la década de 1970.Para 2011, había aumentado su participación en el mercado a 64%, lo cual planteaba
una amenaza al prolongado dominio de Boeing. &Cómo lo logró Airbus? Según el gobierno estadouniden-se,la
respuesta es un subsidio de 15 mil millones de dólares de los gobiernos de Inglaterra, Francia,Alemania y España.1s
Sin ese subsidio, la empresa nunca hubiera podido irrumpir en el mercado mundial.
Si dichos argumentos son correctos, constituyen un motivo para que los gobiernos intervengan en el comercio
internacional. Los gobiernos deben elegir tecnologías que puedan ser relevantes y otorgar subsidios para respaldar
trabajos de desarrollo destinados a comercializar esas tecnologías.Más aún,deben ofrecer subsidios a la exportación
hasta que las compañías nacionales ganen las ven-tajas de actuar primero en el mercado mundial. Asimismo, el
apoyo gubernamental se justifica si ayuda a las empresas nacionales a superar las ventajas de sus competidores
extranjeros que han in-cursionado primero, y a establecerse como competidoras viables en el mercado mundial
(como en los ejemplos de Airbus y los semiconductores). En este caso, quizá se necesite una combinación de
protección del mercado interno y subsidios que promueva las exportaciones.

Para criticas véase J.A. Braner, "Rationales for Strategic Trade and Industrial Policy", en P. R. Krugman (comp.), Strate-gic Trade Policy and the New
International Economics, Cambridge, Massachusetts, MIT Press, 1986; P. R. Krugman,"Is Free Trade Passé?",en Journal of Economic Perspectives, 1,
1987, pp. 131-144; y P.R. Krugman, "Does the New Trade Theory Require a New Trade Policy?", en World Economy, 15, núm.4,1992,pp.423-441.
"Airbus and Boeing: The Jumbo War", en The Economist, 15 de junio de 1991, pp. 65-66.
96 Capitulo 7 Politica económica del comercio internacional

Nueva defensa del libre comercio

Los argumentos sobre políticas comerciales estratégicas que esgrimen los teóricos de la nueva teori.del comercio ofrecen
una justificación económica de la intervención del gobierno en el comercic internacional. Tal defensa cuestiona la propuesta de libre
comercio irrestricto que contiene la obra de economistas clásicos como Adam Smith y David Ricardo. En respuesta a esta objeción a la
orto doxia económica,varios especialistas (entre ellos algunos responsables del desarrollo de la nueva teoría del comercio, como Paul
Krugman) señalan que, si bien en teoría parecen atractivas las pol ticas comerciales estratégicas, en la práctica no siempre son
viables.Dicha respuesta representa una nueva defensa del libre comercio.

REPRESALIAS Y GUERRA COMERCIAL

Krugman asevera que las políticas estratégicas de comercio dirigidas a dar a las empresas nacionales una posición estratégica en una
industria global son una medida de mal vecino que fomenta el ingre so nacional a expensas de otros países. Una nación que sigue esas
políticas seexpone a represalias En muchos casos, se desata una guerra comercial entre dos omás gobiernos intervencionistas-que deja a
todos los países involucrados peor que si desde el principio hubieran adoptado una politica liberal: por ejemplo, si el gobierno
estadounidense respondiera al subsidio de Airbus con un aumen-to de sus propios subsidios a Boeing, el resultado sería que los
subsidios se anularían entre sí. Ade-más, los contribuyentes estadounidenses y europeos acabarían en una guerra comercial costosa y sin
sentido, y Europa y Estados Unidos estarían peor.
Quizá Krugman tenga razón en cuanto al peligro de políticas estratégicas de comercio que lle-ven a una guerra comercial. No
obstante, el problema es cómo responder cuando los competidores ya tienen el apoyo de los subsidios de su gobierno; es decir, cómo
deben actuar Boeing y Estados Unidos ante los subsidios de Airbus. Para Krugman, la probable respuesta es no tomar represalias sino
colaborar para establecer reglas que reduzcan al mínimo los subsidios que distorsionen el co-mercio y eso es lo que pretende hacer la
OMC.

POLÍTICAS INTERNAS
Los gobiernos no siempre actúan movidos por el interés nacional cuando intervienen en la economia influyen en ellos poderosos grupos
de interés político. Un ejemplo es el apoyo de la Unión Europea a la CAP, producto del poder político delos agricultores franceses y
alemanes. La CAP benefició a agricultores ineficientes y a los políticos que dependían de su voto, pero no a los consumidores eu-ropeos,
que al final pagan más por su comida. Por ello, otra justificación para no adoptar políticas estratégicas de comercio, según Krugman, es
que casi siempre las aprovecharán grupos de interés económico que distorsionan su finalidad; además, concluye que, en Estados Unidos:
No es realista pedir al Departamento de Comercio que ignore a los grupos de interés político cuando formula políticas específicas para
muchos sectores de la economía: establecer políticas puras de libre comercio,con excepciones justificadas solo en casos de presión
extrema, no es el método óptimo según la teoría, pero es la mejor medida que puede obtener el país."

Desarrollo del sistema mundial

de comercio
El libre comercio irrestricto se fundamenta en argumentos sólidos. Muchos gobiernos reconocen la validez de estos, pero no
están dispuestos a reducir de modo unilateral sus barreras comerciales por miedo de que las demás naciones no lo hagan. Consideremos
el problema que enfrentan dos países vecinos, por ejemplo, Brasil y Argentina, para decidir si reducen las barreras comerciales entre
ellos.En teoría, el gobierno de Brasil estaría en favor de aminorar las barreras, pero no lo hace por temor

"Para detalles véase Krugman, "Is Free Trade Passé?";y Brander, "Rationales for Strategic Trade and Industrial Policy 7Krugman, "Is Free
Trade Passé?".
 Desarrollo del sistema mundial de comercio 97

de que Argentina no haga lo mismo; el gobierno teme que los argentinos se aprovechen de sus pocas barreras para
entrar en el mercado brasileño sin abrir las puertas de su propio mercado a los produc-tos brasileños, con sus altas
barreras. El gobierno argentino podría pensar que enfrenta el mismo dilema. La esencia del problema es la falta de
confianza: ambos gobiernos reconocen que sus nacio-nes se beneficiarían de la disminución de las barreras
comerciales entre ellos, pero ninguno está dis-puesto a hacerlo por temor de que el otro no lo haga.8
Este callejón sin salida podría resolverse si ambos países negocian un conjunto de reglas para regir el comercio
transfronterizo y reducir las barreras. Pero, &quién vigila que los gobicrnos acaten las reglas?;Quién impone
sanciones a los gobiernos que engañen? Los dos gobiernos podrían establecer un organismo independiente que se
desempeñara como árbitro. Este árbitro supervisaría el comercio entre los países, vería que ninguno defraude e
impondría sanciones al que hiciera trampa en el juego.
Aunque suene improbable que un gobierno ponga en peligro su soberanía con tal acuerdo, des-de la Segunda
Guerra Mundial ha evolucionado un marco comercial internacional que posee exac-tamente esas características.
Durante sus primeros 50 años, dicho marco fue el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, que
desde 1995 se denomina Organización Mundial del Comercio. Aquí, estudiaremos su historia y el funcionamiento del
GATT y la OMC.

DE SMITH A LA GRAN DEPRESIÓN

Como mencionamos en el capítulo 5, la defensa teórica del libre comercio datade finales del siglo xvin y la obra de
Adam Smith y David Ricardo. El libre comercio como política gubernamental ofi-cial se adoptó por primera vez en
Gran Bretaña, en 1846, cuando el Parlamento abolió las Leyes de Granos, que fijaban elevados aranceles a la
importación de cereales del extranjero. Los objetivos de los aranceles eran aumentar los ingresos del gobierno y
proteger a los agricultores británicos.Cada año, desde la década de 1820, cuando David Ricardo fue miembro del
Parlamento, se hacían mociones en favor del libre comercio; sin embargo, la protección a la agricultura se suspendió
solo después de un prolongado debate, cuando los efectos de la ruina de una cosecha en Gran Bretaña se
intensificaron con la amenaza de una hambruna inminente en Irlanda. Ante las graves dificultades y sufrimientos del
pueblo,el Parlamento revirtió, por poco margen, su posición de tanto tiempo.
Durante los siguientes 80 años, Gran Bretaña, en su papel de potencia comercial del mundo,presionó por la
liberalización del comercio. Pero el gobierno británico clamaba en el desierto: sus principales socios comerciales no
le retribuyeron la norma unilateral de libre comercio. El único mo-tivo para que Gran Bretaña sostuviera tal política
tanto tiempo fue que, como principal nación ex-portadora, tenía mucho más que perder en una guerra comercial
que cualquier otro país.
En la década de 1930, el intento británico de estimular el libre comercio quedó sepultado bajo los escombros de
la economía de la Gran Depresión. Los problemas económicos se complicaron en 1930, cuando el gobierno aprobó
losaranceles de la ley Smoot-Hawley, destinada a proteger a las industrias nacionales y a debilitar la demanda de los
productos extranjeros para impedir el aumento del desempleo, que a la postre levantó un muro gigantesco de
barreras arancelarias. Se premió a casi todas las industrias con un arancel "a la medida". La ley Smoot-Hawley tuvo
un efecto pernicioso sobre el empleo en otras naciones, las cuales reaccionaron a la medida estadounidense con el
esta-blecimiento de sus propias barreras arancelarias. Como consecuencia, las exportaciones estadouni-denses se
derrumbaron y el mundo se hundió aún más en la Gran Depresión.19

1947-1979: GATT, LIBERALIZACIÓN DEL COMERCIO

Y CRECIMIENTO ECONOMICO
El daño económico producto de las políticas comerciales proteccionistas que estimuló la ley Smoot-Hawley ejerció
una profunda influencia en las instituciones económicas y la ideología del mundo de

Este dilema es una variante del famoso dilema del prisionero, que es la metáfora clásica de la dificultad de conseguir la coo-peración entre
entidades egoístas y suspicaces. Para una buena introducción general véase A. Dixit y B. Nalebuff, Thinking Strategically:The Competitive Edge in
Business, Politics, and Everyday Life, Nueva York, W. W.Norton & Co.,1991.
Obsérvese que la ley Smoot-Hawley no fuela causa de la Gran Depresión; sin embargo, las políticas comerciales deinte-reses particulares
que incitó empeoraron las cosas. Véase J. Bhawati, Protectionism, Cambridge, Massachusetts,MIT Press,1988.
Capitulo 7 Política económica del comercio internacional

98

la posguerra. Estados Unidos emergió triunfante de la Segunda Guerra Mundial,convertido en po.tencia económica dominante. Luego de la Gran
Depresión, las opiniones del Congreso estadouni.dense se inclinaron por completo en favor del libre comercio. Con el liderazgo estadounidense,en
1947 se estableció el GATT.
El GATT fuc un acuerdo multilateral para liberalizar el comercio mediante la eliminación de aranceles, subsidios, cuotas de importación, etc. Desde
su fundación en 1947 y hasta que lo sustitu-yó la OMC, la afiliación al GATT pasó de 19 países a más de 120. Esa organización no pretendía levantar las
restricciones comerciales de golpe, porque hubiese sido imposible, así que la reducción de aranceles se extendió a ocho rondas.
El GATT tuvo mucho éxito en sus primeros años, por dondequiera que se le viera; por ejem-plo, en Estados Unidos, el promedio de los aranceles
bajó casi 92% entre la ronda de Ginebra de 1947 y la de Tokio, en 1973-1979. De acuerdo con los argumentos teóricos postulados por Ricardo (que
estudiamos en el capítulo 5), el paso al libre comercio con el GATT estimuló el crecimiento económico.

1980-1993: TENDENCIAS PROTECCIONISTAS

En la década de 1980 y comienzos de a siguiente, el sistema mundial de comercio erigido por el GATT se sometió a presiones de mayor proteccionismo
en todo el orbe. Tres causas acentuaron Ias presiones en tal década de los ochenta. La primera fue que la prosperidad económica de Japón pro-ducía
tensiones en el sistema de comercio mundial (en forma parecida a como el éxito de China crea tensiones hoy). Japón estaba en ruinas cuando se
instituyó el GATT; en cambio, a inicios de la dé-cada de 1980,se había convertido en la segunda economía y el mayor exportador del mundo,su éxito en
sectores como el automotriz y el de los semiconductores habría bastado para generar ten-siones en el sistema. La situación empeoró con la idea que
campeaba en Occidente de que, a pesar de aranceles y subsidios bajos, los mercados japoneses estaban cerrados a las importaciones e inver-siones
extranjeras mediante barreras administrativas.
La segunda causa fue que el sistema comercial mundial se presionaba con el persistente déficit comercia de la mayor economía del mundo:
Estados Unidos. Las consecuencias del déficit estado-unidense representaron dolorosos,ajustes en sectores como el automotriz, la maquinaria
pesada,los semiconductores, el acero y los textiles, en que los productores nacionales perdían constantemente su participación de mercado ante
competidores extranjeros. El desempleo que se ocasionó dio lu-gar a nuevas exigencias al Congreso estadounidense de que protegiera dichos sectores
de las im-portaciones.
La tercera causa de la tendencia a aumentar el proteccionismo fue que muchas naciones en-contraban la manera de evadir las normas del GATT.
Las limitaciones bilaterales voluntarias a las exportaciones, o LVE, escapaban a los tratados del GATT, porque ni el país importador ni el ex-portador se
quejaban en las oficinas del GATT en Ginebra, y sin una queja, la burocracia del GATT no podía hacer nada. Los países exportadores aceptaban las LVE
para evitar aranceles más dañi-nos; uno de los más conocidos ejemplos es la LVE de Japón respecto de Estados Unidos: los pro-ductores japoneses se
comprometieron a limitar sus exportaciones de autos a Estados Unidos para aligerar las crecientes tensiones comerciales. De acuerdo con un estudio
del Banco Mundial,16%de las importaciones de las naciones industrializadas en 1986 se sometían a barreras no arancelarias,como las LVE.20

RONDA DE URUGUAY Y LA ORGANIZACIÓN

MUNDIAL DEL COMERCIO
Con un telón de fondo de crecientes presiones en favor del proteccionismo, en 1986, los miembros del GATT iniciaron su octava ronda de negociaciones
para reducir las tarifas: la ronda Uruguay (lla-mada así porque se celebró en ese país), la más ambiciosa en la historia de la institución. Hasta en-tonces,
las reglas del GATT solo se aplicaban al comercio de bienes manufacturados y de consumo general. En la ronda Uruguay, los países miembros quisieron
extender las reglas del GATT al comer-

20 Banco Mundial, World Development Report, Nueva York, Oxford University Press, 1987.
 Desarrollo del sistema mundial de comercio 99

o de servicios. Además, intentaron elaborar reglas para la protección de la propiedad intelectual.crlos subsidios agricolas y fortalecer los
mecanismos de vigilancia y coacción.
La ronda Uruguay se prolongó durante siete años, hasta llegar al acuerdo del 15 de diciembre de 1993. que entró en vigor el 1 de julio de
1995. El convenio que se firmó contenía las disposiciones siguientes:
1.Los aranceles sobre bienes industriales debían reducirse más de un tercio y suprimirse en más de 40% para los bienes manufacturados.
2. Las tasas arancelarias promedio impuestas por las naciones desarrolladas a los bienes manufac-turados debían disminuirse a menos de 4%
de su valor, el menor monto en la historia moderna.
3. Los subsidios agricolas se reducirían en gran medida.
4.Las reglas de mercado y comercio justo del GATT se extenderían hasta cubrir una gama amplia de servicios.
5. Las reglas del GATT también se extenderían para dar mayor protección a patentes, derechos de autor y marcas registradas (propiedad
intelectual).
6. Las barreras al comercio de textiles se atenuarían de manera significativa durante 10 años.
7.Se crearía la OMC para poner en práctica el tratado del GATT.

Organización Mundial del Comercio

La OMC funge como organización general que incluye al GATT y a dos organismos emparentados,uno sobre servicios y otro sobre propiedad
intelectual. El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios de la OMC tomó la iniciativa de extender los acuerdos de libre comercio a los
servicios. El Acuerdo sobre los Aspectos Relacionados con los Derechos de Propiedad Intelectual es un intento por llenar los vacíos de la
protección a la propiedad intelectual en el mundo y establecer reglas internacio-males comunes. La OMC asumió la responsabilidad de arbitrar
las disputas comerciales y vigilar las politicas comerciales de los países miembros. La organización opera por consenso, como el GATT,pero en el
terreno de la resolución de disputas los países miembros ya no pueden bloquear la adopción de los informes de arbitraje.La OMC adopta
automáticamente los informes de los grupos de arbitra-je sobre las disputas comerciales entre miembros, salvo que haya consenso de
rechazarlos. Las nacio-nes que, según el grupo de arbitraje, infrinjan las reglas del GATT, pueden apelar a un órgano perma-nente de
apelaciones, pero su veredicto es vinculante. Si los infractores no acatan las recomendaciones del grupo de arbitraje, los socios comerciales
tienen derecho a una compensación o, como último re-curso,a imponer sanciones comerciales (equiparables). Todas las etapas del
procedimiento están su-jetas a plazos estrictos. Así, la OMC tiene algo que el GATT nunca tuvo: poder efectivo.2
OMC: EXPERIENCIA HASTA LA FECHA
En 2013, la OMC tenía 159 miembros, entre ellos China, que se unió a finales de 2001,y Rusia,que se afilió en 2012. Colectivamente, los países
miembros de la OMC representan 98% del comercio mun-dial. Desde sus orígenes, la OMC está al frente de las iniciativas de promoción del
libre comercio mundial. Sus creadores expresaron la creencia de que los mecanismos de imposición concedidos a la OMC le darían mayor
eficacia que al GATT en la vigilancia de las normas comerciales mundiales. La gran esperanza es que la organización surja como eficaz defensora
y facilitadora de los tratos comercia-les futuros, en particular en el campo de los servcios. Hasta la fecha, la experiencia ha sido
alentadora,aunque el fracaso de las pláticas de Seattle, a finales de 1999, el lento progreso de la siguiente ronda de pláticas comerciales (la
ronda de Doha), y un retroceso hacia cierto proteccionismo limitado después de la crisis financiera mundial de 2008-2009 suscitaron dudas
acerca del futuro de la institución.
La OMC como supervisor mundial
En la primera década de existencia de la OMC, se aprecia que sus mecanismos de vigilanciay coer-ción tuvieron un efecto positivo.2 Entre 1995
y 2012, se llevaron ante el organismo más de 400

Frances Williams,"WTO-New Name Heralds New Powers",en Financial Times, 16 de diciembre de 1993,p.5:y Frances Williams,"Gatt's Sucesor to Be Given Real Clout", en
Financial Times, 4 de abril de 1994,p. 6.
W.J.Davey,"The WTO Dispute Settlement System: The First Ten Years", en Journal of International Economic Low,marzo de 2005,pp.17-28.
Capitulo 7 Politica econónucu
100

disputas comerciales entre países miembros.2 Esta cifra es mucho mayor que el total de 1%que desahogó el GATT en
casi medio siglo. De los casos que se presentaron ante la OMC.tresg tas partes se resolvieron luego de consultas
entre las naciones en conflicto.La solución del rem requerido procedimientos más formales, que en buena medida
han rendido frutos. Engenerd países adoptan las recomendaciones de la OMC. El hecho de que acudan a esta
organizacióna tituye un importante voto de confanza en sus procedimientos de solución de conflictos.

Ampliación de los acuerdos comerciales

Como dijimos, la ronda Uruguay amplió las reglas del comercio mundial a los servicios. Seai a la OMC la función de
proponer acuerdos futuros para abrir el comercio mundial de seri También, se planteó que la OMC extendiera su
alcance hasta cubrir las normas que abarcan lain sión extranjera directa, algo que nunca hizo el GATT. Dos de los
primeros sectores sometidos reforma fueron los de telecomunicaciones y servicios financieros.
En febrero de 1997, la OMC estableció un acuerdo para que los países aceptaran abrir sus1cados de
telecomunicaciones a la competencia, de modo que los operadores extranjeros adqi ran intereses en las empresas
nacionales de prestación de esos servicios y se establecieran comunes de competencia justa. Casi todos los
principales mercados del mundo-Estados Uni la Unión Europea y Japón-, se liberalizaron por completo el 1 de enero
de 1998, cuando el acu entró en vigor. Se cubrieron todas lasformas del servicio básico de telecomunicaciones, ind
telefonía de voz, transmisión de datos, y comunicaciones radiles y satelitales. Muchas compa de telecomunicaciones
respondieron positivamente al acuerdo e indicaron que aumentaría sua cidad de ofrecer a sus clientes comerciales
un único punto de ventas: un servicio mundial hom neo para todas las necesidades de sus corporaciones y una sola
factura.
A esta apertura siguió, en diciembre de 1997, un acuerdo para liberalizar el comercio inta cional de los servicios
financieros. El convenio abarcó más de 95% de todo el mercado mundi servicios financieros. Según el acuerdo, que
entró en vigor en marzo de 1999,102 naciones sed prometieron a abrir en distinta medida sus sectores de banca,
valores y seguros a la competa foránea. Igual que en el caso de las telecomunicaciones, este arreglo abarca no solo el
comerci ternacional, sino la inversión extranjera directa. Setenta países aceptaron disminuir o elimina barreras a la
inversión extranjera directa en su sector de servicios financieros. Estados Unidos Unión Europea, con excepciones
menores, están completamente abiertos a la inversión extranja compañías bancarias, de seguros y de valores. Como
parte del convenio,muchos países asiál hicieron concesiones importantes que permiten, por primera vez, una
fecunda participación ed jera en su sector de servicios financieros.

2) Información proporcionada en el sitio en internet de laOMC,en:http://www.wto.org/english/tratop_c/dispu.od status_e.htm,consultado el 26

de agosto de 2014.