Los Fines de la Banca Central Autónoma

Un Estado Social de Derecho debe encargarse, directa o indirectamente, del bienestar

general de sus ciudadanos. En este sentido la Constitución Política de Colombia
estableció en 1991 las bases sobre las cuales las instituciones deberán funcionar en
aras del bien público, entre ellas, el Banco de la República.

Siendo la Banca Central del sistema económico y financiero del Estado, y guardando
concordancia con su posición de prestamista de última instancia, la carta magna ha
determinado que el Banco de la República es el encargado de mantener el bienestar
económico de la nación, lo que se vuelve de vital importancia para el funcionamiento
eficiente del sector público y del sector privado.

En este orden de ideas, se deben tomar en cuenta los tres principios

macroeconómicos de cualquier Estado, es decir, mantener un nivel de precios estable,
reducir el desempleo y promover el crecimiento económico. En consecuencia la
Constituyente asigno un nivel de autonomía importante al Banco de la República
expresado a su máximo en su junta directiva, la cual por ley, decide la dirección el
manejo de las herramientas macroeconómicas de Colombia.

Sin embargo, el nivel de autonomía del Banco de la República no es ilimitado. Por el

contrario, éste debe acogerse a las funciones que la ley a su vez ha establecido para
la ejecución de los instrumentos de control inflacionario, tomando en cuenta que otros
poderes del Estado son los encargados de asignar presupuestos y definir planes de
desarrollo. Esto significa entonces, que la política económica que emane del Banco de
la República, deberá estar en concordancia con la línea financiera, crediticia,
presupuestal y objetivos económicos que propongan otras autoridades económicas,
por ejemplo, el gobierno1.

Entendido todo lo anterior como el marco dentro del cual el Banco de la República
puede accionar, es oportuno entonces recoger lo sucedido en 1999 cuando la Corte

1
Corte Constitucional, Sentencia C-481/99
Constitucional falla en su Sentencia C-481, acerca de la autonomía de la Banca
Central.

En esta sentencia se demanda el artículo 2 de la Ley 31 de 1992, la cual dictamina las

normas a las cuales deberá sujetarse el Banco de la República para el cumplimiento
de sus objetivos y funciones. De esta forma el artículo 2 versa:

"Artículo 2º. FINES. El Banco de la República a nombre del Estado velará por el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda conforme a las normas
previstas en el artículo 373 de la Constitución Política y en la presente ley.

Parágrafo. Para cumplir este objetivo la Junta Directiva del Banco adoptará metas
específicas de inflación que deberán ser siempre menores a los últimos resultados
registrados, utilizará los instrumentos de las políticas a su cargo y hará las
recomendaciones que resulten conducentes a ese mismo propósito"2.

Ante esto, la Demanda expresa que el legislador ha malinterpretado la norma

constitucional en cuanto el objetivo principal del Banco de la República no es mantener
la capacidad adquisitiva de la moneda, sino mantener el desarrollo económico y social.

Dadas estas condiciones, el demandante hace alusión a que la autonomía a la que se

refiere la Carta Política respecto a la Junta Directiva es una autonomía técnica, mas no
una autonomía desligada a los fines de la economía, lo que le da independencia del
gobierno y el congreso en materia de mantenimiento de la moneda.

Es entonces cuando con argumentos científicos el demandante hace alusión a la

incoherencia de fijar metas inflacionarias necesariamente más bajas que años
anteriores, dado que éstas solo justifican atender al gobierno en su necesidad
creciente de gasto público, lo cual sin duda alguna descontrolaría la economía.

En un primer análisis se puede decir que se hace evidente el problema de política

pública, además de un choque legal y político contra una postura meramente técnica,
el problema se encuentra en especificar qué tan independiente es el Banco de la
República de la voluntad del Legislativo de mantener las metas económicas en un
nivel que según el congreso, sea deseable. Es entonces donde surge la pregunta: ¿A
2
Íbid
quién le compete directamente designar el parámetro sobre el cual se fundamentarán
los objetivos económicos y de desarrollo del país, al legislativo como ente político-legal
elegido por el pueblo, o al Banco de la República, ente independiente y técnico-
económico por excelencia en Colombia?.

Es entonces cuando el procedimiento típico de la Corte Constitucional se hace claro.

La corte, en aras de un fallo eficiente y justo, pide conceptos a autoridades en materia
económica para ser tomados en cuenta en el momento del dictamen de la demanda
presentada. De este modo se piden conceptos a El Ministerio de Hacienda, a la
ciudadanía, al Procurador General de la Nación y a expertos en el tema. Además de
ello, el asunto de la unidad normativa se vuelve fundamental en cuanto algunas
intervenciones hacen referencia exclusiva al parágrafo y otras promulgan por juzgar
enteramente el fondo del artículo.

El ministerio de Hacienda expresa su oposición a la demanda dado que reconoce que

el Banco de la República posee una independencia limitada y que además no se debe
entender la norma como si ella dictara que el mantenimiento del valor de la moneda es
el fin último, sino como un instrumento esencial para cumplir los objetivos económicos.

En este momento el procedimiento de la corte da cabida a una intervención del Banco

de la República en su defensa. En ésta, la Banca Central expresa que la Ley
demandada expresa claramente que el fin es el mantenimiento de la moneda y que a
su vez el legislativo ha impuesto una norma que resulta ineficiente en el sentido
técnico.

Siguiendo con la metodología de la corte, se da paso a la intervención ciudadana. Ésta

manifiesta que la demanda es pertinente en cuanto el legislativo ha evadido conceptos
económicos fundamentales, como que por ejemplo la inflación es un indicador de
desarrollo económico, y que establecer una inflación menor a la del año
inmediatamente anterior tendría consecuencias económicas desastrosas.

La corte entonces encuentra un punto muy interesante para el análisis, la unidad

normativa. Dado que la mayoría de las intervenciones han hecho alusión al parágrafo
del artículo demandado y no se han expresado en contra del Artículo en su totalidad,
la Corte Constitucional invita a las demás intervenciones no sólo a expresarse a favor
o no de la demanda, sino también acerca de si se debe tomar en cuenta el fondo del
artículo o lo mencionado en su parágrafo.

Esta actitud demuestra gran parte de la metodología que sigue la Corte Constitucional,
dado que no simplemente toma en cuenta intervenciones en lo que se debería juzgar a
primera vista, sino que prevé el tipo de fallo que se dará según los argumentos de
quienes intervienen. Cabe resaltar que durante la sentencia de la corte, ésta se
describe como competente y pertinente jurídicamente para juzgar sobre el tema en
cuestión, lo cual se ve claramente antes y después de la demanda que es recibida en
primera instancia. Además durante el fallo, la corte mantiene un marco jurídico
establecido en el cual puede actuar y basarse con respecto al asunto de la Banca
Central Autónoma.

Una vez establecido que la unidad normativa es un tema fundamental en la sentencia,

la intervención del Decano de Economía de la Universal Externado de Colombia versa:
“El ciudadano concluye… que el parágrafo sea declarado exequible, pero de manera

condicionada, a fin de armonizar "la voluntad legislativa de reducir una tasa de

inflación bastante alta, con el margen de maniobra que debe tener el Banco de la
República, para diseñar estrategias que tiendan al mencionado objeto constitucional.3"”

Seguidamente el Procurador se manifiesta diciendo que la norma se debe juzgar como

un todo, además que el demandante se ha equivocado en la lectura de la misma dado
que no se trata de las funciones específicas del Banco de la República sino que esta
entidad debe entender que el funcionamiento económico es una actividad estatal en su
todo y es encabezada por todos los poderes y por ende, la Banca Central debe seguir
el lineamiento político general.

La última intervención que pide la corte dada la complejidad del tema, es de una
comisión de expertos. La opiniones de los mismos se contraponen en todos los
temas, algunos opinan que el establecimiento de metas inflacionarias ha sido eficiente
para la economía, mientras otros piensan lo contrarío. Lo mismo pasó en cuanto a la
finalidad del Banco de la República y el uso de la política monetaria.

La metodología de la Corte en este momento es evidente en cuanto antes de declarar

la sentencia sobre la demanda, especifica que se deberá fallar sobre la totalidad del
artículo dado que sin su contexto el parágrafo pierde sentido en cuanto la unidad del
artículo versa sobre sentidos más complejos y siendo una demanda constitucional, la
corte es la encargada de juzgarlo como es debido.

3
ibid
Bajo este orden de idas la Corte pasa a manifestarse sobre dos preguntas
fundamentales: ¿Debe el Banco entender su fin como el mantenimiento del poder de
la moneda, o abarcar objetivos mucho más complejos para el desarrollo? Y ¿Está la
Ley 31 en capacidad de establecer las metas económicas que debe tener el Banco?4.

En respuesta a estas preguntas, la corte procede a fallar en el siguiente orden de

ideas:

La inflación es un objetivo fundamental para el bienestar económico y es entendida

como un fin que constitucionalmente se le asigna a las funciones del Banco de la
República, pero no es el único.

Adicionalmente la Corte Constitucional también entiende que la junta directiva es

precisamente independiente en sus decisiones, con el objetivo de desligarse del
ejecutivo y sus presiones electorales, lo que significa que no hace parte de una rama
clásica y confirma su autonomía.

Estas características son naturales de la Junta Directiva del Banco de la República y

serán respetadas siempre y cuando ellas no salgan del límite democrático, lo cual se
enfoca a que si bien la independencia del banco es limitada, su función no sólo es el
control de precios, sino también las funciones crediticias, cambiara y monetaria.

La implicación directa de esta sentencia está muy clara, la ratificación de las

intenciones de la constituyente en darle autonomía al Banco de la República. Esto
significa que bajo un marco democrático y legal la Corte podrá tomar decisiones que,
si bien deban seguir la línea económica del Estado en su totalidad, sean
independientes de los mecanismos económicos que el ejecutivo o el legislativo
consideren pertinentes.

En este aspecto es importante destacar el aspecto técnico del Banco de la República,

dado que desconocerlo sería un error de concepto en este análisis. La única institución
económica del país que no depende en sus cargos directivos directamente del poder
electoral es el Banco de la República, en este sentido, quien accede a su Junta
Directiva, incluso aquellos funcionarios que son asignados por el Presidente, son
expertos y estudiosos reconocidos en temas económicos.
4
Ibid
Consecuentemente las decisiones de la Banca Central no responden a intereses
clientelistas o políticos, sino a estudios y/o conclusiones científicas y casos
comparativos con otras economías del mundo. El efecto de este concepto es el
mantenimiento de una línea neutral económica, que no responde a la ideología del
gobernante de turno sino a un lineamiento estatal en su conjunto, lo que le da
continuidad en el tiempo a los objetivos y herramientas económicas a aplicarse.

Otro efecto de la sentencia de la corte, es la confirmación que la estructura económica

colombiana depende de la ideología generalizada acerca de la concepción de Estado.
Es decir, para que la estructura económica cambie en su esencia, como lo pretendía la
Ley 31 de 1992 estableciendo un fin único, la concepción del estado y su intervención
en la economía debe cambiar, hecho que sucedió cuando se dio la transición de la
antigua constitución a la nueva carta magna de 1991.

En conclusión se puede decir que en esta sentencia la Corte Constitucional se ha

manifestado ante un problema de política pública acerca de la Banca Central
manteniendo su esencia e independencia intacta. Además su metodología ha sido
clara en cuanto combina su pertinencia jurídica para fallar en el tema, como sigue un
procedimiento que escucha argumentos por parte de autoridades estatales e
intelectuales en el tema.

Adicionalmente se puede decir, que el principal impacto es una eficiente función

económica dada la independencia de las decisiones del Banco de la República con
respecto al gobernante de turno, siempre primando el bienestar general.