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PODER JUDICIAL DEL PERU 01/02/2021 11:36:55

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Sede Palacio de Justicia
*420210067862019210155001211000*
420210067862019210155001211000203
Número de Digitalización
0000016078-2021-ANX-SU-DC
NOTIFICACION N° 6786-2021-SU-DC
EXPEDIENTE 21015-2019-0-5001-SU-DC-01 INSTANCIA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE
RECURSO APELACION CON EFECTO SUSPENSIVO : 21015-2019 PROCEDENCIA CSJ LIMA

N° PROC. 05114-2018
SALA DE PROC. 7° SALA CONTENCIOSO ADM. CON SUB. ESP. TRIBUTARIA Y ADUANERA
DEMANDANTE : FEDERACION DE INSTITUCIONES PRIVADAS DE EDUCACION SUPERIOR - FIPES
DEMANDADO : MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS y otros
MATERIA : ACCIÓN POPULAR

DESTINATARIO : PROCURADOR PUBLICO ESPECIALIZADO EN MATERIA CONSTITUCIONAL (DEMANDADO)

DIRECCION : Direcccion Electronica - N° 13046 - / /

RESOLUCIÓN S/N
LIMA, JUEVES DIEZ DE OCTUBRE DE DOS MIL DIECINUEVE
DECISIÓN
DECISIÓN
POR TALES CONSIDERACIONES, SE RESUELVE:
POR
(1) TALES CONSIDERACIONES,
REVOCAR SE RESUELVE:
LA SENTENCIA APELADA DE FECHA CUATRO DE ENERO DE DOS MIL
(1) REVOCAR EN
DIECINUEVE, LA SENTENCIA
EL EXTREMO APELADA DE FECHA
QUE RESOLVIÓ CUATROFUNDADA
DECLARAR DE ENEROEN DEPARTE
DOS MIL
LA
DIECINUEVE,
DEMANDA; ENEN EL EXTREMO QUE
CONSECUENCIA RESOLVIÓ
NULOS DECLARAR
EL ARTÍCULO FUNDADA
2°, NUME ENEL
RAL 2.2, PARTE LA
ARTÍCULO 3°
DEMANDA; EN CONSECUENCIA NULOS EL ARTÍCULO 2°, NUME RAL 2.2,
Y EL ARTÍCULO 19°, NUMERAL 19.2, DEL REGLAMENTO DE LA LEY N° 30220, LEYEL ARTÍCULO 3°
Y EL ARTÍCULO 19°RELATIVAS
UNIVERSITARIAS, , NUMERAL AL19.2, DEL REGLAMENTO
CRÉDITO TRIBUTARIODE LAREINVERSIÓN,
POR LEY N° 30220, LEY
APROBADO POR
UNIVERSITARIAS,
DECRETO SUPREMORELATIVAS AL CRÉDITO
N° 006-2016-EF, TRIBUTARIO
DEBIENDO POR REINVERSIÓN,
TENER EFEC TOS DICHA APROBADO POR
DECRETO SUPREMO
DECLARACIÓN DESDEN°EL006-2016-EF,
25 DE ENERODEBIENDO
DE 2016;TENER EFEC TOS
Y, REFORMAR LA DICHA
MISMA EN
TALES EXTREMOS, DECLARANDO INFUNDADA LA DEMANDA RESPECTO DE TODAS ESAS

1 DE FEBRERO DE 2021 MARLENE MAYAUTE SUAREZ


SECRETARÍA DE LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y
RMEDINA SOCIAL PERMANENTE
Corte Suprema de Justicia de la República
Tercera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria

SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
LIMA

Lima, diez de octubre de dos mil diecinueve.-

VISTA: la causa número veintiún mil quince guion dos mil diecinueve, Lima;
con la intervención de los señores Jueces Supremos Pariona Pastrana, Rueda
Fernández, Toledo Toribio, Bermejo Ríos y Bustamante Zegarra, producida la
votación con arreglo a ley, se emite la siguiente sentencia:

I. MATERIA DEL RECURSO

Se trata de los recursos de apelación1 interpuestos por: (1) la Federación de


Instituciones Privadas de Educación Superior, en adelante FIPES, mediante
escrito de fecha ocho de abril de dos mil diecinueve; y, (2) la Procuradora
Pública Adjunta Especializada en Materia Constitucional, mediante escrito
de fecha ocho de abril de dos mil diecinueve. Ambos recursos se interpusieron
contra la sentencia2 de fecha cuatro de enero de dos mil diecinueve, que
declaró fundada en parte la demanda.

1.1. Fundamentos de la apelación de FIPES

La impugnante FIPES interpone apelación únicamente contra el extremo de la


sentencia apelada, que declaró infundada su demanda. Así, impugna dicha
sentencia por considerar que ella infringe el deber de motivación de las
resoluciones judiciales, en su manifestación de (i) falta de motivación interna de
razonamiento y de (ii) motivación inexistente; por ello, solicita que la aludida
sentencia se declare nula y se ordene al juez de la causa que emita un nuevo
pronunciamiento. De otro lado, impugna el extremo de la sentencia apelada, en
cuanto ésta declaró infundada la pretensión de nulidad de los artículos 12° y
13° del Decreto Supremo N° 006-2016-EF; por ello, s olicita que se revoque tal
extremo y se declare fundada su pretensión.

1
Obrante a fojas 470.
2
Obrante a fojas 166.

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ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
LIMA

- Alega que en la sentencia impugnada se incurrieron en una serie de


errores de hecho y de derecho que agravian sus derechos invocados.

1.2. Fundamentos de la apelación de la Procuraduría

La Procuraduría impugnante interpone apelación contra el extremo de la


sentencia apelada que declaró fundada en parte la demanda y pide que la
misma sea revocada para que, reformándose, se declare infundada la
demanda en todos sus extremos.
- Afirma que al declararse la nulidad de los artículos 2°, numeral 2, 3° y 19°,
numeral 19.2, del Reglamento de la Ley Universitaria, aprobado por
Decreto Supremo N° 006-2016-EF se incurrieron en un a serie de agravios
en su contra, dado que en la emisión de los mismos no se vulneró
principio alguno.

II. ANTECEDENTES:

2.1. De la demanda
El 26 de febrero de 20183, la Federación de Instituciones Educativas de
Educación Superior, a través de su Presidente de Consejo Directivo, interpuso
demanda de Acción Popular contra el Ministerio de Economía y Finanzas y el
Ministerio de Educación, la misma que fue subsanada y modificada el 19 de
junio de 20184. Con tal demanda pretende, de modo principal, (1) que se
declare la nulidad del numeral 2.2 del artículo 2°, de los artículos 3°, 12° y 13°,
así como del numeral 2 del artículo 19° del Decreto Supremo N° 006-2016-EF,
Reglamento de la Ley Universitaria; y, de modo accesorio, (2) que se declare
que tal nulidad postulada del Decreto Supremo N° 00 6-2016-EF tenga carácter
retroactivo a partir de la fecha de su entrada en vigencia, esto es, al veinticinco

3
Según escrito que obra a fojas 11 del expediente principal.
4
Según escrito que obra a fojas 71 del expediente principal.

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SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
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de enero de dos mil dieciséis. En lo esencial, afirma que dichas disposiciones


son inconstitucionales al infringir:
(a) El artículo 51° de la Constitución Política del Perú, que garantiza el
principio de jerarquía normativa.
(b) El artículo 74° de la Constitución Política del Perú, que consagra el
principio de reserva de ley en materia tributaria.
(c) El artículo 3° del Reglamento de la Ley Univers itaria debe ser declarado
nulo por transgredir el artículo 103° de la Constit ución Política del Perú,
que consagra el principio de irretroactividad de las normas.
(d) Las normas constitucionales que diseñan la política educativa del Estado,
así como el objeto de la Ley Universitaria, recogido en su artículo 1°.
(e) La concreta infracción en que incurre el artículo 3° del Reglamento de la
Ley Universitaria.
(f) Las exigencias de acreditación que recoge el numeral 2 del artículo 2° del
Reglamento de la Ley Universitaria son de imposible cumplimiento.
(g) El numeral 19.2 del artículo 19° del Reglamento de la Ley dispone una
restricción al derecho de propiedad que no se condice con la finalidad
constitucional que busca preservar.
(h) Los dispositivos cuestionados son nulos por contravenir el principio de
seguridad jurídica.
En cuanto a la pretensión de nulidad de los artículos 12° y 13° del Reglamento,
la demandante sostiene que éstos infringen el principio de jerarquía normativa,
el principio de reserva de ley en materia tributaria, el principio de seguridad
jurídica y el derecho a la libertad de empresa, contemplados en el artículo 51°,
74° y 59° de la Constitución Política del Perú, en concordancia con el artículo
IV del título preliminar del Código Tributario.

2.2. De la contestación
El 18 de julio de 2018, la Procuraduría Pública Adjunta Especializada en
Materia Constitucional contesta la demanda y solicita que la demanda sea
declarada infundada en todos sus extremos por las razones que luego se

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SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
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explicitarán con más detalle. En lo esencial, refirió que las invocaciones


realizadas por la demandante sobre los criterios que el Tribunal Constitucional
ha desarrollado sobre el tema materia de discusión en este proceso, se ha
realizado sobre la base de un marco normativo distinto al que actualmente rige
el beneficio tributario de crédito por reinversión. Por ello, solicita que se analice
su pertinencia al momento de resolver el presenta caso, pues son sentencias
que recayeron en procesos de control concreto que no tienen efecto erga
omnes y que sólo alcanzan a las partes procesales en una situación jurídica
concreta, por lo que no pueden extenderse a este proceso, sin mayor análisis.
− Arguyó que no existe argumento alguno en la demanda que sustente el
pedido de aplicación retroactiva de la sentencia; por ende, dicha pretensión
accesoria para que la declaración de nulidad del Decreto Supremo sea
retroactiva debe ser rechazada.
− Manifestó que el Ministerio de Economía y Finanzas es el que ejerce
competencia normativa en materia tributaria, conforme lo dispone el
artículo 5º del Decreto Legislativo Nº 183, Ley Orgánica del Ministerio de
Economía y Finanzas; y, por ello, es que debe desestimarse los
argumentos de la demandante.
− Sostuvo que el Decreto Legislativo Nº 326, que modificó la denominación
del Ministerio de Economía, Finanzas y Comercio por la de Ministerio de
Economía y Finanzas establece que es competencia del MEF expedir
normativa en materia tributaria, conforme a su artículo 11º, en
concordancia con su artículo 7º, literal a), del Reglamento de
Organizaciones y Funciones. Por ser ello así, el MEF es el ente rector con
competencias normativas en materia tributaria para emitir normas
reglamentarias que precisen los procedimientos para acceder a los
beneficios tributarios.
− Argumentó que el parámetro de control del Decreto Supremo Nº 006-2016-
EF está constituido por la Ley Nº 30220, Ley Universitaria, el Código
Tributario, la Ley Nº 28613, Ley del Consejo Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación Tecnológica (CONCYTEC), la Ley Nº 28470, Ley

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ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
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del Sistema nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de calidad


educativa y normas complementarias.
− Señaló que las normas invocadas por la demandante como parte de las
que regulan legalmente el crédito por reinversión, como la Ley Nº 29766 y
el Decreto Legislativo Nº 1087, fueron disposiciones que se expidieron con
anterioridad a la Ley Nº 30220. Así, debe advertirse que la finalidad de las
normas contenidas en la actual Ley Universitaria tienen por objeto
establecer reglas que permitan mejorar la calidad del servicio educativo. De
ahí que el objeto no es beneficiar a las universidades públicas y privadas
sino a los alumnos a través de la implementación de mecanismos que les
permitan contar con mayores estándares de educación superior.
− Puntualiza que es en tal contexto en que se deben analizar las normas
impugnadas. El crédito por reinversión ha sido previsto en el artículo 30º de
la Ley Universitaria como un mecanismo de incentivo a la calidad
educativa. Los artículos 116º y siguientes precisan los alcances del
beneficio tributario del crédito por reinversión. El artículo 118º de la Ley
prevé con claridad cuál es el destino de la reinversión de excedentes o de
utilidades, según se trate de universidades privadas asociativas o
societarias, pues es para la “infraestructura, equipamiento para fines
educativos, investigación e innovación en ciencia y tecnología, capacitación
y actualización de docentes, proyección social, apoyo al deporte de alta
calificación y programas deportivos, así como la concesión de becas,
conforme a la normativa aplicable”.
− Indicó que el artículo 120º de la Ley Universitaria precisa los Programas de
Reinversión.

2.3. De la sentencia

El cuatro de enero de dos mil diecinueve, la Sétima Sala Especializada en lo


Contencioso Administrativo con Sub Especialidad en Temas Tributarios y

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SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
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Aduaneros de la Corte Superior de Justicia de Lima emitió la sentencia5 que


resuelve: (i) declarar fundada en parte la demanda de acción popular; en
consecuencia, nulos el numeral 2.2 del artículo 2°, el artículo 3° y el numeral 2
del artículo 19° del Reglamento de la Ley Universit aria aprobado por Decreto
Supremo N° 006-2016-EF, ordenando que tal declaraci ón tenga efectos desde
el veinticinco de enero de dos mil dieciséis; y, (ii) declarar infundada la
demanda en el extremo que solicita la nulidad de los artículos 12° y 13° del
Decreto Supremo N° 006-2016-EF.

III. CONSIDERANDO:

Primero: Recurso de apelación


En atención a lo dispuesto por el artículo 364° del Código Procesal Civil,
aplicable supletoriamente al presente proceso, conviene indicar que el recurso
de apelación tiene por objeto que el órgano jurisdiccional superior examine, a
solicitud de parte o tercero legitimado la resolución que les produzca agravio,
con el propósito de que sea anulada o revocada, total o parcialmente. En ese
entendido, dado que la sentencia es impugnada por ambas partes, en los
extremos pertinentes que le producen agravios a cada una de ellas, este
Supremo Tribunal estima oportuno puntualizar que el examen de los extremos
impugnados se ceñirá a las alegaciones expresas invocadas por las entidades
recurrentes, según el esquema que aquí se propone y que, en definitiva, sigue
el orden propuesto por la sentencia apelada. Ello, por cuanto el análisis de
cada una de las disposiciones que cuestionan las impugnantes resultan
independiente unas de otras. De modo tal que las alegaciones de nulidad
invocadas por la demandante, respecto de los artículos 12° y 13° del
Reglamento, no suponen la extensión de afectaciones en las otras
disposiciones que resultan independientes de éstas, según lo establece el
artículo 173° del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente al caso. Por

5
Obrante a fojas 460 del expediente principal.

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ello, el pronunciamiento a tales alegaciones se consignarán en el acápite


respectivo.

Segundo: Delimitación del objeto del proceso


En este proceso, tal como se reseñó en los antecedentes de la demanda, la
demandante pretende, de modo principal, que se declare la nulidad del numeral
2.2 del artículo 2°, de los artículos 3°, 12° y 13° , así como del numeral 2 del
artículo 19° del Decreto Supremo N° 006-2016-EF, Re glamento de la Ley
Universitaria; y, de modo accesorio, que se declare que tal nulidad postulada
del Decreto Supremo N° 006-2016-EF tenga carácter r etroactivo a partir de la
fecha de su entrada en vigencia, esto es, al veinticinco de enero de dos mil
dieciséis. En lo esencial, afirma que dichas disposiciones son inconstitucionales
al infringir una serie de principios constitucionales.

Tercero: Aspectos claves para efectuar el control constitucional

3.1. El control constitucional abstracto en los procesos de acción popular


En tal sentido, a fin de efectuar el control constitucional abstracto de las normas
invocadas, es preciso seguir el orden planteado en la sentencia impugnada, a
efectos de verificar en primer orden las denuncias de carácter procesal
propuestas por la accionante; y, luego, en segundo orden, las denuncias de
orden material propuestas por ambas partes respecto de cada una de las
disposiciones normativas cuestionadas. Así, en este caso particular, se delinea
el siguiente esquema de análisis en relación con los temas controvertidos: (A)
La acreditación institucional integral regulada en el artículo 2°, numeral 2.2, del
Reglamento; (B) La vigencia del crédito tributario por reinversión regulada en el
artículo 3° del Reglamento; ( C) La restricción de la transferencia de acciones y
participaciones regulada en el artículo 19° del Reg lamento; (D) Los parámetros
en infraestructura y equipamiento para fines educativos y las prioridades y
lineamientos de la investigación e innovación regulados en los artículos 12° y

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13° del Reglamento; y, ( E) Los efectos retroactivos de la declaración de


inconstitucionalidad.

Es preciso indicar que, efectivamente, el proceso de acción popular es un


mecanismo que permite ejercer el control de los excesos reglamentarios de la
Autoridad Administrativa. Constituye un mecanismo de control concentrado de
las normas que esta emita. Los efectos de la sentencia que declara fundada la
demanda no se limitan a la situación jurídica del demandante. Son generales,
pues determinan la expulsión del ordenamiento de la norma —inconstitucional
o ilegal— cuya nulidad se declara.

El control de los excesos reglamentarios se efectúa en función de los tipos de


normas reglamentarias. Así, se tienen dos tipos de estos: a) los Reglamentos
Ejecutivos; y, b) los Reglamentos Autónomos. Sobre la actividad reglamentaria,
el Tribunal Constitucional estableció que:

“(…)

15. La fuerza normativa de la que está investida la Administración se


manifiesta por antonomasia en el ejercicio de su potestad
reglamentaria. El reglamento es la norma que, subordinada
directamente a las leyes e indirectamente a la Constitución, puede,
de un lado, desarrollar la ley, sin transgredirla ni desnaturalizarla, y,
de otro, hacer operativo el servicio que la Administración brinda a la
comunidad. Los primeros son los llamados reglamentos secundum
legem, de ejecución, o reglamentos ejecutivos de las leyes, los
cuales están llamados a complementar y desarrollar la ley que los
justifica y a la que se deben. En efecto, es frecuente que la ley se
circunscriba a las reglas, principios y conceptos básicos de la
materia que se quiere regular, dejando a la Administración la
facultad de delimitar concretamente los alcances del marco general
establecido en ella. Los segundos son los denominados
reglamentos extra legem, independientes, organizativos o
normativos, los que se encuentran destinados a reafirmar, mediante
la autodisposición, la autonomía e independencia que la ley o la
propia Constitución asignan a determinados entes de la

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Administración, o, incluso, a normar dentro los alcances que el


ordenamiento legal les concede, pero sin que ello suponga
desarrollar directamente una ley.

16. El inciso 8) del artículo 118° de la Constituci ón alude expresamente


a la facultad de “reglamentar las leyes”; sin embargo, no reserva
toda la potestad reglamentaria administrativa al primer
mandatario, sino tan sólo aquella vinculada a los reglamentos
secundum legem o de ejecución. De otro lado, la garantía contenida
en aquella disposición constitucional reserva al Presidente de la
República la aprobación y consecuente expedición del reglamento,
mas no necesariamente la creación de su contenido, pues, según
puede desprenderse de lo ya establecido, el reglamento es
elaborado por grupos técnicos sobre la materia de la que se trate.”6
(resaltado nuestro)

En ese contexto, es que este Supremo Tribunal examinará, en primer lugar, los
agravios denunciados por la entidad demandada a los primeros artículos del
Reglamento, a fin de verificar si las disposiciones normativas invocadas por la
parte demandante infringieron la Constitución Política del Perú o la ley, según
lo determinó la sentencia apelada.

3.2. La educación universitaria como servicio público

3.2.1. Ahora bien, dado que las disposiciones objeto de control se derivan del
régimen especial impuesto a las universidades, este Supremo Tribunal
considera pertinente resaltar lo que ya, en su oportunidad, el Tribunal
Constitucional estableció en la sentencia recaída en los Expedientes números
0014-2014-PI/TC, 0016-2014-PI/TC, 0019-2014-PI/TC y 0007-2015-PI/TC7,
sobre la educación universitaria como servicio público:
“(…) El servicio de educación que brindan las universidades privadas se
configura como un ‘servicio público’, en la medida en que se trata de una
prestación pública que explicita una de las funciones-fines del Estado, de
6
Confróntese el Expediente acumulado N° 0001/0003-2 003-AI/TC
7
En adelante, la STC 0014-2014-PI/TC, la misma que fuera publicada en la separata procesos constitucionales del
diario oficial “El Peruano” en fecha 14 de noviembre de 2015.

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ejecución per se o por terceros bajo fiscalización estatal (STC 03221-


2010-HD, Fundamento Jurídico 8).”
3.2.2. Asimismo, este Supremo Tribunal considera que debe indicar que el
artículo 15° de la Constitución Política del Perú e stablece que:
“(…) toda persona, natural o jurídica, tiene el derecho de promover y
conducir instituciones educativas y el de transferir la propiedad de éstas,
conforme a ley.”

3.2.3. De igual modo, es preciso anotar que el Tribunal Constitucional sobre


ese precepto tiene establecido que “dicha disposición no puede ser
interpretada como el derecho de hacer de las entidades educativas simples
sociedades sometidas a las directivas de la oferta y la demanda que rigen el
mercado”8; puesto que, como también lo señala, de hecho, cuando el Estado
abre la posibilidad de que determinadas actividades, en principio a él
encomendadas, sean llevadas a cabo por particulares, genera con ello un
deber especial de vigilancia y fiscalización del servicio brindado, ya que su
cumplimiento no es solo una cuestión concerniente a la entidad privada, sino
que guarda especial relación con los fines del propio Estado.
3.2.4. Aún más, en dicha resolución se determina que, en el caso de la
educación, su especial conexión con la formación del proyecto de vida de cada
persona y, en consecuencia, con el principio de dignidad humana, generan un
especial deber de resguardar que los servicios prestados puedan encontrarse
de otorgar aquellos elementos mínimos para el desarrollo de dicho proyecto
vital. Se trata, pues, de otorgar un servicio que, si bien satisface necesidades
individuales (ya que toda persona tiene diseñado un determinado proyecto de
vida), ostenta también una considerable implicancia colectiva.
3.2.5. Por tal razón es que, sobre la base de dicha perspectiva, debe
contextualizarse la regulación que el constituyente ha dispuesto en relación con
la educación superior universitaria. La Constitución Política del Perú, en sus
artículos 17°, 18° y 19°, consagra el marco normati vo dentro del cual debe

8
Véase el fundamento 30 de la STC 0014-2014-PI/TC.

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desenvolverse el legislador a la hora de regular tanto la creación y


funcionamiento de universidades como la cancelación de la licencia para el
ejercicio de tal actividad. Además, establece las principales líneas orientadoras
dentro de la cual se establece el régimen de promoción de las universidades,
así como el régimen tributario al cual se someten.

3.3. El régimen tributario especial de las universidades


3.3.1. En la medida que la controversia gira en torno al control de
constitucionalidad de normas reglamentarias que, a decir de la demandante,
limitarían el goce del beneficio tributario que establece en su favor los artículos
30°, 116°, 119° y 120° de la Ley N° 30220, este Sup remo Tribunal considera
oportuno indicar que en el régimen constitucional tributario aplicable a las
universidades “solo quedan excluidos de la protección de la inmunidad
tributaria los aranceles de importación y las instituciones educativas privadas
que generen ingresos que por ley sean calificados como utilidades, pudiendo
en estos casos aplicárseles el impuesto a la renta.”9
3.3.2. En ese sentido, dado que el otorgamiento de un régimen de beneficios
tributarios, supone reasignar una parte de los ingresos públicos, el Estado tiene
no solo la potestad, sino el deber de materializar los mecanismos de control
que permitan supervisar la legitimidad de la aplicación del beneficio. Como
prescribe en forma expresa el propio artículo 19° d e la Constitución Política del
Perú de 1993, pesa sobre el legislador el deber de establecer los mecanismos
de fiscalización a que se sujetan las universidades.

3.4. Las exoneraciones tributarias

3.4.1. En reiterada jurisprudencia, el Tribunal Constitucional considera a las


exoneraciones tributarias como un régimen especial. Así, por ejemplo, en el
fundamento 2 de la STC 06567-2006-PA/TC, estableció que:

9
Confróntese el fundamento 53 de la STC 0014-2014-PI/TC.

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“los beneficios tributarios no constituyen en puridad derechos


constitucionales para el beneficiado, pues en realidad se trata de
regímenes tributarios especiales, cuyo status jurídico distinto determina
que su violación o amenaza de violación deba encontrar tutela a través
de la jurisdicción ordinaria, y no en sede constitucional” (vid. STC 3143-
2006-AA/TC, 0325-2003-AA/TC, 0415-2002-AA/TC y 0499-2002-AA/TC);
ello, por cuanto pretender que el Tribunal Constitucional por la vía
jurisprudencial extienda una exoneración o cualquier beneficio tributario
a supuestos no previstos originalmente por el Legislador, no resulta
procedente bajo ningún punto de vista".
3.4.2. De igual modo, sobre los beneficios tributarios, el Tribunal Constitucional
ha tenido ocasión de señalar que estos deben ser de naturaleza temporal y
que, más allá de la discrecionalidad con la que cuenta el legislador para
otorgarlas, ésta no es absoluta. Así, en el fundamento 12 de la STC 10138-
2005-AC/TC, estableció que:
“12. Como puede apreciarse, no es posible que en el actualidad una
exoneración o beneficio tributario pueda entenderse como que sea
otorgada ad infinitum, pues en caso que la norma legal que lo disponga
no establezca plazo de vigencia alguno, automáticamente deberá operar
el plazo supletorio a que se refiere el Código Tributario. Ello es así
porque si bien es cierto que generalmente los beneficios tributarios
responden a políticas y objetivos concretos, justificando un trato
excepcional a determinadas actividades o personas, las cuales
normalmente están obligadas a tributar; también lo es que el acto por el
cual se otorga un beneficio tributario no es ni puede ser enteramente
discrecional, ya que podría devenir en arbitrario. Es imperativo,
entonces, que un acto de este tipo se realice no sólo con observancia de
los demás principios constitucionales tributarios, sino también que
revestir las características de necesidad, idoneidad y proporcionalidad.
Lo contrario podría llevar a supuestos de desigualdad injustificada,
cuando no de discriminación, lo cual de acuerdo con nuestra

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SENTENCIA
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Constitución (artículo 2°, inciso 2) está proscrito (Cfr. STC 0042-2004-


AI/TC, FJ 14)”.
3.4.3. En tal orden de ideas, deben entenderse las exoneraciones tributarias
como aquel régimen especial de beneficios tributarios establecido de manera
discrecional, mas no arbitraria, por el Estado, el cual es otorgado a
determinadas personas o actividades que originalmente deberían tributar,
siendo este régimen, por su propia naturaleza, temporal.
3.4.5. En ese orden de ideas, teniendo en cuenta el marco legal antes
señalado, y la conducta promocional de la educación universitaria, conforme a
lo dispuesto por los artículos 14°, 15°, 16°, 18° y 19° de la Constitución Política
del Perú, en concordancia con su artículo 58°, segú n el cual el Estado orienta
el desarrollo del país y actúa en las áreas de promoción de la educación, el
desarrollo científico y tecnológico del país, sujetando tal actuación a los
principios constitucionales y a los fines de la correspondiente institución
educativa, este Supremo Tribunal considera que el control de
constitucionalidad de las normas reglamentarias debieron tener en
consideración dichos preceptos.
3.4.5. Ello por cuanto son tales disposiciones las que establecen no solo una
serie de principios y valores constitucionales que deben regir la actividad
educativa a nivel universitario, sino también porque el artículo 18° de la
Constitución, en su segundo párrafo, al establecer que las universidades son
promovidas por entidades privadas o públicas, prescribe que es la ley la que
fija las condiciones para autorizar su funcionamiento.
3.4.6. Tal fijación evidentemente no solo se circunscribe a una remisión de la
Ley N° 30220, Ley Universitaria, sino también a tod a ley que tenga por objeto el
cumplimiento de los fines propios de la educación universitaria, esto es, la
formación profesional, la difusión cultural, la creación intelectual y artística y la
investigación científica y tecnológica, tal y como lo dispone el primer párrafo de
dicho artículo 18° de la Constitución.
3.4.7. Por ser ello así, es evidente que una Ley Universitaria como la que sirve
de base para crear el nuevo régimen especial de beneficios tributarios debe

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tener en consideración una serie de aspectos que priorice los fines propios de
educación universitaria. De ahí que las reglas que contiene la Ley Universitaria
se vinculen también directamente con otras leyes que conforman el sistema
que tiene por objetivos fomentar y promocionar la investigación, la innovación y
el desarrollo tecnológico en el ámbito nacional y de las diversas regiones de
nuestro país, como bien puede ser el “Texto Único Ordenado de la Ley Marco
de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica”, aprobado por Decreto
Supremo N° 032-2007-ED, o bien también puede ser la Ley N° 28740, “Ley del
Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad
Educativa”, que, entre otros aspectos, crea el Sistema Nacional de Evaluación,
Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa como el conjunto de
organismos, normas y procedimientos estructurados e integrados
funcionalmente, destinados a definir y establecer los criterios, estándares y
procesos de evaluación, acreditación y certificación a fin de asegurar los
niveles básicos de calidad que deben brindar las instituciones a las que se
refiere la Ley General de Educación Nº 28044, y promover su desarrollo
cualitativo.
3.4.8. En un escenario en que la actividad educativa universitaria se conforma
de un bloque de constitucionalidad integrado por diversas leyes que buscan
cumplir fines propios de la educación universitaria, es evidente que esa
actividad y su reglamentación debe tener en cuenta los aspectos esenciales y
sustanciales de todo ese marco legislativo.
3.4.9. Queda claro, entonces, que el Congreso de la República, por ley, o, en
su caso, los particulares, pueden promover la creación de universidades según
unas finalidades e ideario determinados. Ahora bien, en cualquier situación,
dicha facultad se debe ejercer dentro del contexto establecido por el
ordenamiento jurídico vigente. De igual modo, debe ejercerse la actividad
reglamentaria de una de las leyes que integran ese bloque de
constitucionalidad a fin de evitar conflictos normativos.
3.4.5. En el caso concreto, la demandante denunció que las normas
reglamentarias invocadas habrían incurrido en infracción a disposiciones

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constitucionales y legales. Por tal razón, habiéndose estimado parcialmente la


demanda, este Supremo Tribunal analizará los agravios expuestos en el
recurso de apelación.

3.5. La vigencia de las normas del Reglamento y del beneficio tributario


consistente en el “crédito tributario por reinversión de utilidades”.
3.5.1. En el caso concreto, tal como lo establece la Tercera Disposición
Complementaria Final del Reglamento, las normas reglamentarias de la Ley N°
30220, Ley Universitaria, relativas a crédito tributario por reinversión, entraron
en vigencia a partir del veinticuatro de enero de dos mil dieciséis, día siguiente
de su publicación en el diario oficial El Peruano.
3.5.2. No obstante lo anterior, el plazo de vigencia del crédito tributario por
reinversión era de tres años contados a partir del uno de enero de dos mil
quince, no solo porque ello fue lo que estableció el artículo 3° del Reglamento,
sino porque es lo que establecía la Norma VII10 del título preliminar del Código
Tributario, aprobado por Decreto Supremo N° 133-201 3-EF, de aplicación al
caso por temporalidad, en concordancia con el último párrafo del artículo 74°
de la Constitución Política del Perú.
3.5.3. De modo que, por tal razón, el crédito por reinversión de utilidades
creado por el artículo 30° y 119°, numeral 119.2, d e la Ley N° 30220, en
concordancia con sus artículos 116°, numeral 116.3 y 120°, han desplegado
efectos desde la fecha en que por mandato constitucional debía operar. Este
Supremo Tribunal no advierte que el artículo 3° del Reglamento vulnere lo
dispuesto en el artículo 74° del Constitución Polít ica del Perú, respecto al plazo
de vigencia del beneficio tributario otorgado. Tampoco advierte que la inclusión
de la fecha de vigencia del crédito tributario a partir de enero de dos mil quince,
en el artículo 3° del Reglamento, suponga necesaria mente la vigencia de las
normas reglamentarias con anterioridad al veinticuatro de enero de dos mil

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“Norma VII: Reglas generales para la dación de exoneraciones, incentivos o beneficios tributarios.
La dación de normas legales que contengan exoneraciones, incentivos o beneficios tributarios, se sujetarán a las
siguientes reglas:
(…)
e) Toda norma que otorgue exoneraciones, incentivos o beneficios tributarios será de aplicación a partir del 1 de enero del
año siguiente al de su publicación, salvo disposición contraria de la misma norma.”

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dieciséis, que es lo que dispuso el Reglamento en su Tercera Disposición


Complementaria Final.
3.5.4. Una interpretación que optimice el sentido de lo dispuesto en esta
Tercera Disposición Complementaria Final permite concluir que las normas del
Reglamento sólo entran en vigencia a partir del veinticuatro de enero de dos mil
dieciséis en adelante. Por ende, si hay solicitudes para acogerse a dicho
crédito a partir del uno de enero de dos mil quince hasta el veintitrés de enero
de dos mil dieciséis, tales solicitudes deben ser calificadas conforme a los
requisitos expresamente exigidos por la Ley N° 3022 0, en concordancia con las
normas legales especiales aplicables que estuvieron vigentes en dicho
momento y a las cuales se remite la propia Ley N° 3 0220. Todo ello siempre y
cuando se cumplan con cada uno de los requisitos exigidos.
3.5.5. Es evidente que a partir del veinticuatro de enero de dos mil dieciséis en
adelante, las normas reglamentarias sí empiezan a desplegar los efectos
propios que de ellas se derivan.

Cuarto: La acreditación institucional integral regulada en el artículo 2°,


numeral 2.2, del Reglamento

4.1. Los argumentos de la demanda

I. Sobre la vulneración del principio de jerarquía normativa

La demandante sostiene que la norma cuestionada en este punto debe ser


expulsada del ordenamiento jurídico, dado que contraviene lo dispuesto en la
Ley Universitaria, Ley N° 30220. Según la demandant e, ésta recoge el crédito
por reinversión señalando que este beneficio será otorgado en mérito al
cumplimiento del procedimiento de acreditación especializada, por áreas,
programas o carreras, o del procedimiento de acreditación institucional integral,
conforme a lo establecido en la Ley N° 27840.

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No obstante, de forma inexplicable, el dispositivo cuestionado recogido en el


Reglamento de la Ley Universitaria, establecen reglas totalmente ajenas a lo
establecido en la Ley, es decir, a la norma que supuestamente desarrollan,
dado que el numeral 2 del artículo 2° del Reglament o dice que sólo podrán
acceder al beneficio, aquellas universidades que cuenten con la acreditación
institucional o acreditación internacional reconocidas por el SINEACE.
Indica que si ello fuera así, ¿qué ocurre entonces con la acreditación
especializada, por áreas, programas o carreras? Una universidad que cuente
con este tipo de acreditación, ¿no podría acceder al crédito por reinversión? Si
esto es así, ¿acaso no se estaría eliminando un supuesto expresamente
habilitado por la ley para que las universidades accedan a este beneficio? Con
ello, la administración hace aquello que, precisamente, no debe hacer:
transgrede y desnaturaliza la ley, pues hacen que los sujetos pasivos de esta
norma vean restringido su acceso y uso del crédito por reinversión, al
eliminarse la posibilidad de recibir el crédito por reinversión luego de culminar
un procedimiento de acreditación especializada, por áreas, programas o
carreras; e imponiendo a este beneficio una vigencia de sólo tres años.

II. Sobre la vulneración del principio de reserva de ley en materia


tributaria

La accionante sostiene que la norma invocada debe ser expulsada de nuestro


ordenamiento jurídico, no sólo porque contraviene otra de mayor rango, sino
porque regulan aspectos esenciales de un beneficio tributario, cuando ello sólo
puede ser hecho por una ley, de acuerdo al principio constitucional de reserva
de ley.
Sostiene que, al igual que con los tributos, debe ser la ley quien contemple los
elementos esenciales referidos a los beneficios tributarios, como el de
supeditar o condicionar su acceso imponiendo requisitos o cargas que deberán
ser cumplidos por el administrado.

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Refiere que el artículo 3° del Reglamento de la Ley Universitaria es


inconstitucional al regular un elemento esencial del crédito por reinversión que
no estaba previsto en la ley, limitando los efectos y/o alcances de esta última.
Arguye que estos beneficios y cargas referidos al beneficio tributario deben ser,
también, recogidos en una norma legal, ya que es necesario que la misma ley
autorizada para establecer el derecho o beneficio o, de ser el caso, una
segunda disposición del mismo rango que la ley autorizada, sujete la actuación
del contribuyente a la necesidad de efectuar, anticipadamente, ciertos actos a
fin de adquirir, conservar o ejercer dicho derecho o beneficio otorgado por el
legislador. Así, es claro que la única forma válida en que el legislador
establezca una carga para el acceso, conservación o goce de un beneficio o
derecho de naturaleza tributaria, es que aquella haya sido establecida por una
ley o por un Decreto Legislativo, en el caso este último de delegación de
potestades.
Manifiesta que el legislador no podría, bajo cualquier forma o mecanismo,
regular o pretender regular los aspectos esenciales de un tributo (ya sea vía la
creación, modificación o supresión de los mismos), o, por ejemplo, el
otorgamiento de un derecho o beneficio (y los aspectos vinculados a éste,
mediante disposiciones legales distintas a las establecidas por el ordenamiento
jurídico para el ejercicio de la potestad tributaria en general, o mediante las
propias disposiciones establecidas para tal efecto, pero que violan los limites
materiales o formales al ejercicio de la potestad normativa tributaria.
Puntualiza que, por ello, el numeral 2.2 del artículo 2° del Reglamento es un
dispositivo inconstitucional, pues recoge cargas o restricciones referidas al
beneficio tributario del crédito por reinversión, que, de acuerdo al principio de
reserva de ley, debieron ser recogidos en una norma legal.

III. Sobre la vulneración de las normas constitucionales que diseñan la


política educativa del Estado, así como el objeto de la Ley Universitaria
recogido en su artículo 1°

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La accionante sostiene que el derecho a la educación es un derecho intrínseco


a la dignidad del hombre y un medio indispensable para la realización de otros
derechos humanos. Como consecuencia de tal importancia, el diseño
normativo que recoge la Constitución se encuentra orientado a reconocer su
valor preponderante, así como las directrices que servirán para su
optimización.
Aduce que a partir de esas directrices, el Estado, en todas las decisiones o
políticas que deba adoptar, se encuentra obligado a promover la optimización
de ese derecho fundamental. Así, sobre la base de una interpretación conjunta
de lo dispuesto en los artículos 13°, 15°, 16°, 17° y 18° de la Constitución
Política del Perú, concluye que es obligación del Estado promover la inversión
privada en la educación privada “a efectos de tener garantizado el acceso a la
misma y a asegurar su calidad”.
Refiere que una forma de cumplir ese mandato es otorgar beneficios tributarios
a las instituciones educativas con el objeto de que ellas desarrollen en mejores
condiciones su actividad en mejora del ejercicio pleno del derecho a la
educación.
Puntualiza que es claro entonces que el crédito por reinversión que recoge la
Ley N° 30220 es también un beneficio tributario ori entado a que el Estado
cumpla con el mandato de promover la inversión privada respecto de la
educación universitaria y, con ello, impulsar la mejora del sistema educativo.
Afirma que cualquier límite que se imponga al crédito por reinversión, en su
condición de beneficio tributario, debe encontrarse acorde no solo con su
naturaleza sino con los mandatos y objetivos constitucionales que se buscan
cumplir a través de él. Los dispositivos cuestionados son inconstitucionales por
imponer restricciones al crédito por reinversión que no se condicen con los
objetivos constitucionales que subyacen a él.

IV. Sobre la imposibilidad de cumplimiento de las exigencias de


acreditación que recoge el numeral 2 del artículo 2° del Reglamento.

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La demandante afirma que la Ley N° 28740, “Ley del Sistema Nacional de


Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa”, publicada en
el diario oficial “El Peruano” el 23 de mayo de 2006, creó el SINEACE. La
referida norma, además, reguló, entre otros aspectos, el procedimiento de
acreditación que deberían seguir las instituciones educativas, señalando
expresamente en su artículo 11° que la acreditación es el reconocimiento
público y temporal de la institución educativa, área, programa o carrera
profesional que voluntariamente ha participado en un proceso de evaluación de
su gestión pedagógica, institucional y administrativa, pudiendo ser de dos tipos:
(i) la institucional integral; y, (ii) la institucional especializada por áreas,
programas o carreras.
Indica que, en esa misma línea, el Decreto Supremo N° 018-2007-ED,
publicado en el diario oficial “El Peruano” el 10 de julio de 2007, aprobó su
Reglamento, definiendo que se entiende por acreditación. Así, la acreditación
es el reconocimiento formal de la calidad demostrada por una institución o
programa educativo, otorgado por el Estado, a través del órgano operador
correspondiente, según el informe de evaluación externa emitido por una
entidad evaluadora, debidamente autorizada, de acuerdo con las normas
vigentes. La acreditación es temporal y su renovación implica necesariamente
un nuevo proceso de autoevaluación y evaluación externa.
Puntualiza que la Ley N° 30220, publicada en el dia rio oficial El Peruano el 09
de julio de 2014, dispuso que las entidades universitarias que cumplan con el
proceso de acreditación regulado en la normativa aplicable, es decir, en la Ley
del SINEACE y su Reglamento, podrán acceder al crédito por reinversión y a
otros beneficios e incentivos que se establezcan.
Manifiesta que, no obstante ello, en la Décimo Segunda Disposición
Complementaria Transitoria de la referida norma se dispuso la reorganización
del SINEACE, con lo cual se suspendió el procedimiento de acreditación. El
MINEDU, mediante la Resolución Ministerial N° 396-2 014-MINEDU, de 28 de
agosto de 20104, constituyó el Consejo Directivo Ad Hoc, el mismo que a
través del Acuerdo N° 026-2014-CDAH, de sesión del 03 de octubre de 2014,

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acordó suspender la normativa para la acreditación de instituciones educativas,


carreras y especialidades, en lo concerniente al inicio de nuevos procesos de
acreditación, en tanto se concluya con la evaluación y aprobación de los
nuevos instrumentos técnicos normativos que regulen la acreditación.
Señala que es recién en marzo de 2016, a través de la Resolución de
Presidencia del Consejo Directivo AD HOC N° 022-201 6-SINEACE-CDAH-P,
que se oficializó el acuerdo que aprueba el documento técnico normativo
denominado “Modelo de Acreditación para Programas de Estudios de
Educación Superior Universitaria”.
Arguye que, incluso a marzo de 2016, era imposible seguir un procedimiento de
acreditación institucional integral, pues no existía norma legal alguna que
regulara el trámite que se tenía que cumplir. Por ello, si se entendiera como
válido el plazo de tres años de vigencia del crédito por reinversión según el
Reglamento, habría sido imposible acceder a él durante trece meses.
Indica que, pese a que el organismo a cargo de los procedimientos de
acreditación no desempeña aún sus funciones, se les exige a las universidades
agotar los mismos. Así es como en la práctica instauró requisitos no
contemplados en la Ley N° 30220 que condujeron a qu e resulta imposible,
inviable, acceder al crédito por reinversión. Más aún si la norma que finalmente
recogería un modelo para que las distintas universidades puedan acreditar
institucionalmente tal requisito fue la Resolución N° 279-2017-SINEACE/CDAH-
P, de 27 de junio de 2017, que fijó el “Modelo de Acreditación para
Universidades”.

V. Sobre la vulneración del principio de seguridad jurídica

La accionante afirma que el 01 de enero de 2015, fecha en que surgieron los


efectos del crédito por reinversión contemplado en la Ley Nº 30220, se
encontraba vigente la Ley Nº 28740, que señalaba que la acreditación podría
ser por programas o integral; la ley no había fijado un plazo de vigencia
temporal del beneficio; y, no se había establecido la prohibición de transferir

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por cuatro años las acciones y participaciones que resulten de la capitalización


de la reinversión.
Tal situación motivó que todas las universidades que quisieran acceder al
crédito por reinversión, en los términos recogidos por la Ley, lo aplicarán
respecto del ejercicio 2015, de acuerdo a las exigencias y disposiciones de la
Ley Nº 30220, es decir, al presentar a inicios del dos mil dieciséis su
declaración jurada de Impuesto a la Renta, respecto del ejercicio 2015, se
siguieron las reglas establecidas en los dispositivos vigentes a dicha fecha. Sin
embargo, esas condiciones para el caso del crédito por reinversión, cambiaron
drásticamente con la publicación del Reglamento de la Ley Nª 30220, pues los
dispositivos cuestionados recogen una serie de exigencias que desnaturalizan
y contravienen la ley; y lo que es peor propugnan su vigencia retroactiva a
partir de enero de dos mil quince, momento en el que inicia la vigencia del
crédito por reinversión. Es entonces ese cambio injustificado de las reglas de
juego la que constituye una abierta transgresión al principio de seguridad
jurídica.

4.2. Argumentos de la contestación

De otro lado, la Procuraduría demandada, con relación a la supuesta ilegalidad


del artículo 2°, numeral 2, del Reglamento, afirma que esta es conforme con los
artículos 30° y 119° de la Ley N° 30220, pues se ad vierte que el crédito por
reinversión es un beneficio al que pueden acceder las universidades privadas
como persona jurídica, como una unidad. Las normas legales no establecen
que el beneficio es otorgado solo por las áreas o programas que estuvieren
acreditados, sino si la universidad cuenta con la acreditación correspondiente,
no de sus programas, si de ella misma en su integridad. En tal sentido, es
perfectamente lógico que solo las universidades que cuenten con una
acreditación integral puedan gozar del beneficio que se otorga a las
universidades por el servicio integral que prestan, no por sus áreas o
programas.

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4.3. Fundamentos de la sentencia apelada

La sentencia estableció que el Reglamento de la Ley N° 30220 descartó el


acceso al crédito tributario por reinversión para las universidades que cuenten
con la acreditación institucional especializada por áreas, programas o carreras,
restringiendo su otorgamiento únicamente a las universidades que tengan la
acreditación institucional integral; en ese sentido, se limitó mediante la norma
reglamentaria lo que previamente había establecido la Ley N° 30220, en su
artículo 30°, en lo que respecta a la regulación de la acreditación institucional,
contradiciendo el contenido de la norma de grado superior; por lo que se
evidencia la vulneración del principio de jerarquía normativa.

La sentencia determinó que, en el caso concreto, una norma reglamentaria


retiró la posibilidad de acceder al crédito tributario por reinversión a las
universidades que se acrediten de manera especializada ya sea por áreas,
programas o carreras. Estableció que si bien la acreditación, ya sea
institucional integral o institucional especializada por áreas, programas o
carreras, es un requisito que tienen que cumplir las universidades privadas
para poder acceder al crédito tributario por reinversión, dicho requisito incide en
el elemento subjetivo de la norma tributaria, reduciendo su ámbito de aplicación
únicamente a las universidades privadas que estén acreditadas de manera
integral, alterando de esa manera la Ley N° 30220, que no estableció
delegación normativa alguna para que mediante el reglamento se regulara
sobre el tema de la acreditación de las universidades. Se desconoce que el
artículo 30° de la Ley N° 30220 realiza una remisió n a la norma aplicable que
es la Ley N° 28740 que reconoce los dos tipos de ac reditación. Por tal razón, al
haberse restringido el elemento subjetivo de la norma, excluyendo a las
universidades privadas acreditadas institucionalmente de manera especializada
mediante áreas, programas o carreras, mediante el Reglamento de la Ley Nº
30220 y no mediante otra ley, sin que exista una norma que realice una

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delegación reglamentaria ni mucho menos una racionalidad que justifique tal


remisión, se concluye que la disposición invocada vulneró el principio de
reserva de ley en materia tributaria.

La sentencia determinó que el procedimiento de acreditación quedó


suspendido en virtud de lo dispuesto por la Décimo Segunda Disposición
Complementaria de la Ley Nº 30220 y que la entidad encargada del mismo fue
declarada en reorganización; por lo tanto, las instituciones educativas que
querían acceder al crédito por reinversión no podían cumplir con el requisito de
acreditación. Además, la sentencia determinó que en virtud de lo dispuesto en
la Resolución Ministerial Nº 396-2014-MINEDU, de fecha 28 de agosto de
2014, y del Acuerdo Nº 026-2014-CDAH, adoptada en sesión del 03 de octubre
de 2014, se suspendió la normativa para la acreditación de instituciones
educativas, carreras y especialidades, en lo concerniente al inicio de nuevos
proceso de acreditación, en tanto se concluya con la evaluación y aprobación
de los nuevos instrumentos técnicos normativos que regulen la acreditación. La
sentencia estableció que un primer paso se dio en marzo de 2016, a través de
la Resolución de Presidencia del Consejo Directivo Ad Hoc Nº 022-2016-
SINEACE-CDAH-P, al oficializarse el acuerdo que aprueba el documento
técnico normativo “Modelo de Acreditación para Programas de Estudios de
Educación Superior Universitaria”, por lo que fue hasta marzo de 2016 que no
se podía realizar un procedimiento de acreditación institucional integral. Aún
más, la sentencia determinó que recién en junio de 2017, mediante la
Resolución Nº 279-2017-SINEACE/CDAH-P, se dio el “Modelo de Acreditación
para Universidades”; por ello, solo desde esta fecha se pudo realizar una
acreditación institucional integral. Así, se creó un beneficio tributario con un
requisito imposible de cumplir, restringiéndose temporalmente el acceso al
mismo, y vulnerándose así la política educativa plasmada en nuestra
Constitución.

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La sentencia determinó que, en el caso concreto, al 01 de enero de 2015, fecha


en que surgieron los efectos del crédito tributario por reinversión contemplado
en la Ley Nº 30220, se encontraba vigente la Ley Nº 28740, que señalaba que
al acreditación podía ser de dos formas: (i) acreditación institucional integral, y
(ii) acreditación institucional especializada por áreas, programas o carreras; sin
embargo, con la entrada en vigencia del Decreto Supremo Nº 006-2016-EF, en
el numeral 2.2. de su artículo 2º, se limitó la acreditación a la institucional
integral, variando las reglas preestablecidas en la Ley que reglamentan,
vulnerándose así la seguridad jurídica de las normas que regulan el crédito
tributario por reinversión.

4.4. Fundamentos de esta Sala Suprema

La Procuraduría impugnante denuncia, en su recurso, que la sentencia


impugnada no tomó en consideración la competencia normativa del Ministerio
de Economía y Finanzas en materia tributaria, la cual ejerce como ente rector
para emitir normas reglamentarias que precisen los procedimientos para
acceder a los beneficios tributarios. Afirma que se debió tener en claro que el
parámetro de control del Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 006-
2016-EF, era la Ley N° 30220, el Código Tributario, la Ley N° 28613, Ley del
Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica
(CONCYTEC); la Ley N° 28740, Ley del Sistema de Eva luación, Acreditación y
Certificación de la Calidad Educativa; y normas complementarias. Alega que
las normas del Reglamento que se cuestionan se emitieron conforme a lo
dispuesto en el artículo 30°, 116°, 118°, 119°, num eral 119.2, y 120° de la Ley
N° 30220.

En cuanto a la vulneración del principio de jerarquía normativa

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Arguye que el artículo 2°, numeral 2, del Reglament o exige la acreditación


integral de la universidad, y no solo por carreras o áreas o programas, pues los
alcances del beneficio son para las universidades privadas como personas
jurídicas, como unidad, como una sola institución. En ese sentido, dado que las
áreas o carreras, aun cuando estén acreditadas, no son independientes al
beneficio tributario, sino que dicho beneficio se concede a la universidad, es
lógico que la universidad es la que debe probar la acreditación.
Manifiesta que las normas legales no establecen que el beneficio es otorgado
solo por las áreas o programas que estuvieren acreditados, sino si la
universidad cuenta con la acreditación correspondiente.
Refiere que la Sala Superior, al declarar nulo el artículo 2°, numeral 2, del
Reglamento, no tuvo en cuenta que éste fue dictado conforme con los artículos
30° y 119° de la Ley N° 30220; por ello, sostiene q ue se debe considerar que el
crédito por reinversión es un beneficio tributario y, como tal supone, una
excepción al cumplimiento de la obligación constitucional de toda persona
natural o jurídica de asumir el pago de los tributos que se le imponen. Por
ende, dado que el objeto del beneficio fue regulado como un incentivo a la
calidad educativa, no se vulneró ninguna disposición legal, puesto que el objeto
del incentivo no es beneficiar a las universidades públicas o privadas, sino a los
alumnos a través de la implementación de mecanismos que les permitan contar
con mayores estándares de calidad.
Ante tales denuncias, este Supremo Tribunal debe señalar que el artículo 2°,
numeral 2.2, del Reglamento establece que:
Artículo 2.- Del crédito tributario por reinversión
(…)
2.2. Solo pueden acceder al crédito tributario por reinversión, las
universidades privadas societarias que cuenten con la acreditación
institucional integral o acreditación institucional internacional reconocidas
por el SINEACE, de acuerdo a lo establecido en la Ley Nº 28740 - Ley del
sistema nacional de evaluación, acreditación y certificación de la calidad
educativa, su reglamento, normas complementarias o normas que los
sustituyan y cuyo programa de reinversión e informe anual se presenten
conforme a las disposiciones de la Ley y estas normas reglamentarias.

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Según la demandante, esta disposición infringió el principio de jerarquía


normativa consagrado en el artículo 51° de la Const itución Política del Perú,
que establece que:
Artículo 51.- Supremacía de la Constitución
La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las
normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es
esencial para la vigencia de toda norma del Estado.
Ahora bien, la recurrente afirma que tal infracción se produjo porque el citado
artículo 2°, numeral 2.2, del Reglamento desnatural izó la Ley N° 28740, ya que,
de forma inexplicable, estableció restricciones totalmente ajenas a lo
establecido por ley. Así, señaló que dicha norma reglamentaria vulnera tal
principio, pues establece que sólo podrán acceder al beneficio tributario,
aquellas universidades que cuenten con la acreditación institucional o
acreditación internacional reconocidas por el SINEACE, pese a que la ley
también admite la posibilidad de beneficiarse con ella a la universidad que
obtiene su acreditación institucional especializada, por áreas, programas o
carreras.
En ese orden de ideas, debe indicarse que el principio de jerarquía normativa
hace depender la validez de una norma sobre otra. Por ende, dicha validez se
debe entender como la conformidad de una norma con referencia de otra u
otras que sean jerárquicamente superiores.11
El principio de jerarquía de normas ordenado por nuestra Carta Constitucional
establece que la ley prevalece sobre el Decreto Supremo por constituir una
norma de mayor jerarquía; consecuentemente, la Reglamentación aprobada
por Decreto Supremo Nº 006-2016-EF, aprobado en forma posterior, no puede
desvirtuar ni puede ir más allá de los términos de la ley.
En cuanto a la integración y coherencia normativa de las que deben participar
la ley y el reglamento, resulta conveniente citar la STC N.º 1907-2003-AA/TC,
que señala que: “La fuerza normativa de la que está investida la Administración
se manifiesta por antonomasia en el ejercicio de su potestad reglamentaria. El

11
Véase la STC 00047-2004-AI/TC.

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reglamento es la norma que, subordinada directamente a las leyes e


indirectamente a la Constitución, puede, de un lado, desarrollar la ley, sin
transgredirla ni desnaturalizarla, y, de otro, hacer operativo el servicio que la
Administración brinda a la comunidad. Los primeros son los llamados
reglamentos secundum legem, de ejecución o reglamentos ejecutivos de las
leyes, los cuales están llamados a complementar y desarrollar la ley que los
justifica y a la que se deben (…)".
Así, en el caso del Decreto Supremo N.º 006-2016-EF, se trata de un
reglamento ejecutivo que cumple una función normativa complementaria de los
aspectos aplicativos de la Ley N° 30220, en concor dancia con la Ley N° 28740
y el Texto Único Ordenado de la Ley Marco de Ciencia, Tecnología e
Innovación Tecnológica, aprobado por Decreto Supremo N° 032-2007-ED. Tal
reglamento es una norma infralegal que ha sido desarrollado dentro de los
cánones del principio de legalidad que fluyen de las siguientes disposiciones de
la Ley N° 30220:

Artículo 30. Evaluación e incentivo a la calidad educativa

El proceso de acreditación de la calidad educativa en el ámbito universitario,


es voluntario, se establece en la ley respectiva y se desarrolla a través de
normas y procedimientos estructurados e integrados funcionalmente. Los
criterios y estándares que se determinen para su cumplimiento, tienen como
objetivo mejorar la calidad en el servicio educativo.
Excepcionalmente, la acreditación de la calidad de algunas carreras será
obligatoria por disposición legal expresa.
El crédito tributario por reinversión y otros beneficios e incentivos que se
establezcan, se otorgan en mérito al cumplimiento del proceso de
acreditación, de acuerdo a la normativa aplicable.
La existencia de Institutos de Investigación en las universidades se considera
un criterio favorable para el proceso de acreditación de su calidad.

Artículo 116. Bienes y beneficios


Los bienes y beneficios de la universidad privada se rigen por los parámetros
siguientes:
(…)
116.3. Los excedentes que generan las universidades privadas societarias
considerados utilidades, están afectos a las normas tributarias del Impuesto a

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la Renta. Los programas de reinversión son supervisados por la


Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria
(SUNAT) y por la SUNEDU para verificar que estos contribuyan de modo
efectivo al desarrollo académico de la institución.
116.4. Los convenios de cooperación celebrados entre instituciones
universitarias y otras personas jurídicas de cualquier naturaleza que tengan
por finalidad contribuir a la mejora de la calidad educativa, científica,
tecnológica y al desarrollo deportivo del país, gozan de beneficios tributarios,
conforme a la legislación pertinente sobre la materia.
Es responsabilidad de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de
Administración Tributaria (SUNAT) y la SUNEDU, en el marco de sus
competencias, verificar el cumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo.

Artículo 118. Promoción de la inversión privada en educación


La reinversión de excedentes para el caso de las universidades privadas
asociativas y utilidades para el caso de universidades privadas societarias se
aplica en infraestructura, equipamiento para fines educativos, investigación e
innovación en ciencia y tecnología, capacitación y actualización de docentes,
proyección social, apoyo al deporte de alta calificación y programas
deportivos; así como la concesión de becas, conforme a la normativa
aplicable.

Artículo 119. Reinversión de excedentes y utilidades


(…)
119.2. Las universidades privadas societarias que generan utilidades se
sujetan al régimen del Impuesto a la Renta, salvo que reinviertan dichas
utilidades, en la mejora de la calidad de la educación que brindan, caso en el
que pueden acceder a un crédito tributario por reinversión equivalente hasta el
30% del monto reinvertido.

Artículo 120. Programas de reinversión


120.1. Las universidades privadas asociativas y societarias deben presentar
un informe anual de reinversión de excedentes o utilidades a la SUNEDU y a
la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria
(SUNAT), para efectos de verificación del cumplimiento de lo dispuesto por la
presente Ley. El informe debe contener la información detallada y valorizada
sobre las inversiones, la adquisición de bienes y la contratación de servicios,
así como de las donaciones y becas; publicado en su página web. El
incumplimiento de las disposiciones de este artículo acarrea la suspensión o el
retiro del régimen de reinversión de excedentes, según la gravedad de la falta,
y el pago, según el caso, de las multas o las deudas tributarias generadas.
120.2. Los programas de reinversión de utilidades de las universidades
privadas societarias deben contener la información sobre la universidad,

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incluyendo la designación de sus representantes legales y la persona


responsable del programa durante su periodo de desarrollo, la exposición de
motivos, el informe de autoevaluación general y la definición de los objetivos
del programa, acorde con la finalidad de la presente Ley; la información
detallada, priorizada y valorizada sobre las inversiones, la adquisición de
bienes y la contratación de servicios, las donaciones y el monto estimado y
número de becas; así como la declaración de acogimiento al beneficio y el
compromiso de cumplimiento de sus disposiciones y del propio programa. Su
presentación, ejecución, fiscalización, ajustes, términos y renovación se rigen
por las normas sobre la materia.

Así también dicha disposición discurre de los cánones plasmados en el artículo


11° de la Ley N° 28740, que establece que:

Artículo 11.- Evaluación, acreditación y certificación de la calidad


educativa
La evaluación es un instrumento de fomento de la calidad de la educación que
tiene por objeto la medición de los resultados y dificultades en el cumplimiento
de las metas previstas en términos de aprendizajes, destrezas y competencias
comprometidos con los estudiantes, la sociedad y el Estado, así como
proponer políticas, programas y acciones para el mejoramiento de la calidad
educativa.
Los procesos de evaluación para el mejoramiento de la calidad educativa a
que se refiere la presente Ley son:
A. Autoevaluación de la gestión pedagógica, institucional y administrativa, que
está a cargo de los propios actores de la institución educativa. (…)
B. Evaluación externa con fines de acreditación, la que es requerida
voluntariamente por las instituciones educativas. (…)
C. Acreditación, que es el reconocimiento público y temporal de la institución
educativa, área, programa o carrera profesional que voluntariamente ha
participado en un proceso de evaluación de su gestión pedagógica,
institucional y administrativa.
Acredita el órgano operador sin más trámite y como consecuencia del informe
de evaluación satisfactorio debidamente verificado, presentado por la entidad
acreditadora.
En la Educación Superior, la acreditación puede ser de dos tipos:
C.1. Acreditación institucional especializada, por áreas, programas o carreras.
C.2. Acreditación institucional integral.
La Certificación es el reconocimiento público y temporal de las competencias
adquiridas dentro o fuera de las instituciones educativas para ejercer
funciones profesionales o laborales. La Certificación es un proceso público y
temporal. Es otorgada por el colegio profesional correspondiente, previa
autorización, de acuerdo a los criterios establecidos por el SINEACE. Se

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realiza a solicitud de los interesados.


En los casos en que no exista colegio profesional, la Certificación se realizará
de acuerdo al reglamento aprobado por el órgano competente.

De otro lado, la norma reglamentaria compatibiliza su tenor con base en


diversas disposiciones del Texto Único Ordenado de la Ley Marco de Ciencia,
Tecnología e Innovación Tecnológica, aprobado por Decreto Supremo N° 032-
2007-ED, que tienen vinculación directa con los fines que son objeto de la
educación universitaria que se pretende promover con el otorgamiento del
beneficio tributario. Estos no son otros que la búsqueda de una educación de
calidad y el desarrollo, promoción, consolidación, transferencia y difusión de la
Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica con la actividad de promoción de
la calidad e investigación tecnológica. Las mismas que son actividades cuyo rol
promotor le asiste al Estado a través de sus órganos en el ámbito de la
educación superior universitaria.
Por ello, el hecho de que el artículo 2°, numera 2. 2, del Reglamento condense,
además, en su tenor, los aspectos esenciales a los que puede arribar el
proceso de acreditación de la calidad educativa en el ámbito universitario al
que aluden los artículos 30°, 118° y 120° de la Ley Universitaria, en
concordancia con las finalidades que el Estado asigna al SINEACE para que
las instituciones educativas públicas y privadas ofrezcan un servicio de calidad,
conforme lo delinea el artículo 5° de la Ley N° 287 40, “Ley del Sistema
Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa”,
en su ámbito de aplicación y conforme a los principios que enarbolan los
procesos de evaluación y acreditación que busca integrar funcionalmente el
Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad
Educativa (SINEACE), permite advertir que dicha norma reglamentaria
cuestionada se encuentra interconectada no solo con los fines que busca el
proceso de acreditación y certificación de la calidad educativa, sino también
con los principios y valores que dicho sistema persigue definir estableciendo
criterios, estándares y procesos de evaluación, acreditación y certificación a fin

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de asegurar los niveles básicos de calidad que deben brindar las instituciones a
las que se refiere la Ley General de Educación N° 2 8044.
De lo que se trata, en definitiva, es resaltar que la norma reglamentaria tiene
por objeto integrar y compatibilizar funcionalmente lo que disponen los artículos
30°, 118°, 119° y 120° de la Ley N° 30220, con el o bjeto y fines que persigue la
Ley N° 28740 y el Texto Único Ordenado de la Ley Ma rco de Ciencia,
Tecnología e Innovación Tecnológica, aprobado por Decreto Supremo N° 032-
2007-ED.
Por ser ello así, el hecho de que en el tenor de la norma reglamentaria no se
incluya ya uno de los tipos de acreditación que contempló el parágrafo C.1 del
literal C) del artículo 11° de la Ley N° 28740, no supone necesariamente que la
norma reglamentaria haya desnaturalizado lo prescrito en dicha disposición,
toda vez que, como lo establece el primer párrafo del artículo 30° de la Ley N°
30220, el proceso de acreditación de la calidad educativa en el ámbito
universitario se desarrolla a través de normas y procedimientos estructurados e
integrados funcionalmente. Son pues los criterios y estándares que se
determinen para su cumplimiento los que tienen como objetivo mejorar la
calidad en el servicio educativo en forma integral. De modo que si sobre la
base de esos criterios y estándares que la propia ley reglamentada alude,
según la normativa aplicable, se reglamentan procesos de acreditación más
eficientes a los fines de mejorar la calidad del servicio educativo, no hay lugar
para considerar que la norma reglamentaria desnaturaliza la ley que se lo
autoriza, más aún si el Reglamento es exigible a partir de su entrada en
vigencia.
En el cuestionamiento no se expresan razones de por qué la acreditación de un
programa institucional especializado, por áreas, programas o carreras, se
podría ver afectado desde la vigencia del Reglamento, a partir de lo dispuesto
por el artículo 30° de la Ley N° 30220 y los fines que contempla el artículo 5°12

12
El citado dispositivo establece expresamente lo siguiente: “Artículo 5°.- Finalidad del SINEACE. El S INEACE tiene la
finalidad de garantizar a la sociedad que las instituciones educativas públicas y privadas ofrezcan un servicio de
calidad. Para ello recomienda acciones para superar las debilidades y carencias identificadas en los resultados de las
autoevaluaciones y evaluaciones externas, con el propósito de optimizar los factores que inciden en los aprendizajes y
en el desarrollo de las destrezas y competencias necesarias para alcanzar mejores niveles de calificación profesional y
desempeño laboral.”

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de la Ley N° 28740 y normas modificatorias. En tal sentido, la sola alegación


invocada no determina que la norma reglamentaria desnaturalice lo dispuesto
en la ley, si de lo que se trata es de otorgar beneficios tributarios a una
universidad que cumple con los estándares, criterios, indicadores y
procedimientos de evaluación y acreditación a que se refiere el artículo 15° del
Reglamento de la Ley N° 28740, Ley del Sistema de E valuación, Acreditación y
Certificación de la Calidad Educativa, que además deben ser públicos para que
las universidades privadas conozcan la orientación que deben seguir en favor
de una educación de calidad y/o propongan los correctivos adecuados en la
búsqueda de tal fin con observancia de los principios que consagra el artículo
4° de la Ley N° 28740.
De modo que a partir de un control abstracto de la disposición denunciada no
se advierte que ésta haya infringido el principio de jerarquía normativa. Ello, sin
embargo, no significa que, en un caso concreto, durante el periodo de vigencia
del beneficio, una universidad pueda acreditar debida y objetivamente en un
proceso de control concreto la afectación de sus intereses, atendiendo al
cumplimiento de los fines y objetivos de la educación universitaria.
En este proceso de control abstracto, en el que solo se evalúa la conformidad
de la norma reglamentada con la ley que reglamenta y la Constitución, no es
admisible concluir que la norma reglamentaria ha limitado o restringido los
alcances de la ley, pues aquella se expidió de conformidad con la propia
normativa aplicable a la que aludió el penúltimo párrafo del artículo 30° de la
Ley N° 30220 y los fines de la Ley N° 28740. Por en de, corresponde revocar la
sentencia y reformar la misma para declarar infundado dicho extremo.

En cuanto a la vulneración del principio de reserva de ley


Alega que el beneficio tributario consistente en el crédito por reinversión de
utilidades se sujetó a la ley de creación. Lo que se reguló en el artículo 2°,
numeral 2.2, del Reglamento son las reglas procedimentales para el acceso al
beneficio, las cuales no están sujetas a reserva de ley. El Reglamento no
reguló aspectos esenciales al régimen de beneficios tributarios.

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Ahora bien, a fin de emitir un pronunciamiento sobre la denuncia planteada,


conviene señalar que:
“El principio de reserva de ley se encuentra reconocido por el artículo 74º
de la Constitución Política, según el cual el ámbito de creación,
modificación, derogación o exoneración de tributos queda reservado a las
leyes o a los decretos legislativos.”
En torno a este principio, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en
el expediente N° 05558-2006-AA/TC, precisó que:
"La reserva de ley en materia tributaria es en principio una reserva
relativa. En tal sentido es posible que la reserva de ley puede admitir,
excepcionalmente, derivaciones al reglamento, siempre y cuando, los
parámetros estén claramente establecidos en la propia Ley o norma con
rango de Ley. Para ello se debe tomar en cuenta que el grado de
concreción de sus elementos esenciales será máximo cuando regule los
sujetos, el hecho imponible y la alícuota; será menor cuando se trate de
otros elementos. En ningún caso, sin embargo, podrá aceptarse la
entrega en blanco de facultades al Ejecutivo para regular la materia.”

Así, a efectos de verificar si la norma reglamentaria que se cuestiona en el


presente caso ha respetado el principio constitucional de reserva de ley resulta
necesario establecer si existe una norma con rango de ley que haya facultado a
precisar los sujetos que pueden acceder al crédito tributario y, en su caso, si
esta norma facultativa se encuentra dentro de los parámetros establecidos por
el Tribunal Constitucional.
Conforme se señaló en los antecedentes, la parte pertinente del artículo 30° de
la Ley N° 30220 expresamente estableció que:
“El proceso de acreditación de la calidad educativa en el ámbito
universitario, es voluntario, se establece en la ley respectiva y se
desarrolla a través de normas y procedimientos estructurados e
integrados funcionalmente. Los criterios y estándares que se determinen
para su cumplimiento, tienen como objetivo mejorar la calidad en el
servicio educativo.
(…)

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El crédito tributario por reinversión y otros beneficios e incentivos que se


establezcan, se otorgan en mérito al cumplimiento del proceso de
acreditación, de acuerdo a la normativa aplicable.”

De dicha disposición se advierte que el crédito por reinversión y otros


beneficios e incentivos que establece la ley son otorgados en mérito del
cumplimiento de acreditación, ello quiere decir que la ley remite a la normativa
aplicable que regula el proceso de acreditación. Lo cual incluye que se tomen
en consideración normas y procedimientos estructurados integrados
funcionalmente en mejora de la educación. Tal remisión posibilita que en el
reglamento, atendiendo a la finalidad de mejora de la educación, como es la
intención del legislador, se tomen en cuenta otros factores como son los
criterios y estándares que determine la autoridad competente en la
acreditación. En el presente proceso no se expone ningún argumento que haga
irrazonable la precisión que formula la norma reglamentaria.
Debe indicarse que el legislador, en la Ley N° 3022 0, y básicamente en su
artículo 30°, sólo estableció que el “crédito tribu tario por reinversión” se debía
otorgar en mérito al cumplimiento del proceso de acreditación, de acuerdo a la
normativa aplicable. Por ello, es que, en el primer párrafo de su artículo 30°, la
Ley N° 30220 definió qué era el proceso de acredita ción de la calidad educativa
en el ámbito universitario. Aún más, por tal razón, es que no sólo se remitió a
ley respectiva, sino que además dispuso que tal proceso “se desarrolla a través
de normas y procedimientos estructurados e integrados funcionalmente”. Se
entiende que esta estructuración e integración debía darse con normas y
procedimientos vinculados con la calidad de la educación y de la ciencia y
tecnología del ámbito de la educación universitaria. Por ser ello así, era
evidente que la norma reglamentaria al definir el tipo de acreditación que
debían cumplir las universidades privadas societarias para acceder al crédito
tributario por reinversión, no infringió el principio de reserva de ley, toda vez
que los parámetros que sirvieron de base para la expedición de la norma
reglamentaria estuvo claramente establecidos en la propia Ley N° 30220, en
concordancia con la Ley N° 28740. De modo que, al n o haberse acreditado en

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el proceso que hubo entrega en blanco de facultades al Ejecutivo para regular


la materia, no se advierte la vulneración del principio de reserva de ley, más
aun cuando el régimen de promoción de la educación universitaria tiene por
objetivo fomentar el desarrollo de “universidades privadas societarias” con
calidad en el servicio educativo que prestan y no sólo en áreas, programas o
carreras de aquellas.
En ese sentido, el grado de concreción de los elementos esenciales del crédito
tributario por reinversión aparecen establecidos en los artículos 30° y 119° de la
Ley N° 30220 con grado máximo, pues éstas regularon los sujetos, el hecho
imponible y la alícuota que debían cumplirse. De otro lado, no se aprecia la
entrega en blanco de facultades al Ejecutivo para identificar al sujeto
beneficiario del crédito tributario por reinversión en razón “al cumplimiento de
proceso de acreditación”, pues, como se señaló, es la propia ley la que delineó
claramente los parámetros que debían seguirse para ello.
Por lo antes señalado, dado que el artículo 2°, num eral 2.2, del Reglamento no
altera la ley en términos contrarios a lo que ésta prescribió, corresponde
revocar la sentencia apelada, en el extremo que declaró la vulneración del
principio de reserva de ley; y, reformar la misma en dicho extremo para
declarar infundada la demanda.

En cuanto a la vulneración de las normas que diseñan la política


educativa del Estado, así como el objeto de la Ley N° 30220, Ley
Universitaria
Manifiesta que se incurrió en error al declarar la inconstitucionalidad del artículo
2°, numeral 2.2, del Reglamento, toda vez que la de cisión se sustenta en un
argumento fáctico respecto a que no habría sido posible cumplir durante un
periodo de tiempo con la exigencia de la acreditación que impuso dicha
disposición. Refiere que en un proceso de control abstracto sólo es posible
analizar la norma para determinar si es o no contraria al ordenamiento jurídico,
mas no se puede amparar en situaciones de hecho cuyos efectos ya surtieron y
no se encuentran vigentes. La Sala Superior procedió a realizar un análisis

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concreto para determinar la supuesta inconstitucionalidad de la disposición


citada.
A fin de absolver el agravio invocado es preciso indicar que la demandante, en
primer lugar, alegó que el artículo 2°, numeral 2, del Reglamento era
inconstitucional por imponer restricciones al crédito tributario por reinversión
que no se condicen con los objetivos que establecen los artículos 13°, 15°, 16°,
17° y 18° de la Constitución Política del Perú.
La demandante sostuvo que el crédito tributario por reinversión es un beneficio
que busca dar cumplimiento a dichas normas constitucionales, que
garantizaban el rol promotor del Estado a la mejora del sistema de educación
universitaria.
En ese sentido, —luego de reseñar la finalidad del Sistema Nacional de
Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa y del
procedimiento de acreditación incorporado por la Ley N° 28740 y su
Reglamento—, la demandante afirma que la Ley N° 302 20, en su Décimo
Segunda Disposición Complementaria Transitoria, dispuso la suspensión del
procedimiento de acreditación, situación que se mantuvo hasta la expedición
de la Resolución N° 279-2017-SINEACE/CDAH-P, del 27 de junio de 2017, en
que se fijó el modelo de acreditación para universidades.
Por ello, manifiesta que el artículo 2°, numeral 2, del Reglamento creaba una
seria incoherencia respecto de los fines de dicha ley, ya que algunas
universidades particulares que forman parte de la demandante y cuentan con
acreditaciones internacionales, no gozan de la calificación (de ser acreditada),
dado que la entidad acreditadora no estaría reconocida por el SINEACE.
Así expuesta la infracción, la sentencia apelada declaró fundada este extremo
de la demanda por considerar que se creó un beneficio tributario con un
requisito imposible de cumplir, restringiéndose temporalmente el acceso al
mismo.
En ese escenario, este Supremo Tribunal considera que, al momento de
emitirse dicha sentencia, se incurrió en grave error, toda vez que la restricción
a que alude la actora no se genera con la dación del Reglamento y las normas

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SENTENCIA
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que esta contiene, sino que se habría generado con la propia Ley N° 30220,
que es la que crea el crédito tributario por reinversión, y que no es objeto de
control abstracto en este proceso.
De modo que si es la Ley N° 30220 la que habría gen erado tal restricción,
porque es ella la que crea el beneficio tributario imponiendo el cumplimiento del
requisito de acreditación, que según la demandante sería imposible de cumplir,
entonces es evidente que no es este el proceso en que debe dilucidarse la
legitimidad o no de la denuncia propuesta, toda vez que lo que se controla en
un proceso de acción popular, desde una perspectiva abstracta, son las
infracciones contra la Constitución o la ley en que incurren los reglamentos,
normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea
la autoridad de la que emanen, conforme lo prescribe el artículo 200° de la
Constitución Política del Perú, en concordancia con el artículo 76° del Código
Procesal Constitucional.
Si ello es así y el artículo 2°, numeral 2.2, del R eglamento solo regula lo que ya
el artículo 30°, 119° y 120° de la Ley N° 30220 est ablecían, conforme se indicó
en líneas anteriores, entonces no es posible concluir que la norma
reglamentaria haya vulnerado la política educativa plasmada en las normas
constitucionales invocadas, ya que el requisito de acreditación lo impone la
propia ley reglamentada, en concordancia con normas especiales de carácter
legislativo que regula la acreditación en sí.
En suma, la vulneración invocada en la demanda no se produce de forma
inmediata y directa como producto de la vigencia del Reglamento, que es el
objeto de control abstracto en este proceso, sino como consecuencia de la
vigencia de la propia Ley N° 30220, cuya constituci onalidad no es posible
controlar en un proceso de esta naturaleza. Por ende, es evidente que tal
situación no puede ser objeto de control abstracto en un proceso de acción
popular al no derivarse en forma directa e inmediata de la norma reglamentaria
anotada. Por ello, corresponde revocar la sentencia apelada, en cuanto declara
que el artículo 2°, numeral 2.2, vulnera la polític a educativa plasmada en la
Constitución.

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En cuanto a la vulneración del principio de seguridad jurídica


La Procuraduría recurrente denuncia que el pronunciamiento de la sentencia
sobre la vulneración del principio de seguridad jurídica por efecto del artículo
2°, numeral 2, es contradictorio y sin sustento jur ídico alguno, ya que se basa
en un supuesto de hecho para intentar demostrar la inconstitucionalidad de una
norma. Denuncia que la sentencia efectuó un control concreto para determinar
en abstracto la supuesta inconstitucionalidad o ilegalidad de la norma
reglamentaria cuestionada.
Ahora bien, debe indicarse que la demandante sustentó su pretensión sobre
este punto alegando que al uno de enero de dos mil quince, fecha en que
surgieron los efectos de la Ley N° 30220, se encont raba vigente la Ley N°
28740, que señalaba que la acreditación podía ser por programas o integral;
sin embargo, al entrar en vigencia el Reglamento, afirma que esas condiciones
para el acceso al crédito tributario por reinversión cambiaron drásticamente,
dado que la norma reglamentaria recogió una serie de exigencias que
desnaturalizan y contravienen la ley. Por ello, indicó que ese cambio
injustificado de las reglas constituyó una abierta transgresión al principio de
seguridad jurídica.
La sentencia impugnada amparó dicha pretensión por considerar que, con la
vigencia del Reglamento, se limitó la acreditación al de la institucional integral.
En ese contexto, este Supremo Tribunal, al haber determinado que el citado
artículo 2°, numeral 2.2, del Reglamento no introdu jo ninguna alteración a los
artículos 30°, 119° y 120° de la Ley N° 30220, que implique una
desnaturalización del sentido de éstos, considera que tampoco se incurrió en la
vulneración del principio de seguridad jurídica. Ello debido a que las
universidades privadas societarias, desde la entrada en vigencia de la Ley N°
30220, tenían claro cuál era el requisito que debían cumplir para acceder al
crédito tributario por reinversión.
Este Supremo Tribunal, al analizar la norma aludida en torno a la vulneración
del principio de jerarquía normativa y reserva de ley, ya estableció que los

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parámetros que sirvieron de base para la expedición de la norma reglamentaria


estuvieron claramente establecidos en la propia Ley N° 30220, en concordancia
con la Ley N° 28740. De modo que, por ser ello así, es evidente que la norma
reglamentaria no varió las establecidas en la ley objeto de reglamentación. Por
ende, la sentencia impugnada corresponde ser revocada en este extremo para
declararse infundada la demanda sobre este punto.

Quinto: La vigencia del crédito tributario por reinversión regulada en el


artículo 3° del Reglamento

5.1. Argumentos de la demanda

I. Sobre la vulneración del principio de jerarquía normativa

La demandante sostiene que la norma cuestionada en este punto debe ser


expulsada del ordenamiento jurídico, dado que contraviene lo dispuesto en la
Ley Universitaria. Según la demandante, la Ley N° 3 0220, Ley Universitaria,
recoge el crédito por reinversión sin restringir su vigencia a un plazo
determinado.
No obstante, de forma inexplicable, el dispositivo cuestionado recogido en el
Reglamento de la Ley Universitaria, establecen plazos totalmente ajenos a lo
establecido en la Ley, es decir, a la norma que supuestamente desarrollan,
dado que la ley no dice nada sobre el particular; sin embargo, el MEF señala en
el artículo 3° del Reglamento que el crédito por re inversión tendrá solo una
vigencia de tres años, contados a partir de enero de dos mil quince. Arguye que
si el legislador no lo ha previsto así, ¿cómo es que la administración asigna de
forma arbitraria un supuesto límite temporal del crédito por reinversión?
Con ello, la administración hace aquello que, precisamente, no debe hacer:
transgrede y desnaturaliza la ley, pues hacen que los sujetos pasivos de esta
norma vean restringido su acceso y uso del crédito por reinversión, al imponer
a este beneficio una vigencia de sólo tres años.

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II. Sobre la vulneración del principio de reserva de ley en materia


tributaria

La accionante sostiene que la norma invocada debe ser expulsada de nuestro


ordenamiento jurídico, no sólo porque contraviene otra de mayor rango, sino
porque regulan aspectos esenciales de un beneficio tributario, cuando ello sólo
puede ser hecho por una ley, de acuerdo al principio constitucional de reserva
de ley.
Sostiene que, al igual que con los tributos, debe ser la ley quien contemple los
elementos esenciales referidos a los beneficios tributarios, como el plazo
durante el cual estarán vigentes.
Refiere que el artículo 3° del Reglamento de la Ley Universitaria es
inconstitucional al regular un elemento esencial del crédito por reinversión que
no estaba previsto en la ley, limitando los efectos y/o alcances de esta última.

III. Sobre la vulneración de las normas constitucionales que diseñan la


política educativa del Estado, así como el objeto de la Ley Universitaria
recogido en su artículo 1°

La accionante sostiene que si la Constitución Política del Perú recoge, respecto


al derecho a la educación, un sistema normativo en los términos ya vistos, y el
artículo 1° de la Ley N° 30220 señala que es objeto de ella el mejoramiento
continuo de la calidad educativa de las instituciones universitarias y, con ese
objeto se diseñó como beneficio tributario el crédito por reinversión, no resulta
razonable que tenga solo una vigencia de tres años, ya que mientras existan
las causas que afecten o limiten el efectivo ejercicio de este derecho
constitucional, debe continuar la vigencia de las desgravaciones tributarias que
vienen contrarrestando dichas causas.
Puntualiza que prácticamente deviene en exigencia constitucional que la norma
que consagra el incentivo tributario debe mantener su vigencia hasta lograr el

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cumplimiento del objetivo estratégico, que en este caso es la facilitación del


efectivo servicio del derecho constitucional a la educación por parte de
importantes sectores de la población nacional.
Indica que ya el Tribunal Constitucional ha zanjado la controversia relacionada
a la razonabilidad de la supuesta vigencia por tres años del crédito por
reinversión en la sentencia recaída en el caso Alas Peruanas, en que
estableció que: “(…) si bien la regla general es que las leyes tributarias que no
establezcan plazo de duración alguna para la vigencia de los beneficios
tributarios se sujetan al plazo máximo establecido en el Código Tributario (tres
años); lo cierto es que esta regla admite excepciones, las cuales deben ser
evaluadas teniendo en cuenta el caso concreto.
Arguye que si la finalidad del beneficio otorgado por el Decreto Legislativo N°
882 es la promoción de la inversión en educación, este beneficio no puede
entenderse otorgado solo por el plazo máximo de tres años, sino hasta que el
legislador, en base a su misma potestad tributaria por la que otorgó el
beneficio, la derogue, cuando ya no considere factible promover la inversión en
educación.
Manifiesta que el artículo 3° del Reglamento es inc onstitucional, además de las
razones ya expuestas, por restringir indebidamente el crédito por reinversión,
en perjuicio de las universidades y del sistema educativo en general, escenario
que al mismo tiempo supone una contravención al derecho fundamental a la
educación y al sistema normativo constitucional diseñado para su promoción
efectiva.

IV. Sobre la vulneración del principio de seguridad jurídica

La accionante sustenta la vulneración del principio de seguridad jurídica


respecto del artículo 3º del Reglamento sobre la base de las mismas
alegaciones invocadas en relación con el artículo 2º, numeral 2.2, del
Reglamento.

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V. Sobre la vulneración del principio de irretroactividad.

El artículo 3° del Reglamento es una norma inconsti tucional debido a que la


Ley N° 30220 fue publicada el 09 de julio de 2014. Sin embargo, los
dispositivos que recogen el crédito por reinversión, al referirse a un beneficio
tributario, entraron en vigencia a partir del 01 de enero de 2015. En dicha
norma no se asignó una vigencia temporal al crédito por reinversión.
El Reglamento fue publicado 23 de enero de 2016, iniciando su vigencia a
partir del 24 de enero de 2016. Sin embargo, el artículo 3° objeto de análisis,
estableció que el crédito por reinversión estaría vigente por un periodo de tres
años, contados a partir de la entrada en vigencia del beneficio, esto es, a partir
del 01 de enero de 2015. Es decir, una norma vigente desde el 24 de enero de
2016, asignó retroactivamente (hacia el 01 de enero de 2015), la vigencia del
crédito por reinversión.
Manifiesta que el Reglamento de la Ley es uno de tipo ejecutivo, en la medida
que tenía por objeto desarrollar los alcances de la ley que motivó su
promulgación. Sin embargo, vemos que el Reglamento desnaturaliza la ley, ya
que incorpora un contenido no enunciado en la disposición original referido a su
vigencia temporal, desnaturalizando y usurpando así las facultades del
legislador sobre la materia.

5.2. Argumentos de la contestación

Ante tales alegaciones, la Procuraduría demandada, con respecto al artículo 3°


del Reglamento, sostiene que el plazo no ha sido impuesto por la norma
impugnada, sino constituye la aplicación de una norma de rango legal y que es
el marco objetivo del sistema tributario, ya que está contenido en los literales c)
y e) del artículo VII del Título Preliminar del Código Tributario. El plazo,
además, es conforme con la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el
Expediente N° 10138-2005-PC/TC, en que se precisa q ue los beneficios
tributarios deben tener un plazo para no generar una situación de desigualdad

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entre los diferentes contribuyentes, quienes también realizan actividades


económicas de diferente índole.

5.3. Fundamentos de la sentencia apelada

La sentencia determinó que el plazo de vigencia del beneficio tributario no se


señaló en la Ley Nº 30220, pues el mismo se precisó en el artículo 3º del
Decreto Supremo Nº 006-2016-EF. Tal norma reglamentaria no estableció
nada nuevo ni cambió el sentido de la ley, debido a que el plazo de vigencia en
ese momento estaba regulado mediante el literal c) del artículo VII del título
preliminar del Código Tributario, norma que se debe aplicar supletoriamente y
que indica que ante la ausencia de la determinación de un plazo de vigencia
en la dación de un beneficio tributario, se deberá entender que la vigencia será
por un plazo máximo de tres años; por esa razón, consideró que el dispositivo
cuestionado no vulneró el principio de jerarquía normativa establecido en el
artículo 51º de la Constitución Política del Perú.

La sentencia estableció que si bien el plazo de vigencia es un elemento


esencial del beneficio tributario y que la Ley Nº 30220 no había establecido
delegación normativa alguna con relación a la materia del plazo, lo cierto es
que existe una norma con rango de ley (Código Tributario) que de manera
supletoria estatuye un plazo igual; por ello, considero que era irrelevante que la
norma reglamentaria haya reiterado dicho plazo; por lo tanto, no se vulneraba
el principio de reserva en ley en materia tributaria.

La sentencia determinó que no comparte el criterio del demandante según el


cual la norma que establece el beneficio tributario debía mantener su vigencia
hasta lograr el cumplimiento del objetivo que se busca alcanzar, esto es, la
promoción de la inversión en educación. Ello por cuanto consideró que el
beneficio tributario tiene carácter excepcional; de modo que de tener un plazo
indeterminado se distanciaría de su naturaleza y se convertiría en una

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inmunidad tributaria. Además, precisó que, por tratarse de medidas


económicas que recortan el presupuesto del Estado, el carácter temporal es
imperativo. Incluso, señaló que un plazo de vigencia indeterminado en el caso
de beneficios tributarios vulnera el principio de igualdad, en la medida que no
todos los contribuyentes son favorecidos con una reducción de su base
impositiva, lo que implica la necesidad que los mismos tengan una fecha
establecida de inicio a fin. Si los beneficios tributarios no tuvieran ese carácter
temporal podrían desincentivar a los demás contribuyentes y que estos actúen
al margen de la ley. De otro lado, la sentencia determinó que los beneficios
tributarios tienen una naturaleza extraordinaria, basada en la excepcionalidad,
por su carácter contrario a la norma general, lo que le da al beneficio su
verdadera naturaleza; por ende, dicho artículo 3º del Reglamento no transgrede
las normas constitucionales vinculadas a la política educativa del Estado.

La sentencia determinó que el citado artículo 3º del Reglamento fue redundante


al regular en forma idéntica una materia que ya estaba establecida en una
norma anterior con rango de ley; por ello, no vulneró el principio de seguridad
jurídica.

La sentencia estableció que el Decreto Supremo Nº 006-2016-EF se publicó el


23 de enero de 2016; por ende, su vigencia, de acuerdo a las normas
constitucionales, debería iniciarse el 24 de enero de dicho año, día siguiente de
su publicación; sin embargo, en su artículo 3º, después de señalar que el plazo
de vigencia del crédito por reinversión es de tres años, indicó que su vigencia
será “contado a partir del 01 de enero de 2015, de conformidad con los literales
c) y e) de la Norma VII del título preliminar del Código Tributario. Con ello se
estableció que una norma publicada el 23 de enero de 2016 tuvo vigencia
desde el 01 de enero de 2015, esto es, que entró en vigor un año antes de su
publicación, regulación que evidencia un mandato de aplicación retroactivo de
la referida norma reglamentaria; por lo que se comprueba la vulneración del
principio de irretroactividad de las normas consagrados en el artículo 103º de la

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Constitución Política del Estado, vulnerando así el principio de irretroactividad


de las normas.

5.4. Fundamentos de esta Sala Suprema

La Procuraduría impugnante sostiene que la sentencia impugnada confundió


los conceptos de vigencia con publicación, al declarar inconstitucional el
artículo 3° del Reglamento, solo por señalar que el plazo de tres años de
vigencia del beneficio tributario se contabilizaba a partir del uno de enero de
dos mil quince.
Manifiesta que no se tuvo en cuenta que la aplicación del beneficio tributario
desde el uno de enero de dos mil quince era producto de lo dispuesto en la
Norma VII, literal e), del título preliminar del Código Tributario, que establece
que las normas que otorguen beneficios tributarios serán de aplicación al año
siguiente de su publicación; por ende, si la Ley N° 30220 fue publicada el 09 de
junio de dos mil catorce, entonces el beneficio del crédito de reinversión se
aplicaba desde el uno de enero de dos mil quince.
Ahora bien, es preciso indicar que el artículo 103º de la Constitución, como el
artículo III del Título Preliminar del Código Civil, recogen la “Teoría de los
hechos cumplidos”, según la cual la ley se aplica a las consecuencias de las
relaciones y situaciones jurídicas existentes, desde su entrada en vigor, y no
tiene fuerza ni efectos retroactivos, excepto en materia penal, cuando favorece
al reo13.
En ese sentido, es preciso indicar que en el numeral 3.5 de la consideración
tercera de la presente sentencia ya se han indicado las razones por las cuales
se estima que el artículo 3° del Reglamento no vuln era el principio de
irretroactividad.
En el presente caso, este Supremo Tribunal se remite a tales consideraciones
para justificar su decisión respecto a que no se incurrió en vulneración del
principio de irretroactividad invocado. No obstante lo cual, considera
13
Véase la STC 01975-2011-PA/TC.

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determinante señalar que en el presente proceso de control abstracto de


normas reglamentarias no resultan aplicables los fundamentos a los que aluden
las sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional recaídas en los
expedientes números 04700-2011-PC/TC, 02053-PA/TC y 05410-2014-PA/TC,
ya que en las referidas sentencias se efectuó control concreto de la vigencia de
los beneficios tributarios creados por el artículo 13° del Decreto Legislativo N°
882, “teniendo en cuenta el caso concreto”14 de las situaciones de cada uno de
sus demandantes, en función de la propia conducta y actuación que asumió
tanto el legislador como el Ministerio de Educación y la Administración
Tributaria sobre la vigencia que tuvo dicho beneficio.
Por ende, en tales decisiones, a fin de evitar incurrir en supuestos de
“desigualdad injustificada, cuando no de discriminación”, es que el Tribunal
Constitucional determinó que la emisión de dichas sentencias se sustentaban
justamente en “la necesidad de establecer límites a la duración de beneficios
tributarios a fin de garantizar que el principio de igualdad en la tributación no
termine desnaturalizándose”15. (subrayado nuestro)
Por ser ello así, y por haber sido creado el crédito tributario por reinversión
mediante la Ley N° 30220, publicada el 9 de julio d e 2014, cuando estuvo en
vigencia la Norma VII del título preliminar del Código Tributario, cuyo texto
único ordenado fue aprobado por Decreto Supremo N° 133-2013-EF, es
evidente que dicho beneficio se regía supletoriamente, en cuanto al plazo de
vigencia del beneficio tributario y en cuanto al inicio de su aplicación, por lo
dispuesto en los literales c) y d) de dicha Norma VII.
Ello, además, porque ese también es el criterio que asume el Tribunal
Constitucional al abordar el tema relacionado con la vigencia de las normas
que otorgan beneficios tributarios. Así, lo establece dicho Tribunal en forma
expresa en el fundamento 12 de la STC 04700-2011-PC/TC, al considerar que:

14
Así lo señalan expresamente las citadas sentencias, véase, por ejemplo, los fundamentos 13 y 14 de la STC 04700-
2011-PC/TC; los fundamentos 9, 10, 18, 19, 2º y 21 de la STC 02053-2013-PA/TC; y, los fundamentos 11 y 12 de la
STC 05410-2014-PA/TC.
15
Así, en forma expresa, el Tribunal Constitucional lo estableció en el fundamento 12 de la STC 04700-2011-PA/TC.

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“Este colegiado ha venido expresando que no es posible que en la


actualidad una exoneración o beneficio tributario pueda entenderse que
se otorga ad infinitum, pues en caso que la norma legal no establezca
plazo de vigencia alguno, automáticamente deberá operar el plazo
supletorio a que se refiere el Código Tributario. Ello es así porque si bien
es cierto que generalmente los beneficios tributarios responden a políticas
y objetivos concretos, justificando un trato excepcional a determinadas
actividades o personas, las cuales normalmente están obligadas a
tributar, también lo es que el acto por el cual se otorga un beneficio
tributario no es ni puede ser enteramente discrecional, ya que podría
devenir en arbitrario. Es imperativo entonces que un acto de este tipo se
realice no sólo con observancia de los demás principios constitucionales
tributarios, sino también que revisten las características de necesidad,
idoneidad y proporcionalidad. Lo contrario podría llevar a supuestos de
desigualdad injustificada, cuando no de discriminación, lo cual de acuerdo
con nuestra Constitución (artículo 2, inciso 2) está proscrito (cfr. STC
0042-2004-AI/TC, FJ 14) Bajo ese argumento se sustenta justamente la
necesidad de establecer límites a la duración de beneficios tributarios a fin
de garantizar que el principio de igualdad en la tributación no termine
desnaturalizándose.”
La demandante acusa que la Ley N° 30220 no asignó u na vigencia temporal al
crédito tributario por reinversión; y, por ello, sostiene que el artículo 3° del
Reglamento, al establecer que dicho crédito estaría vigente por un período de
tres años, contados a partir de la entrada en vigencia del beneficio, esto es, a
partir del 1 de enero de 2015, ha terminado desnaturalizando la ley, dado que,
al igual que la Ley N° 29766, respecto del Decreto Legislativo N° 882,
“incorpora un contenido no enunciado en la disposición original referido a su
vigencia temporal; desnaturalizando y usurpando así las facultades del
legislador sobre la materia.
La sentencia impugnada declaró fundada este extremo de la demanda, ya que
consideró que el Reglamento estableció que una norma publicada el 23 de

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enero de 2016 tenga vigencia desde el 1 de enero de 2015, es decir, que entre
en vigor un año antes de su publicación, lo que evidencia un mandato de
aplicación retroactiva.
Este Supremo Tribunal considera que tal decisión es errónea, toda vez que la
Ley N° 30220, al crear el beneficio tributario sin indicar el plazo de su vigencia y
sin establecer desde cuándo era de aplicación dicho beneficio, propicia la
aplicación de lo dispuesto en los literales c) y e) de la Norma VII del título
preliminar de aludido Código Tributario, en concordancia con lo dispuesto por el
penúltimo párrafo del artículo 74° de la Constituci ón Política del Perú, en
cuanto al plazo en que empiezan a regir las leyes relativas a tributos de
periodicidad anual.
De modo que, por tal razón, el crédito por reinversión de utilidades creado por
el artículo 30° y 119°, numeral 119.2, de la Ley N° 30220, en concordancia con
sus artículos 116°, numeral 116.3 y 120°, han despl egado efectos desde la
fecha en que por mandato constitucional debía operar. Este Supremo Tribunal
no advierte que el artículo 3° del Reglamento vulne re lo dispuesto en el artículo
74° del Constitución Política del Perú, respecto al “inicio” del plazo de vigencia
del beneficio tributario otorgado. Tampoco advierte que la inclusión del “plazo
de vigencia” del crédito tributario a partir de enero de dos mil quince, en el
artículo 3° del Reglamento, suponga necesariamente la vigencia de las normas
reglamentarias con anterioridad al 24 de enero de dos mil 2016, que es lo que
dispuso el Reglamento en su Tercera Disposición Complementaria Final. Ello
debido a que el plazo de vigencia del beneficio tributario, así como la fecha a
partir la cual se inicia su vigencia, fueron dispuestos en una norma de carácter
legislativo que integra el bloque de constitucionalidad en materia tributaria.
Por tal razón, es erróneo interpretar que el artículo 3° del Reglamento dispuso
que las normas reglamentarias rijan en forma retroactiva, dado que, como ya
se señaló, es la Tercera Disposición Complementaria Final del Reglamento la
que expresamente estableció que las citadas normas reglamentarias entran en
vigencia a partir del día siguiente de su publicación en el diario El Peruano,
esto es, el 24 de enero de 2016.

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El hecho de que dicho Reglamento disponga, además, en su artículo 3°, que el


plazo de vigencia del crédito tributario por reinversión es de tres años, contados
a partir del 1 de enero de 2015, no agrega, altera, modifica o desnaturaliza
ninguna situación que no tenga su fuente en otra disposición de carácter
legislativo que ya desplegaba efectos como lo es la Norma VII aludida.
Una interpretación que optimice el sentido de lo dispuesto en esa Tercera
Disposición Complementaria Final permite concluir que las normas del
Reglamento sólo entran en vigencia a partir del 24 de enero de 2016 en
adelante. Por ende, si hay solicitudes para acogerse a dicho crédito a partir del
1 de enero de 2015 hasta el 23 de enero de 2016, tales solicitudes deben ser
calificadas conforme a los requisitos expresamente exigidos por la Ley N°
30220, en concordancia con las normas legales especiales aplicables que
estuvieron vigentes en dicho momento y a las cuales se remite la propia Ley N°
30220. Todo ello siempre y cuando se cumplan con cada uno de los requisitos
exigidos.
Por todo lo dicho, corresponde revocar la sentencia, en el extremo que
determinó que se vulneró el principio de irretroactividad de las normas, y
reformar la misma declarando infundada tal extremo de la demanda.

Sexto: La restricción de la transferencia de acciones y participaciones


regulada en el artículo 19° del Reglamento

6.1. Argumentos de la demanda

I. Sobre la vulneración del principio de jerarquía normativa

La demandante sostiene que la norma cuestionada en este punto debe ser


expulsada del ordenamiento jurídico, dado que contraviene lo dispuesto en la
Ley Universitaria. Según la demandante, la Ley N° 3 0220, Ley Universitaria,
recoge el crédito por reinversión sin establecer la prohibición de transferencia

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de acciones y participaciones recibidas como consecuencia de la capitalización


de la reinversión.
No obstante, de forma inexplicable, el dispositivo cuestionado recogido en el
Reglamento de la Ley Universitaria, establece restricciones totalmente ajenas a
lo establecido en la Ley, es decir, a la norma que supuestamente desarrollan,
dado que la ley no dice nada sobre el particular; sin embargo, el numeral 19.2
del artículo 19° del Reglamento señala que las acci ones o participaciones
recibidas como consecuencia de la capitalización de la reinversión, sólo
pueden ser transferidas luego de haber transcurrido cuatro años computados a
partir de la fecha de capitalización.
Con ello, la administración hace aquello que, precisamente, no debe hacer:
transgrede y desnaturaliza la ley, pues el Reglamento contiene un dispositivo
que no tiene correlato alguno en la ley. En ninguno de sus artículos, la Ley
Universitaria dispuso una limitación al derecho de propiedad de las
Universidades de tal magnitud. Entonces, ¿cómo es que el Reglamento impone
a los administrados una restricción no contemplada en la ley? Si la ley no
señala nada al respecto, ¿es razonable su existencia?, ¿en qué sustenta esa
limitación?, ¿por qué no es menor de cuatro años?

II. Sobre la vulneración del principio de reserva de ley en materia


tributaria

La accionante sostiene que la norma invocada debe ser expulsada de nuestro


ordenamiento jurídico, no sólo porque contraviene otra de mayor rango, sino
porque regulan aspectos esenciales de un beneficio tributario, cuando ello sólo
puede ser hecho por una ley, de acuerdo al principio constitucional de reserva
de ley.
Sostiene que, al igual que con los tributos, debe ser la ley quien contemple los
elementos esenciales referidos a los beneficios tributarios, como el de
supeditar o condicionar su acceso imponiendo requisitos o cargas que deberán
ser cumplidos por el administrado.

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Refiere que el numeral 19.2 del artículo 19° del Re glamento de la Ley
Universitaria es inconstitucional al regular un elemento esencial del crédito por
reinversión que no estaba previsto en la ley, limitando los efectos y/o alcances
de esta última.
Arguye que estos beneficios y cargas referidos al beneficio tributario deben ser,
también, recogidos en una norma legal, ya que es necesario que la misma ley
autorizada para establecer el derecho o beneficio o, de ser el caso, una
segunda disposición del mismo rango que la ley autorizada, sujete la actuación
del contribuyente a la necesidad de efectuar, anticipadamente, ciertos actos a
fin de adquirir, conservar o ejercer dicho derecho o beneficio otorgado por el
legislador. Así, es claro que la única forma válida en que el legislador
establezca una carga para el acceso, conservación o goce de un beneficio o
derecho de naturaleza tributaria, es que aquella haya sido establecida por una
ley o por un Decreto Legislativo, en el caso este último de delegación de
potestades.
Manifiesta que el legislador no podría, bajo cualquier forma o mecanismo,
regular o pretender regular los aspectos esenciales de un tributo (ya sea vía la
creación, modificación o supresión de los mismos), o, por ejemplo, el
otorgamiento de un derecho o beneficio (y los aspectos vinculados a éste,
mediante disposiciones legales distintas a las establecidas por el ordenamiento
jurídico para el ejercicio de la potestad tributaria en general, o mediante las
propias disposiciones establecidas para tal efecto, pero que violan los limites
materiales o formales al ejercicio de la potestad normativa tributaria.
Puntualiza que, por ello, el numeral 19.2 del artículo 19° del Reglamento es un
dispositivo inconstitucional, pues recoge cargas o restricciones referidas al
beneficio tributario del crédito por reinversión, que, de acuerdo al principio de
reserva de ley, debieron ser recogidos en una norma legal.

III. Sobre la vulneración del derecho de propiedad y libertad contractual


contraria a la finalidad constitucional que se busca preservar.

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A través de su recurso el accionante denuncia que el numeral 19.2 del artículo


19º del Reglamento dispone una restricción al derecho de propiedad que no se
condice con la finalidad constitucional que busca preservar.
Manifiesta que el crédito tributario por reinversión tiene por finalidad fomentar
que las universidades privadas societarias reinviertan en la propia institución
las utilidades obtenidas en mejorar la educación. Siendo ello así, en el
Reglamento se buscó evitar que se defraude tal finalidad mediante normas que
buscan impedir que en la práctica los accionistas se distribuyan las utilidades
que debían reinvertí a pesar de haber acordado la reinversión.
Puntualiza que un ejemplo de esas medidas del Reglamento, que buscan
garantizar que la finalidad del crédito tributario por reinversión se cumpla, está
contenida en el artículo 11º del Reglamento.
Señala que si se imagina por un momento que la universidad implementa un
programa de reinversión, por el cual deja de pagar parte del Impuesto a la
Renta que le habría correspondido. Luego, la universidad vende los bienes que
adquirió al amparo del programa de reinversión y distribuye el dinero obtenido
con la venta como dividendos entre sus accionistas. La universidad habría
dejado de pagar Impuesto a la Renta al amparo de un programa de reinversión
que, en la práctica, no fue implementado o que lo fue sin haber alcanzado la
finalidad ulterior, que es generar un impacto en la educación.
Señala que dicho artículo evidencia la importancia de que los fondos a ser
reinvertidos no terminen en manos de los accionistas, sino que realmente el
producto de la reinversión permanezca en la institución educativa. Sin
embargo, debe notarse que la norma no busca evitar que los accionistas se
enriquezcan, sino que lo hagan a costa de fondos que deben ser reinvertidos.
Arguye que el artículo 19º del Reglamento persigue la misma finalidad, pero no
lo consigue, ya que no es idóneo para hacerlo. El numeral 19.1 de dicho
artículo establece la obligación de las universidades privadas de capitalizar el
monto reinvertido. De esta forma, el legislador procuró asegurar que los fondos
de reinversión realmente sean reinvertidos conforme a lo establecido en el
programa de reinversión aprobado por SUNEDU.

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Señala que el numeral 19.2 del artículo 19º del Reglamento es el que no
consigue la finalidad perseguida de impedir que los fondos que debían ser
reinvertidos sean distribuidos, puesto que, aunque al igual que con el artículo
11º, dicho numeral 19.2 contiene una prohibición de transferencia, pero esta no
es idónea para asegurar la reinversión de las utilidades, constituyendo así una
limitación inconstitucional al derecho a la propiedad y a la libertad contractual.
Se trata de una disposición restrictiva que no satisface el test de
proporcionalidad.
Indica que la prohibición de que las acciones se emitan a partir de la
capitalización de utilidades supone una injerencia en el derecho fundamental
de la propiedad. Sin embargo, esa injerencia sería legítima si fuera “capaz de
fomentar un objetivo constitucionalmente legítimo”, que no es el caso.
Afirma que el objetivo constitucionalmente legítimo perseguido con la
restricción es efectivizar la reinversión de las utilidades que permitieron el
crédito tributario. Sin embargo, la venta de acciones no afecta de ninguna
forma dicha reinversión. No importa quién sea el titular de las acciones, pues
eso no afecta el valor patrimonial de la universidad. La única diferencia es que,
luego de su venta, la universidad pasa a ser de propiedad de más accionistas o
de los mismos pero en otras proporciones, pero esto en ninguna forma afecta
el objetivo constitucionalmente legítimo.
Sostiene, en cuanto al 19.3, que la norma en cuestión considera que lo que
perjudica en realidad el objetivo constitucionalmente legítimo, es decir, que la
universidad mantenga los activos reinvertidos, son las operaciones de
reducción del patrimonio social. Ello, porque las mencionadas operaciones
revierten total o parcialmente la reinversión que la norma fomenta. Sin
embargo, en este caso, consideramos que cabe aplicar un análisis similar al del
artículo 19.2
Precisa que la restricción de la restricción de reducción de capital establecida
en el numeral 19.3 resulta excesiva y no superaría el test de proporcionalidad,
ya que no tiene en cuenta que las empresas pueden haber realizado
capitalizaciones previas a la vigencia del crédito por reinversión, es decir, la

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norma elimina la posibilidad de revertir cualquier capitalización realizada por las


empresas, lo cual es perjudicial para las mismas.

IV. Sobre la vulneración del principio de seguridad jurídica

La accionante sustenta la vulneración del principio de seguridad jurídica


respecto del artículo 19º del Reglamento sobre la base de las mismas
alegaciones invocadas en relación con el artículo 2º, numeral 2.2, del
Reglamento.

6.2. Argumentos de la contestación

Ante esta argumentación, la Procuraduría demandada, en cuanto al artículo


19°, numeral 2, del Reglamento, refiere que esta di sposición establece un plazo
de cuatro años para poder transmitir acciones o participaciones que han sido
objeto de capitalización por la reinversión debido a que ello responde
precisamente al objeto del beneficio tributario otorgado, que es lograr la
reinversión y que la capitalización se use para la mejora de la calidad
educativa. Es decir, ello evita la inmediata o pronta transferencia de acciones o
reducción de capital. El beneficio tributario no es para garantizar o proteger a
los contribuyentes, sino para asegurar mayor grado de inversión en la
educación universitaria. Tal norma se desprende de la naturaleza misma del
beneficio conforme ha sido previsto en el artículo 30° de la Ley N° 30220. Así,
se puede concluir que no hay una afectación al derecho de propiedad sino una
condición para acceder a un beneficio tributario que es voluntario, no impuesto.
Por ello, si las universidades desean transferir sus capitales, acciones o
participaciones, pueden hacerlo, solo que no podrán acceder al beneficio en
cuestión.

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6.3. Fundamentos de la sentencia apelada

La sentencia determinó que la regulación contenida en el invocado artículo 19°


del Reglamento —que crea una limitación temporal a los accionistas con el fin
de salvaguardar el patrimonio objeto de la inversión con el cual se consiguió el
crédito por reinversión—, no contradice algún dispositivo de la Ley N° 30220;
por ello, al margen que dicha restricción pueda comprometer otros derechos o
libertades, es claro que no vulnera el principio de jerarquía normativa.

La sentencia estableció que una norma reglamentaria estatuyó la prohibición


de transferir acciones y participaciones por un plazo de cuatro años; en
consecuencia, tal aspecto no constituye un elemento esencial del beneficio
tributario, sino una condición resolutoria que, en caso de incumplimiento
ocasiona dejar sin efecto el beneficio tributario; por tanto, no vulnera el principio
de reserva de ley tributaria.

La sentencia determinó que el crédito por reinversión tiene por finalidad


fomentar que las universidades privadas societarias reinviertan en la propia
institución las utilidades obtenidas a efectos de mejorar la educación; por ello,
el Reglamento buscó evitar que se defraude tal finalidad mediante normas que
buscan impedir que en la práctica los accionistas desvirtúen con posterioridad a
su obtención el beneficio tributario otorgado. Supuesto claro de ello es el
artículo 19°, numeral 19.3, del Reglamento (no cues tionado en el proceso), —
que dispone que las empresas no pueden reducir su capital durante los cuatro
ejercicios siguientes a la capitalización, prohibición que es racional y legítima
pues impide que logrado el beneficio, la sociedad reduzca su capital en
beneficio de los accionistas y en desmedro del activo de la universidad. Sin
embargo, no sucede lo mismo con relación al artículo 19°, numeral 19.2, pues
la limitación de transferencia de las acciones o participaciones allí establecidas,
no es un mecanismo idóneo ni congruente para impedir determinada práctica
destinada a neutralizar o desvirtuar el crédito por reinversión. Efectivamente, el

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SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
LIMA

hecho que los accionistas transfieran sus acciones no afecta la reinversión de


utilidades dirigida a la obtención del beneficio tributario, toda vez que
únicamente se traducirá en un cambio de titularidad de las acciones o
participaciones, lo que no significa un perjuicio de la institución educativa, a
diferencia del supuesto antes comentado sobre reducción del capital. Por el
contrario, prohibir la transferencia de las acciones que se emitan a partir de la
capitalización, supone una injerencia en el derecho de propiedad y en el
derecho a la libertad contractual de los accionistas, pues carece de una
justificación razonable y legítima, lo cual indirectamente contradice el objetivo
central del beneficio tributario que no es otro que el fomento de la reinversión
de las utilidades por parte de los titulares de las acciones o participaciones; en
consecuencia, se advierte una vulneración del derecho de propiedad y libertad
contractual.

La sentencia concluyó que a la entrada en vigencia del Reglamento, la Ley N°


30220 no había previsto ninguna limitación a la transferencia de las acciones y
participaciones; sin embargo, con la entrada en vigor del referido Reglamento,
se estableció una regulación nueva al respecto, que además no cumplía con la
finalidad establecida en la ley, creándose una restricción jurídica a los socios
de las empresas universitarias que no estaba preestablecida en la normativa de
rango superior, lo que significó un cambio relevante en las reglas de juego en la
medida que se dirige a los titulares de las acciones y participaciones
integrantes del capital de las universidades, quienes a través de los órganos
sociales correspondientes son los que determinan en última instancia el
acogimiento o no al beneficio tributario del crédito por reinversión; en
consecuencia, el dispositivo impugnado vulnera el principio de seguridad
jurídica de las normas que regulan el crédito tributario por reinversión.

6.4. Fundamentos de esta Sala Suprema

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SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
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En cuanto a la vulneración del derecho de propiedad y libertad contractual


contraria a la finalidad constitucional que se busca preservar
La Procuraduría alega que la sentencia impugnada incurrió en error, toda vez
que no tuvo en cuenta que el artículo 19°, numeral 19.2, del Reglamento, al
imponer el plazo de cuatro años para la transferencia de acciones o
participaciones que han sido objeto de capitalización por reinversión, respondió
precisamente al objeto del beneficio tributario otorgado, que es lograr la
reinversión y que la capitalización se use para la mejora de la calidad
educativa. Es decir, con ello, se buscaba evitar la inmediata o pronta
transferencia de acciones o la reducción del capital. Indica que no se tuvo en
cuenta que el beneficio tributario tenía por finalidad asegurar un mayor grado
de inversión en la educación universitaria.
Arguye que no hay una afectación al derecho de propiedad sino una condición
para acceder a un beneficio tributario que es voluntario. No es impuesto y, por
tal razón, si las universidades desean transferir sus acciones o participaciones,
pueden hacerlo solo que no podrán acceder al beneficio tributario. Señala que
en la sentencia se perdió de contexto que el crédito por reinversión no es un
derecho, sino un beneficio al que para acceder se deben cumplir determinadas
condiciones que respondan al objeto y fin de la regulación del mismo beneficio.
Ahora bien, es preciso indicar que la sentencia impugnada determinó que la
limitación de transferencia de las acciones o participaciones establecidas en el
artículo 19°, numeral 19.2, del Reglamento no es un mecanismo idóneo ni
congruente para impedir determinada práctica destinada a neutralizar o
desvirtuar el crédito tributario por reinversión, toda vez que consideró que el
hecho de que los accionistas transfieran sus acciones no afecta la reinversión
de utilidades dirigida a la obtención del beneficio tributario, en la medida que
únicamente se traduciría en un cambio de titularidad de las acciones o
participaciones, lo que no significa un perjuicio a la institución educativa.
Este Supremo Tribunal, a fin de emitir un pronunciamiento sobre los agravios
invocados, debe señalar que el artículo 19° del Reg lamento, en su numeral 2,
expresamente dispone que:

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SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
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“Artículo 19°. Obligación de capitalizar


(…)
19.2. Las acciones o participaciones recibidas como consecuencia de la
capitalización de la reinversión pueden ser transferidas luego de haber
transcurrido cuatro (4) años computados a partir de la fecha de
capitalización.
(…)”
La demandante alega que dicha norma reglamentaria, al limitar la transferencia
de acciones y participaciones recibidas como consecuencia de la capitalización
de la reinversión, no consigue la finalidad perseguida de impedir que los fondos
que debían ser reinvertidos sean distribuidos. Sostiene que tal limitación no es
idónea para asegurar la reinversión de utilidades, constituyendo una limitación
inconstitucional al derecho de propiedad y a la libertad contractual. Indica que
tal limitación no satisface el test de proporcionalidad.
Antes de analizar las alegaciones invocadas es preciso indicar que el Tribunal
Constitucional en la sentencia recaída en el expediente N° 02175-2011-PA/TC
estableció que:
“7. (…) el derecho a la libre contratación, reconocido en los artículos 2°,
inciso 14), y 62° de la Constitución, se fundamenta en el principio de
autonomía de la voluntad, el que, a su vez, tiene un doble contenido:
“a. Libertad de contratar, también llamada libertad de conclusión,
que es la facultad de decidir cómo, cuándo y con quién se contrata; y
b. Libertad contractual –que forma parte de las denominadas
libertades económicas que integran el régimen económico de la
constitución (cfr. STC 01405-2010-PA/TC, fundamento 12)–, también
conocida como libertad de configuración interna, que es la
facultad para decidir, de común acuerdo, el contenido del contrato”
[STC 00026-2008-PI/TC y 00028-2008-PI/TC (acumulados),
fundamento 52; STC 2185-2002-AA/TC, fundamento 2]. Desde esta
perspectiva, según este Tribunal, ‘el derecho a la libre contratación
se concibe como el acuerdo o convención de voluntades entre dos o

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SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
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más personas naturales y/o jurídicas para crear, regular, modificar o


extinguir una relación jurídica de carácter patrimonial. Dicho vínculo
–fruto de la concertación de voluntades– debe versar sobre bienes o
intereses que posean apreciación económica, tengan fines lícitos y
no contravengan las leyes de orden público’ (STC 7339-2006-
PA/TC, fundamento 47).
8. El contenido mínimo o esencial del derecho a la libre contratación,
según ha señalado este Tribunal [STC N.° 0004-2004- AI/TC, N.°
0011-2004-AI/TC, N.° 0012-2004-AI/TC, N.° 0013-2004 -AI/TC, N.°
0014-2004-AI/TC, N.° 0015-2004-AI/TC, N.° 0016-2004 -AI/TC y N.°
0027-2004-AI/TC (acumulados), fundamento 8], está constituido por
las siguientes garantías:
Autodeterminación para decidir la celebración de un contrato,
así como la potestad de elegir al co celebrante.
Autodeterminación para decidir, de común acuerdo
[entiéndase: por común consentimiento], la materia objeto de
regulación contractual (...).”

En ese entendido, este Supremo Tribunal considera que con lo dispuesto en el


artículo 19°, numeral 19.2, del Reglamento no se vu lnera la libertad contractual
que alega la demandante, toda vez que, en ningún extremo de su parte
normativa, dicha disposición altera o restringe la facultad que tienen las
universidades privadas societarias para decidir, de común acuerdo (con su co
contratante), el contenido del contrato de transferencia de acciones que
pudieran pretender realizar. Aún más, la citada disposición tampoco limita ni
restringe el derecho que le asiste al titular de las acciones o participaciones
recibidas como consecuencia de la capitalización de la reinversión el derecho
de transferir las mismas antes de haber transcurrido cuatro años computados a
partir de la fecha de capitalización.
El hecho de que imponga una restricción a tales transferencias por el citado
plazo de cuatro años tampoco supone una limitación del accionista o

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SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
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participacionista a transferir sus acciones en el momento que mejor considere,


ya que aquel lo puede hacer libremente generando como consecuencia la
pérdida del beneficio tributario concedido a la universidad.
Debe advertirse que la norma reglamentaria cuestionada solo busca asegurar
que las utilidades, que los socios o participacionistas decidieron reinvertir en
favor de la sociedad promotora de la universidad para que ésta lo destine al
programa de reinversión, se constituyan en una garantía por el incumplimiento
de dicho programa; puesto que si los titulares de dichas acciones o
participaciones logran transferir dichos títulos, es evidente que, por el principio
de abstracción y autonomía del título, los adquirentes de los mismos no
responderán de las obligaciones asumidas por sus transferentes en relación
con el beneficio otorgado. Debe tenerse en cuenta que el titular de las acciones
o participaciones es un acreedor de la sociedad, al igual que lo será la
administración tributaria por el pago del impuesto a la renta no pagado
oportunamente. Por ello, en caso de no destinarse el monto de lo reinvertido al
proyecto de reinversión, la administración tributaria podría ubicar su acreencia
en una situación de perjuicio.
Por ser ello así, atendiendo a que el fin de la medida es establecer una
garantía para la posible recuperación de la acreencia por el no pago del
impuesto a la renta oportuno, no se advierte que su implementación vulnere la
libertad contractual de una universidad privada societaria, ya que quien decide
su transferencia es el accionista o participacionista, un sujeto de derecho
distinto al de la universidad como persona jurídica.
En ese sentido, el objetivo que persigue la norma resulta legítimo por ser
idóneo para cautelar el retorno del beneficio. De otro lado, el citado objetivo
también resulta necesario en la medida que con ello se intenta garantizar el
retorno del beneficio en caso las utilidades no se logren destinar al proyecto de
reinversión. Además, posibilitar la transferencia de acciones puede beneficiar al
accionista o participacionista de la sociedad, mas no, necesariamente, a la
universidad privada societaria, que es un sujeto de derecho distinto que no
recibe monto alguno por la transferencia que hace el titular de las acciones o

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SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
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participaciones, y que es en realidad la obligada para responder ante la


administración tributaria. De modo que la recurrente no acredita que la medida
no cumpla el subprincipio de necesidad. Más aún si la demandante no presenta
un parámetro de comparación respecto del cual pueda apreciarse un medio
alternativo que bien pudiera implementarse. Finalmente, tampoco se advierten
argumentos objetivos que justifiquen que la limitación no es proporcional al
grado de afectación del derecho que se invoca, toda vez que la limitación de
cuatro años es un plazo que no excede el que tiene la administración para
realizar la determinación de la deuda tributaria.
Por tales razones, no se advierte que la limitación de transferencia de acciones
vulnere de modo directo la libertad contractual de las universidades privadas
societarias y menos que, por ese hecho, se vulnere el derecho de propiedad de
las demandantes, ya que las universidades como sociedad son un sujeto de
derecho distinto al de los socios. En ese sentido, corresponde revocar la
sentencia apelada, en cuanto declaró la vulneración del derecho de propiedad
y libertad contractual; y, reformar la misma declarando infundados tales
extremos de la demanda.

En cuanto a la vulneración del principio de seguridad jurídica


La Procuraduría sostiene que no se tuvo en cuenta que si la finalidad del
beneficio es promover la inversión en educación, las normas tenían que
asegurar que los recursos tributarios no sean empleadas para otro destino que
no sea la mejora de la calidad educativa. Argumenta que la realización de
actividades económicas respecto de servicios públicos como la educación no
puede estar exonerada de las reglas generales establecidas por las
autoridades competentes como si se tratara de cualquier actividad económica
sujeta a la voluntad de los particulares.
Ahora bien, conviene indicar que, en atención a lo glosado respecto a la no
vulneración de la libertad contractual y del derecho de propiedad que asiste a
las universidades afiliadas a la demandante, no se advierte que, al incorporarse
la limitación de la transferencia de acciones y participaciones, se haya creado

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SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
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de manera injustificada un cambio en las reglas impuestas por la Ley N° 30220,


ya que tal limitación obedece a los fines propios de carácter estrictamente
tributario que la ley busca tutelar.
Por ende, corresponde revocar dicho extremo de la sentencia para reformar la
misma y declarar infundada la demanda respecto a tal pretensión.

Sétimo: Los parámetros en infraestructura y equipamiento para fines


educativos y las prioridades y lineamientos de la investigación e
innovación regulados en los artículos 12° y 13° del Reglamento

7.1. Argumentos de la demanda

I. Sobre la vulneración del principio de jerarquía normativa

La accionante alega que los artículos 12º y 13º del Reglamento deben ser
expulsados del ordenamiento jurídico, dado que contravienen lo dispuesto en la
Ley Nº 30220.
Aduce que de forma inexplicable los dispositivos cuestionados recogidos en el
Reglamento establecen parámetros y restricciones totalmente ajenos a lo
establecido por la ley, es decir, por la norma que supuestamente desarrollan,
vulnerando el principio de jerarquía normativa.
Refiere que el Reglamento establece en dichos artículos que la reinversión en
infraestructura y/o equipamiento (artículo 12º), o en actividades (artículo 13º)
destinados a la mejora en investigación científica e innovación, y para efectos
de acceder al crédito tributario, debe ser siempre de conformidad con los
parámetros y lineamientos de la SUNEDU en coordinación con CONCYTEC
(artículo 12º) y de acuerdo con las prioridades y lineamientos de CONCYTEC
(artículo 13º)

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SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
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Manifiesta que de forma inexplicable, esos dispositivos cuestionados


establecen restricciones ajenas a los establecidos por la Ley Nº 30220, es
decir, por la norma que supuestamente desarrollan.
Afirma que, pese a que la ley debió haberlo previsto, a fin de que se precise y
complemente en vía reglamentaria, lo cierto es que el artículo 12º del
Reglamento postula que el acceso al beneficio tributario se configura con la
correspondencia a los parámetros y lineamientos de SUNEDU en coordinación
con CONCYTEC, respecto de la infraestructura y/o equipamiento que se
destine a la mejora en investigación científica e innovación. Por ende, si el
legislador no anticipó que el acceso al crédito por reinversión iba a depender de
SUNEDU y CONCYTEC, y los parámetros y lineamientos que establezcan,
¿Por qué en el Reglamento se impone a los administrados una restricción no
contemplada por la ley? Y cuáles en concreto son dichos parámetros y
lineamientos acerca de la investigación e innovación.
Alega que, en su artículo 12º como en su artículo 13º, el Reglamento incorporó
que la reinversión en dichos conceptos, ya sea infraestructura, equipamiento
y/o actividades, todo destinado a la investigación científica e innovación,
dependería de parámetros, lineamientos y prioridades de SUNEDU y
CONCYTEC, todos los cuales no fueron previsibles a partir de la Ley. De este
modo, los alcances a regular con posterioridad en el Reglamento, en relación a
tales parámetros lineamientos y prioridades, debieron ser invocados en la Ley
Universitaria. Sin embargo, ello no ha ocurrido y en tal medida se menoscaba
el principio de jerarquía normativa, toda vez que el Reglamento (de carácter
ejecutivo), en realidad, no estaría precisando, desarrollando o complementando
la ley.

II. Sobre la vulneración del principio de reserva de ley en materia


tributaria

La accionante señala que las normas cuestionadas deben ser expulsadas de


nuestro ordenamiento jurídico, no solo porque contravienen otra de mayor

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rango, sino porque regulan aspectos esenciales de un beneficio tributario,


cuando ello sólo puede ser hecho por una ley, de acuerdo al principio
constitucional de reserva de ley.
Afirma que debió ser la ley la que contemple los elementos esenciales referidos
a los beneficios tributarios, tales como los llamados “parámetros, lineamientos y
prioridades de SUNEDU y CONCYTEC” que estipulan los artículos 12º y 13º
del Reglamento, a fin de que se acceda al crédito por reinversión por
equipamiento, infraestructura y actividades (relativos a investigación e
innovación)
Puntualiza que el artículo 12º del Reglamento restringe el acceso al beneficio
tributario, al reinvertir en infraestructura y/o equipamiento que se destine a la
mejora en investigación científica e innovación, de conformidad con los
parámetros y lineamientos de SUNEDU en coordinación de CONCYTEC, lo
cual debió ser regulado por ley.
Manifiesta que el artículo 13 del Reglamento restringe el acceso al beneficio
tributario, al reinvertir en actividades en investigación científica e innovación, de
conformidad con las prioridades y lineamentos de CONCYTEC, lo cual debió
ser regulado por ley.
En síntesis, indica que el Reglamento pretende establecer parámetros que no
fueron fijados por la ley para acceder al crédito por reinversión, cuando la
regulación del acceso a un beneficio tributario es la que debe estar
parametrada por ley.

III. Sobre la vulneración del principio de seguridad jurídica

La accionante puntualiza que en lo regulado por los artículos 12º y 13º del
Reglamento nos encontramos ante supuestos de arbitrariedad de la norma,
precisamente porque el acceso al crédito por reinversión no es certero. Señala
que aquellos parámetros, lineamientos y prioridades no tienen contenido de
cara al mismo Reglamento que los estipula y, además, no se reporta en la
realidad algún dispositivo que dé cuenta de cada uno de los requisitos para: (i)

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acceder al crédito por reinversión por reinvertir en infraestructura y/o


equipamiento, destinado directamente a la investigación e innovación (artículo
12º) y (ii) acceder al crédito por reinversión por reinvertir en actividades en
investigación científica e innovación (artículo 13º)

IV. Sobre la vulneración del derecho a la libertad de empresa

La demandante afirma que la libertad de empresa en su dimensión subjetiva,


garantiza que la persona —natural o jurídica— tenga un estatus jurídico
manifestado en el acceso a la libertad empresarial, sin limitaciones arbitrales,
pero sobre todo su capacidad de autorregularse en atención a sus propios
objetivos como empresa. Precisamente, esto último es lo que se menoscaba a
partir del Reglamento.
Señala que el crédito por reinversión busca fomentar que las universidades
privadas societarias reinviertan las utilidades obtenidas de su propia actividad,
generando como consecuencia de ello, una promoción importante del sector
educación.
Sin embargo, en la práctica, el Reglamento impide a las universidades realizar
tales reinversiones que le beneficien tributariamente, pues al momento de
pretender el cumplimiento de lo estipulado en los artículos 12º y 13º, se
encuentra requisitos no previstos en la Ley, restricciones que debieron ser
reguladas en norma con rango de ley. Todo ello afecta el derecho a la libertad
de empresa, en su dimensión de auto-organización. Más aún, si las normas
cuestionadas incluyen condicionamientos arbitrarios, que desconocen los
dispositivos legales que regulan los llamados parámetros o lineamientos que
contengan los requisitos claros para verificar si determinada reinversión en
infraestructura, equipamiento (artículo 12º) y/o actividades (artículo 13º) en
investigación científica e innovación (y con ello seguridad jurídica) permiten
acceder al crédito por reinversión con certeza.

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7.2. Argumentos de la contestación

De otro lado, en cuanto a los artículos 12° y 13° d el Reglamento, la


Procuraduría demandada sostiene que se debe tener en cuenta que para que
se pueda otorgar el beneficio se deben contar con estándares mínimos en
materia de investigación e innovación tecnológica, de manera que las
universidades que deseen acceder a ese beneficio estén en igualdad de
condiciones, y que brinden a su vez los mínimos estándares de calidad en
materia de investigación e innovación. Para ello se cuenta con CONCYTEC
que es el órgano estatal que se encarga de establecer las pautas y
lineamientos conforme a la Ley N° 28613, Ley del Co nsejo Nacional de
Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica, según se advierte de su artículo
6° y siguientes. Por ello, no es una restricción si no una condición de un
beneficio al que se accede voluntariamente, y que tiene por objeto garantizar
mayores estándares de calidad educativa superior.

7.3. Fundamentos de la sentencia apelada

La sentencia determinó que los artículos 12° y 13° del Reglamento han
dispuesto que la SUNEDU y el CONCYTEC establezcan los parámetros y
lineamentos que deban cumplir las entidades educativas que pretendan
beneficiarse del crédito por reinversión previsto en la legislación. Al respecto,
no se advierte que dicha regulación vulnere o contradiga alguna norma de la
Ley N° 30220 o de la Constitución. Por ello, result a carente de sustento
sostener que vía reglamentaria el Estado no pueda incorporar elementos
jurídicos adicionales a los previstos en la norma que se reglamenta, siempre y
cuando sean razonables, racionales y sirvan para hacer operativa la norma
superior. Asumir que se encuentra prohibida la introducción de cualquier
aspecto no contemplado en la ley reglamentada, es negar la facultad
constitucional de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas.
En el caso, disponer que la SUNEDU, en coordinación con el CONCYTEC,

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intervenga en la fijación de parámetros y lineamientos relativos a la


infraestructura y Equipamiento para fines educativos, y en la investigación e
innovación, no significa una vulneración a la seguridad jurídica, sino una
legítima y racional participación del organismo técnico especializado con
facultades normativas, de supervisión y control del ámbito educativo nacional
como la SUNEDU y del organismo que norma, dirige, orienta y fomenta las
acciones del Estado en el ámbito de la ciencia, tecnología e innovación
tecnológica como es el caso del CONCYTEC; por tanto, la participación de
dichas instituciones conforme a lo reglamentado no vulnera el principio de
seguridad jurídica.

La sentencia estableció que los artículos 12° y 13° del Reglamento, —que
reglamentan aspectos complementarios de la Ley N° 3 0220, en lo que respecta
al crédito tributario por reinversión—, no vulnera el principio de reserva de ley
tributaria, dado que éste se extiende a los elementos esenciales del tributo y,
en el caso de los beneficios tributarios, a señalar mediante ley el objeto de la
medida, así como los beneficiarios de la misma, mas no a dichos aspectos
complementarios de la ley reglamentada.

La sentencia determinó que el hecho que no se tenga certeza sobre los


parámetros, lineamientos y prioridades que SUNEDU, en coordinación con el
CONCYTEC, establezcan para acceder al crédito por reinversión, no es razón
válida para afirmar que se afecta la seguridad jurídica, toda vez que dichas
instituciones, conforme a sus atribuciones, son las que emitirán los
instrumentos normativos correspondientes para concretar el mandato señalado
por el Decreto Supremo N° 006-2016-EF, los que en s u momento podrán ser
sometidos a un control de legalidad y/o constitucionalidad. Por ello, no resulta
jurídicamente objetable la intervención de las referidas instituciones; en
consecuencia, no se vulnera la seguridad jurídica.

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La sentencia concluyó que los dispositivos cuestionados lesionan su derecho a


la libertad empresarial en el campo de su autorregulación, pues se impide a las
universidades realizar las inversiones correspondientes y pretender cumplir con
los artículos 12° y 13° del Reglamento, encuentran requisitos no previstos en la
ley que debieron ser regulados en norma con rango de ley, lo cual impide su
autoorganización. Dichos argumentos carecen de relevancia para sustentar la
alegada vulneración. Así, con relación a que lo dispuesto en los citados
artículos debe ser regulado solo por norma con rango de ley, ya se descartaron
tales alegaciones al momento de dilucidar el aspecto relativo a la reserva de ley
y jerarquía normativa. En cuanto a que se afecta su regulación por no
conocerse de manera específica los lineamientos, prioridades y parámetros,
también se mencionó que dichos aspectos deben ser materia de regulación en
su oportunidad, no vinculándose tal circunstancia con el derecho a la libertad
de empresa; por ende, no se vulnera la libertad de empresa de la demandante
en cuanto a ese extremo.

7.4. Fundamentos de esta Sala Suprema

La alegada falta de motivación interna del razonamiento

La demandante denuncia, en su recurso, que la sentencia impugnada, incurre


en falta de motivación interna del razonamiento en dos extremos: (i) en el
referido al análisis de la vulneración al principio de jerarquía normativa, toda
vez que la sentencia desarrolla en forma incoherente motivación sobre el
principio de seguridad jurídica y concluye que éste no se ha vulnerado, dejando
de lado el análisis de la vulneración del principio de jerarquía normativa, al cual
estaba destinado dicho extremo de la sentencia impugnada, conforme se
desprende de sus consideraciones décimo novena a vigésima; y, (ii) en el
extremo referido al análisis de la vulneración de la seguridad jurídica, dado que
la sentencia establece que no resulta jurídicamente objetable la intervención de
las referidas instituciones, haciendo referencia a SUNEDU y CONCYTEC; sin

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SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
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embargo, ello no guarda coherencia con la postura de la demandante, cuyo


enfoque no ha sido objetar la intervención de dichas instituciones, sino las
restricciones y condicionamientos que añadieron los artículos 12° y 13° del
Reglamento a la Ley N° 30220.
A fin de absolver la denuncia propuesta, conviene señalar que el Tribunal
Constitucional, en la STC 00728-2008-PHC/TC estableció que:
“La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la
motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando
existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece
previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe
incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso
absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las
razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de
identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el
control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o
Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su
coherencia narrativa.”

En cuanto al primer extremo de la alegación de la recurrente, este Supremo


Tribunal no aprecia que la sentencia impugnada haya incurrido en falta de
motivación interna del razonamiento, toda vez que, en la vigésima
consideración de la impugnada, no se advierte que exista invalidez de una
inferencia vinculada con el análisis de la supuesta vulneración del principio de
jerarquía normativa a partir de las premisas que se tuvieron en cuenta para
desestimar tal extremo de la pretensión. El hecho de haberse consignado, por
error material, en el ítem que corresponde al análisis de la “vulneración del
principio de jerarquía normativa” el relacionado con el “principio de seguridad
jurídica” no determina la afectación de la motivación, dado que, en este caso
específico, es la misma sentencia la que esquematizó correctamente cada uno
de los puntos que iba a tratar con el subtítulo pertinente. Además, es esa

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identificación la que permite a la demandante cuestionar el fondo mismo de lo


decidido en relación con la vulneración del principio de jerarquía normativa.
De otro lado, en cuanto al segundo extremo de la denuncia, este Supremo
Tribunal tampoco aprecia que se incurra en falta de motivación interna del
razonamiento, dado que la sentencia impugnada, en su vigésima segunda
consideración, no denota incoherencia narrativa que haga absolutamente
confuso el discurso por el cual desestima las alegaciones de la actora respecto
a las restricciones y condicionamientos que añadieron las normas
reglamentarias. Y es que si la demandante denunció que los artículos 12 y 13°
del Reglamento establecieron parámetros y restricciones totalmente ajenos a lo
prescrito por la Ley, es decir, por la norma que supuestamente desarrollan.
Entonces era evidente que la sentencia debía dar respuesta a ello. De la citada
consideración vigésimo segunda se advierte una sucinta motivación que señala
con claridad cuál es la razón por las que no serían objetables en este proceso
concreto los parámetros, lineamientos y prioridades que SUNEDU, en
coordinación con el CONCYTEC, establecerían para concretar el mandato
dispuesto en la Ley N° 30220. Este Supremo Tribunal considera que sí existe
en dicha justificación motivación adecuada, ya que la conclusión a la que arriba
para desestimar la pretensión se deriva de las premisas que la Sala Superior
consideró alegaba la parte actora. Además, la justificación se presenta como
coherente a partir de lo reseñado en esa consideración. La actora, en esencia,
alegó que el Reglamento, en sus artículos 12° y 13° , incorporó que la
reinversión en los rubros que señalaban dichos artículos dependería de
parámetros, lineamientos, prioridades de SUNEDU y CONCYTEC, que no
fueron previstos en la Ley N° 30220. La sentencia e stableció que ese motivo no
es válido para invocar una afectación al principio de seguridad jurídica, ya que
tanto SUNEDU como CONCYTEC, conforme a sus atribuciones, son las que
debían emitir esos instrumentos normativos. Por ende, al existir justificación
expresa coherente sobre la base de las alegaciones expuestas por ambas
partes, sin que exista una invalidez de la decisión a partir de las premisas que
señaló el órgano jurisdiccional, no se advierte la vulneración del derecho a una

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SENTENCIA
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debida motivación. Por lo que corresponde desestimar los agravios planteados


en ese sentido.

La denuncia de inexistencia de motivación en la sentencia

La demandante arguye también que la sentencia impugnada incurre en


inexistencia de motivación en dos extremos: (i) en el de la vigésimo primera
consideración de la sentencia impugnada, toda vez que, en un solo párrafo, se
afirma que los artículos 12° y 13° del Reglamento r egulan aspectos
complementarios de la Ley N° 30220, en lo que respe cta al crédito tributario por
reinversión, sin embargo, no se verifica el sustento de ello; y, (ii) en el de la
vigésimo tercera consideración de la sentencia impugnada, ya que, al dar
respuesta a la objeción sobre una objeción a la libertad de empresa, la
sentencia se limita a los argumentos dados para reserva de ley y jerarquía
normativa, pero sin que figure en dicha sentencia pronunciamiento concreto
sobre el principio de jerarquía normativa; por ello, indica que la remisión carece
de contenido.
A fin de absolver el agravio denunciado, es preciso indicar que el Tribunal
Constitucional, en la STC 00728-2008-PHC/TC, sobre inexistencia de
motivación o motivación aparente, estableció que:
“Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión
debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la
misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones
mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las
alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un
cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún
sustento fáctico o jurídico.”
En tal sentido, una vez examinada la consideración vigésimo primera de la
sentencia impugnada, este Supremo Tribunal advierte que en ella sí se justifica
la decisión, dado que se dan cuenta de las razones mínimas que sustentan la
decisión, pues se determina que el Reglamento, en sus artículos 12° y 13°, no

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SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
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vulneró el principio de reserva de ley, toda vez que dichas disposiciones


regularon aspectos complementarios de la Ley N° 302 20, en lo que respecta al
crédito tributario por reinversión. De modo que si el principio de reserva de ley
en materia tributaria se dirige a que se respeten los elementos esenciales del
beneficio tributario que se otorga, no se advierte razón para considerar que con
esa justificación sucinta no exista motivación. Por ello, corresponde desestimar
dicho agravio.
En cuanto a la vigésimo tercera consideración de la sentencia impugnada,
tampoco se advierte que en ella se haya incurrido en inexistencia de
motivación, toda vez que el órgano jurisdiccional determinó que los argumentos
que invocó la demandante carecían de relevancia para sustentar la vulneración
de la libertad de empresa. Tal carencia se debía a que la demandante
sustentaba su afectación en que el Reglamento, en su artículo 12° y 13°,
incorporaba requisitos para acceder al crédito tributario por reinversión, pese a
que ellos no se hallaban previstos en la Ley N° 302 20 como elementos
esenciales del tributo. A juicio de este Supremo Tribunal, la decisión expuesta
sí revela una adecuada justificación si se tiene en cuenta todo lo expuesto en
relación al marco normativo que creo el crédito tributario por reinversión. Por
ello, es que corresponde desestimar los agravios invocados por la recurrente.

La invocación de que los artículos 12° y 13° del Re glamento vulneran el


principio de jerarquía normativa

La demandante alega que la sentencia impugnada establece que resulta


carente de sustento alegar que por vía reglamentaria el Estado no puede
incorporar elementos jurídicos adicionales a los previstos en la norma que
reglamentan, siempre y cuando sean razonables, racionales y sirvan para
hacer operativa la norma superior. Indica que si bien la sentencia no explica los
márgenes de razonabilidad y racionalidad que ella misma expresa, es claro que
está omitiendo que las disposiciones reglamentarias no pueden desnaturalizar
la ley que regula. Afirma que los artículos 12° y 1 3° del Reglamento

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SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
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desnaturalizan la ley, pues restringen su ámbito de aplicación a supuestos que


no se desprendían ni podían preverse siquiera de una interpretación extensiva
de la ley.
Ante las infracciones invocadas, debe indicarse que ya al emitirse
pronunciamiento sobre la alegada vulneración del principio de jerarquía
normativa y de reserva de ley que la demandante propuso con respecto de los
artículos 2°, numeral 2.2, 3° y 19°, numeral 19.2, del Reglamento, se efectuó
un análisis respecto a cuál era la razón por la que las normas reglamentarias
debían observar otras disposiciones de carácter legislativo vinculadas con el
ámbito de la educación universitaria.
Así, se señaló que, en el caso del Decreto Supremo N.º 006-2016-EF, se trata
de un reglamento ejecutivo que cumple una función normativa complementaria
de los aspectos aplicativos de la Ley N° 30220, en concordancia con la Ley N°
28740 y el Texto Único Ordenado de la Ley Marco de Ciencia, Tecnología e
Innovación Tecnológica, aprobado por Decreto Supremo N° 032-2007-ED. Tal
reglamento es una norma infralegal que ha sido desarrollado dentro de los
cánones del principio de legalidad que fluyen de una serie de disposiciones de
la Ley N° 30220 (artículos 30°, 116°, 118°, 119° y 120°).
De igual modo, se estableció que la norma reglamentaria compatibilizó su tenor
con base en diversas disposiciones del Texto Único Ordenado de la Ley Marco
de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica, aprobado por Decreto
Supremo N° 032-2007-ED, que tienen vinculación dire cta con los fines que son
objeto de la educación universitaria que se pretende promover con el
otorgamiento del beneficio tributario. Estos no son otros que la búsqueda de
una educación de calidad y el desarrollo, promoción, consolidación,
transferencia y difusión de la Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica con
la actividad de promoción de la calidad e investigación tecnológica. Las mismas
que son actividades cuyo rol promotor le asiste al Estado a través de sus
órganos en el ámbito de la educación superior universitaria.
En esa perspectiva, este Supremo Tribunal también considera que el hecho de
que los artículos 12° y 13° del Reglamento condense n, además, en su tenor,

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SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
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los diversos aspectos sectoriales a los que puede extenderse el proceso de


promoción de la mejora de la calidad educativa en el ámbito universitario al que
aluden los artículos 30°, 118° y 120° de la Ley Uni versitaria, en concordancia
con las finalidades que el Estado asigna al SINEACE para que las instituciones
educativas públicas y privadas ofrezcan un servicio de calidad, conforme lo
delinea el artículo 5° de la Ley N° 28740, “Ley del Sistema Nacional de
Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa”, en su ámbito
de aplicación y conforme a los principios que enarbolan los procesos de
evaluación y acreditación que busca integrar funcionalmente el Sistema
Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa
(SINEACE), permite advertir que dichas normas reglamentarias cuestionadas
por la demandante en este acápite se encuentran interconectadas no solo con
los fines que busca el proceso de acreditación y certificación de la calidad
educativa, sino también con los principios y valores que dicho sistema persigue
definir estableciendo criterios, estándares y procesos de evaluación,
acreditación y certificación a fin de asegurar los niveles básicos de calidad que
deben brindar las instituciones a las que se refiere la Ley General de Educación
N° 28044.
Se dijo ya, que de lo que se trataba, en definitiva, es resaltar que la norma
reglamentaria tiene por objeto integrar y compatibilizar funcionalmente lo que
disponen los artículos 30°, 118°, 119° y 120° de la Ley N° 30220, con el objeto
y fines que persigue la Ley N° 28740 y el Texto Úni co Ordenado de la Ley
Marco de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica, aprobado por Decreto
Supremo N° 032-2007-ED.
Por ser ello así, el hecho de que en el tenor de las normas reglamentarias se
incluyan precisiones respecto a la infraestructura y/o equipamiento para fines
educativos que otorga crédito tributario, y/o que se precisen las actividades en
investigación científica e innovación que otorgan crédito tributario, no llevan a
considerar que con dichas disposiciones se hayan vulnerado el principio de
jerarquía normativa, toda vez que tales precisiones no desnaturalizan el sentido
propio que debe perseguir la mejora de la calidad de la educación universitaria,

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SENTENCIA
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más aún si las disposiciones del Reglamento se aplican desde su entrada en


vigencia, tal como lo señala la Tercera Disposición Complementaria Final del
Reglamento. Lo que supone que ya con la emisión del Reglamento todos los
sujetos que pretenden beneficiarse con dicho crédito tributario, y por el plazo
de vigencia de éste, tienen conocimiento de los requisitos que se exige para su
otorgamiento.
No debe perderse de vista que, como lo establece el primer párrafo del artículo
30° de la Ley N° 30220, el proceso de acreditación de la calidad educativa en
el ámbito universitario se desarrolla a través de normas y procedimientos
estructurados e integrados funcionalmente. Son pues los criterios y estándares
que se determinen para su cumplimiento los que tienen como objetivo mejorar
la calidad en el servicio educativo en forma integral. De modo que si sobre la
base de esos criterios y estándares que la propia ley reglamentada alude,
según la normativa aplicable, se exigen requisitos más precisos a los fines de
mejorar la calidad del servicio educativo, no hay lugar para considerar que la
norma reglamentaria desnaturaliza la ley que se lo autoriza, más aún si el
Reglamento es exigible a partir de su entrada en vigencia.
Por ende, a juicio de este Supremo Tribunal, por las razones expuestas,
corresponde confirmar la sentencia impugnada en torno al agravio invocado.

La invocación de que los artículos 12° y 13° del Re glamento vulneran el


principio de reserva de ley en materia tributaria

La demandante denuncia que la sentencia se equivoca al desestimar la


demanda sobre este punto, toda vez que los artículos invocados sí regulan
aspectos esenciales de un beneficio tributario, vulnerando así el principio de
reserva de ley, dado que debe ser la ley la que contemple los elementos
esenciales referidos a los beneficios tributarios, como el hecho generador del
beneficio.
Este Supremo Tribunal, con respecto a los agravios denunciados, considera
que también debe remitirse a lo que ya antes en esta sentencia, se señaló con

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SENTENCIA
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respecto a la vulneración del principio de reserva de ley de otras disposiciones


reglamentarias.
Así, se indicó que la parte pertinente del artículo 30° de la Ley N° 30220
expresamente estableció que:
“El proceso de acreditación de la calidad educativa en el ámbito
universitario, es voluntario, se establece en la ley respectiva y se
desarrolla a través de normas y procedimientos estructurados e
integrados funcionalmente. Los criterios y estándares que se determinen
para su cumplimiento, tienen como objetivo mejorar la calidad en el
servicio educativo.
(…)
El crédito tributario por reinversión y otros beneficios e incentivos que se
establezcan, se otorgan en mérito al cumplimiento del proceso de
acreditación, de acuerdo a la normativa aplicable.”

De dicha disposición se advierte que el crédito por reinversión y otros


beneficios e incentivos que establece la ley son otorgados en mérito del
cumplimiento de acreditación, ello quiere decir que la ley remite a la normativa
aplicable que regula el proceso de acreditación. Lo cual incluye que se tomen
en consideración normas y procedimientos estructurados integrados
funcionalmente en mejora de la educación. Tal remisión posibilita que en el
reglamento, atendiendo a la finalidad de mejora de la educación, como es la
intención del legislador, se tomen en cuenta otros factores como son los
criterios y estándares que determine la autoridad competente en la
acreditación. En el presente proceso no se expone ningún argumento que haga
irrazonable la precisión que formula la norma reglamentaria.
Debe indicarse que el legislador, en la Ley N° 3022 0, y básicamente en su
artículo 30°, sólo estableció que el “crédito tribu tario por reinversión” se debía
otorgar en mérito al cumplimiento del proceso de acreditación, de acuerdo a la
normativa aplicable. Por ello, es que, en el primer párrafo de su artículo 30°, la
Ley N° 30220 definió qué era el proceso de acredita ción de la calidad educativa
en el ámbito universitario. Aún más, por tal razón, es que no sólo se remitió a
ley respectiva, sino que además dispuso que tal proceso “se desarrolla a través
de normas y procedimientos estructurados e integrados funcionalmente”. Se
entiende que esta estructuración e integración debía darse con normas y
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SENTENCIA
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procedimientos vinculados con la calidad de la educación y de la ciencia y


tecnología del ámbito de la educación universitaria. Por ser ello así, era
evidente que las normas reglamentarias al precisar la infraestructura y/o
equipamiento para fines educativos que otorga crédito educativo tributario, así
como las actividades en investigación científica e innovación que otorgan
crédito educativo, que debían cumplir las universidades privadas societarias
para acceder al crédito tributario por reinversión, no infringió el principio de
reserva de ley, toda vez que los parámetros que sirvieron de base para la
expedición de la norma reglamentaria estuvo claramente establecidos en la
propia Ley N° 30220, en concordancia con la Ley N° 28740. De modo que, al
no haberse acreditado en el proceso que hubo entrega en blanco de facultades
al Ejecutivo para regular la materia, no se advierte la vulneración del principio
de reserva de ley, más aun cuando el régimen de promoción de la educación
universitaria tiene por objetivo fomentar el desarrollo de “universidades
privadas societarias” con calidad en el servicio educativo.
En ese sentido, el grado de concreción de los elementos esenciales del crédito
tributario por reinversión aparecen establecidos en los artículos 30° y 119° de la
Ley N° 30220 con grado máximo, pues éstas regularon los sujetos, el hecho
imponible y la alícuota que debían cumplirse. De otro lado, no se aprecia la
entrega en blanco de facultades al Ejecutivo para identificar la infraestructura
y/o equipamiento para fines educativos que otorgan crédito educativo, así como
para identificar las actividades en investigación científica e innovación que
otorguen crédito tributario. Incluso tampoco se acusa que los mismos sean
irrazonables o desproporcionados atendiendo a los fines a los cuales se
dirigen.
Por lo antes señalado, dado que las normas reglamentarias cuestionadas no
alteran la ley en términos contrarios a lo que ésta prescribió, corresponde
confirmar la sentencia apelada, en el extremo que desestimó la vulneración del
principio de reserva de ley.

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SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
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La invocación de que los artículos 12° y 13° del Re glamento vulneran el


principio de seguridad jurídica

La demandante sostiene que no es posible considerar que, aunque exista falta


de certeza respecto a uno de los puntos centrales del conjunto normativo
conformado por la Ley y su reglamento, no habría inseguridad jurídica porque
el vacío sería cubierto más adelante. Máxime si en la sentencia se entiende
que el crédito de reinversión habría estado vigente entre el dos mil quince y el
dos mil diecisiete, lo cual es errado y transgrede el principio de seguridad
jurídica. Indica que en el caso se debió tener en cuenta que cada uno debe
saber de antemano las consecuencias jurídicas de sus propios
comportamientos. Precisa que las universidades privadas ejecutaron sus
programas de reinversión en base a lo establecido en el artículo 118° de la Ley
N° 30220; no obstante, con la dación del Reglamento se pretende cambiar las
reglas de juego predecibles y ciertas a nivel de la ley, al disponerse en éste que
el destino de lo reinversión en infraestructura y equipamiento fuera
directamente sobre investigación científica e innovación.
Este Supremo Tribunal considera que la sentencia, en este extremo
impugnado, decidió adecuadamente el caso, al establecer que no resultaba
jurídicamente objetable la intervención de la SUNEDU y CONCYTEC, para la
precisión de las exigencias solicitadas por los artículos 12° y 13° del
Reglamento, toda vez que dichas entidades, por mandato de carácter
legislativo, tienen asignadas funciones normativas dentro de su ámbito y del
Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad
Educativa. De modo que si ello es así y las exigencias que plantean las normas
reglamentarias cuestionadas no se denuncian como irrazonables o
desproporcionadas, desde la fecha de vigencia del Reglamento, es evidente
que ellas no vulneran el principio de seguridad jurídica invocado. Más aún si los
requisitos que impone el Reglamento para gozar del crédito tributario solo
entran en vigencia a partir del 24 de enero de 2016, día siguiente de la
publicación de dicho cuerpo legal en el diario oficial. Y, por ser ello así, es

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SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
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evidente que los sujetos que pretendían beneficiarse con tal crédito conocían
los requisitos para acogerse a él. De modo que no se aprecia que con la
incorporación de dichas normas reglamentarias se haya vulnerado el principio
de seguridad jurídica.

La invocación de que los artículos 12° y 13° del Re glamento vulneran el


derecho a la libertad de empresa

La demandante denuncia que las disposiciones aludidas menoscaban su


libertad de regulación, toda vez que se impide a las universidades que, cuando
realicen reinversiones en infraestructura o equipamiento que le beneficien
tributariamente, tanto SUNEDU como CONCYTEC, actúen arbitrariamente
decidiendo cuáles sí o cuáles no son reinversiones comprendidas en los
supuestos de “investigación”, “innovación”, de acuerdo a parámetros,
lineamientos y prioridades que fijen estas entidades, cuando no se encuentran
definidos esos conceptos que se han pretendido regular. Refiere que, al ser
dichos conceptos vacíos de contenido en su regulación, no es posible que las
universidades privadas se autorregulen, conforme con lo que indica el
Reglamento, ni siquiera pudiendo hacerlo conforme a normativa distinta, por
ausencia de regulación a la fecha por parte de tales entidades.
A juicio de este Supremo Tribunal, las razones expuestas para desestimar la
demanda en cuanto a los principios antes invocados no hacen más que abonar
en favor de que las normas reglamentarias cuestionadas no vulneran la libertad
de empresa que garantiza la capacidad de autorregulación de una universidad
privada, ya que, —por el objeto que persigue en la prestación de un servicio
público esencial que busca el mejoramiento de su calidad, en función de
normas sectoriales y de entidades que tienen por finalidad las funciones de
supervisión y articulación de la normativa vinculada con la calidad del servicio
educativo universitario y la ciencia y tecnología—, dicha universidad tiene la
obligación de conocer y estar comprometida con el funcionamiento del Sistema

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SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
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Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica y los fines de los


órganos que lo conforman.
De tal modo que alegar que los parámetros, lineamientos y prioridades fijados
por el sistema referido se encuentran vacíos de contenido en su regulación, por
ausencia de regulación a la fecha por parte de las entidades llamadas a darlas,
es incumplir el rol que están llamadas a ejercer las universidades en general en
la fijación de políticas y planes relacionados con Ciencia, Tecnología e
Innovación Tecnológica, conforme lo sugieren los artículos 25° y 26° del Texto
Único Ordenado de la Ley Marco de Ciencia, Tecnología e Innovación
Tecnológica, aprobado por Decreto Supremo N° 032-20 07-ED.
Por ende, corresponde confirmar el extremo de la sentencia impugnada.

Octavo: Los efectos retroactivos de la declaración de


inconstitucionalidad.

8.1. Argumentos de la demanda


La accionante solicita que la declaración de nulidad emitida con ocasión de la
pretensión principal, tenga carácter retroactivo a partir de la fecha de entrada
en vigencia del Decreto Supremo Nº 006-2016-EF, esto es, al 25 de enero de
2016, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 81º del Código Procesal
Constitucional.

8.2. Argumentos de la contestación


De otra parte, la Procuraduría sostiene que, en caso se pretenda que esta
decisión tenga efectos retroactivos, la demanda debe establecer las razones
por las cuales debe estimarse esta pretensión; en caso contrario, debe
declararse improcedente, tal como lo sostuvo la Sala de Derecho
Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la
República en el Expediente N° 2669-2011. En la dema nda no se fundamenta la
razón por la cual se solicita que se declare la nulidad con efectos desde la

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SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
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fecha de publicación de la norma en el diario oficial; por ello, debe


desestimarse dicho extremo de la demanda.

8.3. Fundamentos de la sentencia apelada

La sentencia estableció que, por haberse determinado que el numeral 2.2 del
artículo 2°, el artículo 3° y el numeral 19.2 del a rtículo 19° del Reglamento, son
nulos por haber incurrido en vicios de legalidad y/o inconstitucionalidad,
corresponde disponer su invalidez con carácter retroactivo a partir de la entrada
en vigencia de dicha normativa acaecida el 25 de enero de 2016.

8.4. Fundamentos de esta Sala Suprema

La Procuraduría recurrente denuncia que, sin fundamentación alguna, por la


sola petición de la demandante se ha declarado la nulidad de los artículos 2°,
numeral 2.2, 3° y 19°, numeral 19.2, del Reglamento , con efecto retroactivo al
veinticuatro de enero de dos mil dieciséis.
Alega que en la demanda se debieron indicar las razones por las cuales debía
estimarse dicha pretensión; por ello, al no haberse expuesto éstas, la sentencia
debió declarar improcedente tal pretensión.
Puntualiza que la sentencia no analizó las consecuencias de la aplicación
retroactiva de su sentencia por medio de la cual se decide la expulsión de
determinadas normas del ordenamiento jurídico.
Refiere que la sentencia impugnada no solo no ha acreditado la
inconstitucionalidad e ilegalidad de las normas impugnadas, sino que tampoco
ha justificado la necesidad de declarar la retroactividad de la sentencia.
Ahora bien, a juicio de este Supremo Tribunal, la sentencia impugnada incurrió
en error al momento de extender los alcances de sus efectos en el tiempo sin
justificación objetiva alguna. Por tal razón y porque en esta resolución se han
expresado las razones que determinan la inexistencia de vulneración de los

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SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 21015 -2019
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principios y libertades invocados por la demandante, corresponde revocar


también el extremo de la sentencia impugnada con el fin de declararla
infundada.

DECISIÓN

Por tales consideraciones, se resuelve:


(1) REVOCAR la sentencia apelada de fecha cuatro de enero de dos mil
diecinueve, en el extremo que resolvió declarar fundada en parte la
demanda; en consecuencia nulos el artículo 2°, nume ral 2.2, el artículo 3°
y el artículo 19°, numeral 19.2, del Reglamento de la Ley N° 30220, Ley
Universitarias, relativas al crédito tributario por reinversión, aprobado por
Decreto Supremo N° 006-2016-EF, debiendo tener efec tos dicha
declaración desde el 25 de enero de 2016; y, REFORMAR la misma en
tales extremos, declarando infundada la demanda respecto de todas esas
pretensiones;
(2) CONFIRMAR la sentencia aludida, en cuanto declara infundada la
demanda en el extremo que solicita la nulidad de los artículos 12° y 13°
del Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 006- 2016-EF.

En los seguidos por Federación de Instituciones Educativas de Educación


Superior contra la Procuraduría Pública Especializada en Materia
Constitucional del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, en
representación del Ministerio de Economía y Finanzas, sobre Acción Popular;
DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario oficial “El
Peruano” conforme a ley; y los devolvieron. Interviene como ponente el señor
Juez Supremo Pariona Pastrana.
SS.

PARIONA PASTRANA

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RUEDA FERNÁNDEZ

TOLEDO TORIBIO

BERMEJO RIOS

BUSTAMANTE ZEGARRA

Chmb

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