Dominio Público

Según Villegas es la suma de bienes pertenecientes a las personas jurídico-públicas,

afectados al uso directo o indirecto de los habitantes.

Según el viejo código son bienes de dominio público las calles, plazas, caminos,
canales, puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad o comodidad
común.

Elementos:

-Subjetivo: Ningún particular puede ser titular de tales bienes. Su titular es el estado,
ya sean nacionales, federales, provinciales o municipales.

-Objetivo: Pueden integrar el dominio público cualquier clase de bienes. Esto incluye
los bienes inmateriales y derechos.

-Teleológico: La obra debe estar afectada al uso o servicio público.

-Normativo: No puede haber un bien de dominio público sin que la ley lo considere.

Un requisito importante es la afectación, un hecho o manifestación de voluntad del

poder público en cuya virtud la cosa queda incorporada para el uso y goce de la
comunidad y solo después de ella la cosa queda regida por el derecho público como
dependencia demandal. Si el bien es natural, no se necesitara ninguna actividad estatal
aparte de la consideración para el uso público. Para los bienes artificiales es necesaria
su creación a través de actos o hechos de autoridades competentes.

La afectación de bienes naturales es del congreso. Si es necesario crear el bien la

competencia será de la autoridad local o provincial a través de los hechos o actos
referidos. La afectación debe contar con un asentimiento del órgano competente, el
bien o cosa debe hallarse librado al uso público de forma real y actual, el bien debe
estar en poder del estado y si es natural, no se requiere de acto administrativo que
integre, complemente o actualice la ley.

Lo opuesto es la desafectación, que implica sustraer al bien público de su destino de

uso público, haciéndolo salir del dominio público para ingresarlo al privado, ya sea del
estado o de los particulares. Puede ser:

-Formal: proviene de la manifestación de voluntad de un órgano estatal. Si es un bien

natural y altera la naturalidad del bien será competencia del congreso, si no lo altera
será competencia de la autoridad local. Si es un bien artificial puede perder su
individualidad o extinguirse (Congreso) o cambiar su naturaleza jurídica (Autoridad
local).
-Por hechos: En el caso de los bienes naturales es la alteración por hechos de
naturaleza sin la intromisión de autoridades públicas. Si es artificial puede ser un
hecho de naturaleza (Extinción) o por hechos de autoridades públicas o terceros con
autorización (Traslado) (Competencia de estas autoridades locales).

No se reconoce la desafectación tacita, que es el uso de un bien público por un

particular como si fuera el propietario.

Caracteres:

-Inalienabilidad: Aunque pueden ser objeto de algún tráfico jurídico, la compraventa u

otros actos jurídicos que impliquen la transferencia de estos bienes está prohibida. No
pueden ser embargados pero si pueden ser expropiados.

-Imprescriptibilidad: No se pueden adquirir por prescripción. Tampoco por usucapio.

Autotutela: La administración tiene el deber de proteger el dominio público. Esta

empleada para usar la fuerza contra cualquier ataque, turbación u obstáculo que
amenace la integridad y el buen funcionamiento del bien de dominio público. Puede
prohibir el uso anormal del bien, reclamar la aplicación de sanciones y exigir la
reparación de deterioros anormales. La ejerce la administración a través de actos
administrativos, que se presumen válidos y de fuerza ejecutoria.

Debe aplicar una potestad sancionatoria.

Pulles
El Estado (tanto el Nacional como el provincial y el municipal) pueden ser titulares de
dominio sobre distintos bienes. En algunos casos ese dominio se ejercerá en los
términos del derecho civil, con pequeñas alteraciones, y se identificará como "dominio
privado" del Estado. Pero en otros, se caracterizará por su destino y otros factores que
justificarán la aplicación de un régimen jurídico especial, típico del derecho público. Allí
aparece el dominio público del Estado. El Código Civil vigente desde el 1 de enero de
1871, aclaraba puntualmente esas dos especies de dominio en su artículo 2339.

El dominio público está integrado por todos aquellos bienes de propiedad del Estado,
destinados al uso público directo o indirecto de los habitantes, a los que el orden
jurídico atribuye tal condición para someterlos a un régimen jurídico sustancialmente
diverso del que regula el dominio privado y propio del derecho público.

Elementos:

-Subjetivo: Los autores nacionales afirman que estos bienes no pueden ser
considerados res nullius, es decir "cosa de nadie", pues en tal caso serían susceptibles
de apropiación por los medios previstos en el derecho privado, extremo que no ocurre.
Existen varias opiniones doctrinarias para decidir quién es el titular de estos bienes.
Algunos afirman que es propiedad del pueblo, el estado no posee un derecho de
propiedad sobre los bienes pero si tiene un poder de policía que puede ejercer para
resguardarlos. Otros autores consideran que la propiedad corresponde al Estado y que
éste tiene sobre su dominio público un derecho de naturaleza pública de la misma
especie que el derecho de propiedad pero que se diferencia de éste tanto en lo que se
refiere a la facultad de goce como de disposición

-Objetivo: El dominio público es un conjunto de bienes. Este conjunto es

indeterminado pero determinable en un momento dado. La doctrina distingue entre
bienes pertenecientes al dominio público natural y bienes que integran el dominio
público artificial y esto se ve reflejado en el art. 2340, del Código Civil de Vélez Sarsfield
y en los artículos 235 y 236 del nuevo Código Civil y Comercial.

ARTICULO 235.- Bienes pertenecientes al dominio público. Son bienes pertenecientes

al dominio público, excepto lo dispuesto por leyes especiales:

a) el mar territorial hasta la distancia que determinen los tratados internacionales y

la legislación especial, sin perjuicio del poder jurisdiccional sobre la zona contigua, la
zona económica exclusiva y la plataforma continental. Se entiende por mar territorial
el agua, el lecho y el subsuelo;

b) las aguas interiores, bahías, golfos, ensenadas, puertos, ancladeros y las playas
marítimas; se entiende por playas marítimas la porción de tierra que las mareas
bañan y desocupan durante las más altas y más bajas mareas normales, y su
continuación hasta la distancia que corresponda de conformidad con la legislación
especial de orden nacional o local aplicable en cada caso;

c) los ríos, estuarios, arroyos y demás aguas que corren por cauces naturales, los
lagos y lagunas navegables, los glaciares y el ambiente periglacial y toda otra agua
que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general,
comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del
derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas en la medida de
su interés y con sujeción a las disposiciones locales. Se entiende por río el agua, las
playas y el lecho por donde corre, delimitado por la línea de ribera que fija el
promedio de las máximas crecidas ordinarias. Por lago o laguna se entiende el agua,
sus playas y su lecho, respectivamente, delimitado de la misma manera que los ríos;

d) las islas formadas o que se formen en el mar territorial, la zona económica

exclusiva, la plataforma continental o en toda clase de ríos, estuarios, arroyos, o en
los lagos o lagunas navegables, excepto las que pertenecen a particulares;

e) el espacio aéreo suprayacente al territorio y a las aguas jurisdiccionales de la

Nación Argentina, de conformidad con los tratados internacionales y la legislación
especial;

f) las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pública
construida para utilidad o comodidad común;

g) los documentos oficiales del Estado;

h) las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos.

ARTICULO 236.- Bienes del dominio privado del Estado. Pertenecen al Estado
nacional, provincial o municipal, sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales:

a) los inmuebles que carecen de dueño;

b) las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas, sustancias fósiles y toda otra de
interés similar, según lo normado por el Código de Minería;

c) los lagos no navegables que carecen de dueño;

d) las cosas muebles de dueño desconocido que no sean abandonadas, excepto los
tesoros;

e) los bienes adquiridos por el Estado nacional, provincial o municipal por cualquier
título.

-Teleológico: Debe encontrarse afectado al uso por los habitantes.

-Normativo: Solamente la ley puede servir de fundamento para que un bien tenga
carácter dominial. Existe consenso entre los autores en cuanto a la jerarquía legal de la
norma que exteriorice tal decisión y ésta es el Congreso de la Nación, por tratarse de
una facultad que las provincias han delegado a éste a través de la Constitución
Nacional, al delegar en aquél la facultad de redactar el Código Civil.

La doctrina ha reconocido desde siempre como inherentes al dominio público los

caracteres de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, aunque debe
reconocerse que todos ellos derivan de la indisponibilidad, que parece justificada en la
afectación de esos bienes al uso público directo o indirecto, pues admitida aquélla, la
inalienabilidad, la inembargabilidad y la imprescriptibilidad resultan sólo sus
consecuencias necesarias

ARTÍCULO 237.- Determinación y caracteres de las cosas del Estado. Uso y goce. Los
bienes públicos del Estado son inajenables, inembargables e imprescriptibles. Las
personas tienen su uso y goce, sujeto a las disposiciones generales y locales.

La Constitución Nacional, la legislación federal y el derecho público local determinan

el carácter nacional, provincial o municipal de los bienes enumerados en los dos
artículos 235 y 236.

Se encuentran afuera del comercio.

Clasificación: Naturales o privados, nacionales, provinciales o comunales

- El dominio público natural está formado por el conjunto de bienes cuya existencia
física no es el resultado de la obra del hombre, ya que existen como tales en la
naturaleza — los ríos o lagos— y el legislador simplemente declara su pertenencia al
dominio público en su estado natural, teniendo en cuenta que están destinados al uso
directo o indirecto de los habitantes.

- Mientras que, el dominio público artificial comprende aquellos bienes declarados así
por el legislador, pero su creación o existencia depende de un hecho humano que
modifica la naturaleza —como los caminos y los puentes—

- Por otro lado, cuando se clasifica el dominio público en nacional, provincial o

comunal, se toma en cuenta la entidad habilitada para regular lo atinente al uso de las
respectivas dependencias dominiales. El artículo 237, segundo párrafo del Código Civil
y Comercial reconoce a la Constitución Nacional, las leyes federales y al derecho
público local la autoridad para decidir la inserción jurisdiccional de los bienes.

Afectación: La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público,

en virtud del cual una cosa queda destinada al uso y goce común de los habitantes, de
modo directo o indirecto y adquiere la condición jurídica típica de bien de dominio
público. La afectación determina el momento preciso en el que el bien se incorpora
efectivamente al dominio público y, en términos generales, puede efectuarse por ley,
acto administrativo o hechos de la administración. La naturaleza del acto que opera la
afectación es diversa según sea la calidad natural o artificial del bien declarado público.
Los bienes del dominio público natural, destinados al uso común, no requieren un
hecho o el dictado de un acto administrativo que lo complete o integre, porque el bien
ya ha sido incorporado al dominio público por decisión de la ley, es decir, que su
propia condición material importa su afectación. En cuanto a los bienes que forman el
dominio público artificial, como las plazas, calles y caminos, la autoridad local crea el
respectivo bien, pero es su vinculación a un destino o fin públicos, que puede ser un
uso, un servicio o función pública, y consecuentemente su inclusión en el dominio
público, puede resultar de una ley, de un acto administrativo o de hechos
administrativos, ya sea, nacional, provincial o municipal, según la jurisdicción que
corresponda y de acuerdo a las características del bien en cuestión.
Es necesario que el bien que se afecta esté ya en poder del Estado por un título
traslativo de dominio, ya sea de derecho público, como la expropiación, o de derecho
privado, como la compraventa

El asentimiento de la autoridad competente, el cual puede ser expreso (por ley o acto
administrativo) o tácito (por hecho administrativo).

La afectación, además, debe ser actual, o sea que el bien debe estar real y
efectivamente afectado al uso o servicio público

La afectación debe ser efectiva, de tal modo que los habitantes puedan ya mismos usar
el bien

Desafectación: La desafectación es la extinción de la condición de dominio público que

registra un bien de propiedad estatal, que se produce cuando por hechos de la
naturaleza o por hechos o actos administrativos el respectivo bien deja de destinarse al
uso común. Los bienes que pertenecen al dominio público del Estado Nacional pueden
cambiar su condición jurídica a través de la desafectación. Desafectar un bien significa
sustraerlo de su destino al uso público, haciéndolo salir del dominio público para
ingresar al dominio privado, sea del Estado o de los administrados. El principio consiste
en que los bienes desafectados ingresan al dominio privado del Estado; la excepción
consiste en que dichos bienes ingresen al dominio privado de los administrados.

En otras palabras, la desafectación no actúa como causa extintiva del dominio sino
simplemente como modificatoria del régimen jurídico de derecho público que se le
aplicaba, que pasará a regirse sustancialmente por las previsiones del derecho privado.
Así, la titularidad del bien, por principio, seguirá correspondiendo al Estado pero éste
se hallará en condiciones de disponer de él en las formas que establece el
ordenamiento. La desafectación provoca el cese de los derechos de uso común o
especial, las consecuencias derivadas del carácter de inalienable del bien de dominio
público y los accesorios del bien pierden su carácter dominical.

Si se desafecta un bien de dominio público natural, hay que distinguir entre la mera
desafectación que deja subsistente la individualidad de la cosa y la desafectación por
transformación del bien, que en tal supuesto cambia de individualidad. En el primer
caso, se opera un cambio de condición jurídica, mientras que en el segundo, se
produce un cambio físico, que genera consecuencias legales. El cambio físico del bien
puede ser producto de hechos administrativos, es decir, por comportamientos
materiales de la administración que implican una modificación a los caracteres físicos
del bien público natural, que hace posible su incorporación al dominio privado del
Estado o de los particulares. Ello ocurre en el caso de obras públicas que provocan la
desecación de un río o con las tierras ganadas al mar o a los ríos.
Si se desafecta un bien del dominio público artificial, se podrá hacer de forma formal
(Un simple acto administrativo), en virtud a los hechos (Se verifica cuando el bien
pierde su aptitud para la utilidad o comodidad común por hechos de la naturaleza o de
terceros, siempre que cuenten con el asentimiento indubitable de las autoridades,
mientras actúen en el ejercicio legítimo de sus competencias.) o por el uso no
inmemorial (Es admitido por la doctrina en general, la que resulta de la falta de uso
público del bien, o de la ausencia de ejercicio de las potestades estatales, durante un
largo tiempo. Para Marienhoff, traduce una forma de desafectación tácita por hechos
humanos, pero sólo procede respecto de bienes del dominio público artificial, siempre
que se cumplan ciertos requisitos, entre ellos la "indudable aquiescencia de las
autoridades", no bastando el simple no uso por parte de los administrados)

Los usos que pueden darse a los bienes del dominio público se dividen en dos grandes
grupos: a) comunes y b) especiales. Ambos usos se regulan por el derecho
administrativo y pueden ser gratuitos u onerosos, ya que la gratuidad no constituye
una cualidad inherente al dominio público. El uso es regulado únicamente por el
derecho administrativo.

El uso común Es el uso que pueden realizar todas las personas en forma directa,
individual o colectivamente, por su sola condición de tales, sujetándose a la obligación
de observar las disposiciones reglamentarias dictadas por la autoridad competente.
Por ejemplo, el tránsito por las vías y lugares públicos, la consulta de libros en las
bibliotecas públicas, etc. El uso común se caracteriza por ser:

a) Libre: no está sujeto a ninguna autorización administrativa previa, el único

límite que puede imponérsele es el que resulte del ejercicio de la policía
administrativa;
b) Gratuito: el principio general es que el uso común de los bienes dominiales es
gratuito, sin perjuicio de ello, en ciertos casos es oneroso, como, por ejemplo
cuando se cobra un peaje por tránsito en los caminos construidos o que se
hayan otorgado en explotación, administración, reparación, ampliación,
conservación o mantenimiento de los ya existentes, a través de un contrato de
concesión de obra pública, o cuando se exige una suma de dinero para tener
acceso a algunos paseos públicos, por ejemplo el jardín zoológico. La
onerosidad del uso debe emanar de un texto legal o hallarse autorizado por
éste
c) Impersonal: porque corresponde a todos los habitantes, es decir, a un usuario
no individualizado
d) Ilimitado: porque el uso común existe, mientras el bien permanezca afectado al
dominio público

El uso también puede ser especial, no satisface en forma inmediata y principal las
necesidades colectivas, sino que supone, a partir de un acto expreso emanado de
autoridad competente, de otorgar a un particular un derecho para acrecentar su esfera
de acción y su desarrollo económico. Se caracteriza por ser:

a) Reglado: sólo pueden adquirir un derecho privativo de los bienes del dominio
público, los que hayan reunido los requisitos fijados por la autoridad estatal.
b) Oneroso: tal carácter surge del acto administrativo que otorga el permiso o la
concesión. El canon que paga el usuario es la justa contrapartida por el
beneficio patrimonial que se le otorga.
c) Personal: es la diferencia subjetiva fundamental con el uso común, porque
quien se aprovecha de este uso especial se trata de alguien perfectamente
individualizado que no puede, salvo autorización expresa, ceder o transferir ese
derecho.
d) Limitado: es la regla de buena política administrativa que los bienes del
dominio público que se conceden en uso privativo, lo sean por un período
determinado de tiempo, porque tratándose de un bien destinado a satisfacer
normalmente el interés general, no podría nunca enajenarse su uso en forma
permanente, lo que contradiría su misma razón de existir

Generalmente, el uso especial de bienes del dominio público se otorga por el Estado a
través de "permisos", esencialmente revocables por la Administración, o de
"concesiones de uso", que constituyen verdaderos contratos administrativos que
otorgan derechos subjetivos que obligan al Estado a mantener el derecho otorgado al
concesionario.

El uso público puede ser directo (Resulta de la utilización o aprovechamiento directo

por parte de la comunidad, cuyos integrantes son quienes hacen empleo del bien) o
indirecto (Se denomina así a las ventajas derivadas de la afectación de un bien público
al funcionamiento de un servicio público, o a una finalidad de interés general, aun
cuando el bien no sea directamente utilizado por los habitantes, sino por los agentes
del estado).

Caracteres de los bienes de dominio público:

-Inalienabilidad: La inalienabilidad halla fundamento legal en el actual artículo 237 del

Código Civil y Comercial, aunque también se desprende de la mayoría de las normas
constitucionales provinciales que se han citado más arriba (ver nota anterior). En
virtud de este principio, los bienes del dominio público mientras dure su consagración
al uso público están fuera del comercio. No obstante, los bienes públicos pueden ser
objeto de actos jurídicos de Derecho Público, como la transferencia a otras personas
estatales, o la concesión de su uso privativo a un particular, los contratos que tienden a
su mejoramiento, o a la construcción de obras para facilitar el uso de la población, etc.;
lo que implica que están fuera del comercio de derecho privado, pero dentro del
comercio de derecho público. El fundamento de la inalienabilidad resulta de aquella
pertenencia al pueblo o, si se quiere, de la afectación del dominio público al uso
directo o indirecto de la colectividad, por cuanto la inalienabilidad de los bienes de
dominio público nace con la afectación y dura mientras el bien está afectado al
dominio público(52). Así, inalienabilidad y afectación son nociones conceptuales
interdependientes, de modo que, si se sostiene la necesidad de afectación de un bien
determinado, se está predicando también la imposibilidad de su enajenación. No se
pueden someter a medidas cautelares o gravámenes. No pueden ser objeto de
compraventa o de ningún acto jurídico que implique la transferencia de su dominio.
Estos actos se consideraran nulos. No pueden hipotecarse. Excepcionalmente pueden
ser gravados con servidumbre

-Imprescriptibilidad: Uno de los caracteres esenciales de los bienes del dominio

público, es que son insusceptibles de prescripción adquisitiva o usucapión. En rigor, es
una consecuencia necesaria de su inalienabilidad, que no podría ser soslayada por la
mera dejación de su titular en la defensa de la posesión. Este principio tiene por objeto
conservar el dominio público en su integridad. Se trata de que el dominio público
quede y sea en todo momento dedicado a uso directo o indirecto de la colectividad. La
imprescriptibilidad subsiste en tanto los bienes mantienen la dominialidad, pero si se
produce la desafectación, pasarán a constituir bienes privados, y aquel principio
desaparecería. La desafectación nunca podrá ser tácita, en el sentido de que la
posición de un particular que intenta prescribir, no puede llegar a producir esa
desafectación. Art 237

-Protección del dominio público: La Administración Pública no sólo tiene el derecho,

sino fundamentalmente el deber de velar por la conservación y preservación del
dominio público, a fin de hacer cesar cualquier avance indebido de los particulares
sobre estos bienes, sean nacionales, provinciales o municipales. Deber que resulta ser
inexcusable en tanto su protección está establecida en el interés de la comunidad, que
comprende no sólo la estructura física del bien sino también su estatus jurídico. Es
preciso señalar que la defensa de los bienes del dominio público compete no sólo al
Estado, sino también a los particulares, por cuanto la finalidad que los justifica está
establecida en su propio beneficio. Puede efectuar esta protección a través de la vía
administrativa (A través de la puesta en práctica de la autotutela (declarativa y
ejecutiva), con el objeto de mantener la continuidad a la que están destinados los
bienes dominiales. La principal consecuencia de la autotutela consiste en habilitar a la
Administración para emplear la fuerza pública, sin necesidad de intervención judicial,
para proteger los bienes del dominio público, manteniéndolos en condiciones de ser
utilizados por los habitantes o usuarios especiales. Esta autotutela es amplia,
comprende desde el régimen de vigilancia y sanciones hasta la recuperación por sí, de
bienes ocupados ilegalmente.) o judicial (En este orden se inscribe la ley 17.091, que
faculta al Estado Nacional que hubiera otorgado concesiones de uso del dominio
público cuyo plazo estuviera vencido o hubieran sido revocadas por cualquier causa, a
solicitar el desalojo del bien a través de orden judicial por vía de apremio. La doctrina
ha señalado que se trata de una opción de ejercicio discrecional, la cual dependerá de
las circunstancias de cada caso.)