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dicos paragu
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s, intern
internaci
aciona
onales
les
y temas varios...
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Salvador Villagra Maffiodo

PRINCIPIOS
DERECHO
ADMINI8TRATNO

Revisión y ac
actu
tual
aliz
izac
ació
ión
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GRR

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8
 Segund
Segundaa Edic
Edició
ión:
n: Abri
Abrill de 200
2008

© S LV DOR VILL
VILL GR M Io nO

SERVILI RO
Pabell
Pabe llón
ón Serafina
Serafina Dávalo
Dávaloss
25 de Mayo y México - Plaza Uruguaya
Telefax: 595 21) 444-
444-77
7700
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Asunción
Asun ción,, Paraguay
Paraguay
Direcc
Dirección
ión Editor ial Vida
Editorial Vidali
liaa Sánchez
Sánchez

Diseño
Diseñ apa Pat
o de tapa Patric
ricia
ia Euleri
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Diagramación
Diagramació n interior Gil
interior Gilber
berto
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cuidad
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Villag
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1.00
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Asun
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ción
ón,, Para
Parag
guay,
uay, abri
abrill de 200
2008

Hecho
echo el depósito que marca la Ley N° 328 98
 bjeto y onteni o de l revisión

En s u in
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administrativ
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plos de la legislación vigente...e... como punpuntos
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ilustrat
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manteniéndose inta intac-
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• 5 •
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s t e libr
libro
o vi
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enee del aula universitaria y está des
destina
tinado
do a volver
a l a misma n la larg
rgos
os años de enseñanza es mucho lo que el profesor
h a apre
aprendi
ndido
do con s u s alumn
alumnos
os probablemente
probablemente mucho m á s de lo que
ellos con él u docet discet n consecuencia tenía el debe
deberr de re
retr
tri-
i-
buir t a n grande pr
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egio
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con u n li
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bro
o que sirviera de te
text
xto
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que
estuviese basado en la le
legi
gisl
slac
ació
ión
n naci
nacion
onal
al y en
enfo
foca
cad
do hacia los pro-
blemas de nuestro medio
a primera condición que
que parece
parece fácil de cumpl
cumplir
ir n
no
o lo es sin
sin
embarg
emba rgoo deb
debido a que no habríalugar ni ti
tiem
empo
po para glosar cada u n a
de l a s leyes administrativas vig
vigente
entess y adem
además
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porquee a ú n si ello
fuera po
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no valdría la pena hacerlo dada la varia
variabi
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tiva inestabilidad de las
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con s u eventual dero
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nocimiento q u e podamos tener de el ella
lass n cambio se d a n ejemplos
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legisl
islació
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n vi
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gente
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os cuales
cuales puedan s erv
erv ir de pu
punt
ntos
os de com-
paración con l a s nuev
nuevas
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cion
ones
es que ll
lleg
egue
uen
n a di
dicta
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rse lo
lo mis-
mo que sirven res
respec
pecto
to de otras anter
anteriores
iores ya der
deroga
ogadas
das Se pretende
de este modo que l a s normas exexpu
pues
esta
tass como de doct
doctri
rina
na si
siga
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n te-
niendo algún valor a ú n con l a s tr
tran
ansf
sfor
orma
maci
cion
ones
es que ll
lleg
egue
uenn a ope-
rarse en el De
Dere
rech
cho
o positivo
Con la jurisprudencia o cucurr
rree algo si
sim
m il
ilaar aunque por ra razz ó n
contra
con traria
ria:: la exposición no puede fu
fund
ndar
arse
se en el
ella
la po r s er
er m u
uyy raros
los ca
caso
soss ejemplares
ejemplares y enento
tonc
nces
es l a mis
misión
ión de l a doc
doctrin
trinaa es m a s bien
la de pr
prom
omovover
erla
la y orie
orient
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arla
la

• 9 •

SALVAIlO
SALVAIlOlt
lt VlI.LAlillA MAFFIOI IlI PltlNC:II IOH 111 :
VlI.LAlillA h:1I I :C: 110 AIIMINIH I IIA I IVO

Otra de l a s co
cond
ndic
icio
ione
ness qu
quee se trata de sa
sati
tisf
sfac
acer
er es que el Dere-
cho adm
admini
inistr
strati
ativo
vo se po
pong
ngaa al alcance de l a co
comp
mprerens
nsió
ión
n no só
sólo
lo de
dell
estudiante,
estudi ante, sino también de las au auto
tori
rida
dade
dess y del ci
ciud
udad
adan
ano
o común.
Precisamente, p ar a r a l a efe
fecctiva
tiva vige
vigenc
ncia ia de
dell De
Dere rech
choo admi
administnistrati
rativo,
vo,
cabe espe
esperarrar m á s de s u co cono
nocicimi
mien
ento
to gene
generali
ralizado
zado qu quee de l a eficacia
de los r e cu r s os que puedan ejercer los par partiticul
culare
aress afectados. Con
mucha frec frecue
uencnciaia las au auto
tori
rida
dadedess inc
incurrurren
en en trantransg sgreresi
sione
ones, s, má s
por ig igno
nora
ranc
ncia
ia que por in inttenc
nciión dolosa, y las cue uesstion
onees que se sus-
citan
cit an no jujust
stif
ific
ican
an,, por su escaso monto, que se recurra p ar a r a s u solu-
ción a los tri tribun
bunal ales
es.. E n estos casos, la imp importortananciciaa del Derecho ad-
ministrati
minis trativo
vo radi
radicaca m á s bien en el ca caráráct
cter
er masivo de s u incidencia,
que hachacee nec
necesesari
ariaa l a difu
difusi
sión
ón también exten extensivasiva de su co cononoccim
imie
ient
nto.
o.
Con el método de los ejemplos y de los casos que, a ú n no ha habi
bien
endo
do
llegado a los tr trib
ibun
unal ales
es,, son re real
ales
es y su sufi
fici
cieent
nteeme
ment ntee explicativos,
espe
es peraramo
moss que es este
te Derecho ad adququie
iera
ra vi
vida
da y se pre presesente
nte como fami-
liar y co compr
mpren ensisibl
blee para todos.
La cocons
nstatant
ntee invocación y a c at ataa mi
miee nt
nto o de l a ley, tanto de la
fundame
fund amentantall de la Co Cons nsti
titu
tuci
ción
ón como de l a fo formrmal al de
dell Poder Le Legi
gisl
slaa-
tivo
tivo,, ququee resuma todo el contenido del libro, qu quizizás
ás requ
requiera
iera u n a ex-
plicación. No es fetichismo, desde luego, sino con onccient ntee ad
adhes
hesión
ión a lo
que l a le ley
y si
sign
gnif ific
icaa dentro de dell orde
ordenam
namien iento
to jurí
jurídidicco: ella
lla es l a norma
general impersonal y ob objejettiv
ivaa. Aunque p ue u e da
d a imp
im p ug
u g na rs e s u
n a rs
represe
repr esentat
ntativi
ividad
dad y s u valor in intr
trín
ínse
secco de ju juststic
icia
ia,, es evevid
ideent
ntee que
siempre será me mejo jorr de lo que oc ocurr
urrirí
iríaa si no ex
exisisti
tier
era.
a. La inj injust
ustici
iciaa de
lo injusto es sólo re relalati
tiva
va,, en rarazz ón de l a justic
justicia ia de l a segseguri
uridad
dad . Y,
por otra parte, l a confusión de la no norr mmaa a ser e je c u t a d a y l a de su
ejecución en man manos os de un mismo órgano, sólo pu pued edee cocondnduc
ucir
ir al des-
poti
po tism
smo,o, según l a impeimperecerecedera
dera enseñanza de Mo Mont ntesesqui
quieueu.. Aun
Aunqueque
m á s no fuera que como regl reglaa del juego, h a y razón sufi suficie
ciente
nte para que
l a ley sea sisiem
empre pre acacata
atada,
da, salvo el elju
juicicio
io sobre su mé méri rito
to o ne
nececesi
sida
dad d
de s u reforma.
Por úl
Por últi
timo
mo,, qu
quee el libr
libro
o se titule Pr
Prin
inci
cipi
pios
os de Dere
erech
cho
o Adm
dmin
inis
is--
tra
rati
tivo
vo n no
o qu
quie
iere
re decir que todo él se seaa elemental. Contiene, si, los

• •

IN I IUIIIII(:I:IÓN

n lWIl considera
consid
O erados
dosfun
fundam
dament
entale
ales,
s, de suert
suertee qu
quee qu
quie
ienn los
los estu
estu
dia adq
adqui
uiera
era ideas que, aunq
aunqueue fuesen pocas, sean
sean clclar
aras
as y bien defi
nidas, para po post
ster
erio
iorr estu
estuddio en trata
tratados
dos y mo
mono nogr
graf
afía
íass espe
especiciaali
li
zada
zadas.
s. Nopuede pre
preten
tenders
dersee qu
quee el eg
egre
resa
saddo de un br
brev
evee cu
cursrsoo ost
sten
en
te un conocimiento acabado y definitivo de la disciplina. Como en
ninguna otra rama ju jurí
rídi
dica
ca,, el estudio debe ser co conntitinu
nuad
adoo fuera
fuera de
las aulas, no sólo por l a exigüidad del tiempo, sino porque el int interés
erés
y la urgrgen
enciciaa para hac acer
erlo
lo só
sólo
lo se harán se senn t i r a m ed i da que se pre
sent
se nten
en los pro robl
blem
emaas en todo el curso de la vida profesional. En este
sentido, todo el contenido del libro puede ser co cons nsid
idererad
adoo sólo como
in
intr
trod
oduucccció
iónn al es estu
tudi
dioo de
dell De
Dererech
choo admi
admininist
stra rati
tivo
vo,, qu
quee deb
debe qu que
e
dar con todatodass las vent
ventananas
as ab
abieiert
rtas
as para su ren renov ovaacición
ón y enri
enriququececi
i
miento.
Esto es así especialmente en cierta rtas cuestiones en que el auto autorr
intenta aporaportartar punt
puntosos de vi
viststaa nuevos, como la de defifinnic
ició
iónn del Der eree
choo admi
ch administ
nistrati
rativovo qu
quee apunta de deli
liber
berad
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amen ente te al necesa
necesario rio des esli
linn
de de laju
lajurisd
risdicci
icción
ón co
cont
nten
enci
cios
oso-a
o-adm
dmininis
istra
trati
tiva
va,, la ti tipi
pific
ficac
acióiónn de lalass
dive
di vers
rsas
as formas de descentra rallización, las ideas sobre pe persrson
onalalid
idad
ad
del Es
Estatado
do y ototra
rass cuestiones en que h a se segguid
uido su personal
personal cr criite
teri
rio.
o.
Que sus conclusiones no inhiban al est udi an te a eje jerc
rcii ta
tarr el suyo
prop
pr opio
io,, si
sino
no m á s bien sean sean u n acicate para emprend emprender er ren
renovovadoadoras
ras
inve
in vest
stig
igaci
acion
oneses.. No expre
expresaba
saba Só Sócr
crat
ates
es u n a mera met metáfoáforara cuando
decí
de cíaa qu
quee u n didios
os le di
dict
ctab
abaa los
los im
impepera
rati
tivo
voss dela Justici
Justicia. a. Aldotarn
Aldotarnos os
de co
conc
ncieienc
nciaia,, Di
Dios
os no
noss h a dado la excelsafa sa faccultad de discerdiscernirnir lo que
es justo
justo y pro
propugpugnarnar su realización, cual cuales
esqu
quie ierara sean l a s relaciones
del homb
hombre re con l a comunidad en que vive.

Sv
Junio de 1981.
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 Capí
Capítu
tulo
lo I

DEFIN
DE FINIC
ICiÓ
iÓN
N DEL DERECHO ADMI
ADMINI
NIST
STRA
RATI
TIVO
VO

IMPOR
IMPORTAN
TANCIA
CIA DE LA DEFINI
DEFINICIÓN. 2. CRITERIOS CLÁSIC
CIÓN. OS. 3. U IC -
CLÁSICOS.
CIÓN DEL DERECHO AD
ADMI
MINI
NIST
STRA
RATI
TIVO
VO EN EL ORDE
ORDENA
NAMI
MIEN
ENTO
TO JURíDICO
JURíDICO
GENERAL. 4. DIVERS
DIVERSOS
OS ENFOQUES PARA UNA CONFIGURACIÓN
IÓN INTE
INTE
GRAL. 5. LEGISLACIÓN ADMINI
ADMINISTR
STRACI
ACIÓN
ÓN Y JURISDICCIÓN.
JURISDICCIÓN. 6. DERECHO
ADMINISTRATIVO Y DERECHO PRIVADO. 7. DERECHO POSITIVO Y SISTE
MÁTICA
MÁTIC
VO.
A JURíDICA. 8. NOCIÓN INT
INTEG
EGRA
RAL
L DEL
DEL DERECHO ADMINISTRATI

Im
Impo
porta
rtanc
ncia
ia de la de
defi
fini
nici
ción
ón del
del Dere
Derech
cho
o admi
admini
nist
stra
rativ
tivo
o

La exposición del Derecho Admin dminis istr

trat
ativ
ivoo tr
trop
opie
ieza
za con el pro
blem
bl emaa de s u propia defidefini
nici
ción
ón y exexisisten
tencia
cia como
como discip
disciplin
linaa jurídica
autó
au tóno
nomama.. La falta
falta de u n a de
defi
fini
nici
ción
ón generalmente
generalmente aceptada se debe debe
no sólo a l a s di
dife
fere
renc
ncia
iass del Derecho positivo de uno a otro país país sino
a la divergencia de pu nto s de vis vis ta y elelem
emenento
toss inter
interno
noss al pare
parecer
cer
inconciliables.
Apar
Ap arte
te del inte
interé
réss pura
puramement ntee teórico o académico que pued puedaa
ofrec
frecer
er el prob
problem
lemaa éste
éste es de gran importanciapráctica para los paí
Sesque tienen insti
instituid
tuidaa unajurisdicció
unajurisdicciónn espe especi
cial
al para la
lass cuest
cuestion
iones
es
regi
re gida
dass por el Derecho admi admininist
stra
rativ
tivoo como ocurocurrere en el nuestr
nuestro.
o.
Es así como se h a fo form
rmadadoo en s u país de origen esta rama jurí
rli connocid
co ocidaa como
como Derecerecho
ho admini
administr strati
ativo.
vo. La separa
separación
ción de Pode
ode
1 11 ha sido sisiem
emprpree entend
entendidaida en Franci
Franciaa como auto autono
nomí
míaa de pode-

• 3 •

SALVADORVILLAGRA
SALVADORVILLAGRA MAFF
MAFFIODO
IODO PRIN IPIOS DE ERE HO ADMINISTRATIVO

res , con
onsi
side
derrad
ados
os por co
cons
nsig
igu
uie
ient
ntee la revis
evisió
ión
n judi
judici
cial
al de los actos
adminis
adm inistrat
trativos
ivos como interf
interfere
erenci
nciaa del Poder
Poder Judicia
Judiciall en las funcio
nes pr
prop
opia
iass del Po
Poder
der Eje
Ejecutiv
ivoo. De a h í la llamada jurisdi
jurisdicci
cción
ón rete
ete
nida en manos
manos del Poder Ejececuutivo y la creación
ión del Consejode Esta
Esta
do que, de simple órgano consultivo en sus comienzos, pasó a s er
paulatinamente tribunal de com compete
petenc
ncia
ia especial en materia conten
cios
cioso-
o-ad
admi
mini
nist
stra
rati
tiva
va,, pero dent
dentro
ro sisiem
empr pree del Pode
Poderr Ej
Ejeecutivivo
o. Y es
la fecunda ju jurr is
ispp rude
ruden n ci
ciaa de e st e alto Tribunal, te or i za d a y siste
matizada por los auto autoreress franceses, la que h a llegado a cons constititu
tuir
ir el
Derecho admiadminis
nistra
trativ
tivoo en aquel país 1 .
En tanto que en los Es Esta
tado
doss Unidos la sepa separa
raci
ción
ón de Pode
Podere ress es
consid
con sidera
erada
da más bie ienn como especiali lizzación
ión de funciones . E n este
sent
se ntid
ido,
o, se cons
consid ider
eraa función
ión excl
excluusiv
ivaa del PoPode
derr Judic
Judicial
ial la de int
inter
er
pretar las leyes y decidir toda cuestión que surj surjaa con motivo de su
aplicación, a ú n la que se suscite ent entrere los papart
rtic
icul
ular
ares
es y la Adminis
tración. Y lo que es a ú n más im impo
portrtan
antete:: que la Adminisinisttra
raci
ció
ón es
cons
co nsid
ider
erad
ada,
a, al ig
iguauall que los part
particicul
ular
ares
es,, sin privilegios o derechos
especi
pecial
alees. Por esta razón
razón y porque los mismos jueces los que resu resuel
el
ven toda
toda clase de cue
cuest
stio
ion
nes,
es, h a si
sido
do di
difi
fici
cill re
reco
cono
noce
cerr la exis
existenc
tencia
ia de
un Derecho AdmAdmin
inis
istr
trat
ativ
ivoo en los Es
Esta
tado
doss Unidos, lo mismo que en
Inglaterra. Esta rama juríd
jurídicava
icava conf
confun
undidida
da oequiparada al common
l w Pero es evid
eviden
ente
te,, comola hace notar
notar Wali aline , que algun
algunaa atri
atri--

1 Cf. M. Wa
Cf. Waliline
ne:: DroitAdministrat
DroitAdministratif,
if, Intr
Introdu
oductio
ction
n Généra
Générale,
le, Ch
Chap
apoo Editions
Sirey, París,
París, 1959. Es a todas luces infun
infundadada
da la opinión de este autor cuando
dice: ... allí (los países)
es) donde tale
taless re
regglas
las exi
xissten
ten y pres
presen
enta
tann d i f er e n ci as
esen
esenci
cial
ales
es con las del De
Derrecho privado, es por imitación, por copia (más o me
nos li
nos libr
bre)
e) del
del ejem
ejemplplo
o fr
fran
ancé
céss (p
(p.. 18 N°22)
N°22).. En lo que
que to
toca
ca al De
Dere
rech
choo admi
admini
nis
s
trativo
trat ivo latino
latinoame
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ricano
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copia , prov
provie
ienne del fon
fondo comú
común n
de cultura
cultura jur
jurídi
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ca al que h a cont
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ido
o no só
sóloel
loel Dere
Derechcho
o fran
francé
cés.
s. El sistema
de just
justic
icia
ia admi
admininist
stra
rati
tiva
va dent
entro del Po Pode
derr Judicial nos viene del Derecho
co
const
nstitu
itucio
cional
nal de los
los Estado
Estadoss Unid
Unidos os de Amér
Américica,
a, y así
así no
noss hemo
hemoss separa
separado
do del
Dere
De rech
choo franc
francés
és en otras varias
varias materias
materias com
comola creacreació
ciónju
njurisp
risprud
rudenci
encial
al del
ré
régi
gimemenn de servicio público , que nunca nunca tuvo cabal recepción en los países
latino
latinoame
americ
ricano
anos,s, com
como no la tuvtuvo tam
tampo
poco
co en ototro
ross países
países euro
europ
peos.
eos.
(2) Cf. Waline, cit. pág. 4.

• •

CAPíTULO 1: DEFINI IÓN DEL DERE HO ADMINISTRATIVO

bución O dere
derecho
cho espe
especi al tendrán que reconocerle a la Admi
cial Admini nist
stra
ra
ción, como por ejemplo, la facu facult
ltad
ad de pro
rohhibir el acceso a la zona de
peligro en caso de incendio ode tomar otras otras medi
medidadass en caso de urge
urgen
n
cia, por razo
razone
ness de seg
segururid
idad
ad,, sani
sanida
dad,
d, orden público, etc. Actual
mente es admitid
admitidaa la exis
existe
tenc
ncia
ia de un Derecho admi
admini nist
stra
rati
tivo
vo norte
americano, aunque de contornos menos definidos que en los país íses
es
latino .
E n nuestro país
país,, desde que la Cons
Consti
titu
tuci
ción
ón de 1940 incorporó el
 Tribuna
Tribu nall de Cuent
Cuentasas al Poder Judi
Judici cial
al y le atribuyó compet
mpeteenci ciaa ex
clu sivaa en materia con
clusiv conten
tencio
cioso-
so-adm
adminiinistra
strativ
tiva,
a, lomism
lomismo o que
que la Cons
Cons
ti
titu
tucción
ión vigent
ente, es decisivo sa berr si la cuestión que se pla
sabe plant
ntea
ea está
está
regida por
por el Derec
erecho
ho administ
administrati
rativo
vo y, por co
cons
nsig
igui
uien
ente
te,, inexc
inexcus
usab
able
le
la defi
fin
nición de est
estee Derecho.

2 Criterios
Criterios clásic
clásicos
os para
para su defi
defini
nici
ción
ón

Puede
Pu ede vers
versee en la bibliografía ci
cita
tada
da al pie la exposición de los
criterios seguidos por la genera
nerali
lid
dad de los auto
autore
ress y la crítica más
rigu
riguro
rosa ede agrupar del
sa de todos ellos en Adolfo Merkl . Se los puede
modo
mo do siguient
siguiente:
e:

(3) John larke Adams

ams: El Derec
erech
ho admi
admini
nist
stra
rati
tivo
vo nort
nortea
eame
meri
rica
cano
no , Ed.
EUDEBA, Buenos Aires, 1964. Tamb Tambié ién
n es de notar
notar que el gran
gran incre
ncrem ment
ento
quee ha to
qu toma
mado
do en lo
loss Estado
Estadoss Unid
Unidosos la cien
cienciciaa dela admini
administrstraci
ación,
ón, ha in
infl
fluí
uído
do
preponderantemente en la expo exposi
sici
ciónde
ónde cier
cierto
toss autore
autores,
s, comoLeon
comoLeonard ard Whit
White,e,
quien aborda
aborda la materia
materia cons
consid
ider
eran
ando
do al Pode
Poderr Legi
Legisl
slat
ativ
ivo
o comoel
comoel Dir irec
ecto
tori
rio
o
(regido por el Derecho Cons Consttit
ituc
ucio
iona
nal)
l) y el Poder Ejecutivo como el Gerente
(r
(reg
egid
ido
o por
por el Dere
Derech
choo admini
administr
strati
ativo)
vo) ( InIntr
trod
oducucci
ción
ón al estudi
estudioo de la Admi
Admini nis
s
tración
trac ión Públ
Públiica , edi
edicició
ón revisa
revisada
da Macm
Macmiillan
llan,, New York
York,, 1940
940).
(4) Enriq
Enriqueue Saya
Sayagugués
és Laso: TratTratad
adoo de Derecho Administrativo , Montevideo,
1933, pág. 40 y sgtes.
Gab
Ga bin
inoo Fraga:
Fraga: Derecerechho Admi
Admini nist
stra
rati
tivo
vo , Méxi
Méxicoco,19
,196060,, pág.
pág. 52 y sgtes
gtes..
Osvaldo ranha Bandeir
Bandeiraa de MellMello,
o, Prin
Princicipi
pios
os Gera
Gerais is de Direit
Direitoo Admini
Administr stra
a
tivo , Sao Paulo, 1969, pág. 112 y sgtes.
José Cret
Cretell
ellaa Junior
Junior:: Dire
Direitito
o Admi
Admini nist
stra
rati
tivo
vo de Bras
Brasiil , Sao
Sao Paulo
Paulo,, pág.
ág. 19
sgtes.
Adol
Ad olfoMor
foMorklkl:: Teor
Teoríaía Gral
Gral.. de Dere
Derech
cho o Admi
Admini nist
stra
rati
tivo
vo . Editorial
Editorial Revi
Reviststaa de
Dere
De rech
choo Privad
Privado,o, Madr
Madridid,, 1935
1935..

• 5 •

SALVAD
SALVADOR
OR VIL
VILLAG
LAGRA
RA MAFFIODO PRIN IPIOS DE ERE HO ADMINISTRATIVO

a Por el su suje
jeto
to u órgano comp
compet eten
ente
te para la ejejeecu
cuci
ció
ón o apl
plic
ica
a
ción de las normas de Derecho ad admimini
nist
stra
rati
tivo
vo:: el Po
Pode
derr Ejecutivo. La
objeción m á s obvia es que tamb tambié ién,
n, aunqu
aunquee excepcionalmente, los
Podere
Pod eress Le
Legi
gisl
slat
ativ
ivo
o y Judicial aplic
aplican
an normas con consid
sidera
eradas
das co
com mo ad
minis
min istra
trativ
tivas
as,, como las rerela
lati
tiva
vass al pe
pers
rson
onal
al y aplicación de s us re
curs
cu rsos
os pre
presu
supue
puesta
stario
rioss y el poder prpres
esup
upue
uesta
stari
rio
o y el poder discipli
nario
na rio dentro
dentro del reci
recint
nto
o legislativo. Y, por otra par parte,
te, el Po
Podederr Ejecu
tivo ap
aplic
licaa también norm
normasas del Derecho priv
ivad
ado
o, en med
medida
ida cad
cadaa vez
m á s amp
amplialia en las emp
empres
resas
as públicas.
 b P o r l a materia regida:
1 E n la exp
expres
resión
ión adjetivada De Dere
rech
choAdmi
oAdminis nistrat
trativo
ivo , supuesto
que se conoce al sustsustan
antitivo
vo Derecho que es el género, sólo fa falta
ltarí
ríaa
cono
co noce
cerr la dif
difere
erenci
nciaa es
esppec
ecíf
ífic
icaa connot
connotada
ada en el adadje
jeti
tivo
vo admin
administra
istra
tiv
tivo . Lamentablemente, esta vo voca
cabl
blo
o tiene div
divers
ersosos sign
signif
ific
icad
ados
os qu
quee
no convienen al concepto que se trata de defi defini
nir.
r. E n sent
sentido
ido am
amplplio
io,,
no só
sólo
lo vulgar sino p ara r a l a moder
moderna na ci
cien
enci
ciaa de l a administració
administración n que
que
lo toma por objeto de estu estudidio,
o, l a adm
admini
inistr
straci
ación
ón cocomp
mprerend
ndee tod
todaa l a

activi
ividad esta
estata
tal,
l, incluso la legislativa y l a ju judi
dici
cial
al.. Pi
Pién
énsesese
se,, por
ej
ejem
emplplo,
o, en l a sa
san
nción
ción de la ley de pr pres
esup
upueueststoo y en l a llamada Admi
nistraci
nist ración
ón de Jus
Justici
ticia.
a. E n este sesent
ntid
ido
o amplio su suel
elee em
emple
pleararse
se,, no sin
prop
pr opieieda
dad,
d, la dedeno
nomiminanaci
ción
ón de Ad Admimini nisstr
trac
ació
iónn Públ blic
icaa como si
nónimaa de Est
nónim Estado
ado,, l a cu
cual
al exce
excede
de evidentemente
evidentemente de dell ca
camp
mpo o pr
prop
opio
io de
dell
Derecho ad admi mini
nist
stra
rati
tivo
vo,, pues
puestoto que el Esta
Estado do en su to totatali
lida
dadd se rige
ta
tamb
mbié ién
n por el Derecho constitucional y las de demámáss ramas del Der eree
cho.
Y si lo rest
restrin
ringi
gimomoss a l a administración
administración de dell Poder Ej Ejec
ecut
utiv
ivo,
o, l a
definición peca pecarí
ríaa por defecto, porque no ll lleg
egararía
ía a cu
cubrbrir
ir materias
como las de policía, sa sani
nida
dad,
d, educación, etc. que no son pr prop
opia
iame
mentente
admi
ad mininist
stra
raci
ción
ón , al meno
menoss en el sent
sentididoo usual de dell vo
voca
cabl
blo.
o. La admi
admi
nistrac
nis tración
ión implíci
implícitata en el conc
concep epto
to del
del Der
Derec echho admini
administrativ
strativo o tiene
ciertamente u n sign signifific
icad
adoo es
espe
pecí
cífi
fico
co,, aj
ajen
eno o a la ececon
onom
omía ía de
dell leng
lenguaua
je común, como se tratará de demo demost stra
rarr en esestete mismo capítulo.
2 Acti
Activi vida
dad
d lib
libre
re del Estado. Más adela adelante nte enc
encon
ontra
trarem
remos os que
l a ley
ley con
onfi
fieere co
conn fr
frecu
ecuen
encia
cia a las auto
autoridad
ridades es administrativas facu facul-l-

• 16 •

CAPITULO 1: EFINI IÓN DEL ERE HO ADMINISTRATIVO

tades para elegir las me

meddid as o l a oportunidad para obrar. Y e s esta
idas
activid
actividad
ad di
disc
scre
reci
cion
onal
al o libree a l a que alud
libr aluden
en cierto
toss au
auto
tore
ress como
materia prop
propia
ia del Derecho ad
admin
minisistra
trativ
tivo.
o. Pero se olvida que con no
meno
me noss frec
frecue
uen nci
ciaa las auto
autori
rida
dadedess admi
admini
nist
stra
rati
tiva
vass tie
tienen
nen ri
rigu
gurorosa
sa--
mente regladas s us fac facult
ultad es, en materia de trib
ades, tributo
utoss y de sa
sanc
ncioione
nes,
s,
por ej
ejem
empplo porr otra parte, entre los tres Po
lo;; y, po Pode
dereres,
s, es el Le
Legi
gisl
slat
ativ
ivoo
el que ti enee m á s amp
tien amplia
lia ac
acti
tivi
vida
dadd libre , limi
limitada
tada sosolam
lamenente
te por el

amplio
ampl io marc
marcoo de l a CoCons
nstit
tituci
ución
ón.. Ta
Tamp
mpoc
oco
o dejan de tener facultades
disc
discre
recio
ciona
nale
less lo
loss juece
jueces,
s, com
omo o l a de conceder en caso de divorcio l a
tenen
tenencia
cia de me
menonoreress de más de cinco años al cónyuge que co cons
nsid
ider
eren
en
 más inindi
dicado para ello y, lo que pare
cado parecerí
ceríaa ex
extr
trañ o, a ú n l a fac
año, facult
ultad
ad de
graduar l as penas ate
atendie
ndiendo
ndo a circ
circuns
unstan
tancias
cias agravantes y atenuan-
tes. Aunq
Aunqueue so
some
meti
tido
do a rig
riguro
urosas
sas li
limi
mita
taci
cion es de l a ley,
ones ley, ex
exist
istee arb
arbi-
tr
trio
io o fac
facultad
ultad di
disc
scre
reci
cion al bien entendida, a ú n en estos casos.
onal
3 Re
Relaciones del P oder público con los pa partrtic
icu
ular
lares
es.. Si es
esta
tass
rela
re laci
cion
ones
es se refi
refier
eren
en a la sujeción de las pepers
rson
onasas al po
pode
derr sa
sanc
ncio
iona
na--
dor del Estad
Estado,o, quedaría finfinalm
alment
entee co
comp
mprerend
ndid
idaa dentr
dentroo del Derecho

admini
adm inistr
strati
ativo
vo la to
total
talid
idad
ad de las re
rela
laci
cioones jur
jurídídica
icass entre particu-
lares, co
lares, commo l a de és
ésto
toss con el Es
Estad
tado,
o, igu
igualme
almente
nte sujetas a dichicho poder
sancionado
sanci onador. r. Y, por otro lado, las rela
relaci
cion
onesjurídi
esjurídicascas entre el Es
Esta
tado
do
y los part
particula
iculares,
res, enten didass en u n sen
entendida sentid
tidoo es
estri
trict
cto,
o, son regid
regidas
as tam-
bién
bi én por el DeDere
rech
choo privado.
4 Der erec
echho ad
admimininist
stra
rati
tivo
vo es el Derecho po porr el cual se ri
rige
gen
n los
serv
ervic
icio
ioss públi
úblico
cos.
s. Re
Remimitié
tiénd
ndononos
os al ca
capí
pítu
tulo
lo XI
XIV V en qu
quee se exp
xpoone la
doct
do ctri na del servicio público y s u crít
rina crític
ica,
a, la objbjec
eció
iónn m á s obvia que
pueda adelantarse a esta definición es que los servicios públicos se
ri
rige
genn ta
tamb
mbiéién,
n, en me
medi da cada vez m á s am
dida amplplia
ia,, por el De
Dere
rech
cho
o pr
priv
iva-
a-

do; y por s u parte, los servicios pr

priv
ivad
adosos regula
regularment
rmentee se rigen igual-
mente por el Derecho adminadminist
istrativo,, justamente en l a medida de su
rativo
reglam
reg lamen
entac ión,, cada vez m á s acentuada.
tación
e P o r el carácte
carácterr dual del Es
Esta
tado
do:: Derecho admi
administ
nistrati
rativo
vo cuan-
do obr
obr a como poder o pot encia pública, y Derecho privado cuando
actúa como persona ju
jurí
rídica.. Esta definición cae fá
dica fáci
cilm
lmente en u n a
ente

• •

SALVAD
SALVADOR
OR VIL
VILLAG
LAGRA
RA MAFFIOD
MAFFIODO
O PRIN IPIOS DE ERE HO ADMINISTRATIVO

petici
petición
ón de pr
prin
inci
cipi
pioo po
porq
rque
ue cabe preguntar cu and o obra obra el Es
Esta
tado
do
como PoPod
d er público y cuando como pe pers
rson
onaa ju ríd
ídic
icaa. La ún
únic
icaa res-
puesta a m a n o es que el E s t a d o actúa como po podederr público en tanto
cuanto aplic
aplicaa el De
Dere
rech
cho
o admin
administrati
istrativo
vo y co
comopersonajurídica
mopersonajurídica cuan cuan--
do lo hace conforme al Derecho privado.
Además, h a y cierto re resa
sabi
bio
o de id
idea
eass an
anac
acró
róni
nica
cass en el concepto
de pode
poderr o potenc
potencia ia pú
públ
blic
ica,
a, como alg
lgoo sup
superi
erior
or o que está por encima
encima

de los parti
particula
culares,
res, posic
sición de la cual h a de desce
descend
nderer el Estado para
regi
re girs
rsee por el Derecho; cuando que todo el poder que tienen tienen el Est
Esta-
a-
do y s u s ór
órga
gano
nos,
s, es pode
derr jur
jurídic
ídico
o instituid
instituidoo po
porr l a Con
Consti
stituc
tución
ión y
las leyes, esesen
enci
cial
alme
ment
ntee idéntico al poder jurídico que tienen tienen los
particulares para hacer ef efec
ecti
tivo
voss su
suss de
dererech
chosos.. U n a expresión m á s
correctade l a di dist
stin
inci
ción
ón aqu
aquíí su
suby
byac
acen
ente
te,, es que los actos estatales en
genera
gen erall y los ad
admi
mini
nistr
stratativ
ivos
os en papart
rticu
icular
lar,, se peperrfeccionan po porr el
pr
prononun
unciciam
amien
iento
to del órgano estat estatal,
al, en tanto que los actos ju jurí
rídi
dico
coss
privad
pri vados,
os, po
porr co
cons
nsen
enso
so..
d) Sig
Siguie
uiendo
ndo u n méméto todo
do por exc xclu
lusi
sión
ón,, Dere
Dereccho administrativo
administrativo
sería el que resta luego de eli elimin
minarar del total or orde
denam
namieniento
to jurí
jurídi
dico
co el
Dere
De rech
choo pr
priv
ivad
adoo y tod
todas
as las de demá
máss ramas que h a n adqu adquirido
irido aut
autono
ono--
m í a y del
delimi
imitac
tación
ión pr
prop
opiasias..
No se co comp
mprerend
ndee como u n mero resid siduo, por el solo hecho de no
s e r otra cosa, pueda constituir u n a disciplinajurídicaautónoma. Para
ello, haría falta u n corpus juris co con nstit
stitui
uidodo por no norm
rmasas y prin
princi
cip
pioioss
propios, co cons
nsagagra
rado
doss en el Derecho positivo o admi admiti tido
doss en l a doctri-
na ,

(5) Todos los criterios expuestos reflejan p unt os de v i st

st a que se e n tre
trecc ru
ruzz an y
superpone
superponenn parcia
parcialme
lmente
nte.. Son
Son comocí
comocírc
rcul
ulos
os secant
secantes
es que
que no coin
coincicide
den n to
tota
tal-
l-
mente per
mente ero
o conc
concururre
renn a deli
delimi
mitar
tar un área comú
común n que
que será el conc
concepeptointegral
tointegral
dell Der
de erec
echho admi
admininist
stra
rati
tivo
vo.. Cuan
uando se di dice
ce que son Der ereecho
cho admin
adminis istra
trativ
tivoo
las
las leye
leyess orgá
orgáni
nica
cas,s, el estatut
estatutoo del fun
funci
cio
onari
nario o, la ley
ley de pr
presesup
upue
ueststo,
o, etc
etc., se
está toman
tomando do un punto
punto de refe
refere
renc
nciaia mate
materirial
al:: la admi
admini
nist
stra
raci
ción
ón.. Si con
consid
side-
ra
ramo
moss como
como ta l al Derec
erecho
ho pol
polic
icia
iall es porqu
rque, aparte
aparte de otras
otras dis
distin
tincio
ciones,
es, no
se lo puede
ede id
iden
enti
tifi
ficar
car con
con el Dere
erecho
cho priva
rivado
do.. Si inclu
ncluiimos
mos en el mism ismo Dere
Dere--
cho los re regl
glam
amenento
toss , es porque los di dict
ctan
an órganos admiadmininist
stra
rati
tivo
voss y no el
legislativo eljudicial y si excepexcepcio
cionanalme
lmentntee lohacen
lohacen esto
estoss últi
último
mos,s, es porq
porque
ue

• •

CAP1TULO EFINI IÓN DEL ERE HO ADMINISTRA rIVO

3 Ubi
U bica
caci
ción
ón del erecho admin
administ
istrat
rativo
ivo en el orde
ordenam
namien
iento
to u-
rídicogeneral

Un ri
rig
guro
uroso orde
ordenn de prev
prevalalen
enciciaa de las nor
normas,
as, a la vez que un
proce
cesso de cr
crea
eaci
ción
ón y ejecu
ecución de las mis misma
mas,s, están es
esta
tatu
tuid
idos
os en el
ordenamien
orden amientoto jurídi
jurídico
co estatal.
éste u n de
No es éste desc
scub
ubri
rimi
mienento
to,, pues
puestoto que ese proceso y el ordeordenn
de prevalen
prevalenciacia entre las no
norm
rmasas se m anif
anifie
iest
stan todass l a s Consti
an en toda
tuciones m o d erernn as y en definitiva no es más que el r e s u l t a d o de la
divi
ivisión del trabajo y espe
especi
cial
aliz
izac
ació
iónn de funcioniones en los
los Estados
Estados que
h a n al
alca
canz
nzad
adoo al
algú n desarrollo; pero sí h a sido objeto de rigu
gún rigurroso
oso
anál
an ális
isis
is cuyos logros no pued
puedenen s er desconocidos .
 actúan com
actúan omo o ór
órga
ganonoss ad
admimini
nist stra
rati
tivo
vos.
s. La cla lasi
sifi
ficcació
iónn no si guee u n criterio
sigu
únic
ún icoo po
porqrqueue el crea
creadodorr de
dell De
Dere rech
choo ta
tamp
mpoc oco o se ci ñe a u na sistemáti
ciñe sistemática ca forzos
forzosaa
sino
sino qu
quee per
persigu
siguee fine
finess pr
prác
ácti
tico
cos.s. En dedefi
fini
niti
tiva
va,, es
estatamo
moss en pre presen
sencia
cia de obobjeje
tos de cucultltur
uraa y no de la natura uralezleza.
Por esta razón, tampoco puede res resololve
vers rsee el prob
proble lemama en enum
umereranando
do
taxativa
taxa tivament
mentee las las mat
materi
erias
as ju jurí
rídi
dico
co-a
-adm
dmin inis
istrtrat
ativivas
as,, como
omo lo ha hacce para el
Dere
De rech
choo adm
admini inistra
strativo
tivo frfran
ancécéss AnAndrdréé de Laubad
Laubadere ere ( TrTrai
aité
té élément
élémentaire aire de
Droi
roit Adm
Admini inistr
strati
atiff , Parí
arís, 195 953,3, pá
pág.
g. 11
11),), porqu
orquee el le legi
gissla
lado
dorr pupueede lleleva
varr
un a materia de dell Dere
Derech cho
o adI
adInin
ninististrat
rativo
ivo al priv
privad ado o o vi
vice
ceve
versrsa.a. Y no sosola
lame
menn
te que puede sino que es aconsejable que lo haga en ciert rtaas cuestiones que
serán estudiad
estudiadas as mámáss adadel
elan
antete.. En coconc
nclulusi
sión
ón,en
,en un en enfo
foqu
quee comp
compre rens
nsivivo
o del
del
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(6) Hans Kelsen: Teoría General del Estado , Ed Edititor
oriial Labor, 1934.
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op.. cit.
it. Carré
arré de Malb lbeerg,
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Thééorie
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creación y ejecución de las norm normaas y esta estass Inismas normas, no son un mero
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Paululo,
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1956),es),es de
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• 9 •

SALVAD
SALVADOR
OR VIL
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LAGRA
RA MAFFIODO PRINCIPIOS DE DER CHO ADMINISTRATIVO

Tomando el vo
voca
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ejec
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n en u n senído m u y amplio (eje
(ejer-
r-
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ades,
s, apli
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ción
ón o cumplimientojs la norma superior),
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ecuc
ució
ión
n si
sino
no pura crea
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generales considera
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slación
ión es ejec
ejecuc
ució
ión
n de
l a Constitución po r u n l a d o y al m i s m o t i emj o creaci ón de normas
jurídicas todavía generales, aunque me meno
noss fen
feneral
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es que l a s de l a
Cons
Co nsti
titu
tuci
ción
ón;; la admi
admininist
strac
ració
iónn a su vez ejecita l a ley tanto cuando
dicta regla
reglament
mentos
os directanente
como cuacuando
ndo aplica
aplica l a ley o s u s pro-
pios reglamentos
reglamentos,, q u e es también ejecutar l a hy a través de los reg
regla-
la-
mentos
men tos,, creando
creando normas jurídi
jurídicas
cas individu
individuahs
ahs mediante los lla
llama
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dos acto
actoss adminis
administrati
trativos
vos . Y l a jurisdicción también ejeejecuc
cución
ión de
l a ley, si bien de espe
especia
ciall cualid
cualidad
ad como se veiá ens
enseg
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uida
da,, mediante