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RENDICIÓN DE CUENTAS, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS 1

Ernesto Isunza Vera

Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social
eisunzav@ciesas-golfo.edu.mx

La norma de la rendición de cuentas

continúa el proyecto de la Ilustración
de sujetar al poder no sólo al estado de derecho (rule of law)
sino también al imperio de la razón (rule of reason)…
La rendición de cuentas es antitética
al poder monológico
Andreas Schedler2

I. INTRODUCCIÓN

1. Uso generalizado del término

La rendición de cuentas (accountability) se entiende generalmente como un proceso en el que los políticos
comunican al público la pertinencia del ejercicio de sus funciones. Comúnmente, se habla de ejercicios de
rendición de cuentas post facto3, como una acción que legitima a la autoridad que la realiza, al transparentar
sus actividades y demostrar lo correcto de su proceder.

La rendición de cuentas se relaciona (cuando no se confunde) con prácticas a favor de la transparencia de lo

estatal, la lucha contra la corrupción y el control ciudadano de los actos gubernamentales. Esto es cierto,
sobre todo, en las nociones que se reproducen en los medios masivos de información. En cierto sentido,
las definiciones anteriores son rendición de cuentas (RdC) pero ésta es algo más. Se habla de rendir cuentas
pero muchas veces no se desarrollan los entornos jurídicos o las aperturas político-institucionales
necesarias para realizar mecanismos efectivos de rendición de cuentas.

¿Qué significa el término rendición de cuentas? ¿es necesario utilizar su versión inglesa accountability? ¿cuál es
su significado desde una visión marcada por el paradigma de los derechos humanos? ¿qué papel juega el
concepto sociedad civil en ello? Estas son algunas de las preguntas que deseamos contestar en las siguientes
líneas.

2. Bases para su realización

La rendición de cuentas es una práctica necesaria para la democracia en las sociedades complejas
contemporáneas; debe realizarla cualquiera de los poderes públicos ya que el soberano (la ciudadanía, el
pueblo) sólo ha enajenado temporalmente, y bajo ciertas condiciones, el poder que reside originalmente en
él.

1 Una primera versión de este trabajo fue realizada en colaboración del Dr. Alberto J. Olvera (Universidad Veracruzana, México), como
documento base de un artículo previo (Isunza, 2002). El origen de mi interés por la relación “derechos humanos”, “sociedad civil” y
“rendición de cuentas” en mucho se debe a lo vivido en el “II Curso Interamericano Sociedad civil y derechos humanos”, organizado por el Instituto
Interamericano de Derechos Humanos en San José de Costa Rica en el invierno de 2000. Agradezco al IIDH y a los colegas del curso por lo
ahí compartido. Este trabajo forma parte del proyecto CONACYT J-30635-S. Sin embargo, las omisiones y fallas del presente trabajo son de
mi entera responsabilidad.
2 “The norm of accountability continues the Enlightment’s project of subjecting power not only to the rule of law but also to the rule of

reason… Accountability is antithetical to monologic power” (SCHEDLER, 1999a: 15).

3 En la sección II-4 regresaremos a la dimensión temporal de la rendición de cuentas.
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En el contexto de países como México, que han vivido en largos periodos de regímenes autoritarios, nos
enfrentamos en los tiempos de transición no sólo a desafíos de innovación institucional o jurídica sino,
principalmente, a profundos mecanismos cognoscitivos y normativos que conforman una cultura política
completamente contrapuesta a los valores democráticos, liberales y republicanos que, junto al estado de
derecho4, dan sentido al término poliarquía utilizado por O’Donnell (1997). La rendición de cuentas, como
mecanismo de control de los ciudadanos sobre los políticos en el gobierno y los burócratas, impulsa
cambios en la cultura política en los cuatro sentidos constituyentes de las poliarquías contemporáneas.

3. Espacios públicos que lo han trabajado

Hay dos espacios sociales donde principalmente se han estado desarrollando reflexiones sobre la rendición
de cuentas, su significado, alcances y limitaciones. Esos espacios reflexivos son la academia (en particular
estudios politológicos, sociológicos, del derecho constitucional y sobre la administración pública) y los
grupos y redes ciudadanos, entre los que quiero destacar los colectivos defensores de los derechos
humanos (tanto los interesados en la exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales como
quienes reivindican el ejercicio de la memoria sobre violaciones a los derechos humanos especialmente
repulsivas).

Sin embargo, salta a la vista el relativamente alto grado de incomunicación entre estos sujetos sociales, así
como la aún insuficiente teorización que necesita ser, sin duda, transdisciplinaria y realizada tomando en
cuenta las múltiples experiencias prácticas de rendición de cuentas, más allá de que asuman esa
denominación sus impulsores.

4. Enlace con prácticas y conceptos de los grupos defensores de los DH. El control democrático
de los gobiernos
En el campo de los defensores y promotores de los derechos humanos, empieza a tratarse a la rendición
de cuentas como una práctica en la que la realización de los derechos políticos se amplía (vía la
construcción de una democracia participativa), pero también es vista como el punto de encuentro entre la
lucha por la justiciabilidad (y más aun la exigibilidad) de todos los derechos para todos, desde y para la
sociedad civil (IIDH, 1999).

Destacadamente, son los derechos económicos, sociales y culturales los que han dotado, al mundo de los
movimientos y organizaciones por los derechos humanos, de herramientas técnicas y conceptuales para
avanzar en la exigibilidad de todos los derechos, ampliando asimismo la perspectiva popular de los
derechos como simplemente circunscritos a los civiles (cuando no sólo a las violaciones de los mismos)5.

5. La rendición de cuentas transversal y el caso del Instituto Federal Electoral de México

Un ejemplo de mecanismo de rendición de cuentas que no es exactamente horizontal, vertical ni social, es
el utilizado por la sociedad civil mexicana inserta en el órgano estatal autónomo denominado Instituto
Federal Electoral.

4Para un desarrollo del concepto “estado de derecho” (rule of law) del mismo autor, puede consultarse O’DONNELL, 2001.
5 Sobre la perspectiva de la emergencia de estos discursos “orientados a los derechos” consúltese PERUZZOTTI, 2002. Una visión desde esta
perspectiva de la transición política en México puede verse en ISUNZA, 2001. Quisiera destacar el trabajo en este rubro de dos organizaciones
pioneras latinoamericanas para quien esté interesado en profundizar en su conocimiento. En Argentina, el Centro de Estudios Legales y
Sociales (CELS. Sitio electrónico: http://www.cels.org.ar) y en Venezuela el Programa Venezolano de Investigación Acción en Derechos
Humanos (PROVEA. Sitio electrónico: http://www.derechos.org.ve/).
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Desde las reformas legales y constitucionales de 1996, en México se dio un paso fundamental para hacer
efectivos los derechos políticos, en especial el “derecho a participar en elecciones justas, periódicas y
libres”, el “derecho a la participación política” y el “derecho al voto”. Entre muchas otras reformas, se dotó
de autonomía al organismo del estado mexicano encargado en gran medida de hacer efectivos estos
derechos a través de la organización de las elecciones federales. Una de las decisiones que dotó de
autonomía y legitimidad al Instituto Federal Electoral fue el otorgamiento de las funciones de dirección del
mismo a consejos ciudadanizados, dejando fuera del papel directivo del organismo electoral al gobierno y
los partidos políticos.

En la parte final de este trabajo desarrollaremos los tres mecanismos de ciudadanización que tiene el IFE
para controlar el proceso de organización de las elecciones (esto es, los consejos ciudadanizados, las mesas
directivas de las casillas electorales y los sujetos que desarrollan funciones de observación electoral). Desde
la tipología desarrollada a lo largo de estas líneas, propondremos que el IFE es un caso de mecanismo de
rendición de cuentas transversal.

II. CONCEPTOS BÁSICOS

1. Significado del término
El término “rendición de cuentas” se conforma de “rendición”, vocablo originado en el latín reddere, el cual
“junto con algunos nombres, toma la significación del que se le añade”. Así, “rendir gracias” significa
“agradecer” y “rendir obsequios” quiere decir “obsequiar” (RAEL, 1992: 1796). Por otro lado, “cuentas”
tiene su raíz en el latín computare, palabra formada por com-, ‘juntos, colectivamente’ más putare ‘valuar,
juzgar, calcular, verificar (una cuenta), limpiar’ (GÓMEZ DE SILVA, 1988: 185-186). Por lo tanto, “rendición
de cuentas” sería la acción de computar, es decir, de evaluar, juzgar o verificar colectivamente algo.

Cuando revisamos la versión del concepto inglés “accountability”, cuya raíz es “account” y a su vez
“count”, descubrimos que comparte con el término español el origen latino computare (WEUD, 1996: 13,
420, 460-461). Por lo anterior, nos parece ampliamente justificado utilizar sin temor “rendición de cuentas”
y no “accountability”, para referirnos a la compleja red de mecanismos que ciertas sociedades
contemporáneas hemos construido para controlar a los políticos y los burócratas.

Es interesante insistir que “contar” o “computar”, ya sea en inglés o en español, remiten a dos significados
complementarios que sólo después de siglos de uso social han creado sus acepciones actuales. Usamos
“contar” para enumerar, pero no sólo cosas con cualidades homogéneas como los números, sino también
eventos, sucesos; así, contamos cuentos, narramos historias, relatamos tramas. Pero contar también es
“ajustar cuentas”, evaluar lo que tenemos y lo que debemos, y, si estamos en el papel de quien da esas
cuentas, obligadamente tenemos que justificar el resultado de esa cuenta.

En resumen, el uso del término rendición de cuentas (en adelante, RdC), remite a significados como
enumeración y justificación pero también a una tercera idea: la sanción. Y esta última es resultado lógico
cuando quien se justifica no logra convencer a quien le interpela6. De esta forma, las dimensiones básicas
de la RdC son tres7: (1) la informativa, que pregunta qué ha sido o será hecho, mediante la enumeración de
hechos; (2) la explicativa, que ofrece razones y forma juicios, justificando lo hecho o por hacer; y (3) la

6 La RdC significa, en el saber popular, que “quien la hace, la paga”; o como dice Andreas Schedler (2002), la RdC está formada por dos

dimensiones utilizadas como título de un clásico de Michael Foucault: “Vigilar y castigar”. Ver también SCHEDLER, 1999c.
7 En este sentido también Robert D. Behn (2001: 4) piensa que la rendición de cuentas significa responder, explicar, justificar y, finalmente,

reconocimiento o castigo.
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exigitiva que reconoce lo correcto y castiga lo erróneo mediante la penalización o el castigo (SCHEDLER,
1999a: 15).

2. Lógica del mecanismo de la rendición de cuentas

La estructura lógica de la RdC consiste en dos actores, 1 y 2, así como una acción del primero que
llamaremos A1 (ELSTER, 1999: 255). 1 es el actor que da cuentas sobre A1 porque 2 se lo exige,
presuponiendo que se dan un par de condiciones: primero, que el sujeto 1 actúa en nombre de 2, y,
segundo, que este sujeto 2 tiene el poder institucional o legal para premiar o castigar al sujeto 1 por sus
actividades o productos resultado de esta relación (FEARON, 1999: 55; SCHEDLER, 1999a: 17).

De manera más concreta, el sujeto 1 es el apoderado o mandatario, quien también puede ser pensado
como el representante. Y el sujeto 2 es el poderdante o mandante, quien puede ser visualizado como el
representado. El sujeto 1 serán los políticos electos o burócratas no electos —es decir, los servidores
públicos—, mientras que el sujeto 2 son los ciudadanos, ya sea como individuos o como actores colectivos.
Las que hemos llamado A1, o acciones del sujeto 1, son las políticas públicas en general.

3. Tipos de RdC a partir de metáforas espaciales

Como es bien conocido, una de las propuestas analíticas más utilizadas para entender los mecanismos de
rendición de cuentas es la que propuso Guillermo O’Donnell a partir de una metáfora espacial: dividió
estos mecanismos en horizontales y verticales (O’DONNELL, 1994). La RdC horizontal (horizontal
accountability) remite a la idea del control o equilibrio entre los poderes del estado y, como correlato,
tendríamos una rendición de cuentas vertical (vertical accountability) en la que la sociedad es la que controla
las acciones del estado.

Para O’Donnell (1998: 162), la RdC vertical se conforma de “elecciones, demandas sociales que se pueden
articular sin padecer coerción estatal y medios que por lo menos cubren con regularidad las más visibles de
estas demandas y los actos presuntamente ilícitos de las autoridades públicas”. Por otro lado, la RdC
horizontal significa “la existencia de agencias estatales9 que tienen la autoridad legal y están fácticamente
dispuestas y capacitadas para emprender acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales
o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden,
en principio o presuntamente, ser calificados como ilícitos” (O’DONNELL, 1998: 173-174).

A partir de estas ideas seminales, varios autores han ampliado y afinado el instrumento topológico
propuesto por O’Donnell. Por ejemplo, Hugo Alfonso Muñoz (2000: 10) aumenta una dimensión externa
al marco del estado nación, a partir de los mecanismos de control internacionales (o extraorgánicos). Desde
esta visión topológica, en sentido inverso a lo propuesto por Muñoz, Jonathan Fox y L. David Brown han
llamado la atención sobre las amplias perspectivas para los mecanismos de RdC que incluyen una
combinación de actores sociales locales y redes internacionales de vigilancia sobre los organismos
multilaterales y las políticas públicas que se realizan en esas instancias (FOX y BROWN, 1998). En otro lado,
Fox insiste en la necesidad de mecanismos de control que vayan desde la sociedad civil local hacia la esfera

8 Hasta donde sé, “exigitivo” es un neologismo que merece utilizarse en este sentido que no corresponde ni a pedir (sentido lato) ni a rogar,

sino precisamente a exigir, esto es, “pedir imperiosamente algo a lo que se tiene derecho” (RAEL, 1996: 933). No sólo es pedir
imperiosamente, sino solamente aquello a lo que se tiene derecho.
9 O`Donnell (1998: 175-176) insiste que estas agencias estatales autónomas deben operar como redes, en el sentido de su entrelazamiento

funcional y necesaria interacción.

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internacional, pasando por la nacional, en correspondencia con la integración multinivel del proceso de
las políticas públicas en el presente10 (FOX, 2002: 16).

Sin embargo, un avance sustancial para la comprensión de los mecanismos de RdC nos fue dado por
Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (2000 y 2002) mediante su concepto de RdC social (societal
accountability) el cual enlaza las discusiones previamente citadas con ideas provenientes de la “literatura sobre
sociedad civil y esfera pública” (PERUZZOTTI y SMULOVITZ, 2002: 29). Estos definen la RdC social como
“un mecanismo de control vertical, no electoral, de las autoridades políticas basado en las acciones de un
amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos, así como también en acciones mediáticas… [la
RdC] social puede canalizarse tanto por vías institucionales como no institucionales… [así], a diferencia de
los mecanismos electorales, la [RdC] social puede ejercerse entre elecciones y no depende de calendarios
fijos. Se activa ‘a pedido’ y puede dirigirse hacia el control de temas, políticas o funcionarios particulares.
Tal como sucede con los horizontales, los mecanismos sociales pueden supervisar la legalidad de los
procedimientos seguidos por políticos y funcionarios públicos” (PERUZZOTTI y SMULOVITZ, 2002: 32-33).

A estos tipos de RdC (horizontal, vertical, social e internacional), queremos sumar un quinto elemento: la
RdC transversal. Queremos decir que este mecanismo de RdC es “dirigido a través” de las instituciones del
estado, y, por lo tanto, “se extiende atravesado de un lado a otro” (RAEL, 1992: 2012), es decir, desde el
espacio de la sociedad civil hasta el interior del estado. La RdC transversal son aquellos mecanismos que, si
bien son instituciones del estado, son diseñadas y funcionan de tal forma que hunden sus raíces de manera
explícita en la sociedad civil, a través de la presencia especialmente protegida de ciudadanos independientes
y autónomos que no representan pero sí ejemplifican las cualidades de un ethos ciudadano. Estamos
hablando en el caso mexicano de los consejos ciudadanizados que, o bien tienen funciones directivas,
como en el Instituto Federal Electoral, o bien tienen funciones consultivas y de control, como en las
comisiones gubernamentales de derechos humanos.

Como en el caso de los mecanismos sociales de RdC, los mecanismos transversales pueden ejercer
funciones políticas y legales, pero principalmente sobre los burócratas (directamente) y sólo indirectamente
sobre los políticos. Otra semejanza con los mecanismos sociales es que los transversales no sólo se
restringen a realizar su función de control de manera directa con los funcionarios públicos, sino también
pueden poner en marcha los mecanismos horizontales de RdC (PERUZZOTTI y SMULOVITZ, 2002: 36).

Visto en conjunto, el fenómeno de la RdC es una “constelación de fuerzas legales, políticas,

socioculturales y económicas” que busca hacer efectivo el control de los servidores públicos en tres
perspectivas de sus acciones como tales: los recursos financieros relacionados con, los productos resultados
de y el trato imparcial a los ciudadanos afectados por, las políticas públicas (BEHN, 2001: 6).

En la siguiente tabla, que es una modificación/ampliación de la propuesta por Peruzzotti y Smulovitz

(1992: 41), exponemos resumidamente los tipos de RdC resultantes del eje espacial.

10 En esta misma dirección, Andreas Schedler (1999b) identifica cuatro posibles fuentes de “creación y reforma institucional” de la RdC: “por

arriba” (gobiernos), “por abajo” (sociedad civil), “por dentro” (burócratas) y “desde afuera” (actores internacionales).
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TABLA 1
TIPOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS/ DESDE EL EJE ESPACIAL
(a partir de Peruzzotti y Smulovitz, 2002: 41)

¿A QUIÉN SE CONTROLA?
POLÍTICOS BURÓCRATAS
¿QUÉ SE CONTROLA?
ACTORES
MECANISMOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS
• Comisiones investigadoras
SOCIAL Sociedad civil • Denuncias e investigación •
pública
Comisiones ejecutivas y de
control de los tratados
EXTERNA

intergubernamentales
(TLCAN, UE)
INTERESTATAL Comisiones que ejecutan los
mecanismos de control de
organismos internacionales
• Mecanismos jurisdiccionales
internacionales
•
• Vetos, resoluciones y cláusulas
• Sentencias y recomendaciones

Cortes y comisiones
internacionales (TPI, CIDH)
• Fijación de política
• Regulación
Poder Ejecutivo • Veto • Control administrativo
• Nominación y remoción
TIPOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS

de personal
HORIZONTAL

BALANCE • Fijación de política

• Impeachment • Regulación
¿QUIÉN CONTROLA?

Poder Legislativo • Comisiones investigadoras • Control administrativo

• Veto parlamentario • Nominación y remoción
de personal
Poder Judicial • Revisión judicial • Revisión judicial
Agencias de control
• Control de legalidad
(Ombdusman, Tribunal de • Control de legalidad
ASIGNADAS • Atribuciones de
cuentas, Conseils d’Ètat, Fiscalías, • Atribuciones de investigación
Contralorías) investigación
• Control de la legalidad
• Atribuciones de
investigación
DIRECTIVOS Consejos ciudadanizados • Denuncia e investigación
TRANSVERSAL

pública
• Denuncia en agencias de
balance
• Control de la legalidad
• Atribuciones de investigación
• Control de la legalidad
CONSULTIVOS Consejos ciudadanizados • Denuncia e investigación
• Atribuciones de
pública
investigación
• Denuncia en agencias de
balance
Medios • Investigación y denuncia • Investigación y denuncia
pública pública
VERTICAL

• Movilización social y denuncia • Movilización social y

SOCIALES Asociaciones cívicas, ONG, pública denuncia pública
movimientos sociales y • Denuncia en agencias de • Denuncia en agencias de
ciudadanos individuales control control
• Litigación ordinaria • Litigación ordinaria
ELECTORALES Ciudadanos individuales • Voto
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4. Lógica temporal de la rendición de cuentas

Normalmente, se piensa la rendición de cuentas como un ejercicio a realizar después que el acto bajo
escrutinio se llevó a cabo11. Sin embargo, la rendición de cuentas debe pensarse como una totalidad
formada por tres posibles opciones para la participación de la sociedad civil: antes (RdC prospectiva),
durante (RdC procesal) y después (RdC retrospectiva) del acto de autoridad del que se rinde cuentas12.

No es algo resuelto y transparente, como a veces se piensa, la relación entre el proceso total de las políticas
públicas (que incluye el diseño, la implementación y el balance de los resultados) y la RdC como
constelación de fuerzas múltiples. De esta forma, para Robert D. Behn (2001: 64-115), hay cuatro
preguntas clave para entender la RdC democrática: 1. ¿Quién decidirá los resultados que se producirán?, 2.
¿Quién es el responsable de hacer estos resultados?, 3. ¿Quién es el responsable de implementar el
mecanismo de RdC?, y 4. ¿Cómo funcionará el proceso de RdC? En la respuesta a la primera pregunta, se
incluye un tema clave en la administración pública moderna, la llamada “dicotomía” de la misma: ¿qué
tanto la burocracia es la que determina los resultados concretos de las políticas públicas? o, de manera
inversa ¿en qué grado las políticas públicas son definidas por los ciudadanos a través de sus representantes?
Con estas preguntas en mente, podemos entender la trascendencia de implementar mecanismos de RdC no
sólo ex post sino también ex ante e incluso durante la efectuación de las políticas públicas13.

Así, en esta mirada desde un eje temporal, un primer momento es el diseño de las políticas públicas en el
que los miembros de la sociedad civil organizada deben participar de la manera más activa posible. Es
necesario, por supuesto, cierto conocimiento técnico especializado de parte de la sociedad civil y la
existencia de una permeabilidad, de cierta porosidad, del estado que haga posible una comunicación fluida en
esta primera fase de la instrumentación democrática de políticas públicas. Sin lugar a dudas, la exigibilidad
de la realización de los derechos y su contingente práctica de rendición de cuentas en esta fase requiere de
alguna normatividad que eleve a rango vinculante las consultas a los afectados por las acciones del estado
(o de cualquier institución ligada a la rendición de cuentas). A la RdC en esta fase primera la llamamos
“prospectiva”14.

La ejecución misma de las políticas públicas es un segundo momento en el que la sociedad civil puede
involucrarse en la práctica de la RdC. Es en los espacios micro sociales donde las políticas públicas toman
corporeidad y donde precisamente se redefinen las macropolíticas y los macrodiscursos. Incluso si ha
habido participación de la sociedad civil en el diseño de las políticas es en el espacio micro donde la
renegociación se lleva a cabo, por decirlo de alguna manera, “en el terreno”. Obviamente el conocimiento
adecuado de las redes asociativas sobre la política específica que se está controlando es fundamental para el
éxito de la práctica de RdC. A este control sobre la ejecución de las políticas públicas, podríamos llamarle
RdC “procesal”.

El tercer momento clave para la participación de la sociedad civil en la rendición de cuentas es el más
conocido y practicado: la evaluación de las políticas públicas. Debe insistirse, sin embargo, que el control

11 Es el sentido de los informes periódicos de los gobernantes sobre su gestión ante el poder legislativo y los medios de información.
12 Ligia Bolívar (1999) define como reto clave para la sociedad civil en la lucha por la exigibilidad de los derechos económicos, sociales y
culturales, la participación de la sociedad civil en el (1) diseño y planificación, (2) ejecución y seguimiento administrativo, y (3) evaluación, de
las políticas públicas.
13 En esta perspectiva, sería un caso paradigmático de RdC procesal los presupuestos participativos brasileños (NAVARRO, 1998 y AVRITZER,

2001) y varias experiencias de la región que se han definido como experiencias de control social (BRESSER y CUNILL, 1998) o de participación
ciudadana(OXHORN, 2001).
14 Robert D. Behn (2001: 115 y ss.) afirma que precisamente existen dos enemigos poderosos de la RdC: el anonimato de los responsables de

las políticas públicas y la falta de claridad de los objetivos o metas en las que se concretan dichas políticas.
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sobre la política pública debe realizarlo un actor societal diferente a aquél que la ha ejecutado
coordinadamente con el estado. Finalmente, a este mecanismo ex post de RdC le llamaremos
“retrospectiva”15. De esta forma, el eje temporal de los mecanismos de RdC nos ofrece esta triple tipología:
“prospectiva”, “procesal” y “retrospectiva”16.

5. Tipos de RdC por actividad enfocada

Un tercer eje para la elaboración de una tipología de los mecanismos de RdC se basa en la actividad por la
que el control se lleva a cabo en última instancia. Según Hugo Alfonso Muñoz (2000) y Miguel Gutiérrez
Saxe (2000), hay tres tipos de RdC: (1) política: que utiliza el escrutinio público, los informes, el escrutinio
del financiamiento y el prestigio de la política; (2) legal: que se basa en la eficacia y el respeto a la ley, la
justicia pronta y expedita, las normas de conducta probas y la atención de quejas; y (3) administrativa: que
se sustenta en la elaboración de objetivos y recursos con transparencia, en los controles e indicadores así
como en la realización de la función pública con ética y responsabilidad.

Para Peruzzotti y Smulovitz (2002: 26), la RdC legal17 “está orientada a garantizar que las acciones de los
funcionarios públicos estén enmarcadas legal y constitucionalmente”, mientras que la RdC política sería “la
capacidad del electorado para hacer que las políticas gubernamentales respondan o se adecúen a sus
preferencias… [así, la RdC política] está íntimamente interconectada con el concepto de representación
democrática” (PERUZZOTTI y SMULOVITZ, 2002: 27). Finalmente, Robert D. Behn (2001: 59) y Andreas
Schedler18 (1999a: 22-23), aportan una cuarta área de actividad para nuestra tipología: la RdC profesional.
De esta forma, podemos resumir en la siguiente Tabla 2, los tipos de RdC a partir de los dos ejes
recientemente descritos.

TABLA 2
TIPOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS/
DESDE LOS EJES TEMPORAL Y TEMÁTICO

EJE TEMPORAL

(Relaciones con los momentos de la política pública)

ANTES DURANTE DESPUÉS

TIPO DE Prospectiva Procesal Retrospectiva

RENDICIÓN
DE CUENTAS Política Administrativa Legal Profesional

EJE TEMÁTICO

15 Para Cheibub y Przeworski (1999: 225), la RdC “es un mecanismo retrospectivo, en el sentido que las acciones de los gobernantes son

juzgadas ex post por los efectos que estas tienen”. Mientras que, yendo más allá, para John Elster (1999: 276) “cualquier sistema político
descansa en una combinación de control ex ante y una rendición de cuentas ex post”. Sin embargo, nosotros pensamos que la RdC procesal es
tan importante, o más, que las otras dos.
16 El eje temporal de la RdC es analizado por Hugo Alfonso Muñoz (2000: 10) como tipos de control por oportunidad y expone tres formas

de RdC, equivalentes a los que nosotros proponemos: preventiva, concomitante y represiva.

17 En cambio, para Manuel Aragón (2002: 172 y ss), la diferenciación entre “control político” y “control social” radica en la

institucionalización del primero contra la no institucionalización del segundo.

18 Es verdad que Schedler en el documento citado amplía los tipos de RdC a más de las cuatro mencionadas (política, jurídica, administrativa y

profesional) pero nos parece que pueden ser subsumidas en estas cuatro principales. Nos referimos a los tipos de RdC moral y electoral (se
suman a política), la financiera (a la administrativa), y la constitucional (base, propiamente dicho, de la jurídica).
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6. Sujetos obligados a su ejercicio

¿Quiénes están incluidos en ese grupo genérico de agentes responsables en la rendición de cuentas? Al
hablar de “poderes públicos” incluimos al ejecutivo, el legislativo y el judicial, pero también los llamados
“poderes autónomos”, tales como los ombdusman, los organismos electorales autónomos o las
contralorías. Estos últimos, si bien son esencialmente agencias de control, o de RdC horizontal, no deben
escapar tampoco al principio de control y explicación de sus actos frente a la ciudadanía.

Debe entenderse que el ejercicio de la rendición de cuentas se aplica a estos “cuatro poderes” del estado
nacional, sin olvidar los diversos “pisos” de los que consta el mismo. Es decir, en una república federal
estamos hablando del nivel del estado federal, de los estados federados y los municipios19.

En las condiciones de la sociedad mundial global, también están obligados a rendir cuentas tanto las
organizaciones intergubernamentales (ONU, OEA, por ejemplo) y sus diversos organismos (UNESCO,
Comisión Interamericana de Derechos Humanos), como las agencias internacionales que funcionan con
dinero de los estados miembros (como el BID, el FMI o el BM). Como en el caso de las agencias estatales
en el nivel nacional, las instituciones internacionales centradas en el control de sus pares locales tampoco
deben evadir rendir cuentas de sus actos.

Finalmente, en el camino de crear una cultura democrática que asuma la rendición de cuentas como la
participación reflexiva de la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales 20 que gestionan recursos
públicos también deben rendir cuentas de sus actividades.

7. Condiciones para su implementación

La rendición de cuentas necesita un entramado legal que ligue el imperativo moral con la obligación
jurídica; no debe utilizarse instrumentalmente o en ciertas coyunturas21 sino formar parte del
funcionamiento normal del aparato administrativo. En este sentido, la rendición de cuentas se funda en la
apelación a un derecho y no se trata de la concesión graciosa de la autoridad en turno. Pero la apelación a
ese derecho, sin reglamentación clara y funcional, puede resultar vacía de sentido.

Una condición básica para el ejercicio real de la RdC es la transparencia informativa sobre los asuntos
públicos que son objeto del escrutinio de la sociedad civil. La oportunidad y la misma calidad de la
transparencia son dos características básicas del ejercicio de control. Asimismo, la calidad de la información
y el formato en que es presentada son absolutamente relevantes para la efectiva información a la ciudadanía
de la materia sobre la que se rinde cuentas.

Finalmente, la información adecuada y oportuna junto con un entramado legal que funde el ejercicio de la
RdC son condiciones necesarias pero no suficientes para su éxito. Así, deben crearse y fortalecerse
mecanismos societales capaces de usar la información y los canales administrativos y legales para desarrollar

19 En los países que aceptan otros “pisos” del estado, tales como las regiones autónomas, también se incluyen en esta idea de responsabilidad

para rendir cuentas. Según lo expresado por el jurista Miguel Sarre en una conferencia, ésta es una de las buenas razones (junto con sus
legítimos derechos) para que las regiones autónomas pluriétnicas (o el nombre que adopten) se conviertan en un cuarto piso del estado
mexicano. De esta forma, las posibles violaciones de los derechos humanos cometidas por alguna autoridad de un pueblo indígena sería eso y
no un simple delito. Se trata, entonces, de convertirlos en sujetos rendidores de cuentas, como cualquier miembro del estado.
20 Y cualquier organismo intermediario de las políticas públicas.
21 Especialmente, nos referimos a momentos cercanos a la justa electoral, cuando se insiste desde el gobierno en muestras de “transparencia”

e información en las que, invariablemente, sale “con saldo a favor” en su gestión.

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la rendición de cuentas como parte cotidiana del ejercicio democrático del poder. Esto significa la
existencia de un tejido asociativo organizado, denso y capacitado (técnica, política y culturalmente) para
hacer efectiva la rendición de cuentas22.

IV. RENDICIÓN DE CUENTAS Y DERECHOS HUMANOS

1. ¿Por qué ligar derechos humanos, sociedad civil y rendición de cuentas?

Pensamos que es estratégicamente viable y oportuno reflexionar el concepto de RdC desde el discurso de
los derechos humanos, tanto para enriquecer teóricamente su fundamento cuanto para potenciar los
esfuerzos de los organismos de la sociedad civil, no sólo aquellos que se reivindican promotores y
defensores de los derechos humanos.

Ya hemos sentado que la política pública es una de las tres aristas de la RdC como mecanismo; así, la
política pública es la A1, es decir, la acción del sujeto 1 que se somete a la interpelación del ciudadano
poderdante. Pensamos que esta arista de la RdC es el punto de engarce con el campo semántico de los
derechos humanos ya que son las políticas públicas los instrumentos mediante los cuales las sociedades se
comprometen con la progresiva realización de todos los derechos para todos. La segunda arista de la RdC,
es decir, el sujeto 1 o apoderado, es el servidor público —sea éste electo o empleado del estado—, el sujeto
responsable de la aplicación sistemática de políticas que deben orientarse a la realización de esos derechos.

Desde esta lógica, empatamos con una de las principales aportaciones del paradigma de la “nueva gestión
pública” (new public management), que no sólo enfatiza la importancia de la obtención de resultados
(performance) —más que sobre los mecanismos de control sobre la imparcialidad y las finanzas— sino
también insiste que “no puede uno tener rendición de cuentas sin expectativas [ya que] si quieres hacer
responsable a la gente, tienes que ser capaz de especificar qué esperas que hagan y qué no”23 (Behn, 2001:
7).

La especificación de las metas sociales a alcanzar, desde nuestro punto de vista, están recogidas en los
instrumentos nacionales e internacionales que reconocen los derechos humanos como el telos de nuestras
sociedades y, por lo tanto, de las políticas públicas que deben realizarlo.

Para avanzar en terreno común, paso a desarrollar brevemente una exposición de lo que deberíamos
entender por derechos humanos con la finalidad de llegar a ciertas conclusiones sobre si es o no factible
utilizar este discurso como apoyo de los mecanismos de RdC.

22 Los componentes para la efectiva rendición de cuentas para Gutiérrez Saxe (2000) son : (1) Transparencia: medios eficaces para conocer y

verificar oportunamente la autoría de las acciones; (2) Voluntad pública: voluntad de los íderes de asumir las consecuencias política, legales y
administrativas correspondientes de sus acciones; (3) Marco jurídico e institucional: normas legales que otorgan atribuciones a diversos órganos
de control, con capacidad técnica y administrativa para velar y hacer cumplir a los gobernantes las consecuencias de sus actos [accountability];
y (4) Cultura política: valores y creencias que estimulan la ciudadanía, la solidaridad cívica, la vigilancia sobre la honestidad y transparencia en la
gestión de asuntos de interés público.
23 Al llevar esto al terreno de la RdC política, resulta que “dar a los servidores públicos la autoridad de tomar decisiones acerca de los

resultados a producir exactamente —y acerca de cómo exactamente los harán— obliga a los defensores del [paradigma] de la “nueva gestión
pública” a pensar seriamente en la relación entre la efectividad de su estrategia gestora y la necesidad de rendición de cuentas democrática”
(BEHN, 2001: 65).
 11

2. Derechos humanos y vida digna

Entenderemos por “derechos humanos” todo aquello que es necesario para vivir una vida digna. En
términos coloquiales, se entiende por derechos humanos sólo aquellos que se han denominado
“fundamentales”, equiparándolos a ciertos derechos civiles y políticos como el derecho a la vida, a la
libertad, a la seguridad, al acceso a la justicia, a elegir a los representantes, etcétera. Sin embargo, también
son derechos humanos “de primera” los derechos económicos, sociales y culturales, así como los derechos
llamados de solidaridad, como el derecho de los pueblos a la autodeterminación o el derecho a un
medioambiente sano y ecológicamente sostenible (ISUNZA, 1999)24.

Así como no hay derechos “de primera” y “de segunda clase”, tampoco el estado, como depositario
temporal del poder que emana originariamente del pueblo (o ciudadanía) tiene obligaciones “de primera” y
“de segunda”25. Para lograr una vida digna, es necesario que los ciudadanos cumplan con sus obligaciones,
pero también los estados en su jurisdicción y los organismos multilaterales en el contexto internacional. No
debemos permitir que el estado diluya su papel central en la violación o vigencia de los derechos.

3. Sociedad civil, estado y derechos humanos ¿es posible medir?

La sociedad civil, de acuerdo con lo hasta aquí vertido, tiene un papel estratégico en la defensa y
promoción de los derechos, no sólo denunciando los casos de violaciones a los mismos, sino sobre todo en
la creación de alternativas para su vigencia, sin usurpar el papel que el estado tiene como garante de los mismos.

Por esto, pensamos que la sociedad civil debe desarrollar prácticas imaginativas que hagan factible la
exigibilidad de todos los derechos para todos. El papel de una sociedad civil vigorosa es influir propositiva
y vigilantemente en la creación, ejecución y evaluación de las políticas públicas, cuya central responsabilidad
corresponde al estado.

Hay un desarrollo amplio de ejercicios26 donde los derechos humanos dejan de ser abstracciones o buenas
intenciones para convertirse en conceptos que se traducen en indicadores de resultado y de proceso, los
cuales pueden entonces dotar de sentido, al poder medir su realización o violación, al “qué” y el “cómo”
del que hablan los defensores del paradigma de la “nueva gestión pública”.

Es interesante, por ejemplo advertir que la National Academy of Public Administration de los Estados Unidos
“urge a las agencias públicas a medir y publicar el progreso hacia las metas de los programas para crear
indicadores de resultado que ayudarán a los ciudadanos a determinar si el gobierno es digno de su
confianza” (BEHN, 2001: 119).

24 Ligia Bolívar (1999) insiste en la necesidad capital de realizar un esfuerzo conceptual para entender el alcance y contenido de los derechos
económicos, sociales y culturales (los DESC) para poder reivindicar su calidad de derechos. Por ampliación, pensamos que es fundamental
pensar también los derechos civiles y políticos y los de solidaridad como derechos, en la perspectiva de la creación de una cultura política post-
tradicional que conserve lo mejor de las tradiciones locales, pero en una perspectiva de tolerancia y de fortalecimiento de la sociedad civil como
actor estratégico de la democratización.
25 Se insiste en la declaración de Quito (1998) que “existen niveles de obligaciones comunes a todos los derechos humanos, que comprenden

al menos una obligación de respeto, una obligación de protección y una obligación de satisfacción. De tal modo que ninguna categoría de
derecho es per se más o menos exigible, sino que a cada derecho humano le corresponden distintos tipos de obligaciones exigibles”.
26 En este sentido, pueden consultarse THEDE, 1996 y 2000; HANSEN, 2000; DUECK, GUZMÁN y VERSTAPPEN, 2001a y 2001b; y BALL, 1998.
 12
27
4. Derechos humanos, estado y rendición de cuentas

Los derechos humanos son anteriores y superiores al estado, en tanto no dependen para su existencia del
reconocimiento de un estado. Éste fue creado con la idea que desplegara sus capacidades, recursos y poder
con la finalidad de garantizar, defender y promover el ejercicio pleno de los derechos humanos de sus
miembros. Por esto, cuando un estado viola los derechos humanos se le puede considerar oneroso, tanto
por costoso cuanto por su manifiesta inutilidad.

Desde esta perspectiva, es derecho fundamental de las personas, y obligación de los estados, informar de
manera debida la forma en que su gestión se inscribe (o no) en el cumplimiento del mandato supremo de
trabajar por la plena realización de los derechos humanos de sus asociados. No llevar a cabo esta acción,
puede considerarse una declaratoria tácita de incumplimiento y, por tanto, fuente de deslegitimación ante
sus habitantes y frente a la comunidad internacional.

Incluso en términos doctrinarios el discurso de los derechos humanos se encuentra íntimamente

relacionado con la RdC, ya que, como nos recuerda Hugo Alfonso Muñoz (2000: 7), “el primer documento
moderno que regula la rendición de cuentas es la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano,
en cuyo numeral XV expresaba con claridad: ‘La sociedad tiene el derecho de pedir cuentas a todo agente
público de su administración’…”.

Debemos reconocer que la legitimidad del discurso de los derechos humanos en la actualidad es resultado
de múltiples luchas por el reconocimiento (ISUNZA, 2001) que es tanto conquista de la humanidad como
utopía en permanente creación. Este estado de cosas es el resultado de cuatro fenómenos de larga duración
que Guillermo O’Donnell (1998: 164-171) entiende como los componentes de las poliarquías
contemporáneas: 1) el liberal, 2) el republicano, 3) el democrático y 4) el estado de derecho.

Falta profundizar ciertamente en las relaciones teóricas y prácticas entre derechos humanos y rendición de
cuentas pero hay ya un gran camino andado.

V. EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL COMO MECANISMO

DE RENDICIÓN DE CUENTAS (TRANSVERSAL)28

1. Antecedentes

Producto de una larga serie de reformas político-electorales, la actual autoridad encargada de organizar las
elecciones federales en México es un organismo público, autónomo, denominado Instituto Federal
Electoral (el IFE). Estas reformas, queremos entenderlas como cristalizaciones de las luchas por el
reconocimiento de la sociedad mexicana de las últimas tres décadas y media de su historia (ISUNZA, 2001;
AGUILAR, 2001)

Como bien apunta Schedler (1999c: 1504-1505) “disciplinar el poder de una manera que no sólo sea
efectivo y sostenible sino que también tenga credibilidad ante los otros, es un asunto extremadamente
complicado. Y es aún más complicado en un contexto donde los detentores del poder se han ganado una
reputación casi indestructible de construir (o por lo menos asegurar) sus victorias electorales con base en el

27 Este apartado se enriqueció especialmente con los comentarios de Romel Jurado (Ecuador).
28 El insumo principal para la elaboración de este apartado es mi participación como consejero electoral (ciudadano) del Consejo Local del
Instituto Federal Electoral en el Estado de Veracruz, en los procesos electorales de los años 1999-2000 y 2002-2003.
 13
fraude y la corrupción”. Este fue el contexto de aquellas reformas-político electorales que
desembocaron en 1996 con la más reciente e importante de ellas.

Después del levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional, los conflictos internos en el
Partido Revolucionario Institucional y el resultado de las elecciones federales de 1994, aunadas a la crisis
del sistema financiero mexicano unos meses después, los partidos políticos junto al gobierno priísta
lograron un acuerdo político que recogía varias de las demandas sociales de transparencia, equidad y certeza
en el sistema electoral. Así, en 1996 se reforzó la independencia y autonomía del IFE (creado desde 1990) a
partir de dos medidas clave29: primera, los órganos de dirección del IFE tendrían sólo el voto de consejeros
ciudadanos (denominados “consejeros electorales”) y, segunda, se desligó por completo al poder ejecutivo
de la dirección del Instituto30.

El IFE se encuentra dividido en tres tipos de órganos claramente definidos: los directivos, los técnico-
jurídicos y los de vigilancia. Los primeros se conforman de forma colegiada por consejeros electorales
quienes son ciudadanos independientes respecto de cualquier partido o instancia de gobierno. Los órganos
técnico-jurídicos son la rama profesional que se organiza mediante un servicio civil de carrera, mientras que
los órganos de vigilancia se integran principalmente con la representación de los partidos políticos. En
términos llanos, la dirección del Instituto está en manos de los consejos ciudadanizados, quedando a los
órganos técnico-jurídicos la implementación de las políticas decididas por aquéllos con base en la
normatividad en la materia: el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (el COFIPE).

De manera gráfica, el IFE es un cuerpo que, de arriba abajo, se conforma por una estructura
ciudadanizada que tiene su correspondiente imagen-espejo en los órganos del servicio profesional. En el
nivel federal el órgano de dirección es un Consejo General dirigido con el voto de 9 Consejeros que son
electos por dos tercios de los presentes en la Cámara de Diputados, a propuesta de las fracciones
parlamentarias de la misma Cámara. Frente al Consejo General31 tenemos a la Junta General Ejecutiva32. El
Consejo General nombra a los 6 consejeros electorales de cada uno de los 32 Consejos Locales, es decir,
un Consejo Local por cada entidad federativa de la República; frente a cada Consejo Local, tenemos una
Junta Local Ejecutiva. En las decisiones de cada Consejo Local sólo cuentan los votos de esos 6 consejeros
más el del consejero presidente que, a su vez, es la cabeza de la Junta Local Ejecutiva respectiva.
Finalmente, cada Consejo Local nombra a los 6 consejeros electorales (ciudadanos) de los Consejos
Distritales de su entidad federativa. Estos Consejos Distritales tienen frente a sí a una Junta Distrital
Ejecutiva cuyo máximo responsable es también el consejero presidente del Consejo Distrital.

El Consejo General del IFE es un órgano permanente, mientras los 32 Consejos Locales y los 300
Consejos Distritales sólo funcionan durante los periodos electorales federales, celebrados cada tres años.
Esta situación de intermitencia también es característica del cuarto piso del IFE: nos referimos a las Mesas
Directivas de Casillas, que son las autoridades encargadas de recibir la votación y realizar el escrutinio y
cómputo en cada sección electoral del país, la unidad geográfico-electoral mínima. Las mesas directivas de
casilla están formadas por cuatro ciudadanos que fungen como miembros propietarios (presidente,

29 En la reforma de 1996 también se dio un gran paso al modificar radicalmente el sistema mexicano de justicia electoral.
30 Un estudio sobre la estratégica reforma de 1996 es ANDRADE, 1997. Puede consultarse la versión oficial del IFE respecto a esta reforma en
el documento “Reforma político electoral de 1996”, en el sitio de Internet del Instituto http://www.ife.org.mx
31 En el Consejo General también hay miembros con voz pero sin voto: cinco representantes del poder legislativo —uno por fracción

parlamentaria en cualquiera de las dos Cámaras legislativas—, ocho representantes de partidos políticos nacionales —uno por cada partido con
registro electoral— y un Secretario ejecutivo que es nombrado por dos terceras partes del Consejo General.
32 Las principales áreas de los órganos técnico-jurídicos del IFE, en sus niveles federal, estatal y distrital, son tres: Organización Electoral,

Registro Federal de Electores y Capacitación Electoral y Educación Cívica.

 14
secretario y dos escrutadores) y tres suplentes generales que son nombrados por el IFE mediante un
complejo mecanismo de doble sorteo y una capacitación especial.
A continuación, en el diagrama 1, hacemos un resumen de la estructura del IFE:

Diagrama 1. Estructura del

Instituto Federal Electoral

1 Consejo Consejo General Junta General Ejecutiva

Nivel de la Federación Voz y voto
1 Consejero Presidente 1 Secretario Ejecutivo
8 Consejeros Electorales Direcciones Generales
Voz sin voto - Registro Federal de Electores
Representantes de Partidos Políticos - Prerrogativas y Partidos Políticos
con registro - Organización Electoral
Representantes de fracciones - Servicio Profesional Electoral
parlamentarias - Capacitación Electoral y Educación
Directores generales Cívica
Secretario Ejecutivo (secretario del - Administración
Consejo)

32 Consejos Consejo Local Junta Local Ejecutiva

Nivel de los Estados Voz y voto
Federados 1 Consejero Presidente 1 Vocal Ejecutivo
6 Consejeros Electorales Vocalías
Voz sin voto - Secretaría
Representantes de Partidos Políticos - Registro Federal de Electores
con registro - Organización Electoral
Vocales - Capacitación Electoral y Educación
Vocal Secretario (secretario del Cívica
Consejo)

300 Consejos Consejo Distrital Junta Distrital Ejecutiva

Nivel de los Distritos Voz y voto
Electorales 1 Consejero Presidente 1 Vocal Ejecutivo
6 Consejeros Electorales Vocalías
Voz sin voto - Secretaría
Representantes de Partidos Políticos - Registro Federal de Electores
con registro - Organización Electoral
Vocales - Capacitación Electoral y Educación
Vocal Secretario (secretario del Cívica
Consejo)

Órganos directivos (ciudadanizados) Órganos técnico–ejecutivos

(servicio profesional)

Finalmente, cabe describir un tercer conjunto de ciudadanos que se suma al de los consejeros y los
funcionarios de las mesas directivas de casilla, como parte del IFE. Este actor del sistema electoral
mexicano son los observadores electorales33 y los visitantes extranjeros34. Estos grupos de ciudadanos
deben acreditarse ante el IFE, mediante un procedimiento que puede hacerse de manera individual o
colectiva ante los consejos locales o distritales. En México, la figura del observador electoral tiene sus

33 Para una revisión de la figura de la observación electoral, como control ciudadano de las funciones electorales, ver NÜÑEZ, 2000 y BONEO,

2000.
34 Los llamados “visitantes extranjeros” son aquellos observadores electorales no mexicanos, ya sean colectivos o individuos.
 15
orígenes en la reforma político electoral de 1993, pero es en la de 1996 cuando pasa a formar parte de la
visión “ciudadanizada” de control sobre el proceso electoral. Los observadores electorales, una vez
acreditados como tales, pueden monitorear todas las etapas del proceso electoral y acceder prácticamente a
toda la información necesaria para ejercer su función de control sobre los actores y procesos electorales.

2. El elemento ciudadano en las elecciones federales del 2 de julio de 2000

En el caso de las pasadas elecciones del 2 de julio de 2000, en las que por primera vez en siete décadas el
PRI no ganó las elecciones federales a la presidencia de la República, los mecanismos de rendición de
cuentas utilizaron estas tres dimensiones de control ciudadano (consejos ciudadanizados, mesas directivas
de casillas y observadores electorales) junto con la acción de escrutinio de los medios masivos de
información, todo para lograr unas elecciones creíbles para la alternancia en el poder. El bajísimo nivel de
recursos de impugnación contra los actos del IFE, la nula movilización de protesta post-electoral y el saldo
blanco de la jornada son, de por sí, muestras del exitoso resultado del esfuerzo realizado por esta
institución sui generis, que se basa en mecanismos de rendición de cuentas transversal. Hablamos de este
mecanismo de control como transversal porque se trata de ciudadanos incrustados en el aparato estatal en
su calidad de ciudadanos, que buscan elaborar una política pública de alta calidad, la cual es el ejercicio de
los derechos políticos de la ciudadanía, que a su vez forman un nuevo mecanismo de rendición de cuentas
vertical, es decir, las propias elecciones35.

En el caso del estado de Veracruz, podemos dar cuenta brevemente de ciertos datos que pueden ilustrar lo
anterior. Veracruz, con un padrón de 4 millones y cuarto de electores y 23 distritos electorales, es el tercer
estado de la República Mexicana, en términos de peso electoral. De las 32 entidades federativas sólo se
encuentra después del Estado de México (36 distritos electorales y alrededor de 7 millones y medio de
electores) y el Distrito Federal (30 distritos electorales y 6 millones y cuarto de electores).

En cuanto a los Consejos Electorales, el Local y los 23 Distritales, la gran mayoría de consejeros fueron
designados tomando en cuenta no sólo su independencia de partidos políticos sino también su historial de
participación en organizaciones ciudadanas, destacándose los miembros de redes como Alianza Cívica36, los
grupos locales de defensa de los derechos humanos, los integrantes de movimientos ciudadanos por el
respeto al voto libre y profesionistas involucrados en el apoyo a movimientos populares. Cabe destacar la
presencia de consejeros pertenecientes a pueblos indígenas en distritos con presencia significativa de los
mismos. El nivel de comunicación entre los consejeros del Consejo Local y de los Consejos Distritales fue
muy alto, aprovechando el conocimiento directo basado en la participación en movimientos pro
democráticos. Esto permitió la realización de diferentes reuniones de formación y evaluación en los meses
previos y posteriores a la jornada electoral, el contacto permanente mediante la asignación de regiones por
las que se dio seguimiento a los distritos desde el Consejo Local y la visita periódica a las Juntas Distritales
para evaluar el desempeño de las mismas.

Si bien al principio la relación de los Consejos con las juntas se basó en la mutua desconfianza y reserva de
información, el trabajo cotidiano permitió en varios casos un trabajo fluido. En aquellos distritos donde el
personal de las Juntas mantuvo conductas improcedentes, la presencia ciudadana dentro del Instituto
Electoral permitió corregir muchas de estas inconsistencias. Un caso relevante se dio en el cambio de datos
relacionados con la conformación de las mesas directivas de casilla en algunos distritos. Los ciudadanos de

35 Cabe mencionar que, sin embargo, en el caso del sistema electoral mexicano la prohibición de la reelección de los legisladores y gobernantes

pone en duda la funcionalidad de las elecciones como mecanismo de RdC vertical.

36 Un amplio estudio sobre la Alianza Cívica, entendida como experiencia de RdC social en México se encuentra en O LVERA, 2002.
 16
cada sección electoral fueron sorteados en dos ocasiones (a partir de la inicial del apellido paterno y del
mes de nacimiento) y estos tenían que llevar a cabo un curso para resultar finalmente nombrados como
funcionarios de casilla. Este procedimiento es complementado con el dato de los años escolares cursados
por cada ciudadano que resultó sorteado y capacitado, para, en orden descendente, ser nombrados
presidente, secretario, escrutador primero o segundo, o finalmente alguno de los tres suplentes generales.

En un distrito electoral los consejeros electorales lograron identificar que en la base de datos estaban
siendo ingresados sí los nombres correctos de los ciudadanos sorteados, pero con un grado de escolaridad
diferente al que sus datos reportaban. Este error, doloso o no, estaba siendo cometido por miembros del
servicio profesional y fue mediante las personas que se desempeñaban como capacitadoras-asistentes
electorales (nombradas a su vez por los consejeros distritales a partir de un procedimiento regulado)
quienes reportaron el caso. A partir de ello, la actuación del Consejo Local en coordinación con los
consejos distritales lograron enmendar los cientos de casos de ciudadanos que habían sido procesados de
manera incorrecta.

En cuanto a los observadores electorales, quisiera destacar el caso de una experiencia que muestra alguna
de las bondades de este mecanismo no sólo social de rendición de cuentas sino más bien social-transversal
ya que, al ser acreditadas por la autoridad electoral, las organizaciones de observadores electorales pasan a
ser parte, así sea temporal, del entramado institucional de control de las acciones del estado por parte de la
ciudadanía. Un grupo de activistas civiles, en coordinación con académicos y consejeros electorales (tanto
del consejo Local como de los Consejos Distritales), conformaron una organización de observadores
llamada Observación Electoral Veracruz 2000, que cubrió todos los distritos electorales con sus labores,
principalmente aquellas secciones que cada grupo de consejeros distritales decidieron que serían clave el día
de la jornada del 2 de julio del 2000. Al mismo tiempo, los casi 150 observadores de este grupo
movilizados el día de la jornada participaron en el levantamiento de una “Encuesta sobre Cultura Política y
Prácticas Inhibidoras del Voto Libre”, logrando una cobertura difícilmente realizable de otra forma. El día
de la jornada electoral, los miembros de este grupo de observadores hicieron llegar a cada Consejo Distrital
información puntual sobre los incidentes que se presentaron y elaboraron finalmente un reporte sobre la
calidad del proceso en el estado de Veracruz (OEV, 2000).

3. Algunas reflexiones

(a) La presencia ciudadana en la organización del proceso electoral del 2000 sin duda fue un elemento
importante en el éxito de su realización. Sin embargo, no debe olvidarse que la experiencia en los
procedimientos del servicio profesional del IFE fue determinante para este resultado positivo. El
principio del servicio civil de carrera de “tener todo que ganar al cumplir con su misión y todo que
perder al no realizarla”, junto a las políticas de “fortalecer las relaciones de lealtad para con la
institución” y continuas “limpias sin rupturas” del personal profesional, han logrado un cambio
significativo en la “infantería” de una institución que en su origen era el laboratorio para la alquimia
del régimen basado en el fraude.

(b) La relación de comunicación entre los diferentes pisos territoriales del IFE fue fundamental para que
los ciudadanos involucrados pudieran realizar un buen papel en el proceso electoral del año 2000. Los
vínculos previos de varios de estos consejeros, principalmente en movimientos prodemocráticos, de
defensa de los derechos humanos, de apoyo al movimiento popular y de luchas locales, permitieron el
grado necesario de fluidez en la elaboración de políticas coherentes. Esta identidad permitió rápidas
 17
reacciones nacionales a situaciones no previstas y una cierta consistencia en la política de
comunicación de los órganos colegiados ciudadanizados.

(c) El efecto de cascada en el nombramiento de ciudadanos dotados de cierta legitimidad, en la mayoría

de los casos funcionó. Ciertamente los consejos ciudadanizados de este tipo no tienen en forma alguna
el carácter de representativos, por lo menos no en el sentido de delegación de soberanía por parte de
los representados. Antes bien, los consejos ciudadanizados gozaron de una suerte de “beneficio de la
duda” que se transformó en clara legitimidad mediante una combinación de diseños institucionales,
coyunturas políticas, sentido del voto ciudadano y grandes esfuerzos realizados por los propios
consejeros, los funcionarios de casilla, los capacitadores-asistentes electorales y los observadores
electorales.

(d) El control que ejercen los consejos ciudadanizados de este tipo, es decir, como mecanismos de RdC
transversal, recae en un delgado equilibrio entre, por un lado, la institucionalidad de las acciones de
control político y, por el otro lado, la utilización y el ejercicio de la política civil con toda su carga
simbólica a favor de la construcción de un nuevo equilibrio de poderes.

(e) A lo largo del proceso electoral federal 1999-2000, se llevó a cabo un ejercicio de RdC (dentro y
mediante el IFE) principalmente procesal y menos prospectiva o restrospectiva. Tal vez ésta sea una de las
mayores riquezas de la experiencia: se trata de un mecanismo complejo que comporta varios niveles y
perspectivas de RdC de las que sobresalen la transversal y la procesal.

(f) La política civil, basada en la autonomía/autolimitación, es la base ética de los mecanismos de RdC
transversales. El caso del IFE no es la excepción. Por lo menos en el estado de Veracruz, esa regla de
autonomía/autolimitación se cumplió, aunque no de manera total. Algunos consejeros, reproduciendo
prácticas fundantes del “antiguo régimen”, utilizaron su posición para “saltar” a la política partidaria.
Si bien las reglas institucionales del IFE no permiten el paso inmediato de la sociedad política a la
política civil del instituto, el camino contrario no está prohibido aunque sí es duramente cuestionado
dentro del mismo IFE.

(g) El proceso descrito, si consideramos los cientos de personas involucradas como consejeros y las miles
en las tareas de observación y de funcionarios de mesa directiva de casilla, puede verse como un
enorme cúmulo de experiencias democráticas. Pero también, pensando en la poliarquía, de escuelas
republicanas, liberales y de construcción de un estado de derecho.

VI. CONCLUSIONES

1. La rendición de cuentas es una práctica estratégica en la construcción de la democracia participativa en

las sociedades complejas contemporáneas. El sistema representativo y las elecciones legítimas y periódicas
son condiciones necesarias pero no suficientes para la democratización de nuestras sociedades. Es
necesario construir espacios reales de participación efectiva de las redes asociativas y actores informados de
la sociedad civil.
 18
2. La creación, ejecución y evaluación de las políticas públicas son los espacios para la necesaria
participación de la sociedad civil. Es básico que las políticas públicas se entiendan como acciones de un
estado desde una perspectiva de derechos, en la cual no es suficiente el respeto a las llamadas “libertades
fundamentales” sino que es igualmente “vital” la vigencia de todos los derechos para todos, en la
construcción de una vida digna.

3. Si hablamos de derechos, podremos desarmar cualquier intento corporativo, autoritario, o simplemente

instrumental en la relación estado/sociedad civil37. Hablamos de la apelación a derechos y no de dádivas del
estado surgidas por la relación clientelar entre actores de la sociedad civil y miembros de la sociedad
política.

4. Dos temas centrales en la rendición de cuentas de los actores estatales (o de aquellos que
temporalmente realizan funciones de gestión de políticas públicas), son la transparencia informativa y el
conocimiento técnico adecuado para el procesamiento de la información relacionada con la política pública
bajo control societal.

5. Pensamos que se puede hablar de una dimensión transversal de la RdC, a partir del caso del IFE
mexicano, el cual ha mostrado ciertas virtudes que si bien no se pueden exagerar sí muestran ventajas para
la elaboración de una nueva forma de política ciudadana, sobre todo en aquellas sociedades carentes de
experiencias cotidianas con cierto contenido democrático, republicano, liberal y a favor de un estado de
derecho.

VII. FUENTES CITADAS

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papel de los organismos civiles en la transición democrática mexicana”. México: 6 y 7 de septiembre de
2001.

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BEHN, Robert D. Rethinking democratic accountability. Washington D.C.: Brooking Institution Press, 2001.

37 Para Ligia Bolívar (1999), “se trata de desarrollar una cultura política que reivindique lo público sobre los intereses particulares y que

reafirme a la sociedad civil como contraparte del Estado en la realización de los Derechos Económicos Sociales y Culturales [y, podríamos
agregar, todos los derechos], no como su rival o sustituta, ya que lo que se busca es fortalecer al Estado, haciéndolo eficiente y responsable
ante la sociedad en su conjunto y no sólo ante grupos de interés”.
 19

BOLÍVAR, Ligia. La justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales: el papel de la sociedad
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