Título de la obra:

Mundo fantástico en colores

primarios. lA SEGURIDAD SOCIAL
Artista:
José Gurvich (1927- 1974)
EN EL URUGUAY
Agradecemos a su esposa,
la Sra. Julia Helena Añorga y
a la Fundación Gurvich por CONTRIBUCIONES A SU HISTORIA
permitir la utilización de esta
imagen.

Montevideo, 2009
 EL ESTADO DE BIENESTAR Y LA SEGURIDAD SOCIAL:
TRAYECTORIAS, REFORMAS Y RE-REFORMAS1

José Miguel Busquets 2

>

Este artículo tiene como objetivo presentar una caracterización de los

Estados de Bienestar y de los sistemas de seguridad social en los países más
desarrollados y en América Latina. El mismo se estructura en tres secciones. La
primera, comienza por presentar varias tipologías de la literatura académica que
permiten la caracterización de los Estados de Bienestar y de la Seguridad Social
en los países desarrollados y luego en América Latina desde su nacimiento hasta
la ola reformista neo-liberal que comenzara en los ochenta del siglo pasado. La
segunda, presenta algunos rasgos del escenario reformista en la era neo-liberal
en el mundo y también en América Latina y, por último, la tercera muestra el nuevo
escenario de re-reformas de varios países de América Latina con gobiernos de
izquierda y centro-izquierda democráticamente electos. Finalmente, dejamos
constancia de algunas observaciones a la luz de las trayectorias presentadas
como cuadro de aproximación, por cierto bastante formalizado.

Debo agradecer al Dr. Álvaro Rodríguez Azcue por su cuidadosa lectura e interlocución sobre una
versión preliminar de este artículo, lo cual me permitió mejorar diversos puntos, si bien no compro-
mete su responsabilidad poi- laS deficiencias que seguramente subsistan. ·
Dr. en Ciencia Política por el IUPERJ. (Universidad Gandido Mendes, ~r?sil). Profesor Agregado
del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciericias Sociales y del Area Socio-Jurídica de la
Facultad de Derecho de la Universidad de la República. Investigador Activo deil Sistema Nacional de
Investigadores de la Agencia Nacional de Investigación e !nnovación.

15
TIPOLOGÍAS DE ESTADOS DE BIENESTAR Y DE lA SEGURIDAD SOCIAL: corporativo está organizado segmentadamente y está caracterizado por un gran
PAÍSES DESARROLLADOS Y AMÉRICA LATINA ·, < • •
número de programas jubilatorios y un alto nivel de gasto en los servidores
públicos. Finalmente, el principal indicador del sistema jubilarorio socialdemócrata
es la desmercantilización del sistema de jubilaciones. Las jubilaciones son
desmercantilizadoras cuando los beneficios están menos asociados a las
Países desarrollados
contribuciones pagas con el trabajo.
La publicación de Gasta Esping-Andersen de "Los tres mundos del Estado
de Bienestar" puso en cuestión el er-1foque sobre las diferencias entre Estados
de Bienestar en los países más desarrollados. La mayoría de ellos hasta Cuadro N° 1
ese momento estaban basados en una fuerte concepción unidimensional
Tipología de la Seguridad Social en países desarrollados (1 990)
(por ejemplo, más o menos gasto3 ) del Estado de Bienestar. El caso de los
Estados Unidos era ubicado en un extremo, como Estado de Bienestar liberal Liberal
o débil, y el de Suecia en el otro, como Estado de Bienestar socialdemócrata. Australia
Los ubicados en el extremo liberal, o cerca, tendían a gastar poco, a tener Canadá
programas focalizados, a desarrollar al sector privado como efector y a sostener Suiza
una conexión entre beneficios y empleo. Los posicionados en el otro extremo, Estados Unidos
tendían a gastar más, a no tener programas focalizados y condicionados, a Corporativos
rechazar el uso del sector privado y a concebir los beneficios como derechos.
Austria
A esos dos mundos Gasta Esping-Andersen agregó un tercero, el mundo Bé~
continental o corporativo o católico autoritario. Mientras que ese tercer mundo Finlandia
de Estado de Bienestar es intermedio entre el Estado de Bienestar liberal y el Francia
socialdemócrata, también posee características que lo diferencian de los otros\ Italia
por ejemplo la mayor dependencia del mercado de trabajo para acceder a los Socialdemócratas
beneficios. A los efectos de la diferenciación, este autor pone énfasis en el grado Dinamarca
de desmercantilización, en el sistema de estratificación y en el entrelazamiento Noruega
entre la provisión social, el mercado y la familia.
Suecia
Un asunto importante es el grado en que esos tres mundos de Estados de Fuente: Esp~ng-Andersen (1990) y Ragin (1994)
Bienestar constituyen diferentes tipos, especialmente con respecto a los sistemas
jubilatorios. Los sistemas de seguridad social en los países desarrollados
comenzaron en el siglo XIX, contándose con programas jubilatorios en la totalidad
de los países recién a fines de la década de los cuarenta del siglo pasado. Gasta Casi concomitantemente, Philippe Van Parijs 5 presentó una distinción entre
Esping-Andersen propone indicadores para cada uno de esos tipos, y algunos tres modelos de Estado de Bienestar.
de esos indicadores son específicos para diferenciar los sistemas jubilatoríos. En el bismarckiano6 , o de seguro, los trabajadores renuncian obligatoriamente
El indicador principal del sistema jubilatorio liberal es la existencia de un a una parte de sus ingresos para construir un fondo para cuando no puedan
desarrollado sistema privado paralelo al sistema pú~lico. El sistema jubilatorio trabajar por cualquier causa (enfermedad, vejez, desempleo). Este modelo
se financia fundamentalmente con la contribución, sea de reparto o de
Los gastos según G.E.A. son epif¡;¡nómenos a la sustantividad teórica de los Estados de Bienestar. capitalización.
Sin embargo, coincido con Fernando Filgueira no deberíamos tampoco desconocer cuanto se gasta.
Mientras que Suecia tiene un gasto público social en relación al PBI de 33, 5 % ese porcentaje es de
17 % para Irlanda. (Ver Eurostat, 2003)
Nos interesa señalar que los tres Estados de Bienestar redistribuyen el ingreso y reducen la pobreza. la solidarité. Les fondements étíques de 1' Etat-provídence et de son deassement", Futuribles,
Sin perjuicio de lo cual hay una gran ~.<ariación entre Estados. Ver Evelyne Huber, Jennifer Pribble y ·6 Revista mensual nro. 184 febrero de 1994.
John D. Sthephens (2008) Otto Von Bismar~k (1815-1.898). canciller alemán; se le atribuye la institucionalización de los primeros
esquemas de "seguros sociales".
16
17
 El beveridgeano 7 , o de solidaridad, va más allá que el anterior. En la medida
que permite cobrar ex-ante, funciona sobre la base de asegurar que los
individuos se preocupen de la suerte de los demás como de la suya propia.
Lo que cuenta son los intereses de todos, sobre todo de los que tienen menos
suerte o aparecen como más desfavorecidos; se trata de una solidaridad en
sentido fuerte. Mientras que coincide con el tipo ideal anterior en la medida que
no existen transferencias sin voluntad de trabajar, se diferencia en que da a
lugar a que las mismas sea"ex-ante.
En el paineano8 o de equidad, se renuncia obligatoriamente a parte de .los
ingresos para construir un fondo cor> el que pagar de forma uniforme a todos
los miembros de la sociedad. Mientras que coincide con el tipo ideal anterior en
la medida que no exige que el beneficiario haya cotizado, se diferencia de los
dos anteriores en que no limita la transferencia a los que tengan voluntad de
trabajar. Cabe agregar que los últimos dos modelos se financian con ingresos
generales del sector público'.
Los Estados de Bienestar existentes son una combinación fundamentalmente
de los dos primeros tipos ideales, y muchos sostienen 10 , entre los que me incluyo,
que debería avanzarse de forma de combinar los tres modelos.
América Latina
Una primera tipología sobre la seguridad social en América Latina es la
desarrollada por"Carmelo Mesa-Lago 11 • Los países pueden ser clasificados
como pioneros, intermedios o tardíos (Ver Cuadro No. 2).
Los casos que se clasifican como pioneros introdujeron sus sistemas en
los años 1O, 20 o 30 del siglo XX. Tienen una cobertura universal o casi en
servicios de protección social básicos, una marcada estratificación en la calidad
y condiciones de acceso, un rango estratificado de servicios a la población, y
déficit estructural en cuanto a recursos y gastos.
William Henry Beveridge (1879H1963), economista británico nacido en Bangladesh, Rector de la
Universidad de Oxford a quien se le debe la denominación de "welfare state" acuñada en 1944. En
1941 fue nombrado Presidente del Comité lnterministerial de Seguridad Social y Servicios Aliados, y
fue quien redactara el Beveridge Report.
Thomas Paine (1737-1809), inglés. Escribió "El sentido común" durante su estadía en América del
Norte, y «Los Derechos del Hombre y Justicia agraria".
Ver Capítulo 2 de mi autoría «Análisis comparado de las reformas de la seguridad social en el Cono
Sur y Bolivia (1981-1995)", Lapzus, 2005. Algunos estudios sostienen que financiar la seguridad
social a través de impuestos basados en el empleo tiene un efecto negativo en el empleo, mientras
que los niveles generales de impuestos no.
10
La lista puede ser mucho mas larga pero para ilustrar incluyo a una serie de académicos e intelectuales
como Beck, Dahrendori, Lo Vuelo, Offe, Simon, Standing y por supuesto el.mismo Van Parijs,
11
Mesa~ lago (1 991 ). La clasificación es según el inicio histórico y el grado de maduración.
18
Los casos que se clasifican como intermedios introdujeron sus sistemas en
los años 40 y 50, y se distinguen dos subtipos. Uno que ha avanzado hacia un
modelo estratificado maduro desde los tardíos; el otro corresponde a los que
han avanzado a niveles de cobertura y oferta y calidad de servicios sin incurrir
en los errores de la estratificación de los pioneros.
Los casos que se clasifican como tardíos introdujeron los sistemas en los
60 y los 70, tienen una baja cobertura, un limitadísimo menú de opciones en
materia de servicios, y una desproporcionada calidad y cantidad de beneficios a
los sectores efectivamente protegidos.
En América Latina' 2 , la existencia de sistemas jubilatorios de muy diferente
cobertura se alcanzó a fines de la década de los setenta, mientras que en Asia,
Oceanía, Oriente Medio y África aún no había alcanzado a todos los países a
fines del siglo XX.
Por último, la seguridad social en América Latina incluye además programas
de riesgos ocupacionales, que fueron los primeros en ser introducidos en la
década de los veinte; de enfermedad-maternidad que fueron introducidos en la
década de los treinta y cuarenta; de asignaciones familiares y de indemnización
por desempleo, que fueron introducidos en las décadas del cuarenta y
ciricuenta 13 •
Me interesa dejar constancia de la observación sociológica de Filgueira (2007) ~América Latina nunca
12
fue urbanizada, industrializada, con modelos familiares nucleares "tradicionales" y con mercados
laborales formales, como sí lo fueron los países Europeos occidentales, en los cuales se inspiraron
l~s arquitectos de las p9líticas sociales latinoamericanas en el pasado .... No sólo esto no sucedió,
smo que buena parte de la región ingresa, antes de completar la industrialización y la primera
transición demográfica, en procesos propios de la sociedad postindustrial y de la-segunda transición
demográfica. Así, el crecimiento de la monoparentalidad y las uniones libres, la incorporación masiva
de la mujer al mercado laboral, el incremento de ladivorcialidad 1 son-realidades innegables en la mayor
parte de la región. Asimismo1 fa creciente precariedad en el empleo, el crecimiento de la informalidad
Y de la flexibilidad contractual en Jos viejos formatos de trabajo estable, la desindustria!ización y el
crecimiento de las economías de servicios, acompañados de una transformación tecnológica que
13
torna obsoletos saberes a gran velocidad". · ·
Los programas de asignaciones familiares y de desempleo son más la excepción que la regla en los
Estados de América Latina. Uruguay cueinta con ambos programas. Ver. Mesa~Lago (1 998).
19
 estratificaron calidad y acceso. Mientras que los autoempleados, el sector
Cuadro N° 2 informal, desempleados crónicos, y trabajadores rurales lo hicieron tardíamente
Tipología de la Seguridad Social en países de América Latina y con peor suerte en m7teria de acceso y beneficios.
(1920s- 1960s) En los regímenes duales, se observa un casi universalizado desarrollo de
la educación primaria y un importante aunque estratificado grado de cobertura
de salud. En lo relativo a la seguridad social la cobertura acentúa los aspectos
estratificados de los sistemas maduros, sin la cobertura universalizada de los
regímenes de universalismo estratificado.
En los regímenes excluyentes se presentaban sistemas elitistas de seguro
Chile social y salud y duales en materia de educación.
Intermedios (1940s)
México
Costa Rica Cuadro N° 3
Ecuador Tipología de los Estados de Bienestar en países de América Latina
Panamá (1930-1970-80)
Colombia
Perú Universalismo estratificado
Tardíos (mediados 50s-60s)
Nicaraqua
Bolivia
Venezuela
Guatemala
(
El Salvador
Honduras
Fuente: Mesa- Lago (1991 ).

Una segunda y más reciente tipología, pero sobre los Estados Sociales, es
la que ha desarrollado Fernando Filgueira 14 para el período 1930-1970-80. Los
tipos son universalismo estratificado, regímenes duales y regímenes excluyentes
(Ver Cuadro No. 3).
El universalismo estratificado, sostiene Filgueira, tiene como características
Fuente: F. Filgueira (1997).
centrales: a) proteger a la mayor parte de la población mediante sistemas de
seguro social y de servicios de salud, a la vez que extienden la educación
primaria e inicial secundaria a toda la población; b) presentan una fuerte
estratificación de beneficios, condiciones de acceso, y rango de protección en
materia de seguro social y en similar medida en salud. Los trabajadores del
Estado y los profesionales, servicios urbanos y trabajadores fabriles urbanos
accedieron en ese orden a protecciones y beneficios, y también en ese orden
14
'Tipos de welfare y reformas sociales en América Latina. Eficiencia, residualismo y ciudadanía
estratificada", 1997. Los indicadores fundamentales son la cobertura, el gasto, su. distribución j
sectorial y en niveles de prestación de servicios. i

20
L 21
 Cuadro N° 4
Grado de privatización de las reformas estructurales en el mundo,
1981-1999

Las últimas décadas del siglo pasado se han caracterizado por importantes
cambios estructurales en el Estado y en particular en los sistemas de seguridad
social 15 de más de dos decenas de países en diferentes áreas económicas
del mundo. Este proceso sé inicia,. en América Latina, con la reforma de la
Seguridad Social de la dictadura en Chile en 1981, y continúa en el marco de
gobiernos democráticos en la región. En Europa occidental comienza con la
reforma realizada en Suiza en 1985 y en el gobierno de Margare! Thatcher en
Inglaterra en 1988, y continúa en el marco de gobiernos de diferente orientación
ideológica. En Europa del Este, comienza en Hungría en 1997. Asimismo, todos
los años hasta inicios del siglo XXI se han agregado casos de países que han
optado por reformas estructurales de sus sistemas de jubilaciones.
Sin embargo, no todos los gobiernos de países que optaron por reformas·
estructurales hicieron la misma elección. En América Latina, mientras que
unos prefirieron una reforma radical como la chilena, otros optaron por reformas
mixtas como las que se realizaron en Argentina y Uruguay. En Europa del Este,
varios de los casos de reformas conocidos pueden incluirse en la categoría de
reformas estructurales mixtas o bien no estructurales 16 •
En el trabajo de Sarah Brooks, "Social Proiection and Economic lntegration.
The politics of P·ension Reform in a Era of Capital Mobility", podemos ver un
orden de 18 países en el mundo según el grado de privatización de la Seguridad Fuente: Brooks (2001)
Social (Ver Cuadro No 4).
El grado de privatización que calcula Brooks resulta del examen de las reglas
básicas que gobiernan la división de responsabilidades entre instrumentos Sin embargo, ni todos los países del mundo analizados tuvieron el mismo
públicos y privados para la prestación de jubilaciones. Para ello realiza algunas grado de privatización, ni todos optaron por el mismo tipo de transformación 17 •
asunciones acerca del crecimiento de los salarios (2% anual) y el retorno de las Mientras que en los países más desarrollados, donde existían modelos
inversiones (4,5 % de interés anual). Esa medida simula la proporción relativa bismarckianos, se optó por atender al contexto mediante pensiones adelantadas
de jubilaciones de trabajadores que· derivarían desde los pilares públicos y o de invalidez, en los países de modelos nórdicos se optó por fortalecer la
privados del nuevo sistema cuando se alcance la madurez. educación, el entrenamiento y las guarderías para los niños 18 •

15
El Banco Mundial fue un gran prOmotor de la transformación radical del sistema jubilatorio (recordar
~Envejecimiento sin crisis" de 1994). Posteriormente, ha formulado un nuevo enfoque que algunos
leen como autocrítica, me refiero a ''Keeping the promise of old age income security in Latin
Ame rica".
16
Es el caso de la República Checa. Sobre las reformas en Europa del Este consultar Muller, Katherina
(1999).
17
Otros países, fundamentalmente en Europa (Alemania, España) y en menor -medida en América
Latina (Brasil), han óptado por reformas no estructurales, cambiaf11a ponderación de los parámetros
del sistema, pero no lo modifican. Cabe señalar que hasta 1999, de los 241 regímenes existentes,
en 174 países analizados del mundo, 224 eran ¡:>úblicos y sólo 17 eran privados. Ver "Informe de
Seminario Sub-regional de OIT' con datos de J. Grant de OIT. Una descripción detallada sobre las
reformas europeas puede encontrarse en Reparto y Capitalización. EstUdio comparado de sistema
,~ de pensiones de ¡;>e la Fuente Lavin, Mikel (2007).
Huber, Evelyne. Universalismo bS.sico y el futuro de la seguridad social en la región. Mi meo.

22 23
 Otra ordenación de países de América Latina es la que realiza Mesa-Lago 19 -
LAS NUEVAS REFORMAS EN EL ESCENARIO DE LOS GOBIERNOS
en "Política y reforma de la seguridad social en América Latina". En este trabajo
PROGRESISTAS EN AMÉRICA LATINA
ordena los países en relación con la importancia del sistema público versus el
sistema privado después de la reforma de los sistemas jubílatoríos: del 1 al 9, a
menor número, más público y menos privado el sistema, mientras que a mayor
número menos público y más privado (Ver Cuadro No. 5). El nuevo escenario político de América Latina nos muestra una enorme
mayoría de gobiernos de izquierda y centro-izquierda democráticamente electos.
Según el autor, el ordenamiento se hizo de la siguiente manera. A lo anterior se agrega el reconocimiento por parte de políticos y de especialistas
Uno: los países que han cerrado su antiguo sistema de pensiones y lo han de la agudización de problemas de cobertura en la seguridad social (Ver Cuadro
sustituido por un nuevo sistema privado son los que tienen el grado más alto No 6).
de privatización; el modelo puro sustitutivo tiene los elementos siguientes:
contribución definida, beneficio no definido, capitalización plena e individual,
administración exclusiva por entidades privadas, libertad de quedarse en el Cuadro N° 6
sistema público o mudarse al privado dentro de un plazo, libertad de cambiar de América Latina y el Caribe: cobertura de la Seguridad Social antes y luego de las
administradoras, y eliminación de la contribución del empleador (Chile, Bolivia, reformas estructurales estimadas a partir del porcentaje de población activa que
El Salvador y México). contribuyen a la seguridad social
Dos: en una ubicación intermedia se encuentran los países que tienen un
:sistema paralelo, o sea, permiten a sus asegurados escoger entre el sistema
público y privado (Perú y Colombia).
1

Tres: finalmente, están los países que tienen sistema mixto, por lo que
combinan un sistema público con uno privado (Argentina y Uruguay).
Cuatro: Costa Rica no había realizado aún una reforma estructural. Recién lo
hará, al igual que República Domínicana, en 2001.
·'
Cuadro N° 5
Grado de privatización de las reformas en América Latina,
1981-1999
País Grado de privatización
Argentina 2
Fuente: F.Filgueira (2007). Todos los casos presentados realizaron reformas estructurales.
Bolivia 7
Chile 9
Colombia 4
Costa Rica 1
El Salvador 7
México 6
Perú 5
Uruguay 2
Fuente: Mesa Lago (2000)

,, Política y reforma de la seguridad social en América Latina, Nueva Sociedad No. 160.

24 25
 La caída en materia de cobertura20 de la seguridad social se hubiera producido Cuadro N° 7
aún de no haber mediado reformas estructurales o no estructurales21 en el
sistema de seguridad social, ya que el mismo, al apoyarse en la pertenencia Gasto Social como porcentaje del PBI (1970-2000)
al mercado de trabajo formal, hubiera igualmente sufrido los reveses del
empeoramiento laboral. Pero el hecho de haber desarrollado un conjunto de
reformas de nuestros sistemas desde la perspectiva liberal, ha agravado antes
que solucionado el problema. Argentina 5,5 5,4
Bolivia 2,9 6.0 21
Actualmente, destacados analistas coinciden en que los sistemas contributivos Brasil 7,4 4,5 27
terminan excluyendo a una buena p;;rte de los trabajadores, lo que ha puesto el Chile 8,7 5,9 29
desafío de encontrar nuevas opciones en los sistemas de seguridad social en
particular, y en el diseño de la protección social en general (Uthoff, A., 2006).
Colombia 1,8 5,6 11
Costa Rica 3,7 9,5 29
En este escenario es donde varios gobiernos comienzan a procesar lo República Dominicana 0.9 3,5 28
que algunos autores han denominado como las re-reformas, es decir, nuevas Ecuador 0,2 4,6 18
reformas a las reformas. El nuevo escenario encuentra a los sistemas de El Salvador 0,5 3,7 31
seguridad social en América Latina, al igual que en el pasado, caracterizados Guatemala 0,6 2,6 27
por estructuras diversas del gasto público social (Ver Cuadro No 7). Honduras 0,7 6.0 24
Mientras que algunos países gastan más en seguridad social y bienestar México 2,9 5,5 27
(ej. Uruguay), otros países gastan más en salud y educación (ej. Costa Rica). Nicaragua 3,0 5,8 15
Cabe aclarar que dentro del gasto público en seguridad social y bienestar que Panamá 4,5 10,0 21
presentamos, los programas no contributivos en América Latina, por cierto los Paraguay 2,2 2,5 27
más redistributivos, son un porcentaje todavía muy reducido, aunque en el nuevo Perú 0,9 3.8 23
escenario político han sido por suerte considerablemente desarrollados22 • Uruguay 13,7 5,0 28
Venezuela 1,8 5,4 30
Todos los paises 3,6 5,2
Percentil1 O 0,4 2,4
Percentil 90 8,5 9,3
Fuente: Huber, Mustillo y Stephens.(2008)

Veamos ahora algunos de los casos nacionales de re-reformas en el sistema

jubilatorio de América del Sur.
20
En Uruguay, un estudio de Marisa Bucheli y otros (2006) mostró, luego de analizar IEts cotizaciones En Argentina, después del 2001, el gobierno abrió un "Debate", pidió la
realizadas por los trabajadores al BPS durante el período 1996~2004 posterior a la reforma, que de elaboración de documentos, organizó mesas de intercambio con amplia
no modificarse los parámetros de acceso a las prestaciones, en el futuro se podría enfrentar severos representatividad, y luego publicó las recomendaciones 23 • En marzo de 2008
problemas de cobertura en materia de jubilaciones.
21
SegúiT F. Filgueira, en ·tos casos ·con reformas no estructurales o paramétricas, 18. caída es menor. promulgó la ley No. 26.22224 que consagró entre otras cosas la libre opción del
Ver. "Cohesión, riesgo y arquitectura de protección social en America Latina", División de Desarrollo régimen jubilatorio y en diciembre del mismo año el gobierno de la Presidenta
Social, CEPAL.
22
El PANES (2005) y finalmente el Plan de Equidad (2008) (modificación de las asignaciones familiares,
aSistencia a la vejez de personas entre 65 y 70 años y tarjeta alimentaria) de Uruguay, el Plan
Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (2002) de Argentina, el Bolsa Familia (2003) de Brasil y el
Chile Solidario (2002) entre otros son un ejemplo de esta importante novedad de la región. Ningún Z1 ulibro Blanco de la Previsión Socia!", M.T.E.S.S.2003.
programa alcanza el 1 %del PBI de su país. Al menos 16 países de la región cuentan con programas 24
Por un análisis detallado de Ja legislación argentina, consultar "De [a exclusión a la inclusión" de
de este tipo que llegan a más de 70 millones de latinoamericanos. Miguel Fernández Pastor y Sergio Massa.

26 27
 .,

Cristina Fernández logró aprobar una reforma a la reforma donde, según Mesa- social; y v) financiamiento de la seguridad social. Los acuerdos alcanzados se
Lago,2s no se tomó en consideración lo volcado en el debate (ley No. 26.425). plasmaron en documentos con lineamientos de corto y median~ Y la~go plaZ0 ;
32

En Bolivia, se produjo un ajuste en la provisión de prestaciones en 2005. Posteriormente, en el segundo semestre de 2008, el Poder EJecutivo elaboro
Posteriormente, en abril de 2007, el gobierno del Presidente Evo Morales dos leyes, una para modificar el seguro de desempleo (ley No. 18.399) y otra de
inició un "Diálogo social" en donde se propuso la nacionalización 26 del régimen flexibilización del acceso al régimen jubilatorio (ley No. 18.395).
obligatorio de cuentas individuales. A partir de la enmienda constitucional del 25
enero de 2009 27 , las administradoras de fondos de jubilaciones transferirían al
Estado la responsabilidad.
En Chile, la Presidenta Michelle Bachelet designó un "Consejo Asesor CONCLUSIONES
Presidencial para la Reforma Previsional" de quince miembros con amplia
representatividad, que escuchó a los actores 28 , realizó un diagnóstico29 y elaboró
un informe con propuestas 30 tendientes a mejorar el sistema. Posteriormente, 1. La publicación de Gasta Esping-Andersen de "Los tres mundos del Estado de
se elaboró una ley que contenía la enorme mayoría de recomendaciones del Bienestar" en 1990 puso en cuestión los enfoques sobre las diferencias entre
informe (nuevo pilar solidario y fortalecimiento del pilar contributivo) y que fue Estados de Bienestar en los paísesmás desarrollados; hoy reconocemos la
finalmente aprobado en julio de 2008 (ley No. 20.255). existencia de tres regímenes del Estado de Bienestar, el liberal, el corporativo
En Perú, un informe de 2005 del Superintendente de Banca, Seguros y y el socialdemócrata.
Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones que analizó el régimen 2. Los sistemas de seguridad social en los países desarrollados comenzaron
de cuentas individuales puso de manifiesto la baja tasa de cobertura y la en el siglo XIX, contándose con programas jubilatorios en la totalidad de
insatisfacción de muchos trabajadores peruanos. Tras un proceso de "Diálogo los países recién a fines de la década de los cuarenta del siglo pasado, los
social", se está elaborando una propuesta final de reforma, que al igual que en que también sobre fines del siglo XX pueden ser clasificados en liberales,
Chile propone agregar un componente solidario al sistema actual. Desde marzo corporativos y socialdemócratas.
de 2007 se autorizó a algunos miembros del régimen obligatorio de cuentas
3. Casi concomitantemente, Philippe Van Parijs presentó una distinción entre
individuales a volyer al régimen de seguro social, lo que constituye la primera
tres modelos de Estado r,le Bienestar: el bismarckiano o de seguro, el
medida visible del re-reforma.
beveridgeano o de solidaridad, y el paineano o de equidad, pasado, presente
Finalmente, en Uruguay, el Presidente Tabaré Vázquez convocó a la sociedad y esperanzador futuro del sistema de protección social.
civil organizada y a los partidos políticos, con el apoyo de la Universidad de la
4. Una primera tipología sobre la seguridad social en América Latína es
República y la O.N.U., a un "Diálogo Nacional sobre Seguridad Social" que se
la desarrollada por Carmelo Mesa-Lago, donde los países pueden ser
desarrolló entre marzo de 2007 y marzo de 2008 31 . El diálogo se estructuró en
clasificados como pioneros, intermedios o tardíos según el inicio histórico Y
cinco temas : i) demografía y seguridad social; ii) inclusión, trabajo y seguridad
social; iii) seguridad social y protección social; iv) cobertura y seguridad el grado de maduración.
5. Una segunda y más reciente tipología, pero sobre los Estados Sociales
de América Latina, es la que ha desarrollado Fernando Filgueira33 para el
período 1930-1970-80. Los tipos son universalismo estratificado, regímenes
25
"La re-reforma de pensiones en América Latina: modelos de Argentina y Chile, y lecciones para
duales y regímenes excluyentes.
Costa Rica", Mimeo, 2009.
26
Existirían dos proyectos, uno del gobierno y otro de la Central Obrera Boliviana.
27
La enmienda constitucional fue aprobada con un 61 ,43% de votos favorables.
28
Se mantuvieron 49 audiencias con 73 organizaciones, 250 dirigentes y expertos, se realizó un
Sobre el contenido y el detalle del proceso consultar "El Diálogo Nacional sobre Seguri~ad Social:
32
Seminario Internacional con 14 expertos de primer nivel, se desplegó una página web visitada por ~
18.800 usuarios y se realizaron tres estudios de opinión pública. ~
contenido y proceso" en este mismo libro. Otra argumentació~ sobre este proceso pollt1co puede
29
El diagnóstico se realizó en 14 áreas de funcionamiento del sistema previsional. encontrarse en el "Caracterización y resultados del DNSS" de Alvaro Rodnguez Azcue (2008). .

1'
33
"Tipos de welfare y reformas sociales en América Latina. Eficiencia, residualismo Y cJudadan_Ja
3
° Fueron 70 propuestas de reforma en 11 áreas de trabajo.
estratificada",· 1997. Los indicadores fundamentales son la cobertura, el gasto, su dJstnbucJon
31
El Plan de Equidad se implementó a partir del 1 de enero de 2008.
sectorial y en niveles de prestación de servicios.
28 29
6. Las últimas décadas del siglo pasado se han caracterizado por importantes
cambios estructurales, en particular en Jos sistemas de seguridad social de
más de dos decenas de países en diferentes áreas económicas del mundo.
7. Una ordenación de 18 países en el mundo según el grado de privatización
de la seguridad social de acuerdo a un trabajo de Sarah Brooks, y otra
ordenación de 9 países en América Latina en relación con la importancia
del sistema público versus el sistema privado después de la reforma de Jos
sistemas jubilatorios conforme a-un trabajo de Mesa-Lago, muestran que no
todos Jos gobiernos de países que optan por reformas estructurales hicieron
la misma elección y Jos énfasis más privatizadores se dieron en América
Latina.
8. El nuevo escenario político de América Latina, con una enorme mayoría de
gobiernos de izquierda y centro-izquierda democráticamente electos y el
reconocimiento de la agudización de problemas de cobertura en el presente
y/o en el futuro, muestra a varios gobiernos que comienzan a procesar Jo
que algunos autores han denominado como la re-reformas, es decir, nuevas
reformas a las reformas, fundamentalmente centradas en los sistemas
jubilatorios.
9. Sin embargo, podemos afirmar que las re-reformas aumentan la participación
del Estado en los sistemas jubilatorios y asimismo los gobiernos incrementan
el gasto público en programas de transferencia monetaria no contributiva,
Jos que se implementan en países con diferente estructura de gasto social.
Mientras que én algunos como Uruguay se gasta más en seguridad social y
bienestar, en otros como Costa Rica se gasta más en salud y educación. Por
último, dentro del gasto público en seguridad social y bienestar, Jos programas
no contributivos en América·Latina, por cierto los más redistributivos, son un
porcentaje todavía muy reducido, aunque en el nuevo escenario político han
comenzado a ser desarrollados.
Todo indica, parafraseando a Peter Hall, que el proceso que, como en el
pasado, lleva a reemplazar un paradigma por otro es más político que científico,
por lo que las respuestas al nuevo contexto serán diversas a pesar de que el
mercado global demande a todos las mismas cualidades positivas
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