COMENTARIO DE LA SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA, DE 27 DE

DICIEMBRE DE 2019, ROL INGRESO CORTE N° 15.393-2019, EN AUTOS

CARATULADOS “ENAP REFINERÍA S.A. CON FISCO DE CHILE”,
CONTEMPLADO COMO TÓPICO U OPCIÓN N° 3 A ANALIZAR EN LA
SEGUNDA EVALUACIÓN DEL CURSO “JUSTICIA ADMINISTRATIVA.
EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN ACTUAL” IMPARTIDO POR LOS
PROFESORES IVÁN ARÓSTICA MALDONADO Y NICOLAS ENTEICHE
ROSALES, EN EL MAGISTER LLM UC, MENCIÓN DERECHO
REGULATORIO, SEGUNDO SEMESTRE 2021.

JUAN PABLO RÍOS ARAYA*1

Mediante el presente ensayo se analizarán y comentarán algunos de los temas más

relevantes a propósito de la sentencia de la Excelentísima Corte Suprema, de fecha 27 de
diciembre de 2019, dictada en conocimiento de un recurso de casación en el fondo, Rol
Ingreso Corte N° 15.393-2019, en autos caratulados “ENAP Refinería S.A. con Fisco de
Chile”, centrándose específica y principalmente en la argumentación sostenida en su
considerando décimo tercero, en el sentido de discutir si, dentro del análisis de un recurso o
reclamo de ilegalidad ante los tribunales por medidas sancionadas por autoridades
administrativas contra los particulares, el principio de proporcionalidad puede considerarse
o no dentro de tal examen de legalidad, cuando dicha autoridad se limitó a establecer esa
multa u otra medida dentro de los rangos mínimos y máximos establecidos y permitidos por
la ley. Se presentará una opinión que puede resultar bastante explicativa en este tema,
finalizando con la mención de otros tres precedentes ejemplares de leyes administrativas en
que podrían darse las mismas o similares situaciones a las reguladas por la norma aplicada
en el caso de la presente sentencia en estudio.

En efecto, en el caso de la especie, la norma en comento, esto es, el inciso primero del
artículo 174 del Código Sanitario, dispone que “La infracción de cualquiera de las
disposiciones de este Código o de sus reglamentos y de las resoluciones que dicten los
Directores de los Servicios de Salud o el Director del Instituto de Salud Pública de Chile,
según sea el caso, salvo las disposiciones que tengan una sanción especial, será castigada
con multa de un décimo de unidad tributaria mensual hasta mil unidades tributarias
mensuales. Las reincidencias podrán ser sancionadas hasta con el doble de la multa
original.” Es a partir de esta disposición que se analizarán y desarrollarán los temas antes
esbozados.

En el caso y causa que nos aboca, la Secretaría Regional Ministerial (SEREMI) de Salud de
la Región del Biobío dictó la Resolución Exenta N° 158S3702, de 12 de agosto de 2015,
mediante la cuál se impuso a la empresa ENAP Refinería S.A., en el marco del Sumario
Sanitario N° 15EXP5, una multa de 400 Unidades Tributarias Mensuales (UTM) por la
contravención al artículo 1° del Decreto Supremo N° 144, de 1961, del Ministerio de Salud,
toda vez que tal autoridad sanitaria acreditó la presencia de fuertes olores asociados al
proceso productivo de la refinería. Con ocasión de la aplicación de tal medida, la empresa
sancionada interpuso la reclamación judicial a la que hace referencia el artículo 171 del
Código Sanitario solicitando que se deje sin efecto la Resolución Exenta que le impuso la
1
Abogado. Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Universidad de Chile. Alumno LLM UC,
mención Derecho Regulatorio. Correo electrónico: ju.rios@uc.cl
 multa o que, en subsidio, sea rebajada prudencialmente a la cantidad de 0,1 UTM, que es el
valor mínimo para aplicar en este tipo de multas. La sentencia de primera instancia dio por
establecida la responsabilidad de la empresa reclamante y desechó las, junto con estimar
que
la multa se enmarca dentro de los rangos permitidos del artículo 174 del Código Sanitario,
calificándolo para este caso, eso sí, como un monto excesivo, conclusión que motivó que
acogiera la petición subsidiaria de rebaja de la sanción, fijando el monto finalmente en la
cantidad de 100 UTM. La referida sentencia fue apelada por ambas partes, tras lo cual los
jueces de segundo grado decidieron confirmarla, compartiendo la decisión de primera
instancia en cuanto dio por configurada y probada la infracción e, igualmente, en lo que
dice relación con la rebaja de la multa, pues razonaron que el juez debe analizar el principio
de proporcionalidad, tal como lo hizo la sentenciadora de primera instancia. La autoridad
sanitaria, por último, representada judicialmente por el Consejo de Defensa del Estado
(CDE), interpuso recurso de casación en el fondo, el cual fue acogido por la Corte
Suprema, la cual determinó la aplicación de la sanción originaría impuesta por la SEREMI
de 400 UTM, en atención a que señaló, en resumen, que no se advierte la razón por la cual
los jueces de la instancia rebajaron el quantum de la multa toda vez que la reclamación de
la especie tiene por fin revisar, precisamente, la legalidad de la actuación de la
Administración, esto es, verificar si eventualmente ha concurrido en su actuación algún
vicio de esta clase, el mismo que, de manera anterior, fue derechamente descartado por los
sentenciadores, no debiendo objetarse ahora la cantidad por la cual la SEREMI optó cursar
la multa, ya que se encuadra dentro de los rangos permitidos por la norma legal aplicada.

El considerando décimo tercero de la sentencia de la Corte Suprema en estudio, el cual es

objeto de análisis en esta presentación, señala que “en consecuencia, al decidir como lo
hicieron los jueces de segundo grado han cometido el error de derecho que se denuncia
respecto del artículo 171 del Código Sanitario, desde que, pese a no haberse establecido la
existencia de un proceder ilegal por parte de la autoridad sanitaria, decidieron rebajar el
monto de la multa impuesta a la reclamante. Al obrar del indicado modo, los jueces de la
instancia dejaron de aplicar la aludida norma, que rige la situación en examen, y
conforme a cuyo tenor la reclamación de autos tiene por fin revisar, precisamente, la
legalidad de la actuación de la Administración, esto es, verificar si eventualmente ha
concurrido en su actuación algún vicio de esta clase, mismo que, como ya se dijo, fue
derechamente descartado por los sentenciadores.”2

Los argumentos vertidos por la Corte Suprema en su sentencia resumen y develan una de
las visiones, bastante extendida, de una parte importante de la doctrina y jurisprudencia
acerca de la aplicación del principio de proporcionalidad que debe existir en la aplicación
de las medidas sancionatorias por parte de la Administración. A fin de cuentas, se trata de
esclarecer o determinar si, dentro del examen de legalidad que debe existir por parte de los
tribunales en el marco de este tipo de reclamaciones judiciales interpuestas en contra de las
medidas sancionatorias decretadas por parte de una autoridad administrativa, se debe o no
considerar dentro de tal análisis un pronunciamiento acerca del quantum o valor
determinado de la cuantía de la sanción en atención al principio de proporcionalidad antes
indicada. La sentencia en estudio y el considerando transcrito en el párrafo precedente opta
por determinar que no es posible incluir esa consideración cuando la autoridad
administrativa está expresamente facultada para elegir libremente, dentro de los rangos
claramente definidos en la norma legal, por un quantum determinado, concluyéndose que

2
ENAP REFINERÍA S.A. / FISCO DE CHILE (2019).
 un examen de legalidad debe centrarse más bien en establecer si la Administración obro
eventualmente de forma ilegal basándose únicamente en elementos más claros y objetivos
tales como la competencia, la correcta acreditación de los hechos objeto del procedimiento
sancionatorio, el debido emplazamiento y cumplimiento del principio de contradictoriedad,
etc. La determinación, en este caso, acerca de si la multa a aplicar debe ser un poco mayor o
menor a la dispuesta, es un asunto que excede de las facultades jurisdiccionales, tratándose
más bien de decisiones de mérito u oportunidad a las cuales el derecho le es indiferente y se
tratan de facultades discrecionales dispuestas por una norma legal clara habilitante,
teniendo esa decisión una validez irrefutable, sin perjuicio de la necesaria presencia de una
fundamentación en todo acto administrativo dictado por la autoridad.

El tema expuesto no se trata de un tópico fácil de abordar ya que la doctrina no está

conteste sobre la materia. En este sentido, más que existir dos posiciones totalmente claras
y distintas, existen una variada gama de opiniones y no ha sido fácil establecer parámetros
totalmente claros para concluir que la autoridad, por una parte, solo los tenga como un
marco general para adecuarse a ellos al momento de determinar el quantum de una sanción
sin que necesariamente deba limitar su facultad discrecional pudiendo hacer una
ponderación libre o si, por el contrario, deba aplicar esos parámetros de una manera
totalmente objetiva, prístina y uniforme. En palabras del profesor Mario Verdugo
Marinkovic “lamentablemente en nuestro país el catálogo de sanciones, por lo general, no
va acompañado de parámetros claros y suficientemente reglados que permitan con certeza
determinar la sanción que corresponde al eventual infractor” 3. La doctrina ha agrupado, eso
sí, ciertos criterios que, según el profesor Enrique Navarro Beltrán, deben considerarse
sobre la materia. Así, “la doctrina ha destacado como notas del principio de
proporcionalidad la prescindibilidad del acto sancionador para lograr el fin propuesto, la
adecuación de la medida aplicada para obtenerlo, la necesidad de establecer criterios cuyo
tratamiento permita conocer el grado de perjudicialidad y dañosidad de cada medida de la
posible adopción o la concordancia en relación a la entidad de dicha medida y la
importancia del objetivo que la justifica.” 4 En las palabras del profesor Navarro creo que se
resumen varios objetivos perseguidos vinculados al principio de proporcionalidad que, en
mi humilde opinión, la sentencia en estudio no consideró o no justificó la razón por la cual
podrían haberse cumplido satisfactoriamente en el caso de la medida sancionatoria aplicada
por la SEREMI, limitándose solamente a indicar que existiendo la habilitación legal que
permita graduar la multa a aplicar, se puede hacer uso de esa facultad discrecional sin
reproche alguno.

Otra arista por la cual se puede analizar esta materia dice relación, en mi opinión, con lo
planteado justamente en la catedra por el profesor Iván Aróstica a propósito del hecho de la
existencia de leyes “pro Estado” que explican el alto porcentaje de éxito judicial por parte
de las entidades estatales en el universo de lo contencioso administrativo. Ello puede
explicar los motivos de algunas decisiones judiciales algo condescendientes o validadoras
de la actividad sancionatoria de la Administración. El argumento se resume en que, en
nuestro sistema u ordenamiento jurídico, los jueces deben conocer y fallar los asuntos
sometidos a su conocimiento aplicando la norma legal que regule tal materia. El problema
es que las materias regulatorias objeto de este tipo legislación son creadas en los hechos por
la propia Administración aun cuando sigan su curso regular de aprobación por parte del
Poder Legislativo. Específicamente, cada norma sectorial de derecho administrativo
sancionador es elaborada por la Administración, añadiendo una técnica mediante la cual es
3
VERDUGO (2016) p. 234.
4
NAVARRO (2018) p. 317.
 el propio órgano administrativo el que, además, fiscaliza, formula cargos y sanciona,
contraviniéndose todo principio de imparcialidad y trasladándose, en los hechos, una
función jurisdiccional desde el Poder Judicial a la Administración activa. En mi opinión,
esta técnica tiene su explicación, siguiendo lo señalado por el profesor Eduardo Cordero
Quinzacara, a propósito de la relación y vinculación del derecho administrativo sancionador
con el Derecho Penal y sus principios, en la posición que tiene el Estado frente al ser
humano, el deber de promoción del bien común y de integración armónica de todos los
sectores de la Nación que le impone la Carta fundamental, exigen que este deba adoptar
todas las medidas y ejercer las atribuciones que el ordenamiento jurídico le confiere
destinadas a cumplir un rol de conformación social que responda a estos valores y bienes
constitucionales. Todo lo anterior, prosigue Cordero, ha demandado una intervención
decidida del Estado mediante una acción oportuna y eficaz, la que muchas veces no se
encuentra en la naturaleza, dinámica y ritualidad propia de los procesos judiciales y que
exige, por lo tanto, asumir tal función por medio de sus órganos administrativos, dejando
para una segunda fase el control jurisdiccional.5 La explicación y justificación anterior, en
mi humilde opinión, ha sido, de una manera más o menos directa o explícita, avalada por
los tribunales a través de la llamada “deferencia a la Administración”, reconociendo en ella
la expertiz técnica en cada materia sectorial que justifica la actividad sancionadora de la
Administración y la libre graduación y aplicación del quantum de las sanciones dentro los
rangos permitidos por la ley, actuando, lo que al principio de proporcionalidad importa,
solo cuando la contravención de ese principio sea ostensible o descaradamente vulnerado
por parte de la Administración.

Por último, habiendo ya explicado el fenómeno de la aplicación del principio de la

proporcionalidad en la decisión del quantum de la medida a aplicar y las razones de la
validación o deferencia de los tribunales a las decisiones adoptadas por la Administración
en esta materia, es necesario señalar que estas mismas situaciones pueden darse no solo en
la materia sectorial del Código Sanitario objeto de este análisis. En efecto, existen otras
normas legales en que se repite la circunstancia de un amplio margen de graduación en la
aplicación de una sanción administrativa ya sea en materia de multas u otras sanciones. Por
ejemplo, el artículo 121, inciso final, del DFL N° 1, de 2006, del Ministerio de Salud,
establece, a propósito de las facultades de la Superintendencia de Salud para la fiscalización
de todos los prestadores de salud, que la infracción a las normas ahí reguladas en ese
artículo será sancionada, de acuerdo a su gravedad, con multa de 10 hasta 1000 UTM,
estableciendo un margen bastante amplio de graduación. Otro caso lo presenta el artículo
37 de la Ley N° 21.000, que crea la Comisión para el Mercado Financiero, que dispone que
las personas o entidades diversas de aquéllas a que se refiere el inciso primero del artículo
36 que incurrieren en infracciones a las leyes, reglamentos, estatutos y demás normas que
las rijan, o en incumplimiento de las instrucciones y órdenes que les imparta la Comisión,
podrán ser objeto de la aplicación por parte de ésta de una o más sanciones, sin perjuicio de
las establecidas específicamente en otros cuerpos legales o reglamentarios. Dentro de tales
sanciones, se contempla la multa a beneficio fiscal equivalente, alternativamente, a un
monto global por persona o entidad de hasta la suma de 15.000 UF. Un tercer y último caso
ejemplar está contenido en el artículo 109 del Código Tributario, que señala que toda
infracción de las normas tributarias que no tenga señalada una sanción específica será
sancionada con multa no inferior a un uno por ciento ni superior a un cien por ciento de una
unidad tributaria anual, o hasta del triple del impuesto eludido si la contravención tiene
como consecuencia la evasión del impuesto.

5
CORDERO (2012) p. 148
 BIBLIOGRAFÍA CITADA

CORDERO, Eduardo (2012), “El Derecho administrativo sancionador y su relación

con el Derecho penal”, en Revista de Derecho (Valdivia), Vol. XXV.

NAVARRO, Enrique (2018), “Notas sobre el Principio de Proporcionalidad en la

reciente jurisprudencia constitucional”, en Revista de Derecho Público, Número Especial.

VERDUGO, Mario (2016), “El principio de proporcionalidad”, en obra colectiva sobre

Poder Judicial, en homenaje al profesor Paulino Varas A., Editorial Jurídica de Chile,
Santiago.

JURISPRUDENCIA CITADA

ENAP REFINERÍA S.A. / FISCO DE CHILE (2019): Corte Suprema, 27 de diciembre

de 2019 (recurso de casación en el fondo), Rol N° 15.393-2019. Fecha de consulta: 03 de
octubre de 2021.