temas va más allá de mi conocimiento personal y se ha nutrido
Análisis de la LPA a cinco
años de su vigencia
Impartido por: KARLA FRATTI DE VEGA.
Fortalecimiento de derechos administrados,
cambio significativo en dinámica administrativa.
La ley de procedimientos administrativos se ha erigido como
una normativa destinada a fortalecer los derechos del
administrado. En los últimos cinco años, su impacto en el papel
del administrado ha sido notable. Se observa un
empoderamiento significativo en cuanto a los derechos del
administrado, marcado por una reducción del formalismo en
los procedimientos administrativos y un mayor énfasis en la
garantía y optimización de dichos derechos.
En un primer análisis, desde la entrada en vigor de la ley, se
puede rastrear su evolución desde décadas atrás, destacando
su intención de proporcionar claridad y reglas predefinidas a la
administración. El verdadero énfasis de la ley recae en
garantizar y maximizar los derechos del administrado,
otorgándole un rol activo en las interacciones con la
administración pública.
Este cambio de paradigma ha permitido que el administrado
pase de ser un sujeto pasivo a uno activo, participando de
manera más proactiva en los procesos administrativos. La ley
de procedimientos administrativos, al recoger los derechos del
administrado en su artículo 16, ha sido fundamental en este
aspecto, aunque en su mayoría, estos derechos ya estaban
reconocidos en la Constitución y en diversas leyes sectoriales.
En los últimos cinco años, se ha observado cómo el
administrado ha adoptado este papel activo, exigiendo el
respeto de sus derechos fundamentales en sus interacciones
con la administración pública. Entre estos derechos, se
destacan el derecho a una buena administración, el acceso al
expediente, el trato digno y respetuoso, y la posibilidad de
presentar quejas, entre otros.
La ley de procedimientos administrativos ha generado un
cambio significativo en la dinámica entre el administrado y la
administración pública, promoviendo un enfoque más
centrado en los derechos y el empoderamiento del
administrado en los procesos administrativos. Este cambio se
refleja en una mayor exigencia por parte del administrado en la
defensa y el respeto de sus derechos fundamentales.
La ley secundaria, aunque la Constitución ostenta la máxima
autoridad, ha sido crucial para otorgar a la administración las
herramientas operativas necesarias para implementar los
derechos consagrados. En este sentido, reflexionar sobre estos
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en gran medida del desarrollo jurisprudencial. Aunque me
aventuraré a expresar mi opinión sobre este asunto, creo que
en los últimos cinco años se ha observado un cambio
significativo en el rol del administrado, quien ha asumido un
papel más activo en la defensa y exigencia de sus derechos
frente a la administración pública.
Uno de los derechos fundamentales que ha cobrado especial
relevancia es el derecho a una buena administración,
contemplado en el artículo 16. Este derecho abarca aspectos
como la resolución de los asuntos en un plazo razonable, un
punto que ha sido objeto de atención tanto en la jurisprudencia
como en la práctica administrativa. Antes de la entrada en vigor
de la ley de procedimientos administrativos (LPA), la
interpretación del concepto de "plazo razonable" era
sumamente compleja y sujeto a circunstancias casuísticas. La
LPA estableció plazos máximos concretos para los actos de
procedimiento y la resolución de procedimientos, dando así
contenido específico a este derecho.
El artículo 86 de la LPA define los plazos básicos dentro de un
procedimiento, mientras que el artículo 89 establece el plazo
máximo en el cual la administración debe resolver una solicitud
o procedimiento. Esta claridad normativa ha permitido que los
administrados interioricen este derecho, exigiendo respuestas
dentro de los plazos establecidos. Este cambio ha marcado un
hito en la relación entre el administrado y la administración
pública, ya que antes se contaba con una jurisprudencia
compleja y ahora se dispone de plazos específicos, lo que ha
contribuido a una mayor eficiencia y transparencia en los
procesos administrativos.
La efectividad de estos plazos máximos, si no se cumplen,
carecería de una consecuencia expresa. Ahora, cinco años
después, podemos afirmar que estas reglas sí han tenido un
impacto significativo.
La Ley de Procedimientos Administrativos (LPA), como
sabemos, optó por establecer dos reglas distintas en relación
con el efecto del plazo máximo para los procedimientos
iniciados a instancia del interesado. Estas reglas incluyen el
principio general del silencio positivo y, para ciertos casos
específicos, el silencio negativo. En el caso de los
procedimientos de gravamen, como los sancionatorios, el
transcurso de los nueve meses conlleva a la caducidad y, por
ende, al archivo del procedimiento.
Otro tema fundamental, y que considero relevante mencionar,
es el derecho a relacionarse con la administración por medios
tecnológicos. Cada vez más, los administrados optan por
presentar peticiones electrónicas y señalar direcciones para
recibir notificaciones por correo electrónico. Esto se ha vuelto
especialmente relevante durante la pandemia, donde la
utilización de medios tecnológicos se convirtió en una
herramienta indispensable para la modernización
administrativa.
En otros ordenamientos jurídicos, se ha acuñado el término
"derecho a una buena administración digital". Por ejemplo, en
España, se cuenta con la Carta de Derechos Digitales, que
destaca la importancia de avanzar en este aspecto. Este tema
podría considerarse en futuras reformas de la LPA para
adaptarla a los avances tecnológicos y garantizar una
administración eficiente y accesible.
Participación plena del administrado en
procedimientos, fortalecimiento del rol.
Un tercer aspecto relevante para el administrado es la
participación en el procedimiento administrativo. Esto implica
tanto la garantía de lograr el interés público como la posibilidad
de defender sus derechos e intereses legítimos de manera
efectiva. La LPA ha proporcionado pautas uniformes, con
seguridad jurídica y plazos concretos, para habilitar una
participación plena del administrado en los procedimientos.
El análisis de los últimos cinco años revela que la LPA ha
desempeñado un papel fundamental en el fortalecimiento del
rol del administrado como sujeto activo de derechos frente a la
administración. Aunque existen muchos aspectos y aristas en
los que la LPA beneficia al administrado, es innegable que lo ha
cometido en este aspecto fundamental.
¿Cuál ha sido el impacto de la Ley de Procedimientos
Administrativos en las operaciones de la administración
pública? Al evaluar retrospectivamente estos cinco años desde
la entrada en vigor de la LPA, puedo concluir de manera
satisfactoria que este objetivo también se ha logrado. La
naturaleza de la Ley de Procedimientos Administrativos la
posiciona como una normativa destinada a fortalecer los
derechos del administrado. Es importante destacar que este
enfoque en los derechos del administrado no convierte a la ley
de procedimientos administrativos en una carga para la
administración, como quizás se podría haber considerado en el
pasado. Por el contrario, la administración encuentra en esta
ley reglas claras y predefinidas que le permiten potenciar los
derechos del administrado, y cumple con su función
administrativa para satisfacer los intereses públicos.
He tenido la oportunidad de observar importantes
innovaciones en diversas instituciones de la administración
pública, derivadas de los cambios introducidos por la LPA. Estas
innovaciones pretenden potenciar los derechos del
administrado, lo que beneficia a la administración al permitirle
ejercer su función administrativa de manera garantista y
eficiente, acorde al cumplimiento de los intereses generales.
Uno de los cambios más significativos introducidos por la LPA
fue la inclusión del principio del antiformalismo, lo cual marcó
un antes y un después en el ejercicio de la función
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administrativa. Este principio, consagrado en el artículo 3 de la
LPA, establece que los requisitos formales no esenciales no
deben convertirse en obstáculos para el inicio, tramitación y
conclusión de un procedimiento o trámite administrativo. Esto
implica que la administración pública debe evitar que dichos
requisitos sean un impedimento para la participación del
administrado en el procedimiento y, en última instancia, para la
emisión de una resolución definitiva conforme a derecho.
El antiformalismo también se aplica al trámite del recurso
administrativo, desde su admisión hasta su resolución final.
Esto no implica que la administración pública deba acceder
siempre a todas las peticiones del administrado. La resolución
definitiva debe emitirse conforme a derecho, ya sea otorgando
o denegando lo solicitado.
En la práctica, la aplicación del antiformalismo ha implicado la
eliminación de requisitos innecesarios y una mayor agilidad en
los procedimientos administrativos. Por ejemplo, el artículo 4
de la LPA prohíbe la exigencia de requisitos que no estén
respaldados en el ordenamiento jurídico, lo cual puede parecer
obvio, pero es necesario para garantizar la legalidad y
transparencia en los procesos administrativos.
El hacer requerimientos más allá de lo establecido por una
norma por costumbre en la institución, debido a que durante
años se había solicitado ese requisito, podría denominarse
informalmente como "requisitos de cartel". Un ejemplo que
ilustra esta situación es el caso en el que se solicitaba un
número específico de fotocopias de una solicitud con sus
anexos para recibirla. Este requisito, aunque no respaldado por
ley ni por ninguna norma municipal, se imponía a través de un
letrero que indicaba que la petición no sería aceptada si no iba
acompañada de un cierto número de copias. No se puede exigir
el cumplimiento de requisitos no esenciales ni limitar la
recepción de solicitudes. En este contexto, el antiformalismo
adquiere una relevancia fundamental, ya que cualquier
requisito formal no esencial, incluso aquel que carece de
respaldo normativo, no debería constituir un obstáculo para la
recepción de una petición.
Este enfoque también ha marcado un cambio significativo en la
exigencia de documentación. Las instituciones no solicitan
documentos que ya poseen en sus archivos y que se han
presentado antes, si están vigentes.
Otro aspecto relevante es la remisión o redirección de las
peticiones, una práctica que he podido observar en varias
ocasiones durante estos cinco años. Algunas instituciones
optan por redirigir las solicitudes para facilitar el acceso del
administrado y evitar su rechazo. En ocasiones, la unidad
receptora incorrecta rechazó estas solicitudes. La incidencia
del artículo 10 de la LPA, que establece la remisión interna en
caso de dirección errónea dentro de la misma institución, ha
contribuido a estandarizar esta práctica en la mayoría de las
instituciones.
La eliminación del rechazo inmediato de escritos, peticiones y
recursos sin ofrecer al administrado la oportunidad de
subsanar las deficiencias mediante una prevención es un
cambio notable introducido por la LPA. Si la solicitud o algún
acto del interesado no cumplen con los requisitos necesarios,
la administración debe requerir al interesado para que, en 10
días, subsane la falta o acompañe los documentos requeridos,
advirtiendo que, de no hacerlo, su petición se archivará. Esta
medida evita el rechazo inmediato de solicitudes y garantiza al
administrado la oportunidad de corregir las deficiencias. Para
los recursos administrativos, se establece una regla especial
que permite al órgano competente requerir al interesado para
que subsane cualquier deficiencia antes de proceder al rechazo
del recurso.
Aquí se da un plazo de cinco días, y puedo afirmar, desde mi
perspectiva, que en estos últimos cinco años he observado en
diversas instituciones la formulación de prevenciones
invocando los artículos 72 y 126 para procedimientos y recursos,
respectivamente. Estas prevenciones otorgan un plazo para
subsanar requisitos formales. Quiero hacer una reflexión sobre
el procedimiento administrativo desde la perspectiva de la
administración pública. He notado cómo el administrado ha
asumido un rol activo de sujeto de derecho dentro del
procedimiento, pero también es importante destacar que la
administración pública ha reconocido la necesidad de respetar
y acoger las garantías que otorga la LPA.
Armonización normativa, participación del
administrado, eficiencia administrativa,
modernización institucional.
Durante este primer período de vigencia de la LPA, ha sido
necesario comparar e integrar de manera coordinada y
armónica esta ley con la normativa sectorial, adaptando los
procedimientos para incorporar las reglas procedimentales
esenciales que garantizan tanto los derechos del administrado
como una adecuada tramitación en cumplimiento de los
intereses generales. En este sentido, muchas instituciones han
superado este desafío y han ajustado sus procedimientos a
estas reglas.
Por ejemplo, se han implementado procedimientos con formas
de inicio claras, prevenciones, medidas cautelares, plazos de
notificación uniformes, reglas especiales sobre la terminación
del período de prueba y audiencias finales para los interesados,
así como regulaciones sobre cómo concluir un procedimiento
de manera expresa o mediante las reglas del silencio
administrativo, especialmente en procedimientos
sancionatorios.
Otro aspecto relevante es la utilización creciente de
notificaciones electrónicas, conforme a lo establecido en la
LPA. Esta ley establece que todo acto administrativo debe ser
debidamente cursado, con un plazo de tres días para su envío
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a partir de la fecha de su dictado. Además, el artículo 98
permite al administrado proporcionar su dirección física o
correo electrónico para recibir notificaciones electrónicas.
En cuanto a la motivación de las resoluciones administrativas,
es fundamental garantizar una adecuada fundamentación
tanto para la administración como para la defensa del
administrado. La motivación debe ser la regla general,
permitiendo al interesado comprender las razones que llevaron
a tomar una decisión. En este sentido, en los últimos cinco años
se ha observado un esfuerzo significativo en mejorar la
motivación de las resoluciones definitivas, especialmente en
casos sancionatorios. Además, la incorporación del principio de
verdad material en la LPA, reflejado en el artículo 112 y en el
capítulo de recursos, es un avance importante en este sentido.
La LPA ha promovido una serie de cambios y mejoras en la
administración pública, incluyendo la delegación de
competencias a órganos administrativos inferiores, como se
establece en el artículo 43. Estos cambios han contribuido a
fortalecer el Estado de Derecho y a garantizar una
administración más eficiente y transparente en beneficio de los
ciudadanos.
En aquel entonces, señalamos que la disposición contenida en
la ley proporcionaba a la administración pública una
herramienta importante. Como es bien sabido, la competencia
es un tema sujeto a reserva de ley. Tanto la delegación como la
prescripción son cuestiones que también entran en esta
categoría, ya que solo pueden delegarse o prescribirse cuando
la ley lo permita expresamente.
Durante años, la jurisprudencia ha dejado claro que la
delegación y la prescripción son aspectos sujetos a reserva de
ley. Nos enfrentamos a la problemática de que muchas leyes
sectoriales no contemplaban la delegación, lo cual era
necesario para agilizar los procedimientos administrativos. Por
esta razón, la incorporación de disposiciones relativas a la
delegación en la LPA se percibió como indispensable, ya que no
se puede exigir celeridad en los procedimientos sin
proporcionar a la administración una herramienta como la
delegación para lograrla.
En los últimos años, hemos observado cómo la delegación ha
sido ampliamente utilizada en aquellos casos en que las leyes
sectoriales ya lo permitían. También se ha aprovechado la
habilitación que la LPA otorgó a la administración pública en
este sentido. Además, me gustaría mencionar brevemente el
tema de la prescripción. Antes de la LPA, la jurisprudencia se
enfrentó al desafío de establecer plazos de prescripción en
ausencia de disposiciones claras al respecto en muchas leyes
secundarias y sectoriales.
La falta de plazos de prescripción en estas normativas generó
confusiones y vacíos legales que la jurisprudencia tuvo que
abordar. Por ejemplo, en el caso de infracciones, la
jurisprudencia determinó que era necesario establecer plazos
de prescripción para garantizar la seguridad jurídica y evitar
que las infracciones queden impunes indefinidamente. La LPA
abordó esta cuestión al establecer plazos de prescripción para
distintos tipos de infracciones, lo cual representó un avance
significativo para el actuar de la administración pública.
En los últimos cinco años, la LPA ha tenido una incidencia
fundamental en el resto de las normativas del ordenamiento
jurídico salvadoreño. Por ejemplo, el artículo 163 de la LPA
establece que esta ley será de aplicación en todos los
procedimientos administrativos, derogando expresamente
disposiciones de leyes generales o especiales que la
contradigan. Esta disposición ha generado cambios
importantes en la legislación salvadoreña, ya que ha obligado a
revisar y modificar aquellas normativas que no estén alineadas
con los principios y disposiciones de la LPA.
Un ejemplo claro de esta influencia se observa en la reciente
modificación de la ley de adquisiciones y contrataciones de la
administración pública, que fue sustituida por la ley de compras
públicas. En esta nueva ley, se hacen referencias expresas a la
LPA, reflejando así su impacto en la regulación de la
contratación administrativa. Por ejemplo, el artículo 99 de la ley
de compras públicas hace alusión al principio de
antiformalismo establecido en la LPA, lo cual demuestra cómo
los principios y disposiciones de esta ley han influido en la
regulación de aspectos específicos de la contratación pública.
La implicación de esto es que, si la institución contratante
dispone de un Banco de Información con el propósito de
presentar los documentos una sola vez, conforme a la
regulación que mencioné, se retoman claramente dos
disposiciones de la Ley de Procedimientos Administrativos.
Unificación normativa, agilización
procedimientos, aplicación principios
fundamentales.
En este artículo se hace referencia al antiformalismo y se deriva
al artículo 4, que aborda la eliminación de requisitos
innecesarios. Esta línea también se relaciona con el artículo 10
de la Ley de Compras Públicas, que regula el sistema
electrónico de compras públicas, logrando un avance
significativo en la celeridad de los procedimientos. Este artículo
establece que la DINAC deberá coordinarse con el Ministerio de
Hacienda para la implementación del Registro Nacional de
Personas Naturales, Seguro Social y otras instituciones
correspondientes, con el fin de garantizar la interoperabilidad
de los sistemas y validar la información necesaria para
participar en los procesos de modernización y eliminación de
requisitos innecesarios.
En cuanto a la Ley de Compras Públicas, los Documentos de
Solicitud de Ofertas (DSO) determinan qué documentos son
subsanables, siguiendo el principio del antiformalismo. Hace
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unos años, en base a este principio, las bases de licitación
debían incluir la mayor cantidad de aspectos subsanables para
evitar que un requisito formal obstaculizara la admisión de una
oferta. El plazo para subsanación no será necesariamente de 10
días, como establece el artículo 72 de la LPA, sino que
dependerá de lo regulado por las bases.
Encontramos en el artículo 86 de la Ley de Compras Públicas
una referencia específica a los documentos y aspectos
subsanables en los DSO, que antes se conocían como bases de
licitación. Estos aspectos deben considerar el principio de
antiformalismo, conforme al artículo 33 de la LPA, para no
obstaculizar injustificadamente el inicio, tramitación y
conclusión de los procedimientos administrativos.
En cuanto a la delegación de competencias, esta se presenta
como una herramienta para agilizar las actuaciones
administrativas. Tanto el artículo 18 de la LPA como el artículo
18 de la Ley de Compras Públicas establecen la delegación
como regla general, con excepciones. Según el artículo 44 de la
LPA, todas las competencias son delegables, salvo las
excepciones establecidas por la ley de procedimientos
administrativos y las relacionadas con la contratación directa
que excedan un cierto monto, específicamente 240 salarios
mínimos mensuales del sector comercio.
El procedimiento para imponer sanciones, conforme al artículo
160 de la Ley de Compras Públicas. ¿Cuáles son los cambios que
se efectuarán en el artículo 160 al tramitar una multa por mora?
¿O bien, durante el procedimiento para la imposición de una
inhabilitación? La influencia de la Ley de Procedimientos
Administrativos (LPA) se observa, por ejemplo, en la
modificación del término de prueba, que ahora no puede ser
inferior a 8 días. Este cambio se efectuó en virtud del artículo
163, inciso primero de la CAP, que fue derogado, incluyendo su
referencia explícita al término de prueba.
Considero que la decisión del legislador en la Ley de Compras
Públicas (LCP) es la más sensata, ya que beneficia tanto al
administrado como a la administración al evitar la necesidad de
realizar comparaciones entre la normativa sectorial y la LPA.
Esta unificación simplifica el proceso y evita complicaciones
innecesarias.
¿Por qué el legislador optó por no contemplar un
procedimiento sancionatorio ni un procedimiento para la
extinción de contratos en la LCP y la LPA? Recuerdo que, al
entrar en vigor la Ley de Compras Públicas, surgieron dudas
sobre el procedimiento a seguir. El artículo 187 de dicha ley
establece que, para imponer sanciones a particulares, como
multas por mora e inhabilitaciones, así como para la extinción
de contratos y sanciones a servidores públicos, se debe seguir
el procedimiento establecido en la Ley de Procedimientos
Administrativos.
Entonces, ¿cómo se lleva a cabo el procedimiento de una multa
por mora o una inhabilitación según la Ley de Compras
Públicas? Se aplican las normas de la LPA, destacando que el
auto de inicio debe cumplir con los requisitos del artículo 151,
debe proporcionarse una audiencia al presunto infractor, y se
deben seguir las reglas sobre el término de prueba y las reglas
generales del capítulo 3, entre otros aspectos.
El procedimiento garantista establecido en la LPA se aplica
tanto a las sanciones como a la extinción de contratos en la Ley
de Compras Públicas. Esto se evidencia en la aplicación de
normas como el plazo máximo para resolver, que se fija en 9
meses para todos los actos de gravamen desfavorables,
incluida la caducidad por incumplimiento imputable al
contratista.
La Ley de Compras Públicas ha adoptado los principios
esenciales de la LPA, lo que se refleja en la remisión plena a los
procedimientos sancionatorios y de extinción de contratos, lo
que indica una importante influencia de la LPA en esta
normativa.
Respecto a la sentencia de inconstitucionalidad acumulada
73/2019, emitida por la Sala de lo Constitucional el 6 de mayo de
2022, destaca la importancia de la Ley de Procedimientos
Administrativos en la interpretación y aplicación de otras
normativas. La sentencia no declaró inconstitucional el artículo
55-C de la Ley de Servicio Civil, ya que el procedimiento que
regula había sido derogado por la LPA. Esto demuestra cómo la
influencia del PA se extiende sobre otras leyes, como se
reconoce explícitamente en la sentencia.
Esta sentencia es valiosa porque destaca la relevancia que el PA
debe tener en la interpretación y aplicación de otras
normativas, como se evidencia en la manera lógica y
estructurada en que se emitió la resolución, considerando el
contexto en el que entró en vigor la Ley de Procedimientos
Administrativos.
Procedimientos sancionatorios, actividad
probatoria, plazos de prescripción, requisitos.
La Ley de Procedimientos Administrativos instituye las reglas
aplicables a los procedimientos sancionatorios. Desarrolla las
etapas que deben seguir los procedimientos, exige una
resolución motivada, prevé la posibilidad de aportar pruebas,
instaura el deber de motivación, establece la posibilidad de
recurrir y, como iniciamos diciendo en este bloque, contempla
en el artículo 163, inciso primero, una regla derogatoria
genérica que establece que todo aquello que la contradiga
quedará derogado.
En el presente caso, la sala observa que el objeto de control
prevé un procedimiento sancionatorio para el DELPA debido a
la omisión de términos de prueba. Por lo tanto, corresponde
analizar su compatibilidad y determinar si la norma Vegeta de
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control establece que, si no se presenta oposición en un plazo
de 3 días, se considera conformidad y resulta en el despido o
destitución del individuo sin necesidad de actividad probatoria.
Esta disposición implica que no se requiere ninguna actividad
probatoria previa antes de imponer la sanción de destitución o
despido. La Ley de Procedimientos Administrativos establece
que, conforme al principio de responsabilidad, solo se puede
sancionar cuando se haya determinado que existe una
infracción con dolo o culpa.
Por lo tanto, es necesario probar la infracción y demostrar que
se realizó con dolo, culpa o alguna otra forma de
responsabilidad. Esto implica que se requiere una actividad
probatoria adecuada. Esta discrepancia revela una
incompatibilidad entre el artículo en cuestión y la Ley de
Procedimientos Administrativos, ya que la primera establece
que la falta de oposición implica la ausencia de término de
prueba.
En consecuencia, de acuerdo con el artículo 163, inciso primero,
la sala advierte que el artículo 55 ha sido derogado tácitamente,
ya que contradice lo establecido en la LPA. Al no requerir
actividad probatoria, el presente proceso ha perdido su objeto
y, por lo tanto, debe ser sobreseído.
La LPA establece que la comparecencia de los ciudadanos en
las oficinas públicas solo será obligatoria por disposición legal.
Esto significa que, si una ley sectorial no especifica este
requisito, el administrado no está obligado a comparecer. Por
ejemplo, en algunos trámites ante el Ministerio de Trabajo, no
se requiere la comparecencia del interesado para la
presentación de solicitudes. El interesado puede comparecer
por cualquier medio de representación que la LPA le permita,
ya sea personalmente o a través de un representante legal o
convencional, incluso si este representante no es abogado.
El artículo 148 establece plazos de prescripción para diferentes
tipos de infracciones. Estos plazos varían según la gravedad de
la infracción y se cuentan en años o meses, no en días hábiles.
El artículo 82 establece reglas para el cómputo de estos plazos.
Mientras que los plazos en horas se cuentan en días y horas
hábiles, los plazos en meses o años se computan de fecha a
fecha, sin importar si caen en días hábiles o no hábiles.
El artículo 4, inciso cuarto, establece que no se pueden exigir
más requisitos de los respaldados por el ordenamiento jurídico.
La pregunta fundamental es si estos requisitos deben estar
exclusivamente en la ley o si pueden ser establecidos por
normativas de rango infralegal. La jurisprudencia ha indicado
que la reserva de ley es relativa y que los requisitos
complementarios o de desarrollo pueden ser establecidos por
normativas infralegales, siempre y cuando no contradigan la ley
principal.
Por ejemplo, las normativas emitidas por la Superintendencia
del Sistema Financiero o en materia de electricidad y
telecomunicaciones pueden establecer requisitos para la
presentación de peticiones en desarrollo de la ley, siempre y
cuando no contradigan la legislación principal. Sin embargo, es
necesario analizar cada caso de manera individual para
determinar la validez de estos requisitos.
Las penalizaciones contractuales han sido objeto de debate en
el pasado. Algunos argumentaban que eran sancionatorias,
mientras que otros las consideraban equivalentes a cláusulas
penales en contratos. La entrada en vigor del artículo 160 de la
Ley de Compras Públicas ha zanjado esta controversia al
establecer claramente su naturaleza y tratamiento legal.
Penalidades contractuales, delegación de
competencias, plazos, requisitos procesales.
Se podrán regular de manera justa y proporcionada las
penalidades contractuales por el incumplimiento de aspectos
técnicos. Según el inciso segundo, la penalidad contractual,
debido a su naturaleza, no constituye una sanción
administrativa.
La Ley de Compras Públicas ha adoptado claramente la postura
de que las penalidades contractuales no son sanciones
administrativas, sino más bien, como indica literalmente,
penalidades contractuales. Esto implica que estas penalidades
deben ser mencionadas y recogidas en los documentos de
solicitud o de oferta, así como en el contrato mismo.
Aunque nos hemos centrado en el artículo 163, inciso primero,
que establece una regla derogatoria genérica, es importante
mencionar el inciso segundo, que establece una excepción para
aquellas materias en las que el legislador ha determinado que
la ley sectorial tiene un procedimiento específico. En tales
casos, la LPA actuará de manera supletoria y no derogatoria.
Hay materias excluidas de esta derogación, como la tributaria y
aduanal, seguridad social, expropiación forzosa,
administración militar, selección de contratistas y medio
ambiente, que se regirán por sus leyes especiales. La LPA solo
se aplicará en lo no establecido, es decir, de manera supletoria,
en materia tributaria.
En cuanto a los contratos de servicios permanentes en el
ámbito público, la Corte Plena ha establecido que cualquier
persona que preste servicios de esta naturaleza está
comprendida en la carrera administrativa,
independientemente de que su contrato se haya firmado bajo
el código laboral. Por lo tanto, los contratos de este tipo son
considerados administrativos y se rigen por el Derecho
Administrativo.
Respecto a la delegación de competencias, es importante
señalar que debe existir un acuerdo formal de delegación, el
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cual debe ser relacionado en los actos emitidos por el
delegado. Aunque no es necesario notificar este acuerdo, debe
estar agregado al expediente administrativo para que el
administrado pueda acceder a él y constatar su validez.
En lo que respecta a los plazos, la jurisprudencia ha establecido
que, en los casos de nulidad de pleno derecho, no aplica el
plazo de 60 días establecido en la Ley de Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, ya que la nulidad de pleno
derecho es imprescriptible.
Otro aspecto importante es el cumplimiento de los requisitos
procesales. Por ejemplo, el año pasado se dio un cambio de
criterio significativo con respecto a los despidos, que fue
reflejado en una sentencia muy interesante. En dicha sentencia,
se empezó a exigir como requisito para iniciar la acción de
nulidad del despido, basada en la Ley de Servicio Civil, el
agotamiento de la vía administrativa.
Esto se debe a que la Ley de Jurisdicción Contencioso-
Administrativa, en su artículo 131, remite a la Ley de
Procedimientos Administrativos y establece que la vía se agota
no solo con el recurso de apelación, sino también con cualquier
otro medio impugnativo que deba ser resuelto por otro órgano
previsto por el legislador. La jurisprudencia ha determinado
que la petición de nulidad del despido, al ser un mecanismo de
tutela y un medio impugnativo, también debe agotarse como
parte de la vía administrativa.
La impugnación de una nulidad de pleno derecho por un plazo
vencido, la respuesta es que el plazo no es una limitación. Si se
trata de una nulidad de pleno derecho, es decir, si se enmarca
en una causal establecida por la Ley de Procedimientos
Administrativos, no está sujeta a plazos.
Respecto al acuerdo de delegación, es importante considerar
que, aunque no sea un requisito expreso de la ley notificar
dicho acuerdo, sí debe estar presente en el expediente
administrativo. Para que el delegado pueda iniciar el
procedimiento, es imprescindible que cuente con un acuerdo
de delegación previo. En caso de que el delegado inicie el
procedimiento antes de contar con este acuerdo, se produciría
un vicio de incompetencia jerárquica, el cual puede ser
subsanado mediante la ratificación del superior jerárquico,
según lo establecido en el artículo 42 de la Ley de
Procedimientos Administrativos.
En cuanto a las materias excluidas por el inciso segundo del
artículo 163, como mencioné anteriormente, se refieren al
ámbito tributario y aduanal, así como al procedimiento de
selección de contratistas. Algunas reflexiones sugieren que, si
entendemos estas materias como atribuciones derivadas
directamente de la Constitución, podría argumentarse que la
Ley de Procedimientos Administrativos también debería
aplicarse en estos casos. Esta cuestión podría requerir más
claridad por parte de la jurisprudencia en el futuro.