SPATIAL PLANNING.

KEY INSTRUMENT FOR DEVELOPMENT AND EFFECTIVE

GOVERNANCE WITH SPECIAL REFERENCE

1. INTRODUCCIÓN A LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

Este capítulo explica el papel de la ordenación del territorio en una sociedad abierta y
democrática e identifica las posibles ventajas económicas, sociales y medioambientales de
reforzar la ordenación del territorio en el gobierno.

1.1 ¿Qué es la ordenación del territorio?

En Eslovenia, la ordenación del territorio se define en la Ley de Ordenación del Territorio de
2002 como una actividad interdisciplinar que implica la planificación del uso del suelo, la
determinación de las condiciones para el desarrollo y la ubicación de actividades, la
identificación de medidas para mejorar las estructuras fisicas existentes y la determinación de
las condiciones para la ubicación y ejecución de las estructuras fisicas planificadas (Ministerio
de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Energia de Eslovenia, 2002
Abarca medidas para coordinar los impactos espaciales de otras políticas sectoriales con el fin
de lograr una distribución más uniforme del desarrollo económico entre las regiones que la que
crearian las fuerzas del mercado, y para regular la conversion de los usos del suelo y de la
propiedad
En el Reino Unido, el Gobierno define la ordenación territorial como algo que va más allá de la
planificación tradicional del uso del suelo para integrar las políticas de desarrollo y uso del
suelo con las demás políticas y programas que influyen tanto en la naturaleza como en la
función de los lugares. En casi todos los paises, la ordenación del territorio se ocupa de
identificar objetivos y estrategias a largo o medio plazo para los territorios, de tratar el uso del
suelo y el desarrollo fisico como un sector distinto de la actividad gubernamental, y de
coordinar políticas sectorales como el transporte, la agricultura y el medio ambiente (Koresawa
y Konvitz, 2001)
Existen varias definiciones de ordenación territorial. El Compendio afirma que la ordenación del
territorio se lleva a cabo con el objetivo de crear una organización territorial más racional de
los usos del suelo y de los vinculos entre ellos, para equilibrar las demandas de desarrollo con la
necesidad de proteger el medio ambiente y alcanzar los objetivos de desarrollo social y
económico. Por ejemplo, el Compendio de Ordenación del Territorio Europeo define la
ordenación del territorio como los métodos utilizados en gran medida por el sector público
para influir en la futura distribución de las actividades en el espacio (Comisión Europea, 1997).

1.2. ¿Por qué es tan imporante la ordenación del territorio?

Esto se reconoce cada vez más en la política internacional, el creciente compromiso con el
desarrollo sostenible en muchos paises y el creciente interés por los sistemas y politicas de
ordenación del territorio significa que actualmente existe una oportunidad considerable para
remodelar y reforzar los sistemas de ordenación del territorio en todos los países de la CEPE.
La ordenación del territorio es fundamental para obtener beneficios económicos, sociales y
medioambientales (véase el recuadro 1) creando condiciones más estables y predecibles para
la inversión y el desarrollo, garantizando los beneficios del desarrollo para la comunidad y
promoviendo.
 RECUADRO 1: VENTAJAS DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

BENEFICIOS ECONÓMICOS

Proporcionar mas estabilidad y confianza para la inversión

Identificar terrenos en ubicaciones adecuadas para satisfacer la necesidad de desarrollo
económico Garantizar que el suelo urbanizable esté bien situado en relación con la red de
transportes y la mano de otra, Promover la calidad del medio ambiente en las zonas
urbanas y rurales, lo que puede crear condiciones más
Favorables para la inversión y el desarrollo
Identificar el desarrollo que satisfaga las necesidades de las comunidades locales
Promover la regeneración y la renovación
Tomar decisiones de forma más eficaz y coherente

PRESTACIONES SOCIALES

Consideración de las necesidades de las comunidades locales en la elaboración de

politicas
Mejorar is accesibilidad a la hora de considerar la ubicación de nuevos desarollos
Apoyar la dotación de instalaciones locales alli donde faten:
Promover la mutilización de los terrenos baidios y abandonados, en particular cuando
repercutan negativamente en la calidad de vida y el potencial de desamolio económico
Ayudar a crear y mantener entornos agradables, sanos y seguros.

BENEFICIOS MEDIOAMBIENTALES

Promover la regeneración y el uso adecuado del suelo, los edicios y las infraestructuras
Promover el uso de terrenos pr previamente urbaniz urbanizados (brownfield) y minimizar el
desarrollo en termenos "greenfield":
Conservar importantes activos medioambientales, históricos y culturales
Abordar los posibles riesgos medioambientales (por ejemplo, inundaciones, calidad del
aire)
Proteger y mejorar las zonas de recreo y el patrimonio natural Promover el acceso a las
urbanizaciones mediante todos los modos de transporte (por ejemplo, a pie, en bicicleta y
en transporte pública), no sólo en coche.
Fomentar la eficiencia energética en el trazado y diseño de las urbanizaciones
Puede proporcionar una visión y una dirección común para las politicas y los programas e
identificar las prioridades politicas, puede ayudar a evitar la duplicación de esfuerzos por parte de
los distintos departamentos y esferas de gobierno y puede contribuir a la coordinación de las
politicas sectoriales.

1.3. El caso de los países en transición

Por ejemplo, en 2000, el 73% de la población de los paises de la CEPE en Europa vivia en zonas
urbanas, para 2020, se prevé que el 77% de la población de estos países vivirá en zonas
urbanas (CEPE, 2005)
En la mayoria de los paises del sudeste de Europa, aproximadamente la mitad del parque de
viviendas se ha construido desde 1970, pero la mayoría de los municipios de estos países
carecen de planes fisicos o espaciales (Tsenkova, 2005). Los ocho puntos que se resumen a
continuación (Recuadro 2) exponen las principales razones por las que la ordenación del
territorio es ampliamente aplicable a la mayoría de los paises, y en particular a los paises en
transición de la CEPE
Cuando existen planes en estos paises, muchos de ellos están desfasados o simplemente no han
previsto tales niveles de crecimiento ni han identificado suficiente suelo para la cantidad de
desarrollo que se ha producido.
Debido al rápido crecimiento del desarrollo de las zonas residenciales e industriales, las
demandas de infraestructuras en muchos paises en transición de la CEPE han sido demasiado
grandes. La falta de politicas espaciales, planes y aplicación de la ley también contribuye a las
prácticas corruptas y a la toma de decisiones ad hoc en el proceso de aprobación del
desarrollo.

RECUADRO 2: RAZONES PARA LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

1. Proporcionar una visión y una dirección coherentes, así como una evaluación estratégica no
sólo de lo que es deseable, sino de lo que es posible en diversos contextos.
2. Proteger los derechos de las personas. Una vez que las personas acceden a la tierra,
obtienen de hecho ciertos derechos y obligaciones. Es necesario gestionar el cambio de
forma que se respeten esos derechos y obligaciones.
3. Proteger los sistemas naturales. Los sistemas naturales tienen sus propios requisitos de
funcionamiento que deben respetarse si se quiere lograr un desarrollo humano sostenible a
largo plazo y evitar o al menos minimizar la degradación del medio ambiente a gran
escala.
4. Hacer un uso eficiente de los recursos. Los recursos, como la tierra, el agua, la energia, las
finanzas, los materiales de construcción, las competencias, etc., escasean. Los que están
disponibles deben, en todos los contextos, utilizarse con prudencia para garantizar que se
obtiene el máximo beneficio de ellos.
5. Lograr una mayor calidad en la prestación de servicios por parte de todas las esferas de
gobierno. Para coordinar las acciones y las inversiones con el fin de garantizar el máximo
impacto positivo de la inversión de recursos, es necesario coordinar las acciones y las
inversiones en el tiempo y en el espacio. Esta coordinación es de dos tipos: la coordinación
de las distintas formas de acciones e inversiones de los poderes públicos, y una mayor
coordinación entre las acciones públicas y privadas;Establecer prioridades para poder
hacer avances significativos en la satisfacción de las necesidades de desarrollo del país de
una manera justa, es necesario proporcionar una base racional para el establecimiento de
prioridades, y gestionar y dirigir los recursos hacia donde más se necesitan.
6. Evitar la duplicación de esfuerzos por parte de distintos departamentos v esferas de la
Administración
 Estos cambios en el empleo han provocado algunos cambios profundos en el desarrollo
territorial de los paises, en los modelos de empleo y de desplazamientos y en la estructura y el
rendimiento de las economias nacionales.
En la mayoría de estos países se necesitan sistemas adecuados y contemporáneos de
ordenación territorial, ya que la falta de coordinación de las políticas puede acarrear
importantes costes innecesarios (véase, por ejemplo, Robert et al, 2001).
Desde el abandono de los sistemas de planificación centralizada del desarrollo económico y
territorial en la mayoría de los países en transición de la CEPE, la ordenación del territorio se ha
convertido en una cuestión desatendida (CEPE, 2000). En los últimos años, muchos de estos
países han avanzado en el desarrollo de una nueva legislación y estructuras institucionales en
materia de planificación urbana y territorial, aunque los marcos jurídicos y las condiciones
institucionales siguen siendo incompletos. Aunque la agricultura y la industria manufacturera
siguen siendo sectores importantes de la economia en la mayoria de estos países, la proporción
de empleo en estos sectores ha disminuido en muchos casos. Entre ellos figuran las emisiones de
gases de efecto invernadero, la contaminación del aire y el agua, la pérdida de biodiversidad,
el aumento de la generación de residuos, los peligros tecnológicos y los riesgos para la salud
humana causados por sustancias quimicas nocivas. En muchos paises de Europa Central y
Oriental, la proporción de empleo en el sector servicios se sitúa actualmente en torno al 60%, lo
que se aproxima a la misma situación que en las economias occidentales (UNECE, 2005). A
pesar de los avances en algunos de estos ámbitos, como la reducción de las emisiones de
algunos contaminantes atmosféricos y la disociación del crecimiento económico y el consumo
de energia, se necesitan medidas más eficaces para proteger el medio ambiente y la salud
humana.

1.4. El contexto político de la ordenación del territorio

Ya en 1976, la Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos, adoptada en la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (también conocida como
Conferencia Hábitat I), identificó el papel central de la ordenación del territorio para el futuro
desarrollo urbano, afirmando que: Es responsabilidad de los gobiernos preparar planes de
estrategia espacial y adoptar politicas de asentamientos humanos para orientar los esfuerzos
de desarrollo socioeconómico. El plan de acción de la Agenda 21 afirma que "Al examinar
todos los usos del suelo de forma integrada, permite minimizar los conflictos, realizar las
compensaciones más eficaces y vincular el desarrollo social y económico con la protección
y mejora del medio ambiente, contribuyendo así a alcanzar los objetivos del desarrollo
sostenible.” El plan de acción Agenda 21, adoptado por más de 178 gobiernos en la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) de 1992,
dedica un capitulo entero a la planificación y gestión de los recursos de la tierra (capitulo 10).
El texto reconoce que el aumento de las necesidades humanas y de las actividades económicas
ejerce una presión cada vez mayor sobre los recursos de la tierra, creando competencia y
conflictos que se traducen en un uso subóptimo tanto de la tierra como de sus recursos. El plan
de acción afirma que es necesario un uso más eficaz y eficiente de la tierra y de los recursos
naturales si se quieren satisfacer las futuras necesidades humanas de forma sostenible. La
esencia del enfoque integrado se expresa en la coordinación de las actividades sectoriales de
planificación y gestión relacionadas con los diversos aspectos de la utilización del suelo y los
recursos terrestres. Dichas politicas deben ser un componente esencial de una estrategia global
de desarrollo, vinculándolas y armonizándolas con las políticas de industrialización, agricultura,
bienestar social y preservación ambiental y cultural, de modo que cada una apoye a la otra en
una mejora progresiva del bienestar de toda la humanidad.
 Estos cambios en el empleo han provocado algunos cambios profundos en el desarrollo
territorial de los paises, en los modelos de empleo y de desplazamientos y en la estructura y el
rendimiento de las economias nacionales.
En la mayoría de estos países se necesitan sistemas adecuados y contemporáneos de
ordenación territorial, ya que la falta de coordinación de las políticas puede acarrear
importantes costes innecesarios (véase, por ejemplo, Robert et al, 2001).
Desde el abandono de los sistemas de planificación centralizada del desarrollo económico y
territorial en la mayoría de los países en transición de la CEPE, la ordenación del territorio se ha
convertido en una cuestión desatendida (CEPE, 2000). En los últimos años, muchos de estos
países han avanzado en el desarrollo de una nueva legislación y estructuras institucionales en
materia de planificación urbana y territorial, aunque los marcos jurídicos y las condiciones
institucionales siguen siendo incompletos. Aunque la agricultura y la industria manufacturera
siguen siendo sectores importantes de la economia en la mayoria de estos países, la proporción
de empleo en estos sectores ha disminuido en muchos casos. Entre ellos figuran las emisiones de
gases de efecto invernadero, la contaminación del aire y el agua, la pérdida de biodiversidad,
el aumento de la generación de residuos, los peligros tecnológicos y los riesgos para la salud
humana causados por sustancias quimicas nocivas. En muchos paises de Europa Central y
Oriental, la proporción de empleo en el sector servicios se sitúa actualmente en torno al 60%, lo
que se aproxima a la misma situación que en las economias occidentales (UNECE, 2005). A
pesar de los avances en algunos de estos ámbitos, como la reducción de las emisiones de
algunos contaminantes atmosféricos y la disociación del crecimiento económico y el consumo
de energia, se necesitan medidas más eficaces para proteger el medio ambiente y la salud
humana.

1.4 El contexto político de la ordenación del territorio

Ya en 1976, la Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos, adoptada en la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (también conocida como
Conferencia Hábitat I), identificó el papel central de la ordenación del territorio para el futuro
desarrollo urbano, afirmando que: “Es responsabilidad de los gobiernos preparar planes de
estrategia espacial y adoptar politicas de asentamientos humanos para orientar los esfuerzos
de desarrollo socioeconómico. "
La Perspectiva Europea de Ordenación Territorial (PEOT), acordada en la reunión informal del
Consejo de Ministros responsables de la ordenación territorial de 1999, reconoce que el
desarrollo territorial las politicas pueden promover el desarrollo sostenible a través de una
estructura espacial equilibrada. Los principios rectores de la CEMAT para la ordenación del
territorio, acordados en 2000 y adoptados por el Consejo de Europa en 2002, identifican una
serie de principios clave para una politica de ordenación sostenible y recomendaciones clave
para reforzar la ordenación del territorio. El plan de acción de la Agenda 21 afirma que "Al
examinar todos los usos del suelo de forma integrada, permite minimizar los conflictos, realizar
las compensaciones más eficaces y vincular el desarrollo social y económico con la protección y
mejora del medio ambiente, contribuyendo así a alcanzar los objetivos del desarrollo sostenible.
Exige una estrecha cooperación entre las autoridades responsables de las politicas sectoriales,
incluidos los responsables del desarrollo espacial en cada nivel respectivo (integración
horizontal), y entre los actores a nivel comunitario y los niveles transnacional, regional y local
(integración vertical). Según la PESD, la cooperación es la clave de una politica integrada de
ordenación territorial y representa un valor añadido con respecto a las politicas sectoriales que
actúan de forma aislada.
El plan de acción Agenda 21, adoptado por más de 178 gobiernos en la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) de 1992, dedica un capitulo
entero a la planificación y gestión de los recursos de la tierra (capitulo 10).
 El texto reconoce que el aumento de las necesidades humanas y de las actividades económicas
ejerce una presión cada vez mayor sobre los recursos de la tierra, creando competencia y
conflictos que se traducen en un uso subóptimo tanto de la tierra como de sus recursos. Este
documento, claramente influido por la Carta de Torremolinos y la PESD, contiene
recomendaciones sobre cuestiones como la cooperación horizontal, la cooperación vertical y la
participación pública en el proceso de ordenación territorial.

1.5. Terminología de la ordenación del territorio

Richard H. Williams, una de las principales autoridades en materia de ordenación territorial
europea, afirmaba que, aunque se han elaborado varios glosarios de terminologia de la
ordenación, la definición de un conjunto de términos universal y consensuado es un ejercicio
plagado de dificultades (Williams, 1996: 60). En consecuencia, este documento no contiene una
larga lista de definiciones y términos de ordenación territorial, trata de reducir al minimo el uso de
términos técnicos de ordenación. Aunque seria muy deseable disponer de un conjunto coherente y
bien definido de términos de ordenación territorial, a menudo resulta muy dificil definirlos, sobre
todo en un contexto internacional, multidisciplinar y multilingüe. El Compendio de sistemas y
politicas de ordenación territorial de la Unión Europea (UE) reconoce que incluso algunos de los
términos más básicos pueden tener connotaciones muy diferentes en distintos paises y regiones
(Comisión Europea, 1997: 25). Por ejemplo, una región puede significar una zona o territorio con
una población de 5 millones de habitantes o más, (como en el caso de los Länder alemanes o varias
regiones del Reino Unido) o una zona con una población inferior a medio millón de habitantes
(como en el caso de Dinamarca, Finlandia o Irlanda).

1.6. Resumen
Las lokalplaner daneses son documentos juridicamente vinculantes que establecen normas para el
control del uso del suelo dentro de un barrio concreto, mientras que en Inglaterra, los planes locales
no contienen normas vinculantes, sino que sirven de orientación para la toma de decisiones sobre
propuestas de desarrollo y se elaboran para toda la zona de la autoridad de planificación local.
Aunque estos dos tipos de planes comparten algunas características, sobre todo en los
procedimientos de elaboración, el Compendio de sistemas y politicas de ordenación territorial de
la UE concluye que son tipos de instrumentos fundamentalmente diferentes (Comisión Europea, 1997:
25).
La ordenación del territorio suele ocuparse de identificar objetivos y estrategias a largo o medio
plazo para los territorios y de coordinar politicas sectoriales como el transporte, la agricultura y el
medio ambiente. No obstante, la mayoría de los sistemas de ordenación del territorio comparten
una serie de similitudes.
2. RETOS Y OBJETIVOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
A continuación, el capitulo expone algunos requisitos comunes para los sistemas de ordenación
territorial y los objetivos generales que deberian subyacer a las metodologias de ordenación
territorial.

2.1 Retos para la ordenación del territorio

En la Estrategia de la CEPE para una calidad de vida sostenible en los asentamientos humanos en
el siglo XXI (CEPE, 2000) se esbozan cuatro retos fundamentales para los asentamientos humanos:

(i) Globalización
En los últimos años, varias tendencias de la globalización han modificado profundamente las
perspectivas de desarrollo politico, económico y social. Entre ellas cabe citar:
La aceptación cada vez más generalizada de las instituciones democráticas y los sistemas
económicos basados en el mercado;
La liberalización del comercio y los flujos internacionales de capital,
El crecimiento del número y la influencia de las empresas transnacionales;
Rápidas innovaciones tecnológicas, en particular en las tecnologias de la información y la
comunicación
Por ejemplo, pueden contribuir a aumentar la internacionalización de las regiones metropolitanas
en términos de capital y mano de obra, a modificar el reparto de responsabilidades entre el sector
público y el privado, a reforzar el papel de las grandes ciudades dentro de un pais y a atenuar la
polarización de los niveles sociales y económicos dentro de las ciudades. El cambio tecnológico, en
particular las nuevas tecnologias de la información, está favoreciendo a estas ciudades como
centros de servicios, educación, conocimientos técnicos y capital, además de servir como puertas
de acceso a los mercados internacionales
Las grandes ciudades europeas están atrayendo recursos laborales y reorganizando las actividades
económicas y residenciales.

(ii) Desarrollo sostenible

En la planificación, construcción y gestión de asentamientos humanos, el concepto de desarrollo
sostenible refuerza la necesidad de
Tecnologias de construcción apropiadas y diseños ecológicamente racionales; consumo
energético y fomento de las energias renovables,
Bajo Uso selectivo y eficiente de los recursos, reciclaje,
Principios ecológicos para orientar el desarrollo de los asentamientos y el uso del suelo.
Participación pública en el proceso de toma de decisiones.
En algunos paises, suele haber conflictos a nivel municipal entre el desarrollo comercial y el
desarrollo sostenible, que se ven exacerbados por marcos jurídicos incompletos y estructuras
institucionales poco desarrolladas.

(iii) Integración europea y reformas de la economía de mercado

Contrariamente a la tendencia general del crecimiento económico, el crecimiento del empleo ha
sido generalmente mayor en los antiguos Estados miembros que en los nuevos en los últimos años,
aunque en el último año hay indicios de que esto podria estar cambiando. La principal razón de las
mayores tasas de crecimiento económico en los nuevos Estados miembros es que el punto de
partida inicial era mucho más bajo que las condiciones económicas de los Estados miembros
establecidos. En general, los niveles de crecimiento económico han sido últimamente un poco más
altos en los nuevos Estados miembros que en los antiguos, aunque sigue existiendo una diferencia
sustancial. Esto ha provocado cambios en la localización del empleo (por ejemplo, del campo a la
 ciudad), los tipos de empleo disponibles para los residentes. La tendencia general ha sido
aumentar el empleo en el sector servicios a expensas de los sectores agricola e industrial. El
desempleo en los nuevos Estados miembros sigue siendo más elevado que en los antiguos, con
pocos signos de convergencia aún por mostrar.

(iv) Cambio demográfico

En el caso de Europa Central y Oriental, el 68% de la población vivia en zonas urbanas en 2000,
para 2030, se prevé que la proporción de residentes urbanos sea del 74% (Naciones Unidas, op.
Otra tendencia demográfica clave en muchos paises en transición de la CEPE es el descenso
general de la población, que ha tenido profundos efectos tanto en las zonas urbanas como en las
rurales. En el caso de las zonas urbanas, puede que el número total de residentes no esté
aumentando, pero cada vez viven más personas en los suburbios y menos en el centro de la ciudad.
En 1970, el 63% de la población de los paises europeos de la CEPE vivia en zonas urbanas. Además,
la población de algunos paises tiene una tasa de envejecimiento más elevada que la de otros (por
ejemplo, en el sur de Europa), lo que crea tensiones adicionales sobre la financiación local y la
prestación de servicios.
En 2000, la cifra era del 72%, y para 2030 se prevé que el 78% vivirá en zonas urbanas (Naciones
Unidas, 2006). En las zonas rurales, los servicios públicos locales se están retirando, ya que hay
menos residentes para cubrir el aumento del coste de las prestaciones.

2.2 Requisitos comunes para los sistemas de ordenación territorial

Muchos paises en transición de la región de la CEPE todavía están construyendo un nuevo marco
institucional para la planificación. Los estudios realizados en la región han puesto de relieve varios
requisitos comunes del sistema de planificación en estos paises (UNECE, 2003)

Lograr una mayor mezcla de usos del suelo y densidades en la estructura urbana que
proporcionen una gama completa de funciones urbanas vivienda, empleo y servicios en un
patrón que minimice la necesidad de recorrer grandes distancias para trabajar, comprar o
realizar negocios. El uso eficiente del suelo debe ser compatible con los objetivos de bienestar
social y medio ambiente sano
Iniciar la regeneración urbana en las zonas del centro de las ciudades y en las calles
principales con concentraciones de alta densidad de usos mixtos de empleo, residenciales y de
otro tipo. Estas zonas, con una inversión adecuada en modernización y renovación del parque y
las infraestructuras existentes, pueden ofrecer viviendas más cercanas a los servicios y una gama
más amplia de oportunidades de estilo de vida.
Potenciar y apoyar la regeneración de las urbanizaciones mediante financiación innovadora,
iniciativas tecnológicas y normativas y proyectos de demostración. Centrarse en la eliminación
de barreras a la inversión facilitará la renovación urbana a pequeña escala mediante esfuerzos
cooperativos y autoayuda.
Fomentar una amplia participación, mejorar la implicación de la comunidad y conseguir apoyo
para las politicas y programas de planificación sostenible, promover la identidad de la
comunidad mediante la creación de lugares de encuentro, espacios públicos, redes peatonales,
conservación de edificios históricos y paisajes urbanos atractivos.
Proporcionar una gama de oportunidades culturales y recreativas que se correspondan con las
diversas necesidades mediante el uso eficiente de las zonas naturales para fines recreativos y
culturales pasivos; mantener un sistema de espacios abiertos, parques, valles fluviales y frentes
fluviales integrados e interconectados; proteger el häbitat natural y los recursos de estas zonas
Proporcionar una infraestructura de agua y alcantarillado que se adapte a las necesidades de
la comunidad local, cumpliendo al mismo tiempo los objetivos de un medio ambiente sano;
acometer una mejora considerable de la infraestructura existente para reducir la cantidad de
escorrentia urbana no tratada y el vertido de aguas residuales; aumentar la capacidad de la
infraestructura existente para acomodar el crecimiento urbano y la intensificación.
Mejorar y ampliar el sistema de transporte para hacer frente a los retos del reajuste de la
economia urbana y mantener la competitividad del transporte público. Para maximizar la
eficiencia, complementar el transporte público convencional con servicios especializados
dirigidos a segmentos especificos del mercado, promover la eficiencia energética y los modos
de transporte alternativos

2.3 Objetivos generales de la ordenación territorial

La estrategia de la CEPE para una calidad de vida sostenible en los asentamientos humanos en el
siglo XXI identifica cinco objetivos para promover una calidad de vida sostenible (CEPE, 2000).

Promover un sistema de gobernanza significativo y democrático que responda a las

necesidades de las comunidades locales.
Mejorar el rendimiento medioambiental urbano
Facilitar la cohesión social y la seguridad
Promover la reforma del mercado en el sector de la vivienda y el urbanismo
Mejorar los mercados del suelo e inmobiliario y garantizar los derechos privados sobre el suelo.

2.4 Resumen
Proporcionar infraestructuras públicas como sistemas de agua y alcantarillado, y mejorar el sistema
de transportes, Además de unos principios, responsabilidades, procedimientos e instrumentos
claramente definidos, la ordenación del territorio debe tener también una serie de objetivos
generales.
Los problemas de la globalización, el desarrollo sostenible, la integración europea, las reformas de
la economia de mercado y el cambio demográfico siguen teniendo profundas repercusiones en las
pautas de desarrollo de todos los paises de la región de la CEPE.
3. PRINCIPIOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
En este capitulo se describen seis principios clave que definen el ámbito de la ordenación del
territorio: el principio democrático, el principio de subsidiariedad, el principio de participación, el
principio de integración, el principio de proporcionalidad y el principio de cautela.
Aunque no existe un único modelo ideal de ordenación territorial, hay algunos principios generales
fundamentales que sustentan el marco detallado de la legislación y la politica de ordenación
territorial.

3.1 El principio democrático

Por lo tanto, es especialmente importante que las decisiones de planificación sean tomadas con
autoridad legitima por organismos que rindan cuentas a través de procesos democráticos. Sus
decisiones deben adoptarse de forma coherente mediante procedimientos establecidos por ley
que garanticen la imparcialidad y el respeto de los derechos humanos. esto significa que las
decisiones son tomadas formalmente por politicos elegidos a distintos niveles, teniendo en cuenta
las recomendaciones de los expertos pertinentes. Las caracteristicas democráticas de la
ordenación del territorio dependen en gran medida de la forma de gobierno en la que se inscribe.

3.2 El principio de subsidiariedad

En estos casos, hay argumentos a favor de ceder algunas partes de la toma de decisiones a un nivel
superior que abarque la zona más extensa para evitar estrategias de desarrollo espacial
incoherentes. Sin embargo, el principio de subsidiariedad reconoce que puede ser necesario que la
decisión se tome a niveles superiores porque la escala de la cuestión u objetivo que se persigue no
puede abordarse adecuadamente a nivel local. En la práctica, la interconexión de las decisiones
significa que las competencias se compartirán inevitablemente entre administraciones y/o niveles
de gobierno.
También se puede argumentar que la toma de decisiones a un nivel superior reportará beneficios
netos. Este seria el caso, por ejemplo, de las decisiones relativas a las grandes mejoras de las
infraestructuras de transporte.

3.3 El principio de participación

Unos procedimientos eficaces de participación de la comunidad aumentarán la legitimidad de las
políticas y la toma de decisiones al crear un sentimiento de propiedad local y garantizar la
consideración de los derechos de los ciudadanos y los propietarios. El proceso de toma de
decisiones debe ser transparente para que todos los ciudadanos conozcan el razonamiento que
subyace a las decisiones. Los ciudadanos deben tener acceso a la información sobre propuestas,
planes y politicas de desarrollo, así como a los funcionarios y comités políticos que toman tales
decisiones.

3.4 El principio de integración

La integración a través de las fronteras administrativas crea coherencia politica y reduce la
competencia perjudicial entre territorios más amplios (Stead et al, 2004).
La ordenación del territorio desempeña un papel fundamental a la hora de facilitar la coherencia y
la integración de las politicas mediante estrategias territoriales. La integración entre niveles de
gobierno (jurisdicciones) ayuda a crear politicas y acciones complementarias y que se refuerzan
mutuamente. Trabajar en compartimentos sectoriales y geográficos es una forma eficiente y eficaz
de gobernar, pero esto genera importantes costes de descoordinación que deben identificarse y
abordarse.

3.5 Principio de proporcionalidad

En este escenario, las politicas basadas en criterios adquieren mucha más importancia que la
zonificación rigida, las politicas de planificación se centrarán más en los resultados deseados y en
los criterios por los que se juzgarán, en lugar de tratar de dictar las soluciones
En la mayoría de los casos, sin embargo, dará lugar a un planteamiento que permita una mayor
flexibilidad a la hora de abordar propuestas que pueden no haber sido previstas, pero que pueden
satisfacer las necesidades de la situación. La ordenación del territorio debe facilitar la iniciativa y
la intuición en lugar de limitarse a aplicar medidas demasiado prescriptivas y posiblemente
ineficaces. El compromiso en forma de políticas sólidas e inequivocas es muy beneficioso a la hora
de fomentar el desarrollo, ya que puede contribuir a crear certidumbre y reducir el riesgo para los
inversores. La ordenación del territorio también debe seguir un planteamiento minimalista, que
permita priorizar las cuestiones que requieren una atención más urgente. Por otro lado, la politica
de ordenación del territorio también debe ser lo suficientemente flexible para adaptarse a las
tendencias económicas, sociales y tecnológicas, asi como para estimular la innovación.

3.6 El principio de cautela

Aunque los cientificos aún no se ponen de acuerdo sobre la gravedad que tendrá el cambio
climático, si están de acuerdo en que los riesgos son importantes y que, por lo tanto, es prudente
minimizar los efectos probables del cambio climático tomando decisiones tempranas para limitar el
desarrollo en las zonas vulnerables. Cuando el daño potencial causado por cualquier actividad de
desarrollo es grave o irreversible, la falta de certeza sobre los impactos no debe utilizarse como
razón para tomar decisiones politicas inadecuadas o para no adoptar medidas correctoras.
4. FUNCIONES Y RESPONSBILIDADES
En este capitulo se examina el reparto de funciones y responsabilidades en materia de ordenación
territorial entre los niveles nacional, regional y local. El capitulo identifica una serie de herramientas
y procedimientos de ordenación territorial que se desarrollan con más detalle en el capítulo
siguiente.

4.1 Asignación de competencias

Esto es especialmente importante en el caso de los países en transición (aunque en modo alguno se
limita a ellos) en los que se están creando formas de gobierno nuevas o renovadas, y en los que la
capacidad de algunas instituciones es aún limitada.
Sin embargo, la asignación de competencias deberá tener en cuenta la capacidad de los distintos
niveles de gobierno para lograr los resultados deseados.

4.2 A nivel nacional

Establecer normas minimas coherentes para la planificación y la toma de decisiones, pero también
deben permitir variaciones para que los gobiernos regionales y locales respondan a sus
circunstancias y necesidades locales
Los gobiernos deben velar por que los demás organismos ejerzan sus competencias respetando los
principios de la ordenación territorial (tratados en el capítulo 3) y, en particular, por que se
respeten los derechos de los ciudadanos y de los propietarios de terrenos y bienes inmuebles.
Los gobiernos nacionales, asi como los estatales en algunos países, asumen el liderazgo en la
creación de un sistema de ordenación territorial proactivo e integrador que pueda fomentar la
inversión y facilitar un desarrollo más sostenible (Alterman, 2001, Comisión Europea, 1997). Aunque
es necesaria una asignación inequívoca de competencias, los gobiernos nacionales también deben
garantizar que las administraciones cooperen y compartan competencias para elaborar planes
que sean conformes entre sí más allá de las fronteras geográficas y sectoriales. Sin embargo, la
rigida asignación de competencias y la definición de los instrumentos de planificación pueden
convertirse en un obstáculo para la eficacia de la ordenación territorial y el desarrollo sostenible.
Todos los ministerios sectoriales deben estar familiarizados con el sistema de ordenación territorial
vigente para poder contribuir al desarrollo de la politica territorial y participar en su ejecución.
El papel de los gobiernos nacionales en la ordenación del territorio incluye:

Promover una visión estratégica compartida y establecer resultados prioritarios para la

ordenación del territorio mediante declaraciones politicas inequivocas, asi como el papel
positivo que desempeña la ordenación del territorio en la consecución de dichos resultados.
Desarrollar un marco legislativo que permita la creación de instrumentos y políticas de
ordenación territorial a diferentes escalas espaciales mediante procedimientos democráticos y
participativos.
Utilizar incentivos y sanciones para garantizar una cooperación eficaz entre sectores y
fronteras administrativas, asi como entre niveles de gobierno,
Supervisar la ordenación del territorio a escala regional y local para garantizar el cumplimiento
de las leyes y la probidad de los procedimientos, promover la conformidad de las politicas y
acciones entre las jurisdicciones,
Seguimiento de las tendencias de desarrollo espacial y del impacto de la ordenación del
territorio, y utilización de indicadores y objetivos;
Asumir el liderazgo a la hora de proporcionar la necesaria base de datos e información sobre
el estado de la ordenación del territorio y el impacto de la misma,
Garantizar que otros ministerios y departamentos nacionales comprendan los efectos de sus
politicas y acciones sobre el desarrollo espacial y la necesidad de una politica y acción
coordinadas entre todos los departamentos a la hora de obtener resultados espaciales
prioritarios:
Apoyar y asesorar a los gobiernos regionales y locales y ayudar a crear capacidad a todos los
niveles, tanto en términos de experiencia profesional como de liderazgo politico;
Proporcionar un procedimiento de recurso por el que los ciudadanos y las empresas puedan
oponerse a las decisiones locales y regionales, mediante el arbitraje, la mediación y, si es
necesario, la adopción de decisiones vinculantes sobre casos locales no resueltos
Gestionar y regular directamente cuestiones de importancia nacional e internacional en
colaboración con las regiones y las autoridades locales, por ejemplo en relación con la
designación de lugares de importancia nacional que deben protegerse del desarrollo.
Crear "agencias nacionales" que actúen de enlace cuando se trabaje en colaboración con los
gobiernos regionales y locales en asuntos que requieran una atención urgente y especial, como
las grandes zonas de reconstrucción.

4.3 El nivel regional (subnacional)

Las principales tareas a nivel regional son interpretar y adaptar las políticas y prioridades
nacionales a las condiciones regionales, proporcionar un plan estratégico que aborde las
relaciones funcionales de planificación y las pautas generales de desarrollo, y orientar y ayudar a
las autoridades locales en la creación de instrumentos de planificación local.
Las regiones varian considerablemente en tamaño, pero suelen abarcar grandes territorios de
carácter relativamente coherente, como las "zonas de desplazamiento al trabajo", los corredores
de desarrollo y las cuencas fluviales, en un esfuerzo por abordar las relaciones funcionales de
desarrollo espacial de forma coherente. Es probable que haya una serie de estrategias que operen
a nivel regional y que traten asuntos como el desarrollo económico, los recursos medioambientales,
el desarrollo sostenible, el desarrollo rural, el patrimonio y la cultura y el turismo.
El papel del gobierno regional en la ordenación del territorio incluye:
Preparar estrategias espaciales utilizando proyecciones de 15 a 20 años para el desarrollo
global de la región colaborando con las partes interesadas regionales y locales;
Designar y proteger zonas de capital natural critico, como zonas recreativas, recursos hidricos y
recursos minerales.
Planificación y realización de infraestructuras de importancia regional que traspasan las
fronteras de las autoridades locales,
Utilización de metodologias adecuadas de evaluación y valoración ambiental para planes y
proyectos de importancia regional.
Garantizar que las autoridades locales colaboren en su planificación para que se aborden las
cuestiones transversales criticas (sobre todo en la franja urbano-rural) y se logre una
planificación sensata de las áreas funcionales de planificación, como las cuencas fluviales,
Seguimiento y suministro de información y análisis sobre las tendencias del desarrollo espacial
regional para los gobiernos nacionales y locales;
Ayudar a crear capacidad a nivel local mediante orientación, formación e interpretación de la
legislación.
Proporcionar una vía de recurso en asuntos impugnados y mediar en los conflictos entre
autoridades locales.

4.4 A nivel local

Las decisiones deben tomarse con referencia a las políticas establecidas a nivel nacional y
regional y aplicarse mediante planes detallados elaborados y adoptados a nivel local. También es
crucial que el gobierno local trabaje en colaboración con el gobierno regional para garantizar la
conformidad de las politicas y decisiones locales con las estrategias regionales.
Unidades de gobierno local deben colaborar en la preparación de los planes, sobre todo para
garantizar una cobertura razonable de las zonas urbanas contiguas y disponer de recursos y
competencias suficientes.
El papel del gobierno local en la ordenación del territorio incluirá, por tanto:

Establecer las prioridades de actuación en materia de ordenación territorial para la zona local
en colaboración con las partes interesadas locales y los organismos regionales
Preparar un marco de planificación sencillo que identifique las principales áreas geográficas
de cambio, los resultados deseados prioritarios y las politicas de planificación, y que
expliquetambién la contribución que harán los distintos departamentos y sectores para hacer
realidad los resultados deseados;
Preparar instrumentos de planificación reguladora que establezcan normas de decisión para la
localidad (estas tareas se harán a menudo en colaboración con otras autoridades de territorios
más amplios);
Colaborar con la comunidad en la elaboración de politicas y propuestas de planificación y
garantizar que las preocupaciones locales se expresen en los foros regionales;
Adoptar medidas proactivas para fomentar un desarrollo acorde con el marco de planificación
acordado, por ejemplo haciendo un uso eficaz del suelo de propiedad pública;
Crear asociaciones de proyectos entre los sectores público, privado y comunitario para llevar a
cabo propuestas concretas;
Hacer cumplir rigurosamente los procedimientos de planificación y ocuparse sin demora de los
desarrollos no autorizados,
Seguimiento de la aplicación de las políticas y propuestas, la toma de decisiones y las
tendencias de desarrollo espacial que afectan a la localidad.

4.5 Agencias especiales

En la mayoría de los países, los gobiernos centrales o regionales han creado organismos especiales
y les han asignado funciones especificas para abordar cuestiones concretas de planificación que
requieren una atención urgente y concentrada, como el desarrollo de nuevos asentamientos o la
regeneración de antiguas zonas industriales. Deberia estudiarse la conveniencia de crear agencias
especiales alli donde las autoridades locales carezcan de capacidad para abordar problemas u
oportunidades importantes de desarrollo espacial. La transferencia de competencias puede dar
lugar a la pérdida de responsabilidad politica local y, por tanto, a problemas a largo plazo en
cuanto a la aplicación en las zonas de las comunidades donde operan estas autoridades y partes
interesadas.
Deberian trabajar en colaboración con las partes interesadas regionales y locales, que deberian
estar representadas en su consejo de administración.

4.6 Resumen
Los gobiernos nacionales (incluidos los estados en los sistemas federales) deben crear las
condiciones para una ordenación territorial eficaz a nivel regional y local, incluida la promulgación
de una legislación marco que proporcione un esquema de los instrumentos y procedimientos de
planificación. Los gobiernos locales deben ser los principales responsables de gestionar y regular el
desarrollo dentro del marco politico, aunque esto puede requerir que grupos de autoridades
trabajen en colaboración para cubrir áreas funcionales y crear capacidad.
5. EL SISTEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Este capitulo esboza los principales instrumentos y herramientas de que dispone la ordenación del
territorio, incluidas leyes, políticas, orientaciones, procedimientos, incentivos y sanciones.

5.1 Herramientas de planificación

La clave está en lograr un equilibrio adecuado entre compromiso y flexibilidad: saber qué
necesidades deben abordarse de inmediato y cuáles podrian satisfacerse a más largo plazo
Las herramientas deben funcionar de forma complementaria y coherente para garantizar tanto un
enfoque proactivo y coordinado de la gestión del desarrollo como la equidad, la responsabilidad y
la transparencia en el proceso de toma de decisiones. En la actualidad, en muchos paises se
considera que los enfoques anteriores de la planificación son excesivamente detallados y
prescriptives, y se opta por un planteamiento global de arriba abajo que presupone un grado poco
realista de control público sobre la acción privada. Todos los paises necesitan un conjunto minimo
de herramientas de planificación que permitan una gestión eficaz y justa del desarrollo espacial
sobre la base de criterios acordados. Es especialmente importante que las herramientas de
planificación (planes) se consideren documentos corporativos propiedad de todos los sectores del
gobierno y no como una imposición externa.

5.2 El marco jurídico

Por ejemplo, disposiciones que exijan la cooperación entre las autoridades de planificación y los
intereses sectoriales para garantizar la coherencia en la toma de decisiones, la conformidad con
los planes nacionales y regionales; la consulta formal con las comunidades y las partes interesadas
en la planificación y la toma de decisiones, y la evaluación medioambiental de planes y proyectos.
Por ejemplo, en los casos en que la legislación se ha centrado en la transformación económica o en
cuestiones relacionadas con la adhesión a la UE, la acción eficaz en materia de ordenación
territorial a todos los niveles se ha visto gravemente obstaculizada porque no se han establecido
los elementos jurídicos básicos para facilitar una ordenación territorial eficaz. Los requisitos legales
para determinados planes y procedimientos (que a menudo son ambiciosos) pueden estar
desfasados con respecto a lo que realmente se requiere, lo que se traduce en una pérdida de
credibilidad del sistema de ordenación territorial y la consiguiente disminución del valor de las
actividades de planificación.
En la última década, muchos paises han introducido reformas fundamentales en el corpus legislativo
en materia de urbanismo que han permitido introducir cambios significativos en la forma y el
funcionamiento de sus sistemas de planificación.
En los casos en que se ha reformado la legislación urbanística, el objetivo ha sido, por lo general,
desplazar el centro de atención de la planificación de la regulación física del uso del suelo al
"enfoque integrador de la ordenación territorial". Este cambio se traduce en:
Coordinación más eficaz de las acciones sectoriales que tienen una dimensión espacial
intersectorial (por ejemplo, desarrollo económico, medio ambiente, agricultura, sanidad);
Mås flexibilidad en el proceso de planificación, conseguida simplificando los planes para que
ofrezcan una orientación firme a los responsables de la toma de decisiones, al tiempo que
permiten las inevitables incertidumbres
Mayor responsabilidad en el funcionamiento del sistema para las autoridades a nivel regional y
local, garantizando al mismo tiempo la conformidad y una supervisión adecuada; •
Participación más efectiva de las comunidades locales y otras partes interesadas,
La capacidad de las autoridades de planificación para recuperar una parte de los beneficios
financieros de la asignación de derechos de desarrollo a promotores privados para pagar los
efectos externos y proporcionar beneficios a la comunidad local.
Consideración responsable de las repercusiones medioambientales del desarrollo, de modo que
se mitiguen y/o compensen los posibles efectos adversos.
5.3 Proceso de toma de decisiones
Por lo general, la intervención central en decisiones tomadas normalmente a niveles inferiores se
limitará a asuntos de importancia nacional e internacional o a cuestiones de potencial controversia
nacional.
Todos los niveles de gobierno deben tener la oportunidad de participar en el proceso de toma de
decisiones, por ejemplo, a través de consultas sobre grandes proyectos de infraestructuras, o
mediante la posibilidad de aportar pruebas cuando se estudien recursos. Las decisiones nacionales
y regionales de este tipo deben ser vinculantes a todos los niveles y con todos los actores, y seguir
un proceso que garantice la rendición de cuentas. Algunos ejemplos pueden ser la necesidad de
proteger una zona de capital natural critico, aprovechar una gran oportunidad de inversión interna,
proteger el patrimonio de actividades especulativas o facilitar una decisión sobre el desarrollo de
una gran infraestructura energética. La legislación y la política deben explicar los criterios por los
que las autoridades nacionales pueden intervenir en las decisiones regionales y locales. También
habrá ocasiones en las que se necesiten decisiones centrales y verticalistas en aras de la equidad
para todos, como en el caso de la imposición de impuestos comunes sobre el suelo urbanizable en
todo un pais.

5.4 Declaraciones políticas

En la actualidad, la mayoria de los paises hacen declaraciones muy firmes a nivel nacional sobre
los objetivos generales de ordenación territorial, asi como sobre la necesidad de alcanzar un
mayor grado de desarrollo sostenible. Es importante que se considere que las declaraciones de
politica nacional de ordenación territorial se aplican a todas las partes del gobierno y a todos
aquellos con un papel específico en la gestión de la ordenación territorial. Las declaraciones
politicas basadas en leyes pueden ser dificiles de aplicar en contextos de desarrollo espacial en los
que existe incertidumbre. Sin embargo, los marcos politicos nacionales requieren un alto grado de
capacidad en gobierno, una comprensión profunda de las tendencias del desarrollo espacial y sus
implicaciones, y un alto grado de consenso político. Los paises deben elaborar planes o
perspectivas nacionales de desarrollo espacial que comuniquen y desarrollen las politicas
nacionales de planificación. Las declaraciones politicas deben incluir un conjunto claro de
objetivos y principios generales para la ordenación territorial. Las declaraciones politicas ayudan a
los inversores estableciendo criterios comunes para la planificación y la toma de decisiones,
fomentando asi una actuación más coherente. Las declaraciones inequivocas de politica nacional y
regional desempeñan un papel fundamental en la integración eficaz de las acciones entre los
niveles de gobierno y entre los sectores. La forma de expresar los objetivos y las politicas
nacionales de desarrollo espacial requiere una cuidadosa consideración. Con la estabilización de
los gobiernos locales, será posible adoptar un enfoque más interactivo en el desarrollo de la
política de ordenación territorial.
Serán necesarias diversas formas de declaraciones politicas a escala nacional, regional y local.
Cuando se tomen decisiones contradictorias con las declaraciones politicas acordadas, éstas
deben ir acompañadas de explicaciones racionales.
El primer paso para preparar un marco de este tipo será un "informe nacional de desarrollo
espacial" que resuma los resultados del seguimiento y la investigación objetiva (véase más
adelante). Las politicas detalladas sobre cuestiones de desarrollo espacial pueden ser útiles
para crear un clima positivo para la inversión. Todos los países deberian contar también con un
marco nacional de desarrollo sostenible, la mayoria de ellos ya dispone de uno.
Las declaraciones politicas son especialmente potentes cuando se elaboran a través de un
proceso de consulta y diálogo, porque asi tienen más posibilidades de conseguir su apoyo y
aceptación generalizados.
5.5 Estrategias espaciales
La cuestión crítica para las estrategias espaciales es cómo maximizar el desarrollo sostenible
mediante el fomento y la orientación de la distribución espacial del desarrollo, la reurbanización y
la inversión, la coordinación de las infraestructuras, por ejemplo, el transporte, el agua, la vivienda,
la sanidad y los servicios sociales que apoyan dicho desarrollo, y también el mantenimiento de los
activos medioambientales.
La estrategia espacial debe ser global en su capacidad de considerar todos los aspectos
importantes del desarrollo: debe ser "espacial" en el sentido de que su función y valor
primordiales consisten en coordinar los impactos territoriales del desarrollo espacial, y
estratégica en el sentido de que identifica la ubicación general del desarrollo a nivel de
asentamiento o subregión, pero no designa limites detallados. La formulación de estrategias
espaciales suele ser competencia del gobierno regional, aunque hay ejemplos en los que los
gobiernos locales cooperan voluntariamente en la creación de una estrategia espacial, como
cuando se desarrolla una estrategia espacial para un área metropolitana. El carácter
vinculante de la estrategia con respecto a los marcos politicos, las propuestas y la
reglamentación locales (por ejemplo, los principales lugares de crecimiento o las zonas
patrimoniales de especial protección) supondrá un cierto incentivo, pero el nivel de
prescripción deberá ser proporcional a la tarea que haya que realizar.
La estrategia espacial puede servir para animar a otros sectores a abordar la dimensión
espacial de sus actividades ya comprender cómo se relacionan sus actividades con las
decisiones de otros sectores. Las estrategias espaciales facilitan la integración vertical de las
políticas al interpretar las prioridades espaciales nacionales para un territorio determinado, al
tiempo que permiten a las administraciones de nivel inferior cooperar en la formulación de
politicas. La estrategia no debe verse limitada por fronteras administrativas históricas que no
guardan relación con la realidad contemporánea de las necesidades de desarrollo espacial de
una región determinada.
Se puede dar mayor peso a las estrategias espaciales y mayor influencia sobre la politica
sectorial, cuando las estrategias son respaldadas o aprobadas por el gobierno nacional y/o
regional.
Las estrategias espaciales se elaboran para regiones que pueden ser administrativas, como las
de un gobierno regional, o funcionales, como las de un área metropolitana de desplazamiento
al trabajo. Asi, la visualización de las políticas y propuestas, tan importante a la hora de
comunicar y promover una estrategia, se comunicará en forma de diagrama y no de forma
excesivamente proscriptiva como en un mapa

5.6 Planes marco territoriales

El plan marco no transmitirá automáticamente derechos de desarrollo, sino que debe ayudar a un
posible promotor a evaluar la probabilidad de obtener derechos de desarrollo del suelo y las
limitaciones y condiciones impuestas a dicho desarrollo, especialmente en relación con las
infraestructuras. Estos "planes marco" reciben distintos nombres, como planes urbanos, planes
metropolitanos, planes de zona o planes de corredores fluviales y de transporte.
Cuando las unidades de gobierno local son pequeñas, los gobiernos nacionales o regionales
pueden tener que prescribir las zonas para las que deben prepararse planes marco, lo que es
especialmente importante para garantizar el desarrollo coordinado de las zonas urbanas
contiguas a las zonas rurales circundantes. Aunque puede resultar dificil garantizar la
participación colaborativa de las autoridades locales vecinas y otros organismos en la
elaboración de un plan marco territorial, no hay que subestimar el impacto del plan. La
financiación pública, las subvenciones y el apoyo a las infraestructuras deberian vincularse a la
creación de marcos de planificación conjuntos entre autoridades
El plan debe ser vinculante para la regulación y la gestión del desarrollo, pero el grado de
 prescripción dependerá de las circunstancias locales. El plan marco será una instantánea de cómo
encajan las políticas públicas y la inversión privada en un momento determinado, pero debe
reflejar la dinámica del desarrollo espacial, destacando las tendencias y las incertidumbres.
El plan debe demostrar su conformidad con las politicas nacionales y regionales, aunque en la
mayoría de los casos será necesario que el plan marco sea aprobado por una autoridad
superior
El plan marco debe formularse mediante un proceso participativo que permita a las partes
interesadas expresar sus opiniones sobre los proyectos de propuestas, recomendar alternativas
y, en caso necesario, presentar objeciones formales a la opción preferida por la autoridad de
planificación. Si el gobierno local no está bien establecido o carece de capacidad, entonces el
documento marco puede desempeñar un papel primordial en la regulación del desarrollo hasta
el momento en que se creen planes de regulación más detallados. El plan marco debe estar
estrechamente interrelacionado con los programas de inversión pública, destacar la dimensión
espacial de la politica sectorial y mostrar dónde encaja la política y dónde no.
La finalidad de los planes marco territoriales es orientar y coordinar las propuestas de
desarrollo y proporcionar una referencia general para la regulación del uso del suelo.
Las orientaciones generales sobre las propuestas de ordenación y los criterios políticos en los
que se basarán las decisiones de regulación deben establecerse en un plan marco territorial. El
plan marco debe ser una declaración corporativa de la politica de las autoridades de
planificación implicadas, en colaboración con otros organismos de ejecución clave. Así pues, el
plan marco será una mezcla de propuestas detalladas y vinculantes con políticas y propuestas
generales. Por ejemplo, deben garantizar que una ciudad se considere con su zona rural vecina
en el mismo plan, o que toda la zona geográfica de un parque nacional se considere en un plan.
cómo se verán afectados sus intereses por las propuestas, situando los proyectos en un mapa del
territorio e indicando los límites precisos de las zonas propuestas para su desarrollo, renovación
o protección, cuando se conozcan.
En cualquiera de los dos casos, el plan marco debe adoptar un enfoque minimalista que se
concentre en las prioridades, los retos clave y los lugares en los que se prevé un cambio.

5.7 Regulación del uso del suelo o gestión del desarrollo

En lugar de intentar predecir de antemano la forma del desarrollo espacial e incorporarla a los
planes, las normas de decisión y otros criterios (por ejemplo, los efectos sobre la accesibilidad, la
densidad y las contribuciones a los objetivos económicos), los autores de los planes de zonificación
tienen la capacidad de interpretar y, a veces, adaptar las estrategias para adecuarlas a
propuestas de desarrollo inesperadas pero positivas que sigan cumpliendo los objetivos generales
del gobierno
Otras herramientas que hacen que la regulación sea más sencilla y eficaz se utilizan
ampliamente, en particular la adopción de códigos nacionales que cubren cuestiones como los
requisitos de eficiencia energética y los criterios de diseño clave para los nuevos edificios. Sin
embargo, el sistema en su conjunto debe hacer hincapié en que las decisiones locales deben
estar fuertemente dirigidas por los acuerdos alcanzados entre los intereses sectoriales a nivel
regional y marco, Inevitablemente, habrá propuestas que no estén identificadas en las
estrategias y planes, por lo que en este caso se aplicarán las disposiciones y criterios del marco
general
Todas las decisiones de gestión del desarrollo deben rendir cuentas ante un órgano electo, al
nivel apropiado. La mayoría de las decisiones sobre desarrollo deben tomarse a nivel local,
basándose en criterios (normas de decisión) establecidos en documentos politicos (incluido el
plan marco) adoptados por la autoridad local tras consultar con los niveles superiores de
gobierno. En la economía de mercado En situaciones en las que las propuestas de desarrollo
proceden de diversas fuentes y el gobierno trata de promover el desarrollo garantizando al
mismo tiempo cierto grado
de coordinación, los planes de zonificación no pueden prever todas las formas de variación.
Cuando sea necesaria la intervención de niveles superiores, los procedimientos deben permitir la
consulta con las autoridades locales y otras partes interesadas locales sobre las decisiones
tomadas
En la mayor parte de Europa, las normativas detalladas se han administrado normalmente a
través de ordenanzas de zonificación (planes de regulación vinculantes). La coordinación de los
organismos reguladores puede verse facilitada por su participación en la elaboración de los
planes estratégicos y marco, así como por la garantia de que incentivos como la financiación
de la politica regional y urbana estén estrechamente vinculados a las disposiciones del plan
marco.
Su inflexibilidad ha hecho que en muchos paises estos planes queden obsoletos y sean eludidos
por acuerdos informales o por un desarrollo no autorizado al margen del sistema.
Los planes de zonificación asignan efectivamente los derechos de desarrollo en el momento en
que son adoptados por la autoridad. Un requisito minimo es que los distintos reguladores
trabajen de forma complementaria y coherente Los intereses de desarrollo necesitarán una ruta
clara y critica que muestre qué permisos y autorizaciones se necesitan y en qué fases. Por
ejemplo, la autoridad de planificación debe difundir ampliamente la documentación y hacer
públicas sus reuniones, de modo que las decisiones adoptadas por los representantes politicos
sobre la base de las recomendaciones formuladas por funcionarios o profesionales de la
administración local se consideren transparentes. Las orientaciones menos prescriptivas sobre el
desarrollo también se emplean ampliamente para garantizar una buena coordinación entre el
transporte y el uso del suelo mediante el control de los requisitos de accesibilidad y densidad,
asi como para la ubicación de los servicios sanitarios y educativos.
Algunos reguladores sectoriales pueden oponerse a ello y considerarlo una dilución de sus
poderes, por lo que la coordinación mediante un enfoque de tipo "ventanilla única" es más
importante que la integración de los organismos reguladores.
En numerosos paises se están aplicando nuevos procedimientos que ofrecen cierta flexibilidad a
la hora de interpretar los planes de zonificación y los métodos de evaluación de las propuestas.
La ley de urbanismo tendrá que determinar qué tipos de desarrollo se remitirán a la
administración nacional y regional para su decisión, en referencia a la subsidiariedad. Debe
existir un procedimiento que obligue a todos aquellos (incluidos todos los organismos públicos)
que pretendan llevar a cabo un desarrollo (por encima de ciertos parámetros) a obtener la
autorización de la autoridad local. Las propuestas de desarrollo que se estudian se cotejan con
el plan de zonificación antes de conceder los permisos. Los inversores suelen tener que negociar
con los numerosos organismos reguladores que suelen expedir permisos de uso del suelo,
ocupación y construcción, asi como con la normativa medioambiental y las normas del código
de incendios. En situaciones en las que existe una gran incertidumbre, el método de zonificación
de la gestión del desarrollo es dificil de aplicar con eficacia.

5.8 Ejecución
Se trata de una tarea de revisión retrospectiva del desarrollo en un esfuerzo por integrar los
intereses sectoriales en un proceso coordinado de mejora y prestación de servicios, de modo que
estas zonas cumplan una norma más estricta de desarrollo sostenible. En aras de un desarrollo más
sostenible y de una mejor calidad de vida, se han dado grandes pasos para someter gran parte de
la actividad no autorizada al control de un gobierno democrático, pero la urbanización no
autorizada sigue estando muy extendida en gran parte de Europa. La primera tarea en relación
con la aplicación es garantizar que las estrategias, planes y reglamentos no sean demasiado
proscriptivos, que estén "unidos entre sectores y que se comuniquen de forma clara y concisa a
ciudadanos e inversores. Los grandes inversores apoyarán una actividad de aplicación eficaz si las
normas se aplican de forma coherente sobre la base de políticas y procedimientos transparentes.
Ni que decir tiene que el objetivo de la ordenación territorial integrada será dificil de alcanzar con
cualquier medida significativa de desarrollo no autorizado.
El sistema de gestión del desarrollo sólo será tan eficaz como su capacidad para hacer cumplir las
normas acordadas. Este tipo de acción implicará probablemente a los gobiernos nacionales y
regionales y debe incluir medidas de salvaguardia eficaces para garantizar que cualquier acción
emprendida sea legitima y proporcionada.

5.9 Evaluación medioambiental

La evaluación ambiental es un enfoque sistemático para medir el impacto ambiental de los
proyectos de desarrollo, La evaluación ambiental estratégica, la valoración ambiental de los
planes y programas de desarrollo, mide la sostenibilidad de los proyectos de desarrollo. La
evaluación ambiental y la evaluación ambiental estratégica son ahora una práctica común para los
proyectos, planes y programas de desarrollo en varios paises de la CEPE. El proceso de evaluación
ambiental de los proyectos requiere importantes conocimientos, recursos y datos. Los promotores
pueden contribuir significativamente al proceso de evaluación ambiental aportando conocimientos
técnicos, información o recursos para la evaluacion
En algunos países, las evaluaciones medioambientales vinculan las implicaciones económicas y
sociales de los proyectos o planes con los efectos fisicos que el proyecto de desarrollo puede tener
en el medio ambiente.
Algunos paises han adoptado con éxito el planteamiento de evaluación general y lo aplican a
proyectos más pequeños y rutinarios mediante sencillas listas de comprobación. Algunos paises han
adoptado técnicas de compensación ambiental que fomentan el desarrollo de una forma más
sostenible.

5.10 Instrumentos económicos

Sin embargo, un planteamiento eficaz de ordenación territorial puede añadir valor a sus inversiones
al centrar y combinar actividades y coordinar la dimensión territorial del desarrollo, incluido el uso
eficaz de los activos públicos de suelo. La experiencia indica que puede haber poca conciencia de
la ordenación territorial en el sector del desarrollo económico, que se interesa sobre todo por
cuestiones sectoriales como la creación de números y tipos de puestos de trabajo o plazas de
formación, asi como por maximizar la eficiencia de la entrega de bienes y servicios. Para
maximizar el efecto de las tareas de aplicación, los sistemas de ordenación territorial también
deben adoptar mecanismos proactivos que ayuden a garantizar modelos de desarrollo que
contribuyan a estos objetivos. La ordenación puede ayudar a alcanzar estos objetivos creando y
centrando el interés de las inversiones, mejorando y salvaguardando la reducción de los riesgos de
inversión gracias a la certidumbre y a la consideración de los efectos externos del desarrollo
existente y nuevo. Esto también puede ayudar a garantizar que el nuevo desarrollo mitiga o
compensa sus efectos indirectos sobre otras empresas y la economia local, mediante la
administración de tasas de impacto y compensación del desarrollo. El sistema de ordenación
territorial debe orientarse a identificar y abordar los obstáculos a la aplicación, especialmente
cuando ello esté relacionado con la coordinación de las actividades de los distintos agentes
sectoriales en la provisión de infraestructuras. El nuevo desarrollo puede utilizarse para
proporcionar beneficios más amplios a la comunidad y a las empresas, recuperando y combinando
una proporción del valor de desarrollo de diferentes planes.

5.11 Pruebas y control

Es necesario un proceso iterativo, que puede implicar el uso de planes y políticas provisionales
mientras se desarrolla la base de pruebas
En la medida de lo posible, los datos deben conservarse en una base de datos común que sustente
un sistema de información geográfica sencillo. Como ya se ha señalado, en relación con el
seguimiento a escala nacional, los indicadores pueden abarcar los resultados de la planificación
(donde a menudo son medidas sustitutivas), el contexto del desarrollo espacial (como el
comportamiento de los desplazamientos), o los procedimientos de gestión del desarrollo
(garantizar que las decisiones se toman de forma eficaz y justa). La base de datos deberia facilitar
el registro y la cartografia de los cambios en el uso del suelo y la propiedad, los cambios
demográficos, las actividades sociales y económicas, la calidad medioambiental y el tejido
construido, así como el riesgo medioambiental. Uno de los enfoques ha sido la creación de
observatorios regionales de datos espaciales que trabajan en nombre de una serie de partes
interesadas sectoriales que enlazan y agregan datos a todas las escalas con el fin de proporcionar
análisis a nivel regional y local. El suministro de información es una herramienta fundamental para
gestionar el desarrollo espacial, pero existe el peligro de retrasar la elaboración de politicas
importantes y concentrar los recursos en la recopilación de datos (el enfoque de la encuesta antes
que el plan). Estos indicadores ayudarán a la evaluación comparativa, un proceso que implica
aprender de los demás compartiendo información y adoptando las mejores prácticas para
supervisar y mejorar el rendimiento de la organización.
El papel de la administración nacional en el seguimiento del desarrollo y la ordenación del
territorio consiste en tres actividades principales:

El examen de los resultados del sistema en relación con los objetivos e indicadores basados en
las prioridades nacionales
El seguimiento de las condiciones nacionales e internacionales que establecen las condiciones
para el desarrollo espacial
La supervisión de los procedimientos para garantizar una toma de decisiones eficaz y justa

5.12 Pagar por la ordenación del territorio

Sobre todo, a largo plazo, una ordenación territorial eficaz reducirá los costes de unos modelos de
desarrollo descoordinados, perjudiciales para el medio ambiente y fragmentados, añadiendo valor
gracias a la sinergia de las inversiones.
De forma más directa, los costes de la administración de la ordenación del territorio pueden
compensarse cobrando tasas a quienes solicitan suministro de información especial. Una
ordenación territorial eficaz integra las decisiones y actividades de muchos agentes que, según se
prevé, añadirán valor al proceso de desarrollo. En algunos casos, las autoridades de planificación
cobran por el suministro de sus documentos de planificación, aunque esto es normalmente sólo para
cubrir los costes administrativos. El valor de una inversión responsable en infraestructuras y
desarrollo supera con creces los costes del sistema de planificación. Muchos paises ya cuentan con
este tipo de sistemas
La información recopilada en el proceso de ordenación territorial será valiosa para la industria del
desarrollo. Un sistema eficaz de ordenación del territorio puede contribuir a proporcionar las
infraestructuras necesarias mediante tasas de impacto y acuerdos con los promotores. En algunos
países, la ordenación del territorio se considera un factor importante para la salud y el bienestar
de los ciudadanos, reduciendo asi los costes en otros sectores. En algunos casos, las autoridades de
planificación cobran por el suministro de sus documentos de planificación, aunque esto esla
aprobación de una urbanización. La ordenación del territorio debe contribuir a reducir los costes
medioambientales y otras externalidades como la congestión del tráfico.

5.13 Supervisión y probidad

Aunque la mayor parte de la ordenación territorial debe tener lugar a nivel regional y local, el
gobierno nacional (y en algunos lugares, regional) supervisará su funcionamiento, Esto incluirá la
aprobación de estrategias espaciales y otros instrumentos a nivel regional para garantizar que se
ajustan a las prioridades nacionales y que se han seguido los procedimientos de consulta correctos
 para su elaboración. Los retrasos innecesarios pueden evitarse si los distintos niveles de gobierno y
las partes interesadas participan plenamente en la formulación de los proyectos de documentos
desde el principio, con una dirección clara por parte de las autoridades de más alto nivel al
principio del proceso, cuando los problemas pueden ser más frecuentes.
Los gobiernos nacionales pueden fomentar la probidad garantizando la existencia de códigos de
buenas prácticas (aunque éstos pueden ser creados por las propias autoridades de planificación),
investigando a fondo cualquier presunta infracción de las buenas prácticas y adoptando medidas
contundentes cuando se descubra corrupción. El gobierno regional (cuando exista) deberia asumir
la responsabilidad principal de la aprobación de los instrumentos de planificación de las
autoridades locales. Involucrando al sistema legal formalizado, puede evitarse la gran mayoria de
las infraccione público, privado y voluntario-, asi como observadores internacionales, para revisar
el funcionamiento del sistema y formular recomendaciones de reforma y acciones prioritarias
La adopción de instrumentos de planificación por parte de las autoridades locales no deberia
exigir la existencia de instrumentos de nivel superior. El sistema debe estar organizado pero no
jerarquizado, ya que una ordenación territorial eficaz es un proceso tanto descendente como
ascendente (véase el principio de subsidiariedad tratado en el apartado 3.2). La experiencia de
toda Europa sugiere que los procedimientos extensos para la aprobación de estrategias y planes
pueden causar retrasos en la inversión y atascar el sistema. Los procedimientos deben garantizar
que quienes tengan intereses en los resultados del proceso (ya sean funcionarios o politicos) no
participen en la toma de decisiones. Esta es una buena razón para adoptar el "enfoque
minimalista", de modo que se apliquen estrategias que aborden únicamente las cuestiones más
importantes y urgentes, para facilitar la creación de planes más detallados a medida que se vayan
necesitando.
Las diferencias politicas son la norma más que la excepción y se necesitan procedimientos eficaces
para garantizar que estas diferencias puedan abordarse de forma transparente y justa.

5.14 Resumen
Las declaraciones políticas son valiosas a todos los niveles para garantizar una toma de decisiones
coherente y eficaz y proporcionar a los inversores una rica fuente de información y garantias sobre
el procedimiento. Los efectos resultantes han sido, en su mayoria, aumentar la importancia de la
estrategia, garantizar una colaboración más eficaz entre los intereses sectoriales y permitir una
mayor flexibilidad en la regulación del desarrollo. Estos mecanismos deben estar respaldados por
un sistema de evaluación ambiental de planes y proyectos, asi como por la aplicación firme y
coherente de las decisiones
En los últimos años se han revisado en numerosos paises los instrumentos juridicos, politicos y
procedimentales que conforman el sistema de ordenación territorial. Los planes marco deben
establecer un mínimo de declaraciones politicas y designaciones especificas para orientar el
desarrollo, la reurbanización y la coordinación de las infraestructuras.
6.PARTICIPACIÓN DE LAS PARTES INTERESADAS Y PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS
En este capítulo se examinan diversos procesos para implicar a las partes interesadas en el proceso
de ordenación territorial.

6.1 PARTICIPACIÓN DE LAS PARTES INTERESADAS

El éxito de las estrategias de desarrollo y regeneración depende de que todas las partes
interesadas apoyen y hagan suyas las estrategias y planes de ordenación territorial.
Todos los sistemas maduros de ordenación territorial incorporan procedimientos para garantizar
que las partes interesadas puedan participar en todo el proceso y que haya coherencia en el
planteamiento general dando oportunidades para:
Participación:cuando la autoridad decisoria se muestra abierta sobre el camino a seguir y
puede desear recabar opiniones sobre las opciones;
Consulta: cuando el órgano decisorio tiene una opción preferida o incluso un borrador de
propuestas que puede presentar a otros para su revisión y perfeccionamiento;
Representación: se permite a los afectados por las propuestas presentar una objeción formal a
la autoridad
Recurso: cuando los que se oponen a la decisión tienen la posibilidad de recurrir a una
autoridad administrativa superior y/o a los tribunales por motivos específicos.

Las partes interesadas pueden incluir a quienes participan directamente en el proceso de toma de
decisiones, como las autoridades locales (politicos y funcionarios) y otros niveles de gobierno, la
industria del desarrollo y los inversores, asi como otros que pueden contribuir productivamente al
proceso de toma de decisiones, como los representantes de la comunidad y las ONG. Puede
resultar más dificil identificar a otras partes interesadas, pero el esfuerzo por hacerlo e invitarlas a
participar, como medio de ser socialmente integrador, suele ser una medida necesaria para
reequilibrar la participación pública y escuchar las opiniones de personas y grupos que
tradicionalmente han estado infrarrepresentados.
Existen muchas técnicas para implicar y comprometer a las partes interesadas (véase, por ejemplo,
UK Office of the Deputy Prime Minister, 2003). La elección de la técnica debe determinarse
aclarando cuál es el motivo principal o el objetivo previsto de la reunión, asi como el número de
partes interesadas.

PARTICIPACIÓN
Los ejercicios participativos funcionan mejor a nivel de la comunidad local, donde las partes
interesadas tienen claras las limitaciones y las áreas abiertas a la toma de decisiones que se dejan
abiertas, como por ejemplo la ubicación de nuevas zonas de viviendas. La participación en una
fase temprana del proceso de planificación puede verse muy reforzada cuando existen acuerdos
de asociación que reúnen a las distintas partes interesadas en foros, ya sea a nivel estratégico o
local. En las primeras fases de preparación y revisión de las estrategias y planes de ordenación
territorial, antes de que la autoridad de planificación se comprometa con una solución concreta,
puede resultar ventajoso implicar a un amplio abanico de interesados en el debate de las
cuestiones y la formulación de propuestas. Por ejemplo, en los talleres de diseño, los profesionales
invitados consultan con residentes locales, miembros electos, planificadores y otros grupos,
normalmente a nivel de distrito o local. Como parte de la encuesta o del proceso de recopilación
de información, la distribución de documentos "temáticos" o de informes de seguimiento de planes
anteriores constituye una valiosa herramienta para estimular el interés. Estos foros pueden actuar
como "facilitadores de proyectos" para generar politicas, propuestas y proyectos o coordinar
mesas redondas.
Existe una gran variedad de técnicas para estimular la participación comunitaria, Su éxito depende
de diversos factores (recuadro 3).
 RECUADRO 3: DIEZ FACTORES PARA EL ÉXITO DE LA PARTICIPACKIN

1. Buen momento y clara necesidad

2. Grupos de partes interesadas fuertes
3. Amplia participación
4. Credibilidad y transparencia del proceso
5. Compromiso y/o participación de líderes visibles de alto nivel
6. Apoyo o aquiescencia de las autoridades o poderes establecidos
7. Superar la desconfianza y el escepticismo
8. Fuerte liderazgo del proceso
9. Éxito provicional
10. Un cambio hacia una preocupación más amplia

Se emplean técnicas de escenificación de roles para facilitar que los participantes expresen las
opiniones y aspiraciones de los distintos grupos implicados en el proceso de desarrollo, con vistas a
mejorar la concienciación sobre los problemas, fomentar la apreciación de las distintas
perspectivas y desarrollar las capacidades de comunicación.
"Planificar para la realidad" adopta la forma de una reunión pública en la que se utiliza un modelo
tridimensional para desencadenar el debate entre los participantes sobre asuntos de planificación
local, recurriendo a profesionales para ayudar en el desarrollo de posibles políticas y prácticas de
planificación. Los grupos focales son una versión especifica de los talleres de grupos pequeños, que
reúnen periódicamente a un grupo seleccionado de personas para debatir un conjunto de temas
planificados o programados.

CONSULTA
Se emplean técnicas de escenificación de roles para facilitar que los participantes expresen las
opiniones y aspiraciones de los distintos grupos implicados en el proceso de desarrollo, con vistas a
mejorar la concienciación sobre los problemas, fomentar la apreciación de las distintas
perspectivas y desarrollar las capacidades de comunicación.
"Planificar para la realidad" adopta la forma de una reunión pública en la que se utiliza un modelo
tridimensional para desencadenar el debate entre los participantes sobre asuntos de planificación
local, recurriendo a profesionales para ayudar en el desarrollo de posibles políticas y prácticas de
planificación. Los grupos focales son una versión especifica de los talleres de grupos pequeños, que
reúnen periódicamente a un grupo seleccionado de personas para debatir un conjunto de temas
planificados o programados.
La atención prestada a la resolución de los problemas en esta fase debería reportar dividendos
más adelante, además de garantizar que la mayor parte de la estrategia o plan cuente con el
apoyo de todos los intereses sectoriales, ya que comparten la propiedad del plan y la
responsabilidad de su realización.
El borrador y un resumen se pondrán ampliamente a disposición de otras autoridades de
planificación pertinentes, ONG, representantes del desarrollo y de las empresas, y ciudadanos,
a los que se dará un plazo determinado para formular observaciones.
Las aportaciones de estos consultores ayudarán a la autoridad de planificación a perfeccionar
el plan, y la autoridad lo hará buscando soluciones mutuamente beneficiosas siempre que sea
posible. Es habitual que la ley identifique a las partes interesadas que la autoridad de
planificación está obligada a consultar, como los organismos de desarrollo económico y medio
ambiente, asi como otros departamentos gubernamentales. consulta debe tener lugar una vez
que se disponga de un borrador de estrategia o plan en el que se expongan las politicas, las
propuestas y los razonamientos que las sustentan.

OPOSICIÓN JUSTA Y PUESTA A PRUEBA DEL PLAN

Una vez que la autoridad de urbanismo haya decidido cuál es su plan preferido, normalmente a
través de una resolución de un consejo de representantes electos, las partes interesadas deben
tener la oportunidad de presentar objeciones formales, ya sea en contra o a favor de las
propuestas. Cuando los ciudadanos o los organismos han presentado objeciones formales a los
planes, muchos sistemas de ordenación del territorio permiten su examen por una autoridad
independiente. Los ciudadanos tienen derecho a saber cómo se han tramitado sus objeciones,
Dada la naturaleza contenciosa de las estrategias de ordenación territorial, existe el peligro de
que se manifieste una oposición significativa, lo que retrasaria la adopción del plan. Sea cual
sea el método, los responsables del examen de las objeciones deben elaborar un informe que
explique el proceso de examen y las recomendaciones finales. La autoridad de planificación
puede facilitar este proceso, aunque no debe participar directamente en la selección de la
autoridad independiente. Varios paises han tenido que hacer reformas de estas salvaguardias
para garantizar que el proceso de resolución no se vea descarrilado por objetores que puedan
provocar intencionadamente largos retrasos que se traduzcan en costes añadidos y
oportunidades perdidas. Un problema común es la dificultad de obtener el compromiso de las
principales partes interesadas y del sector privado en una fase temprana del proceso. Muchos
sistemas también incorporan una audiencia formal en la que se oirán algunas de las objeciones,
aunque esto puede requerir recursos considerables y puede no ser apropiado en muchas
circunstancias. Los recursos ulteriores deben limitarse a cuestiones de procedimiento cuando la
autoridad urbanistica no haya seguido los procedimientos correctamente
Hacer que los resultados del proceso de examen sean vinculantes puede ayudar a minimizar
estos posibles escollos.

RECURSOS CONTRA PROPUESTAS DE URBANIZACIÓN Y DERECHOS DE TERCEROS

El órgano decisorio tendrà en cuenta estas oposiciones formales junto con las propuestas
Una vez adoptada la decisión de conceder derechos de desarrollo, la mayoría de los países no
reconocen derechos de recurso a los afectados por el desarrollo. Sin embargo, muchas propuestas
de desarrollo no están cubiertas por las disposiciones mencionadas en los planes, es necesario un
examen más detallado de tales propuestas por parte de funcionarios profesionales y
representantes electos. En ocasiones, el desarrollo local puede ser decidido por administradores
que sólo tendrán que notificar las propuestas a los directamente afectados y recabar sus
comentarios, aunque la transparencia en todo momento es esencial.
Esto ocurre cada vez más a medida que los planes de ordenación territorial se vuelven menos
proscriptivos y el sector público desempeña un papel más reducido en la ejecución de las
propuestas de desarrollo. En cambio, cuando no se conceden los derechos de urbanización, quienes
presentaron la propuesta tienen derecho a presentar una objeción formal para recibir
aclaraciones sobre la decisión (y, potencialmente, recurrirla). Si las decisiones se toman de acuerdo
con una serie de planes y politicas acordados sobre los que se ha realizado una amplia consulta, se
puede argumentar que no hay necesidad de nuevas consultas una vez que el desarrollo está en
marcha.

6.2 PROTEGER LOS DERECHOS

La legislación y los contratos deben garantizar que los derechos de propiedad intelectual de los
planos recaigan en la autoridad que los ha elaborado (en la mayoria de los lugares, se trata del
órgano electo de representantes). Los derechos de propiedad intelectual no pertenecen a los
individuos que prepararon las estrategias y planes (salvo que se indique lo contrario en un .
contrato), sino a la organización con la que se originó el proyecto. Como la mayoria de los
documentos gubernamentales, la mayoria de las estrategias y planes suelen incluir una disposición
por la que pueden copiarse libremente para uso personal siempre que se atribuya debidamente la
fuente.

RESUMEN
Todos los sistemas maduros de ordenación territorial contienen procedimientos para implicar a las
partes interesadas a lo largo del proceso de elaboración de politicas.
La participación de las partes interesadas permite intercambiar conocimientos e información para
mejorar el proceso de ordenación territorial. A la hora de introducir o modificar un sistema de
ordenación territorial, puede ser necesario tener en cuenta la cuestión de los derechos de
propiedad intelectual.
7. HACIA UNA ORDENACIÓN TERRITORIAL MÁS SÓLIDA Y EFICAZ
Este capitulo identifica algunas de las áreas prioritarias en el desarrollo de sistemas de ordenación
territorial. Ofrece algunos ejemplos de cómo se están abordando estas cuestiones en determinados
paises de la CEPE y concluye identificando las cuestiones clave para reforzar y promover la
ordenación del territorio.

7.1 FOMENTAR EL DEBATE

Varios paises han entablado recientemente importantes debates públicos sobre la naturaleza y el
papel de la ordenación del territorio, en los que han participado todos los sectores y niveles de
gobierno, las ONG y la comunidad académica (por ejemplo, en Irlanda, los Países Bajos, Polonia,
Eslovenia y el Reino Unido). El acceso de los ciudadanos a las oportunidades, la salud, el bienestar y
las oportunidades vitales se ven influidos fundamentalmente por los modelos de desarrollo. Un
sistema de ordenación territorial que gestione el desarrollo de manera eficiente, eficaz y justa es un
componente central de la buena gobernanza.

RECUADRO 4: EL EJERCICIO "PAISES BAJOS 2030"

El documento "Países Bajos 2030" explora las oportunidades y amenazas para el desarrollo
espacial a partir de seis retos espaciales.
1. La demanda de espacio ¿Cómo responde el gobierno holandés a la continua
urbanización? ¿Aceptarla o resistirse? Los Países Bajos contarán en 2030 con unos 18,5
millones de habitantes (ahora hay 15,6 millones), que demandarán más espacio per cápita y
una vivienda de mejor calidad que la actual. La demanda de vivienda rural y de viviendas
de alta calidad en general crecerá con fuerza.
2. Viajar ¿Cómo se abordará el crecimiento del transporte de personas y mercancías?
¿Deben fomentarse nuevas formas de transporte público? Los atascos son una realidad
cotidiana en muchas autopistas holandesas, por lo que las ciudades son cada vez más
inaccesibles. ¿Debería haber más carreteras o pueden aprovecharse mejor las existentes?
¿Qué papel pueden desempeñar en todo esto las innovaciones tecnológicas o las nuevas
formas de transporte privado y público?
3. Relación entre medio ambiente y economia ¿Cómo lograr un equilibrio sostenible entre
economía y ecología? ¿Con ayuda de innovaciones tecnológicas o mediante un nuevo
orden económico? Los sectores de servicios e información cobrarán mayor importancia, y
Rotterdam y el aeropuerto Schiphol de Amsterdam ampliarán aún más sus funciones de
"puerto principal. ¿Son posibles ambas evoluciones sin perjudicar la calidad del medio
ambiente y la naturaleza?
4. Estilos de vida y necesidades de vivienda ¿Cómo evitar la división entre privilegiados y
desfavorecidos? ¿Hay que invertir en el desarrollo humano o en el entorno físico? Los Países
Bajos se están convirtiendo en una sociedad multicultural, con una colorida paleta de
estilos de vida y necesidades de vivienda. ¿Pueden satisfacerse todas estas necesidades?
5. Naturaleza y paisaje La conservación de la naturaleza y la biodiversidad son importantes
para la sociedad neerlandesa. Las organizaciones de conservación de la naturaleza
cuentan con un gran número de miembros. La población urbana también busca
oportunidades de recreo en la naturaleza y las zonas rurales. ¿Pueden cumplirse
adecuadamente los objetivos de conservación de las especies y las necesidades
recreativas de la población?
6. Relación entre el gobierno y el individuo ¿Cómo se relacionan las autoridades y los
particulares en materia de ordenación territorial y uso del suelo? ¿Debe hacerse hincapié
en la centralización o en la descentralización?
En 1998, el ejercicio "Paises Bajos 2030" presentó cuatro escenarios y seis retos para la ordenación
del territorio en los Paises Bajos hasta 2030, como forma de proporcionar una plataforma para un
debate nacional sobre el futuro de la ordenación del territorio (Recuadro 4).

7.2 EL MARCO JURIDICO

El sistema de ordenación del territorio debe construirse sobre una base juridica clara, que
proporcione un marco para el diseño de soluciones a nivel local. El marco juridico debe ser claro:
Las funciones y responsabilidades del gobierno y otros organismos, pero permitiendo compartir
competencias entre ellos a la hora de elaborar estrategias y tomar decisiones, La forma general
de los instrumentos de planificación necesarios en cada nivel jurisdiccional,
Los procedimientos mínimos para la elaboración de planes y la regulación del desarrollo que
garanticen métodos coherentes de rendición de cuentas y la protección de los derechos
humanos y de propiedad en todo el territorio;
Los requisitos de colaboración entre las autoridades locales y la supervisión por parte de las
autoridades regionales y nacionales de las decisiones que tendrán repercusiones más allá del
territorio de la autoridad local (véase el ejemplo del recuadro 5);
Los métodos mediante los cuales las autoridades locales pueden ofrecer incentivos y sanciones
para ayudar a gestionar el desarrollo.

RECUADRO 5: ESTRATEGIAS ESPACIALES EN LA ISLA DE IRIANDA

El estudio utiliza varios ejemplos de casos europeos, que ilustran una amplia gama de
iniciativas transfronterizas, para demostrar que la colaboración en materia de desarrollo
espacial e infraestructuras puede aumentar la competitividad de los distintos países,
manteniendo al mismo tiempo la integridad de las jurisdicciones individuales. una mayor
cooperación entre los dos Gobiernos de la República de Irlanda e Irlanda del Norte es vital
para aprovechar al máximo los 100.000 millones de euros que se calcula que se gastarán en
toda la isla de Irlanda en transporte, tecnologías de la información, energía y comunicaciones
en los próximos 10 años. Reconoce que se está produciendo mucha cooperación práctica
cotidiana en ámbitos como la inversión en redes de energía y transporte y la resolución de
déficits históricos de infraestructuras. Sin embargo, el estudio afirma que es urgente hacer más
para llevar adelante aspectos innovadores de ambas estrategias espaciales dentro de un
marco de colaboración.

7.3 ACCIONES ADMINISTRATIVAS E INFORMALES

Hay que estudiar detenidamente la posibilidad de ampliar los poderes de las autoridades locales
para que adopten sus propios planes y regulen el desarrollo sólo cuando se ajusten a un marco
estratégico sobre las cuestiones de desarrollo que trascienden los limites de las autoridades
locales. Esto deberia hacerse dentro de un marco de principios y reglamentos establecidos a un
nivel superior y bajo la supervisión general del gobierno regional o nacional. En algunos paises, los
planes deben pasar a formar parte del corpus legislativo nacional o regional antes de poder
aplicarse.
 CUADRO 6: ACUERDOS REGIONALES DE ASOCIACIÓN EN ESCOCIA

Se han creado asociaciones estatutarias para algunas cuestiones a nivel regional con el fin de
cumplir los requisitos legislativos que obligan a las autoridades y a sus socios a reunirse para
planificar la prestación de servicios o instalaciones más allá de las fronteras geográficas. El
respaldo legislativo a las asociaciones estatutarias suele garantizar que los socios se
comprometan a aplicar y dotar de recursos los planes y propuestas que se elaboren. Sin
embargo, estas asociaciones a menudo se enfrentan a dificultades considerables para
equilibrar las diferentes necesidades, esperanzas y ambiciones de las autoridades y zonas que
las componen
Asociaciones no estatutarias o voluntarias. En otros casos, las autoridades locales y otros
organismos se han reunido voluntariamente para formar asociaciones con el fin de
planificar y proporcionar servicios o infraestructuras en toda su ciudad-región. Las agencias
ejecutivas también han fomentado las asociaciones y Communities Scotland tiene una gran
reputación en la promoción y el apoyo de asociaciones a diferentes escalas geográficas:
dentro de las comunidades, a nivel de la ciudad y a través de las áreas del mercado de la
vivienda. Las asociaciones voluntarias de transporte son un ejemplo en el que las
autoridades se reúnen voluntariamente para planificar estratégicamente y tratar de
resolver las discrepancias entre sus planes unitarios y/o abordar las áreas de disputa. Las
asociaciones informales pueden ayudar a fomentar la comprensión mutua de las
necesidades y ambiciones de las comunidades que las componen y a promover la
cooperación en el desarrollo o la financiación de infraestructuras y servicios.
Existen varias asociaciones que podrían describirse mejor como redes informales,
diseñadas para fomentar la colaboración entre las distintas autoridades/organismos de la
región en funciones concretas, y/o para facilitar el intercambio de ideas sobre soluciones a
problemas concretos. Algunos ejemplos son las ocasionales conferencias informales de los
líderes de las autoridades locales de las ciudades-región y el enlace informal entre
asociaciones de planificación comunitaria vecinas. Contribuyen a fomentar el
entendimiento y la colaboración entre los socios, pero a menudo carecen de la
"legitimidad o los mecanismos formales de ejecución necesarios para garantizar la
aplicación de las estrategias y planes acordados

7.4 DESARROLLO POLITICO Y PROFESIONAL

El papel del politico es impulsar el proceso de elaboración de politicas y el del profesional
proporcionar un asesoramiento imparcial y sólido sobre las alternativas y las implicaciones de las
politicas. La formación y la educación en materia de desarrollo y ordenación territorial son
fundamentales en ambas esferas.
La ordenación del territorio requiere unas relaciones de trabajo eficaces entre las esferas politica y
profesional.
 RECUADRO 7: PROGRAMA BILATERAL GRIEGO DE AYUDA AL DESARROLLO Y COOPERACIÓN

El Ministerio griego de Medio Ambiente, Planificación Física y Obras Públicas ha apoyado

varios proyectos relacionados con la politica de ordenación territorial integrada y el
desarrollo de capacidades a través de su Programa Bilateral de Ayuda al Desarrollo y
Cooperación. El Programa Bilateral incluye tres áreas temáticas, una de las cuales es la
ordenación del territorio. Bajo el área temática de la ordenación del territorio hay tres
subsectores: (a) planificación espacial estratégica y prioridades de desarrollo espacial; (b)
instituciones y administración - gestión del desarrollo y organización de la planificación
espacial; y (c) creación de mecanismos y organismos de recogida de información y datos. El
Programa ha financiado proyectos en países del sudeste de Europa y de EECCA.

7.5 ORIENTACIONES Y DIRECTRICES PARA LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

Los gobiernos nacionales, la UE, el Consejo de Europa, la CEPE y las ONG han proporcionado
amplios recursos sobre temas concretos (por ejemplo, gestión urbana sostenible y gestión de zonas
costeras).
Los gobiernos regionales y nacionales y las ONG desempeñan un papel importante a la hora de
apoyar y difundir los resultados de los proyectos de demostración. En Finlandia, las directrices
nacionales sobre el uso del suelo identifican el papel clave de la ordenación territorial (recuadro
8).

RECUADRO 8: DIRECTRICES NACIONALES PARA EL USO DEL SUELO EN FINLANDIA

La planificación por parte de los consejos regionales y municipales convierte las directrices en
actividades concretas teniendo en cuenta las características distintivas de cada distrito
individual y garantizando que estén coordinadas con los objetivos regionales y locales. Las
directrices se elaboraron en un proceso interactivo con el Parlamento, varios ministerios, los
consejos regionales y los centros regionales de medio ambiente (unidades regionales de la
administración estatal de medio ambiente). Los prerrequisitos para alcanzar las directrices se
promueven a través de la planificación territorial y las iniciativas adoptadas por las
autoridades estatales, que están obligadas a promover oportunidades para alcanzar las
directrices como parte de sus actividades.

7.6 RESUMEN
La ordenación del territorio puede contribuir a obtener beneficios económicos, sociales y
medioambientales. Administrada correctamente, es una herramienta importante para promover la
inversión, el desarrollo, la mejora del medio ambiente y la calidad de vida. Los factores más
importantes para lograr un sistema de ordenación territorial más sólido y eficaz son los siguientes:
Implicación de las partes interesadas desde el principio del proceso y comunicación y diálogo
continuos.
Acuerdo sobre principios, objetivos y estrategias de desarrollo espacial (que no requieren
planteamientos de zonificación detallados e inflexibles)
Desarrollo de una base empirica de ordenación territorial que proporcione un fundamento
sólido a las politicas y decisiones
Procedimientos justos y coherentes que garanticen que los afectados tengan acceso al proceso
de toma de decisiones
Un plan marco sencillo que aporta seguridad y ofrece oportunidades de flexibilidad en ámbitos
sujetos a grandes cambios
Un proceso flexible para abordar consecuencias imprevistas y diseñar soluciones más
sostenibles, teniendo en cuenta las condiciones locales
Aplicación de técnicas de valoración y viabilidad para evaluar las posibles repercusiones de las
opciones políticas
Estrategias urbanas y rurales integradas para garantizar que los intereses sectoriales trabajen
de forma concertada
Liderazgo, estrategia y coordinación de recursos: las bases de la aplicación.