 El concepto de la obra pública

La ley 13.064 dice que obra pública es toda construcción o trabajo o servicio de industria que se ejecute con fondos del Tesoro de la Nación. Si bien la ley
13.064 regula el contrato de obras públicas más que las obras en sí, cierto es que el artículo 1° del texto normativo define el concepto de obras públicas y no
el del contrato.

El objeto del contrato no es sólo las obras públicas (trabajos más los bienes) sino acordar con terceros ese trabajo y su ejecución. Es decir, la construcción,
reparación o conservación de aquéllas. En otros términos, el contrato es más complejo que las obras públicas por sí solas. El contrato es el trabajo, las obras
y el precio anudados entre sí.

A su vez, la ley excluye a las obras realizadas con subsidios y a las construcciones militares que se rigen por leyes especiales y la ley 12.737, respectivamente.
Cabe recordar que la ley 12.737 fue luego derogada por la ley 23.985.

 Las modalidades de ejecución de las obras.

o La ejecución de la obra pública por administración.

En este caso, la Administración asume la dirección y ejecución de la obra, junto con las responsabilidades consecuentes. El poder estatal de ejecutar obras
por Administración nace de las competencias constitucionales y sus leyes reglamentarias, entre ellas, la Ley de Ministerios. Así, la Ley de Ministerios y el
decreto que regula la competencia de la Secretaría de Obras Públicas hablan de la ejecución de las obras y, en particular, el art. 21 dice que compete al
Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios “45. Entender en el dictado de normas relacionadas con la contratación, construcción y
conservación de obras públicas incluyendo las que se realicen en el ámbito del Ministerio de Educación”.

El art. 38 da el supuesto de ejecutar una obra directamente.

En conclusión, cabe señalar que la aplicación de la ley 13.064 a las obras por Administración es casi jurídicamente irrelevante porque sus mandatos resultan
inaplicables por su propio contenido.

o La ejecución mediante el contrato de obra pública.

En este caso, la Administración encomienda la ejecución de las obras a un contratista particular (empresario) y, por su parte, la ley 13.064 regula
básicamente este contrato, esto es, su celebración, cumplimiento y finalmente su extinción. Los apartados siguientes los dedicaremos al análisis particular y
pormenorizado del contrato de obras públicas. Si bien en capítulos anteriores intentamos definir y distinguir las obras públicas de otros objetos, creemos
igualmente conveniente dedicarnos sucintamente en este estadio a aclarar las diferencias entre este contrato y otros más o menos análogos,
particularmente, el contrato de concesión de obras públicas y de servicios públicos. Ello así, porque si bien estos acuerdos no son evidentemente contratos
de obras públicas sí se vinculan con las obras en tanto constituyen o pueden constituir el marco de ejecución de éstas en términos colaterales respecto de su
objeto principal.

o El contrato de concesión de obra pública.

El contrato de concesión de obra pública es el acuerdo por el cual el Estado concedente le encomienda al concesionario la construcción, mejora o
mantenimiento de una obra pública a cambio de una contraprestación a cargo de terceros.

La principal nota distintiva respecto del contrato de obra pública es que la obra en el marco de las concesiones es explotada por el concesionario y pagada
por terceros y no por su dueño, es decir el Estado. Se generan así, en consecuencia, relaciones jurídicas que exceden el ámbito de la relación entre el Estado
y el concesionario (21).

Este contrato está regulado por la ley 17.520 que —entre otros aspectos— reconoce al Poder Ejecutivo la potestad de otorgar concesiones de obra pública
cuyo objeto sea la construcción, conservación y explotación de las obras.

Cabe tener presente que dicha ley fue modificada mediante los artículos 57 y 58 de la Ley de Reforma del Estado (ley 23.696); artículos que a su vez fueron
reglamentados por el decreto 1105/89. Este contrato también se encuentra alcanzado por el régimen general de las contrataciones (decreto 1023/01), por
indicación expresa de dicho decreto (artículo 4º, inciso b).

Uno de los aspectos quizás controversiales a debatir es si las concesiones comprenden la construcción o conservación de las obras y la explotación por el
concesionario o, en su caso, sólo la explotación de éstas.

Sin dudas, el concesionario puede construir y explotar o, en su caso, conservar y explotar —trátese en este último supuesto de construcciones ya existentes
—. Es decir, en tales hipótesis, el trabajo del concesionario consiste en conservar o reparar y explotar obras preexistentes. Pero, en cualquier caso, el
concesionario debe construir, mejorar o conservar las obras.
  Los sistemas de financiamiento de las obras.

La construcción de las obras públicas exige la elaboración previa del proyecto y la previsión de los fondos necesarios para su ejecución. Por ello, el
financiamiento de las obras constituye un eje central en cualquier obra, sin perjuicio de su magnitud, complejidad y extensión en el tiempo.

A su vez, el financiamiento de las obras debe vincularse necesariamente con los riesgos del proyecto. En tal sentido, es plausible distinguir entre los riesgos
“comunes” con sus matices y los riesgos propios del modelo de financiamiento a seguir que son sustancialmente diferentes en cada caso según las
circunstancias coyunturales (30). Por eso, existe una relación directa entre el costo y los riesgos.

o El modelo clásico. El contrato de obra pública.

El “modelo clásico” de financiamiento de las obras públicas es el contrato regulado en los términos de la LOP y sus normas complementarias. Este modelo es,
según los criterios detallados en el apartado anterior, público, presupuestario y, finalmente, los riesgos son asumidos básicamente por el Estado comitente.
En el marco de este contrato, el pago del precio de las obras se lleva a cabo según el avance de los trabajos. De tal modo, el constructor sólo debe adelantar
los fondos necesarios para ejecutar cada período o tramo de obra contractualmente establecido y, por su parte, el Estado comitente debe financiar los
avances con fondos del Tesoro, es decir, rentas generales, hasta la finalización de las obras (36).

En síntesis, el financiamiento le corresponde al Estado de modo íntegro y exclusivo, esto es, sin intervención de terceros.

Este diseño no se ve modificado por el hecho de que el Estado comitente otorgue anticipos al constructor o por las circunstancias de que el contratista o el
propio comitente celebren contratos de préstamo con terceros con el objeto de obtener recursos. Téngase presente que en este último supuesto, el
préstamo no es destinado directamente a las obras. En efecto, el contrato entre el acreedor y deudor (Estado o constructor) sólo comprende a estas partes
en el marco contextual del préstamo y no de las obras a ejecutarse.

o El modelo alternativo: la concesión de obra pública.

El modelo alternativo: la concesión de obra pública

La figura de la concesión de obra pública permite ejecutar obras públicas sin que sea el Estado quien las pague.
Este contrato está compuesto por dos etapas claramente diferentes. Por un lado, la construcción de la obra y, por el otro, la entrega de la concesión para la
explotación de las obras por un plazo.

Así, el concesionario debe ejecutar la obra y además conservarla y explotarla por el plazo de duración del contrato.

Es decir, tras la conclusión de las obras, el constructor-concesionario debe explotar el servicio con el objeto de recuperar el costo y obtener las ganancias del
caso. Por tanto, el precio por el trabajo y servicios no es asumido por el Estado comitente sino por los usuarios del servicio (particulares) mediante el pago de
las tarifas y en razón del uso de las obras construidas. Es decir, el concesionario recibe de los usuarios el pago del precio por el uso de las obras fijado por el
Estado de conformidad con las bases oportunamente establecidas. De modo tal que en este marco el Estado le concede al particular la potestad de percibir
el precio de los usuarios o beneficiarios. En tal caso, es obvio que el constructor- concesionario debe obtener financiamiento a largo plazo, encareciéndose
así el valor de las obras.

En síntesis, el Estado no tiene que financiar las obras con fondos propios sino que es el concesionario quien debe obtener y aportar los fondos necesarios y
recuperarlos luego mediante el cobro del peaje o contribución de mejoras por los usuarios o beneficiarios.

Las concesiones se distinguen entonces claramente del contrato de obra pública, en términos del financiamiento de las obras, por tratarse de un modelo no
presupuestario y cuyo riesgo es puro, según la explicación que ensayamos anteriormente, pero que recae sobre el concesionario y no sobre el Estado-

Métodos alternativos:

El sistema “llave en mano:

En este modelo, el empresario no sólo debe construir la obra hasta su finalización sino que también es el encargado de su financiamiento.

Luego, cuando concluyen las obras, se transfiere la propiedad al Estado y éste debe pagar el precio —trátese de un solo pago o varios—.

El nombre “llave en mano” obedece a que el constructor se compromete a entregar al Estado, como producto final, una obra cuya construcción y
financiamiento, esto es, la realización integral del proyecto, le corresponde a aquél.

En este caso se difiere el pago al tiempo de terminación y transferencia de las obras al Estado.
Por tanto, el Estado se desentiende de todo el proceso de construcción y financiación de la infraestructura, acordando con el contratista la entrega del
producto final que debe estar listo y en condiciones de ser utilizado conforme su destino. Si no fuese así, el Estado no está en modo alguno obligado al pago
del precio.

El sistema “llave en mano” está previsto incluso en el marco del contrato de suministro. Así, el decreto 436/00 (97) prevé entre las modalidades de
contratación, el régimen de “llave en mano” cuando la contratación tiene por objeto la provisión de elementos o sistemas complejos a entregar instalados o
cuando comprende, además de su provisión, la prestación de servicios vinculados con la puesta en marcha, operación, coordinación y funcionamiento de
tales bienes o sistemas entre sí o con otros existentes.

Esta técnica fue utilizada en la construcción de obras de infraestructura del sistema penitenciario federal.

 Los caracteres del contrato

a) Administrativo. El contrato de obra pública tiene las características propias de los contratos administrativos que describimos en los capítulos anteriores, en
particular, el régimen exorbitante y de prerrogativas estatales distinto de los contratos privados regidos por el derecho privado. En tal sentido la Corte ha
dicho claramente que “si bien la noción de contrato es única, común al derecho público y al derecho privado, pues en ambos casos configura un acuerdo de
voluntades generador de situaciones jurídicas subjetivas, el ‘régimen jurídico’ de estos dos tipos es diferente. Así existen diferencias de fondo que
determinan que tengan un régimen especial y sus efectos no sean los mismos que los de los contratos civiles. Cuando el Estado, en ejercicio de funciones
públicas que le competen y con el propósito de satisfacer necesidades del mismo carácter, suscribe un acuerdo de voluntades, sus consecuencias serán
regidas por el derecho público.

b) Típico. Es un contrato previsto y regulado expresamente por el marco jurídico.

c) Bilateral. Es un acuerdo bilateral porque establece obligaciones recíprocas convenidas entre las partes.
d) Oneroso. El acuerdo es oneroso porque “la prestación de una de las partes se da en razón de la contraprestación que promete o ejecuta la otra” (171). En
el caso que nos ocupa, el contratista se obliga a realizar la obra pública a cambio de un precio.

e) Conmutativo. En el contrato conmutativo, como ya sabemos, las obligaciones que asumen las partes están predeterminadas de modo claro y preciso
(172). Por el contrario, cabe recordar que un contrato es aleatorio cuando la obligación de uno o ambos contratantes está sujeta a un acontecimiento
incierto.

Las obligaciones acordadas en el marco del contrato de obra pública no se encuentran supeditadas a un hecho aleatorio. Es más, las contingencias que
puedan presentarse luego no lo privan de su carácter conmutativo, sino que forman parte de las eventualidades propias de los contratos cuya ejecución se
extiende en el tiempo.

f) Intuitu personae. El Estado contratante debe valorar las cualidades del empresario contratista —entre ellas, su condición de sujeto solvente.

g) Continuado. Según cómo se desarrolle el contrato en el tiempo, es posible distinguir entre los contratos de cumplimiento instantáneo, diferido o de tracto
sucesivo —continuados.

El contrato de obra pública debe encuadrarse en el último criterio porque su ejecución se extiende en el tiempo.

En los contratos de cumplimiento instantáneo “las partes cumplen con todos sus derechos y obligaciones en el momento mismo del contrato”. Por su parte,
los contratos de cumplimiento diferido son aquellos en que las partes postergan el cumplimiento de sus obligaciones en tiempos posteriores. Finalmente, los
contratos de tracto sucesivo son aquellos “en los cuales una de las partes cumple todas sus obligaciones desde el comienzo, quedando pendientes las de la
otra parte.

h) Formal. Este acuerdo no queda perfeccionado por el mero consentimiento de las partes, sino que es necesaria la suscripción del respectivo contrato.
i) Buena fe. El contrato debe celebrarse, interpretarse y ejecutarse de buena fe y de acuerdo con aquello que las partes entendieron o pudieron entender,
obrando con cuidado y previsión.

 Los contratos de obras públicas comprendidos en la ley 13.064.

Decreta:

Artículo 1°- Los conceptos "construcción", "trabajo" o "servicio de industria" utilizados en el artículo 1° de la Ley N° 13064, de obras públicas, comprenden
las siguientes tareas, cualquiera sea la autoridad o agente del servicio que las ejecute y el carácter civil o militar de las mismas.

Construcciones: obras viales, portuarias, diques, edificios, construcciones especiales para obras y servicios públicos, líneas telefónicas y telegráficas,
aeródromos, monumentos, perforaciones, replanteos, plantaciones, etc., y todo trabajo principal o suplementario inherente a la materia.

Trabajos: obras de ampliación, reparación y/o conservación de bienes inmuebles y dragado, balizamiento y relevamiento, etc.

Servicio de industria: organización e instalación de servicios industriales (v.gr.: talleres, fábricas, usinas, etc.).

Es claro entonces que el contrato de obras públicas regulado por la ley 13.064 debe construirse sobre la base de la noción de “obra pública” que prevé su
artículo 1°. En conclusión, la Ley de Obras Públicas sólo comprende los contratos de obras en los términos de sus artículos 1° y 3°

 Contratos excluidos de la Ley 13.064.

1- Las construcciones, trabajos o servicios de industria realizados con subsidios se rigen por leyes especiales. (Art. 1)

2- Las realizadas por provincias, municipios, entes descentralizados, los cuales tienen su normativa local, según el caso.

 Articulación entre 13.064 y 1023/2001.

En síntesis, el operador debe armonizar los textos de la ley 13.064 y el decreto 1023 (yuxtaposiciones), pero en casos de contradicciones debe prevalecer el
marco especial (ley 13.064)

Quizás el ejemplo más claro de lagunas entre estos textos normativos es el régimen de las facultades de la Autoridad Administrativa y, en particular, sus
potestades exorbitantes.

Cabe aquí cotejar los textos del artículo 12 del decreto delegado y la ley 13.064 en extenso. ¿Cómo enderezar este entuerto? Las lagunas deben rellenarse
con los textos bajo análisis.

Así, la ley 13.064 no establece el régimen general de las potestades estatales, más allá del reconocimiento de ciertos poderes del Estado contratante en el
desarrollo del contrato. En este contexto, en tanto no existe contradicción entre normas sino simplemente lagunas (vacíos normativos), debe aplicarse la ley
13.064 integrando su texto con el decreto delegado 1023/01. Es decir, el operador debe sumar unas reglas tras otras, rellenando así los textos entre sí.

Manera de interpretar:

1) Si no existe contradicción entre los textos de la ley 13.064 y el decreto 1023/01, debe aplicarse el régimen de ambos integrándolos en términos
coherentes y razonables —trátese de lagunas, vaguedades o ambigüedades—.

2) Si existe contradicción, entonces, debe aplicarse la ley 13.064 y expulsarse el decreto 1023/01 de este escenario jurídico.

 Los sistemas de contratación.

o Unidad de medida
o Ajuste alzado
o Coste y costas.

Art. 5º - La licitación y/o contratación de obras públicas se hará sobre la base de uno de los siguientes sistemas:
a. Por AJUSTE ALZADO- Es para obra de arquitectura. Cuando yo pido que me hagan una oferta por el valor TOTAL de la obra. PERO De acuerdo al análisis
de precios de la planilla, me tienen que explicar coh erentemente como llegan a ese precio y el procedimiento para llegar a ese precio es justamente partir
por unidad de cada ítem y la volumetría establecida en el proyecto. Precios unitarios y análisis de precios.

entonces esto y la unidad de medida (b) “son dos caras de una misma moneda”.

+ Este modelo es conocido también como sistema de precio cerrado porque el valor que propone el oferente —luego contratista— se convierte en el precio
del contrato en términos invariables e inamovibles.

+ las obras son contratadas por el sistema de ajuste alzado cuando el proyecto es claramente determinado y completo en sus distintos aspectos.

+ Por último, en el modelo de ajuste alzado el riesgo que asume el empresario es mayor porque —tal como explicamos anteriormente— el monto es único e
invariable, en tanto en las unidades de medidas el precio varía según la cantidad de piezas o medidas efectivamente realizadas.

ej: ítem hormigón

 se empieza por los materiales (en forma global o discriminados hasta completar el rubro)

 maquinaria: alquiler/amortización de equipos (cuanto voy a gastar por metro cubico de hormigon)

 mano de obra

 gastos generales indirectos* (que no se reflejan en esa porción de obra ejecutada sino que tiene el contratista *ej. Gastos de empleados que
trabajan paralelamente como administrativos que estén haciendo papelerio mientras se ejecuta la obra.

 ganancia explicitada (declarada)

 impuestos

 y llegare entonces al precio de un metro cúbico de hormigón, que debe multiplicarse por la volumetría del proyecto (ej 1000 unidades, precio x
1000)

 se llega al precio TOTAL del ITEM hormigón.

  asi con todos los otros ítems que sumados resultan el PRECIO TOTAL POR AJUSTE ALZADO y si en estas operaciones hay algo que no cierra o esta
distorsionado la oferta está fuera de pliego.

b. Por UNIDAD DE MEDIDA; se usa para obra de ingeniería. Ej. Ruta: pocos ítems.

Se deben cotizar las unidades, y se hace lo mismo que en ajuste alzado, se multiplica por la volumetría esperada y se tiene el precio total del contrato. El
problema en una ruta es que no se puede saber la cantidad exacta de materiales, entonces se ejecuta, se certifica, y paga. Cuando termina la obra la
volumetría esperada no va a ser la ejecutada, es imposible en ajuste alzada no puede haber diferencias.

La diferencia entre unidad de medida y ajuste alzado: está dada por el carácter del certificado de obra.

En la unidad de medida (obra de ingeniería) si me certifican de menos se debe impugnar en la forma que digan los pliegos o como todos los actos adm, sino
quedan firmes y no hay derecho a reclamar, el certificado es DEFINITIVO, no se compensa el mes siguiente.

En cambio en ajuste alzado (obras de arquitectura) no es tan importante que se certifique exactamente igual, el certificado es provisorio. Mes a mes se va a
terminar compensando. No tengo que recurrir/impugnar el certificado si no estoy de acuerdo. (consecuencias jurídicas)

+Tratado de Balbín: El sistema de unidad de medida es aquel por el cual el precio de las obras se establece por piezas o medidas según el avance del trabajo
y no por el total de las obras. Por eso este modelo es también conocido como precio unitario.

+Es decir, en estos casos es sumamente difícil partir de un proyecto claramente determinado que nos permita —a su vez— definir con exactitud la obra a
realizar en términos de valor y extensión.

+ De modo que no existe un precio global por las obras sino tantos precios como trabajos, ítems o unidades parciales se deban realizar según el proyecto.

Cada unidad de trabajo a realizar (ítems) está incluida en los respectivos rubros del presupuesto oficial.

c) POR COSTE Y COSTAS, en caso de urgencia justificada o de conveniencia comprobada; coste = gastos del empresario, costas = ganancia. Si yo tengo que
llamar a licitación por coste y costas el parámetro es la ganancia. ¿Como se sabe lo que gasta? Por factura. Se desaconseja este método porque se discute
mucho el tema de las facturas. La utilidades van a ser reguladas en el PCP, el porcentaje.

Se usa por ej en obras inconclusas que estén en avanzado estado de ejecución y se rescinde.
Entonces, ¿en qué consiste el sistema de coste y costas? En el marco de este modelo, el precio se define por la suma de ambos conceptos, esto es, coste y
costas. El coste comprende todos los gastos de construcción, materiales, mano de obra y gastos generales, entre otros, y por su parte las costas son las
utilidades del empresario. Así, el Estado comitente debe pagar todos los costos que insume el proceso de ejecución de las obras y —a su vez— el empresario
recibe su retribución (costas) que puede establecerse bajo dos modalidades, como porcentaje respecto de los costos o por sumas fijas. El contrato debe fijar
cuáles son los costos y gastos reembolsables, como así también los posibles anticipos con el objeto de que el empresario compre los materiales y pague la
mano de obra y los costos de los equipos, entre otros gastos.

Consideraciones:

1) El carácter excepcional se justifica porque en estos casos no existe un precio fijado previamente como retribución por la ejecución de las obras. En efecto,
el precio sólo puede determinarse luego de finalizada la obra y de conformidad con las inversiones realizadas, sin perjuicio de la posibilidad de establecer
rendiciones de cuentas parciales según el avance del trabajo. Por ello, el empresario debe entregarle al comitente las constancias de los gastos y éste
reembolsarlos.

2) Este modelo permite controlar mejor los gastos realizados, seguir en detalle el avance de las obras y definir con más precisión el momento en qué deben
hacerse los pagos, más allá de sus complejidades técnicas

LOS SISTEMAS DE EXCEPCIÓN

Por último, la ley prevé los sistemas de excepción sin mayor detalle. Por tanto, ¿cuáles son estos modelos? Según los antecedentes parlamentarios, los
sistemas de excepción son, entre otros, el régimen de contratación de la mano de obra y dirección de los trabajos, el entrecruzamiento de los sistemas ya
analizados o las llamadas “obras por administración”.

 El procedimiento de selección del contratista.

Principios:

Los principios que rigen las contrataciones y, en particular el proceso de selección, son la igualdad, la concurrencia, la publicidad y la transparencia.
El principio de igualdad no sólo exige que la adjudicación recaiga en la oferta más conveniente entre los postulantes, sino que impone, además, la obligación
del Estado comitente de dispensar un trato no discriminatorio a los oferentes (ciertos y eventuales) durante el trámite de selección e incluso después de
celebrado el contrato.

Es decir, en el caso se presentó un solo postulante por las condiciones propuestas pero de haberse planteado otras condiciones, los oferentes pudieron
haber sido muchos.

El principio de concurrencia consiste en asegurar la presentación y participación de la mayor cantidad posible de oferentes y, de ese modo, permitir que el
Estado esté en condiciones de celebrar el contrato en términos más favorables. De todos modos, ello no impide que en caso de presentarse una única oferta,
el Estado pueda adjudicar las obra.

Como consecuencia de la aplicación de este principio, el pliego no debe contener condiciones que restrinjan de modo irrazonable la concurrencia de los
interesados A su vez, y en igual sentido, los rigorismos formales deben “...ser siempre interpretados en favor de la posibilidad de su saneamiento, en especial
en lo que hace a la admisión formal de las ofertas.

El principio de publicidad es un requisito propio del sistema republicano de gobierno que establece el art. 1° de la Constitución Nacional (301). Este principio
también está incorporado en la Convención Interamericana contra la Corrupción (art. III.5). Ciertamente, la publicidad no sólo comprende el principio
instrumental de difusión de las contrataciones —en los términos del artículo 10 de la ley 13.064 y el decreto delegado— sino también el acceso de los
interesados a las actuaciones. (Tomar vista).

Por último, es necesario referirse a la transparencia; principio fundamental que obviamente no se circunscribe a los contratos públicos sino que se extiende
a toda la actividad estatal.

En verdad, todos los principios están entrelazados de modo casi inescindible. Así, por ejemplo, la exclusión irregular de cualquiera de los oferentes e incluso
de potenciales postulantes no sólo desconoce el principio de igualdad sino también el criterio de libre concurrencia. En igual sentido, es posible sostener que
el incumplimiento del postulado de la publicidad recae y afecta la libre concurrencia y transparencia del proceso de selección.

LA ELECCIÓN DEL PROCEDIMIENTO:

El contrato de obra pública es en principio por Licitación pública, pero puede ser privada o contratación directa en los casos del art. 9.
El mas importante es el inciso B.

EXCEPCIONES A LA LICITACIÓN PÚBLICA, DONDE SE PUEDE HACER CONTRATACIÓN DIRECTA.

Art. 9 Dentro del inciso B.

1. ADICIONAL DE OBRA: cuando a la obra se le agrega algo que se considera útil a pesar de que la obra sin eso cumple igual con el fin. Es decir, la
administración considera que con ese adicional puede mejorar la obra, pero sin ese adicional funciona igual. Ej. Construyó una escuela y quiero
agregar una cancha de fútbol. Esto tiene un límite: el 20 % en más o en menos del valor de la obra (principio general que el contratista tiene que
conformarse con los aumentos o disminuciones que establezca el comitente hasta el 20% en más o en menos).

2. ERROR DE PROYECTO (que también incluye dificultades materiales imprevistas): cuando la administración se equivocó. Se encuentra en el
proyecto un error y entonces hay que ampliar esa volumetría. No tiene límite de dinero. Ej. El estudio de suelos (parte del proyecto) dice que el
suelo es duro y por lo tanto están previstos los cimientos, pero cuando vamos al terreno nos encontramos con que es blando, por lo que debo
ampliar la volumetría del cimiento (aumentando + del 50 % del valor del contrato) esto es válido, si no se remedia esto la obra no puede pasar.

3. OBRA COMPLEMENTARIA: el trabajo estuvo bien hecho, pero aparece una situación imprevista que torna imposible la obra.

Hay que hacer algún trabajo indispensable que es imprescindible para esta obra pero no tiene que ver con esta obra, sino que está en otro
lado - fuera del predio de la obra-. involucra dificultad material imprevista y adicional de obra. (no se puede hacer la obra sin esta)

Ej. obra de arquitectura edificio: Realizar una obra complementaria para sacar una cloaca que se encontró en un lugar que no se previó.

Aquí se contrata con quien está haciendo la obra principal ( si se dan los supuestos del art 9 y puede hacerlo) .

PROCEDIMIENTO DE SELECCIÓN.
 SUMINISTRO OBRA PUBLICA DOBLE SOBRE OBRA PUBLICA SIMPLE SOBRE

Necesidad – Ej: Resma de papel Necesidad – Ej: Edificio Necesidad – Ej: Edificio

Partida Presupuestaria Partida Presupuestaria Partida Presupuestaria

Especificaciones Técnicas (no hay proyecto) ej: Proyecto Proyecto

necesito 5000 resmas de papel A4, 80 g, calidad.
es un concepto de ingeniería y arquitectura del derecho público y
privado (no es jurídico). ESTO ES, LA DEFINICIÓN PRECISA DE LO QUE
QUIERO CONSTRUIR

(estudio del suelo, planos, ítems -son los componentes de la obra-

hormigón, suelo, piso, ventana, etc.)

Pliego de bases y condiciones Pliego de bases y condiciones Pliego de bases y condiciones

Publicación – Llamado Publicación – Llamado Publicación – Llamado

Convocatoria de los oferentes. Esta debe hacerse por boletín oficial (art.
10) y por los medios electrónicos correspondientes en concordancia con
el 21 del 1023.
 Presentación – Apertura sobre 1. Presentación – Apertura

Estas ofertas deben cumplir con ciertos requisitos y ser presentadas en

un lugar con una fecha de vencimiento. Ej. Se presentan las ofertas en
ambos casos, a partir de eso se abre las ofertas, se labra un acta e
interviene una “comisión evaluadora”). Esta chequea que las ofertas
cumplan los requisitos del pliego, ej. Le faltan cosas.

Dictamen Comisión Evaluadora (Preadjudicación) Dictamen Comisión Evaluadora (Preadjudicación) Dictamen Comisión Evaluadora (Preadjudicación)

Esta comisión emite un dictamen: dice que

ofertas admite y cuales no, determina cual es la
mas conveniente. La oferta mas conveniente es la
mas barata ajustada a pliego (la calidad no es una
pauta de calificación, tampoco los antecedentes
son pauta de adjudicación), la única pauta es el
precio porque todos los requisitos los pongo en el
pliego.

Impugnación Impugnación impugnación

Este dictamen se NOTIFICA: este dictamen

(opinión) es IMPUGNABLE (art 80 dec 1752 de
lpa, los dictamenes no son suceptibles de
recursos en ppio)
 Nuevo dictamen comisión Nuevo dictamen comisión Nuevo dictamen comisión

Dictamen Jurídico Dictamen Jurídico Dictamen Jurídico

Acto administrativo que trata y resuelve Acto administrativo que trata y resuelve las impugnaciones, rechaza Acto administrativo que trata y resuelve las
impugnaciones y adjudica ofertas, determina a quienes y cuando se abre el sobre 2. impugnaciones y adjudica.

Firma de la O.C. – Notificación y constitución de Apertura del sobre 2 Constitución de garantía de contrato y firma de la
garantías. Perfeccionamiento. CONTRATA. Perfeccionamiento.

Entrega de resmas. Recepción provisional. Nueva intervención de la comisión evaluadora – Dictamen Replanteo de la obra – acta de iniciación de
trabajos.

Parte de recepción definitiva Plazo para impugnaciones Ver secuencia de continuación en forma
apaisada.
 Entrega de factura Nueva intervención de la comisión evaluadora Secuencia de certificación y pagos

Trámite de pago Dictamen jurídico

Pago y extinción por cumplimiento. Acto administrativo que trata y resuelve impugnaciones y adjudica
Secuencia de certificación y pagos
100% de ejecución
A partir de acá es igual al procedimiento de simple sobre.

Acta de recepción provisional

Plazo de garantía

Acta de recepción definitiva

Liquidación final y, por ende, extinción del

 contrato por cumplimiento.

En todo contrato adm lo primero que surge es una NECESIDAD (suministro resmas, obra p edificio) y luego una PARTIDA PRESUPUESTARIA (tener la plata)

 QUÉ ES LO QUE PIDO? La diferencia entre suministro y OP es que en el último caso hay un A) PROYECTO (es un concepto de ingeniería y
arquitectura del derecho público y privado (no es jurídico). ESTO ES, LA DEFINICIÓN PRECISA DE LO QUE QUIERO CONSTRUIR (estudio del suelo,
planos, ítems (son los componentes de la obra, hormigon, movimiento de suelo, pisos, cerramientos, etc)

se debe dar todas las características de cada ítem. Ej: en el ítem hormigón tengo materiales (arena, piedra, cal, etc) alquiler de equipos (necesito
hormigonera) y mano de obra.

Se deben poner otros rubros como gastos grales indirectos, ganancia y los intereses para CADA UNIDAD DEL ÍTEM (cada metro cúbico de hormigón debe
tener esos componentes) pero además el proyecto dice cuántas unidades de hormigón lleva = VOLUMETRÍA.

Se presenta la PLANILLA DE ANALISIS DE PRECIOS.

B) en suministro solo ESPECIFICACIONES TÉCNICAS.ej: necesito 5000 resmas de papel A4, 80 g, calidad..

Cuando tengo el proyecto/ especificaciones técnicas puedo armar el Pliego de BASES Y CONDICIONES

- Se configuran los “pliegos de bases y condiciones” normalmente son de 4 tipos:

1. Pliego de condiciones legales generales
2. Pliego de condiciones legales particulares
3. Pliego de condiciones tecnicas generales
 4. Pliego de condiciones técnicas particulares (donde esta el proyecto en contrato de obra publica, en suministro suele haber 4 pliegos
también)

 Publicación – Llamado a licitación

dice el vencimiento de presentación de ofertas (debe ser un plazo razonable)

 Presentación de ofertas - Apertura

interviene comisión evaluadora que estudia las ofertas que deben cumplir con ciertos requisitos y ser presentadas en un lugar con una fecha de
vencimiento (cuales están “conforme a pliego” y cuales no y por lo tanto deben ser desechadas)

- Esta comisión emite un dictamen: dice que ofertas admite y cuales no, determina cual es la más conveniente. La oferta más conveniente es la más
barata ajustada a pliego (la calidad no es una pauta de calificación, tampoco los antecedentes son pauta de adjudicación), la única pauta es el precio porque
todos los requisitos los pongo en el pliego. Es un dictamen RECURRIBLE.

PLIEGO IMPUGNACIÓN: El dictamen se NOTIFICA: este dictamen (opinión) es IMPUGNABLE (art 80 dec 1752 de lpa, los dictámenes no son susceptibles de
recursos en ppio)

 NUEVO DICTAMEN COMISIÓN: Si hubo impugnaciones es lógico que la comisión emita otro dictamen. A partir de allí:
 DICTAMEN JURÍDICO (no se toca nada que no sea jurídico)

- Debe haber un acto administrativo (en suministro y obra pública son similares). Este acto trata las impugnaciones, las acepta o rechaza, que ofertas se
ajustan a pliego y ADJUDICA. Esa adjudicación si bien notificada generaría un derecho subjetivo, no perfecciona el contrato de suministro. EL CONTRATO DE
SUMINISTRO RECIÉN SE PERFECCIONA CUANDO SE NOTIFICA LA ADJUDICACIÓN A TRAVÉS DE ORDEN DE COMPRA (antes no hay contrato)

SUMINISTRO: hay adjudicación del contrato de suministro, este se perfecciona con la notificación de la adjudicación a través de la ORDEN DE COMPRA.
A partir de allí, queda perfeccionado el contrato de suministro. (garantía de contrato- orden de compra).
  Aquí tengo un contratista, comienza a correr el plazo de cumplimiento, una vez cumplido:
 RECEPCIÓN PROVISIONAL Entrega de resmas y remito donde consta la recepción.
 Interviene otra comisión “COMISION DE RECEPCION” que analiza que lo que se entregó es conforme a los pliegos y emitirá un PARTE DE
RECEPCIÓN DEFINITIVA donde se sostiene que la contratación es de acuerdo a los pliegos, este parte se junta con facturas y otros documentos
luego COBRA.
 Con el PAGO de la factura, se extingue el contrato de suministro- extinción del contrato por cumplimiento del objeto.

OBRA PUBLICA SIMPLE SOBRE:

 Empieza con una NECESIDAD

 PARTIDA PRESUPUESTARIA
 PROYECTO
 PLIEGO DE BASES Y CONDICIONES
 SE PRESENTAN LAS OFERTAS
 SE ABREN LOS SOBRES
 DICTAMEN COMISIÓN EVALUADORA (dice ofertas ajustadas a pliego) – Preadjudicación.
 PLAZO PARA IMPUGNACION
 DICTAMEN COMISION
 DICTAMEN JURIDICO
 ACTO ADMINISTRATIVO: Trata, resuelve las impugnaciones y ADJUDICA.

(hasta aca es casi igual a suministro)

Diferencia con DOBLE SOBRE el pliego exige que se presente todo en dos sobres (en el primero va a estar todo menos el precio y en el segundo va
a estar exclusivamente el precio para aquellos que cumplieron los requisitos en el primer sobre).

En la presentación de ofertas se presentan los dos sobres pero solo se abre el sobre 1
  El ACTO ADMINISTRATIVO EN DOBLE SOBRE NO ADJUDICA: Trata y resuelve las impugnaciones, rechaza las ofertas no ajustadas a pliego (ej se
olvidaron la garantía) y rechaza ofertas que no cumplieron con el requisito del sobre 1 y determinar a que empresas se les abre el sobre 2 en que
dia y que hora. Habrá:
 una apertura
 otra intervención de la comisión con dictamen
 otro plazo de impugnación
 otra intervención de la comisión
 dictamen jurídico
 ahí recién habría acto administrativo de adjudicación.

A partir de acá es igual al procedimiento de simple sobre.

VOLVIENDO AL SIMPLE SOBRE:

 Acto administrativo que trata y resuelve las impugnaciones y adjudica.

 Hasta el acto administrativo de adjudicación tenemos ADJUDICATARIO pero recién va a haber CONTRATISTA cuando se produce con la firma de un
documento CONTRATA ( se llama así para diferenciarlo del largo procedimiento administrativo complejo “contrato adm de obra pública”).

Este CONTRATA dice que entre la Administración y la empresa se firma el contrato por el cual la empresa se obliga a hacer la obra del proyecto, es un papel
corto). Allí hay un contratista, cuando se tiene la “contrata” (perfección del contrato con la firma- HAY CONTRATO DE OBRA PÚBLICA). SOLO SE VA A
FIRMAR SI EL CONTRATISTA TRAE LA GARANTÍA DEL CONTRATO (5% del monto).

¿Cómo se EJECUTA EL CONTRATO DE OP? Para poder ejecutarlo debemos tener a los dos únicos interlocutores del contrato. Solo hablan el
director/inspector de obra (único que habla por la administración) y el representante técnico de la empresa (único que habla por la empresa) a través de
LIBROS. Debe haber DOS LIBROS: LIBRO DE ORDENES DE SERVICIO (donde hable el inspector de obra) y el LIBRO DE NOTA PEDIDO O PEDIDO DE EMPRESA
(habla el representante tecnico de la empresa).

 Estas dos personas van a hacer el REPLANTEO DE LA OBRA- ACTA de iniciación de trabajos.
 Se debe producir la entrega del terreno, replanteo de la obra (colocar los planos en el terreno, marcar el terreno), si todo está bien se labra el acta
de iniciación de trabajos.

En ese momento o puede ser posterior se labra el acta de ejecución de tareas donde empieza a correr el PLAZO y se aplica el plan de trabajo.

¿CÓMO SE EJECUTA Y CÓMO SE PAGA? Todo lo que se haga/ejecute en un mes debe ser certificado en el mes posterior según el plazo que
indiquen los pliegos (generalmente durante los primeros 15 días) . Lo que se ejecuta en enero se certifica en febrero (precisar qué es lo que
ejecutó). Esta certificación se hace a través de un “certificado de obra” (acto administrativo) que instrumenta un crédito a favor de un contratista
(no es un título de crédito, no es endosable, si se quiere transmitir hay que acudir a la cesión de créditos).

¿Cuándo se paga este certificado? Según los pliegos del contrato. Normalmente dicen que hay 15 días para certificar y un mes para pagar.

La 2da ejecución que se haga en febrero se va a certificar (certificado 2) los 1eros 15 días de marzo y se va a pagar los primeros 15 días de abril y así
sucesivamente hasta que no haya más nada que ejecutar.

 100% de ejecución: Una vez que ejecuta todo, se representa en el cálculo que consumió todos los ítems. No hay más nada que hacer, se labra un
“acta de recepción provisional” donde se acredita que se ha terminado la construcción y empieza a correr el PLAZO DE GARANTÍA (normalmente
un año); en ese plazo el contratista debe indicar las reparaciones que hagan falta y es responsable durante ese año por la obra y todo lo que se
produzca (el problema se da cuando es de uso publico directo- lo vemos mas adelante).

 Transcurrido el plazo de garantía se firma el Acta de recepción definitiva: implica el cese del periodo de garantía e iniciación del período de
responsabilidad por ruina (10 años).
 A partir de allí se puede hacer la LIQUIDACION FINAL: Esto es asi porque cuando se ejecuta el 100% de la obra no se cobra el 100%, ya que de cada
certificado se retiene un porcentaje para el “fondo de reparo”.

En la liquidación se compensa todo, lo del fondo de reparos, multas, etc. Con esta liquidación se tiene por extinguido el contrato de obra pública.
DE LA EJECUCIÓN DE LAS OBRAS

Art. 25. - Una vez firmado el contrato, la iniciación y realización del trabajo se sujetará a lo establecido en los pliegos de condiciones
generales y especiales que sirvieron de base para la licitación o adjudicación directa de las obras.
Art. 30. - Las alteraciones del proyecto que produzcan aumentos o reducciones de costos o trabajos contratados, serán obligatorias para el
contratista, abonándose, en el primer caso, el importe del aumento, sin que tenga derecho en el segundo a reclamar ninguna indemnización
por los beneficios que hubiera dejado de percibir por la parte reducida, suprimida o modificada. Si el contratista justificase haber acopiado o
contratado materiales o equipos para las obras reducidas o suprimidas, se hará un justiprecio del perjuicio que haya sufrido por dicha causa,
el que le será certificado y abonado.

La obligación por parte del contratista, de aceptar las modificaciones a que se refiere el presente artículo, queda limitada de acuerdo con lo
que establece el artículo 53.

Art. 31. - No podrá el contratista por si, bajo ningún pretexto, hacer trabajo alguno sino con estricta sujeción al contrato, y si lo hiciere no
le será abonado, a menos de que presente orden escrita que para ello le hubiere sido dada por funcionario autorizado, en cuyo caso el pago
deberá disponerse por autoridad competente.

+ Por ejemplo, que se mande a trabajar sin ninguna encomienda. Esos trabajos no se pagan.

DE LAS ALTERACIONES DE LAS CONDICIONES DEL CONTRATO

Art. 37. - E1 contratista no podrá, bajo pretexto de error u omisión de su parte, reclamar aumento de los precios fijados en el contrato.

Las equivocaciones del presupuesto, en cuanto a extensión o valor de las obras, se corregirán en cualquier tiempo hasta la terminación del
contrato.

En estos casos el contratista tendrá el derecho que le acuerdan los artículos 38 y 53.

Art. 38. - Si en el contrato de obras públicas celebrado, la administración hubiera fijado precios unitarios y las modificaciones o errores a
que se refieren los artículos 30 y 37 importasen en algún ítem un aumento o disminución superiores a un 20 % del importe del mismo, la
administración o el contratista tendrá derecho que se fije un nuevo precio unitario de común acuerdo. En caso de disminución, el nuevo
precio se aplicará a la totalidad del trabajo a realizar en el ítem, pero si se trata de aumentos, sólo se aplicará a la cantidad de trabajo que
exceda de la que para este ítem figura en el presupuesto oficial de la obra. Si no se lograra acuerdo entre los contratantes la administración
podrá disponer que los trabajos del ítem disminuido o los excedentes del que se ha aumentado se lleven a cabo directamente o por nuevo
contrato, sin derecho a reclamación alguna por parte del contratista.

La supresión total de un ítem, sólo dará al contratista el derecho que le confiere el artículo 53.
Art. 53. - E1 contratista tendrá derecho a rescindir el contrato, en los siguientes casos:

a) Cuando las modificaciones mencionadas en el artículo 30 o los errores a que se refiere el artículo 37 alteren el valor total de las obras
contratadas, en un 20 % en más o en menos;

b) Cuando la administración pública suspenda por más de tres meses la ejecución de las obras;

c) Cuando el contratista se vea obligado a suspender las obras por más de tres meses, o a reducir el ritmo previsto en más de un 50 %
durante el mismo período, como consecuencia de la falta de cumplimiento en término, por parte de la administración, de la entrega de
elementos o materiales a que se hubiera comprometido;

d) Por caso fortuito y/o fuerza mayor que imposibilite el cumplimiento de las obligaciones emergentes del contrato;

e) Cuando la administración no efectúe la entrega de los terrenos ni realice el replanteo de la obra dentro del plazo fijado en los pliegos
especiales más una tolerancia de treinta días.

DE LA RECEPCIÓN DE LAS OBRAS

Art. 40. - Las obras podrán recibirse parcial o totalmente, conforme con lo establecido en el contrato; pero la recepción parcial también
podrá hacerse cuando se considere conveniente, por autoridad competente.

La recepción total o parcial tendrá carácter provisional hasta tanto se haya cumplido el plazo de garantía que se hubiese fijado.

Art. 41. - La recepción definitiva se llevará a efecto tan pronto expire el plazo de la garantía que se hubiese fijado en el contrato, siendo
durante este plazo el contratista responsable de la conservación y reparación de las obras salvo los efectos resultantes del uso indebido de
las mismas.

Art.42. - En los casos de recepciones parciales definitivas, el contratista tendrá derecho a que se le devuelva o libere la parte proporcional
de la fianza y de la garantía para reparo, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 20, 44 y 46.
Art. 43. - Si las obras no estuviesen ejecutadas con arreglo a las condiciones del contrato, se podrá suspender la recepción provisional
hasta que se halle en ese estado, sin perjuicio de la aplicación de los artículos 35 y 50 si correspondiera.

Art. 44. - No se cancelará la fianza al contratista hasta que no se apruebe la recepción definitiva y justifique haber satisfecho la
indemnización de los daños y perjuicios que corran por su cuenta.

PAGO DE CERTIFICADOS:

De los pagos de las obras

Art. 45. - Las condiciones de pago se establecerán también en los pliegos de condiciones generales y en los particulares para cada obra

Art. 46. - Los pliegos de condiciones graduarán la imposición y liberación de garantías correspondientes a las liquidaciones parciales de los
trabajos.

Art. 47. - Las sumas que deban entregarse al contratista en pago de la obra, quedan exentas de embargo judicial, salvo el caso en que los
acreedores sean obreros empleados en la construcción o personas a quienes se deban servicios, trabajos o materiales por ella.

Sólo se admitirá el embargo por los acreedores particulares del contratista, sobre la suma liquidada que quedase a entregársele después de
la recepción definitiva de la obra.

Art. 48. - Si los pagos al contratista se retardasen por más de treinta días a partir de la fecha en que, según el contrato, deban hacerse,
este tendrá derecho únicamente a reclamar intereses a la tasa fijada por el Banco de la Nación Argentina, para los descuentos sobre
certificados de obra.

Si el retraso fuere causado por el contratista, debido a reclamaciones sobre mediciones u otras causas con motivo de la ejecución de la
obra, y ellas resultasen infundadas, o se interrumpiese la emisión o el trámite de los certificados u otros documentos por actos del mismo,
no tendrá derecho al pago de intereses.
EL CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA – Ley 17.520

La concesión de obra pública es un contrato administrativo mediante el cual el Estado le encomienda a un tercero la ejecución o conservación de una obra.
Así, por caso, construir, restaurar, reformar, modernizar, reponer o reparar obras.

A su vez, el contratista tiene derecho a la explotación de la obra objeto del acuerdo y percibir el precio correspondiente.

Pero ¿cuál es entonces la diferencia sustancial con el contrato de obra pública? Básicamente, en el marco del presente contrato el pago no lo realiza
directamente el Estado (propietario de las obras), sino ciertos particulares en virtud del uso de las obras cuya explotación corresponde al concesionario.

Como veremos más adelante, las formas en que se instrumenta dicho pago son el peaje y la contribución de mejoras, según el caso.

En ese contexto, la ley 17.520 facultó al Poder Ejecutivo a otorgar concesiones de obra pública “a sociedades privadas o mixtas, o a entes públicos para la
construcción, conservación o explotación de obras públicas mediante el cobro de tarifas o peaje” por tiempo determinado
El contrato de concesión de obra pública se encuentra regulado básicamente por la ley 17.520, con las modificaciones introducidas por los artículos 57 y 58
de la Ley de Reforma del Estado (ley 23.696). Dichos artículos fueron reglamentados, a su vez, por el decreto 1105/89..

El marco jurídico es, entonces, el siguiente. En primer lugar, el operador debe intentar armonizar la ley 17.520 y el decreto 1023/01 y, sólo si ello no fuese
plausible, entonces debe inclinarse por el marco especial (ley 17.520) y sólo aplicar el decreto 1023 en términos supletorios. En segundo lugar, la ley 13.064
debe aplicarse respecto de las etapas constructivas salvo que no fuere pertinente por disposiciones en sentido contrario.

CEDENTE – CESIONARIO – USUARIO

El vínculo entre el Estado concedente y el concesionario está regido por el derecho público. Este régimen está compuesto por el marco legislativo,
reglamentario, los pliegos y el contrato particular.

El concesionario debe ejecutar, mantener y explotar la obra de conformidad con lo fijado en los instrumentos contractuales antes mencionados y recibe su
compensación económica que debe ser razonable en términos de inversiones y utilidades.

MODALIDADES DE CONTRATACIÓN:

ley 17.520 establece tres modalidades de concesión de obra pública (onerosa, gratuita y subvencionada)

Oneroso: la ley utiliza el término oneroso para indicar que, en tal caso, se le impone al concesionario una contribución determinada o se le reconoce al
Estado concedente participación sobre los beneficios.

Gratuito: El contrato gratuito es aquel en que el Estado no impone contribuciones al concesionario ni participa en los beneficios de éste. La ley 17.520
establece que bajo esta modalidad y también en las concesiones subvencionadas por el Estado, “deberán precisarse las obligaciones de reinversión del
concesionario o de participación del Estado en el caso de que los ingresos resulten superiores a los previstos”.
Subvencionada: El Estado transfiere recursos a la concesionaria “... con una entrega inicial durante la construcción o con entregas en el período de la
explotación reintegrables o no al Estado” (art. 2°, inc. c), ley 17.520). Ello es así, por entenderse que los ingresos por peajes resultarán insuficientes para
hacer frente a la totalidad de los costos de las obras.

Por último, cualquiera sea la modalidad que se adopte, el plazo del contrato es, obviamente, un elemento fundamental, por cuanto la duración de la
explotación —y, consecuentemente, de los ingresos en caso de peaje— incide fuertemente en el equilibrio económico financiero del acuerdo. Así, el art. 7°
de la ley 17.520 incluye al plazo entre los elementos que necesariamente deben definirse en el contrato de concesión.

PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN:

La ley 17.520, en su artículo 4°, dispone que la concesión de obra pública puede otorgarse mediante:

(a) licitación pública,

(b) contratación directa con entes públicos y sociedades de capital estatal o

(c) contratación con sociedades privadas o mixtas. En particular, en este último caso se admite la presentación de iniciativas privadas

EL CONTRATO DE CONCESIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS.

Se rige por el 1023.