LA ACTIVIDAD TURÍDICA o FORMAL DE LA ADMINISTRACIÓN

DEL ESTADO

ACTOS ADMINISTRATIVOS Y CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Prof. Álvaro Sepúlveda S.
Introducción:

La Administración del Estado es un complejo organizacional de órganos públicos

concebido para actuar, con personalidad jurídica de derecho público, en la
realización de la función administrativa ( servicio público, policía, fomento ); pues,
según lo disponen los artículo 1° y 3° de la Ley Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado (LOCBGAE), la Administración del
Estado está constituida por el Presidente de la República, los Ministerios,
Intendencias, Gobernaciones, Servicios Públicos y demás órganos creados para el
cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría General de la
República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y
Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, Las Municipalidades y las empresas
públicas creadas por ley.

A toda dicha Administración, así como a cada uno de los órganos individualmente
considerados que la componen, corresponde estar al servicio de la persona
humana; siendo su finalidad promover el bien común atendiendo las necesidades
públicas en forma continua y permanente, resguardando el orden público y
fomentando el desarrollo del país a través del ejercicio de las atribuciones que le
confiere la Constitución y la ley, y de la aprobación, ejecución y control de políticas,
planes, programas y acciones de alcance nacional, regional y comunal.
Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del
Estado:

Artículo 10: “El Presidente de la República ejerce el gobierno y la administración

del Estado con la colaboración de los órganos que establezcan la Constitución y
las leyes.
La Administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las
Intendencias, las Gobernaciones, y los órganos y servicios públicos creados para
el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría General de
la República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y
Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas
públicas creadas por ley ”
 Artículo 3o: “La Administración del Estado está al servicio de la persona
humana-, su finalidad es promover el bien común atendiendo las necesidades
públicas en forma continua y permanente y fomentando el desarrollo del país a
través del ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución y la ley, y de
la aprobación, ejecución y control de políticas, planes, programas y acciones de
alcance nacional, regional y comunal".

Para cumplir con el imperativo de acción sobre ese fin, que le es fijado por el
ordenamiento jurídico, la Administración del Estado, a través de sus órganos
aludidos y mediante el ejercicio de las competencias y atribuciones conferidas, debe
desplegar la actividad necesaria e idónea para aquello.

Tal actividad resulta ser una de naturaleza material o real; que, efectivamente
desplegada - mediante acciones , planes y programas de alcance nacional, regional
y comunal -, genera las condiciones ( intervenciones en la realidad comunal,
regional y nacional) que permitan satisfacer las necesidades básicas y generales de
la población, resguardar su seguridad, promover su bienestar, progreso y desarrollo
social, económico y cultural; como por ejemplo: la construcción de una carretera,
el cierre de un puente, la clausura de un café o restaurante, la vacunación contra la
gripe a un segmento vulnerable de la población, la erradicación de un campamento,
la construcción de una población, la entrega de una beca de estudio, de un subsidio
habitacional, la enseñanza que se entrega en un liceo municipal o una universidad
estatal; el plan cuadrante de Carabineros, el plan estadio seguro del Ministerio del
Interior, el programa Chile Saludable, el programa Becas Bicentenario, programas
de pavimentación participativa de calles, programas de reconstrucción de viviendas
destruidas por el terremoto y maremoto, etc.
Pero no basta con aquella actividad material, sino que es menester, además, se
manifieste y tengan expresión - tales acciones, planes y programas — en forma
jurídica, vale decir, por medio de actos jurídicos, pues es exigencia ineludible de
todo órgano de la Administración del Estado, sujeto jurídico, someter su acción,
planes y programas a la Constitución, la ley y a las demás normas dictadas en su
conformidad (art. 6° CP y 2° LOCBGAE).
Se habla, así, de una actividad de la Administración del Estado de carácter jurídico
o formal ( expresada, por lo tanto, en y a través de actos jurídicos ) y de una
actividad de la Administración del Estado de carácter material o real (expresadas a
través de planes y programas); necesarias, ambas, para el cumplimiento de la función
administrativa que le corresponde realizar al Presidente de la República, Ministerios,
Intendencias, Gobernaciones, órganos y Servicios Públicos, Fuerzas Armadas, Fuerzas de Orden
y Seguridad, Municipalidades, Gobiernos Regionales, Contraloría General de la República,
Banco Central y Empresas Públicas .
La actividad es jurídica cuando consiste en la dictación de actos jurídicos, (
manifestaciones o declaraciones de voluntad de uno o más sujetos realizada con el
fin de producir un efecto jurídico ).

Clasificación de la Actividad Jurídica o Formal de la Administración del

Estado: Acto Administrativo y Contrato Administrativo

Esta actividad jurídica de la AE puede ser unilateral, vale decir, producida por la
sola voluntad de un órgano de la Administración del Estado ( dotado de
personalidad jurídica estatal ), caso, en el cual, se origina un acto jurídico unilateral
de la Administración del Estado que se denomina acto administrativo, o bien,
bilateral, esto es, resultante del acuerdo de voluntades entre un órgano de la AE
(sujeto estatal) y un particular (sujeto privado), dando origen al contrato
administrativo.
Esta actividad jurídica sirve de título a la actividad material de la Administración
del Estado, pues los planes, programas, políticas y acciones, en qué consiste ésta
última ( de vivienda, obras públicas, salud, etc. ), tiene lugar precisamente en
cumplimiento de lo dispuesto u ordenado en actos administrativos y contratos
administrativos.

De esta manera, reiteramos, la actividad jurídica- actos administrativos y contratos

administrativos - sirve de título a la actividad material de la Administración del
Estado.

Esta actuación o actividad jurídica — declaraciones de voluntad unilaterales e

imperativas - denominada genéricamente acto administrativo ( que, según
veremos, puede adoptar la forma de decretos supremos y resoluciones, simples o
reglamentarios, y de acuerdos) es la forma usual - regla general- como actúan, de
propia iniciativa, los órganos de la Administración del Estado en el cumplimiento
de sus tareas y cometidos propios, vale decir, en el ejercicio de la función
administrativa.

Actividad Jurídica Unilateral de la Administración del Estado

El Acto Administrativo y el Procedimiento Administrativo

Noción y Concepto:

El Acto Administrativo es una particular especie de acto jurídico y, por lo tanto,

participa de sus elementos y características generales, en orden a que se trata de
una manifestación de voluntad de una persona tendiente a producir un efecto
jurídico.

Su particularidad y especificidad está dada por el sujeto que lo emite o dicta; la

voluntad que se lo permite y el efecto jurídico que produce.
En términos muy simples y básicos podríamos decir, en una primera
aproximación, que el acto administrativo es “todo acto jurídico dictado por la
Administración del Estado y sometido al Derecho Administrativo

• Concepto Doctrinario:
Hugo Caldera (Prof. Derecho Administrativo ”U. de Chile”)

Un acto administrativo es: “la exteriorización unilateral de competencia,

ejercida según normas de procedimiento jurídico administrativo, de carácter
general o especial, por un órgano de la Administración del Estado, con el propósito
de alcanzar los objetivos y fines específicos de bien común o interés general que el
ordenamiento jurídico ha cometido al órgano emisor del acto”.

• Concepto Legal:

El artículo 3, inciso 2°, de la LBPA N° 19.880 define al Acto Administrativo como:

“las decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado
en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de
una potestad pública “ La misma ley, amplía este concepto, en el inciso 6° del art.
3, al señalar que: “ . . . constituyen también actos administrativos los dictámenes o
declaraciones de juicio , constancia o conocimiento que realicen los órganos de la
Administración en el ejercicio de sus competencias...”

Artículo 3° Ley 19.880: “ Las decisiones escritas que adopte la Administración se

expresarán por medio de actos administrativos. Para efectos de esta ley se
entenderá por actos administrativos las decisiones formales que emitan los
órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones
de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública. Los actos
administrativos tomarán la forma de decretos supremos y resoluciones. El decreto
supremo es la orden escrita que dicta el Presidente de la República o un Ministro
“Por orden del Presidente de la República”, sobre asuntos propios de su
competencia. Las resoluciones son los actos de análoga naturaleza que dictan las
autoridades administrativas dotadas de poder de decisión. Constituyen, también,
actos administrativos los dictámenes o declaraciones de juicio, constancia o
conocimiento que realicen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus
competencias. Las decisiones de los órganos administrativos pluripersonales se
denomina acuerdos y se llevan a efecto por medio de resoluciones de la autoridad
ejecutiva de la entidad correspondiente. Los actos administrativos gozan de una
presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde
su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad
administrativa, salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta por la
autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio por el juez,
conociendo por la vía jurisdiccional “

Fuente constitucional y legal del Acto Administrativo:

Los artículos 6 y 7 de la Constitución Política aluden a los actos de los órganos

del Estado desde que se refieren a la acción o actuación de éstos, señalando que
deben ser conformes a la Constitución y a las demás normas dictadas en apego a
ella y tener la forma que prescriba la ley.

El artículo 63 N° 18 de la Constitución contempló la existencia de una ley, en

carácter de ley de bases, por la que han de regirse los actos jurídicos de la
administración pública o actos administrativos y los procedimientos
necesarios para su dictación.

De esta manera, los actos de la Administración del Estado resultan ser formales
y quedan, por lo tanto, sujetos a una forma procedimental y solemne fijada o
establecida por ley.

Se trata de la Ley N° 19.880, publicada en el D.O. de 29 de mayo de 2003, que

estableció “Las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los
Actos de los Órganos de la Administración del Estado”.

Esta ley marco o general del acto administrativo y su procedimiento

consta de 69 artículos, divididos en 5 capítulos y trata las siguientes materias:

• Concepto de acto administrativo

• Procedimiento Administrativo de formación, generación y dictación de los

actos administrativos

• Publicidad y Cumplimiento o Ejecutividad de los actos administrativos

• Revisión e Impugnación de los actos administrativos

Se trata de una ley general o de bases, esto es, que comprende todo un
ordenamiento jurídico con un régimen de aplicación supletorio frente a la
existencia de una ley especial de procedimiento administrativo ( como ocurre, por
ejemplo, con la Ley de Bases del Medio Ambiente que contempla un
procedimiento administrativo especial denominado Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental).

Art. 1° Ley 19.880 ( en adelante LBPA): “ . . . La presente ley establece y regula las
bases del procedimiento administrativo de los actos de la Administración del
Estado. En caso que la ley establezca procedimientos administrativos
especiales, la presente ley se aplicara con carácter de supletoria.
La toma de razón de los actos de la Administración del Estado se regirán por lo
dispuesto en la Constitución y en la Ley Orgánica Constitucional de la Contraloría
General de la República . ”
También cabe señalar, que el artículo 2 de esta ley, excluye de su ámbito de
aplicación a los órganos de la Administración del Estado Banco Central y
Empresas Públicas.

Forma Legal que adopta el Acto Administrativo:

Los actos administrativos, conforme lo señala La ley 19.880, en el artículo 3°

precitado, adoptarán la forma de decretos supremos, resoluciones y de acuerdos.
Vale decir, el género acto administrativo reconoce las tres especies ya referidas.

Por decreto supremo se entiende la orden escrita que dicta el Presidente de la

República o un Ministro de Estado “por orden del Presidente de la República”
sobre asuntos propios de su competencia.

Las resoluciones son los actos de análoga naturaleza que dictan las autoridades
administrativas dotadas de poder de decisión.

Y los acuerdos las decisiones de los órganos administrativos pluripersonales (

Consejos: del Banco Central; de las Municipalidades; de los Gobiernos Regionales,
de Defensa del Estado, de la Transparencia, etc. )

Los decretos supremos y resoluciones, a su vez, pueden ser simples o

reglamentarios, dando origen, en este último caso, a los reglamentos.
Artículo 3° Ley 19.880: “ Las decisiones escritas que adopte la Administración se
expresarán por medio de actos administrativos. Para efectos de esta ley se
entenderá por actos administrativos las decisiones formales que emitan los
órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones
de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública. Los actos
administrativos tomarán la forma de decretos supremos y resoluciones. El decreto
supremo es la orden escrita que dicta el Presidente de la
República o un Ministro “Por orden del
Presidente de la República”, sobre asuntos propios de su competencia. Las
resoluciones son los actos de análoga naturaleza que dictan las autoridades
administrativas dotadas de poder de decisión. Constituyen, también, actos
administrativos los dictámenes o declaraciones de juicio, constancia o
conocimiento que realicen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus
competencias. Las decisiones de los órganos administrativos pluripersonales se
denomina acuerdos y se llevan a efecto por medio de resoluciones de la autoridad
ejecutiva de la entidad correspondiente. Los actos administrativos gozan de una
presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde
su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad
administrativa, salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta por la
autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez,
conociendo por la vía jurisdiccional “.

Análisis del Concepto de Acto Administrativo y Conclusiones:

De acuerdo con el concepto legal y doctrinario de Acto Administrativo, es posible

constatar que:

(1) Sólo los órganos de la Administración del Estado(personas jurídicas

estatales fiscales y no fiscales) dictan o emiten actos administrativos, vale decir, son
actos jurídicos de sujeto calificado.

(2)Para emitir o dictar actos administrativos se requiere de una atribución de

poder público, potestad o competencia - que se lo permita a los órganos de la
Administración del Estado.

(3) Los actos administrativos son siempre manifestaciones o declaraciones de

voluntad decisoria o resolutiva, así como de constancia, conocimiento o juicio,
pero únicamente de los órganos de la AE, vale decir, se trata de actos
jurídicos unilaterales con un contenido variable de voluntad ( decidir,
opinar, certificar, informar, autorizar, prohibir, conceder, denegar, etc. ).

(4) Los actos administrativos son actos jurídicos formales y adoptan la forma
de decretos supremos, resoluciones y acuerdos.
(5) Los actos administrativos son el resultado de procedimientos administrativos
a los que deben sujetarse los órganos de la Administración del Estado para poder
dictarlos, generarlos o emitirlos.

(6) Los actos administrativos tienen fines específicos de bien común o interés
general confiados al órgano de la Administración del Estado que los emite o dicta;
para, por su intermedio, precisamente alcanzar tales fines.

(7) Los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad;-que los

reputa dictados, en conformidad a la ley, mientras no se establezca lo contrario.
Esto permite- que se reputen correctamente d dictados - la ejecución o
cumplimiento inmediato de estos actos, por la propia Administración Pública, en
uso de sus poderes de autotutela, que le permite no sólo dictar sus actos, sino
también hacerlos cumplir directamente.

(8) Los actos administrativos gozan de imperio, esto es, pueden imponerse por
la fuerza, aun en contra de la voluntad del ciudadano o administrado a quienes van
dirigidos.

(9) Los actos administrativos son exigibles frente a sus destinatarios, por lo que
quién los dicta puede hacerlos cumplir de inmediato y por propia iniciativa o de
oficio. Se trata de actos que gozan de ejecutoriedad propia en una manifestación
más de la autotutela administrativa.
Una reflexión detallada sobre la noción y concepto de acto administrativo permite
constatar que:

1.- El acto administrativo es la consecuencia de una exteriorización, ejercicio o

manifestación de competencia de un órgano de la Administración del Estado, por
lo que sin competencia ( otorgada por la Constitución o la ley ), no hay acto
administrativo.
Desde que el acto administrativo constituye la actividad jurídica de los órganos de
la Administración del Estado, vale decir, la acción o actuación de los mismos y tal
actividad, acción o actuación es sólo autorizada para un órgano de la
Administración del Estado, en la medida que cuente con una competencia (
atributo de la personalidad de los sujetos estatales y de ningún otro ) - atribuida u
otorgada por la Constitución o la ley - dentro de la cual debe necesaria e
imperativamente actuar, conforme lo establece el artículo 7° de la Carta
Fundamental y 2° de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado, entonces, forzoso resulta concluir que el acto
administrativo, como acción de un órgano de la AE, no es más que la
exteriorización, manifestación o concreción resultante del ejercicio de una
competencia ( poder-deber de acción y decisión ) suya.

De esa manera la relación entre acto administrativo — competencia administrativa

— y órgano de la Administración del Estado es indisoluble y necesaria, formando
tres eslabones de una misma cadena.

2.- El acto administrativo es una declaración de voluntad de contenido

múltiple de un órgano de la Administración del Estado. En efecto, la noción de acto
administrativo (AA) incluye o presupone, como acto jurídico que es, la declaración
de voluntad de un sujeto estatal determinado ( Fisco u otros como
Municipalidades, Gobiernos Regionales, Servicios Públicos y demás órganos
administrativos descentralizados); pero una declaración o manifestación de variado
contenido, pues el ordenamiento jurídico, a través de la competencia administrativa
y las potestades administrativas, ha habilitado a los órganos- institución que la
integran para darle a esa voluntad un contenido múltiple, en orden a decidir,
certificar, opinar, razonar, dictaminar sobre distintas materias y, por esa vía,
reconocer derechos, conferirlos, caducarlos, certificar requisitos o circunstancias,
dictaminar u opinar, aprobar, autorizar, informar actos, aplicar sanciones o
medidas disciplinarias, etc.

Cada una de tales variadas manifestaciones o expresiones de voluntad constituirá,

entonces, un acto administrativo (certificado de nacimiento, permiso de
construcción de una obra inmueble nueva, licencia de conducir, subsidio
habitacional, beca, orden de demolición de un edificio ruinoso, multa, clausura de
un pub, etc. ).
3. - El acto administrativo es una declaración de voluntad formal o en la forma
prescrita por la ley de un órgano de la Administración del Estado. El acto
administrativo que dicta el órgano, en razón de esta forma exigida por la ley, debe
haber sido precedido por un procedimiento administrativo, cuyas bases deben haberse
establecido previamente por la ley; procedimiento del cual el acto de que se trata
— decreto, resolución o acuerdo - es su acto terminal. En efecto, decimos que se
trata de una manifestación de voluntad o exteriorización que se traduce en una
actuación o declaración formal pues sólo puede ser constitutivo de acto
administrativo una conducta de la Administración causante de efectos jurídicos
que sea perceptible por la comunidad, lo que la sujeta a la forma que prescriba la
ley, que exige el artículo 7° de la Carta Fundamental. Esta forma consiste, también,
además del procedimiento, en la solemnidad del acto administrativo — decreto,
resolución o acuerdo - determinada principalmente por la escrituración, fechación,
numeración y firma de los mismos ( solemnidad que les da forma de instrumentos
públicos).

En Chile, según veremos, existen diversos procedimientos administrativos

especiales (contenidos en leyes especiales, tales como, la ley de bases del medio
ambiente, el código tributario, la ley general de urbanismo y construcciones ) para
la dictación de los actos administrativos, que se aplican según el contenido u objeto
del acto ( permisos ambientales, permisos de edificación o construcción, giros y
liquidaciones de impuestos; etc. ) y un procedimiento administrativo general o de
base ( el de la ley 19.880 ), cuyos trámites deben regir como normas comunes y
supletorias de procedimiento de formación o elaboración de la generalidad de los
actos administrativos que no estén sometidos por la ley a un procedimiento
especial.

4. - El acto administrativo es una declaración de voluntad unilateral de un órgano

de la Administración del Estado. El acto administrativo constituye actividad
jurídica unilateral de la Administración, esto es, la voluntad que genera el acto
administrativo — decreto supremo, resolución o acuerdo - es siempre y sólo la del
órgano de la Administración del Estado titular de la competencia (sujeto estatal);
cualquiera que sea la forma y el alcance del acto, esto es, ya sea que el acto
administrativo produzca efectos particulares ( ejemplo: decreto supremo de
nombramiento en un cargo o empleo público; resolución que impone un castigo o
medida disciplinaria a un funcionario de mal desempeño; resolución que otorga un
subsidio habitacional a un poblador allegado; acuerdo que acredita a una
universidad por un número determinado de años en determinadas áreas, etc. ), o
bien, generales ( reglamento, ordenanza).

Este carácter unilateral que hace al acto administrativo un acto jurídico unilateral
excluye de la noción de acto administrativo, entonces, a toda la actividad
contractual de la Administración, ya sea que se trata de convenios y contratos de
derecho público — contratos administrativos - o contratos de derecho privado —
contratos comunes-. En efecto, la unilateralidad rige tanto respecto de los AA de
efectos generales, como los reglamentos, y también, tratándose de actos de efectos
particulares, como una certificación, la declaración de un derecho, el otorgamiento
de un permiso, el otorgamiento de una concesión, el nombramiento en un cargo o
empleo público, la aplicación de una medida disciplinaria o de una multa, etc.
La unilateralidad del acto administrativo, esto es, que en su dictación sólo cabe
intervención al órgano administrativo titular de la competencia que se exterioriza
o materializa en él, es una de sus características esenciales, consecuencia directa e
inmediata de la soberanía (potestad o poder) de que es titular el Estado. En efecto,
esta característica de la esencia del acto administrativo se mantiene siempre, ya sea
que su dictación sea consecuencia de la petición del interesado ( como, por
ejemplo, un acto administrativo de fomento como un subsidio o beca solicitada a
la AE por un particular interesado o la licencia para conducir vehículos
motorizados que se solicita a la Municipalidad ) o de la actuación de oficio del ente
administrativo ( una sanción aplicada por la autoridad sanitaria a un
establecimiento de comida), pues siempre será unilateral.

Con todo, éste carácter unilateral del acto administrativo no significa que el
particular o funcionario, a quién beneficiarán o afectarán los efectos del acto
administrativo, no tenga derecho a participar en el procedimiento administrativo
de formación o elaboración del acto ( cómo ocurre, por ejemplo, con la
intervención del interesado en el procedimiento que lleva adelante la Municipalidad
para otorgarle licencia de conducir vehículos motorizados ).

5. Esta exteriorización de competencia, que constituye el acto administrativo,

tiene que emanar necesariamente de un ente integrante de la Administración del
Estado en su expresión estructural orgánica, vale decir, de alguno de los órganos y
servicios mencionados en el artículo 1, inciso 2°, LOCBGAE ( Ministerios,
Intendencias, Gobernaciones, Servicios Públicos, Municipalidades, Fuerzas
Armadas, Banco Central, Contraloría General de la República, etc. ) . Se excluye,
entonces, la posibilidad que un ente no estatal – por , ejemplo, la Asociación de
Municipalidades del Bío Bío; la UCSC - puede emitir actos administrativos.

Así se infiere de lo dispuesto en los artículos 1 inciso 2° y 6 de la ley 18.575

LOCBGAE;

6. - La emisión o existencia de un acto administrativo debe obedecer siempre

a un fin público que la ley le ha cometido específicamente a cada órgano de la
Administración del Estado cumplir, pues el acto administrativo es la vía o el medio
para alcanzar aquel. Debe actuar el órgano de la Administración del Estado, a
través de sus actos administrativos, siempre con la finalidad de alcanzar ese fin
público de interés general o bien común, que si bien es genérico respecto de toda
la Administración del Estado ( art. 1 inc. 4° CPE), es específico para cada uno de
los órganos y Servicios que la integran (atender la necesidad de salud o vivienda de
la población; preservar el orden público sanitario de los alimentos; incentivar la
capacitación y el empleo, etc. ).

El acto administrativo tiene que vincularse con parte de ese interés público ya que
el acto administrativo está siempre ordenado al bien común, pues está llamado a
satisfacerlo.( ejemplo: acto administrativo municipal que ordena la demolición de
un edificio debe estar finalizado al resguardo de la vida e integridad de las personas
frente al riesgo real de colapso de un edificio siniestrado o ruinoso ). El acto
administrativo es, entonces, el medio jurídico que utiliza la Administración del
Estado para alcanzar su fin de satisfacer necesidades públicas, dar protección a la
población, resguardar el orden y promover el desarrollo del país.

Distinción entre Acto Jurídico Administrativo y Acto Jurídico Privado:

A partir de lo señalado no cabe confundir, entonces, un acto jurídico

administrativo de un acto jurídico privado. Las diferencias más significativas son
las siguientes.

a) En el ámbito del derecho privado rige el principio de la voluntad libre y

autónoma de personas naturales o jurídicas presumidos por la ley capaces de todo
acto o contrato, salvo aquellos que expresa y excepcionalmente se prohíben. En el
ámbito del acto administrativo, en cambio, se habla de sujetos estatales u órganos
de la Administración del Estado habilitados únicamente por la competencia,
obtenida expresa ( jamás presumida), limitada y acotadamente de la Constitución
y/o la ley, como único atributo habilitante para dictar esta clase especial de actos
jurídicos, que son los administrativos, bajo la forma de decretos, resoluciones y
acuerdos, sólo en la materia, territorio, oportunidad y grado determinado por la
norma.

b) En el acto jurídico privado la causa psicológica del acto ( el ¿ porqué ? se

celebra ) es irrelevante ( pues sirve de causa suficiente la mera liberalidad); mientras
que, en el acto administrativo, esta causa, denominada motivo, es sumamente
importante y debe declararse expresamente y formalmente, en el propio acto, en
forma cierta y veraz, coincidiendo con la competencia, pues puede determinar la
legitimidad o ilegitimidad del acto mismo.

c) En el acto jurídico de derecho privado el fin es irrelevante para su validez

(el ¿ para qué ? se celebra); en cambio, en el acto administrativo es significativo ya
que este sólo puede ser de naturaleza pública y vinculado al interés general o bien
común específico que, conforme al ordenamiento jurídico, corresponde al
cometido del órgano que lo emite ( ejemplo : el acto administrativo de
expropiación que sólo puede tener por fin que lo justifique el interés nacional o la
utilidad pública, ningún otro y solo puede ser emitido por aquellos órganos dotados
de competencia expropiatoria ).

d) En el ámbito del derecho privado la situación jurídica de un particular, en

virtud de un acto jurídico, no se ve ni puede resultar modificada sino es por su
voluntad o consentimiento ( nadie puede adquirir o verse privado de sus derechos,
ni contraer obligaciones, sino mediante un acto de su voluntad; lo que se conoce
como efecto relativo de los actos jurídicos del derecho privado, pues los sujetos
actúan y se relacionan con su voluntad en un plano de igualdad jurídica, sin que
uno pueda imponer al otro ). En el ámbito de la Administración, en cambio, por
medio del acto administrativo ( decretos, resoluciones y acuerdos), los órganos de
la Administración del Estado están habilitados, por la competencia de que gozan,
para modificar unilateralmente la situación jurídica de los particulares o
administrados, no solo en ausencia de su voluntad, sino incluso en contra de ella (
y, en razón de lo mismo, tales decretos o resoluciones pueden ordenar, por
ejemplo, demoliciones de bienes raíces contra la voluntad de su dueño); pues estos
particulares o administrados no participan con su voluntad en la generación y
eficacia del acto ( ejemplo: acto administrativo de expropiación por el que se le
priva del dominio de lo suyo a un particular ( antejardín de su casa ) por razones
de utilidad pública o interés nacional ( para ensanchar la calle o avenida debido al
incremento del tránsito vehicular ); acto administrativo de demolición de una
vivienda o edificación siniestrada o ruinosa ( para evitar el peligro para la vida e
integridad física que constituye).

e) En el ámbito privado, el particular que quiera obtener el cumplimiento de

un acto jurídico suyo (contrato) frente a la parte que se resiste a cumplirlo (
comprador que no paga el precio de lo comprado ), o sea, en forma compulsiva o
por la fuerza, debe necesariamente recurrir a los Tribunales para ello, ejerciendo
las acciones resolutorias del caso, debido a que su acto jurídico carece de imperio
( coacción propia). En el ámbito administrativo, en cambio, el acto administrativo
goza de un efecto denominado “ imperio” y "ejecutoriedad propia”, en virtud del
cual la Administración del Estado tiene la potestad para hacer cumplir el acto suyo,
de oficio y por propia iniciativa, sin necesidad de acudir a tribunales, recurriendo,
incluso, directamente al auxilio de la fuerza pública si resulta necesario, pues sus
actos, a diferencia de los actos jurídicos privados, si gozan de imperio, pues son el
resultado del ejercicio de una competencia.

f) En el ámbito privado la regla es que los actos sean consensuales, en cambio,

en el ámbito administrativo la regla es que el acto sea formal, esto es, procedimental
y solemne.

g) En el ámbito privado el acto que adolece de algún vicio es susceptible de

saneamiento, mientras que en el ámbito administrativo, en virtud de la nulidad de
derecho público, esto no es posible y, por lo tanto, la acción para solicitar la nulidad
de un acto administrativo es imprescriptible pues el vicio no se purga ni sanea por
el transcurso del tiempo.

h) El acto jurídico privado debe ser alegado y probado, en su existencia y

efectos, para poder hacerlo valer en juicio y por la fuerza; en cambio, el acto
administrativo goza de una presunción de legalidad, esto es, se prueban por sí
mismos y se presumen ajustados al ordenamiento jurídico mientras autoridad
competente no declare lo contrario.

i) Por regla general, los actos jurídicos privados no necesitan de formalidades

posteriores, una vez que han sido celebrados, para producir efectos; estos efectos
tienen lugar, pura y simplemente, una vez perfeccionado el acto. En cambio, el
acto administrativo generalmente si lo requiere, dado su carácter procedimental,
por lo que debe cumplir con trámites de dicho procedimiento, tales como, la toma
de razón por la Contraloría General de la República o alguna forma de
comunicación mediante su publicación o notificación.

CARACTERÍSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Corresponde revisar las características propias de este acto jurídico unilateral de la

Administración del Estado. Se acostumbra señalar, como las principales, a las
siguientes: la unilateralidad, la formalidad, la tipicidad, la imperatividad u
obligatoriedad, la exigibilidad frente a sus destinatarios o ejecutoriedad propia, la
estabilidad, la impugnabilidad y la irretroactividad.

• LA UNILATERALIDAD

Los actos administrativos son unilaterales porque se perfeccionan por la voluntad

de un solo sujeto: la del órgano-institución de la Administración del Estado o
persona jurídica estatal titular de la competencia necesaria para su dictación.

Vale decir, aún cuando afecten a uno o más particulares, o bien, a la ciudadanía en
general, todos los decretos, resoluciones y acuerdos son únicamente
manifestaciones de la voluntad y consecuencia del ejercicio de la competencia de
uno o más órganos centralizados o descentralizados de la Administración del
Estado ( entendiendo, por tales, sólo los que menciona el art. 1 de la LOCBGAE)
.

• FORMALIDAD

Los actos administrativos son formales pues corresponden a la actuación unilateral

de unos órganos estatales que, por mandato constitucional, actúan válidamente en
la medida que lo hagan en la forma que prescriba la ley. Esta exigencia de forma
está constituida por el imperativo que tiene su emisor de ceñirse a un
procedimiento legal para su formación, generación o dictación y a la solemnidad (
escrituración ) con que deben hacerse constar todos sus elementos ( voluntad,
motivos, objeto, etc.)

• LA TIPICIDAD

Esta característica se refiere a que los actos administrativos tienen una estructura
definida por el ordenamiento jurídico sobre la base de elementos subjetivos,
objetivos y formales que le son propios, lo que les da forma propia, reconocible y
única: de decretos supremos, resoluciones y acuerdos.
Estos elementos que configuran a todo acto administrativo lo hacen característico
o típico desde el punto de vista de quienes los emiten ( subjetivos), de porqué y
para qué se emiten (objetivos) y de cómo se emiten (formales).
Por eso se afirma que son actos típicos, claramente identificables y diferenciables
de otros actos jurídicos; de distintas formas y clases ( decretos supremos,
resoluciones y acuerdos)

En definitiva, significa esta característica que los actos administrativos adoptan

distintas formas y clases, puesto que las competencias administrativas de que están
atribuidos los órganos de la AE, cuyo ejercicio o exteriorización unilateral origina
el acto administrativo, son también típicas, múltiples y variadas.

Y precisamente la característica anotada es la que permite clasificar a los actos

administrativos en diferentes grupos, según sus formas y clases. Ejemplo:
discrecionales y reglados, de beneficio o de gravamen; terminales o de mero
trámite, internos y externos, etc.

• LA IMPERATIVIDAD u OBLIGATORIEDAD

Significa que los actos administrativos tienen la aptitud de cumplirse e imponerse

a los administrados en forma autónoma, imperativa y obligatoria.

Como el fin de estos actos es siempre satisfacer el interés general y procurar el bien
común, se ha dotado a los mismos de la característica de imponerse obligatoria e
imperativamente a todas les personas.

En virtud de la característica en estudio la autoridad administrativa, a través del

acto administrativo, puede alterar o modificar los derechos de los administrados,
además de imponerles obligaciones — modificar su situación jurídica - , en forma
imperativa y obligatoria, ya sea para aumentarlos ( subsidios, becas, subvenciones)
o para disminuirlos o gravarlos ( multas, clausuras, paralizaciones, prohibiciones,
etc. ) .

Esta característica origina la clasificación de actos administrativos en actos de

beneficio y actos de gravamen, según se examinará.

Los actos administrativos gozan de imperio, esto es, tienen la aptitud de imponerse,
por sí mismos, a sus destinatarios incluso por la fuerza.
En nuestro derecho positivo la imperatividad de los actos de la Administración
encuentra su fundamento expreso en el artículo 3, inciso 8°, de la ley 19.880.

• EXIGIBILIDAD FRENTE A SUS DESTINATARIOS o LA

EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Esta característica o propiedad del acto administrativo consiste en que él puede

cumplirse o ser puesto en ejecución de inmediato, una vez dictado y totalmente
tramitado en su procedimiento de formación, por el propio órgano de la
Administración del Estado que lo dicta, de oficio y por propia iniciativa, sin
necesidad de petición de interesado ni de tener que recurrir a otro Poder del
Estado, como el judicial, para obtener su cumplimiento.

Nuestra legislación se inspira en el sistema francés, por lo que los actos

administrativos gozan, en nuestro sistema, de autotutela ejecutiva, como lo ratifica
el art. 3, inciso 8, de la ley 19.880: " ...los actos administrativos gozan de una
presunción de legalidad, de imperio y exígibilidad frente a sus destinatarios, desde
su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad
administrativa ... ". Vale decir, el acto administrativo es autoejecutable directa e
inmediatamente por la propia Administración que lo dicta sin necesidad de tener
que acudir al Tribunal para obtener por su intermedio el cumplimiento forzado del
mismo ( autotutela administrativa).

Lo anterior no significa que frente a la ejecución o cumplimiento del acto

administrativo que disponga la propia autoridad administrativa que lo dictó, no se
reconozca al administrado el derecho a reclamo ante los órganos competentes (
judiciales o administrativos), sea mediante el ejercicio de recursos comunes o
especiales, ya de naturaleza administrativa, ya de naturaleza judicial. Pues esta
posibilidad de reclamar del acto administrativo constituye otra de sus
características (impugnabilidad).

• LA ESTABILIDAD

Significa que los efectos del acto administrativo se mantienen en el tiempo y no se

alteran con el transcurso de él, vale decir, se mantienen inmutables hasta la
extinción por causa legal del acto que los origina. Esto tiene relación con los fines
de la Administración que son permanentes y continuos por lo que los actos
administrativos, que son las vías que conducen a alcanzar esos fines, deben tener
una característica que los haga permanentes en sus efectos. Ella es la estabilidad en
estudio.
• LA IMPUGNABILIDAD

Significa que el acto administrativo se puede siempre impugnar, recurrir o reclamar

por causa de ilegalidad ( infracción al principio de juridicidad ), ya sea por el
funcionario o por el particular, administrado o ciudadano que sufra agravio o lesión
en sus derechos o intereses con el mismo, ya sea ante la Administración del Estado
o bien ante los Tribunales de Justicia.

El artículo 10 de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado

consagra esta característica al señalar que: “ Los actos administrativos serán
impugnables a través de los recursos que establezca la ley”.

Y la ley ha dispuesto que los actos administrativos sean impugnables tanto a través
de recursos administrativos como a través de recursos y acciones judiciales.

Lo anterior, como mecanismo para velar por la plena observancia del principio
de juridicidad en los actos administrativos.

Por ello es que se afirma que los actos administrativos son ""plenamente
impugnables", pues la ley ha habilitado dos vías para ello: la administrativa y la
judicial.
• LA IRRETROACTIVIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Significa, en cuanto a su vigencia en el tiempo, que el acto administrativo puede

regir, sólo una vez dictado y totalmente tramitado en su procedimiento de
formación, y para el futuro. Sus efectos se producen sólo a contar de su dictación
y total tramitación — que se produce una vez ocurrida su notificación o
publicación — con lo cual el acto administrativo entra en vigencia ( art. 52 Ley
19.880).
Esta característica de irretroactividad del acto administrativo tiene una excepción
tratándose del acto administrativo que produzca efectos favorables para los
interesados y no lesione derechos de terceros, en cuyo caso, la ley le confiere
excepcionalmente efectos retroactivos.
En nuestra legislación la característica en examen encuentra su fundamento
inmediato y directo en el artículo 52 de la ley 19.880.
CLASIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

Según la doctrina nacional, dado su carácter típico, el acto administrativo admite

las siguientes clasificaciones.
I. - Según su vigencia en el tiempo, los actos administrativos pueden ser: a)
Instantáneos; b) Transitorios; y c) Permanentes.
Acto Administrativo instantáneo es el que se extingue inmediatamente después de
su aplicación, por ejemplo, el que ordena el pago de una multa.

Actos Administrativos transitorios son los que prolongan su vigencia más allá de
su aplicación concreta; por ejemplo, el que concede un subsidio habitacional ( se
extingue con su aplicación en la adquisición de una vivienda, en el pago de su
precio o valor) .

Actos Administrativos permanentes son los que prolongan su vigencia

indefinidamente en el tiempo, por ejemplo, el acto administrativo que dispone el
nombramiento de un funcionario público.
II. - Según su vigencia en el espacio, los actos administrativos pueden ser:

a) nacionales, b) regionales o c) locales o comunales; tal sería el caso, de un Decreto

Supremo, una Resolución de Intendencia o un Acuerdo del Gobierno Regional y
una Resolución Municipal, respectivamente.
III - Según el ámbito en que producen sus efectos, los actos administrativos se
clasifican en:

a) Actos Administrativos Internos y b) Actos Administrativos Externos;

Actos Administrativos Internos, son aquellos que producen efecto directo al

interior de la Administración del Estado tales como instrucciones y órdenes;
Actos Administrativos Externos, son aquellos que producen efectos fuera de la
Administración ( como la clausura de un restaurante por fallas sanitarias)
IV.- Según su forma, se clasifican los actos administrativos en:

a) Decretos Supremos; b) Resoluciones y c) Acuerdos;

Decretos Supremos, son las órdenes escritas emitidas por el Presidente de la

República o por un Ministro de Estado actuando “por orden del Presidente de la
República” recaída en un asunto de su competencia;

Resoluciones, son aquellos actos administrativos de análoga naturaleza al decreto

supremo dictados o emitidos por los restantes órganos y autoridades de la
Administración del Estado dotados de poder de decisión sobre asuntos de su
competencia.

Acuerdos, son los actos administrativos de los órganos pluripersonales de la

Administración del Estado.

Los decretos supremos, resoluciones y acuerdos pueden, a su vez, ser simples o

reglamentarios dando origen, en este último caso, a los reglamentos.

V - Según el número de órganos de la Administración necesarios para su

dictación se clasifican en:

Actos Administrativos Simples y b) Actos Administrativos Complejos

Actos Administrativos Simples, son aquellos que para su dictación requieren de la

intervención de un órgano de la Administración del Estado;

Actos Administrativos Complejos, son aquellos que requieren para su dictación la

intervención de una pluralidad de órganos de la Administración del Estado.

VI - Según el efecto que producen en el patrimonio o situación jurídica de las

personas, los actos administrativos se clasifican en:

a) Actos Administrativos Favorables y b) Actos Administrativos Desfavorables;

Actos Administrativos Favorables, son aquellos que producen una ampliación o

ensanchamiento del patrimonio de un ciudadano ( Ejemplos: decretos supremo
que confiere una beca de estudios; resolución que otorga un subsidio habitacional;
en general, lo son todas aquellas concesiones, autorizaciones, aprobaciones y
admisiones que realiza la Administración del Estado )
Actos Administrativos Desfavorables o de Gravamen, son aquellos de contenido
negativo que suponen una restricción, merma o limitación en el ámbito jurídico de
una persona ( ej: resolución de la Administración Sanitaria del Estado que le
impone una multa a un restaurante por insalubre o una clausura por falta de
autorización para funcionar ).

La importancia de esta clasificación está dada porque los actos administrativos

favorables que le han permitido a una persona adquirir legítimamente un derecho
( una beca de estudios, por ejemplo) no pueden ser dejados sin efecto por la
Administración mediante la causal de extinción de los actos administrativos
denominada revocación.

VII.- Según la naturaleza del derecho otorgado al particular., los actos administrativos
favorables se clasifican en:

a) Acto Administrativo de Concesión; b) Acto Administrativo de Permiso; y c)

Acto Administrativo de Autorización;

Acto Administrativo de Concesión, son actos administrativos de contenido

favorable que entregan a un particular la explotación exclusiva y excluyente de un
bien nacional de uso público ( ej: playas de mar ) o la ejecución de un servicio
público ( ej: servicio público de agua potable y alcantarillado )

Acto Administrativo de Permiso, se trata de un acto administrativo de carácter

precario que permite desarrollar una actividad u ocupar un espacio público ( bien
nacional de uso público, como calles o plazas ) que normalmente no puede
desarrollarse u ocuparse ( ejemplo: permiso para ocupar la vía pública con
escombros de una construcción o para instalar un escenario en una plaza que
permita realizar un concierto ).

Acto Administrativo de Autorización, es el acto administrativo que remueve un

obstáculo jurídico que existe para ejercer un derecho que preexiste en el patrimonio
del ciudadano solicitante ( ejemplo: autorización sanitaria para instalar y operar una
panadería, una licencia de conducir vehículos motorizados ).
VIII.- Según la determinación de los sujetos a quienes afectan los actos
administrativos se clasifican en: a) Abstractos o Generales y b) Concretos o
Singulares.

Acto Administrativo Abstractos o Generales, son los que se aplican a un número

indeterminado de personas y que la doctrina también denomina Actos
Administrativos de efectos generales, por ejemplo, un reglamento, una ordenanza.

Acto Administrativo Concretos o Singulares, son los que se aplican a personas

determinadas y que la doctrina también denomina Actos Administrativos de
efectos particulares, por ejemplo, el que asciende a un funcionario, le aplica una
medida disciplinaria, el que otorga un subsidio habitacional a un poblador, una
beca a un estudiante destacado, etc..

La importancia de esta clasificación radica en la distinta forma en que una y otra

clase de actos son puestos en conocimiento de sus destinatarios. Cuando se trata
de Actos Administrativos Abstractos o Generales ello se obtiene mediante su
publicación en el Diario Oficial y en el caso de tratarse de Actos Administrativos
concretos ello se obtiene mediante su notificación personal o por carta certificada
( arts. 45 a 49 de la ley 19.880 ) : En este último caso el acto administrativo concreto
( terminal) precisará ser complementado con un acto administrativo de notificación
( de comunicación ). En efecto, los actos Administrativos de efectos individuales,
deberán ser notificados a los interesados conteniendo su texto íntegro, dentro de
los cinco días siguientes a aquél en que ha quedado totalmente tramitado el acto
administrativo. Con todo si el paradero del interesado fuere ignorado, procederá
su publicación en el Diario Oficial. La notificación se hará por escrito, mediante
carta certificada dirigida o en forma personal por medio de un empleado del órgano
correspondiente al domicilio o aún en forma tácita ( art. 47 ley 19.880).

Por su parte, los actos administrativos abstractos o de efectos generales deberán

publicarse en el Diario Oficial.

IX - Según la forma de expresión de la voluntad, el acto administrativo se clasifica

en:

a) Expreso y b) Presunto.
Un acto administrativo expreso será aquella en que la voluntad del órgano de la
Administración que lo emite ha sido explícita, escrita y formalmente declarada. El
acto administrativo presunto es aquel en que la declaración de la Administración
del Estado no se exterioriza de modo escrito y formal, sino que se deduce de su
inactividad, por aplicación de las reglas del silencio administrativo.

X - Según la forma en que cumplen sus efectos jurídicos, el acto

administrativo se clasifica en:

a) Puros y Simples y b) Sujetos a Modalidad.

Un acto administrativo sujeto a modalidad lo será bajo plazo, condición o modo.

XI - Según el rol o función que tiene el acto administrativo en el

procedimiento administrativo establecido para su formación o emisión, el acto
administrativo se clasifica en: 1) Actos Preparatorios y 2) Actos Terminales.

Actos Administrativos preparatorios, son aquellos que se dictan dentro de un

procedimiento administrativo y que dan curso progresivo al mismo.

Actos Administrativos Terminales o Decisorios, son aquellos que constituyen

la culminación de la decisión administrativa, en los que radica y se contiene ésta y
que ponen fin al procedimiento administrativo. Se trata de la resolución, decreto o
acuerdo que pone fin al procedimiento administrativo y en la que se contiene la
decisión de las cuestiones planteadas por los interesados o por la propia
Administración Pública.

Este criterio de clasificación tiene mucha importancia para lo relativo a la

impugnación del acto administrativo, pues el principio de plena impugnabilidad de
los mismos, a través de recursos administrativos, acciones y recursos judiciales, que
pregona nuestro ordenamiento jurídico está reservado para los actos
administrativos terminales, pues los preparatorios sólo pueden serlo en la medida
que produzcan indefensión o pongan término al procedimiento administrativo o
hagan imposible su prosecución.

Por lo tanto, sólo son impugnables — en principio — los actos administrativos

terminales o decisorios y no los actos administrativos de mero trámite o
preparatorios.
XII - También según el rol que desempeñan en el procedimiento administrativo.

Los Actos Administrativos pueden ser: (1) de iniciativa; (2) de instrucción; (3) de
decisión; (4) de publicidad y de (5) control.

Acto Administrativo de Iniciativa, son aquellos que abren o dan impulso al

procedimiento administrativo, por ejemplo, el acto que ordena instruir un sumario
administrativo, un recurso administrativo, una petición de acceso a información
pública.

Acto Administrativo de Instrucción, son aquellos cuyo objetivo es reunir

antecedentes para la emisión de un acto terminal posterior, por ejemplo, la
denuncia que formula la Contraloría a otro Servicio Público para que este último
investigue situaciones que son de su competencia; la petición de informe al órgano
reclamado de denegación de acceso a información pública que solicita el Consejo
para la Transparencia en el marco del procedimiento de reclamo de amparo
informativo; el informe técnico sobre la estabilidad estructural de un edificio
afectado por el terremoto en el marco del procedimiento administrativo tendiente
a la dictación de un acto municipal de demolición, el examen psicotécnico que el
interesado en obtener licencia de conducir vehículos motorizados debe rendir y
aprobar.

Acto Administrativo de Decisión, son aquellos que contienen la emisión de un

acto terminal, por ejemplo, la aplicación de una medida disciplinaria, el
pronunciamiento del Consejo para la Transparencia en orden a acoger o rechazar
un amparo informativo, la orden municipal de proceder a la demolición de un
edificio colapsado por el terremoto, el acto municipal conocido como licencia para
conducir vehículos motorizados.

Acto Administrativo de Publicidad, son aquellos que dan a conocer el contenido

de otro acto administrativo para hacerlo oponible u obligatorio a terceros, por
ejemplo, el acto que ordena la publicación de un Reglamento en el Diario Oficial
o la notificación por carta certificada a un funcionario afectado con una medida
disciplinaria.
Acto Administrativo de Control, son aquellos cuya finalidad es verificar el mérito
o legalidad de otro acto anterior, por ejemplo, un dictamen de auditoría de gestión
y acto de toma de razón, respectivamente.

XIII - Según la naturaleza de la potestad ejercida, el acto administrativo se clasifica

en:

a) Reglado; y b) Discrecional.

Las potestades que permiten a los órganos de la Administración del Estado dictar
o emitir actos administrativos son aquellas que la ley contempla, confiere y otorga.
Es la potestad, atribución o competencia la que permita la toma de decisiones, por
parte de la Administración, que configura el acto administrativo. Cuando la ley
entrega o confiere esta potestad o poder en forma amplia, permitiéndole a la
Administración, con él, adoptar entre un número opcional de posibles decisiones,
todas ellas legales, se habla de una potestad administrativa discrecional y de un acto
administrativo discrecional producto del ejercicio de aquella. Cuando la ley entrega
o confiere esta potestad determinando una única decisión posible de adoptar por
la Administración, estamos en presencia de una potestad reglada y de un acto
administrativo reglado ( por ejemplo la resolución del Servicio de Registro Civil e
Identificación que concede al posesión efectiva de la herencia intestada de baja
cuantía a los herederos forzosos, sobre el base del estado civil que les confiere la
condición de tales y la solicitud o petición en tal sentido ).
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
En la estructura de todo acto administrativo, dado su carácter típico, es posible
distinguir los siguientes elementos:
• Elemento Subjetivo
• Elemento Objetivo
• Elemento Adjetivo o Formal
1. A. Elemento Subjetivo del Acto Administrativo.
 Bajo esta denominación e agrupan las exigencias o presupuestos impuestos
por el ordenamiento jurídico relativos al sujeto emisor del acto administrativo. Este
elemento permite responder a la interrogante de ¿ quién dicta o emite el acto
administrativo ? ¿ quién puede o debe dictar o emitir el acto administrativo ?

Está constituido este elemento por los siguientes sub elementos: (i) persona jurídica
estatal/órgano-institución centralizado o descentralizado de la Administración del
Estado; (ii) órgano- individuo: persona natural con investidura- funcionario
público planta nivel directivo-autoridad; (iii) competencia y (iv) voluntad.
• El órgano-institución (persona jurídica estatal)

Sólo los órganos-institución de la Administración del Estado pueden emitir actos

administrativos, por lo que todo acto administrativo presupone la existencia y
presencia, como ente o sujeto emisor de uno de aquellos órganos públicos
referidos en el art. 1°, inciso segundo, de la LOCBGAE (Ministerios, Intendencias,
Gobernaciones, Servicio Públicos, Municipalidades, Gobiernos Regionales, etc. ).
Estos órganos institución de la Administración del Estado o bien gozan de
personalidad jurídica estatal fiscal, cuando son centralizados, en cuyo caso, el sujeto
emisor del acto es siempre el Fisco, como tratándose de los Decretos Supremos,
Resoluciones de Intendencia, Gobernaciones, Fuerzas Armadas y de Orden y
Seguridad o bien gozan de una personalidad jurídica estatal propia y autónoma,
cuando son descentralizados, como las Municipalidades, gobiernos Regionales y
Servicios Públicos Descentralizados, por lo que sus actos administrativos los tienen
a ellos como sujetos estatales emisores.

• El órgano-individuo/funcionario público/autoridad administrativa

(persona natural investida regularmente en un cargo o empleo público )

La Administración — conglomerado de entes jurídicos o abstractos - actúa

en el campo jurídico a través de personas naturales, pero no cualquiera, sino de
aquellas que adquieren la condición de agentes o funcionarios públicos. Y son tales
sólo aquellas personas naturales que gocen de investidura, previa y regular, en un
cargo o empleo público ( a través del nombramiento legal seguido de la asunción
en dicho cargo ), lo que supone haber sido nombrada legalmente a través de los
procedimientos previstos por la ley para el cargo o empleo público de que se trate
( planta directivo) y reunir los requisitos de idoneidad exigidos por el ordenamiento
jurídico y encontrarse en ejercicio mismo del cargo o empleo.
Es requisito o elemento del acto administrativo lo constituye la necesarias
existencia e intervención de un agente estatal o autoridad pública en la dictación
del acto porque sólo a través del funcionario público ( persona natural investida en
un cargo o empleo público u órgano-individuo de la Administración del Estado )
las personas estatales- órganos-institución de la administración del Estado pueden
dictarlos o emitirlos, dada su condición de entes ficticios o abstractos; y es tal,
como se dijo, el sujeto natural que detenta investidura (nombramiento) regular
(conforme a derecho) en un cargo o empleo público, al que ha accedido mediante
nombramiento en la forma prescrita por la ley.

Esta investidura que dice relación con la emisión del acto administrativo
corresponde al funcionario autoridad superior del respectivo órgano-institución
que lo emite ( ejemplo: alcalde, presidente de la república, ministro, director o jefe
del servicio, secretario regional ministerial (seremi), gobernador, intendente, etc. ).
Así lo exige el inciso 2° el artículo 7 de la Constitución Política como condición
básica para que un órgano del Estado pueda actuar válidamente.

Respecto de la investidura un funcionario público-autoridad de la

Administración, puede encontrarse en tres situaciones:

a) Puede encontrarse dotado de investidura regular y se tratará, por tanto, de

un Funcionario de Derecho.

b) Puede tratarse de un Funcionario de Hecho; aquí se distinguen dos

situaciones:

- Situación normal: El funcionario fue nombrado por un acto que,

adoleciendo de algún vicio, fue posteriormente anulado o invalidado. En este caso
sus actuaciones verificadas en el tiempo anterior a la invalidación o anulación de
su nombramiento son válidas.

- Situación anormal: El funcionario asume funciones públicas sin tener

todavía acto de nombramiento. Por ejemplo, por razones de fuerza mayor o
necesidad urgente.
c) Anticipación de funciones: Se trata de asumir un cargo sin que en forma
alguna exista voluntad por parte de la Administración de incorporar a la institución
a este individuo que se considera funcionario. Está prohibido por la ley y constituye
delito penal.

• La Competencia

La competencia, en los términos del Art. 7° de la Constitución y Art. 2

LOCBGAE, constituye un elemento del acto administrativo, en términos tales, que
el órgano de la Administración que pretende dictar uno, bajo la forma de decreto,
resolución o acuerdo, debe tener atribuida competencia legal o constitucional
previa para poder hacerlo.

En efecto, siendo el AA, acto o acción de un órgano del Estado, el presupone y se

vincula directa y estrechamente al poder-deber de acción sobre un asunto o materia
y en un territorio determinado de que están dotados los mismos, que no es otro
que la denominada “competencia”, pues el órgano no puede válidamente sino actuar,
accionar o emitir actos dentro del cuadro de atribuciones, potestades o poder de
acción que le otorga la ley (competencia), y que se desglosa en cuatro factores: el
territorio, la materia, en la oportunidad y el grado o nivel jerárquico.

Esto quiere decir que los actos administrativos deben ser necesariamente
expresión o materialización de esa competencia, desde que sólo pueden existir
válidamente sobre las materias o asuntos, en los territorios, en la oportunidad y en
el nivel predeterminado por ley, al conferir o configurar el poder impositivo de
acción o competencia de los órganos de la AE, que, en definitiva, les permite su
dictación.

Los órganos de la Administración del Estado, por tanto, a diferencia de los sujetos
o personas particulares, no pueden dictar o emitir los actos que quieran sino sólo
aquellos que les permita su competencia.

De lo anterior fluye, entonces, que los órganos de la AE pueden certificar

competencias laborales o el estado civil, acreditar universidades, autorizar la
conducción de vehículos de carga, prohibir o clausurar un establecimiento de
comida rápida, autorizar la construcción de una central hidroeléctrica, etc. en la
medida que tenga competencia para ello y solo aquel que la tenga.

• La Voluntad de la administración constituye otro de los elementos del acto

administrativo

El acto administrativo es acto jurídico y como tal se trata de una declaración o

manifestación de voluntad de una persona o sujeto de derecho.
Establecida la persona jurídica estatal (órgano-institución), la competencia (
poder-deber de acción o decisión sobre u asunto o materia determinada, en un
territorio y oportunidad determinadas ) y la investidura regular del funcionario suyo
( alcalde, jefe servicio, gobernador, presidente, etc. ), hay que determinar cómo,
por medio de este funcionario, se va a declarar o expresar la voluntad
administrativa del sujeto o persona administrativa estatal u órgano de la
Administración del Estado.
Las modalidades de manifestación de esta voluntad administrativa o voluntad de
la Administración del Estado son las siguientes:

a) En forma expresa: La voluntad administrativa llega al campo del derecho

en términos explícitos, expresos ( en forma indubitada) y formales por medio de
la escrituración ( decretos, resoluciones y acuerdos) ya sea en papel o
electrónicamente. No hay duda de la expresión o declaración de voluntad por parte
de la Administración ni de su contenido cuando ella tiene lugar en forma expresa.
Esta voluntad genera actos administrativos expresos, bajo la forma de decretos,
resoluciones y acuerdos expresos, y constituye la regla general en cuanto a la
modalidad de manifestación de voluntad de los órganos de la Administración del
Estado.

b) En forma tácita: Es aquella que se infiere, se deduce, está implícita en ciertas

actuaciones o conductas del funcionario que, en forma indubitada, sin margen de
duda, permiten exteriorizar y precisar la voluntad administrativa. Esta voluntad
generaría actos administrativos tácitos.

Esta forma de expresión de voluntad, de manera clásica, ha sido mayoritariamente

rechazada y resistida por la doctrina, la jurisprudencia. Hoy en día la tendencia ha
ido cambiando ya que la jurisprudencia reciente y una parte de la doctrina están de
acuerdo con reconocer y aceptar este tipo de voluntad administrativa. La LBPA
N° 19.880 es, de algún modo, ambigua y poco clara en esta materia.

c) En forma presunta a través del silencio administrativo: Consiste en

una ficción en virtud de la cual la ley atribuye a la inactividad de la Administración (falta de
acción y voluntad suya) un contenido de voluntad: ya favorable, positivo o estimatorio —
dando, con ello, origen al silencio administrativo positivo — ya desfavorable ,
negativo, de rechazo o desestimatorio — dando origen al silencio administrativo
negativo.
Esta forma de voluntad presumida por la ley origina actos administrativos —
decretos, resoluciones y acuerdos - denominados presuntos.

La ley 19.880, en sus artículos 64, 65 y 66, consagró ambas modalidades de silencio
administrativo (voluntad ficta o presumida de la administración), aceptándolo con
carácter general, en los términos siguientes.

Artículo 64: “ Silenao Positivo. Transcurrido el plago legal para resolver acerca de una
solicitud que haya originado un procedimiento, sin que la Administración se pronuncie sobre ella,
el interesado podrá denunciar el incumplimiento de dicho plago ante la autoridad que debía resolver
el asunto, requiñéndole una decisión acerca de su solicitud. Dicha autoridad deberá otorgar recibo
de la denuncia, con expresión de su fecha, y elevar copia de ella a su superior jerárquico dentro del
plazo de 24 horas.
Si la autoridad que debía resolver el asunto no se pronuncia en el plago de 5 días contados desde
la recepción de la denuncia la solicitud del interesado se entenderá aceptada .. ”.

• Requisitos del silencio administrativo positivo:

1. - Existencia de un procedimiento administrativo iniciado por solicitud de un

particular interesado.

2. - Existencia de un plazo establecido en la ley que obligue al órgano de la

Administración del Estado a pronunciarse sobre la solicitud formulada.

3. - Transcurso del plazo legal sin que tenga lugar pronunciamiento por
parte de la Administración.

4. - Denuncia escrita del incumplimiento del plazo y requerimiento de parte

del particular interesado a la Administración para que resuelva.

5. - Recepción timbrada y fechada de la denuncia y requerimiento y envío al

superior jerárquico de la autoridad, órgano o funcionario llamado a resolver.

6. - Transcurso de 5 días desde aquella recepción sin pronunciamiento por

parte de la Administración.

• Consecuencia del silencio administrativo positivo:

La solicitud del interesado se entiende aceptada. En otras palabras, la ley reputa

a través de una ficción que existe un acto administrativo a través del cual la
Administración declara su voluntad en términos de aceptar lo solicitado por el
particular. A este acto administrativo, perfeccionado a través del silencio, se le
denomina acto administrativo presunto.
Artículo 65: “ Silencio negativo. Se entenderá rechazada una solicitud que no sea
resuelta dentro del plazo legal cuando ella afecte el patrimonio fiscal. Lo mismo se
aplicará en los casos en que la Administración actúe de oficio, cuando deba
pronunciarse sobre impugnaciones y revisiones de actos administrativos o cuando
se ejercite por parte de alguna persona el derecho de petición consagrado en el
numeral 14 del artículo 19 de la Constitución Política.

En los casos del inciso precedente, el interesado podrá pedir que se certifique que
su solicitud no ha sido resuelta dentro de plazo legal. El certificado se otorgará sin
más trámite, entendiéndose que desde la fecha en que ha sido expedido empiezan
a correr los plazos para interponer los recursos que procedan “.
 • Requisitos del silencio administrativo negativo:

1. - Existencia de un procedimiento administrativo iniciado por solicitud de un

particular interesado con impacto, consecuencias o afectación al patrimonio fiscal
o iniciado de oficio por la Administración, o iniciado por la interposición de
recursos administrativos o impugnaciones contra actos administrativos ( decretos,
resoluciones o acuerdos) o iniciados a consecuencia del ejercicio por un particular
del derecho constitucional de petición.

2. - Existencia de un plazo establecido en la ley que obligue al órgano de la

Administración del Estado a pronunciarse sobre la solicitud formulada.

3. - Transcurso del plazo legal sin que tenga lugar pronunciamiento por parte
de la Administración.

4. - Certificación de falta de pronunciamiento.

• Efectos del Silencio Administrativo:

Artículo 66: “ Efectos del Silencio Administrativo. Los actos administrativos que
concluyan por aplicación de las disposiciones de los artículos precedentes, tendrán
los mismos efectos que aquéllos que culminaren con una resolución expresa de la
Administración, desde la fecha de la certificación respectiva “.
Vale decir, el silencio, ya positivo, ya negativo, originan actos administrativos
presuntos ( decretos supremos, resoluciones y acuerdos presuntos ) con igual valor
y efectos que el acto administrativo expreso ( decretos supremos, resoluciones y
acuerdos expresos) .
• Vicios de la voluntad administrativa
Se distingue entre:
a) Vicios involuntarios: El error, la fuerza y el dolo
b) Vicios voluntarios: La simulación y el fraude a la ley
Ambos tipos de vicios aparecen o se manifiestan en todos aquellos casos en
que existe disconformidad entre la voluntad real del órgano y la voluntad declarada,
en el acto administrativo, por el órgano.

a) Vicios involuntarios

1. El Error. Es una falsa representación de la realidad o de una norma jurídica. Será

de hecho en los casos en que se refiera a un falso concepto de las personas o cosas
y será de derecho en los casos de un falso concepto de derecho o de una norma
jurídica.
El error de derecho en el ámbito privado no vicia el consentimiento. En cambio,
en el ámbito público el error de derecho si vicia la voluntad de la Administración
siendo necesario en estos casos solicitar la nulidad de derecho público del acto
viciado (al Tribunal) o proceder a su invalidación (por la propia Administración
que lo dictó).

En cambio, el error de hecho en el ámbito privado vicia el consentimiento en los

casos en que el Código Civil lo establece, principalmente cuando el error es
esencial. En el ámbito administrativo el error de hecho hay que analizarlo en
relación con aquellos elementos del acto administrativo en los cuales tiene
incidencia, como lo veremos, principalmente en cuanto al motivo. La inexistencia
de los hechos que se invocan en fundamento del acto administrativo lo vician, pero
como estos hechos sirven de motivo o causa a la manifestación de voluntad
administrativo, el vicio se produce en relación a dicho elemento del mismo.

La actividad discrecional de la Administración da lugar al error de hecho, en

cambio, si la actividad está reglada, estamos frente a un error de derecho.
2. La Fuerza: Es aquella agresión física o psíquica que se ejerce sobre la
voluntad de un sujeto pare determinarlo a ejecutar un acto.

En el derecho privado, la fuerza, bajo ciertas circunstancias, vicia la voluntad y es

causal de nulidad del acto. En cambio, en el derecho administrativo la fuerza será
constitutiva de vicio de la voluntad administrativa en todos aquellos casos en que
sea determinante para que ella se manifestara en una forma o sentido diverso a
aquel en que el órgano libremente estableció para satisfacer el interés público o
general.

De tal manera, en materia administrativa, la fuerza es vicio de la voluntad en todos

aquellos casos en que se utiliza para obtener fines distintos a los buscados o
queridos por el órgano.

3. El Dolo: Es la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad

de otro. Como vicio de la voluntad es propio del ámbito privado, pero no del
mundo administrativo (el dolo supone dos partes, en el ámbito administrativo solo
existe la Administración, es unilateral)

b) Vicios voluntarios

1. La Simulación: Se concibe como la declaración de voluntad no real que se

emite conscientemente entre las partes emisoras y receptoras del acto jurídico de
que se trate, con la expresa finalidad de obtener la apariencia de un acto jurídico
que no existe o que existiendo es distinto a aquel que correspondería al actuar
conforme a derecho (por ejemplo, se dispone la expropiación de un bien raíz por
ser necesario para la ejecución o construcción en él de una obra pública y tal obra
ya se encuentra realizada en él).

En el ámbito de la Administración del Estado esta figura es excepcional por

la naturaleza formal que rodea la actuación administrativa, de tal manera entonces
que este vicio de simulación es más bien propio del ámbito privado y más
excepcional de pesquisar en materia pública.

2. Fraude a la ley: Se trata de la realización de una serie de actos lícitos que en

conjunto persiguen la materialización de un acto que está prohibido por la ley. (Se
trata de los presupuestos fácticos del acto mismo; escapa a la Administración o ella
no fiscaliza bien dichos presupuestos) ;por ejemplo, para evitar la licitación pública
en los contratos administrativos de suministro debido al monto de lo contratado;
se contrata fraccionadamente el objeto requerido para que el valor de ninguna de
esas partes sobrepase el monto establecido por la ley para hacer exigible la licitación
pública.

2. Segundo elemento o Elemento Objetivo del Acto

Administrativo: Este elemento, a su vez, lo componen (i) el contenido u objeto, (ii) el
motivo o causa y (iii) el fin

Se llama elemento objetivo porque apunta al acto administrativo mismo, a su

contenido, y no al sujeto que lo emite. Está compuesto por:

• El contenido u objeto

Suele distinguirse un contenido esencial del acto administrativo, sin el cual el acto
no existiría; un contenido natural, que se entiende contenido en él, aunque nada se
diga o señale, pues el ordenamiento jurídico lo supone concurrente en todo acto
administrativo y un contenido accidental que corresponden a declaraciones
cláusulas accesorias del acto.

El objeto del acto administrativo está constituido, en definitiva, por la prestación

concreta que a través del acto administrativo se pretende alcanzar. El objeto, así,
está constituido por los efectos jurídicos inmediatos del acto. Aquella consecuencia
jurídica que inmediatamente se genera o nace del acto que se realiza.

Este objeto del acto está también vinculado con el fin, en términos tales que
también el objeto del acto debe estar en armonía o relación con el fin. De tal
manera que el objeto es el primer atisbo o la primera imagen que, en el acto
administrativo, se contiene del fin del acto que, en definitiva, se busca alcanzar o
realizar.

Generalmente, el objeto del acto administrativo es la respuesta a la pregunta ¿para

qué se dicta el acto ?.

Por ejemplo, si muere un funcionario de planta de un Servicio u órgano de la

Administración del Estado y se llama a un procedimiento administrativo de
concurso de antecedentes a través del cual se nombra un nuevo funcionario
público, el objeto del acto de nombramiento del nuevo funcionario es la provisión
del cargo vacante, y su fin es completar la dotación del órgano o servicio de la
Administración, para que siga satisfaciendo la porción de interés público que le
corresponde a la institución, teniendo dotación completa para ello.
• El motivo o causa

El motivo del acto administrativo está constituido por las las circunstancias de
hecho y de derecho que justifican la emisión del acto administrativo y
que se expresan formalmente en su texto.

• Clasificación del motivo o causa

A partir del concepto antes indicado, se habla de un motivo de hecho y un motivo

de derecho del acto administrativo. El motivo o motivación de hecho son las
circunstancias materiales o fácticas que anteceden y justifican la emisión del acto
administrativo, debe ser real, concreto y cierto y debe existir concordancia y
armonía entre la causal legal que se invoca y las circunstancias de hecho que
mueven a dictar el acto, y el motivo o motivación de derecho son los
fundamentos jurídicos que anteceden y justifican la emisión del acto
administrativo, o sea, constituye la fuente legal que fija la competencia del
órgano emisor y por ende autoriza la dictación del acto de que se tratehemos
de entender el porqué de su dictación, sus fundamentos; más precisamente: las
circunstancias fácticas y jurídicas que anteceden, fundamentan, justifican e inducen
la emisión o dictación de un acto administrativo.

Generalmente, el motivo del acto administrativo es la respuesta a la pregunta

¿por qué se dicta el acto?.

Por ejemplo, si muere un funcionario de planta de un Servicio u órgano de la

Administración del Estado y se llama a concurso de antecedentes a través del cual
se nombra un nuevo funcionario público, el motivo de hecho del acto de
nombramiento del nuevo funcionario es la vacancia del cargo producida por
fallecimiento del funcionario que anteriormente lo servía y el motivo de derecho
está constituido por las normas constitucionales o legales que le entregan a dicho
órgano de la Administración la competencia o potestad para nombrar a los
funcionarios que habrán de servirle para el cumplimiento de sus tareas y cometidos.

Frente a la inexistencia o error en los motivos del acto administrativo, en particular

de los motivos de hecho, el acto administrativo adolecerá de un vicio de abuso o
exceso de poder y podrá ser tachada de contraria a derecho por ilegal o arbitraria.
Este elemento adquiere importancia en la distinción que realiza la doctrina
entre acto administrativo reglado y acto administrativo discrecional de la
Administración del Estado.

En el acto reglado la calificación y apreciación de todos los motivos o presupuestos

de hecho y de derecho del acto están establecidos en la ley y, en consecuencia, el
órgano-institución/órgano-individuo de la AE no tiene más que actuar, ejecutar y
dictar el acto respectivo en la medida en que se den o concurran los presupuestos
del mismo, sin que existan elementos de discrecionalidad o apreciación que le
permitan a él decidir o resolver según criterios propios de apreciación o
calificación.

En la actuación discrecional es la propia ley la que entrega al órgano-

institución/órgano-individuo de la AE la facultad de calificar y apreciar los
presupuestos de hecho y de derecho para la dictación del respectivo acto. En este
sentido, la discrecionalidad no es respuesta a los hechos, que siempre están
determinados por la ley, sino que respecto a la apreciación o calificación de ellos
realizado por la autoridad-funcionario.

Sin perjuicio de lo expuesto no hay actos totalmente discrecionales, pues

por el elemento fin del acto siempre estará condicionado a la satisfacción de
necesidades públicas o de interés general expresadas en la ley.

Desde el punto de vista del control jurídico, el motivo del acto reglado no
presenta dificultad ya que está señalado en la ley y solo hay que comparar. En
cambio, respecto de la actuación discrecional, el control del motivo se hace más
complejo por los márgenes de apreciación y calificación mencionados, para lo cual
la doctrina ha configurado ciertos mecanismos o criterios de control de la
discrecionalidad administrativa.
 • Técnicas de control

Dicen relación con los siguientes mecanismos:

a) El error de derecho. En cuanto a determinar, por quién realiza el control, la

existencia de un posible error de derecho en la calificación jurídica de los motivos
frente a los cuales debe actuar la Administración. Por ejemplo, la autoridad del
Servicio Público determina iniciar un sumario a un funcionario porque llegaba
todos los días a media tarde y finalmente se establece que no es funcionario sino
un sujeto que presta servicios a honorarios, por lo que no tiene obligación horaria.

b) La existencia de un error de hecho. Aquí se debe analizar la existencia de un

posible error fáctico que dice relación con la situación o acto que se está apreciando
o calificando. Por ejemplo, en un llamado a concurso de antecedentes de un
Servicio Público para proveer un cargo vacante de profesional ingeniero se admite
la postulación de un profesional con un título distinto.

c) La desviación de poder. En este mecanismo la administración no ha

cometido un error de hecho ni de derecho y sin embargo ha utilizado abusivamente
su poder discrecional para buscar obtener fines diferentes al interés general del
órgano de que se trate. Por ejemplo, una licitación por chilecompras o mercado
público, para renovar equipos computacionales, siendo que se habían renovado 6
meses antes, con el solo propósito de beneficiar por amistad a un proveedor
determinado.

d) Error manifiesto de apreciación. Se refiere a aquellos casos en que la

administración incurre en un error grueso, evidente, a consideración de un criterio
medio, en términos tales que la decisión tomada por la Administración ante
cualquier criterio está viciada y debe ser anulada.

• El fin del acto administrativo

Es la porción del interés general cuya satisfacción el ordenamiento jurídico

ha entregado a cada órgano de la administración. En términos más concretos es el
resultado de bien común o interés general que se busca a través o con la dictación
del acto administrativo.

En esta perspectiva, la finalidad está vinculada directamente con el cometido

específico que la ley le ha conferido a cada órgano de la administración.

Por último, la apreciación de conformidad o disconformidad entre el fin del

acto y el fin del órgano no presenta normalmente mayores dificultades y, muy por
el contrario, en la mayoría de los casos es posible de precisar sin dificultades.
Por ejemplo, si muere un funcionario de planta de un Servicio u órgano de la
Administración del Estado y se llama a concurso de antecedentes a través del cual
se nombra un nuevo funcionario público, el fin del acto administrativo de
nombramiento de ese nuevo funcionario en el cargo vacante por fallecimiento de
la persona que lo servía es completar la dotación del órgano o servicio de la
administración para que siga satisfaciendo la porción de interés público que le
corresponde a la institución, teniendo dotación de personal completa para ello.

3. - El tercer elemento o Elemento Formal del Acto Administrativo

Este elemento nos permite respondernos la pregunta en orden a ¿ cómo se

dictan o emiten los actos administrativos ?

Como ya hemos señalado anteriormente, el acto administrativo es esencialmente

formal, se dicta y se expresa o manifiesta de modo formal.

Esta formalidad es doble pues consiste en:

• Una solemnidad de escrituración, fechación, numeración y firma del acto

administrativo ( decreto supremo, resolución o acuerdo); y adicionalmente, en:

• La necesidad de un procedimiento administrativo establecido legalmente,

que debe iniciarse, instruirse y finalizarse, para que pueda generarse o formarse un
acto administrativo ( decreto supremo, resolución o acuerdo); que considera, entre
otros aspectos o etapas de perfeccionamiento del mismo, la necesaria
comunicación del acto, mediante su notificación o publicación.

En efecto, la actuación jurídica de la Administración es formal porque, en

primer lugar, es solemne; por lo que el acto administrativo, que materializa esa
actuación, es en esencia un acto jurídico solemne.

Esta formalidad que es consubstancial al acto administrativo está establecida

como un mecanismo de resguardo a la observancia del principio de juridicidad o
legalidad administrativa, vale decir, como una forma de efectivamente sujetar a la
Administración al ordenamiento jurídico vigente y de salvaguardar los derechos de
los administrados frente al ejercicio de las potestades de poder público —
competencias - de que están atribuidos los órganos estatales administrativos.
Estos elementos formales del acto administrativo se derivan del artículo 7
inciso 1° de la Constitución Política, en cuanto esta norma obliga a los órganos
estatales a actuar en la forma que prescriba la ley.

Estas formas exigidas por la Constitución y la ley son:

(1) las formas solemnes o solemnidades a las que está sujeto el acto
administrativo mismo en cuanto expresión cierta ( escrita, fecha y firmada) de la
voluntad de un órgano de la Administración del Estado.

(2) las formas procedimentales o procedimiento jurídico administrativo que

debe seguirse para la elaboración, formación y emisión de un acto administrativo
válido;

Mediante la dictación de la Ley 19.880, publicada en el D.O. de 29 de mayo de

2003, denominada Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen
los Actos de los Órganos de la Administración del Estado (LBPA), se estableció,
por primera vez, en nuestro ordenamiento jurídico una regulación integral,
orgánica y sistemática que determina, de modo expreso, la tramitación y
procedimiento a que deben sujetarse la generalidad de los actos administrativos, en
su elaboración, en cumplimiento del precepto constitucional contenido en el
artículo 7° y 63 N° 18 de la CPE. Las solemnidades de los Actos Administrativos

Son formalidades de expresión de la voluntad administrativa exigidas por la

Constitución y la ley para su validez jurídica.

Son solemnidades de los actos administrativos:

• su escrituración;

• su numeración identificatoria y fecha de emisión en el Ministerio, órgano o

Servicio Público de origen;

• la firma de la autoridad-funcionario público órgano individuo por cuyo

intermedio se expide, dicta o emite.

Dentro de la escrituración, como formalidad-solemnidad del AA, se comprende la

estructura en su elaboración material que comprende un(a):
(i) Encabezamiento; (ii) Parte Considerativa: (iii) Parte Dispositiva y (iv) Parte
Conclusiva.
Encabezamiento: Suma, Número, Fecha.
Parte Considerativa: Considerando, Vistos ( motivos ).
Parte Dispositiva: Decreto o Resolución (objeto - fin).
Parte Conclusiva: Órdenes de Tramitación: anótese, tómese razón, regístrese,
refréndese, Comuníquese, notifíquese y/o publíquese y Firmas.

Clasificación de las solemnidades de los actos administrativos

En cuanto a las solemnidades específicas de los actos administrativos, estas

admiten clasificación atendiendo a dos criterios: a su oportunidad y a su
importancia.

En cuanto a su oportunidad:

a) Previas; son ciertas formas que la autoridad debe necesariamente cumplir en

la formación del acto. Ejemplo: - Licitación Pública en materia de celebración o
perfeccionamiento de contratos administrativos. Art. 9 ley 18.575 LOCBGAE

- Concurso público en materia de nombramiento de un particular a través de un

decreto o resolución en un cargo o empleo público de planta (funcionario público
de planta) de un determinado servicio u órgano de la Administración del Estado.
Art. 16 inc. 2° ley 18.575 LOCBGAE

b) Coetáneas; deben concurrir al momento en que nace el acto administrativo;

sin ellas es inválido. Ejemplo: articulo 32 N° 22 CP, Decreto de Emergencia e
Insistencia. ( art. 88 CP) firma de todos los ministros de Estado junto con la del
Presidente de la República.

c) Posteriores; se cumplen después de su dictación, fundamentalmente para ser

oponibles a terceros y dicen relación con la eficacia del acto. Ejemplo: La
notificación de los actos administrativos singulares (decretos y resoluciones de
nombramiento, de otorgamiento de subsidios o becas, de aplicación de medidas
disciplinarias a los funcionarios o sanciones a los particulares, de demolición de un
vivienda ruinosa, etc. ) y la publicación de los de efectos generales (reglamentos,
ordenanzas ). La notificación es personal o por carta certificada y la publicación en
el Diario Oficial, según se verá.
En cuanto a su importancia:
a) Esenciales, sin ellas el acto es inexistente,
b) Sustanciales, el acto existe, pero si se omiten el acto adolece de vicios
c) Integrales, si falta una de ellas, es ineficaz.

***
PERFECCIONAMIENTO, COMUNICACIÓN, VIGENCIA, EFICACIA
Y CUMPLIMIENTO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Los actos administrativos nacen a la vida jurídica una vez perfeccionados. Su

perfeccionamiento tiene lugar por la concurrencia copulativa de todos sus
elementos ya estudiados: subjetivos, objetivos y formales.
Como consecuencia de su perfeccionamiento, los actos administrativos entran en
vigor, adquieren vigencia, se tornan eficaces y se cumplen o ejecutan en la forma y
términos que indica la ley administrativa por la que se rigen.
Para el perfeccionamiento de los actos administrativos es necesario, como parte
de su forma procedimental, que ellos sean comunicados en la forma que indica la
ley administrativa por la que se rigen.

Esta ley administrativa puede ser:

• General o de Bases (Nº 19.880 sobre los Procedimientos Administrativos de
los Actos de los Órganos de la Administración del Estado o LPA).
• Especial ( como la: Nº 19.300 sobre Bases del Medioambiente; DL 830 sobre
Código Tributario; Ley General de Urbanismo y Construcciones, Código del
Trabajo, Código Sanitario, Ley del Tránsito, Ley de Expropiaciones DL 2186,
ETC.)
En virtud del principio de especialidad para determinar la vigencia, eficacia y
cumplimiento o ejecución de una acto administrativo habrá que aplicar la ley
administrativa específica por la que se rige y a falta de ella o en silencio de la
existente en alguna de esas materias, habrá que aplicar la general o de base N°
19.880 antes señalada.
Perfeccionamiento, Comunicación y Vigencia de los Actos
Administrativos en la Ley Administrativa General o de Base N° 19.880: la
Publicación y Notificación de los Actos Administrativos
Dada su naturaleza de actos unilaterales, la ley administrativa contempla que los
actos administrativos sean debidamente comunicados a sus destinatarios para su
perfeccionamiento. Esta comunicación será la que establezca la ley administrativa

1
especial o general por la que se rija el respectivo acto administrativo ( como ocurre
con los actos administrativos de expropiación que, conforme al artículo 8 del DL
2186, ley especial por la que se rigen, se comunican siempre mediante su
publicación en el Diario Oficial).
A falta de ley especial que regule al acto administrativo o en el silencio de esta
sobre la forma en que él debe ser comunicado, los actos administrativos se
comunicarán de la manera que lo dispone la ley general o de bases Nº 19.880.

Esta Ley, en efecto, en sus artículos 45 al 49, dispone que los actos de los órganos
de la Administración del Estado (actos administrativos) se comunicarán legalmente
mediante su publicación o notificación conforme las reglas que indica. Estas reglas
son:

La Publicación:
Los actos administrativos que deben ser publicados para su comunicación legal
son:
a) los que contengan normas de general aplicación

b) los que interesen a un número indeterminado de personas

c) los que afectaren a personas cuyo paradero fuere ignorado

d) los que ordenare publicar el Presidente de la República

e) los actos que la ley ordenare especialmente este trámite

Estos actos administrativos deben ser publicados en el Diario Oficial.

Esta publicación debe realizarse en cualquier día que circule el Diario Oficial, salvo
tratándose de la publicación de los actos que afectaren a personas de paradero
desconocido, la que debe tener lugar en las ediciones de los días 1º o 15º de cada
mes.

La Notificación:
Los actos administrativos que deben ser notificados para su comunicación legal
son: los actos de la Administración del Estado de efectos individuales.

2
 Estos actos administrativos se notifican a los interesados.

Formas de Notificación:

Los actos administrativos, por regla general, deben notificarse por escrito a los
interesados mediante carta certificada dirigida al domicilio del interesado conteniendo copia
íntegra del mismo. En este caso, el acto administrativo se entenderá notificado al
tercer día siguiente a la recepción de dicha carta en la oficina de Correos que
corresponda ( art. 46 ley 19.880).

También esta notificación puede ser personal practicada a través de un funcionario

o empleado público, quién dejará copia íntegra del acto o resolución que se notifica
en el domicilio del interesado, dejando constancia de tal hecho en el expediente
administrativo.
Los lugares habilitados por la ley para notificar al interesado los actos
administrativos son su domicilio y la oficina o lugar en que funciona el Servicio u
Órgano de la Administración del Estado.

Época u oportunidad en que debe realizarse la notificación de los actos administrativos:

A más tardar, en los 5 días siguientes a aquél en que ha quedado totalmente
tramitado el acto administrativo.

Vigencia y Eficacia de los Actos Administrativos en la Ley Administrativa

General o de Base

Se trata de determinar cuándo comienzan a producir sus efectos los actos

administrativos y hasta cuando ellos se producen.. En eso, precisamente, consiste
su vigencia ( inicio y término).
La doctrina señala que los actos administrativos producen los efectos obligatorios
que les son propios o inician su vigencia desde que se entienden perfeccionados.

3
Asimismo, perderán su eficacia cuando son enteramente cumplidos o se produce
su extinción por revocación, invalidación, anulación, caducidad o decaimiento, que
son las causales legales que le ponen término.

Ahora bien, conforme lo establece el artículo 51 inciso 2° de la Ley 19.880 de

Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos
de la Administración del Estado, los actos administrativos, o sea: “ … los decretos
y las resoluciones producirán efectos jurídicos desde su notificación o
publicación, según sean de contenido individual o general “.

Por tanto, luego de producida su notificación o publicación, según el caso,

actuaciones éstas de comunicación con las que finaliza el procedimiento
administrativo previsto para su formación, que otorga vigencia a los actos
administrativos – decretos resoluciones y acuerdos – estos se tornan eficaces y, por
tanto, cumplibles o ejecutables.
Eficacia obligatoria del acto administrativo:
El acto administrativo- en virtud de esta eficacia que le es propia – obliga tanto a
la Administración del Estado y sus funcionarios como al ciudadano administrado
destinatario del mismo.

Eficacia territorial o espacial del acto administrativo:

La eficacia territorial del acto administrativo dependerá del alcance espacial de sus
efectos, ya sea que se proyecten a todo el territorial nacional o sólo a parte de éste,
lo que dependerá del tipo de acto y de la competencia que permite su dictación,
como también de su contenido.

Eficacia temporal del acto administrativo:

Debido a esto los actos administrativos generan, entonces, efectos para el futuro,
una vez notificados o publicados, salvo excepción legal, su eficacia temporal es
irretroactiva. Son, por lo tanto, irretroactivos los actos administrativos; salvo, como
se dijo, excepción legal ( art. 52 ley 19.880)
Suspensión de la eficacia del acto administrativo:

4
La eficacia de un acto administrativo puede ser suspendida cuando precisamente
mediare una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro
del procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía jurisdiccional
de reclamación del acto administrativo ( art. 3 inciso final LBPA).
Ejecución o Cumplimiento de los Actos Administrativos en la Ley
Administrativa General o de Base

Luego de producida su notificación o publicación, según el caso, que les otorga

vigencia a los actos administrativos – decretos y resoluciones – estos se tornan
eficaces y, por tanto, cumplibles o ejecutables.
Para facilitar su cumplimiento, los actos administrativos constituyen títulos
ejecutivos, que le permiten al órgano de la Administración del Estado emisor de
los mismos, hacer cumplir de inmediato y de oficio la decisión contenida en ellos,
sin necesidad de acudir a los Tribunales de Justicia, en caso de negativa o resistencia
a su cumplimiento.
Lo anterior hace que los actos administrativos – decretos y resoluciones – gocen
de ejecutoriedad propia, autoejecutoriedad o autotutela ejecutiva.
En efecto, el artículo 51 de la Ley 19.880 así lo dispone: “ .. los actos de la
Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo causan inmediata ejecutoriedad ..” .

EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Una vez que se ha cumplido con todas las etapas de formación del acto
administrativo, constitutivas del procedimiento administrativo, donde se han
generado y concurrido todos y cada uno de los elementos que le son propios –
subjetivos, objetivos y formales –; y, una vez, por lo tanto, que ha sido publicado
o notificado, según el caso, el acto administrativo - ya sea decreto supremo,
resolución y/o acuerdo – se encuentra perfeccionado y, en consecuencia, en
condiciones de producir todos sus efectos y consecuencias jurídicas.

5
 Estos efectos o consecuencias jurídicas del acto administrativo son:

1.- La Presunción de Legalidad

2.- La Obligatoriedad e Imperatividad

3.- La Ejecutividad y Ejecutoriedad

3.- La Irretroactividad

1° Efecto: La Presunción de Legalidad

Este efecto del acto administrativo está expresamente reconocido en el art. 3,

inciso 8, de la ley 19.880, de 29 de mayo de 2003, sobre bases de los procedimientos
administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado.
Los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad por el hecho de
provenir de la autoridad pública que ejerce poder público conforme a las exigencias
impuestas por la Constitución ( arts. 6 y 7), de manera que actualiza acotada y
parcialmente la soberanía.
Este efecto es una expresión del grado de superioridad con que actúa la
Administración ( al estar dotada de soberanía, poder público, potestad,
competencia, autoridad ) frente a los particulares.
Porque es la Administración la que unilateralmente aprecia los hechos, verifica,
valora y toma una decisión que, por ser potestad pública, tiene fuerza obligatoria
y la forma de decreto supremo, resolución o acuerdo.
Pero, además, como se trata de un acto vinculado al interés general – sometido por
esa razón a la juridicidad y controlado en esa sujeción - se le reconoce, por esa
circunstancia, una presunción de legalidad y quien estime o sostenga lo contrario -
su ilegalidad - deberá probarlo.

6
No es la Administración la que debe probar, entonces, la conformidad de su acto
con el ordenamiento jurídico vigente.
Esta presunción se refiere a que los actos administrativos se tengan por dictados
conforme a derecho, en consecuencia, válidos y en condiciones de producir todos
sus efectos jurídicos, salvo que algún administrado o algún agente del propio
órgano alegue y acredite, ante autoridad competente, que dicho acto adolece de
algún vicio que lo deba dejar sin efecto.

Por lo tanto, esta presunción de legalidad admite prueba en contrario del interesado
en cualquier procedimiento – administrativo o judicial - a través del cual se persiga
privar de validez al acto administrativo.
En virtud de esta presunción se entiende al acto administrativo como ajustado al
bloque de legalidad por el que ha de regirse y, por tanto, acto válido. Esto es, el
acto administrativo se reputa dictado conforme a derecho, de tal manera entonces
que quién pretenda afirmar lo contrario deberá probarlo, sea que el
cuestionamiento provenga de parte del administrado, de la administración o de un
funcionario suyo.
Por estar amparado por esta presunción, la impugnación por sí sola de un
acto administrativo – a través de recursos administrativos y/o acciones judiciales -
no genera automáticamente la suspensión de sus efectos. Por lo tanto, para que tal
cosa ocurra, la revisión o impugnación del acto deberá ir acompañada con la
correspondiente medida precautoria innominada u orden de no innovar, o medida
de suspensión provisional de sus efectos, dependiendo de la sede ( judicial o
administrativa) en que se formule su impugnación.

Se trata de una presunción simplemente legal que admite, por tanto, prueba en
contrario.
Por lo mismo, hay que dejar en claro que esta presunción de legalidad- aún
tratándose de los actos administrativos tomados de razón por Contraloría – no
significa ni le otorga efecto o autoridad de cosa juzgada al acto administrativo.
Por lo que cualquier acto administrativo puede ser impugnado y cuestionado en
su conformidad a la Constitución y a la ley y llevado a Tribunales para su control,
en esa conformidad, aún si hubiere sido controlado en su legalidad por la
Contraloría General de la República a través del trámite de toma de razón.
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Por lo tanto, se trata -como decíamos- de una presunción de legalidad que admite
prueba en contrario, esto es, que puede ser desvirtuada, de oficio o a petición de
parte interesada.

2° Efecto: Obligatoriedad e Imperatividad

El carácter imperativo del acto administrativo es consecuencia de tratarse de un
acto de voluntad estatal realizado en ejercicio de una competencia o potestad
pública que se impone a sus destinatarios por sí mismo, sin que sea necesaria la
intervención de la autoridad judicial para obtener su cumplimiento compulsivo.
Tiene fuerza obligatoria en razón de lo mismo, tanto para quién es su emisor ( la
Administración) como respecto del administrado o funcionario destinatario del
mismo.

3° Efecto: Ejecutividad y Ejecutoriedad del Acto Administrativo

El carácter imperativo y obligatorio del acto administrativo, así como su

presunción de legalidad, determina un segundo efecto que lo conduce a la
ejecutividad y ejecutoriedad.
La Ejecutividad y ejecutoriedad son dos características que poseen los actos
administrativos y que reflejan la máquina de poderes (potestades y competencias)
de que goza la Administración, en su relación con los particulares y que consiste
en que ellos – decretos supremos, resoluciones y acuerdos - gozan de un “privilegio
de ejecución propia” o auto ejecución.
A este efecto se refiere expresamente el artículo 3, inciso 8°, 50 y 51 de la Ley
19.880.
Esta misma ley, en su artículo 50, reconociendo este efecto, considera al acto
administrativo un “título”. En efecto, reconoce y considera al acto administrativo
como un título ejecutivo y ejecutorio que autoriza su cumplimiento directo e
inmediato, aún forzado, de la propia Administración que lo genera o dicta.

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 La presunción de legitimidad supone un efecto del acto administrativo que está
vinculada con la ejecutoriedad del mismo, y que significa que la Administración
está facultada para declarar e imponer su propia voluntad, decisión y derecho a
través del acto administrativo; gozando además el órgano de la atribución necesaria
para realizar por sí mismo su autotutela, esto es, la protección de su propi o acto -
voluntad, decisión o derechos contenidos en él - ante la resistencia u oposición
de quienes resultan alcanzados por ella, por la vía de disponer el mismo órgano
emisor su cumplimiento o ejecución de lo decretado o resuelto, con la intervención
de la fuerza pública, sin la necesidad de intervención de otra autoridad.
En este sentido lo que se quiere decir, en definitiva, es que, en virtud de la
ejecutividad, es la propia Administración la que por medio de la dictación del acto
administrativo (título) está facultada para establecer y declarar su propia voluntad
y derecho sin la voluntad del destinatario o administrado, e incluso la mayoría de
la veces contra ella y sin necesidad, además, de tener previamente el respaldo de
una resolución judicial.
La ejecutoriedad o ejecución forzosa (art. 51 LBPA) se refiere a la facultad de que
goza la Administración para obtener el cumplimiento forzado del acto, por la
fuerza, en el caso de resistencia de sus destinatarios.
Esta atribución, en definitiva, se refiere a la prerrogativa de la Administración para
adoptar medidas por sí misma con la finalidad de ejecutar lo dispuesto en el acto
en caso de oposición del particular.
Entre los instrumentos para la ejecución forzosa y que constituyen los apremios
que la Administración válidamente puede disponer para el cumplimiento de sus
actos se mencionan: las multas, las órdenes de reintegro, clausuras, uso de la fuerza pública,
la compensación administrativa, la no emisión de facturas o negativa al timbraje de documentos,
el embargo administrativo, etc.
Todo acto administrativo tiene, por lo tanto, un poder de decisión
ejecutoria. Es un título ejecutivo de la Administración ( art. 50 ley 19.880)

4° Efecto del Acto Administrativo: Irretroactividad

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 Los actos administrativos solo producen efectos, por regla general, hacia el
futuro, desde que han sido totalmente tramitados en su procedimiento
administrativo de generación y, por lo tanto, debidamente comunicados a través
de su publicación o notificación, según corresponda y en conformidad a la ley; por
lo que no tienen efecto retroactivo.
Por excepción producirán efectos hacia el pasado o retroactivamente en los casos
en que produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen
derechos de terceros.

Así lo consagra el art. 52 de la Ley 19.880 (LBPA).

Ahora para determinar el momento hasta el cual producen o prolongan sus efectos
en el futuro los actos administrativos debemos distinguir dos posibilidades:
a) Si el acto administrativo señala algo respecto de su duración habrá que
estarse al tenor del acto. Por ejemplo, se nombra a un funcionario para hacer frente
a una situación transitoria y se acota la vigencia o duración del acto mediante un
plazo o condición de naturaleza extintiva.
b) Si el acto administrativo no indica nada, la doctrina ha entendido que en este
caso los efectos del acto son de carácter indefinido y la Administración podrá
disponer de los efectos del acto.

EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Los actos administrativos se extinguen por distintas causales.

Estas se clasifican en:

1. Causales Naturales: ( contenidas en el mismo acto)

a) El Agotamiento del acto

10
b) El Decaimiento del acto

2. Causales Provocadas: (externas al acto)

A. Por Acto:
a) En Sede Legislativa: por norma constitucional o legal contraria (ilegalidad o
inconstitucionalidad sobrevinientes).

b) En Sede Judicial: Anulación o declaración de nulidad de derecho público

c) En Sede Administrativa:
• Mero Retiro del acto

• Retiro por Actos Contrario Imperio:

Revocación (falta de mérito, oportunidad)
Invalidación (acto viciado contrario a derecho)

B. Por Hecho:

a) Previsto

. Caducidad
• Plazo Extintivo

• Condición Resolutiva

b) Imprevisto: Decaimiento del acto

Cuando hablamos de los efectos del acto administrativo nos estamos refiriendo a
su eficacia o consecuencias jurídicas, de modo entonces que cuando se habla de
causales de extinción se hace referencia a la cesación de los efectos o consecuencias
del acto, que es claramente diferente del acto mismo, no obstante que en la práctica
constituyen una unidad.

11
1. Causales Naturales

Se entiende por causas naturales aquellas que extinguen un acto de la

Administración sin necesidad de que esta intervenga con tal propósito.
a) El Agotamiento o Cumplimiento del Objeto del Acto
Se refiere a la extinción de los efectos del acto por el cumplimiento integral y total
de su objeto efectos o consecuencias jurídicas. En este caso, el acto ha producido
todos sus efectos y por tal motivo no necesita ni tiene fuerza para continuar
vigente. Todo acto se dicta con un objeto y finalidad y en este caso ella se cumplió.
Opera respecto de la generalidad de los actos administrativos.

b) El Decaimiento del Acto

Concepto: es una causa natural de extinción del acto administrativo que
tiene lugar a partir de la ocurrencia de unas circunstancias sobrevinientes que hacen
desaparecer las circunstancias de hecho o motivos fácticos o de derecho o motivos
jurídicos que movieron a la Administración a emitirlo o porque se hace inutilizable.
( ejemplo: una concesión de terrenos de playa de mar; terrenos que, por una
catástrofe natural ( maremoto), resultan definitiva e irreversiblemente cubiertos
por las aguas del océano. O la puesta en vigencia de una norma constitucional (art.
8) que declara públicos los actos de la autoridad administrativa y que su secreto o
reserva es materia de ley de quorum calificado, extingue por decaimiento unas
instrucciones (acto administrativo) que consagran hipótesis de secreto o reserva ).
Esta causal parte de la base que los actos administrativos pueden perder su eficacia
jurídica independientemente de la voluntad de la Administración, por
circunstancias que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho
indispensable para su existencia.

Hipótesis de decaimiento de un acto administrativo:

(a) Desaparición de un presupuesto de hecho indispensable para la validez del
acto; (b) derogación de la regla legal en que se funda el acto, cuando dicha
regla era condición indispensable para su vigencia; (c) modificación del
régimen legal, que constituye un impedimento para el mantenimiento del
acto.
12
Requisitos

(a) Existencia de un acto administrativo terminal; (b) que concurra una

circunstancia sobreviniente de carácter fáctico que afecta la existencia del
supuesto de hecho que habilita para la dictación; (c) que afecte el objeto
sobre el cual produce sus efectos el acto administrativo; (d) una
circunstancia jurídica sobreviniente en la regulación jurídica de los
efectos del acto administrativo.

Características: (i) supone dejar sin efecto un acto administrativo lícito o regular;
(ii) produce su efecto extintivo sólo para el futuro.

2. Causales Provocadas

A. Por Acto

a) Acto Legislativo: inconstitucionalidad o ilegalidad sobreviniente

Concepto: Es una forma de extinción del acto administrativo que se produce por
la dictación de una norma constitucional o legal que contradice el fundamento del
acto administrativo dictado previamente, ya sea en forma expresa, derogando la
norma administrativa, o tácita, esto es, por resultar incompatible con aquella.
Opera en todos aquellos casos en que una norma constitucional o legal posterior
al acto extingue sus efectos. En este caso la norma tendrá efectos a partir de su
dictación y no tendrá efecto retroactivo.
Características: (i) supone dejar sin efecto un acto administrativo que nace como
lícito; pero que deviene en inconstitucional o ilegal, por dictarse un nuevo precepto
constitucional o legal incompatible (ii) esta incompatibilidad puede ser expresa o
tácita.

b) Acto Judicial
Se refiere a aquellos casos en que por una resolución judicial se declara la nulidad
de derecho público o anulación de un determinado acto administrativo y, en
consecuencia, cesan los efectos de éste. Esta nulidad fue estudiada al tratar el

13
principio de juridicidad, como efecto negativo objetivo o derivado de su infracción,
por vicios de juridicidad.

c) Acto Administrativo
La autotutela de que goza la Administración, en lo que dice relación con sus actos
propios o administrativos, hace que no sólo pueda generarlos o dictarlos, en
ejercicio siempre de una competencia conferida al efecto, sino que también
extinguirlos, a través de actos que tienen ese preciso fin ( acto administrativo
revocatorio y acto administrativo invalidatorio) que dan origen a sendas causales
provocadas por acto de la propia Administración ( revocación e invalidación).
En efecto, todo acto administrativo, por la circunstancia de que no goza de fuerza
ni autoridad de cosa juzgada al no ser de naturaleza jurisdiccional, se encuentra
afecto a ser revisado de propia iniciativa por la Administración o a ser impugnado
por un interesado en sede administrativa o judicial. Esa actuación de oficio de la
Administración o impugnación administrativa del interesado podrá conducir a la
revocación o invalidación del acto. Su impugnación judicial exitosa por el
interesado o por la Administración, en cambio, llevará a su nulidad o anulación.

Con todo, en sede administrativa, hay que distinguir dos situaciones:

• El mero retiro del acto. Se refiere a aquellos casos en que se produce el retiro
material de un acto administrativo que ha cumplido con todas las etapas de
formulación pero que, sin embargo, no ha generado los efectos o consecuencias
jurídicas que de él pudieran emanar por carecer aun de una formalidad que le de
eficacia. Por ejemplo la falta de comunicación ( notificación o publicación).
Algunos autores no le reconocen el carácter de causal provocada al mero retiro
pues, en este caso, se está ante un proyecto de acto administrativo y no de uno que
esté produciendo todos sus efectos, que es sobre los cuales operan las causales de
extinción en estudio.

• Retiro por Actos de Contrario Imperio; dónde, a su vez, debemos sub

distinguir entre la revocación y la invalidación del acto administrativo.
14
 La Revocación del Acto Administrativo (Art. 61 LBPA)

Es una causal de extinción que se refiere al retiro de un acto administrativo válido,

dictado conforme a derecho, que ha producido y está produciendo consecuencias
o efectos jurídicos, pero que, sin embargo, se ha transformado en contrario al
interés público por razones de oportunidad o conveniencia. En este caso el retiro
del acto está motivado por la falta de mérito del acto, esto es, por su ineficiencia o
ineficacia para satisfacer el interés general y no por su falta de legalidad. El acto
presenta una inoportunidad actual que por razones de eficiencia y eficacia la Administración
no puede ni debe tolerar, para lo cual extingue el acto, a través de esta causal.
En definitiva, lo que ha ocurrido es que han cambiado las necesidades
públicas o el interés general que el acto resguardaba, haciendo inconveniente e
inoportuna su mantención, constituyéndose causal para su retiro por revocación.

- Elementos de la revocación

a) Existencia de un acto administrativo susceptible de revocación, esto es,

que sea perfecto, válido, eficaz y discrecional.

b) Existencia de un órgano administrativo con potestad para revocar el

acto (potestad que es exclusiva, excluyente y discrecional); esta potestad o
competencia está radicada en el mismo órgano-institución de la Administración
del Estado que lo dictó, el que actuará revocatoriamente, en ejercicio de esa
potestad, ya de oficio, ya a petición de interesado.
c) Que los efectos del acto jurídico primitivo se hayan vuelto inoportunos o
inconvenientes para el interés público.

d) Que se produzca la dictación de un nuevo acto administrativo, llamado

"acto revocatorio", en virtud del cual se van a extinguir o retirar los efectos del
acto primitivo. El acto revocatorio que se dicte es de carácter concreto y de

15
gravamen ya que modifica una situación jurídica; es además unilateral, discrecional,
constitutivo e irretroactivo.

- Revocabilidad e Irrevocabilidad de los actos administrativos

Hoy la regla general es la revocabilidad de los actos administrativos que se

encuentren en la situación de las letras a), b) y c) antes señaladas.

Sin embargo, por excepción, la propia ley (Nº 19.880 LBPA) contempla algunos
casos de irrevocabilidad. Los casos son los siguientes:

a) Cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos

legítimamente.
b) Cuando la ley haya determinado expresamente otra forma de extinción de
los actos administrativos.

c) Cuando, por su naturaleza, la regulación legal del acto impida que sean
dejados sin efecto.

Invalidación del Acto Administrativo

Es una causal de extinción de los efectos del acto administrativo por haberse
dictado contraviniendo el ordenamiento jurídico vigente por el cual debía de
regirse.

La invalidación se define, entonces, como el acto de contrario imperio que dicta

la Administración como consecuencia de un procedimiento revisor o
impugnaticio y por cuya virtud se deja sin efecto un acto administrativo
anterior, que se estima antijurídico, ilegal o contrario a derecho, para así
restablecer el orden jurídico quebrantado.

16
- Fundamentos de la invalidación
El fundamento de la invalidación está en que la Administración del Estado, no sólo
al elaborar, dictar o perfeccionar un acto administrativo tiene que observar el
principio o base de la juridicidad que se contiene en los artículos 6 y 7 de la Constitución
y 2 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del
Estado, sino que, también, si en la etapa de ejecución o cumplimiento del acto
administrativo se advierte que el acto es antijurídico, la Administración no sólo
tiene atribuciones para restablecer el orden jurídico quebrantado con el acto aquel,
sino que se halla obligada a ello; es decir, puede y debe invalidar sus actos contrarios
a derecho.

- Titulares de la potestad de invalidación

De acuerdo a la ley de procedimiento administrativo general (LBPA Nº 19.880)

tienen este poder, atribución o potestad tanto el órgano administrativo que emitió
el acto, como también su superior jerárquico.
Hoy está descartada la existencia de otros órganos con potestad invalidatoria, como
antes se discutía.

- Campo de aplicación

La regla general en la materia es que la invalidación procede respecto de todo tipo

de actos administrativos, tanto de naturaleza discrecional como reglada, lo que
determina un amplio campo de aplicación.
Por excepción, no procede la invalidación respecto de ciertos actos administrativos
en virtud de los cuales terceros han adquirido derechos de buena fe. Esta
excepción no tiene un reconocimiento expreso en la ley, pero de manera bastante
uniforme los tribunales la han establecido a través de su jurisprudencia, ya sea antes

17
de la ley 19.880 (LBPA) e incluso después de ella. En este sentido podemos decir
que la ley de procedimientos si bien es cierto no contempla la excepción en
comento, hay que señalar que tampoco se opone a ella.

- Elementos de la invalidación

a) Existencia de un acto administrativo susceptible de invalidación, esto

es, contrario a derecho, antijurídico o irregular. La antijuridicidad del acto
administrativo puede ser tanto por causa de ilegalidad ( de forma como de
contenido o fondo), como por causa de arbitrariedad. En el caso de esta última, se
trata de la vulneración del uso razonable de un poder jurídico, lo que da origen a
un acto arbitrario o una omisión arbitraria, actuaciones antijurídicas ambas
atendido lo dispuesto en el artículo 20 inciso 1º de la Constitución Política. Esta
antijuridicidad del acto administrativo que autoriza o lo hace susceptible de
invalidación puede afectar a cualquiera de sus elementos: competencia, fin, motivo,
objeto, forma procedimental, forma solemne, etc.

b) Existencia de un órgano administrativo con potestad invalidatoria: que

ser el mismo que dictó el acto o su superior jerárquico.

c) Existencia de un acto administrativo posterior llamado "acto

invalidatorio" que se dicta precisamente con la finalidad de eliminar del campo
del derecho los efectos del acto primitivo. Este acto invalidatorio presenta la
característica de ser un acto de contrario imperio, terminal, decisorio y de efectos
retroactivos

- Aspectos importantes sobre la invalidación

a) Forma de disponerla: La invalidación de un acto administrativo

antijurídico mediante la dictación de un acto invalidatorio de contrario imperio
procede de oficio, esto es, a iniciativa de la propia Administración mediante la

18
revisión de sus actos o a petición de interesado mediante la impugnación del acto
contrario a derecho que le causa agravio.
b) Plazo para disponerla: la ley de bases del procedimiento administrativo,
en el art. 53 inciso 1º, señala que la Administración dispone de un plazo para ejercer
su potestad invalidatoria mediante la dictación de un acto invalidatorio, que es de
dos años, contados desde que se hubiere comunicado el acto susceptible de
invalidación (contrario a derecho o ilegal) a través de notificación o publicación,
según el caso.

Se trata, en opinión de la doctrina mayoritaria, de un plazo de caducidad que no

necesita ser alegado, ni admite interrupción, suspensión o renuncia.
c) Impugnación del acto invalidatorio: La ley regula expresamente la
impugnación a propósito de la invalidación diciendo que el acto administrativo
antijurídico puede impugnarse tanto en sede administrativa como judicial; sin
embargo, si primero se va a la sede judicial se pierde la posibilidad de impugnar
en sede administrativa dado el carácter exclusivo y excluyente de la jurisdicción.
En consecuencia, para hacer uso de ambas vías de impugnación – que es lo que
permite la ley debido a la plena impugnabilidad de los actos administrativos en
garantía de resguardo de los derechos e intereses de las personas - concurrir
primero, el interesado, a la vía administrativa y mientras se esté en sede
administrativa se suspenden los plazos para ir a la sede jurisdiccional. La ley
contempla que el acto invalidatorio, en cuanto acto administrativo de contrario
imperio, puede ser reclamado o impugnado tanto en sede administrativa, como en
sede judicial. Y en este último caso, su impugnación quedará sujeta o sometida a
un procedimiento breve y sumario en su análisis, consideración y resolución (juicio
sumario).
d) Hoy la ley de procedimientos (LBPA Nº 19.880) expresamente contempla
que, a petición fundada de interesado y mientras se tramita la impugnación del acto
invalidatorio, se podrá otorgar la suspensión de los efectos del acto cuya
invalidación se solicita. Esta es una facultad que la ley otorga al órgano
administrativo quien de acuerdo a los supuestos del caso y la norma, verá si otorga
o no la suspensión. Antiguamente la doctrina reconocía en forma unánime a los
órganos de la administración el tener la potestad para suspender los efectos del

19
acto, sin embargo la administración de manera uniforme, amparada en el principio
de reserva legal, señalaba no tener esta potestad.
e) Otro aspecto es la notificación a terceros. Se contempla que aquellos
terceros que hubieren participado en el acto que se invalida deberán ser notificados
de la existencia de un procedimiento administrativo que persigue precisamente
aquello: su invalidación.

f) Extensión de la Invalidación: La invalidación, por expresa disposición de

la ley, puede ser total o parcial. Antes de la Ley 19.880 sobre Bases de los
Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos del Estado no
era así y se invalidaba siempre en forma total

- La Nulidad de Derecho Público del Acto Administrativo

Los actos administrativos pueden extinguirse en virtud de una sentencia judicial
firme dictada por Tribunal competente que declare su nulidad.

Esta nulidad está consagrada por el inciso final del artículo 7° de la Constitución
Política, en los siguientes términos: “ … los órganos del Estado actúan válidamente previa
investidura regular de sus integrantes , dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley
… Todo acto en contravención a este artículo es nulo “.
Los que caracteriza a la nulidad derecho público, en general, y la referida a los actos
administrativos en particular, es la escaba densidad normativa de su estatuto
jurídico por falta de disposiciones o preceptos específicos de rango legal que la
regulen, lo que trae como consecuencia que la teoría general de la nulidad de
derecho público esté construida sobre la base de la doctrina y la jurisprudencia (
judicial y administrativa), con la variabilidad, mutabilidad y falta de fuerza
obligatoria general que caracterizan a estas fuentes del Derecho.

Precisamente, la doctrina y jurisprudencia ha sido la encargada de precisar que:

a) El texto constitucional no regula una nulidad de derecho público de pleno
derecho y, por lo tanto, ella necesita ser declarada judicialmente para
producir la extinción del acto administrativo;
b) La nulidad no es la única sanción que puede afectar al acto, sino que tiene
carácter de remedio excepcional frente a la ilegalidad de un acto
20
 administrativo, vicio de ilegalidad que debe ser grave y esencial para
conducir a la anulación del acto que lo presente.
c) La nulidad no constituye un juicio de constitucionalidad sobre el acto
administrativo;
d) La nulidad de un acto administrativo no procede por cualquier vicio, sino
sólo opera por los vicios de: (1) ausencia de investidura regular; (2)
incompetencia del órgano; (3) defectos de forma; (4) desviación de poder;
(5) ilegalidad en cuanto a los motivos y (6) violación de la ley de fondo
aplicable.
e) La acción de nulidad de derecho público sería prescriptible pues la seguridad
jurídica así lo exige.

Concepto Nulidad Derecho Público:

En ausencia de concepto legal, la E. Corte Suprema, en sentencia de 25 de junio

de 2015, dictada en causa rol N° 2850-2015, definió a la nulidad de derecho
público como: “ … la sanción de ineficacia jurídica que afecta a aquellos actos de los órganos
del Estado en los que faltan algunos de los requisitos que el ordenamiento jurídico establece para
su existencia y validez …”.

Fuente o Estatuto Jurídico de la Nulidad de Derecho Público:

Esta nulidad está consagrada en el artículo 7° de la Carta Fundamental, en los

siguientes términos: “ los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular
de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley ….. Todo acto en
contravención a este artículo es nulo “, en relación con el artículo 6° que señala: “ .. Los
órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas en su
conformidad .. “.

Características del Estatuto Jurídico de la Nulidad de Derecho Público:

21
Escasa densidad normativa por falta de disposiciones específicas de rango legal que
la regulen en materia de actos de los órganos de la Administración del Estado -
actos administrativos -, lo que trae como consecuencia que la teoría general de la
nulidad de derecho público tenga como importante fuente, en defecto de la ley, a
la doctrina y la jurisprudencia, con la variabilidad, mutabilidad y falta de fuerza
obligatoria general que las caracterizan.

Causales de Procedencia de la Nulidad de Derecho Público:

Sobre este fundamental aspecto de la sanción anulatoria que dice relación con los
vicios presentes en el acto, al tiempo de su dictación, que ocasionan su invalidez,
existe una doctrina y jurisprudencia tradicional y una actual.

La doctrina y jurisprudencia nacional tradicionales seguida por los Profesores Soto

Kloss y Fiamma sostienen sobre la base de la literalidad del artículo 7° de la Carta
Política consideran la existencia de una causal única, absoluta, genérica y abstracta
de nulidad de derecho público de los actos de los órganos de la Administración del
Estado consistente en toda y cualquier contravención de dicho acto a la
Constitución y a las leyes que lo rigen.

La doctrina y jurisprudencia ha establecido que son causales de nulidad de un acto

administrativo ( decreto, resolución o acuerdo ), las siguientes:

 Su emisión o dictación a través de un agente o funcionario en ausencia de

investidura regular, esto es, sin investidura (nombramiento ) o con
investidura irregular ( nombramiento contrario a la Constitución y/o la ley)
 El haber sido dictado por órgano incompetente o fuera de la competencia
del órgano emisor ( porque nunca la tuvo o porque exhorbitó o excedió la
que tenía)

22
  El haber sido dictado o emitido el acto con defectos de forma o sin la forma
prescrita por la ley para él, en una forma distinta o contraria a la prevenida
por la ley.
 El haber sido dictado con desviación de poder.
 Ilegalidad en cuanto a los motivos del acto
 Violación de la ley de fondo aplicable al acto

Análisis de las Causales de Nulidad de Derecho Público aceptadas por la

doctrina y jurisprudencia actuales:

• La primera de estas causales - su emisión o dictación a través de un

agente o funcionario sin investidura o con investidura irregular -
supone un acto administrativo emitido por un órgano-institución-persona
jurídica de la Administración del Estado a través de una persona natural que
no es, en sentido jurídico, funcionario o agente público de dicho órgano de
la Administración del Estado (órgano-individuo), ya sea porque carece de
nombramiento en un cargo o empleo público, o sea, adolece de
“investidura”; o bien, porque este (nombramiento) no es regular, o sea, si
bien detenta un cargo o empleo público en el órgano emisor del acto, no lo
hace conforme a derecho, esto es, en forma regular o ajustada a derecho,
por lo que su investidura carece de “regularidad” ( conformidad a la
Constitución y a la ley) ; ejemplo: una resolución municipal, bajo forma de
decreto alcaldicio, emitido por este órgano descentralizado a través de un
alcalde nombrado, por elección popular, pero que no tiene toda la
enseñanza básica cursada, por lo que carece de licencia de enseñanza básica
- como lo exige la Constitución y la ley .

23
• Esta causal se explica porque los órganos de la AE, son PJDP, vale decir,
entes ficticios, que sólo pueden actuar – vale decir emitir actos – a través de
órganos integrados por personas naturales que han sido habilitados como
tales ( órgano-individuo, representantes), mediante un nombramiento válido
o legal en un cargo o empleo público, seguido de su asunción o ejercicio,
que los transforma e inviste en funcionarios o empleados públicos dotados
de autoridad ( órgano individuo, -persona natural con investidura regular) a
través de los cuales las Personas Jurídicas de Derecho Público expresan su
voluntad, competencias, atribuciones y autoridad.
• La segunda de estas causales- el haber sido dictado el acto
administrativo fuera de la competencia del órgano emisor - tiene lugar
cuando un órgano de la AE decide, mediante un acto suyo ( decreto,
resolución o acuerdo administrativa), fuera del marco de sus atribuciones o
potestades, de su esfera de competencia, determinada por la Constitución o
la ley ( esto es, fuera del territorio de su competencia, fuera de la materia de
su competencia y fuera de su nivel jerárquico de competencia ). Ejemplo: la
Municipalidad de Concepción autoriza, mediante un permiso de edificación
de obra nueva (resolución municipal), la construcción de un edificio de
oficinas en la comuna de Talcahuano; el Servicio Nacional de Turismo
otorga un subsidio habitacional a uno de sus usuarios.
• La tercera de estas causales tiene lugar cuando un órgano de la AE dicta
un acto sin la forma prescrita por la ley o con defectos de forma, en
una manera distinta o contraria a la prevenida por la ley. En el concepto de
forma debe distinguirse “ la forma de elaboración de los actos
administrativos, esto es, el procedimiento administrativo de la forma externa
de manifestación de los actos administrativos, esto es, las solemnidades.

24
• En efecto, la ley ha establecido que todos los actos administrativos, sea que
adopten la forma de decretos supremos, resoluciones o acuerdos sean
formales, o sea, en primer lugar, solemnes, esto es, sujetos a ritualidades de
expresión de la voluntad administrativa constituidas fundamentalmente por
la escrituración y firma a fin de asegurar su certeza de contenido, motivación
y de efectos y además, en segundo lugar, que deban someterse a un
procedimiento previo establecido por la ley para su elaboración,
dictación o emisión, denominado “procedimiento administrativo”.
• Es así como la ley ha creado múltiples procedimientos administrativos especiales
para la dictación de actos administrativos especiales o específicos ( ej:
permisos de construcción y para conducir vehículos motorizados por las
Municipalidades en la Ley General de Urbanismo y Construcciones y del
Tránsito; giro y liquidación de impuestos por el SII, en el Código Tributario;
resolución de calificación ambiental por los Servicio de Evaluación
Ambiental en la Ley de Bases del Medioambiente; expropiación por causa
de utilidad pública o interés nacional en la Ley Orgánica de Expropiaciones
) y un procedimiento administrativo general o básico, en la ley N° 19.880 de
29.05.2003, de bases de los procedimientos administrativos de los actos de
los órganos de la AE.

Cuando al acto administrativo falta uno o más de las solemnidades previstas por la ley
para su dictación válida ( falta de firma de la autoridad administrativa por cuyo
intermedio se emite el acto) o esta dictación o emisión tiene lugar sin sujeción al
debido procedimiento administrativo previsto por la ley para su generación o dictación o
con infracción a él, sea mediante la alteración de trámites, la omisión de éstos,
la exigencia de actuaciones no previstas legalmente, la desviación del
procedimiento entonces el acto jurídico del órgano de la Administración del

25
Estado decreto supremo, resolución o acuerdo adolece de nulidad. Ejemplo:
un decreto supremo que carece de firma del Presidente de la República y del
Ministro de Estado correspondiente; una resolución de calificación
medioambiental de un proyecto empresarial industrial minero o forestal dictada
por el Servicio de Evaluación Ambiental, sin sujetarse al procedimiento
administrativo contemplado por la ley administrativa ambiental especial para
ella ( denominados procedimiento administrativo de estudio de impacto
ambiental o procedimientos administrativo de declaración de impacto
medioambiental ).

La cuarta de estas causales de nulidad consiste en la desviación de poder.

Para entender el sentido y alcance de esta causal, cabe señalar que la
Administración del Estado, a través de sus órganos competentes y mediante
actos administrativos, tiene el deber de actuar en función de los fines para los
cuales fue establecida o prevista. De ahí que, no sólo la Administración del
Estado sino los actos administrativos tengan, dentro de sus elementos, un fin
público que no puede ser desviado o inobservado, bajo sanción de nulidad del
acto que así lo hiciere. La desviación de poder ha sido definida como: “ .. la
actuación del órgano administrativo que, realizando un acto de su
competencia y respetando las formas legales, ejerce su potestad en casos,
por motivos y para fines distintos de aquellos para los cuales le ha sido
conferida por el ordenamiento jurídico ..” ( Jara Jaime: La Nulidad de
Derecho Público ante la Doctrina y La Jurisprudencia, Editorial Libromar,
2004, p. 233).

Se trata de un vicio que opera cuando un órgano de la Administración del

Estado ha realizado a sabiendas o ex profeso una actuación para apartarse
voluntariamente del fin establecido por la ley para servir otros, cualquiera que
26
esto sean. No se trata, por lo tanto, de un mero error. Normalmente, esta causal
se configura tratándose de actos administrativos discrecionales.

Un ejemplo de desviación sería el de un decreto supremo expropiatorio en que

se ejerce la potestad conferida por la ley para expropiar los terrenos necesarios
para la ejecución de obras públicas, concretamente de un obra pública sanitaria
de aducción de agua potable para producción y distribución de tan vital
elemento en la comuna de Penco, en circunstancias que tal obra pública ya se
encuentra ejecutada en terrenos privados, sin la autorización de su dueño. En
este caso, al acto administrativo expropiatorio le afectaría la causal de nulidad
de desviación de poder, por cuanto con su dictación el órgano de la
Administración del Estado ha perseguido regularizar la situación producida por
una obra pública ya realizada en suelo privado, sin la voluntad de su dueño, en
circunstancias que el fin de la potestad expropiatoria, según la ley, no es para
regularizar obras públicas ya realizadas sino para privar a su dueño de los
terrenos dónde ellas no existen y son efectivamente necesarias de realizar.

La quinta de estas causales de nulidad la constituye la ilegalidad del acto

administrativo en cuanto a sus motivos. Habrá que recordar, aquí, que el
motivo o causa de un acto administrativo son las circunstancias o antecedentes
de hecho y de derecho que justifican, explican o autorizan la dictación del acto.
En este caso, la ilegalidad en el motivo del acto administrativo conducente a su
anulación o nulidad puede ser una errada o falsa aplicación de la norma jurídica,
ya sea imputable a error en el sentido o alcance de la norma ( error de derecho),
o bien al error en su motivo de hecho, esto es, en la naturaleza, existencia o
calificación jurídica delos elementos fácticos que motivan la decisión
administrativa (error de hecho). Un ejemplo, de ilegalidad del acto en cuanto a
sus motivos de hecho, sería el caso de una resolución municipal que ordena la

27
 demolición de un edificio, en ejercicio de la potestad legal que se lo autoriza
respecto de inmuebles urbanos ruinosos, en circunstancias que no existe tal
estado de ruino, sino que las grietas que presenta la construcción, que aparentan
ruina, son sólo producto de la falta de mantención exterior y de pintura de la
edificación, y no corresponden a un colapso de la estructura.

Sobre la ilegalidad de motivos de derecho de un acto administrativo, podría ser

el caso en que, para fundar una resolución que deniega a un poblador allegado
y sin casa, en situación de marginalidad habitacional, un subsidio habitacional,
se invoca una norma legal relativa al cumplimiento de los requisitos para
acceder al subsidio habitacional destinado a la clase media.

La sexta de las causales de nulidad de derecho público de un acto administrativo

está constituida por la violación de la ley de fondo aplicable al acto
administrativo. Esta causal se refiere a la legalidad interna del acto
administrativo y queda configurada en todos los casos en que la decisión
administrativa es contraria a Derecho, esto es, cuando vulnera el ordenamiento
jurídico en sentido amplio. Pero referido al contenido del acto administrativo,
vale decir, a su objeto cuando está en contradicción con las normas jurídicas a
las que debía conformarse. Se trata, por lo tanto, de una violación de ley de
fondo comprensiva de las restantes ilegalidades no comprendidas en los vicios
de incompetencia, investidura y forma. Queda comprendido, este vicio, por la
idea de vulneración simple del ordenamiento jurídico en sentido genérico.

Teorías sobre las características, sentido, alcance y efectos de la

Nulidad Constitucional de los Actos de la Administración del Estado:

Como el artículo 7° de la Carta Fundamental, que consagra esta nulidad pública,

es demasiado escueto en su regulación sobre el sentido y alcance de esta sanción,

28
ha sido la doctrina de los autores del Derecho Administrativo y la jurisprudencia
judicial la que ha formulado distintas teorías, en sus publicaciones y fallos, para
explicar el sentido, efecto o alcance y aplicación de esta nulidad llamada de
Derecho Público de los actos estatales.

En la doctrina chilena existen dos teorías para explicarla:

La llamada teoría tradicional o clásica sostenida por los autores Eduardo Soto
Kloss y Gustavo Fiamma y acogida por la jurisprudencia judicial hasta el año 2000:

Esta doctrina sostiene que la nulidad es la sanción única y siempre

aplicable a cualquier acto administrativo contrario a la Constitución y a las
leyes ( infracción al principio de juridicidad o legalidad), vale decir, que
esta nulidad tiene una causal única y genérica que la hace siempre
procedente consistente en toda y cualquier infracción del acto a la
Constitución y a las leyes vigentes por las que debe regirse y a las que debe
conformarse;
Esta doctrina sostiene que se trata de una nulidad de los actos de la
Administración del Estado que no necesita ser declarada judicialmente,
sino que opera de pleno derecho o ipso jure, desde que el acto infringe la
Constitución y/o las leyes ( sería una suerte de inexistencia del acto
administrativo). Con todo, esta doctrina no se opone a que pueda existir
declaración judicial de esta nulidad, pero sería sólo para constatar la nulidad
del acto ya producida por la infracción a su juridicidad, vale decir, sin
efectos constitutivos de nulidad y sólo con una finalidad de mera certeza.
Esta doctrina sostiene, por lo mismo, que esta nulidad priva de todo efecto
jurídico al acto nulo, o sea, in curso en contravención a la Constitución
y/o las leyes, desde producida ésta.

29
 Esta doctrina sostiene que se trata de a nulidad insanable; no susceptible
de convalidación, ratificación o subsanación alguna.
Esta doctrina sostiene, igualmente y por lo anterior, que se trata de una
nulidad perpetua e imprescriptible.
Esta doctrina equipara en sus efectos a esta nulidad con una verdadera
inexistencia del respectivo acto.

La teoría actual y mayoritaria sostenida por los autores Pedro Pierry, Jorge
Bermúdez, Jaime Jara, Luis Cordero, Eduardo Cordero, entre otros, y acogida
por la jurisprudencia de nuestros tribunales superiores a partir del año 2000
ya hasta la actualidad:

(1) Esta doctrina sostiene sobre esta nulidad de los actos de la

Administración del Estado que se trata más bien de una sanción de
invalidez entre muchas que pueden afectar al acto administrativo que
contraviene la Constitución y las leyes; por lo que existiendo una
sanción especial para el acto administrativo contrario al ordenamiento
jurídico debe aplicarse ésta en defecto de la nulidad.

(2) Que esta nulidad tendría varias causales específicas que la harían
procedente - y no una genérica y única - que dicen relación con haberse
dictado el acto fuera de la competencia del sujeto emisor; sin cumplir con
la forma prescrita por la ley para él y sin la intervención de un agente
investido regularmente, con ilegalidad en sus motivos, con desviación de
poder o con infracción o violación, en sub contenido, a la ley de fondo .
Pero, además, otras faltas o vicios de fondo que generen ilegalidad
sustantiva en el acto administrativo harían a este merecedor de la sanción
que determine la ley, conforme al inciso final del artículo 6º de la
Constitución. Y como la ley administrativa no ha consagrado la sanción de
30
nulidad para estos casos, esta laguna o vacío, determina que no existe
nulidad en tal caso o bien debe ser integrada ella con la ley no
administrativa, común o civil, esto es, el Código Civil; que, en su artículo
1462, señala que el acto que contraviene el Derecho Público Chileno es
nulo por objeto ilícito.

(3) Esta nulidad necesita de declaración judicial para operar como sanción
sobre el acto y extinguirlo por alguno de los vicios y causales señaladas; y
no de pleno derecho; de manera que se trataría, más bien, de una
anulabilidad del acto administrativo. Por lo que se distinguiría entre la
nulidad del acto ( producida una vez dictada sentencia que la declare ) y su
anulabilidad ( la existencia de un acto administrativo viciado de nulidad y
susceptible, por lo tanto, de ser anulado por sentencia judicial pero que
produce todos sus efectos propios hasta que no lo sea ). Esta necesidad,
según doctrina actual mayoritaria, que la nulidad de derecho público sea
judicialmente declarada para que opera como sanción de extinción del acto
administrativo, supone, entonces, la necesaria existencia de una acción de
nulidad de derecho público, con un sujeto titular habilitado para su
ejercicio y una oportunidad determinada para hacerlo; un Tribunal
habilitado para conocer y un debido proceso para ventilar la cuestión de
nulidad de los actos de la Administración del Estado.

(4) Esta doctrina sostiene, por lo mismo, que esta nulidad no priva de
efecto jurídico al acto viciado de nulidad, el que produce todos sus efectos,
como si fuera válido y estuviera exento de vicio ( dado sus efectos de
presunción de legalidad, obligatoriedad, imperatividad, exigibilidad,
ejecutoriedad), no obstante su contravención al principio de juridicidad,

31
 pues se reputa válido hasta que el tribunal no lo declare nulo, por sentencia
firme y ejecutoriada.
(5)No se trataría de una nulidad insanable, sino susceptible de
convalidación o subsanación;

Desde la perspectiva de esta doctrina, entonces, la nulidad no opera de pleno

derecho, por lo que siempre habrá necesidad de que sea declarada judicialmente
a petición de persona interesada, ni tampoco opera como sanción única, pues
ella sólo constituye una de las sanciones posibles para el acto administrativo que
transgrede el principio de juridicidad, pues la Constitución y la ley pueden
contemplar y contemplan sanciones especiales distintas o diversas para el acto
irregular o viciado.

Esta doctrina es sostenida por los profesores de derecho administrativo

nombrados, junto a Patricio y Arturo Aylwin Azocar, Enrique Silva Cimma, Pedro
Pierry, Jorge Reyes y Domingo Hernández, entre otros. Esta doctrina postula que
no existe, en el derecho público chileno, una sanción única establecida frente al
incumplimiento del principio de juridicidad, que abarque todos los casos de
contravención a él, cualquiera que sea el tipo de acto estatal contrario a la CP. En
efecto, esta doctrina sostiene que la nulidad de derecho público no tendría
necesariamente que aplicarse en todos los casos de infracción, ni menos que ella
opere siempre de pleno derecho. Para sostener esto se basan en los siguientes
antecedentes o argumentos:

1.) No es posible entender en el derecho chileno que un acto administrativo sea

nulo de pleno derecho o inexistente, jurídicamente hablando, porque dicho acto
tiene un carácter orgánico y formal y goza de una presunción de legalidad mientras
no sea declarado nulo, conforme al art. 3 inciso final de la ley 19.880. Señalan
también que el art. 7 de la CP, que establece la nulidad como sanción, no señala en
32
modo alguno que esta sanción opere de pleno derecho, esto es, sin necesidad de ser
declarada judicialmente.

Es más, se sostiene que en la Comisión de Estudios de la CP de 1980, sesión número

402, se produjo acuerdo en orden a que el inciso final del art. 7, en referencia,
establecía como redacción para este precepto la siguiente: "todo acto en contravención a
este art. es nulo, salvo que la ley establezca otro efecto que el de la nulidad para el caso de
contravención”. También se produjo acuerdo en el seno de la comisión en torno a la
opinión del profesor Raúl Bertelsen en el sentido que la nulidad establecida en este
art. 7 debía ser declarada y que mientras no mediara tal declaración, el acto se
aplicaba, esto es, regía. También esta doctrina invoca en su apoyo argumentos de
tipo histórico-jurídico pues sostienen que este art. 7, incorporado en la CP de 1833,
con el número 160, era antecedido por el art. 158 de esa Carta Política que hablaba
o trataba de dos situaciones de infracción aquella que eran sancionadas con nulidad
de pleno derecho por el constituyente, empleando las expresiones "nulidad de
pleno derecho", con lo que la expresión "simplemente nulidad" importaba para el
constituyente una sanción que no operaba por si sola sino que requería declaración
judicial. Otro argumento de esta doctrina consiste en afirmar que de la propia CP
de 1980 se advierte el establecimiento de un régimen de sanciones y
responsabilidades para los actos contrarios a la CP distintos y diferentes según sea
el tipo de acto de que se trata y el tipo de órgano estatal que lo emite; y aporta en
prueba de tal argumento las siguientes situaciones presentes en la CP de 1980:

El art. 12 de la CP se pone en el caso de que exista un acto administrativo que

contraviniendo la CP prive o desconozca la nacionalidad de una persona. El
constituyente no obstante su contrariedad por la Constitución reputa al acto no sólo
válido sino que eficaz, esto es, no afectado por la nulidad desde que sólo atribuye
mérito para suspender sus efectos a la interposición al respectivo recurso o reclamo.

33
NO opera así entonces la nulidad de pleno derecho para este acto estatal contrario a
la CP. El art. 21 de la CP se pone en el caso de detenciones, arrestos y apresamientos
de personas dispuestos por órganos estatales administrativos o judiciales con
infracción a la CP o a la ley, consagrando una acción denominada "amparo" cuyo
efecto hará que se reparen los defectos legales en que pudo incurrirse con el acto de
detención, arresto o prisión. Es decir, esta norma constitucional se coloca en el
supuesto de que un acto estatal con la forma de orden de arresto ilegal, no acarree
necesariamente la nulidad de pleno derecho, ni siquiera la nulidad de este acto
contrario a la CP, sino que faculta para corregir este acto viciado. También señalan
como ejemplo de su planteamiento el caso del art. 35 de la CP que se pone en el
caso que un Decreto Supremo, esto es un acto estatal de naturaleza administrativa
del Presidente de la República, no lo sea en la forma que lo prescribe la ley, como
lo manda el art. 7 de la CP, y que sin perjuicio de ello, o a pesar de ello, el acto no
sea sancionado con su nulidad de derecho público, sino con una sanción especial
consistente en que ese decreto expedido no en la forma prescrito por la ley, no será
obedecido. Esta doctrina reconoce como único caso de nulidad de derecho
público, que opera de pleno derecho, esto es sin necesidad de declaración judicial,
el contemplado por el art. 94 inc. 3° de la CP, en relación al art. 93 N° 16, relativo a
los decretos reglamentarios en materias de ley y a los decretos inconstitucionales al
señalar "el decreto supremo impugnado quedará sin efecto de pleno derecho“. Y sostienen que
como es el único caso de nulidad constitucional de pleno derecho que acepta el
constituyente es el ya indicado contenido en el art. 94 inciso 3º, la nulidad a que se
refiere éste en el art. 7 inciso final, no es de pleno derecho, sino que requiere
declaración judicial y mientras ella no tiene lugar, el acto inconstitucional se aplica,
rige y produce todos sus efectos.

En definitiva, conforme lo antes señalado, para esta doctrina la nulidad

constitucional o de derecho público presenta las siguientes características:

34
a.) es de derecho público, porque se refiere a actos estatales únicamente y porque
procede en aquellos casos en que el constituyente o legislador, en su caso, la
hubieren contemplado; sin perjuicio de que el constituyente o legislador dispongan
otras sanciones distintas de la nulidad para el acto contrario a la CP y a las normas
dictadas en su conformidad, tales como su inaplicabilidad para un caso particular,
su falto de obligatoriedad u obediencia, etc.

b.) no opera de pleno derecho, sino que requiere de una declaración judicial que
establezca su existencia, salvo en el caso en que el constituyente o legislador le
hubiere dado, excepcionalmente, este efecto de operar directamente sin necesidad
de esta declaración de juez competente, como en el caso del art. 94 inc. 3° de la CP.

Esta posición doctrinaria sostiene, en síntesis, que conforme al inc. final del art. 6
de la CP corresponderá por norma general al legislador establecer un sistema de
sanciones para el acto estatal y responsabilidades para la autoridad pública emisora
del mismo, cuando uno y otra infrinjan el principio de juridicidad o de sujeción
integral a derecho que informa toda la actividad del Estado y de sus autoridades; no
siendo efectivo, según esta doctrina, que ante la infracción a este principio que rige
toda la organización estatal, tenga necesariamente que aplicarse siempre la nulidad
de derecho público ipso jure o de pleno derecho. Para esta doctrina, entonces, si
bien existe nulidad de derecho público de los actos estatales contrarios a la CP y a las
normas dictadas en su conformidad, esta nulidad sólo operará de pleno derecho,
excepcionalmente. Esto es, cuando el constituyente o el legislador la hayan establecido
con esa precisa característica como ocurre en la situación contemplada en el art. 94
inc. 3° de la CP de 1980.

Esta doctrina sostiene entonces que la nulidad de derecho público es solo una de
las posibles sanciones que pueda afectar al acto estatal contrario a la Constitución
y a la ley. De manera tal que un acto viciado puede y debe tener vigencia y
35
aplicación obligatoria hasta que no medie su declaración judicial de nulidad. En
apoyo a esta doctrina y tratándose de los actos jurídicos estatales de naturaleza
administrativa, pueden citarse dos normas de la ley 19.880 publicada en el Diario
Oficial de 29 de mayo de 2003, artículos 3, 53 inciso 2° y 13 incisos 2° y 3 que
establecen que esta clase de actos gozan de una presunción de legalidad y además en
el evento de ser contrarios a derecho admiten invalidación parcial sólo en la parte
viciada.

Algunos aspectos procesales sobre la acción de nulidad de derecho

público, el Tribunal competente para conocer de ella y el debido proceso
al que debe ser sometido su conocimiento y resolución.

Las dos doctrinas antes analizadas están contestes o de acuerdo en la necesidad de

que tenga lugar una declaración formal e indiscutida de un órgano competente que
reconozca o establezca la existencia de una infracción al principio de juridicidad en
un acto administrativo y declare su nulidad de derecho público.

En efecto, ambas doctrinas sostienen que por razones de certeza y seguridad jurídica
y para evitar que cada sujeto haga justicia por mano propia, debe existir una
declaración de nulidad de derecho público del acto contrario a derecho.

El órgano llamado a hacer esta declaración judicial es el Tribunal que establezca

la ley.

Con todo, la competencia reconocida y conferida en el artículo 76 de la Carta

Fundamental a los Tribunales, lo es para conocer de las causas civiles y criminales y
resolverlas, por lo que es menester determinar si la cuestión o controversia sobre
la nulidad de derecho público de un acto administrativo constituye una causa de
esa naturaleza o condición que pueda ser conocida por dichos tribunales.

36
Lo cierto es que atendida la naturaleza de la cuestión controvertida o controversia
jurídica que debe ser conocida y resuelta por los Tribunales, las causas pueden ser
civiles, laborales, de familia, mineras, de aguas, penales y contenciosa
administrativas. Estas últimas son las que se producen por una actuación de la
Administración del Estado contraria al ordenamiento jurídico, promovidas por una
particular o administrado afectada con ella, como ocurre con la nulidad de derecho
público de un acto administrativo, reclamada por un particular interesado.

En el texto original de la Constitución de 1980 y hasta antes de la modificación del

año 1989, el artículo 38 de la CP contemplaba la existencia de tribunales
contencioso administrativos para el conocimiento y resolución de las causas de
igual naturaleza y denominación.

No obstante, la modificación hecha a la Carta Fundamental cambió la expresión

tribunales contencioso administrativos por “ los tribunales que determine la ley “,
que figura en el texto actual del artículo 38 inciso 2º, lo que habilitó a los tribunales
ordinarios de justicia para conocer de este asunto, pues para la Constitución la
expresión “causa civil” constituye un género que comprende todas aquellas especies
de causas no penales. Consecuencia de lo mismo, es que la competencia contenciosa
civil sea la residual y permite conocer a los Tribunales de toda y cualquier causa civil
que no tenga un tribunal especial habilitado competencialmente para su conocimiento,
por lo que se trata de la competencia que articula el principio de inexcusabilidad que
informe el ejercicio de la función jurisdiccional.

Establecido, entonces, que deben ser los tribunales de justicia que conocen de las
causas civiles, los órganos estatales competentes para conocer del asunto en que se
discuta sobre la nulidad de derecho público de un acto jurídico estatal de
naturaleza administrativa o acto administrativo, es claro, entonces, que debe existir

37
un Tribunal Civil absoluta y relativamente competente para ello y una acción que
permita activar la competencia de ese tribunal reclamando su intervención legal
en dicho asunto.

Este tribunal competente absoluta y relativamente para conocer de la acción de

nulidad de derecho público de un acto administrativo deberá ser, conforme lo
dispone el art. 134 del Código Orgánico de Tribunales, el Juzgado de Letras en
lo Civil del domicilio del demandado, teniendo presente que el demandado será
la persona jurídica de derecho público estatal administrativa emisora del acto cuya
nulidad se solicita declarar (Fisco, Municipalidad, Gobierno Regional, Servicio Público
Descentralizado ).

Por ejemplo, tratándose de un decreto supremo será tribunal competente para

conocer de la acción que pretende su nulidad de derecho público, el juzgado civil
de Santiago o de la ciudad capital de región que corresponda, dado que su emisor
es el Fisco – Presidente de la República, y en todas ellas el Fisco tiene domicilio.

Con todo, el artículo 142 del Código Orgánico de Tribunales tiene regla especial
tratándose de un demandado persona jurídica con pluralidad de domicilios, en cuyo
caso será competente el tribunal del domicilio en hubiere tenido lugar la emisión del
acto administrativo cuya nulidad se pretende.

Tratándose de otras personas administrativas, distintas del Estado Fisco, que gozan
de una personalidad jurídica propias y distinta de aquel, como es el caso de las
municipalidades, de los gobiernos regionales, de los servicios públicos
descentralizados, como los servicios de salud, servicios de vivienda y urbanización,
la defensoría penal pública, etc. entonces será tribunal competente para conocer la
acción de nulidad de derecho público de sus actos el del territorio en que dichas
personas jurídicas de derecho público tienen domicilio.

38
En cuanto al debido proceso o procedimiento judicial conforme al cual debe
sustanciarse o tramitarse esta acción de nulidad de derecho público de un acto
administrativo corresponde al juicio ordinario de mayor cuantía, en todos
aquellos casos en que la ley no haya establecido un procedimiento especial
distinto para sustanciar la acción de nulidad de derecho público de un
acto jurídico de un órgano de la Administración del Estado, pues rige el
art. 3 del Código de Procedimiento Civil, que reconoce al juicio ordinario
aplicación general y supletoria a toda causa civil que no tengan señalada en la ley un
procedimiento especial.

Sin perjuicio de lo señalado, no debe olvidarse que la nulidad de derecho público de

un acto administrativo puede también ser ventilada conforme a ciertos
procedimientos de naturaleza especial, contemplados en la ley y en la propia
Constitución Política, como por ejemplo, a través del - reclamo de nacionalidad -,
establecido en el artículo 12 de la Carta Fundamental para impugnar el acto
administrativo que priva o desconoce de la nacionalidad a un particular; como es el caso
del recurso de protección de garantías constitucionales contemplado por el artículo 20 de la Carta
Fundamental y el reclamo de ilegalidad municipal contenido en el art. 140 de la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades, que permite reclamar exclusivamente
de la nulidad de los actos administrativos municipales. El procedimiento de
reclamación ante los Tribunales Medioambientales para solicitar la nulidad de
derecho público de un acto administrativo ambiental.

En el procedimiento judicial en que se ventila la acción de nulidad de derecho

público, es perfectamente posible y conveniente solicitar y obtener medidas precautorias
que aseguren los resultados de la acción de nulidad de derecho público ejercitada, debido a que la sola
interposición de la demanda , recurso, reclamo o acción de nulidad de derecho público

39
contra un acto administrativo no suspenden los efectos del acto o decisión impugnada
de nulidad.

Entre estas medidas cautelares destaca nítidamente la llamada orden de no innovar de

general aplicación en los recursos de protección y reclamos de ilegalidad
municipal y la suspensión del decreto o resolución que se estima viciado de
nulidad, en calidad de medida precautoria innominada, tratándose de un juicio
ordinario de nulidad de derecho público.

Esta medida cautelar de suspensión está expresamente contemplada cuando

se trata de impugnar actos jurídicos estatales de naturaleza administrativa como se
desprende de lo expresamente dispuesto en el art. 3 inc. 8 de la ley 19.880.

De no solicitarse esta medida cautelar el acto administrativo, no obstante reclamada

judicialmente su nulidad, seguirá produciendo todos sus efectos.

La acción que permite solicitar y obtener del tribunal competente la nulidad de un

acto administrativo es la “acción de nulidad de derecho público” que tiene sus
bases constitucionales en el art. 19 N° 3, 6 y 7 inc. final de la CP y base legal en
el artículo 2 parte final de la ley 18.575(LOCBGAE).

En cuanto al titular de la acción de nulidad de derecho público de un acto

administrativo es la persona que sufra un agravio o lesión en sus derechos o
intereses legítimos y situaciones jurídicos a consecuencia o con motivo de un acto
estatal administrativo contrario a la juridicidad y legalidad por la que debe regirse,
en alguna de las causales que hacen procedente su nulidad, deberá ejercer esta
acción de nulidad de derecho público ante el tribunal que determine la ley.

40
Sobre la vigencia temporal o prescriptibilidad de la acción de nulidad de
derecho público se ha señalado que ante el silencio del legislador administrativo
sobe la materia no cabe aplicar las normas de la prescripción extintiva de las
acciones y derechos ajenos que se contienen en el Código Civil, sino estarse a la
naturaleza diversa de esta acción, que persigue controlar la legalidad de los actos
de la Administración del Estado y evitar actuaciones arbitrarias y contrarias a
derecho de sus autoridades, permitiendo al ciudadano agraviado con ellas, alzarse
en su contra para solicitar y obtener su extinción por anulación. La doctrina y
jurisprudencia judicial ( C. Suprema: sentencia 30 agosto 2007, causa civil rol 3689-
2006 y sentencia 10 marzo 2010, causa civil rol 2698-2008), ante lo anterior,
sostienen la imprescriptibilidad de la acción de nulidad de derecho público, con lo
que se posibilita su ejercicio en cualquier tiempo trascurrido desde la dictación y
entrada en vigencia del acto cuya nulidad de derecho público se pretende. Pero,
al mismo tiempo, la doctrina y la jurisprudencia ha sostenido, ante la ausencia de
norma expresa y explícita, que se trataría de un acción prescriptible conforme al
estatuto de la nulidad contenido en la ley civil, que junto con sancionar con nulidad
absoluta por objeto ilícito al acto contrario al Derecho Público, consagra la
prescripción extintiva de la acción para alegar esta nulidad, por su no ejercicio, en
el plazo de 10 años contados desde el acto de que se trata.

Lo que si está totalmente uniformado es que si, junto con la nulidad de derecho
público, la acción deducida por el interesado legitimado para hacerlo comprende o
pretende el pago de una indemnización de perjuicios o la declaración de cualquier
otro derecho o situación jurídica favorable de contenido patrimonial, entonces, la
acción se considera como declarativa de derechos o de plena jurisdicción para los
efectos de establecer que ella es prescriptible conforme a las reglas generales ( 5
años ).

41
La nulidad de derecho público de un acto administrativo puede ser también alegada
no sólo acción, en la forma ya vista, sino como excepción, vale decir, como una
alegación o defensa que opone aquel a quien la autoridad administrativa pretende
hacer cumplir el acto administrativo que en particular sostiene o afirma contrario a
la CP.

&&&

Relación comparativa entre la invalidación y la anulación o nulidad como

causas de extinción de los actos administrativos

a) La anulación o nulidad normalmente opera a petición de parte y siempre

mediante sentencia judicial, o sea, en sede judicial; por decisión de un tribunal de
justicia. La invalidación, en cambio, opera indistintamente de oficio o a petición de
interesado pero siempre mediante acto administrativo o sea, en y ante la
Administración; por decisión de un órgano administrativo.
b) La anulación o nulidad del acto administrativo provoca un efecto de cosa
juzgada, en cambio la invalidación no lo produce; solo el efecto de cosa decidida
en sede o vía administrativa.
c) La anulación se declara en sede judicial y la invalidación en sede
administrativa. ¿Puede pedirse anulación en sede judicial e invalidación en sede
administrativa simultáneamente? En principio no, pues la Administración se vería
impedida de hacerlo, por el principio de separación de poderes-funciones y el
carácter exclusivo y excluyente de la función judicial.

d) Ambas producen efectos hacia el futuro y hacia el pasado.

e) Ambas operan respecto de actos administrativos antijurídicos o contrarios a
derecho.
f) La Administración sólo puede invalidar sus actos administrativos antijurídicos
dentro del plazo de 2 años contados desde la publicación o notificación legal de

42
aquel. El Poder Judicial, en cambio, puede anular en cualquier tiempo actos
administrativos antijurídicos ( afectados por un vicio o causal de nulidad de
derecho público ).

B. Por Hecho

a) Previsto: la Caducidad

Concepto: es una causal de extinción de los efectos del acto que opera como
sanción para el destinatario o beneficiario del acto administrativo lícito o regular,
por el incumplimiento de los requisitos o exigencias formuladas a su destinatario.
En este caso de lo que se trata es que la extinción de los efectos de un acto se
produce como consecuencia de un incumplimiento en que ha incurrido el
administrado o particular, referido a algunas exigencias o conductas que el acto le
imponía.
Características: (i) opera como sanción; (ii) supone dejar sin efecto un acto lícito
o regular; (iii) es declarada de oficio por la Administración; (iv) produce efectos a
futuro; (v) opera respecto de actos administrados de contenido favorable para los
administrados;
Se plantea la duda de resolver el momento en que opera esta causal de
extinción: si desde que se produjo efectivamente el incumplimiento, o desde el
momento en que un acto administrativo posterior lo constata y declara. Existen
argumentos en ambos sentidos, pero en general se estima que la extinción de los
efectos del acto opera desde la segunda circunstancia, esto es, desde que el acto
administrativo posterior declara el incumplimiento. Ello por razones de certeza o
seguridad jurídica, como también por el carácter formalista de la voluntad
administrativa en cuanto la regla general es que se manifieste de forma expresa.

- Diferencias entre caducidad y revocación

43
a) En la revocación la regla es que opere por iniciativa de la administración y
por excepción a iniciativa particular. La caducidad opera exclusivamente por
incumplimiento de un administrado, la administración se limita a declarar la
extinción de los efectos del acto.
b) En la revocación cualquier administrado está expuesto a ser afectado con la
extinción del acto, mientras que en la caducidad el único afectado es el
administrado destinatario del acto incumplidor de él.

- Diferencias entre caducidad e invalidación

a) La caducidad opera por infracción del administrado a las exigencias que le

impone el acto, mientras que la invalidación opera solo por infracción de derecho.

b) Imprevisto: El Decaimiento del acto

Esta causal presenta las características de una causal natural como también de una
provocada por hecho imprevisto.
El decaimiento es la extinción de los efectos de un acto administrativo provocado
por circunstancias sobrevinientes que afectan el contenido del acto. Lo
transforman en inútil o injustificado.
Para que opere esta causal no se requiere la dictación de un nuevo acto
administrativo. Aquí el supuesto es que existiendo un acto administrativo primitivo
se generan con posterioridad al mismo hechos sobrevinientes que transforman a
tal acto imposibilitándole producir sus efectos.
Respecto de esta causal de extinción, la doctrina se plantea la problemática de
determinar qué ocurre si habiéndose presentado estas circunstancias

44
sobrevinientes que impedían los efectos del acto, luego ellos se retiran o
desaparecen. Aquí hay dos posturas:

a) Hay quienes señalan que en este supuesto en que son removidas las
circunstancias sobrevinientes los efectos del acto vuelven a resurgir, resucitan.
b) Otra parte de la doctrina sostiene que, no obstante haber desaparecido los
hechos sobrevinientes, los efectos del acto no reaparecen y en consecuencia se
mantienen o conservan extinguidos a partir de aparición de ellos.

FIN
Santiago, veinticinco de junio de dos mil quince.

Vistos y teniendo presente:

Primero: Que en estos autos rol N° 2850-2015 se ha

ordenado dar cuenta, de conformidad a lo dispuesto en el

artículo 782 del Código de Procedimiento Civil, del recurso de

casación en el fondo deducido por la parte demandante en contra

de la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago que

confirmó la de primer grado que rechazó la demanda de nulidad

de derecho público, de acrecimiento de la pensión de retiro y

de indemnización de perjuicios deducida por Cecilia Pinto

Villablanca, Érica Quezada Henríquez y Carmen Gloria Valladares

Quiroz en contra del Fisco de Chile.

Segundo: Que el recurrente denuncia en un primer capítulo

la contravención de los artículos 2518 y 2503 del Código Civil.

45
 Explica que las referidas disposiciones han sido

conculcadas desde que las actoras ejercieron la acción de

acrecimiento de su pensión de retiro conforme al artículo 132

del Decreto con Fuerza de Ley N° 2, norma legal que no establece

plazo de prescripción alguno cuando el demandado ha reconocido

la prestación de los servicios en que dicha pretensión incide.

Añade que a partir de las fechas de retiro de cada una de las

actoras se reconoce la prestación de sus servicios al Estado,

de modo que no existe plazo alguno para formular la presente

acción de acrecimiento.

En consecuencia, dado que el Fisco ha reconocido desde

siempre la prestación de los servicios de sus representadas,

los sentenciadores de alzada obviaron lo establecido en los

artículos 2518 y 2503 que regulan la interrupción de la

prescripción, la que opera una vez que ha sido notificada

válidamente la demanda, pues, en la especie, la litis fue

trabada correctamente y, por consiguiente, el tribunal debió

pronunciarse acerca de la acción intentada.

Tercero: Que enseguida acusa el quebrantamiento de los

incisos 1°, 4° y 5° del artículo 132 del Decreto con Fuerza de

Ley N° 2, de 1968, Estatuto de Personal de Carabineros, en

relación con los artículos 2518, 2503 y 2515 del Código Civil

y con los artículos 17 del Código de Procedimiento Civil y 111

del Código Orgánico de Tribunales.

46
 En primer lugar aborda la violación de las reglas sobre

la prescripción contenidas en los artículos 2503, 2518 y 2515

del Código Civil. Al respecto expone que el inciso quinto del

citado artículo 132 establece la imprescriptibilidad de la

acción cuando ha sido reconocida previamente la prestación de

los servicios a favor de la demandada, de modo que, en la

especie, los sentenciadores estaban obligados a pronunciarse

acerca de la acción deducida. Estima que, en consecuencia, la

sentencia conculca el artículo 2515 del Código citado, puesto

que cuando el legislador utiliza en su texto la expresión "en

general" cabe entender que además de las prescripciones de

corto y de largo tiempo pueden también producirse situaciones

de otra índole, como el caso del inciso quinto del artículo

132 ya citado, que dispone la imprescriptibilidad de una acción

como la intentada en autos.

Enseguida aborda la vulneración del inciso primero del

artículo 17 del Código de Procedimiento Civil y del inciso

primero del artículo 111 del Código Orgánico de Tribunales.

Aduce que los sentenciadores de segunda instancia han

concluido que para acoger la acción de acrecimiento o

modificación de la pensión de retiro primero debe ser acogida

la acción de nulidad de derecho público, puesto que aquélla

sería una consecuencia de esta última, determinación que fundan

en que su parte así lo habría solicitado en la demanda y que

47
ello sería una consecuencia de lo dispuesto en el artículo 1687

del Código Civil. Empero, afirma que tales argumentos no tienen

fundamento considerando especialmente el tenor literal de las

peticiones contenidas en su demanda y lo dispuesto en los

referidos artículos 17 y 111, normas que adquieren el carácter

de decisoria litis. Así, arguye que en el número 1 del petitorio

de la demanda se solicita la nulidad de derecho público y en

el número 2 se acciona en base al acrecimiento o modificación

de la pensión de retiro, destacando que ni la demandada ni los

sentenciadores de segunda instancia se hicieron cargo de las

peticiones signadas con los números 2 y 4 de su acción, por

las cuales se pidió declarar el derecho de las actoras de

acrecentar su pensión y que se compense la que corresponde a

cada una de ellas considerando el grado que se les atribuye

conforme a la ley, así como el daño emergente, el lucro cesante

y el daño moral por ellas experimentado, de lo que deduce que

su parte ha pedido que se compense su pensión de manera autónoma

e independiente de las demás solicitudes.

En cuanto a la transgresión del inciso primero del

artículo 17 del Código de Procedimiento Civil, expresa que esta

norma sólo exige que la acción de nulidad de derecho público

no sea incompatible con las de acrecimiento, compensación,

reliquidación o mejora de la pensión de retiro y sostiene que,

en efecto, no lo son, puesto que la de acrecimiento no requiere

48
para su acogimiento una previa declaración de nulidad de

derecho público.

En cuanto se refiere al inciso primero del artículo 111

del Código Orgánico de Tribunales asevera que, como

consecuencia de lo anterior, la sentencia de segunda instancia

también ha conculcado la regla de la extensión de la

competencia, que obliga al tribunal a conocer todas las

pretensiones puestas en su conocimiento, de manera que los

sentenciadores de segunda instancia tenían la obligación de

pronunciarse acerca de la acción interpuesta y al no obrar de

ese modo causaron indefensión a sus representadas.

Cuarto: Que a continuación asevera que el fallo quebranta

el inciso segundo del artículo 76 de la Constitución Política

de la República, en relación con el inciso segundo del artículo

10 del Código Orgánico de Tribunales.

Afirma que al omitir el conocimiento y fallo de la acción

de acrecimiento de la pensión de retiro de las demandantes se

las ha dejado en un manifiesto estado de indefensión,

violándose el principio de inexcusabilidad. Añade que el

artículo 132 del Decreto con Fuerza de Ley N° 2, de 1968, no

exige, como requisito previo de procesabilidad, la declaración

previa de la nulidad de derecho público y subraya que esta

acción y la de acrecimiento no son incompatibles entre sí sino

que, por el contrario, son independientes, de modo que

49
correspondía tanto al tribunal de primera instancia como al

de alzada, fallarlas.

Quinto: Que para decidir el asunto sometido al

conocimiento de esta Corte resulta relevante consignar que las

actoras han deducido demanda expresando que ingresaron a

Carabineros de Chile como auxiliares sociales en el Escalafón

de Auxiliares Sociales, que luego pasó a ser uno en extinción.

Indican que dado el carácter piramidal de la institución

esperaban hacer una carrera funcionaria normal, pese a lo cual

fueron dejadas en esa categoría en extinción en lugar de ser

traspasadas al Escalafón de Auxiliares Sociales, lo que vulneró

sus derechos patrimoniales, lesionó sus expectativas de

desarrollo profesional y, además, estableció diferencias

arbitrarias con otras funcionarias que ascendieron sin cumplir

los requisitos necesarios, a diferencia de las actoras que sí

los satisfacían. Sostienen que la decisión de no permitirles

continuar desarrollando su carrera funcionaria en el Escalafón

de Auxiliares Sociales es nula de derecho público, pues emanó

de un órgano de facto y no se ajustó a la Constitución Política

de la República ni a las leyes, de lo que se sigue que el

Estado actuó fuera de su competencia. Añade que sus pensiones

deben ser acrecentadas, pues se les expropió aquella parte de

su patrimonio constituida por los ingresos que debían percibir

conforme a los ascensos que no les fueron reconocidos. Por

50
último se solicita declarar que la decisión impugnada es nula

de derecho público; que “acto seguido, y declarado lo anterior,

se declare el derecho” de las demandantes de acrecentar sus

pensiones; que “como consecuencia de lo mismo” se les reconozca

el grado jerárquico al que tienen derecho; se compensen sus

pensiones incluyendo lo que proceda por el grado que les

corresponde, con los beneficios tributarios que ello suponga,

conforme al daño emergente, al lucro cesante y daño moral

causados, más los reajustes pertinentes y los perjuicios

derivados del desconocimiento de su grado real,

correspondientes a daño emergente, lucro cesante y daño moral

experimentados.

Sexto: Que los sentenciadores del fondo dieron por

establecidos como hechos de la causa los siguientes:

A.- Las actoras ingresaron a prestar servicios a

Carabineros de Chile en distintas fechas, esto es: 1) Cecilia

del Carmen Pinto Villablanca a contar del 1 de julio de 1972,

como Carabinero Auxiliar Social, grado 13; 2) Carmen Gloria

Valladares Quiroz a contar del 1 de diciembre de 1972, como

Carabinero Auxiliar Social, grado 12 y 3) Érica del Carmen

Quezada Henríquez a contar del 16 de julio de 1972, como

Carabinero Auxiliar Social, grado 12.

B.- Las mencionadas ex funcionarias dejaron de prestar

sus servicios a Carabineros en distintas fechas y condiciones,

51
esto es: 1) Cecilia del Carmen Pinto Villablanca a contar del

12 de octubre de 2000, con 28 años 3 meses de servicios; 2)

Carmen Gloria Valladares Quiroz a contar del 1 de octubre de

1994, con 21 años 10 meses de servicio y 3) Érica del Carmen

Quezada Henríquez a contar del 1 de abril de 1993, con 20 años,

8 meses y 15 días de servicio.

C.- Las demandantes ingresaron a un escalafón que luego

fue declarado en extinción, perdiendo la posibilidad de la

plaza grado 11, y que posteriormente se creó el Escalafón de

Apoyo Logístico que incluyó al personal del escalafón en

extinción, con excepción de las auxiliares sociales, y que el

grado 11 significa más ingresos y bonificaciones.

Finalmente, dejaron expresamente consignado que no logró

acreditarse la existencia de algún acto administrativo en

particular que expresare la negativa o rechazo a ascender para

cualquiera de las demandantes o para todas, vale decir, “la

decisión” contra la que se dirigen, o que se haya apartado de

las normas legales que rigen la actividad administrativa, y

que hubiere impedido a las actoras recurrir administrativamente

contra los actos que reprochan y, además, recurrir ante la

Contraloría General de la República.

Séptimo: Que establecidos tales hechos, el fallador de

primer grado decidió rechazar la demanda expresando que para

declarar la nulidad alegada previamente era menester precisar

52
el acto administrativo que contiene la decisión de que se trata

y acreditar que se encuentra viciado, sin que se advierta la

concurrencia de algún acto formal que reúna dichas causales en

la especie, más aún cuando no se ha identificado con precisión

él o los actos administrativos que se dicen viciados. A lo

anterior añadió que, habiéndose solicitado de manera

“complementaria” el derecho a “impetrar pensión, reajuste,

acrecimiento o cualquier beneficio derivado de ellas”, y

entendiendo que lo accesorio sigue la suerte de lo principal,

tales solicitudes deben ser necesariamente rechazadas.

A su turno, los sentenciadores de segunda instancia

decidieron confirmar la señalada determinación añadiendo a los

razonamientos antedichos que la acción deducida en autos es

funcional a prestaciones indemnizatorias y de acrecimiento

patrimonial de una pensión de retiro, esto es, se trata de una

acción de carácter patrimonial. Estas acciones declarativas de

derechos o también denominadas de "plena jurisdicción", de

indudable contenido patrimonial, producen efectos relativos,

limitados al juicio en que se pronuncia la nulidad y se

encuentran sometidas en lo concerniente a la prescripción a

las reglas generales sobre dicho instituto contempladas en el

Código Civil, entre otras, a las disposiciones de sus artículos

2497, 2514 y 2515. Agregan que en la especie, desde que las

demandantes dejaron de prestar servicios para Carabineros y

53
hasta la notificación de la demanda transcurrieron más de cinco

años, razón por la que la acción, en su sentido y pretensión

de carácter patrimonial, se encuentra prescrita, subrayando

que lo que está prescrito no es la nulidad de derecho público,

sino la acción declarativa de derechos a favor del particular,

pues la naturaleza misma de los derechos cuyo reconocimiento

se solicita es siempre de carácter patrimonial y privado, aun

cuando su fuente se encuentre en una nulidad de derecho

público.

Octavo: Que, en este contexto, resulta pertinente recordar

que el artículo 7 de la Constitución Política de la República

prescribe que: “Los órganos del Estado actúan válidamente

previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su

competencia y en la forma que prescriba la ley.

Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas

pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias

extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que

expresamente se les hayan conferido en virtud de la

Constitución o las leyes.

Todo acto en contravención a este artículo es nulo y

originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale”.

Noveno: Que, a su turno, el artículo 132 del Decreto con

Fuerza de Ley N° 2, de 1968, Estatuto del Personal de

Carabineros de Chile, previene que: “Las pensiones de retiro o

54
montepío que no se solicitaren dentro del plazo de un año

contado desde la fecha en que fueron exigibles, se pagarán

únicamente desde la fecha en que se presente la solicitud

correspondiente.

Igual norma se aplicará en los casos de reajuste,

acrecimiento o aumento por cualquier causa de pensiones de

retiro o montepío.

Lo dispuesto en los incisos precedentes se aplicará

también respecto de los retiros y montepíos regidos por leyes

anteriores.

Sin perjuicio de los plazos de prescripción de corto

tiempo establecidos para casos específicos, el derecho a

impetrar pensión, reajustes, acrecimiento o cualquier

beneficio derivado de ellas, prescribirá en el plazo de diez

años.

No obstante, el derecho a solicitar reliquidación o

modificación de la respectiva pensión de retiro o montepío,

previo abono de servicios, no se verá afectado por la

prescripción extintiva de diez años, en el evento que la

solicitud de reconocimiento de servicios se hubiere presentado

dentro de ese término.

Dictada una resolución que concede pensiones de montepío

que deba ser compartida por varios asignatarios y en la que no

se hubieren considerado a uno o más de ellos por haberse

55
desconocido su existencia, el reconocimiento posterior que se

haga de este derecho sólo se hará efectivo, en la parte que

corresponda, a contar de la fecha de la resolución que

reliquida la pensión que establece su nueva distribución, aún

cuando la solicitud de reliquidación se hubiere presentado

dentro del plazo a que se refiere el inciso primero”.

Décimo: Que como lo expone la defensa de las actoras en

su demanda, el vicio en que funda su acción de nulidad de

derecho público se asienta en que Carabineros actuó fuera de

su esfera de competencia, defecto que sustenta principalmente

en que la decisión impugnada emanó de un órgano de facto y que

no se ajustó a la Constitución Política de la República ni a

las leyes.

Décimo primero: Que, antes de analizar los aspectos

sustantivos de la cuestión debatida, aparece necesario anotar

algunas ideas básicas que inciden en el asunto planteado, es

decir, con relación a la acción de nulidad de derecho público.

Ésta ha sido conceptuada como la sanción de ineficacia jurídica

que afecta a aquellos actos de los órganos del Estado en los

que faltan algunos de los requisitos que el ordenamiento

establece para su existencia y validez.

Este enunciado evidencia con nitidez el rol que dentro de

nuestro ordenamiento corresponde a la nulidad de derecho

público como una institución destinada a garantizar la vigencia

56
del principio de legalidad, con arreglo al cual los órganos

del Estado deben someterse en el desarrollo de sus actividades

a lo preceptuado en la Constitución Política de la República y

en las leyes dictadas conforme a ella.

Décimo segundo: Que de acuerdo con la jurisprudencia

asentada por esta Corte Suprema –y que recoge una doctrina que

ha gozado de general aceptación- la ilegalidad de un acto

administrativo, que puede acarrear su anulación, puede

referirse a la ausencia de investidura regular, incompetencia

del órgano, defectos de forma, desviación de poder, ilegalidad

en cuanto a los motivos y violación de la ley de fondo

aplicable.

Décimo tercero: Que, a su vez, uno de los principios que

informan la nulidad de derecho público es el de conservación,

cuyo fundamento radica en que revistiendo la nulidad el

carácter de remedio excepcional frente a la ilegalidad de un

acto administrativo, sólo será procedente si el vicio es grave

y esencial. Subyacen a este principio de conservación otros

principios generales del Derecho como la confianza legítima

que el acto genera, así como la buena fe de los terceros, el

respeto a los derechos adquiridos y la seguridad jurídica.

Efectivamente, no cualquier irregularidad o defecto justifica

la declaración de nulidad, sino cuando dicha anomalía conculque

las garantías de los administrados.

57
 Décimo cuarto: Que el recurrente asienta su arbitrio de

nulidad, en lo fundamental, en que, al tenor del artículo 132

del Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1968, la acción de

acrecimiento intentada por su parte es imprescriptible y,

además, que dicha acción es compatible con la de nulidad de

derecho público deducida, de lo que deduce que los

sentenciadores han debido pronunciarse derechamente respecto

de la primera y no supeditar dicha decisión a la previa

declaración de nulidad de la decisión de no permitirles

desarrollar su carrera funcionaria.

Décimo quinto: Que, en lo que respecta al primer aspecto

mencionado, cabe consignar que, como lo ha sostenido

reiteradamente esta Corte Suprema, entre las acciones

encaminadas únicamente a conseguir la nulidad de un acto

administrativo y aquellas que miran a la obtención de algún

derecho en favor de un particular, “Las primeras, pueden

interponerse por cualquiera que tenga algún interés en ello,

presentan la particularidad de hacer desaparecer el acto

administrativo con efectos generales, ‘erga omnes’ y requieren

de una ley expresa que las consagre, como ocurre con el artículo

140 de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de

Municipalidades, que instituye el reclamo de ilegalidad contra

las resoluciones u omisiones ilegales de los órganos

municipales. En cambio, las segundas -patrimoniales- presentan

58
la característica de ser declarativas de derechos (…)”.

(Considerando 10° de la sentencia de esta Corte, de 28 de junio

de 2007, dictada en los autos Rol N° 1203-2006 caratulados

“Eyzaguirre Cid, Germán con Fisco”).

Décimo sexto: Que las últimas acciones declarativas

precedentemente aludidas, denominadas también de “plena

jurisdicción”, por cuanto el tribunal puede hacer todo lo que

corresponda para declarar un derecho a favor de un particular,

incluso decretar la nulidad del acto con tal objeto, y que son

de claro contenido patrimonial, producen efectos relativos,

limitados al juicio en que se pronuncia la nulidad.

Efectivamente, la naturaleza misma de los derechos cuyo

reconocimiento se solicita es siempre de carácter patrimonial

y privado, aun cuando su fuente se encuentre en una nulidad de

derecho público, y como tal quedan sujetos a la posibilidad de

extinguirse por el simple transcurso del tiempo. La ley no

somete a un estatuto particular los efectos de un acto

administrativo nulo, por lo que si compromete sólo la esfera

patrimonial particular de un individuo debe regirse por las

normas comunes generales existentes al respecto, y éstas son

las contenidas en el Código Civil y en las leyes especiales

que regulan la materia.

Décimo séptimo: Que corresponde, entonces, analizar el

carácter de las acciones ejercidas en esta causa a fin de

59
constatar si se está frente a una genuina acción de nulidad de

derecho público según la categorización anterior.

Al respecto, del petitorio de la demanda es posible

constatar que las actoras han solicitado que se declare la

nulidad de derecho público de la decisión de impedirles

desarrollar una carrera funcionaria dentro del Escalafón de

Auxiliares Sociales de Carabineros y que, consecuencialmente,

se declare que tienen derecho de acrecentar su pensión, se les

reconozca el grado jerárquico que les corresponde y se les

compense dicha pensión en los términos que señalan. Luego,

queda en evidencia que la acción deducida es declarativa de

derechos y no de nulidad de derecho público, siendo la

declaración de nulidad solicitada, en realidad, la vía para

los efectos de pedir que se revise un conflicto relativo al

monto de las pensiones de retiro percibidas por las demandantes

y, como tal, éste se encuentra sometido a las reglas que regulan

esa materia, en particular las contempladas en el Código Civil,

sin que sea posible deducir del tenor del artículo 132 del

Decreto con Fuerza de Ley N° 2, de 1968, que la acción de

acrecimiento intentada en autos sea imprescriptible, como lo

sostiene el recurrente, pues dicha institución, dado su

carácter excepcional, requiere de una consagración legal

expresa, la que no existe en la norma en que se asienta el

arbitrio en examen en esta parte.

60
 Décimo octavo: Que para desestimar la segunda alegación

en que se sustenta el recurso de nulidad sustancial de fs. 361,

consistente en que los falladores causaron indefensión a la

parte demandante al no emitir pronunciamiento respecto de la

acción de acrecimiento, pues supeditaron su acogimiento a la

declaración de nulidad de derecho público solicitada

previamente por las propias actoras, basta consignar que, como

se desprende de los términos en que se encuentra redactada la

parte petitoria del libelo de fs. 3, las demandantes

solicitaron al tribunal que establecida la concurrencia de la

nulidad pedida y como una consecuencia de la misma, se

accediese a sus peticiones de orden patrimonial, referidas al

acrecimiento y a la compensación de sus pensiones, de manera

que los sentenciadores se han limitado a resolver del mismo

modo en que las actoras plantearon su pretensión, respetando

cabalmente al hacerlo su competencia específica.

Décimo noveno: Que de lo hasta aquí expuesto se sigue que

los sentenciadores no han incurrido en los errores de derecho

que se les atribuyen y, por el contrario, se han limitado a

aplicar la normativa que rige la situación de hecho materia de

autos.

En efecto, en las condiciones antes reseñadas sólo cabe

concluir que los jueces hicieron una acertada aplicación de

las disposiciones que rigen la materia sometida a su

61
conocimiento, en especial del Decreto con Fuerza de Ley N° 2,

de 1968, pues, como se consignó, la acción intentada es una

que, por su naturaleza y fines, se encuentra sometida a las

reglas generales de prescripción y, además, que los falladores

se limitaron a resolver el asunto sometido a su conocimiento

en los mismos términos en que les fue planteado, razones todas

por las que la demanda de fs. 3 debe necesariamente ser

desestimada.

Vigésimo: Que, en consecuencia, el recurso de nulidad

intentado no puede prosperar por adolecer de manifiesta falta

de fundamento.

Por estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos

764, 767 y 782 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza

el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal

de fojas 361 en contra de la sentencia de veintinueve de

diciembre de dos mil catorce, escrita a fojas 359, y

rectificada a fs. 380.

Regístrese y devuélvase, con sus agregados.

Redacción a cargo de la Ministro Sra. Egnem.

Rol Nº 2850-2015.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada

por los Ministros Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A.,
Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G. y Sra.
Gloria Ana Chevesich R. No firman, no obstante haber concurrido
al acuerdo de la causa, los Ministros señor Carreño y señora

62
Chevesich por estar ambos en comisión de servicios. Santiago,
25 de junio de 2015.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.

En Santiago, a veinticinco de junio de dos mil quince, notifiqué

en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.

63
 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE FORMACIÓN,
GENERACIÓN o EMISIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Prof. Álvaro Sepúlveda S.

Introducción:

Junto con las solemnidades, el procedimiento administrativo le confiere el carácter

formal a los actos jurídicos unilaterales de la Administración del Estado o actos
administrativos - decretos supremos, resoluciones y acuerdos -, por lo que es
menester estudiar el concepto de procedimiento administrativo, los principios que
los informan y sus etapas a través de las cuales se desarrolla ( iniciación, la
instrucción y la finalización), con la finalidad o propósito de poder generar un acto
administrativo " en la forma que prescribe la ley", con lo manda la Constitución.
Para tal efecto, es menester abocarse al estudio de la Ley 19.880, de 29 de mayo de
2003, que trata del Procedimiento Administrativo General o de Base al que deben
someterse la generalidad de los órganos de la Administración del Estado para la
válida dictación de sus actos administrativos, que no tengan establecido, en una
ley especial, su propio procedimiento administrativo de dictación.
En efecto, todo acto administrativo tiene como condición de validez la existencia
e implementación de un procedimiento administrativo previo y legal para su
dictación o emisión por el órgano de la Administración del Estado dotado de la
competencia necesaria para hacerlo.
Lo anterior debido al imperativo en orden a que todos los órganos del Estado,
incluídos los de Administración, actúan válidamente en la forma prescrita por la
ley ( art. 7 inc. 2° CP)
El procedimiento administrativo, por lo tanto, forma siempre parte del acto
administrativo como elemento formal o adjetivo del mismo. Dicho de otro
modo, los actos de los órganos de la Administración del Estado tienen una forma
procedimental para su dictación fijada de manera general o especial por la ley.

1
No es concebible, por lo tanto, la existencia de un acto administrativo sin un
procedimiento administrativo, legal y previo, que le sirva de mecanismo de
generación y un procedimiento administrativo que no tenga por fin la generación
de un acto administrativo ( de ahí la denominación de la ley que los regula, en
forma general y común a ambos; a saber: ley N° 19.880 de bases de los
procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la
Administración del Estado ).
La ley es la fuente del Derecho Administrativo llamada a establecer el
procedimiento administrativo al que se deben sujetar los órganos de la
Administración del Estado para emitir o dictar válidamente sus actos
administrativos ( decretos, resoluciones y acuerdos ).
Esta ley de procedimiento administrativo puede ser especial: para la dictación de
un específico acto administrativo por un determinado órgano de la Administración
del Estado, o bien, general o marco para la generalidad de los actos administrativos
que dicten la totalidad de los órganos de la Administración del Estado.
En este último caso se encuentra la Ley N° 19.880, publicada en el Diario Oficial
de 29 mayo 2003, sobre Bases Generales de los Procedimientos Administrativos
que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado (en adelante
LBPA), en cumplimiento de lo establecido por el art. 63 Nº 18 de la CPE.
NATURALEZA Y ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY LBPA Nº
19.880

En cuanto a su naturaleza debemos decir que se trata de una ley de bases o marco
que estatuye, por lo tanto, los pilares esenciales de un ordenamiento jurídico, pues
contiene la teoría general del acto administrativo o acto jurídico unilateral de la
Administración del Estado y el procedimiento administrativo que permite su válida
existencia.; los elementos que le son propios; los efectos que produce; los modos
o causales por los que se extingue; la forma de impugnarlos, etc.
En cuanto a su ámbito de aplicación debemos decir que, conforme con el Art. 1º
y 2º, esta ley se aplicará a los actos administrativos de los siguientes órganos de la
Administración del Estado: Ministerios, Intendencias, Gobernaciones, Servicios
Públicos, a las Fuerzas Armadas, a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, a la

2
Contraloría General de la República, a las Municipalidades y a los Gobiernos
Regionales.

Y se aplicará en forma supletoria cuando se trate de un acto administrativo que

tenga fijado en una ley especial el procedimiento administrativo al que debe
sujetarse la Administración para su dictación ( ejemplo; acto administrativo:
permiso de edificación o construcción; órgano emisor: Municipalidades;
procedimiento de ley especial al que se sujeta: el establecido por la ley general de
urbanismo y construcciones y su ordenanza general o acto administrativo: permiso
para conducir vehículos motorizados; órgano emisor: Municipalidades;
procedimiento de ley especial del tránsito ).
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL o DE BASE
PARA LA DICTACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.
CONCEPTO

El procedimiento administrativo es una sucesión de actos trámites vinculados entre si,

emanados de la administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad
producir un acto administrativo terminal (Art. 18 Ley 19.880):
PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

La LBPA ha optado por establecer reglas o criterios interpretativos uniformes

aplicables a todos los procedimientos administrativos. El efecto será que durante
todas las etapas del procedimiento se deben considerar y aplicar cuando fuera
procedente. El hecho que la LBPA hubiese optado por el establecimiento de
principios, como parte integrante de sus categorías normativas, significa disponer
del establecimiento de un conjunto de estándares de comportamiento y
garantía que deben ser cumplido por la Administración al dictar sus actos,
es decir, objetivos normativos a cumplir en el procedimiento. El carácter de
principio implica que su aplicación no es disyuntiva sino que es un criterio que
uniformiza el modelo de aplicación coherente del procedimiento, cualquiera sea el
órgano y el acto que se discuta, tenga establecidos procedimientos formalizados en
leyes especiales o no.

ENUMERACION DE LOS PRINCIPIOS:

3
1.- Escrituración.

2.- Gratuidad.

3.- Celeridad.

4.- Conclusivo.

5.- Economía procedimental.

6.- Contradictoriedad.

7.- Imparcialidad.

8.- Abstención.

9.- No formalización.

10.- Inexcusabilidad.

11.- Impugnabilidad.
12.- Transparencia y publicidad.

13.- Congruencia.

1.- ESCRITURACIÓN:

El procedimiento administrativo implica que los actos administrativos deben

materializarse de manera objetiva y comprobable, para poder dar cuenta de su
exacto contenido.

El procedimiento administrativo, por tanto, se debe expresar por escrito o por

medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más
adecuada de expresión y constancia. (Art 5 LBPA).

La LBPA exige en todo procedimiento administrativo, en virtud de este

procedimiento, la existencia de un expediente (Art 18), es decir, la necesidad de
constancia del conjunto de antecedentes y documentos que sirven de fundamento
para la dictación del acto final.
4
El expediente debe cumplir los siguientes requisitos:

1.- Debe constar por escrito o en respaldo electrónico.

2.- Se deben asentar todos los documentos presentados por los interesados, por
terceros y por otros órganos públicos.
3.- En cada documento que se presenta debe constar la fecha y hora de su
recepción, respetando su orden de ingreso.
4.- Se deben incorporar las actuaciones, los documentos y resoluciones que el
órgano administrativo remita a los interesados, a terceros o a otros órganos
públicos.
5.- Deben constar las notificaciones y comunicaciones a que las resoluciones den
lugar, con expresión de la fecha y hora del envío, en estricto orden de ocurrencia
o egreso.
La escrituración es un sistema de garantía para las personas y un sistema de control
para la administración, además es el documento que sirve de base para la revisión
judicial de la decisión administrativa.
2. GRATUIDAD:
En el procedimiento administrativo, las actuaciones que deban practicar los
órganos de la administración del Estado serán gratuitas para los interesados, salvo
disposición legal en contrario ( Art 6°).
Lo anterior implica que solo la Ley, o una norma de rango equivalente es la única
que puede establecer la obligación pecuniaria de los ciudadanos frente a la
administración en la tramitación de los procedimientos administrativos.
Si un funcionario administrativo cobrara pagos en el procedimiento administrativo,
no autorizados o permitidos por la ley, incurre en responsabilidad administrativa y
penal.

3.- CELERIDAD:
Esto implica que el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites,
por lo cual la administración deberá actuar por propia iniciativa en la iniciación del
procedimiento de que se trate y en su prosecución, haciendo expeditos los trámites

5
que debe cumplir el expediente y removiendo todo obstáculo que pudiere afectar
a su pronta y debida decisión ( Art 7°).
Por otra parte, la LBPA exige resolver los expedientes de los procedimientos
administrativos originados en una solicitud o en el ejercicio de un derecho, en un
orden riguroso de ingreso en asuntos de similar naturaleza, salvo que por el titular
de la unidad administrativa se de orden motivada en contrario, de la que quede
constancia.

4.- CONCLUSIVO:
Todo el procedimiento administrativo está destinado a que la administración dicte
un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo y en el cual exprese
su voluntad. (Art 8°).
Lo anterior significa que existe un deber legal general de resolver.
La ausencia de resolución o la resolución de un asunto de manera deficiente es
sancionada mediante el silencio administrativo o la nulidad del acto. La actividad
de la administración no puede mantenerse infinitamente en el tiempo.

5.- ECONOMÍA PROCEDIMENTAL:

Mediante este principio se pretende que con la aplicación de las normas de

procedimiento administrativo se agilicen las decisiones y en consecuencia, que las
actuaciones administrativas se cumplan en el menor tiempo posible.

6.- CONTRADICTORIEDAD:
Este principio es uno de los básicos en el origen garantista del procedimiento
administrativo. Mediante el es posible hacer efectivo el derecho a la defensa de los
ciudadanos frente a la Administración. A la inversa, implica para la autoridad
administrativa la obligación de admitir la controversia de todas aquellas situaciones
fácticas en que se encuentren vinculados los particulares.
Se traduce en que los interesados podrán, en cualquier momento del
procedimiento, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de
juicio (Art 10).
7.- IMPARCIALIDAD:

6
La administración debe actuar con objetividad y respetar el principio de probidad
consagrado en la legislación, tanto en la substanciación del procedimiento como
en las decisiones que adopte ( Art 11)

Lo anterior implica que la administración debe expresar concretamente los hechos

y fundamentos de derecho en aquellos actos que afectaren los derechos de los
particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen
su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan recursos administrativos.

8.- ABSTENCIÓN:

Fundamento:
Este principio tiene por objeto garantizar en los funcionarios a cargo del
procedimiento específico la imparcialidad y lealtad en la tramitación y decisión del
mismo. En otros términos, que quienes participen de la decisión administrativa no
se encuentren implicados de modo que pueda afectar la objetividad de la decisión.
Motivos:

Son motivos de abstención los siguientes:

a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya
resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad
interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o d afinidad
dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de
entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes
legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir
despacho profesional o estar asociado con estos para el asesoramiento, la
representación o el mandato.
c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas
mencionadas anteriormente.
d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento
de que se trate.

7
e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada
directamente en el asunto, o haberle presentado en los dos últimos años servicios
profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

9.- NO FORMALIZACIÓN:
Este principio es fruto de que el procedimiento debe ser aplicado en beneficio del
ciudadano. Es decir, que las formalidades no pueden significar un impedimento
para el ejercicio de derechos y la participación en el procedimiento administrativo.
El procedimiento debe desarrollarse con sencillez y eficacia de modo que las
formalidades que se exijan sean aquella indispensables para dejar constancia
indubitada de lo actuado y evitar perjudicar a los particulares ( Art 12).

10.- INEXCUSABILIDAD:
La administración siempre estará obligada a dictar resolución expresa en todos los
procedimientos, y a notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciación ( Art 14).
Este principio es complementario del principio conclusivo, que importa la
obligación de resolver el asunto, por lo cual lo dicho en esa oportunidad es posible
de ser extendido a este principio.

11.- IMPUGNABILIDAD:
Este principio implica que todo acto administrativo es impugnable por el
interesado mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquicos,
regulados en la Ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y de los
demás recursos que establezcan las leyes especiales ( Art 15 LBPA).
12.- TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD:
El procedimiento administrativo se realizará con transparencia de manera que
permita y promueva el conocimiento, contenidos y fundamentos de las decisiones
que en el se adopten ( Art 16 LBPA13,- CONGRUENCIA:
Este es un principio que no se encuentra expresamente reconocido por la ley, pero
que es posible deducir de otros preceptos. En efecto, éste quiere significar que
debe existir una conformidad entre el inicio del procedimiento y la resolución final,
de modo que no se resuelvan en definitiva cuestiones ajenas a las que constan en
el procedimiento o a lo solicitado por los interesados. De igual manera, tampoco

8
puede, en virtud de este principio, dejar al interesado en una situación desmejorada
o peor a la que se presentó al inicio del procedimiento.
La congruencia tiene por efecto que las medidas que adopte la Administración en
su resolución final deben ser proporcionales y razonables.

DERECHOS DE LAS PERSONAS EN EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO.

Todo el Derecho Administrativo se caracteriza porque ostenta una posición de

preeminencia y supremacía sobre los ciudadanos. Generalmente se invoca para ello
circunstancias o fines tales como el interés general, el interés público, el bien
común, el orden público, la seguridad nacional, etc., para justificar y legitimar esta
circunstancia.
La LBPA ( Art 17) dispuso, por primera vez en el ordenamiento jurídico chileno,
una serie de derechos precisos y concretos que los ciudadanos tienen frente a la
Administración ampliando razonablemente el ámbito de garantías que la
Constitución y la Ley reconocen a todas las personas.

DERECHOS:

1.- DERECHO A CONOCER LA TRAMITACIÓN.

Las personas tendrán derecho a conocer en cualquier momento, el estado de la
tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y
obtener copia autorizada de los documentos que rolan en el expediente y la
devolución de los originales, salvo que por mandato legal o reglamentario estos
deban ser acompañados a los autos, a su costa.

Este derecho es consecuencia del principio del procedimiento y obligación de la

administración de actuar de manera transparente y pública.

2.- DERECHO A LA IDENTIFICACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS DE LA

ADMINISTRACION.
Tendrán las personas el derecho a identificar a las autoridades y al personal al
servicio de la administración, bajo cuya responsabilidad se tramiten los

9
procedimientos. Ello, pues, los actos administrativos únicamente puede
suscribirlos la autoridad o el empleado que aparece emitiéndolos o bien, el
correspondiente subrogante legal debidamente identificado como tal.

La ley denomina a los responsables de la tramitación de los expedientes

instructores. El procedimiento administrativo debe ser tramitado por el órgano al
que las normas orgánicas atribuyen la competencia para dictar la resolución que
pone fin al mismo.

3.- DERECHO A LA NO DILACIÓN.

Las personas tienen derecho a eximirse de presentar documentos que no
correspondan al procedimiento, o que ya se encuentren en poder de la
administración.
4. DERECHO AL ACCESO A LA DOCUMENTACIÓN
ADMINISTRATIVA.
Este derecho es consecuencia de los principios de transparencia y publicidad
Este derecho de acceso a la información es el acceso a la información
plasmada en actos y documentos, es decir, en soportes físicos de cualquier clase,
de modo que no es un derecho de acceso a noticia como regularmente se cree, sino
de un acceso directo a la información misma en manos de la administración.

Limitaciones a este derecho:

1.- Reserva o secreto establecido en disposiciones legales con quórum calificado.

2.- Que la publicidad impida o entorpezca el debido cumplimiento de las funciones
del órgano requerido.
3.- Oposición deducida en tiempo y forma por los terceros a quienes se refiere o
afecta la información contenida en los documentos.
4.- La divulgación o entrega de los antecedentes afecte sensiblemente los derechos
o intereses de terceras personas, y
5.- La publicidad afecte la seguridad de la nación o el interés nacional.

6.- DERECHO A SER TRATADO CON DIGNIDAD.

10
 Por su parte, las personas tienen derecho a ser tratadas con respeto y
deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarles el ejercicio
de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. Los actos de instrucción
que requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse en la forma
que resulte más cómoda para ellos y sea compatible, en la medida de lo posible,
con sus obligaciones laborales o profesionales.

7.- DERECHO A FORMULAR ALEGACIONES.

Las personas, como consecuencia del principio de contradicción, tienen derecho a
formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento
anterior al trámite de audiencia, las que deberán ser tenidas en cuenta por el órgano
competente al redactar la propuesta de resolución.
8.- DERECHO A LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD.
Éste considera el derecho de las personas a exigir las responsabilidades de la
Administración Pública y del personal a su servicio, cuando así corresponda
legalmente, lo cual es un reconocimiento explícito de la garantía de responsabilidad
establecida en el artículo 38, inciso 2º, de la Constitución.

9.- DERECHO AL CONOCIMIENTO DE LAS EXIGENCIAS LEGALES.

Se traduce en el derecho de obtener información acerca de los requisitos jurídicos
o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o
solicitudes que se propongan realizar.

1. REGLAS o DISPOSICIONES COMUNES DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO Y DE TODAS SUS ETAPAS.

a. Capacidad para actuar

En el ámbito del derecho Privado, particularmente en el Derecho Civil, se sostiene

que la capacidad es un atributo de la personalidad para ser titular de derechos y
obligaciones. Clásicamente se distinguen dos tipos de capacidad. La capacidad de
goce, queda cuenta de la titularidad de derechos, la capacidad de ejercicios, que da
cuenta de la posibilidad de hacer efectivos, por sí, tales derechos.
11
En efecto, el Código Civil, en su artículo 1446, señala que “toda persona es
legalmente capaz, excepto aquellas que la ley declare incapaces”. A continuación,
el artículo 1447 establece quiénes son incapaces, realizando la tradicional distinción
entre incapaces absolutos e incapaces relativos. Sin embargo, esta distinción y
exigencia es sólo aplicable, a nuestro juicio, en el ámbito del derecho privado, y
particularmente en el derecho de las obligaciones. Por lo tanto, no es extensible al
derecho público y esencialmente a los que les corresponde a los administrados
frente al Estado.
Por ello la LBPA establecen que tendrán capacidad de actuar ante la
Administración, a demás de las personas que gocen de ella o la ejerzan con arreglo
a las normas generales, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos
de sus derechos e interés cuya actuación esté permitida por el ordenamiento
jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad,
tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la
extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o
intereses de que se trate (artículo 20).

b. Los interesados

En el ejercicio de la función administrativa aparece, frente a la Administración

Pública, el particular, el administrado, ciudadano. Puede encontrarse en las más
diversas posiciones: facilitando a la Administración los medios que necesita para la
realización de sus funciones, desde sus presentaciones personales a la entrega de
bienes o dinero; soportando en sus bienes las servidumbres administrativas o
utilizando los bienes de dominio público; soportando las limitaciones de la
intervención administrativa u obteniendo los beneficios de la acción de fomento,
prestando los servicios públicos o siendo un simple usuario de los mismos. Surgen
así, como tipos concreto de administrado: el contribuyente, el expropiado, el
contratista de obras públicas, el concesionario, etc. desde el punto de vista formal
del procedimiento, el administrado es el interesado, esto es, el administrado en
concreto que interviene o puede intervenir en el procedimiento administrativo.

Para la LBPA se consideran interesados en el procedimiento administrativo

(artículo 21):
1.- Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses individuales o
colectivos.
12
2.- Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisión que en él mismo se adopte.
3.- Aquellos cuyos intereses, individuales o colectivos, puedan resultar afectados
por la resolución y se apersonen en el procedimiento en tanto no haya recaído
resolución definitiva.
Lo anterior abre en definitiva la puerta para la discusión de qué entendemos por
derechos e intereses. Se ha dicho que por derecho subjetivo debe entenderse toda
situación jurídica individualizada y activa traducible en pretensiones frente a la
administración de realización de prestaciones a las que está obligada, de
reconocimiento o protección de situaciones jurídicas reconocidas normativamente
o por la propia administración o de respeto de ámbitos de libertad establecidos en
el ordenamiento jurídico. Sin embargo, no existe un criterio definido y que genere
acuerdo en la doctrina y en la jurisprudencia comparada, por ello sólo diremos en
esta oportunidad que el derecho subjetivo puede tener su origen en una norma, en
el ejercicio de una potestad o en una relación jurídica concreta( un acto
administrativo, un contrato o un hecho unilateral de un tercero); posee un objeto
especifico y concreto, siendo su contenido la realización de una conducta
igualmente concreta y especifica exigible a un sujeto pasivo; y es, finalmente, un
posición de poder que se dirige a la satisfacción de un interés de su propio titular,
por lo que resulta renunciable, transmisible y susceptible de la prescripción. La
titularidad de un derecho subjetivo confiere el grado máximo de legitimación y,
por ende, los titulares de derechos son siempre interesados necesarios.

A estos supuestos es necesario añadir tres precisiones:

-Los derechos subjetivos existen, indiscutiblemente, en el campo del Derecho
administrativo; los particulares ostentas frente a la Administración (igual que la
Administración frente a ellos, y las Administraciones entre sí) auténticos derechos
subjetivos.
-Estos derechos son, en ocasiones, de estructura muy semejante a los derechos
subjetivos privados típicos (Ej. Un derecho al cobro de un suministro de bienes
hechos en virtud de contrario a un órgano administrativo), mientras que, en otras,
carecen de paralelo en el derecho privado (Ej. El derecho derivado de una
autorización administrativa).

13
-los derechos constitucionales o derechos públicos subjetivos no agotan, como es
obvio, la totalidad de los derechos que se ostentan frente a la Administración, de
la que no forman sino una subcategoría.

c. Apoderados

Los interesados podrán actuar por medio de apoderados, entendiéndose que éstos
tienen todas las facultades necesarias para la consecución del acto administrativo,
salvo manifestación expresa en contrario.

El poder deberá constar en escritura pública o documento privado suscrito ante

notario. Se requerirá siempre de escritura pública cuando el acto administrativo de
que se trate produzca efectos que exijan esa solemnidad.
Lo anterior implica realizar varias precisiones. En primer lugar, en el
procedimiento administrativo no es necesaria la asistencia técnica de un abogado.
En segundo lugar, lo anterior no significa que el interesado pueda actuar por medio
de representante o asesor cuando lo estime oportuno. En tercer lugar, las
facultades del apoderado son amplias, a menos que en el acto que otorga las
facultades se excluyan algunas expresamente. Por último, puede otorgarse la
representación a cualquiera sin que pueda exigírsele profesión, colegiatura u otro
requisito adicional.

d. Plazos

l. Importancia
Por mucho que estén reguladas las etapas que lo componen, un procedimiento sin
plazos, no funciona. Mediante los plazos en efecto, se logra fijar un límite temporal
a las distintas etapas o a los diferentes trámites por los que pasa un acto
administrativo antes de surgir al mundo del derecho.
De ahí que el plazo sea definido como aquel espacio de tiempo que fija el
ordenamiento jurídico para que un órgano de la administración ejerza sus
potestades o para que un particular que se vincula con dichos órganos, ejerza sus
derechos o cumpla sus obligaciones.
Mientras en el derecho privado prevalecen los plazos convencionales, en el
derecho público los plazos los establece la ley o el reglamento.

14
Sin embargo, la inexistencia de una regulación del procedimiento administrativo
había llevado a que la doctrina y la jurisprudencia de la Contraloría General de la
República fueran quienes definieran los elementos centrales de los plazos para la
Administración. Estos pueden sintetizarse en dos: En primer lugar, se sostiene que
para el cumplimiento de sus fines, la Administración no puede concebirse, en
principio, como supeditada a un plazo determinado, más allá del cual la
Administración se vería impedida de actuar. Ello, se agrega, derivaría en un
perjuicio del interés general, que exige que cada vez que las circunstancias lo hagan
necesario, la Administración provea adecuada y oportunamente a la solución de las
necesidades públicas. De ahí que se concluya que requerido legalmente a prestar
un servicio que la ley ha puesto a su cargo, la Administración no puede válidamente
negarse a actuar, no otorgándolo a pretexto de que haya transcurrido el plazo del
cual debió responder al requerimiento de que fue objeto; en este caso su obligación
de actuar no puede encontrarse sujeta a prescripción. En el derecho público, se
sostiene, las obligaciones que se imponen a la Administración tienen relevancia
colectiva y esto origina un interés general en su cumplimiento. De este modo, la
finalidad de los plazos y las consecuencias que involucra su incumplimiento. En
segundo lugar, lo anterior no significa que el incumplimiento de los plazos, por
parte la Administración no produzca consecuencias jurídicas. La exigencia de un
plazo tiene la finalidad conducente a la implantación de un buen orden
administrativo. Luego, cada vez que la administración no cumpla una obligación
dentro del plazo fijado, se atenta contra este buen orden.
Ambos elementos han permitido arribar a la conclusión que la regla general es que
la Administración no está sujeta a plazos para cumplir sus obligaciones, aun cuando
la ley los fije determinadamente. Los actos de ejecución extemporánea de dichas
obligaciones son válidos.
Esta regla tiene una excepción: opera salvo que la ley contemple expresamente la
"caducidad" o "abandono" como sanción al incumplimiento del plazo, o bien que
la ley establezca expresamente un mecanismo de sustitución de dicha sanción que
determine el destino de la obligación incumplida.

El incumplimiento del plazo, pues, no tiene otra consecuencia que la de motivar la

adopción de medidas correctivas y sancionatorias respecto de los funcionarios
responsables de alterar dicho orden. Pero no afecta la validez de los actos de
ejecución extemporánea de las obligaciones, toda vez que existe un interés general

15
comprometido en el efectivo cumplimiento de las mismas, con prescindencia de
su oportunidad.
Dicha visión de los plazos para la administración genera incerteza para las personas
beneficiadas con una decisión que deba adoptar un órgano de la Administración
del Estado.
Si a esto se suma que muchos procedimientos no tienen plazo para dictar el acto
terminal o que no existen plazos para la emisión de los actos trámites que fundan
o preparan dicha decisión, el panorama no es alentador.
La LBPA viene a corregir esta situación en los aspectos que a continuación
analizaremos.

ii. Recepción
El funcionario del organismo al que corresponda resolver, que reciba una solicitud,
documento o expediente, deberá hacerlo llegar a la oficina correspondiente a más
tardar dentro de las 24 horas siguientes a su recepción (artículo 24).

Debemos entender que el plazo total del procedimiento administrativo sólo

comienza a correr desde el momento de la recepción ante órgano competente, de
modo que una presentación realizada ante un órgano incompetente sólo podrá
comenzar a computarse los plazos desde el momento de la recepción del órgano
competente (artículo 14.2).

iii. Providencias de mero trámite

Las providencias de mero trámite deberán dictarse por quien deba hacerla, dentro
del plazo de 48 horas contado desde la recepción de la solicitud, documento o
expediente.
iv. Informes
Los informes, dictámenes u otras actuaciones similares, deberán evacuarse dentro
del plazo de 10 días, contado desde la petición de la diligencia.
v. Decisión definitiva

Las decisiones definitivas deberán expedirse dentro de los 20 días siguientes,

contados desde que, a petición del interesado, se certifique que el acto se encuentra

16
en estado de resolverse. La prolongación injustificada de la certificación dará
origen a responsabilidad administrativa.

vi. Forma de computar los plazos

Hasta antes de la LBPA, la jurisprudencia administrativa consideraba el cómputo
de plazo del Código Civil, es decir, de días corridos, salvo texto expreso de ley.
Con la LBPA, la regla general cambia en los siguientes sentidos:
a. Los plazos de días establecidos en esta ley son de días hábiles, entendiéndose
que son inhábiles los días sábado, los domingo y los festivos (artículo 25).
b. Los plazos se computarán desde el día siguiente a aquél en que se notifique o
publique el acto de que se trate o se produzca su estimación o su desestimación en
virtud del silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiere
equivalente al día del mes en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo
expira el último día de aquel mes.
c. Cuando el último día del plazo sea inhábil, éste se entenderá prorrogado al
primer día hábil siguiente.

vii. Ampliación de plazos

La Administración, salvo disposición en contrario, puede conceder, de oficio o a

petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no
exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no
se perjudican derechos de terceros (artículo 26).
Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación, deberán
producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate.

En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido.

viii. Duración máxima

Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá

exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión
final (artículo 27).

Esta es la norma de clausura de plazos en los procedimientos administrativos. En

otros términos salvo texto expreso de ley (por ej. ley N° 19.300), el procedimiento

17
administrativo no puede durar más de seis meses, lo que implica que al término del
plazo se puede generar el efecto del silencio administrativo.

PRIMERA ETAPA O FASE DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO GENERAL: LA INICIACIÓN
El procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio, es decir, de propia
iniciativa de la administración, o en virtud de solicitud interesada. No se trata de
dos alternativas que sean posibles en cualquier caso, sino que dependen de la
regulación del procedimiento específico. Como criterio de referencia puede
señalarse que los procedimientos tendentes al reconocimiento de un derecho o la
constitución de una situación jurídica favorable a un sujeto determinado exigen
generalmente de la iniciativa de dicho sujeto, por ejemplo un permiso de
edificación. Por el contrario, los procedimientos susceptibles de producir efectos
desfavorables en la esfera del sujeto o que tengan carácter normativo general se
deberán iniciar normalmente de oficio.

a. Iniciación de oficio

La iniciación de oficio tiene lugar por iniciativa propia del órgano administrativo
competentes para la instrucción y resolución del procedimiento o como
consecuencia de una orden superior, a petición de otros órganos administrativos o
por denuncia, sea de un funcionario o de un particular (artículo 29).
La denuncia de un particular se debe concebir como un acto de colaboración del
mismo, por el que pone en conocimiento de la administración determinados
hechos que puedan dar lugar a la incoación de un procedimiento administrativo.
Esto no implica que por ese solo hecho adquiera la calidad de interesado, para ello
deberá acreditar un derecho o interés de carácter colectivo o individual (artículo
21).
Por otra parte, el órgano competente para decidir la iniciación de un
procedimiento, puede, antes de adoptar tal decisión, abrir con carácter previo un
período de información con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto
y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento (artículo 29). Estas actuaciones
previas no constituyen propiamente el procedimiento administrativo, sino que son
antecedentes que pueden servir para abrir o no el procedimiento. Por ello no
18
producen los efectos jurídicos materiales de la iniciación, como puede ser el
comienzo del plazo para resolver. Sin embargo, es posible que esta etapa al ser
particularmente desformalizada pueda ser utilizada como modelo de negociación
de las decisiones administrativas, precisamente aquellas más complejas en donde
existen variados grupos de interés. Esta es una de las experiencias exitosas en el
derecho comparado, durante la década de los 90, para incorporar modelos de
colaboración de los administrados y sobre todo entre los administrados, para
obtener decisiones más ágiles y legítimas, sobre todo, en conflictos sociales.
Pero es preciso también señalar que esta forma sólo podrán funcionar con limitado
alcance, en algunos casos donde es posible actuar de manera flexible.
Adoptado el acuerdo formal de iniciar el procedimiento es necesario dictar el acto
respectivo. Desde ese momento, la administración está obligada a dictar la
resolución que ponga fin al procedimiento en el plazo correspondiente.

b. Inicio a solicitud de parte

La solicitud de iniciación por persona interesada (artículo 30), determina en

principio y por sí misma el inicio del procedimiento administrativo, estando
obligada la administración a dictar resolución expresa sobre el mismo.

Si bien la LBPA garantiza la no formalización de los procedimientos, el

informalismo no significa inexigibilidad de formas, sino sólo relativización de
aquellas en beneficio inmediato de los administrados, pero no puede llegar a tal
extremo que las peticiones de los interesados se formulen con tal laxitud y
vaguedad que la Administración no tenga elementos de juicio suficientes para
acceder o denegar lo solicitado. En virtud de ello, la LBPA exige los siguientes
requisitos formales a la solicitud (artículo 30):
a. Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de su apoderado, así como la
identificación del medio preferente o del lugar que se señale, para los efectos de las
notificaciones.
b. Hechos, razones y peticiones en qué consiste la solicitud.

c. Lugar y fecha.

19
d. Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada
por cualquier medio habilitado.

e. Órgano administrativo al que se dirige.

La solicitud debe contener peticiones fundadas, por lo que es lógico que deba ser
acompañada de elementos de prueba, siquiera indiciarios, que sitúen al solicitante
bajo el supuesto de hecho regulado por la norma, no siendo suficiente a nuestro
juicio las referencias genéricas. En caso contrario, la Administración debiera
inadmitir la solicitud decretando su archivo. La misma posibilidad debiera tener la
administración cuando se solicita el reconocimiento de derechos no previstos en
el ordenamiento jurídico.
La Administración está obligada a requerir del interesado los antecedentes o
elementos exigidos para su presentación, ya sean generales o los exigidos en la
legislación respectiva, en un plazo de cinco días, para que subsane la falta o
acompañe los documentos respectivos, con indicación de que, si así no lo hiciere,
se le tendrá por desistido de su petición. Si esto no lo hiciere la administración, ésta
no podría utilizar este defecto como argumento para denegar la pretensión ejercida
en virtud de la doctrina del acto propio y la buena fe del interesado.

En todo caso, la administración puede recabar del solicitante la modificación o

mejora voluntaria de los términos de aquélla. Se trata de una cautela procesal cuya
finalidad es fijar los términos de la pretensión del interesado cuando ésta haya sido
formulada de forma obscura o ambigua, de manera de mantener una relación de
congruencia entre lo solicitado y lo resuelto en definitiva.

c. Medidas provisionales
l. Objeto cautelar
Estas son todas aquellas medidas de carácter cautelar, preventivo o asegurador que
tiendan a asegurar la eficacia de la decisión que pudiera recaer en el procedimiento
(artículo 32).
Estas medidas tienen un carácter accesorio del procedimiento iniciado o por
iniciar, siendo la eficacia de la decisión el parámetro de control de procedencia de
las medidas.

20
Iniciado el procedimiento administrativo, la posibilidad de medidas provisionales
que puedan adoptarse es indeterminada. En efecto, la LBPA no establece un
catálogo o rango de medidas que pueda utilizar el instructor del procedimiento, lo
que hace que las mismas tengan una indeterminación difícil de precisar.
Lo anterior es aún más complejo si se considera que la LBPA permite la adopción
de estas medidas antes de la iniciación del procedimiento, como una especie de
medidas provisionales pre procedimentales. Estas las puede adoptar de oficio o a
petición de parte, solo en casos de urgencia y para la protección de los intereses
implicados, que no necesariamente son identificables con sujetos predeterminados
(artículo 32). Es una situación muy compleja, pues al estar antes del inicio del
procedimiento, se puede realizar sin el conocimiento de los afectados. En todo
caso estas medidas deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en la
iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días
siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda.
ii. Innominadas, pero precisables.
Sin embargo, creemos que para saber si la autoridad tiene facultades para dictar
medidas provisionales, es necesario considerar si las medidas que adopta se
encuentran dentro o del ejercicio de sus potestades públicas, en otros términos si
forma parte de su esfera de actuación, ya que si están fuera de ella no es posible
dictar medida provisional alguna. En seguida, sobre el contenido de la medida
provisional podrá disponer solo de aquellas que forman parte de sus medios de
actuación, es decir, que forman parte de medidas de normal proceder para el
servicio, las que no se encuentran atribuidas en su legislación general no las puede
dicta. Por último, no puede dictar medidas provisionales de afectación de derechos
legítimos de los interesados si no existe norma expresa de ley que así lo faculte.
Esta cuestión sólo puede ser resuelta a nuestro juicio a través de la
conceptualización de poderes jurídicos implícitos en las competencias de los
órganos administrativos. En efecto, al lado de las facultades expresas deben existir
las facultades implícitas, es decir, aquellas potestades que resultan imprescindibles
o necesarias para que la autoridad pueda realizar las funciones que le han sido
encomendadas por ley, sin que ello implique que la competencia del órgano sea
rebasada o desconocida129. Para que éstas sean procedentes en el caso de las
medidas provisionales se requiere:

21
a) La existencia de una facultad expresa en relación a un procedimiento
administrativo que por sí sola sea imposible de ser ejercida.

b) Que entre la facultad expresa y la implícita haya una relación de medio fin.
c) Que la potestad implícita sea una consecuencia obvia y natural del núcleo
esencial de la potestad asignado por la ley al órgano administrativo que instruye el
procedimiento, y que en consecuencia no se encuentra depositado o ejercido por
otra autoridad administrativa.
Conceptuar la medida provisional como un sistema de asignación concreta y
precisa del nombre y contenido de la medida, significaría sustraer el contenido y
finalidad normativa de la LBPA, que claramente tuvo por objeto establecer una
norma de estas características con el fin de operacionalizar el sistema cautelar al
interior del procedimiento administrativo.
iii. La adopta el que tiene poder de decisión el órgano competente para la adopción
de medidas provisionales debe ser aquel que tiene atribuida la facultad de
resolución del procedimiento, correspondiendo al instructor sólo la facultad de
proponer la medida.
iv. Limitación material y temporal
Por otro lado, la adopción, modificación, supresión o denegación de las medidas
previsionales deben ser motivadas, pues para su procedencia es necesario que se
den los supuestos de urgencia y protección que exige la ley, lo cual implica que
deben existir elementos de juicio suficientes para su procedencia.
En la medida en que su finalidad es asegurar la eficacia de la futura resolución, la
medida provisional debe ser eliminada o modificada, de oficio o a petición de parte,
con anterioridad a la terminación del procedimiento en virtud de circunstancias
sobrevivientes o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su
adopción. A su vez se extinguirán las provisionales pre procedimentales cuando
no se inicia el procedimiento en el plazo de quince días de decretadas o cuando la
decisión de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las
mismas. Por ello, las medidas se extinguen con la eficacia de la resolución
administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente.

22
Sin embargo, la LBPA impone un gran límite a la procedencia de estas medidas, y
es el hecho de que no deben extender aquellas que puedan causar perjuicio de
difícil o imposible reparación a los interesados, o que impliquen violación de
derechos amparados por las leyes.
SEGUNDA ETAPA O FASE DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL: LA INSTRUCCIÓN

Esta fase o etapa tiene por objeto la realización del conjunto de actuaciones
necesarias para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos
(facticos y jurídicos) en virtud de los cuales debe dictarse la resolución o acto
administrativo que ponga fin al procedimiento.

Esto implica que los hechos, adecuadamente comprobados, y las normas en las
que se subsumen constituyen el fundamento de la decisión administrativa (artículo
34).
La verificación de tales extremos debe disponerse de oficio por la Administración,
sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados de proponer todas aquellas
actuaciones que requieren su intervención o constituyen trámites legales o
reglamentarios establecidos.

a. Alegaciones.

La facultad general de las personas de realizar alegaciones, de carácter fáctico y

jurídico, es uno de los derechos esenciales de los interesados en relación al
procedimiento administrativo (artículo 17). Tal como hemos dicho se presenta
como una manifestación directa del derecho a la defensa (artículo 19 Nº 3, CPR) y
del principio de contradicción (artículo 10).
Con carácter de general, los interesados pueden formular cuantas alegaciones
estimen pertinentes en cualquier momento a lo largo del procedimiento. Las
alegaciones realizadas por el particular, obligatoriamente, deben ser tenidas en
cuenta por la Administración al momento de redactar la resolución o acto
administrativo.

b. Prueba

23
La exactitud y veracidad de los hechos relevantes que sirven de fundamento a la
resolución final deben ser constatadas por el órgano competente, para lo que, en
su caso, se debe abrir un periodo de prueba de oficio o petición de cualquier
interesado, en cualquier momento, sin mas restricción de comunicar a los
interesados con la suficiente antelación, en inicio de las actuaciones necesarias para
la realización de las pruebas que hayan de ser admitidas. El procedimiento
administrativo en materia de prueba se articula sobre la base del principio de la
contradictoriedad, con arreglo al cual los interesados pueden proponer cuantas
pruebas estimen convenientes y necesarias para sus derecho e intereses y por la
otra el de la impulsión de oficio en cuanto el órgano responsable de la tramitación
del procedimiento está obligado a desarrollar, aun cuando no lo pidan los
interesados, la actividad probatoria necesaria y pertinente cuando no le consten los
hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento así lo exija,
por un periodo no inferior a diez, ni superior a treinta (artículo 35).
Al órgano responsable de la tramitación le corresponde la admisión y practica de
las pruebas que hayan sido propuestas por los interesados o las que de oficio
acuerde. El instructor no se encuentra facultado para rechazar las pruebas
solicitadas por los interesados, salvo en el caso que sean improcedentes o
innecesarias, y en todo caso mediante resolución fundada. Operar de una manera
inversa implicaría dejar al interesado en el indefensión, lo que autoriza a solicitar la
nulidad del procedimiento, tal como se deduce del artículo 60, letra a).
En la medida en que el órgano administrativo instructor del procedimiento se
encuentre sometido al principio legalidad, debe conocer las normas jurídicas o
aplicarlas al caso concreto, por lo cual, en principio, sólo corresponde probar los
hechos materiales o fácticos. La forma de acreditación de los hechos será cualquier
medio de prueba admisible en derecho. Esto implica que solo pueden ser medios
de prueba ajustada a la ley, es decir, no puede valerse ni la administración ni el
interesado en pruebas obtenidas de manera ilícitas o con vulneración de derechos
fundamentales.

Respecto de la valoración de la prueba, rigen los principios de la libre valoración y

apreciación conjunta, sometida en todo caso a la sana critica, es decir, ajustada al
principio de objetividad.

c. Informes

24
Los informes son aquellas actuaciones de un órgano, consultivo o no, distinto de
aquel quien corresponde iniciar, instruir o resolver el procedimiento, en los que se
realiza una valoración jurídica o técnica de aspectos planteados por el
procedimiento. Su finalidad es permitir al órgano responsable del procedimiento
fundamental, en un sentido u otro, la resolución que se adopte.
La solicitud de informe puede venir impuesta por la ley, calificándose entonces
como preceptivos, o bien resuelta libremente por el órgano instructor del
procedimiento por considerarlo necesario para dictar la resolución, calificándose
entonces de facultativos (artículo 37).

A su vez, desde el punto de vista de la incidencia que tengan sobre la decisión

administrativa, los informes se pueden calificar de vinculantes o no vinculantes. El
informe es vinculante cuando el órgano responsable no puede decidir en contra
del mismo, aun cuando no esté obligado a seguirlo. El informe no es vinculante
cuando el órgano competente no está ligado imperativamente por el sentido del
informe. La LBPA expresamente dispone que la regla general es que los informes
serán facultativos y no vinculantes, salvo disposición expresa en contrario
(articulo38).
Ahora bien, el hecho de que un informe no sea vinculante no significa que carezca
de valor jurídico, puesto que el articulo 41 LBPA exige que se motive todo acto
administrativo, la aceptación del informe, cualquiera sea éste, sirve de motivación
a la resolución que incorporen a la misma. De igual manera, creemos que si se
aparta del contenido del mismo, la resolución final debe dar cuenta expresa del
criterio diverso sostenido.
La LBPA no establece un plazo para la evacuación del informe. Esto implica,
entonces, que el órgano funcionario solicitado del informe debe someterse al plazo
que el instructor del procedimiento determine. En todo caso, de no emitirse se
puede continuar el procedimiento, sin perjuicio de la responsabilidad en que
incurre el funcionario causante de la demora. De este modo, si se emite fuera de
plazo debiera no ser tenido en cuenta al momento de adoptar la correspondiente
decisión.

d. Información Pública

25
Es un mecanismo de participación en el procedimiento administrativo, no de los
interesados (por haberlo iniciado o comparecido en el), sino de todos aquellos
sujetos individuales o colectivos que puedan verse afectados por la resolución o,
en general de cualquier ciudadano. El único requisito objetivo exigido por la ley
para que se ordene este trámite para la dictación de la resolución respectiva es que
lo requiera la naturaleza del asunto. Esto sucederá por ejemplo, cuando los
afectados por una resolución particular sea un universo indeterminado de personas
relacionadas o bien, en la dictación de actos normativos generales como
reglamentos y ordenanzas. Mediante él, los ciudadanos pueden acceder al
expediente o a una parte de él, pudiendo realizar observaciones al mismo. Dicho
trámite que debe ser anunciado en el Diario Oficial o en un diario de circulación
nacional, se realiza por un plazo no inferior a diez dias ( art 39).
La comparecencia en esta etapa no otorga por si misma la condición de interesado.
Sin embargo, los sujetos que hayan participado en la información pública, tienen
derecho a obtener respuesta razonada de la administración que puede ser común
para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.

e.- Audiencia previa.

La LBPA no establece la obligatoriedad de la audiencia previa. Ésta consiste en

que además de la posibilidad de realizar en general alegaciones, la administración
tiene la obligación de otorgar a los interesados, hayan iniciado o no éstos el
procedimiento, una específica ocasión para defender sus derechos e intereses en el
procedimiento, durante la etapa de instrucción.

La LBPA establece la audiencia obligatoria en dos casos:

1.- Cuando se inicia el procedimiento invalidatorio ( artículo 53).

2.- Cuando en la resolución final deben resolverse cuestiones conexas (artículo 41).
La omisión o defectuosa realización de este trámite implica un vicio de nulidad de
la resolución que pone fin al respectivo procedimiento, pues genera una situación
de indefensión material al particular, que la ley ha buscado evitar.

TECERA ETAPA O FASE DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO GENERAL: LA FINALIZACIÓN o TÉRMINO
26
El procedimiento administrativo puede terminar de las siguientes formas:

a.-. Mediante resolución: entendida esta en sentido amplio, como acto que pone
fin al procedimiento, haya o no decidido sobre el fondo del asunto.

Las causas que pueden motivar esta forma de terminación - por vía de resolución
- son:
_ La existencia de una resolución en sentido estricto ( decisión sobre el fondo en
un caso concreto)-

_ El desistimiento o la renuncia de un particular.

_ El abandono.

_La imposibilidad de continuar el procedimiento por causa sobreviniente.

En estos casos la causa de terminación debe formalizarse mediante la
correspondiente resolución o acto administrativo debidamente fundada.

. b.- Mediante la inactividad formal de la administración, esto es, mediante

el silencio administrativo

A.- MEDIANTE RESOLUCIÓN.

A 1.- EN CUANTO A LA RESOLUCIÓN FINAL:

La resolución deberá decidir sobre todas las cuestiones planteadas por los
interesados, así como todas aquellas cuestiones que sean conexas con aquellas o
deriven del procedimiento, es decir, directamente del expediente administrativo,
aun cuando no hayan sido planteadas por los interesados. En este último caso debe
otorgarse audiencia a los particulares para que puedan realizar las alegaciones que
estimen pertinentes y aportar, en su caso, medios de prueba, a fin de respetar el
principio de congruencia y el derecho a la defensa (art 41).
Como derivación de este principio se establece la prohibición de la reformatio in peius
( reforma en perjuicio del interesado ) en los procedimientos iniciados a solicitud
de particular. Claro está, ello sin perjuicio de la facultad de la Administración de
incoar un nuevo procedimiento. Es decir, si la Administración considera que la

27
tramitación del expediente ha puesto de relieve la existencia de hechos que
deberían importar un empeoramiento de la posición jurídica del interesado, no
puede extraer las consecuencias pertinentes al resolver el procedimiento iniciado a
solicitud del particular, sino que deberá incoar de oficio un nuevo procedimiento,
limitándose a terminar el procedimiento iniciado a instancia de parte de acuerdo
con el principio de congruencia.

Exigencias que debe cumplir la resolución que pone término al

procedimiento administrativo: la resolución debe contener: la (1) decisión sobre
las cuestiones planteadas y la (2) motivación de la misma. Para facilitar el cumplimiento del
deber de motivar, se permite que esta se realice por referencia a informes o
dictámenes, siempre y cuando se incorporen al texto de la resolución. Igualmente,
la resolución ha de hacer (3) referencia a los recursos que contra la misma
procedan, el órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y
el plazo para interponerlos. Es decir, el contenido de la resolución es el mismo que
ha de notificarse al particular ( art 41).

A 2.- DESISTIMIENTO Y RENUNCIA:

Se trata de dos formas de poner término al procedimiento administrativo mediante
resolución de la Administración recaída en el desistimiento y/o renuncia del
interesado. Entendemos por desistimiento, el acto del interesado por el que éste
declara que abandona la solicitud que inició el procedimiento administrativo,
aunque no el derecho o derechos que pudieren corresponderle. Por ello nada
impide que el interesado vuelva a ejercer su derecho solicitando la incoación de
otro nuevo procedimiento. En cambio, la renuncia consiste en el abandono o
dejación del derecho mismo impidiéndose así reabrir un nuevo procedimiento al
haberse extinguido el derecho. Se colige entonces que la renuncia solo puede recaer
en aquellos casos en que el ordenamiento jurídico no prohíba renunciar a los
derechos ( art 42).Una vez manifestada la voluntad expresa del interesado, el
procedimiento termina con la resolución que acepta el desistimiento o la renuncia
.
Por su parte, no debe hablarse de desistimiento de la administración en los
procedimientos incoados de oficio, puesto que esta es una facultad que solo se
atribuye a los interesados en el procedimiento administrativo.

28
A 3.- IMPOSIBILIDAD MATERIAL DE CONTINUAR EL
PROCEDIMIENTO:

La imposibilidad material va a tener lugar en tres supuestos:

En primer lugar, cuando desaparece el objeto del procedimiento. En segundo lugar,
cuando desaparece el sujeto que tiene atribuida la condición de interesado, siempre y cuando,
el derecho que este ejercita o el interés que ostenta en el procedimiento sea de
carácter estrictamente personal y no transmisible, puesto que en otro caso el
procedimiento podrá continuar con sus causahabientes. Finalmente, la
imposibilidad material puede producirse como consecuencia de una modificación
legislativa. En todos ellos, la Administración de oficio o a instancia del interesado,
deberá dictar la resolución que declare la concurrencia de tal causa.

A 4.- ABANDONO:
La declaración de abandono se debe producir cuando transcurrido el plazo de 30
días de paralizado el procedimiento iniciado por el interesado, la administración le
debe advertir que si no efectúa las diligencias de su cargo en un plazo de siete días,
el procedimiento debe ser declarado abandonado. ( artículo 43).
El abandono es solo aplicable a los procedimientos que se inician a instancia del
interesado y ha de reunir dos requisitos:
1.- La inactividad ha de ser imputable al interesado, y precisamente al interesado
que instó a la iniciación de procedimiento.
2.- Ha de tratarse de una inactividad que entrañe una auténtica paralización del
procedimiento, no la simple falta de realización de un trámite que debe cumplirse
por el interesado.

No obstante lo anterior, la LBPA establece que el abandono podrá no declararse

en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general o fuera
conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento. ( art 44)
El efecto del abandono es, además de la finalización del procedimiento, su
ineficacia a efectos de prescripción. La LBPA dispone de un lado que el abandono
no producirá por si solo la prescripción de las acciones del particular o de la
administración; y de otro, que la incoación del procedimiento que se declara
caducado, no produce el efecto de interrupción de la prescripción extintiva de los
29
derechos que se han hecho valer en el mismo; así lo señala el precepto al decir que
“los procedimientos abandonados no interrumpirán el plazo de prescripción”.

B.- EL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

El procedimiento administrativo, como hemos visto, debe terminar con un
pronunciamiento del órgano competente que resuelva el asunto. Una vez dictado
este acto administrativo en forma expresa y motivada, el interesado que se vea
perjudicado con el o estime que se ha dictado en forma ilegal o arbitraria, podrá
recurrir para que la administración revise si la decisión es o no ajustada a derecho.
Pero cabe preguntarse ¿ Que puede hacer el administrado en caso que la
administración nada diga en cuanto a la resolución del asunto?.
Se ha conceptuado el silencio administrativo, como la falta de respuesta del órgano
administrativo, ante el requerimiento del interesado, es decir, no dar contestación
a las consultas, peticiones, reclamaciones, quejas, recursos etc, que planteen los
administrados.
De lo anterior podemos concluir que el silencio administrativo no es una forma
de terminar el procedimiento propiamente tal sino que constituye una presunción
que la ley establece en garantía del solicitante, peticionario o recurrente ante
la pasividad de la administración para responder. Esta omisión vulnera el
principio básico de la servicialidad de la Administración del Estado, que establece
la obligación del órgano administrativo de mantenerse en funcionamiento
permanentemente, efectuando en la ocasión precisa, las prestaciones que la ley le
encomiende, dándole adecuada, oportuna y necesaria respuesta a los
administrados.

REQUISITOS:
En términos generales, la inactividad administrativa en función del silencio
administrativo debe reunir básicamente cuatro requisitos:
1.- Que la administración se halle obligada a resolver un expediente administrativo.

2.- Que deba hacerlo dentro de un determinado plazo.

3.- Que dicho plazo transcurra sin que el órgano administrativo cumpla su
obligación de dictar dicha resolución.

30
4.- Que la ley señale un efecto al silencio.

TIPOS DE SILENCIO:

a.- Silencio positivo ( artículo 64 LBPA).

Artículo 64. Silencio Positivo. Transcurrido el plazo legal para resolver acerca de
una solicitud que haya originado un procedimiento, sin que la Administración se
pronuncie sobre ella, el interesado podrá denunciar el incumplimiento de dicho
plazo ante la autoridad que debía resolver el asunto, requiriéndole una decisión
acerca de su solicitud. Dicha autoridad deberá otorgar recibo de la denuncia, con
expresión de su fecha, y elevar copia de ella a su superior jerárquico dentro del
plazo de 24 horas.
Si la autoridad que debía resolver el asunto no se pronuncia en el plazo de cinco
días contados desde la recepción de la denuncia, la solicitud del interesado se
entenderá aceptada.
En los casos del inciso precedente, el interesado podrá pedir que se certifique que
su solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo legal. Dicho certificado será
expedido sin más trámite

b.- Silencio negativo ( artículo 65 LBPA).

Artículo 65. Silencio Negativo. Se entenderá rechazada una solicitud que no sea
resuelta dentro del plazo legal cuando ella afecte el patrimonio fiscal. Lo mismo se
aplicará en los casos en que la Administración actúe de oficio, cuando deba
pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos administrativos o cuando
se ejercite por parte de alguna persona el derecho de petición consagrado en el
numeral 14 del artículo 19 de la Constitución Política.
En los casos del inciso precedente, el interesado podrá pedir que se certifique que
su solicitud no ha sido resuelta dentro de plazo legal. El certificado se otorgará sin
más trámite, entendiéndose que desde la fecha en que ha sido expedido empiezan
a correr los plazos para interponer los recursos que procedan.

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

31
Los recursos administrativos son: las reclamaciones que se interponen,
tramitan y resuelven ante la propia Administración, con el objeto que sus
actos administrativos se ajusten a derecho y satisfagan necesidades públicas,
volviendo sobre ellos a fin de revisarlos con tal propósito.

Los recursos administrativos son los medios de impugnación de los actos

administrativos que se deducen -ante la propia Administración- a petición de quien
se estima agraviado por sus efectos, con el objeto de obtener a su favor la
modificación, reemplazo, invalidación o revocación del acto administrativo.

Elementos del recurso administrativo.

a) La existencia de un acto administrativo impugnable: de acuerdo a la LBPA (ley

de bases de los procedimientos administrativos de los actos de los órganos de la
Administración del Estado Nº 19.880) todos los actos administrativos son
impugnables. Esta afirmación tiene lugar respecto de los llamados” actos
administrativos terminales “, que son efectivamente los plenamente
impugnables o reclamables a través de los recursos administrativos; pues, los
llamados “actos administrativos de mero trámite” no son impugnables, salvo que
determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan
indefensión (art. 15 ley 19.880).

b) Se deducen ante la autoridad administrativa que dictó el acto para su

conocimiento y posterior resolución. Por ello, no es posible asimilar los recursos
administrativos a los jurisdiccionales o judiciales, ya que a través de los recursos
administrativos es la Administración – y no los Tribunales de Justicia - quién ejerce
un control interno de su propio acto.

c) Los recursos nunca proceden de oficio, es decir, a instancia de la propia

Administración. Se deducen a instancia de un particular o funcionario, que se
estima agraviado por un acto administrativo. El particular para poder interponerlos
debe tener la calidad de interesado.

d) La interposición del recurso da origen a un procedimiento

administrativo, denominado procedimiento impugnatorio o de revisión del
acto administrativo, respecto del cual el recurso es su acto inicial, facultando a
la Administración para dictar el correspondiente acto de reemplazo, en la

32
finalización de este procedimiento, en calidad de acto terminal del mismo ( en cuya
virtud se confirmará, modificará o dejará sin efecto el acto administrativo
reclamado por la vía de rechazar o acoger el recurso administrativo interpuesto en
su contra ).

e) Tiene por objeto obtener un beneficio para el particular o funcionario

afectado, ya sea mediante la modificación, reemplazo o revocación del acto.
La autoridad que acoja el recurso puede dejar sin efecto el acto impugnado y,
también, dictar por sí misma el acto de reemplazo (art. 15 ley 19.880).

Tipos o Categorías de Recursos Administrativos.

Recurso Administrativo de Reposición o Reposición Administrativa

Concepto:
Recurso que se interpone ante la misma autoridad que dictó el acto, por la persona
o funcionario que considera el acto administrativo perjudicial para sus derechos o
intereses, para que aquélla lo modifique, reemplace o deje sin efecto.
El recurso de reposición o gracioso -como lo denomina parte de la doctrina- al
igual que el jerárquico, se encuentra consagrado en el art. 10 LOCBGAE y
desarrollado en el art. 59 de la LBPA ( ley 19.880).
Características del recurso de reposición (art.59).

1. Se presenta ante la misma autoridad que dictó el acto.

2. Debe interponerse por escrito y ser fundado.

3. Procede siempre sin excepción.
4. El plazo para interponerlo es de cinco días desde la notificación del acto
administrativo que
se pretende impugnar.

5. Una vez planteado, la autoridad tiene un término no superior a 30 días para

resolver, dentro del cual debe desarrollarse el procedimiento impugnatorio o de
revisión del acto cuestionado.

33
6. Si existen terceros interesados la autoridad debe dar traslado para que estos
aleguen cuanto consideren procedente en defensa de sus intereses o derechos.
7. En subsidio, podrá interponerse y resulta procedente, cuando corresponda,
el recurso jerárquico. Cuando la reposición es rechazada total o parcialmente, se
debe elevar el expediente al superior jerárquico de quien dictó el acto impugnado,
cuando el recurso jerárquico ha sido interpuesto en subsidio de la reposición y para
el evento que ella no fuere acogida.

Recurso Administrativo Jerárquico.

Concepto:
Es un recurso que se interpone, para ante el superior jerárquico de la autoridad
que dictó el acto impugnado, directamente o en subsidio del recurso de reposición.
Para que ésta lo modifique o revoque por causar agravio al peticionario.
Es manifestación de la potestad de control jerárquico, que se ejerce en virtud del
principio jerárquico por la autoridad superior en la Administración del Estado.

Características del recurso jerárquico:

a) Es un recurso que se interpone, ante el superior jerárquico de aquel órgano

o autoridad administrativa que dictó el acto administrativo que causa agravio al
recurrente, a fin de que se modifique o deje sin efecto el acto aquel.

b) Plazo para interponerlo: 5 días hábiles contados desde la notificación del

acto impugnado.

c) Plazo para resolverlo: La autoridad llamada a resolver tiene un plazo no

superior a 30 días para su resolución, dentro del cual deberá oír al órgano inferior
recurrido, para que pueda formular sus descargos, por cualquier medio, escrito o
electrónico.

d) Es un recurso que se resuelve dentro de la estructura administrativa. Por lo

tanto, no se aplica ni tiene lugar en aquellos casos en que no existe el vínculo
jerárquico o cuando la ley ha determinado una última instancia de decisión para
evitar dilaciones. En función del primer parámetro, no procede contra los actos
del Presidente de la República, los alcaldes y jefes superiores de Servicios Públicos
Descentralizados ( pues no tienen un superior jerárquico que puede revisar las
34
decisiones o actos administrativos que se emiten por su intermedio) y en función
del segundo, en contra de los actos de los Ministros de Estado. En estos casos el
recurso de reposición agotará la vía administrativa.

e) La resolución que acoja los recursos podrá modificar, reemplazar o dejar sin
efecto el acto impugnado, de la misma forma que en el caso de la reposición.

Recurso Administrativo Extraordinario de Revisión.

Concepto:
Se interpone en contra de los actos administrativos firmes, ante el órgano superior
jerárquico de aquel que dictó el acto administrativo en contra del que se recurre o
reclama, siempre que exista dicho superior o ,en su defecto, ante la autoridad que
lo hubiere dictado. Debe conocer del mismo el superior jerárquico, o de
corresponder la autoridad que hubiere dictado el acto.

Este recurso se encuentra consagrado en el artículo 60 de la LBPA (Nº 19.880).

Procede en contra de los actos administrativos firmes, es decir, respecto de los
cuales ya se interpusieron los recursos de reposición y jerárquico, o transcurrió su
plazo plazo ( 5 días ) sin ser interpuestos.
Dado que se trata de un recurso extraordinario tiene causales específicas que los
hacen procedente ( a diferencia de los recursos ordinarios de reposición y
jerárquico que tienen causales genéricas ).
Las causales de interposición del recurso de revisión, son las deficiencias o
irregularidades en las que se incurrió en el procedimiento de formación del acto
administrativo impugnado, consistentes en:

a) Que la resolución, decreto o acto administrativo reclamado se hubiere

dictado sin el debido emplazamiento;

b) Que, al dictarlo, se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho y que éste

haya sido determinante para la decisión adoptada, o que aparecieren
documentos, de valor esencial para la resolución del asunto, ignorados al dictarse
el acto o que no haya sido posible acompañarlos al expediente administrativo en
aquel momento;

35
c) Que por sentencia ejecutoriada se haya declarado que el acto se dictó como
consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia u otra maquinación
fraudulenta; y

d) Que en la resolución hayan influido de modo esencial documentos o

testimonios declarados falsos por sentencia ejecutoriada posterior a aquella
resolución, o que siendo anterior, no hubiese sido conocida oportunamente por el
interesado.
El plazo de interposición del recurso es de un año que se computará según la
causal que se haga valer para su procedencia. Para los casos de las letras a) y b) se
computará desde el día siguiente a aquél en que se dictó la resolución. Respecto de
las letras c) y d) dicho plazo se contará desde que la sentencia quede ejecutoriada,
salvo que ella preceda a la resolución cuya revisión se solicita, caso en el cual el
plazo se computará desde el día siguiente al de la notificación de ésta.

d.- Recurso de Aclaración.

Este recurso también encuentra su fundamento en la LBPA, en su artículo 62. Su

fundamento es la precisión de los actos administrativos y en particular sobre la
claridad que los actos pueden tener para producir sus efectos, acorde con los
principios conclusivos y de coherencia.

Características.
1.- La aclaración puede proceder de oficio o a petición de los interesados,
entendiendo aquellos que participaron del procedimiento respectivo.
2.- Se puede interponer en cualquier momento. Se entiende que en la medida que
el acto se encuentre vigente.
3.- Su objetivo solo está destinado a despejar puntos dudosos u obscuros o bien
rectifica errores de copia, de referencia, de cálculos numéricos y en general los
puramente materiales.

Cuadro Esquemático de Recursos Administrativos

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Recurso Plazo InterposiciónObjeto Quien Conoce

Reposición 5 días Modificar, reemplazar o dejar sin efecto el acto impugnado.

Ante el mismo órgano que dictó el acto que se impugna

Jerárquico 5 días Modificar, reemplazar o dejar sin efecto el acto impugnado.

Superior jerárquico de quien hubiere dictado el acto impugnado

Revisión 1 año Análisis del Acto Administrativo para que sea dejado sin
efecto Superior jerárquico de quien hubiere dictado el acto impugnado

A través de la interposición de estos recursos administrativos – más bien, a través

de su acogimiento por la Administración - se puede obtener que el acto
administrativo impugnado sea dejado sin efecto por ser contrario al ordenamiento
jurídico vigente; lo que se denomina, en sentido técnico administrativo,
invalidación del acto administrativo.

En cuanto al rol de la justicia sobre la materia, corresponderá , a petición de

interesado legitimado ( recurso, reclamo, acción, demanda ), revisar la legalidad
del acto administrativo y mediante sentencia definitiva determinar o no la nulidad
del acto administrativo.

EFECTOS DE LA INTERPOSICIÓN DE LOS RECURSOS

ADMINISTRATIVOS.

Entre ellos podemos distinguir:

a.- No hay suspensión.

En primer lugar, la interposición de los recursos administrativos no suspende
como regla general, la ejecución o cumplimiento del acto impugnado ( artículo 57).
Sin perjuicio de ello, se ha considerado que la autoridad administrativa que conoce
del asunto tiene la facultad discrecional de suspender la ejecución cuando así se lo
solicite el interesado, cumpliéndose además con 2 requisitos: cuando el
cumplimiento del acto recurrido pudiere causar un daño irreparable y cuando dicho

37
cumplimiento haga imposible hacer efectivo lo que se resolviera en caso de
acogerse el recurso.
Esta facultad discrecional, es sin perjuicio de la responsabilidad de la autoridad por
los daños producidos, al no declarar la suspensión y, en definitiva, fuere aclarado
dicho acto como contrario a derecho.

b.- Ejecutividad y Ejecutoriedad.

La no suspensión de los efectos de un acto administrativo es una manifestación de
dos principios que lo regulan: de ejecutoriedad y de ejecutividad de la decisión
administrativa.
Estos dos principios postulan que los actos administrativos, una vez dictados y
notificados al afectado, son susceptibles de cumplirse materialmente de inmediato,
incluso mediante coacción, sin que sea necesaria una resolución judicial para ello,
y además no se suspende su efectividad.
Estos principios se fundamentan en dos circunstancias. Por una parte, en el
principio más general de la legitimidad del acto administrativo, que sustenta que
las decisiones administrativas gozan de una presunción de legalidad, cargando al
particular la prueba de la ilegalidad de ellas mediante los recursos administrativos
o acciones ante los tribunales de justicia. Por la otra, la intención del ordenamiento
jurídico de evitar que la actuación administrativa, dirigida esencialmente a la
satisfacción de las necesidades públicas, se vea obstruída y, en definitiva, no logre
alcanzar cabalmente los objetivos públicos.

***

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