Red Iberoamericana de

Investigaciones
en Políticas Educativas
LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN EL MERCOSUR
ARGENTINA, BRASIL, PARAGUAY Y URUGUAY HOY
 Red Iberoamericana de
Investigaciones
en Políticas Educativas
LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN EL MERCOSUR
ARGENTINA, BRASIL, PARAGUAY Y URUGUAY HOY

Javier Acuña (UDELAR) Jorge Gorostiaga (UNSAM)

Letícia Aguiar Carneiro (UNISUL)
Clara Almada Ibáñez (UNA)
María Fernanda Arias (UNSAM)
Rosilda Arruda Ferreira (UFBA)
Julieta Bentivenga (UBA)
Javier Caballero (UAA)
Graciela Cafferatta
Natalia Coppola (UNTREF)
Maria da Graça Nóbrega Bollmann
(UNISUL)
José Eduardo de Oliverira (UNILOVE)
Ricardo de Santos Canarin (UNISUL)
Ana Donini (UNSAM)
Adela Dubini (UNA)
Eddy Ervin Eltermann (UNISUL)
Norberto Fernández Lamarra
(UNTREF)
Jason Ferreira Mafra (UNILOVE)
Dora Leal Rosa (UFBA)
Silvia Llomovatte (UBA)
Paulo César Marques de Andrade
(UFBA)
Adriana Marrero (UDELAR)
Robinson Moreira Tenório (UFBA)
Christian Muleka Mwewa (UNISUL)
Judith Naidorf (UBA)
Liliana Olmos (UNLP)
Leandro Pereira (UDELAR)
Cristian Perez Centeno (UNTREF)
Daniela Perrotta (UBA)
Mónica Pini (UNSAM)
Marcela Rojas Méndez (UAA)
José Eustáquio Romão (UNILOVE)
Roberta Stangherlim (UNILOVE)
Estefania Tumenas Melo (UNISUL)
Pedro Zamboni (UNC)
 Red Iberoamericana de investigaciones en políticas públicas
La educación superior en el Mercosur: Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay hoy .
- 1a ed. - Buenos Aires: Biblos, 2012.
381 p.; 14x20 cm. - (Investigaciones y ensayos)

ISBN 978-987-691-087-3

1. Educación Superior. 2. Mercosur. I. Título.

CDD 378.001

Este proyecto es cofinanciado por la Unión Europea.

Programa Alfa de la Unión ∫Europea para América Latina.
Programa Marco Interuniversitario (PMI) para una Política de Equidad
y Cohesión Social en la Educación Superior-RIAIPE 3.

Diseño de tapa: Michelle Kenigstein

Ar­ma­do: Luciano Páez S.

© RIAPE 3, 2012
© Edi­to­rial Bi­blos, 2012
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me­dio, sea elec­tró­ni­co o me­cá­ni­co, me­dian­te fo­to­co­pias, di­gi­ta­li­za­ción u otros
mé­to­dos, sin el per­mi­so pre­vio y es­cri­to del edi­tor. Su in­frac­ción es­tá pe­na­da por
las le­yes 11.723 y 25.446.

Es­ta pri­me­ra edi­ción se ter­mi­nó

de im­pri­mir en, Imprenta Dorrego,
Avenida Dorrego 1102, Bue­nos Ai­res,
Re­pú­bli­ca Ar­gen­ti­na,
en noviembre de 2012
Índice

Prólogo
António Teodoro............................................................................... 15

La Educación Superior en Argentina

María Fernanda Arias (UNSAM), Julieta Bentivenga (UBA), Natalia

Coppola (UNTREF), Ana Donini (UNSAM), Norberto Fernández
Lamarra (UNTREF), Jorge Gorostiaga (UNSAM), Silvia Llomovatte
(UBA), Judith Naidorf (UBA), Liliana Olmos (UNLP), Cristian Perez
Centeno (UNTREF), Daniela Perrotta (UBA), Mónica Pini (UNSAM),
Pedro Zamboni (UNC)

1. Dimensión contextual territorial......................................... 21

1.1. Características generales y modelo económico..................... 21
1.2. Surgimiento de la Educación Superior argentina................. 22
1.3. La Universidad argentina en las décadas de 1980 y 1990....... 26
1.4. En síntesis............................................................................... 35

2. Dimensión institucionalidad de la Educación Superior....... 35

2.1. Breve caracterización del Sistema Universitario argentino...... 35
2.2. El Sistema de Educación Superior en cifras......................... 37
2.3. Oferta educativa..................................................................... 40
2.4. Sistemas de Información Universitaria (SIU)...................... 42

3. Dimensión Marco Legal Normativo..................................... 44

3.1. El marco legal de la Educación Superior:
Ley Nacional de Educación y Ley de Educación Superior.... 45
3.2. Programa Nacional de Voluntariado Universitario.............. 54
3.3. Promoción de actividades científicas..................................... 54
3.4. Programa Nacional de Incentivos Docentes.......................... 56
3.5. La mercantilización del conocimiento................................... 57
3.6. Normativa para alentar la inserción de los grupos
vulnerables a las universidades............................................. 58
3.7. Políticas de gratuidad universitaria...................................... 60
3.8. Políticas compensatorias nacionales para el sistema
universitario............................................................................ 61
3.9. Algunos datos.......................................................................... 66
3.10. Becas para la promoción de carreras prioritarias................. 68
3.11. Educación en contextos de encierro....................................... 70
3.12. Políticas para el ingreso a la universidad............................. 71
3.13. Programa de Bienestar Universitario: las tutorías
para promover la permanencia en la universidad................ 72
3.14. Programa de Calidad Universitaria...................................... 74

4. Dimensión Régimen de Financiamiento............................ 76

4.1. Distribución porcentual del PNBU........................................ 77

5. Dimensión estudiantes............................................................ 78

6. Dimensión graduados.............................................................. 84

7. Dimensión profesorado........................................................... 89
7.1. Características de la profesión académica en Argentina......... 89

La Educación Superior en Brasil

Rosilda Arruda Ferreira (UFBA), Patrícia Bioto Cavalcanti

(UNINOVE), Ricardo de Santos Canarin (UNISUL), Letícia
Aguiar Carneiro (UNISUL), José Eduardo de Oliverira Santos
(UNINOVE), Eddy Ervin Eltermann (UNISUL), Margarita Victoria
Gomez (UNINOVE), Ana Maria Haddad Baptista (UNINOVE),
Dora Leal Rosa (UFBA), Jason Ferreira Mafra (UNINOVE), Paulo
César Marques de Andrade (UFBA), Robinson Moreira Tenório
(UFBA), Christian Muleka Mwewa (UNISUL), Maria da Graça
Nóbrega Bollmann (UNISUL), Rosemary Roggero (UNINOVE), José
Eustáquio Romão (UNINOVE), Maurício Silva (UNINOVE), Roberta
Stangherlim (UNINOVE), Estefania Tumenas Melo (UNISUL)
1. Breve retrato das desigualdades no Brasil...................... 117
1.1. Mortalidade........................................................................... 117
1.2. Educação............................................................................... 118
1.3. Habitação.............................................................................. 118
1.4. Saúde..................................................................................... 118
1.5. Ocupação, Emprego e Renda................................................ 118
1.6. Portadores de Necessidades Especiais................................ 119
1.7. Educação Superior................................................................ 120

2. Legislação e políticas públicas para a equidade na

Educação Superior brasileira............................................. 122
2.1. A Legislação.......................................................................... 122
2.2. As Políticas Públicas............................................................ 127

3. Diversidade étnico-racial na Educação Superior.......... 142

3.1. Ingresso do Alunado Afrodescendente no
Ensino Superior.................................................................... 144
3.2. Estudantes com Necessidades Especiais no
Ensino Superior.................................................................... 145

4. A Pós-Graduação brasileira................................................. 148

4.1. Antecedentes......................................................................... 148
4.2. Planos Nacionais de Pós-Graduação (PNPGs).................... 150
4.3. O Plano Nacional de Pós-Graduação 2011-2020................. 151

5. Programas governamentais de estímulo à pesquisa..... 152

5.1. Programa Nacional de Pós-Doutorado (PNPD).................. 152
5.2. Programa Escola de Altos Estudos...................................... 152
5.3. Bolsas de Estudos no Exterior............................................. 152

6. Seleção e formação docente e discente na

universidade segundo raça, etnia e gênero......................... 154
6.1. Formas de Ingresso no Ensino Superior Brasileiro............ 156

7. Representação e políticas de incentivo a professores

e pesquisadores em relação ao gênero.............................. 164
7.1. Gênero na Educação Superior.............................................. 166
7.2. Gênero no Mercado de Trabalho no Brasil (2005-2010)..... 176
8. Plano Nacional de Educação............................................... 177

Considerações finais.................................................................. 180

Equipes brasileiras do RIAIPE 3............................................ 181

La Educación Superior en Paraguay

Clara Almada Ibáñez (UNA), Javier Caballero (UAA), Adela Dubini

(UNA), Marcela Rojas Méndez (UAA)

A modo de introducción............................................................ 191

1. Dimensiones, objetivos y variables para/del análisis........ 191
1.1. Contextual-territorial........................................................... 191
1.2. Contexto sociodemográfico................................................... 192
1.3. Contexto sociopolítico y cultura política.............................. 196
1.4. Contexto socioeconómico...................................................... 199
1.5. Contexto sociocultural.......................................................... 218
1.6. Migraciones .......................................................................... 221
1.7. La cuestión indígena............................................................ 223

2. Marco legal normativo.......................................................... 233

2.1. Analizar/describir los marcos legales de la IES.................. 233
2.2. Constitución de la República del Paraguay....................... 234
2.3. Ley General de Educación Nº1.264...................................... 237

3. Políticas nacionales de Educación Superior................... 241

3.1. Programas pro equidad y pro género para el acceso y
la permanencia en la ES...................................................... 243
3.2. Programas de ayuda estudiantil (becas y créditos) para
sectores vulnerables destinados a incentivar el acceso y
la permanencia en la ES....................................................... 246
3.3. Documentos exigidos a los candidatos para acceder
al proceso de selección.......................................................... 251

4. Institucionalidad de la Educación Superior.................. 256

4.1. Institución(es) a cargo del diseño, la implementación y
el seguimiento de políticas de la ES.................................... 256
4.2. Normativa y prácticas de creación y reconocimiento oficial
de las instituciones de Educación Superior......................... 257
4.3. Tipo de Instituciones............................................................ 258
4.4. Estructura académica de las universidades........................ 259
4.5. Propósito de las Instituciones y población objetivo............. 260
4.6. Régimen de gobierno de las universidades privadas
y públicas.............................................................................. 260
4.7. Pertenencia o adscripción a determinados entes afines....... 262
4.8. Número de instituciones...................................................... 262
4.9. Número de instituciones universitarias públicas
y privadas.............................................................................. 263
4.10. Número de Programas ofrecidos por las instituciones
universitarias públicas y privadas...................................... 266
4.11. Modalidades de la oferta de programas
en Educación Superior......................................................... 268

5. Selección de alumnos............................................................ 268

5.1. Pruebas de suficiencia.......................................................... 269
5.2. Curso Probatorio de Ingreso................................................ 269
5.3. Acceso directo........................................................................ 270

6. Régimen de financiamiento del SES.................................. 270

6.1. Régimen de financiamiento.................................................... 270

7. Alumnado y representatividad........................................... 273

7.1. Evolución de la Matrícula Universitaria por año y
tipo de gestión: pública y privada........................................ 274

8. Certificación de profesionales............................................ 276

9. Empleabilidad........................................................................ 278
9.1. Participación femenina en el mercado del trabajo y
el nivel de renta.................................................................... 278
9.2. Vinculación al mercado laboral . ......................................... 280
9.3. Características de la demanda de profesionales a
partir de anuncios publicados en medios de prensa........... 281
9.4. Demanda de profesionales en opinión de empleadores....... 282
9.5. Tiempo en insertarse al mercado laboral tras el
egreso de la ES...................................................................... 283
9.6. Incorporación al mercado laboral de los egresados............. 284
9.7. Selección, evaluación, seguimiento y promoción de
profesionales......................................................................... 285
10. Profesorado e investigadores............................................ 286
10.1. Tipos de régimen profesorado/IES...................................... 288
10.2. Carrera docente, estímulos a la investigación.................... 289
10.3. Investigación......................................................................... 290
10.4. Maestrías y Doctorados en Paraguay.................................. 291
Conclusiones preliminares para las comparaciones de
los DN entre los países miembros........................................... 296

La Educación Superior en Uruguay

Javier Acuña, Graciela Cafferatta, Adriana Marrero, Leandro Pereira

(UDELAR)

Introducción................................................................................ 307

1. Contexto
La República Oriental del Uruguay....................................... 308

2. Marco legal normativo

Características y organización del Sistema Educativo
en Uruguay...................................................................................................... 309
2.1. Estructura del Sistema Nacional de Educación.................. 309
2.2. Principales organismos de la Educación Pública................ 311
2.3. El Sistema de Educación Superior...................................... 314
2.4. El concepto de Universidad en Uruguay............................. 317
2.5. La Educación Superior pública............................................ 318

3. Programas de apoyo a grupos vulnerables en

la educación pública terciaria y superior........................ 336
3.1. Servicio Central de Bienestar Universitario....................... 336
3.2. Fondo Nacional de Solidaridad............................................ 339
3.3. Pasantías y bolsa de trabajo en el CETP............................ 343
3.4. Becas de apoyo a la investigación (ANII)............................ 346
3.5. Sistema Nacional de Becas.................................................. 348

4. Sistema privado terciario y universitario....................... 349

4.1. Instituciones universitarias y terciarias reconocidas
por el MEC............................................................................ 349
5. Procedimiento de selección del estudiantado................ 353

6. Financiamiento....................................................................... 357
6.1. Gasto público en Educación................................................ 357
6.2. La UR y su presupuesto para el futuro............................... 359
6.3. Financiamiento de las Instituciones Privadas y
gasto de las familias en Educación Superior........................ 360

7. Población estudiantil y cobertura..................................... 362

7.1. Matrícula en la educación pública...................................... 367

8. Ingresos y egresos públicos y privados............................. 369

9. Renta y mercado laboral...................................................... 372

10. Profesorado e investigadores............................................ 374

A modo de conclusión................................................................ 377

Programas.................................................................................... 381
 PRÓLOGO

António Teodoro*

Na segunda metade do século XX, os sistemas de Ensino Superior

passaram por uma intensa transformação e experimentaram, sobre-
tudo nas últimas décadas, uma extraordinária expansão. Conside-
rando esta evolução, o Ensino Superior tem vindo a adquirir uma
crescente importância na promoção de mudanças na sociedade, pas-
sando a integrar o campo das temáticas consideradas prioritárias e
estratégicas para o desenvolvimento das nações e dos países.
Representada como centro de criação, transmissão e difusão da
cultura, da ciência e da tecnologia, a universidade assume-se como
uma forma superior de cidadania, que não pode continuar a funcionar
para a formação de um número diminuto de pessoas. A universidade
é um espaço de produção de conhecimento, de resolução de problemas
sociais e tecnológicos, de criação e afirmação de um espírito crítico.
A expansão da educação na América Latina (AL) é uma realida-
de de grande impacto social e económico, que convive com grandes
desigualdades sociais tanto entre os países, como no interior de cada
um. A América Latina é uma das regiões do mundo que apresenta
maiores desigualdades sociais, com fortes implicações na Educação
Superior. A equidade e a coesão social configuram-se como os desa-
fios mais importantes para uma nova organização e espaço comum
de Educação Superior, que garanta o desenvolvimento social, econó-
mico e político da região.

* Professor de Sociologia da Educação e Educação Comparada na Universidade Lusó-

fona de Humanidades e Tecnologias, Lisboa. Coordenador geral da Rede Ibero-Ame-
ricana de Investigação em Políticas de Educação (RIAIPE).

[ 15 ]
 É neste contexto que se insere o Programa Marco Interuniversi-
tário para uma Política de Equidade e Coesão Social na Educação
Superior, conduzido pela Rede RIAIPE3, assente numa cooperação
estreita entre universidades europeias e latino-americanas, para o
qual dispõe de um financiamento importante da Comissão Europeia,
no âmbito do Programa Alfa III. O objectivo global é o de promover
acções institucionais que visem um desenvolvimento social equitati-
vo e um reforço da cooperação universitária entre a América Latina
e União Europeia (UE).
A Rede RIAIPE envolve um conjunto largo de equipas de Insti-
tuições de Ensino Superior de catorze países da AL (Argentina, Bra-
sil, Bolívia, Chile, Colômbia, Cuba, Costa Rica, El Salvador, México,
Guatemala, Honduras, Paraguai, Peru e Uruguai) e de seis países
da UE (Portugal, Espanha, França, Holanda, Itália e Reino Unido),
tendo como membro associado a Organização dos Estados Ibero-
-americanos (OEI). A coordenação geral do programa está a cargo de
uma universidade portuguesa, a Universidade Lusófona de Huma-
nidades e Tecnologias, de Lisboa. Na sub-região latino-americana
do Mercosul, integram a Rede as Universidades Nacional de Buenos
Aires (UBA), Nacional de Tres de Febrero (UNTREF), Nacional de
San Martín (UNSAM) e Nacional de La Plata (UNLP), na Argenti-
na; as Universidades Nove de Julho (UNINOVE), Federal da Bahia
(UFBA) e do Sul de Santa Catarina (UNISUL), no Brasil; as uni-
versidades Autónoma de Asunción (UAA) e Nacional de Asunción
(UNA), no Paraguay; e a Universidad de La República (UdelaR), no
Uruguay.1
São as equipas destas Universidades da sub-região do Mercosul
que são responsáveis pelo trabalho agora editado. O que os leitores
encontrarão neste livro é um rigoroso e amplo trabalho de carac-
terização de quatro realidades nacionais, distintas nos seus desen-
volvimentos, mas suficientemente próximas, não apenas no plano
geográfico mas também nas suas perspectivas de construção de so-
ciedades radicalmente democráticas e inclusivas.
O desafio seguinte será o de encontrar os pontos críticos das re-
alidades descritas e mobilizar inteligência e ação capazes de tornar

1. Uma informação completa sobre a composição da Rede RIAIPE e sobre as suas

atividades em todas as regiões pode ser obtida em www.riaipe-alfa.eu.

[ 16 ]
as universidades latino-americanas, portadoras de uma história
muito rica de lutas pela democracia e justiça social, espaços públi-
cos onde se faça frente a outros projetos que, em outras regiões do
sistema mundial e na própria América Latina, pretendem tornar o
conhecimento uma mercadoria. Temos insistido que não há justiça
global sem justiça cognitiva. E as universidades podem, e devem,
ser espaços de diálogo de culturas e de saberes, de produção de um
conhecimento capaz de propiciar uma vida decente aos povos do nos-
so redondo e azul planeta Terra.

Buenos Aires, agosto de 2012

[ 17 ]
LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN ARGENTINA
María Fernanda Arias (UNSAM), Julieta Bentivenga (UBA),
Natalia Coppola (UNTREF), Ana Donini (UNSAM), Norberto
Fernández Lamarra (UNTREF), Jorge Gorostiaga (UNSAM),
Silvia Llomovatte (UBA), Judith Naidorf (UBA), Liliana
Olmos (UNLP), Cristian Perez Centeno (UNTREF), Daniela
Perrotta (UBA), Mónica Pini (UNSAM), Pedro Zamboni (UNC)
1. Dimensión contextual territorial

1.1. Características generales y modelo económico

Según el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas rea-

lizado en el 2010, la República Argentina cuenta con una población
de 40.117.096 habitantes: 20.593.330 mujeres y 19.523.766 varones.
En el período intercensal 2001-2010, tomando los datos del total del
país, se observa un nivel de crecimiento del 10,6%, muy similar al
registrado en la década 1991- 2001.
El país posee una extensión de 2.780.400 km² continentales y
está organizado en 24 provincias, siendo la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires su capital. Limita con los países de Bolivia, Brasil,
Chile, Paraguay y Uruguay; y con el mar Argentino que desemboca
en el océano Atlántico.
En relación con su historia económica, desde su integración en
el mercado mundial a mediados del siglo XIX, se caracterizó por ser
un país agroexportador, siendo “la principal fuente de ingresos se
registra por la exportación de materia prima” (Ciafardini, 1984). La
producción de alimentos agropecuarios fue –y es– uno de los ejes
centrales de la economía argentina. La exportación de granos, car-
nes, cueros, y en la actualidad soja, caracterizan el modelo económi-
co preponderante.
Desde mediados a fines del siglo XIX, la economía argentina co-
menzó a experimentar un fuerte crecimiento por la exportación de
sus materias primas provenientes de la ganadería. Esto marcó el
principio de un período significativo de expansión macroeconómica.

[ 21 ]
Con los cambios en la producción y la exportación, la Argentina como
“granero del mundo” llegó a convertirse en una potencia mundial en
manos de una concentrada oligarquía terrateniente.
Pero la primera guerra mundial provocó una interrupción del in-
tercambio comercial internacional. Argentina acumulaba ganado y
cosechas que eran invendibles a la Europa devastada. “Los cambios
en el mercado y una serie de decisiones políticas del gobierno posi-
bilitaron el surgimiento de una improvisada industria inexistente
hasta el momento y se crearon actividades industriales sobre aque-
llos productos que no podían importarse” (Ciafardini, 1984). Este
modelo alternativo sentó las bases para el desarrollo de la incipiente
industria argentina.

1.2. Surgimiento de la Educación Superior argentina

La primera universidad en la Argentina es creada en 1623 –en la

actual ciudad de Córdoba–, marcando así un temprano desarrollo de
la educación superior durante la Colonia y siendo una de las prime-
ras en la región. La Universidad de Córdoba se nacionaliza en 1856,
y la Universidad de Buenos Aires, fundada en 1821 y hasta enton-
ces bajo jurisdicción provincial, se nacionaliza en 1881; fueron las
únicas universidades hasta el siglo XX. Pero recién en 1885, con la
intención de organizar y establecer las bases de funcionamiento de
las universidades nacionales con las que contaba el país, se sancionó
la Ley N° 1597 (Ley Avellaneda). Este instrumento legal cuenta con
4 artículos en los cuales se incita a los Consejos Superiores a dictar
sus estatutos, regidos por una serie de reglas dóciles. Éstas hacen
referencia a la organización interna de la facultad, a la composi-
ción de los órganos de gobierno, atribuciones y alcances generales
de la universidad, la designación de fondos universitarios y las de-
signaciones docentes. Pero la Ley no profundizó “sobre dos aspectos
centrales: las funciones y el papel o misión de la universidad en la
sociedad” (Naidorf y Perrotta, 2010: 206).
Con el inicio del siglo XX, comienza a masificarse la universidad;
las clases medias en ascenso ingresan, aumentando considerablemen-
te la matrícula; se comienzan a conformar los gremios y los centros
de estudiantes. Las presiones que estos grupos acarreaban generaron
las condiciones para el movimiento reformista de 1918. Y, si bien la

[ 22 ]
Reforma tuvo lugar en la Universidad Nacional de Córdoba –Argen-
tina–, el movimiento se expandió por toda América Latina, ubicando
la Universidad en un lugar de “caja de resonancia” de los procesos y
demandas políticos y sociales que atravesaban la sociedad.
Las características principales de la Reforma se centraron en:
la conformación de un sistema tripartito de cogobierno (profesores,
estudiantes y graduados); el establecimiento de vínculos entre la po-
lítica universitaria y la nacional, involucrando así a la universidad
en los problemas sociales, políticos y económicos del país. La dimen-
sión de la extensión universitaria cobra valor, al crearse cursos para
trabajadores. Se concibe la educación libre como instrumento de de-
mocratización en el acceso, sentando las bases para lo que sería en
el futuro la universidad de masas, reemplazando a la universidad
elitista oligárquica. Se proclama la defensa institucional de la auto-
nomía universitaria en relación con el Estado; se crean mecanismos
para proteger la libertad de cátedra y el pluralismo académico; se
abren los concursos públicos para cubrir a los cargos docentes, bus-
cando reemplazar el dogmatismo imperante por el positivismo.
Culminada la primera guerra mundial, pasada la crisis del 29 y
en pleno proceso de recuperación de “la Gran Depresión”,1 en la Ar-
gentina se inicia una serie de pequeñas actividades industriales, las
cuales ocupan un lugar inédito –hasta este momento–, convirtiéndo-
se en una alternativa al impacto del cese de la economía mundial.
Comenzó un proceso de sustitución de importaciones, que implicaba
“el desarrollo de ramas industriales que por falta de importación o
por altos costos se reemplazaban por una producción local nueva”
(Ciafardini, 1984). Este proceso incipiente marcó una modificación
en la economía, pero ésta mantenía una relación de subordinación a
las industrias más desarrolladas localizadas en el exterior.
Este proceso generó el desarrollo desparejo de un modelo agroex-
portador que permaneció sin mover cambios de fondo (en particular,
en la Argentina no se realizó una reforma agraria orientada a crear
una redistribución de la tierra), al que se superpuso un nuevo modelo
de industrialización orientado al mercado interno. Ambos sectores se
constituyeron de manera autónoma, sobre dinámicas, reglas y princi-

1. Período conocido con esa denominación, que abarca desde la crisis del 1929 hasta
entrada la década del 40.

[ 23 ]
pios diferentes, y muchas veces en abierta colisión. El sector agroex-
portador se orientaba al comercio internacional, con una presencia
preponderante del latifundio, y un muy bajo empleo de tecnología y
mano de obra. El sector industrial comenzó a desarrollarse orientado
al mercado interno, con la presencia preponderante del Estado, sobre
las pautas de la nueva economía y una gran demanda de mano de obra
asalariada sujeta a relaciones laborales colectivas entre el trabajo y
el capital. Grandes tensiones y conflictos surgieron, inevitablemente,
por convivencia de dos sistemas inconexos y poco complementarios.
Después de la segunda guerra mundial, y con el ascenso del pe-
ronismo al poder (1946-1955), surge en el país un fuerte crecimiento
del sindicalismo que el gobierno encauzará como cuestión sobre la
que intervenir. El Estado crea un marco institucional para este nue-
vo actor, inexistente en las relaciones laborales hasta el momento.
Juan Domingo Perón trabajó a favor de una reforma social para dar
mayor participación a los trabajadores en la vida económica y polí-
tica nacional. Sus convicciones políticas lograron que fuera seguido
por las masas, que lo apoyaban fervientemente.
La industria pasaría a ser el eje de la política económica; su cre-
cimiento podría permitir una mejor distribución del ingreso, el pleno
empleo y la independencia del abastecimiento interno. Es así como
el “Primer Plan Quinquenal” propone la creación de una industria
liviana en el país. “Los instrumentos de política industrial se cen-
trarían en la restricción a importaciones en los sectores prioritarios,
la concesión de subsidios y desgravaciones impositivas y la cons-
trucción de un aparato crediticio que facilite el financiamiento del
sector” (Rapaport, 2006).
Los conflictos con la Iglesia, las negociaciones con empresas pe-
troleras, el deterioro de la situación política interna, sumados a la
oposición de la oligarquía, marcaron el principio del fin de la presi-
dencia de Perón. Al establecer la separación del Estado de la Iglesia,
en 1955, y la derogación de la ley de enseñanza religiosa y moral
en las escuelas públicas, se terminó de delimitar el frente opositor.
Perón es derrocado en septiembre de 1955 por un golpe militar, y
obligado a exiliarse.
El período 1955-1966 será una etapa valorada por unos y criti-
cada por otros; las descripciones, según la posición que asumen los
diversos autores, parecen referirse a realidades diferentes, porque
son diferentes, sin duda, los objetos que construyen. Quienes la valo-

[ 24 ]
rizan acuerdan en la interpretación de que, a partir de 1955, se ges-
tará la denominada “época de oro de las universidades nacionales”,
con gran desarrollo del nivel académico, gran auge de las investiga-
ciones y un prolongado ejercicio democrático dentro de la Universi-
dad. También a partir de ese momento “se producirá el primer im-
pulso para el crecimiento institucional y la gran diversificación del
sistema de educación superior argentino. Otros autores enfatizan la
referencia al antiperonismo, al cientificismo, a la politización de la
vida universitaria, al desborde de la matrícula” (Brusilovsky, 2000).
Cabe mencionar que, en el año 1958, se sanciona la Ley N° 14.557
(Ley Domingorena), la cual autoriza a funcionar a las universidades
privadas en el país. Esta ley era la primera norma que legislaba sobre
este tipo de universidades en Argentina y fue sancionada en medio de
un fuerte debate sobre cuál es el papel del Estado y de la iniciativa
privada en la Educación Superior, dentro del marco que consagra la
Constitución Nacional, para ejercer la libertad de enseñanza.
Desde el golpe militar de 1955 hasta la vuelta de democracia, en
1983, la sociedad argentina ensayó “dos caminos posibles como sali-
da de la crisis de la dependencia: el desarrollismo y la desindustria-
lización. Por un lado en la década del 60 se profundizó el modelo de-
sarrollista, esto es una industrialización dependiente cuyos orígenes
se encuentran en la década del 40. Esta dependencia se caracterizó
por la búsqueda de capitales extranjeros, los cuales se instalaban en
el país generando nuevas ramas enteras en la industria argentina
bajo condiciones de monopolio y protección del aparato del Estado”
(Rapaport, 2006). Esta tendencia desarrollista se expandió por todo
el continente y fue postulada bajo esa denominación por la CEPAL.
Los organismos internacionales, a su vez, recomendaban la profun-
dización de ese modelo imperante.
Mientras el desarrollismo profundiza la dependencia industrial,
en 1966, con la llegada del golpe de Juan Carlos Onganía, las uni-
versidades sufren serias modificaciones. “Se limita la autonomía y se
suprimen los Estatutos, inaugurando el período denominado de in-
tervención en las universidades públicas” (Naidorf y Perrotta, 2010:
2). La intervención logra romper “el proyecto de modernización uni-
versitaria iniciado en los años anteriores, la incipiente profesionali-
zación académica es interrumpida” (Suasnábar y Palamidessi, 2006:
11). El éxodo de investigadores y docentes desarticula los espacios
de investigación en la universidad. Este proceso es acompañado por

[ 25 ]
una fuerte crisis económica provocada por la falta de recursos que
eran destinados a la Universidad desde el erario público.
El breve paso por la democracia que trajo el tercer gobierno de Pe-
rón implicó una expansión de la matrícula en las universidades y di-
versas transformaciones pedagógicas y políticas, que el golpe militar
de 1976, denominado “Proceso de Reorganización Nacional”, reprimió,
impregnando a la Universidad de represión y censura. El congelamien-
to del debate político educativo y la desestructuración del proyecto de
modernización caracterizaron a la universidad pública en los años com-
prendidos entre 1976 y el regreso a la democracia en 1983.
Con el golpe de estado de 1976, se produce un cambio de modelo
económico. Comienza un proceso de desindustrialización, basado en
la premisa de que el momento de mayor esplendor de la Argentina
fue en 1880, con el modelo agroexportador; se proponían “reencon-
trar una Argentina grande” sin los problemas que la industrializa-
ción acarreó. Volviendo a instalar el proyecto oligárquico imperia-
lista en el centro de los programas económicos, buscaron acabar con
los grupos denominados “comunistas”, que podían contrariar o cues-
tionar dicho modelo. “Con un tipo de cambio bajo (en relación con
el dólar), herramienta clave para el control del nivel de los precios
internos, impusieron la apertura de las importaciones con el fin de
crear una competencia «leal», generando una «inflación reprimida»
que se desencadenará en los primeros años de la década del ochenta,
ya en democracia” (Ciafardini, 1984).

1.3. La Universidad argentina en las décadas de 1980 y 1990

A principios de siglo, la Reforma Universitaria de 1918 fue con-

cebida como un movimiento político, más allá de las implicancias
pedagógicas, que formó parte del proceso de liberación nacional, im-
pulsando los procesos de democratización en toda América Latina.
Sin embargo, sus principios centrales (autonomía, cogobierno, liber-
tad de cátedra y extensión universitaria) sucumben por los nuevos
escenarios que se delimitan en las sucesivas dictaduras militares
que gobiernan durante todo el siglo XX.
En los años 80 y 90, se demarcaron nuevas estrategias de políticas
económicas y sociales. Los cambios ocurridos en la educación superior
en Argentina no pueden desvincularse del modelo económico neolibe-

[ 26 ]
ral que tomará fuerza en la década de los 90 a partir de “políticas de
privatización de empresas públicas, imposición de aranceles de finan-
ciamiento de servicios públicos, medidas éstas asistidas por un discurso
hegemónico sustentado en la competitividad económica internacional.
Como parte del giro ideológico que tuvo lugar en esos años puede per-
cibirse una nueva tendencia en el discurso y en las políticas de gobier-
no sobre la Educación Superior que rompe con la tradición reformista
establecida durante décadas anteriores” (Juarros y Naidorf, 2007: 2).
En 1983 asume Raúl Alfonsín,2 presidente electo, comenzando
un prolífero regreso a la democracia. Este proceso tuvo un fuerte
impacto en las universidades argentinas. A pocos días de haber asu-
mido, por medio del Decreto Presidencial N° 154/83, se intervienen
las universidades y se nombran rectores y decanos normalizadores.
Hacia julio de 1984, se sanciona la Ley N° 23068, por la que se esta-
bleció el régimen normalizador de las universidades, dando comien-
zo a un proceso de democratización que implicó la reincorporación de
docentes cesanteados por la dictadura y el regreso de los concursos
docentes como forma de designación de cargos, la normativización
de los centros de estudiantes, entre otras acciones.
A partir de la vuelta a la democracia, se inicia de un período de
reapertura de los debates sociales. Así comienza la reorganización
de las instituciones, que “requerirían previamente la reorganización
de los claustros, principalmente el de docentes. Es en este proceso de
normalización que se restablece el ingreso irrestricto y la gratuidad
de la carrera de grado” (Balán, 1992: 7-10).
También es de destacar que “desde 1984 se produce una masifica-
ción del ingreso de estudiantes a la educación superior, aumentando
un 65% aproximadamente en el último lustro de la década del 80”
(Fernández Lamarra, 2003).
Mientras que la primera mitad de los 80 se caracterizó por la
democratización del aparato del Estado, para mediados de la déca-
da el proceso hiperinflacionario llega a niveles extremos y, a fines

2. La gestión de Alfonsín es conocida principalmente por la realización del Juicio a

las juntas militares, así como también por el tratado de paz y amistad entre Argenti-
na y Chile y la formación del MERCOSUR. En reconocimiento a su fecunda política
internacional, le fue concedido el premio Príncipe de Asturias de Cooperación Inter-
nacional en 1985.

[ 27 ]
de los 80, se adelantan las elecciones presidenciales. Asume Carlos
Menem,3 quien sanciona la Ley de Convertibilidad.4 Este cambio de
modelo es acompañado por la implementación de políticas neolibera-
les, medidas apoyadas en el discurso hegemónico neoliberal e impul-
sado por organismos internacionales como el Banco Mundial (BM) y
el Fondo Monetario Internacional (FMI).
En la década de los 90, en el marco del clima ideológico global que
favoreció enfoques neoliberales y neoconservadores, “el ajuste estructu-
ral y el achicamiento del Estado, las políticas educativas en Argentina,
como en toda América Latina, adquirieron la impronta de las recomen-
daciones de las agencias internacionales: priorizaban la eficiencia y
la calidad, la evaluación entendida como estándares o indicadores, la
descentralización y la autonomía, la privatización y la orientación a la
formación de recursos humanos a fin de aumentar la competitividad
internacional de las economías nacionales” (Pini, 2011).
La última década del siglo XX generó impactos en la estructura
de la educación superior, la cual debió afrontar “la disminución del
financiamiento nacional y el aumento considerable de la matrícu-
la. Asimismo las universidades recibieron el mandato de fortalecer
la «excelencia» en la docencia e investigación y adecuar la calidad a
una nueva cultura y formas de interacción con el sector productivo
en búsqueda de competitividad” (Fernández Lamarra, 2003). El “giro
evaluativo” que se operó en y sobre las universidades en la década del
90 llevó a “una fragmentación de la cultura académica, y redujo los
procesos de evaluación y acreditación, en muchos casos, a la medición
y al control externo y burocrático de productos objetivos, sometidos a
la lógica del mercado y a la «performatividad»” (Donini, 2008). Es en

3. Cumplió su primer período presidencial de 1989 a 1995 e impulsó la reforma cons-

titucional (1994) que le permitió ser reelecto en 1995 para un segundo mandato, que
se extendió hasta 1999.
4. Se establecía una relación cambiaria fija entre la moneda nacional y la estadouni-
dense, a razón de 1 (un) dólar estadounidense por cada 10.000 (diez mil) australes,
que luego serían reemplazados por una nueva moneda, el peso de valor fijo también
en U$S 1. Tenía como objetivo principal el control de la hiperinflación que afectaba
la economía en aquel entonces. También exigía la existencia de respaldo en reservas
de la moneda circulante, por lo que se restringía la emisión monetaria al aumento del
Tesoro Nacional. El período en que duró la Ley de Convertibilidad se llamó popular-
mente “el uno a uno”, en clara referencia a la igualdad peso-dólar.

[ 28 ]
este escenario en donde ubicamos dos grandes discursos en pugna al
interior de la educación superior: “las tendencias a democratizar los
espacios públicos y el conocimiento libre y para el bien común y por
otra parte la tendencia que denominaremos, junto con muchos auto-
res, de la mercantilización de la educación y el conocimiento” (Juarros
y Naidorf, 2007: 3-4). Ambos discursos conviven en la universidad ar-
gentina, y su presencia conlleva el enfrentamiento y el posicionamien-
to en torno a los dos modelos universitarios: el de las universidades
tradicionales y de las nuevas instituciones.
De hecho, en el período 1989-1995, se crearon seis nuevas univer-
sidades nacionales en el conurbano bonaerense: en Quilmes, en La
Matanza, en Tres de Febrero, en San Martín, en General Sarmien-
to, en Lanús, y en el interior del país (Villa María, Mercedes, entre
otras). Algunos de los motivos que fundamentaron estas creaciones
fueron la descentralización de las macrouniversidades (en particular,
la Universidad de Buenos Aires), para promover estructuras más ági-
les, una oferta curricular innovadora que atendiera áreas vacantes
y una mayor articulación con las necesidades locales. Es interesante
que estas universidades, que crearon una forma nueva de inclusión
social de grandes capas de población del Conurbano Bonaerense que
habían sido relegadas desde los años 70 con las políticas de desindus-
trialización5 fueran generadas por un gobierno de orientación neoli-
beral que propiciaba la profundización de la actividad financiera y
de servicios en la Capital Federal. Es posible que, como afirma Chi-
roleu (2012), “estas políticas no se hayan insertado en un programa
articulado desde la Secretaría de Políticas Universitarias tendiente a
atender las necesidades regionales para una cobertura nacional, sino
que haya respondido a intereses políticos, posiblemente a fortalecer
a «caudillos regionales»”. De cualquier manera, “estas universidades

5. En efecto, el Conurbano Bonaerense comenzó a desarrollarse en la etapa de la sus-

titución de las importaciones a comienzos de la década del 40, cuando se desarrolló la
industria liviana en el país. Estos partidos alrededor de Buenos Aires no sólo vieron
crecer su población sino también la instalación de industrias y comercios. En cambio,
en los años 70, las políticas de desindustrialización del gobierno militar habían que-
brado el auge de la zona, que comenzó a deteriorarse económica y socialmente. Aun-
que la política de los años 90 no propiciaba la reindustrialización, la instalación de
universidades en partidos del conurbano ayudó a que su población pudiera visualizar
una forma de ingresar a la universidad más fácilmente.

[ 29 ]
tenían otros objetivos, instalar en la región otras metas, acercar otros
horizontes antes geográfica y culturalmente distantes” (Mundt, Curti
y Tommasi, 2011), y “se han orientado a una población que histórica-
mente tuvo pocas posibilidades de acceder a la educación superior”
(Feeney, Marquina y Rinesi, 2011).6
El instrumento central para la penetración discursiva e ideológica
de este modelo fue la Ley N° 24521, conocida como Ley de Educación
Superior (LES) y sancionada en 1995. Legisla sobre la totalidad de la
educación superior7 y establece las normas de funcionamiento para
la educación nacional, provincial y privada. “Su contenido principal
se centra en el establecimiento de organismos de control, evaluación
y acreditación tanto a nivel institucional como de los programas de
estudio8 de posgrado y carreras de grado. Fija las bases para un nuevo
órgano de coordinación y consulta universitario (CEPRES); establece
las normas básicas para el funcionamiento de las universidades na-
cionales y posibilita la creación de nuevas modalidades de organiza-
ción universitaria” (Fernández Lamarra, 2003: 29-30).
Esta ley fue sancionada luego de un largo debate entre el Estado y
las universidades privadas y nacionales, y generó importantes discu-
siones al interior del mundo académico. Los puntos más controversia-
les se centran en: la autorización para el cobro de las colegiaturas en
las entidades públicas, en contraposición con la gratuidad expresada
en la Constitución Nacional. Establece un nuevo marco (común) para
los sectores públicos y privados de evaluación a través de la Comisión
Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), en-
marcando así las nuevas formas de intervención del Estado evaluador.9

6. Según una nota del diario Clarín de 2009, el 80% de los estudiantes de las siete universida-
des públicas del conurbano bonaerense existentes en ese momento –Quilmes, Lomas de Zamora,
Lanús, La Matanza, San Martín, Tres de Febrero y General Sarmiento– eran “primera generación
de universitarios” (http://edant.clarin.com/diario/2009/06/21/sociedad/s-01943254).
7. Ley que contempla la educación superior universitaria y educación superior no
universitaria.
8. Objetivos centrales de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Univer-
sitaria (CONEAU).
9. El Estado evaluador es la forma que adquiere el rol subsidiario en contraposición
con el modelo de Estado principal, garante de los derechos fundamentales. Este mo-
delo enfatiza la actividad de control de la prestación de servicios que el sector privado
lleva a cabo en su lugar.

[ 30 ]
Junto con este organismo, se crean los CPRES (Consejos de Planifica-
ción Regional de la Educación Superior), cuya finalidad es la de reunir
a todos los actores de la educación superior argentina: universidades
nacionales y privadas, gobierno nacional y gobiernos provinciales. Este
órgano particular se diseñó como un ámbito de planificación y coordina-
ción de la educación superior en el nivel regional. “Existen 7 CPRES10
diferentes que cubren la totalidad del país y son agrupados según su
ubicación geográfica. Su puesta en funcionamiento ha mostrado que
este organismo tiene capacidades institucionales muy limitadas (por
la carencia de una estructura presupuestaria básica, recursos econó-
micos y administrativos, entre otros factores) para negociar intereses
y efectivizar acciones concretas de regulación tal como la legislación
lo indica” (González, 2011). Por otra parte, se ha mostrado como un
organismo muy sensible a la definición cambiante de metas políticas
y gubernamentales. “En efecto, el diseño institucional que instituye al
CPRES responde más a una lógica de centralización del poder en el
gobierno nacional que a una verdadera descentralización con efectiva
intervención de las jurisdicciones provinciales. Esto ocurre en un con-
texto de descentralización política y financiera del sistema educativo
hacia los gobiernos subnacionales” (Gonzalez, 2011: 18).
La presión por el aumento de la población estudiantil y la dis-
minución del financiamiento gubernamental puede ser analizado
en tres dimensiones: una dimensión económica relacionada con la
búsqueda de fuentes alternativas de financiamiento, una dimensión
política que se genera a partir de sectores que se enfrentan por de-
fender o atacar las diferentes opciones y una dimensión filosófica
relacionada con los propósitos últimos de la educación superior. “En
el centro del debate […] se encuentra una de las cuestiones más difí-
ciles que deben enfrentar los gobiernos democráticos y las universi-
dades: cómo armonizar los objetivos del sector público, los intereses
privados y el ethos académico” (Juarros y Naidorf, 2007: 3).
Los discursos y las acciones tendientes a la mercantilización de la
educación y el conocimiento se han manifestado a través de la creación

10. Organización de los CPRES: Metropolitana (Ciudad Autónoma de Buenos Aires,

Buenos Aires), Bonaerense (Buenos Aires), Centro Oeste (Córdoba, La Rioja, Mendoza,
San Juan, San Luis), Noroeste (Salta, Jujuy, Tucumán, Santiago del Estero, Catamar-
ca), Noreste (Chaco, Corrientes, Formosa, Misiones), Centro Este (Santa Fe y Entre
Ríos), Sur (Chubut, La Pampa, Neuquén, Río Negro, Santa Cruz, Tierra del Fuego).

[ 31 ]
de proyectos de políticas universitarias centrados en el fortalecimiento
de la calidad –como atributo que no se presupone no compatible con
la masividad y se convierte en excluyente– de la educación superior.
La necesidad de la diversificación de las fuentes de financiamiento im-
pulsó la creación de nuevas estructuras al interior de las universida-
des, como son las Unidades de Vinculación Tecnológica (UVT)11 o “la
estructuración de equipos de investigación destinados a concursar por
los subsidios que gestionaba el Estado con fondos provenientes de or-
ganismos internacionales. Estos subsidios establecen nuevos y fuertes
mecanismos de control y presión para la implementación de las refor-
ma en el sistema de educación superior” (Juarros y Naidorf, 2007).
Esta vinculación es acompañada con la creación de organismos
gubernamentales, cuyos objetivos centrales giran entorno al forta-
lecimiento de estas las relaciones. En 1993, se crea la Secretaría
de Ciencia y Tecnología (SECyT), y en 1996, la Agencia Nacional
de Promoción de la Ciencia y la Tecnología (ANPCyT). Esta última
instala instrumentos de financiamiento de las actividades científico-
tecnológicas, así como de investigación y desarrollo por medio de
fondos particulares destinados a tal fin12 (Naidorf y Perrotta, 2010).
Las nuevas configuraciones impactan, principalmente, en uno de los
pilares del modelo de universidad definido a partir de la reforma del
18: la extensión universitaria. Esta es desplazada por la búsqueda
de financiamientos privados, redefiniendo la misión y función social
de la universidad. En la década de los 90, se produce una redefini-
ción de los proyectos de extensión y de las funciones de las Secreta-
rías de Extensión de las universidades. El nuevo rol está abocado
a la venta de servicios orientados a cubrir los costos corrientes. Se
plantea un cambio de los modelos de relación entre la sociedad, la
universidad y los conocimientos que esta produce. Se pasa de un
modelo de extensión basado en los principios fundamentales de la

11. La Ley Nº 23877, de Innovación Tecnológica, permite la creación de las UVT y

habilita la participación comercial de los investigadores. Son unidades diseñadas al
interior de la universidad con el fin de facilitar/promover la vinculación universidad
empresa, la firma de convenios de colaboración y transferencia. Son los intermedia-
rios entre la empresa que solicita y la institución que brinda tecnología o capacidad
tecnológica (Juarros y Naidorf, 2007).
12. Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR) y Fondo para la Investigación Científica
y Tecnológica (FONCyT).

[ 32 ]
universidad que busca desarrollarse y vincularse con el medio so-
cial en especial atención con los sectores populares, a un modelo de
transferencias y venta de servicios académicos con el fin de conse-
guir financiamientos alternativos.
La investigación –y no la extensión– ha sido premiada por el “Pro-
grama Nacional de Incentivos a Docentes Investigadores”,13 instaura-
da como forma de deshomologación salarial de los docentes universi-
tarios. Con la categorización y la evaluación que el programa propone,
se impone un sistema paralelo al de los concursos docentes. Para evi-
tar la exclusión, los investigadores deben acreditar tareas de docencia
y de investigación, quedando la extensión en un segundo plano.
Para concluir, las prescripciones de los organismos internaciona-
les hacen referencia a la reducción del gasto, el cual está asociado
a la necesidad de restringir el acceso a la educación superior. Mien-
tras que el modelo imperante en las Universidades Nacionales es el
ingreso directo, es decir, es posible comenzar los estudios superiores
con la sola acreditación de la aprobación del nivel medio de estudio,
fueron múltiples y variadas las recomendaciones para restringir el
acceso, tal como la eliminación de la gratuidad o la incorporación de
exámenes selectivos.
Ya en el año 1999, asume Fernando de la Rúa y, tras 2 años de
políticas de flexibilización laboral, dependencia de los organismos
internacionales de crédito y recortes, se desata, el 20 de diciembre
de 2001, un estallido social. Con la caída del gobierno, se “acorra-
laron” los ahorros de los particulares, pesificando y bloqueando los
ingresos que se encontraban en los bancos. La depreciación acelera-
da de la moneda fue acompañada por un proceso inflacionario, y se
contrajeron los salarios en un marco de demanda laboral deprimi-
da y desempleo elevado, empeorando las perspectivas económicas.

13. En 1993, el Ministerio de Educación de la Nación crea el Programa de Incentivos a

Docentes Investigadores de Universidades Nacionales. Dicho Programa tiene el objeti-
vo de promover la investigación integrada a la docencia en las universidades naciona-
les, a fin de contribuir a la excelencia en la formación de los egresados. Este Programa
generó una serie de debates al interior de la comunidad científica, ya que actúa y se
desarrolla en el marco de la Ley de Educación Superior sancionada en 1995. Esta ley es
resultado de una serie de medidas adoptados por el Estado desde principios de los 90,
considerándose un “Estado evaluador” de resultados y no de procesos. La ley plasma en
su interior este intento de control considerado por muchos autores lesivo a los princi-
pios históricos de la autonomía universitaria (Llomovatte et al., 2009).

[ 33 ]
Tanto la inversión como el consumo mostraban una desaceleración
y un posterior retroceso en la actividad económica; por lo tanto, se
quiebra el modelo de convertibilidad.
Tras el estallido social, en el plazo de 15 días asumieron 3 pre-
sidentes, hasta que, tras las elecciones, Néstor Kirchner asume en
mayo de 2003 y comienza a implementar modificaciones significativas
en el modelo. Específicamente, el modelo y la orientación de la política
de ciencia y tecnológica gubernamental (2003-2010) conformaron un
eje distintivo del modelo implementado por Kirchner y a continuación
por la actual presidenta de la Nación, la doctora Cristina Fernández
de Kirchner. El aumento significativo de investigadores y becarios
marca la preponderancia que el gobierno les otorga a estos sectores.
Mientras que en 1997, en la Argentina, existían 30.079 investiga-
dores/as y 7.119 becarios (llegando a un mínimo de 6.560 en el 2002),
desde el 2003 se registra un sostenido crecimiento de investigado-
res/as y, en particular, de becarios de investigación, arribando en el
2007 a 46.884 y 12.168, respectivamente, aunque en condiciones de
marcada precarización laboral.14 Este crecimiento del 55,86% en los
investigadores en los últimos 6 años, y el 70,92% de crecimientos de
los becarios de investigación en el mismo plazo de tiempo, marcan
el nuevo lugar que se les asigna a la ciencia y tecnología en el país.
La política del gobierno hacia la capacitación, la carrera y la re-
tención de investigadores/as se expresó además en iniciativas de
“repatriación” de científicos bajo el programa RAICES (Red de Ar-
gentinos Investigadores y Científicos en el Exterior). Este progra-
ma surgió en el 2000 aunque, por problemas de financiamiento, fue
implementado en el 2003, declarándose como política de Estado en
2008 mediante la Ley 26.421.15

14. Investigadores/as-becarios/as pertenecientes a organismos de todo el país formaron,

el 15 de julio de 2005, Jóvenes Científicos Precarizados (JCP), como instancia para de-
mandar mejoras en sus condiciones laborales y el reconocimiento por parte del Estado de
la actividad de investigar como un trabajo. En ese sentido, se obtuvieron derechos como
la obra social, la licencia por la maternidad y ciertas actualizaciones del beneficio, acom-
pañando la recomposición del salario real de los trabajadores luego de la crisis del 2001.
15. Las empresas participantes del Programa RAICES (a través del subprograma
Volver a Trabajar) son: Techint; Tecpetrol; Siderca; Siderar; Core; IBM; Arcor; Acei-
tera General Deheza (AGD); Volskwagen Argentina; Du Ponto; Cipibiq; Intel; Ca-
maro; Admira. El programa les permite a las empresas ofrecer puestos de trabajo a
argentinos residentes en el exterior.

[ 34 ]
1.4. En síntesis

La intervención del Estado en la educación superior, tanto de los

80 como de los 90, “tomó diversas formas, pero todas ellas tendieron
a poner en peligro la autonomía universitaria” (Llomovatte, 2009).
Estas políticas implementadas no sólo vienen a restringir la autono-
mía sino también a redefinir la función y la misión de la universidad.
Desde otra perspectiva, se intentan recuperar los principios políticos
y los criterios que fundamentan las actividades de extensión desde
sus orígenes.
Hoy la universidad se encuentra en una encrucijada: en esta
“arena política se visibilizan intereses y visiones contrapuestas so-
bre cómo deberían estructurarse la educación superior, sus funcio-
nes y/o misiones y la provisión de recursos que permitan sostener
sus actividades tradicionales (investigación, docencia y extensión)
así como las nuevas establecidas (transferencia tecnológica y social)”
(Naidorf y Perrotta, 2010: 196).
En contraposición al modelo planteado e impulsado por los orga-
nismos internacionales, se destaca el discurso de las políticas demo-
cratizadoras centradas en la promoción y la inserción social de las uni-
versidades públicas, promoviendo tipos de intervención que fomenten
la construcción de una sociedad igualitaria. Ambos conviven al in-
terior de cada una de las universidades de nuestro país. Asimismo,
el crecimiento del presupuesto universitario, la apertura de nuevas
universidades nacionales, la recomposición salarial de los docentes,
así como la actualización de Programas de Incentivos Docentes, han
provocado importantes cambios en un contexto en que la Universidad
busca recuperar su papel en la definición de un país más inclusivo.

2. Dimensión institucionalidad de la Educación Superior

2.1. Breve caracterización del Sistema Universitario argentino

El Sistema de Educación Superior Argentino constituye un con-

junto institucional complejo y heterogéneo. Según datos del Minis-
terio de Educación del año 2009, está conformado por más de 1.800
establecimientos de nivel superior (no universitario) y por institu-
ciones universitarias (universidades e institutos universitarios). En

[ 35 ]
su conjunto, las instituciones universitarias reciben más de 1,6 mi-
llones de estudiantes.
Las instituciones que responden a la denominación de “Universi-
dad” comprenden distintos departamentos –generalmente, llamados
facultades–, cubriendo distintas ramas de la formación superior, or-
gánicamente estructuradas en facultades, departamentos o unida-
des académicas equivalentes, caracterizadas por la complejidad, la
diversidad y una heterogénea multifuncionalidad. Esto significa que
la misma universidad lleva a cabo múltiples misiones o funciones,
como por ejemplo enseñar, entrenar profesionales, investigar, desa-
rrollar la cultura local y vender servicios.
Las instituciones que circunscriben su oferta académica a una
sola área disciplinaria y se denominan “Institutos Universitarios”
ofrecen carreras de un solo campo de conocimiento, y en general son
escuelas profesionales o escuelas técnicas, centros de formación del
profesorado, escuelas o institutos politécnicos, etc.
Tanto las universidades como los institutos universitarios se ca-
racterizan por desarrollar funciones de enseñanza, investigación y
extensión.
Por su parte, los institutos no universitarios ofrecen carreras cor-
tas llamadas tecnicaturas (2 a 4 años de duración), consistentes en
títulos de pregrado que brindan a los estudiantes las herramientas
necesarias para insertarse en la actividad laboral en empleos con ca-
lificación especializada. Muchos estudiantes que completan su tecni-
catura continúan sus estudios en la universidad mediante lo que se
conoce como articulación, para obtener el título universitario de grado
correspondiente a su profesión. Mediante este esquema, las materias
aprobadas en la tecnicatura deben ser reconocidas por la universidad
para evitar tener repetir el estudio de los mismos temas.
Sólo las instituciones ubicadas en alguna de estas tres categorías
están legalmente autorizadas por el Ministerio de Educación de la
Nación para otorgar títulos oficiales. Las universidades y los insti-
tutos universitarios otorgan títulos de grado (licenciaturas, ingenie-
rías, etcétera) y posgrado (especializaciones, maestrías y doctorados),
y en algunos casos también pregrado, como títulos intermedios para
quienes están cursando carreras de grado, o bien directamente como
carreras cortas enfocadas en la práctica laboral en algunas disciplinas
(funcionando en ese caso también como institución terciaria).
Como se determina en el Art. 40 de la Ley de Educación Supe-
rior: “Corresponde exclusivamente a las instituciones universitarias

[ 36 ]
otorgar el título de grado de licenciado y títulos profesionales equi-
valentes, así como los títulos de posgrado de magister y doctor”; y
en el Art. 41: “El reconocimiento oficial de los títulos que expidan
las instituciones universitarias será otorgado por el Ministerio de
Cultura y Educación. Los títulos oficialmente reconocidos tendrán
validez nacional”.
En el Art. 42 se explicita que los títulos con reconocimiento ofi-
cial certificarán la formación académica recibida y habilitarán para
el ejercicio profesional respectivo en todo el territorio nacional, sin
perjuicio del poder de policía sobre las profesiones que corresponde a
las provincias. Los conocimientos y las capacidades que tales títulos
certifican, así como las actividades para las que tienen competencia
sus poseedores, serán fijados y dados a conocer por las instituciones
universitarias, debiendo los respectivos planes de estudio respetar
la carga horaria mínima que para ello fije el Ministerio de Cultura y
Educación, en acuerdo con el Consejo de Universidades.
En el caso de que una institución desarrolle carreras correspon-
dientes a profesiones reguladas por el Estado, cuyo ejercicio pudiera
comprometer el interés público, poniendo en riesgo de modo directo
la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los
habitantes, se requerirá su acreditación por parte de la CONEAU,
para poder obtener la validez nacional del título correspondiente.
Cabe aclarar que se suele utilizar el término “nacional/pública”
para denominar las universidades cuya dependencia financiera es
el Tesoro Nacional. También, que las universidades nacionales, por
mandato constitucional, son autónomas.
En los últimos cinco años, el sector universitario argentino ex-
perimentó una fuerte expansión: se crearon nuevas universidades
nacionales, y la matrícula universitaria de grado supera el millón
y medio de alumnos, de los cuales más del 80% se encuentra en el
sector público, como se podrá observar en los distintos cuadros que
se presentan más adelante.

2.2. El Sistema de Educación Superior en cifras

Los datos del Anuario Estadístico del Ministerio de Educación

del año 2009 dan cuenta de que el sistema universitario se compone
de 106 instituciones de educación superior universitarias: 87 son

[ 37 ]
universidades (41 estatales, 45 privadas y 1 extranjera) y 19 son
institutos universitarios (7 estatales, 11 privados y 1 internacional).

Cuadro 1. Instituciones Universitarias en Argentina, 2009.

Sector de gestión Universidades Institutos Total

Universitarios

Estatal 41 7 48
Privado 45 11 56
Extranjera 1 - 1
Internacional - 1 1
Total 87 19 106

Fuente: elaboración propia en base al Anuario Estadístico del Ministerio de Educación,

2009.

Cuadro 2. Cantidad total de Instituciones Universitarias

por tipo 2005-2009.

2005 2006 2007 2008 2009

Instituciones/ Tipo U I U tot U IU tot U IU tot U IU tot U IU tot
Estatal 38 5 43 39 4 43 42 6 48 42 6 48 41 7 48
Privado 40 11 51 40 10 50 43 13 56 44 13 57 45 11 56
Extranjera - - - - - - 1 - 1 1 - 1 1 - 1
Internacional 1 - 1 - - - 1 - 1 1 1 1 - 1 1
Total 79 16 95 79 14 93 87 19 106 87 20 107 87 19 106

Fuente: elaboración propia en base a los Anuarios Estadísticos del Ministerio de Educa-
ción, 2005- 2009.

Si se analiza su evolución histórica en los últimos años, es posible

observar una modificación notable de la composición entre los años
2006 y 2007; luego, se observa una tendencia más en lo que respecta
a la conformación del sistema.

[ 38 ]
 Gráfico 1. Distribución geográfica de las Universidades y
los Institutos Universitarios. 2009.

Fuente: anuario 2009 de la SPU.

[ 39 ]
2.3. Oferta educativa

Actualmente no es posible establecer –de manera fehaciente– un

mapa de oferta educativa de nuestro país. Datos del Anuario Esta-
dístico del año 2009 dan cuenta de que la mayor parte de los alum-
nos cursan carreras de Ciencias Sociales (43%), Ciencias Aplicadas
(24%), Ciencias Humanas y de la Salud (16% y 13% respectivamen-
te). Solo un 3% estudia Ciencias Básicas.
En el siguiente cuadro, se pueden observar los valores absolutos
por rama de estudio y por sector de gestión.

Cuadro 3. Cantidad total de estudiantes de pregrado y grado,

según rama de estudio y sector de gestión.

Rama de estudio/ Total Estatal Privado

Sector de gestión
Total 1.650.150 1.312.549 337.601
Cs Aplicadas 402.048 344.464 57.584
Cs. Básicas 48.066 45.236 2.830
Cs. de la Salud 218.418 179.072 39.346
Cs. Humanas 270.476 223.286 47.190
Cs. Sociales 702.502 511.851 190.651
Sin rama 8.640 8.640 -

Fuente: Anuario Estadístico del Ministerio de Educación, 2009.

Desde la Secretaría de Políticas Universitarias, se ha presentado

un listado de carreras denominadas “prioritarias”, en su mayoría
relacionadas con la ingeniería y a nivel de tecnicatura, que se re-
lacionan de manera directa con el modelo de desarrollo económico-
productivo del país.
A continuación se presenta el listado de referencia por áreas.

• Agrimensor; bioingeniero; biólogo; microbiólogo; diseñador in-

dustrial; geólogo; médico veterinario; veterinario.
• Analista en: computación; de sistemas; de sistemas de informá-
tica; de sistemas en computación y programador universitario.
• Ingeniero: aeronáutico; agrimensor; agroindustrial; agróno-
mo; agropecuario; ambiental; azucarero; biomédico; civil; de

[ 40 ]
 minas; de petróleo; de recursos naturales renovables para
zonas áridas; de sistemas; electricista; electricista-electró-
nico; eléctrico; electromecánico; electrónico; en alimentos;
en automatización y control industrial; en computación; en
construcciones ingeniero en electrónica; en industria de la
madera; en industrias agrícolas y alimentarias; en indus-
trias de la alimentación; en industrias forestales; en infor-
mática; en materiales; en mecatrónica; en minas; en minería;
en perforación; en petróleo; en petroquímica y mineralurgia;
en procesamiento de hidrocarburos; en recursos hídricos; en
recursos naturales renovables ingeniero en recursos natura-
les y medio ambiente; en seguridad e higiene del trabajo; en
sistemas; en sistemas de computación; en sistemas de infor-
mación; en tecnología de alimentos; en telecomunicaciones;
en vías de comunicación; forestal; geodesta-geofísico; geográ-
fico; hidráulico e industrial; industrial agropecuario; mecá-
nico; mecánico aeronáutico; mecánico electricista; mecánico
y electricista; metalúrgico; metalurgista; naval y mecánico
nuclear; pesquero; químico; químico industrial; rural; textil;
vial; zootecnista.
• Licenciado en: análisis de sistemas; en biología; biología mo-
lecular; en biotecnología; en bromatología; en ciencia y tec-
nología de alimentos; en ciencia y tecnología de los alimen-
tos; en ciencias biológicas; en ciencias de la atmósfera; en
ciencias de la computación; en ciencias físicas; en ciencias
matemáticas; en ciencias químicas en computación; en ener-
gías renovables; en enfermería; en estadística en física; en
física médica; en genética; en geofísica; en geoquímica; en
hidrología subterránea; en informática; en matemática; en
matemática aplicada; en organización industrial; en quími-
ca; en química farmacéutica; en relaciones industriales; en
sistemas; en sistemas de información de las organizaciones;
en sistemas de información; en tecnología minera; en quími-
ca y tecnología ambiental.
• Técnico universitario/superior en: informática; en informáti-
ca aplicada a la gráfica y animación digital; en informática
aplicada al diseño multimedia y de sitios web; en informática
de gestión; en programación para el desarrollo de sistemas in-
formáticos; en base de datos; en informática; en mecatrónica;

[ 41 ]
 en programación; en programación web; en sistemas informá-
ticos; tecnología de la información; en cartografía, sistemas de
información geográfica y teledetección; en electricidad e infor-
mática industrial; en geoinformática en informática; en infor-
mática industrial o automatización; en informática industrial;
diseño mecánico; en mecatrónica; en microprocesadores; en
programación informática; en programación y administración
de redes; en redes de computadoras; en redes informáticas en
redes y telecomunicaciones; en sistemas electrónicos en web y
técnico operador en computación.

2.4. Sistemas de Información Universitaria (SIU)

Si bien las instituciones universitarias, e incluso algunas faculta-

des, desarrollan sus propios sistemas de información, desde 1996 la
Secretaría de Políticas Universitarias del Ministerio de Educación Na-
cional ha desarrollado el Sistema de Información Universitaria (SIU).
El SIU desarrolla soluciones informáticas y servicios para el Sis-
tema Universitario Nacional. Su objetivo es contribuir a mejorar la
gestión de las instituciones, permitiéndoles contar con información
segura, íntegra y disponible, optimizar sus recursos y lograr que el
software sea aprovechado en toda su potencialidad.
Los sistemas apuntan a solucionar los problemas de gestión
en las distintas áreas (académica, económico-financiera, recur-
sos humanos, bibliotecas, etc.) y, con el fin de generar soluciones
que se adapten a la heterogeneidad del sistema universitario, se
desarrolló una modalidad de trabajo colaborativa, involucrando
a todos los actores (autoridades, usuarios administrativos y téc-
nicos) en las actividades. La participación se realiza a través de
comunidades de práctica, donde se intercambian conocimientos
y experiencias (desde la definición de las mejoras a los sistemas,
hasta las actividades de capacitación y las propuestas de nuevos
servicios).
Cabe destacar que el SIU utiliza para el desarrollo de sus siste-
mas un software libre generado en el Estado argentino, con el cual
se han realizado las distintas aplicaciones.

[ 42 ]
SIU-Mapuche (sistema de Recursos Humanos): sistema que per-
mite administrar los recursos humanos de la institución de
manera integrada. Está basado en un legajo electrónico único,
que es la fuente de información para la gestión de personal y
para la liquidación de haberes.
SIU-Pilagá (sistema de gestión presupuestario financiero contable):
sistema web que brinda a sus usuarios una herramienta apta
para realizar en forma integrada la gestión de presupuesto, la
ejecución del gasto y de recaudación.
SIU-Guaraní (sistema de gestión académica): sistema que regis-
tra y administra todas las actividades académicas de la uni-
versidad, desde que los alumnos ingresan como aspirantes
hasta que obtienen el diploma. El sistema, a través de sus
tres interfaces, provee servicios a alumnos, docentes, usua-
rios administrativos y autoridades (que pueden explorar los
datos y obtener información como soporte para toma de de-
cisiones).
SIU-Diaguita (sistema de gestión de contrataciones y registro pa-
trimonial de bienes): sistema que abarca todo el circuito admi-
nistrativo, desde la etapa de solicitud de bienes y servicios por
parte del requirente hasta la recepción del bien y la factura
correspondiente. Como paso adicional, existe el registro patri-
monial para los casos necesarios.
SIU-Wichi (sistema de consultas gerenciales): sistema de sopor-
te para la toma de decisiones y la provisión de información
detallada para distintos sectores de la Universidad. Es una
herramienta ágil que permite realizar consultas de informa-
ción de recursos humanos, presupuestaria de recursos/gastos
y académica.
SIU-Kolla (sistema de seguimiento de graduados): sistema que per-
mite la indagación de aspectos cualitativos y cuantitativos, ta-
les como formación académica, demanda de capacitación y/o
formación, vinculación con la universidad, aspectos socioocu-
pacionales y económicos en general.
Diario virtual: aplicación web que permite trabajar en forma dis-
tribuida en la creación y la publicación de un portal de noti-
cias en Internet.

[ 43 ]
3. Dimensión Marco Legal Normativo

Como en otros países de la región, en la Argentina de la etapa

“posneoliberal”, a partir de la crisis del 2001, se planteó la necesidad
de un cambio normativo en educación que sustentara una visión su-
peradora de las reformas educativas de la década anterior, tuviera
como eje la educación como derecho, y respondiera con una agenda
renovada acorde con los nuevos escenarios.
A grandes rasgos, es posible sintetizar las perspectivas centrales
de esta agenda en:

• Revalorización y centralidad del papel del Estado. Necesidad

de la intersectorialidad.
• Políticas públicas universales vs. políticas focalizadas.
• La educación y la comunicación como derechos. Democratiza-
ción del conocimiento.
• Reconocimiento de la diversidad cultural. La perspectiva de
género.
• Fortalecimiento de la integración regional y la identidad lati-
noamericana.
• Resignificación de la educación secundaria. Reforma y obliga-
toriedad.
• Construcción de ciudadanía y educación para el trabajo.
• Revalorización de la formación docente y la educación técnica.
• Integración pedagógica de las tecnologías de la información y
la comunicación (TIC).

En palabras de Fernández Lamarra (2011):

Surgen así dos ejes de problemas y desafíos en la educación

argentina: el primero, la fragmentación y desarticulación de
la oferta educativa, tanto entre niveles del sistema educativo
como entre provincias y regiones; el segundo, la desigualdad
en los resultados del aprendizaje que obtienen los alumnos
y alumnas de nuestro país. Ciertamente se trata de dos ejes
de problemas y desafíos complejos que acentúan la exclusión
educativa y que requerían un nuevo marco legal.

[ 44 ]
3.1. El marco legal de la Educación Superior:
Ley Nacional de Educación y Ley de Educación Superior

3.1.1. Ley Nacional de Educación16

Regula todo el sistema educativo, menos la educación superior

universitaria. Define la educación como “bien público y derecho per-
sonal y social garantizados por el Estado” (Art. 2); caracteriza la
educación como una prioridad nacional y la constituye en política de
Estado con el fin de construir una sociedad justa, reafirmar la sobe-
ranía e identidad nacional, profundizar el ejercicio de la ciudadanía
democrática, respetar los derechos humanos y libertades fundamen-
tales y fortalecer el desarrollo económico-social de la Nación (Art. 3).
Se afirma la responsabilidad principal del Estado en la educación
y su provisión integral, permanente y de calidad a toda la población
(Art. 4 y Art. 6), en la fijación de políticas, el control (Art. 5) y el fi-
nanciamiento (Art. 9).
En el capítulo de fines y objetivos, varios de los incisos del artícu-
lo único (Art. 11) indican una concepción de política orientada a la
universalidad, reservándose la posibilidad de estrategias compensa-
torias, por ejemplo en: “e) Garantizar la inclusión educativa a través
de políticas universales y de estrategias pedagógicas y de asignación
de recursos que otorguen prioridad a los sectores más desfavorecidos
de la sociedad” y “h) Garantizar a todos/as el acceso y las condiciones
para la permanencia y el egreso de los diferentes niveles del sistema
educativo, asegurando la gratuidad de los servicios de gestión esta-
tal, en todos los niveles y modalidades”. Este inciso podría tomarse
como síntesis de una serie de objetivos que apuntan a enfrentar las
desigualdades de diferentes tipos y causas.

3.1.2. Ley de Educación Superior

La Ley Nº 24.521 fue promulgada el 7 de agosto de 1995 y, a pe-

sar de que se discuten varios proyectos de modificación, sigue vigen-

16. Ley de Educación Nacional Nº 26.206, sancionada y promulgada en diciembre de

2006.

[ 45 ]
te. Comprende todas las instituciones de Educación Superior, uni-
versitarias y no universitarias, nacionales y provinciales, públicas y
privadas. Se trata de una ley extremadamente reglamentarista que
consta de IV Títulos, subdivididos en Capítulos y Secciones con un
total de 89 artículos.
En el Art. 2 de la ley de referencia se establece que el Estado, al
que le cabe responsabilidad indelegable en la prestación del servicio
de educación superior de carácter público, reconoce y garantiza el
derecho a cumplir con ese nivel de la enseñanza a todos aquellos que
quieran hacerlo y cuenten con la formación y capacidad requeridas.
La educación superior tiene por finalidad proporcionar formación
científica, profesional, humanística y técnica en el más alto nivel,
contribuir a la preservación de la cultura nacional, promover la ge-
neración y desarrollo del conocimiento en todas sus formas, y desa-
rrollar las actitudes y valores que requiere la formación de personas
responsables, con conciencia ética y solidaria, reflexivas, críticas,
capaces de mejorar la calidad de vida, consolidar el respeto al medio
ambiente, a las instituciones de la República y a la vigencia del or-
den democrático.
Y en el Art. 4 se determina que son objetivos de la Educación
Superior:

• Formar científicos, profesionales y técnicos, que se caracteri-

cen por la solidez de su formación y por su compromiso con la
sociedad de la que forman parte.
• Preparar para el ejercicio de la docencia en todos los niveles y
modalidades del sistema educativo.
• Promover el desarrollo de la investigación y las creaciones ar-
tísticas, contribuyendo al desarrollo científico, tecnológico y
cultural de la Nación.
• Garantizar crecientes niveles de calidad y excelencia en todas
las opciones institucionales del sistema.
• Profundizar los procesos de democratización en la Educación
Superior, contribuir a la distribución equitativa del conoci-
miento y asegurar la igualdad de oportunidades.
• Articular la oferta educativa de los diferentes tipos de institu-
ciones que la integran.
• Promover una adecuada diversificación de los estudios de ni-
vel superior, que atienda tanto a las expectativas y demandas

[ 46 ]
 de la población como a los requerimientos del sistema cultural
y de la estructura productiva.
• Propender a un aprovechamiento integral de los recursos hu-
manos y materiales asignados.
• Incrementar y diversificar las oportunidades de actualización,
perfeccionamiento y reconversión para los integrantes del sis-
tema y para sus egresados.
• Promover mecanismos asociativos para la resolución de los
problemas nacionales, regionales, continentales y mundiales.

En particular, en el Art 12 se establece que son funciones básicas

de las instituciones universitarias:

• Formar y capacitar científicos, profesionales, docentes y téc-

nicos, capaces de actuar con solidez profesional, responsabili-
dad, espíritu crítico y reflexivo, mentalidad creadora, sentido
ético y sensibilidad social, atendiendo a las demandas indivi-
duales y a los requerimientos nacionales y regionales.
• Promover y desarrollar la investigación científica y tecnológi-
ca, los estudios humanísticos y las creaciones artísticas.
• Crear y difundir el conocimiento y la cultura en todas sus for-
mas.
• Preservar la cultura nacional.
• Extender su acción y sus servicios a la comunidad, con el fin
de contribuir a su desarrollo y transformación, estudiando en
particular los problemas nacionales y regionales y prestando
asistencia científica y técnica al Estado y a la comunidad.

Y en el Art. 33 se menciona que

Las instituciones universitarias deben promover la ex-

celencia y asegurar la libertad académica, la igualdad de
oportunidades y posibilidades, la jerarquización docente, la
corresponsabilidad de todos los miembros de la comunidad
universitaria, así como la convivencia pluralista de corrientes,
teorías y líneas de investigación. Cuando se trate de institu-
ciones universitarias privadas, dicho pluralismo se entenderá
en un contexto de respeto a las cosmovisiones y valores expre-
samente declarados en sus estatutos.

[ 47 ]
 Sus principales contenidos pueden sintetizarse en los siguientes
puntos:

• Establece que las instituciones universitarias tendrán auto-

nomía académica e institucional, por lo que les fija atribucio-
nes en cuanto a dictar y reformar sus estatutos, definir sus
órganos de gobierno, administrar sus bienes y recursos, crear
carreras de grado y posgrado, otorgar grados académicos y
títulos habilitantes, establecer el régimen de acceso, perma-
nencia y promoción de personal docente y no docente, y de
los estudiantes, formular y desarrollar planes de estudio, de
investigación y de extensión y servicios.
• Fija las bases para el funcionamiento de los órganos de coor-
dinación y consulta del sistema universitario: Consejo de Uni-
versidades; Consejo Interuniversitario Nacional (CIN); Conse-
jo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP), y Consejos
de Planificación Regional de la Educación Superior (CPRES).
Establece la evaluación institucional para la educación supe-
rior no universitaria y para la universitaria; en relación con la
segunda, crea la Comisión Nacional de Evaluación y Acredita-
ción Universitaria (CONEAU).
• Determina la acreditación de las carreras de posgrado y de las
de grado con “títulos correspondientes a profesiones reguladas
por el Estado, cuyo ejercicio pudiera comprometer el interés
público poniendo en riesgo de modo directo la salud, la seguri-
dad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes”.
• Fija las normas y las pautas para el reconocimiento de las
universidades privadas y sus regímenes de funcionamiento.
• Dicta las normas básicas para las universidades nacionales:
creación y bases organizativas; órganos de gobierno y su cons-
titución; autoridades y estatutos; sostenimiento y régimen
económico-financiero.
• Establece la autarquía económico-financiera de las universi-
dades nacionales, la responsabilidad de su financiamiento por
parte del Estado nacional y otras normas acerca del financia-
miento universitario.
• Posibilita, en condiciones excepcionales, el ingreso a la edu-
cación superior de personas mayores de 25 años sin el nivel
medio aprobado.

[ 48 ]
 • Posibilita la creación y el funcionamiento de otras modalida-
des de organización universitaria que respondan a modelos
diferenciados de organización institucional y de metodología
pedagógica.

Su contenido principal se centra en el establecimiento de

organismos de control, evaluación y acreditación tanto a nivel
institucional como de los programas de estudio de posgrado
y carreras de grado. Fija las bases para un nuevo órgano de
coordinación y consulta universitario (CEPRES); establece las
normas básicas para el funcionamiento de las universidades
nacionales y posibilita la creación de nuevas modalidades de
organización universitaria. (Fernández Lamarra, 2003: 29-30)

“Los puntos más controversiales se centran en: la autorización para

el cobro de las colegiaturas en las entidades públicas, en contraposición
con la gratuidad expresada en la Constitución Nacional” (Fernández y
Ruiz, 2002). Establece un nuevo marco (común) de evaluación para los
sectores públicos y privados a través de la Comisión Nacional de Eva-
luación y Acreditación Universitaria (CONEAU), enmarcando así las
nuevas formas de intervención del Estado evaluador.17
La creación de la CONEAU ha sido tal vez una de las medidas de
mayor impacto en el sistema universitario argentino de los últimos
quince años y seguramente se va a sostener en el tiempo con algunos
cambios, no demasiado sustantivos en su composición y en su funcio-
namiento, según las nuevas propuestas legislativas.
La Ley de Educación Superior estableció que la CONEAU estu-
viese integrada por doce miembros designados por el Poder Ejecuti-
vo de la siguiente manera: tres a propuesta del Consejo Interuniver-
sitario Nacional, tres de cada una de las cámaras del Congreso de
la Nación, uno del Ministerio de Educación, uno del CRUP y uno de
la Academia Nacional de Educación; todos los miembros deben ser
personalidades de reconocida jerarquía académica y científica, y du-
ran cuatro años en sus funciones, con sistema de renovación parcial.
Las funciones principales de la CONEAU son las siguientes:

17. El Estado evaluador enfatiza la actividad de control de la prestación de servicios

que el sector privado lleva a cabo en su lugar.

[ 49 ]
 • Coordinar y llevar a cabo las evaluaciones externas de las ins-
tituciones universitarias, con la participación de pares acadé-
micos de reconocida competencia.
• Acreditar las carreras de grado correspondientes a profesio-
nes reguladas por el Estado y las carreras de posgrado, ya
sean de especialización, maestría o doctorado.
• Expedirse sobre la consistencia y la viabilidad del proyecto
institucional requerido para que el Ministerio de Educación
autorice la puesta en marcha de una nueva institución uni-
versitaria nacional con posterioridad a su creación por ley
del Congreso Nacional o el reconocimiento de una provin-
cial.
• Preparar los informes requeridos para otorgar o no la autori-
zación provisoria y el reconocimiento definitivo de las institu-
ciones universitarias privadas, así como los informes en base
a los cuales se evalúa anualmente el período de funcionamien-
to provisorio de dichas instituciones.
• Expedirse sobre las propuestas para la constitución de entida-
des privadas con fines de evaluación y acreditación universi-
taria en forma previa a la decisión al respecto del Ministerio
de Educación.

Esta multiplicidad de funciones “le otorgaron a la CONEAU un

perfil bastante diferenciado de otras instituciones o agencias simi-
lares, ya que la mayoría de las existentes se ocupan de algunas de
esas funciones pero no de todas conjuntamente; es decir, evaluación
institucional y acreditación de instituciones oficiales y privadas y de
carreras de grado y de posgrado” (Fernández Lamarra, 2003)
Junto con este organismo, se crea los CPRES, cuya finalidad es
la de reunir a todos los actores de la educación superior argentina:
universidades nacionales y privadas, gobierno nacional y gobier-
nos provinciales. Este órgano particular se diseñó como un ámbito
de planificación y coordinación de la educación superior en el nivel
regional.

Su puesta en funcionamiento ha mostrado que este orga-

nismo tiene capacidades institucionales muy limitadas (por
la carencia de una estructura presupuestaria básica, recursos
económicos y administrativos, entre otros factores) para nego-

[ 50 ]
 ciar intereses y efectivizar acciones concretas de regulación,
tal como la legislación lo indica. (González, 2011)

Por otra parte, se ha mostrado como un organismo muy sensible

a la definición cambiante de metas políticas y gubernamentales.

En efecto, el diseño institucional que instituye al CPRES

responde más a una lógica de centralización del poder en el
gobierno nacional que a una verdadera descentralización con
efectiva intervención de las jurisdicciones provinciales. Esto
ocurre en un contexto de descentralización política y financie-
ra del sistema educativo hacia los gobiernos subnacionales.
(González, 2011: 18)

Una posición crítica con respecto a estas políticas se puede ver en

muchos de los nuevos proyectos presentados, que enfatizan la res-
ponsabilidad principal del Estado en la provisión de Educación Su-
perior y conciben ésta como un derecho. En esta línea, si bien los de-
bates sobre el arancelamiento y el ingreso directo o irrestricto a las
universidades parece haber quedado atrás, un problema complejo
sigue siendo el financiamiento universitario, y las estrategias para
evitar la deserción y el abandono de los estudiantes que provienen
de sectores más vulnerables, ya que la efectivización del derecho a
la Educación Superior no está solamente en el acceso, sino también
en las condiciones que permitan la permanencia y el egreso de estos
estudiantes.
Desde la sanción de la Ley de Educación Nacional en 2006, se
agudizó la demanda por un nuevo marco legal para la Educación
Superior, más acorde con la agenda posneoliberal. Las medidas que
han afectado directamente a las dimensiones de equidad y cohesión
social son principalmente aquellas vinculadas al cobro de aranceles,
a la flexibilización salarial de los docentes y al diseño de regímenes
de admisión heterogéneos por parte de las universidades.
Por otra parte, la sanción de la Ley de Educación Técnica y
Formación Profesional, y de la Ley de Financiamiento Educa-
tivo de diciembre de 2005, fue una base sólida para la Ley de
Educación Nacional que se sancionó en diciembre del 2006, es-
tableciendo el aumento progresivo de la inversión de la Nación y
las provincias, la equiparación salarial y el incentivo docente, el

[ 51 ]
cumplimiento de metas cualitativas para el año del Bicentenario,
y el aumento progresivo de la inversión en Educación, Ciencia y
Tecnología entre los años 2006-2010, hasta alcanzar una partici-
pación del 6% del PBI.
Además de estas adecuaciones estructurales y funcionales a los
requerimientos de la nueva agenda, menciona Donini (2010) las tres
reformas más significativas que podemos señalar y que representan
pasos positivos hacia la efectivización del derecho a una educación
de calidad para todos son:

a. La Ley de Educación Sexual integral, que articula las dimen-

siones biológica, psicológica, social, afectiva y ética en una pro-
puesta pedagógica para la formación armónica de los alumnos
y las alumnas, reconociendo la libertad de cada escuela de
adaptar la normativa a su realidad y a su ideario.
b. La obligatoriedad del secundario –el tramo más conflictivo y
postergado del sistema educativo–, en la que se propone un
cambio curricular y organizativo acorde con las nuevas nece-
sidades e intereses de los adolescentes, sobre todo aquellos de
sectores más vulnerables y vulnerados.
c. La relación vinculante de la asignación para la niñez –que
comenzó a efectivizarse en diciembre de 2009– con la escola-
ridad y la salud, medida que responde a una real necesidad
de articulación en el campo de las políticas sociales y ha sido
probadamente beneficiosa en otros países de América Latina.
Los padres de los chicos deberán certificar la escolaridad de
los hijos y mostrar el cumplimiento del plan de vacunación,
para poder obtener el subsidio mensual.

El discurso dominante actual rechaza el modelo neoliberal de de-

sarrollo, y las políticas educativas reflejan este clima político. En
síntesis, se sancionan una serie de leyes importantes para la educa-
ción pública, destinadas a renovar profundamente el marco legal de
las reformas mencionadas, tales como:

• Ley para la Protección Integral de los Derechos de la Niñez y

Adolescencia (Nº 26.061/2005), cuyos Art. 15 y 16 reconocen
el derecho a la educación pública gratuita, atendiendo al de-
sarrollo integral de los niños, su preparación para el ejercicio

[ 52 ]
 de la ciudadanía, la educación para la vida democrática y el
trabajo, y respetando su identidad cultural y su idioma nativo.
• Ley de Financiamiento Educativo (N º 26.075/2006), que per-
mitió aumentar el presupuesto de las escuelas hasta el 6%
del Producto Bruto Interno, una meta que se estableció más
de diez años antes y nunca se había logrado. Sus principales
objetivos son:
– la universalización de la educación preescolar y secunda-
ria, y el mejoramiento de la calidad de la enseñanza y el
aprendizaje;
– la mejora de las condiciones de trabajo, salario y carrera
para todos los docentes;
– garantizar un mínimo de diez (10) años de escolaridad obli-
gatoria para todos, con la inclusión de niños y jóvenes con
necesidades educativas especiales;
– lograr que al menos el treinta por ciento (30%) de los es-
tudiantes en escuelas de educación básica tengan acceso
a jornada extendida o completa, priorizando a los sectores
sociales y las zonas geográficas más desfavorecidas.
• Ley de Educación Técnico Profesional (Nº 26.058/2005), para
mejorar la educación para el trabajo en las escuelas técnicas
secundarias y terciarias.
• Ley de Educación Sexual (Nº 26.150/2006), que establece el
derecho de todos los estudiantes a recibir educación sexual
integral en las instituciones educativas públicas o privadas,
que une aspectos biológicos, psicológicos, sociales, genéticos,
éticos, y emocionales.
• Programa Conectar Igualdad (2010), cuyo objetivo principal
es disminuir la brecha digital entre los jóvenes de mayores
y menores recursos, e incluye la entrega de una minicompu-
tadora personal por cada estudiante de nivel secundario y de
educación especial en todo el país.

Este marco normativo y “la nueva reforma encarnada en estas

leyes importantes para la educación pública, entre ellas la Ley Na-
cional de Educación de 2006, refiere al nuevo clima político de los
2000, de rechazo al modelo de los noventa” (Pini, 2011).

[ 53 ]
3.2. Programa Nacional de Voluntariado Universitario

El Programa otorga subsidios a diversas cátedras universitarias,

que pueden presentarse a convocatorias con el objetivo de realizar
una actividad de extensión voluntaria en la comunidad. Este Pro-
grama comienza en el 2006 y cuenta ya con 5 convocatorias. Tiene
como propósito profundizar la vinculación de las universidades pú-
blicas con las necesidades de la comunidad, incentivando el compro-
miso social de los estudiantes.
El voluntariado propone a la juventud universitaria nuevas for-
mas de participación. Esta alternativa, basada en la solidaridad,
permite a los jóvenes convertirse en apoyo al desarrollo de la socie-
dad. El voluntariado posee un valor fundamental si se lo enmarca en
los espacios universitarios, asumiendo una doble funcionalidad. Se
convierte en un espacio de desarrollo de actividades profesiona­les,
permitiendo a su vez dar una doble respuesta: contribuye, por un
lado, a la afirmación de valores que se requieren para un adecua-
do desempeño profesional, y por otro lado, a las demandas sociales.
Este tipo de propuestas crea lazos de confianza, intentando romper
con círculos de pobreza y exclusión, trabajando con la juventud e
incentivando el compromiso social de los estudiantes.
En 2011 se abrió una convocatoria específica denominada “La
Universidad se conecta con la igualdad. Universidad y Escuela Se-
cundaria 2.0”. En ella se aprobaron 139 proyectos de 35 universida-
des nacionales. Actualmente se edita una revista que ha sacado 14
números, relatando las experiencias y analizándolas.

3.3. Promoción de actividades científicas

La investigación científica y tecnológica tiene en Argentina una

tradición significativa,18 a pesar de que la inversión en investigación
y desarrollo (I&D) haya sido históricamente menor que la de los paí-
ses desarrollados, e incluso del vecino Brasil. “Las fuentes tradicio-
nales provienen de los gobiernos nacionales y en los últimos años se

18. Argentina cuenta con 6 premios Nobel en distintas áreas del conocimiento y las
artes.

[ 54 ]
habían estancado o disminuido e incluso redistribuido con nuevos
criterios empresariales” (Juarros, Naidorf y Guelman, 2006) hasta
mediados de la primera década de nuevo milenio.
En la región, y más específicamente en Argentina, las políticas de
I&D nunca fueron prioritarias en la agenda del Estado. Su formula-
ción fue tardía, y su implementación, débil y desarticulada (Juarros
y Naidorf, 2007). Esto comienza a cambiar con la creación del Minis-
terio de Ciencia y Tecnología en 2007 y el aumento de la inversión en
el sector. La discusión sobre el financiamiento (origen de los fondos)
es siempre central, en tanto se define como influencias concretas so-
bre las agendas de investigación y las condiciones de acceso y apro-
piación de los resultados obtenidos. La presencia del financiamiento
del sector privado se ha incrementado considerablemente en los úl-
timos años.19 Estos fondos destinados a las universidades públicas
constituye la base para la diversificación de financiamiento. Estas
tendencias se implementaron en los 80 y se profundizaron en los 90.
Este tipo de financiamiento se establece por medios de convenios
entre las partes y es la forma constitutiva de la vinculación uni-
versidad-empresa, enmarcada en las denominadas políticas de in-
novación (Sistema Nacional de Innovación). Actualmente cerca del
60% de los investigadores desarrollan su tarea en las universidades
nacionales (Albornoz, 2011; Juarros y Naidorf, 2007). En casi todas
las universidades, han proliferado grupos consolidados de investi-
gadores de excelencia. Muchos de los integrantes de estos grupos
han recibido financiamiento del CONICET para el desempeño de
sus tareas, tanto para investigadores formados como en formación,
o mediante subsidios. Según los datos de los últimos 10 años, este
organismo se caracterizó por tener una proporción similar de hom-
bres y mujeres trabajando al interior del organismo en cada una de
sus diferentes áreas.20
Cabe mencionar que, desde el año 2000, se elevaron los presu-
puestos de las diferentes secretarias y se dio un nuevo impulso al

19. No existen datos disgregados que permitan distinguir cómo se conforman los de-
nominados “recursos propios” que obtienen las universidades, aunque una estadística
desactualizada los ubicaba en el año 2000 en el orden del 10% del total.
20. Fuente: http://www.conicet.gov.ar/documents/11722/054896f8-d913-4f95-adc0-
4298f6a88001.

[ 55 ]
financiamiento de las actividades de investigación científica, aunque
esto no impactó directamente en los honorarios de los investigadores
hasta mediados de esa década.
Los instrumentos de política científica mencionados no signi-
ficaron una dinamización real del sector científico-tecnológico. La
falta de coordinación entre los organismos públicos de ciencia y
tecnología, y el poco conocimiento de los problemas específicos que
enfrentan las PyMES para su capacitación tecnológica son caracte-
rísticas del sector. Todos estos instrumentos de política científica
que se desarrollaron durante los años 90 fueron acompañados de un
fuerte desfinanciamiento de las universidades. Para aumentar su
autofinanciamiento, debieron salir a conseguir fondos extrapresu-
puestarios del sector productivo, por medio de convenios, pasantías
y actividades de transferencia. Esto provocó un cambio en la cultura
académica, que impactó fuertemente en la extensión universitaria,
la cual debió redefinir su concepción y su alcance.
Asimismo, en esos años, se desarrollaron dos tipos de mecanismo
de compensación del salario docente. Uno de ellos es la mercantili-
zación del conocimiento, y el segundo es el “Programa Nacional de
Incentivo Docente”, que se desarrollará a continuación, marcando
un cambio considerable en las condiciones económicas, en la cultura
académica y en la autonomía universitaria.

3.4. Programa Nacional de Incentivos Docentes

En 1993, el Ministerio de Educación de la Nación crea el Progra-

ma Nacional de Incentivos a docentes investigadores de Universida-
des Nacionales. Dicho programa tiene como objetivo promover la in-
vestigación integrada a la docencia en las universidades nacionales,
a fin de contribuir a la excelencia en la formación de los egresados.
Consiste en el pago de un plus salarial a los docentes investigadores
categorizados. Este pago está condicionado por el cumplimiento de
las tareas docentes y de investigación que establece la normativa del
Programa, avaladas por la autoridad universitaria correspondiente,
así como por el resultado de la evaluación periódica de las activida-
des de investigación y de los currículos de los participantes.
Actualmente el programa cuenta con 32.000 docentes investiga-
dores categorizados; es de participación optativa, pero sin ella no es

[ 56 ]
posible el acceso al plus salarial. Con la categorización y la evalua-
ción, se impone un sistema paralelo al de los concursos docentes.
Para no quedar excluido, todo investigador debe acreditar tareas de
docencia, y todo docente debe investigar. Es de destacar que este
estipendio es aportado como una suerte de “sobresueldo en negro”,21
forma parte de las estrategias de deshomologación salarial y cons-
tituye, muchas veces, una parte sustancial de lo que los docentes
perciben como remuneración (Juarros y Naidorf, 2007).

3.5. La mercantilización del conocimiento

Durante la década de 90, se crearon una serie de organismos que

intentaban generar espacios de participación de las provincias, bus-
cando la coordinación y el seguimiento de las políticas federales de
ciencia y tecnología,22 tal como el Gabinete Científico Tecnológico (GA-
CTEC) para la coordinación de las diversas áreas de conducción de ac-
tividades. De allí surgió la Agencia Nacional de Promoción Científica
y Tecnológica (ANPCyT), con recursos propios, para otorgar subsidios
a la investigación y a la transferencia tecnológica a través de partidas
destinadas al Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica
(FONCyT) y al Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR). Sin embar-
go, “el proceso de promoción de la vinculación Universidad-Empresa
no fue lineal. Durante la década del 90 la práctica más frecuente con
relación a la innovación tecnológica tuvo que ver, principalmente, con
la importación de tecnología. Esto debilitó tanto a la pequeña y me-
diana empresa, como al papel de los científicos en la construcción de
una ciencia nacional” (Juarros, Naidorf y Guelman, 2006).
La mercantilización del conocimiento es promovida por la Ley
23.877/1990 de Innovación Tecnológica, la cual habilita a los in-
vestigadores a recibir un porcentaje de los resultados comercializa-
bles, pero también a crear las Unidades de Vinculación Tecnológica
(UVT), siendo el nexo entre la universidad y la empresa.

21. Se llama trabajo irregular o, más coloquialmente, “trabajo en negro”, al empleo no

registrado: libera al empleador del pago de las cargas impositivas y no es computable
en el aguinaldo.
22. Consejo Federal de Ciencia y Tecnología (COFECyT).

[ 57 ]
 Con tal fin, en 1993 se crea el “Programa de Vinculación Tecnoló-
gica en las Universidades”, promovido por la Secretaría de Políticas
Universitarias (SPU) del Ministerio de Educación, Ciencia y Tec-
nología, el cual capacitó a funcionarios universitarios en el marco
de encuentros, seminarios y talleres, entre otros. Como parte de las
nuevas medidas de reforzamiento de la investigación y el desarrollo,
se crea la Secretaría de Ciencia y Tecnología (SECYT), que en el año
1996 pasa a depender del Ministerio de Cultura y Educación. Se es-
tableció como sus objetivos centrales la reorganización del sector de
ciencia y tecnología, y por medio del Decreto 1274/96, se transformó
en el organismo de formulación de políticas científicas y tecnológicas;
como tal, tenía la función de elaborar el Plan Nacional Plurianual
de Ciencia y Tecnología, así como el presupuesto del Estado para el
sector. Es decir, la SECyT se constituyó en el organismo encargado
de la elaboración y la implementación de las políticas públicas en
materia de ciencia y tecnología, mientras que el CONICET quedó
a cargo de llevar a cabo esas políticas de investigación y desarrollo
mediante unidades ejecutoras, y de mantener la Carrera del Inves-
tigador Científico y Tecnológico, la Carrera del Personal de Apoyo y
los Programas de Becas.

3.6. Normativa para alentar la inserción de

los grupos vulnerables a las universidades

La primera normativa tendiente a ampliar la matrícula univer-

sitaria incluyendo a alumnos provenientes de grupos vulnerables se
encuentra en la Resolución Nº 464/96 del Ministerio de Educación,
que crea por primera vez el Programa Nacional de Becas Universita-
rias en el ámbito de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU).
Los objetivos de la resolución son habilitar el acceso, la perma-
nencia y la promoción de estudiantes con escasos recursos económi-
cos a distintas carreras universitarias, a fin de promover la equidad
y la igualdad de oportunidades.
Las condiciones para obtener las becas tienen en cuenta las si-
guientes variables: la situación socioeconómica y el desempeño aca-
démico del estudiante durante su secundario, la lejanía de los estu-
diantes de la universidad más cercana en la cual elijan inscribirse y
la edad de los solicitantes, ya que se privilegia a aquellos estudian-

[ 58 ]
tes cuyas edades no superen los 30 años. Las becas se depositan en
tres pagos anuales, directamente a nombre del becario. Consisten en
becas anuales e intransferibles, y se otorgan a aquellos alumnos que
ya hayan sido admitidos a las universidades.
La Resolución Nº. 340/98, modifica el reglamento anterior hacién-
dolo más abarcativo. Por ejemplo, entre las condiciones del hogar,
además del nivel de ingresos, de desocupación y tasa de dependencia
del hogar (o sea la cantidad de menores de edad que vivan en él), se
agrega la situación de que no sea propio o esté hipotecado.
También el nivel de exigencia académico requerido cambia. Para
los alumnos procedentes de familias con un ingreso igual o superior
a los 1.200 $, se solicita que hayan mantenido en la carrera univer-
sitaria un promedio de 7 puntos, mientras que para los que ganen
igual o menos de 600 $ se piden 5 puntos. También se establece que
tendrán que haber aprobado como mínimo dos materias en el año
inmediato anterior al otorgamiento del beneficio.
Desde el punto de vista administrativo, se designa a las Secreta-
rías de Bienestar Estudiantil de cada universidad la remisión de los
formularios que tengan que llenar los alumnos.
Con posterioridad, se dicta la Resolución Nº 1406/2005, que re-
formula las condiciones para los alumnos universitarios que deseen
solicitar una beca. La modificación baja el promedio de notas que
deberá tener un alumno para solicitar una beca, de 7 a 6 puntos. En
los considerandos, se hace referencia a la deserción universitaria
y la necesidad de que puedan llegar a la universidad los estratos
más desfavorecidos económicamente. En la Ley de Educación Nº
24.521/95, en su inciso c) se declara que los estudiantes de todas
las instituciones estatales de educación superior tienen derecho a
obtener becas, créditos y otras formas de apoyo económico y social
que garanticen la igualdad de oportunidades y posibilidades, parti-
cularmente para el acceso y la permanencia en los estudios de grado.
El Programa de Becas se llamará desde ese momento Programa
Nacional de Becas Universitarias (PNBU), que es como se las conoce
hasta el momento. El programa de becas se amplía porque se gene-
ran tres subprogramas: uno para la población indígena, otro para
discapacitados y otro para las ferias nacionales de ciencias. Con res-
pecto a la población indígena, podrán inscribirse aquellos alumnos
de origen indígena reconocidos por el Instituto Nacional de Asuntos
Indígenas. En lo que atañe a los discapacitados, podrán solicitar be-

[ 59 ]
cas los alumnos que padezcan una alteración funcional permanente
o prolongada que implique desventajas considerables para su inte-
gración laboral, social, educacional y familiar.
Otro cambio significativo ha sido que las condiciones para poder
acceder a una beca por motivos educativos se amplían, teniéndose
en cuenta, además del ingreso o la tasa de dependencia de hijos me-
nores en el hogar, el nivel de educación de los padres, la cobertura
de salud o el hecho de que exista algún familiar con discapacidad.
Por otro lado, también se amplía la condición para solicitar la
beca a personas hasta los 35 años, y pueden hacerlo no sólo gra-
duados de escuelas secundarias públicas sino también privadas con
subsidio estatal. Por otro lado, también están habilitados aquellos
que sean alumnos o deseen entrar a universidades nacionales o pro-
vinciales, así como también a institutos universitarios.
Teniendo en cuenta las políticas de equidad y de género, tendrán
prioridad para el otorgamiento de la beca aquellos postulantes que
revistan la condición de becarios en el último año del nivel medio,
egresados de escuelas técnicas de gestión estatal y aquellas que sean
madres o embarazadas. Finalmente, se descentraliza aun más la ad-
ministración de las becas, ya que serán las secretarías de extensión
de cada universidad las que llevarán a cabo la recepción, la informa-
ción y la publicidad de las becas en cada universidad.
Con respecto a la selección de los becarios, la comisión de adjudi-
cación estará conformada, además de la coordinación del PNBU, por
dos representantes del Ministerio de Educación, dos representantes
del área de asuntos estudiantiles de las universidades e institutos
universitarios, y un representante del Consejo Interuniversitario Na-
cional, que congrega a los representantes de todas las universidades
nacionales, uno de la Comisión Asesora para la Integración de Perso-
nas Discapacitadas, del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas y del
Instituto Nacional contra la discriminación, la xenofobia y el racismo.

3.7. Políticas de gratuidad universitaria

La gratuidad de la universidad pública en la Argentina fue uno

de los postulados principales de la Reforma Universitaria de 1918.
En efecto, en ese movimiento estudiantil que comenzó en la Univer-
sidad Nacional de Córdoba a fin de cambiar el modelo universitario

[ 60 ]
argentino dependiente del poder político, con una orientación cien-
tificista y poca relación con el sistema social en el que se hallaba in-
serta, se propuso la autonomía universitaria y, además, la gratuidad
de la educación, para procurar que grandes sectores de la población
pudieran acceder a la universidad.
Sin embargo, no fue hasta el año 1949 que el Decreto Nº 29.337
suprimió todos los aranceles universitarios. Si bien la gratuidad,
que se mantuvo desde esos años en adelante, constituyó una ven-
taja para los sectores más desprotegidos e integró a grandes masas
de alumnos de diversos estratos sociales, no logró una total aper-
tura hacia los sectores de los estratos más bajos de la población.
Posteriormente, la norma fue incluida en la Ley de Educación Nº
26.206/06. En su Art. Nº 11, inciso H, corresponde a los fines de la
política educativa nacional “garantizar a todos/as el acceso y las con-
diciones para la permanencia y el egreso de los diferentes niveles del
sistema educativo, asegurando la gratuidad de los servicios de ges-
tión estatal, en todos los niveles y modalidades”. Es posible apreciar
más adelante, en los cuadros que se presentan, si bien Argentina es
uno de los países que, gracias a la gratuidad de los estudios univer-
sitarios, está más abierta a recibir estudiantes de todos los estratos
sociales, esto sucede parcialmente.

3.8. Políticas compensatorias nacionales para

el sistema universitario

En este punto, vale la mención a dos políticas sociales que, re-

lacionadas con la equidad del sistema educativo en su totalidad, se
espera impacten positivamente en los indicadores de la educación
superior. Nos referimos al Programa de Asignación Universal por
Hijo y al Programa Conectar Igualdad.
Ambas políticas inclusivas están destinadas a toda la comunidad
educativa, por lo cual los beneficiarios no sólo son los alumnos sino
también las familias, promoviendo inclusión social, democratización
del acceso a las tecnologías, cambios sustanciales en las escuelas y
revalorización de la educación pública del país, en particular de la
escuela media/secundaria

[ 61 ]
3.8.1. El Programa de Asignación Universal por Hijo

Se trata de un beneficio para todas las personas con hijos meno-

res de 18 años (padres/madres o responsables) que estén desocupa-
das o subocupadas, abarcando a mujeres embarazadas y empleadas
domésticas en blanco, hasta un límite máximo de 5 hijos por familia,
y no tiene límite de edad en el caso de los hijos discapacitados.
Los requisitos para acceder a este beneficio son que los niños de
6 a 18 años deben ir a la escuela pública y, hasta los 4 años, deberán
acreditar el cumplimiento de los controles sanitarios y de vacuna-
ción obligatoria. Asimismo, el cobro de este beneficio universal es
“incompatible” con el cobro de cualquier suma originada en Presta-
ciones Contributivas o no Contributivas Nacionales, Provinciales,
Municipales o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

3.8.2. El Programa Conectar Igualdad

El Programa Conectar Igualdad es otra de las políticas públicas

de inclusión digital educativa, destinada a garantizar el acceso y
uso de las TIC a nivel nacional. El alcance previsto del Programa
alcanza a 3 millones de alumnos y docentes de todas las escuelas
secundarias, especiales e Institutos de Formación Docente.
Esta política persigue, por un lado, la disminución de las bre-
chas digitales, educativas y sociales, y por el otro, transformar los
modelos de enseñanza y dinamizar los nuevos procesos de aprendi-
zaje para el desarrollo de las competencias establecidas en la Ley
de Educación Nacional (estas nuevas competencias están orientadas
a formar sujetos responsables, activos, que se apropien del conoci-
miento utilizándolo como herramienta para comprender y transfor-
mar constructivamente su entorno, adoptando un rol de partícipes
en la realidad actual en cambio permanente).
Como puede observarse, estas dos políticas de inclusión educativa
repercutirán en el nivel de Educación Superior, y en particular en la
Universidad, ya que, por un lado, se acrecentarán las potenciales de-
mandas de educación superior por parte de los “nuevos” incluidos en
el sistema educativo y, por el otro, se demandarán nuevas formas de
enseñanza y aprendizaje, así como nuevas competencias a partir de la
inclusión masiva de las TIC en el nivel secundario.

[ 62 ]
3.8.3. Programa Circuitos Mínimos Accesibles (CiMA)

El Programa CiMA tiene por objeto lograr que los edificios y los
predios de las universidades nacionales sean accesibles y seguros
para todos sus usuarios, independientemente de sus condiciones fí-
sicas y sensoriales, a partir del cumplimiento de la legislación vigen-
te (Ley N° 24.314/94 y Decreto 914/97).
La primera etapa tiene por objetivo adecuar los edificios y los
predios donde concurren alumnos exclusivamente; se financiará por
edificio, que deberá garantizar a todas las personas la posibilidad
de acceso, circulación, permanencia y uso, a fin de desarrollar las
actividades académicas y de apoyo que se realicen allí.
El CiMA comprende:

• Rampas de acceso y plataformas de elevación.

• Sanitarios accesibles (nuevos o reacondicionamiento de exis-
tentes).
• Ascensores.
• Completamientos varios (veredas, barandas, bordillos de es-
caleras, etc.).

Las universidades asumen el compromiso de aportar, a modo de

contraparte, en cada edificio donde se financie un CiMA:

• Señalización de accesos y en hall de entrada.

• Mobiliario: mostradores de atención con sectores bajos, mesa
portátil de apoyo para silla de ruedas, asientos en circulacio-
nes extensas, sillas pupitre para zurdos, etc.
• Iluminación: sistema para mejorar la iluminación sobre piza-
rrones, individual para equipamiento de alumnos (puede ser
portátil).
• Estacionamiento: marcar y señalizar los lugares reservados
para discapacitados.
• Garantizar el cumplimiento normativo en obras nuevas, re-
modelaciones y ampliaciones.

Al año 2011: 30 universidades presentaron proyectos (75% de ad-

hesión); se firmaron 24 convenios y hay 18 proyectos en evaluación.

[ 63 ]
3.8.4. Otros Programas

Existen una serie de programas dependientes del Ministerios

de Educación, el Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social, que vale la pena destacar. Es-
tos programas, que en muchas ocasiones son muy recientes, están
marcando una nueva relación entre la Universidad, el Estado y la
sociedad que se intenta establecer. Están dirigidos, en todos los ca-
sos, a grupos vulnerables, en especial mujeres, pueblos originarios,
jóvenes en situaciones de encierro (cárceles), y discapacitados, entre
otros.
En cada uno de estos programas, las universidades nacionales
tienen algún tipo de participación, no en forma masiva, ni articula-
da, pero sí en iniciativas que están marcando tendencias de cambio
también en la función social de las universidades.

3.8.5. Desde el Ministerio de Educación

El Ministerio de Educación de la Nación ejerce control sobre 8

modalidades, servicios educativos especiales23 que se suman a la es-
cuela común; ellas se definen como:

Opciones organizativas y/o curriculares de la educación

común, dentro de uno o más niveles educativos, que procu-
ran dar respuesta a requerimientos específicos de formación y
atender particularidades de carácter permanente o temporal,
personales y/o contextuales, con el propósito de garantizar la
igualdad en el derecho a la educación y cumplir con las exigen-
cias legales, técnicas y pedagógicas de los diferentes niveles
educativos.

En la actualidad, se ha incrementado el número de universida-

des nacionales que están articulándose con estas modalidades, ofre-

23. Educación Técnico Profesional, Educación Artística, Educación Especial, Educa-

ción Permanente de Jóvenes y Adultos, Educación Rural, Educación Intercultural
Bilingüe, Educación en Contextos de Privación de Libertad, Educación Domiciliaria
y Hospitalaria.

[ 64 ]
ciendo alternativas a la cursada habitual presencial. La educación
universitaria en las cárceles es una de las modalidades en las cuales
la universidad nacional participa desde los primeros años de la de-
mocracia.
La propuesta consiste en ofrecer a jóvenes y adultos en situación
de privación de la libertad la oportunidad de cursar carreras univer-
sitarias o no universitarias en las instituciones de encierro en las
que se encuentran, como se desarrollará más adelante.

3.8.6. Desde el Ministerio de Desarrollo Social

El Ministerio de Desarrollo Social destina fondos a las universi-

dades estatales nacionales, que les permitirán adquirir equipamien-
to, insumos y tecnología para mejorar la calidad educativa de sus
estudiantes. Estos fondos son destinados también para espacios de
extensión con fines de investigación o provisión de alimentos para
los estudiantes que hacen uso del servicio alimentario que brinda la
universidad.24
Con la plena convicción de que la universidad es muy importan-
te en el desarrollo de una nación políticamente soberana, económi-
camente independiente y socialmente justa, el Ministerio de Desa-
rrollo Social se propuso llevar adelante la propuesta denominada
“Cátedras Populares” en las distintas universidades del país. La ini-
ciativa es organizada de manera conjunta entre los integrantes del
sistema universitario (movimiento estudiantil, docentes, no docen-
tes y autoridades de las universidades), junto con los distintos acto-
res sociales locales (organizaciones sociales, políticas y sindicales).
Las Cátedras Populares tienen como objetivo debatir los caminos
para una Argentina del Bicentenario, inclusiva, a partir de las iden-
tidades y la experiencia de las luchas populares. La iniciativa busca
recoger el legado de pensamiento nacional que marcaron durante la
década del 70 las “Cátedras Nacionales”, y articula los saberes del
mundo académico con las realidades de los territorios. Estas Cáte-
dras Populares también son acompañadas de otras propuestas del

24. Algunas universidades nacionales cuentan con comedores para estudiantes, con
propuestas de menú a un costo simbólico o muy bajo.

[ 65 ]
Ministerio de Desarrollo Social, junto con alguna universidad nacio-
nal en el área de formación de determinadas carreras ausentes en
la curricula actual.
Todos estos programas marcan los lineamientos de las políticas
inclusivas por las que aboga el actual gobierno. Estos programas son
acompañados de políticas sociales y educativas25 que incrementaron
la cantidad de estudiantes en la escuela básica y media, evitando la
deserción escolar. Sin duda, estas políticas tendrán un impacto en la
educación superior argentina en los años venideros.

3.9. Algunos datos

Cuadro 4. Tasas netas de escolarización terciaria y universitaria total por

sexo y según nivel de ingresos per cápita familiar* en%. 2010.

Nivel de Educación Superior Niveles de ingreso per cápita familiar

Bajo Medio Alto
Terciaria 4,3 7,7 10,0
Universitaria 12,4 28,5 44,8

Fuente: García de Fanelli y Jacinto (2010).

* Corresponde sólo a población urbana.

Como es posible apreciar en el cuadro D, las tasas netas de esco-

larización según ingresos per cápita señalan que, en el caso del nivel
de educación universitaria, el porcentaje de alumnos provenientes
de familias con ingresos altos doblan a aquellos que provienen de
familias con ingresos bajos. Lo mismo se observa en aquellos alum-
nos de educación superior no universitaria, aunque la diferencia es
levemente menor.

25. Asignación Universal por Hijo; Programa Conectar Igualdad, entre otros.

[ 66 ]
 Cuadro 5. Distribución de estudiantes universitarios
según quintiles de ingreso, 2005.

Quintil I 3,6
Quintil II 8,6
Quintil III 17,1
Quintil VI 27,5
Quintil V 30,9
Ns/Nc 12,3

Fuente: Sverdlick, Ferrari y Jaimovich (2005: 30).

La distribución de estudiantes universitarias de acuerdo con

quintiles de ingreso, donde el quintil I representa al ingreso más
bajo y el V el más alto, señala que el porcentaje de estudiantes uni-
versitarios aumenta en la medida en que lo hace el ingreso familiar.
O sea, sólo 3,6% del quintil I ingresa a la universidad, contra un
30.9% del quintil de ingresos más alto.

Cuadro 6. Tasa de matriculación de educación superior de la población

urbana de 18 a 24 años por quintil de ingresos. Argentina, 2006. En%.

Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Población de
13,8 22,3 35,7 49,7 58,3
18 a 24 años

Fuente: SITEAL-IIPE-UNESCO/OEI, sobre la base de la EPH (2006).

Por su parte, las estadísticas disponibles revelan que es bajo el

porcentaje de jóvenes que ha alcanzado el nivel superior dentro de la
población indígena (sólo el 11,2% de la población de 15 o más años).
Dentro de este grupo, el 4,8% ha completado este nivel, y un 2,1%
el universitario, según datos del INDEC, 2007. La variable indígena
no fue incluida en los relevamientos universitarios realizados has-
ta la fecha; la única información disponible y actualizada es la En-
cuesta Complementaria de Pueblos Indígenas (ECPI) al Censo 2001
realizada en 2004-2005 por el Instituto Nacional de Estadísticas y
Censos (INDEC). El porcentaje de jóvenes indígenas que asiste al ni-
vel superior –tanto no universitario como universitario– asciende al

[ 67 ]
15,1%. Esta cifra es notoriamente inferior a la de la población total
del rango etario similar. La matrícula de estudiantes indígenas de
educación superior rondaría las 14.000 personas” (Rezabal, 2008).

En síntesis, si bien el Sistema Universitario Argenti-

no es uno de los más inclusivos de América Latina aún,
persisten las dificultades para que los estudiantes de
los estratos más bajos de la población ingresen a la uni-
versidad pública gratuita.

3.10. Becas para la promoción de carreras prioritarias

3.10.1 Programa Nacional de Becas TIC

Este Programa está dirigido a promover e incrementar el ingreso

de estudiantes en carreras de grado del área de las tecnologías de la
información y las comunicaciones (Licenciatura en: Análisis de Sis-
temas; Sistemas de la Información; Sistemas; Ciencias de la Com-
putación; Computación; Informática. Ingeniería en: Sistemas de
Computación; Sistemas de Información; Informática; Computación;
Electrónica; Telecomunicaciones). Es decir, se deberá estar cursando
una carrera relacionada con las TIC en una universidad o un instituto
universitario nacional. El beneficio de la beca implica que se pueden
realizar actividades laborales fuera del ámbito de la universidad donde
se cursa la carrera por la que se otorga esta beca. Asimismo, se solicita
una serie de requisitos de regularidad y aprobación de cursada.

3.10.2. Programa de Becas Bicentenario para Carreras

Científicas y Técnicas

El Programa Becas Bicentenario otorga becas de estudio a alum-

nos de bajos recursos que ingresen al sistema educativo superior
en la rama de las carreras vinculadas a ciencias aplicadas, ciencias
naturales, ciencias exactas y ciencias básicas (carreras de grado, tec-
nicaturas universitarias y no universitarias, y profesorados tercia-
rios). El Programa tiene por objetivos: a. incrementar el número de
ingresantes provenientes de hogares de bajos ingresos en las carre-

[ 68 ]
ras prioritarias de grado, en los profesorados y en las tecnicaturas
científico-técnicas; b. mejorar la retención de los estudiantes de ba-
jos ingresos a lo largo de toda la carrera elegida; c. mejorar el rendi-
miento académico de los becarios, y d. incrementar progresivamente
la tasa de egresados de las carreras prioritarias universitarias, de
los profesorados y de las tecnicaturas científico-técnicas (universita-
rios y no universitarios).
El Programa será acompañado por distintas acciones que per-
mitan una mejor y mayor incidencia del estímulo económico en la
población objetivo. Se destacan acciones en tres niveles:

1. Fortalecimiento de las condiciones de base de los alumnos

para acceder a la educación superior a partir del desarrollo
de cursos de nivelación en el último año del secundario, con
la implementación de un sistema de tutorías, difusión del pro-
grama de becas, y oferta de carreras de grado y tecnicaturas
prioritarias, especialmente en el último año del secundario.
2. Mejoramiento de las carreras de grado y tecnicaturas priorita-
rias: implementación de proyectos de mejoramiento de la en-
señanza de carreras de grado y tecnicaturas prioritarias. For-
talecimiento de los programas de articulación con las escuelas
secundarias comunes, técnicas y de orientación vocacional.
Fortalecimiento de la formación pedagógica de los docentes
de primer año de instituciones universitarias, profesorados y
tecnicaturas científico-técnicas.
3. Acompañamiento de los becarios a lo largo de su trayectoria. A
partir del desarrollo de estrategias de acompañamiento de los
becarios en conjunto con las instituciones educativas en todo
el país (universidades e institutos de educación superior): sis-
tema de tutorías para acompañar el trayecto de los becarios,
cursos de nivelación, articulación con otras acciones de los ser-
vicios de bienestar estudiantil de educación superior.

En 2009 se otorgaron un 51% de becas a mujeres y un 49% a

varones.

En el cuadro siguiente, se presenta una síntesis, considerando el pe-

riodo 2003-2009 y tomando como datos: cantidad de becas totales y pre-
supuesto asignado. Cabe mencionar que tanto las becas TIC como las

[ 69 ]
Bicentenario se comienzan a otorgar desde el año 2007 y 2009 respec-
tivamente, de ahí que se pueda inferir el salto cualitativo en las cifras.

Cuadro 7. Cantidad total de becas y presupuesto. 2003-2009.

Becas universitarias: distribución y presupuesto 2003-2009 (PNBU, TIC, Bicentenario)

Año Cantidad Financiamiento ($)
2003 2.726 6.815.000
2004 3.485 8.712.500
2005 4.799 11.997.500
2006 6.259 15.647.500
2007 10.077 25.192.500
2008 11.498 34.494.000
2009 38.794 176.627.500
´
Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias, Ministerio de Educación, 2010.

3.11. Educación en contextos de encierro

Como se ha mencionado, en el año 2000 se abrió, dentro del área

de Educación de Jóvenes y Adultos del Ministerio de Educación, una
nueva línea de trabajo denominada Educación en Establecimientos
Penitenciarios, cuya primera acción fue la firma de un convenio con
el Ministerio de Justicia de la Nación, a fin de que la educación en
las cárceles federales se traspasara de los agentes penitenciarios a
docentes de los sistemas educativos provinciales. Durante esta eta-
pa, se trabajó para instalar la falta de atención educativa en las
cárceles como un problema educativo relacionado con la exclusión
de una población poco visible y carente de posibilidad de demanda.
En el año 2003 se creó el Programa Nacional Educación en Esta-
blecimientos Penitenciarios y de Minoridad, con la finalidad de ins-
talar el tema de la educación para las personas privadas de libertad
en las agendas políticas nacionales, provinciales e internacionales,
otorgando visibilidad al problema. En el año 2005 se adoptó la nueva
denominación: Programa Nacional Educación en Contextos de En-
cierro. En el año 2006 la Ley de Educación Nacional 26.206 incorpo-
ró la atención de las personas en contextos de privación de libertad
como una modalidad del sistema educativo.

[ 70 ]
 El Programa Nacional de Educación en Establecimientos Peni-
tenciarios y de Minoridad (PNEEPyM) tiene como finalidad estraté-
gica mejorar las condiciones educativas durante el tiempo de conde-
na para que las personas privadas de la libertad puedan construir
un proyecto de vida que les permita su inclusión social. Los niveles
de educación que se dictan son primario, secundario y universitario.

3.12. Políticas para el ingreso a la universidad

En el año 1983, con la llegada de la democracia a la Argentina,

se reestablece el ingreso directo o irrestricto a las universidades, con
diversas modalidades, el único requisito, en general, es el título de
nivel medio, y cada universidad desarrolla su política de ingreso.
Las distintas modalidades se agrupan de la siguiente manera:

1. Con ingreso irrestricto:

1.1. sin preingreso;
1.2. con cursos de apoyo y nivelación;
1.3. con cursos y exámenes vinculantes con el plan de estudios.
2. Con ingreso mediante pruebas de examen, sin cupo.
3. Con ingreso mediante prueba y cupo.

La Ley de Educación Superior (LES) establece en su artículo 7º:

Para ingresar como alumno a las instituciones de nivel

superior, se debe haber aprobado el nivel medio o el Ciclo Po-
limodal de Enseñanza. Excepcionalmente, los mayores de 25
años que no reúnan esa condición, podrán ingresar siempre
que demuestren, a través de las evaluaciones que las provin-
cias, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires o las uni-
versidades en su caso establezcan, que tienen preparación y/o
experiencia laboral acorde con los estudios que se proponen
iniciar, así como aptitudes y conocimientos suficientes para
cursarlos satisfactoriamente.

Las políticas de acceso a las universidades públicas favorecen –en

su mayoría– el ingreso irrestricto o libre, como estrategia de igualdad
de oportunidades y de equidad, excepto en algunas carreras, en espe-
cial en las de medicina y las de carácter científico-tecnológico. En éstas

[ 71 ]
se toman exámenes o se realizan cursos de ingreso muy selectivos: en
general, acceden sólo entre el 20% y el 30% de los postulantes. “Otras
universidades han organizado cursos de ingreso, de carácter propedéu-
tico, que tienden a subsanar los problemas de formación que los postu-
lantes traen desde la enseñanza media” (Fernández Lamarra, 2008).
En los últimos 25 años, ha habido un incremento sostenido en el
ingreso de alumnos a las universidades, con relación a la población
en edad. En 2000, se llega a una tasa bruta de educación superior al
51,48%; sin embargo, la caída de la tasa de egreso del 8% en 1982 al
4% en el 2000, por un lado, y el aumento de la deserción muestran
la gravedad de las disfunciones del sistema (Sigal y Dávila, 2004).
Sin embargo, estas expectativas se ven frustradas por uno de los
problemas más graves que enfrentan hoy las universidades: la deser-
ción, fundamentalmente al finalizar el primer año de estudios. Sola-
mente un 60% se reinscribe en segundo año, y por lo tanto, se puede
afirmar que no se tiene información acerca de un 40% que abandona
al finalizar el primer año. Se estima que sólo se gradúan alrededor del
15% de los ingresantes. Si bien no hay suficientes investigaciones al
respecto, se puede afirmar que la mayor parte de los desertores son los
estudiantes pertenecientes a los sectores sociales bajos y medio-bajos.
En general, se señalan diversos factores exógenos y endógenos
que se relacionan con este nivel tan alto de fracaso. Entre los facto-
res externos, se señalan los vinculados a las exigencias laborales de
alumnos con problemas socioeconómicos y la deficiente preparación
recibida en los niveles previos del sistema educativo. Entre los fac-
tores institucionales, se destacan: la falta de propuesta pedagógica
y curricular adecuada para acompañar la transición del nivel medio
al superior; la escasez de becas y de otros recursos para favorecer la
permanencia, y el egreso de alumnos, sobre todo de aquellos prove-
nientes de grupos vulnerables.

3.13. Programa de Bienestar Universitario:

las tutorías para promover la permanencia en la universidad

En el año 2006, desde el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN),

se solicita a la Secretaría de Políticas Universitarias “la reactivación
de un programa de Bienestar Universitario” (Aart. 3 de la Resolu-
ción CE Nº 391/06). Dicho programa tiene por objeto: “Jerarquizar las
áreas de Bienestar Universitario de las Universidades Nacionales, en

[ 72 ]
el contexto de Políticas Universitarias globales, facilitando su articu-
lación y cooperando con el cumplimiento de su objetivo de garantizar
igualdad de oportunidades de quienes concurren a ellas”.
En ese marco, desde la Secretaría se desarrollan distintas inicia-
tivas tales como los Módulos de Tutorías o actividades que se rea-
lizan desde cada universidad en torno a: Promoción del Trabajo en
Red; Promoción de la Salud; Universidades Seguras; Deporte Uni-
versitario y Recreación; Discapacidad; Turismo Universitario.
En el caso de los módulos de tutorías en que se financian las ho-
ras destinadas éstas, es posible dar cuenta de que los destinados a
Ingeniería y los primeros años de Matemática, Física, Química, Bio-
logía (y otras carreras incluidas en el PACENI) son los que mayor
cantidad de módulos asignados tienen. Este programa, a su vez, se
corresponde con la promoción de las carreras de las áreas de ciencias
exactas y aplicadas por parte de la Secretaría de Políticas Universi-
tarias, ya que, como puede observarse, las carreras implicadas per-
tenecen a dichas áreas. En el cuadro siguiente, es posible observar
la relación entre los módulos de tutores, el monto financiado y la
relación alumno-tutor por carrera, al año 2010.

Cuadro 8. Carreras según cantidad de módulos de tutores, relación

alumno-tutor y costo anual, 2010.

Carreras Cantidad de Relación

módulos tutores alumno-tutor Costo anual ($)
Ingeniería (PROMEI). 1.795 15 3.231.000
Agronomía (PROMAGRO). 219 25 394.200
Farmacia y Bioquímica 181 27 325.800
(PROMFYB).
Veterinaria (PROMVET). 285 13 513.000
Primeros años de Matemática,
Física, Química, Biología,
Ciencias de la Tierra, Informática, 1.649 37 2.919.000
Sistemas y Ciencias de la
Computación (PACENI).

Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias, Ministerio de Educación, 2010.

Entre las políticas de bienestar universitario implementadas en

2007-2010, se destacan las siguientes acciones:

[ 73 ]
 Cuadro 9. Acciones implementadas por área y período.

Área Acciones en las universidades Período de

implementación
Talleres regionales de formación de
multiplicadores en sida y salud sexual.
Promoción de Envío de folletería y 1.000.000 de preservativos.
2007-2010
la salud Talleres regionales de promoción de
universidades saludables (libres de tabaco,
con actividad física y nutrición).
Promoción y apoyo a las acciones de la
comisión interuniversitaria “Discapacidad y
Derechos Humanos”.
Discapacidad Talleres regionales sobre accesibilidad en 2007-2010
edificios universitarios.
Creación y mantenimiento del portal sobre
universidad y discapacidad.
Talleres regionales sobre seguridad en obras
Universidades universitarias.
2007-2011
seguras Talleres sobre seguridad y riesgos del trabajo
en ámbitos universitarios.
Apoyo a plenarios del Comité Técnico del
Deporte Deporte Universitario Argentino (CTDUA).
2007-2011
universitario Aportes a la realización de los juegos nacionales
universitarios (ediciones 2007 y 2009).

Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias, Ministerio de Educación, 2010.

3.14. Programa de Calidad Universitaria

Este Programa busca, entre otros objetivos, el de promover y me-

jorar la calidad del sistema en su articulación e integración con re-
lación a las demandas y las necesidades de la sociedad, y en función
de la pertinencia y la equidad que debe asumir la universidad en
razón de su función social. Para ello, financia, a través de distin-
tas líneas de acción, proyectos relacionados con el mejoramiento de
la enseñanza, de apoyo y articulación entre institutos de formación
docente y la universidad. Entre otros, los proyectos implementados
desde 2005 son:

[ 74 ]
 Cuadro 10. Programa de Calidad. Alcances.

Programa Período de Alcance

implementación
Mejoramiento de la enseñanza
Programa de Mejoramiento de la 2005-2010 247 carreras
Enseñanza en Ingeniería I y II (PROMEI I y II).
Programa de Mejoramiento de la Enseñanza 2007-2009 22 carreras
en Agronomía (PROMAGRO).
Proyecto de Mejoramiento de la Enseñanza de 2008-2010 23 carreras
las Carreras de Farmacia y Bioquímica (PROMFyB).
Proyecto de Mejoramiento de la Enseñanza de la 2009-2011 10 carreras
Carrera Medicina Veterinaria (PROMVET).
Proyecto de Mejoramiento de la Enseñanza en 2010-2012 9 carreras
Arquitectura (PROMARQ).
Apoyo
Proyecto de Apoyo a la Formación de 2007-2010 81 carreras
Técnicos Informáticos.
Proyecto de Apoyo para estudiantes de primer 2009-2011 41 convenios
año de las carreras de grado de Ciencias firmados
Exactas y Naturales, Ciencias Económicas
e Informáticos (PACENI).
Proyecto de Apoyo a Carreras de 2008-2010 31 convenios
Ciencias Sociales (PROSOC). firmados
Proyecto de Apoyo a Carreras de 2010-2012 31 convenios
Humanidades (PROHUM). firmados
Proyecto de Intercambio entre Universidades 2008-2010 24 convenios
Nacionales (INTER-U). firmados

Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias, Ministerio de Educación, 2010.

A modo de ejemplo, entre el 2003 y el 2007, la evolución de los

alumnos con PROMEI:

Cuadro 11. Evolución de las cohortes de alumnos bajo PROMEI 2003-2007.

Ingresantes Retención Alumnos no Cantidad de
alumnos 1º año ingresantes graduados
2003 12.336 52% 47.093 1.886
2007 12.111 67% 50.753 2.252

Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias, Ministerio de Educación, 2010.

[ 75 ]
 Es decir que, si bien hubo una baja de los alumnos ingresan-
tes (- 2%), el porcentaje de alumnos retenidos en el primer año ha
sido significativo (29%), y el de graduador ronda el 19%, por lo cual
el programa ha incidido positivamente en estos dos últimos indi-
cadores. Cabe mencionar los Proyectos de Articulación orientados
a la Formación Docente Inicial para el Nivel Secundario (áreas de
Biología, Física, Matemática, Química, Lengua, Historia, Geografía
y Lengua Extranjera) y los de articulación entre las Universidades
y los Institutos de Formación Docente, que también se desarrollan
dentro del marco del Programa de Calidad.

4. Dimensión Régimen de Financiamiento

La universidad pública es financiada por el Estado y es autárqui-

ca. Es decir, decide sobre la distribución de los recursos financieros.
La participación del PBI actual es del orden del 0,89%. Se registra
un significativo aumento: 542% entre los años 2003 y 2010 para el
nivel de educación superior.

Cuadro 12. Participación porcentual del presupuesto transferido a

las Universidades Nacionales en el Producto Interno Bruto.
Período 2003-2010. En millones de $ corrientes.
AÑO PRESUPUESTO de PBI Participación Variación
las UNIVERSIDADES porcentual (%) presupuestaria
NACIONALES (1) (%)

en millones de $ corrientes

2003 2.000 375.909 0,53

2004 2.168 447.643 0,48 8,37
2005 2.924 531.939 0,55 34,87
2006 4.016 654.439 0,61 37,37
2007 5.454 812.456 0,67 35,81
2008 7.498 1.032.758 0,73 37,46
2009 10.005 1.145.458 0,87 33,44
2010 12.844 1.442.655 0,89 28,37
Aumento presupuestario 67%
2003-2010 542%
Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias, Ministerio de Educación, 2010.

[ 76 ]
 El presupuesto total transferido a las universidades nacionales
ha sido, al año 2010, de 12.541 millones de pesos. Tomando como
indicador el período 2004 al 2010, es posible dar cuenta de un incre-
mento presupuestario del 176%, tal como se observa en el siguiente
cuadro.

Cuadro 13. Serie presupuesto transferido a las Universidades Nacionales.

Período 2004-2010. En millones de $ constantes.

AÑO PRESUPUESTO de las Variación presupuestaria

UNIVERSIDADES NACIONALES (%)
en millones de $ constantes

2004 4.450
2005 5.471 22,95
2006 6.609 20,81
2007 7.925 19,91
2008 9.090 14,69
2009 11.009 21,12
2010 12.541 13,92
Aumento presupuestario
2004-2010 176%

Fuente: Secretaría de Políticas Universitarias, Ministerio de Educación, 2010.

4.1. Distribución porcentual del PNBU

Considerando sólo el Programa Nacional de Becas, que anual-

mente desarrolla el Ministerio de Educación, en 2009 se destinaron
$ 32.880.000.
La distribución del total del PBU –en porcentaje– ha sido: ingre-
santes 14%; renovantes 57%, y avanzados 29%.

[ 77 ]
 Gráfico 2.

Ingresantes
14%

Avanzados
Renovantes
57%
29%

Fuente: elaboración propia según Anuario Estadístico, Ministerio de Educación (2009).

Cuadro 14. Categorías de becas por género, porcentaje.

Categoría % total Mujeres% Varones%

Ingresantes 14 77,5 22,5

Renovantes y avanzados 86 62 38

Fuente: elaboración propias según Anuario Estadístico, Ministerio de Educación (2009).

5. Dimensión estudiantes

Datos del Anuario de la SPU de 2009 dan cuenta de que hay un

total de 1.650.150 estudiantes, de los cuales 1.312.549 concurren a
la universidad nacional y 337.601 a la privada. Es evidente la con-
centración de matrícula de la universidad estatal por sobre la priva-
da. Durante el período 1999- 2009, la tasa de crecimiento anual de
las universidades nacionales fue de 1,9%, y de 2,2% sobre el total de
instituciones estatales.
Cabe aclarar que, según los artículos de la Resolución Ministerial
Nº 6, del 13 de enero de 1997, indican que el nivel de pregrado es un
titulo intermedio que está dentro del plan de estudio de la carrera
de grado y, al igual que las Tecnicaturas, se otorga una vez cumpli-
da una carga horaria de 1.500 a 1.600 horas. Se trata de carreras
tales como secretario, analista técnico, auxiliar traductor, bachiller
programador, diseñador, entre otras. En cuanto al grado: se fija una

[ 78 ]
carga de 2.600 horas reloj y deberá desarrollarse en un mínimo de 4
años académicos. Si bien se encuadran dentro de las Licenciaturas
y los Profesorados, en este tipo de título se encuentran los ciclos de
licenciatura y los ciclos de profesorados, carreras que requieren un
título previo para su ingreso, y se desarrollan entre 2 y 3 años aca-
démicos.

Cuadro 15. Tasa de Cobertura de la Educación Superior

(tasa bruta de escolarización superior).
Año Población Estudiantes Tasa U Estudiantes Tasa Un Tasa
Universitarios % No (%) Total
(U) Universitarios (% U +% UN)

2005 4.552.019 1.539.742 33,8 509.134 11,2 45

2006 4.373.759 1.583.376 34,6 527.714 12,1 46,7
2007 4.610.350 1.567.519 34 540.771 11,7 45,7
2008 4.639.194 1.600.522 34,5 607.233 13,1 47,6
2009 4.687.926 1.650.150 35,2 656.196 14 49,2

La tasa de cobertura de nivel superior en la Argentina es uno de los

factores que hacen que el sistema universitario se posicione liderando
la posición en el concierto latinoamericano. El carácter universalista
de acceso a los estudios de nivel superior que tiene el país posee su
corolario positivo en la posibilidad real de movilidad social de que dis-
ponen los sectores más desfavorecidos y vulnerados. No obstante, la
repercusión de la forma en que dicho universalismo está implementado
(universidades masivas, bajos salarios, docentes concentrados sólo en
la enseñanza sin acceso a la investigación financiada) tiene como con-
trapartida una reducción en la calidad de la enseñanza, que resta mé-
rito a las facilidades de acceso al nivel que se mencionó anteriormente.
Sobre todo, habida cuenta de que el resto del Sistema Educativo Argen-
tino no acompaña en la misión de posibilitar que sea un acceso real a
los estudios superiores. Es decir, las dificultades del nivel secundario se
trasladan al nivel superior, haciendo que una gran masa de desertores
del primer año de estudios universitarios sean jóvenes provenientes de
escuelas públicas de nivel secundario que no generan las condiciones de
educabilidad necesarias para desempeñarse medianamente de manera
correcta en el complejo nivel superior, como se verá más adelante.

[ 79 ]
 Gráfico 3. Matrícula de las universidades por gestión. Porcentual.

Privada
20%

Estatal
80%

Fuente: Anuario de SPU, 2009.

Gráfico 4. Estudiantes de grado y pregrado por grupo de edad,

al año 2009.

500.000

400.000
Institutos Universitarios Privados
300.000
Universidad Provincial
Institutos Universitarios Estatales
200.000 Universidades Privadas
Universidades Estatales
100.000

0
hasta 19 20 a 24 25 a 29 30 y más NDI

A continuación, se presenta la evolución de la matricula total,

tanto de grado como de pregrado, según género, desde 2005 a 2009.

[ 80 ]
 Cuadro 16. Evolución de la matrícula total de grado y pregrado
según género (2005-2009).
Años
Total Tipo de Matríc. por Mujeres Varones Dif. Evoluc.
matríc. Gestión Tipo de (%) (%) porc. anual
Gestión según matríc.
género* según
género**

Estatal 1.285.625 57,3 42,7 14,6 -

2005 1.539.742
Privada 254.117 52,4 47,6 4,8 -
Estatal 1.304.003 57,4 42,6 14,8 0,2
2006 1.583.376
Privada 279.373 53,3 46,7 6,6 1,8
Estatal 1.270.755 56,3 43,7 12,6 -2,2
2007 1.567.519
Privada 296.764 53,7 46,3 7,4 0,8
Estatal 1.283.482 57 43 14 1,4
2008 1.600.522
Privada 317.040 54,3 45,7 8,6 1,2
Estatal 1.312.549 56,4 43,6 12,8 -1,2
2009 1.650.150
Privada 337.601 54,7 45,3 9,4 0,8

* Se expresa en números naturales: valores positivos implica diferencia en favor de las

mujeres.
** Se expresa en números naturales: valores negativos significan un achicamiento de la
brecha de predominio femenino en la matrícula de mujeres y varones. Los valores posi-
tivos implican el aumento de la brecha en favor de las mujeres.
Fuente: elaboración propia, con datos obtenidos de información publicada por la Secre-
taría de Políticas Universitarias, anuarios estadísticos universitarios 2005-2009.

Según se puede apreciar en el cuadro, la matrícula de pregra-

do y de grado creció cuantitativamente en el intervalo 2005-2009,
en el orden del 7,82%. En cuanto a la perspectiva de género, otro
elemento apreciable en el cuadro es la significativa diferencia
entre el porcentaje de matriculados varones respecto de las mu-
jeres, las que tienen un predominio en la diferencia porcentual
promedio durante el quinquenio del 13,76% en las instituciones
de gestión estatal. La tendencia al predominio de la matrícula
femenina prevalece, aunque en menor grado, en las instituciones
privadas, con una diferencia porcentual del 7,32% en favor de las
matriculadas mujeres; se observa un franco crecimiento durante
el intervalo 2005-2009, al pasar de una diferencia porcentual del
4,6%, al 9,4%, lo que indica que en 2005 existía un virtual equili-

[ 81 ]
brio entre la matrícula femenina y la masculina en el ámbito uni-
versitario de pregrado y grado (levemente inclinado a favor de la
mujer), pero la fuerte tendencia ya comentada llevó la diferencia
al orden de casi el 10%.
No obstante la situación anteriormente descrita, hay un sector
universitario del país que merece un análisis particular. Es el caso
de los institutos universitarios pertenecientes a las fuerzas arma-
das, donde el predominio masculino de la matrícula es mayor al
80%, con la excepción del Instituto Universitario Aeronáutico que, si
bien a través de los años refleja levemente la tendencia a la femini-
zación de la matrícula, según los últimos relevamientos publicados
muestra una diferencia del 10% más en los varones. La UTN merece
también un capítulo aparte, por cuanto ni siquiera acusa impacto
alguno en la tendencia de la matrícula, encontrándose incólume en
un 20,4% el alumnado femenino.
Es en estas universidades e institutos universitarios, sesgados
por carreras tradicionalmente masculinas (ingenierías), donde se
pone de manifiesto un hecho que pasa desapercibido en el análisis
de los números estadísticos: en las universidades argentinas, hay
carreras de varones y carreras de mujeres. Es el caso de Psicología
y de Letras respecto de la matrícula de tendencia femenina; en
tanto que las ingenierías constituyen un reducto masculino. Com-
plica la posibilidad de un más pormenorizado análisis el hecho de
no contar con la diferenciación por género/área de conocimiento, en
los relevamientos anuales publicados por la Secretaría de Políticas
Universitarias.
En ese sentido, sería interesante constatar, dentro de las dis-
tintas carreras universitarias de posgrado, cuáles son las especia-
lidades sesgadas por los estereotipos de género, por caso Medicina,
donde Pediatría parece tener mayoría de especialistas mujeres, y
en cambio Cirugía o Traumatología podrían presentar una preemi-
nencia masculina. Además, sería interesante indagar cuánto hay
de condicionamiento cultural en la elección de las carreras uni-
versitarias y cómo contribuyen estos estereotipos en la retroali-
mentación (y perpetuación) en el sesgo puesto en el momento de la
elección vocacional.

[ 82 ]
 Cuadro 17. Evolución de la matricula por gestión y género 2005-2010.
Años
Total Tipo de Matrícula Mujeres Varones Dif. Evoluc.
matríc. gestión (%) (%) porc. anual
según matríc.
género* según
género**

Estatal 274.212 73,3 26,7 46,6 -

2005 509.134
Privada 234.922 63,9 36,1 27,8 -
Estatal 276.928 74,1 25,9 48,1 1,5
2006 527.714
Privada 250.786 64,2 35,8 28,4 0,6
Estatal 291.511 73,4 26,6 46,8 -1,3
2007 540.771
Privada 249.260 64,1 35,9 28,2 -0,2
Estatal 329.042 72,8 27,2 45,6 -1
2008 607.233
Privada 278.191 64,4 35,6 28,8 0,6
Estatal 362.957 71,6 28,4 43,2 -2,4
2009 656.196
Privada 293.239 64,7 35,3 29,4 0,6
Estatal 397.744 70,9 29,1 41,8 1,4
2010 691.007
Privada 293.263 64 36 28 -1,4

* Se expresa en números naturales: valores positivos implica diferencia en favor de las

mujeres.
** Se expresa en números naturales: valores negativos significan un achicamiento de la
brecha de predominio femenino en la matrícula de mujeres y varones. Los valores posi-
tivos implican el aumento de la brecha en favor de las mujeres.
Fuente: elaboración propia, con datos obtenidos de la DINECE. Ministerio de Educación
de la Nación, anuarios 2005 al 2010.

Se debe señalar que, si se habla de feminización de la matrícula

en el subsistema universitario de grado, ese término es aun mucho
más pertinente en el subsistema superior no universitario (aunque
en este caso la comparación de ambos subsistemas tiene una peque-
ña distorsión, producto de no contar con datos diferenciados entre
alumnos de grado, posgrado y postítulo en relación con el género),
donde las mujeres reflejan respecto de los varones, en las institucio-
nes estatales, una superioridad porcentual de más del 40%. En las
instituciones privadas, esa diferencia se reduce al 28% de promedio.
Estos datos abonan la reflexión sobre la existencia de carreras
constituidas en fuertes estereotipos de género, como es el caso, den-
tro de éste subsistema, de las carreras de formación docente, donde

[ 83 ]
las mujeres manifiestan una conformación de la matrícula del orden
del 70 al 80% de promedio. Algo interesante para destacar, en lo que
respecta a este subsistema, es que, en los Institutos Superiores de
Formación Docente (IFD), la matrícula mayoritaria se da en los que
son de gestión estatal, en tanto que, en los Institutos Superiores de
Formación Técnica (IFT), la matrícula predominante se da en los
que son de gestión privada.
No se observa un fenómeno parecido dentro del subsistema uni-
versitario, donde la matrícula estatal es muy superior a la privada
(esta última constituye apenas 1/4 del número de matriculados en
las universidades de gestión estatal).
Posiblemente el factor determinante de esta diferencia entre am-
bos subsistemas esté vinculado al costo anual de las universidades
privadas y el de los Institutos Superiores No Universitarios, siendo
estos últimos bastante inferiores a los de las universidades (en ca-
rreras de similares competencias, como en el caso de los profesora-
dos, por ejemplo, la diferencia oscila entre el 50% y el 100%).

6. Dimensión graduados

En este tema, es posible apreciar que el porcentaje de mujeres

egresadas supera al porcentaje de los egresados varones, en un
valor porcentual mayor al que se evidencia en la diferencia ente
mujeres y varones matriculados cinco años antes. Ello hace supo-
ner que los varones permanecen por más tiempo en el subsistema
de grado y pregrado, en tanto que las mujeres podrían ajustarse
más a los tiempos convencionales de graduación (por lo menos, en
relación con los varones).

[ 84 ]
 Cuadro 18. Universidades y evolución por género (2005-2009).
AñosTotal Tipo de Graduados Mujeres Varones Dif. Evoluc.
graduados gestión por tipo (%) (%) porc. anual
de gestión según según
género* género**
Estatal 64.113 60,4 39,6 20,8 -
2005 87.094
Privada 22.981 57,6 42,4 15,2 -
Estatal 62.636 58,1 41,9 16,2 -4,6
2006 84.785
Privada 22.149 58,1 41,9 16,2 1
Estatal 63.046 58,9 41,1 17,8 1,6
2007 87.102
Privada 24.056 59 41 18 1,8
Estatal 65.581 59 41 18 0,2
2008 94.909
Privada 29.328 58,9 41,1 17,8 -0,2
Estatal 69.452 58,9 41,1 17,8 -0,2
2009 98.129
Privada 28.677 60,2 39,8 20,4 2,6

* Se expresa en números naturales: valores positivos implica diferencia en favor de las

mujeres.
** Se expresa en números naturales: valores negativos significan un achicamiento de la
brecha de predominio femenino en la matrícula de mujeres y varones. Los valores posi-
tivos implican el aumento de la brecha en favor de las mujeres.
Fuente: elaboración propia, con datos obtenidos de información publicada por la Secre-
taría de Políticas Universitarias, Anuarios estadísticos universitarios 2005-2009.

Asimismo, la diferencia porcentual que año a año se observa (evo-

lución) en la proporción de alumnas/os por género, si bien siempre
es en favor de una mayoría femenina, parece haberse estancado,
siendo a veces la brecha entre mujeres y hombres levemente mayor,
y otras veces levemente inferior. Es decir, podemos afirmar que no
hay una evolución clara, ni en favor de una matrícula femenina,
ni en favor de una matrícula masculina; por lo tanto, las diferen-
cias porcentuales que caracterizan tanto la matrícula total como el
egreso se mantienen en valores más o menos estables, siempre bajo
predominancia femenina.
Pareciera que, en las universidades argentinas, hace varios años
que se redujo el sesgo discriminatorio en favor del género masculino,
por lo menos en la variable alumnado. Será labor de un trabajo de
corte cualitativo determinar si bajo estos datos siguen aún vigentes
prácticas discriminatorias de género.

[ 85 ]
 Cuadro 19. Graduados de carreras de pregrado por género.

Tipo de formación
Años Total Exclusivamente Exclusivamente Ambos tipos
docente técnico-profesional de formación
alumn. % muj. alumn. % muj. alumn. % muj. alumn. % muj.

2005 68.252 69 32.160 80,5 34.889 58,1 1203 77

2006* - - - - - - - -
2007** 129.300 - 55.341 - 71.132 - 2.797 -
2008 133.320 70.5 53.674 76.8 76.744 66.0 2.902 74.8
2009 105.483 70.4 46.409 79.9 56.773 62.6 2.301 69.4
2010 98.826 70.4 42.478 79.8 54.235 63.3 2.113 64.0
* Los datos de graduados no figuran como información relevada por la DINECE en el
anuario 2006.
** En el año 2007, no se publicó en el anuario el porcentaje de mujeres.
Fuente: elaboración propia, con datos obtenidos de información publicada por la Secre-
taría de Políticas Universitarias, anuarios estadísticos universitarios 2005-2009.

En el subsistema no universitario, se puede apreciar cierta dis-

paridad en la evolución anual del egreso, la que tiene su pico máxi-
mo en el año 2008. Posiblemente un factor que influye en que no
se respete la tendencia evolutiva “in crescendo” que se nota en el
subsistema universitario se deba a la reforma curricular estructu-
ral que modifica las carreras de Profesorado de Educación Inicial y
Profesorado de Educación Primaria, las que pasaron en el año 2008
a tener 4 años de duración (en muchas jurisdicciones del Ministerio
de Educación, 2007 fue el último año en que los ingresantes hacían
esas carreras con sólo 3 años de duración; motivado por ese cambio,
que alarga la carrera un año, en las distintas jurisdicciones se puso
énfasis en que los alumnos fueran apoyados y estimulados a concluir
a término su plan y no atrasarse en la carrera).
En cuanto a la tendencia femenina del subsistema, se señala que
las carreras docentes presentan un marcado predominio femenino
en el egreso (cerca del 80%), y en cambio esa tendencia se reduce casi
en un 20% en las carreras técnico-profesionales (aunque se sigue la
tendencia de preeminencia femenina en el sistema). Finalmente, es
de destacar que las carreras técnico-profesionales se dictan princi-
palmente en instituciones privadas, al contrario de las de formación
docente, donde prevalecen las instituciones del Estado.

[ 86 ]
 Cuadro 20. Estudiantes y graduados de posgrado por tipo de carrera.

Años Matrícula Total anual Egresados

Total Doctorado Maestría Especialidad Total Doctorado Maestría Especialidad
2005* - - - - - - - -
2006 56.870 11.548 21.380 23.942 4.610 685 1.697 2.228
2007 68.273 11.410 27.449 29.414 6.164 696 2.221 3.247
2008 80.160 12.715 31.796 35.649 7.632 746 2.427 4.459
2009 80.703 13.549 33.134 34.020 7.326 934 2.635 3.757
2010 - - - - - - -
* En los informes publicados por la SPU y la DINECE, no hay datos estadísticos sobre
posgrados de este año.
Fuente: elaboración propia, con datos obtenidos de información publicada por la Secre-
taría de Políticas Universitarias, anuarios estadísticos universitarios 2005-2009.

No es posible realizar un seguimiento por género, respecto de la

evolución en este subsistema universitario, dado que no se cuenta
con datos actualizados.
Sin embargo, se puede señalar que, en la comparación de la va-
riable matrícula anual y graduados anuales, se refleja un porcentaje
menor al 10% de egresados en relación con la matrícula. Ello nos
indica, por un lado, que es una tasa mayor a la de los graduados en
carreras de pregrado y grado; pero, por otro lado, en un nivel edu-
cativo compuesto generalmente por sujetos con mayor compromiso
con la tarea y con claras convicciones en la decisión de elegir una ca-
rrera de posgrado, se puede presuponer que alcancen mayores nive-
les de graduación, como la que manejan otros países del sector: por
ejemplo, Brasil. Seguramente, influyen muchas otras variables en la
magra tasa de graduación en los posgrados, como la generalmente
remota posibilidad de acceder a becas para culminación de estudios
de posgrado, cuya necesidad de ampliación de los cupos y menores
barreras al acceso habría que alentar.

[ 87 ]
 Cuadro 21. Alumnos y graduados por área de conocimiento.26
Años
Total Total Áreas de conocimiento
alum. grad. Ciencias Ciencias Ciencias Ciencias Ciencias Sin
aplicadas básicas de la salud humanas sociales clasif.

2005* 1.539.742 87.094 - - - - - -

- - - - - -
2006** 1.583.376 84.785 - - - - - -
- - - - - -
2007 1.567.519 87.717 375.671 16.717 44.501 2.235 211.770 13.717
254.197 13.560 681.380 40.873 - -
2008 1600.522 94.909 389.164 16.764 45.297 2465 214.840 17.917
258.815 13.965 685.809 43.798 6.597 -
2009 1650.150 98.129 402.048 19.173 48.066 2.472 218.418 16.275
270.476 14.773 702.502 45.436 8.640 -

* La información se encuentra disponible, pero muy dispersa y desagregada.

** No hay información disponible en la SPU.
Fuente: elaboración propia, con datos obtenidos de información publicada por la Secre-
taría de Políticas Universitarias, anuarios estadísticos universitarios 2005-2009.

Las Ciencias Sociales son las que tienen mayoría de matrícula

y de egresados (egresan cerca del 7% por año), pero en las Ciencias
Aplicadas se da la situación de que poco menos del 5% de total de
matriculados egresan en tiempo y forma; en tanto que el índice más
alto de egresados lo tienen las Ciencias de la Salud, con cerca del 8%
de egresados respecto de la matrícula del mismo año.
De lo expuesto en los ítemes Alumnos y Graduados, surge la ne-
cesidad, primero, de relevar cuantitativamente, respecto de la varia-

26. CS. APLICADAS: Arquitectura y Diseño. Astronomía. Bioquímica y Farmacia.

Ciencias Agropecuarias. Cs. del suelo. Estadísticas. Industria. Informática. Ingenie-
ría. Metalurgia. CS. BÁSICAS: Física. Química. Matemática. Biología. CS. DE LA
SALUD: Medicina. Odontología. Auxiliares de la Medicina. Sanidad. Veterinaria.
CS. HUMANAS: Arqueología. Artes. Educación. Filosofía. Historia. Letras. Idiomas.
Psicología. CS. SOCIALES: Cs de la información y la comunicación. Cs. Políticas y
Relaciones Internacionales. Demografía y Geografía. Derecho. Economía y Adminis-
tración. Relaciones Institucionales y Humanas. Sociología. Antropología. Servicios
Sociales.

[ 88 ]
ble género, información referida a los posgrados y a las carreras, ya
que se dispone de información mínima en esos casos, e incluso hay
carencia de datos básicos. En segundo lugar, resulta evidente la su-
perioridad numérica de las mujeres, tanto en la matrícula como en
el número de graduados, pero ello no necesariamente significa que
en las universidades argentinas no haya discriminación por género
o barreras limitantes para las mujeres en cuanto a oportunidades
educativas y calidad de la formación en el nivel superior.
Un fenómeno similar se observa en países como España, que
desde hace varios años vienen notando esta evolución en el número
de matriculadas y egresadas, superando, como en Argentina, a sus
compañeros varones (incluso en las calificaciones académicas, en
ambos países, las mujeres superan a los varones). Tal como ha se-
ñalado la doctora Montané (2006), de la Universidad de Barcelona:

Por otra parte, el alto rendimiento académico de las alum-

nas hace suponer que éstas no están discriminadas en las
instituciones escolares; todo lo contrario, parecería evidente
que son éstas y no sus compañeros varones las que más pro-
vecho sacan del sistema educativo, pero como señala Marina
Subirats: “la discriminación no incide en los niveles de éxito
escolar, sino en el nivel de formación del género, devaluando
la personalidad femenina de tal manera que las niñas inte-
riorizan su papel secundario y su inseguridad en el mundo
público, y ello, incluso en el caso de que sean alumnas extraor-
dinariamente brillantes”. (Montané, 2006: s/p)

Por ello, se hace imperativa la investigación cualitativa de la si-

tuación del alumnado y los egresados de las universidades argenti-
nas, y desde una perspectiva de género que posibilite elucidar si los
datos numéricos revelan una verdad a medias.

7. Dimensión profesorado

7.1. Características de la profesión académica en Argentina

Para caracterizar la profesión académica en Argentina, se han

considerado los datos del Anuario Estadístico de la Secretaría de
Políticas Universitarias del Ministerio de Educación del año 2009

[ 89 ]
y los resultados del Proyecto “The Changing Academic Profession”
(CAP)27 del año 2008.

7.1.1. Legislación Nacional

En la Ley de Educación Superior, específicamente en el Capítulo

3, “Derechos y obligaciones”, Art. 11, se establece que son derechos
de los docentes de las instituciones estatales de educación superior:
acceder a la carrera académica mediante concurso público y abierto
de antecedentes y oposición; participar en el gobierno de la institu-
ción a la que pertenecen, de acuerdo con las normas legales perti-
nentes, y actualizarse y perfeccionarse de modo continuo a través de
la carrera académica. Así como se reconoce el derecho a participar
en la actividad gremial.
Asimismo, en el Art 12 se especifica que son deberes de los do-
centes de las instituciones estatales de educación superior: observar
las normas que regulan el funcionamiento de la institución a la que
pertenecen; participar en la vida de la institución, cumpliendo con
responsabilidad su función docente, de investigación y de servicio. Y
actualizarse en su formación profesional y cumplir con las exigen-
cias de perfeccionamiento que fije la carrera académica.
En el Art. 36, de la mencionada Ley, se especifica que los docen-
tes de todas las categorías deberán poseer título universitario de
igual o superior nivel a aquel en el cual ejercen la docencia, requi-
sito que sólo se podrá obviar con carácter estrictamente excepcional
cuando se acrediten méritos sobresalientes. Quedan exceptuados de
esta disposición los ayudantes alumnos. Gradualmente se tenderá a
que el título máximo sea una condición para acceder a la categoría
de profesor universitario. Y en el artículo siguiente se especifica que

27. El proyecto internacional Profesión Académica en Tiempos de Cambio (Changing

Academic Profession, CAP) ha sido desarrollado desde el año 2008, por una red de
instituciones de 21 países: Estados Unidos, Alemania, Holanda, Francia, Reino Uni-
do, Finlandia, Noruega, Portugal, Italia, República Checa, Japón, China-Hong Kong,
India, Malasia, Rusia, Sudáfrica, Canadá, México, Brasil y Argentina. En ������
Argen-
tina, el proyecto es coordinado por la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UN-
TREF) y la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS). Puede consultarse
el proyecto CAP en: http://www.usm.my/ipptn/fileup/CAP.pdf .

[ 90 ]
las instituciones universitarias garantizarán el perfeccionamiento
de sus docentes, que deberá articularse con los requerimientos de
la carrera académica. Dicho perfeccionamiento no se limitará a la
capacitación en el área científica o profesional específica, y en los
aspectos pedagógicos, sino que incluirá también el desarrollo de una
adecuada formación interdisciplinaria.
Según el Anuario 2009, se cuenta con una planta total de 166.352
docentes (82.234 son mujeres y 84.118 son varones). En las universi-
dades nacionales, se cuenta con 164.144 docentes (81.077 mujeres y
23.067 varones), y 2.208 docentes en institutos universitarios (1.157
mujeres y 1.061 varones). De los 164.144 docentes de las universida-
des nacionales, 19.461 poseen dedicación exclusiva, 29.255 cuentan
con semiexclusiva, y 98.266 con dedicación simple.

7.1.2. Desarrollo histórico

La profesión académica argentina se conforma de manera tardía,

recién a mediados del siglo XX. Como mencionan Marquina, Mazzola
y Soprano (2009), “el período 1955-1960 constituyó una etapa de cre-
cimiento cualitativo muy significativo que impactó en lo que recién
por entonces podría identificarse como una profesión académica clara-
mente identificable. Fue un período de avances científicos y académi-
cos notable, por lo que la profesión académica emergente claramente
pasó a tener una fuerte identificación en la pertenencia disciplinar
más que la institucional” (Marquina, Mazzola y Soprano, 2009).
El crecimiento del cuerpo académico de las universidades argen-
tinas acompañó la explosión de la matrícula e incluso se mantuvo
constante, aun en los momentos en que se vio reducida durante la
dictadura militar. “La década del 82 al 92 muestra una duplica-
ción en el total aunque manteniéndose el porcentaje mayoritario de
académicos con dedicaciones simples” (Chiroleu, 2002). A partir de
entonces y hasta 2003 –período en el que se desplegaron la mayor
cantidad de políticas destinadas a regular el trabajo académico–,- el
ritmo de crecimiento del número de docentes no acompañó el creci-
miento del número de estudiantes.
De hecho, en los últimos años puede observarse un aceleramiento
mayor del crecimiento del número de docentes en comparación con
el de estudiantes, lo que estaría mostrando una política pública ten-

[ 91 ]
diente a establecer una relación docente-alumno adecuada, aunque
mayoritariamente compuesta por dedicaciones simples (Marquina,
Mazzola y Soprano, 2009: 2).

7.1.3. Acceso y permanencia

En Argentina no existe el tenure (cargo definitivo), sino que el in-

greso y la promoción de la carrera docente se producen a través del
tradicional concurso abierto de antecedentes y oposición. La duración
del cargo es de alrededor de 6 años, y la permanencia se da a través
de ganar un nuevo concurso abierto. Es decir que la estabilidad en el
cargo sólo existe durante ese período de regularidad. Además de la ha-
bilitación académica que otorga el concurso, la regularidad permite el
ejercicio político de la “ciudadanía universitaria”, pudiendo elegir y ser
elegido en las diferentes instancias de gobierno universitario. Aunque
ésta es la situación teórica más generalizada, en la práctica, en cada
universidad existe una gran variedad de situaciones concretas que dan
vida al proceso que se ha descrito y lo diferencian del resto. Un ejemplo
de ello es el porcentaje de docentes concursados en cada universidad
o las dinámicas políticas que se generan a partir de ello, lo que ha ge-
nerado –en ocasiones– graves crisis institucionales de gobernabilidad.
Asimismo, algunas de las nuevas universidades –fundamentalmente,
las creadas en los 90– han implementado innovaciones en los sistemas
de acceso a las carreras, ya sea a través de variaciones del mecanismo
de concursos o a través de la contratación directa de profesores e inves-
tigadores, al estilo de las universidades privadas.

7.1.4. Políticas de acceso a cargos docentes universitarios

Según la Ley de Nacional de Educación Superior (LES), los do-

centes de las universidades estatales de educación superior acceden
a la carrera académica mediante un concurso público y abierto de
antecedentes28 y oposición. Para ello, se establece que es preciso ase-
gurar la constitución de jurados integrados por profesores concursa-

28. Artículo 11 de la LES.

[ 92 ]
dos, o excepcionalmente por personas de idoneidad indiscutible aun-
que no reúnan esa condición, que garanticen la mayor imparcialidad
y el máximo rigor académico. Los docentes designados por concurso
deberán representar un porcentaje no inferior al 70% de las respec-
tivas plantas de cada institución universitaria.29
La modalidad de ingreso habitual a la carrera docente suele ser la
categoría de adscripto, aunque no es condición excluyente. Ésta es una
figura de interinato. Los estudiantes avanzados o graduados se acercan
a las cátedras manifestando su interés por participar. Este proceso, es-
tablecido de manera informal, permite a los interesados formar parte
de las actividades docentes hasta que se sustancien los concursos. Una
vez abierto el llamado, los adscriptos concursan para obtener un cargo.
El acceso al cargo otorga al docente el estatus de “regular”; no
podrá ser removido, salvo causas extremas, y está habilitado tam-
bién a formar parte de vida política universitaria. Esto implica po-
der elegir y ser elegido para participar en los órganos de gobierno
del claustro de profesores (cargos regulares de adjuntos, asociados
o titulares; no así en el caso de cargos regulares de jefe de trabajos
prácticos y ayudantes de primera, que votan y pueden ser elegidos
por el claustro de graduados). Por otra parte, los cargos, una vez
finalizado el período, vuelven a ser concursados. Esto implica que el
docente que ejerce el cargo lo pierde si pierde el concurso.
Este tipo de políticas institucionales fomentan la consolidación de
las cátedras por medio de docentes regulares y estables, que forman
parte de los procesos de selección de los órganos de gobierno. El sistema
de concursos puede ser entendido como “proceso de preservación y me-
joramiento de los recursos humanos, apuntando a incrementar la cali-
dad académica. Por otro, como conjunto de reglas de juego que norman
el tránsito del docente en la institución y como un sistema de formación
y capacitación de los docentes” (Fernández Lamarra y Coppola, 2008).

7.1.5. Nivel salarial

El nivel salarial bajo –en comparación con otros países– es otra

característica de la profesión académica argentina, aun cuando en

29. Artículo 51 de la LES.

[ 93 ]
los últimos siete años se ha producido una importante mejora. Mu-
chas universidades, sobre todo las más masivas y tradicionales, fun-
cionan con una significativa30 donación de trabajo de profesores e
investigadores que lo realizan “ad honórem” en diferentes posicio-
nes, como parte del inicio inevitable de una carrera académica o por
prestigio profesional. No obstante, estos cargos están reconocidos,
en términos de algún tipo de formalización de la relación de depen-
dencia con la institución universitaria.31
Amen de ello, en las universidades nacionales se realiza la mayor
parte de la producción científica del país, que se traduce en más de
dos tercios de los artículos publicados. Además, se sostiene un siste-
ma de formación de un millón y medio de estudiantes, en un amplio
arco disciplinar de formación profesional y académica.

7.1.6. Dedicación

Probablemente un factor distintivo –negativo– de la profesión

académica en Argentina sea el tipo de dedicación que los profesores
universitarios tienen respecto de las instituciones en que se desem-
peñan. La mayor parte de los docentes se desempeña con dedicación
simple (10 horas semanales).
La evolución en el tiempo del tipo de dedicaciones presenta un
progreso en la dirección correcta, aunque lento y de baja significa-
ción, ya que no cambia estructuralmente la situación. Debe reco-
nocerse que el contexto en que esta mejora se produce es el de un
incremento en la cantidad de universidades y de cargos docentes.
Por su parte, las universidades privadas –en su conjunto– tienen
una proporción aun menor de docentes con dedicación exclusiva o
semiexclusiva, en comparación con las universidades públicas (Fer-
nández Lamarra y Pérez Centeno, 2011).

30. Existen universidades donde más del 30% de los académicos se encuentran en
esta situación.
31. La Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) incluye a los docentes ad honórem
dentro de una de las categorías de docentes universitarios, indicando para el año
2006 la existencia de 2.706 docentes (sin incluir datos de la UBA).

[ 94 ]
 Gráfico 5. Porcentaje de docentes de Universidades Nacionales
según dedicación.

Fuente: Marquina, Mazzola y Soprano (2009), en base a datos de la SPU.

Datos del año 2009 dan cuenta de un significativo número de do-

centes con dediciones simples, en particular los JTP y ayudantes de
primera. A su vez, es llamativa la cantidad de titulares con dedica-
ción simple en relación con los cargos de exclusiva y semiexclusiva,
que sumados dan una diferencia poco significativa frente al total de
cargos simples. Otra situación llamativa es la importante cantidad
de docentes adjuntos con dedicación simple, cuyo número no equipa-
ra a la cantidad de adjuntos con exclusiva y semiexclusiva.

Cuadro 22. Dedicación y cargo, 2009.

Dedicación / Titulares Asociados Adjuntos JTP Ayudantes Ayudantes

Cargo de primera de segunda
Exclusiva 4 .380 2 .044 6.086 5.058 1 .868 -
Semiexclusiva 4 .326 1 .165 7.483 10.608 5 .424 -
Simple 7.416 2 .822 19.436 25.273 30.920 10.284

Fuente: Anuario Estadístico, 2009, SPU-ME.

Se podría afirmar que las universidades argentinas se componen,

de manera predominante, de cargos docentes con dedicaciones sim-
ples, lo que implica un factor limitante para el desarrollo de todas
las funciones que se espera realice un académico, tales como docen-
cia, investigación, extensión, gestión, etc.

[ 95 ]
 Este fenómeno estructural pone en debate el concepto mismo de
“profesión académica” para el caso argentino, ya que la caracteriza-
ción generalizada asume a los académicos como profesionales con
dedicación exclusiva. Sin embargo, existen diversos elementos que
nos permiten sostenerlo para el caso nacional, constituyendo –qui-
zás– su rasgo más característico y diferencial, a saber:

- El tipo de dedicación no está en la definición profesional de la

actividad académica, sino que constituye una característica
de su perfil, particularmente de su vínculo institucional.
- Los docentes con dedicación simple mantienen una relación
de dependencia estable con la universidad; les cabe el mismo
régimen de ingreso a la carrera y de permanencia que al resto.
- Ejercen la ciudadanía universitaria como los académicos de
mayor dedicación.
- Realizan actividades de docencia, investigación, extensión y gestión.

7.1.7. Edad del cuerpo académico

En términos sociodemográficos, en la década del 2000 se ha consoli-

dado un grupo mayoritario que oscila entre los 40 y los 59 años de edad,
con un grado de estabilidad superior que la registrada en etapas previas.
Asimismo, este grupo se ha visto beneficiado en el ingreso a la carrera
académica debido al proceso de masificación de la universidad, principal-
mente con posterioridad al período de recuperación democrática.

Gráfico 6. Docentes de Universidades Nacionales según rango de edad.

Argentina, 1998-2005.
18.000
16.000

14.000
12.000
Docentes

10.000
1998
8.000
2005
6.000
4.000
2.000
0
18 a 24 25 a 29 30 a 34 35 a 39 40 a 44 45 a 49 50 a 54 55 a 59 60 a 64 más de
65
Edad

Fuente: Marquina, Mazzola y Soprano (2009), en base a datos de la SPU.

[ 96 ]
 En los datos del año 2009, se observa un predominio de docentes
cuyas edades van entre los 40 y los 49 años. Es llamativo el bajo
número de docentes de entre 25 y 34 años, lo cual da cuenta de la
necesidad de promover, entre los potenciales docentes jóvenes, el
ingreso a la carrera docente en la universidad. Por otra parte, en el
otro extremo, se observa una baja significativas de aquellos docentes
con más de 65 años, que sin duda son referentes y fuente de consulta
para toda la comunidad educativa.

Cuadro 23. Edad de los docentes en valores absolutos, 2009.

Edad
18 a 24 25 a 29 30 a 34 35 a 39 40 a 44 45 a 49 50 a 54 55 a 59 60 a 64 + de 65
(años)
Total
3.333 10.770 19.484 20.866 23.633 26.473 23.334 19.799 14.630 9.643
Docentes

Fuente: Anuario Estadístico, 2009, SPU-ME.

7.1.8. Antigüedad

Si se analiza la antigüedad de los académicos, está concentrada

en las categorías “menores” (en el estudio CAP, la moda de la va-
riable es la de “6 a 10 años” de antigüedad, la mitad del grupo tiene
menos de 15 años de antigüedad, y dos tercios del total tienen menos
de 20 años). Es probable que el prestigio que implica el desempeño
académico universitario compense la falta de incentivos a la inser-
ción académica estable, rentable y permanente. De otro modo, los
niveles de antigüedad de los profesores universitarios podrían ser
aun menores.
La antigüedad promedio del cuerpo académico de las universida-
des nacionales, al año 2009, ha sido de los 14,8 años de dedicación
en el cargo. En el caso de la dedicación exclusiva es de 21,2 años; en
el de semiexclusiva, de 16,7, y de 13 en el caso de la simple. Esto se
refleja en el siguiente cuadro, donde se analiza la antigüedad prome-
dio en años, por dedicación y cargo.

[ 97 ]
 Cuadro 24. Antigüedad promedio en años, por la dedicación
y cargo, 2009.

Titulares Asociados Adjuntos JTP Ayudantes Ayudantes

de primera de segunda
Exclusiva 28,2 26,7 21,5 16,5 10,6 -
Semiexclusiva 23,2 23,2 18,8 15,1 10,4 -
Simple 23,1 21,4 18, 0 12,8 9,5 4,5

Fuente: Anuario Estadístico, 2009, SPU-ME,

7.1.9. Género

En relación con el género, la profesión académica en la Argenti-

na está distribuida de manera equilibrada, diferenciándose de otros
países de la región y del mundo. La preponderancia masculina ha
declinado en los últimos años, e incluso se revierte cuando se consi-
deran las dedicaciones exclusivas (Fernández Lamarra y Marquina,
2012) o los grupos etarios más jóvenes (25-34 años).
Fernández Lamarra (2003) aprecia cierta tendencia a la femini-
zación de la profesión docente universitaria, como ocurre en los otros
niveles y modalidades del sistema educativo. Sin embargo, los car-
gos jerárquicamente más altos mantienen predominancia por parte
de los varones, independientemente del tipo de dedicación (65% de
varones vs. 35% de mujeres).

7.1.10. Cargos docentes y por género al año 2009

Como fue señalado, según el Anuario 2009, se cuenta con una

planta total de 166.352 docentes (82.234 son mujeres y 84.118 son
varones). En las universidades nacionales, se cuenta con 164.144
docentes (81.077 mujeres y 23.067 varones), y 2.208 docentes en ins-
titutos universitarios (1.157 mujeres y 1.061 varones).

7.1.11. Docentes con dedicación exclusiva

La cantidad total de docentes de universidades nacionales con

dedicación exclusiva es de 19.461 docentes.

[ 98 ]
 Gráfico 7. Dedicación y cargos docentes por género.

Dedicación Docentes
exclusiva titulares

Mujeres Varones Mujeres Varones

46% 54% 43% 57%

Ayudantes de
Primera

Mujeres Varones
60% 40%

Fuente: elaboración propia, basada en el Anuario Estadístico SPU 2009.

Cuadro 25. Cargos docentes de titular-ayudante con dedicación

exclusiva en universidades nacionales, por% de género, 2009.

Cargo Mujeres% Varones%

Total 54,3 45,7
Titular 43,0 57,0
Ayudante de 1ª 60,4 39,6

Fuente: elaboración propia. Anuario Estadístico del Ministerio de Educación, 2009.

7.1.12. Docentes con dedicación semiexclusiva

De los docentes de las universidades nacionales, 29.255 cuentan

con semiexclusiva.

[ 99 ]
 Gráfico 8. Dedicación semiexclusiva por género.

Dedicación
Semi-exclusiva Titulares

Mujeres Varones Mujeres Varones

48% 52% 40% 60%

Ayudantes

Mujeres Varones
57% 43%

Fuente: elaboración propia, basada en el Anuario Estadístico SPU 2009.

Cuadro 26. Cargos docentes de titular-ayudante con dedicación

semiexclusiva en universidades nacionales, por% de género.

Cargo Mujeres% Varones%

Total 52,0 48,0
Titular 40,4 59,6
Ayudante de 1ª 56,6 42,3

Fuente: elaboración propia. Anuario Estadístico del Ministerio de Educación, 2009.

7.1.13. Docentes con dedicación simple

Con dedicación simple, se encuentran 98.266 docentes.

[ 100 ]
 Gráfico 9. Dedicación simple por género.

Dedicación
simple Titulares

Mujeres Varones Mujeres Varones

46% 54% 31% 69%

Ayudantes de
Primera

Mujeres Varones
47% 53%

Fuente: elaboración propia, basada en el Anuario Estadístico SPU 2009.

Cuadro 27. Cargos docentes de titular/ayudante con dedicación

simple en universidades nacionales, por% de género.

Cargo Mujeres% Varones%

Total 45,7 54,3
Titular 31,1 68,9
Ayudante de 1ª 53,4 46,6

Fuente: elaboración propia, en base al Anuario Estadístico del Ministerio de Educación, 2009.

Respecto del género, los cargos docentes se distribuyen de mane-

ra pareja en porcentajes de mujeres y varones. No obstante, como ya
fue mencionado, hay una tendencia de feminización de la profesión
docente universitaria, así como ocurre en los otros niveles y moda-
lidades del sistema educativo. La diferencia se da en la jerarquía
académica: a mayor cargo docente, mayor masculinización de la pro-
fesión. Como puede observarse, si bien los porcentajes son relativa-
mente parejos en tanto porcentajes de docentes mujeres y varones,
los datos cambian cuanti y cualitativamente cuanto mayor es el car-
go; evidenciándose en todos los casos una mayor preponderancia de
los varones en cargos de titulares en todas las dedicaciones. En los

[ 101 ]
cargos de ayudante, tienen preponderancia las mujeres. Por lo que
es posible afirmar que, en las universidades nacionales, los cargos
de titular los poseen los varones, y en los de ayudante, la base, pre-
dominan las mujeres. Lo cual es un indicador de igualdad de opor-
tunidades a atender.

7.1.14. Origen sociocultural de los académicos

Desde el estudio CAP mencionado, se ha observado que existen

cambios recientes en la composición de la profesión académica ar-
gentina. Esto resulta de considerar alguna variable que permite
extraer inferencias respecto de la procedencia sociocultural32 de los
profesores.

Los resultados informan que existe una variación relevan-

te en el nivel educativo de los padres de quienes accedieron
a la carrera académica antes de 1984 y quienes lo hicieron
recientemente, a partir del año 2000. (Marquina, Mazzola y
Soprano, 2009)

Los grupos más antiguos provenían, en un 40%, de hogares cu-

yos padres tuvieron un nivel educativo bajo; este atributo se reduce
sensiblemente al 14% en los grupos que accedieron recientemente.
Por el contrario, casi el 70% de los nuevos académicos provienen de
hogares con altos niveles educativos de los padres, cuando este atri-
buto sólo se remitía al 16% en los académicos más antiguos.

7.1.15. Formación

Prácticamente la totalidad de los académicos tiene título de gra-

do. Sin embargo, a diferencia de otros países del mundo y de la re-
gión, la posesión de un título de posgrado no es una condición ge-
neralizada –un tercio del total tiene formación de posgrado (16,4%
maestría y 18,4% doctorado)–, ni es condición para el ejercicio de la

32. Nos valemos aquí del indicador “Nivel educativo de los padres”.

[ 102 ]
docencia en el nivel de grado. Esto se debe, en parte, a que la explo-
sión de la oferta de posgrado en Argentina es un fenómeno reciente.
Según datos del estudio CAP, se observa que la mayoría de los
académicos ha obtenido su título de posgrado, mayoritariamente a
partir de los 90 (más del 80% de los encuestados manifiesta haber
obtenido su título de posgrado a partir de 1990, y más del 50%, a
partir del 2000).

Cuadro 28. Títulos de posgrado obtenidos por los encuestados

según período, en%.

1960 a 1976 a 1984 a 1990 a 2000 a Total % respecto

1975 1983 1989 1999 2007 del total
Especialización 2,5% 10,4% 9,1% 34,9% 42,8% 100% 19,6%
Maestría 0,7% 7,3% 4,1% 24,7% 63% 100% 19,5%
Doctorado 3,5% 4,1% 6,9% 25,3% 60% 100% 23,3%
Posdoctorado 1,52% 0,51% 5,11% 21,44% 71,44% 100% 5,0%

Fuente: Proyecto CAP. Argentina, 2008. Datos ponderados.

En el caso de los doctores, Argentina sigue atrás, aunque con por-

centajes que se acercan un poco más a los de otros sistemas emer-
gentes; y queda, al igual que éstos, alejado de otros sistemas que
se ubican por arriba del 60% (para el caso de Estados Unidos,
llega al 83%).
La formación de posgrado no es un requerimiento para el ejerci-
cio académico en Argentina – tampoco lo es en Brasil y en México–,
ya que existen altas proporciones de profesores contratados sin esa
calificación –e incluso sin ninguna titulación–. La tendencia a titu-
larse de magíster y de doctor más prontamente entre los académicos
más jóvenes muestra una propensión al cambio en la dirección de las
tendencias globales –particularmente de América del Norte, Europa
y Asia– hacia el requerimiento del título de doctor para el acceso a
la profesión académica. Aunque también puede justificarse en los
mayores niveles de competencia por los puestos académicos y, con-
currentemente, en una mayor disponibilidad de oferta de posgrado
(Pérez Centeno y Aiello, 2011: 16).
Si bien en Argentina ser magíster o doctor no asegura mayores
niveles jerárquicos en la carrera académica, ni el acceso a la titula-
ridad de las cátedras ni un mayor grado de satisfacción de los aca-

[ 103 ]
démicos en relación con su propia situación profesional, la obtención
de un título de posgrado impacta en la probabilidad de acceder a de-
dicaciones exclusivas y en el grado de internacionalización del ejer-
cicio académico (la enseñanza fuera del país y el dictado de cursos en
idiomas diferentes del propio).

En síntesis, el título de posgrado estaría incidien-

do no en la posibilidad de acceso a la carrera –aunque
se observa que las nuevas generaciones demoran más
tiempo que el que necesitaron las generaciones más an-
tiguas en acceder a un cargo luego de la primera titula-
ción–, sino en el tipo de posición que se obtiene y en el
tipo de trabajo que se desarrolla.

7.1.16. Disciplinas a las que se dedican los docentes encuestados

Las Ciencias Sociales y las Humanidades concentran algo más

del 40% del conjunto de académicos; una cuarta parte corresponde
a las Ciencias Exactas, Ingenierías y carreras vinculadas a la pro-
ducción y la construcción. También, se aprecia la fuerte correlación
entre la disciplina en la cual enseñan los docentes y el área en la que
obtuvieron su máximo grado académico.

7.1.17. Condiciones de trabajo

a. Cantidad de estudiantes que atienden los docentes

A nivel de grado, un tercio del total de docentes manifiesta tener

hasta 50 alumnos por aula; un 38,1% dicta clases a cursos de entre
50 a 150 estudiantes, y un 27% clases que superan los 150 alumnos.
En el nivel de posgrado, los cursos no superan los 50 alumnos.

b. Dedicación a la docencia

El 90% de los docentes encuestados le dedica un máximo de 4

horas diarias a la docencia, considerando el dictado de clases, su pre-
paración y la evaluación. Si se atiende al peso relativo de las horas

[ 104 ]
dedicadas a la docencia dentro del total de horas dedicadas al traba-
jo académico, se observa que, para la mitad del grupo, no supera el
40% de dedicación, y para el resto nunca supera el 60%.
Es decir que el tiempo de labor docente es minoritario en relación
con las demás tareas que los académicos desarrollan (investigación,
extensión, gestión u otras). Sin embargo, se observa que el porcenta-
je de tiempo que un académico dedica a la docencia es independiente
del cargo que posea.
Al vincular el porcentaje de horas dedicadas por los académicos
exclusivamente a la docencia con la cantidad total de horas traba-
jadas, se aprecia la siguiente tendencia general: cuanto mayor es la
cantidad de horas trabajadas, tiende a dedicarse una menor propor-
ción de tiempo a la docencia.
Esto mismo es lo que sucede cuando se analiza el tipo de dedica-
ción en la universidad: parcial o de tiempo completo. Los académi-
cos full-time presentan menores proporciones de tiempo dedicado a
la docencia, y los que trabajan part-time poseen mayor dedicación
docente. En este sentido, se observa que la cuarta parte del grupo
de académicos contratados en forma parcial, que no pertenecen a la
plantilla oficial, dedican más del 60% de su tiempo a tareas docen-
tes; lo cual, probablemente, se deba al objeto para el cual han sido
contratados (atender clases con exclusividad).
Asimismo, cuando se observa el porcentaje de dedicación a la do-
cencia respecto del total de horas de trabajo, discriminado según el
nivel en el que dictan, esto se acentúa a medida que el nivel se com-
plejiza: para quienes dictan en el nivel de grado, las tareas docentes
ocupan la proporción principal del tiempo; en cambio, para quienes
lo hacen en carreras de posgrado, el porcentaje de tiempo dedicado
a la docencia es mínimo (alrededor del 95% dedica apenas hasta un
20% de su tiempo a labores docentes).
También, hay importante diferencias entre la dedicación a la docen-
cia y el nivel de formación que poseen los académicos. A medida que
éste se incrementa, se verifica una mayor proporción de académicos
con baja dedicación a la docencia (por ejemplo, quienes poseen título de
doctor apenas superan el 17%, y los posdoctorados, el 8%). Es decir, el
nivel de formación afecta el tiempo de dedicación a la docencia.
Cuanto mayor es el nivel de formación, se dedica en menor pro-
porción de tiempo a las tareas de enseñanza respecto del total de
trabajo académico (en particular, hacia la investigación).

[ 105 ]
 Esto es casi una contradicción, si se atiende a la necesi-
dad de que la formación de los docentes –en particular la de
posgrado– sea transferida hacia los alumnos –de grado y de
posgrado– y no se circunscriba solamente a las actividades de
investigación. (Pérez Centeno, 2012)

En definitiva, el peso relativo del tiempo dedicado a la docencia

respecto del total de su trabajo académico es también bajo; una si-
tuación algo paradójica, ya que la proliferación de dedicaciones sim-
ples se asocia a la falta de inversión en investigación y a la contrata-
ción de una gran cantidad de docentes que atiendan la explosión la
matrícula universitaria.

7.1.18. Actividades que realizan los docentes

Los académicos deben distribuir su tiempo de trabajo en diversas

tareas, entre las que principalmente se destacan la docencia y la
investigación. Pero, asimismo, deben realizar tareas vinculadas a la
sociedad –como las de extensión–, a la institución –relacionadas con
la gestión– u otras. En los últimos años, las tareas pedagógicas se
han complejizado, debiendo los docentes distribuirse entre los nive-
les de grado y posgrado, y entre acciones de carácter presencial y a
distancia, así como otras de carácter internacional.
Los académicos argentinos encuestados reparten sus preferen-
cias de manera equilibrada entre la actividad de investigación y la
de docencia.
La tarea docente implica, para prácticamente la totalidad de los
académicos, el dictado de clases frente a grupos. Además, mayorita-
riamente, los docentes están involucrados en actividades de forma-
ción a distancia (87%); desarrollan materiales para cursos (65%), y
planes o programas de estudio (59%), y realizan tareas de orienta-
ción de alumnos más allá de las clases que dictan (63%). Menos del
10% de ellos dicta cursos fuera del país, y un grupo aun menor dicta
en idiomas diferentes del castellano. Lo cual demuestra un bajo ni-
vel de internacionalización.

[ 106 ]
7.1.19. Exigencias institucionales respecto de la docencia

Las universidades no establecen mayormente exigencias respec-

to de la docencia, con excepción de la cantidad de horas de clase que
deben dictar, ya que ellas están definidas en los Estatutos, según
la dedicación asignada. En cuanto a la cantidad de estudiantes por
curso, si bien el 59% de los docentes indica que las universidades no
plantean exigencias, existe una regulación indirecta en cuanto a los
mínimos de alumnos por clase, debajo de los cuales los cursos no se
abren o son reestructurados.

7.1.20. Evaluación de la tarea docente

Casi el 90% de los académicos expresa que nadie evalúa su labor

docente, pero a su vez responden que son evaluados por pares, supe-
riores, funcionarios, estudiantes o evaluadores externos, en porcen-
tajes que se contradicen. Parece una práctica extendida la evalua-
ción de los estudiantes (58%) y de colegas o autoridades del mismo
departamento (45%) y, como un ejercicio poco regular, la evaluación
por parte de colegas o auditores externos (12% y 14%) respectiva-
mente.

7.1.21. Intereses de los académicos por la docencia y la investigación

El tiempo dedicado a la docencia tiene relación con la preferencia

por ésta: el 77% de quienes prefieren hacer docencia le dedican entre
el 40 y el 100% del tiempo, mientras que –en el extremo opuesto– el
75% de quienes prefieren la investigación le dedica menos del 40%
del tiempo a la docencia. En este sentido, se puede afirmar que el in-
terés por la docencia incide positivamente en la proporción de tiem-
po que se le dedica dentro del total del trabajo académico.

7.1.22. Satisfacción

Los académicos argentinos muestran un relativo nivel de satis-

facción por la tarea que realizan (55,1% de los encuestados se ubica

[ 107 ]
entre los niveles “muy alto” y “alto” de satisfacción) si se los com-
para con los valores obtenidos en otros países de América Latina o
del mundo. No obstante, más del 80% de los encuestados volvería
a ser académico si tuviera que comenzar nuevamente su carrera,
y un 60% recomendaría a los jóvenes que se inician seguir con una
carrera académica.
Una mirada un poco más profunda permite apreciar diferencias
en los niveles de satisfacción que expresan los académicos, en fun-
ción de diversas variables. A saber:

• Género: las mujeres manifiestan menor satisfacción que los

hombres.
• Dedicación: los académicos de tiempo completo están más sa-
tisfechos, por sobre la media y a una considerable distancia de
los académicos con dedicación semiexclusiva y simple. “Este
bajo nivel de satisfacción de los docentes de dedicación simple
podría estar asociado al interés por las tareas de investiga-
ción […], lo que podría estar insinuando, al menos en parte,
el deseo de este grupo por aumentar su dedicación a la tarea
académica” (Fernández Lamarra y Marquina, 2012)
• Cargo: existe una correlación directa entre el nivel de satisfac-
ción y la escala jerárquica de cargos: los profesores (titulares,
asociados y adjuntos) muestran altos niveles de satisfacción
por encima de la media, y los auxiliares (JTP y ayudantes) se
alejan de la media de satisfacción hacia abajo.
• Antigüedad: los docentes de mayor trayectoria académica son
los más satisfechos con su trabajo, mientras que los más jóve-
nes aparecen por debajo con una distancia significativa entre
unos y otros. Fernández Lamarra y Marquina (2012) señalan
que esto puede deberse a las dificultades iniciales de inserción
en la carrera académica de quienes recién comienzan y, por
contrapartida, a la consolidación de los de mayor trayectoria.

7.1.23. Internacionalización

Se estima que 7.000 investigadores argentinos, esto es. alrede-

dor del 7% de los académicos de las universidades nacionales, se
encuentran desarrollando sus actividades en una universidad ex-

[ 108 ]
tranjera, seguramente con formación de posgrado, según datos del
Ministerio de Ciencia, Técnica e Innovación Productiva (Programa
de Repatriación, Red Argentina de Investigadores y Científicos en el
Exterior-RAICES).
En relación con el grado de internacionalización de la profesión
académica, a partir de los datos de la muestra CAP, Aiello (2012)
extrae las siguientes conclusiones:

• Existe un bajo nivel de internacionalización de la profesión,

dado por los bajos indicadores relacionados con la situación y
la carrera académica.
• Paralelamente, coexisten dos perfiles académicos “internacio-
nalizados”:
a. Un perfil que representa una versión tradicional de la in-
ternacionalización de la profesión: da cursos en el exterior
o prevalece una orientación internacional en su docencia o
investigación. Se trata de académicos, mayores, con dedi-
cación exclusiva y cargos altos.
b. Un perfil de académicos más jóvenes, con posgrados en el
exterior y en relación de colaboración con colegas extranje-
ros, que representa una forma alternativa de internaciona-
lización.

En relación con la formación, el grado de internacionalización es

muy bajo, ya que la totalidad de la muestra –similar a la del CAP–
dice haber cursado sus estudios en el país y –como se ha menciona-
do– Argentina muestra niveles bajos en formación de posgrado; lo
obtienen en el exterior en una baja proporción (3,3% de los doctores).
Los indicadores son también bajos cuando se considera la publica-
ción de trabajos con colegas extranjeros o el dictado de cursos en
el exterior, aunque los guarismos benefician a los académicos más
consolidados en la carrera.

[ 109 ]
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Ley N° 23068/1984
Ley Nº 23877/1990
Ley Nº 24195/1993
Ley N° 24521/1995
Ley Nº 26.206/2006

Anuario 2009. Estadísticas Universitarias. Ministerio de Educación.

Instituto Nacional de Estadística y Censo (http://www.censo2010.
indec.gov.ar).

[ 113 ]
 LA EDUCACIÓN SUPERIOR
EN EL BRASIL
Rosilda Arruda Ferreira (UFBA), Patrícia Bioto Cavalcanti
(UNINOVE), Ricardo de Santos Canarin (UNISUL), Letícia
Aguiar Carneiro (UNISUL), José Eduardo de Oliverira Santos
(UNINOVE), Eddy Ervin Eltermann (UNISUL), Margarita
Victoria Gomez (UNINOVE), Ana Maria Haddad Baptista
(UNINOVE), Dora Leal Rosa (UFBA), Jason Ferreira Mafra
(UNINOVE), Paulo César Marques de Andrade (UFBA),
Robinson Moreira Tenório (UFBA), Christian Muleka
Mwewa (UNISUL), Maria da Graça Nóbrega Bollmann
(UNISUL), Rosemary Roggero (UNINOVE), José Eustáquio
Romão (UNINOVE), Maurício Silva (UNINOVE), Roberta
Stangherlim (UNINOVE), Estefania Tumenas Melo (UNISUL)
1. Breve retrato das desigualdades no Brasil

Segundo os indicadores sociais do Instituto Brasileiro de Geogra-

fia e Estatística (IBGE), há inegáveis evidências da enorme desi-
gualdade social no Brasil, especialmente no que se refere aos negros
e a seus descendentes.
Dados do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada-IPEA e do
Relatório Anual das Desigualdades Raciais no Brasil 2009-2010
mostram a persistência e o agravamento da desigualdade entre pre-
tos e pardos, de um lado, e brancos, de outro.
O trabalho do Laboratório de Análises Econômicas, Histórias, So-
ciais e Estatísticas das Relações Raciais (LAESER), da Universida-
de Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), apresenta dados que revelam
as desigualdades em diversas áreas.

1.1. Mortalidade

As taxas são maiores para os jovens pretos e pardos do sexo mas-

culino (respectivamente, de 206,9 e 190,6), se comparadas com a taxa
dos jovens brancos do mesmo sexo (138,2) mortos por causas externas
para cada grupo de 100 mil habitantes, segundo dados do Sistema de
Informação sobre Mortalidade/Sistema Único de Saúde (SIM/SUS).
De acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
(PNAD), do IBGE, no período 2004-2006, para cada jovem branco
morto por homicídio, morrem, em média, dois jovens negros.

[ 117 ]
1.2. Educação

O número de jovens negros analfabetos, na faixa etária de 15 a 29

anos, é quase duas vezes maior que o de jovens brancos. Em 2008,
quase metade das crianças afrodescendentes de 6 a 10 anos estava
fora da série escolar adequada, contra 40,4% das brancas. Na faixa
de 11 a 14 anos, o percentual de pretos e pardos, com defasagem na
taxa de frequência líquida (adequação idade-série), sobe para 62,3%.

1.3. Habitação

Cerca de dois milhões de jovens entre 15 e 29 anos vivem em fa-

velas, sendo a maior parte desta população negra (66,9%), enquanto
30,2% vivem em famílias com renda domiciliar per capita de até
meio salário mínimo.

1.4. Saúde

Em 2008, o SUS atendeu mais a pretos e pardos (66,9%) do que

a brancos (47,7%); a taxa de não cobertura ou a proporção dos afro-
descendentes que não conseguiram atendimento foi de 27% contra
14% dos brancos. Subiu a proporção de afrodescendentes mortas por
causa da gravidez ou de suas consequências. Conjuntamente, 40,9%
das mulheres pretas e pardas nunca haviam feito o exame de ma-
mografia, contra 22,9% das mulheres brancas; 18,1% das mulheres
pretas e pardas nunca haviam realizado o Exame de Papanicolau,
enquanto a porcentagem nas mulheres brancas foi de 13,2%.

1.5. Ocupação, Emprego e Renda

Em 2008, segundo o IBGE, a taxa de desemprego foi de 9,5%

entre mulheres pretas e pardas, contra 6,4% entre todos brasileiros.
Menos de 1% dos jovens trabalhavam como aprendiz ou estagiá-
rio, mas os jovens brancos conseguiram mais oportunidades.
Quanto à ocupação dos beneficiários do Programa Brasil Alfa-
betizado (PBF), 40% tinham trabalho remunerado e as ocupações

[ 118 ]
sem remuneração correspondiam à situação de 34% dos titulares. Os
que nunca tinham trabalhado correspondiam a 16,9% do total, sen-
do que entre os brancos este indicador foi de 19% e, entre os pretos
e pardos, de 15,8%.
Quanto ao tipo de trabalho realizado, a proporção de brancos que
trabalhavam no setor privado (17,2%) foi maior do que a porcenta-
gem entre pretos e pardos (13,7%); estes trabalhavam na catego-
ria de empregado doméstico em uma proporção 28,3% maior que os
brancos.
No ano de 2006, o peso do trabalho informal era de 54,1% entre
as mulheres brancas e de 75% entre as pretas e pardas. Entre os
homens, os brancos recebiam aposentadoria 109,1% maior do que os
homens pretos e pardos, em 1988.
Ao se observar o mercado de trabalho brasileiro e as condições
de remuneração, verifica-se que a diferença salarial entre homens
e mulheres amplia-se quando ao sexo se soma a raça, ou cor. Em
2009, o rendimento médio dos trabalhadores negros era 55% menor
que o de não negros –relação muito próxima à verificada entre as
trabalhadoras negras, cujo salário médio era 56% menor que o das
não negras.
Embora o nível de desigualdade de remuneração diminua ao to-
mar-se o sexo como principal variável, ela persiste. A mulher negra
recebia, em média, em igual período, 67% do que recebia o trabalha-
dor negro, enquanto o salário nominal da mulher branca era 65%
daquilo que recebia o homem não negro (Tabela I).

1.6. Portadores de Necessidades Especiais

O Censo da Educação Superior de 2004 indica 5.077 pessoas com

necessidades especiais matriculadas em cursos de graduação no Bra-
sil, ou 0,12% das 4.163.733 matrículas no ensino superior brasileiro.
Do total de portadores de necessidades especiais, 1.220 frequenta-
vam instituições públicas e 3.857 estavam em instituições privadas.
O Estado do Rio de Janeiro lidera no número de matriculados nessa
condição, 1.006, enquanto o Acre é o que registra o menor número de
matrículas de pessoas com necessidades especiais.

[ 119 ]
1.7. Educação Superior

Ao se considerar a diferença rural/urbano, as desigualdades são

sinalizadas nas taxas de frequência líquida na educação superior:
em 2005, as áreas metropolitanas apresentavam uma diferença de
13 pontos percentuais sobre as rurais (15,2% sobre 2,1%, respecti-
vamente).
Para as mulheres, o período 1996-2005 apresentou índices de
escolarização líquida na educação superior maiores que os dos ho-
mens: uma diferença superior de três pontos percentuais sobre os
homens, 12,7% contra 9,7%. No entanto, a situação de desigualdade
das mulheres negras nas Instituições de Ensino Superior brasileiras
permanece em patamares muito próximos aos dos homens negros.
Embora seu índice de frequência líquida na educação superior seja
pouco mais de 11 pontos percentuais inferior ao das mulheres bran-
cas (14,6%), a presença das mulheres negras no superior, quando
comparada ao ensino médio, apresenta um crescimento negativo
(-84,57%); quando comparada ao índice de frequência líquida no en-
sino fundamental, chega a -93,58% (ib.: 156).
Quanto à situação dos estudantes indígenas, pelos dados do
questionário socioeconômico do Exame Nacional de Desempenho
de Estudantes (ENADE) de 2004, seu percentual de presença na
educação superior varia entre 0,2 e 5,2%, nas Instituições de En-
sino Superior (IES) públicas e privadas dos estados, com destaque
para o Estado do Amapá que apresentou o percentual mais elevado
nas IES públicas, atingindo 5,2%, e, nas IES privadas, igualando-
-se ao Estado do Amazonas, com um percentual de 4,6%. O Estado
do Rio Grande do Sul registrou o menor índice de representativida-
de nas IES públicas (0,3%) e o de Alagoas registrou o menor índice
nas IES privadas (0,2%).
Com respeito às condições educacionais brasileiras, os dados da
PNAD/IBGE de 2009 revelam as desigualdades nesse setor. De acor-
do com os dados dessa pesquisa, o Brasil possuía cerca de mais de
23 milhões de jovens entre 18 e 24 anos. Isso correspondia a 12%
de uma população de 191 796.000. Desse total de jovens, 37,9% (8,7
milhões) tinham apenas onze anos estudo e, aproximadamente, dois
quintos sequer concluíra o Ensino Médio. Se o estudante iniciou sua
trajetória escolar no primeiro ano do Ensino Fundamental com 7
anos de idade e não passou por reprovação, abandono ou evasão,

[ 120 ]
essa faixa etária deveria representar o momento de ingresso e de
conclusão de cursos de graduação de cinco anos.
O número de mulheres com 11 anos de estudo é superior ao dos
homens –40,6% contra 35,2%− e o percentual de pessoas brancas
nessa escolaridade também é maior do que o observado entre pardos
e negros.
Entre os jovens entre 18 e 24 anos que faziam parte da Popula-
ção Economicamente Ativa (PEA), apenas 15,2% possuía mais de
11 anos de estudo –situação mais grave em regiões como Norte e
Nordeste, com 11,2% e 9%, respectivamente (Tabela 3).
O percentual de pessoas com mais de 11 anos de estudo se eleva
entre a população com 25 a 34 anos (21,1%) e na faixa de 35 a 39
anos (18,2%).
De modo geral, observa-se que é elevado o número de brasileiros
que ainda não ingressou no ensino superior. Deve-se destacar que
a meta 12 do Plano Nacional de Educação 2010-2020 estabelece a
elevação a 50% da taxa de matrícula bruta no Ensino Superior e a
30% a taxa líquida de matrícula (entre os jovens de 18 a 24 anos).
No ano de 2008, apenas 13,9% dos jovens nesta faixa de idade es-
tavam matriculados na educação superior e apenas 26,7%, nas insti-
tuições públicas, impondo dois grandes desafios à expansão das ma-
trículas na educação superior brasileira: 1) que 30% da população
de jovens com idade entre 18 e 24 anos tenham tido oportunidade
de ingressar e de permanecer nesse nível de ensino; 2) que 40% das
matrículas estejam nas instituições de educação superior públicas.
Os dados apresentados evidenciam a exclusão social de mulhe-
res, negros, índios, trabalhadores rurais, a despeito da expansão
quantitativa a partir da década de 1990, basicamente com a am-
pliação de vagas no ensino particular. Dessa forma, a reprodução
das desigualdades socioeconômicas tem se perpetuado no sistema
educacional brasileiro.
O avanço brasileiro na educação, que quase universalizou o aces-
so ao Ensino Fundamental, parece distante de obter o mesmo re-
sultado no ensino superior e, sobretudo, apresenta desigualdades
educacionais entre os grupos sociais mencionados. As dificuldades
de acesso e permanência desses grupos na educação perpetuam o
ciclo de reprodução das desigualdades sociais –eles estudam menos
tempo, possuem menor índice de escolaridade, ganham menos, têm
menos acesso aos serviços básicos de qualidade.

[ 121 ]
 A disparidade nas trajetórias escolares dos grupos sociais histo-
ricamente excluídos justifica a necessidade de adotar medidas que
minimizem a desigualdade de acesso ao Ensino Superior a esses
grupos e apóiem sua permanência, além de medidas que promovam
a igualdade de oportunidades no mercado de trabalho. Por isso, polí-
ticas públicas de ações afirmativas com enfoque abrangente e sistê-
mico que permitam superar tais desvantagens se fazem necessárias,
não como mero assistencialismo, mas como compensação pelas desi-
gualdades sociais.
Dentre estas medidas, destacam-se o sistema de cotas, que reser-
va um percentual do número total de vagas oferecidas pelas institui-
ções de ensino seguindo critérios como cor, raça, etnia ou renda. Tais
critérios variam de acordo com cada instituição de ensino, haja vista
que, nas IES públicas, a adesão é voluntária, pois elas desfrutam de
autonomia.

2. Legislação e políticas públicas para a equidade

na Educação Superior brasileira

2.1. A Legislação

As políticas públicas de ação afirmativa vêm ao encontro da de-

mocratização proposta para a educação na Constituição Federal de
1988, artigo 205, que estabelece que:
A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será
promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao
pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da
cidadania e sua qualificação para o trabalho.
Ao se conceber a educação como um direito de todos e dever do
Estado e da família, pode-se pensar que as ações afirmativas esta-
tais têm suporte legal, na medida em que os grupos sociais histo-
ricamente excluídos fazem parte desse “todos” −a omissão de sua
inclusão social é a omissão do Estado em seu dever. Em verdade, a
situação de desigualdade que afeta os grupos sociais historicamente
excluídos tem se perpetuado.
O que seria a igualdade em uma sociedade notadamente desi-
gual? As ações afirmativas entendem a diversidade como a “igualda-
de na diferença”. As políticas públicas afirmativas vêm ressaltar o

[ 122 ]
conceito de equidade, que difere substancialmente do de igualdade,
pois se preocupa em tratar de forma diferente os grupos diferentes,
com vistas a uma forma de inclusão que diminua as desigualdades
sociais existentes, evitando partir do falso pressuposto de que a to-
dos se apresentam as mesmas oportunidades.
Além da Constituição Federal de 1988, a Lei de Diretrizes e Ba-
ses de 1996 (Lei Nº 9394/96) é o documento legal que orienta as es-
pecificidades da área. Em seu artigo 1º, define-se a abrangência da
Educação:
A educação abrange os processos formativos que se desenvolvem
na vida familiar, na convivência humana, no trabalho, nas institui-
ções de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e organizações da
sociedade civil e nas manifestações culturais.
Já nos incisos de I a VII do artigo 43, a LDB de 1996 explicita as
finalidades da Educação Superior:

I. estimular a criação cultural e o desenvolvimento do espírito

científico e do pensamento reflexivo;
II. formar diplomados nas diferentes áreas de conhecimento,
aptos para a inserção em setores profissionais e para a par-
ticipação no desenvolvimento da sociedade brasileira, e co-
laborar na sua formação contínua;
III. incentivar o trabalho de pesquisa e investigação científica,
visando o desenvolvimento da ciência e da tecnologia e da
criação e difusão da cultura, e, desse modo, desenvolver o
entendimento do homem e do meio em que vive;
IV. promover a divulgação de conhecimentos culturais, científi-
cos e técnicos que constituem patrimônio da humanidade e
comunicar o saber através do ensino, de publicações ou de
outras formas de comunicação;
V. suscitar o desejo permanente de aperfeiçoamento cultural
e profissional e possibilitar a correspondente concretização,
integrando os conhecimentos que vão sendo adquiridos
numa estrutura intelectual sistematizadora do conhecimen-
to de cada geração;
VI. estimular o conhecimento dos problemas do mundo presen-
te, em particular os nacionais e regionais, prestar serviços
especializados à comunidade e estabelecer com esta uma re-
lação de reciprocidade;

[ 123 ]
 VII. promover a extensão, aberta à participação da população,
visando à difusão das conquistas e benefícios resultantes da
criação cultural e da pesquisa científica e tecnológica gera-
das na instituição (Presidência da República, 1996).

Há que se considerar os avanços conquistados em termos de ga-

rantias legais. No entanto, constrangidas por manobras regimentais,
adiamentos e interesses opostos, as propostas de participação da so-
ciedade civil não foram contempladas nos textos legais em vigor:
A trajetória detalhada do projeto democrático da LDB foi, em re-
sumo, a seguinte: 1. apresentação do Projeto de Lei Nº 1.158-A/88,
pelo deputado Octávio Elísio Alves de Brito; 2. enriquecido pelas
contribuições da comunidade educacional brasileira (audiências pú-
blicas), por outros projetos completos apresentados por parlamenta-
res e pelas emendas na Câmara dos Deputados, transformou-se, em
junho de 1990, no Substitutivo Jorge Hage, aprovado nesse caso em
maio de 1993; 3. encaminhado ao Senado, o projeto tramitou até fe-
vereiro de 1995, quando se transformou no Substitutivo Cid Sabóia;
4. por meio do que denominaram à época uma manobra regimental,
foi substituído pelo projeto do Senador Darcy Ribeiro, que tramita-
va paralelamente, desde 1992, no Senado, e que não fora discutido
democraticamente com a sociedade brasileira, e 5. com algumas in-
corporações do Substitutivo Cid Sabóia, para atenuar resistências
à manobra, o projeto foi finalmente aprovado em 20 de dezembro
de 1996, exatamente 39 anos depois da primeira Lei de Diretrizes e
Bases da Educação Nacional.

Em seu artigo segundo, a LDB reforça as concepções da Educação

como direito universal, para todos, e como dever atribuído ao Estado
e à família, nos mesmos termos da carta constitucional, aqui trans-
critos. Nessa perspectiva, as diretrizes estabelecidas para o sistema
educacional brasileiro apontam para a democratização das oportu-
nidades educacionais, portanto, para políticas públicas afirmativas
para mais da metade da população que se alista entre os grupos
sociais excluídos: negros e pardos representam 50,7% da população e
indígenas, 0,4%, o que não justifica classificá-los como minorias, que
é uma forma de negar sua real presença e contribuição sociais. To-
davia, as ações afirmativas representam apenas uma das maneiras
de diminuir os problemas, mas não são suficientes para resolvê-los,

[ 124 ]
pois suas origens estão no contexto geral da sociedade. Por isso, em
lugar de medidas pontuais e provisórias, é preciso que se organizem
ações sistêmicas, que visem alterar a estrutura social em que as de-
sigualdades são geradas e reproduzidas.
A expressão “ação afirmativa” popularizou-se nos Estados Uni-
dos, em 1961, por meio de um decreto do governo federal que preten-
dia assegurar que os candidatos fossem empregados, como também
tratados durante o emprego sem consideração de sua raça, credo,
cor ou nacionalidade. Posteriormente, a expressão ganhou força com
os conflitos raciais que eclodiram nas metrópoles norte-americanas
após o assassinato de Martin Luther King. O conceito é polissêmico e
controverso quanto à sua legitimidade, mas pode ser definido como:
[...] uma ação reparatória/compensatória e/ou preventiva, que
busca corrigir uma situação de discriminação e desigualdade infrin-
gida a certos grupos no passado, presente ou futuro, através da va-
lorização social, econômica, política e/ou cultural desses grupos, du-
rante um período limitado. A ênfase em um ou mais desses aspectos
dependerá do grupo visado e do contexto histórico e social.
Ações afirmativas podem ser entendidas como um conjunto de
políticas públicas que buscam a afirmação da identidade; a luta
constante por relações sociais, políticas, econômicas e culturais
igualitárias faz com que este conceito incorpore, além das medidas
governamentais, a participação da sociedade sobre a questão da de-
mocracia, das identidades e do poder entre os diferentes segmentos
sociais. A seguir, apresentamos a cronologia das políticas públicas
de ações afirmativas brasileiras.

1930. Lei dos Dois Terços. Implantada para garantir a participação

de trabalhadores brasileiros nas empresas sediadas no Brasil.
1988. Criada a Fundação Cultural Palmares, vinculada ao Mi-
nistério da Cultura, com o objetivo de apoiar a ascensão
social da população negra.
1996. Realiza-se em Brasília o Seminário Multiculturalismo e
Racismo, no qual se discutiu o papel da ação afirmativa
nos estados democráticos contemporâneos e a questão do
negro na sociedade brasileira.
Criação do Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), com
a função de discutir, elaborar e implementar projetos que
valorizem os afro-brasileiros.

[ 125 ]
1998. Criado o Programa Nacional de Educação na Reforma
Agrária (PRONERA), vinculado ao Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária (INCRA), do Ministério do
Desenvolvimento Agrário (MDA), cujo objetivo é o de pro-
mover ações educativas nas áreas da reforma agrária.
Portaria MEC Nº 679/99. Dispõe sobre os requisitos de
acessibilidade a pessoas portadoras de deficiências, para
instruir processo de autorização e de reconhecimento de
cursos e de credenciamento de instituições.
2002. Instituição do Programa Nacional de Ações Afirmativas,
que institucionaliza, no âmbito da administração pública
federal, metas percentuais para negros, mulheres, porta-
dores de necessidades especiais no preenchimento de car-
gos, além da adoção de um critério de classificação para os
fornecedores que comprovarem a adoção de medidas com-
patíveis com os objetivos do Programa.
2002. Governo Federal institui o Programa Diversidade na Uni-
versidade, que visa ampliar a inclusão sócio-racial, ofere-
cendo apoio e financiamento a instituições que promovem
a inclusão de negros e indígenas.
2003. Governo Federal cria a Secretaria Especial de Política de
Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR), com status de
Ministério, objetivando coordenar e elaborar políticas pú-
blicas para combater as formas de discriminação racial no
Brasil e, assim, promover o debate sobre as Políticas de
Ações Afirmativas direcionadas às minorias raciais e étni-
cas e promover a implantação de ações dessa natureza.
Lei Nº 10 639 altera a Lei Nº 9 394/96 nos seus artigos 26
e 79, tornando obrigatória a inclusão no currículo oficial
de ensino da temática História e Cultura Afro-Brasileira,
além de estabelecer que o calendário escolar incluísse o dia
20 de novembro como Dia Nacional da Consciência Negra.
2004. Criação da Secretaria de Educação Continuada, Alfabeti-
zação e Diversidade (SECAD), pelo MEC, para implantar e
desenvolver políticas de inclusão educacional para os gru-
pos sociais como os de negros, índios e mulheres.
2005. Programa de Ações Afirmativas para a População Negra
nas Instituições Públicas de Educação Superior (UNIA-
FRO), criado pelo acordo entre a Secretaria de Educação

[ 126 ]
 Superior (SESu) e a SECAD. Tem o objetivo de “apoiar e
incentivar o fortalecimento e a institucionalização das ati-
vidades dos Núcleos de Estudos Afro-Brasileiros/Neabs ou
grupos correlatos nas instituições públicas de educação su-
perior, contribuindo para a implementação de políticas de
ação afirmativa voltadas para a população negra”.
Programa Incluir, que fomenta projetos desenvolvidos por
instituições federais de ensino superior (IFES) que garantam
o acesso e permanência em igualdade de oportunidades para
estudantes com necessidades especiais. Busca a superação de
situações discriminatórias contra estudantes com necessida-
des especiais tais como: acesso à comunicação desses alunos
em todas as atividades acadêmicas; aquisição de equipamen-
tos e materiais didáticos específicos; adaptação de mobiliário;
reforma nas edificações para a acessibilidade física; formação
profissional de docentes e funcionários para atuar com os alu-
nos com deficiência; e contratação de pessoal para os serviços
de atendimento educacional especializado.
2006. Programa de Formação Superior e Licenciaturas Indíge-
nas (PROLIND), implementado para apoiar projetos, des-
envolvidos pelas instituições de educação superior públicas
em conjunto com as comunidades indígenas, que visem a
formação superior de docentes indígenas para o Ensino
Fundamental (5ª a 8ª séries) e Médio e, permanência dos
estudantes indígenas em cursos de graduação.

2.2. As Políticas Públicas

Vejamos, agora, como cada um dos programas públicos, criados

formal e legalmente, foram implantados e implementados, ou não.

2.2.1. Programa Universidade para Todos (ProUni)

O Programa Universidade para Todos (ProUni), criado em 2004

e institucionalizado pelo Governo Federal pela Lei Nº 11 096, de 13
de janeiro de 2005, tem por finalidade conceder bolsas a estudantes
carentes para matrícula em instituições de Ensino Superior da rede

[ 127 ]
privada, que passam a usufruir de isenções fiscais. O ProUni con-
templa estudantes de família com renda per capita de até 3 (três)
salários mínimos, egressos do Ensino Médio de escolas públicas ou
particulares. Os estudantes são selecionados a partir das notas obti-
das no Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM).
De sua criação até o segundo semestre de 2011, o ProUni atendeu
a 863.771.000 estudantes (v. Gráfico I).
De um lado, o Programa tem sofrido críticas por parte da comu-
nidade educacional brasileira, que se centra no argumento de que os
recursos perdidos com o incentivo fiscal poderiam ser arrecadados
e aplicados na expansão da rede pública de IES. De outro lado, os
defensores do ProUni afirmam que a capacidade ociosa instalada
na rede privada torna mais barato o investimento e que, assim, os
recursos eventualmente arrecadados com a extinção da isenção fis-
cal permitiriam a criação de um número muito inferior de vagas.
Argumentam ainda que a compra das vagas não é feita pelo preço do
“mercado universitário”, mas a partir de um valor unitário estabe-
çecido pelo próprio Programa.
No fundo, a polêmica é uma continuação de uma velha discussão
travada nos meos educacionais brasileiros entre o público e o priva-
do. De qualquer forma, o Programa já beneficiou a quase um milhão
de estudantes, como se pode ver na Tabela I.
Outro dado importante diz respeito ao tipo de bolsa concedido. No
início do Programa, as bolsas parciais eram 36% do total (40.370);
cairam para 29% no ano seguinte; chegaram a 40% em 2007 e a mais
da metade (56%) em 2008 –pela primeira e única vez acima das bol-
sas integrais.
É possível que a elevação do número de concessões de bolsas par-
ciais tenha relação com a melhora da renda da população observada
em anos recentes. No ano da crise financeira internacional, o nú-
mero de bolsas integrais voltou a ser a maior parte, interrompendo
o movimento de ascensão das bolsas parciais. Em 2010 e 2011, a
relação voltou a se equilibrar, tendo as bolsas parciais participado
do total com 48% e 49%, respectivamente.
Os dados do Gráfico I dão uma ideia mais clara a respeito da
relação bolsas integrais/bolsas parciais, da criação do Programa até
os dias de hoje.

[ 128 ]
 Tabela I. Bolsistas do ProUni. 2005 a 2011.

Fonte: MEC/SESU.

[ 129 ]
 Gráfico I. Bolsas ProUni, 2005-2011.
160.000

140.000

120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

125.510

153.126

125.922

129.672
124.926
115.351
20.000
71.905
40.370

98.698
39.970

97.631
66.223

99.495

94.517
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Integral Parcial

Fonte: Sisprouni de 17/06/2011. Bolsas Prouni 2005, 2º/2011.

Não há diferenças de acesso a bolsas segundo sexo dos benefi-

ciários. No período em análise, as mulheres foram 50,5% do total
de bolsistas. Segundo raça ou cor do bolsista, verifica-se que pouco
menos da metade se declarava branca (47,9%) e apenas 12,5% se
dizia negra.
Além disso, a maioria desses bolsistas estava em cursos diversos
da área de Educação, sendo que 8 504 eram bolsistas professores.
As condições para que as IES particulares participem do PROU-
NI são:

a. oferecer bolsa de estudos na proporção dos alunos pagantes

por curso e turno;
b. oferecer apenas a bolsa integral e a parcial;
c. estudantes beneficiários terem sido selecionados pelo ENEM,
com renda per capita familiar de até um salário mínimo e
meio (bolsa de 100%) e de até três salários mínimos (bolsa de
50%);
d. os cursos das IES precisam manter avaliação positiva nos pro-
cessos conduzidos pelo MEC; os que apresentarem duas ava-
liações negativas consecutivas no SINAES são desvinculados.

[ 130 ]
 Para que o estudante permaneça no Programa é necessário obter
aprovação de, no mínimo, 75% do total de das disciplinas cursadas
em cada período.
Os estudantes que possuem bolsa integral, matriculados em cur-
sos presenciais, com no mínimo seis semestres de duração e carga
horária igual ou superior a 6 horas diárias de aula, podem solicitar
junto ao Ministério da Educação a Bolsa Permanência, cujo valor é
de R$ 3 000 mensais. O MEC realiza, semestralmente (em janeiro e
julho), o processo de análise das solicitações e a disponibilidade de
recursos dependerá de provisão orçamentária. Os estudantes bene-
ficiados pela Bolsa Permanência devem renovar o Termo de Conces-
são a cada semestre e, para obterem o benefício, precisam atualizar
mensalmente as informações na coordenação do ProUni de cada ins-
tituição, por meio do sistema informatizado do Programa.
Cada instituição deve constituir Comissões Locais de Acompa-
nhamento e Controle Social do ProUni. No caso das que possuem
vários campi, deve-se instalar uma comissão em cada local. No caso
dos cursos a distância, a comissão deverá ser instalada em cada local
de administração dos pólos de apoio presencial.

2.2.2. Fundo de Financiamento ao Estudante do

Ensino Superior (FIES)

O FIES é um programa do Ministério da Educação (MEC) e se

destina a financiar o pagamento de mensalidades ou anuidades de
estudantes matriculados em IES não-gratuitas. Este financiamento
é ressarcido, atualmente, à taxa de juros anual de 3,4% ao ano e a
agência operadora é o Fundo Nacional do Desenvolvimento da Edu-
cação (FNDE). A demanda pode ser feita em fluxo contínuo (qual-
quer época do ano).
Durante o curso, o estudante financiado pagará, a cada 3 (três)
meses, o valor máximo de R$ 500 (cinquenta reais) correspondente
ao pagamento de juros que incidem sobre o financiamento. Ao final
do curso, depois de um prazo de carência de 18 (dezoito) meses, o
financiamento poderá ser amortizado em até 13 (treze) anos.
Conforme informações disponíveis no site da Caixa Econômica
Federal, agente financiadora do FIES, os números registrados em
2011 são os seguintes:

[ 131 ]
 a. 560 mil estudantes beneficiados;
b. 1.459 instituições de Educação Superior credenciadas, sendo
2.080 campi cadastrados;
c. R$ 6 bilhões de recursos investidos.

2.2.3. Universidade Aberta do Brasil (UAB)

Criada pelo Decreto Nº 5.800, de 8 de junho de 2006, a Universidade

Aberta do Brasil é, na verdade, um verdadeiro sistema, integrado por
universidades públicas, que oferece, nos moldes de suas congêneres es-
trangeiras, vagas para estudantes que têm dificuldade de acesso ao En-
sino Superior, principalmente por meio da educação a distância (EAD).
Têm prioridade no atendimento da UAB professores e demais
profissionais da educação que atuam na Educação Básica.
Segundo o IBGE, “entre 1998-2008, a proporção dos jovens cur-
sando o ensino superior dobrou de 6,9% para 13,9%”, dos quais apro-
ximadamente 10% estão matriculados nas instituições públicas e
90% nas particulares. Além de ter um baixo número de alunos em
idade universitária cursando a educação superior, o Brasil conta
com professores do ensino fundamental sem formação superior, ou
atuando fora de sua área. Dados do INEP mostram 381.214 profes-
sores da educação básica estão matriculados na educação superior,
dos quais 206.610 fazem cursos presenciais e 174.604, a distância. O
curso de Pedagogia conta com mais de 50% dos educadores (192.965),
o de Letras 44 754, o de Matemática 19.361 e o de História 14.4781.
Conforme o Censo Escolar do MEC, o número de professores que
atuam no ensino básico sem diploma superior cresceu entre 2007 e
2009: são 636 mil na Educação Infantil, no Ensino Fundamental e
no Ensino Médio (32% do total). Em 2007, eram 594 mil.
Para responder à Declaração Mundial sobre Educação para To-
dos, o Governo Federal instituiu a Década da Educação, que se ini-
ciou um ano depois de publicada a LDB de 1996. Entre as metas,
estava a de oferecer educação para todos e, especialmente, “realizar
programas de capacitação para todos os professores em exercício,
utilizando, também, para isso, os recursos da educação a distância”.
Até o fim da Década da Educação somente seriam admitidos profes-
sores habilitados em nível superior ou formados por treinamento
em serviço: “a formação de docentes para atuar na educação básica

[ 132 ]
far-se-á em nível superior (artigo 62) e/ou formação específica na
área em que atua”. No mesmo artigo, a LDB determina: “A formação
continuada e a capacitação dos profissionais de magistério poderão
utilizar recursos e tecnologias de educação a distância”.
Ainda segundo a LDB, em seu artigo 80, “O poder público incen-
tivará o desenvolvimento e a veiculação de programas de ensino a
distância, em todos os níveis e modalidades de ensino, e de educação
continuada”, além de permitir a organização de cursos de ensino ex-
perimentais (artigo 81).
Um novo Plano Nacional de Educação (PNE) foi enviado, pelo Go-
verno Federal, ao Congresso, em dezembro de 2010, para vigorar de
2011 a 2020. Este Plano se compromete, em sua Meta 12, a “elevar
a taxa bruta de matrícula na educação superior para 50% e a taxa
líquida para 33% da população de 18 a 24 anos, assegurando a qua-
lidade da oferta”. Pela Estratégia 12.21, busca “ampliar a oferta de
vagas por meio da expansão e interiorização da rede federal de edu-
cação superior, da Rede Federal de Educação Profissional, Científica
e Tecnológica e do Sistema Universidade Aberta do Brasil”.
A organização do Plano considera fatores como a densidade popu-
lacional e as características regionais das micro e mesorregiões, con-
forme definidas pelo IBGE, para orientar a oferta de vagas públicas
para a população na idade de referência, na tentativa de uniformizar
a expansão –inclusive, interiorizando-a–, no território nacional. Jus-
tifica-se, assim, a criação, mediante decreto, do Sistema Universidade
Aberta do Brasil, no âmbito do Fórum das Estatais pela Educação e
com foco nas políticas e na gestão da Educação Superior, numa par-
ceria que envolve a ANDIFES e as instituições estatais. Este sistema
também funciona de acordo com a Lei Nº 11.273/2006, que dispõe so-
bre a concessão de bolsas de estudo e de pesquisa para os professores/
tutores, bem como com o Decreto Nº 5.622/2005, que discorre sobre a
qualidade da Educação a Distância. Como o nome o indica, não é uma
universidade, mas um sistema que articula as instituições públicas
que oferecem cursos na modalidade a distância, com a finalidade de
atingir a população distante dos principais centros, onde está a maior
parte das universidades públicas do país. A UAB vem atuando tam-
bém no exterior –atualmente em países africanos.

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O PNE se organiza em metas e a cada uma delas corresponde uma série de es-
tratégias.

[ 133 ]
 O Sistema Universidade Aberta do Brasil prioriza a formação de
professores para a Educação Básica e de gestores da administração
pública. Com a finalidade de atingir esse objetivo, a UAB articula
instituições de educação superior, estados e municípios brasileiros e,
por meio da modalidade de educação a distância, promove o acesso
ao ensino superior para a população brasileira de baixa renda.
O Sistema UAB funciona como articulador entre as instituições
de ensino superior e os governos estaduais e municipais, com vistas
a atender às demandas locais por educação superior. Essa articula-
ção estabelece qual instituição de ensino deve ser responsável por
ministrar determinado curso em certo município ou certa microrre-
gião por meio dos pólos de apoio presencial. Feita a articulação entre
as instituições públicas de ensino e os pólos de apoio presencial, o
Sistema UAB assegura o fomento de determinadas ações de modo a
assegurar o bom funcionamento dos cursos (site da UAB, consultado
em dezembro 2011).
Os dados sistematizados do Quadro I dão uma melhor ideia do
atual sistema da UAB.

Quadro I. Sistema da Universidade Aberta do Brasil.

Região Polos Cursos Vagas

2007 2008 2009 Subtotal
Norte 85 375 1.063 2.876 8.859 16.621
Nordeste 175 1.028 6.550 17.950 39.903 64.433
Sul 37 283 610 2.945 10.702 14.257
Sudeste 151 897 7.242 8.139 31.938 62.059
Centro-Oeste 46 280 1030 2055 11569 14654
Subtotal 394 2.863 16.495 33.965 102.971 172.024

Fonte: http://www.uab.capes.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=
10&Itemid=23.

Fazendo-se um balanço das atividades da UAB, pode-se dizer que

ela se caracteriza por ser um sistema de educação aberta dual, descen-
tralizada em pólos presenciais que se articulam com governos locais e
em IES públicas das 27 unidades da Federação que aceitaram o desa-
fio de expansão e interiorização da Educação Superior. Segundo dados
levantados até 2010 no portal oficial, foram incluídas no processo 92

[ 134 ]
instituições, articuladas a 774 pólos presenciais, sendo oferecidos 923
cursos (consideradas as variações chegam a 2.863) e efetuadas 220 mil
matrículas. A meta é de atingir 500 000 alunos em 2012. Estima-se que
10.000 alunos já foram formados, no Brasil, por meio da UAB. Contudo,
dado o fato de que uma parte importante dos cursos ofertados serem de
graduação e com duração de quatro anos e considerando terem iniciado,
efetivamente, em 2007, ainda não há alunos formados.
Os primeiros a serem incluídos na formação da UAB foram os
professores e os gestores públicos que não tinham formação superior.
A finalidade é atingir os 600.000 professores sem formação superior
ou com formação fora da área de atuação para melhorar a qualidade
da Educação Básica. Desse modo, a UAB torna-se um programa po-
líticamente privilegiado para a expansão da educação superior, bem
como para a formação dos professores da Educação Básica.
A intenção da UAB foi a de promover programas de pós-gradu-
ação stricto sensu a distância, a partir de 2011, sem falar nos dois
cursos de Mestrado Profissional sobre Educação Infantil e Docência
em Matemática, para professores da Escola Básica.
A ação do Estado, nas políticas de formação docente, vem se ca-
racterizando pela fragmentação. Aos estudantes das licenciaturas,
oriundos da escola pública, são concedidas bolsas do ProUni para
matrícula em instituições particulares, em cursos de qualidade nem
sempre desejável; ou programas de formação nos pólos municipais
da UAB, intensificando o reforço às IES privadas, em detrimento do
acolhimento massivo da juventude nas instituições públicas. Nestas,
a Bolsa Docência/Capes espera pelos estudantes que logram vencer
seus processos seletivos, visando inseri-los nas áreas de educação bá-
sica com maior carência de docentes, especialmente nas escolas públi-
cas em que o índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB)
está abaixo da média nacional. É evidente que, com este modelo de
formação a distância, ainda se assiste à reprodução dos cursos tradi-
cionais ofertados na internet, com uso destacado de artigos digitais e
apostilas, em vez de livros, multimídias ou videoconferências.
A Rede UAB de Educação para a Diversidade é significativa,
pois amplia as oportunidades de formação de educadores e gesto-
res da Educação Básica, visando à qualificação desses profissionais
para a inserção das temáticas da diversidade no cotidiano escolar.
Mas, se nos remetemos a quando se começou a promover a equi-
dade por meio de políticas educativas compensatórias, tendo como

[ 135 ]
exemplo o sistema de cotas, e de políticas educativas distributivas,
caso do ProUni, supunha-se que a educação sozinha poderia alcan-
çar a igualdade social e educacional. Cada dia mais se constata que
a equidade educacional tem alcance limitado para resolver as desi-
gualdades instauradas pelo modo de produção capitalista, que exclui
para, logo em seguida, criar sistemas compensatórios que atacam os
sintomas e, não, os fatores da exclusão. Em outras palavras, embora
as políticas compensatórias se justifiquem como reparação de iniqui-
dades históricas, elas não atacam a raiz do problema e acabam se
perpetuando, quando deveriam ser transitórias por natureza.
Finalmente cabe destacar que o preconceito pela modalidade de
educação a distância ainda está presente na comunidade acadêmica
brasileira. Há que se considerar que, assim como milhares de pólos
foram abertos, outros tantos, depois de avaliação, foram fechados.

2.2.4. Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão

das Universidades Federais (REUNI)

Iniciado em 2003 e previsto para ser concluído em 2012, o REUNI

foi instituído em 24 de abril de 2007, pelo Decreto Nº 6.096. É uma
iniciativa do Governo da União que visa a recuperar o atraso da rede
federal de universidades e institutos federais de Educação Superior
na expansão quantitativa e qualitativa.
Aliás, foi a omissão do Governo Federal, ao longo de décadas, que
provocou a verdadeira “expansão branca” do Ensino Superior man-
tido pela iniciativa privada, fazendo com ela se tornasse majoritária
no país (mais de 70% do total das matrículas desse grau de ensino.
Das 54 universidades federais existentes no país em 2007, 53
aderiram ao REUNI. A única que não aderiu, Universidade Federal
do ABC (UFABC), criada em 2005, “não participou do programa por
já adotar as inovações pedagógicas preconizadas pelo REUNI”, se-
gundo o Reuni 2008, Relatório do Primeiro Ano (p. 4).
Como já relatado, uma das metas do Plano Nacional de Educação
(PNE-2010-2020) é a elevação das taxas de matrícula bruta e líquida
no ensino superior.
O REUNI se tornou uma política pública federal destinada a am-
pliar o número de matrículas e a permanência dos estudantes do
ensino superior público

[ 136 ]
 Dentre as metas do REUNI, merecem destaque: 1. elevação gra-
dual da taxa de conclusão média dos cursos de graduação presen-
ciais para 90%; 2. elevação gradual da relação aluno/professor para
18 alunos para 1 professor; e 3. aumento mínimo de 20% nas matrí-
culas de graduação e o prazo de cinco anos, a partir de 2007.
Os cursos presenciais de graduação da IFES têm prazo de cinco
anos, a contar do início da aprovação do MEC à adesão institucional,
para alcance dos objetivos e metas apresentados.
No artigo 2º do Decreto 6.096/2007, são definidas as seguintes
diretrizes para o REUNI:

I. redução das taxas de evasão, ocupação de vagas ociosas e

aumento de vagas de ingresso, especialmente no período no-
turno;
II. ampliação da mobilidade estudantil, com a implantação de
regimes curriculares e sistemas de títulos que possibilitem
a construção de itinerários formativos, mediante o aprovei-
tamento de créditos e a circulação de estudantes entre insti-
tuições, cursos e programas de educação superior;
III. revisão da estrutura acadêmica, com reorganização dos cur-
sos de graduação e atualização de metodologias de ensino-
aprendizagem, buscando a constante elevação da qualidade;
IV. diversificação das modalidades de graduação, preferencialmen-
te não voltadas à profissionalização precoce e especializada.

No Reuni –2008– Relatório de Primeiro Ano, de 2009, são apre-

sentadas informações quantitativas sobre os objetivos e metas, como
se pode ver no Quadro II.

Quadro II. Adesão das IFES ao REUNI.

Região 1ª Chamada 2ª Chamada
(29/10/2007) (17/12/2007)
Norte 08 -
Nordeste 10 04
Centro Oeste 05 -
Sudeste 13 05
Sul 06 02
Total 42 11
Fonte: Relatório Reuni, 2008. Relatório de Primeiro Ano, SESu/MEC, 2009.

[ 137 ]
 Em 2010, o Relatório de Acompanhamento do Reuni, elaborado
pela Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de
Ensino Superior (ANDIFES) e apresentado na Conferência Nacio-
nal de Educação (CONAE/2010), informa que das 53 universidades
federais que aderiram ao Reuni, 45, ou 85% delas, estão realizando
inovações acadêmicas. Tais inovações alteram a estrutura e o funcio-
namento acadêmico de forma a combater a evasão dos estudantes.

2.2.5. Programa Institucional de Bolsa de Iniciação

à Docência (PIBID)

O objetivo do PIBID é o de valorizar o magistério e apoiar es-

tudantes de licenciaturas plenas2 das IES públicas e comunitárias,
pela iniciação à docência. Visa, ainda, a elevar a qualidade das ações
acadêmicas de formação inicial de professores nas licenciaturas e
a inserir os licenciandos no cotidiano das escolas públicas, promo-
vendo a integração entre educação superior e básica. A iniciação à
docência visa proporcionar, aos futuros professores, a participação
em experiências metodológicas e procedimentais docentes, dando
ênfase às de caráter inovador e interdisciplinar.
Os motores dessas preocupações são os problemas de ensino-
-aprendizagem revelados nos resultados do Índice de Desenvolvimen-
to da Educação Básica (IDEB) e o desempenho das escolas nas ava-
liações nacionais, como a Provinha Brasil, Prova Brasil, Sistema de
Avaliação da Educação Básica (SAEB) e do Ensino Médio (ENEM).
O Programa busca incentivar as escolas públicas de Educação
Básica a se tornarem protagonistas nos processos formativos dos
estudantes das licenciaturas, mobilizando seus professores forma-
dores como auxiliares dos futuros professores e, finalmente, visa a
valorizar o magistério por meio de incentivos aos estudantes que
optam pela carreira docente.

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“Licenciatura”, no Brasil, refere-se apenas aos cursos de graduação voltados para
a formação de Professores da Educação Básica. A adjetivação “plena” refere-se às
licenciaturas de mais longa duração, porque, durante um determinado período dos
governos militares, existiram, no país, a licenciaturas de curta duração e que se des-
tinavam à formação inicial de docentes apenas para as primeiras seis sérires do então
Ensino de 1º Grau, hoje Ensino Fundamental.

[ 138 ]
2.2.6. Programa de Consolidação da Docência (Prodocência)

O Prodocência é um programa que se aplica apenas às IES públi-

cas (federais, estaduais e municipais) que oferecem cursos de licen-
ciatura. Tem por objetivos melhorar a qualidade da formação inicial
de professores das escolas básicas, por meio de fomento a projetos
institucionais, como forma de superar problemas identificados nas
avaliações das licenciaturas. Visa ainda a fomentar projetos pedagó-
gicos inovadores, cientificamente avançados e tecnologicamente con-
temporâneos, também voltados para o aprimoramento da formação
dos professores da Educação Básica, estimulando projetos de coope-
ração entre unidades acadêmicas interdisciplinares e interssetoriais
que busquem a elevação da qualidade da formação dos futuros do-
centes. É evidente que este programa tem como pressuposto a inte-
gração entre Educação Superior e Básica.

2.2.7. Programa de Formação Continuada de Professores

na Educação Especial

Por meio da Secretaria de Educação Especial, em parceria com a

UAB, na modalidade de Educação a Distância, este Programa ofe-
rece cursos de aperfeiçoamento ou especialização em educação es-
pecial, por meio de IES públicas. Portanto, visa a formar professo-
res das redes públicas de ensino básico que atuam no atendimento
educacional especializado, em salas de recursos multifuncionais, e
professores do ensino regular para o desenvolvimento de práticas
pedagógicas inclusivas.

2.2.8. Programa de Apoio à Fomação Superior em

Licenciatura em Educação do Campo (PROCAMPO)

O PROCAMPO foi criado no âmbito da Secretaria de Educação Con-

tinuada, Alfabetização e Diversidade (SECAD) com o espírito de polí-
tica compensatória voltada para as populações rurais do Brasil. Mais
especificamente, o Programa se volta para a formação, na rede pública
de IES, de professores para o Ensino Fundamental e para o Ensino Mé-
dio a serem incorporados nos corpos docentes das escolas rurais.

[ 139 ]
 Uma das especificidades do Programa é a base na Pedagogia da
Alternância.3 O nome deriva da alternância de tempos na escola e
na comunidade (propriedade familiar). Em suma, a Pedagogia da
Alternância privilegia a articulação entre as atividades escolares e
as sócioprofissionais dos educandos.
No Brasil, a Pedagogia da Alternância foi implantada por volta de
1969, por meio do Movimento de Educação Promocional do Espírito
Santo, que organizou as primeiras Escolas Famílias Rurais (EFAs).
Posteriormente, as unidades escolares foram ganhando outras deno-
minações, acabando por se consolidar em duas tendências: a das Esco-
las Família Agrícola (EFAs) e a das Casas Familiares Rurais (CFRs).
Os pesquisadores têm usado a denominação genérica de Centros
Familiares de Formação por Alternância (CEFFAs) para designar
as unidades que aplicam essa Pedagogia.

2.2.9. Programa de Educação Indígena (PROLIND)

O PROLIND é um programa de apoio à formação de professores,

em nível superior, que atuam nas escolas indígenas de Educação
Básica. Essa formação ocorre em cursos específicos –as licenciaturas
interculturais–, de acordo com a realidade sociocultural, sociolin-
guística e os projetos societários do(s) povo(s) envolvido(s). Utiliza-
-se, aqui também, a Pedagogia da Alternância.

2.2.10. Programa Nacional de Assistência Estudantil (PNAES)

O Programa Nacional de Assistência Estudantil (PNAES), insti-

tuído 2007, permitiu que as universidades oferecessem maiores con-
dições de permanência aos estudantes em situação socioeconômica
desfavorecida, conforme determinam os artigos 2º, 3º e 4º e respecti-
vos parágrafos de Portaria Ministerial:

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Criada, no início do século XX pelo abade Granereau, na zona rural francesa. No
entanto, o movimento só ganhou expressão em 1935, quando um grupo de agriculto-
res franceses passou a exigir que a educação voltada para o meio rural atendesse às
especificidades psicossociais e profissionais (agrícolas) dos jovens camponeses.

[ 140 ]
 Artigo 2º. O PNAES se efetiva por meio de ações de as-
sistência estudantil vinculadas ao desenvolvimento de ativi-
dades de ensino, pesquisa e extensão, e destina-se aos estu-
dantes matriculados em cursos de graduação presencial das
Instituições Federais de Ensino Superior.
Parágrafo único. Compreendem-se como ações de assistên-
cia estudantil iniciativas desenvolvidas nas seguintes áreas:
I− moradia estudantil;
II − alimentação;
III − transporte;
IV − assistência à saúde;
V− inclusão digital;
VI − cultura;
VII − esporte;
VIII − creche e
IX − apoio pedagógico.

Artigo 3º. As ações de assistência estudantil serão execu-

tadas pelas IFES considerando suas especificidades, as áreas
estratégicas e as modalidades que atendam às necessidades
identificadas junto ao seu corpo discente.
§ 1º − As ações de assistência estudantil devem conside-
rar a necessidade de viabilizar a igualdade de oportunidades,
contribuir para a melhoria do desempenho acadêmico e agir,
preventivamente, nas situações de repetência e evasão decor-
rentes da insuficiência de condições financeiras.
§ 2º − Os recursos para o PNAES serão repassados às ins-
tituições de educação superior, que deverão implementar as
ações de assistência estudantil, na forma do caput.

Artigo 4º. As ações do PNAES atenderão a estudantes ma-

triculados em cursos presenciais de graduação, prioritaria-
mente, selecionados por critérios sócio-econômicos, sem preju-
ízo de demais requisitos fixados pelas instituições de educação
superior em ato próprio (BRASIL/MEC, 2012).
O Relatório sobre este Programa organiza o texto em cinco
itens: moradia estudantil; alimentação; transporte; assistên-
cia à saúde; inclusão digital. E ainda registra 49% de aumento
na oferta de vagas oferecidas pelas IFES, em 2010, quando
comparado com 2007. Em números absolutos, foram 65 306
novas vagas.

[ 141 ]
3. Diversidade étnico-racial na Educação Superior

A legislação sobre políticas públicas destinadas ao acesso e à ma-

nutenção do alunado afrodescendente na universidade brasileira re-
sulta do reconhecimento e do combate ao racismo e à discriminação
no Brasil. O inciso IV do artigo 3º da Constituição Federal, de 1988,
constitui um de seus marcos fundadores: “Constituem objetivos fun-
damentais da República Federativa do Brasil: IV − promover o bem
de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quais-
quer outras formas de discriminação.”
Esta ação do Governo Brasileiro desdobrou-se em diversas ini-
ciativas: projetos de lei, assinaturas de acordos internacionais, leis
federais e estaduais, criação de secretarias e adoção de programas
destinados ao combate ao preconceito, à discriminação racial, além
de, finalmente, medidas de reparação e/ou compensação, ao afrodes-
cendente, na universidade.
Uma das leis federais mais importantes, promulgada um ano
após a constituição de 1988, foi a chamada Lei Caó (Nº 7.716/1989),
que previa a punição do crime de racismo e que regulamentava o
princípio constitucional para seu combate. Ela foi, posteriormente,
alterada para especificar melhor alguns de seus dispositivos, acres-
centando, inclusive, crimes resultantes de injúria racial.
Entre os órgãos estabelecidos para promover a igualdade racial e
incentivar políticas públicas, tem-se a Secretaria de Políticas de Pro-
moção da Igualdade Racial da Presidência da República (SEPPIR-
-PR), criada em 21 de março de 2003 (Dia Internacional da Elimina-
ção da Discriminação Racial).
Orgão de assessoramento imediato à Presidência da República, a
SEPPIR-PR tem por finalidades:

a. promoção da igualdade e dos direitos de indivíduos e grupos

raciais e étnicos afetados pela discriminação e pela intolerân-
cia, com ênfase na população negra;
b. coordenação e acompanhamento das políticas de igualdade ra-
cial nos diversos ministérios e demais órgãos públicos;
c. articulação, promoção e acompanhamento de programas de
cooperação entre órgãos públicos e privados, nacionais e es-
trangeiros, com vistas à igualdade racial;
d. promoção e acompanhamento dos acordos e convenções inter-

[ 142 ]
 nacionais dos quais o Brasil é signatário, que dizem respeito
ao combate à discriminação e à promoção da igualdade racial;
e. assessoramento ao Ministério das Relações Exteriores no que
diz respeito à aproximação dos Brasil das nações africanas.

Cabe destacar, na estrutura da Secretaria, o Conselho Nacional

de Promoção da Igualdade Racial (CNPIR) e o Fórum Intergoverna-
mental de Promoição da Igualdade Racial (FIPIR).
No que se refere à assinatura de acordos internacionais, não se
pode deixar de citar a célebre Conferência Mundial contra o Racis-
mo, a Discriminação Racial, a Xenofobia e as Formas Correlatas
de Intolerância, realizada em Durban (África do Sul), em 2001, por
meio da qual a Organização das Nações Unidas (ONU) reconhece o
racismo e a discriminação e propõe ações para eliminá-los. O Brasil
é um dos países signatários do documento final que prevê, entre ou-
tras coisas, o:

Combate do flagelo do racismo, discriminação racial, xe-

nofobia e intolerância correlata, plena e efetivamente, como
questão prioritária, tirando lições das manifestações e das ex-
periências passadas de racismo em todas as partes do mundo
visando evitar sua recorrência.

Das ações expostas resultaram não apenas políticas públicas des-

tinadas ao acesso e manutenção do afrodescendente na universidade
brasileira, mas, também, uma legislação específica de sustentação
legal. Trata-se do que se convencionou chamar, genericamente, de
“ações afirmativas”, que incluem uma série de medidas governa-
mentais, que vão da concessão de bolsas e preparação pré-vestibular
ao financiamento e implementação de estratégias e metodologia de
ensino, passando pela instituição de cotas raciais. Essas ações sur-
gem como tentativa de corrigir a situação de contraste entre compo-
sição étnico-racial da sociedade brasileira e taxa de escolarização da
população afrodescendente.
Em 2002, foi sancionado o Decreto Presidencial Nº 4.228/2002,
que instituiu o Programa Nacional de Ações Afirmativas, a ser coor-
denado pela Secretaria de Estado dos Direitos Humanos do Ministé-
rio da Justiça, tendo como objetivo, entre outros, a:

[ 143 ]
 Observância, pelos órgãos da Administração Pública Fe-
deral, de requisito que garanta a realização de metas percen-
tuais de participação de afrodescendentes, mulheres e pessoas
portadoras de deficiência no preenchimento de cargos em co-
missão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores/DAS;
[...] e inclusão, nas contratações de empresas prestadoras de
serviços, bem como de técnicos e consultores no âmbito de pro-
jetos desenvolvidos em parceria com organismos internacio-
nais, de dispositivo estabelecendo metas percentuais de par-
ticipação de afrodescendentes, mulheres e pessoas portadoras
de deficiência.

3.1. Ingresso do Alunado Afrodescendente no Ensino Superior

Criado pela lei federal 10.558, de novembro de 2002, no âmbito

do MEC, o Programa Diversidade na Universidade, que ficou mais
conhecida pelo codinome de “lei de cotas”, tinha como finalidade “im-
plementar e avaliar estratégias para a promoção do acesso ao ensino
superior de pessoas pertencentes a grupos socialmente desfavoreci-
dos, especialmente dos afrodescendentes e dos indígenas brasileiros”.
Tendo sido iniciado com a Universidade Federal do Rio de Janei-
ro (UFRJ) e com a Univeridade de Brasília (UnB), o sistema de co-
tas raciais espalhou-se pelas universidades públicas, cobrindo todo
o país, conforme mostra o mapa da Figura I.

Figura I. Mapa brasileiro das cotas no ensino superior

Fonte: Grupo de Estudos Multidisciplinar da Ação Afirmativa (GEMAA)/ESP-UERJ.

[ 144 ]
3.2. Estudantes com Necessidades Especiais no Ensino Superior

Para o estudante do ensino superior portador de deficiência a

tônica da legislação é a da acessibilidade, que se efetiva em três
frentes:

3.2.1. Núcleos de Acessibilidade

a. Portaria Nº 3.284, de 7 de novembro de 2003

Dispõe sobre requisitos de acessibilidade de pessoas portadoras
de deficiência, para instruir os processos de autorização e de reco-
nhecimento de cursos e de credenciamento de instituições.

b. Decreto Nº 5.773, de 9 de maio de 2006

Dispõe sobre o exercício das funções de regulação, supervisão e
avaliação de instituições de educação superior e cursos superiores de
graduação e sequenciais no sistema federal de ensino.

c. Decreto Nº 6.571, de 17 de setembro de 2008

Dispõe sobre o atendimento educacional especializado, regula-
mentando o parágrafo único do artigo 60 da Lei Nº 9.394, de 20 de
dezembro de 1996, e acrescentando dispositivo ao Decreto Nº 6.253,
de 13 de novembro de 2007.

3.2.2. Acesso à Informação e à Comunicação

a. Decreto Nº 5.296, de 2 de dezembro de 2004

Regulamenta as Leis Nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, que
dá prioridade de atendimento às pessoas que especifica, e Nº 10.098,
de 19 de dezembro de 2000, que estabelece normas gerais e critérios
básicos para a promoção da acessibilidade das pessoas portadoras
de deficiência ou com mobilidade reduzida, e dá outras providências.

b. Decreto Nº 5 696, de 22 de dezembro de 2005

Regulamenta a Lei Nº 10.436, de 24 de abril de 2002, que dispõe
sobre a Língua Brasileira de Sinais (LIBRAS), e o artigo 18 da Lei
Nº 10.098, de 19 de dezembro de 2000.

[ 145 ]
3.2.3. Acesso ao Ensino

a. Lei Nº 11 096, de 13 de dezembro de 2005

Institui o Programa Universidade para Todos PROUNI regula
a atuação de entidades beneficentes de assistência social no ensino
superior; altera a Lei Nº 10 981, de 9 de julho de 2004 e dá outras
providências.

3.2.4. MECDAISY

Das ações desenvolvidas pelo MEC, visando ao acesso de alunos

portadores de deficiência visual ao conhecimento, pode-se citar:

a. distribuição de livros em Braille nos programas de distri-

buição de livros MEC/FNDE;
b. disponibilização de laptops para alunos de escolas públicas;
c. implantação de salas de recursos multifuncionais com mate-
riais didático-pedagógicos e equipamentos específicos para o
atendimento aos alunos com deficiência visual;
d. investimentos em projetos de modernização de centros e nú-
cleos de apoio pedagógico e produção Braille, CAP e NAPPB.
No ano de 2009 o investimento foi de R$ 10.340.000,00;
e. oferta de vagas em cursos de formação continuada de profes-
sores para o atendimento educacional especializado em nível
de extensão e pós-graduação em parceria com a Universidade
Aberta do Brasil (UAB). Em 2009, 13.000 vagas;
f. implementação do programa de adequação arquitetônica das
escolas, com recursos para acessibilidade espacial, como sina-
lização tátil.

Estas ações fazem parte da Política Nacional de Educação Especial

na Perspectiva da Educação Inclusiva e incidem mais diretamente so-
bre os estudantes da educação básica. Segundo documento do Grupo
de Trabalho responsável, observa-se um crescimento significativo no
número de matrículas em classes comuns no ensino regular básico:
em 1998, havia 43.923 alunos; em 2006, 325.316, aumento de 740%.
No ensino superior, o número de alunos passou de 5.007, em
2003, para 11.999 em 2005, com um incremento de 136%; em 2009,

[ 146 ]
eram 20.019 alunos, totalizando 0,34% das matrículas totais, tendo
como tipos predominantes de deficiência a baixa visão (30%), a defi-
ciência auditiva (22%) e a física (21%).
Nota-se uma porcentagem maior dos estudantes portadores de
deficiência visual no Ensino Superior.
O Programa MECDAISY beneficia estudantes também de educa-
ção básica, mas como tem como uma de suas principais característi-
cas conferir autonomia àquele que o utiliza, adapta-se perfeitamen-
te a um dos objetivos e exigência do Ensino Superior: a autonomia
intelectual.
Em 24 de junho de 2009, o Ministério da Educação, por meio de
sua Diretoria de Políticas de Educação Especial, lançou uma ver-
são da tecnologia Digital Accessible Information System (DAISY),
desenvolvida no Núcleo de Computação Eletrônica da UFRJ, com
investimentos de R$ 680 mil, valor que integra a verba de R$ 1,5
milhão investida, em 2009, nos projetos de criação e difusão de re-
cursos tecnológicos para pessoas com deficiência. Entre as possibili-
dades do MECDAISY estão a de transformar arquivos de texto em
áudio e livro digital acessível, converter texto digital em áudio e
produzir livros em formato digital acessível, além da leitura digital,
com sintetizador de voz e instruções em português, todos também
disponíveis em versão Linux e Windows.
O MECDAISY não pretende substituir a alfabetização, a leitura
e a produção de livros em Braile; seu objetivo é oferecer uma ferra-
menta complementar para a inclusão de deficientes visuais. Além
disso, amplia e aprimora ações de acessibilidade nas escolas visando
assegurar, aos deficientes visuais, o pleno acesso e participação em
condições de igualdade. É possível também acessar obras não dispo-
níveis em Braile, dado o acervo digital da Biblioteca da Universida-
de de Brasília.
As parcerias que podem ser feitas com as editoras públicas e pri-
vadas para a produção de livros em formato DAISY, especialmente
das obras publicadas em formato digital e/ou impresso no país. Além
disso, os núcleos de acessibilidade nas IES podem utilizá-lo como
uma importante ferramenta para a inclusão dos estudantes porta-
dores de deficiência.

[ 147 ]
3.2.5. Programa Incluir

O Programa de Acessibilidade na Educação Superior (Programa

Incluir) foi criado em 2005 e é executado em parceria pela Secretaria
de Ensino Superior (SESU) do MEC e pela Diretoria de Políticas de
Educação Especial. Atende quatro objetivos: 1. promover ações que
garantam o acesso e a permanência de pessoas com deficiência; 2.
apoiar a criação, reestruturação e consolidação de núcleos de acessi-
bilidade; 3. implementar a política de acessibilidade plena de pesso-
as com deficiência, e 4. promover a eliminação de barreiras pedagó-
gicas, atitudinais, arquitetônicas e de comunicação e a efetivação da
política de acessibilidade universal.
Seu principal objetivo é fomentar a criação e consolidação de nú-
cleos de acessibilidade nas IFEs que, por sua vez, devem organizar
as ações institucionais de integração dos estudantes com deficiência
à vida acadêmica.
Foram publicados, até agora, seis editais que, após processo sele-
tivo, contemplaram 191 projetos, para aplicação de R$ 17.400.000,00
previstos em orçamento.
Apenas no ano de 2009 o edital foi aberto às universidades públi-
cas estaduais.
As instituições têm respondido com ações, dentre as quais se des-
tacam: adequações arquitetônicas para acessibilidade física; aquisi-
ção de recursos de tecnologia assistiva; aquisição e desenvolvimento
de material didático e pedagógico acessível; aquisição e adequação
de mobiliário para acessibilidade; formação de profissionais para
uso dos recursos tecnológicos de Libras. A maioria dos projetos con-
centra-se na eliminação de barreiras arquitetônicas.

4. A pós-graduação brasileira

4.1. Antecedentes

A Pós-Graduação é muito recente no Brasil: ela foi criada a partir

da década de 1960 do século XX.
Os acontecimentos sobre o tema anteriores à segunda metade des-
se decênio podem ser considerados como meros antecedentes. De fato,
quando em 1930, o primeiro Ministro da Educação do país, Francisco

[ 148 ]
Campos, propôs o Estatuto das Universidades Brasileiras, foram da-
dos os primeiros passos no sentido da implantação da pós-graduação
no Brasil, à moda europeia. Experiências pioneiras, que merecem
menção por seu valor histórico, foram implantadas na Universidade
do Rio de Janeiro (Direito), na Faculdade Nacional de Filosofia e na
Universidade de São Paulo. No entando, somente na década seguinte
a expressão “pós-graduação” seria usada em documento legal brasi-
leiro (artigo 71 do Estatuto da Universidade do Brasil). Mais dez anos
se passaram para que o Brasil desse tímidos passos na direção do
intercâmbio de professores e pesquisadores com os Estados Unidos.
Contudo, somente na década de 1960 é que surgiram as iniciativas
mais concretas, no sentido da implantação e consolidação da verda-
deira pós-graduação no país, por meio da criação de curso na área de
Ciências Físicas e Biológicas e da criação da Comissão Coordenadora
dos Programas de Pós-Graduação em Engenharia (COPPE). A partir
daí, os cursos de pós-graduação espalharam-se pelas universidades do
país, com uma clara predominância das ciências naturais e numa evi-
dente oscilação referencial entre o modelo europeu (Universidade de
São Paulo) e o norte-americano (Universidade do Rio de Janeiro, Uni-
versidade Federal de Viçosa e Instituto Tecnológico da Aeronáutica).
Em 3 de dezembro de 1965, com o parecer Nº 977, da autoria de
Newton Sucupira, a pós-graduação foi criada formalmente no Bra-
sil. Por esta norma inaugural, ela já nasceu estruturada em pós-
-graduação lato sensu (especialização) e em pós-graduação stricto
sensu (mestrado e doutorado). Nasceu sob inspiração do modelo nor-
te-americano, já que os militares, que haviam tomado o poder pelo
golpe de Estado do ano anterior, tinham feito, claramente, a opção
pela “Cortina de Dólar”. Isso ficou mais claro com a reforma da Edu-
cação Superior (Lei Nº 5.540, de 28 de novembro de 1968), quando as
universidades nacionais foram modeladas de acordo com a experiên-
cia dos Estados Unidos, especialmente da Universidade de Houston.
Pode-se afirmar, com segurança, que o modelo europeu, mormen-
te o francês, que predominara na organização das universidades
brasileiras, sofreu, a partir daí, um ponto de inflexão, cedendo lugar
ao modelo norte-americano.
Com a “deseuropeização” e a consequente “americanização” das
IES brasileiras, na pós-graduação, o personalismo da tutoria, da
orientação da dissertatio (dissertação ou tese), cede lugar à centrali-
dade dos programas, cursos e departamentos.

[ 149 ]
 A inspiração norte-americana, no entanto, não é cópia, já que há
marcantes diferenças entre a pós-graduação ianque e a brasileira (v.
Verhine, 2008: 166-172).
De 1968, ou mais praticamente, da década de 70 do século pas-
sado aos dias de hoje, ou seja, em menos de meio século, a pós-gra-
duação cresceu muito no Brasil, seja sob o aspecto quantitativo, seja
sob o qualitativo.

4.2. Planos Nacionais de Pós-Graduação (PNPGs)

Até 1975, quando foi estabelecido o Primeiro Plano Nacional de

Pós-Graduação (I PNPG, 1975-1979), a pós-graduação cresceu es-
pontaneamente, atendendo a pressões e demandas conjunturais. A
partir desse momento ela passa a obedecer ao planejamento público
federal, constituindo um subsistema do sistema universitário, com a
finalidade precípua da formação de recursos humanos para a docên-
cia. O II PNPG (1982-1985) continuou com a mesma configuração e
finalidades, enfatizando-se, porém, a partir daí, a avaliação. Com
o III PNPG (1986-1989), a ênfase começou a recair na pesquisa, já
que o Plano fora elaborado simultaneamente à formulação do Plano
Nacional de Desenvolvimento (PND) da Nova República4, que en-
fatizava a necessidade de preparação de recursos humanos de alto
nível para o desenvolvimento científico e tecnológico do país.
A pós-graduação brasileira iniciava sua longa marcha de indis-
sociabilidade com o sistema nacional de ciência e tecnologia. “Aque-
le que seria o IV Plano, devido a problemas de várias ordens, não
chegou a ser implantado como plano efetivo, mas suas diretrizes e
instrumentos pautaram as ações da CAPES de 1996 a 2004” (Plano
Nacional de Pós-Graduação (PNPG) −2011-2020, v. I, p 13). Cabem
aqui algumas indagações: Se o III PNPG abrangeu o período de 1986
a 1989, o IV PNPG não seria o do período 1990-1995? Se o IV PNPG,
existiu, embora não implantado, “por problemas de várias ordens”,
e a CAPES seguiu “suas diretrizes e instrumentos” de 1996 a 2004,
de 1990 a 1995 houve um vácuo? Na verdade, durante uma década,
o país não teve Plano Nacional de Pós-Graduação, pois somente em

���������������������������������������������������������������������������������
Denominação dada à República iniciada com a redemocratização do Brasil em 1985.

[ 150 ]
1996, “a Diretoria-Executiva da CAPES, ciente da necessidade de se
construir um novo Plano Nacional de Pós-Graduação, formulou uma
pauta de trabalho com vistas à sua realização” (IV PNPG, p. 16).
O indevidamente deniminado VI PNPG (2011-2020) e elaborado
simultaneamente à formulação do Plano Nacional de Educação, é o
último, merecendo, portanto uma análise mais detalhada.
No período anterior à elaboração do atual Plano Nacional de Pós-
-Graduação, a evolução deste subsistema pode ser melhor percebido
nos dados do Quadro V.

Quadro V. Evolução da pós-graduação stricto sensu.

ANO 2006 2007 2008 2009 2010 2010-2006

(%)

Total 1.738 1.925 2.092 2.233 2.347 35

Mestrado 1.099 1.232 1.331 1.415 1.485 35
Doutorado 639 393 761 818 862 35

Fonte: Relatório de Acompanhamento REUNI/Andifes/2010.

4.3. O Plano Nacional de Pós-Graduação 2011-2020

O “VI” PNPG foi elaborado na atmosfera da perspectiva de o país

tornar-se a 5ª potência econômica do Planeta, com evidentes reflexos
na geopolítica mundial e no papel que a ciência e a tecnologia brasi-
leiras passam a ter no conceto das comunidades científicas interna-
cionais. Os desafios do sistema produtivo e da competividade interna-
cional já estão exercendo notável pressão sobre a massa crítica que se
debruça sobre os avanços científicos e tecnológicos do país. Ao mesmo
tempo, com os avanços da democracia brasileira, o Sistema Nacional
de Pós-Graduação não poderá descuidar, ao lado da integração com o
setor empresarial, a interação e integração com a sociedade, no senti-
do de sua transformação profunda em uma formação social mais jus-
ta. Se os avanços do sistema produtivo são importantes e, portano, a
Educação Superior deve formar profissionais para a geração do lucro,
mais importantes ainda serão os avanços no sentido da formação de
intelectuais que se voltem para a igualdade social.

[ 151 ]
5. Programas governamentais de estímulo à pesquisa

Dentre os diversos programas governamentais de estímulo à do-

cência e à pesquisa, podem ser destacados:

5.1. Programa Nacional de Pós-Doutorado (PNPD)

O PNPD, que busca financiar a fixação de jovens doutores em

áreas estratégicas de pesquisa, relacionadas à política industrial,
tecnológica e de comércio exterior, resultou de parceria entre a Coor-
denação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nivel Superior (CAPES),
o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
(CNPq) e a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP).
Grupos de pesquisa de todo o país e empresas das áreas tecnoló-
gicas podem encaminhar projetos de pesquisa que visem à absorção
dos doutores.
O PNPD dá preferência a propostas que se voltam para a inova-
ção, o desenvolvimento científico e tecnológico do país, em nível lo-
cal, regional e nacional, enfatizando a competitividade internacional
da pesquisa brasileira, o adensamento tecnológico e a dinamização
das cedeias produtivas.

5.2. Programa Escola de Altos Estudos

Criado pelo Decreto Nº 5.801, de 8 de junho de 2006, o Programa

Escola de Altos Estudos objetiva promover a cooperação acadêmica
e o intercâmbio internacional. Desenvolve suas atividades por meio
do convite a professores e pesquisadores estrangeiros, de elevado
conceito internacional, para o ministério de cursos monográficos em
IES brasileiras que oferecem os programas de pós-graduação stricto
sensu com nota igual ou superior a 5 (cinco).

5.3. Bolsas de Estudos no Exterior

Como se pode observar na Tabela II, o maior número de bolsas

oferecidas em 2010 concentrou-se no tipo denominado “sanduíche”,

[ 152 ]
com 38,1% no nível de doutorado (duração de 4 a 18 meses) e 29,7%
na graduação (duração de 4 a 12 meses).
Para 2011, a estimativa foi a de duplicar o número de doutorados
sanduíches, ampliar bolsas de pós-doutorado e do Programa de Li-
cenciaturas no Exterior. No caso das bolsas de doutorado, a projeção
é alcançar áreas definidas pelo Governo Federal como prioritárias:
engenharias, ciências da computação, biológicas, ciências da saúde
e ciências exatas.
É bom lembrar que esta meta foi ultrapassada, e muito, pois no
final do ano de 2011, a Presidenta da República lançou o Progra-
ma Ciência sem Fronteiras, com 101.000 bolsas de estudos para
estudantes brasileiros se formarem no exterior e para cientistas
estrangeiros trabalharem no Brasil, na produção de ciência e tec-
nologia.

Tabela III. Bolsas de Estudo no Exterior (2010).

Fonte: CAPES.

O Gráfico II revela que, das 4.958 concedidas em 2010, foram des-

tinadas 71,6% às IES europeias e 23,7% às da América do Norte. A
América do Sul recebeu apenas 1,9%; Ásia e Oceania não ultrapas-
saram o percentual de 1,1%; América Central e África não atingiram
0,5% das bolsas, para cada uma delas.

[ 153 ]
 Gráfico II. Distribuição de bolsistas no exterior, 2010.

80
71,6
70

60

50

40

30
23,7
20

10
1,9 0,2 1,1 1,1
0,3
0
América América América Europa África Ásia Oceanía
del Norte Central do Sul

Percentual

Fonte: CAPES.

6. Seleção e formação docente e discente na universidade

segundo raça, etnia e gênero

Neste item são abordadas as três dimensões específicas do Sis-

tema de Educação Superior Brasileiro: (I) Seleção do corpo discente
(II) Alunado e representatividade e (III) formação e promoção do
corpo docente e pesquisadores, destacando-se, nessas dimensões, as
variáveis raça, etnia e gênero, com destaque para as políticas de
ações afirmativas desenvolvidas no âmbito do sistema educacional
superior pelo governo brasileiro nos últimos dez anos.
Na Figura II, tem uma ideal do conjunto do Sistema Nacional de
Educação.5

������������������������������������������������������������������������������
Nunca é demais relembrar que o Sistema Educacional Brasileiro é um verdadei-
ro suprassistema, pois ele é o conjunto dos sistemas educacionais do país: Sistema

[ 154 ]
 Figura II. Sistema Nacional de Educação.

S Pós-Doutorado
t
P r
i
ó c
s t Doutorado
- u
g s
r e
EDUCAÇAO n
a
SUPERIOR s
d u
u Mestrado Mestrado
a profesional
ç
a L s
o a e Cursos de
t n
o s especializaçao
u

Cursos de
Cursos graduaçao Cursos de
sequenciais extensao

Ensino
medio

EDUCAÇAO
BASICA Ensino
fundamental

Educaçao
infantil

Fonte: MEC/Sesu, 2007.

Federal de Educação, 26 Sistemas Estaduais de Educação e milhares de Sistemas

Municipais de Educação.

[ 155 ]
6.1. Formas de Ingresso no Ensino Superior Brasileiro

O ingresso no Ensino Superior Brasileiro tem como pré-requisi-

tos: 1. a conclusão da educação básica e 2. a aprovação em proces-
so seletivo. O ideal seria a universalização do acesso, em que todo
concluinte da Educação Básica pudesse ingressar na superior, sem
qualquer barreira ou filtro. No entanto, o acesso ainda é restrito
a um segmento economicamente privilegiado, mesmo consideradas
as políticas públicas de equidade das duas últimas décadas, que
visaram incorporar a população mais “frágil” –mulheres, negros,
indígenas, portadores de deficiências e pobres. O processo seletivo,
chamado de “vestibular”, consiste em uma avaliação aplicada pelas
IES para aferir o conhecimento adquirido pelo aluno ao longo da sua
vida escolar, a fim de selecionar os(as) capazes de dar continuidade
à própria formação no nível superior.
Com a LDB de 1996, o vestibular passou a ser mais flexível, per-
mitindo que cada instituição, após análise do cenário em que está
inserida, exerça a sua autonomia na escolha dos critérios de seleção
para ingressso em seus cursos superiores.

6.1.1. Ingresso nas Instituições de Ensino Sperior (IES) Privadas

As instituições privadas foram as primeiras a se apropriar dessa

flexibilização legal. Aboliram do vestibular as questões de diversas
áreas do conhecimento, ao ponto de algumas delas exigirem apenas
uma prova de conhecimentos gerais e uma de redação. Outras pas-
saram a realizar apenas uma prova de redação, ou criaram novos
mecanismos de seleção tais como I. sistema de Avaliação Continua;
II. Análise do Histórico Escolar; III. Vestibular Antecipado; IV. En-
trevista, e V. o uso das notas do ENEM, conforme regulamentação
do artigo 51 da LDB pelo Conselho Nacional de Educação.
O sistema de Avaliação Contínua pode ser feito por intermédio
de provas aplicadas durante todo o Ensino Médio, para, ao final do
terceiro ano, calcular-se a média ponderada do aluno. O exame é
classificatório, sendo reservadas, no máximo, 50% das vagas para
aqueles que fizeram a avaliação contínua.
Na Análise do Histórico Escolar, a instituição recebe os históricos
dos candidatos e calcula a média geral, levando em conta as notas

[ 156 ]
de todas as séries do Ensino Médio. No caso de alunos que ainda não
tenham concluído a 3ª série do Ensino Médio, o desempenho é calcu-
lado com base nas notas da 1ª e 2ª séries –são chamados os alunos
que obtiverem as maiores médias, até um determinado número de
vagas. Os critérios de desempate variam de acordo com as institui-
ções, que podem priorizar os melhores desempenhos em Português
e Matemática e levar em conta a idade como critério de desempate.
No caso de Vestibular Antecipado, as IES realizam uma prova
para seleção de alunos que ingressarão em futuro próximo, sob a ale-
gação de que eles ficam menos tensos na hora da prova. A vantagem
para a instituição é que são selecionados bons estudantes, já que os
aprovados dominam o conteúdo antes do término do Ensino Médio.
Esse método não substitui o vestibular, pois apenas uma cota das
vagas é destinada aos aprovados na prova antecipada.
Na seleção por meio de Entrevistas o aluno apresenta documen-
tos de conclusão do Ensino Médio e é entrevistado para testagem de
seus conhecimentos e interesses.
No uso dos resultados do ENEM, a instituição reserva uma cota
de suas vagas para candidatos que apresentarem os melhores de-
sempenhos nesse exame nacional. Com a criação do ENEM, as ou-
tras modalidades de seleção foram sendo deixadas de lado por causa
do excessivo trabalho acarretado e pela ausência de ônus, visto que
o custo do ENEM é rateado entre os alunos que pagam para fazer a
prova e porque sua organização cabe ao Instituto Nacional de Estu-
dos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP).
Nesse cenário, o que se percebe é que, por um lado, há um ex-
cedente de vagas na iniciativa privada e, por outro, um déficit nas
instituições públicas. Esta situação evidencia que uma parte signi-
ficativa da população habilitada não tem condições de ingressar na
educação superior pública, mais concorrida, nem tem recursos finan-
ceiros para acessar o sistema privado.

6.1.2. Ingresso nas Instituições de Ensino Superior (IES) Públicas

As mudanças no âmbito das universidades públicas aconteceram

de forma não homogênea. Em todas as regiões do país, políticas afir-
mativas foram, aos poucos, fazendo parte das rotinas das IES, que
podem ser descritas como medidas:

[ 157 ]
 Especiais e temporárias, tomadas ou determinadas pelo
Estado, espontânea ou compulsoriamente, com o objetivo de
eliminar desigualdades historicamente acumuladas, garan-
tindo a igualdade de oportunidades e tratamento, bem como
de compensar perdas provocadas pela discriminação e margi-
nalização, decorrentes de motivos raciais, étnicos, religiosos,
de gênero e outros Portanto, as ações afirmativas visam com-
bater os efeitos acumulados em virtude das discriminações
ocorridas no passado. (GTI, 1996)

O Quadro VI ilustra o processo inicial da implantação das cotas

nas universidades brasileiras no período de 2003 a 2006.

Quadro VI. Vagas nas universidades públicas por cotas de

gênero, raça, etnia (2003-2006).

ANO INSTITUIÇÃO COTAS PARA

Universidade Estadual do Rio de Janeiro
Universidade Estadual do Norte Fluminense
2003 Centro Universitário Estadual da Zona Oeste
Fundação de Apoio à Escola Técnica do RJ
Universidade do estado da Bahia
Universidade Estadual do Mato Grosso do Sul
2004 Universidade Estadual de Londrina
Universidade Federal do Paraná
2005 Universidade de Brasília
2004 Universidade Federal de Alagoas
Universidade Estadual de Minas Gerais
2004 Universidade Estadual de Goiás
Universidade Estadual de Montes Claros
2004 Universidade Estadual do Amazonas
2004 Escola Superior de Ciência e Saúde DF
2005 Centro Universitário São José
2005 Universidade Federal de São Paulo
Universidade Federal da Bahia
Negros, Pardos
Afrodescendentes)
Egressos Escolas Públicas
Afrodescendentes e Mulheres
Afrodescendentes Carentes
Egressos de Escolas Públicas
Portadores de Deficiência e
Indígenas
Egressos Escolas Públicas e
Privadas do Estado
Egressos Escolas Públicas
Locais
Afrodescendentes, Indígenas

[ 158 ]
 ANO INSTITUIÇÃO COTAS PARA
2006 Universidade Federal do ABC Egressos de Ensino Médio
Centro Federal de Educação Técnica da Bahia Público
2005 Universidade Federal do Paraná Afrodescendentes e Carentes
2004 Universidade do Estado do Mato Grosso Negros, Pardos (Egressos de
Escolas Públicas e Bolsistas
de Escolas Particulares)
2004 Universidade Federal de Juiz de Fora Negros Egressos de Escolas
2006 Universidade Estadual de Ponta Grossa Públicas
2004 Universidade Federal do Tocantins Índigenas
2006 Universidade Estadual de Feira de Santana Negros, Indígenas,
Quilombolas e Egressos
2008 Universidade Estadual de Santa Cruz de Escolas Públicas
2004 Centro Universitário de Franca Negros, Afrodescendentes,
Postadores de
2006 Centro Federal de Educação Técnica (Sergipe) Deficiências e Egressos de
Escolas Públicas
2008 Universidade Federal de São Carlos Negros, Indígenas e Egressos
de Escolas Públicas
2001 Universidade Federal do Rio Grande do Sul Carentes e Portadores de
Deficiência
2005 Centro Federal de Educação Técnica (RN) Egressos das Escolas Públicas
Universidade de Pernambuco
2004 Universidade de Campinas
Faculdade de Medicina de S. José do Rio Preto
Universidade Federal do Rio Grande do Norte Bônus nas Notas dos Estudantes
2005 Faculdade de Tecnologia de São Paulo
Universidade de São Paulo

Fonte: Santos (2008).

O período abrangido pelos dados do Quadro VII tornou-se um

marco do movimento pela equidade no Ensino Superior e contou
com a participação de instituições de todas as regiões brasileiras.
O ingresso passou de processos seletivos com vestibulares tradicio-
nais para três tipos de reservas de cotas: 1. raciais; 2. sociais, e 3.
por bônus. As cotas raciais consistem em reservar parte das vagas
da instituição de Ensino Superior para candidatos que sejam afro-
descendentes ou índiodescendentes; as cotas sociais são reservas de

[ 159 ]
vagas do vestibular para alunos egressos de escolas públicas, além
de pessoas com algum tipo de deficiência, estudantes de baixa renda
familiar ou professores da rede pública não diplomados; as cotas por
bônus são as que acrescem pontos na nota do vestibular de candida-
tos em determinadas condições sociais.
São 148 IES públicas que adotam algum tipo de cota em seus pro-
cessos seletivos. A maioria utiliza cotas sociais, às quais se seguem
as raciais e, por fim, as cotas por bônus.

6.1.3. Perfil do Alunado Segundo a Representação das Minorias

Os Quadros VII e VIII cobrem o período que vai de 1988 a 2008,

com base na análise das taxas brutas e líquidas de escolaridade.
Neste caso específico, as taxas foram calculadas tendo por referên-
cia a população na faixa de idade entre 18 e 24 anos. No período
considerado, em todo o país, aumentou o número de estudantes que
frequentavam o ensino superior. A taxa bruta de escolaridade, nesse
nível, passou de 8,6% para 25,5%, o que significou um incremento de
17 pontos, ou 197,8%.

Quadro VII. Taxa bruta de escolaridade no ensino superior

(18 a 24 anos).

Gênero Raça 1988* 1998** 2008

Homens Brancos 12,3 15 31,7
Pretos e Pardos 3,1 3,2 13
Subtotal 8,2 9,4 21,6
Mulheres Brancas 12,4 18,4 39,9
Pretas e Pardas 4,1 5 20
Subtotal 8,9 12,3 29,6
Total*** Brancos 12,4 16,8 35,8
Pretos e Pardos 3,6 4 16,4
Subtotal 8,6 10,9 25,5

* Não inclui a população residente nas áreas rurais da Região Norte.

** Idem, exceto Tocantins.
*** A população total inclui os indivíduos de cor ou raça amarela, indígena e ignorada.
Fonte: IBGE, microdados PNAD.

[ 160 ]
 Quadro VIII. Taxa líquida de escolaridade no ensino superior
(18 a 24 anos).

Gênero Raça 1988* 1998** 2008

Homens Brancos 7,2 9,2 18,2
Pretos e Pardos 1,6 1,7 6,2
Total 4,8 5,9 11,8
Mulheres Brancas 8,1 12,2 22,7
Pretas e Pardas 2 2,4 9,2
Total 5,6 7,8 15,7
Total*** Brancos 7,7 10,9 20,5
Pretos e Pardos 1,8 2 7,7
Total 5,2 6,8 13,7

* Não inclui a população residente nas áreas rurais da Região Norte.

** Idem, exceto Tocantins.
*** A população total inclui os indivíduos de cor ou raça amarela, indígena e ignorada.
Fonte: IBGE, microdados PNAD.�������������������������������������������������
Tabulações LAESER: Fichário das Desigualdades Ra-
ciais.

A taxa bruta de escolaridade no Ensino Superior da população re-

sidente branca passou de 12,4% em 1988 para 35,8%, em 2008, cor-
respondendo a uma elevação de 23,4 pontos percentuais, ou 189,2%.
Já no caso da população preta e parda, a taxa bruta de escolaridade
passou de 3,6 em 1988 para 16,4%, dez anos depois, aumentando de
12,7 pontos percentuais, ou 350,4%.
Quando analisadas cor ou raça verifica-se que, no período em
foco, a taxa bruta de escolaridade entre grupos de brancos, pretos e
pardos cresceu. A vantagem para o primeiro grupo era de 8,8 pon-
tos percentuais, em 1988; de 12,7 pontos percentuais, em 1998, e
19,5 pontos em 2008. Naquele período de 20 anos, a taxa de pretos e
pardos avançou de forma mais acelerada que a dos brancos. De qual-
quer forma, o forte crescimento proporcional da taxa bruta de esco-
laridade entre pretos e pardos não pode ser dissociado do ponto de
partida do indicador, notadamente baixo no final dos anos de 1980.
O incremento da taxa bruta de escolaridade no Ensino Superior, que
permaneceu praticamente inalterada entre 1988 e 1998 (aumento
relativo de 2,3 pontos percentuais na população como um todo; de
4,4 pontos percentuais entre os brancos; e de apenas 0,4 pontos per-

[ 161 ]
centuais entre os pretos e pardos), se deu de forma mais intensiva
entre 1998 e 2008, com um crescimento de 14,7 pontos percentuais
para os estudantes em geral; 19,1 para os estudantes brancos, e 12,3
pontos percentuais entre os estudantes pretos e pardos. O movimen-
to desses indicadores leva a duas constatações: 1. o incremento na
proporção de brasileiros que frequentam o nível superior é um fato
razoavelmente recente, basicamente concentrado entre 1998 e 2008
e 2. a despeito desse ritmo mais acelerado de crescimento, a propor-
ção de indivíduos no Ensino Superior em relação ao total da popula-
ção ainda é pouco significante.
A decomposição daquele indicador pelos grupos de cor ou raça e
sexo evidenciou que também ocorreram significativos aumentos das
taxas brutas de escolaridade de ambos os sexos no Ensino Supe-
rior. De 1988 e 2008, a taxa bruta de escolaridade passou de 12,3%
para 31, 7% entre os homens brancos, e de 3,1% para 13%, entre os
homens pretos e pardos. Na população feminina, os indicadores su-
biram de 12,4% para 39,9%, entre as brancas, e de 4,1% para 20%,
entre as pretas e pardas. Desse modo, naquele último ano, a diferen-
ça na taxa bruta de escolaridade entre os homens brancos, pretos
e pardos era de 18,7 pontos percentuais, favoráveis aos primeiros
que, em termos proporcionais, chegava a 144,1%. Já na comparação
entre as pessoas do sexo feminino, as mulheres brancas vis a vis as
mulheres pretas e pardas apresentaram uma taxa bruta de escolari-
dade 19,9 pontos percentuais a mais. Proporcionalmente, as brancas
representavam quase o dobro da taxa verificada entre as pretas e
pardas.
Em 2008, na comparação entre mulheres brancas e homens pre-
tos e pardos, a taxa bruta era favoravel às primeiras em 26,9 pontos
percentuais. No mesmo período, a taxa bruta de escolaridade dos
homens brancos, comparativamente às mulheres pretas e pardas,
era superior a 11,7 pontos percentuais.
De acordo com os dados do PNAD, a taxa líquida de escolaridade
no ensino superior, entre 1988 e 2008, passou de 5,2% para 13,7%
para os jovens daquele intervalo etário como um todo, correspon-
dendo a uma elevação de 8,5 pontos percentuais. Entre a população
branca, o indicador evoluiu de 7,7% para 20,5%, representando um
incremento de 12,8% pontos. Já entre a população preta e parda, o
indicador evoluiu de 1,8% para 7,7% –uma evolução de 5,9 pontos,
ou, em termos relativos, de 321,6%. Lidos de forma invertida, aque-

[ 162 ]
les indicadores querem dizer que, no ano de 1988, 92,7% dos jovens
brancos em idade para frequentar o ensino superior não o faziam;
entre os pretos e pardos, este mesmo indicador chegava perto de
100%. Vinte anos depois, apesar do incremento, o peso de jovens
entre 18 e 24 anos que não estavam em alguma IES ainda era de
86,3% da população jovem: 79,5% entre os brancos e de 92,3% entre
os pretos e pardos. Sem ironia, tais indicadores reforçam o senso
comum existente na sociedade brasileira de que a universidade não
é para todos. Tal como verificado quando do estudo da taxa bruta
de escolaridade, no período de 1988 a 1998, a taxa líquida de esco-
laridade no Ensino Superior ficou quase inalterada. Na população
como um todo, houve um avanço de 1,6 pontos percentuais; entre
os brancos, de 3,2 pontos percentuais e, entre os pretos e pardos, de
0,2 ponto percentual. A despeito das irrisórias taxas líquidas de es-
colaridade no Ensino Superior, mesmo em um período mais recente,
o incremento ocorrido nos últimos vinte anos se deu no lapso entre
1998 e 2008, quando o indicador do conjunto dos jovens brasileiros
aumentou 6,9 pontos, sendo de 9,6 pontos, no caso dos brancos, e 5,6
entre pretos e pardos. As desigualdades de cor ou raça apontadas na
taxa líquida de escolaridade cresceram progressivamente: 5,9 pon-
tos, em 1988; 8,9, em 2008.
Alternativamente, analisada em termos proporcionais, observa-
-se que, entre 1988 e 2008, a evolução da taxa líquida de escolari-
dade dos pretos e pardos (321,6%) se deu em um ritmo mais inten-
so que a dos brancos (165,9%). Porém, saliente-se que o ponto de
partida do indicador era especialmente ínfimo no caso dos pretos e
pardos. Talvez, o melhor exemplo nesse sentido seja que, em 2008, a
taxa líquida de escolaridade no ensino superior dos pretos e pardos
ainda fosse igual à taxa observada entre os jovens brancos de vinte
anos antes. Quando esta taxa é desagregada por grupos de cor ou
raça e sexo, verifica-se que, em 2008, as jovens brancas foram as que
apresentaram as taxas mais elevadas (22,7%), sendo de 18,2%. no
caso dos jovens brancos e, para pretos e pardos, de 6,2%, no caso do
contingente masculino, e de 9,2%, do feminino. Na comparação entre
a taxa líquida de escolaridade no ensino superior dos jovens pretos
e pardos e a dos jovens brancos, observa-se que, em 2008, propor-
cionalmente, o indicador dos primeiros era apenas um terço do dos
segundos. Na comparação entre jovens brancas e pretas e pardas a
diferença foi favorável às primeiras em 13,5 pontos percentuais, ou

[ 163 ]
146,2%. Em 2008, a probabilidade de um jovem branco entre 18 e
24 anos frequentar uma instituição de ensino superior era de 97,8%
vezes superior à de uma jovem branca e de 263,5% vezes à de um
jovem preto e pardo do mesmo intervalo de idade.
Como já apontado na primeira edição do Relatório Anual das
Desigualdades Raciais no Brasil, o crescimento da presença de es-
tudantes pretos e pardos nas IES ao longo da segunda metade da
década de 1990 e da primeira de 2000 pode ser parcialmente ex-
plicado pela progressiva adoção, pelas universidades públicas, das
políticas de ação afirmativa de ingresso discente e pelos crescentes
incentivos do Governo Federal para promover o acesso dos estudan-
tes ao Ensino Superior, via instituições particulares, por meio do
ProUni e do Fies. Por outro lado, considerando-se a adoção dessas
políticas, esperava-se um aumento mais acentuado da taxa bruta de
escolaridade em 2008, comparativamente às registradas em 2006.
Naquele ano, a taxa bruta de escolaridade no ensino superior foi de
30,7% entre os brancos e 12,1% entre os pretos e pardos. Portanto,
no intervalo de dois anos, o indicador entre os brancos avançou 5,1
pontos percentuais e entre os pretos e pardos, 4,3. Comparadas as
taxas líquidas de escolaridade de brancos e pretos e pardos de 2008
com as de 2006, observa-se um incremento na taxa líquida de escola-
ridade entre os jovens brancos de 1 ponto, e entre os pretos e pardos
de 1,4. Mais uma vez, o fato é que, diante das lacunas que vieram
se acumulando ao longo das gerações, tal incremento ainda deve ser
visto como sumamente insuficiente.

7. Representação e políticas de incentivo a professores

e pesquisadores em relação ao gênero

Segundo os dados do MEC, de 2009, nas IES públicas há um

professor para cada 12,3 alunos –índice inferior ao verificado nas
instituições privadas, cuja média é de 20 graduandos por docente,
compondo uma média, para as 2 314 IES do país, de 17,4 estudantes
por professor.
A Figura III dá uma melhor ideia da distribuição docente de En-
sino Superior no país.

[ 164 ]
 Figura III. Distribuição docente de nível superior no Brasil.

Fonte: Uspnet, 2009.

O Censo revela que 307 mil professores compõem o corpo docente

do Ensino Superior no país, composto, de acordo com a titulação,
por 36% de mestres e 27% de doutores –proporção maior entre as
públicas (75%) do que entre as privadas (55%). Nas públicas, quase
metade dos professores (48%) é formada por doutores; nas particula-
res, a maior concentração é de mestres (41%).
No perfil geral da representação dos professores e pesquisadores no
Ensino Superior Brasileiro, identificam-se as seguintes caracteríticas:

a) Nas IES públicas:

• gênero: masculino (56%) e feminino (44%);
• faixa etária média: 44 anos;
• nacionalidade: a maioria é brasileira;
• titulação: doutorado (46,1%), mestrado (27,9%), especiali-
zação 13,9%), graduação (124%) e sem graduação (06%);
• regime de trabalho: horista (6,8%), parcial (14,2%) e inte-
gral (79%).

[ 165 ]
 b) Nas IES privadas:
• gênero: masculino (54,5%) e feminino (45,5%);
• faixa etária média: 34 anos;
• nacionalidade: a maioria é brasileira;
• titulação: doutorado (14,2%), mestrado (41,2%), especiali-
zação (37,8%), graduação (6,7%) e sem graduação (0,1%);
• regime de trabalho: horista (53%), parcial (25,4%) e inte-
gral (21,6%).

Aqui se aplica, para o período 2005 a 2010, o enfoque do sexo

biológico para avaliar a entrada de homens e mulheres na educação
superior brasileira.

7.1. Gênero na Educação Superior

O assunto é importante para a definição de uma política edu-

cacional no país se consideramos que mais da metade da popula-
ção potencialmente interessada em ingressar na educação superior
é constituída por mulheres. A população brasileira é composta por
190.755.759 de habitantes, sendo 97.342.162 mulheres e 93.390.532
homens.
À luz da recente e crescente expansão desse grau de ensino nas
duas últimas décadas, cabe indagar até que ponto esse fato contribui
para uma maior abertura das oportunidades de acesso para o sexo
feminino. Trata-se de discutir a democratização da educação supe-
rior no país em termos da equidade de oportunidades para ambos
os sexos. Numa perspectiva social mais ampla, essa discussão ga-
nha relevância na medida em que este nível de ensino desempenha
importante papel para a ascensão social. No momento em que os
papéis sexuais tradicionais estão sendo questionados e redefinidos
em diferentes sociedades e em que a situação de inferioridade social
e econômica da mulher não tem sido pacificamente aceita, seu aces-
so às oportunidades de formação universitária pode ser considerado
como um importante objetivo para atingir maior igualdade entre os
sexos no mundo do trabalho e na organização social em geral.
A preocupação com a redução do “hiato de gênero” e a ampliação
do acesso das mulheres à educação são objetivos explícitos de diver-
sos encontros internacionais, como a Conferência do Meio Ambien-

[ 166 ]
te no Rio de Janeiro (1992), Conferência dos Direitos Humanos em
Viena (1993), Conferência de População e Desenvolvimento no Cairo
(1994), a Conferência da Mulher em Pequim (1995), IV Conferência
da Mulher (1995), Cúpula do Desenvolvimento Social em Copenha-
gue (1995), Fórum Mundial de Educação (2000) e Metas do Milênio
(2000). Todas as Conferências Internacionais promovidas pela ONU
na última década partem do princípio de que, para se chegar a um
mundo mais justo e próspero, é preciso “eliminar as discriminações
contra o sexo feminino em todos os campos de atividade, especial-
mente na educação, propiciando maior status e autonomia, isto é,
maior empoderamento das mulheres” (Beltrão e Alves, 2012). Entre
as oito metas, figuram proeminentemente a expansão das oportuni-
dades educacionais e a igualdade de gênero.
Passados alguns anos, desde a adoção das metas, análises de or-
ganismos internacionais, como as do Banco Mundial, começaram a
soar o alarme de que as metas não seriam alcançadas se fossem
mantidas as tendências históricas. Preocupada com essa possibili-
dade, a ONU, em 2002, mobilizou a comunidade internacional para
que ela assumisse compromissos de implementação das metas, com
a criação do Projeto Milênio. Este projeto consta de grupos de tra-
balho compostos de especialistas de diversos países, representantes
das agências das Nações Unidas e instituições públicas, não gover-
namentais e privadas. Entre as principais metas, estão o acesso uni-
versal à educação primária até o ano 2015 e a promoção da igualda-
de entre os gêneros e o empoderamento das mulheres. No entanto,
segundo a UNESCO (2003: 1):

A meta relativa ao gênero foi considerada de urgência par-

ticular, exigindo que fosse atingida, até 2005, a paridade nas
matrículas de meninos e meninas nos níveis primário e se-
cundário, e total igualdade em todos os níveis educacionais
até 2015.

Naquele momento, a realidade mundial evidenciava que milhões

de crianças de todo o mundo ainda não tinham acesso ao ensino e
um número ainda maior das que chegam a se matricular abando-
nam a escola prematuramente, antes mesmo de adquirir suficientes
habilidades em linguagem e aritmética. “A maioria dessas crianças
são meninas. Como resultado, o flagelo do analfabetismo ainda afe-

[ 167 ]
ta mais de 850 milhões de adultos, dos quais quase dois terços são
mulheres” (ib.).
2005 representa um marco importante e o Brasil, neste último
qüinqüênio, evoluiu quanto às oportunidades educacionais para ho-
mens e mulheres. No âmbito mundial,

As matrículas no ensino superior, em todo o mundo, au-

mentaram de 69 milhões, em 1990, para 88 milhões, em 1997,
com um crescimento de 50% nos países em desenvolvimento.
As mulheres continuaram a avançar em direção da paridade
com relação aos homens: sua participação nas matrículas do
ensino superior subiu de 46% para 46,8% em escala mundial,
com os maiores acréscimos, em termos absolutos, ocorrendo
nos países em desenvolvimento. Mesmo assim, as diferenças
nessa participação são marcantes: os Índices Brutos de Matrí-
culas (IBMs), no nível terciário, são de cerca de 45% na maio-
ria dos países da OCDE e na Europa transicional, enquanto
a grande maioria dos países em desenvolvimento apresenta
valores inferiores a 30%. Nenhum país da África Subsaariana
(com a exceção da África do Sul) e do Oeste da Ásia possui
IBMs acima de 15%. (UNESCO, 2003: 11)

Atualmente, a desigualdade de gênero torna-se evidente em di-

versos setores da sociedade: no mercado de trabalho, na escolha da
carreira profissional e remuneração; na política; nas relações so-
ciais, na família; na educação. No que se refere à educação, os dados
IBGE (2000) revelam que o nível de escolaridade formal da popula-
ção brasileira tem se elevado continuamente ao longo dos anos: em
1976, 35% dos homens e igual proporção das mulheres não tinham
nenhuma instrução, ou haviam cursado menos de um ano de escola;
em 2002, aproximadamente 12%, tanto dos homens quanto das mu-
lheres brasileiras, apresentaram nível de escolaridade incipientes.
Já no ano de 2009, a taxa de analfabetismo das pessoas com quinze
anos ou mais de idade estava em 9,7%.
A entrada das mulheres nas universidades é um marco das mu-
danças em curso na sociedade brasileira. Censos do IBGE e do INEP
revelam que, em trinta anos, as mulheres conseguiram reverter o
quadro de desigualdade histórica e consolidar uma nova realidade
em que já são maioria (60%) dos formados entre os mais jovens. Em
2003, a UNESCO já apontava esse crescimento da participação das

[ 168 ]
mulheres nas matrículas da educação superior, afirmando que: “Em
mais da metade dos países onde existe disponibilidade de dados, as
mulheres representam a maioria dos alunos do ensino superior (a
maioria dos países europeus, América Latina e Caribe e América do
Norte)” (UNESCO, 2003: 8).
No Relatório de Monitoramento Global Brasileiro, evidencia-se o
aprofundamento da disparidade de gêneros no Brasil em favor das
mulheres, com um Índice Geral de Paridade (IGP) de 1,32, ou seja,
para cada 100 homens há 132 mulheres nessa etapa educacional.
A comparação entre o contingente de indivíduos com nível uni-
versitário em 1970 e 2000 revela expressiva entrada feminina em
cursos tradicionalmente masculinos, o que se repete em todos os
níveis educacionais, mas de forma mais intensa no grupo com nível
superior –extrato em que apenas 25% eram mulheres, em 1970, e
que passou, no ano 2000, a ser majoritariamente feminino (53%).
O significado deste avanço, no sentido de uma maior equidade de
gênero, representa uma conquista em si, independentemente da
forma como a escolaridade se reverteu no processo de inserção la-
boral feminina.
A expansão da escolaridade no Brasil –assim como o aumento do
número de vagas oferecidas nas universidades desde a década de
1970– foi um fenômeno observado com maior intensidade no contin-
gente populacional feminino. Nesse curto período, as mulheres con-
seguiram reverter um quadro de desigualdade histórica e consolidar
uma nova realidade, em que são mais escolarizadas que os homens.
Ao longo do período 1960-1997, o Brasil apresentou uma melhoria
significativa da escolaridade (média de anos de estudos), sendo que
ao final dos anos 90 do século passado, a escolaridade média das
mulheres era mais alta do que a dos homens.
As principais mudanças ocorridas relacionam-se à expansão do
contingente que chega a completar o ciclo fundamental e o Ensino
Médio, o que também é verificado, em menor escala, na proporção
de indivíduos que finalizaram o curso universitário. De modo geral,
pode-se afirmar ter ocorrido, na década de 1970, uma mudança na
distribuição relativa da população brasileira por estratos de escola-
ridade, processo que ainda se desenvolve.
A taxa bruta de alfabetização da população acima de cinco anos
aumentou substancialmente (chegando a dobrar) desde a década de
1940 até os dias de hoje, em que mais de 80% dos brasileiros são

[ 169 ]
alfabetizados. Essa é uma questão não pode ser ignorada se se con-
siderar que a alfabetização é uma das características mais elemen-
tares que compõem o conjunto de oportunidades básicas necessárias
para assegurar aos indivíduos precondições mínimas de cidadania e
equidade social. Desse modo, eliminar o analfabetismo é um desafio
histórico para qualquer sociedade contemporânea.
A queda dos índices de analfabetismo continua sendo percebida
ao longo dos primeiros anos do século XXI, chegando a 11,8% em
2002. No entanto, apesar dessa redução, o país tem um total de
14,6 milhões de pessoas analfabetas. O número médio de anos de
estudo continua crescendo na população total, mas as mulheres
continuam na frente dos homens: em 2008, o sexo masculino tinha
em média 6,2 anos de estudos, e as mulheres, 7,2; em 2009, elas
passaram a 7,4 anos e os homens, a 7 anos de estudos, em média.
Portanto, no campo educacional, as mulheres avançaram mais que
os homens.
Na educação superior, estudo do INEP e da Secretaria Espe-
cial de Políticas para as Mulheres da Presidência da República
(2007) sobre a presença feminina na educação superior brasileira
mostra que as mulheres representam 51,3% da população e as
matrículas femininas participaram em 55,9% do total das 4 453
156 registradas em 2005. Ela também foi maior entre os candida-
tos inscritos nos processos seletivos para os cursos de graduação
(55,5%), bem como no grupo dos que efetivamente conseguiram
ingressar (55%). E a presença das mulheres ficou ainda mais ex-
pressiva entre os concluintes dos cursos de graduação, 62,2%.
Essa publicação revela também que entre os dez maiores cursos
de graduação existentes no país, as mulheres são maioria em cin-
co. Em Pedagogia e Letras elas detêm, respectivamente, 91,3% e
80% do total de matrículas.
Alguns estudos têm chamado a atenção para o acesso diferencia-
do de homens e mulheres ao Ensino Superior e também para o fato
de que as mulheres começaram tardiamente a ingressar na univer-
sidade. É preciso lembrar que somente a partir do final do século
XIX as brasileiras adquiriram o direito de ingressar nesse nível de
ensino e que o aumento de sua presença nas carreiras tidas como
mais “tradicionais” se dá apenas a partir dos anos 40 do século XX.
Desde os anos de 1970, observa-se uma grande expansão das matrí-
culas no ensino superior, sendo que grande parte desse crescimento

[ 170 ]
é atribuído ao aumento da participação feminina nesse grau de en-
sino. Barroso e Mello consideram que foi marcante o crescimento
dessa participação entre os anos de 1956 a 1971: de 26% para 40%.
Essa participação não ocorre de modo uniforme: o aumento se dá,
sobretudo, naquelas carreiras definidas culturalmente como ‘femini-
nas’. Em 1971, algo em torno de metade das mulheres matriculadas
no superior concentrava-se nos cursos de Letras, Ciências Humanas
e Filosofia. Rosemberg observa que, em certo sentido, estudos de
mulher/gênero foram criaturas e criadoras da área de Humanida-
des/Letras.
Em 2008, o Relatório de Monitoramento da Educação para Todos
também apontava uma maior participação das mulheres na educa-
ção superior em muitos países sulamericanos e na média da Améri-
ca Latina. Entretanto, quando se verificam os cursos em que estão
matriculadas, observa-se que estão sub-representadas em algumas
áreas como nas engenharias, manufatura e construção, Arquitetura
e Ciências, e estão especialmente super-representadas nas áreas de
Educação e Saúde e Bem-Estar.
Já nos anos 90, Rosemberg sinalizava para uma tendência à
“guetização” das mulheres em certas carreiras “tipicamente femi-
ninas”. A autora observa que parece não haver dúvida que homens
e mulheres seguem carreiras escolares diferentes, constituindo ver-
dadeiros guetos sexuais. Rosemberg e Amado (1992) consideravam
que a expansão da educação formal feminina naquelas décadas não
seria suficiente para fazer convergir as carreiras escolares e profis-
sionais seguidas por homens e mulheres, sendo frágeis os indícios de
que essa tendência venha a diminuir, considerando que as mulheres
tendem a seguir, em todos os níveis.
Estudiosos desta temática mostravam-se mais otimistas com re-
lação à inserção das mulheres nas carreiras “masculinas”, por con-
siderarem que, mesmo em proporções reduzidas, essa participação
representa um avanço pela possibilidade de ampliação deste espaço
aberto no território masculino, até porque elas tendem a apresentar
melhor desempenho que os homens nos processos seletivos para in-
gresso no Ensino Superior. Esse cenário evidencia o quanto o enfo-
que de gênero é fundamental para se entender a educação formal e
suas articulações com outras instâncias sociais.
Da perspectiva das relações de gênero, o debate brasileiro sobre
ações afirmativas direciona-se prioritariamente aos campos do tra-

[ 171 ]
balho e da política –nas discussões e textos sobre as propostas de
cotas para ingresso na universidade, praticamente não há menção
à perspectiva do gênero. Como recentemente se iniciou no Brasil
uma nova experiência de política educacional com a introdução de
estratégias de ação afirmativa, é oportuno trazer a perspectiva de
gênero em sua complexidade para este novo debate no ensino supe-
rior brasileiro.
A história da presença feminina nas instituições de ensino supe-
rior no Brasil tem início basicamente no século XIX. O acesso das
mulheres a esta modalidade de educação foi gradativo e diversifi-
cado. Somente na segunda metade do século XX é que se observou
um aumento considerável da presença feminina nessas instituições.
O Global Gender Gap Índex (GGI) de 2010, ranking do Fórum
Econômico Mundial, que avalia as diferenças entre homens e mulhe-
res em 134 países, aponta o Brasil na primeira posição, juntamente
com outros países, no quesito “acesso à educação”. Na Educational
Attainment, sua posição fica em 63º lugar, com um índice de 0,9904
na educação em geral, e de 0,86 na educação superior, tendo um ín-
dice de 1,29 no female-to-male ratio, ocupando também com outros
países a primeira posição com relação às matrículas na educação
superior.
Os Quadros IX e X explicitam melhor a evolução da participa-
ção feminina nas matrículas femininas e nas conclusões, respectiva-
mente, no último lustro:

Quadro IX. Matrículas da Educação Superior. Relação Homem/Mulher.

Ano Mulher Homem Relação

Homem/Mulher

2010 39 30 1,29
2009 34 26 1,29
2008 29 22 1,30
2007 − − −
2006 20 19 1,02

Fonte: Global Gender Gap Índex, 2010.

[ 172 ]
 Quadro X. Concluintes da Educação Superior, Brasil 2005-2010.

Concluintes 2005 2006 2007 2008 2009

Nº % Nº % Nº % Nº % Nº %
Homens 271.350 37,80 273.364 37,10 304.504 40,20 360.143 45 332.756 40,24
Mulheres 446.724 62,20 463.465 62,90 452.295 59,80 440.175 55 494.172 59,76
Subtotal 717.858 100 736.829 100 756.799 100 800.318 100 826.928 100

A distribuição dos concluintes na educação superior brasileira,

por área de formação é: “Saúde e Bem-Estar, 15,6%; Ciências da
vida, ciências físicas e agricultura, 4,9%; Matemática e ciências da
computação, 2,7%; Humanidades, artes e educação, 29,3%; Ciências
sociais, negócios, direito e serviços, 37,1%; Engenharia, indústria
e construção, 4,6%; Não sabe ou não especificado, 5,8%”. Veja-se o
baixo percentual de formados no Brasil nas áreas de Matemática e
Ciências da Computação e Engenharia, Indústria e Construção.
Assim se moldaram as relações de gêneros no âmbito das pro-
fissões. Para tanto, depreende-se o termo profissão, neste contexto,
conforme a definição de Pierre Bourdieu, ao tornar notável que toda
a profissão é uma construção social, resultante do trabalho social de
construção de um grupo e de uma representação de grupos.
As chamadas “carreiras ‘femininas” foram definidas cultural-
mente como tipo de profissões mais “apropriadas” à mulher. Por
isso, o crescimento da participação feminina na universidade não
aconteceu de forma homogênea. O que sinalizou uma tendência à
chamada “guetização” das mulheres em certas carreiras considera-
das “tipicamente femininas”.. Assim, a autora corrobora Rosemberg,
ao explicar que “apesar da igualdade de oportunidade no acesso e
permanência de homens e mulheres no sistema de ensino brasilei-
ro, [...] o sistema de ensino trata de forma diferenciada homens e
mulheres, articulando-se ao princípio da divisão sexual do trabalho
(Rosemberg, 1994; apud Queiroz, 2008: 4).
Não obstante, Louro argumenta que as mulheres foram histo-
ricamente guiadas, por meio de uma segregação social e política,
para um processo de produção de sua invisibilidade como sujeito da
ciência. Adverte ainda que os discursos que caracterizaram a esfera
do privado, o mundo doméstico como verdadeiro universo da mulher,
estão gradativamente sendo rompidos por algumas mulheres, estu-
diosas feministas inclusive, que demonstram e denunciam a ausên-
cia feminina nas ciências, nas letras, nas artes.

[ 173 ]
 Dessa forma, nos dias atuais, com a presença feminina nas áreas
de ciência e tecnologia, percebe-se que, cada vez mais, as mulhe-
res estão ocupando carreiras que até então eram prioritariamente
ocupadas por homens. No entanto, alerta Hirata, a globalização se
trata de uma obra coletiva, cujos atributos masculinos e femininos
presentes nos círculos da vida política e social mudaram conjunta-
mente “[...] as formas de desigualdade entre mulheres e homens”
(2004: 14). Para esta autora, as mulheres “[...] têm menos acesso às
novas tecnologias de informação e da comunicação, menos acesso à
formação profissional e técnica, embora desfrutem mais da educação
hoje que no passado” (ib.).
A expressão “carreiras masculinas” esteve, ao longo da história,
ligada ao espaço público e aos cargos de chefia, enquanto as car-
reiras femininas foram associadas às profissões ligadas ao espaço
privado e aos cargos secundários (secretária, balconista etc.). Entre-
tanto, os trabalhos desenvolvidos por pesquisadoras de gênero têm
demonstrado, a partir de dados empíricos, certas mudanças e empe-
nhos para mudar este contexto.
Observados os dados do ENADE, as mulheres, bem mais do que
os homens, ingressam na educação superior em busca de formação
profissional.
O censo da educação superior de 2006 revelou que as mulheres
têm se destacado a cada ano nas funções docentes nas universida-
des brasileiras. A participação feminina que, em 1996 era de 38,7%,
passou para 44,5%, em 2006, ou de 57.466 funções docentes para
141.125 –crescimento de 146%–, enquanto o crescimento percentual
das funções docentes entre pessoas do sexo masculino foi de 94%.
Apesar do crescimento significativo das mulheres no trabalho do-
cente e de um crescimento anual de cerca de 5% maior em relação ao
dos homens, elas ainda são a minoria na docência superior.
As mulheres entraram mais tarde na vida acadêmica e ainda não
é comum vê-las nos postos mais elevados da carreira.
No campo da pesquisa, os homens são maioria entre os pesquisa-
dores mais qualificados. Porém, o crescimento da participação femi-
nina nos últimos anos é relativamente superior ao dos homens. Ao
consultar o Diretório dos Grupos de Pesquisa (DGP) do CNPq, em
2006, observa-se que, dos 90.320 pesquisadores cadastrados, as mu-
lheres representavam 48%, ou 43.171 pesquisadoras; enquanto os ho-
mens representavam 46.756. O crescimento feminino nas atividades

[ 174 ]
de pesquisa tem sido constante: da ordem de 103%, e dos homens, de
71%. À medida que o grupo é mais qualificado, a participação femi-
nina é menor: representa 48% entre todos os pesquisadores, caindo
para 43% entre líderes de pesquisa; entre pesquisadores não-líderes,
o percentual feminino é de 49% –o mesmo desde 2002, ao passo que há
crescimento constante entre os pesquisadores líderes. Este fato pare-
ce indicar que, paulatinamente, a mulher avança em participação nos
grupos mais qualificados. A maior concentração de pesquisadores no
DGP está nas faixas de 35 a 44 anos, sendo que, entre as mulheres,
a concentração é ainda maior. Os pesquisadores do sexo masculino
distribuem-se por todas as faixas etárias; as mulheres têm participa-
ção mais reduzida nas últimas faixas, provavelmente por terem en-
trado mais tarde no mercado de trabalho. Nas faixas iniciais, até 34
anos, a concentração feminina é superior à masculina, confirmando
a tendência de crescimento das pesquisadoras. Entretanto, há uma
queda dessa participação na faixa dos 35-39, quando a distância entre
os sexos passa para 7 pontos, voltando a subir entre as pesquisadoras
de 40-44. Esse fenômeno ocorre também quando a análise se faz entre
líderes e não líderes de grupos de pesquisa.
Aprofundando um pouco mais este estudo, percebe-se que o ca-
minho oferecido às mulheres brancas para a educação foi diferente e
menos árduo do que aquele trilhado pelas mulheres negras e índias.
Foi um processo lento que, primeiro, atendeu às brancas da elite e,
só na segunda metade do século XX, estendeu-se a todas as mulheres
brasileiras, independentemente de raça. Foi uma luta desigual, pois
se as mulheres de classe média encontraram dificuldades para ter
acesso à qualificação profissional, as mulheres pobres, especialmente
as filhas de ex-escravos e seus descendentes imediatos, encontraram
obstáculos praticamente insuperáveis para elevar seu nível cultural.
Obrigadas a trabalhar desde criança, poucas meninas negras conse-
guiram superar o estigma social do analfabetismo. Relacionar educa-
ção à questão de gênero implica trazer à tona o papel das hierarquias
sociais e raciais vividos tão fortemente na sociedade brasileira.
No que diz respeito à profissão acadêmica, seja no período de for-
mação, seja durante a trajetória profissional, a mulher não desfruta
de nenhuma política específica que a ajude a conciliar as duas ati-
vidades. No caso da formação, as bolsistas de mestrado e doutorado
não têm possibilidade de prorrogação se tiverem filhos nos quatro
meses que a sociedade reconhece como direito profissional.

[ 175 ]
7.2. Gênero no Mercado de Trabalho no Brasil (2005-2010)

Nos últimos anos, as discussões sobre as questões de gênero ga-

nharam destaque no cenário nacional e internacional. Desde a IV
Conferencia Mundial de Beijing, de 1995, diversos países assumiram
acordos e compromissos internacionais de combate à discriminação e
às desigualdades de gênero. Desde então, os governos têm procurado
introduzir a abordagem de gênero na formulação de políticas públicas,
de modo a instituir mecanismos mais eficazes para o desenvolvimento
humano e social das mulheres. Nessa perspectiva, no Brasil, em 2003,
a Presidência da República criou a Secretaria Especial de Políticas
para Mulheres (SPM), órgão governamental de promoção de políticas
de igualdade de gênero. Trata-se do reconhecimento da necessidade
de políticas específicas que tratam da questão de gênero, não apenas
como um tema transversal nas políticas públicas, mas como uma das
áreas prioritárias. A categoria gênero foi usada, pela primeira vez,
por feministas inglesas com intuito de rejeitar um determinismo bio-
lógico implícito no uso dos termos sexo ou diferença sexual. Elas de-
sejavam realçar, por meio da linguagem o caráter fundamentalmente
histórico-social e cultural das distinções baseadas no sexo.
Pode-se dizer que o nível de formação influencia sobremaneira a
inserção do sujeito no mercado de trabalho. A ampliação e o acesso a
uma maior equidade numa formação de qualidade poderá amenizar o
problema da empregabilidade, com os investimentos em educação re-
sultando numa melhor qualificação de pessoas ocupadas, com ou sem
carteira de trabalho. Esta dimensão torna-se central diante dos novos
desafios de manutenção da renda familiar nos últimos anos. Torna-se
cada vez mais importante o papel das chefas de família do sexo femi-
nino, com destaque para a composição dos rendimentos familiares.
No quesito renda, a variável trabalho/salário entre homens e
mulheres mostra que ainda há vantagem para o gênero masculino,
além de um desnível de salário desfavorável às mulheres que exer-
cem ofícios idênticos.
As considerações a seguir apresentam uma dimensão que, mui-
tas vezes, não é considerada quando se avalia a inserção no mercado
de trabalho. Dependendo do sexo, a pessoa tem mais ou menos ins-
trução para a entrada no mercado laboral; mas isso não significa ne-
cessariamente uma melhor inserção do ponto de vista de ocupação.

[ 176 ]
 Em média, as mulheres trabalhadoras do País tinham 8,7
anos de estudo, enquanto os homens apresentavam, aproxi-
madamente, um ano a menos. Eram 39,5 milhões as mulhe-
res ocupadas, das quais 17% eram trabalhadoras domésticas;
16,8% estavam no comércio; e 16,7% na educação, saúde e
serviços sociais. [...] Mais da metade (59,5%) das mulheres
cumpriam uma jornada de trabalho de 40 horas ou mais por
semana; para os homens, esta proporção era superior (81,6%).
A pesquisa apontou ainda que, além da jornada no mercado de
trabalho, 90% das mulheres ocupadas realizavam tarefas re-
ferentes aos afazeres domésticos. Entre os homens ocupados,
esta proporção era inferior, 49,7% (IBGE, 2011: 68).

Em qualquer estudo, os dados revelam o predomínio do gênero

masculino quanto à posição no trabalho, prevalecendo as mulheres
no quesito trabalhadores familiares. Predominam os homens no
mercado de trabalho nos itens funcionário, empregador e autônomo,
levando-se em conta a maior população feminina.
No Fórum Mundial sobre Educação, no Senegal, em 2000, o Bra-
sil assumiu, com a comunidade internacional, o desafio de até 2015
atingir a igualdade entre gêneros na educação. A paridade é impor-
tante, mas não suficiente. Por isso, é fundamental a criação de polí-
ticas e estratégias capazes de colocar todas as sociedades no rumo da
igualdade social e da igualdade entre os gêneros na educação.
Na última década, o governo brasileiro apresentou diferentes
soluções referentes à ampliação do acesso à educação superior e à
maior equidade. Para tanto, diversificou o subsistema de educação
superior com a criação de novos tipos de IES e de novas modalidades
de cursos. Por um lado. Por outro, formilou e implantou políticas de
inclusão social e de ações afirmativas.

8. Plano Nacional de Educação

Antes de encerrar este informe nacional, não há como deixar

de acrescentar algumas sumárias palavras sobre o Plano Nacional
de Educação, que está em tramitação no Congresso Nacional. Nele
constam as principais políticas, planos, programas e projetos que
afetarão a educação brasileira, na próxima década, aí incluída a
educação superior.

[ 177 ]
 Uma das metas estabelecida pelo Plano Nacional de Educação
(PNE) para o período de 2011 a 2020 é o aumento progressivo do in-
vestimento público em educação, até atingir o patamar mínimo de
7% do Produto Interno Bruto (PIB) nacional.6 Em 2009, essa relação
chegou a 5%, tendo saído de um patamar de 3,9%, em 2000. A consta-
tação é a de que o financiamento público, num período de nove anos,
tem-se mantido maior na Educação Básica (de 3,2%, em 2000, para
4,2%, em 2009) quando comparado com os níveis de Ensino Médio (de
0,5%, em 2000, para 0,7%, em 2009) e Educação Superior (mantendo-
-se 0,7% entre 2000 a 2009, com exceção de 2002, com 0,8%). O per-
centual do Ensino Médio variou ao longo dos nove anos entre 0,4%,
0,5% e 0,6%, sendo que a partir do ano de 2008, alcançou 0,7%.
Os dados da Tabela II dão uma melhor visão de conjunto do in-
vestimento brasileiro nos diversos graus de ensino.

Tabela II. Estimativa do Investimento Público Direto em Educação

em Relação ao Produto Interno Bruto (PIB). Brasil (2000 a 2009).

Fonte: INEP/MEC.

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Já aprovado na Câmara dos Deputados com a meta de aplicação de 10% do PIB, o
PNE vai, agora (momento de revisão final deste relatório), para o Senado, onde pode
sofrer alterações, já que o Ministro da Fazenda deu uma declaração à imprensa de
que a aprovação do PNE como está poderia levar o país à falência. No entanto, a mo-
bilização nacional de toda a comunidade acadêmica é pelos 10%.

[ 178 ]
 Certamente esta realidade do investimento tem impactos ime-
diatos na oferta de vagas nas IES públicas, cujo comportamento
pode ser melhor aquilatado no Quadro III.

Quadro III. Evolução da Oferta de Vagas na Graduação

Presencial das IFES.

ANO 2006 2007 2008 2009 2010 2010-2006

(%)

Geral 122.003 133.976 144.725 184.926 199.282 63

Noturna 30.691 34.549 37.793 55.553 61.692 101
Licenciaturas 36.942 42.356 44.806 55.283 56 810 54

Fonte: Relatório de Acompanhamento REUNI/Andifes, 2010.

Na comparação dos dados de 2010 com os de 2007, observa-se

que o crescimento dos cursos noturnos, nas IFES, foi de 79%, e o das
Licenciaturas foi de, aproximadamente, 34%.
O Relatório da Andifes (2010) aponta ainda a oferta de 810 novos
cursos de graduação.
Somados os resultados do Programa de Expansão de 2006 com
o REUNI, o aumento na oferta de vagas chegou a 63%, até 2010.
A maior oferta se concentra nos cursos de Engenharia, com 32 502
oportunidades; 19.348 vagas estão no curso de Letras, seguido pelo
de Matemática, com 11.000. Na área da saúde, o curso de Medicina é
o que mais oferece oportunidades, com 4.345 vagas; e, nas Agrárias,
a Agronomia oferta 4.120. Os cursos de Ciências da Computação
(4.935), Tecnólogo (3.236), Serviço Social (3.072) e Nutrição (2.772)
dobraram o número de vagas entre 2006 e 2010.
O Quadro IV dá uma melhor ideia da expansão:

[ 179 ]
 Quadro IV. Evolução de Vagas de Cursos de Graduação.

Curso 2006 2010 2010/2006 (%)

Engenharia 16.340 32.502 98,91

Letras 12.184 19.348 58,80
Medicina 3.649 4.345 19,07
Agronomia 3.414 4.120 20,68
Ciências da Computação 2.388 4.935 106,66
Tecnólogo 378 3.236 756,08
Serviço Social 1.421 3.072 116,19
Nutrição 1.370 2.772 102,34

Fonte: Relatório de Acompanhamento REUNI/Andifes, 2010.

Considerações finais

Como foi afirmado inicialmente, este é um relatório incompleto,

inconcluso e inacabado. Incompleto, porque pode e deve ser enrique-
cido com mais informações e análises; inconcluso, porque, no mo-
mento mesmo de sua elaboração, já se apresentava desatualizado,
dada a dinâmica da realidade; e inacabado, porque eivado de defei-
tos.
No entanto, ele representou um esforço gigantesco de levanta-
mentos, estudos, pesquisas, análises e articulação de três Univer-
sidades –Nove de Julho (UNINOVE), Federal da Bahia (UFBA) e
do Sul de Santa Catarina (UNISUL)–, cada uma com um estatuto
jurídico diferente (o que certamente favorece a uma amostragem das
IES brasileiras), mas as três interagindo organicamente para que
este documento chegasse a bom termo.
Coordenada pela equipe da UNINOVE, a redação do Relatório
seguiu, tanto quanto foi possível, o esquema do guia sugerido pela
Coordenação Geral do RIAIPE III, procurando cobrir todos os temas
que ali estavam consignados.
Este Relatório está aberto a todas as contribuições que possam
enriquecê-lo, não apenas com informações a serem aditadas, mas
também com interpretações que o tornem mais claro e mais rele-
vante para intervenções mais qualificadas na realidade educacional
brasileira, especialmente na Educação Superior do país.

[ 180 ]
 Não há dúvidas, como se pode perceber, mesmo por meio de uma
análise mais superficial, que houve um crescimento expressivo das
matrículas no ensino superior brasileiro, graças à significativa ex-
pansão da oferta de vagas, seja pelo crescimento da rede pública de
IES, seja pela aquisição de vagas, pelo Governo Federal, na capaci-
dade ociosa instalada na rede privada de escolas superiores. O Pro-
-Uni, por exemplo, permitiu a matrícula de mais de um milhão de
estudantes pobres na rede privada de Educação Superior, desde sua
criação até os dias de hoje.
Outro fenômeno não menos notório foi a inclusão das mulheres
na rede de universidades, mesmo que ela tenha ocorrido de modo
não desejável –em todas as carreiras, mas, com maiores taxas, ape-
nas naquelas socialmente sancionadas como “femininas”.
Por muito que se faça na Educação Superior Brasileira, ainda
será pouco, dado o atraso histórico do país neste grau de ensino: as
primeiras universidades do país datam da terceira década do sé-
culo passado. No entanto, tem sido promissor o impulso da última
década, tanto na expansão quantitativa quanto na qualitativa. Es-
peremos que este imúlso não seja arrefecido nos governos que se
seguirão.

Equipes brasileiras do RIAPE 3

Universidade Nove de Julho (UNINOVE)

Coordenador: Prof. Dr. José Eustáquio Romão
Professores-Pesquisadores do Mestrado e do Doutorado em Educação
Prof. Dr. Adriano S. Nogueira e Taveira
Profª Drª Ana Maria Haddad Baptista
Prof. Dr. Carlos Bauer
Prof. Dr. Eduardo Santos
Prof. Dr. Jason Mafra
Prof. Dr. José Eustáquio Romão
Profª Drª Margarita Victoria Gomez
Prof. Dr. Maurício Silva
Profª Drª Patrícia Bioto Cavalcanti
Profª Drª Roberta Stangherlim
Profª Drª Rosemary Roggero
Professores da Graduação

[ 181 ]
Profª Andreza Gessi Trova
Profª Ms. Luciana Latarini Ginezi
Profª Ms. Márcia do C. F. Fusaro
Profª Valéria Carraro
Doutorandos do PPGE-UNINOVE
Andrea R. B. Marinho
Giane Elis de C. Sanino
Marta Lúcia Croce
Nailton dos Santos
Renata L. Ortale
Sergio Lourenço Simões
Mestrandos do PPGE-UNINOVE
Gislaine de M. Baciano
Luciana Silva
Marcia M. Pereira
Márcia Mecca
Maria Elizabeth L. de Souza
Neide Cristina da Silva
Reinaldo da Costa Júnior
Rosana Matsushita
Estudantes de Graduação
Claudio P. do Nascimento
Kelly Victor
Ricardo Batista Costa
Waldir Esteves Barbosa

Universidade do Sul de Santa Catarina (UNISUL)

Coordenação: Profª Drª Maria da Graça Nóbrega Bollmann
Professores-Pesquisadores do Mestrado em Educação
Profª Drª Letícia Carneiro Aguiar
Profª Drª Christina Muleka Muwewa
Mestrandos da Pós-Graduação em Educação
Eddy Ervin Eltermann
Estefânia Tumenas Mello
Ricardo Teixeira Canarin

Universidade Federal da Bahia (UFBA)

Coordenação: Profª Drª Rosilda Arruda Ferreira
Professores-Pesquisadores do Mestrado e Doutorado em Educação

[ 182 ]
Profª Drª Dora Leal Rosa
Prof. Dr. Robinson Moreira Tenório
Doutorandos da Pós-Graduação em Educação
Ana Cristina Muniz Décia
Alexssandro Campanha Rocha
Bianca Daeb’s Seixa Almeida
Paulo César Marques de Andrade Santos
Mestrandos da Pós-Graduação em Educação
Jaqueline Correia
Bolsistas de Iniciação Científica
Emellin Britto da Silva (UFBA-CNPQ)
Gleyka Teles de Almeida (UFBA-FAPESB)
Salete dos Santos Amaral (UFBA-FAPESB)
Tainara Cristina Andrade Pereira (UFBA-CNPQ)

Bibliografia

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[ 187 ]
 LA EDUCACIÓN SUPERIOR
EN PARAGUAY
Clara Almada Ibáñez (UNA), Javier Caballero (UAA), Adela
Dubini (UNA), Marcela Rojas Méndez (UAA)
A modo de introducción

A continuación nos centramos en una selección de variables que

consideramos fundamentales para conocer, entender y pensar polí-
ticas de manera interinstitucionalmente (e internacionalmente) sin
perder las especificidades socioculturales e históricas de Paraguay;
entre ellas, su situación lingüística, su complejidad étnica, asociada
en gran parte a la pervivencia de 20 naciones-etnias según 5 fami-
lias lingüísticas (la guaraní, una de ellas, alberga 6 etnias). A ello
debemos sumar la situación de bonus demográfico de la población
paraguaya, dada su juventud, la permanencia de todavía altas tasas
de natalidad aunque en declinio, y una población adulta mayor en
lenta expansión.
Pasamos a continuación a describir, analizar y ligar la dimensión
contextual territorial en sus lazos con el marco legal normativo que
regula el accionar del Sistema de Educación Superior (SES) y de sus
instituciones, así como los “marcos legales” (Instituciones de Educa-
ción Superior-IES) y sus “leyes, decretos leyes, reglamentos y/o conve-
nios que defienden el derecho a la educación de grupos vulnerables”.

1. Dimensiones, objetivos y variables para/del análisis

1.1. Contextual-territorial

Se desarrollan a continuación cuatro contextos considerados fun-

damentales para poder pensar la Educación Superior (ES) y las IES
dentro de una totalidad, y en relación dialéctica con la historia de la

[ 191 ]
sociedad de la que forman indisolublemente parte, expresión, como
componente que asimismo puede contribuir a su transformación o
reforma: contextos sociodemográfico, sociopolítico, socioeconómico y
sociocultural.
Por cuestiones de extensión y tiempo, se han dejado de incluir
otras dimensiones igualmente importantes, aunque más particula-
res, las cuales podrán abordarse en la ocasión del Diagnóstico Nacio-
nal, Fase II del Proyecto que nos convoca. A veces, es tan importante
lo que se trata y por qué, como lo que no se trata y sus porqués.
Entre ellas, a modo de ejemplo, pueden destacarse: los indicado-
res sobre la Distribución de la PEA y seguridad laboral (DGEEC,
EPH, 2010); Trabajo Decente-TD (PNUD, 2009); sobre la sanción-
postergación del Impuesto a la Renta Personal-IRP (Capítulo 5,
Informe Nacional sobre Desarrollo Humano. Equidad para el de-
sarrollo Paraguay 2008-PNUD Paraguay, 2008); Tecnologías de la
Información y Comunicación Social-TIC (DGEEC, Encuesta Perma-
nente de Hogares/Total País); concepto y realidad de lo que se en-
tiende por Comunidad Educativa (Galeano, 2002: 88-90; 164).

1.2. Contexto sociodemográfico

Geográficamente, Paraguay se encuentra entre Argentina, Boli-

via y Brasil, en el corazón de América del Sur, y junto con Bolivia,
es el único país que carece de salida al mar (está a unos 1.500 kiló-
metros del océano Atlántico, donde desemboca el río Paraná, que a
su vez establece la frontera del país con Argentina y Brasil). El río
Paraguay, afluente del Paraná, divide el territorio nacional en dos
regiones: el Paraguay Oriental (159.800 km²) y el Paraguay Occiden-
tal (o Chaco), de 246.827 km², que concentra sólo el 2,6% de la po-
blación total. Cuenta con una superficie territorial de 406.752 km².
Su capital es Asunción. Cuenta con una población total de 6.500.000
habitantes, 56,7% de los cuales reside en las ciudades, tendencia de
crecimiento hacia la dominancia urbana, que recién se verifica histó-
ricamente en el censo del año 1992 (DGEEC, 2003: 34-35).
En lo que respecta a la estructura de la población según sexo a
nivel país, tenemos la confirmación de la tendencia, que opera des-
de 1950, de paridad de uno por uno, que, salvo leves diferencias
por área, se mantiene hasta hoy en día, aunque con una mayoría

[ 192 ]
asimismo leve dentro del total, correspondiente al sexo femenino
(3.035.231 vs 3.019.745). Al considerar el área, presenta una leve
mayoría masculina en el ámbito rural (53,1%), así como femenina en
el ámbito urbano (51,1%), relación que se explica por una mayor de-
pendencia del arraigo-movilidad respecto del mercado laboral. Las
mujeres tienen más opciones en las ciudades, mientras los hombres
son más requeridos en el ámbito rural, por los tipos de tareas que
exigen mayor presencia física.

80 y + Mujeres (miles)
3.198
70-9
Hombres (miles)
60-9
3.259
50-9

40-9

30-9
20-9

10-9

0-9

Fuente: CEPAL.

Es llamativa, asimismo, su distribución por regiones, dada la alta

concentración en la Región Oriental, que dispone de un 40% del te-
rritorio, con un 97% de la población, mientras la Occidental, o Chaco
Paraguayo, concentra en el 60% del territorio restante tan sólo al 3%
de la población.
El predomino urbano se ve reforzado, además de por sus tasas de
crecimiento, por el tipo de migración interna dominante, que tiene
como destino privilegiado las áreas urbanas por sobre las rurales,
expresado en un 57,2% contra un 14,5% respectivamente; situación
que se visualiza, asimismo, al ser la migración urbana-urbana la
de mayor peso dentro del total, con un 41,6%. Tendencia que viene
dándose desde 1982, desplazando las migraciones rurales-urbanas
como expresión de los procesos de expulsión del campesinado que ha
venido a contribuir con la configuración de las ciudades y el proce-
so de urbanización resultante, entre otros factores coadyuvantes. Y,
por último, es mínimo el peso de aquellos que de la ciudad migran
al campo (5,5%). El destino rural se redujo a un 14,5%. Tendencia

[ 193 ]
que, si bien no podemos profundizar aquí, se refuerza dada la dis-
minución progresiva de la población campesina o del área rural, ve-
rificada tanto por la migración como por el descenso de sus tasas de
crecimiento del 2,5% para el período 1950-1962, a un 0,8% para el
que va de 1992 al 2002; mientras se da el correspondiente balance
en el aumento de la tasa de crecimiento urbana, especialmente ha-
cia la periferia, de “nuevos” pobres, todavía no urbanos, pero ya no
más campesinos.
En cuanto a los “Hogares por sexo del jefe o jefa de hogar, según
área de residencia”, tenemos que, para el total país, un 72,9% son
hombres y un 27,1% mujeres; relación que se mantiene tanto para
el área rural como urbana, aunque hay más jefaturas femeninas en
la urbana (30%), que en el área rural (22,7%). Lo cual ayuda a ir
rompiendo el estereotipo del hombre como exclusivo jefe de hogar.

1.2.1. El bono demográfico:1 como posibilidad y como pérdida

Dentro del marco del Proyecto que nos convoca y reúne, ciertas ca-
racterísticas y desarrollos de las poblaciones en particular pueden tener
una fuerte incidencia, a favor o en contra respecto de las posibilidades
del contexto socioeducativo del Paraguay, y sus múltiples impactos en
otros ámbitos que hacen a su desarrollo estratégico como país.
Todo el mundo entiende que, si nacen pocos niños/as, estamos en
problemas por el recambio generacional y nuevas demandas para
el trabajo y demás, lo mismo si las defunciones o migraciones al
exterior superan a la reposición antes señalada; asimismo, una so-
brepoblación sería igualmente problemática, pues exigiría atender
muchas demandas al mismo tiempo de poder cubrir la oferta coyun-
tural. De cierta forma, debe haber ciertas condiciones de equilibrio
del desarrollo de la población con sus propias posibilidades económi-
cas y sociales, es decir, un ajuste histórico.
La importancia del bono demográfico como factor de desarrollo
en el Paraguay y de creación de políticas favorables en el sector edu-

1. Seguimos para este punto, de manera crítica, la exposición al respecto de Robert

Cano, miembro de la Asociación Paraguaya de Estudios de Población y de la Red Ibe-
roamericana de Investigación en Políticas de Educación. Encuentro Proyecto Riaipe
3, UNA, San Lorenzo, agosto de 2011.

[ 194 ]
cativo, como pivot necesario al efecto, implicaría aprovechar una
mayoría de la población joven, donde una mayoría de adultos jóve-
nes ofertaría trabajo y ahorro, con una baja cuota parte relativa de
adultos mayores, pero para ello, hay que invertir en el proceso, de
manera eficiente, recursos y planes estratégicos, en el grupo etario
joven, con inversión diferencial en educación, que les permita entrar
en el grupo de adultos jóvenes con capacidades desarrolladas y po-
tencializadas, no mermadas o como lastre.
Porcentajes

15 a 24 25 a 34 35 a 49 50 y más
Grupos de edad

Hombres Mujeres

Fuente: CEPAL.

Dada esta situación, para los expertos, tanto en demografía como

en planificación educativa, que necesariamente deben considerar los
procesos demográficos, el bono demográfico debe ser aprovechado.
Donde la variable tiempo constituye un factor determinante para su
aprovechamiento o su pérdida irrecuperable. Al efecto, se deman-
dan inversiones en capital humano (recursos humanos), capital físi-
co (infraestructura, acceso a la tecnología), en eficiencia. Se sitúa al
Estado, por lo tanto, como el actor central potenciador y gerenciador
de dichos procesos; de obviarlo o persistir en su ausencia, la pérdida
de oportunidad histórica constituirá un lastre posible para las gene-
raciones futuras, a mediano y lago plazo (descalificación de la mano
de obra, de valor agregado, de niveles de educación generales, etc.).
Cerramos este punto, en palabras del propio ponente, destacando
que, sin duda, es una variable problema, necesariamente a no sos-
layar como clave en las propuestas de nuevas políticas públicas y/o
sociales, desde un Estado, cada vez más pensado, de Bienestar:

[ 195 ]
 El bono demográfico no se detendrá, y no aguardará mucho
tiempo para que en el Paraguay se construya el consenso nece-
sario para tomar las acciones que lo aprovechen. […] Por el con-
trario, avanzará incesante, segundo a segundo, por las siguien-
tes cuatro décadas, disolviendo progresivamente sus beneficios
con el transcurrir de los años. (Robet Cano, ver nota a pie 1)

1.3. Contexto sociopolítico y cultura política

1.3.1. Sistema político y de Gobierno

Respecto de esta primera variable contextual territorial, hace a

su descripción necesaria remitirnos formalmente a la Constitución
Nacional vigente, marco legal más amplio y mayor importancia na-
cional. En él se destaca lo que se detalla a continuación.
En la Constitución Nacional de la República del Paraguay, en su
Parte I, De las Declaraciones Fundamentales, de los Derechos, de
los Deberes y de las Garantías, Titulo I, de las Declaraciones Fun-
damentales:

Artículo 1.- De la forma del Estado y de Gobierno

La República del Paraguay es para siempre libre e inde-
pendiente. Se constituye en Estado social de derecho, unita-
rio, indivisible, y descentralizado en la forma que establecen
esta Constitución y las leyes.
La República del Paraguay adopta para su gobierno la de-
mocracia representativa, participativa y pluralista, fundada
en el reconocimiento de la dignidad humana.
Artículo 2.- De la soberanía
En la República del Paraguay la soberanía reside en el
pueblo, que la ejerce conforme con lo dispuesto en esta Cons-
titución.
Artículo 3.-Del Poder Público
El pueblo ejerce el Poder Público por medio del sufragio.
El gobierno es ejercido por los poderes Legislativo, Ejecutivo
y Judicial en un sistema de independencia, equilibrio, coor-
dinación y recíproco control. Ninguno de estos poderes puede
atribuirse, ni otorgar a otro ni a persona alguna individual o
colectiva, facultades extraordinarias o la suma del Poder Pú-
blico. La dictadura está fuera de la ley.

[ 196 ]
 Dos cuestiones a destacar respecto del marco legal constitucio-
nal, respecto del sistema político y de gobierno. Primero, que el mo-
delo de democracia no sólo es representativa, sino participativa, lo
que deja en abierto algo que se viene discutiendo en el actual ejerci-
cio de gobierno, es decir, que el ejercicio de la ciudadanía política va
más allá del voto. Lo segundo, no menos importante, y a destacar,
considerando la historia política del último medio siglo, es decla-
rar expresamente que la dictadura está fuera de la ley, rechazando
explícitamente cualquier justificación o legitimidad de este tipo de
régimen.

1.3.2. Apertura, transición y derechos: construyendo ciudadanía

En febrero de 1989, a través de un autogolpe militar, se da fin a

uno de los regímenes más despóticos de América Latina, la dictadu-
ra del general Alfredo Stroessner, como líder carismático que, desde
el año 1954, comandó la alianza entre el Gobierno, las Fuerzas Ar-
madas y el Partido Colorado. Fueron 35 años de hegemonía militar-
colorada, y de terrorismo de Estado, que se quiebra primero en 1989,
y luego cerrando el calendario de la transición hacia la democracia,2
con las elecciones nacionales de abril del 2008, con la derrota del
Partido Colorado, la alternancia de otro partido en el gobierno –
Alianza Patriótica para el Cambio (APC) –, el control civil efectivo
de las Fuerzas Armadas, y la posibilidad consiguiente de cambiar el
modelo de las políticas de Estado (Caballero, 2006a: 259-314).
Es importante recordar que Paraguay no recuperó su democracia
perdida, como son los casos de otros países de la región, como Uru-
guay y Chile; sino que se inauguró un proceso de construcción de la
democracia, con sus primeros pasos y normales tropiezos, a partir de
1989, de las entrañas de una dictadura, con su modelo sociocultural
autoritario, verticalista, jerárquico, personalista, clientelar preben-
dario, basado en la corrupción, y sus consecuencias de vacío institu-
cional y anomia moral.
Es mucho lo que ha logrado el pueblo paraguayo, hasta sorpren-
dente en tan pocos años, a pesar de su pesadísima herencia auto-

2. Hegemonía colorada hasta el 2008, que en total suma 54 años de dominio.

[ 197 ]
ritaria, saqueamiento de las arcas públicas, estado de pobreza ge-
neralizado, de corrupción institucional-normativa y vaciamiento
educativo-cultural estratégico.

Estas discriminaciones secuenciales (desde el ore-kuete

más inclusivo hasta el ha’ekuera por completo excluyente)
impiden la constitución de la ciudadanía y el fortalecimiento
de la estatalidad, porque debilitan las organizaciones (por la
primacía del criterio de lealtad por sobre el de capacidades),
bloquean o entorpecen las oportunidades de las personas y,
sobre todo, corroen el imperio de las normas. El estímulo de
este comportamiento está dado generalmente por el acceso
diferencial a privilegios y el reparto prebendario de bienes y
servicios. (PNUD, 2008: 79-80)

Niveles de pertenencia

Fuente: PNUD/ODH, elaboración propia, p. 79; ídem, p. 25.

Superar esta lógica excluyente del ore-kuete, de las lealtades a

los liderazgos de toda conducción (anillos de poder-operadores polí-
ticos), es una de las empresas más profundas y fundamentales, en
todos los niveles y ámbitos, superando antagonismos basados en in-
tereses personales, que impiden la construcción de una comunidad
educativa horizontal integrada, con fuertes lazos sociales sin rela-
ciones de dependencia del tipo que el ore invoca y el kuete afirma, en
todos los casos con grados variables de exclusión.
Entre los logros más significativos, está el haber construido una
agenda de la transición hacia la democracia sin experiencia previa
alguna a corto o mediano plazo, pasando de la lucha por las liber-

[ 198 ]
tades públicas a las campañas de educación cívica en el esfuerzo y
compromiso de ir construyendo procesos de ciudadanía. Al cambiar
el contexto, cambian las agendas, y asimismo, las reivindicaciones y
expansiones de los marcos legales normativos generales y específi-
cos (derechos civiles, políticos, DDHH).
Se pueden destacar así procesos conjuntos, en tiempos distintos,
que se superponen y/o complementan, en la búsqueda de construir
espacios democráticos, una nueva institucionalidad, y de la propia
ciudadanía, poniendo en discusión entre ellos:3

• Pluralismo.
• Separación y autonomización de los poderes del Estado.
• Elecciones libres.
• Despartidización de las FF. AA.
• Reforzamiento y mayor protagonismo de la sociedad civil, y de
sus organizaciones y redes.
• Participación ciudadana.
• Descentralización.
• Partidización y electoralismo de las instituciones o aparatos
del Estado, etc.
• Reformas constitucionales.
• Independencia del Poder Judicial.
• Modernización del sistema electoral.

1.4. Contexto socioeconómico

Hemos tomado los aspectos socioeconómicos 2003-20104 de los

dos últimos períodos de gobierno –de diferentes partidos y propues-

3. Un ejemplo actual es el del Referéndum celebrado en octubre del 2011, respecto del
voto de los/as ciudadanos paraguayos/as que residen en el exterior. Ha sido un logro
significativo su aprobación, al mismo tiempo que este mecanismo es la primera vez
que se pone en práctica en la historia política del país, lo que de por sí constituye una
muestra de las vicisitudes y particularidades de sus desarrollo histórico.
4. Para este apartado, se ha usado la base del texto de autoría del investigador prin-
cipal socio, Javier Numan Caballero Merlo, titulado El Paraguay actual, 2ª Parte
(1998-2010). Asunción: El Lector/ABC, Colección La gran historia del Paraguay Nº
15, 2010.

[ 199 ]
tas de modelo de desarrollo–, para disponer de una visión procesual,
histórica y estructural del desempeño económico del país, y de sus
posibles implicancias en las discusiones del presupuesto general de
gastos, el gasto social, y la inversión y política educativa, particular-
mente en ES. Todo lo cual aclarará lo que corresponde a la Fase II
del Proyecto en su Diagnóstico Nacional. Esto nos da una aproxima-
ción más fundamentada que un tratamiento de indicadores actuales
y puntuales sobre economía.

1.4.1. Estancamiento resultante de la persistencia de las crisis

Es contextualizante recuperar una secuencia histórica de algunos

acontecimientos marcantes, por su incidencia en la imposibilidad de
discutir siquiera un proyecto de país desde la dimensión económica.
Desde 1998 a 2003, se suceden la asunción de Cubas Grau como pre-
sidente (1998), el magnicidio del vicepresidente Luis María Argaña
(marzo de 1999), el Marzo Paraguayo (del 23 al 28 de marzo de 1999),
la renuncia exigida del presidente Raúl Cubas (marzo de 1999), y su
sustitución en la Presidencia de la República por el presidente del
Senado, Luis González Macchi (1999-2003). La crisis política y la so-
cioeconómica parecían haberse conjugado en un único escenario.

Resultado financiero del Gobierno central

(en porcentaje del PIB, a precios corrientes).

Variable 1999 2000 2001 2002 2003

Déficit Presupuestario -3,58 -4,27 -1,13 -2,95 -0,55

Fuente: DGEEC-OIT, 2005.

Para el caso, es imposible, en un año caótico como lo fue el pri-

mero y único de la “gestión” de Cubas Grau, que ni siquiera logró
completar, pensar siquiera en algún tipo de administración econó-
mica coherente y responsable por parte del Estado. Es un período en
el cual se sigue dando continuidad a la tendencia de estancamiento
económico global, con profundización en el año 2002, después de un
pequeño esbozo de recuperación en el año 2001, en cuanto a la “Evo-
lución del Producto Bruto Interno (PBI) real”, que es de 2,06, tal
como puede apreciarse en el Cuadro N 1.

[ 200 ]
 Debe agregarse a este escenario poco alentador la acumulación de
las consecuencias o efectos de toda una larga serie de crisis financie-
ras y bancarias, que dieron cuenta de la vulnerabilidad social y eco-
nómica del país, manifiestas en los años 1995, 1997, 2000 y en el año
2002. Recientemente vivenciamos las consecuencias de la iniciada en
el 2008 en Estados Unidos, que luego arrastrara a la economía mun-
dial, y la actual, manifiesta en la crisis en Grecia (hasta ahora, junio
del 2011), y su impacto en Europa, las bolsas de valores y el euro.

Cuadro 1. Evolución del Producto Interno Bruto por año.

Período 1994-2008.

Fuente: DGEEC-Banco Central del Paraguay, 2008.

En el período 1982-2002, se tuvieron un crecimiento promedio

de 2,2% y una tasa de crecimiento poblacional de 2,6. Lo que expre-
sa un estancamiento económico o crecimiento por habitante de -0,4.
Este estancamiento se vio agudizado por la recesión en el país en el
período 1997-2002. El ingreso per cápita es el más bajo de la región,
y su crecimiento es negativo en la década del 90 (-0,1), cayendo el
PIB real per cápita del año 2000 al 2007 a -0,6 (Cuadro Nº 2).

[ 201 ]
 Cuadro 2.

Fuente: Borda, 2008.

Estancamiento (evolución del PBI real de 0,58 en 1998), profun-

dización de la crisis (evolución del PBI real de -1,48 en 1999, de -3,35
en el 2000, de -0,,005 en el 2002) y una breve mejoría (evolución del
PBI real de 2,06 en el año 2001) serán la herencia acumulada para
la nueva gestión económica del gobierno del quinquenio 2003-2008
(Cuadro 1).
Lo que puede verse asimismo según la evolución del PBI por ha-
bitante (per cápita), ya que en los años 1999 y 2000 se tuvo una tasa
de crecimiento negativa, y en el 2002 una tasa nula, operándose a su
vez la mayor inflación en los últimos años en el 2002 (Cuadros 1 y 3).

Cuadro 3. Evolución del PIB por habitante (USD corrientes).

PIB per cápita en dólares 2.709

2.350
2.003
1.352 1.546
1.341
91

92
93

94
95

96

97
98

99

00

01

02

03
04

05

06
07

..

..
19

19
19

19
19

19

19
19

19

20

20

20

20
20

20

20
20

20

20

Fuente: BCP, 2010; Barrios Kuck, 2007.

[ 202 ]
1.4.2. Equilibrio con crecimiento, sin equidad distributiva

Como contraparte del período anterior (1998-2003), a partir del

año 2003 se ha tenido una tendencia creciente de la evolución del
PBI por habitante, con un promedio de 4,6% entre los años 2003 y
2008. Asimismo, la inflación ha manifestado sus menores índices en
los años 2004 y 2009 (Cuadros 3 y 4). Todo lo cual, sin embargo, no
significa sólo bonanza económica.

Cuadro 4. Inflación (Variación del Índice de Precios

al Consumidor).

Inflación en los últimos 9 años

14,6

12,5

9,9
9,3
8,4
7,5

2,8
1,9

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: BCP, 2010.

El gobierno del período histórico 2003-2008, bajo la presidencia

del doctor Nicanor Duarte Frutos, consiguió recuperar la economía
nacional a nivel macro –más adelante se discutirá acerca de con qué
modelo, de qué manera y quiénes más se beneficiaron con él–, des-
pués del largo estancamiento económico y de crisis financieras su-
cesivas ya apuntadas, entre 1995 y 2002. Situación que llevó a que
el país estuviera al borde de la cesación de pagos en el año 2003, al
inicio de la gestión del nuevo gobierno.
Siguiendo comparativamente la evolución del PIB real, tenemos
primero la recuperación con crecimiento, respecto del año base 2002,
de 3,84 en el 2003. Luego, su sostenimiento en el año 2004 (4,14),
breve retroceso en el 2005 (2,86), su recuperación en el 2006 (4,34) y
2007 (6,76), y un parcial estable de 5,83 en el 2008, con los primeros
efectos de la crisis económico-financiera mundial (Cuadros 1 y 3).
Sin embargo, dicha recuperación estuvo vinculada con el contexto

[ 203 ]
favorable de la economía internacional para los precios de los produc-
tos agropecuarios de exportación, materias primas principalmente,
como la semilla de soja, la carne enfriada y sus derivados, y en menor
medida del maíz, la fibra de algodón y la semilla de sésamo. Proceso
que se interrumpe dada la crisis financiera de los Estados Unidos en
septiembre del 2008, seguida de la crisis de las bolsas de valores de los
centros internacionales y regionales, y la onda recesiva que tiró abajo
las tendencias de la economía mundial.

Cuadro 5.

Fuente: Molinier, 2008.

Precios al alza permitieron compensar la caída de la cotización

del dólar respecto del guaraní. Lo que, por otro lado, abarató las im-
portaciones, las que llegaron a niveles nunca vistos, aumentando el
déficit estructural de la balanza comercial, tanto con los vecinos del
Mercosur como con el resto del mundo.

Deuda externa, reservas monetarias internacionales y saldo de

la balanza comercial.

El saldo de la deuda pública externa del Paraguay al 31 de enero de 2010, medido en

dólares norteamericanos, asciende a USD 2.254,2 millones (15,1% del PIB).
A fines de enero del 2010, las Reservas Monetarias Internacionales Netas (RIN) llegaron
a USD 3.848,6 millones.
Exportaciones miles de dólares: 3.167.021.
Importaciones miles de dólares 6.496.912
Saldo de la BC (3.329.891)
Fuente: BCP, 2010.

[ 204 ]
 El crecimiento especulativo de las importaciones, facilitado por la
caída gradual en la cotización del dólar norteamericano en un promedio
de 25% entre el año 2006 y el 2008, se sumó a la permanencia del con-
trabando, generando efectos negativos sobre los sectores productivos
internos y la balanza comercial de bienes. Esto es porque, si bien los
importadores redujeron sus precios de compra, aumentaron la compra
especulativa de bienes, generando problemas en el mercado interno
para los productos nacionales. Los productores nacionales no pueden
competir de esta forma, ni con productos extranjeros más baratos sin
igualdad de competencia, o contrabandeados. Asimismo, si se importa
más de lo que se exporta, el balance comercial se hace negativo.

1.4.3. El modelo de producción empresarial sojero y ganadero

No deja de llamar la atención que el ministro de Hacienda sea el

mismo en los dos últimos gobiernos, bajo signos políticos diferentes,
y que los tres rubros principales de entrada de divisas o constituti-
vos del PIB sean los mismos.
Es curioso cómo incluso líderes de la Alianza Patriótica para el
Cambio (APC), hoy en el ejercicio del gobierno, invocan que el creci-
miento récord operado en el 2010 se debe a su proyecto económico,
cuando su ascenso electoral justamente se dio criticando al gobierno
de Duarte Frutos, por lograr hacer crecer el PIB sobre bases eco-
nómicas oligárquicas y concentradoras de capital y sus beneficios
(soja, ganadería extensiva y exportación de carne congelada), y por
las consecuencias de la desigualdad y la pobreza de la estructura
social nacional que obliga a exportar (migración) paraguayos/as al
exterior, de lo que deviene una de las entradas fuertes de divisas,
recursos ampliamente estimulados de las remesas.
Vale recordar al respecto la campaña política opositora, suma-
mente innovadora y exitosa, llevada a cabo por los “jóvenes” del Par-
tido Movimiento al Socialismo (PMAS), defendiendo y vanaglorián-
dose hoy (2008-2013) de lo mismo que criticaban ayer (2003-2008), y
que constituyó su plataforma de despegue político.5

5. Programa de TV, entrevista de Mina Feliciángeli a Camilo Soares, ministro con permiso de la
Secretaría de Emergencia Nacional (SEN), junto con otro miembro de la “izquierda de la APC” y
dos liberales. Mayo del 2010.

[ 205 ]
 Y, paradójicamente, esto último se constituyó en un efecto do-
minó, generando la tercera fuente de divisas del exterior, de mayor
peso en el crecimiento del PBI, hasta en el año 2010. Crecimiento del
PIB que rondó el 14% para dicho año de referencia, cifra récord para
América Latina y, podríamos decir, para el mundo.

El país ha entrado en una espiral de auge económico sin

precedentes en toda su historia. Los medios de comunicación
de Latinoamérica, y ni qué decir del mundo, no mencionan
que, según datos del FMI, en el 2010, el país con mayor creci-
miento del PIB de toda América fue Paraguay con un impre-
sionante 14,5% y que es el tercer país con mayor incremento
del PIB en todo el mundo, sólo superado por los riquísimos
Estados de Catar y Singapur.
Y podría pensarse que se trata de un espejismo de las ci-
fras macroeconómicas, que no produce un derrame en los sec-
tores más desfavorecidos de la población; no debemos olvidar
aquí que el Paraguay tiene indicadores de pobreza y de des-
igualdad aún muy altos. Sin embargo, los datos sobre pobreza
ubican al Paraguay como el campeón latinoamericano en el
porcentaje de población que salió de la pobreza, con 2,2%, du-
plicando el ya de por sí muy buen guarismo del 1% del resto de
América Latina. (La Nación, 2011)

Eso sí, circunstancias y contextos diversos hacen que el aná-

lisis y la problematización de sus resultados-efectos sean ponde-
rados igualmente de manera diferente, dado que uno es el último
Gobierno colorado de una sucesión ininterrumpida desde 1954 (la
“gran derrota”, el “Mariscal de la derrota”, el “líder de la llanura”,
etc., en referencia al Presidente en ejercicio de entonces, doctor
Nicanor Duarte Frutos); mientras que el otro es el triunfante en
las elección nacionales de 2008, con el lema de la Alianza Patrió-
tica para el Cambio (APC), bajo el liderazgo carismático religio-
so del exobispo Fernando Lugo, que sella la transición al tiempo
de efectivizarla: cambio de un partido por otro en el ejercicio del
gobierno, de un presidente civil a otro civil, y con proyectos, al
menos en el discurso, diferentes de los ejecutados 60 años por el
Partido Colorado.

[ 206 ]
1.4.4. Lo fundamental: crecimiento sin equidad distributiva

Ahora bien, nos adelantamos a la pregunta: si de años de recesión

y estancamiento económico pasamos en promedio en este período a
años de crecimiento económico, ¿por qué entonces el impacto parece
socialmente tan desigual? La aparente paradoja, sin embargo, es ex-
plicable por el modelo de producción y acumulación económico implí-
cito, a quiénes beneficia y a quiénes no, y de qué manera-distribución.
Los sectores de mayor crecimiento no generaron mayores pro-
porciones de empleo ni ingresos a la mayoría de la población, sino
ganancias empresariales concentradas en pocos grupos, dado lo que
se denomina dualidad productiva, que se analiza más abajo. Y dado
el pago de impuestos en proporciones reducidas, a causa de la baja
presión tributaria existente, que limita los recursos del Estado fren-
te a demandas sociales y un desarrollo productivo crecientes.
El crecimiento económico sigue siendo coyuntural y sólo bene-
ficia a algunos sectores; y, en cierta medida, dicha recuperación es
causada por la bonanza internacional. Incluso hoy en día, se sigue
manteniendo la idea de desarrollo económico para el 2011, desde
esta orientación de la política económica, a partir de la producción
de la soja, de carne y del recibo de remesas del exterior.
Ambas cuestiones, analizadas en esta necesaria contextualización
económica, muestran que el crecimiento del PIB continúa sustentán-
dose en un modelo que mantiene las desigualdades sociales, así como
la apropiación de los beneficios de dicho crecimiento económico.

1.4.5. Dualidad productiva y su efecto sobre el empleo

Y todo esto puede explicarse, en gran medida, por la relación pro-

ducción-empleo (beneficio del modelo productivo de manera directa),
dada la característica resaltante de lo que se denomina dualidad pro-
ductiva. Esto es, que la fuente de trabajo está concentrada en las mi-
croempresas en el sector urbano, así como en las pequeñas explotacio-
nes rurales donde el trabajo es más intensivo. Es decir, los sectores que
más se benefician son los que generan menos empleo y viceversa. En el
área urbana, el 85% de la fuerza laboral trabaja en micros, pequeñas
y medianas empresas. Las grandes empresas sólo ocupan el 7% de la
fuerza laboral, y las pymes, 8,9% (Borda, 2008: 15).

[ 207 ]
 Por su parte, en el área rural también se da esta asimetría entre
los pequeños, y los medianos y los grandes productores, dado que el
94% de las explotaciones son propiedades con menos de 50 hectá-
reas (fincas familiares), mientras el resto corresponden a 5% a las
explotaciones de 50 a 1.000 hectáreas (que concentran casi la misma
cantidad de tierras que las propiedades familiares), y un 1% a las
grandes empresas (que poseen el 55% de la extensión de tierras).
Esto muestra una profunda desigualdad de las unidades de pro-
ducción en áreas urbanas y rurales, entre otras cosas, en términos
de generación de empleo. Inequidad que explica que, a pesar de un
crecimiento elevado del PIB, esto no impacta ni en una reducción
importante del nivel de desempleo, ni en una mejor distribución con
equidad de dicho PIB.
Los sectores que más crecen, como ser la soja y la ganadería,
son muy débiles en tanto generadores de fuentes de trabajo. Lo que
sigue sin entenderse, y por ello insistimos, si crece el PIB sólo con
el desarrollo de estos sectores, ello no tendrá un impacto positivo
ni en la generación de empleos, ni en el combate a la desigualdad
y la pobreza, ni en la superación de la emigración. Esta última se
sigue asimilando, en la agenda de los medios y de algunos sectores
de la política nacional, como benigna, por el envío de remesas. Por
ello, más adelante, ligamos el modelo de desarrollo de hecho con la
emigración y la captación de divisas a través de dicha estrategia de
expulsión y exclusión social.
Salir del estancamiento y/o la recesión económica no siempre signi-
fica creación de más y mejores empleos, superando el desempleo y la
baja de los salarios. Sino superando el modelo en cual se basa dicho cre-
cimiento, que no sólo concentra los beneficios, sino que lo hace a expen-
sas, en sus efectos, de que se desarrollen otros rubros productivos que sí
generan nuevos puestos de trabajo. El “crecimiento” del PIB no puede
leerse de manera independiente del modelo con el cual se produce.
Es decir, si bien en los últimos años, período que va del 2003-
2007, ha habido un crecimiento importante, éste se basó en la mis-
ma estructura o modelo económico concentrador de los beneficios,
sin significativos efectos distributivos –derrame o goteo– para mejo-
rar la calidad de vida de la población, más y mejor empleo. A pesar
de la recuperación económica del período, el crecimiento per cápita
sigue siendo negativo, por el escaso crecimiento o el crecimiento ne-
gativo (recesión) del 2000 al 2002.

[ 208 ]
 Por todo ello, a pesar de la tendencia creciente ya apuntada más
atrás, de la evolución del PBI por habitante, con un promedio de
4,6% entre los años 2003 y 2008, de una menor tasa de crecimiento
demográfico, con la emigración internacional, todo lo cual coadyuva
para ejercer menor presión sobre el mercado laboral y el PIB, la po-
breza se mantiene alrededor del 38%, el desempleo en 11,4% (6,7%
abierto y 4,7% oculto), y el subempleo en 24,0% (ver Cuadro Nº 6).

Cuadro 6.

Fuente: Borda, 2008.

En términos de empleo, sin embargo, como balance de este pe-

ríodo, tenemos que el sector primario o extractivo ocupa al 26,5%
de los que trabajan, 18,5% el secundario (manufactura y construc-
ción), y 54,9% el sector terciario. Como característica sobresaliente,
tenemos que el 71,3% de las mujeres ocupadas trabaja en el sector
terciario (DGEEC, 2007).
Según estimaciones hasta el año 2010, al año ingresan 95 mil
jóvenes al mercado de trabajo, ante lo cual el país debería generar
unos 100 mil puestos al año. De seguir el modelo imperante –depen-
diente de las bonanzas y las coyunturas internacionales favorables
de turno–, aunque con crecimiento del PIB, no se asegura ni la soste-
nibilidad ni la generación necesaria de empleo (Borda, 2007; 2008).

[ 209 ]
 Fuente: DGEEC, Encuesta Permanente de Hogares, 2007.

1.4.6. Distribución del ingreso

Como se puede apreciar en el Cuadro de abajo, la distribución

del ingreso total continúa siendo altamente desigual, ya que el 10%
de la población más rica concentra el 40% de los ingresos totales,
mientras que el 40% de la población más pobre percibe el 12% de los
ingresos totales.

Distribución del ingreso (2007).

Distribución de la población (%) Distribución del ingreso (%)

10% de la población (con más ingresos) concentra 40% de los ingresos

10 40
50% de la población (con ingresos medios) tiene 45% de los ingresos
50 48

40% de la población (con menos ingresos) tiene 12% de los ingresos

40 12

Alrededor de
2.424.000 personas obtienen un ingreso promedio mensual menor a 250.00 guaraníes per cápita
3.026.000 personas obtienen un ingreso promedio mensual de alrededor de 760.00 guaraníes per cápita
604.000 personas obtienen un ingreso promedio mensual de guaraníes 3.200.000 per cápita
Fuente: PNUD, 2008: 206.

Asimismo, se acentuó la desigualdad de tenencia de la tierra,

dada su concentración en pocas explotaciones. El Cuadro nos mues-
tra cuatro categorías, que nos dan una idea del proceso de concen-

[ 210 ]
tración inversamente proporcional de la propiedad de la tierra. Esto
es, a mayor número de explotaciones rurales con menor superficie,
menor es la propiedad de hectáreas de la superficie cultivable; y vi-
ceversa, un número exiguo de propietarios (2,7%) concentra el 86%
de la tierra rural, con las propiedades de mayor extensión.

Número y porcentajes de explotaciones y propiedad

por hectáreas

Estratos Nº de % % Superficie % %
explotac. Acumulado (has) Acumulado

Menos de 49.9 Has 287.097 93,4 93,4 2.326.673 9,8 9,8

50 a 199.9 Has 18.556 3,9 97,3 1.071.817 4,5 14,3
200 a 999.9 Has 5.028 1,6 98,9 2.060.986 8,7 22,9
1.000 y más Has 3.240 1,1 100,0 18.358.260 77,1 100,0
Total 307.221 100,0 23.817.736 100,0

Fuente: Caballero y Céspedes, 1998-2001: 285; PNUD, 2008.

Distribución de la tierra rural

Distribución de explotaciones (%) Distribución de superficie de tierra (%)

1% de las explotaciones (de mayor tamaño) posee el 77% de la superficie

1 77
62% de las explotaciones (de tamaño intermedio) posee el 22% de la superficie
62 22

37% de las explotaciones (de menor tamaño) posee el 1% de la superficie

37 1

Alrededor de
3.240 explotaciones mayores a 1.000 hectáreas concentran 77,1% de la superficie
189.193 explotaciones de 10 a 1.000 hectáreas se distribuyen 22% de la superficie
114.788 explotaciones menores a 10 hectáreas se distribuyen 0,97% de la superficie, considerándose 10 hectáreas
la superficie mínima necesaria para una explotación familiar campesina

Fuente: PNUD, 2008: 207.

Las propuestas de introducir gravámenes impositivos progresi-

vos a las grandes propiedades, la estrategia de expropiación de lati-
fundios improductivos, y el aumento proporcional de la tributación
sobre la renta rural –reforma tributaria y política fiscal con finalidad
redistributiva y compensadora– no han tenido hasta el momento ni

[ 211 ]
el acuerdo parlamentar ni el efecto social que deberían, para reducir
la desigualdad y la pobreza rural, desafíos todavía pendientes para
la gestión del nuevo gobierno, desde el Ministerio de Agricultura y
Ganadería, y del INDERT (PNUD, 2008: 196).

1.4.7. Las negociaciones sobre la Binacional Itaipú (Brasil)

Por su significación tanto económica (dentro del PBI y por las

posibilidades de desarrollo dependientes de la disponibilidad de
fuentes de energía) como política (por lo que implica renegociar un
tratado con Brasil), se hace ineludible destacar esta dimensión de la
realidad del país, de la que dependen asimismo muchos de los fondos
para becas de estudios universitarios a alumnos carenciados (fondos
sociales de Itaipú, altamente disputados).
Sintetizando: el nuevo gobierno paraguayo, que asumió en agosto
del 2008, eleva una propuesta de negociación de seis puntos, que co-
mienza a tratarse a partir de la conformación de una comisión nego-
ciadora por parte de nuestra Cancillería y la de Itamaraty (Brasil).
Entre ellos, los más pertinentes aquí, por su importancia econó-
mica en cuanto a ingresos y desarrollo, y considerando los avances
en respuesta a la propuesta paraguaya, se destacan en la Decla-
ración conjunta (Lila Molinier, 2008, 2009; Codehupy, 2008/2009.
Derechos Humanos en Paraguay 2008/2009):

• Ajustar al triple la compensación pagada por el Brasil por la

cesión de la energía que corresponde al Paraguay, a 15,3 U$S
(quince coma tres dólares) por cada MWh cedido, de 5,1 U$S
(tres coma uno) MWh que se cobraba; objetivo logrado, 240
millones de dólares más por año.
• La posibilidad de que la ANDE pueda, de manera progresi-
va, comercializar la energía de Itaipú que corresponde a los
derechos de adquisición del Paraguay en forma directa en el
mercado brasileño; objetivo logrado.
• Lo anterior, como antesala de la posibilidad de que Paraguay
y Brasil puedan comercializar energía de Itaipú en otros mer-
cados a partir de 2023; objetivo logrado.
• Se mantiene la necesidad de la contratación, por la ANDE y
la ELETROBRAS, de la totalidad de potencia instalada dis-

[ 212 ]
 ponible en Itaipú (18 unidades generadoras de 700 MW cada
una). Los responsables, los directores generales de Itaipú y
los presidentes de la ANDE y ELETROBRAS establecerán las
condiciones de la contratación, asegurando la división en par-
tes iguales, entre los dos países, de la totalidad de la energía
producida en la usina, conforme con lo previsto en el Tratado.
• Uno de los puntos más conocidos públicamente, dada su im-
portancia como obra de infraestructura y de inversión econó-
mica, es que la Itaipú Binacional debe diseñar y desarrollar
la construcción de las obras del seccionamiento de las líneas
de transmisión de 500 KV de la subestación lado paraguayo.
Acordando la construcción por Itaipú de la Línea de Transmi-
sión de 500 KV entre la Subestación Itaipú-Margen Derecha
y la Subestación Villa Hayes, así como ésta, las cuales serán
transferidas sin costo al Paraguay; objetivo logrado.

Hasta ahora, los avances han sido significativos, plasmados en la

firma, el 25 de julio del 2009, de la Declaración Conjunta Paraguay-
Brasil, en 31 puntos. Dicha Declaración, que recoge los planteos de
ambas partes y su negociación, fueron más allá de los seis puntos
reivindicados por parte de Paraguay (la Cámara de Senadores de
nuestro país aprobó el acuerdo en octubre; y Brasil lo ratificó a tra-
vés del Congreso en el presente año 2010).
En mayo del 2010, continuó la negociación de financiamiento di-
recto e indirecto de la línea de 500 KV a través del Focem vía Mer-
cosur (Fondo de Convergencia Estructurales del Mercosur), con el
apoyo de Brasil. En junio del 2010, el Parlamento brasileño ha acep-
tado tanto el pago justo como lo de la línea de 500 KV, así como la
liberalización de la venta del cupo que le corresponde a Paraguay y
que ya está vendiendo a precio diferencial a Uruguay vía Argentina.
La Declaración plantea acuerdos a ser concretados en diversas
áreas, que van más allá de los seis puntos que se vinculan estricta-
mente con el tema energético hidroeléctrico. Desarrollo productivo-
industrial –integración de la infraestructura vial, cooperación de
Brasil hacia Paraguay, intercambio comercial fronterizo–, acuerdo
sobre la reglamentación del régimen de tributación unificada (RTU)
o “Ley de los Sacoleiros”, migración fronteriza. Constituyéndose en
un acuerdo social y económico de integración.

[ 213 ]
1.4.8. Pobreza como expresión de las desigualdades
Pobreza según Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)
Este método mide la condición de pobreza de acuerdo cona cuatro in-
dicadores, independientes unos de otros, donde el umbral de pobreza de
la población se indica al presentarse al menos una (1) NBI. Éstas son:

• NBI en Calidad de la Vivienda.

• NBI en Infraestructura Sanitaria.
• NBI en Acceso a la Educación.
• NBI en Capacidad de Subsistencia.

Es un método directo que releva la variable NBI cuando se llevan

a cabo los Censos de Población y Vivienda que cada 10 años viene
realizando la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos
(DGEEC). Considerándose “Pobreza General” en este caso, o “Pobre
General” aquella persona que presente al menos una (1) NBI, y “Po-
breza Extrema” o “Pobre Extremo” aquel con dos (2) o más NBI. La
próxima medición será en el año 2012.

Población pobre por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) Período 1992-2002

1992 2002
Cantidad Porcentaje Cantidad Porcentaje
Total País
Calidad de la vivienda 1.879.962 45,7 1.675.023 32,8
Infraestructura sanitaria 1.420.042 34,5 900.758 17,6
Acceso a la educación 197.481 22,9 590.116 11,5
Capacidad de subsistencia 129.453 15 550.528 10,8
Al menos 1 NBI 2.835.379 69 2.577.644 50,4
Área urbana
Calidad de la vivienda 647.831 31,4 684.592 23,7
Infraestructura sanitaria 906.875 44 621.651 21,6
Acceso a la educación 66.661 14,8 235.380 8,2
Capacidad de subsistencia 49.522 11 253.487 8,8
Al menos 1 NBI 1.235.831 60 1.254.686 43,5
Área rural
Calidad de la vivienda 1.232.131 60,1 990.431 44,4
Infraestructura sanitaria 513.167 25 279.107 12,5
Acceso a la educación 130.820 31,8 354.736 15,9
Capacidad de subsistencia 79.931 19,4 297.041 13,3
Al menos 1 NBI 1.599.548 78 1.322.958 59,4
Fuente: DGEEC - CENSOS 1992 y 2002

[ 214 ]
Según Ingresos o Línea de Pobreza

Pueden apreciarse en el Cuadro de abajo, y a manera de síntesis,

los indicadores de pobreza para el período analizado, según los datos
disponibles al 2009, del año 1997/8 al 2008, según la nueva metodo-
logía de línea de pobreza-cantidad de personas y porcentajes (LDP).

Nueva metodología de línea de pobreza.

Fuente: DGEEC, 2009. En Notas sobre Desarrollo Humano Nº 6, p. 9, diciembre de 2009,

PNUD Paraguay (www.undp.org.py/dh).

[ 215 ]
1.4.9. Índices e Indicadores de Desarrollo Humano del PNUD

En desarrollos más contemporáneos de la economía, así como

de la sociología, entre otras ciencias sociales, se definen diferentes
formas de capital, más allá del exclusivamente económico –traba-
jo, materias primas, herramientas, infraestructura–, ampliando su
concepto al del capital humano. Es así como el Programa de las Na-
ciones Unidad para el Desarrollo (PNUD) desarrolla el enfoque de
desarrollo humano, centrado en el logro-capacidades de alcanzar:
una vida productiva y creativa, una vida saludable y longeva, ad-
quirir conocimientos-educación, participar social y políticamente,
no ser objeto de discriminaciones, recibir y tener un medioambiente
saludable (PNUD, 2003, 2004, 2008).
El valor del Índice de Desarrollo Humano de Paraguay se ha ubi-
cado históricamente entre los lugares 85º y 95º, en la categoría de
países de DH Medio, dentro de un total de 180 países monitorea-
dos. En el Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 2005, ocupó
el lugar 89º, mientras que, en el 2007-2008, el 95º entre 177 países.
A efectos de referencia, según el IDH Informe Año 2010, Noruega
ocupa el Nº 1, con un valor de 0,938, Paraguay el Nº 96 con 0,640, y
Zimbabwe el Nº 169 con 0,140.

Perfil de país de los indicadores de desarrollo humano.

1,0

0,9

0,8

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

0,1
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Paraguay
América Latina y el Caribe (OR)
Mundo

Fuente: CEPAL.

[ 216 ]
 Considerando el valor del índice para los países del Mercosur y
el IDH, y el rango comparativo de países con menor y mayor DH,
Paraguay ocupa la última posición en Desarrollo Humano, a pesar
de haber mejorado el Índice a 0,755 respecto del año 2003, pero man-
teniéndose inferior al promedio latinoamericano (0,767). Lo que im-
plica una situación de menor desarrollo relativo (PNUD, 2003: 31;
PNUD, 2008: 61).

1.4.10. Otras mediciones relacionadas con el Desarrollo Humano

El concepto de desarrollo humano combina asimismo diferentes

estrategias de aproximación y medición respecto de desarrollo, des-
igualdad, pobreza, no sólo económica sino también como pobreza
humana. De 1990 a 1995, las Naciones Unidas han incorporado cua-
tro índices que de manera integrada nos dan una perspectiva más
completa, y a la vez sectorial, del problema abordado; los tres res-
tantes, junto con el IDH, ya expuesto, son el IPH (Índice de Pobreza
Humana; PNUD, 2004: 147-149), y –particularmente importantes
para nuestra contextualización respecto del Proyecto y la exclusión-
inclusión, equidad-inequidad de género– los de IDG (Índice de Desa-
rrollo Relativo de Género) e IPG (Índice de Potenciación de Género).

IDG (Índice de Desarrollo Relativo de Género)

El Índice de Desarrollo Relativo al Género (IDG) pretende ex-
presar las desigualdades entre hombres y mujeres en los siguientes
aspectos: a. una vida larga y saludable, medida por la esperanza de
vida al nacer; b. conocimientos, medidos por la tasa de alfabetización
de adultos y la tasa combinada bruta de matriculación primaria,
secundaria y terciaria, y c. un nivel de vida digno, medido por la
estimación de ingreso proveniente del trabajo.
Todos los países muestran desigualdades de género (diferencia
entre el IDH y el IDG), pero en Paraguay es mayor respecto de sus
socios del Mercosur. Esto es, si hubiera igualdad entre los géneros,
el IDG sería igual al IDH; pero, a medida que las diferencias entre
géneros se manifiestan y amplían, el valor del IDG se va alejando
respecto del IDH, con su consiguiente valoración negativa. El Índice
más actualizado, si bien ha mejorado algo (0,739), sigue expresando
la misma relación -lugar 75º dentro de los países de Desarrollo Hu-

[ 217 ]
mano Medio, así como la situación relativa respecto de los demás
miembros del Mercosur (PNUD, 2008: 254; 2004: 218).

IPG (Índice de Potenciación de Género)

Evalúa oportunidades más que sus capacidades, considerando
las desigualdades de género a través de tres variables principales: a.
participación política y poder de adopción de decisiones; b. participa-
ción económica y de adoptar decisiones; y c. poder sobre los recursos
económicos.
Según el Informe de DH 2004, tenemos que Paraguay ocupa el
lugar 63º entre 78 países de los cuales se dispone dicho cálculo, con
un valor del índice de (0,417), lo cual es bajo, considerando que este
índice asume valores entre 0 y 1, siendo el valor 1 indicador de una
mayor potenciación de la mujer. Lo que nos muestra la significación
de las desigualdades respecto de las mujeres en las variables releva-
das en el índice (PNUD, 2004: 222; PNUD, 2003: 33).

Mujeres
Proporción de la población = 0,507
Participación parlamentaria: 8,7%
Proporción de la población: 0,507
Participación porcentual como
legisladoras, altas funcionarias
y directivas: 25,6%
Participación porcentual en puestos
profesionales y técnicos: 47,9%
Hombres
Proporción de la población: 0,492
Participación parlamentaria: 91,3%
Proporción de la población = 0,492
Participación porcentual como
legisladores, altos funcionarios
y directivos: 74,4%
Participación porcentual en puestos
profesionales y técnicos: 52,1%

Fuente: PNUD, 2008.

1.5. Contexto sociocultural

1.5.1. Contexto-situación de la mujer en Paraguay6

Como para las demás variables, dimensiones e indicadores sus-

tanciales considerados dentro del Proyecto, destacamos un apartado

6. Secretaría de la Mujer de la Presidencia de la República, Informe sobre situación

de la mujer (2000-2002).

[ 218 ]
breve al diagnóstico del lugar de las cuestiones que hacen a la rela-
ción género mujer, en términos de igualdad y equidad.
La Secretaría de la Mujer de la Presidencia de la República en-
marca sus acciones en el Ámbito Jurídico-Legal del Plan Nacional
de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres, y a través de sus
Especialistas Sectoriales de Legislación ha desarrollado un trabajo
conjunto con la Comisión de Equidad, Género y Desarrollo de la Cá-
mara de Senadores y la Comisión Mujer y Juventud de la Cámara de
Diputados, para el estudio de proyectos y anteproyectos de ley, y la
inserción de la perspectiva de género en las leyes a ser sancionadas;
y con el Poder Judicial, a través del Ministerio Público, la Defen-
soría General Pública y el Centro de Adopciones, en el que integra
el Consejo Directivo, para promover la defensa de los derechos hu-
manos de las mujeres (niñas, adolescentes, adultas) e incorporar la
igualdad y la equidad entre los géneros en la práctica jurídica.

Avances legislativos

Convenios internacionales Leyes nacionales

Ratificados por ley de la nación

Ley 1.683/01 que aprueba el Protocolo Ley 1830/01 que modifica algunos artículos
Facultativo de la Convención sobre la del Código Electoral Paraguayo.
Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer Ley 1.600/00 contra la Violencia Doméstica.

Ley 1.748/01 que aprueba el Convenio Ley 1.626 de la Función Pública.

para la Prevención y la Sanción del
Delito de Genocidio.
Ley 1.657/01 que aprueba el Convenio
Nº 182 y la Recomendación sobre la
Prohibición de las Peores Formas de
Trabajo Infantil y la Acción Inmediata
para su Eliminación.
Ley 1.652 que crea el Sistema de
Formación y Capacitación Laboral.
Ley 1.725/01 que establece el
Estatuto del Educador.
Ley 1.136 “De Adopciones”.

Ley 1.636/01 que aprueba la Corte Penal Ley General de Educación.

Internacional o Tratado de Roma.
Ley 1.863/02 que establece el
Estatuto Agrario.

[ 219 ]
Educación
El Programa de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres en
la Educación (PRIOME; del cual se ha hablado en informes anterio-
res) sigue instalado en el Ministerio de Educación y Cultura, desde
donde ha sensibilizado y capacitado a 12.000 docentes de 6 departa-
mentos del país; así también ha logrado la transversalización de la
Perspectiva de Género en el 1º Año de la Reforma de la Educación
Media y Técnica, y junto con el Ministerio de Educación y Cultura se
ha logrado la edición e impresión de un material sobre componentes
transversales en la educación.
Actualmente se está trabajando en la instalación de capacidades
en los departamentos del país, mediante la conformación del “Co-
mité Interinstitucional Departamental de Género en la Educación”,
acciones éstas en el marco de la descentralización, y en la edición de
una Guía para incorporar género en materiales y textos educativos.
Se realizará Advocacy y Asistencia Técnica al Consejo Nacional
de Educación y Cultura (CONEC) y se dará seguimiento al proceso
de reforma curricular de la Educación Media y Técnica, Educación
de Jóvenes y Adultos y del Instituto de Formación Docente (ISE).
Como se puede apreciar, una vez más, los marcos legales y las
prácticas educativas e institucionales están en proceso y desarrollo,
enfatizando dentro del ámbito educativo la formación y la práctica do-
cente a nivel primario, así como para las niñas y los niños de la EEB.
Nada específico existe todavía respecto de su consideración y trata-
miento para el ámbito de la ES y de las IES. Al efecto, sólo existen las
referencias de los marcos legales y leyes más generales, y por tanto di-
fusos, a través de menciones tales como tolerancia, igualdad, etc. (véase
al respecto la Constitución Nacional y la Ley General de la Educación).
Si bien después de la dictadura se crea la Secretaría de la Mu-
jer, con rango ministerial, no necesariamente las políticas contra la
discriminación y la inequidad de género implican un correlato en el
diseño de las políticas en el sistema educativo formal en general, y
menos aun en la ES y sus Instituciones.
Por el lado de la UAA, fuera de consideraciones generales de ca-
rácter abstracto, en los Estatutos, en sus Cuadernos, y otros docu-
mentos facilitados por sus diferentes direcciones y departamentos,
no existe una declaración de política de género a ser desarrollada
de manera sistemática en sus diferentes instancias institucionales.
Campo fértil, entonces, dada la voluntad de las autoridades, de ins-

[ 220 ]
talar su emergencia como temática transversal para generar espa-
cios sociales de equidad e igualdad de género.

1.6. Migraciones

Presentamos la cuestión de la emigración paraguaya, no por el he-

cho en sí, sino para reforzar la visión de totalidad del contexto, que
obliga sistemáticamente a sectores vulnerables de su población a irse
de su país, alejarse de comunidad, identidad, habla, etc. Muestra de
in-equidad, que precisamente afecta a jóvenes, mujeres y pobres. La
desigualdad e inequidad resultante nos permite abordarla como una
constante y un proceso continuo, a no perder de vista, si nos preocu-
pan aquellos que quedan fuera del circuito de la ES y de otros más bá-
sicos aun, como la propia sobrevivencia. Se liga esta cuestión a la eco-
nómica –inequidad– y a la recepción de remesas, una de las entradas
paradójicas más importantes constitutivas del PIB actual del país.

1.6.1. A dónde, cuántos, quiénes y por qué emigran

Los datos recogidos de las diversas fuentes consultadas, para los

años 2001 al 2007, fundamentan que la emigración internacional ha
mantenido un ritmo creciente constante y sostenido, como se puede
apreciar en el Cuadro de abajo.
Los primeros diez países de recepción-atracción de migrantes pa-
raguayos son: Argentina, España, Brasil, Estados Unidos, Canadá,
Bolivia, Japón, Chile, Uruguay y Alemania (UNFPA/UNICEF/UNI-
FEM/OIM, 2009: 59).
Emigración internacional paraguaya
(2001-2006)

100.000

50.000

0
2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: Barrios Kuck, 2007.

[ 221 ]
 Si bien hay que ser cautelosos al leer las cifras de las más varia-
das fuentes respecto del registro del total actual de emigrantes, por
un lado tenemos la estimación en el año 2005, por parte del Banco
Mundial, según la cual rondarían los 421.279 migrantes paraguayos
diseminados por el mundo, equivalentes al 6,8% de la población to-
tal en ese mismo año.

La migración, histórica válvula de escape a la pobreza en

el Paraguay, se reinició con fuerza […] Los que pueden, los
que tienen posibilidades, viajan a otro país para trabajar […]
a donde sea. (PNUD, 2008: 192)

La estrategia familiar, para hacer frente a la falta de oportunida-

des fundamentalmente laborales, ha sido la emigración individual.
La disolución familiar de hecho es el costo necesario para la recep-
ción de remesas, lo que cuestiona cualquier tipo de positividad atri-
buida a esta consecuencia de la desigualdad, la pobreza, la forzada
emigración.

Razón principal de salida de los emigrantes que residen

en el exterior (%).

Razones de salida del país Total

Total 255.932
Razones de trabajo 91,7
Razones de estudio 3,3
Motivo familiar 4,2
Por enfermedad 0,7
Otra razón 0,1
Fuente: UNFPA/UNICEF/UNIFEM/OIM, 2009: 68.

Son los jóvenes y los adultos jóvenes de 15 a 35 años los más pro-
pensos a migrar. Segmento de la población nacional de particular
relevancia, considerando la edad ideal para producir y crear, tanto
en términos económicos como sociales. Otro rasgo a destacar de esta
emigración, mayoritariamente individual y joven, es que además
tiene una dominancia femenina. Dado que 2/3 de los residentes pa-
raguayos en España son mujeres, al igual que el 60% que lo hace en
Argentina, y más del 50% en los Estados Unidos. Sumados los tres

[ 222 ]
países con mayor cantidad de emigrantes paraguayos, el 80% está
comprendido además entre los 15 y los 34 años de edad.

Por último, respecto de la naturaleza, los motivos, la histo-

ria de la emigración, ésta:
Obedece al marco de desigualdades, exclusión y discrimi-
nación económica, social y de género del país, sustentando
en modelos de crecimiento económico que no crean suficiente
empleo de calidad o simplemente empleo y, por consiguiente,
tampoco promueven el desarrollo humano. (UNFPA/UNICEF/
UNIFEM/OIM, 2009: 170).

1.7. La cuestión indígena7

Se destaca aquí la existencia de varias naciones indígenas, con

sus particulares creencias mítico-religiosas, organización sociopolí-
tica, lengua, y vínculos con el mundo del hombre blanco. Lo cual vie-
ne a resaltar que hay que tomar en cuenta sus identidades, lengua
y cosmovisión de mundo, cuando se habla de educación, inclusión,
discriminación positiva y diseños de políticas para la ES y las IES;
que casi siguen constituyendo un sin sentido, tanto para las distin-
tas comunidades indígenas como para el MEC, y sus metas, sean
por competencias, objetivos o desde cualquier otra perspectiva, que
no contemplan e incorporan justamente su cultura, su sociedad, su
identidad, su sentido.
Lo de una nación pluri-étnica, pluri-lingüe todavía está distante
tanto en concepto como en práctica, desde la sociedad toda, y del
sistema educativo en particular.8

7. Para profundizar con una síntesis actual, véanse: UNESCO-IBE (2010-2011) y Zanardini (2004).
8. Véase al respecto: Constitución Nacional del Paraguay ; Ley General de Educación; Zanar-
dini, José; Biedermann, Los indígenas del Paraguay, Asunción, Centro de Estudios Antropoló-
gicos de la Universidad Católica (Ceaduc), Biblioteca Paraguaya de Antropología, vol. 39, julio
de 200; Carrera, 2004; PNUD, 2004a, 2004n; Servín Segovia, Jorge Aníbal, “Pueblos indígenas
y racismo, en un estado multiétnico: el caso paraguayo”, Revista Población y Desarrollo, Nº 21,
San Lorenzo, FNUAP-FCE/UNA, 2001; Meliá, Bartomeu, El Guaraní conquistado y reducido.
Asunción, CEPAG, 1993, 3ª ed.; Caballero, 2006b; Cadogan, León, Ayvu Rapyta. Textos míticos
de los Mbya-Guaraní del Guairá, Asunción, Fundación “León Cadogan”/Ceaduc-Cepag, Biblio-
teca Paraguaya de Antropología, vol. XVI, 1992; Cadogan, León. La literatura de los Guara-

[ 223 ]
 Fuente: Carrera, 2004.

El diagrama de arriba nos presenta una “cartografía étnica”,

donde 20 etnias según 5 familias lingüísticas se distribuyen en 412
asentamientos en todo el territorio nacional, que son:

• La familia lingüística Guaraní, representada por seis etnias:

Guaraní Occidentales; Guaraní Ñandéva de la región Occi-
dental o Chaco; Pa’i-Tavyterá; Mbya Guaraní; Ava Guaraní;
Aché de la Región Oriental.
• La familia lingüística Maskoy, representada por siete et-
nias: Guaná; Toba Maskoy o Enenxet; Toba; Sanapaná; An-
gaité; Enxet (sur) o Enlhet (norte), todos del Chaco. (Sin
embargo, los pueblos del sur y del norte del Chaco reclaman
que representan dos pueblos sociolingüística y geográfica-

níes, México, Joaquín Mortiz, 1965; Cardozo, Efraim, Apuntes de historia cultural del Paraguay,
Asunción, Ceaduc-UCA, Biblioteca de Estudios Paraguayos, vol. XI, 1985; Chamorro, Graciela,
Kurusu Ñe’Ëngatu. Palabras que la historia no podría olvidar, Asunción, Ceaduc-IEPG, Biblio-
teca Paraguay de Antropología, vol. 25, 1995; Chase-Sardi, Miguel, Indios y Mercosur, Asunción,
Colihue- Mimbipa, 1997; Chase-Sardi, Miguel; Brun, Augusto, y Enciso, Miguel Ángel, Situación
sociocultural, económica, jurídico-política actual de las comunidades indígenas en el Paraguay,
Asunción, Cidsep-UCA, 1990.

[ 224 ]
 mente diferentes, aunque hayan sido clasificados por la len-
gua común Maskoy.)
• La familia lingüística Mataco-Mataguayo, representada por
tres etnias: Nivaclé; Maká; Manjuy. Todos originalmente del
Chaco, aunque los Maká son reconocidos como los más anti-
guos moradores urbanos en la periferia de Asunción.
• La familia lingüística Zamuco, representada por tres etnias
(aunque pueden ser más): Ayoreode; Yshyro, quienes a su vez
distinguen entre Ybytosos y Tomárahos, todos del Chaco.
• Por último, la familia lingüística Guaicurú, representada por
una etnia: Toba Qom o Qom Lick, también originarios del Chaco.

Un último aspecto relevante aquí, por vincular mecanismos de

exclusión múltiples, es el de la religión, más para el caso de los pue-
blos indígenas, si bien es aplicable al conjunto de la población, ya
que supuestamente existe libertad de culto y, asimismo, separación
entre Estado y religión.9 Sin embargo, la religión católica invade to-
dos los espacios de culto, tanto desde el MEC como dentro del MEC,
y asimismo dentro de los centros educativos. Son comunes las cere-
monias religiosas dentro del espacio social educativo público, y el
privado, aunque se invoque la tolerancia religiosa, no exime la obli-
gación de cumplir con los rituales respectivos. Si bien es más preocu-
pante en el espacio de la educación pública, incluso encomendándose
a Dios antes de iniciar la jornada escolar (Constitución Nacional; do-
cumentos del MEC; documentos de los centros educativos privados;
práctica en los centros educativos públicos).

Instituto Paraguayo del Indígena (INDI)

El INDI es una entidad autárquica con personería jurídica y pa-
trimonio propio, cuyas relaciones con el Poder Ejecutivo son mante-
nidas por conducto del Ministerio de Educación.

9. Véase la Constitución Nacional del Paraguay, 1992. En su Preámbulo, por ejemplo,

se invoca a Dios (p. 4), y a continuación sanciona y promulga en su Capítulo II, De
la Libertad, en su Art. 24 acerca “De la libertad religiosa y la ideológica: “Ninguna
confesión tendrá carácter oficial” (p. 10). Lo cual es, además, extensible, como en la
Nota a pie Nº 11, en lo que respecta a la contradicción con el espíritu del Capítulo V
“De los pueblos indígenas”, en su Art. 63 “De la Identidad Étnica”, cuando han sido,
sospechosa y permisivamente, totalmente avasallados, infiltrados por tradiciones re-
ligiosas del hombre blanco, catolicismo, evangelistas, etc.

[ 225 ]
Marco jurídico:

• Ley 904/81 “Estatuto de las Comunidades Indígenas”.

• Convenio 169 de la OIT sobre “Pueblos Indígenas y Tribales
en Países independientes”.
• Ley Nº 2.199/03, que modifica varios artículos de la Ley 904/81.
Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los
pueblos indígenas.

1.7.1. Idiomas reconocidos legalmente y su realidad más allá de lo

sociolingüístico

Se insiste en afirmar la necesidad del respeto, más que tolerancia

hacia la cultura, la identidad del otro, en un país claramente plu-
ricultural, pluriétnico y plurilingüístico, lo que se puede visualizar
ejemplarmente a través de la paradoja idiomática. En un país que se
declara constitucionalmente (1992) bilingüe, y orgulloso de la distin-
ción identitaria del idioma guaraní, cuando, de hecho, la sociedad,
así como la educación, están sesgadamente castellanizadas.
La marca del monolingüismo castellano, o del bilingüismo caste-
llano-guaraní,10 es muy relevante. Hay un porcentaje significativo
de la población nacional que se maneja con el monolingüismo guara-
ní, o con el bilingüismo guaraní-castellano, y ni qué hablar cuando
se trata con otras lenguas-idiomas, como el de las distintas naciones
indígenas. Su propia preservación cultural identitaria va más allá
del de la lengua, idioma, o de lo sociolingüístico divorciado de la
comunidad como un todo integral. Se desconocen y borran toda una
cultura y un pueblo, para cada caso. Conscientes de los problemas de
su contemplación e implementación (recursos humanos, inversión,
dispersión geográfica, etc.), pero que no constituyen una justifica-
ción, sino que explican parte de algunas de las grandes falencias en
el alcance, la utilidad y el papel integrador del sistema educativo
comandado por el MEC.
Según los datos del último censo de población y viviendas
(DGEEC, 2003: 30-31), el idioma principalmente hablado en el total

10. Véanse a modo de ejemplo: Carrera (2004); PNUD (2004, 2008).

[ 226 ]
país es el guaraní, con un 59,2%, cifra que sube casi a la expresión
de monolingüismo, cuando se considera el ámbito rural, alcanzando
su predominio al 82,7%.
El castellano ocupa el segundo lugar, como idioma predominan-
te, con un 35,7%, reduciéndose a un 8,4% en el área rural. Además,
si bien el castellano domina como idioma usualmente hablado en
el ámbito urbano (54,7%), es de destacar que el uso del guaraní es
casi igualmente significativo, con un 42,9%. Los demás idiomas, con
un peso menor cuantitativo, igualmente son relevantes cualitativa-
mente, por su peso cultural, identitario, canal privilegiado de comu-
nicación, con un 5,1% a nivel nacional y a 8,9% si consideramos por
áreas, la rural. El peso del guaraní se hace innegable, así como la
consideración de otros idiomas, que constituyen la columna verte-
bral de la expresión de culturas e identidades.
Como se puede deducir de las variables que estamos ponderando
en este breve marco contextual, desconocer sus valores y realidad,
tanto en las políticas educativas en general como en el enfoque de
derechos en particular, es estar condenado al fracaso. Lengua, cul-
tura, medios deben ser considerados sí o sí, si realmente se quiere
cambiar y desarrollar los procesos y alcanzar las metas definidas,
capacitando los recursos humanos necesarios, generándose la in-
fraestructura necesaria; es decir, las condiciones, que de una ma-
nera discontinuista, permitan el aprendizaje: cursos y textos en el
idioma materno del educando, así como hacer suyo en los de los dere-
chos, incomprensibles para muchos, desde el vamos, desde el punto
de vista idiomático.11

11. Véase lo escrito en la propia Constitución Nacional de 1992, entre otras parado-
jas, la contradicción entre lo expuesto en el Capítulo V “De los pueblos indígenas”, con
lo expuesto en el Capítulo VII “De la educación y de la cultura”, como en su Artículo
77 “De la enseñanza en lengua materna”: “En el caso de las minorías étnicas, cuya
lengua no sea el guaraní, se podrá elegir uno de los dos idiomas oficiales”. Así mismo
debe cruzarse con lo que se expresa en la “Ley General de Educación”. Después, que
no se descontextualice el análisis socioeducativo, cuando dichas minorías no entien-
den, no alcanzan las metas de aprendizaje ni se sienten integradas o parte de dicha
cultura e identidad. Los procesos de aculturación son harto evidentes; si no se los
puede matar físicamente (genocidio), se les puede matar el alma (etnocidio sociocul-
tural) (Caballero, 2006b).

[ 227 ]
1.7.2. Políticas de equidad y cohesión social

Podemos desarrollar brevemente aquí, a manera de contextua-

lización tanto institucional como normativa, el marco más general
de las IES, aquellas que particularmente tienen que ver con los ejes
fundamentales de nuestro proyecto, es decir, la equidad y la cohe-
sión social Al efecto, yendo directamente al vocero nacional oficial,
como lo es el Gabinete Social12-Presidencia de la República, a través
de sus diversas secretarias que dibujan un mapa posible de defini-
ción, desarrollo y potenciación de las claves de género, pobreza y
etnoexclusión.

Fuente: Gabinete Social-Presidencia de la República.

12. El Gabinete Social es un organismo de carácter técnico-político de la Presidencia

de la República, por medio del cual el Poder Ejecutivo dirige los procesos de defini-
ción, instalación, monitoreo y evaluación de las Políticas Sociales de Gobierno.

[ 228 ]
1.7.3. Secretaría de Acción Social

La Secretaría de Acción Social (SAS) fue creada en el año 1995

mediante el Decreto del Poder Ejecutivo N º 9.235/95, con el man-
dato de actuar como articulador interinstitucional de las acciones
del Estado, los Partidos Políticos y la Sociedad Civil en torno a una
Política Social dirigida fundamentalmente a combatir la pobreza y
promover una mayor equidad social, impulsando el capital social,
un orden económico más justo y un sistema de protección y promo-
ción social.

Marco jurídico
Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza, aprobada por
Decreto Presidencial Nº 8.152 del 8 de septiembre de 2006, cuyos
ejes de intervención en términos de Políticas Específicas de atención
a la población afectada por la pobreza y la indigencia son: la vulne-
rabilidad social, la exclusión social y la exclusión económica.

Programas Sociales

• ADULTOS MAYORES: pago a veteranos de la Guerra del Chaco

como subsidio para asegurar nutrición, salud y habitabilidad.
• PLAN INTEGRAL CON LOS PUEBLOS ORIGINARIOS: imple-
mentación de las acciones tendientes a reducir su vulnerabi-
lidad.
• FIS: orientado a mejorar las condiciones de vida de sujetos
colectivos afectados por condiciones de vulnerabilidad y exclu-
sión social.
• FOCEM MERCOSUR-HÁBITAT: mejoramiento de la habitabili-
dad para las familias de escasos recursos económicos.
• FOCEM MERCOSUR-YPORÂ: acceso al agua potable y a sanea-
miento básico en comunidades en situación de pobreza y ex-
trema pobreza.
• ÑOPYTYVÔ (ayuda mutua): orientado a la inclusión de los su-
jetos sociales, a través de un incentivo de transferencia para
el ejercicio de sus derechos.

[ 229 ]
Programas Sociales

• PRODECO: mejorar la calidad de vida y la inclusión social de

las comunidades pobres rurales y urbanas-marginales en tres
departamentos fronterizos.
• TEKOHÁ (vivienda): garantizar el acceso a vivienda digna en
condiciones medioambientales favorables.
• TEKOPORÂ (vivir bien): alivio inmediato a la extrema pobre-
za, con un proceso que permite crear capacidades de trabajo
familiar y comunitario, para corte intergeneracional de la po-
breza en las familias.

1.7.4. Secretaría de la Mujer

La Secretaría de la Mujer es un organismo público dependiente

de la Presidencia de la República del Paraguay, creado el 18 de sep-
tiembre de 1992, por Ley Nº 34/92 como la instancia gubernamental,
rectora normativa y estratégica de las políticas de género, que im-
pulsa planes de acción para promover la igualdad de oportunidades
y la equidad entre mujeres y hombres. Actualmente se coordina la
implementación del III Plan Nacional de Igualdad entre Mujeres y
Hombres 2008-2017.

Marco legal normativo

• Ley 34/92, de creación de la Secretaría de la Mujer.

• Ley 1.600/00, contra la Violencia Doméstica.
• Ley 1.652/00, que crea el “Sistema Nacional de Formación y
Capacitación Laboral”.

Ámbitos

• Incidir en las políticas públicas introduciendo el componente

de género.
• Coordinar y ejecutar las acciones con otros organismos públi-
cos y privados del país, en lo que atañe a las mujeres.
• Propugnar el protagonismo y la participación de la mujer.
• Proponer el ordenamiento y la adecuación de la legislación na-

[ 230 ]
 cional a la “Convención de la Eliminación de toda Forma de
Discriminación de la Mujer (CEDAW)”.
• Elaborar planes y programas tendientes al acceso libre, igual
y solidario de la mujer, conforme con sus cualidades, al merca-
do de trabajo, a la seguridad social, a la vivienda, a la propie-
dad y explotación de la tierra y a la administración de empre-
sas individuales y colectivas de producción, con los beneficios
de la asistencia técnica y crediticia.
• Promover e implementar políticas que tiendan al desarrollo
de la creatividad y las cualidades de la mujer en los ámbitos
científicos, tecnológicos, artísticos y culturales.
• Elaborar planes, proyectos y normas para erradicar toda for-
ma de violencia contra la mujer.

1.7.5. Política de género

Salvo lo explicitado en términos generales en los documentos que

se citan, adjuntan, y sobre los que se analiza descriptivamente, si bien
no existe nada en contrario, tampoco existe una “Política de Género”
claramente explicitada y articulada operativamente en las políticas
formales-oficiales de la ES y sus IES, de manera integral, transversal
y en sus diferentes ámbitos de gestión (funcionarios administrativos-
capacitación; funcionarios docentes-formación; en los cursos en todos
los niveles al alumnado, etc.; líneas de investigación; extensión; cri-
terios de otorgamiento selección de becas, y bolsas de trabajo, etc.).
Se abre una gran oportunidad y desafío de instalar en la ES en
general, y en algunas IES en particular, la emergencia y la necesidad
de redefinir los lineamientos de la misión y la visión que incluyan
criterios de pertinencia social, en todos sus ámbitos y quehaceres.
Desde la definición de cupos de ingreso que podrán o no ser ocupados
y debidamente potenciados, con seguimiento y análisis institucio-
nal, pasando por el servicio de Bienestar Estudiantil a través del
beneficio compensador de becas de inclusión, a las actividades de ex-
tensión y transferencia que focalizan a los grupos vulnerables. Claro
está, definiendo áreas o líneas de investigación, dentro de las mallas
curriculares como componentes transversales, la capacitación do-
cente, del staff de investigadores, y del funcionariado administrativo
y de gestión universitaria, etc.

[ 231 ]
 Ni en el ámbito semántico se ha introducido todavía en la ES,
y a través de sus IES, la política de equidad de género de manera
sistemática, lo cual es visible a través del análisis textual y de conte-
nido documental de sus productos. Lo mismo es aplicable a las otras
dimensiones de interés de problematización en el presente proyecto,
así como su sensibilización e instalación institucional y en la moda-
lidad de redes de IES en el ámbito nacional y regional.

1.7.6. Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia

La Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia es un orga-

nismo público, especializado en los niños, niñas, adolescentes, sus
familias y comunidades, que promueve y exige el pleno goce de sus
derechos, a través de políticas públicas y acciones nacionales como
locales que hacen a una vida digna.

Marco Jurídico

• Código de la Niñez y la Adolescencia.

• Convención sobre los Derechos del Niño de las Naciones Uni-
das.
• Ley de Adopciones.
• Ley que establece la mayoría de edad.
• Convenio 182 de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT).
• Decreto Nº 4.951/05 sobre Trabajo Infantil peligroso.

Políticas

1. Política Nacional de la Niñez y la Adolescencia-POLNA.

2. Plan Nacional de Acción-PNA.
3. Programa de Atención Integral a los Niños, Niñas y Adoles-
centes que viven en la calle-PAINAC.
4. Plan Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo In-
fantil y Protección del Trabajo de los Adolescentes.
5. Plan Nacional de Prevención y Erradicación de la Explotación
Sexual de Niñas, Niños y Adolescentes en Paraguay.

[ 232 ]
2. Marco legal normativo

2.1. Analizar/describir los marcos legales de la IES

• Constitución de la República del Paraguay.

• Ley General de Educación Nº 1.264.
• Ley Nº 136/93 de Universidades (Modificaciones: Ley 2529/06,
que modifica los Art. 4, 5, 8 y 15 de la ley 136; Ley 3.973/2010,
que modifica parcialmente el Art. 1 de la Ley 2.529/06 Modifi-
ca Arts. de la Ley 136-93 de Universidades).
• Ley 2.072/03 de creación la Agencia Nacional de Evaluación y
Acreditación de la Educación Superior.
• Proyectos de Ley de Universidades en discusión actual: el de
la Comisión Bicameral del Congreso Nacional; y el de la pro-
puesta conjunta del Consejo Nacional de Educación y Cultura
(CONEC), Universidad Nacional de Asunción (UNA), Minis-
terio de Educación y Cultura (MEC). (PROYECTO DE LEY
DE EDUCACIÓN SUPERIOR, Congreso Nacional, Honorable
Cámara de Diputados, Comisión de Asuntos Constitucionales;
COMISIÓN BICAMERAL; CONEC-UNA-MEC; Sugerencia
APUP).
• Cruzar con abordaje transversal: leyes vinculantes desde la
Secretaría de la Mujer (SM)-Género y Educación Superior; Vi-
ceministerio de la Juventud (MEC)-Jóvenes rurales, pobres
(general; extrema) y Educación Superior (desigualdad, pobre-
za, exclusión); INDI-indígenas y Educación Superior.

El “Marco Legal”13 más amplio respecto de la educación en ge-

neral, la ES y las IES en particular lo constituye la Constitución
de la República del Paraguay de 1992. De manera textual, en lo
que nos atañe en nuestro proyecto, es relevante explicitar la letra
de la ley respecto de los Pueblos Indígenas, dado que no hay otros
aportes sustanciales en cuanto a cuestiones específicas a la pobreza-
vulnerabilidad, de género-equidad, o políticas específicas de becas
(Capítulo VII; Art. 73 y 74-discriminaciones; Art. 75 y 80-becas/es-

13. Para todos los casos, se presentarán, de forma adjunta con el Informe Nacional,
los documentos completos en formato digital y/o impreso.

[ 233 ]
casos recursos). De igual manera se referencian aquellos artículos
que de forma general pueden incluir o dejar en abierta la posibilidad
de legislar en el futuro de manera específica y más operativa las
diferentes dimensiones tratadas en el Proyecto, así como otras no
abordadas. (Se adjunta en formato digital un ejemplar completo de
la Constitución Nacional, a manera de registro y seguimiento.)

2.2. Constitución de la República del Paraguay

CAPÍTULO V
DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

ARTÍCULO 62- DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y GRUPOS

ÉTNICOS
Esta Constitución reconoce la existencia de los pueblos
indígenas, definidos como grupos de cultura anteriores a la
formación y organización del Estado paraguayo.

ARTÍCULO 63-DE LA IDENTIDAD ÉTNICA

Queda reconocido y garantizado el derecho de los pueblos
indígenas a preservar y a desarrollar su identidad étnica en
el respectivo hábitat. Tienen derecho, asimismo, a aplicar li-
bremente sus sistemas de organización política, social, econó-
mica, cultural y religiosa, al igual que la voluntaria sujeción
a sus normas consuetudinarias para la regulación de la con-
vivencia interior siempre que ellas no atenten contra los de-
rechos fundamentales establecidos en esta Constitución. En
los conflictos jurisdiccionales se tendrá en cuenta el derecho
consuetudinario indígena.

ARTÍCULO 64-DE LA PROPIEDAD COMUNITARIA

Los pueblos indígenas tienen derecho a la propiedad comu-
nitaria de la tierra, en extensión y calidad suficientes para la
conservación y el desarrollo de sus formas peculiares de vida. El
Estado les proveerá gratuitamente de estas tierras, las cuales
serán inembargables, indivisibles, intransferibles, imprescrip-
tibles, no susceptibles de garantizar obligaciones contractuales
ni de ser arrendadas; asimismo, estarán exentas de tributo.
Se prohíbe la remoción o traslado de su hábitat sin el ex-
preso consentimiento de los mismos.

[ 234 ]
 ARTÍCULO 65-DEL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN
Se garantiza a los pueblos indígenas el derecho a partici-
par en la vida económica, social, política y cultural del país,
de acuerdo con sus usos consuetudinarios, esta Constitución y
las leyes nacionales.

ARTÍCULO 66-DE LA EDUCACIÓN Y LA ASISTENCIA

El Estado respetará las peculiaridades culturales de los
pueblos indígenas especialmente en lo relativo a la educación
formal. Se atenderá, además, a su defensa contra la regresión
demográfica, la depredación de su hábitat, la contaminación
ambiental, la explotación económica y la alienación cultural.

ARTÍCULO 67-DE LA EXONERACIÓN

Los miembros de los pueblos indígenas están exonerados
de prestar servicios sociales, civiles o militares, así como de
las cargas públicas que establezca la ley.

Y más adelante, respecto de la Educación:

CAPÍTULO VII
DE LA EDUCACIÓN Y DE LA CULTURA
ARTICULO 73-DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN Y DE
SUS FINES
Toda persona tiene derecho a la educación integral y per-
manente, que como sistema y proceso se realiza en el contexto
de la cultura de la comunidad. Sus fines son el desarrollo ple-
no de la personalidad humana y la promoción de la libertad
y la paz, la justicia social, la solidaridad, la cooperación y la
integración de los pueblos; el respeto a los derechos humanos
y los principios democráticos; la afirmación del compromiso
con la Patria, de la identidad cultural y la formación intelec-
tual, moral y cívica, así como la eliminación de los contenidos
educativos de carácter discriminatorio.
La erradicación del analfabetismo y la capacitación para
el trabajo son objetivos permanentes del sistema educativo.

ARTÍCULO 74-DEL DERECHO DE APRENDER Y DE LA

LIBERTAD DE ENSEÑAR
Se garantizan el derecho de aprender y la igualdad de opor-
tunidades al acceso a los beneficios de la cultura humanística,
de la ciencia y de la tecnología, sin discriminación alguna.

[ 235 ]
 Se garantiza igualmente la libertad de enseñar, sin más
requisitos que la idoneidad y la integridad ética, así como el
derecho a la educación religiosa y al pluralismo ideológico.

ARTÍCULO 75-DE LA RESPONSABILIDAD EDUCATIVA

La educación es responsabilidad de la sociedad y recae en
particular en la familia, en el Municipio y en el Estado.
El Estado promoverá programas de complemento nutri-
cional y suministro de útiles escolares para los alumnos de
escasos recursos.

ARTÍCULO 76-DE LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO

La educación escolar básica es obligatoria. En las escuelas
públicas tendrá carácter gratuita. El Estado fomentará la ense-
ñanza media, técnica, agropecuaria, industrial y la superior o
universitaria, así como la investigación científica y tecnológica.
La organización del sistema educativo es responsabilidad
esencial del Estado, con la participación de las distintas co-
munidades educativas. Este sistema abarcará a los sectores
públicos y privados, así como al ámbito escolar y extraescolar.

ARTÍCULO 77-DE LA ENSEÑANZA EN LENGUA MATERNA

La enseñanza en los comienzos del proceso escolar se rea-
lizará en la lengua oficial materna del educando. Se instruirá
asimismo en el conocimiento y en el empleo de ambos idiomas
oficiales de la República
En el caso de las minorías étnicas cuya lengua materna no
sea el guaraní, se podrá elegir uno de los dos idiomas oficiales.

ARTÍCULO 78-DE LA EDUCACIÓN TÉCNICA

El Estado fomentará la capacitación para el trabajo por
medio de la enseñanza técnica, a fin de formar los recursos
humanos requeridos para el desarrollo nacional.

ARTÍCULO 79-DE LAS UNIVERSIDADES E INSTITUTOS

SUPERIORES
La finalidad principal de las universidades y de los ins-
titutos superiores será la formación profesional superior, la
investigación científica y la tecnológica, así como la extensión
universitaria.
Las universidades son autónomas. Establecerán sus esta-
tutos y formas de gobierno y elaborarán sus planes de estudio

[ 236 ]
 de acuerdo con la política educativa y los planes de desarrollo
nacional. Se garantiza la libertad de enseñanza y la de la cá-
tedra. Las universidades, tanto públicas como privadas, serán
creadas por ley, la cual determinará las profesiones que nece-
siten títulos universitarios para su ejercicio.

ARTÍCULO 80-DE LOS FONDOS PARA BECAS Y AYUDAS

La ley preverá la constitución de fondos para becas y otras
ayudas, con el objeto de facilitar la formación intelectual, cien-
tífica, técnica o artística de las personas con preferencia de las
que carezcan de recursos.

2.3. Ley General de Educación Nº 1.264

El segundo Marco Legal general en importancia lo constituye

la Ley General de Educación Nº 1.264. Del cual, o dentro del cual,
extraemos en primera instancia de manera descriptiva, para lue-
go analizar y cruzar con los demás datos institucionales, aquellos
ítems que directa e indirectamente tienen que ver con el eje fun-
damental de nuestro de proyecto, el de la equidad, y en forma más
fragmentaria (oposición a totalidad) y considerando las diferencias
y desigualdades sociales, de manera transversal: pobreza, género,
etnia-indigenismo.

El Congreso de la Nación Paraguaya sanciona con fuerza

de Ley:14
Artículo 1º.- Todo habitante de la República tiene derecho
a una educación integral y permanente que, como sistema y
proceso, se realizará en el contexto de la cultura de la comu-
nidad.
Artí­culo 2º.- El sistema educativo nacional está formula-
do para beneficiar a todos los habitantes de la República. Los
pueblos indí­genas gozan al respecto de los derechos que les
son reconocidos por la Constitución Nacional y esta ley.
Artí­culo 3º.- El Estado garantizará el derecho de aprender
y la igualdad de oportunidades de acceder a los conocimientos

14. Lo que figura en cursivas es nuestro, sólo a efectos de enfatizar aquellas dimensio-
nes vinculantes con el Proyecto, ahora en su Diagnóstico Nacional.

[ 237 ]
y a los beneficios de la cultura humaní­stica, de la ciencia y de
la tecnologí­a, sin discriminación alguna. Garantizará igual-
mente la libertad de enseñar, sin más requisitos que la idonei-
dad y la integridad ética, el derecho a la educación religiosa y
al pluralismo ideológico.
Artí­culo 4º.- El Estado tendrá la responsabilidad de ase-
gurar a toda la población del paí­s el acceso a la educación y
crear las condiciones de una real igualdad de oportunidades.
El sistema educativo nacional será financiado básicamente
con recursos del Presupuesto General de la Nación.
Artí­culo 5º.- A través del sistema educativo nacional se
establecerá un diseño curricular básico, que posibilite la ela-
boración de proyectos curriculares diversos y ajustados a las
modalidades, características y necesidades de cada caso.

TÍTULO II
PRINCIPIOS GENERALES

CAPÍTULO II
CONCEPTOS, FINES Y PRINCIPIOS

Artículo 9º.- Son fines del sistema educativo nacional:

a) el pleno desarrollo de la personalidad del educando en
todas sus dimensiones, con el crecimiento armónico del desa-
rrollo físico, la maduración afectiva, la integración social libre
y activa;
c) la formación en el dominio de las dos lenguas oficiales;
d) el conocimiento, la preservación y el fomento de la heren-
cia cultural, lingüística y espiritual de la comunidad nacional;
h) la preparación para participar en la vida social, política
y cultural, como actor reflexivo y creador en el contexto de una
sociedad democrática, libre, y solidaria;
i) la formación en el respeto de los derechos fundamentales
y en el ejercicio de la tolerancia y de la libertad;

Artículo 10.- La educación se ajustará, básicamente, a los

siguientes principios:
a) el afianzamiento de la identidad cultural de la persona;
b) el respeto a todas las culturas;
c) la igualdad de condiciones para el acceso y permanencia
en los centros de enseñanza;
e) la efectiva igualdad entre los sexos y el rechazo de todo
tipo de discriminación;

[ 238 ]
 h) la práctica de hábitos de comportamiento democrático;
i) la proscripción de la arbitrariedad y la prepotencia en
el trato dentro o fuera del aula y de la utilización de fórmulas
cortesanas y adulatorias;

CAPÍTULO III
LOS RESPONSABLES DE LA EDUCACIÓN

Artículo 14.- La familia constituye el ámbito natural de la

educación de los hijos y del acceso a la cultura, indispensable
para el desarrollo pleno de la persona.
Se atenderán las situaciones derivadas de la condición de
madres solteras, padres divorciados, la familia adoptiva, gru-
pos domésticos especiales, huérfanos o niños en situaciones de
riesgo.

CAPÍTULO IV
DE LA POLÍTICA EDUCATIVA

Artículo 19.- El Estado definirá y fijará la política educa-

tiva, en consulta permanente con la sociedad a través de sus
instituciones y organizaciones involucradas en la educación,
respetando los derechos, obligaciones, fines y principios esta-
blecidos en esta ley.

La política educativa buscará la equidad, la calidad, la

eficacia y la eficiencia del sistema, evaluando rendimientos e
incentivando la innovación.
Las autoridades educativas no estarán autorizadas a pri-
vilegiar uno de estos criterios en desmedro de los otros en pla-
nes a largo plazo.

CAPÍTULO VI
DE LA COMPENSACIÓN DE LAS DESIGUALDA-
DES EN LA EDUCACIÓN
Artículo 23.- Las autoridades educativas, mediante pro-
gramas de compensación, atenderán de manera preferente a
los grupos y regiones que enfrentan condiciones económicas,
demográficas y sociales de desventaja. El Estado garantizará
la integración de alumnos con condiciones educativas espe-
ciales.
Estos programas permitirán la equiparación de oportu-
nidades, ofreciendo diferentes alternativas y eliminando las

[ 239 ]
barreras físicas y comunicacionales en los centros educativos
públicos y privados, de la educación formal y no formal.

Artículo 24.- Se facilitará el ingreso de las personas de

escasos recursos en los establecimientos públicos gratuitos.
En los lugares donde no existen los mismos o fueran insu-
ficientes para atender la demanda de la población escolar, el
Estado financiará plazas de estudios en los centros privados,
que serán cubiertas por dichas personas a través de becas, par-
ciales o totales.

CAPÍTULO II
EDUCACIÓN FORMAL

CAPÍTULO VI
EDUCACIÓN PÚBLICA Y PRIVADA

TÍTULO IV
EDUCACIÓN DE RÉGIMEN ESPECIAL

CAPÍTULO II
DE LA EDUCACIÓN EN LENGUAS EXTRANJERAS
Y DE OTRAS ETNIAS

Artículo 75.- Las instituciones públicas o privadas espe-

cializadas en el estudio y difusión de lengua extranjera o len-
guas de otras etnias de nuestro país, recibirán reconocimiento
oficial, sujetas al cumplimiento de la reglamentación estable-
cida al efecto por el Ministerio de Educación y Cultura.

TÍTULO V
MODALIDADES DE ATENCIÓN EDUCATIVA

CAPÍTULO II
EDUCACIÓN PARA GRUPOS ÉTNICOS

Artículo 77.- La educación de los grupos étnicos estará

orientada por los principios y fines generales de la educación
establecidos en la presente ley.
Artículo 78.- La educación en los grupos étnicos tendrá
como finalidad afianzar los procesos de identidad, e integra-
ción en la sociedad paraguaya, respetando sus valores cultu-
rales.

[ 240 ]
 TÍTULO VI
ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN

DEL SISTEMA EDUCATIVO NACIONAL

TÍTULO VIII

LOS MIEMBROS DE LA COMUNIDAD EDUCATIVA

CAPÍTULO I

DE LOS EDUCANDOS
SECCIÓN I
DERECHOS Y OBLIGACIONES

Artículo 125.- Son derechos del alumno:

a) ser respetado en su dignidad, en su libertad de concien-
cia y en todos sus otros derechos, según estado y edad;
b) recibir una educación de calidad con el objeto de que pue-
da alcanzar el desarrollo de sus conocimientos, habilidades y
valores con sentido de responsabilidad y solidaridad social;
g) ser beneficiado con becas y otras ayudas.

TÍTULO X
FINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓN

CAPÍTULO IV
ESTÍMULOS ESPECIALES

Artículo 154.- El Estado establecerá por medio de sus

instituciones estímulos y apoyos creando líneas de crédito,
donaciones, becas para alumnos y educadores profesionales,
especialmente para aquellos que trabajan en zonas de inco-
modidad relativa.

3. Políticas nacionales de Educación Superior

Respecto de la descripción y el análisis de las políticas de Edu-

cación Superior en Paraguay, que sí existen, así como una serie de
iniciativas derivadas de estas que pasamos a detallar aquí, al tiem-
po de destacar, una vez más, como se hiciera en la oportunidad de
la presentación del Informe Institucional (Nº 1, Fase I), que lo que
no existen hasta el momento son iniciativas formales en particular
referentes a la equidad, igualdad de oportunidades y la cohesión
social.

[ 241 ]
 En palabras del propio director de Educación Superior del MEC:15

No existen documentos de diagnóstico situacional en que

relacionen situación socio-económica-cultural del Paraguay
con la actividad de las Universidades en Paraguay. No existe
una política nacional para atender la inequidad social desde
la Universidad ya sea pública o privada. No existe una política
para compensar ni atender especialmente a ningún tipo de
sector social.

Destacándose, por lo tanto, las limitaciones operativas de los

marcos legales existentes, restricción que es aun mayor respecto de
cualquier inclusión de las dimensiones de análisis en términos tanto
normativos como de praxis social al interior de la ES y de las IES,
como definición u orientación política del MEC.
Sí señala como claro ejemplo la propia ley Nº 136/9316 de Univer-
sidades, ya que en ninguno de sus artículos hace referencia al acceso
y a la equidad. Asimismo, figuran en cursivas las pocas referencias
vinculantes, más que directas, que al respecto se hacen en el arti-
culado de la Ley General de Educación,17 que presentáramos en el
apartado 2 de este mismo Informe.
Dejando entonces librada a su iniciativa particular, sea pública
o privada, a las IES del país, en el diseño y la aplicación de políticas
al respecto: igualdad de oportunidades; vulnerabilidad, exclusión,
inequidad y pertinencia social, etc. En coherencia con lo dicho, se
escribe “No Aplica” en los subapartados correspondientes, por no
contar con iniciativas formales en particular referentes a la equi-

15. Sobre la base de la entrevista realizada al señor director general de Educación

Superior del Ministerio de Educación y Cultura de la Presidencia de la República del
Paraguay, magíster Carlos Eduardo Garay, mayo-junio 2011. Y su presentación en el
Encuentro Proyecto Riaipe 3, UNA, San Lorenzo, agosto de 2011.
16. Otras leyes importantes sobre la ES, además de la General de la Educación (1.264)
y de las Universidades (136/93), son: la Ley 2.529/06, que modifica los Art. 4, 5, 8 y
15 de la ley 136. Y la Ley 2.072/03 de creación la Agencia Nacional de Evaluación y
Acreditación de la Educación Superior.
17. Se adjunta de manera digital un intento de análisis comparativo al respecto, por
autoridades del MEC y de otras Secretarías de Estado; aunque todavía parcial e in-
acabado, es útil pues muestra de manera sintética los vacios a los que hacemos refe-
rencia, del estado de la ES, y poder definir la política estratégica a seguir.

[ 242 ]
dad, igualdad de oportunidades y la cohesión social, derivadas de las
políticas de educación superior vigentes en el país, en el presente, y
aún en proceso:

En estos momentos se están produciendo varios espacios

de discusión sobre integración y desarrollos establecidos des-
de los procesos históricos de la integración en, por ejemplo,
la gestión del Mercosur y las redes de Universidades, como
ser el Grupo Montevideo. Hasta ahora no hay un documento
de compromiso, ni un documento que establezca una orien-
tación a la actividad universitaria en Paraguay en función
a los temas de esta investigación, sin embargo se tiene en
cuenta la importancia de la integración, el desarrollo social
y la necesidad de dar respuestas concretas a la situación de
inequidad. (ídem)

Se detallan a continuación una serie de Planes y Programas des-

de y con los cuales se pretende orientar, desarrollar e incentivar las
políticas nacionales de educación superior.

3.1. Programas pro equidad y pro género para el acceso y

la permanencia en la ES

3.1.1. Plan Nacional de Educación 2024

• Eje Estratégico:
• Calidad de la educación en todos los niveles/modalidades
educativas.

• Objetivos.
• Mejorar la calidad de la educación en todos los niveles/mo-
dalidades educativas, atendiendo la diversidad y multicul-
turalidad.

• Línea Estratégica.
• Reforma de la Educación Superior.

[ 243 ]
Acciones:

• Armonización de acciones con los diferentes actores sociales

para la reforma de la educación superior y la promulgación de
su legislación.
• Desarrollo del sistema de información de la Educación Supe-
rior.
• Fortalecimiento de la Agencia Nacional de Evaluación y Acre-
ditación de la Educación Superior (ANEAES), como mecanis-
mo de aseguramiento, evaluación y acreditación de la calidad
de la educación superior a nivel nacional y regional.
• Desarrollo de planes de mejora, fortalecimiento e innovación
de la Educación Superior.
• Articulación de acciones para la creación de fondos para becas
de estudio, investigación y pasantías.

En el ámbito regional del Mercosur:

• SEM: Sector Educativo del MERCOSUR.

• CRC-ES: Comisión Regional Coordinadora de Educación Su-
perior.

Plan Estratégico 2011-2015:

• Promover la educación de calidad para todos como factor de

inclusión social, desarrollo humano y productivo, del cual se
desprenden las siguientes metas:
• Fortalecer la formación docente a nivel de Educación Su-
perior.
• Fortalecer y profundizar el ARCU-SUR involucrando un
mayor número de Instituciones de Educación Superior y
de carreras con el objetivo de la mejora de la calidad y el
reconocimiento de títulos.
• Promover la consolidación institucional del proceso de ase-
guramiento de la calidad mediante estrategias que permitan
incrementar la visibilidad y la confiabilidad de los procesos.
• Promover políticas de calidad en la educación a nivel de
postgrados.

[ 244 ]
MERCOSUR:

• Educación Superior. Programas:

• Proyecto de Apoyo de la Unión Europea al Programa de
Movilidad en Educación Superior del MERCOSUR (PMM).
• Apoyar la consolidación y expansión del programa de
movilidad de estudiantes universitarios de grado del
MERCOSUR.
• Construcción de redes académicas.
• Programa de Movilidad Académica Regional de Carreras
Acreditadas del MERCOSUR (MARCA).
• Movilidad académica de carreras de grado acreditadas
en el MERCOSUR por MEXA.
• Y el Sistema ARCUSUR.
• Núcleo de Estudios e Investigaciones en Educación Supe-
rior en el MERCOSUR.
• Relevamiento de centros, programas e iniciativas aca-
démicas en Educación Superior del MERCOSUR.
• Acuerdo de admisión de títulos y grados universitarios
para el ejercicio de actividades académicas en los Estados
partes del MERCOSUR.
• Procedimientos y criterios para la implementación del
acuerdo.
• Programas de Posgrado:
• Programa de Asociación para el fortalecimiento de Pos-
grados.
• Programa de proyectos conjuntos de investigación.
• Programa de formación de recursos humanos a nivel de
Posgrado.
• Paraguay-Programas Internacionales:
• Programa Pablo Neruda (noviembre de 2007). Espacio Ibe-
roamericano del Conocimiento (EIC):
• Movilidad académica de Posgrado de ámbito subregio-
nal y regional de carácter multilateral.
• Redes de al menos tres países participantes en el Pro-
grama en áreas prioritarias.
• Consejo Suramericano de Educación, Cultura, Ciencia,
Tecnología e Innovación de la UNASUR (23 de mayo 2008):
• Objetivos: Mejorar la calidad de la educación superior.
• Facilitar la movilidad de estudiantes y profesores.

[ 245 ]
 Desafíos de la Educación Superior:

• Innovación.
• Evaluación/Acreditación.
• Inclusión.
• Financiamiento.
• Calidad.
• Movilidad.
• Transnacionalización/nacionalización.

3.2. Programas de ayuda estudiantil (becas y créditos) para

sectores vulnerables destinados a incentivar el acceso y
la permanencia en la ES

Al efecto se creó el Consejo Nacional de Becas-CONABE, a través

de la sanción de la Ley 1.397 del 17 de junio de 1999, dependiente
del Ministerio de Educación y Cultura, con los objetivos de:

• adjudicar y supervisar las becas ofrecidas por entidades y go-

biernos extranjeros a la Administración Central del Estado
Paraguayo y entes descentralizados;
• adjudicar y supervisar las becas otorgadas con recursos asigna-
dos para tal efecto en el Presupuesto General de la Nación, y
• gestionar la obtención de las becas que considere necesarias
para el desarrollo nacional.

El Consejo Nacional de Becas estará conformado por un repre-

sentante del (de la):

• Ministerio de Educación y Cultura, quien lo presidirá.

• Ministerio de Relaciones Exteriores.
• Comisión de Cultura, Educación y Culto de la Honorable Cá-
mara de Senadores.
• Comisión de Educación, Cultura y Culto de la Honorable Cá-
mara de Diputados.
• Secretaría Técnica de Planificación.
• Secretaría de la Mujer.
• Gobernaciones del país.

[ 246 ]
 • Municipalidades del país.
• Consejo de Universidades.
• Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.

Es importante destacar que, como ya se ha contrastado con evi-

dencias documentales, marcos legales y las propias entrevistas con
las autoridades respectivas, de acuerdo con el propio CONABE, si
bien es cierto que se contempla como uno de los requisitos mínimos
exigidos para acceder al proceso de becas el de ser de escasos recur-
sos económicos, no se contemplan, como contraparte, ni las minorías
étnicas o por cuestiones etnolingüísticas y de género. Asimismo, en-
fatizamos que, por lo que se expone más abajo, las becas no llegan a
compensar ni tienen una orientación inclusiva en consonancia con
la pobreza histórica y estructural que produce una gran población
potencialmente estudiantil vulnerable y excluida. De esta manera,
las políticas de becas, hasta el presente, distan de generar equidad
(de género), inclusión, integración y cohesión social (población po-
bre, joven y rural, e indígenas).
Con datos para el año 2004, el Conejo Nacional de Becas otorgó
122 becas, tanto para estudios de grado (105) como para estudios de
posgrado (17). En los siguientes cuadros, se presenta la distribución
de dichas becas, por sectores y los montos asignados.

ESTUDIOS DE GRADO Nº Becados Montos total

destinado en U$

Ciencias Exactas y Naturales 3 1.333

Ingeniería y Tecnología 7 2.333
Ciencias Médicas 11 3.667
Ciencias Agrarias 1 333
Ciencias Sociales 73 24.333
Humanidades 10 2.933
TOTAL 105 34.932
Promedio U$ por persona   333

Fuente: Consejo Nacional de Becas, 2004.

[ 247 ]
 Estudios de Posgrado CONABE

ESTUDIOS DE GRADO Nº Becados Montos total

destinado en U$
Ciencias Exactas y Naturales - -
Ingeniería y Tecnología 2 3.667
Ciencias Médicas 6 12.592
Ciencias Agrarias 1 1.194
Ciencias Sociales 8 13.434
Humanidades - -
TOTAL 17 30.887
Promedio U$ por persona   1.817

Fuente: Consejo Nacional de Becas, 2004.

Como podrá observarse, la ayuda monetaria “no constituye una

beca completa”, ya que los montos son sumamente pequeños. Se po-
dría considerar como una ayuda para los estudiantes de grado y pos-
grado.
Así también, como se observa en el siguiente Gráfico 1, hay un
marcado énfasis en las áreas sociales, y específicamente en educa-
ción, quedando las otras áreas con un bajísimo número de becarios
anuales.

Grafico 1. Distribución de Becarios por Campos de la Ciencia.

Distribución de becarios por campos de la ciencia

Consejo Nacional de Becas (año 2004)
Campos de la ciencia

Humanidades

Ciencias sociales

Ciencias agrarias

Ciencias médicas

Ingeniería y tecnología

Ciencias exactas y naturales

- 20 40 60 80 100
Nº de becarios

Fuente: Consejo Nacional de Becas, 2004.

[ 248 ]
 En el Gráfico 2, se puede resumir que el Consejo Nacional de Be-
cas, aparte de proveer una pequeña ayuda para los estudiantes pa-
raguayos, define claramente su orientación al apoyo de carreras de
grado, ya que destina sus esfuerzos en un 86% para éstas, y apenas
el 14% para estudios de posgrado (maestrías y doctorados), conside-
rando la cantidad de personas becadas.

Gráfico 2. Nº de personas becadas.

Consejo Nacional de Becas - Año 2004
Nº de Personas Becadas

Posgrado
17

Grado
105

Fuente: Consejo Nacional de Becas, 2004.

Por último, en el Gráfico 3, se representan la pequeña magnitud

de las ayudas que provee el Consejo Nacional de Becas, y la compa-
ración entre los montos promedio percibidos por persona para estu-
dios de grado (U$ 333) y posgrado (U$ 1700).

Gráfico 3. Monto promedio destinado a becarios.

Monto promedio destinado a becarios (U$/año)

Consejo Nacional de Becas (año 2004)

Becarios de
postgrado

Becarios de grado

0 250 500 750 1.000 1.250 1.500 1.750 2.000

Montos promedio a becarios
Fuente: Consejo Nacional de Becas, 2004.

[ 249 ]
 Nº de becados en Programas de Posgrado.

AÑO Maestría Doctorado

2004 46  -
2005 23 4
2006 26 5
2007 117 10
2008 7  -
TOTAL 219 19

Fuente: Consejo Nacional de Becas.

Se observa que en el año 2007 hubo un incremento importante de

becas para los niveles de maestría. También se nota el bajo número
de becas para programas de Doctorado.
Se puede resumir que el Consejo Nacional de Becas provee una
pequeña ayuda para los estudiantes paraguayos, orientando ésta
hacia los estudios de posgrado (maestrías), y dejando ver un claro
déficit para los estudios de doctorados, considerando la cantidad de
personas becadas en ambos programas. En los siguientes cuadros,
puede observarse la cantidad de becas otorgadas para las distintas
áreas de los años 2005 al 2008.

Comparativo de distribución de becarios en las ciencias.

120
Areas

100 Ciencias sociales

Ciencias médicas
80

Ciencias
60 ambientales
Ciencias
agronómicas
40
Ciencias y
tecnologías
20 Ciencias
veterinarias
0 Subtotal
2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: Consejo Nacional de Becas.

[ 250 ]
 Como se observa en el gráfico, hay un marcado énfasis en becas
para las áreas sociales, quedando las otras áreas con un bajísimo
número de becarios anuales.

Cantidad de becarios en Maestrías y Doctorados.

140
Ciencias sociales
120
Ciencias médicas
100
Ciencias ambientales
80
Ciencias agronómicas
60
Ciencias y tecnologías
40
20

0
s

ae s
oc ías

M dos

to s
M dos

to s
M dos

to s

s
ría

M ado

a
do
D strí

D strí

D strí
r
ra

ra

ra

ra
st

st
r
ae

ae

ae

ae
to

to
oc

oc

oc

oc
M
D

De acuerdo con el Consejo Nacional de Becas, los requisitos míni-

mos exigidos para acceder al proceso de becas son:

1. Ser estudiante paraguayo/a natural o nacionalizado.

2. De escasos recursos económicos.
3. Matriculado en una Universidad Nacional, la Universidad
Católica, o las demás universidades privadas creadas por ley.
4. Ser egresado con promedio general mínimo de 4 absolutos.

3.3. Documentos exigidos a los candidatos para acceder al

proceso de selección

Solicitud al Consejo Nacional de Becas debidamente llenado.

Certificado de Estudio Original.
Copia autenticada del Título.
Currículum con foto tipo carné.
Fotocopia de Cédula de Identidad autenticada.

[ 251 ]
 Certificado de trabajo.
Certificado de Antecedente Policial.
Recibo original actualizado de la matrícula del curso.
Constancia de la Universidad de no recibir beca.

3.3.1. Criterios de calificación para conceder becas

El Consejo Nacional de Becas acompaña la concesión de becas de

las carreras que tengan mayor vinculación con los planes y las polí-
ticas del desarrollo nacional, según el siguiente orden: Ciencias de la
Salud, Ciencias Ambientales, Ciencias Agropecuarias y Forestales,
Ingeniería y Tecnología, Ciencias Naturales y Exactas, Ciencias So-
ciales, Humanidades, otros.

Becas otorgadas por CONABE.

CONABE-CONSEJO NACIONAL DE BECAS

Campo científico al que ha sido becado
Cantidad Ciencias Ingeniería Ciencias Ciencias Ciencias Humanidades
total Exactas y Tecnología Médicas Agrarias Sociales
y Naturales
7 -  2 1 1 3 - 

Fuente: Consejo Nacional de Becas.

Becas otorgadas por CONABE.

Consejo Nacional de Becas

7
6
5
4
3
2
1
0
Cantidad Ciencias Ingeniería y Ciencias Ciencias Ciencias Humanidades
total exactas y tecnología médicas agrarias sociales
naturales

Fuente: Consejo Nacional de Becas.

[ 252 ]
3.3.2. Programa de Becas Itaipú Binacional

También existe el Programa de becas universitarias y de posgra-

dos (datos del 2009). Las becas a ser otorgadas se distribuyeron de
la siguiente forma:

• Universidades privadas: 1.000.

• Universidades nacionales: 1.300 (por primera vez).
• Total de becas para el año 2009: 2.300.

Asimismo, para tener al menos una referencia, se otorgaron 39

becas educativas de posgrado y 58 becas en apoyo a la investigación
científica y tecnológica, por un valor de U$D 1.264.800.

3.3.3. Carreras universitarias priorizadas

- Tecnológicas.
- Medicina.
- Enfermería.
- Odontología.
- Formación docente.

3.3.4. Tipos de apoyo

a. Apoyo a la investigación científica y tecnológica

Total de becas: 58 (U$D 482.400).
b. Apoyo a la educación de posgrado en Paraguay y en el exterior
Total de becas: 39 (U$D 782.400).
c. Total de becas de posgrado: U$D 1.264.800.

Es importante recalcar que actualmente se ofrecen más becas

universitarias, y se ha logrado la creación de becas de posgrado y de
apoyo a la investigación científica y tecnológica, debido a:

- Participación del 60%-40% en los costos con las Universidades

Privadas.
- Priorización a las Universidades Nacionales.
- Supresión de las becas anuales otorgadas con criterios políticos.

[ 253 ]
3.3.5. Características de los Programas de becas universitarias

a. Transparencia e imparcialidad

1. Supresión de becas políticas que habían sido otorgadas por un año.

2. Participación del Comité Gestor de Responsabilidad Social,
integrado por todas las áreas de la entidad.
3. Formación del Comité de Selección Interinstitucional, inte-
grado por representantes del MEC y de la Itaipú Binacional.
4. Monitoreo y seguimiento a los becarios y a las universidades.

b. Distribución equitativa de becas por departamentos

• 50% Central y Asunción.

• 50% demás departamentos.

Distribución de becas por departamento.

DEPARTAMENTO %
Caaguazú 7,03
San Pedro 5,73
Concepción 1,93
Guairá 3,47
Cordillera 6,47
Caazapá 2,05
Amambay 1,5
Ñeembucú 0,83
Canindeyú 0,83
Presidente Hayes 1,4
Paraguari 5,73
Itapúa 0,73
Alto Paraná 10,03
Misiones 2,13
Boquerón 0,07
Alto Paraguay 0,07
TOTAL% 50%

Fuente: Itaipú Binacional.

[ 254 ]
c. Reducción de costos

1. Priorizar universidades nacionales.

2. Aumento del aporte de las universidades privadas.

3.3.6. Implementación de las becas de posgrado

Reanudación de financiación de becas para que profesionales

compatriotas se especialicen en el país y en el exterior.

Carreras beneficiadas por áreas de conocimiento.

Programas de posgrado
Apoyo a la investigación Científica y Tecnológica.
Educación.
Carreras Áreas de conocimiento
Civil Ciencias de la Computación
Mecánica Tecnología de Materiales
Metalúrgica Biotecnología
Industrial Ingeniería de Suelos
Mecatrónica Inteligencia Artificial
Electrónica Nanotecnología
Informática Robótica
Medio Ambiente Sistemas Mecatrónicos
Agronómica Telecomunicaciones
Veterinaria Generación y Transmisión de Energía
Geología Automatización
Eléctrica Simulación
Física Re-Ingeniería de Procesos
Matemática Aplicada Gestión de Proyectos
Energías Renovables Gestión de Calidad
Competitividad
Reproducción Genética
Nutrición Animal
Tecnología de Alimentos
Productos Innovadores
Computación Gráfica
Sistemas georeferenciados
Desarrollo Municipal y Regional
Modernización del Estado
Políticas Públicas
Hidrología
Seguridad
Fuente: Itaipú Binacional.

[ 255 ]
4. Institucionalidad de la Educación Superior

El Ministerio de Educación y Cultura es la institución recto-

ra en materia educativa, según la Ley General de Educación (N°
1.264/98). El Ministerio de Educación tiene a su cargo la gestión de
los niveles de educación inicial, básica y media, además de la educa-
ción superior no universitaria y la formación docente. La educación
universitaria tiene un régimen de gestión autónomo del Ministerio.

Sistema de Educación en Paraguay.

Educación Educación Educación Educación superior
inicial escolar media

Título
bachiller

Instituciones de Universidades e institutos

formación superiores

Grado: carreras
Títulos: licenciado, médico
Formación Formación ingeniero, etc.
docente técnica
Título Postgrados Post Títulos
profesor Título
técnico

Especialización Maestría Doctorado

Título: Título: Título:

diploma de magister doctor en
especialidad filosofía

4.1. Institución(es) a cargo del diseño, la implementación y

el seguimiento de políticas de la ES

Viceministerio de Educación para la Gestión Educativa

 

Dirección General de Educación Superior

 

• Dirección de Institutos de Formación de Educadores.

• Dirección de Institutos Técnicos Superiores.
• Dirección de Relaciones Universitarias e Institutos Superiores.

[ 256 ]
 Instituciones vinculadas con la educación superior en el país:

• CONEC-Consejo Nacional de Educación y Cultura.

• CONACYT-Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.
• Consejo Nacional de Becas.

4.2. Normativa y prácticas de creación y reconocimiento oficial de

las instituciones de Educación Superior

Sistema de Educación Superior

En el Paraguay, la Ley General de Educación N° 1.264/98 esta-
blece que la Educación Superior comprende las universidades, los
institutos superiores y las instituciones de formación profesional del
tercer nivel, ordenadas todas ellas por la Ley de Educación Superior,
cuya discusión aún es incipiente (en el año 2009).
La misma ley establece que las universidades públicas y priva-
das, así como las instituciones superiores de enseñanza, son parte
del sistema nacional de educación, y su funcionamiento se adecuará
a lo dispuesto por la legislación pertinente. En el mismo Art., la ley
consigna que el Consejo Nacional de Educación y Cultura evaluará
periódicamente el funcionamiento de estas Instituciones y elevará
el correspondiente informe al Congreso Nacional para su oportuna
consideración.
El Ministerio de Educación y Cultura regula las instituciones de
formación profesional del tercer nivel, entre las cuales se encuen-
tran los institutos de formación docente, a través de la Dirección
General de Educación Superior.
Las universidades paraguayas se autorregulan a través del Con-
sejo de Universidades, organismo que reúne a los rectores de las
universidades públicas y privadas.
Los institutos superiores no cuentan con órgano de regulación a
la fecha del presente informe, constituyendo un fenómeno reciente
en la Educación Superior paraguaya.
A partir de la promulgación de la Ley N° 2.072/03, de creación de
la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación
Superior-ANEAES, se instaura el órgano certificador de la calidad
de la educación superior, en todos sus componentes. La ANEAES
está abocada al diseño de los mecanismos de aseguramiento de la

[ 257 ]
calidad de la Educación Superior, iniciando sus actividades con la
acreditación de carreras universitarias, cuya evaluación y acredita-
ción son obligatorias, de acuerdo con la ley.

4.3. Tipo de Instituciones

4.3.1. Instituciones de Educación Superior

De acuerdo con la Ley Nº 1.264 (“Ley General de Educación-

LGE”), la Educación Superior debe ser organizada por la Ley de
Educación Superior y será desarrollada por las universidades, los
colegios y otras instituciones de formación terciaria.
Las Instituciones de Educación Superior se dividen en dos princi-
pales grupos, las Universitarias y las no Universitarias. Las Institu-
ciones No Universitarias son los Institutos Superiores y los Institu-
tos del tercer nivel, que a su vez están compuestos de los Institutos
de Formación Docente y los Institutos Técnicos Superiores.

Universidades
Las universidades son instituciones de Educación Superior que
cubren muchas áreas del conocimiento en el cumplimiento de su mi-
sión de investigación, docencia, formación profesional y servicio a la
comunidad (LGE, Art. N° 48).

Institutos Superiores
Son Institutos Superiores las instituciones que se desempeñan
en un campo específico del saber en cumplimiento de su misión
de investigación, formación profesional y servicio a la comunidad.
(LGE, Art. N° 49).

Institutos de Formación en el Tercer Nivel

Centros de formación profesional son el tercer grado; estos insti-
tutos proveen la capacitación técnica y la reestructuración en curso
en las diferentes áreas de conocimientos técnicos y prácticos, que
permitan el ejercicio de una profesión. Deben ser aprobados por el
Ministerio de Educación y Cultura (Ley General de Educación-LGE,
Art. 50).

[ 258 ]
Instituciones Públicas
Las instituciones del gobierno son aquellas universidades e ins-
titutos que dependen del Estado y están dentro del Presupuesto Ge-
neral de la Nación.

Instituciones Privadas
Gestión de Instituciones Privadas: son etiquetadas como univer-
sidades e instituciones privadas aquellas que están fuera del Presu-
puesto General de la Nación, a pesar de que podrían recibir apoyo
del Estado.

Instituciones de Educación Superior.

Instituciones Públicas Privadas Totales

Universidades 8 46 54
Institutos Superiores 8 30 38
Institutos Técnicos Superiores 20 245 265
Institutos de Formación Docente 40 72 112
Total 469

Fuente: datos, a julio del 2011, proporcionados por el director general de

Educación Superior del Ministerio de Educación y Cultura de la Presidencia
de la República del Paraguay, magíster Carlos Eduardo Garay.

4.4. Estructura académica de las universidades

Las Universidades están estructuradas de acuerdo con lo defini-

do por cada uno de los estatutos que las rigen, aunque en la mayo-
ría la organización académica se realiza a través de facultades, que
agrupan carreras de un área de conocimiento, y cada una de ellas
administra las diferentes carreras universitarias que le competen.
Asimismo, existen universidades que cuentan con centros de in-
vestigación y/o servicios y laboratorios, dependientes o no de las fa-
cultades o carreras del área de conocimiento correspondiente.
Se puede identificar además, en la mayoría de las Universidades,
la existencia de una Dirección o Departamento de Posgrado, central,
a nivel de Rectorado, o uno por cada Facultad, para la administra-
ción de programas de posgraduación.

[ 259 ]
4.5. Propósito de las Instituciones y población objetivo

Según la Constitución Nacional de la República del Paraguay, en

su Capítulo VII, Art. 79:

La finalidad principal de las Universidades y de los ins-

titutos superiores será la formación profesional superior, la
investigación científica y la tecnológica, así como la extensión
universitaria. Las Universidades son autónomas. Establece-
rán sus estatutos y formas de gobierno, y elaborarán sus pla-
nes de estudio de acuerdo con la política educativa y los planes
de desarrollo nacional.
Se garantizan la libertad de enseñanza y la de cátedra.
Las Universidades, tanto públicas como privadas, serán crea-
das por ley, la cual determinará las profesiones que necesiten
títulos universitarios para su ejercicio.

Las universidad nacionales y públicas, como instituciones que

son patrimonio de la nación, se hallan ante el ineludible compromi-
so de liderar la reforma de la educación en el nivel superior, que las
posicione como observadoras críticas, catalizadoras y ejecutoras de
los importantes cambios políticos e institucionales que se necesitan
en el país, basados, entre otros principios, en la autonomía, la autar-
quía y la responsabilidad social.

4.6. Régimen de gobierno de las universidades privadas y públicas

En general, el régimen de gobierno de las Universidades es úni-

co para todo el país, de acuerdo con la Ley 136/93, Art. 6, donde se
establece:

El Gobierno de las Universidades será ejercido por un Rec-

tor y un Consejo Superior en el que los representantes de los
distintos estamentos universitarios serán electos en la forma
establecida en sus respectivos Estatutos.

Estos últimos deben tener un contenido mínimo; el Art. 9 esta-

blece que en cada Universidad deben incluir al menos la definición
de los órganos de su gobierno, la elección democrática de sus auto-

[ 260 ]
ridades, las unidades académicas, el régimen de la enseñanza, el
sistema docente y la participación estudiantil. Asimismo, se define
que el Rector debe ser de nacionalidad paraguaya (Rivarola, 2004).
Por otro lado, las universidades son instituciones autónomas
creadas a propuesta del Estado, de entidades privadas o mixtas, con
libertad de enseñanza y de cátedra.

En este concepto, se define la autonomía universitaria

fundamentalmente como la libertad para fijar sus objetivos y
metas, sus planes y programas de estudios, de investigación
y de servicios a la colectividad, crear unidades académicas o
carreras, elegir sus autoridades democráticamente y nombrar
a sus profesores, administrar sus fondos y relacionarse con
otras Instituciones similares. (Rivarola, 2004)

Para las universidades públicas, según lo expresado en la decla-

ración final del 8º Congreso de la Asociación de Universidades Pú-
blicas del Paraguay, realizado en septiembre del 2010, el Paraguay
requiere para su desarrollo una universidad pública, autónoma, au-
tárquica, socialmente responsable, con calidad y pertinencia.
También se manifiesta que, para una gestión social y ambiental-
mente responsable, las Universidades Públicas deben priorizar:

- La gestión interna de la Universidad: la meta debe ser su

transformación en una pequeña comunidad ejemplar de de-
mocracia, equidad, transparencia, y de un modelo de desarro-
llo sostenible.
- La docencia: la Universidad debe capacitar a los docentes en el
enfoque de la Responsabilidad Social Universitaria y promo-
ver en las especialidades el aprendizaje basado en proyectos
de carácter social, abriendo el salón de clase hacia la sociedad,
y buscando solución de los problemas reales.
- La investigación: la meta es promover la investigación para el
desarrollo, bajo todas las formas posibles.
- La proyección social: todos los ámbitos de la Universidad de-
ben trabajar mancomunadamente en implementar y admi-
nistrar proyectos de desarrollo que puedan ser fuente de in-
vestigación aplicada y recursos didácticos para la comunidad
universitaria.

[ 261 ]
4.7. Pertenencia o adscripción a determinados entes afines

Las unidades académicas también están aglutinadas en las si-

guientes asociaciones:

AUPP: Asociación de Universidades Públicas

Tiene por miembros a las siguientes universidades: Universidad
Nacional del Este, Universidad Nacional de Pilar, Universidad Na-
cional de Itapúa, Universidad Nacional de Concepción y Universi-
dad Nacional de Asunción.

APUP: Asociación Paraguaya de Universidades Privadas

Tiene por miembros a las siguientes universidades: Universi-
dad Autónoma de Asunción, Universidad Autónoma del Paraguay,
Universidad Metropolitana de Asunción, Universidad Columbia del
Paraguay, Universidad del Cono Sur de las Américas, Universidad
Tecnológica Intercontinental, Universidad Comunera, Universidad
Americana, Universidad del Pacífico, Universidad Privada del Este,
Universidad Politécnica y Artística, Universidad Autónoma de Lu-
que, Universidad Iberoamericana y la UNIDA.

4.8. Número de instituciones

En base a la información provista por la DES-MEC, en cuanto al

número de instituciones de Educación Superior para los años 2006 y
2010 tenemos los siguientes cuadros:

El Sistema de Educación Superior cuenta, según esta fuente, con

423 instituciones, de las cuales 45 son Universidades, 30 son Insti-
tutos Superiores, 248 son Institutos Técnicos Superiores y 100 son
Institutos de Formación Docente.

[ 262 ]
Comparando con el mismo cuadro del año 2006, se puede observar
que el número de Institutos de Formación Docente disminuyó en
una cantidad aproximada al gran aumento del número de Univer-
sidades, lo que se debe en parte a que algunos Institutos fueron
reconocidos como Universidades.

4.9. Número de instituciones universitarias públicas y privadas

Se presenta a continuación un grafico donde se indica el total de

universidades reconocidas por Ley promulgada, discriminando por
sector público o privado, y comparándose con el total.
(El gráfico, de elaboración propia, fue realizado con información
existente en el portal de la Dirección de Educación Superior depen-
diente del MEC, actualizada a junio de 2011.)

60 Cantidad de universidades reconocidas por ley,

55 según pública o privada
50
45
40
Cantidad

35
30
25
20
15
10
5
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011

nacional privada total

En el año 1990 se contaba con 2 universidades, la UNA y la UCA,

y a partir del año 1991 se fueron creando nuevas universidades en
base a la demanda de la población; sin embargo, a partir del 2006 se
observa en el gráfico el aumento de la tasa de crecimiento en la crea-
ción de universidades, especialmente las universidades del sector
privado; se puede concluir que esto tiene una estrecha coincidencia
con la modificación de la Ley 136/93, mencionada anteriormente.

[ 263 ]
 En la evolución de la creación de universidades para el perío-
do 1991-2008, excluyendo la Universidad Nacional de Asunción y
la Universidad Católica (fundadas con más anterioridad), se pue-
de apreciar claramente el mayor crecimiento entre los años 2007 y
2008, cuando fueron creadas un total de 16 universidades, el 37%
de las vigentes. Diversos autores y consultorías coinciden en que
hay que tener en cuenta que del año 2007 al 2008 se desarrollaron
campañas electorales para la renovación de miembros del Congreso
y del Presidente de la República, lo que, dado que muchos políticos
están ligados a las propias Universidades privadas, como dueños o
por afinidades políticas, pudo haber repercutido en la cantidad y la
celeridad con que las que varias de ellas fueron creadas en esos años.

Evolución de creación de universidades por año

12

10
8
6
4
2
0
1991
1992
1993
1994
1996
1999
2001
2003
2005
2006
2007
2008
2009

Fuente: ANEAES.

Del total de universidades existentes, 8 son públicas y 45 son pri-

vadas. La relación de la cantidad de universidades por sector público
y privado se puede observar en el siguiente gráfico.
Sector
público
8

Sector
privado
45

[ 264 ]
 La distribución geográfica de las universidades se caracteriza
por una concentración en la capital de la República, donde se tiene
el mayor número de ellas, alrededor del 60%;, luego, una cantidad
importante también está instalada en el Departamento Central, y
el resto se encuentra distribuido en 8 departamentos de la Región
Oriental y 1 en la Región Occidental del país.

Distribución geográfica de las universidades por departamento.

Esto es lo que se denomina “expansión del sistema universitario”,

debido a diversas razones: la caída de la dictadura, la apertura de-
mocrática, la mejora económica, las nuevas demandas productivas
y formativas, etc. Fue así como, durante toda la década de los 90,
fueron abriéndose una serie de Universidades Nacionales públicas,
así como filiales y/o más ofertas de carreras:

• Universidad Nacional del Este. Se establece en Ciudad del

Este, importante centro urbano localizado en la frontera con
el Brasil. Se la habilita en 1993, e inicia sus actividades con 10
carreras.
• Universidad Nacional de Pilar. Su sede es la ciudad de Pilar,
al sur del país, en la frontera con la República Argentina.
• Universidad Nacional de Itapúa. Está ubicada en la ciudad de
Encarnación, como la anterior, en la frontera con la República
Argentina.

[ 265 ]
 Evolución de facultades creadas
Universidades públicas

12
Número de facultades 10
9
10
8
6 4
3
2 2 2
2 1 1 1 1 1 1
0
89

26

37

38

48

54

57

61

79

93

94

96
18

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19
UNA UNE UNP UNI

La UNA realizó el mismo camino, sembrando filiales en diversas

zonas del país, algunas de las cuales, como apéndices, se fueron au-
tonomizando en nuevas Universidades Públicas, como la actual de
Canindeyú; asimismo, carreras como la de Agronomía y Veterinaria.
Todo lo cual nos permite apreciar que el crecimiento de la Educación
Superior se dio tanto en términos de matrícula, número de institu-
ciones, de docentes, como también de descentralización del “ombli-
guismo” asunceno. Se reconoce ese viaje pionero a la Universidad
Católica “Nuestra Señora de la Asunción”, dado que fue la primera
en abrir filiales en varias ciudades de gran importancia regional,
tales como Villarrica, Coronel Oviedo, Concepción y Encarnación
(Rivarola, 2004).

4.10. Número de Programas ofrecidos por las instituciones

universitarias públicas y privadas

Se han dado dos momentos de impulso al crecimiento de la de-

manda de Educación Superior: el primero, durante el auge económi-
co que tuvo el país en la década de los 70, asociado al boom de Itai-
pú, y el segundo, a partir de la caída de la dictadura y la apertura
democrática.
En lo que respecta a la malla curricular, tanto para las universi-
dades públicas como privadas, cabe destacar la presencia de diferen-
cias significativas en cuanto a la cantidad de carreras existentes en
cada una de las disciplinas universitarias existentes en Paraguay, lo

[ 266 ]
que conlleva a una mayor diversificación, aunque con perfiles según
el ámbito público y privado de gestión: Artes, Ciencias Agropecua-
rias; Ciencias Ambientales; Ciencias de la Educación; Ciencias de la
Salud; Ciencias Económicas, Comerciales y Administrativas; Cien-
cias Jurídicas; Ciencias Matemáticas; Ciencias Sociales y Humani-
dades y Ciencias Técnicas y Tecnológicas.
En las universidades privadas, resalta el hecho de que sólo una
de ellas tiene la carrera de Ciencias Matemáticas, siendo mayor la
oferta en el sector público, con cinco carreras. Por otra parte, la dis-
ciplina artística solamente se halla contemplada como carrera uni-
versitaria en el sector privado, siendo nula la existencia de carreras
artísticas en el sector público universitario. También cabe destacar
la gran cantidad de carreras relativas a la disciplina de las Ciencias
Económicas, Comerciales y Administrativas en el sector privado de
la enseñanza universitaria (Rivarola, 2004).
Así, la distribución de programas en las instituciones univer-
sitarias se da de la siguiente manera según el documento Oferta
Académica 2007, editado por ANEAES, con auspicio de la oficina
IESALC-UNESCO.

• Total de carreras universitarias de grado ofertadas: 1.032.

• Ciencias Humanas y Sociales: 66%.
• Ciencias Exactas e Ingenierías: 14%.
• Ciencias de la Salud: 17%.
• Ciencias de la Vida y Ecológicas: 3%.

Ciencias de la
Vida y Ecológicas, 35
Ciencias Exactas (3%)
e Ingeniería, 142
(14%)

Ciencias de la
Salud, 180
(17%)
Ciencias
Humanísticas y
Sociales, 675
(66%)

Fuente: Datos proveídos por las Universidades públicas y privadas. Año 2005/2006,

[ 267 ]
 Siendo ésta la distribución nacional, en las carreras clasificadas
como Ciencias Humanísticas y Sociales alcanza el 53% de la oferta
total en las públicas, en tanto este porcentaje asciende a 67% en las
universidades privadas.
Por otro lado, existe la mayor variedad de disciplinas humanísti-
cas ofertadas por las públicas frente las privadas. En segundo lugar,
las carreras clasificadas bajo la denominación de “Ciencias Exac-
tas e Ingeniería” presentan una mayor oferta en las universidades
públicas, con un 20% frente al 13% ofertado por las universidades
privadas.

4.11. Modalidades de la oferta de programas en Educación

Superior

Las modalidades de programas ofrecidos por las instituciones de

Educación Superior son, en su gran mayoría, presenciales, diurnas,
vespertinas y nocturnas. Los programas de educación a distancia
son incipientes, y la modalidad aceptada es semipresencial, con cla-
ses presenciales sólo los fines de semana.
Se han ofertado programas a distancia en los últimos años, aun-
que no se dispone de datos sobre los matriculados y sus resultados.

5. Selección de alumnos

Al igual que en otras dimensiones de la Tabla Guía para el DN,

no se dispone todavía, por parte de las autoridades de la ES del
MEC, de datos para el ámbito nacional en términos integrales, que
abarquen el conjunto de ofertas de las IES públicas y privadas, las
cuales presentan diferentes mecanismos de acceso, hasta sin filtro
académico alguno, cumpliendo con ciertas cuestiones documentales,
pecuniarias y administrativas.
Existen varias modalidades de políticas y procedimientos de ac-
ceso utilizados por las diferentes carreras o facultades. Diferentes
modalidades pueden ser utilizadas para varias facultades o carreras
de una misma universidad. Las describimos a continuación.

[ 268 ]
5.1. Pruebas de suficiencia

Una de las modalidades utilizadas principalmente por las uni-

versidades nacionales es la de realizar una prueba de suficiencia a
los interesados.
Las pruebas de suficiencia son exámenes tomados a los interesa-
dos en áreas de conocimiento que acrediten competencias básicas:
matemáticas, castellano y física.
Algunas carreras incluyen además materias específicas en áreas
de conocimiento de su especialidad, como salud y química, incorpo-
rando exámenes de biología y química. Estas pruebas se realizan una
vez, es decir, la evaluación de los resultados se realiza una sola vez, no
existen exámenes parciales que posibiliten la acumulación de puntos.
A partir del examen de suficiencia y dependiendo de las carreras,
el acceso está determinado para un número máximo de alumnos;
ocupan estas plazas limitadas (cupos por carreras) los alumnos que
alcanzan los mayores puntajes (aun habiendo alcanzado el puntaje
mínimo, pueden quedar afuera los de menor puntaje, por el número
de cupos). En otras carreras, no se tiene determinado un número
mínimo de ingresantes: ingresan todos los alumnos que alcanzan el
puntaje mínimo establecido.
Para estos exámenes de suficiencia, las Facultades ofrecen cursos
de preparación (cursos probatorios de ingreso) para los interesados
o éstos pueden optar por una preparación con profesores externos a
la universidad, que ofrecen dicho servicio de apoyo.

5.2. Curso Probatorio de Ingreso

Otra modalidad de ingreso adoptada es la de realizar un Curso

Probatorio de Ingreso de un semestre. Los participantes de dicho
curso deben alcanzar un puntaje mínimo que les posibilita ingresar
el primer año de la carrera elegida. Para el logro del puntaje míni-
mo, el estudiante tiene la posibilidad de acumular puntaje durante
el desarrollo del curso a través de diferentes modalidades de evalua-
ción de cada materia y un examen final.
Esta modalidad es casi exclusiva de Universidades Nacionales,
como la UNA, y entre las privadas, de la Universidad Católica Nues-
tra Señora de la Asunción.

[ 269 ]
5.3. Acceso directo

Por otro lado, la mayor parte de las restantes universidades pri-

vadas tienen como única condición de ingreso a las carreras el haber
finalizado la enseñanza media y la posibilidad de pago de los arance-
les fijados como matrícula, costo de cuotas y otros aranceles.
Si bien cada Universidad define sus políticas de acceso, éstas
deben estar descriptas en las políticas de cada Universidad; es un
requerimiento de la ANEAES, en lo que se refiere a calidad en la
Educación Superior.

6. Régimen de financiamiento del SES

Al igual que en otras dimensiones de la Tabla Guía para el DN,

no se dispone todavía, por parte de las autoridades de la ES del
MEC, de datos para el ámbito nacional en términos integrales.
Por lo tanto, y a modo de ejemplificación, damos la relación de
datos respecto de la UNA, por ser la de mayor peso en el total de las
IES, como muestra más que como representación; además, por no
disponer de datos respecto del total del país, que incluyan todas las
Universidades tanto públicas como privadas. Asimismo, se pueden
apreciar los mismos datos, sin repetirlos aquí, respecto de la UAA,
en el Diagnóstico Institucional antes presentado.

6.1. Régimen de financiamiento

Cuando en 1889 se fundó la primera Universidad Nacional del Pa-

raguay, su ley de creación le otorgó el 4% de las rentas nacionales para
el desempeño de sus funciones; hoy todas las Universidades Nacionales
reciben menos del 1% del presupuesto general de gastos de la Nación.
Debería haber un relacionamiento más cercano con el Estado en la con-
traprestación de servicios y plantear, en la Ley de Educación Superior,
que un porcentaje del PIB sea asignado invariablemente a la educación
superior universitaria, ya que la misión educativa de la universidad es
delicada y trascendente, por su carácter de bien público.
El presupuesto de las universidades nacionales, en un 85%, de-
pende del aporte del Estado, lo cual indica que no es fácil implemen-

[ 270 ]
tar la autonomía administrativa y financiera, es decir la autarquía;
pero existe un potencial inmenso para acrecentar la prestación de
servicios que generen recursos propios, para lo que se deberían ade-
cuar las normativas legales, burocráticas, anticuadas, que permi-
tan mayor agilidad con la necesaria transparencia, y la rendición de
cuentas debida.
Al respecto, en la propia Ley de Educación Superior se señala:

CAPÍTULO VI
DE LAS EXENCIONES Y BENEFICIOS ESPECIALES

Artículo 18°.- Liberase a las Universidades sin fines de lu-

cro de todo impuesto y tasas fiscales o municipales.
Artículo 19°.- Las donaciones y legados que se realicen a
favor de las Universidades estarán exentos del pago de todo
tributo y el monto o valor de los mismos será deducible, para
los otorgantes, del pago del impuesto a la Renta.
Artículo 20°.- Las Universidades podrán celebrar contra-
tos de asistencia técnica, prestación de servicios y producción
no industrial de bienes para el cumplimiento de sus fines.
El financiamiento de la educación nacional depende prin-
cipalmente del Presupuesto General de Gastos de la Nación,
que asigna anualmente un determinado monto al sosteni-
miento y desarrollo de los servicios educativos. De acuerdo con
la Constitución, se prescribe un monto no menor al 20% del
total asignado a la administración central. El gasto público en
educación, como porcentaje del PIB y del gasto total de gobier-
no, ha sido tradicionalmente bajo. Los gastos corrientes repre-
sentan alrededor del 95% del gasto educativo; los salarios del
personal corresponden al 76% del gasto corriente.
La Ley General de Educación (1998) establece que la
asignación presupuestaria para la educación en ningún caso
podrá ser menor al 20% del presupuesto general de gastos de
la nación, sin incluir los recursos del crédito ni las donacio-
nes externas.
En la asignación de recursos, se dará prioridad a la edu-
cación de los sectores marginales de la población, al sector
rural, a las áreas urbanas marginales y a las zonas fronte-
rizas (Art. 148). Esto, como ya se ha visto en el marco legal,
es más discursivo general, pero no se transforma en una po-
lítica o práctica operativa en la IES con el carácter trabaja-
do desde nuestro Proyecto RIAIPE, es decir, con el objetivo

[ 271 ]
 claro de incluir a dichos grupos vulnerables, sea por etnia,
género, pobreza, o vinculando dos o más de éstos: mujer in-
dígena pobre.
En cuanto a las universidades privadas, no reciben finan-
ciamientos directos del Estado y, por ende, el 100% de sus
costos son cubiertos por el pago de matrículas y cuotas de los
estudiantes. Esto tiene como consecuencia el alto costo de las
cuotas que deben sostener los alumnos para estudiar en di-
chas universidades.

Fuente: Informe del Índice de Indicadores de Desarrollo Humano.

Fuente: Presupuesto General de la Nación y Banco Central del Paraguay.

[ 272 ]
7. Alumnado y representatividad

En palabras del propio director general de Educación Superior

del Ministerio de Educación y Cultura de la Presidencia de la Re-
pública del Paraguay, magíster Carlos Eduardo Garay, la matrícula
en Educación Superior en Paraguay presenta valores que oscilan
entre el 25% y el 35%, compartiendo un rango similar con países
como Perú, República Dominicana, Colombia, México, Brasil, y Cos-
ta Rica.

Matrícula por tipo de Universidad.

Matrícula 2008
Universidades públicas 51.687 31,12%
Universidades privadas 114.395 68,88%
Total 166.082

Fuente: datos a julio del 2011, proporcionados por el director

general de Educación Superior del Ministerio de Educación y
Cultura de la Presidencia de la República del Paraguay, magíster
Carlos Eduardo Garay.

Universidades en Paraguay, 2009.

Institutos
de postgrado
2%
Universidades
públicas
16%

Universidades
privadas
82%

Fuente: Informe sobre Indicadores de Ciencia y Tecnología, Conacyt, 2005.

[ 273 ]
 Distribución de alumnos en Universidades en
Paraguay, 2005).

Alumnos en
universidades
públicas
37%
Alumnos en
universidades
privadas
63%

Fuente: Informe sobre Indicadores de Ciencia y Tecnología, Conacyt, 2005.

Se puede observar en el Grafico Nº 1 que el 82% de las universi-

dades son privadas; pero, al hacer un comparativo con el Grafico Nº
2, de la distribución de la cantidad de alumnos entre universidades
públicas y privadas, estas últimas sólo captan el 63% de los alum-
nos. Esto se debe a la gran cantidad de universidades privadas con
una media de 1.000 a 2.000 alumnos por universidad.
La población total del sistema de Educación Superior fue de
217.411 estudiantes. De esta cifra, el 81% corresponde a estudian-
tes que acuden a Universidades o a Institutos Superiores, y el resto
(19%), a quienes asisten a Institutos Técnicos Superiores o a Insti-
tutos de Formación Docente.
De los 217.411 estudiantes matriculados en el sistema, 20% asis-
ten a Facultades y/o Centros de la Universidad Nacional de Asun-
ción, y el 10% a unidades académicas de la Universidad Católica
“Nuestra Señora de la Asunción”. Aproximadamente el 12% asiste
a una de las Universidades Nacionales, y el resto, 58%, acude a una
de las 20 universidades privadas.

7.1. Evolución de la Matrícula Universitaria por año y tipo

de gestión: pública y privada

Con referencia a los datos oficiales disponibles, éstos son publica-

dos anualmente por la DGEEC, en el Informe Estadístico Anual. En
dicho informe, se dispone de datos oficiales de las dos universidades

[ 274 ]
tradicionales del país: la Universidad Nacional de Asunción y sus
filiales, y la Universidad Católica “Nuestra Señora de la Asunción”
y sus sedes regionales.
La DGEEC no dispone de datos oficiales de otras universidades
públicas y privadas. En la actualidad, se están articulando trabajos
para disponer de datos oficiales de todas las universidades del país,
a través del Ministerio de Educación y Cultura y la ANEAES.

Total de matriculados por año Total de matriculados por año

Universidad Nacional de Asunción y sus Universidad Católica “Ntra. Sra. de la Asunción”
filiales Asunción y sedes regionales
37.000
36.500
36.000 25.000
35.500
20.000
35.000
34.500 15.000
34.000
10.000
33.500
33.000 5.000
32.500
32.000 2004 2005 2006 2007
2004 2005 2006 2007

Total de matriculados por año

de otras universidades privadas

35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000

2006 2007 2008

Según los datos obtenidos, la matriculación del año 2008 creció

un 22% con referencia al año 2006. Asimismo se puede ver que la
matriculación en las otras universidades privadas, en general, no
afecta mayormente la cantidad de matriculados de la Universidad
Nacional de Asunción y sus filiales, ni a la Universidad Católica y
sus campus regionales, aunque sí se puede observar un crecimiento
más lento de matriculados.
Es notable el incremento en el número de alumnos que se ha
producido en 17 años, pasando de 25.000 estudiantes en 1990 hasta
170.000 alumnos en 2007. Según el informe Tunning-Amércia La-
tina [Beneitone et al., 2007] esto corresponde a una cobertura del
7,8% considerando la población total del Paraguay en edad universi-
taria (desde 18 a 25 años).

[ 275 ]
 Otro hecho que es importante notar es el incremento de la parti-
cipación de las universidades privadas, que pasan de tener menos de
la mitad de la cantidad de alumnos en comparación con las univer-
sidades estatales en 1990, hasta una participación de más del 60%
para el año 2005.

8. Certificación de profesionales

Lamentablemente, no se cuenta con una base de datos que nos

permita dimensionar cómo ha evolucionado la participación femenina
entre los graduados de la ES a nivel nacional, así como el número
total de graduados de programas de pregrado según género (2005 en
adelante), de acuerdo con el documento Guía para el Análisis de los
Informes Nacionales (Documento para Discusión), según las pautas
de la Tabla donde se detallan: 1. Dimensiones; 2. Descripción y objeti-
vos, y, 3. Variables para el análisis. Sí podemos presentar los respecti-
vos egresos totales, y por áreas, que abajo se detallan. Y, al final, una
referencia a modo de muestra, que no podemos tomar empíricamente
como representativa del total nacional, de la Universidad Nacional de
Asunción (UNA), respecto de los egresos según género.

Egresados 2008-2010.

Años Egresados
2008 6.993
2010 13.314

Fuente: datos a julio del 2011, proporcionados por el director general de

Educación Superior del Ministerio de Educación y Cultura de la Presidencia
de la República del Paraguay, magíster Carlos Eduardo Garay.

[ 276 ]
 Egresados por Áreas, 2008.

Ciencias Sociales 62%

Ciencias Médicas 12,9%
Humanidades 10,2%
Ingenierías y Tecnología 6,2%
Ciencias Exactas y Naturales 4,3%
Ciencias Agrarias 4,2%

Fuente: datos a julio del 2011, proporcionados por el director general de

Educación Superior del Ministerio de Educación y Cultura de la Presidencia
de la República del Paraguay, magíster Carlos Eduardo Garay.

Egresados según área de conocimiento y sexo de la UNA.

Fuente: Departamento de Planificación, UNA.

El resultado del estudio indica que el 57% corresponde al sexo

femenino, como puede verse en el Gráfico de arriba. Los egresados
pertenecen principalmente a las áreas de conocimiento en Huma-
nidades y Artes, Salud y Servicios Sociales, y Ciencias. Provienen
principalmente de las carreras de Medicina y Cirugía, y Derecho.

[ 277 ]
9. Empleabilidad

En esta dimensión, se solicita describir y tener por objetivo central

dimensionar la participación femenina en el mercado del trabajo y el
nivel de renta, y de manera más específica, como variables de análisis,
el tiempo en insertarse al mercado laboral tras el egreso de la ES y el
nivel de renta por carreras según género (2005 en adelante).
Respecto del objetivo principal, consideramos que es más bien una
dimensión contextual estructural e histórica, ya que no se vincula con
el nivel educativo, el tiempo para el egreso, etc. Intentaremos dar, con
las bases de datos disponibles, siempre oficiales y gubernamentales,
así como de las IES que representamos, una idea de (in)equidad de
género expresada en esa vinculación con la ES y el mercado laboral.
Paraguay es un país con una población eminentemente joven:
una de cada cuatro personas tiene entre 15 y 29 años de edad, y el
37,1% tiene menos de 15 años.
Del total de personas con formación universitaria, el 37% tiene
el cuarto curso o más aprobados. Un problema frecuente es el aban-
dono de los estudios en el ámbito de la universidad, que aumenta a
medida que aumenta la edad.
Solo 62 de cada 100 jóvenes paraguayos de 15 a 19 años estudian,
lo que sugiere que, al momento de empezar el ciclo secundario, una
proporción importante deserta. La tasa de participación económi-
ca de los jóvenes de 15 a 29 años es particularmente más elevada
en hombres (79,0%) que en mujeres (50,5%). Entonces, las personas
que abandonan el sistema educativo quedan así al margen de éste
y del mercado laboral; quienes tienen menor nivel educativo tienen
menores posibilidades de acceder al mercado laboral.

9.1. Participación femenina en el mercado del trabajo y

el nivel de renta

De acuerdo con la Encuesta Permanente de Hogares 2008,18 la

tasa de participación laboral (población ocupada o desocupada res-

18. Para esta dimensión, seguimos los siguientes documentos: de la Dirección General de Estadís-
tica, Encuestas y Censos (DGEEC), de la Secretaría Técnica de Planificación, donde se presentan
los resultados de la Encuesta Permanente de Hogares 2008 (EPH 2008), ejecutada entre los meses
de octubre y diciembre de 2008; PRINCIPALES RESULTADOS DE POBREZA E INGRESOS

[ 278 ]
pecto de la población total en edad de trabajar) es del 61,7%, siendo
los porcentajes similares en áreas urbanas y rurales (62% y 61,5%
respectivamente) y superior en el caso de los hombres con relación a
las mujeres (75,8% y 47,9%, respectivamente).
La distribución de las tasas de actividad según grupos de edad
muestra una incorporación de la población paraguaya en el mer-
cado laboral a edades tempranas. La participación en la actividad
económica de las personas de 10 a 14 años es del orden del 10%, con
diferencias notables según sexo (niños 13,4%, niñas 7,6%).
Asimismo, se destacan los elevados niveles de participación de la
población juvenil (15 a 29 años) en el mercado laboral y, como es de
esperarse, la tasa de actividad económica es particularmente más
elevada en los hombres que en las mujeres.
Otro indicador considerado importante es el referente a la “tasa
de desempleo abierto”, que muestra la proporción de la fuerza de
trabajo que no tiene empleo, pero que desea tenerlo e hizo alguna
gestión para obtenerlo, ya que nos da una idea complementaria e
integral respecto de la participación de la mujer en el mercado la-
boral. Según la EPH 2008, el 5,7% de la mano de obra del país se
encuentra desempleada; y por sexo, revela una mayor proporción de
mujeres desempleadas respecto de los hombres, 7,4% y 4,6% respec-
tivamente, situación que se observa tanto en áreas urbanas como
rurales.
Respecto de la distribución de la PEA según sectores económicos
de ocupación, se tiene que la mitad (54,9%) de los trabajadores que
tiene empleo se desempeña en empresas o establecimientos pertene-
cientes al sector terciario de la economía (comercio, servicios, trans-
porte y establecimientos financieros). El sector primario o extractivo
(agricultura y ganadería) absorbe al 26,5% de los ocupados, y el se-
cundario (manufactura y construcción), al 18,5%.
El 71,3% de las mujeres ocupadas se halla trabajando en el sector
terciario, en tanto que los hombres se hallan distribuidos fundamen-
talmente entre el sector terciario (44,6%) y el primario (31,1%).

– EPH 2010. La Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC) de la Secretaría

Técnica de Planificación de la Presidencia de la República presenta los resultados de la Encuesta
Permanente de Hogares (EPH) 2010, ejecutada entre los meses de octubre y diciembre del 2010.
Ver Gestoso, Glavinich, Greco y Martínez.

[ 279 ]
 Respecto de los ingresos o niveles de renta, se tiene que el ingreso
promedio mensual de los ocupados asciende aproximadamente a 1
millón 521 mil guaraníes, siendo mayor en el área urbana con res-
pecto a la rural (1 millón 788 mil guaraníes comparativamente con
1 millón 56 mil guaraníes).
El análisis por sexo revela que los hombres están mejor remune-
rados que las mujeres, siendo la brecha de ingresos, en promedio,
cercana a los 389 mil guaraníes a favor de los hombres. Este compor-
tamiento se da tanto en el área urbana como en la rural.

9.2. Vinculación al mercado laboral

Con las salvedades expresas al comienzo del apartado, respecto

de la disponibilidad de datos, dejamos constancia de que para estos
subapartados y los que siguen abajo se ha tenido como fuente el

Trabajo que se realiza dentro del marco institucional de la

Universidad Autónoma de Asunción, la Universidad de Cádiz
y los auspicios de Programa de Intercampus de Cooperación
Internacional entre España e Iberoamérica de la AECI. La
investigación ha planteado, por un lado, la necesidad de co-
nocer las competencias adquiridas por los alumnos durante
la carrera, para afrontar el desafío que demanda el mercado
laboral, y por el otro, el destino de los profesionales egresados
de nuestras universidades. A tal efecto, en una primera etapa,
han sido encuestados estudiantes de últimos años de la carre-
ra, egresados universitarios y empleadores, para tener una
perspectiva respecto a las competencias de profesionales más
valoradas por éstos, así como las profesiones más demanda-
das; y, en la segunda etapa, han sido encuestadas las mismas
unidades de análisis además de los docentes, y la investiga-
ción se centró en las competencias genéricas y específicas de
los egresados de la Carrera de Administración. (Ver nota a pie
Nº 19: Educación superior y empleo en Paraguay)

En lo que a vinculación al mercado laboral se refiere, la mayoría

de los alumnos (56,6%) y egresados (68%) afirma que trabajaba al
inicio de su carrera. El tipo de empresa empleadora ha sido mayori-
tariamente perteneciente al sector privado (82,4%), y sólo un 15,1%

[ 280 ]
indicó trabajar en empresas del sector público. La muestra de egre-
sados tuvo el mismo comportamiento, ya que el 66,7% se encontraba
trabajando en empresas privadas, y sólo 27,3% en empresas públicas.
Al consultar a los sujetos de la muestra sobre los motivos por los
cuales no trabajaban al inicio de sus estudios universitarios, 30,8%
declaró que no tuvo oportunidad o no conseguía trabajo; sin embargo,
el 28,7% indicó que la prioridad era estudiar. Los egresados mantu-
vieron la misma línea de opinión: sus padres solventaban sus estudios
(32,1%), y no tuvieron oportunidad o no consiguieron trabajo (25%).
Es importante señalar que el 77,9% de los estudiantes encuestados se
encontraba trabajando al momento de la recolección de datos.
Con respecto al tipo de inserción laboral, el 54,6% de los estu-
diantes indicó estar trabajando a tiempo completo (8 horas diarias);
el resto, a medio tiempo o en otro régimen laboral. En el caso de los
egresados, donde la casi totalidad de la muestra (94,6%) indicó estar
trabajando actualmente, 70% lo hace a tiempo completo.
El sector privado sigue siendo el principal empleador, tanto para
estudiantes (77,9%) como para egresados (71,3%). Estas empresas
pertenecen a las distintas áreas de la actividad económica: educati-
va, financiera, jurídica, bancaria, ambiental, deportiva, editoriales,
salud, transporte, construcciones, entre otras.
Los estudiantes, en la actualidad, están insertos en cargos ad-
ministrativos (24,1%), secretariales (13,3%), de asistencia (11,9%),
auxiliares (7,8%), ventas (8,9%), y docencia (4,1%), entre otros. Los
cargos ejercidos con mayor frecuencia por los egresados son los
administrativos y de contabilidad (26,4%), docencia y evaluación
(14,9%); en algunos casos, ejercen la dirección de empresas en las
que están insertos, y en otros, aunque en menor medida, se mantie-
nen en cargos de auxiliares (8,0%) y asistentes (6,9%), lo que estaría
demostrando que su paso por la universidad no sirvió para mejorar
su inserción laboral.

9.3. Características de la demanda de profesionales a partir

de anuncios publicados en medios de prensa

A través del análisis de los anuncios sobre ofertas de empleo, publi-

cados en los medios de prensa, se busca determinar el perfil (laboral y
de educación formal) más solicitado. Se obtuvieron las siguientes in-

[ 281 ]
formaciones; la mayor parte de ellos (33,9%) no especifica preferencia
alguna de sexo en relación con los cargos (aunque un 30,5% va orien-
tado a los hombres y un 10,3% a las mujeres). En cuanto a la edad,
la preferencia es hacia la gente joven, principalmente aquellos cuyas
edades oscilan entre los 18 y los 35 años (39,1%). Una proporción muy
baja (13,2%) incluye a personas cuyas edades van hasta 40 ó 45 años.
Respecto de los requisitos exigidos, aproximadamente 3 de cada 4
avisos analizados requieren que el candidato al cargo sea estudiante
universitario o tenga una carrera concluida. Las carreras más soli-
citadas son: Administración, Contabilidad, Economía, Marketing,
Comercio Exterior, Comercio Internacional, Informática e Ingeniería
Electrónica; y en menor medida profesionales de áreas como Inge-
niería Hidráulica, Ingeniería Agronómica, Veterinaria, Ingeniería In-
dustrial, Derecho, Diseño Gráfico, Tecnología de Producción, Análisis
de Sistemas de Producción y Psicología Laboral, entre otras. En tanto
que el 25,9% de los anuncios no establecía como requisito poseer estu-
dios universitarios (secretarios/as, modelos publicitarias, encuestado-
res, vendedores, mensajeros-trabajos vinculados a imprenta, asisten-
tes de telemarketing, guardias de seguridad, encargado de depósito
de mercaderías, choferes, mecánico de autos, vehículos, etc.).
Respecto de la experiencia requerida para la contratación de per-
sonal, sólo el 15% de los anuncios no la consideraba un requisito
excluyente. Para los puestos de trabajo más operativos, la experien-
cia solicitada varía entre 6 meses y tres años; sin embargo, para los
cargos gerenciales, dicho requisito varía entre 3 y 5 años.

9.4. Demanda de profesionales en opinión de empleadores

Para conocer la opinión de los empleadores, respecto del perfil re-

querido para ocupar los puestos de trabajo en las organizaciones, se
aplicó una encuesta a gerentes de empresas pertenecientes al sector
público y al privado. La mayoría de ellos, 56,3%, manifiesta no tener
preferencia de género al momento de contratar personal; sin embargo,
el 18,8% indica que para ciertas actividades es más conveniente la
contratación de varones o mujeres. Igual porcentaje (18,8%) indica
su preferencia en la contratación de varones, a causa de situaciones
como: tipo de trabajo, trabajo nocturno, inseguridad en las calles,
menor solicitud de permiso, trabajos que requieren esfuerzo físico y

[ 282 ]
áreas específicas como técnico de redes informática, entre otras. Sólo
el 6,3% de los representantes de las empresas manifestó que tienen
preferencia por contratar mujeres, y las actividades en las cuales
consideran que ellas tienen mejor desempeño son las siguientes: ven-
dedoras, recepcionistas, profesoras de educación inicial, entre otras,
dado que están mejor predispuestas para asumir mayor grado de res-
ponsabilidad, otorgan mejor trato a los demás, entre otros.
Respecto de la variable edad, existe una marcada preferencia por
contratar a personas jóvenes (entre 20 y 35 años) y, de acuerdo con
lo manifestado por las empresas de la muestra, las profesiones más
demandadas son: técnicos en telecomunicaciones, en informática y
electrónica, administradores, contadores, abogados, arquitectos, in-
genieros, electricistas, nutricionistas, especialistas en gastronomía,
docentes, publicistas, vendedores y mecánicos
El hecho de contar con un título universitario o el estar cursando los
últimos años de alguna carrera son variables importantes para obtener
un puesto de trabajo. Existen demandas específicas en cuanto a for-
mación académica, relacionadas con el cargo y el tipo de organización.

9.5. Tiempo en insertarse al mercado laboral tras el egreso de la ES

El 48% de los egresados obtuvo el primer empleo antes de terminar

la carrera. Los egresados que consiguieron el primer empleo en su pro-
fesión lo hicieron dentro de los primeros seis meses después del egreso.
Antes de terminar la carrera 48%

Entre los primeros seis meses

33%
de egreso

Más de un año de egreso 8%

Entre seis meses y un

6%
año, luego del egreso

No responde 4%

0 10 20 30 40 50
Porcentaje de graduados

[ 283 ]
9.6. Incorporación al mercado laboral de los egresados

Los principales mecanismos de búsqueda para conseguir trabajo

fueron el contacto con miembros del entorno familiar, las amistades,
y por iniciativa propia.
Asimismo, el 65% manifestó no haber tenido dificultad para ini-
ciarse en la profesión. Aquellos que manifestaron dificultad esgri-
mieron que las principales causas fueron la falta de experiencia y de
práctica en la resolución de problemas. Al momento de la encuesta,
9 de cada 10 egresados tenía actividad laboral remunerada.

No trabaja
5% No responde
2%

Trabaja
93%

Con relación a la experiencia laboral, el primer trabajo profesio-

nal lo realizaron principalmente en el sector público, en el área de
servicios y en actividades totalmente relacionadas con la carrera
de egreso. En lo referente al puesto ocupado al inicio de la profe-
sión, se desempeñaban como técnicos, percibiendo hasta un salario
mínimo.
Respecto de la experiencia laboral al momento de llevarse a cabo
la encuesta, se obtuvieron los siguientes resultados.
Se desempeñan en el sector público, área de servicios, y el trabajo
tiene total relación con la carrera de egreso. El principal puesto ocu-
pado es el de técnico, y la asignación percibida es más del mínimo y
hasta dos salarios mínimos.
Al comparar los resultados antepuestos, sobre la primera ex-
periencia laboral luego del egreso y la obtenida en el momento de
la encuesta, se denota que el puesto de técnico disminuyó 5% y el
puesto de jefe aumentó 6%, de lo cual se deduce que el desempeño

[ 284 ]
de los egresados tuvo una proyección positiva. Asimismo, perciben
una mejor asignación salarial. En cuanto a la dedicación horaria, en
promedio trabajan 40 horas semanales.
Otro indicador importante recogido es el grado de satisfacción
en el trabajo. Al respecto, se muestran satisfechos con el desarrollo
profesional; sin embargo, están menos satisfechos con los beneficios
sociales que perciben.

9.7. Selección, evaluación, seguimiento y promoción de profesionales

Los principales procedimientos utilizados para contratar a los

profesionales universitarios son los anuncios en medios de comuni-
cación masiva y el contacto personal con los egresados.
La mayoría de los egresados que trabaja en las empresas ocupa
un puesto en el nivel gerencial y realiza actividades relacionadas
con su profesión.
En lo que respecta a la vinculación entre la educación superior
y la demanda de profesionales, el documento de referencia conclu-
ye que el sector privado es el principal empleador de estudiantes y
egresados. Asimismo, en términos de la inserción laboral en general,
se observa que egresados y estudiantes mantienen la misma tenden-
cia, ya que la mayoría indica que trabajaba al inicio de su carrera.
Esto refuerza la idea del estudiante-trabajador, situación predomi-
nante en el país. Por lo general, cuando los miembros de la muestra
indicaron no trabajar al inicio, no tenía que ver necesariamente con
que no lo hubiesen querido, sino con la falta de oportunidades. Sólo
un grupo minoritario indicó no trabajar porque los padres solven-
taban los estudios hasta tanto los concluyeran. Gran parte de los
estudiantes-trabajadores tiene en la actualidad una inserción labo-
ral a tiempo completo (8 horas diarias).
Con relación a los cargos al inicio de la carrera y los actuales, la
diferencia tampoco es sustantiva, ya que al inicio los cargos princi-
pales eran: auxiliares, secretario/a y funcionario administrativo/a; y
en la actualidad, luego del egreso o graduación, siguen apareciendo
los cargos de funcionario administrativo/a, secretarios/as y asisten-
tes, principalmente.
En lo que respecta a la percepción que tienen los miembros de
la muestra respecto del grado de relación entre su carrera y su

[ 285 ]
trabajo actual, los egresados que evidencian una mejor situación
laboral consideran en su mayoría que esa relación es entre muy
alta o alta.
De manera más específica, los empleadores encuestados indica-
ron una marcada preferencia por contratar personas jóvenes (entre
20 y 35 años), por las siguientes razones: por su fuerza y entu-
siasmo, mayor dinamismo y adaptabilidad, por la facilidad para
formarlos dentro de la cultura corporativa de la empresa, por lo
general no tienen hijos, y por lo tanto no perciben beneficios so-
ciales adicionales. Una razón subyacente, que no puede dejar de
mencionarse, es el bajo nivel de remuneración que se otorga a la
fuerza laboral joven.
El mayor porcentaje de anuncios de contratación de personal in-
cluye la experiencia como requisito fundamental, lo cual se contra-
dice con la preferencia de edades mencionada precedentemente. Es
decir, no es posible que personas tan jóvenes tengan un nivel de
experiencia alto, situación señalada como una de las principales difi-
cultades que deben enfrentar estudiantes y egresados para insertar-
se al mercado de trabajo. Vale la pena en este punto reforzar que la
mayoría de las empresas contactadas considera la experiencia como
un requisito que garantiza el buen desempeño laboral; aunque hay
una minoría que considera que la experiencia no es un requisito in-
dispensable, ya que prefiere formar a sus empleados.
La mayoría de las empresas no tiene preferencia de género al mo-
mento de contratar personal; sin embargo, indica que para ciertas
actividades es más conveniente la contratación de varones o mujeres.

10. Profesorado e investigadores

A modo de ejemplo, damos la relación de datos respecto de los

docentes de la UNA, por ser la de mayor peso en total; además, por
no disponer de datos respecto del total del país que incluya todas las
Universidades, tanto públicas como privadas. Asimismo, se pueden
apreciar los mismos datos, sin repetirlos aquí, respecto de la UAA,
en el Diagnóstico Institucional antes presentado.

[ 286 ]
[ 287 ]
10.1. Tipos de régimen profesorado/IES

La actividad docente de los profesores se desarrollará a través de

las siguientes categorías:

a. Escalafonados.
b. Especiales.

Las categorías escalafonadas son:

a. Profesor Titular.
b. Profesor Adjunto.
c. Profesor Asistente.

Las Categorías Especiales de Profesores son:

a. Profesor Contratado.
b. Profesor Visitante.
c. Profesor Encargado de Cátedra.
d. Docente Libre.

Son docentes de la Universidad Nacional de Asunción los profeso-

res, los auxiliares de la enseñanza y aquellos que ejercen funciones
equiparadas a la docencia. Serán equiparados a la docencia los car-
gos determinados por el Estatuto Docente de la UNA, por el Consejo
Superior Universitario o por los Consejos Directivos de las distin-
tas Facultades, homologados por el Consejo Superior Universitario,
para ejercer, dirigir, orientar, coordinar, evaluar o supervisar la do-
cencia o actividades afines, en las unidades designadas, en función
de lo establecido en este Estatuto.
Según el Estatuto, para el acceso y la permanencia en la docencia
universitaria, no se hacen discriminaciones confesionales, políticas,
raciales, ideológicas o de género.
Los docentes imparten la enseñanza superior, realizan inves-
tigación y extensión, y cuando sean electos, participan en su go-
bierno, en las condiciones establecidas en el Estatuto. No se puede
ejercer la docencia como Profesor Escalafonado en más de dos (2)
asignaturas en un mismo período lectivo y en la misma Unidad
Académica. En las Facultades donde existan más de una Escuela,

[ 288 ]
Carrera o Filial, se consideran éstas, a efecto de la designación de
Profesores, como Unidades Académicas distintas.

Distribución por categorías (2008-2010).

2000
Titular
1000 Adjunto

Asistente
0
2008 2009 2010

10.2. Carrera docente, estímulos a la investigación

La Universidad Nacional de Asunción, a través de sus Faculta-

des, podrá otorgar menciones honoríficas y medallas de reconoci-
miento a:

a. Los graduados que egresen de la Universidad Nacional de

Asunción con promedio sobresaliente de calificaciones.
b. Los directivos, docentes, investigadores, estudiantes y funcio-
narios por acciones o trabajos que lo ameriten.

Títulos y honores
La Universidad Nacional de Asunción podrá otorgar los títulos
honoríficos de:

a. Doctor Honoris Causa o Profesor Honorario, por iniciativa del

Consejo Superior Universitario o a solicitud del Consejo Di-
rectivo de una Facultad, a personalidades que cumplan algu-
nas de las siguientes condiciones:
- Ser figura de alto relieve intelectual, científico, artístico o
haber prestado eminentes servicios a la Universidad Na-
cional de Asunción o a alguna de sus Facultades.
- Ser Rector, Decano o Catedrático eminente de una Univer-

[ 289 ]
 sidad, nacional o extranjera, y desde ese cargo distinguirse
por sus gestiones en favor de la Universidad Nacional de
Asunción o de alguna de sus Facultades.
b. Profesor Emérito, a solicitud del Consejo Directivo de una Facultad,
al Profesor Titular que se retira de la docencia después de haberla
ejercido por lo menos durante veinte (20) años y haberse distingui-
do por su labor docente o por sus investigaciones científicas.

10.3. Investigación

El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), a tra-

vés de diversas actividades, fomenta el área de investigación, apoya
la financiación de proyectos de investigación, así como también otor-
ga becas de posgrado para formar futuros investigadores.
El Paraguay ha iniciado en los últimos años la implantación de
un conjunto de normas, instituciones y otros instrumentos de polí-
tica, a través de los cuales fueron creados los primeros mecanismos
de coordinación de un “sistema nacional” para el desarrollo de la
Ciencia, Tecnología e Innovación.
En el año 1997, la Ley 1.028 –General de Ciencia y Tecnología– ins-
tituye formalmente dicho sistema y crea el Consejo Nacional de Ciencia
y Tecnología (CONACYT), como órgano rector de sus políticas y como
una institución autárquica dependiente de la Presidencia de la Repú-
blica, aunque de composición mixta, integrado por representantes de
ministerios del Poder Ejecutivo, gremios industriales, universidades
estatales y privadas, centrales sindicales y la Sociedad Científica.
En 2002, CONACYT elaboró el primer documento de Política
Nacional de Ciencia y Tecnología, el cual fue homologado por la
Presidencia de la República por Decreto 19.007, en el que se esta-
blecía la base para sectores prioritarios: energía, recursos hídricos,
ambiente, producción agropecuaria e industrias derivadas, servi-
cios y salud.
A partir del año 2006, se desarrollan los primeros proyectos impor-
tantes con apoyos de organismos multilaterales, como el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco Interameri-
cano de Desarrollo (BID), en un esfuerzo nacional basado en alianzas
público-privadas para fomentar y estimular el desarrollo de la cien-
cia y la tecnología como área estratégica en el país, insertándola en

[ 290 ]
un contexto de desarrollo sostenible, económico, social y de respeto al
ambiente natural.
Actualmente, en el 2º semestre del presente año 2011, se ha realiza-
do una convocatoria nacional sin precedentes a investigadores de todas
las áreas, en igualdad de condiciones (ya no con áreas prioritarias) para
el llamado PRONI, o Programa Nacional de Investigadores, para su ca-
tegorización, y acceder al mismo tiempo a un estímulo económico para
la continuidad y el desarrollo de la labor en ciencia y tecnología.
En cuanto a políticas sobre profesorado e investigadores en rela-
ción con las variables de etnia y género, no existen políticas específi-
camente definidas.

10.4. Maestrías y Doctorados en Paraguay

Cantidad de Maestrías y Doctorados en Universidades Privadas, 2008.

Nº de Nº de
Universidades Privadas
Maestrías Doctorados

Universidad Evangélica 1 1
Universidad Americana 7 4
Universidad Católica “Nuestra Señora de la Asunción” 22 7
Universidad Columbia del Paraguay 4 -
Universidad del Cono Sur de las Américas-EDAN 8 1
Universidad Iberoamérica 2 -
Universidad Privada del Pacífico 1 -
Universidad Autónoma de Encarnación 1 -
Universidad Autónoma de Asunción 11 6
Total 57 19
Fuente: CONACYT.

Cantidad de Maestrías y Doctorados en Universidades Públicas, 2008.

Universidades Públicas Maestrías Doctorados

Universidad Nacional de Asunción 46 8
Universidad Nacional del Este 8 1
Universidad Nacional de Itapúa 5 2
Total 59 11
Fuente: CONACYT.

[ 291 ]
 Clasificación de las Ciencias según campo científico, 2008.

Clasificación de las Ciencias según Campo Científico

Ciencias Exactas y Naturales matemáticas, informática, físicas, química,
geológicas y otras ciencias medioambientales,
biológicas
Ingeniería y Tecnología ingeniería civil; ingeniería eléctrica, ingeniería
electrónica y otras TICs, otras ingenierías
Ciencias Médicas medicina básica (incluida farmacia), medicina
clínica, ciencias de la salud
Ciencias Agrarias agricultura y pesca, medicina veterinaria
Ciencias Sociales sicología, economía, ciencias de la educación,
otras ciencias sociales
Humanidades historia, lengua y literatura, otras humanidades

Fuente: Indicadores de Ciencia y Tecnología, CONACYT, 2005.

Maestrías por campo científico en Universidades Privadas, 2008.

Número de Programas de Maestrías en Universidades Privadas por Campo Científico

Iberoamericana

Autónoma de
UCSA - Edan

de Asunción
Encarnación
Universidad

Universidad

Universidad

Universidad

Universidad
del Pacifico
Universidad
Evangélica

Americana

Autónoma
Campo científico
Columbia
Católica

subtotal

Ciencias Exactas y Naturales - - 1 - - - - - 2 3

Ingeniería y Tecnología - - 4 - - - - - - 4
Ciencias Médicas - - 8 - - - - - 1 9
Ciencias Agrarias - - - - - - - - - 0
Ciencias Sociales 1 7 7 4 8 2 1 1 6 37
Humanidades - - 2 - - - - - 2 4
subtotal 1 7 22 4 8 2 1 1 11 57
TOTAL
Fuente: CONACYT.

[ 292 ]
 Doctorados por campo científico en Universidades Privadas, 2008.

Número de Programas de Doctorados en Universidades

Privadas por Campo Científico

UCSA - Edan

de Asunción
Universidad

Universidad

Universidad
Evangélica

Americana

Autónoma
Campo científico

Católica

subtotal
Ciencias Exactas y Naturales - - - - 1 1
Ingeniería y Tecnología - - - - - -
Ciencias Médicas - - - - - -
Ciencias Agrarias - - - - - -
Ciencias Sociales 1 4 5 1 - 11
Humanidades - - 2 - 5 7
subtotal 1 4 7 1 6 19
TOTAL
Fuente: CONACYT.

Doctorados y Maestrías en Universidades del Paraguay, 2008.

Universidades del Paraguay Nº de Maestrías Nº de Doctorados

Universidad Evangélica
Universidad Americana
Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción
Universidad Columbia del Paraguay
Universidad del Cono Sur de las Américas - EDAN
Universidad Iberoamérica
Universidad Privada del Pacífico
Universidad Autónoma de Encarnación
Universidad Autónoma de Asunción
Universidad Nacional de Asunción
Universidad Nacional del Este
Universidad Nacional de Itapúa
Fuente: CONACYT.
1 1
7 4
22 7
4 -
8 1
2 -
1 -
1 -
11 6
46 8
8 1
5 2
116 30

[ 293 ]
 Doctorados y Maestrías en Universidades del Paraguay, 2008.

Universidades del Paraguay

50
45
40
35
30
25
20
15
10 Maestrías
5
0 Doctorados

U.Nacional...
U.Autónoma...
U. Autónoma...

U. Pacífico
U. Iberoamérica

U. Nacional Este
UCSA - EDAN
U. Católica

U. Evangélica
U. Americana

U. Columbia

U. Nacional Itapuá

Fuente: CONACYT.

Maestrías en Universidades del Paraguay por Campo Científico, 2008.

Maestrías en Paraguay
Humanidades
9%

Ciencias Exactas
y Naturales
Ciencias
18%
Sociales
9%

Ingeniería y
Tecnología
14%

Ciencias Agrarias Ciencias

5% Médicas
9%

Fuente: CONACYT.

[ 294 ]
Doctorados en Universidades del Paraguay por Campo Científico, 2008.
Doctorados en Paraguay

Ciencias
Médicas Ingeniería y Tecnología
3% 0%
Ciencias Exactas Doctorados en Paraguay
y Naturales 0%
3% Ciencias Agrarias
0%
Humanidades
27%

Ciencias
Sociales
67%

Fuente: CONACYT.

Maestrías y Doctorados en Universidades del Paraguay por

Campo Científico, 2008.

Maestrías y Doctorados
en Paraguay
Humanidades
13%

Ciencias Ciencias Exactas

Sociales y Naturales
49% 15%

Ingeniería y Tecnología
11%

Ciencias
Médicas
Ciencias Agrarias 8%
4%

Fuente: CONACYT.

[ 295 ]
 De la lectura y el análisis comparativo de los cuadros preceden-
tes, se deduce la alta oferta de Maestrías y Doctorados en los campos
de las Ciencias Sociales (49%) y Humanidades (13%), ya que entre
ambos cubren el 65% de la oferta académica en posgrados del país.
Por otro lado, en las áreas de las ciencias naturales, exactas y
vinculadas a la producción, como ser Ciencias Exactas y Naturales,
Ingeniería y Tecnología, Ciencias Medicas, Ciencias Agrarias, la su-
matoria de la oferta de todas juntas apenas alcanza el 35%, siendo
estas ramas de la ciencias las básicas para el desarrollo y el creci-
miento económico del Paraguay.
Por último, a pesar de no disponer espacio aquí al efecto, es im-
portante destacar que, del estudio de los contenidos curriculares de
los diversos programas que se imparten en el país, se infiere la falta
de coherencia curricular en vistas al perfil del egresado que se quie-
re obtener. Ya que, en general, todos los Programas son profesiona-
lizantes, con muy raras excepciones, como el caso del Programa de la
Universidad Evangélica del Paraguay, que apunta a la formación de
docentes-investigadores en el área de las Ciencias de la Educación.
Por su parte, la Facultad Politécnica de la UNA también posee un
Programa en el área de la Ciencias Tecnológicas, que tiene como fin
formar docentes-investigadores. El programa es de reciente creación
y se encuentra en su etapa inicial. O sea, finalizando el presente
Informe Nacional, se capacita muy poco, y no con las herramientas
adecuadas para alcanzar un desarrollo sostenido de la labor de in-
vestigación, vinculada a la docente de varias formas, pero que no
debe asociarse o subsumirse en ella. La inversión en todos los aspec-
tos en la investigación es una deuda a superar, cuya retribución re-
dundará en el desarrollo en área estratégicas para las posibilidades
productivas futuras de nuestro país.

Conclusiones preliminares para las comparaciones

de los DN entre los países miembros

En base de los documentos y datos –secundarios, entrevistas, etc.

– obtenidos a lo largo de nuestro DN, contrastados con los marcos
legales vigentes (Constitución Nacional, Ley de Educación Superior,
de Universidades, sus Modificaciones, Proyectos en la Comisión Bi-
cameral, etc.), y con las dimensiones y los objetivos definidos dentro

[ 296 ]
de nuestro Proyecto, dejamos abiertas algunas conclusiones prelimi-
nares para considerar a modo de síntesis final.

• Frente a las equidades de base naturales en la distribución

por edad y género, se destacan las desigualdades de acceso
al sistema educativo por género, así como ámbito geográfico,
siendo las más afectadas las jóvenes provenientes del medio
rural, y más aun las de origen étnico indígena.
• No existen en los Marcos Legales Nacionales Macro, referen-
cias específicas y operativas respecto del tratamiento, abor-
daje e incorporación de la problemática, eje transversal, etc.,
de la igualdad de oportunidades-vulnerabilidad/exclusión
(jóvenes de las zonas rurales-desigualdad-pobreza), del eje
inequidad-equidad, de género e inclusión indígena dentro de
la política de la ES y sus IES, como cobertura legal de los de-
rechos de los grupos vulnerables; convenios de discriminación
positiva; declaraciones explícitas de regulación.
• Ausencia y no identificación de colectivos vulnerables que no
acceden a la ES, de manera sistemática y como parte de una
política institucional del MEC y del SES y sus Instituciones,
de inclusión y pertinencia social: mujeres (diferencia-género),
indígenas (diferencia-étnicas); jóvenes rurales (vulnerabili-
dad-desigualdad-pobreza).
• Carencia de mecanismos para integrar a las poblaciones vul-
nerables en la ES, de manera sistemática y como parte de una
política de inclusión y pertinencia social: mujeres (diferencia-
género), indígenas (diferencia-étnicas); jóvenes rurales (vul-
nerabilidad-desigualdad-pobreza).
• No se ha accedido ni encontrado ningún documento formal ofi-
cial, aun fruto de las informaciones facilitadas por las propias
autoridades del MEC encargadas de la Dirección de la Educa-
ción Superior, de una política general eje, acción focalizada,
o acción estructurante de investigación dentro o fuera de las
Universidades donde se sistematice el tema de la inclusión
social, y se la articule-ligue-contextualice en/dentro y respecto
de la situación de la realidad actual del país (presente) y de un
proyecto país (futuro).
• Sí se encuentran esparcidas actividades focales, puntuales
(desarticuladas interinstitucionalmente; sin alcance de polí-

[ 297 ]
 tica de gestión educativa pública) pero que, al confundir in-
clusión con aceptación de personas (en términos individuales,
méritos, una beca casual, un éxito deportivo, etc.) a lugares
que antes no accedían, o a apoyar alguna variable de alguna
de las condicionantes de su situación de exclusión, no llegan a
realizar más que un enmascaramiento de inclusión (por ende,
de la situación estructural e histórica de exclusión) y una pér-
dida de oportunidad de inclusión, cohesión e equidad desde
macropolíticas diseñadas por los organismos estatales compe-
tentes y/o emprendimientos privados.
• No se encuentra en las Universidades, tanto públicas como
privadas, ni siquiera una línea de investigación que haya sis-
tematizado el tema da la inclusión o de la exclusión desde el
punto de vista cultural, estructural e histórico. Paso éste nece-
sario para el delineamiento de políticas de inclusión-cohesión-
equidad, con determinada definición-orientación social.
• Si por una parte sí existen, evidentemente, un conjunto de
políticas nacionales de educación superior, por otro lado, se
detecta de acuerdo con lo dicho arriba, la ausencia de estruc-
turas institucionales de atención a grupos vulnerables de
forma sistemática y como parte de una política de inclusión
y pertinencia social: mujeres (diferencia-género), indígenas
(diferencia-étnicas); jóvenes rurales (vulnerabilidad-desigual-
dad-pobreza); así como políticas, programas, unidades organi-
zativas, propuestas de innovación para la inclusión.
• Respecto de la selección de alumnos/as (en la guía de RIAIPE
figura sólo masculino), se percibe claramente que no existen
consideraciones estructurales o aun focales pero articuladas
y en desarrollo (interinstitucionalmente, en expansión según
tiempos, etc.) sobre los tres ejes que nos convocan: equidad,
cohesión, integración según género, etnia, y condición econó-
mica (pobreza-exclusión).
• Asimismo, en relación con otras dos de las dimensiones des-
criptas y analizadas en el presente informe, Alumnado y re-
presentatividad y Certificación de Profesionales, la paridad o
no respecto de la composición distribución por género, pobreza
u origen étnico, es totalmente casual, no respondiendo a polí-
tica expresa al efecto. Para el caso de la condición de género,
hasta podríamos decir que casi acompaña la distribución na-

[ 298 ]
 tural de uno por uno, respecto de la relación hombre-mujer,
también para la educación. Claro está que esto es siendo op-
timistas, puesto que justamente la participación dentro del
Proyecto Marco RIAIPE es para considerar las inequidades
y las desigualdades producidas socialmente y, por lo tanto,
superar toda y cualquier postura de ajuste naturalista.
• Las políticas de becas, hasta el presente, distan de generar
equidad (de género), inclusión, integración y cohesión social
(población pobre, joven y rural, e indígenas).
• Se encuentra un déficit en la formación-capacitación (cuali-
dad) y en la cantidad de investigadores para que el país real-
mente pueda desarrollar un proyecto autosustentable.
• Todo lo cual propicia un campo de oportunidades de desarrollo
e innovación institucional en el país, desafío político, académi-
co y social, con historia, posicionamiento como IES, recursos,
voluntad y actitud positivas al efecto.
• Poder instalar en el debate nacional –agenda política y norma-
tividad–, desde IES públicas y privadas, alguna propuesta de
marco legal para la discriminación positiva o por cuotas, como
política de inclusión y pertinencia social dentro del ámbito de la
ES, sería de por sí un logro significativo, para las Universidades
contrapartes del Proyecto (UNA-UAA) y sobre todo para los be-
neficiarios, los grupos vulnerables: jóvenes campesinos, minorías
étnicas, indígenas, y por diferencias como la de género-mujer.

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[ 303 ]
 LA EDUCACIÓN SUPERIOR
EN URUGUAY
Javier Acuña, Graciela Cafferatta, Adriana Marrero,
Leandro Pereira (UDELAR)
Introducción

Este capítulo se estructura de la siguiente manera. En primer

lugar, se parte de una descripción de Uruguay como país, desde
el punto de vista geográfico, político, económico y demográfico. A
continuación, se presenta la estructura del sistema educativo na-
cional, desde sus años iniciales hasta la finalización de los ciclos
de doctorado. El cuerpo principal del informe consiste en la des-
cripción del sistema de Educación Superior, incluyendo la prin-
cipal universidad del país (la Universidad de la República, que
integra esta red y sobre la cual ya se ha presentado un informe),
así como también las universidades privadas y otros institutos
universitarios o terciarios públicos y privados. De acuerdo con la
formulación del proyecto, se examina la cuestión del género en
forma transversal, tanto desde el punto de vista estadístico como
cualitativo, presentando la distribución de docentes y estudiantes
según sexo y esbozando algunas hipótesis explicativas sobre los
fenómenos encontrados. También se hace alusión a la situación
de otras minorías y al notable peso institucional (80% de la matrí-
cula) de la Universidad de la República como única Universidad
Pública del País.
Como se ve en el trabajo, esto supone una notable excepción a
los procesos de privatización que ha sufrido la educación superior
en América Latina y otras regiones del mundo. Se concluye con la
sistematización de los principales rasgos del Sistema de Educación
Superior Uruguayo.

[ 307 ]
1. Contexto
La República Oriental del Uruguay

La República Oriental del Uruguay está situada entre los 30º y

los 35º latitud sur, y los 55º y los 60º longitud oeste, y tiene una su-
perficie de 186.926 kilómetros cuadrados. El territorio está dividido
en diecinueve departamentos. La capital, Montevideo, se localiza en
el departamento del mismo nombre, y es una ciudad puerto ubicada
al sur del país y con costas al Río de la Plata. Montevideo, con un
42,5% de la población del país, es el departamento más densamente
poblado: 2.510 habitantes por kilómetro cuadrado.
Uruguay figura en el Informe de Desarrollo Humano de 2011 en
el puesto 48 del mundo, entre los países con alto desarrollo humano,
tres puestos por debajo de Argentina (45) y cuatro por debajo de Chi-
le (44). Al año 2007, la población ascendía a 3.323.906 personas, de
las cuales 1.718.440 (51,7%) eran mujeres y 1.605.466 (48,3%) hom-
bres. La tasa global de fecundidad alcanzaba el 2,0 y la esperanza de
vida al nacer era de 76 años (72 para hombres y 80 para mujeres).
Se encuentra alfabetizado el 97,5% de la población adulta, con una
ligera ventaja a favor de las mujeres. El 95% de la población cuenta
con energía eléctrica en los hogares; el 83% tiene abastecimiento de
agua por cañería dentro del hogar; otro 10% accede al agua por ca-
ñería, pero fuera de la vivienda. El Producto Bruto per cápita es de
13.208 dólares estadounidenses.
Uruguay tiene un sistema de gobierno semipresidencialista y
unitario. El Poder Ejecutivo es ejercido por el Presidente de la
República, actuando con Ministro, Ministros o Consejo de Minis-
tros. El Poder Legislativo es bicameral; la Cámara de Senadores
consta de 31 miembros electos a nivel nacional, y la Cámara de
Representantes, de 99 miembros electos a nivel departamental.
La reunión de ambas Cámaras forma la Asamblea General. Si
bien se ha promulgado una ley de cuotas para asegurar la repre-
sentación de las mujeres en el Parlamento, aún no ha entrado en
vigencia. El Poder Judicial es encabezado por la Suprema Corte
de justicia. El voto es universal desde 1916 para los hombres y
desde 1934 para las mujeres. La Constitución actual fue aproba-
da en 1967.

[ 308 ]
2. Marco legal normativo
Características y organización del Sistema Educativo en Uruguay1

El sistema educativo uruguayo se propone garantizar el libre

acceso de todos los ciudadanos a la educación. En el marco que la
Constitución le confiere, esta garantía se expresa mediante la gra-
tuidad de la oferta educativa en todos los niveles (en el plano voli-
tivo) y mediante el establecimiento de la obligatoriedad de acceso
a ella durante 11 años de escolarización (en el plano de equidad).
Es decir que, desde el nivel 4 de educación inicial hasta el 3° año
de educación media, todos los ciudadanos, niños y niñas residen-
tes en el territorio nacional, deben transitar obligatoriamente los
siguientes niveles de educación formal: niveles 4 y 5 de Educación
Inicial, Educación Primaria (de 1° a 6° año) y Educación Media Bá-
sica (de 1° a 3° año). Esta obligatoriedad ya ha sido ampliada a 14
años de escolarización mediante la incorporación de la Educación
Media Superior.
El Sistema Nacional de Educación es definido como un conjunto
de propuestas educativas integradas y articuladas para todos los
habitantes del país, a lo largo de toda la vida, conformado por la
educación formal y no formal, así como por la educación en la pri-
mera infancia.
La educación formal está organizada en niveles: etapas del pro-
ceso educativo, que aseguran su unidad y facilitan su continuidad.
Actualmente, cuenta con cinco niveles, de los que dos, la Educación
Media y la Educación Terciaria, pueden a su vez ser valorados inter-
namente según las alternativas de su oferta educativa.

2.1. Estructura del Sistema Nacional de Educación

El sistema educativo uruguayo se encuentra regulado por Ley

General de Educación Nº 18.437 del año 2008, y sus niveles pueden
describirse de la siguiente manera:

1. Extraído del Anuario Estadístico de Educación 2009.

[ 309 ]
• Educación inicial (Nivel 0): tiene como cometido estimular el
desarrollo afectivo, social, motriz e intelectual de los niños y
niñas de 3, 4 y 5 años. Es obligatoria desde los 4 años.
• Educación primaria (Nivel 1): se encuentra organizada en dos
modalidades de educación, común y especial; esta última está
dirigida a niños con capacidades diferentes. Tiene una dura-
ción de seis años a partir de los seis años de edad.
• Educación media (Nivel 2): puede ser de dos tipos, general
(Ciclo Básico en Educación General o, coloquialmente, “li-
ceos”) y técnica (Ciclo Básico de Educación Media Tecnoló-
gica), y se organiza en dos niveles distintos (Media Básica y
Media Superior).
• En la Educación Media Básica, también se incluyen el 7º, el 8º
y el 9º grados de Ciclo Básico Rural (dependiente de Enseñan-
za Secundaria y que se imparte en establecimientos de En-
señanza Primaria del interior rural del país). Como ciclo, se
extiende entre el 1º y el 3º año de Educación Media y atiende a
la población estudiantil que teóricamente se encuentra entre
los 12 y los 14 años.
• La Educación Mmedia Superior (Nivel 3) tiene un mayor gra-
do de especialización y se dirige a jóvenes en edades teóricas
de entre 15 y 17 años. Se imparte en tres modalidades de ense-
ñanza: a. Educación general o Bachillerato de Educación Se-
cundaria, que permite la continuidad a la educación terciaria;
b. Educación tecnológica, que también permite la continuidad
a la educación terciaria (bachilleratos tecnológicos, educación
media profesional, educación media tecnológica y cursos de
articulación entre niveles), y c. Educación técnico-profesional,
que está orientada fundamentalmente a la inserción laboral
e incluye cursos técnicos básicos y superiores; requiere por lo
menos 15 años de edad y constituye una continuación de la
Educación Primaria.
• Educación terciaria (Nivel 4): en este nivel existe una impor-
tante diversidad de ofertas educativas, provenientes de dife-
rentes institutos, escuelas y centros, públicos y privados. Se
organiza a su vez en tipos diferentes: a. la Educación Terciaria
no universitaria; b. la Formación en Educación con carácter
universitario, de reciente creación y aún sin una instituciona-
lización concreta, y c. la Educación Terciaria Universitaria.

[ 310 ]
 • Educación terciaria (Nivel 4-A): incluye a la Escuela Militar,
la Escuela Militar de Aeronáutica, la Escuela Naval (todas
dependientes del Ministerio de Defensa), la Escuela Nacional
de Policía (dependiente del Ministerio del Interior) y la Es-
cuela Municipal de Arte Dramático (dependiente de la Inten-
dencia Municipal de Montevideo). Las instituciones de tipo no
universitario en el sector privado son los llamados Institutos
de Enseñanza Terciaria no Universitaria, los que solicitan al
MEC el reconocimiento del nivel académico adecuado de la en-
señanza impartida y de los títulos expedidos por ellos, según
pautas de valoración generalmente aceptadas en el ámbito
nacional e internacional.
• Formación en educación (Nivel 4-B): este nivel y modalidad
tiene por objeto la formación de maestros, maestros técni-
cos, profesores y educadores sociales, así como otras for-
maciones que el sistema social requiera, como enseñanza
terciaria universitaria. Incluye, en materia de oferta pú-
blica, los cursos y las carreras terciarias de los Institutos
de Formación Docente –que en el futuro tendrán carácter
universitario a través del recientemente creado Instituto
Universitario de Educación (IUDE) – y del Centro de For-
mación y Estudios del Instituto del Niño y del Adolescente
del Uruguay (INAU).
• Educación terciaria universitaria (Nivel 4-C): conduce a la
obtención de títulos de grado y posgrado (especialización, di-
plomas, maestrías o doctorados). En la órbita pública, la úni-
ca universidad es la Universidad de la República (UR), cuyas
características analizaremos posteriormente.

2.2. Principales organismos de la Educación Pública2

El gobierno de la educación se encuentra integrado por tres

organismos principales: a. el Ministerio de Educación y Cultura;
b. un ente autónomo para la administración y conducción de la
educación pública no universitaria (Administración Nacional de

2. Tomado del Anuario Estadístico de Educación 2009.

[ 311 ]
Educación Pública, ANEP), y c. un ente autónomo para la ad-
ministración y conducción de la educación pública universitaria,
que es la Universidad de la República (UR). Como se ve, desde el
punto de vista institucional, Uruguay es una excepción en cuanto
a que el Ministerio de Educación no es el directamente encargado
del diseño y ejecución de las políticas educativas. Los trataremos
en su orden:

a. Ministerio de Educación y Cultura (MEC). Entre sus co-

metidos, le compete el desarrollo de los principios generales
de la educación, facilitando la coordinación entre las diferen-
tes políticas educativas nacionales y su articulación con las
políticas de desarrollo humano, cultural, social tecnológico y
económico; relevar, confeccionar y difundir, en coordinación
con los entes autónomos, las estadísticas del sector en el mar-
co del Sistema Estadístico Nacional. La Dirección de Educa-
ción del MEC tiene, entre sus cometidos, la autorización y el
reconocimiento de nivel académico de las carreras de nivel
terciario, lo que hace a través del Consejo Consultivo de Ense-
ñanza Terciaria.

b. Administración Nacional de Educación Pública

(ANEP). Es un ente autónomo con personería jurídica creado
en marzo de 1985, encargado de los niveles educativos com-
prendidos entre los 4 y los 17 años. De la ANEP dependen
Consejos Desconcentrados encargados de cada subsistema
(Consejo de Educación Primaria, de Educación Secundaria,
Consejo de Educación Técnico Profesional).

c. Universidad de la República (UR). Es un ente autónomo

con personería jurídica, consagrado en la Constitución, que
tiene a su cargo la enseñanza pública superior, de nivel ter-
ciario y posterciario. Cubre todas las áreas del conocimiento y
está gobernada por un sistema corporativo que describiremos
más adelante.

[ 312 ]
[ 313 ]
Fuente: Anuario Estadístico de Educación de 2009: 30.
2.3. El Sistema de Educación Superior

El marco legal de la educación superior pública en el Uruguay

se rige, en general, por la Constitución de la República, Art. 70 y
71, donde se establece que “El Estado propenderá al desarrollo de
la investigación científica y de la enseñanza técnica”, para lo cual la
ley deberá proveer lo necesario para su cumplimiento, declarando
en tal sentido “de utilidad social la gratuidad de la enseñanza oficial
primaria, media, superior, industrial y artística y de la educación
física”; y particularmente los Nº 202, 203, 204 y 205; y por la Ley
Orgánica de la Universidad, Nº 12.549, de octubre de 1958, en donde
también se declara, entre otras cosas, la gratuidad de la enseñanza
universitaria oficial, según el Art. 66, que expresa claramente:

La enseñanza universitaria oficial es gratuita. Los estu-

diantes que cursen sus estudios en […] la Universidad de la
República no pagarán derechos de matrículas, exámenes, ni
ningún otro derecho universitario. Los títulos y certificados de
estudio que otorgue la Universidad de la República se expen-
derán gratuitamente, libres del pago de todo derecho.

Esta gratuidad es en sí misma una beca indiscriminada, que am-

para a toda la sociedad, sin excepciones ni condiciones, excepto los
requisitos académicos que correspondan.
La Ley General de Educación (LGE), Nº 18437, de 2009, que re-
gula el sistema educativo nacional, también tiene atribuciones sobre
la educación superior uruguaya. Esta ley establece la conformación
de la Educación Terciaria Pública (Art. Nº 79) con la Universidad de
la República y con los Institutos Universitario de Educación (IUDE)
y Terciario Superior (ITS), ambos creados según los Art. 84 y 87
respectivamente. Es de señalar que, hasta tanto no esté en funcio-
namiento el IUDE y no se apruebe la Ley Orgánica del ITS, ambos
institutos permanecerán en la órbita de la ANEP, de acuerdo con las
disposiciones transitorias de la LGE, ítems H) I) J); en cuanto a los
cursos de tecnólogos, que actualmente se realizan entre la UR y la
ANEP, continuarán como hasta ahora, integrándose gradualmente
a los institutos del ITS. Estos institutos, cuyos respectivos órganos
de conducción deberán incluir a representantes de la ANEP y de la
Universidad –además de los electos por docentes, estudiantes y egre-

[ 314 ]
sados–, desarrollarán actividades de enseñanza, investigación y ex-
tensión, y sus respectivos objetivos serán: la formación de maestros,
maestros técnicos, educadores sociales y profesores para el primero,
y de técnicos en diversas áreas de la producción y los servicios (Art.
Nº 87) para el segundo. Los títulos expedidos por el IUDE, serán de
nivel universitario (Art. Nº 86), en tanto los conocimientos adquiri-
dos en el ITS serán revalidados por las demás instituciones tercia-
rias o universitarias, lo que facilita la continuidad educativa de sus
estudiantes y egresados (Art. Nº 87). Queda establecido en este mis-
mo artículo: a. que el Poder Ejecutivo deberá elevar al Parlamento
el Proyecto de Ley Orgánica del ITS, y b. el impulso de Programas
Regionales y Nacionales de enseñanza terciaria. Asimismo, se esta-
blece la consulta a las organizaciones de trabajadores, empresarios,
movimiento cooperativo, y a las intendencias, ministerios y otras
instituciones, públicas o privadas, que se entiendan pertinentes.
Por su parte, el Art. 83 expresa que se propenderá a la formación
de un sistema nacional de educación terciaria pública, que deberá,
entre otras cuestiones: promover la enseñanza terciaria de calidad,
a lo largo de toda la vida activa, conformar un sistema integrado que
permita elegir varios trayectos reconociendo los saberes adquiridos
en los diferentes niveles, impulsar la descentralización compartien-
do los recursos de las diferentes instituciones, así como:

Contribuir a la dignificación de la profesión docente, […] a

la formación de nivel universitario, la calificación permanente
y la evaluación sistemática de todos los docentes de la ense-
ñanza pública, desde el nivel inicial hasta el superior.

El Àrt. 86 de esta ley expresa que se le propondrá a la ANEP y

a la UR programas conjuntos para la formación de los docentes de
todos los niveles de la enseñanza pública.
Asimismo, queda determinado que los conocimientos adquiridos,
dentro de cualquiera de los niveles que integran el sistema educati-
vo (descriptos en el Art. Nº 22), serán revalidados para permitir la
movilidad horizontal de los educandos, especificando que se facilita-
rá la movilidad de los estudiantes de educación media básica, media
superior, terciaria y universitaria, incluyendo específicamente “ca-
rreras de grado”, con el objetivo de “crear un sistema de formaciones
variado y no compartimentado” (Art. Nº 23).

[ 315 ]
 El Art. 30 establece los objetivos de la educación terciaria univer-
sitaria, y la integración de los procesos de enseñanza, investigación
y extensión, así como la extensión de títulos de grado y posgrado.
Por otra parte, y según el Art. Nº 39, con el fin de mantener al alum-
nado dentro del sistema educativo formal, e independientemente de
promover la finalización en tiempo y forma de la educación formal,
se determina la validación de los conocimientos obtenidos fuera de
ésta, cuando se correspondan con los requisitos establecidos en el
nivel educativo correspondiente, dejando la reglamentación de los
procedimientos a cargo de la institución, integrante del Sistema Na-
cional de Educación Pública, que corresponda. La ley no discrimina
entre los niveles integrantes del Sistema, de modo que estaría in-
cluido el nivel universitario.
De este modo, a través de algunas de las disposiciones de esta
ley, quedarían cubiertos varios de los puntos planteados por la Uni-
versidad en su proyecto de reforma, tales como: 1. continuidad edu-
cativa de las personas durante toda su vida activa; 2. impulso de
programas regionales y nacionales; 3. consulta e involucramiento
de intendencias, ministerios y demás instituciones públicas y pri-
vadas que se crean pertinentes, así como de las organizaciones de
trabajadores, empresarios y movimiento cooperativo; 4. trayectos
horizontales de docentes y estudiantes; 5. acreditación o reválida
de conocimientos, entre las diferentes instituciones integrantes del
Sistema Nacional de Educación, y 6. programas conjuntos para la
formación de los docentes, y contribución a la dignificación de esta
profesión, impulsando la calificación permanente, la evaluación sis-
temática y la formación de nivel universitario, para todos los niveles
del sistema educativo.
Se crea además el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, el
cual estará dirigido por una comisión integrada por siete miembros,
designados por el Ministerio de Educación y Cultura (que la presidi-
rá), por la ANEP, por la UR y por la educación privada inicial, prima-
ria y media habilitada, cuyo objetivo será evaluar la calidad educativa
uruguaya en los niveles inicial, primario y medio; no se incluye, por lo
tanto, la educación terciaria ni la universitaria, las cuales, sin embar-
go, también integran el Sistema Nacional de Educación.
Por su parte, la Educación Superior Privada está amparada por
el Decreto-Ley 15.661 del 29/10/84, primera norma dictada finali-
zando el régimen de facto, convalidada por la Ley 15.738 del 13/3/85,

[ 316 ]
que se refiere a los títulos otorgados por las Universidades privadas,
cuyo funcionamiento haya sido autorizado por el Poder Ejecutivo,
y por el decreto Nº 308/95 del 11 de agosto de 1995. En cuanto a la
Educación Terciaria Privada, y según el Art. 82 de la LGE, aquélla
se rige por el decreto –citado al inicio de este párrafo– Nº 15.661, y
sus decretos reglamentarios.

2.4. El concepto de Universidad en Uruguay

La palabra “universidad” se utiliza en el Uruguay en sentido restric-

tivo, para referirse a las instituciones de educación superior, públicas o
privadas, que cumplan con ciertos requisitos establecidos en la Consti-
tución, la Ley Orgánica de la Universidad de la República Nº 12.549 del
16 de octubre de 1958, la Ley 18.437 de diciembre de 2008, en particu-
lar el Cap. XI, y el Decreto-Ley 15.661, de octubre de 1984, que regula
la educación terciaria privada, reglamentado por el Decreto 308/995.
A los efectos de este trabajo, parece pertinente explicitar la dife-
rencia entre otros dos términos que se usan simultánea y conjunta-
mente con el de “universidad”: instituto universitario y educación
terciaria. En los hechos, no fue sino hasta la creación de la primera
universidad privada, en el año 1984, cuando surgió en el país la per-
tinencia de la distinción antedicha.
Reglamentando el Decreto-Ley 15.661, el Art. 2 del Decreto
308/995, establece:

Artículo 2.- (Enseñanza universitaria). A los efectos del

artículo 1 del Decreto-ley Nº 15.661, de 29 de octubre de 1984,
se considera universitaria la enseñanza terciaria que por su
rigor científico y profundidad epistemológica, así como por su
apertura a las distintas corrientes de pensamiento y fuentes
culturales, procure una amplia formación de sus estudiantes
que los capacite para la comprensión crítica y creativa del co-
nocimiento adquirido, integrando esa enseñanza con procesos
de generación y aplicación del conocimiento mediante la in-
vestigación y la extensión de sus actividades al medio social.

Las diferencias entre Universidad e Instituto Universitario se es-

tablecen en el mismo decreto, en su Art. 4:

[ 317 ]
 Artículo 4.- (Tipos de instituciones universitarias). La
autorización prevista en el artículo 3º podrá solicitarse para:
A) realizar las actividades de enseñanza, investigación y ex-
tensión en tres o más áreas disciplinarias no afines, orgánica-
mente estructuradas en facultades, departamentos o unidades
académicos equivalentes; las instituciones autorizadas confor-
me a este apartado utilizarán la denominación “Universidad”.
B) realizar las actividades de enseñanza, investigación y
extensión en una o más áreas disciplinarias afines, o en dos no
afines orgánicamente estructuradas en facultades, departa-
mentos o unidades académicas equivalentes; las instituciones
autorizadas conforme a este apartado utilizarán la denomina-
ción “Instituto Universitario”.

El término “educación terciaria” se reserva para cualquier tipo de

enseñanza formal que requiera para su ingreso la culminación de la
educación media superior (Ley 18.437).
Aunque las especificaciones del Art. 4 del Decreto 308/995 tienen
como objeto dar un marco jurídico al reconocimiento de instituciones
y titulaciones privadas, al amparo de dicho Decreto también se ha
reconocido el carácter universitario de las Licenciaturas ofrecidas
por el Ejército y la Escuela Naval.
La Ley General de Educación Nº18.437, que vimos anteriormente
en el apartado “El sistema de educación superior”, ha introducido im-
portantes cambios en el sistema educativo nacional, creando el Siste-
ma Nacional de Educación, y dos nuevas instituciones que asignan a
la UR un nuevo papel en el concierto de la educación pública nacional,
en dos temas claves, como son la formación docente y la educación
técnica. Ellos son: a. el Instituto Universitario de Educación (IUDE),
en la órbita del Sistema Nacional de Educación Pública, y b. los Insti-
tutos de Educación Terciaria (IET), en el ámbito de la ANEP. De esta
manera, la Universidad de la República pasa a ser un ente más de la
Educación Terciaria Pública, junto con el Instituto Universitario de
Educación y los Institutos de Educación Terciaria (Art. 79).

2.5. La Educación Superior pública

La educación terciaria pública está compuesta por: a. la Univer-

sidad de la República; b. el Instituto Universitario de Educación

[ 318 ]
(IUDE), creado por Ley 18.437 del año 2008, que aún no se ha cons-
tituido como tal y que, hasta tanto se constituya, funciona como Ins-
tituto de Formación Docente dependiente de ANEP; c. las carreras
técnicas terciarias dependientes del Consejo de Educación Técnico-
Profesional y la UR, y d. la Escuela Nacional de Policía, Escuela
Militar, Escuela Naval y Escuela de Aeronáutica.

2.5.1. La Universidad de la República: caracterización

La Universidad de la República está regida por la Ley Orgánica

de octubre de 1958 y es la única pública del país. Es gratuita, autó-
noma y cogobernada, con participación de estudiantes, docentes y
egresados en claustros, consejos y comisiones. El acceso de los estu-
diantes es, además de gratuito, libre, teniendo como único requisito
la aprobación del bachillerato en una orientación relacionada con
la carrera que se va a cursar. Un número limitado de estudiantes
recibe, además, becas monetarias y/o de alimentación en los come-
dores universitarios. La gran mayoría de los cursos y las carreras se
imparten en Montevideo, principal ciudad y capital del país. En su
organización y dinámica, se expresa el desarrollo de las tres funcio-
nes básicas: investigación, enseñanza y extensión.
Puede describirse, en términos de IESALC-UNESCO, como una
macrouniversidad, en cuanto constituye la “principal concentración
organizada de las ciencias, las tecnologías y las labores intelectuales
en cada país, cubren las distintas áreas del conocimiento, cuentan
con la más prestigiosa acumulación de carreras de grado, son res-
ponsables del 80% de los programas académicos de posgrado acre-
ditados, aportan más del 70% de la investigación que se desarrolla”
(García Guadilla, 2002).
En el caso uruguayo, el 88% de la matrícula universitaria del país
está concentrado en la Universidad de la República, la que tiene casi
82.000 estudiantes e imparte programas de enseñanza en 23 áreas
de conocimiento (Oddone y Perera, 2004: 2 y 6). Al año 2009, la UR
cuenta con 93 títulos de carreras universitaria de grado. A su vez,
los títulos de carreras universitarias de grado técnicas y otras son
70. Dentro de las carreras universitarias de grado, existen 12 títulos
intermedios. En lo que respecta a carreras universitarias de posgra-
do, la UR cuenta con 208 títulos de posgrado, 135 son Especialida-

[ 319 ]
des, Diplomas, Certificados, 60 son Maestrías, y 13 corresponden a
Doctorados. Por último, en lo que respecta a la oferta de carreras con
títulos técnicos y tecnológicos, son 23 al año 2009, y también cuenta
con 10 carreras universitarias no terciarias. Sumado a esto, la UR
reúne al 80% de los investigadores activos del país.
La gratuidad, que alcanza incluso hasta los posgrados académi-
cos, maestrías y doctorados, no sólo es uno de los principios por los
cuales se rige la UR, sino el principal mecanismo a través del cual ha
buscado garantizar la equidad en el acceso de los estudiantes de dis-
tintos estratos sociales. Está consagrado en la Constitución y especi-
ficado por la reciente Ley de Educación. Sin embargo, por sí solo, es
insuficiente para asegurar una equidad cuyos principales obstáculos
se presentan en etapas previas a la universitaria (Marrero, 2010).

2.5.2. El marco legal de la UR3

La Universidad de la República es un ente autónomo consagrado

como tal por el Art. 202 de la Constitución de la República. La Cons-
titución consagra al Consejo Directivo como el órgano “rector” de la
Universidad e indica que “El Consejo Directivo de la Universidad de
la República será designado por los órganos que la integran, y los con-
sejos de sus órganos serán electos por docentes, estudiantes y egresa-
dos”, conforme con lo que establece la ley sancionada por la mayoría
absoluta de votos del total de componentes de cada cámara (Art. 203).
De esta disposición surge que el Consejo Directivo de la Universi-
dad (denominado “Consejo Directivo Central” por la Ley Orgánica Nº
12.549, del 29 de octubre de 1958) no se integra mediante elecciones,
sino por designación que, en sesión especialmente convocada al efecto,
deben hacer los órganos que componen la Universidad.
Los órganos de la Universidad son: el Consejo Directivo Central,
el Rector, la Asamblea General del Claustro, los Consejos de Facul-
tades, los Decanos, las Asambleas del Claustro de cada Facultad y
los órganos a los cuales se encomienda la Dirección de los Institutos
o Servicios (Art. 6 de la Ley Orgánica).

3. Este apartado es una versión textual de la información que figura en la página

portal de la UR, www.universidad.edu.uy.

[ 320 ]
Distribución general de competencias

El Consejo Directivo Central, el Rector y la Asamblea General

del Claustro tendrán competencia en los asuntos generales de la
Universidad y en los especiales de cada Facultad, Instituto o Servi-
cio, según lo establece la Ley Orgánica. Los Consejos de Facultades,
los Decanos, las Asambleas del Claustro de cada Facultad y demás
órganos tendrán competencia en los asuntos de sus respectivas Fa-
cultades, Institutos o Servicios, sin perjuicio de las atribuciones que
competen en esa materia a los órganos centrales ni de la facultad de
opinión que, en los asuntos generales, tienen todos los órganos de
la Universidad (Art. 7 de la Ley Orgánica). Por el procedimiento de
elección (elección directa), se integran los órganos universitarios lla-
mados a designar al Consejo Directivo Central; y no sólo a designar
a los miembros de éste, sino también al rector de la Universidad y a
cada uno de los decanos de las distintas Facultades que conforman
la estructura general universitaria.
En suma: el Consejo Directivo Central, el rector y los decanos (to-
dos ellos, “órganos”, en sentido técnico o jurídico, de la Universidad)
son provistos por designación. El vice-rectorado es provisto también
por designación, pero éste compete al propio Consejo Directivo Cen-
tral. El vice-rector (quien suple al rector en caso de vacancia del car-
go o impedimento, o durante sus ausencias temporales) es designado
entre los miembros del Consejo Directivo Central, por mayoría ab-
soluta de votos de sus componentes. Los órganos de la Universidad
que se integran por elecciones son:
los Consejos Directivos de cada una de las catorce Facultades y
del Instituto Escuela Nacional de Bellas Artes; se eligen 11 de los 12
miembros de cada Consejo de Facultad, que duran 4 años en sus man-
datos (5 docentes, 3 egresados, 3 estudiantes; el restante miembro de
cada Consejo es el decano, que lo preside, pero no es electo directa-
mente sino designado por la Asamblea del Claustro de su Facultad).
Las Asambleas del Claustro de cada Facultad son integradas por
15 docentes, 10 egresados y 10 estudiantes, que duran dos años en
sus mandatos. Las Asambleas del Claustro de cada Facultad desig-
nan a su decano.
La Asamblea General del Claustro (de toda la Universidad) se
integra con 7 delegados de cada facultad y del IENBA: 3 docentes,
2 egresados y 2 estudiantes que duran dos años en sus cargos. La

[ 321 ]
Asamblea General del Claustro designa al rector de la Universidad
en sesión especialmente convocada al efecto, y debe hacerlo por 2/3
de votos del total de sus componentes (si no se obtiene esa mayoría
especial, en una siguiente sesión se puede designar rector por ma-
yoría absoluta, esto es, la mitad más uno de todos los miembros de
la Asamblea General; en último caso, sesionando con cualquier nú-
mero de asistentes, se designa por simple mayoría a uno de los dos
candidatos antes más votados). De acuerdo con el Art. constitucional
Nº 203, el cuerpo electoral de la comunidad universitaria se compo-
ne de tres órdenes: docentes, egresados y estudiantes.
La ley Nº 15.739, del 28 de marzo de 1985, capítulo XI, Art. 29 al
43, que derogó parcialmente a la Ley Orgánica Nº 12.549 de 1958,
dispuso que la elección de miembros de los Consejos Directivos y las
Asambleas del Claustro de cada Facultad, así como la de miembros
de la Asamblea General del Claustro de toda la Universidad, se de-
berá realizar por voto obligatorio y secreto, aplicándose además, en
lo fundamental, la legislación electoral nacional (y su principio de
representación proporcional). Los padrones o nóminas de docentes,
egresados y estudiantes son preparados por las autoridades uni-
versitarias y suministradas a la Corte Electoral, que es el órgano
(creado por la Constitución) encargado de convocar a las elecciones
universitarias, de organizarlas y de juzgar (con carácter inapelable)
acerca de todas las reclamaciones que pueden formularse con rela-
ción a la confección de padrones (por ejemplo, personas omitidas o
incluidas indebidamente), reclamaciones relacionadas con los regis-
tros de las listas o con los propios resultados electorales.
El rector debe ser ciudadano natural o legal, poseer título universi-
tario expedido por nuestra Universidad (no título extranjero revalida-
do) y ser o haber sido profesor titular (grado 5) en ella. El mandato de
cada rector dura 4 años y puede ser renovado una vez. Para una nueva
designación, deberán transcurrir 4 años desde la fecha de su cese. El
decano debe ser ciudadano natural o legal en ejercicio, y ser profesor
titular (grado 5) en actividad en la respectiva Facultad. Aunque un do-
cente de la Universidad pueda ser extranjero (es la única excepción a
la exigencia de ciudadanía natural o legal para ser funcionario público:
Art. 76 de la Constitución), por disposición legal no podría ser designa-
do decano (ni rector). El mandato de cada decano dura 4 años, y puede
ser nuevamente designado en la misma forma que el Rector.

[ 322 ]
2.5.3. Misión, visión y planes de desarrollo institucional:
el Plan Estratégico de Desarrollo de la UR, 20054

La última versión del Plan Estratégico de Desarrollo de la UR fue

formulado en 2005 para el siguiente período de gobierno universitario.
Se recogen las definiciones de la misión y la visión de la institución, se
presentan los siete objetivos estratégicos y se exponen las principales
orientaciones que se adoptan para llevar adelante el Plan, al mismo
tiempo que se describen los nuevos proyectos institucionales mediante
los cuales se materializan los objetivos propuestos. Estos documentos
pueden encontrarse online (http://www.universidad.edu.uy/renderPa-
ge/index/pageId/102; consultados por última vez el 6 de julio de 2011).

Misión de la Universidad de La República

Los fines de la Universidad de la República están contenidos en

el artículo 2 de su Ley Orgánica (Ley Nº 12.549 del 29 de octubre de
1958). Este artículo dice así:

La Universidad de la República tendrá a su cargo la en-

señanza pública superior en todos los planos de la cultura, la
enseñanza artística, la habilitación para el ejercicio de las pro-
fesiones científicas y el ejercicio de las demás funciones que la
ley le encomiende. Le incumbe asimismo, a través de todos sus
órganos, en sus respectivas competencias, acrecentar, difundir
y defender la cultura; impulsar y proteger la investigación cien-
tífica y las actividades artísticas, y contribuir al estudio de los
problemas de interés general y propender a su comprensión pú-
blica; defender los valores morales y los principios de justicia,
libertad, bienestar social, los derechos de la persona humana y
la forma democrático-republicana de gobierno.

2.5.4. Escenario actual y futuro (visión)

En consecuencia, y teniendo en cuenta que hoy en el mundo sólo

uno de cada cinco jóvenes llega a la enseñanza universitaria, es de

4. Este apartado recoge partes casi textuales del PLEDUR 2005-2009.

[ 323 ]
esperar un crecimiento sistemático de la TBE en el mundo. En este
contexto, se debe considerar el crecimiento de la población que egre-
sará con algún título universitario, así como de quienes, entre éstos,
serán capaces durante su vida activa de generar nuevos conocimien-
tos en todas las disciplinas. El crecimiento acelerado del número de
personas capaces de crear conocimiento es uno de los principales
motores que impulsan la expansión sostenida del ritmo de genera-
ción de nuevos conocimientos que hoy está transformando las socie-
dades. Por ello, el protagonismo del conocimiento habrá de ser un
rasgo central del escenario futuro.
La mayor relevancia del conocimiento genera un contexto de nue-
vas demandas planteadas por las sociedades a las universidades, tal
como lo ha definido la UNESCO, en 1ª Conferencia Mundial sobre
Educación Superior (1998, París), como demandas sin precedentes.
La primera es la demanda por acceder a la educación superior. En
efecto, el futuro (empleo, salario, oportunidades de todo tipo) impone
a los jóvenes la necesidad de avanzar en el sistema educativo formal
todo lo que sea posible. La segunda es la demanda por recibir edu-
cación a lo largo de toda la vida. Quien hoy recibe un título univer-
sitario sabe que, si quiere permanecer activo en su profesión, deberá
asistir periódicamente a los ámbitos universitarios para actualizar
sus conocimientos y eventualmente desarrollar nuevas habilidades
profesionales, pues las adquiridas inicialmente habrán quedado ob-
soletas. La tercera es la demanda para que las instituciones de edu-
cación superior participen como actores destacados en los sistemas
nacionales de innovación, pues son el escenario en el cual los nuevos
conocimientos se transforman en avances productivos y en mayores
logros sociales, así como en la atención a otras exigencias sociales
referidas a la equidad y al medio ambiente. La cuarta demanda alu-
de a la afirmación de las identidades nacionales y regionales en un
contexto en el cual las comunicaciones acentúan como nunca antes
la dimensión mundial de los acontecimientos.
Estas demandas se focalizan en las instituciones de educación
superior y promueven dentro de éstas transformaciones profundas.
Este fenómeno, que hoy se está procesando en el mundo, afecta al
Uruguay, y especialmente a la Universidad de la República.

[ 324 ]
2.5.5. Ley Orgánica de la Universidad: proceso histórico

Dieciséis años llevó el proceso de fundación de la Universidad

de la República, que se iniciara en 1833 con la aprobación de la ley
propuesta por el entonces senador de la República, Dámaso Antonio
Larrañaga. El 27 de mayo de 1838, mediante decreto del presidente
Manuel Oribe, la Casa de Estudios Generales se transformó en la
Universidad Mayor de la República; al día siguiente, el Poder Ejecu-
tivo envió a las Cámaras un Proyecto de Ley Orgánica para aquella
institución, que redactara el presbítero Dámaso Antonio Larrañaga,
pero que no pudo tratarse ante el desencadenamiento de la Guerra
Civil (“Guerra Grande”, 1839-1851).
En 1849, durante la presidencia de Joaquín Suárez, se decretó el
cumplimiento de las normas establecidas en 1833 y 1838; la Univer-
sidad Mayor de la República se inauguró el 18 de julio de 1849. Su
primer reglamento, aprobado el 2 de octubre de ese año, reprodujo
el modelo de universidad napoleónica, “una universidad estatal que
ponía bajo su órbita la totalidad de la instrucción pública: primaria,
secundaria y superior”.5 Se crearon cuatro facultades: Ciencias Na-
turales, Medicina, Teología y Jurisprudencia (la única que funcionó
durante los primeros veinte años). La Administración estuvo a cargo
del rector y el vice-rector; se creó un Consejo y la Sala de Doctores
–el antecedente de la actual Asamblea General del Claustro (en ade-
lante, AGC) –, integrada por consejeros, catedráticos y graduados.
La función de la Sala era evaluar la gestión de las autoridades, así
como proponer, mediante el voto de sus integrantes, la terna de can-
didatos a rector.
En 1877, la Ley de Enseñanza Común, propuesta por José P. Va-
rela, y promulgada por el Gobierno de Lorenzo Latorre, deja la ense-
ñanza primaria fuera de la órbita universitaria.
En 1884 el Gobierno interviene la Universidad, y en 1885 es re-
formado el Estatuto Universitario. Esta reforma restringió la au-
tonomía universitaria. El Consejo vario su número de integrantes,
pasando de 40 a 7: rector, tres decanos (Secundaria, Medicina y De-
recho) y tres vocales designados por la Sala de Doctores, de la cual se

5.http://www.universidadur.edu.uy/reforma_ley/documentos.
php?action=fullnews&id=4322.

[ 325 ]
eliminó la presencia de los estudiantes. Otros cambios se apreciaron
en las atribuciones del rector, en la carrera docente –donde se supri-
mieron los concursos abiertos y se introdujo la categoría de Profesor
Agregado–, y se restringió la libertad de estudios.
La Ley Orgánica del 31 de diciembre de 1908 (Ley Williman)
“determina el desmantelamiento de la estructura unitaria de la
Universidad”. Esta ley reduce la autonomía universitaria: el rector
pasa a ser designado directamente por el Presidente de la Repúbli-
ca; los programas de estudio deben ser aprobados por el Gobierno;
las Escuelas de Veterinaria y Agronomía, y la Facultad de Comercio,
recién creadas, se separan de la Universidad (regresando a su órbi-
ta como Facultad de Veterinaria en 1933, Facultad de Agronomía
en 1925, y Facultad de Ciencias Económicas y Administración en
1932); las Facultades de Medicina, Derecho y Matemáticas pasan a
ser autónomas, dirigidas por sus respectivos Consejos. De esta for-
ma, la unidad universitaria se convierte en una federación, que se
denominó “consorcio de tres facultades”.
Sin embargo, esta Ley tuvo algunos avances: los docentes pasa-
ron a integrar los Consejos de Facultad y, por lo tanto, a intervenir
en su dirección; los estudiantes lograron representación, aunque in-
directa, en los Consejos; se consagró la libertad de estudios secun-
darios (que pasaron a subdividirse en dos ciclos, correspondiendo el
segundo al Bachillerato diferenciado por opción a seguir).
La Ley Orgánica del 2 de marzo de 1934, votada durante la dic-
tadura de Gabriel Terra, vulnera nuevamente la autonomía univer-
sitaria, cuya administración pasa a depender del gobierno nacional.
Esto desencadena huelgas estudiantiles y manifestaciones.
En 1935, la AGC elaboró el Estatuto de 1935, en el que planteaba
la reestructura universitaria, priorizando los problemas de interés
general por encima del aumento del saber o de la capacitación pro-
fesional. Según una Ley de ese mismo año, la enseñanza secundaria
quedó fuera de la órbita universitaria.
Desde 1908, la Universidad venía siendo una federación que
funcionaba sin coordinación, repitiendo servicios y compitiendo por
fondos presupuestales regidos por reglamentos diferentes. Esto fue
gestando un sentimiento de unidad, que cuajó en la elaboración, por
parte del Claustro Universitario, de un proyecto de ley que, tras
muchas discusiones, fue elevado el 7 de abril de 1958 por el entonces
rector doctor Mario Cassinoni al Ministerio de Instrucción Pública,

[ 326 ]
y remitido por éste al Parlamento. Ese proyecto consagraba: gratui-
dad total de la enseñanza, autonomía universitaria, cogobierno con-
formado por los tres órdenes –docentes, estudiantes y egresados– y
los concursos para elección de docentes. De abril a octubre de aquel
año, la Universidad mantuvo un duro enfrentamiento con sectores
que entendían algunos de los postulados de la ley como peligrosos
para la estabilidad del país. Fue aquel un período de enfrentamien-
tos callejeros, huelgas de estudiantes y de las autoridades universi-
tarias, y de ocupación de la Universidad.
Finalmente, el 29 de octubre de 1958, tras algunas modificacio-
nes leves, se aprobó la Ley 12.549,6 actual Ley Orgánica de la Uni-
versidad. 7

2.5.6. Actual proceso de reforma de la Ley Orgánica Universitaria

Han transcurrido 52 años desde la aprobación de la Ley Orgá-

nica de la Universidad (en adelante, LOU) durante los cuales han
ocurrido cambios sustanciales, tanto en el mundo del conocimiento y
de la educación como en la interna de la propia universidad y en el
marco normativo general. Esto ha generado la necesidad de adecuar
y actualizar la estructura organizativa y el marco legal, que fuera
pensado para una universidad fundamentalmente profesionalista.
De este modo, resulta imposible considerar una reforma universita-
ria sin reflexionar sobre la adecuación legal, y viceversa, motivo por
el cual trataremos ambas cuestiones en forma conjunta.
En el año 2006, con el nuevo Rectorado, se da un nuevo impul-
so a la Reforma Universitaria, comenzando un proceso renovador
orientado hacia la formulación de una nueva Ley Orgánica. En tal
sentido, el Consejo Directivo Central (en adelante, CDC) de la Uni-
versidad de la República expresaba, en su resolución Nº 13 del 29 de
marzo, que la Universidad

6. http://www.adur.org.uy/index.php/documentos/udelar/143-ley-organica-de-la-uni-
versidad (consultada el 02 de septiembre de 2011).
7. Información extraída de la página WEB de la universidad, consultada el 02
de agosto de 2011: http://www.universidadur.edu.uy/reforma_ley/documentos.
php?action=fullnews&id=4322.

[ 327 ]
 Debe encarar, al más breve plazo posible, un proceso de
profundo análisis y revisión de nuestra Ley Orgánica, con el
objetivo de lograr un nuevo texto legal capaz de permitir y
facilitar procesos de transformación universitaria acordes con
los requerimientos del tiempo presente. 8

Se acentuaba que dichos procesos deberían contar con una amplia

participación interna y externa, manteniendo “como principios recto-
res los de autonomía, cogobierno y democracia interna, y los fines de
la Universidad establecidos en el Art. 2° de nuestra Ley Orgánica”.9
En diciembre de ese mismo año, el rectorado presentó al demos
universitario el documento Contribución a la construcción colectiva
de una Agenda prioritaria de la Universidad de la República para
el período 2007-2008,10 en el cual se trataban tres aspectos priorita-
rios: 1. un conjunto de cambios necesarios hacia la revitalización del
ideal latinoamericano de universidad de 1958 y la Ley Orgánica de
ese mismo año, pero considerando las condiciones sociales actuales,
y especialmente a la centralidad del conocimiento; 2. la contribución
universitaria a los cambios educativos, vertebrados por la generali-
zación de la enseñanza avanzada y permanente, y 3. las modificacio-
nes legales asociadas. Se pretendió, según lo expresado en el propio
documento, apoyar la articulación de un proyecto transformador co-
lectivo, el cual demandaría una “amplia participación en ámbitos
y formatos diversos, tanto para la elaboración de propuestas como
para su implementación práctica”.

8. Resolución 13 del 29 de marzo de 2006 (http://www.expe.edu.uy/expe/resoluci.nsf/0

/82AE06E1BBE9FE4003257142007E73A7?OpenDocument&Highlight=0,Transform
aci%C3%B3n%20Universitaria; consultada el 2 de agosto de 2011).
9. Art. 2° - FINES DE LA UNIVERSIDAD. La Universidad tendrá a su cargo la en-
señanza pública superior en todos los planos de la cultura, la enseñanza artística, la
habilitación para el ejercicio de las profesiones científicas y el ejercicio de las demás
funciones que la ley le encomiende. Le incumbe asimismo, a través de todos sus ór-
ganos, en sus respectivas competencias, acrecentar, difundir y defender la cultura;
impulsar y proteger la investigación científica y las actividades artísticas y contribuir
al estudio de los problemas de interés general y propender a su comprensión pública;
defender los valores morales y los principios de justicia, libertad, bienestar social,
los derechos de la persona humana y la forma democrático-republicana de gobierno.
10. Rodrigo Arocena, primera versión, diciembre de 2006 (http://www.fing.edu.uy/
adfi/web/index.php/Main/Agenda2007; consultada el 4 de agosto de 2011).

[ 328 ]
 En 2007, con las jornadas extraordinarias del CDC del 31 de
marzo y del 15 de abril de ese año, y según lo expresado en el párrafo
anterior, se iniciaba una discusión profunda sobre la reforma de la
LOU de 1958. En la Resolución Nº 1, del 31 de marzo,11 el CDC apro-
bó en general el documento Hacia la generalización y diversificación
de la enseñanza terciaria pública, en donde se reafirmaba la posición
de la Universidad en referencia a que “la transformación del conjun-
to de la educación uruguaya debe estar orientada por el propósito de
generalizar la enseñanza avanzada y permanente” y señalando la
necesidad de construir un Sistema Nacional de Educación Pública,
que contenga una Red de Enseñanza Terciaria de alcance nacional,
flexible, que asegure la movilidad vertical y horizontal de docentes
y estudiantes, que incorpore diversidad de formaciones de corta du-
ración, y abierto a nuevas instituciones públicas, terciarias, laicas,
gratuitas, a las necesidades regionales; en el inciso 4º, se proponía la
creación de instituciones públicas terciarias, autónomas, cogoberna-
das, distribuidas en todo el territorio nacional, que deberían actuar
coordinadas entre sí y con las ya existentes. Se subrayaba la necesi-
dad de acuerdos políticos y sociales mediante el involucramiento de
los Poderes Legislativo y Ejecutivo, de los Gobiernos Departamen-
tales, y de los diferentes actores sociales e instituciones, señalando
específicamente a la ANEP,12 “con quien múltiples interacciones son
deseables”. Asimismo, se ratificaban la voluntad y el compromiso,
por parte de la UR, de trabajar intensa y coordinadamente en pro
de la eliminación de las inequidades geográficas y de contribuir a la
generalización de la enseñanza terciaria en todo el país. Quedaba
planteada la necesidad de un cambio estructural en el sistema de
educación terciaria y superior.
En las resoluciones adoptadas por el CDC, en la segunda jornada
del 15 de abril del mismo año, se reafirmaban los postulados del 31 de
marzo, señalando la necesidad de una inversión significativa que acom-
pañara la transformación de la institución, promoviendo entre otras

11. Resolución 1, del 31 de marzo de 2007 (http://www.expe.edu.uy/expe/resoluci.nsf/

e3365ff03c2a3d6103256dcc003b9031/fb0f19eab7055f5203257292006a63c3?OpenDoc
ument; consultada en 2 de agosto de 2011).
12. Administración Nacional de Educación Pública.

[ 329 ]
 La conformación de un espacio interdisciplinario de la UR,
que encare las tres funciones universitarias y […] respalde
académica, administrativa y materialmente el dictado de ca-
rreras compartidas y otras actividades de tipo similar.13

Se creó el Comité de la UR para la promoción de la Reforma

Universitaria, integrado por el rector y el, o la, presidente/a de la
AGC, como copresidentes; el Comité trabajaría por un período de
seis meses, presentando un informe final sobre las actividades desa-
rrolladas.14 Asimismo se aprobó en general el Plan de Trabajo de la
Reforma Universitaria para 2007, que “incluía como uno de los tres
componentes centrales de la reforma lo que aquel documento deno-
minaba un «aggiornamiento» de la Ley Orgánica de 1958”.15
En julio de 2007, para consolidar la presencia universitaria y la
expansión de la enseñanza terciaria a nivel nacional, y optimizar y
economizar recursos materiales y trabajo docente, el CDC resolvió
transformar la Comisión Gestora de la Descentralización en Comi-
sión Coordinadora del Trabajo de la UR en el Interior.16 En la misma
resolución, y a fin de vincular y coordinar las acciones de la Coordi-
nadora con las orientadas a la construcción de un Sistema Público
de Enseñanza Terciaria, como surgiera de las jornadas de 2007, se
dispuso que “el Presidente de la Coordinadora formará parte de la
Delegación Universitaria a la Comisión Mixta ANEP-UR”.17
En agosto de 2007, consecuentemente con las acciones y resolu-
ciones expresadas a partir de 2006, la UR resolvió, entre otras cosas,
la creación de un programa conjunto ANEP-UR para la formación

13. Resolución 1 del 15de abril de 2007 (http://www.expe.edu.uy/expe/resoluci.nsf/e33

65ff03c2a3d6103256dcc003b9031/08d6000857490887032572bf006a4427?OpenDocu
ment; consultada el 2 de agosto de 2011).
14. Expresado en la Resolución 4 del 15 de abril de 2007 (http://www.expe.edu.uy/
expe/resoluci.nsf/e3365ff03c2a3d6103256dcc003b9031/a539f7164e516222032572bf0
06a8ed4?OpenDocument; consultada el 2 de agosto de 2011).
15. http://www.universidadur.edu.uy/reforma_ley/index.html.
16. Resolución 12 del 17 de julio de 2007 (http://www.expe.edu.uy/expe/resoluci.nsf/4
e1fd2c2a317193a03256dcc003b902f/d6942915c7020fad032572f70067db0b?OpenDoc
ument&Highlight=0; consultada el 2 de agosto de 2011).
17. UDELAR o UdelaR, abreviatura, como UR, para designar a la Universidad de la
República.

[ 330 ]
de docentes de todos los niveles de la enseñanza, la estructuración
de posgrados, de programas permanentes de formación en servicio
de ambas instituciones, la creación de cargos docentes conjuntos, el
impulso de Programas Regionales de Enseñanza Terciaria, la conso-
lidación de las carreras de tecnólogos y la implementación de activi-
dades en el marco del Programa Nacional de Enseñanza Agraria; “la
posible creación, a partir de la experiencia realizada conjuntamente
por la UTU18 y la UR en Montevideo […] de una Escuela Superior
de Tecnología, copatrocinada por ANEP y UR” con el objetivo de que
se constituyera en una institución nueva, “autónoma, cogobernada e
integrada al Sistema Nacional de Enseñanza Terciaria”.19
En septiembre de 2007, el rectorado presentó el documento Ha-
cia la Reforma Universitaria, 20 en el cual retomaba y desarrollaba el
conjunto de resoluciones del período marzo/agosto de 2007 (tratadas
más arriba), enfatizando tres grandes cuestiones interconectadas:
1. la imprescindibilidad de ampliar la oferta educativa pública ter-
ciaria en el interior del país, en aras de generalizar la enseñanza
terciaria y disminuir la desigualdad en el acceso a la educación; 2.
la necesidad del impulso conjunto, UR y ANEP-UTU, a las opcio-
nes de tipo tecnológico de mayor importancia para el Interior –que
podría cuajar en la creación de una Institución copatrocinada por
ambas instituciones–, y 3. la imperiosa necesidad de mejorar la for-
mación de los docentes de todos los niveles de la enseñanza, para
lo cual sería fundamental la cooperación entre la ANEP y la UR.
(Estas tres cuestiones fueron contempladas en la Ley General de
Educación –que veremos más adelante–, aprobada a fines de 2008.)
El documento finalizaba aludiendo al nacimiento de la “sociedad del
conocimiento”, el cual se producía de forma asimétrica, “sumando
nuevas desigualdades a otras de viejo cuño”; esto obligaba a que la

18. Universidad del Trabajo del Uruguay, actual Consejo de Educación Técnico Pro-
fesional (CETP).
19. Resolución 5 del 14 de agosto de 2007 (http://www.expe.edu.uy/expe/resoluci.nsf/
e3365ff03c2a3d6103256dcc003b9031/d4e634da92b36e000325733000604fe0?OpenDo
cument; consultada el 5 de agsto de 2011).
20. Hacia la Reforma Universitaria, Resoluciones del CDC de la UR, 31 de marzo y
14 de agosto de 2007 (http://www.universidadur.edu.uy/prensa/noticias/images/ima-
genes_noticias/hacia_la_reforma1.pdf ).

[ 331 ]
educación presente y futura debiera pensarse de forma de contribuir
a la democratización del conocimiento.21
En marzo de 2008, año en que se cumplía el cincuentenario de la
LOU, finalizando las Notas para la actualización de la Ley Orgánica
de la Universidad de la República –donde se exponían motivos y
metas para la actualización de la LOU, problemas a atacar, y una
visión sobre los órganos, funciones, planes de estudio, estructura,
etcétera, de la UR–, el Rectorado expresaba su aspiración de que en
aquel cincuentenario se enganchara, junto a otros hechos de rele-
vancia para la vida universitaria, la tan mentada reforma de la Ley
Orgánica. Transcribimos:

En 2008 conmemoramos los cien años del Primer Congre-

so Latinoamericano de Estudiantes, los noventa años del Ma-
nifiesto de Córdoba, los cincuenta años de la conquista de la
Ley Orgánica, los cuarenta años de la insurgencia estudiantil
mundial de 1968, los veinticinco años de la Semana estudian-
til de la primavera de 1983 que anunció la democratización
del país. Para estar a la altura de esos grandes esfuerzos co-
lectivos de ayer, tenemos que mostrar que, en una instancia
promisoria de la historia nacional, la Universidad es capaz de
impulsar su propia transformación. La hora es ahora.22

Durante el transcurso de aquel año 2008, el CDC llamó a la comu-

nidad universitaria para discutir y proponer un proyecto de reforma
de la LOU, el que debería apuntar a “viabilizar la profunda Reforma
que la UR se ha propuesto, contribuyendo […] a la transformación
de la Enseñanza Terciaria y Superior en el Uruguay”.23 El 24 de
julio se reunieron por primera vez todos los claustros, y en septiem-
bre se realizó un Encuentro en Solís, con la participación de todos
los colectivos y servicios universitarios. Para el 50 aniversario de la
LOU –al que denominaron “Primavera de Reforma Universitaria y

21. Hacia la Reforma Universitaria, Resoluciones del CDC de la UR, 31 de marzo y

14 de agosto de 2007, pp. 45-46 (http://www.universidadur.edu.uy/prensa/noticias/
images/imagenes_noticias/hacia_la_reforma1.pdf ).
22.http://www.universidadur.edu.uy/prensa/noticias/images/imagenes_noticias/
RECTORADO_mar08_Notas_para_actualizacion_Ley_Organica.pdf.
23. http://www.universidadur.edu.uy/reforma_ley/index.html.

[ 332 ]
Ley Orgánica” –, se realizaron nuevas actividades y nuevos avances
en el debate. Desde octubre de 2008, el tema queda esencialmente
en la órbita de la AGC; aquel año, se realizaron cuatro paneles que
culminaron con la presencia de representantes del sector político.
En casi todo el 2009 no se registraron actividades, salvo las de un
ciclo de talleres impulsado por la AGC, la que propuso la conforma-
ción de una Comisión Conjunta CDC-AGC, que redinamizaría la dis-
cusión. Esta Comisión Conjunta formuló un cronograma de trabajo,
que incluía la presentación de un Anteproyecto con alternativas de la
LOU para febrero de 2010. Este anteproyecto, Nueva Ley Orgánica
de la UR. Propuesta de Anteproyecto con alternativas,24 fue elevado
al CDC el 13 de marzo, y posteriormente fue la base con que traba-
jaron todos los colectivos.25
El 3 de julio de 2010, la Comisión Conjunta CDC-AGC elaboró
un documento que contenía: a. actuaciones de la UR entre diciem-
bre de 2007 y junio de 2010, en relación con la reforma universita-
ria y a la elaboración de una nueva ley orgánica; b. el anuncio de la
elevación al CDC del Borrador articulado de nueva Ley Orgánica
de la Universidad de la República,26 de fecha 3 de julio, que se
realizara el 6 de ese mismo mes; c. tabla resumen con el detalle de
los antecedentes de esta discusión, desde diciembre de 2006, con el
alegato del Rector sobre la inmediatez con que debería analizarse
la actualización de la LOU, hasta julio de 2010, con el acuerdo de
esta Comisión sobre el nuevo documento a elevar, citado en este
mismo párrafo (Borrador de articulado…), al CDC y a la AGC.27
En el informativo del Rectorado Nº 132 del 01 de septiembre de
2010, el rector expresaba que asumía su segundo rectorado con el
propósito de contribuir a la revitalización del ideal de universidad
forjado en América Latina, el cual resumía como “autonomía conec-

24. http://www.fing.edu.uy/archivos/ley/anteproyecto_con_alternativas_13_3_10.pdf.
25. http://www.universidadur.edu.uy/reforma_ley/index.html (consultada el 02 de
septiembre de 2011).
26.http://www.fing.edu.uy/archivos/ley/Com_CDC-AGC_Borrador_Articulado_
LO_2010-07-03.pdf (consultada el 02 de septiembre de 2011).
27.http://www.universidadur.edu.uy/prensa/noticias/images/imagenes_noticias/
Com_CDC-AGC_Antecedentes_LO_2010-07-03.pdf (consultada el 02 de septiembre
de 2011).

[ 333 ]
tada, cogobierno democrático y compromiso social”, agregando que
la transformación universitaria al servicio de “semejante ideal es
la meta definitoria de la Segunda Reforma Universitaria”.28 En el
entendido de que las acciones y resoluciones del CDC apuntan ha-
cia la aceleración de la reforma y hacia una nueva Ley Orgánica,
finaliza alegando que ya es tiempo de sumar energías, conjugando
la diversidad de visiones y aportes para que “con la capacidad de
resolver democráticamente asome una primavera para el despegue
de la Reforma Universitaria”.
El 29 de noviembre del mismo año, el Rectorado reafirma su es-
peranza en cuanto a que la Comisión AGC-CDC “pueda completar
su proyecto de definir Lineamientos para la nueva Ley Orgánica an-
tes de fin de año”, sin dejar de considerar varios puntos en discusión,
entre los cuales destacaba tres:

El alcance de la gratuidad de la enseñanza […] el número

de representantes de cada orden a los organismos de cogobier-
no […] la integración del CDC, donde hoy hay Facultades que
no votan.29

En marzo de 2011, se difundió el Documento Síntesis Informe Co-

misión Ley Orgánica AGC-CDC para difusión y discusión, con el cual
se daba por finalizada la primera etapa de “análisis y establecimiento
de los contenidos conceptuales a incorporarse en un proyecto de nue-
va Ley Orgánica”.30 Entre los documentos considerados detallados,
figuraban: Ley Orgánica vigente (de octubre de 1958), Ley General
de Educación (de diciembre de 2008), borrador de articulado (del 3 de
julio de 2010), documentos aportados por los órdenes, el Rectorado,
los Servicios, la Jornada de Solís de septiembre de 2008 y otros.
En julio de 2011, a través del informativo Nº 174, el Rectorado dio
a conocer importantes resoluciones adoptadas por el CDC respecto

28. http://www.universidadur.edu.uy/blog/?p=806#more-806 (consultada el 5 de sep-

tiembre de 2011).
29. http://www.universidadur.edu.uy/blog/?p=900#more-900 (consultada el 5 de sep-
tiembre de 2011).
30. http://iie.fing.edu.uy/~geirea/adfi/sintesisLO_AGCCDC_mar2011.pdf P.1 (consul-
tada el 5 de septiembre de 2011).

[ 334 ]
de uno de los temas fundamentales de la Reforma: la descentraliza-
ción. Destacaba en el primer lugar la aprobación de la Ordenanza de
los Centros Universitarios Regionales, que establece “la base nor-
mativa para una construcción en curso, que puede llegar a constituir
la más importante transformación de la Universidad en el último
medio siglo”;31 estableciendo que el principal fin de los Centros es
el desarrollo de las funciones universitarias en su zona de referen-
cia. Se crearon los cuatro primeros departamentos académicos para
respaldo de la labor de “todo un Centro Universitario Regional” (los
Departamentos de Matemática y Estadística, Química y Ciencias
Sociales del Noroeste y el Departamento de Economía del la región
Noreste), lo que significa un avance “en la dirección «horizontal» de
la transformación académica”. Finalmente expresaba el Rectorado
que julio-diciembre sería “el semestre la aceleración” de la Reforma.
Por otra parte, la Comisión Mixta ANEP-UR realizaba una se-
sión especial el 30 de agosto, para tratar el tránsito de la enseñanza
media a la universitaria –tema medular para el encare de la forma-
ción y la desvinculación de los estudiantes del sistema educativo– en
la cual se resuelve trabajar en conjunto los Proyectos de la ANEP
pertinentes y “aquellos de […] la UR, con apoyo de los Servicios Uni-
versitarios involucrados y sus respectivas Unidades de Apoyo a la
Enseñanza”.32 Ese mismo día, la Universidad aprobaba la Ordenan-
za de Estudios de Grado, que “sistematiza una orientación general
para la enseñanza”, facilitando y flexibilizando tránsitos horizon-
tales y trayectorias educativas. El objetivo de estos cambios es el
avance, tanto en la calidad de la enseñanza como en la equidad.
Para la UR, ha comenzado una etapa fundamental “de renovación
de la enseñanza, que se conecta […] con la incorporación de activida-
des de investigación y extensión […] a diversas ofertas educativas,
apuntando a fomentar el protagonismo de quienes aprenden que la
clave para aprender es seguir aprendiendo siempre”.
En resumen: desde 2006 se han realizado diversas gestiones,
creado y recreado diferentes comisiones, organizado paneles y con-
gresos, emitido resoluciones, etc., todo ello en dirección a la renova-

31. http://www.universidadur.edu.uy/blog/?p=1049#more-1049.
32. http://www.universidadur.edu.uy/blog/?p=1144#more-1144 (consultada el 20 de
septiembre de 2011).

[ 335 ]
ción de la Universidad y hacia el logro de una nueva ley orgánica
universitaria, (la una no puede darse sin la otra) que contemple las
transformaciones acaecidas en la enseñanza, en el aprendizaje, en
el mundo del trabajo, en la sociedad en general, desde 1958 a la
fecha; la búsqueda se ha realizado tratando de mantener el ideal
de universidad forjado en América Latina. Tal vez sea tiempo de re-
visar esos ideales, de observarlos desapasionadamente y considerar
si efectivamente siguen siendo “ideales” para la actual sociedad del
conocimiento, en la segunda década del siglo XXI.

3. Programas de apoyo a grupos vulnerables en

la educación pública terciaria y superior

La Universidad de la República (UR) brinda apoyo a estudian-

tes de la propia UR y del Consejo de Educación Técnico Profesional
(CETP, ex UTU), a través de un sistema de becas. Este mecanismo
está a cargo del Servicio Central de Bienestar Universitario (SCBU)
y del Fondo Nacional de Solidaridad (FNS), organismos que veremos
a continuación.
Por otra parte, existe un sistema de pasantías y bolsa de trabajo,
tanto para la UR como para el CETP.

3.1. Servicio Central de Bienestar Universitario (SCBU)

Este servicio brinda diferentes tipos de prestaciones a aquellos/

as estudiantes que se hallen en una situación económica desfavo-
rable tal, que corra riesgo el inicio, o el desarrollo, de sus carre-
ras. Estas prestaciones integran un sistema de becas regulado por
un equipo de trabajo de la Licenciatura de Trabajo Social; quienes
aspiren a ingresar a él deben cumplir con una serie de requisitos,
tanto de ingresos económicos y familiares como académicos, lo que
es completado con entrevistas y visitas, individuales y domiciliarias,
realizadas a lo largo y lo ancho de todo el territorio nacional. Sinté-
ticamente, enumeramos algunas de las prestaciones:

a. Becas de alojamiento para estudiantes, que se gestionan me-

diante llamado anual a inscripciones, realizado por el SCBU, y

[ 336 ]
 la realización de un relevamiento de las condiciones habitacio-
nales de los aspirantes.
b. El SCBU tiene dos comedores en los que, por un ticket de costo
reducido, el/la estudiante cuenta con un almuerzo y una cena
nutricionalmente adecuados.
c. Los boletos urbanos e interdepartamentales tienen una boni-
ficación del 50% y del 10% respectivamente.
d. Becas en dinero, a las que pueden aspirar “los estudiantes que
se hallan inscriptos como alumnos reglamentados en alguna
de las Facultades, Escuelas o Institutos Universitarios, prefe-
rentemente aquellos que no tengan otro tipo de Ayuda Econó-
mica ni alojamiento gratuito”.33

Para este tipo de Beca, el Reglamento establece que:

1. la edad no debe exceder de 23 años en quienes ingresan a la UR,

y de 25 en quienes solicitan la beca por primera vez, pero ya están
cursando estudios universitarios y tienen aprobado el 75% de los
cursos y exámenes de la carrera por la que solicitan la beca;
2. el/la solicitante debe hallarse en una situación económica des-
favorable tal, que pone en riesgo sus estudios, o la continua-
ción de ellos.

El reglamento también establece quiénes no tienen derecho a beca:

1. Quienes gocen de una situación económica, personal o fami-

liar, que les permita solventar sus estudios (de acuerdo con el
criterio de Bienestar Universitario).
2. Quienes tengan título o certificado habilitante para el ejerci-
cio de una actividad profesional.
3. Quienes, usufructuando una beca, cambien más de una vez de
carrera.
4. Quienes no hayan aprobado el 60% de los cursos del año ante-
rior a la solicitud de renovación de la beca.

33. Artículo 4º del Reglamento de Becas de Ayuda Económica del Servicio Cen-
tral de Bienestar Universitario (http://www.universidadur.edu.uy/juridica/ad-
min/noticias/images/imagenes_noticias/Becas%20de%20ayuda%20economica%20
-S.C.Bienestar%20U..pdf (consultada el 25 de octubre de 2011).

[ 337 ]
 El/la becario/a será sancionado/a en caso de declaraciones falsas
o de no cumplir con las exigencias establecidas en el reglamento.
En todos los casos, la duración de la beca es de un año como máxi-
mo, pudiéndose renovar anualmente. El total de años de usufructo
de la beca no puede exceder el número de años de la carrera más un
tercio, excepto en las carreras de 1 o 2 años, en que la beca será igual
al número de años que dure la carrera.
Cada uno de los beneficios puede darse por separado, de acuerdo
con la situación específica del/la estudiante. Según el Cuadro Nº 1,
sin embargo, es posible apreciar que el número de becas económicas
otorgadas por el SCBU es prácticamente simbólico en el conjunto
de los estudiantes de la UR: sólo se concedieron 313 becas econó-
micas, lo que representa aproximadamente el 0,4% de la población
estudiantil; como se observa en el mismo cuadro, el Fondo Nacional
de Solidaridad cubre el cupo de esas becas. Más relevantes son las
becas de pasajes para estudiantes, que alcanzaron, en 2006, a 2.241,
y de comedores universitarios, que fueron 1.511. Aunque hay que
recordar que se trata de una Universidad que no cobra ningún tipo
de tasa, el número de becas es muy insuficiente, y los requisitos para
su obtención, muy elevados.

3.1.1. Evolución de los principales indicadores

Evolución de los principales indicadores. Período 1997-2006

Fuente: http://sepe.rau.edu.uy/sui/publicaciones/estadBasicas/06/cap6_06.pdf (acce-

so 25 de junio de 2011).

[ 338 ]
3.2. Fondo Nacional de Solidaridad

Este Fondo, creado por Ley Nº 16.524 del 25 de julio de 1994,34 modi-
ficado posteriormente por Ley 17.45135 de enero de 2002, es mantenido
con el aporte de “todos los egresados en actividad que posean título pro-
fesional expedido o revalidado por la Universidad de la República o por el
nivel terciario del Consejo de Educación Técnico Profesional” (Art. 3º de
la ley), con más de cinco años de egresados; aunque inicialmente, y según
lo estipulado por la ley del 94, este aporte se realizaba a partir de los diez
años del egreso. Por este sistema, se otorgan becas de apoyo económico
por cada período lectivo, a estudiantes de la Universidad de la República
y del nivel terciario del Consejo de Educación Técnico Profesional (ex
UTU) que no reciban otro tipo de ayuda económica ni alojamiento gratui-
to, y que no sean egresados de esas instituciones, según lo establecido en
el reglamento de becas. Para el otorgamiento de la beca, se considerarán
la situación socioeconómica del estudiante y su escolaridad.
El análisis realizado por el Fondo de Solidaridad, para el período
2007-2010, señala que se recibieron 14.502 solicitudes nuevas, distri-
buidas por área de conocimiento de acuerdo con la gráfica que sigue,
donde se observan también las efectivamente otorgadas.
Becas solicitadas y otorgadas. Fondo de Solidaridad 2007-2010.

Datos extraídos del documento del Fondo de Solidaridad Contribuyendo en la educa-

ción. Breve análisis de las solicitudes y becarios. Período 2007-2010.36

34. http://www0.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=16524&Anchor
(consultada el 26 de octubre de 2011).
35. http://www0.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=17451&Anchor
(consultada el 26 de octubre de 2011).
36. http://www.fondosolidaridad.org.uy/images/stories/estadisticas/AnalisisDeDatos.
pdf (consultada el 26 de octubre de 2011).

[ 339 ]
 Según la misma fuente de datos, se observa, para el período de
referencia, la relación entre las solicitudes de becas recibidas por la
Universidad de la República y por el Fondo de Solidaridad.

Becas concedidas según área de conocimiento y fuente (UR y FNS).

UDELAR FONDO

Ciencias agrarias 4,5% 6,4%

Ciencias artísticas 2,5% 1,0%
Ciencias de la salud 25,0% 36,6%
Ciencias sociales y humanas 44,0% 40,4%
Ciencias y tecnologias 24,0% 15,0%

Datos extraídos del documento del Fondo de Solidaridad Contribuyen-

do en la educación. Breve análisis de las solicitudes y becarios. Período
2007-2010.37

Desde el punto de vista del sexo, el 71% de las becas solicitadas

correspondieron a mujeres, y el 29% a hombres, tal como se aprecia
a continuación.

Solicitudes según sexo.

Distribución de solicitudes por sexo

4.241
Masculino
10.367
Femenino

Datos extraídos del documento del Fondo de Solidaridad Contribuyendo en la educa-

ción. Breve análisis de las solicitudes y becarios. Período 2007-2010.38

37. http://www.fondosolidaridad.org.uy/images/stories/estadisticas/AnalisisDeDatos.
pdf (consultada el 26 de octubre de 2011).
38. http://www.fondosolidaridad.org.uy/images/stories/estadisticas/AnalisisDeDatos.
pdf (consultada el 26 de octubre de 2011).

[ 340 ]
 La evolución por año del período en estudio muestra un creci-
miento de las solicitudes, tanto masculinas como femeninas, pero
manteniendo siempre la enorme desproporción a favor de las mu-
jeres, tal como se observa en la siguiente gráfica. Esta proporción
se mantiene en el otorgamiento de las becas, incluyendo las reno-
vaciones.

Evolución de becas concedidas según sexo (2007-2010).

3.500
3.000

2.500

2.000

1.500
1.000

500
0
2007 2008 2009 2010
Femenino Masculino

Datos extraídos del documento del Fondo de Solidaridad Contribuyen-

do en la educación. Breve análisis de las solicitudes y becarios. Período
2007-2010.39

De acuerdo con estos datos, pueden formularse dos hipótesis

no contradictorias: En primer lugar, el peso mayoritario de las so-
licitudes puede deberse a la más alta tasa de desocupación y a la
brecha salarial que perjudica a las mujeres, y que les permite jus-
tificar los bajos ingresos que exige el sistema de becas. Al respecto,
recordemos que alrededor del 80% del estudiantado de la UR es
laboralmente activo. En segundo lugar, la ventaja que obtienen
las mujeres en el otorgamiento de las becas podría deberse a una
mejor escolaridad.
En cuanto a la distribución geográfica, se observa para el año
2007, y comparando el origen del/de la solicitante, según datos del

39. http://www.fondosolidaridad.org.uy/images/stories/estadisticas/AnalisisDeDatos.
pdf (consultada el 26 de octubre de 2011).

[ 341 ]
VI Censo de estudiantes, que “mientras en la UDELAR el 53% de
los estudiantes provenían de Montevideo y el 46% del interior; las
solicitudes de beca provenían un 11% de Montevideo y un 89% del
interior”.40

Becas concedidas según origen geográfico del estudiante.

Datos extraídos del documento del Fondo de Solidaridad Contribuyendo en la educa-

ción. Breve análisis de las solicitudes y becarios. Período 2007-2010.41

Las becas del Fondo benefician, mayoritariamente, a estudiantes

del interior; éstos representan un porcentaje minoritario de la ma-
trícula universitaria, pero reciben el 87% de las becas del Fondo de
Solidaridad. En cuanto al sexo, como vimos más arriba, las mujeres
que solicitaron becas en el período 2007-2010 alcanzaron al 71%, y
las obtuvo aun un porcentaje mayor, el 73%.

40.http://www.fondosolidaridad.org.uy/images/stories/estadisticas/AnalisisDeDatos.
pdf (consultada el 28 de octubre de 2011).
41. http://www.fondosolidaridad.org.uy/images/stories/estadisticas/AnalisisDeDatos.
pdf (consultada el 28 de octubre de 2011).

[ 342 ]
 Depósito de la comisión honoraria administrativa del Fondo de
Solidaridad por Ejercicio.
160.000.000
141.905.950
140.000.000
128.059.047

120.000.000
101.391.483
97.489.697
100.000.000
87.555.976

75.565.695
80.000.000 72.303.687

58.206.813
60.000.000

40.000.000

20.000.000

0 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009

Fuente: Estadísticas Básicas 2009: 181.

Por otra parte, es de orden enfatizar que la gratuidad de la en-

señanza, que incluye también la educación superior, es ya de por sí
una beca a la que tiene acceso toda la sociedad sin condiciones, a
excepción de las correspondientes a cada nivel educativo, lo que ya
fuera expresado anteriormente en el informe institucional.

3.3. Pasantías y bolsa de trabajo en el CETP

La Ley 17.230, del año 2000, que regula todo lo relativo a las pa-
santías laborales que se realizan en el CETP, declara que los alumnos
mayores de 15 años, que concurran a los establecimientos educativos
del país, tendrán derecho “a desarrollar una actividad productiva en
concordancia con los objetivos educativos del desarrollo nacional”.42
El CETP crea, en el año 2005, el Sector Becas, Pasantías y Bol-
sa de Trabajo, a fin de centralizar los datos del alumnado y de los/
las egresados/as, interesados/as en participar de este sistema. Las

42. http://www0.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=17230&Anchor
(consultada el 27 de octubre de 2011).

[ 343 ]
nóminas de estas personas, ordenadas por escolaridad y grado de
avance en la carrera, son remitidas a los diferentes organismos pú-
blicos que así lo demanden.
Según el CETP: a. becario es todo/a estudiante que “es contratado
con la única finalidad de brindarle una ayuda económica para contri-
buir al costo de sus estudios a cambio de la prestación de tareas”;43
para acceder a una beca es requisito: 1. ser estudiante de la institu-
ción; 2. haber aprobado, sin previas, por lo menos un año de su carre-
ra, y 3. “no ser repetidor en el momento de acceder a la beca”. A su vez,
b. pasante es quien, habiendo terminado sus estudios, es contratado
a fin de desarrollar una tarea con la formación recibida; los requisitos
para acceder a una pasantía son: 1. ser egresado de la institución, y
2. que no hayan transcurrido más de dos años desde la obtención del
título hasta el otorgamiento de la pasantía. Es requisito común a am-
bas figuras “no haber usufructuado una beca o pasantía”.44
Los objetivos, tanto de las becas como de las pasantías, son: “acor-
tar la brecha que existe entre la formación técnica que se brinda y las
necesidades reales del mercado”;45 introducir al/a la estudiante y al/a
la egresado/a, en el mundo laboral y, específicamente, en el ámbito
donde desarrollará su actividad profesional o técnica, lo que le permi-
tirá adquirir la experiencia necesaria para mejorar sus competencias.
El CETP cuenta además con una bolsa de trabajo, creada por re-
solución Nº 2.563/05, “con la inclusión de todos los alumnos y egresa-
dos aspirantes de nuestros Centros Educativos, en la órbita del Pro-
grama Gestión de Recursos Humanos”; el plazo transcurrido desde
el egreso no puede exceder los dos años;46 esta última condición fue
ratificada al año siguiente, por resolución 1.437/06.47

43. http://www.wix.com/becasypasantias/utu#!aspirantes (consultada el 27 de octu-

bre de 2011).
44. http://www.wix.com/becasypasantias/utu#!aspirantes (consultada el 27 de octu-
bre de 2011).
45. http://www.wix.com/becasypasantias/utu#!aspirantes (consultada el 27 de octu-
bre de 2011).
46. Resoluciones y Circulares. Creación de una Bolsa de Trabajo (http://www.wix.com/
becasypasantias/utu#!normativa; consultada el 27 de octubre de 2011).
47. Resoluciones y Circulares. Requisitos de inscripción (http://www.wix.com/becas-
ypasantias/utu#!normativa; consultada el 25 de octubre de 2011).

[ 344 ]
3.3.1. Bolsa de Trabajo en la Universidad de la República

En la UR, cada facultad organiza su respectiva bolsa de trabajo,

y para ejemplo citamos: la Facultad de Agronomía resolvió, en su
sesión de agosto de 2002 (ítem 898), “Aprobar en general la propues-
ta de creación de una bolsa de trabajo y pasantías […] y pasar los
antecedentes a la Comisión designada para la consideración de polí-
ticas sobre becarios y pasantes”48; en octubre de 2007, la Facultad de
Ciencias Sociales acuerda con la Intendencia de Florida un sistema
de pasantías para estudiantes y egresados, de hasta dos años, de las
licenciaturas impartidas por esa institución;49 la Facultad de Inge-
niería cuenta con una bolsa de trabajo50 que también actúa de nexo
entre los estudiantes y las empresas del medio.

La Bolsa de Trabajo también interactúa con las Comisio-

nes de Pasantía de la carrera […], facilitándoles las ofertas
disponibles para los estudiantes que se inscriben.

En julio de 2008, la UR acordó con el Congreso de Intendentes

(CI) un sistema de pasantías para estudiantes universitarios, con el
fin de realizar tareas de dependencia, determinadas por el CI. Este
último deberá establecer el plazo de la pasantía (máximo de 12 meses)
y solicitar el número de pasantes según sus necesidades, debiendo
enviar a la Sección Concursos de la UR y al Programa de Becas y
Pasantías un detalle escrito de los perfiles necesarios. Por su parte,
la UR debe elaborar una lista de aquellos/as estudiantes aspirantes a
estas pasantías, “a partir de los llamados a listas de prelación (bolsa
de trabajo) que la UR realiza anualmente, o bien a partir de llamados
específicos”.51 Por último el pasante –quien contará con un referente

48. http://www.fagro.edu.uy/consejo/resoluc/2002/ago/RE_23-08-02.pdf (consultada el

25 de octubre de 2011).
49. http://www.universidad.edu.uy/pageSearch/index/siteId/1/refererPageId/12 (con-
sultada el 28 de octubre de 2011).
50. http://www.fing.edu.uy/iimpi/institucional/DocumentoMecanica.pdf (consultada
el 28 de octubre de 2011).
51. http://www.universidad.edu.uy/prensa/renderItem/itemId/21266 (consultada el
28 de octubre de 2011).

[ 345 ]
técnico tanto en la UR como en el CI, que lo orientará en su tarea–,
cuya carga horaria no puede ser mayor de 30 horas semanales, de-
penderá administrativamente del CI, y percibirá un salario nominal
equivalente a un docente grado 1, con 30 horas.

3.4. Becas de apoyo a la investigación (ANII)

La Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) es crea-

da por Ley Presupuestal 2005-2009,52 que en su Art. 256 expresa:

Créase la “Agencia Nacional de Innovación”, la que se co-

municará con el Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio
de Educación y Cultura. La misma será gestionada por el Mi-
nisterio de Educación que la presidirá, y por los de Economía
y Finanzas, de Industria, Energía y Minería, de Ganadería,
Agricultura y Pesca y por el Director de la Oficina de Planea-
miento y Presupuesto o por quien ellos designen.53

En el mismo artículo, se establece el cometido de la Agencia (orga-

nizar y administrar lo relativo al fomento de la innovación, la ciencia y
la tecnología, para lo cual deberá articular necesidades sociales y pro-
ductivas con las capacidades científicas, tecnológicas y de innovación)
La ANII establece como misión “ejecutar los lineamientos políti-
co-estratégicos del Estado en materia de Investigación e Innovación
promoviendo, articulando y fortaleciendo las capacidades del Siste-
ma Nacional de Innovación para alcanzar el desarrollo productivo y
social del país”.54
En cuanto a la estructura presupuestal de la Agencia, se previó
que, para el período 2008-2012, por ejemplo, la Agencia administra-
ría y ejecutaría un monto de alrededor de 120 millones de dólares;
este monto se integra con fondos provenientes del Banco Mundial y

52. http://www.anii.org.uy/web/node/122 (consultada el 28 de octubre de 2011).

53. http://www.anii.org.uy/imagenes/ley_17930_art_256.pdf (consultada el 28 de oc-
tubre de 2011).
54. http://www.anii.org.uy/web/historias/visi-n-misi-n-y-pol-tica-de-calidad (consul-
tada el 29 de octubre de 2011).

[ 346 ]
el Banco Interamericano de Desarrollo (32,5 y 34 millones de dólares
respectivamente), Cooperación Europea (8 millones de euros), más
una contrapartida nacional de 45 millones y fondos provenientes de
las rendiciones de cuenta de 2007 y 2008. A continuación, se apre-
cian gráficamente los diferentes orígenes de los fondos detallados.

Orígenes de los fondos administrados por la ANII para el período

2008-2012.

Fondos administrados por la ANII

120 millones de dólares
Banco Mundial
22% Presupuesto Nacional
40%

BID
28%
Union Europea
10%
Datos extraídos de la página web de ANNI, Promoviendo y articulando el conocimiento
para el desarrollo productivo y social.55

En febrero de 2011, la ANII realiza un informe interno, del que

extraemos algunos datos que nos permiten observar, por ejemplo,
que, en el perfil de la demanda para el año 2010, y en referencia a
Fortalecimiento y Orientación de la Investigación, “En términos
globales, el perfil de los demandantes en lo que refiere al Área del
Conocimiento o a la institución principal que declaran se man-
tiene invariado al de los años anteriores con un fuerte peso del
área «Ciencias Naturales y Exactas» (32%) y una preponderan-
cia de las propuestas provenientes de integrantes de la UDELAR
(62%)”.56

55. http://www.anii.org.uy/web/paginas/estructura-presupuestal (consultada el 29 de

octubre de 2011).
56. http://www.anii.org.uy/web/static/pdf/ISA2010_rev.pdf (consultada el 29 de octu-
bre de 2011).

[ 347 ]
 Distribución de las Postulaciones para el Fortalecimiento y
Orientación de la Investigación.

Institución Propuestas %

Universidad de la República 1.280 62%

Ministerio de Educación y Cultura 148 7%
Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria 69 3%
Extranjera 69 3%
Instituto Pasteur de Montevideo 64 3%
Universidad Católica del Uruguay Dámaso Antonio Larrañaga 56 3%
Universidad ORT Uruguay 31 1%
Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca 31 1%
Universidad de Montevideo 28 1%
Administración Nacional de Educación Pública 19 1%
Programa de Desarrollo de las Ciencias Básicas 14 1%
Laboratorio Tecnológico del Uruguay 11 1%
Otras 95 5%
S/D 164 8%
Total general 2.078 100%

Datos extraídos del Informe de seguiemiento de actividades. Año 2010. Febrero de

2011. Agencia nacional de investigación e investigación.57

3.5. Sistema Nacional de Becas

En 2007, por Ley 18.172, Art. 304, se crea el Sistema Nacional de

Becas, en la órbita de la ANNI, destinado a apoyar becas “de iniciación
en la investigación, de estudios de postgrados nacionales y en el exte-
rior, inserción de postgraduación, de retorno de científicos compatriotas
y vinculación con el sector productivo”.58 Este Sistema Nacional de Be-
cas obtiene su financiamiento de fuentes tales como: Rentas Genera-
les, fondos de diversas instituciones públicas, donaciones, cooperación

57. http://www.anii.org.uy/web/static/pdf/ISA2010_rev.pdf, p. 60.

58. http://www0.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18172&Anchor
(consultada el 29 de octubre de 2011).

[ 348 ]
internacional, préstamos de organismos multilaterales de crédito. El
acceso a estas becas es mediante procedimientos concursables.
La misma Ley crea, en el artículo siguiente, el Sistema Nacional
de Investigadores, también en la órbita de la ANNI, con el fin de
fortalecer y expandir la comunidad científica, así como de identifi-
car, evaluar y categorizar periódicamente a todos los investigadores
que realicen actividades de investigación, en el territorio nacional, o
uruguayos que las realicen en el exterior.

4. Sistema privado terciario y universitario

En el año 1984, en los últimos meses del gobierno autoritario que

regía entonces el país, se otorga la calidad de Universidad al Instituto
de Filosofía, Ciencias y Letras Dámaso Antonio Larrañaga, de origen
católico, el que tomó el nombre de “Universidad Católica del Uruguay
Dámaso Antonio Larrañaga”. Con este acto, se reconoce la primera
Universidad privada del país. A partir de 1996, se reconocen y crean
otras instituciones terciarias universitarias y no universitarias. Es
de resaltar que, desde el punto de vista geográfico, todas las institu-
ciones privadas que se mencionan a continuación tienen su sede en
Montevideo. Es raro que alguna institución privada se instale en el
Interior. Es el caso, por ejemplo, del Instituto Universitario CLAEH,
que dicta la carrera de Medicina en la ciudad de Maldonado.

4.1. Instituciones universitarias y terciarias reconocidas por el MEC

1984: Universidad Católica del Uruguay (UCUDAL).

1996-2000: Universidad ORT Uruguay, Universidad de Mon-
tevideo, Universidad de la Empresa, Instituto Au-
tónomo del Sur, Instituto Universitario CLAEH,
Instituto Universitario ACJ, Instituto Universitario
Maldonado Punta del Este.
2001-2003: Instituto Universitario Francisco de Asís, Instituto
Universitario CEDIIAP, Instituto CIEP (Terciario no
universitario), Instituto Centro de Navegación (Ter-
ciario no universitario), Instituto Universitario Cran-
don, Instituto Universitario Monseñor Mariano Soler.

[ 349 ]
 2004-2008: Instituto Universitario CEDDU, Instituto Universi-
tario de Postgrado en Psicoanálisis, Instituto Uni-
versitario BIOS, Instituto Universitario Centro de
Estudio y Diagnóstico de las Designacias del Uru-
guay (IUCEDDU).
2009-2011: Instituto Universitario de AUDEPP.

En resumen, hasta el 2011 se han creado y reconocido un total de 18

Instituciones Universitarias, de las cuales 5 tienen el carácter de Uni-
versidades, mientras las demás son Institutos universitarios. A su vez,
se suman dos Institutos que son de carácter terciario no universitario.

Desagregación de la oferta educativa para las Instituciones

Universitarias Públicas y Privadas.

Institución Tecnicaturas Grado Posgrado Maestría Doctorado

de Grado

Total 42 168 92 153 16

Total público 29 81 24 96 13
Total privado 13 87 68 57 3
UR 29 81 24 96 13
Autónomo del Sur 2 4      
ACJ 1 1      
APU       1  
BIOS 1 2   5  
CEDIIAP   2 1    
CLAEH   1 19 8  
CRANDON 1 1      
FRANCISCO DE ASÍS   4      
MARIANO SOLER   1      
ORT 2 15 11 11 1
UCUDAL 2 30 30 15  
UE 4 10 7 5 2
UM   16   12

Fuente: elaboración propia en base al Anuario de Educación de 2009.

[ 350 ]
 Desagregación de la oferta educativa, según matrícula para las
Instituciones Universitarias Privadas.

Institución Tecnicaturas Grado Posgrado Maestría Doctorado

de Grado

Total 1.021 15.737 2.122 1786 142

Autónomo del Sur 78 437      
ACJ 119 227      
APU       38  
BIOS 14 60   38  
CEDIIAP   145 18    
CLAEH   116 525 99  
CRANDON 74 15      
FRANCISCO DE ASÍS   237      
MARIANO SOLER   50      
ORT 391 6.293 183 309 26
UCUDAL 110 5.330 1.273 514  
UE 235 1.320 123 270 116
UM   1.507   518
Fuente: elaboración propia en base al Anuario de Educación de 2009.

Para el caso de las universidades privadas, éstas son reconoci-

das como sociedades civiles desde el punto de vista jurídico, aunque
todas ellas surgieron de instituciones que ya estaban creadas y ac-
tuaban en la sociedad uruguaya. Por ejemplo, la Iglesia católica y
sus órdenes religiosas, asociaciones de profesionales, institutos de
investigación y organizaciones no gubernamentales, etc. A continua-
ción, presentamos a las principales universidades privadas del país.

4.1.1. UCUDAL

Fue la primera universidad privada en ser reconocida en el país

(1984); pertenece a la Iglesia católica, su antecedente data de 1876
cuando el primer Arzobispo de Montevideo, monseñor Mariano So-
ler, fundó el Liceo de Estudios Universitarios. En el transcurso de los
años, fue cambiando el nombre y los niveles de los cursos impartidos.
Hasta que el 5 de marzo de 1985 fue inaugurada la UCUDAL, con el

[ 351 ]
apoyo expreso del Papa. Su idea fue surgir como una institución que
brindara una formación complementaria a la que daba la UR, es de-
cir, cubriendo áreas académicas desatendidas hasta entonces.
Define su “Visión” en estos términos: “Una Universidad abierta
al mundo que, comprometida con la excelencia académica y humana,
forma hombres y mujeres para los demás y con los demás”. Su misión
es: “Contribuimos a formar hombres y mujeres que, en el ejercicio de
su profesión y en su vida personal, sean competentes, conscientes,
comprometidos y compasivos”; “Buscamos a partir de una cultura de
la calidad, que la docencia, la investigación y el servicio respondan a
los desafíos que nos plantea el desarrollo del país y de la región”; “Nos
proponemos ser una comunidad educativa que viva, como fruto del
esfuerzo de todos, los logros de la Institución”; “Queremos transitar
por caminos de apertura, de innovación, de diálogo y de cooperación,
en la búsqueda común de la verdad”; “Nos comprometemos a partir de
la identidad católica e ignaciana, que se distingue por “el servicio de la
fe y la promoción de la justicia”, a desarrollar el diálogo fe y cultura y
contribuir a la construcción de una sociedad más justa.”59

4.1.2. Universidad ORT

La ORT Uruguay es miembro de ORT Mundial, que inició sus

actividades en 1880 en San Petersburgo, Rusia. La institución en
Montevideo fue fundada en 1942 por miembros de la comunidad ju-
día que querían apoyar a los inmigrantes que arribaban al país tras
la Segunda Guerra Mundial. En 1996 es reconocida como institución
de carácter universitario.
Define su “Misión” como “brindar educación superior de excelencia
en disciplinas de relevancia para el desarrollo del país, formando profe-
sionales preparados para los desafíos de la realidad nacional e interna-
cional. [...] Nuestro compromiso es impartir una educación que conju-
gue conocimientos, destrezas y valores que permitan a los estudiantes
desarrollar al máximo su potencial, alcanzar sus objetivos personales y
profesionales, y proveer liderazgo y servicio a la sociedad”.60

59. http://www.ucu.edu.uy/Home/Institucional/Visi%C3%B3nMisi%C3%B3n/ta-
bid/65/Default.aspx.
60. http://www.ort.edu.uy/index.php?id=AAAJ.

[ 352 ]
4.1.3. Universidad de Montevideo (UM)

La Universidad de Montevideo fue reconocida en 1997 como ins-

titución con carácter universitario; su antecedente está en el IEEM
(Instituto de Estudios Empresariales en Montevideo), que fue fun-
dado en 1986. Solicitó a la Prelatura del Opus Dei, institución de la
Iglesia católica, la orientación de la formación cristiana y la asisten-
cia espiritual sin hacer distinción de credos.
Tiene como fin promover en la persona, la familia y la sociedad
una cultura de trabajo y de servicio, mediante la excelencia en el
quehacer universitario. Funda su actividad académica en una con-
cepción trascendente del hombre, comprometida en la búsqueda de
la verdad.

4.1.4. Universidad de la Empresa (UDE)

Comenzó a funcionar en 1992; fue fundada por ADM (Asociación

de Dirigentes de Marketing del Uruguay), que ya tenía una trayec-
toria de 50 años brindando cursos de capacitación. Adquirió el ca-
rácter universitario en marzo de 1998, creando nuevas carreras y
cubriendo las demandas del mercado uruguayo.

5. Procedimiento de selección del estudiantado

Las instituciones de educación superior en Uruguay tienen siste-

mas diversos de selección de sus estudiantes.
La UR, como Universidad Pública, es gratuita y, aunque en
términos generales puede afirmarse que el ingreso a ella es libre
(puede inscribirse quien quiera), en los hechos hay mecanismos
de selección que varían según las carreras y los servicios. En pri-
mer término, es un requisito de ingreso que el postulante haya
culminado el bachillerato habilitante para la carrera o el servicio
donde se va a inscribir. Algunos servicios y carreras aceptan es-
tudiantes egresados de cualquier bachillerato, como es el caso de
Ciencias Sociales, Humanidades, Escuela Universitaria de Bellas
Artes, etc. Otras carreras y servicios sólo admiten egresados de
ciertos bachilleratos, tales como Ingeniería, Medicina, Ciencias

[ 353 ]
Económicas o Derecho. En otros servicios de la Universidad, exis-
te el examen de ingreso, como es el caso de Escuela de Tecnologías
Médicas, Traductorado, Instituto Superior de Educación Física y
Escuela Universitaria de Música, y su ingreso está regulado por
cupos.
A fin de favorecer la movilidad horizontal entre una carrera y
otra, y evitar que los estudiantes de la UR deban volver al bachille-
rato cuando deciden cambiar de carrera, en el actual Rectorado se
ha aprobado una resolución por la cual el cambio entre facultades
y carreras es libre para cualquier estudiante que haya superado el
primer año de estudios dentro de la universidad. El 30 de agosto de
2011, la Universidad aprobó la Ordenanza de Estudios de Grado,
en la que se sistematiza una orientación general para la enseñanza,
que la moderniza y enriquece, dimensiona mejor las carreras y faci-
lita los tránsitos horizontales.61
En esta misma Ordenanza, se establece que se permitirá el
ingreso de quienes cuenten con una formación que les permita
“seguir con aprovechamiento cursos universitarios”. Para ello se
considerarán los conocimientos, las habilidades, etc., adquiridos
dentro o fuera de la educación formal “que habilitan la continui-
dad educativa”. 62
Por su parte, el ingreso a las Escuelas Naval, Militar y Militar
Aeronáutica tiene otro tipo de requisitos; algunos comunes a las
tres, otros no. Por ejemplo: ser ciudadano/a natural o legal, de esta-
do civil soltero/a, y sin descendencia, lo que se espera se mantenga
hasta su egreso, es requisito común. Sin embargo, las edades para
ingresar varían: el/la aspirante no debe “haber cumplido 19 años al
1º de febrero del año de ingreso”63 para la Escuela Naval; en tanto

61. Lo que ya fuera expresado por la UR en su Resolución 1 del 31 de marzo de 2007:

“El Sistema deberá ser flexible, asegurando movilidad horizontal y vertical a estu-
diantes y docentes, en particular el tránsito para los egresados del sistema terciario
que deseen continuar formaciones más largas en carreras universitarias o postgra-
dos, y deberá contemplar las interfases entre los diferentes niveles”, y expresado en
la Ley General de Educación Nº 18.437, Art. Nº 23, Nº 83 inc. B) y Nº 87.
62. Texto completo y definitivo de la Ordenanza de Grado, Art. 34 (http://www.univer-
sidad.edu.uy/prensa/renderItem/itemId/28864).
63. http://www.escuelanaval.edu.uy/images/stories/Bach_requisitos.pdf (consultada
el 30 de octubre de 2010).

[ 354 ]
para la Escuela Militar no debe “haber cumplido veinticuatro años
de edad al 1º de marzo del año en que se pretende ingresar”;64 y para
la Escuela Militar Aeronáutica debe ser menor de 22 años al 1 de
marzo del año en que ingresa. En cuanto a las previaturas, para
poder ingresar:

a. A la Escuela Naval, el/la aspirante debe tener aprobado la

totalidad del 1º o el 2º año del segundo ciclo de educación se-
cundaria, en las orientaciones Humanístico o Científico, an-
tes del 1 de marzo del año de ingreso, según aspire a ingresar
al Bachillerato o a las Carreras Profesionales de la Escuela
Naval.
b) A la Escuela Militar: el/la aspirante que tenga materias pre-
vias al momento del cierre de la inscripción será inscripto/a
en calidad de condicional; de aprobar los exámenes de ingre-
so, puede ingresar con dos asignaturas previas hasta el pe-
ríodo especial de abril que habilita el Consejo de Educación
Secundaria
c) A la Escuela Militar Aeronáutica: todo/a aspirante debe tener
aprobado 6º año de educación secundaria o educación técnico-
profesional equivalente.

Las tres Escuelas tienen exámenes de ingreso, que constan de

pruebas físicas,65 médicas, y académicas (la Escuela Naval tiene
examen de Matemática y de Idioma Español; la Escuela Militar
tiene además de Historia, con la salvedad de que los alumnos pro-
venientes del Liceo Militar, siempre que obtengan pase directo,
quedan exonerados de rendir examen; y para la Militar de Aero-
náutica las pruebas de admisión son tipo Matemáticas 1, 2 y 3,
e Idioma Español 1, 2 y 3).66 La reprobación de cualquiera de las
pruebas impide el ingreso del/la aspirante a la respectiva escuela.

64. http://www.escuelamilitar.edu.uy/index.php?option=com_content&view=article
&id=49 (consultada el 30 de octubre de 2010).
65. La prueba física tiene diferencia en las exigencias mínimas, según sea el o la
aspirante.
66. http://www.ema.edu.uy/EMA1/RequisitosIngreso.htm (consultada el 30 de octu-
bre de 2011).

[ 355 ]
 Las habilitaciones, títulos, que obtienen los/as estudiantes a su
egreso son:

a. El Bachillerato Naval habilita al/a estudiante a ingresar a

las Carreras Terciarias Universitarias, así como a las Ca-
rreras Profesionales de la Escuela. Estas carreras de la es-
cuela le brindan los títulos de: Oficial de la Armada Nacional
(Licenciado/a en Sistemas Navales) u Oficial para la Marina
Mercante (Licenciado/a en Sistemas Náuticos).
b. Al egresar de la Escuela Militar, se obtiene el título de Alférez
del Ejército Nacional; éste es “el profesional que por haber
egresado de la Escuela Militar obtiene el grado inicial en la
Sub-Categoría Oficiales Subalternos”.67
c. La carrera en la Escuela Militar Aeronáutica consta de cuatro
años lectivos: “uno como Aspirante, correspondiente al Curso
Preparatorio, y tres como Cadete del Curso Profesional”.68 Es
decir que el título obtenido es el de Cadete.

Las instituciones privadas, por lo general, tienen requisitos

menos exigentes para el ingreso de nuevos estudiantes. En ge-
neral, basta con haber culminado el bachillerato para iniciar ca-
rreras universitarias, y satisfacer el costo de matrícula y de men-
sualidad.

67.http://www.escuelamilitar.edu.uy/index.php?option=com_content&view=article&
id=92&Itemid=78 (consultada el 30 de octubre de 2011).
68. http://www.ema.edu.uy/EMA1/DescripcionGeneral.htm (consultada el 30 de oc-
tubre de 2011).

[ 356 ]
6. Financiamiento

6.1. Gasto público en Educación

Gasto en millones de pesos constantes de 2006 por año lectivo según ámbito del gasto
Año lectivo
Ámbito del gasto
2004 2005 2006 2007 2008 2009
TOTAL 13.806 14.406 15.866 18.883 22.388 25.023
Inst. básicas del Sist.
12.883 13.314 14.345 16.157 19.010 22.020
de Educación Formal
ANEP 10.337 10.702 11.455 12.881 15.223 17.662
UR 2.546 2.612 2.890 3.276 3.787 4.357
Administración Central 656 733 1.079 1.152 1.327 1.294
e Inciso 21
Educación policial y militar 391 436 482 569 608 628
Otros Administración Central* 69 91 185 159 257 164
Partidas del inciso 21 con
196 206 412 424 462 502
destino a educación**
Educación no formal inicial
141 191 240 281 473 540
(CAIF) y CENFORES
Ciência y Tecnología 126 168 202 299 291 206
MEC*** 109 125 147 240 161 79
PEDECIBA, Instituto Pasteur,
17 43 55 59 129 127
ANII****
Plan Ceibal69 0 0 0 497 1.203 801
Incentivo a la demanda
0 0 0 0 84 162
educativa en secundaria
* Se incluyen gastos en Dirección de Educación del MEC, ISEF, capacitación laboral, Centro
de Diseño Industrial, escuelas de formación artística y otros componentes considerados en
MIDES-DINEM (2006). Identificación y análisis del Gasto Público Social en Uruguay. 2002-2005.
** Incluye subsidios a escuelas para niños con capacidades especiales, rentas afectadas al
Fondo de Solidaridad y al Fondo de Reconversión Laboral.
*** Se considera la Dirección Nacional de Ciencia y Tecnología (DINACYT) y el Clemente Esta-
ble. La baja de recursos se explica por la finalización del Programa de Desarrollo Tecnológico
(PDT) y el traspaso de algunos programas a la ANII.
**** Del presupuesto de la ANII, se toma en cuenta sólo el componente 2, de Fortalecimiento
y Orientación de la Investigación.
Fuente: Anuario Estadístico de Educación de 2009: 121.

69. Plan Ceibal (Conectividad Educativa de Informática Básica para el Aprendizaje

en Línea). En abril de 2007, se firmó el decreto por el que se iniciaba este plan, conci

[ 357 ]
 El cuadro anterior nos permite comparar el gasto de educación en
precios constantes, lo que hace posible la comparación entre los distin-
tos años, eliminando el efecto inflacionario. El gasto en educación es un
indicador de cuánto dedica un país a que su población se forme. Como
se puede observar, el cuadro anterior nos muestra cómo el gasto en edu-
cación en Uruguay ha ido aumentando desde el año 2004 en adelante.

Fuente: Anuario Estadístico de Educación de 2009: 122.

Al observar el gráfico, apreciamos que, si comparamos el valor

desde 2004 con el valor de 2009, éste se ha incrementado en un
81,8%. Si observamos los últimos dos años, 2008-2009, también se
constata un incremento del 11,8%.

tando fuerte interés y repercusión en los medios; el plan aseguraba para cada escolar
de las escuelas públicas, y para cada maestra, un computador portátil para su uso
personal. Se trataba de un computador de bajo costo (100 dólares), diseñado por el
Instituto Tecnológico de Massachusetts (mit), que pudiera ser fácilmente transporta-
do por niños pequeños entre la casa y la escuela. El proyecto pedagógico, redactado-
por la anep juntamente con el Consejo de Educación Primaria (cep) fundamentando
el plan, se apoyó en los principios estratégicos de la igualdad de oportunidades en el
acceso a la tecnología, la democratización del conocimiento y la potenciación de los
aprendizajes en el ámbito escolar y en el contexto vivencial de los alumnos. Posterior-
mente se realizó la expansión del Plan Ceibal a la educación secundaria. Actualmen-
te, a nivel de la educación primaria, el Plan Ceibal tiene cobertura nacional.

[ 358 ]
 Una de las claves para poder entender este crecimiento del gas-
to en educación es observarlo en comparación con el PBI. El PBI,
igual que el gasto en educación, también ha tenido una tendencia
creciente en estos últimos años, de 3,15% en el 2004 a 4,39% en el
2009. A su vez, si se observa el gasto del gobierno, éste también, en
la tendencia general, se ha incrementado, especialmente entre los
años 2006 y 2009, cuando se da un incremento de un 30%; el gasto
en educación como porcentaje del PBI entre el 2004 y el 2009 se in-
crementó un 39%.

Fuente: Anuario Estadístico de Educación de 2009: 122.

6.2. La UR y su presupuesto para el futuro70

Los incrementos aprobados por la Ley de Presupuesto y el Pro-

yecto de Rendición de Cuentas 2010 significan:

- Un incremento en el período 2010-2014 que es del 23,8%

- Un incremento estimado del PBI 2010-2015 del 34,56%.

70. Datos extraídos de la Presentación de Propuestas para la rendición de cuentas

2010. Comisión de Presupuesto integrada con la de Hacienda Cámara de Senadores,
13 de septiembre de 2011.

[ 359 ]
 Perspectivas de incremento del presupuesto 2010-2015.

Años Ley de Pto Art. 867 Inc. Ac. Total Inc. Anual

2011 600 232 832 832

2012 734 232 966 134
2013 936 232 1.168 202
2014 1.142 232 1.374 206
2015 1.142 232 1.374 0

Distribución total de los recursos incrementales.

Ley de Presupuesto 18.719 y RC 2010.

Conceptos 2011 2012 2013 2014

Académico 141 141 141 141
Desarrollo Institucional 48 48 48 48
Atención a la Salud del H.C. 59 59 59 59
Bienestar y Vida Universitaria 11 11 11 11
Desarrollo de la UdelaR en el Interior 64 98 193 336
POMLP 271 271 271 271
Salarios 238 338 445 508
TOTAL 832 966 1.168 1.374

6.3. Financiamiento de las Instituciones Privadas y gasto de

las familias en Educación Superior

Desde el ámbito privado, hablando de las cuatro universidades

privadas existentes en el país, éstas cuentan con planes de financia-
ción de sus respectivas ofertas, brindando distintos tipos de finan-
ciamiento o descuentos a los estudiantes que comiencen una carrera
o curso en estas instituciones.
La UCUDAL, dentro de su visón y misión, se ha propuesto facilitar
el acceso de estudiantes de todo el país a la educación terciaria, que
cumplan con la condición de ser de bajos recursos y tengan buen po-
tencial académico. La universidad pudo dar un mínimo de 100 becas
para el año 2011; en todos los casos, las becas otorgadas varían entre
un 80% y un 50% del costo de la oferta elegida por el estudiante.

[ 360 ]
 La ORT Uruguay otorga diversos tipos de becas para los estu-
diantes que comienzan una carrera universitaria desde el primer
semestre. Para obtener una beca, los estudiantes deben tener ciertos
ingresos por núcleo familiar y deben rendir una Prueba de Aptitud
Académica (PAA) y lograr determinado puntaje. Las becas cubren la
totalidad de la carrera, no siendo necesario renovarlas. Sin perjuicio
de lo anterior, para mantener la beca el estudiante debe alcanzar,
según el fondo elegido, un promedio acumulado de calificaciones
anual igual o superior al 60% o el 70%. Además, ofrece una serie de
diversos descuentos en los casos en que el estudiante curse una se-
gunda oferta educativa en la institución, al ser hijo de un egresado,
al inscribirse padres, hijos, hermanos simultáneamente en la oferta
educativa de la institución, etc.
A modo de ejemplo, el costo del primer año de la Carrera de Conta-
dor Público de la ORT es de 10 cuotas de 15.000 pesos uruguayos, lo
que equivale a 750 dólares mensuales: en total, 7.500 dólares por año,
sin incluir dos talleres opcionales de un mes de duración cada uno.
La Universidad de Montevideo también otorga becas, las cuales
son evaluadas por un comité de becas de la institución. Existen dos
tipos de becas:

1. La beca al merito, en la cual el postulante debe haber tenido

una escolaridad con un promedio mínimo de 8 en 5º y 6º de
secundaria. Si la beca supera el 50%, el estudiante debe pasar
una entrevista psicológica. A su vez, es necesaria la declara-
ción de ingresos del núcleo familiar, no tener más de 23 años
y superar el 65% en la prueba de aptitud académica.
2. Beca de excelencia: se exige un promedio de 9,5, no tener más
de 19 años, sacar más de 80% en la prueba de aptitud acadé-
mica y ser presentado por el director de la institución donde el
postulante cursó bachillerato.

La Universidad de la Empresa ofrece dos tipos de beneficios: con-

venios y becas individuales. Las becas se solicitan en forma perso-
nal por parte de cada estudiante, mediante un formulario que debe
llenar con toda la información de la persona y la razón por la cual
se solicita dicha beca. Cada solicitud es analizada por una comisión
especial que decide su otorgamiento.

[ 361 ]
7. Población estudiantil y cobertura

La tasa bruta de matrícula (TBM) y la tasa neta de matrícula

(TNM) en el nivel terciario son indicadores importantes para deter-
minar el grado de participación que tiene la población en este nivel.
La TBM es un indicador de la capacidad que tiene el sistema
educativo para matricular alumnos en el nivel terciario. Toma en
cuenta a los matriculados prematuros en el sistema, así como a los
matriculados tardíos. Se calcula en base a datos extraídos de la ECH
2010: es producto de dividir toda la población que asiste al nivel
educativo terciario en el país (de cualquier edad) por la población en
edad oficial de asistir a ese nivel (de 18 a 24 años) y multiplicar el
resultado por cien. La TBM da una capacidad de participación de la
población en el nivel terciario de un: 37%.
La TNM muestra el número de estudiantes que asisten al nivel edu-
cativo terciario en relación con el grupo de edad oficial que corresponde
a dicho nivel. Se calcula en base a datos extraídos de la ECH 2010: es
producto de dividir toda la población que asiste al nivel educativo tercia-
rio en el país en edad oficial (de 18 a 24 años) por la población del mismo
grupo de edad y multiplicar el resultado por cien. La TNM es indicativa
de la cobertura de la población en edad oficial de asistir a dicho nivel; en
este caso, la capacidad de cobertura del sistema es un: 20,1%.
De una población total de 331.243 que tienen entre 18 y 24 años,
hay 124.064 que son estudiantes matriculados o que cursan estudios de
nivel terciario, y representan el 37,5% de la población (tasa bruta de ma-
triculación y tasa neta y distribución por subsistemas público y privado).
Según la revista Logro y Nivel Educativo, en la población 2010 la
cohorte de edad entre los 18 y los 24 años “representa un sector donde
la desvinculación no sólo es mayoritaria, sino que se mantiene bastante
estable en el tiempo: en 2006, el 61,1% de los jóvenes de 18 a 24 años
de edad declararon no encontrarse asistiendo a ningún establecimiento
educativo, en 2007 el 62,5%, en 2008 el 57,9%, en 2009 el 61,8% y en 2010
el 62,5%. El saldo final hace suponer que, en estas edades, los niveles de
reclutamiento «normales» efectivamente encuentran un techo bastante
firme, en torno a un 40%, y que la lucha contra esta realidad puede ser
más larga y exigente de lo que a primera vista pueda parecer”.71

71. Logro y nivel educativo alcanzado por la población (MEC, 2010: 29; disponible en: http://
educacion.mec.gub.uy/innovaportal/v/11078/5/mecweb/publicaciones_?3colid=927).

[ 362 ]
 Porcentaje de la población entre 18 a 24 por asistencia
a algún establecimiento educativo, según nivel.
(Todo el país, Año 2010)
80

62,5
60

40

20,1
20
14,3

2,8
0,2
0
No asiste Educación Educación Educación Enseñanza
primaria media media terciaria
básica superior
Fuente: Logro y nivel educativo de la población, 2010: 30.

Asistencia a algún establecimiento educativo por edades simples

según quintiles de ingreso de los hogares (todo el país, 2010).

Fuente: elaboración propia en base al ECH 2010.

[ 363 ]
 En 2010, en este sector, el 20,1% de los jóvenes entre 18 y 24 años
se encontraban asistiendo al sistema educativo en niveles acordes a
su edad, y el rezago resultó del 17,3%. Si analizamos el gráfico ante-
rior, en donde se compara la población por edades simples de 18 a 24
años, según quintiles de ingreso, lo primero que se observa es la bre-
cha educativa existente entre el primer quintil de ingreso, que es la
población más pobre, y el quinto quintil, donde se encuentra el sec-
tor más privilegiado. A medida que aumenta la edad, la cobertura
disminuye para toda la población en general, aunque a los 18 años
las diferencias entre el primer y el quinto quintil son de 55,8 puntos
porcentuales, mientras que a los 24 esta diferencia se mantiene bas-
tante estable, con una diferencia de 48,8 puntos porcentuales.

Asistencia a algún establecimiento educativo por edades simples según quintiles

de ingreso de los hogares, para la población que culminó la Educación
Media Superior (todo el país, 2010).

Fuente: elaboración propia en base al ECH 2010.

Si observamos el mismo gráfico pero para la población que tiene

educación media superior finalizada, podemos observar que las dife-
rencias se mantienen, aunque son bastante menores que en las del grá-
fico anterior. Al comparar entre el quintil menor y el quintil mayor,
observamos que a los 19 años la brecha es de 0,7 puntos porcentuales,
situación muy distinta de la brecha mayor que nos daba al comparar a

[ 364 ]
toda la población. A los 24 años, la brecha se acrecienta a 39,7 puntos
porcentuales; más allá de esto, sigue siendo 9 puntos porcentuales me-
nor a la diferencia constatada en el gráfico anterior.

Asistencia a algún establecimiento educativo por edades simples según sexo

(todo el país, 2010).

Fuente: elaboración propia en base a la ECH 2010.

Al observar la relación de asistencia a un centro educativo para

el grupo de 18 a 24 años, por sexo, se percibe que las mujeres asisten
en mayor proporción que los varones, para todas las edades, aunque
en este caso se está teniendo en cuenta la asistencia a todos los ni-
veles educativos. Al observar la brecha entre ambos, seleccionando a
la población entre 18 y 24 que culminó la educación media, práctica-
mente desaparece para la mayoría de las edades simples graficadas.

Asistencia a algún establecimiento educativo por edades simples según sexo,

para la población que culminó la Educación Media Superior (todo el país, 2010).

Fuente: elaboración propia en base a la ECH 2010.

[ 365 ]
 En función del máximo nivel educativo alcanzado, para el grupo
de población que tiene entre 18 y 24 años, según hombres y mujeres,
podemos observar que las mujeres son las que alcanzan un mayor
nivel educativo en comparación a los varones.
Específicamente, según los datos de la ECH, el 27,1% de las mu-
jeres que tiene entre 18 y 24 años alcanzan el nivel terciario, mien-
tras que sólo lo hace el 17,4% de los varones de esa edad. A su vez,
si analizamos los porcentajes de varones y mujeres dentro de las
opciones de educación terciaria, se puede constatar claramente que
un 20,8% de las mujeres llega a la universidad, frente a los varones,
que sólo llegan en un 14%. En un segundo nivel, donde también se
constatan diferencias importantes entre la población femenina y la
masculina es en la carrera docente. Mientras que dentro de las mu-
jeres un 3,8% elige seguir el profesorado o magisterio, en los hom-
bres sólo un 1,3%.

Nivel Educativo Varones de Mujeres de Total

18 a 24 años 18 a 24 años

Sin instrucción 0,3% 0,1% 0,2%

Educación inicial   0,0% 0,0%
Primaria incompleta 3,6% 2,1% 2,9%
Primaria completa 13,1% 9,3% 11,2%
Enseñanza técnica incompleta 1,2% 0,5% 0,9%
Enseñanza técnica completa 1,2% 0,6% 0,9%
Media básica incompleta 19,2% 14,4% 16,8%
Media básica completa 13,4% 11,1% 12,3%
Media superior incompleta 25,8% 28,4% 27,1%
Media superior completa 4,8% 6,3% 5,6%
Terciaria incompleta 16,6% 25,8% 21,1%
Terciaria completa 0,8% 1,3% 1,0%
Total 100% 100% 100%

Fuente: elaboración propia en base a la ECH 2010.

[ 366 ]
 Universitario comp.
Profesorado comp.

Universitario inc.
Profesorado inc.

Universidad o

Universidad o
similar comp.
Magisterio o

Magisterio o

Terciario no

Terciario no

incompleto
Nivel Terciario TOTAL

similar inc.

Posgrado

Posgrado
completo
Mujeres 3,4% 0,4% 2,0% 0,6% 20,5% 0,3% 0,1% 0,0% 27,1%
Varones 1,2% 0,1% 1,6% 0,4% 13,8% 0,2% 0,0% 0,0% 17,4%

Fuente: elaboración propia en base a la ECH 2010.

7.1. Matrícula en la educación pública

Evolución de la población estudiantil de la UR por sexo 1960-2007.

Fuente: Censo Universitario 2007: 19.

1960 1968 1974 1988 1999 2007

TOTAL UNIVERSIDAD 15.320 18.610 26.220 61.428 68.420* 101.990**

* Los datos corresponden a estudiantes por Centro de Estudio; no son la matrícula,

como en los censos anteriores.
** 101.990 representan inscripciones de estudiantes en algún Servicio Universitario;
81.774 es el número de estudiantes censados.
Fuente: VI Censo de Estudiantes Universitarios, UR, 2007: 19.

[ 367 ]
 Según la definición adoptada en el Manual de Instrucción del
Censo de Estudiantes, se entiende por estudiante: “Toda persona
inscripta en algún servicio universitario, que deseara continuar con
sus estudios y que aún no hubiese obtenido su título”.
Los estudiantes del interior están incorporados en sus respecti-
vos Servicios según en la carrera en que se censaron.

Número y porcentaje de estudiantes según sexo. Censo 2007.

Sexo Cantidad de estudiantes Porcentaje

Masculino 30.422 37,2
Femenino 51.352 62,8
Total 81.774 100

Fuente: VI Censo de Estudiantes Universitarios, UR, 2007: 19.

Matrícula de Grado y Posgrado por sexo de las Instituciones

Terciarias Universitarias por año de referencia. Privadas.

Grado Postgrado
Años
Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total

2007 8.075 7.480 15.555 750 1.743 2.493

2008 8.156 7.886 16.042 1.366 2.606 3.972
2009 8.635 8.123 16.758 1.350 2.700 4.050
2007 51,9 48,1 100 30,1 69,9 100
2008 50,8 49,2 100 34,4 65,6 100
2009 51,5 48,5 100 33,3 66,7 100

Fuente: elaboración propia en base a datos del Anuario Estadístico de Educación

2007-2009.

[ 368 ]
8. Ingresos y egresos públicos y privados

Egresos de instituciones universitarias públicos y privados por año

lectivo según área de conocimiento
Instituciones
Año lectivo
universitarias
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

TOTAL 4.646 4.402 5.902 5.697 6.177 5.514 6.151 6.381 7.018 7.185
Formación de personal
docente y ciencias 66 61 81 120 113 136 291 372 399 275
de la educación
Artes 40 33 39 60 46 42 104 120 181 184
Humanidades 80 33 74 33 73 64 76 75 92 90
Ciencias sociales y
381 534 739 671 655 634 689 641 923 720
del comportamiento
Periodismo e
120 78 208 249 289 174 191 213 234 242
información
Enseñanza comercial
914 865 1.328 1.509 1.205 918 1.032 1.071 1.135 1.289
y administración
Derecho 500 613 686 676 816 781 838 777 886 806
Ciencias de la vida 97 62 72 73 107 108 141 137 183 169
Ciencias físicas 110 94 153 118 162 140 105 125 143 154
Matemáticas
9 4 6 9 10 12 5 13 27 19
y estadística
Informática 285 234 257 194 237 277 235 215 242 260
Ingeniería y
133 124 187 201 224 214 200 204 194 257
profesiones afines
Industria y producción 0 12 8 16 10 26 16 31 33 24
Arquitectura
233 136 294 208 308 437 324 303 280 275
y construcción
Agricultura, silvicultura
226 145 164 161 213 123 126 111 164 301
y pesca
Veterinaria 112 49 107 89 91 118 94 55 70 91
Medicina 1.323 1.311 1.476 1.276 1.578 1.243 1.537 1.726 1.532 1.874
Servicios sociales 17 14 23 18 33 48 51 47 106 88
Servicios personales 0 0 0 16 7 19 96 145 194 67

Fuente: Anuario Estadístico de Educación de 2009: 100.

Nota: las áreas corresponden a la clasificación CINE 1997 de UNESCO.

[ 369 ]
Fuente: Anuario Estadístico de Educación de 2009: 92.

Fuente: Anuario Estadístico de Educación de 2009: 95.

[ 370 ]
Fuente: Anuario Estadístico de Educación de 2009: 96.

Fuente: Anuario Estadístico de Educación de 2009: 97.

[ 371 ]
9. Renta y mercado laboral

Según lo que indican los estudios realizados, la inversión en edu-

cación resulta ser rentable; y prolongar los estudios más allá de la
educación media y ser egresado universitario, adquiriendo ciertas
habilidades específicas, resulta ser rentable en el mercado laboral
uruguayo (Buchelli y Spremolla, 2000).
Desde la década del 90, la pirámide salarial se viene ampliando
por nivel educativo. En los períodos en que el país se ha encontra-
do en crisis, las remuneraciones de los trabajadores universitarios
decrecieron en menor medida que los no universitarios, y en los
períodos de bonanza, las remuneraciones crecieron más; a su vez,
estos trabajadores que tienen una mayor calificación en el mer-
cado de trabajo se ven menos afectados por la desocupación. Este
fenómeno plantea la idea de que los conocimientos especializados
de los universitarios son demandados en el mercado de trabajo
uruguayo.
Para el año 2006, según los datos de la ECH, las remuneraciones
de los profesionales son más del doble de las que tiene el total de los
ocupados no profesionales. Los profesionales universitarios trabajan
en promedio una 44,5 horas semanales, mientras que el total de ocu-
pados trabaja en promedio unas 42 hora. Un 44% de los profesiona-
les tiene más de un empleo en comparación al total de los ocupados,
en los que sólo un 10% está en esta condición.
Por último, podemos decir que los profesionales que tienen ma-
yor remuneración son: ingenieros electricistas, contadores, médicos
y economistas. Los que ganan menos son: odontólogos, veterinarios,
psicólogos, sociólogos, antropólogos y afines.

[ 372 ]
 pación principal (líqui-
Remuneraciones ocu-
totales (líquidas por

das por mes, en $)

% con más de un
Horas ocupación
Remuneraciones
Encuesta Continua
de Hogares 2006

Total horas
mes, en $)

principal

empleo
Ingenieros electricistas 39.128 34.784 41,9 48,5 50,7
Contadores 36.918 34.995 39,6 42,6 21,6
Médicos 33.672 22.884 34,2 54,1 75,2
Economistas 33.274 28.649 39,3 46 54,1
Ingenieros electrónicos 32.851 31.025 42,1 45,8 28,7
Ingenieros civiles 30.298 28.614 41,3 46 21,3
Ingenieros químicos 29.957 27.725 45,2 49,8 29,2
Otros arquitectos, ingenieros
y afines 28.301 27.890 37,1 38,5 12,5
Abogados 25.838 22.936 35,6 40,6 30,7
Arquitectos, urbanistas 25.761 23.574 40,6 44,9 24,6
Ingenieros mecánicos 25.617 24.496 40,5 46,3 23
Agrónomos y afines 24.851 21.802 41,3 44,1 26
Agrimensores y cartógrafos 23.754 19.658 36,1 42,1 37,4
Odontólogos 20.902 16.982 27,7 36 46,8
Veterinarios 18.026 16.173 43,6 48,7 30,4
Psicólogos 13.614 10.913 22,7 29,8 55,3
Sociólogos, antropólogos
y afines 12.770 11.559 33,6 38,6 34,6
Promedio 28.051 23.314 35,6 44,5 43,9
Total ocupados 9.139 8.645 40,2 41,9 10,4

Fuente: Economía Descriptiva I. Indicadores del Mercado de Trabajo.

[ 373 ]
 Ingresos de docentes y maestros de educación primaria y secundaria.

Nota: datos al 1 de enero de cada año, a valores constantes del 1 de enero de 1997. La
información corresponde al salario nominal más la partida de alimentación.
Fuente: Anuario Estadístico de Educación de 2009: 124.

10. Profesorado e investigadores

Según el instructivo de relevamiento de las instituciones de en-

señanza terciaria para el año 2009, enviado desde el Ministerio de
Educación y Cultura, Dirección de Educación, Área de Investiga-
ción, Estadística y Documentación Pedagógica, se explicita que:
El siguiente cuadro reúne información relativa a la distribu-
ción por franjas de carga horaria del personal de cada institución
de acuerdo con el cargo que desempeña. Se contabiliza a todas las
personas cuya carga semanal corresponde a una de las franjas pre-
vistas. Si la persona desempeña más de una función desde el punto
de las categorías propuestas (docentes, investigadores, docentes-in-
vestigadores), es contabilizada por cada función; por ejemplo, si un
docente se desempeña en más de una oferta educativa, es contabili-
zado como un docente distinto. Es decir, se cuenta el vínculo entre el
docente y la institución, y no la persona física.
Se releva a todo el personal empleado por la institución a fin de
cumplir tareas involucradas, directa o indirectamente, con sus obje-
tivos pedagógicos o de investigación a. Se distingue entre:

[ 374 ]
 • Docentes: cantidad de personal oficialmente empleado que se
ocupa directamente de un grupo de alumnos, sin tener en con-
sideración su calificación o la modalidad de enseñanza, en el
aula o por educación a distancia (no incluye directores, decanos
o rectores en tanto tales, es decir si no se ocupan de una tarea
docente directa). Si un docente se desempeña en más de una
oferta educativa, se lo contabilizará como un docente distinto.
• Investigador: es la cantidad de personal oficialmente emplea-
do para tareas de investigación. Las personas que se desem-
peñan estas tareas se las contabilizará sólo al nivel agregado,
consignando que no aplica en cada oferta particular.
• Docente-investigador: cantidad de personal oficialmente em-
pleado para tareas de docencia e investigación, las cuales no
son desagregables a su interior.

INSTITUCIÓN/ACTIVIDAD TOTAL Carga horaria semanal

20 y - 21-39 40 y +
TOTAL 24.859 22.148 2.126 585
 
UR 20.233 17.877 1.865 491
Docentes 7.561 6.545 842 174
Investigadores 5.118 4.379 593 146
Docentes-investigadores 7.554 6.953 430 171

UCUDAL 1.503 1.440 32 31
Docentes 1.348 1.343 3 2
Investigadores 55 44 10 1
Docentes-investigadores 100 53 19 28

UNIVERSIDAD ORT URUGUAY 1.411 1.359 41 11
Docentes 1.376 1.330 36 10
Investigadores 35 29 5 1
Docentes-investigadores 0 0 0 0

UNIVERSIDAD DE MONTEVIDEO 610 426 139 45
Docentes 540 394 118 28
Investigadores 36 21 15 0
Docentes-investigadores 34 11 6 17

UNIVERSIDAD DE LA EMPRESA 366 319 40 7
Docentes 337 306 24 7
Investigadores 10 3 7 0
Docentes-investigador 19 10 9 0

[ 375 ]
INSTITUCIÓN/ACTIVIDAD TOTAL Carga horaria semanal
20 y - 21-39 40 y +
INST UNIV AUTÓNOMO DEL SUR 88 88 0 0
Docentes 88 88 0 0
Investigadores 0 0 0 0
Docente-Investigadores 0 0 0 0

INST. UNIV. ASOCIACIÓN 231 231 0 0
CRISTIANA DE JÓVENES
Docentes 231 231 0 0
Investigadores 0 0 0 0
Docentes-investigadores 0 0 0 0

INST. UNIV. CLAEH 0 0 0 0
Docentes 0 s/d s/d s/d
Investigadores 0 s/d s/d s/d
Docentes-investigadores 0 s/d s/d s/d

INST. METODISTA UNIV. CRANDON 42 42 0 0
Docentes 36 36 0 0
Investigadores 1 1 0 0
Docentes-investigadores 5 5 0 0

INST. UNIV. DE POSGRADO EN 93 93 0 0
PSICOANÁLISIS (APU)
Docentes 31 31 0 0
Investigadores 31 31 0 0
Docentes-investigadores 31 31 0 0

INST. UNIV. MONSEÑOR MARIANO 32 32 0 0
SOLER
Docentes 32 32 0 0
Investigadores 0 0 0 0
Docentes-investigadores 0 0 0 0

INST. UNIV. FRANCISCO DE ASÍS 88 88 0 0
Docentes 85 85 0 0
Investigadores 0 0 0 0
Docentes-investigadores 3 3 0 0

INST. UNIV. BIOS 84 75 9 0
Docentes 71 65 6 0
Investigadores 0 0 0 0
Docentes-investigadores 13 10 3 0

[ 376 ]
 INSTITUCIÓN/ACTIVIDAD TOTAL Carga horaria semanal
20 y - 21-39 40 y +
INST. UNIV. CEDIIAP 78 78 0 0
Docentes 64 64 0 0
Investigadores 14 14 0 0
Docentes-investigadores 0 0 0 0

Nota: la categoría “docente-investigador”, para UDELAR, incluye personal docente de

extensión, gestión y no desagregable por función. Para el caso de los institutos priva-
dos, refiere a la cantidad de personal oficialmente empleado para tareas de docencia e
investigación.
Fuente: Anuario Estadístico de Educación de 2009: 244.

A modo de conclusión

En suma, se trata de un Sistema de Educación Superior caracte-

rizado por el enorme peso del sector público, el cual, a través de una
única institución –la Universidad de la República–, gravita enor-
memente en todo el sistema educativo, y no sólo en el universitario.
Desde el punto de vista de los grupos vulnerables, cabe destacar
los siguientes aspectos.
En primer término, aunque la Universidad de la República tiene
una creciente presencia en el interior del país, los departamentos
de fuera de la capital montevideana, en los hechos, se encuentran
muy lejos de disfrutar de una oferta de estudios universitarios y
terciarios atractiva. Salvo algunas excepciones –como la instalación
del Instituto Universitario CLAEH en Maldonado/Punta del Este–,
la Universidad de la República y el sistema ANEP son las únicas
instituciones que se han radicado sistemáticamente en el interior.
La mayoría de los jóvenes del interior optan por Montevideo para
cursar carreras universitarias.
En segundo término, como ya se observó en el Informe Institucio-
nal, se verifica a nivel nacional que la principal preocupación respec-
to de los grupos vulnerables se dirige a contrarrestar las desventa-
jas socioeconómicas de los estudiantes más pobres. Los sistemas de
becas, ya abundantemente descritos, apuntan a esta problemática.
Aunque las becas resultan todavía escasas desde el punto de vista
cuantitativo, es menester recordar que se trata de becas otorgadas a
estudiantes que no deben pagar matriculación o tasa alguna.

[ 377 ]
 Respecto del género, es posible observar, a nivel nacional, una li-
gera mitigación de la feminización matricular, que fuera tan elevada
en la Universidad pública (y gratuita). Los dos entes más feminiza-
dos son, en efecto, públicos: la formación docente dependiente de la
Administración Nacional de la Educación Pública y la Universidad
de la República, respectivamente. En los centros privados, la ma-
trícula se distribuye de un modo más homogéneo. Esto apunta al
reconocimiento de las ventajas que supone para las mujeres el con-
tar con un sistema de enseñanza gratuito, según lo ya analizado en
otros trabajos (Marrero y Mallada, 2009).
Por último, vale la pena destacar la escasez de referencias o
programas dirigidos a otros grupos vulnerables. Aunque muchos
edificios universitarios han adaptado sus espacios para la adecua-
da circulación de las personas con problemas de movilidad, faltan
programas específicos para atraer a personas con distintos tipos de
discapacidades a la Universidad. El abandono en etapas previas de
escolarización es una de las causas de la escasa asistencia de estas
categorías sociales a niveles universitarios. Los afrodescendientes y
otras minorías tampoco poseen planes o beneficios especiales desti-
nados a incrementar su presencia en la Universidad.

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racterísticas de los estudiantes de la Universidad de la República 2007,
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[ 379 ]
 Programas

ALFA es un programa de cooperación entre instituciones de educa-

ción superior de la Unión Europea y América Latina. ALFA III, la últi-
ma fase del programa, conserva el objetivo original de las fases anterio-
res, es decir, promover la Educación Superior en América Latina como
medio para contribuir al desarrollo económico y social de la región.
El Programa Marco Interuniversitario para la Equidad y la Co-
hesión Social de las Instituciones de Educación Superior en América
Latina, bajo el acrónimo RIAIPE 3, es un proyecto que será desarro-
llado por un consorcio liderado per el Profesor Doctor António Teodo-
ro, director del Centro de Investigación e Intervención en Educación
y Formación (CeiEF), de laUniversidadeLusófona de Humanidades
e Tecnologias (ULHT), en el marco del Programa Alfa III, un progra-
ma de cooperación con el extranjero, de la Comisión Europea. Como
proyecto de cooperación entre la Unión Europea y América Latina,
el programa Marco Interuniversitario (PMI) implica una gran red
formada por 30 equipos de Instituciones de Educación Superior de
trece países de América Latina (Argentina, Brasil, Bolivia, Chile,
Colombia, Cuba, Costa Rica, El Salvador, México, Guatemala, Hon-
duras, Paraguay, Perú y Uruguay) y seis países de la UE (Portugal,
España, Francia, Holanda, Italia y Reino Unido). En Portugal, y
más allá CeiEF, forma parte del proyecto el Centro de Estudios So-
ciales (CES), de la Universidad de Coimbra, y la red cuenta además
con la participación de tres equipos asociados: la Organización de
Estados Iberoamericanos (OEI), la Universidad de Bolonia (Italia) y
la Universidade Federal de Paraíba (Brasil).

[ 381 ]