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S I S T E M A N A C I O N A L D E I N V E R S I Ó N P Ú B L I C A Y A S O C I A C I O N E S
P U B L I C O - P R I V A D A S
Sistema Nacional de Inversión

Pública y Asociaciones Público-
Privadas
REV04122018
Módulo 1:
La inversión pública en el Perú
MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 0 | 48

CONTENIDO
MATERIAL DE LECTURA OBLIGATORIA ................................................................................................... 3
RESUMEN .............................................................................................................................................. 4
1. FUNDAMENTOS DE LA INVERSIÓN PÚBLICA Y SU IMPORTANCIA PARA EL DESARROLLO NACIONAL . 5
1.1. ASIGNACIÓN ......................................................................................................................................... 5

1.2. DISTRIBUCIÓN ....................................................................................................................................... 6
1.3. ESTABILIDAD ......................................................................................................................................... 6
2. LA INVERSIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ ................................................................................................. 10
2.1. EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ (1970-2017) ................................................................. 10

2.2. DISPONIBILIDAD DE RECURSOS DESTINADOS A LA INVERSIÓN PÚBLICA Y SU EJECUCIÓN ....................................... 17
2.2.1. Recursos disponibles para la inversión pública ....................................................................... 17
2.2.2. Ejecución del gasto de la inversión pública ............................................................................. 27
2.2.3. Evolución global de la inversión pública ejecutada por regiones ............................................ 29
2.3. LIMITANTES A LA PROGRAMACIÓN Y ADMINISTRACIÓN EFICIENTE DE LA INVERSIÓN PÚBLICA ................................ 33
3. LA ARTICULACIÓN ENTRE EL PLANEAMIENTO Y LAS INVERSIONES ................................................... 36
3.1. NUEVAS INVERSIONES, A TRAVÉS DE LA LEY DE LA “RECONSTRUCCIÓN CON CAMBIOS” ....................................... 40
CONCLUSIONES .................................................................................................................................... 43
ABREVIATURAS Y SIGLAS ..................................................................................................................... 45
BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................................... 46
ÍNDICE DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1. PERÚ: EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA. PERÍODO 1990-2017 (MILLONES DE SOLES) .......................... 12
GRÁFICO 2. PERÚ: EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA TOTAL. PERÍODO 2000-2017 (PORCENTAJE DEL PBI) ............... 14
GRÁFICO 3. PERÚ: VARIACIÓN ANUAL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA (PORCENTAJE), PERÍODO 2001-2017 ........................... 15
GRÁFICO 4. PERÚ: EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA E INVERSIÓN PRIVADA, PERÍODO 2001-2017 (MILLONES DE NUEVOS
SOLES) ................................................................................................................................................. 16
GRÁFICO 5. PERÚ: INVERSIÓN PRIVADA E INVERSIÓN PÚBLICA COMO PORCENTAJE DEL TOTAL DE LA INVERSIÓN, PERÍODO
2000-2017 ......................................................................................................................................... 16
GRÁFICO 6. PERÚ: CANTIDAD DE RECURSOS DISPONIBLES PARA INVERSIÓN SEGÚN EL NIVEL DE GOBIERNO, 2007-2017 (
SOLES) (*) ............................................................................................................................................ 18
GRÁFICO 7. PERÚ: RECURSOS DISPONIBLES DEL GOBIERNO NACIONAL DESTINADOS A INVERSIÓN, 2007-2017, (SOLES) ..... 20
GRÁFICO 8. PERÚ: RECURSOS DISPONIBLES DEL GOBIERNO NACIONAL SEGÚN FUENTE DE FINANCIAMIENTO, 2007-2017
(SOLES) (*) ........................................................................................................................................... 21
GRÁFICO 9. PERÚ: RECURSOS DISPONIBLES DE LOS GOBIERNOS REGIONALES DESTINADOS A INVERSIÓN, 2007-2017 (SOLES)
.......................................................................................................................................................... 23
GRÁFICO 10. PERÚ: RECURSOS DISPONIBLES DE LOS GOBIERNOS REGIONALES DESTINADOS A INVERSIÓN POR FUENTE DE
FINANCIAMIENTO, 2007-2017 (SOLES) (*) ................................................................................................ 24
GRÁFICO 11. PERÚ: RECURSOS DISPONIBLES DE LOS GOBIERNOS LOCALES DESTINADOS A INVERSIÓN, 2007-2017 (SOLES) . 25
GRÁFICO 12. PERÚ: RECURSOS DISPONIBLES DE LOS GOBIERNOS LOCALES DESTINADOS A INVERSIÓN POR FUENTE DE
FINANCIAMIENTO, 2007-2017 (SOLES) (*) ................................................................................................ 26
GRÁFICO 13. EJECUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA A NIVEL PAÍS EN FUNCIÓN AL DEVENGADO, 2007-2017 (MILLONES DE
SOLES) ................................................................................................................................................. 27
GRÁFICO 14. EJECUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA A NIVEL PAÍS, 2005-2017, (% DE AVANCE) .................................... 28
GRÁFICO 15. EJECUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN LOS GOBIERNOS LOCALES (% DE AVANCE EN LA EJECUCIÓN)............ 31

GRÁFICO 16: PERÚ: EJECUCIÓN DEL GASTO EN INVERSIÓN PÚBLICA POR NIVELES DE GOBIERNO (2007-2017) .................. 33
GRÁFICO 17. PERÚ: OBJETIVOS DEL MILENIO AL 2016 .......................................................................................... 38
GRÁFICO 18: EL MARCO MULTIANUAL DENTRO DE UNA VISIÓN INTEGRAL.................................................................. 39
GRÁFICO 19: HITOS DEL PROCESO DE RECONSTRUCCIÓN ......................................................................................... 40
GRÁFICO 20: HITOS DEL PROCESO DE RECONSTRUCCIÓN ......................................................................................... 41
GRÁFICO 21: PORTAL ELECTRÓNICO DE LA AUTORIDAD PARA LA RECONSTRUCCIÓN CON CAMBIOS.................................. 42
GRÁFICO 22: MAPA INTERACTIVO DE LA RECONSTRUCCIÓN ..................................................................................... 42
ÍNDICE DE TABLAS
TABLA 1. PERÚ: INVERSIÓN PÚBLICA TOTAL. PERÍODO 2000-2017 (MILLONES DE NUEVOS SOLES) ................................. 13
TABLA 2. PERÚ: CANTIDAD DE RECURSOS DISPONIBLES PARA INVERSIÓN SEGÚN EL NIVEL DE GOBIERNO ( SOLES), 2007-2017
.......................................................................................................................................................... 18
TABLA 3. PERÚ: RECURSOS DISPONIBLES DEL GOBIERNO NACIONAL DESTINADOS A INVERSIÓN, 2007-2017, (SOLES) ......... 19
TABLA 4. PERÚ: RECURSOS DISPONIBLES DE LOS GOBIERNOS REGIONALES DESTINADOS A INVERSIÓN, 2007-2017 (SOLES)
.......................................................................................................................................................... 22
TABLA 5. PERÚ: RECURSOS DISPONIBLES DE LOS GOBIERNOS LOCALES DESTINADOS A INVERSIÓN, 2007-2017 (SOLES)....... 24

Material de lectura obligatoria
Von Hesse, M. (2011) El boom de la inversión

pública en el Perú: ¿existe la maldición de los
recursos naturales? Lima. Centro de Investigación
de la Universidad del Pacífico.
Disponible en:
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con2_uibd.nsf/730D7D71C95B61AD0525782C0076571C/
$FILE/InversionPublica-PolicyBrief.pdf

Resumen
Los resultados económicos de un país como el Perú no solo dependen de lo que
se haga (o no se haga), sino también de los impactos (positivos o negativos) de
lo que ocurre fuera. La historia económica del Perú muestra que, para tener un
buen desempeño económico, se necesita que la economía mundial «juegue a
favor».
En los últimos cuatro años, la crisis financiera internacional ha traído como

consecuencia la caída de varias economías y la desaceleración de otras, como la
nuestra. Si a ello le sumamos la caída del precio de los metales, las consecuencias
sobre nuestro país han sido desfavorables, ya que no contamos con la misma
cantidad de recursos para atender las necesidades de inversión de la población.
En referencia a ello, en este módulo el alumno establecerá correctamente las

funciones que tiene el Estado para una adecuada orientación de sus recursos
hacia crecimiento y desarrollo social. Además se analizará cómo nos hemos
manejado en materia de inversiones, con qué cantidad de recursos hemos
contado, así como los problemas que tenemos para llevar adelante dichas
inversiones.

1. Fundamentos de la inversión
pública y su importancia para el
desarrollo nacional
El Estado tiene tres funciones identificadas desde el punto de vista de la Hacienda
Pública, estas son: asignación, estabilidad y distribución1.
1.1. Asignación
Esta función se preocupa de la provisión eficiente de bienes sociales, es decir de

cómo el Estado define una canasta de bienes y servicios sociales que, por motivos
de fallas del mercado o por ineficiencias que puedan producirse —debido a
las características de estos bienes—, no sea factible su provisión por parte del
mercado; por tanto, debe ser provista por el aparato estatal.
1GARCÍA VILLAREJO, Avelino; SALINAS SÁNCHEZ, Javier. Manual de Hacienda Pública, general y de España.
Tecnos. ISBN 84-309-1197-9.

La entrega de bienes o servicios por parte del Estado se hace por una Provisión
Pública de bienes y servicios y/o por la Producción Pública de estos2.
1.2. Distribución
Dada la desigual e inequitativa distribución de la riqueza, se requiere la acción

del Estado para atender a quienes quedan más perjudicados con esta
desigualdad, y así establecer mejores condiciones de distribución.
1.3. Estabilidad
Esta función es de política macroeconómica, que busca mantener adecuados

niveles de empleo, la estabilidad del nivel de precios, la solidez de las cuentas
exteriores y una aceptable tasa de crecimiento económico. Su logro requiere de
la dirección de la política pública. Sin ella, la economía tiende a fluctuaciones o
se pueden enfrentar períodos de grave desempleo e inflación.
Los instrumentos utilizados por la política de estabilización son de carácter

monetario y fiscal, los que pueden ser utilizados en forma individual o
combinada3. Los instrumentos fiscales tienen que ver con los ingresos y el gasto
público; el adecuado manejo por parte del gobierno permite no caer en déficits
fiscales graves.
Con base en las funciones anteriormente descritas, se puede concluir que la

Hacienda Pública comprende la intervención que el Estado efectúa en una
economía de mercado, fundamentalmente a través de los ingresos y gastos
públicos4.
Es decir, existen algunas tareas que el mercado por sí solo no puede cumplir y
que, por lo tanto, para garantizar la equidad y la eficiencia, dentro de un ámbito
2 Cuando hablamos de producción pública, estamos haciendo referencia a aquellos bienes y servicios que el
Estado, a través de sus empresas e instituciones, entrega. Cuando hablamos de provisión pública, estamos
haciendo referencia a la existencia de bienes y servicios que entrega el Estado, financiados a través del
presupuesto público, sin importar si la producción de estos es pública o privada.
3 Los instrumentos monetarios están relacionados con la oferta de dinero que es controlada por la autoridad
monetaria central (Bancos Centrales), y debe ajustarse a las necesidades de estabilidad de la economía.
4 GARCÍA VILLAREJO, Avelino; SALINAS SÁNCHEZ, Javier. Op. cit.

de integración y cohesión social, es necesaria la acción del Estado a través de las

políticas y un esquema de regulación apropiado5.
Al hablar de los gastos públicos se toma en cuenta las intervenciones que el

Estado desarrolla para lograr adecuados niveles de desarrollo social, por lo que
toma importancia el rol de la inversión pública.
La tasa de crecimiento de un país depende, entre otros factores, de una buena

asignación de la inversión pública. En consecuencia, si se desea alcanzar un
mayor crecimiento económico, un paso necesario es el mejoramiento de la
programación y administración de las inversiones del sector público.
Sin embargo, el crecimiento en sí mismo no tiene mayor sentido cuando este se

realiza a expensas de la calidad de vida de los grupos sociales, mayoritarios o
minoritarios, por lo que es importante considerar que la inversión pública
contribuye tanto al crecimiento como al desarrollo económico y social de la
población.
En particular, la inversión pública —por ejemplo, en infraestructura— permite

sostener el crecimiento económico, elevar los niveles de productividad y
competitividad de las empresas, y ampliar la oferta de servicios públicos en
beneficio de la población.
Por medio de la inversión pública, el Estado busca, por un lado, aumentar el

capital físico y humano disponible para elevar el nivel de productividad y
competitividad de los agentes económicos (por ejemplo, mediante la inversión
en carreteras o en la generación de energía eléctrica)6. Por otro lado, la inversión
pública permite incrementar los niveles de cobertura y calidad de los servicios
públicos para mejorar las condiciones de vida de la población (a través de
inversiones en infraestructura educativa, hospitales, comisarías, etc.).
La finalidad de la inversión pública es sentar las bases que permitan sostener un

proceso de crecimiento económico de largo plazo y atender las necesidades
básicas de la población mediante la provisión de servicios públicos de calidad,
por lo que la inversión pública tiene como fin último aumentar los niveles de
5 Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). Bases conceptuales
para el ciclo de cursos sobre gerencia de proyectos y programas. Serie Manuales 24. Santiago de Chile, abril
del 2003.
6 Universidad del Pacífico (UP). Balance de la Inversión Pública: avances y desafíos para consolidar la
competitividad y el bienestar de la población. Estudio realizado por encargo de la Dirección de Programación

Multianual del Sector Público del Ministerio de Economía y Finanzas. Lima, 2010, p. 10.

bienestar de los ciudadanos y, por ende, elevar los niveles de desarrollo humano
y reducir las desigualdades7.
El incremento de la inversión pública permite aumentar el stock de capital

disponible en la economía, el cual ejerce influencia en las variables de crecimiento
económico y progreso social. Por ejemplo, el capital físico (carreteras, puertos,
aeropuertos, sistema urbano de transporte masivo, etc.), capital humano
(educación, salud y nutrición), el capital intelectual (investigación, desarrollo e
innovación tecnológica), etc. incrementan la eficacia conjunta de la productividad
de empresas y de la oferta laboral, permitiendo un incremento en la producción
y en los niveles de ingresos de la población, proceso que la literatura
especializada denomina como productividad total de los factores8.
Según la Contraloría General de la República (CGR):
«[…] Tomando en cuenta ello, el rol del

Estado en esta materia, parte de dos
premisas. En primer lugar, que la inversión
pública en infraestructura estimula el
crecimiento económico y está directamente
relacionada con la productividad y
competitividad de las empresas. En
segundo lugar, que la inversión pública
permite mejorar las condiciones de vida de
la gente y reducir las inequidades
persistente, sobre todo en el ámbito rural».
Al respecto, la Contraloría manifiesta que en el caso de la primera premisa, existe

evidencia que muestra cómo la inversión en infraestructura contribuye al
crecimiento económico así como al aumento de la productividad y la
competitividad de las empresas. Un estudio elaborado por APOYO Consultoría
muestra —en base a cifras del INEI— que la inversión de un dólar en el sector
transportes genera un incremento de USD 2.17 en el PBI nacional, debido a los
impactos directos e indirectos generados por la expansión de carreteras, redes
fluviales, puertos, aeropuertos, y a los impactos inducidos sobre todas las
industrias eslabonadas con el sector transporte.
7Tomado del Estudio: Efectividad de la inversión pública a nivel regional y local durante el período 2009 al
2014 de la Contraloría General de la República. Año: 2015.
8Ministerio de Economía y Finanzas. Dirección General de Inversión Pública. Perú: Balance de la Inversión
Pública al 2015.

Otro estudio del Banco Interamericano de Desarrollo estimó que, en el Perú, la

reducción de los costos de transporte terrestre de mercaderías en 1 % podría
generar una expansión de las exportaciones de 4.3 % e incrementar en 2.9 %
en el número de productos exportados. Es decir, que la inversión pública en
infraestructura, en particular a nivel descentralizado, permitiría aumentar las
exportaciones y diversificar la canasta de productos exportables.

2. La inversión pública en el Perú
2.1. Evolución de la inversión pública en el Perú

(1970-2017)
Durante el período 1970-1980, la inversión pública se diversificó en los sectores

económicos, a partir de la instauración del gobierno militar; el principal destino
de las inversiones fue el sector de hidrocarburos y, en menor medida, la
implementación de una nueva infraestructura nacional.
En este período, el crecimiento de la inversión pública en términos reales fue muy

significativo, a tal nivel que esta llegó a multiplicarse por siete entre 1968 (año
del golpe militar) y 1975 (año en que se produce la primera crisis del régimen,
con el reemplazo del Gral. Juan Velasco Alvarado por el Gral. Francisco Morales
Bermúdez)9.
En este contexto se minimizó la participación del sector privado, al punto de

introducir barreras legales a la entrada de empresas privadas en diversos sectores
9Inversión pública, 1950-1980 (en millones de soles constantes de 1994). Tomado de: Instituto Peruano de
Economía, 2010.

y actividades «reservadas para el Estado». También esta medida fue

complementada en la primera fase del gobierno militar (1968-1974) con un
proceso de nacionalización y expropiación de empresas extranjeras y la
estatización de empresas nacionales como parte de la estrategia para aumentar
el control estatal sobre la economía, dando lugar a la conformación de
monopolios estatales.
A inicios de la década de los ochenta, durante el segundo gobierno de Fernando

Belaúnde, la inversión total alcanzó los niveles más altos de toda su historia: en
1981 y 1982, la inversión total llegó a niveles cercanos al 30 % del PBI, como
consecuencia del crecimiento de la inversión privada y de una estrategia de
incrementar la inversión pública en infraestructura. La inversión pública llegó a
su punto máximo: 9.8 % del PBI en 1982.
Los proyectos ejecutados en ese período fueron mayoritariamente en el sector

hidroenergético, en la construcción de redes viales, y en el desarrollo de
conjuntos habitacionales orientados principalmente a familias de la «clase media»
de zonas urbanas.
El desastre natural ocasionado por el fenómeno El Niño de 1983, junto a la crisis

de la deuda, inició el proceso de deterioro de la inversión en esa década.
El manejo económico en el período 1985-1990 ocasionó una caída espectacular

del PBI y la generación de un proceso hiperinflacionario que tuvo resultados
nefastos en la inversión pública, reduciéndose significativamente.
En la década de los noventa, las reformas implementadas, así como el inicio del
proceso de promoción de la inversión privada, explican la marcada reducción de
la inversión pública por los procesos de privatización.
De este modo, entre 1991 y 1996, la inversión pública alcanzó un promedio de

3.5 % del PBI, lo cual muestra un fuerte descenso en relación con las décadas
anteriores, cuyo promedio fue superior en seis puntos porcentuales del PBI. El
ligero incremento anual de la inversión pública entre 1991 y 1995 se explica
fundamentalmente por la construcción de nueva infraestructura pública,
principalmente en el desarrollo de redes viales y centros educativos.
Al analizar la situación de la inversión pública en las dos últimas décadas,

podemos afirmar que su comportamiento es creciente, la misma que se inicia en
el año 1990. Al comparar la información correspondiente al período 1990-2017,
en el año 1990 la inversión pública alcanzó los S/ 176 millones, mientras que en
el año 2014 se alcanzó el máximo nivel de la inversión pública, llegando a los S/
33 206 millones, tal como se observa en el gráfico 1.

Gráfico 1. Perú: evolución de la inversión pública. Período 1990-2017 (millones de soles)
40,000
35,000
30,000
Millones de soles
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
-
1993
1998
2005
2017
1990
1991
1992
1994
1995
1996
1997
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Año
Fuente: Memorias del Banco Central de Reserva del Perú (elaboración propia).
Entre los años 2000-2002, se observa un leve descenso en la inversión pública,

el que se corrigió a partir del año 2003, en que se inicia nuevamente su fase
creciente hasta el año 2010, cuando se observa el máximo (S/ 24 728 millones),
con un leve descenso en el año 2011, pero que ha llegado a S/ 32 852 millones
en el año 2017, por lo que su tendencia sigue siendo creciente, tal como se puede
apreciar en la tabla 1:

Tabla 1. Perú: inversión pública total. Período 2000-2017 (millones de nuevos soles)
Año/rubro Inversión pública (millones de soles)
2000 7359
2001 5820
2002 5604
2003 5943
2004 6542
2005 7562
2006 9294
2007 11 322
2008 15 883
2009 20 817
2010 24 728
2011 22 663
2012 27 539
2013 31 610
2014 33 206
2015 30 127
2016 31 418
2017 32 852
Respecto a la evolución de esta variable como porcentaje del PBI, esta presentó
una tendencia positiva a partir del año 2000, hasta el año 2010, con un caída
brusca en el año 2011 a 5.2 %, tal como se observa en el gráfico 2. se observa
que, en el período 2000-2017, la inversión pública respecto al PIB, alcanzó su
nivel máximo en el año 2010 (6.2 %), y su nivel más bajo en el período 2000-
2005 (2.8 %), con tendencia creciente en el transcurso del período.

Gráfico 2. Perú: evolución de la inversión pública total. Período 2000-2017 (porcentaje del PBI)
7.0
6.0
5.0
Porcentaje del PBI
4.0
3.0
2.0
1.0
0.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Año
Respecto a los niveles de variación anual de la inversión pública, entre el año

2001-2002, la inversión pública se vio disminuida, mientras que, a partir del año
2003, estas se incrementaron en términos crecientes, observándose pequeños
descensos en los años 2007 y 2009, pero que se recuperaron en el 2010. Esta
tendencia se muestra debido a la mayor disponibilidad de recursos que se tenía
en dicho período a nivel del Gobierno nacional, que permitió —mediante la
descentralización— que se destine mayores recursos a las regiones, para
inversión; ello debido a la intensificación en la explotación de los recursos
naturales y mayores transferencias por el dinamismo de las actividades
económicas, que generó mayores niveles de recaudación fiscal.
En el año 2015 se observó que la caída del precio de los metales generó una
contracción de la inversión pública, la misma que se ha ido recuperando en los
años siguientes.

Gráfico 3. Perú: variación anual de la inversión pública (porcentaje), período 2001-2017
50%
40%
30%
Variación Porcentual
20%
10%
0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
-10%
-20%
-30%
Año
Al analizar los componentes de la inversión total del país, la cual se distribuye

entre inversión pública e inversión privada, se observa que ambos elementos
tienen un comportamiento creciente; de tales componentes, la inversión privada
ostenta mayores volúmenes en nuevos soles. De acuerdo con el gráfico 4, el
comportamiento de la inversión privada en el año 2009 muestra un leve descenso
originado por la contracción de la demanda externa debido a la crisis financiera
internacional del año anterior. En cambio, en el caso de la inversión pública, su
comportamiento fue creciente en el transcurso de todo el período de análisis, a
excepción de breves contracciones entre los años 2001-2002.

Gráfico 4. Perú: evolución de la inversión pública e inversión privada, período 2001-2017 (millones de
nuevos soles)
160,000
140,000
120,000
Millones de soles
100,000
80,000
60,000
40,000
20,000
-
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Año
I. Pública I. Privada
Además, al analizar la importancia que representa tanto la inversión privada como

la inversión pública como porcentaje de la inversión total del país, para el período
2000-2017, se tiene que tanto la inversión pública como la inversión privada
tienen un comportamiento creciente; sin embargo, los mayores niveles de
inversión corresponden al sector privado. De la inversión total, el mayor
porcentaje corresponde a la inversión privada, que alcanzó —al año 2017— el 79
% de la inversión total mientras que la inversión pública alcanzó el 21 %.
Gráfico 5. Perú: inversión privada e inversión pública como porcentaje del total de la inversión,
período 2000-2017
Inversión Pública,
100% 21%
90%
Porcentaje del total de inversión
80%
70%
60%
50%
Inversión Privada,
40%
79%
30%
20%
10%
0%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Año

Al analizar el Producto Bruto Interno (PBI) del Perú, cuantificado desde el punto
de vista del gasto10, para el período 1990-2014, las cifras nos muestran que la
mayor estabilidad en el país ha incentivado un mayor consumo, una mayor
inversión y mayores exportaciones11, comportamiento que se ha venido
observando hasta el último quinquenio a pesar de las crisis financieras
internacionales de los tres últimos años.
Sin embargo, cambios en el contexto internacional han impactado de manera

negativa las perspectivas de crecimiento tanto del país, como del resto de países
de la región latinoamericana, lo cual ha generado procesos de desaceleración en
el crecimiento, y que la inversión total muestre una leve caída en el 2015.
Al respecto, se estima que, a nivel nacional, la brecha de infraestructura del país,

al 2025, asciende aproximadamente a USD 160 mil millones. Si bien no existen
cifras desagregadas a nivel descentralizado, se puede deducir que tal brecha es
aún más pronunciada a nivel regional y local, y en particular, en el ámbito rural.
Tal como lo señalara un estudio reciente de la Contraloría General de la
República, la causa principal de este déficit en infraestructura se debe a que el
Estado presenta dos limitaciones: recursos insuficientes (financieros y humanos)
y prácticas inadecuadas en el proceso de inversión pública.
2.2. Disponibilidad de recursos destinados a la

inversión pública y su ejecución
2.2.1. Recursos disponibles para la inversión pública
Al analizar la cantidad de recursos con los que las entidades del Estado disponen
para ejecutar sus proyectos de inversión pública, encontramos que los tres
niveles de gobierno han recibido recursos de diferentes fuentes por parte del
Gobierno central y recursos propios. En el cuadro siguiente se muestra la
evolución de los recursos con los que el Gobierno nacional, los Gobiernos
regionales y los Gobiernos locales cuentan para ejecutar proyectos de inversión,
los que, al año 2007, ascendían en total a S/ 15 657 millones, mientras que al
año 2017 ascendían a S/ 42 257 millones, lo que significa un incremento en 170
% en diez años.
10 Por el método del gasto el Producto Bruto Interno es medido por el consumo (C), inversión (I), gasto de
Gobierno (G), exportaciones (X) e importaciones (M), lográndose cuantificar como la suma de sus
componentes: PBI = C + I + G + X – M.
11 Universidad ESAN, Instituto de Regularización y Finanzas. Inversión en infraestructura: impacto y
alternativas. Lima, febrero, 2014, 201 pp.

Tabla 2. Perú: cantidad de recursos disponibles para inversión según el nivel de Gobierno ( soles),
2007-2017
Año/tipo de Gobierno Gobiernos Gobiernos

Total
Gobierno nacional regionales locales
2007 5 248 906 193 4 200 037 190 6 207 774 280 15 656 717 663
2008 6 666 212 623 5 656 967 215 12 899 988 443 25 223 168 281
2009 7 560 449 756 7 133 921 909 15 490 868 800 30 185 240 465
2010 10 263 781 593 8 056 156 142 13 525 902 031 31 845 839 766
2011 11 098 498 319 7 357 142 256 14 176 117 977 32 631 758 552
2012 9,843,594,124 8,199,614,642 18,853,670,511 36,896,879,277
2013 11,947,452,768 8,498,744,890 20,905,038,048 41,351,235,706
2014 13,581,758,392 7,798,342,261 18,964,671,270 40,344,771,923
2015 16,227,464,838 6,963,098,068 15,877,986,847 39,068,549,753
2016 14,693,893,684 7,616,626,073 17,547,133,233 39,857,652,990
2017 13,178,094,328 8,996,727,597 20,082,886,242 42,257,708,167
Fuente: MEF. Consulta amigable 2018 (elaboración propia).
El gráfico siguiente nos muestra que la mayor cantidad de recursos para inversión
se encuentra en el nivel de los Gobiernos locales, con una tendencia creciente
entre los años 2007 y 2011 para, posteriormente, mostrar un comportamiento
variable.
En cambio, en el caso de los Gobiernos regionales, estos recursos han ido en

aumento todo el período de análisis pero de manera muy conservadora,
encontrándose que los mayores niveles de crecimiento en los años 2007 y 2013,
pero luego con un comportamiento incluso decreciente por la caída de los
recursos del canon.
Gráfico 6. Perú: cantidad de recursos disponibles para inversión según el nivel de Gobierno, 2007-2017
( soles) (*)
25,000,000,000
20,000,000,000
15,000,000,000
10,000,000,000
5,000,000,000
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
GN GR GL

Fuente: MEF-Consulta Amigable 2018. Elaboración propia.

(*) GN: Gobierno nacional, GR: Gobiernos regionales y GL: Gobiernos locales
Al analizar cada nivel de Gobierno, tenemos que, para el caso específico del
Gobierno nacional, se observa que en los últimos diez años se ha incrementado
los recursos para inversión, con un pico en el año 2015.
El año 2017 se alcanzó los S/ 13 178 millones en relación con los recursos
recibidos en el año 2007 (S/ 5249 millones), lo que representa un incremento del
151 %.
Tabla 3. Perú: recursos disponibles del Gobierno nacional destinados a inversión, 2007-2017, (soles)
Año Monto
2007 5 248 906 193
2008 6 666 212 623
2009 7 560 449 756
2010 10 263 781 593
2011 11 098 498 319
2012 9,843,594,124
2013 11,947,452,768
2014 13,581,758,392
2015 16,227,464,838
2016 14,693,893,684
2017 13,178,094,328
Fuente: MEF, Consulta amigable 2018 (elaboración propia).
El gráfico siguiente muestra claramente una tendencia creciente de recursos

destinados a inversión entre los años 2007-2011, con una pequeña caída en el
año 2012, llegando a un máximo de S/ 16 227 millones en el año 2015.
Posteriormente a ello, la tendencia de recursos destinados para inversión ha sido
decreciente hasta la fecha.

Gráfico 7. Perú: recursos disponibles del Gobierno nacional destinados a inversión, 2007-2017, (soles)
18,000,000,000
16,000,000,000
14,000,000,000
12,000,000,000
Millones de soles
10,000,000,000
8,000,000,000
6,000,000,000
4,000,000,000
2,000,000,000
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
De acuerdo con el gráfico siguiente, si analizamos el origen de los fondos de

inversión, observamos que la mayor cantidad de recursos corresponde a recursos
ordinarios que representaban, en el 2007, el 62 % del total de recursos, y que
en el 2017 representan el 61 %, lo que muestra que mantienen su
comportamiento e importancia12. Estos, al no estar vinculados con alguna
entidad, constituyen fondos disponibles de libre programación, por lo que son
destinados desde el Gobierno central a los ministerios y demás unidades
ejecutoras; tales fondos han tenido un comportamiento creciente en los últimos
diez años.
Observamos, también, los recursos provenientes de las operaciones oficiales de

crédito13 que en el año 2007 representaban el 19 % del total de recursos, y en
el año 2017 representó el 24 %; entre los años 2007 y 2011 tuvieron un
comportamiento conservador, pero a partir del año 2012 han tenido un
comportamiento creciente, con caída en el año 2017.
12 Los recursos ordinarios corresponden a los ingresos provenientes de la recaudación tributaria y otros
conceptos; deducidas las sumas correspondientes a las comisiones de recaudación y servicios bancarios.
Tomado de: Clasificador de Fuentes de Financiamiento del MEF.
13 Los recursos provenientes de las operaciones oficiales de crédito comprende los fondos de fuente interna
y externa, provenientes de operaciones de crédito efectuadas por el Estado con instituciones, organismos
internacionales y Gobiernos extranjeros, así como las asignaciones de líneas de crédito. Asimismo, considera
los fondos provenientes de operaciones realizadas por el Estado en el mercado internacional de capitales.

Gráfico 8. Perú: recursos disponibles del Gobierno nacional según fuente de financiamiento, 2007-
2017 (soles) (*)
10,000,000,000
9,000,000,000
8,000,000,000
7,000,000,000
6,000,000,000
5,000,000,000
4,000,000,000
3,000,000,000
2,000,000,000
1,000,000,000
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
RO RDR ROOC Don y Transf RD

(*) RO: recursos ordinarios; RDR: recursos directamente recaudados; ROOC: recursos por operaciones
oficiales de crédito; Don. y Transf.: donaciones y transferencias; RD: recursos determinados.
En el caso específico de los Gobiernos regionales, en el siguiente cuadro y gráfico

se puede observar el comportamiento de los recursos que se dispone para
inversión es variable. Se observa que en los últimos diez años se ha incrementado
los recursos para inversión, con ligeros picos en los años 2010 y 2013, habiéndose
alcanzado los S/ 8 997 millones en el año 2017 en relación con los recursos
recibidos en el año 2007 (S/ 4200 millones), lo que representa un incremento del
114 %.

Tabla 4. Perú: recursos disponibles de los Gobiernos regionales destinados a inversión, 2007-2017
(soles)
Año Monto
2007 4 200 037 190
2008 5 656 967 215
2009 7 133 921 909
2010 8 056 156 142
2011 7 357 142 256
2012 8,199,614,642
2013 8,498,744,890
2014 7,798,342,261
2015 6,963,098,068
2016 7,616,626,073
2017 8,996,727,597
El incremento de recursos en el período 2007-2011 se explica por el crecimiento

de los recursos que los Gobiernos regionales recibieron y podían disponer para la
ejecución de proyectos de inversión pública, recursos que provienen de la mayor
explotación de recursos naturales como petróleo, gas, minerales, recursos
hidroenergéticos, etc., y el elevado precio del precio de los metales, lo que se
tradujo en las mayores transferencias de canon y sobrecanon14.
14De acuerdo con la Tercera Disposición Complementaria de la Ley N.° 28277: «Los fondos provenientes
del canon y sobrecanon son destinados exclusivamente para el financiamiento o cofinanciamiento de
proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local».

Gráfico 9. Perú: recursos disponibles de los Gobiernos regionales destinados a inversión, 2007-2017
(soles)
10,000,000,000
9,000,000,000
8,000,000,000
7,000,000,000
Millones de soles
6,000,000,000
5,000,000,000
4,000,000,000
3,000,000,000
2,000,000,000
1,000,000,000
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Lo anterior se puede explicar al analizar la disponibilidad de recursos en función

de dónde provengan dichos recursos o sus fuentes de financiamiento.
El gráfico siguiente nos muestra que las principales fuentes de financiamiento de

la inversión pública han sido los recursos determinados, los recursos ordinarios,
así como las donaciones y transferencias.
En ese caso se observa que el 2007 los recursos ordinarios representaban el

34% del total de recursos
disponibles, y los recursos
determinados el 44 %; dicha
tendencia ha cambiado hacia el
año 2017 ya que los recursos
ordinarios ahora representan el 53
% y, en cambio, los recursos
determinados solo el 14 %. Dicho
comportamiento se explica por la
caída del precio de los metales y
la culminación de los contratos de
explotación minera y petrolera, lo
cual ha traído consigo una menor
recaudación por concepto de
canon minero y petrolero, y ha perjudicado la disponibilidad de recursos
determinados en los últimos cuatro años.

Gráfico 10. Perú: recursos disponibles de los Gobiernos regionales destinados a inversión por fuente
de financiamiento, 2007-2017 (soles) (*)
6,000,000,000
5,000,000,000
4,000,000,000
3,000,000,000
2,000,000,000
1,000,000,000
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

En el caso de los Gobiernos locales, en el siguiente cuadro se puede observar el

comportamiento de los recursos que se dispone para inversión. Se observa que
en los últimos diez años se ha incrementado los recursos para inversión,
habiéndose alcanzado los S/ 20 083 millones el 2017 en relación con los recursos
recibidos el 2007 (S/ 6208 millones), lo cual representa un incremento de 224
%.
Tabla 5. Perú: recursos disponibles de los Gobiernos locales destinados a inversión, 2007-2017 (soles)
Año Monto
2007 6 207 774 280
2008 12 899 988 443
2009 15 490 868 800
2010 13 525 902 031
2011 14 176 117 977
2012 18,853,670,511
2013 20,905,038,048
2014 18,964,671,270
2015 15,877,986,847
2016 17,547,133,233
2017 20,082,886,242

El gráfico muestra claramente que entre los años 2007 y 2008 hubo niveles de
crecimiento más elevados, observándose el mayor pico en el año 2013 en que se
alcanza S/. 20 905 millones; observándose a partir del año siguiente
comportamientos variables para volver en el año 2017 a alcanzar los S/. 20 083
millones.
Gráfico 11. Perú: recursos disponibles de los Gobiernos locales destinados a inversión, 2007-2017
(soles)
25,000,000,000
20,000,000,000
Millones de soles
15,000,000,000
10,000,000,000
5,000,000,000
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Lo anterior se explica del análisis de los recursos disponibles en función de dónde

provengan dichos recursos o sus fuentes de financiamiento.
El gráfico siguiente nos permite explicar las razones del incremento de recursos.
En él se observa que los recursos determinados se incrementaron desde el 2007,
año en que dichos recursos representaban el 80 % del total disponible, mientras
que en el año 2017 representan el 42 %, por lo que las variaciones de este tipo
de recurso determina el comportamiento del total. Al igual que en los Gobiernos
regionales, en los Gobiernos locales se recibe parte importante del canon minero
y petrolero, lo que determina el comportamiento de este recurso.
El incremento de recursos en el período 2007-2011 se explica por el crecimiento

de los recursos que los Gobiernos locales recibieron y podían disponer para la
ejecución de proyectos de inversión pública, recursos que provienen de la mayor
explotación de recursos naturales como petróleo, gas, minerales, recursos

hidroenergéticos, etc., y el elevado precio del precio de los metales, lo que se

tradujo en las mayores transferencias de canon y sobrecanon15.
Ya en el 2014 cambió el comportamiento por la caída del precio de los metales y

la culminación de contratos de explotación minera y petrolera, lo cual trajo
consigo una menor recaudación por concepto de canon minero y petrolero; ello
ha perjudicado la disponibilidad de recursos en los últimos cuatro años.
En el caso de los recursos ordinarios en cambio se observa un comportamiento

creciente originado por las transferencias de recursos provenidentes de los
sectores o ministerios a los gobiernos locales por proyectos específicos, lo que
originó que esta fuente de financiamiento en el año 2007 represente sólo el 2%
y al 2007 llegue al 24%.
Gráfico 12. Perú: recursos disponibles de los Gobiernos locales destinados a inversión por fuente de
financiamiento, 2007-2017 (soles) (*)
16,000,000,000
14,000,000,000
12,000,000,000
10,000,000,000
8,000,000,000
6,000,000,000
4,000,000,000
2,000,000,000
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

15De acuerdo con la Tercera Disposición Complementaria de la Ley N.° 28277: «Los fondos provenientes
del canon y sobrecanon son destinados exclusivamente para el financiamiento o cofinanciamiento de
proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local».

2.2.2. Ejecución del gasto de la inversión pública
Al analizar la evolución de la inversión pública a nivel nacional, tenemos que en

el período 2007-2015 la ejecución de la inversión pública fue de S/ 261,041
millones, destacando los sectores de transportes, educación, saneamiento,
agricultura y salud; observándose una tendencia positiva en los últimos once
años, con pequeñas disminuciones en los últimos dos años, tal como se aprecia
en el gráfico siguiente.
Gráfico 13. Ejecución de la inversión pública a nivel país en función al devengado, 2007-2017 (millones
de soles)
45,000 42,258
40,000 36,842
35,000 31,631 31,760

30,169
30,000 26,225
23,003
25,000 21,807
18,913
20,000
13,409
15,000
8,090
10,000
5,000
-
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Fuente: SIAF-MEF 2018 (elaboración propia).
La ejecución total de la inversión pública de los tres niveles de Gobierno ha

mejorado considerablemente en el último decenio. Tomando en cuenta que en
el año 2008 alcanzó el 58 % de ejecución, a partir del 2009 ha tenido niveles
entre el 63 % y 82%, alcanzado el 2015. Para los años 2016 y 2017 se observó
un pequeño descenso en la ejecución, llegando al 69% en promedio.
Esta mejora de la ejecución no solo se circunscribe a los niveles de gastos

reportados, en términos absolutos, sino también, a la misma capacidad de
ejecución o porcentaje de avance (expresado como el cociente entre el
devengado y el PIM), lo cual revela un proceso de eficiencia de la inversión
pública, tal como se observa en el siguiente gráfico.

Gráfico 14. Ejecución de la inversión pública a nivel país, 2005-2017, (% de avance)
90%
80%
70%
60%
% de avance
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Series1 73% 61% 52% 53% 63% 72% 67% 71% 73% 78% 82% 68% 69%
El incremento de la ejecución de la inversión pública en el período 2011-2015 se

explica, entre otras cosas, por la implementación de los comités de inversión en
las diferentes instituciones y niveles de Gobierno. Estos Comités articulan a los
diferentes órganos vinculados con los sistemas administrativos con los procesos
de la ejecución de la inversión pública (logística, presupuesto, contrataciones,
inversiones, etc.), lo cual reduce los costos de coordinación de la ejecución y
hace más ágil y fluido sus procedimientos administrativos.
Esta política viene siendo implementada a partir del año 2010 por el Ministerio
de Economía y Finanzas; en los Gobiernos subnacionales se ha desarrollado
asistencias técnicas focalizadas en la aplicación de estos comités como parte del
gerenciamiento de sus recursos públicos destinados a inversión.

2.2.3. Evolución global de la inversión pública ejecutada por regiones
Al analizar el tipo de inversiones públicas que se desarrolla en el país, tenemos

que, por ejemplo, los Gobiernos regionales por lo general ejecutan proyectos de
infraestructura educativa, construcción, operación y mantenimiento de proyectos
de irrigación, entre otros, en función de su competencia y ámbito.
La distribución del gasto acumulado de la inversión pública por regiones, durante

el período 2007-2015, muestra que, después de Lima, las regiones que destacan
en ejecución de sus inversiones son Cusco con S/ 22 646 millones, Cajamarca
con S/ 11 853 millones, Áncash con S/ 11 599 millones y Puno con S/ 10 040
millones. Gran parte de la concentración del gasto se explica por la generación
del canon, beneficio por la extracción de los minerales dentro de su jurisdicción.
En el caso de Lima Metropolitana, la inversión pública se concentra dado que el
departamento representa cerca del 30 % de la población total del país y aporta
el 62 % del PBI.
Gráfico 15. Ejecución de la inversión pública por regiones (2007-2015) (millones de soles)
35,146
40,000
35,000
30,000
22,628
25,000
20,000
11,850
11,576
10,027
15,000
9,361
9,068
8,712
8,680
8,550
6,225
6,193
10,000
5,326
5,165
5,014
4,912
4,768
4,761
4,500
4,306
4,251
4,150
3,663
3,288
2,570
5,000
Por otro lado, se aprecia una importante mejora en la capacidad de ejecución de

la inversión pública en general; destaca la capacidad de ejecución del Gobierno
nacional que mostró un significativo crecimiento en los últimos 11 años; así
tenemos que, en el año 2007, su nivel de ejecución fue del 64 %, y en el año
2015 alcanzó máximo de 91 %.

Gráfico 16. Ejecución de la inversión pública en el Gobierno nacional 2007-2015 (% de avance en la

ejecución)
100%
90%
91%
80% 88%
80% 81% 81% 82% 81% 81%
70%
71%
60% 64%
50% 54%
40%
30%
20%
10%
0%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Los Gobiernos regionales, por su parte, registran un crecimiento sostenido de la

capacidad de ejecución de la inversión pública; así tenemos que, en el año 2007,
su nivel de ejecución fue del 50 %, y en el año 2015 alcanzó el 83 %, con
descensos en los últimos dos años. Este avance se dio en gran parte por la
descentralización del SNIP a nivel regional, la asistencia técnica y
acompañamiento de manera permanente; la implementación de mecanismos de
seguimiento a la gestión de la inversión, el desarrollo de capacidad y estrategias
especiales de gestión a través del apoyo de organismos de cooperación
internacional.
Gráfico 17. Ejecución de la inversión pública en los Gobiernos regionales 2007-2017 (% de avance en la
ejecución)
90%
80%
83%
70% 76% 78% 77%
71%
60%
61% 61% 63%
50% 54%
50% 48%
40%
30%
20%
10%
0%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Los Gobiernos locales por su parte, al igual que los otros niveles de Gobierno,
muestran una mejora en la capacidad de ejecución de la inversión pública, al
pasar del 42 % de ejecución, en el año 2007, habiendo alcanzado un máximo
nivel de ejecución en el año 2010 del 73%. Al año 2017 se ha alcanzado niveles
de ejecución promedio de al 63%, lo que muestra una tendencia creciente. Este
avance ha sido posible mediante un trabajo permanente de desarrollo de
capacidades descentralizadas y la asistencia técnica de un grupo importante de
1200 municipalidades registradas en el SNIP, aspecto que ha contribuido
positivamente en la gestión de inversiones.
Además, en los últimos años el MEF ha venido desarrollando mecanismos de

incentivos a los Gobiernos locales (Plan de Incentivos Municipales) con el fin de
desarrollar una cultura de inversión vinculada con el alineamiento estratégicos de
la inversión pública para el desarrollo y optimizar la ejecución del gasto público.
El incremento en la capacidad de ejecución de la inversión pública es

fundamental, dado que permitirá acelerar la reducción de los déficit históricos de
baja cobertura de acceso a servicios públicos prioritarios que padece el Perú,
cuya persistencia en el tiempo podría comprometer la sostenibilidad del
crecimiento económico con progreso social.
Gráfico 15. Ejecución de la inversión pública en los Gobiernos locales (% de avance en la ejecución)
80%
70% 73% 72% 71%

60% 66% 65%
63% 63%
58% 59%
50% 55%
40%
42%
30%
20%
10%
0%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Respecto a la ejecución del gasto destinado a la inversión pública, expresada en

porcentaje para los tres niveles de Gobierno en el Perú, en forma comparativa
entre los años 2007-2017, se observa que los niveles de ejecución más bajos se
han ubicado históricamente en los Gobiernos regionales y Gobiernos locales,
alcanzando un nivel mínimo de 42 % en los Gobiernos locales y 48 % en los
Gobiernos regionales, mientras que en el Gobierno nacional el nivel mínimo de

ejecución alcanzó el 54 % en el año 2008. Sin embargo, la capacidad de gasto

ha mejorado a partir del año 2009, manteniendo esta tendencia creciente en los
tres niveles de Gobierno hasta el 2015, después de lo cual se observa una ligera
caída en la ejecución del gasto en el año 2016 y luego en el 2017, explicada
principalmente en este último año por la presencia del Fenómeno de El Niño
Costero que afectó a trece regiones del país lo que trajo como consecuencia un
retraso de las inversiones como se muestra en el cuadro siguiente y gráfico.
Tabla 6. Ejecución del gasto en inversión pública por niveles de Gobierno, 2007-2017 (en porcentaje)
Nivel de G.
G. Nacional G. Locales
Gobierno Regionales
2007 64 % 50 % 42 %
2008 54 % 48 % 55 %
2009 80 % 54 % 58 %
2010 81 % 61 % 73 %
2011 81 % 61 % 59 %
2012 82 % 76 % 63 %
2013 81 % 78 % 66 %
2014 88 % 77 % 72 %
2015 91 % 83 % 71 %
2016 71% 71% 65%
2017 81% 63% 63%
Dicho comportamiento en la eficiencia del uso de los recursos públicos destinados

a inversión se puede verificar en el siguiente gráfico, en el que de manera
conjunta se aprecia dicho comportamiento, comparado por años, en los tres
niveles de Gobierno.

Gráfico 16: Perú: ejecución del gasto en inversión pública por niveles de Gobierno (2007-2017)
100%
90%
80%
% de avance 70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
G. Nacional G. Regionales G. Locales
2.3. Limitantes a la programación y administración eficiente

de la inversión pública
En el Perú, las evaluaciones desarrolladas en las instituciones del Estado, en sus

diferentes ámbitos (nacional, regional y local), por parte de la Contraloría General
de la República, así como la propia evaluación que la población y los diferentes
estamentos de la sociedad civil realizan, han determinado siempre observaciones
a las inversiones públicas. Dichas observaciones comprenden desde niveles de
corrupción hasta un inadecuado funcionamiento de estas instituciones, los cuales
se convierten en limitantes para que los proyectos públicos en nuestro país sean
desarrollados de manera eficiente y se conviertan en verdaderas soluciones a las
necesidades o demandas de la población.
Según la Contraloría General de la República, se requiere que las instituciones

públicas de los tres ámbitos de Gobierno (nacional, regionales y locales) inviertan
de manera adecuada en los sectores que tienen un mayor impacto en el bienestar
de la población, de manera que el gasto realizado en infraestructura genere la
mayor rentabilidad social posible y las condiciones para la competitividad y
productividad económica16.
Sin embargo, en las instituciones referidas encontramos, por ejemplo, una

inadecuada articulación de los diferentes sistemas administrativos que se
16 Contraloría General de la República (2015). Efectividad de la inversión pública a nivel regional y local
durante el período 2009-2014. 375 pp.

desarrollan en cada una de las instituciones, tales como el Sistema de

Administración Financiera, el Sistema Nacional de Planeamiento e Inversiones y
Presupuesto, y el Sistema Nacional de Adquisiciones y Contrataciones, así como
una inadecuada articulación entre los distintos niveles de Gobierno (entre el
Gobierno nacional con los Gobiernos regionales o entre los Gobiernos regionales
con los Gobiernos locales).
En el caso del Sistema Nacional de Planeamiento e Inversiones se identifica una

gran cantidad de proyectos de inversión que han sido declarados viables y que
no han sido considerados e ingresados al presupuesto de la institución para su
ejecución. Además, para lograr proyectos que se encuentren aptos para ingresar
al proceso de ejecución, el tiempo que se cumple entre la formulación de los
perfiles de pre inversión y la evaluación —previa a la declaratoria de viabilidad—
presenta una gran cantidad de tiempo en días y meses, lo que retrasa las
posibilidades de ejecución de proyectos importantes17.
Otra de las limitantes encontradas es que muchas veces se programa inversiones

que no necesariamente son prioritarias o de impacto para la población de un
ámbito territorial. Entre las causas se encuentra el inadecuado funcionamiento
del sistema de planeamiento de las instituciones que permite la inclusión de
proyectos que no son importantes o que no forman parte de la competencia de
los Gobiernos regionales, por ejemplo, muchas veces ejecuta proyectos de
competencia local18.
Se ha identificado, además, limitados y bajos niveles de ejecución presupuestal

debido a los bajos o limitados niveles de preparación de los equipos técnicos en
las instituciones, principalmente en los Gobiernos regionales y Locales, en los
que, ante el cambio de autoridades, se ha observado que bajan los niveles de
ejecución presupuestal. Las cifras nos muestran que en el período 2009-2014 en
el Gobierno nacional se alcanzó entre el 97 % y 99 % de ejecución presupuestal
de las inversiones; en los Gobiernos regionales, entre el 43 % y 87 %; en los
Gobiernos locales, entre el 59 % y 75 %.
En el Sistema Nacional de Adquisiciones y Contrataciones que se desarrolla en

cada institución para la adjudicación de inversiones se señala elevados niveles de
corrupción para favorecer al postor ganador con la consecuente entrega de
17 VALDIVIEZO CHIROQUE, Lourdes (2012). Factores determinantes de la capacidad del gasto de la inversión
pública en el período 2004-2010: Caso Gobierno Regional de Piura. Piura, 146 pp.
18 Consejo de Coordinación Regional. Balance del Presupuesto Participativo del Gobierno Regional de Piura
2014-2015.

dinero, producto de coimas, además de la sobrevaloración de los montos de

inversión que ello implica.
Una adecuada articulación de los Sistemas Administrativos se refleja en el

número de proyectos que se llega a ejecutar durante el año fiscal, con los
recursos necesarios, de manera integral, en el período adecuado y de acuerdo
con las competencias que la ley establece.
Todo lo anterior genera lentitud e inadecuado desarrollo de las inversiones de

manera eficaz y eficiente y, por lo tanto, retraso en la mejora de las condiciones
de vida de la población. Tomemos en consideración, además, que dichos sistemas
están manejados o desarrollados por personas, por lo que se requiere de las
capacidades técnicas y éticas para una adecuado manejo y funcionamiento de
tales sistemas.
Si a lo anterior le sumamos el hecho de que los recursos para inversión están

disminuyendo en los últimos años, ello genera un panorama poco alentador para
la ejecución de proyectos que la población necesita, por lo que es importante
realizar mejoras en estos niveles.

3. La articulación entre el
planeamiento y las inversiones
A partir de la década de 1990 se observó en el Perú ciertos niveles de desorden
en el desarrollo territorial, debido a los limitados niveles de planificación que se
reflejaron a partir de la desactivación del Instituto Nacional de Planificación. Ello
generó bajos niveles de control del propio Estado respecto a cada una de sus
instituciones, incluyendo a los Gobiernos regionales y locales.
Una de las formas por las que el Estado materializa sus estrategias o promueve
sus políticas es mediante la planificación económica y social, lo que le permite a
su vez generar adecuados niveles de articulación y control para el cumplimiento
de sus objetivos.
A la luz del balance de la década de 1990, en el Perú y en Latinoamérica se

desprendió la necesidad de que el Estado cuente con una entidad que le permita
cumplir con tareas básicas e insustituibles de planificación, cualquiera que sea el
estilo de desarrollo o reforma que se adopte, tratando de recoger las
experiencias, consolidar lo avanzado, enmendar lo que se considere

inconveniente y adoptar los cambios necesarios; estas tareas fundamentales

son19:
 Visión de largo plazo. Implica un esfuerzo de prospectiva para

incorporar previsión, coherencia, unidad y reducción de incertidumbre,
todo ello acompañado de una asignación eficiente y equitativa de los
recursos fiscales, con el fin de atender con prioridad los servicios, la
infraestructura y las obras
que demandan la reducción
de la pobreza y las
desigualdades.
 Coordinación
intersectorial. Es
necesario una coordinación
intersectorial, con una
consecuente
compatibilización entre
presupuesto y programas,
con el fin de darle dirección
al proceso social y
orientación coherente al
cambio, y asegurar una
asignación eficiente y
equitativa de los recursos,
en consonancia con las
prioridades que demanda un
Estado moderno y competitivo.
 Evaluación. El seguimiento y la evaluación de planes, programas y
proyectos son labores fundamentales de un modelo de gestión pública
orientada a resultados, y el establecimiento de un sistema de
indicadores.
Lo anterior determina la importancia que tienen los procesos de planificación

tanto en el ámbito nacional, regional y local para el desarrollo y puesta en marcha
de las inversiones orientadas al desarrollo económico y social. Ello, además,
implica la necesidad de desarrollar adecuados niveles de articulación entre las
instituciones del ámbito nacional, regional y local que nos permita que todos los
19Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). Bases conceptuales
para el ciclo de cursos sobre gerencia de proyectos y programas. Serie Manuales 24. Santiago de Chile, abril
del 2003.

esfuerzos en materia de inversión se orienten al cumplimiento de los objetivos y

políticas sectoriales establecidos por el Estado, entre los cuales encontramos los
objetivos del milenio (ver gráfico siguiente).
Gráfico 17. Perú: Objetivos del Milenio al 2016
Fuente: Programa de las Naciones Unidas (PNUD-Perú).
Los niveles de articulación entre las entidades del Estado en los procesos de
articulación deben ser desarrollados tomando en cuenta los esfuerzos de corto
mediano y largo plazo, acompañados de los recursos que permitan llevarlos a
cabo.
A dichos niveles de articulación podemos observarlos en el siguiente gráfico, en

la cual se observa que los lineamientos de política se reflejan en esfuerzos
desarrollados en los ámbitos territoriales a nivel regional y local y sectorial para
ejecutar proyectos de inversión que, en el mediano y largo plazo, contribuyan al
beneficio de la población.

Gráfico 18: El Marco Multianual dentro de una visión integral
PROSPECTIVA PAÍS
Visión Nacional
Imagen Objetivo
Agenda Estrategica
Políticas de Estado Acuerdos sociedad-estado

Acuerdo Nacional
Política General de Gobierno

Programas de Gobierno
Exposiciones
Marco
Marco Multianual
Multianual
Proyecciones
Recomendaciones
Planeamiento público
Lineamientos de Política Sectorial
PESEM’s
Plan de Desarrollo Concertado Acuerdo y estrategias

Nivel Territorial privado-públicas en el
territorio
Plan Estratégico Institucional
Rol Institucional
POI PEI
Planeamiento público
Presupuesto
Gestión Anual Fuente : MEF
Gestión y sistemas administrativos
El desarrollo de adecuados procesos de planificación permitirá identificar

inversiones que son prioritarias, así como ejercer mayores niveles de control en
las inversiones llevadas a cabo en los ámbitos nacional, regional y local. Ello,
además, permitirá determinar en qué medida las inversiones contribuyen a
mejorar la calidad de vida de la población, ya que uno de los productos de la
planificación lo constituyen los indicadores, los que nos permiten identificar y
cuantificar el impacto y el desempeño de los recursos del Estado en beneficio de
la población.
Los esfuerzos que se ha estado efectuando desde el Gobierno central han

permitido que de forma progresiva se implemente el Presupuesto Basado en
Resultados, herramienta que a la fecha permite medir el impacto y desempeño
que tienen los recursos del Estado en las condiciones de bienestar y desarrollo
de la población.
La articulación entre la planificación y el desarrollo de las inversiones permitirá

identificar los sectores prioritarios y el destino de recursos hacia aquellos que aún
presentan brechas sociales.

3.1. Nuevas inversiones, a través de la ley de la

“Reconstrucción con Cambios”
Como respuesta a los efectos devastadores del “Fenómeno del Niño Costero” en
el verano de 2017, se promulgó la Ley N° 30559, conocida como la ley de la
“Reconstrucción con cambios” que dota de un presupuesto superior a los 25 mil
millones de soles, para que a través de la entidad “Autoridad para la
Reconstrucción con Cambios”, las diversas entidades ejecutoras, puedan solicitar
financiamiento para rehabilitar y/o reconstruir infraestructura afectada por dicho
“fenómeno”.
Teniendo como techo presupuestal la cifra referida, los sectores (Ministerios),

gobiernos regionales, y gobiernos locales, reportaron los daños ocasionados en
sus ámbitos de su competencia, precisando las intervenciones (proyectos)
necesarios para poder recuperar la infraestructura dañada. La Ley N° 30559,
publicada en abril 2017, precisaba que el plan (que incluía las intervenciones
reportadas, validadas y priorizadas) se cerraba en setiembre de 2017, tal como
se hizo a través del DS-091-2017-PCM.
En el gráfico 22, se presentan los principales hitos de este proceso. En el gráfico

23, una distribución gruesa de los recursos en proceso de inversión.
Gráfico 19: Hitos del proceso de reconstrucción
Fuente: Presentación del Primer Ministro, César Villanueva en el Congreso de la República el día
05.09.2018, respecto a los avances en la reconstrucción.

Gráfico 20: Hitos del proceso de reconstrucción
Fuente: Presentación del Primer Ministro, César Villanueva en el Congreso de la República el día
05.09.2018, respecto a los avances en la reconstrucción.
Esta inyección de recursos para recuperar la infraestructura, seguramente

mejorará los índices de competitividad, y es una oportunidad de renovar activos
de infraestructura que tenían muchos años de antigüedad, pero que fueron
afectados en forma definitiva por el “Fenómeno del Niño Costero” en el verano
de 2017.
Sería interesante que se consulte información acualizada a través del portal

electrónico de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios www.rcc.gob.pe,
gráfico 21. Se puede observa el innovador “Mapa de la Reconstrucción”,
interactivo e intuitivo, en el gráfico 22, donde se actualizan en línea los avances
de este proceso.

Gráfico 21: Portal electrónico de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios
Fuente: www.rcc.gob.pe
Gráfico 22: Mapa interactivo de la Reconstrucción
Fuente: www.rcc.gob.pe

Conclusiones
 El Estado es proveedor de servicios a los ciudadanos, que por diferentes

razones, no son brindados por otros agentes. Asimismo, el Estado debe
cuidar que la distribución de la riqueza producida, llegue también a
aquellos que tienen menos competencias para acceder a ella. La
estabilidad a través de la política macroeconómica, evita que se produzcan
desequilibrios, que generan por ejemplo desempleo e inflación.
 El gasto público debe orientarse siempre a un mayor crecimiento
económico sostenido, vinculado a intervenciones de inversión que eleven
productividad y amplíe la provisión de servicios públicos.
 En las últimas década se pasó a modelos en el que la participación del
sector privado era menor en brindar servicios, luego a grande inversiones
de infraestructura productiva (tanto pública, como privada),
posteriormente entre 1985 a 1990, erradas políticas públicas, trajeron
como consecuencia mínima inversión pública, entre otros problemas. En
la década de los 90` se promueve la inversión privada (que ha sido mayor
que la pública en los últimos lustros), lo que generó recursos para la
inversión pública en un círculo virtuoso. Siendo el Perú un país minero, en
la línea de tiempo, es importante observar, que los precios internacionales
de los metales, así como la claridad de políticas de inversión, influencian
en los flujos. Las brechas en infraestructura proyectadas al 2015, se
estiman aún en USD 160 mil millones, con énfasis claro, en las zonas
rurales.
 Las principales fuentes los recursos con los que se ha contado en los
últimos años, en los diferentes niveles de gobierno, han sido
principalmente los recursos provenientes de canon minero y canon
petrolero.
 Los diferentes niveles de gobierno han aprendido desarrollar inversión
pública, especialmente en infraestructura: los “comités de inversión”,
implementados en las instituciones, han sido una factor relevante para
ello.
 Existen observaciones a la “calidad de inversión”: estas van desde la
corrupción, hasta aún ineficiente funcionamiento de las entidades del
Estado, que no permite que las infraestructuras en que se invierten,
operen razonablemente, no llegando a brindar los servicios esperados; en
otros casos por limitaciones en los criterios de priorización de inversiones.
Esto se debe principalmente a la baja desarticulación entre los sistemas
administrativos y los diferentes niveles de gobierno, así como a la

complejidad y plazos amplios para que un proyecto sea considerado viable,

y la aún baja capacidad institucional particular.
 Con los recursos que tenemos, para que la inversión pública brinde los
servicios esperados y cierre brechas, debe haber una clara articulación
entre el planeamiento y las inversiones.
 A través de la “Reconstrucción con Cambios”, se está inyectando más
recursos para inversión pública, cuyo objetivo es restablecer la
infraestructura dañada, pero además que ya tenía antigüedad y no recibió
mantenimiento, por lo que fue más vulnerable. El impacto debe ser la
mayor competitividad. El portal electrónico correspondiente, brinda
información muy completa.

Abreviaturas y siglas
ARCC Autoridad para la Reconstrucción con Cambios
CGR Contraloría General de la República
DGETP Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público
DGIP Dirección General de Inversión Pública
Don. y Transf. Donaciones y Transferencias
EF Economía y Finanzas
GL Gobierno(s) local(es)
GN Gobierno nacional
GR Gobierno(s) regional(es)
INVIERTE Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
O&M Operación y mantenimiento
OPI Oficina de Programación e Inversiones
PIM Presupuesto Inicial Modificado
PIP Proyecto de Inversión Pública
PROINVERSIÓN Agencia de Promoción de la Inversión Privada
RD Recursos Determinados
RDR Recursos Directamente Recaudados
RO Recursos Ordinarios
ROOC Recursos por operaciones oficiales de crédito
SEACE Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado
SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera
SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública
SUNAT Superintendencia Nacional de Administración Tributaria

Bibliografía
Banco Central de Reserva del Perú (2017). Estadísticas y series económicas.
Recuperado de www.bcrp.gob.pe
Banco Interamericano de Desarrollo (2016). Eficiencia de la inversión pública: un

estudio para América Latina.
—— (2015) Cómo medir eficiencia de la inversión pública en América Latina y el

Caribe? Gilberto Chona. Año 2015
Chona, Gilberto (abril de 2015). Inversión Pública y el Marco de Gasto de Mediano

Plazo en América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo.
Consejo de Coordinación Regional. Balance del Presupuesto Participativo del

Gobierno Regional Piura 2014-2016.
Contraloría General de la República (2015). Efectividad de la inversión pública a

nivel regional y local durante el período 2009 al 2014. 375 pp.
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social

(ILPES) (2003). Bases conceptuales para el ciclo de cursos sobre gerencia de
proyectos y programas. Serie Manuales 24. Santiago de Chile.
Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección General de Inversión

Pública/Edición Especial (2015). Perú: Balance de la Inversión Pública al
2015.
——Consulta amigable (2010-2017). Transparencia Económica.
——Decreto Legislativo N.° 1252 del 1 de diciembre de 2016 que crea el Sistema
Nacional De Programación Multianual y Gestión de Inversiones y deroga la
Ley N.° 27293, Ley del Sistema Nacional De Inversión Pública y su
Reglamento.
Musgrave & Musgrave (1992). Hacienda Pública: teoría y práctica. Madrid: Edic.
Mc. Graw Hill.
Universidad del Pacífico (2010). Balance de la inversión pública: avances y

desafíos para consolidar la competitividad y el bienestar de la población.
Estudio realizado por encargo de la Dirección de Programación Multianual del
Sector Público del Ministerio de Economía y Finanzas. Lima.

Valdiviezo Chiroque, Lourdes (2012). Factores determinantes de la capacidad

del gasto de la inversión pública en el período 2004-2010: caso Gobierno
Regional de Piura. Piura, 146 pp.
Von Hesse, Milton (2011). El boom de la inversión pública en el Perú: ¿existe la

maldición de los recursos naturales? Universidad del Pacífico, 18 pp.

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S I S T E M A N A C I O N A L D E I N V E R S I Ó N P Ú B L I C A Y A S O C I A C I O N E S

Sistema Nacional de Inversión

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 0 | 48

MATERIAL DE LECTURA OBLIGATORIA ................................................................................................... 3

1. FUNDAMENTOS DE LA INVERSIÓN PÚBLICA Y SU IMPORTANCIA PARA EL DESARROLLO NACIONAL . 5

1.1. ASIGNACIÓN ......................................................................................................................................... 5

2. LA INVERSIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ ................................................................................................. 10

2.1. EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ (1970-2017) ................................................................. 10

3. LA ARTICULACIÓN ENTRE EL PLANEAMIENTO Y LAS INVERSIONES ................................................... 36

3.1. NUEVAS INVERSIONES, A TRAVÉS DE LA LEY DE LA “RECONSTRUCCIÓN CON CAMBIOS” ....................................... 40

ABREVIATURAS Y SIGLAS ..................................................................................................................... 45

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 1 | 48

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 2 | 48

Material de lectura obligatoria

Von Hesse, M. (2011) El boom de la inversión

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 3 | 48

En los últimos cuatro años, la crisis financiera internacional ha traído como

En referencia a ello, en este módulo el alumno establecerá correctamente las

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 4 | 48

Esta función se preocupa de la provisión eficiente de bienes sociales, es decir de

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 5 | 48

Dada la desigual e inequitativa distribución de la riqueza, se requiere la acción

Esta función es de política macroeconómica, que busca mantener adecuados

Los instrumentos utilizados por la política de estabilización son de carácter

Con base en las funciones anteriormente descritas, se puede concluir que la

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 6 | 48

de integración y cohesión social, es necesaria la acción del Estado a través de las

Al hablar de los gastos públicos se toma en cuenta las intervenciones que el

La tasa de crecimiento de un país depende, entre otros factores, de una buena

Sin embargo, el crecimiento en sí mismo no tiene mayor sentido cuando este se

En particular, la inversión pública —por ejemplo, en infraestructura— permite

Por medio de la inversión pública, el Estado busca, por un lado, aumentar el

La finalidad de la inversión pública es sentar las bases que permitan sostener un

competitividad y el bienestar de la población. Estudio realizado por encargo de la Dirección de Programación

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 7 | 48

El incremento de la inversión pública permite aumentar el stock de capital

Según la Contraloría General de la República (CGR):

«[…] Tomando en cuenta ello, el rol del

Al respecto, la Contraloría manifiesta que en el caso de la primera premisa, existe

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 8 | 48

Otro estudio del Banco Interamericano de Desarrollo estimó que, en el Perú, la

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 9 | 48

2. La inversión pública en el Perú

2.1. Evolución de la inversión pública en el Perú

Durante el período 1970-1980, la inversión pública se diversificó en los sectores

En este período, el crecimiento de la inversión pública en términos reales fue muy

En este contexto se minimizó la participación del sector privado, al punto de

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 10 | 48

y actividades «reservadas para el Estado». También esta medida fue

A inicios de la década de los ochenta, durante el segundo gobierno de Fernando

Los proyectos ejecutados en ese período fueron mayoritariamente en el sector

El desastre natural ocasionado por el fenómeno El Niño de 1983, junto a la crisis

El manejo económico en el período 1985-1990 ocasionó una caída espectacular

De este modo, entre 1991 y 1996, la inversión pública alcanzó un promedio de

Al analizar la situación de la inversión pública en las dos últimas décadas,

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 11 | 48

Gráfico 1. Perú: evolución de la inversión pública. Período 1990-2017 (millones de soles)

Entre los años 2000-2002, se observa un leve descenso en la inversión pública,

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 12 | 48

Año/rubro Inversión pública (millones de soles)

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 13 | 48

Respecto a los niveles de variación anual de la inversión pública, entre el año

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 14 | 48