Radicado: 11001-03-15-000-2022-01301-01

Demandante: JORGE ELIÉCER BENÍTEZ RODRÍGUEZ

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA

CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintidós (2022)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01301-01
Demandante: JORGE ELIÉCER BENÍTEZ RODRÍGUEZ
Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A”
Y EL DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA

Temas: Tutela contra autoridad administrativa. Decisiones disciplinarias

sancionatorias que se cuestionaron a través del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho. Requisito objetivo de la
subsidiaridad

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación

presentada por el señor Jorge Eliécer Benítez Rodríguez contra la sentencia de 17
de marzo de 2022, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro de
la acción de tutela en la que declaró la improcedencia de la acción de tutela por no
cumplir con el requisito de la subsidiariedad.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos

El accionante relató que ingresó a la carrera docente mediante concurso abierto y de

méritos en el 2006 hasta el 2014, cuando se desempeñó como rector de la institución
educativa El Carmen ubicada en el municipio de Cotorra, Córdoba.

Afirmó que la Unidad de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Córdoba

mediante acto administrativo de 13 de febrero de 2014, lo destituyó e impuso
inhabilidad general por el término de 10 años por incurrir “en el delito disciplinario de
CONCUSIÓN al COSTREÑIR con su cargo y funciones a los celadores”, decisión
que fue confirmada el 21 de marzo de 2014.

Sostuvo que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del

derecho presentó demanda contra el departamento de Córdoba, con el fin de que se
declarara la nulidad de las decisiones disciplinarias proferidas en su contra por la
Unidad de Control Interno Disciplinario de la mencionada entidad territorial, mediante
las cuales se le declaró responsable por las conductas investigadas y se impusieron

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las sanciones de destitución e inhabilidad general para el ejercicio de funciones

públicas por el término de 10 años.

Indicó que el Tribunal Administrativo de Córdoba en sentencia de 18 de octubre de

2016, declaró probada la excepción de “aplicación del procedimiento previsto en la
Ley 734 de 2002”, y negó las pretensiones de la demanda.

Por último, manifestó que interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión,
el cual fue admitido mediante proveído de 21 de abril de 2017, por la Sección
Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, sin embargo, luego de
transcurridos más de ocho años no ha resuelto su situación jurídica, pese a que ya
cumplió con el 80% de la sanción.

2. Fundamentos de la acción

En un primer escrito radicado el 23 de febrero de 2022, la parte actora presentó

acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al
debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al trabajo y al mínimo vital,
supuestamente vulnerados por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de
Estado con la demora en resolver el recurso de apelación que interpuso contra la
decisión de primera instancia de 18 de octubre de 2016, dictada por el Tribunal
Administrativo de Córdoba, en el marco del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho que presentó contra las decisiones disciplinarias
dictadas en su contra.

También reprochó las decisiones disciplinarias proferidas por la Gobernación de

Córdoba, en particular que las pruebas con las que se sustentó la sanción
disciplinaria, declaraciones falsas de unos testigos, testimonios que no fueron
decretados, se practicaron sin la presencia del acusado o su apoderado y, además,
que se desconoció el principio de la inmediatez de la prueba, por lo que deben ser
invalidadas.

Afirmó que la falta de eficacia de la jurisdicción contencioso administrativa ha

causado perjuicios continuos, toda vez que ha pagado una sanción por un supuesto
delito penal que no cometió y que no le ha permitido volver a ejercer cargo o
funciones públicas, en detrimento de su profesión y proyecto de vida, lo que a su vez
afectó a su familia.

Adujo que hay evidencias que dan cuenta de que en la Gobernación de Córdoba se
presentó una persecución laboral y política en su contra, lo cual es de conocimiento
por los integrantes del Tribunal Administrativo de Córdoba, corporación judicial que
no acepta ninguna de las tesis propuestas, pues “no observa los errores de fondo del
proceso disciplinario, sino que comete errores de forma, al no suspender los términos
para alegatos finales, como lo había predispuesto y anunciado en audiencia de
pruebas, cuando se corrió los términos para que el abogado de parte se pronunciara
sobre las pruebas anexadas, sino que corrió los términos en simultánea, tanto para
pronunciarse sobre pruebas y para hacer los alegatos de conclusión, tal vez con la
finalidad de no constatar los argumentos de fondo, y de esta forma irregular, declaró
extemporáneos los alegatos finales”.

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Manifestó que está a la espera de una decisión favorable de la autoridad judicial

accionada, pues en la actualidad se encuentra en la lista de elegibles para acceder a
un cargo de carrera administrativa.

Por último, en un memorial radicado el 3 de marzo de 2022, el accionante allegó

escrito de corrección de la acción de tutela y de adición de pruebas, en el que puso
de presente que mediante correo electrónico de 28 de febrero de 2022 se le notificó
de la decisión de segunda instancia proferida por la Sección Segunda, Subsección
“A” del Consejo de Estado, respecto de la cual alegaba una presunta mora judicial,
por lo que circunscribió sus alegatos a los actos administrativos sancionatorios
expedidos por la Unidad de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de
Córdoba.

3. Pretensiones

En el escrito de tutela inicial se formularon las siguientes:

“4.1. Tutelar el derecho al debido proceso, a ser juzgado por juez competente (penal), cuando
lo que se investiga y juzga es de materia penal y cumplir con el rito de decretar las pruebas y
permitir que el disciplinado o su abogado esté presente en la recopilación de dichas pruebas y
concordantemente decretar la nulidad del proceso disciplinario bajo el radicado 007 del 2013
de la oficina de control interno disciplinario o en su defecto en forma transitoria dejar sin efectos
jurídicos el fallo que profirió la oficina de control interno disciplinario el 13 de febrero del 2014,
mientras se surte el proceso administrativo de nulidad que está en curso.

4.2. Tutelar el derecho a tener acceso a la justicia en forma oportuna y eficiente, en tal sentido
ordenar que se produzca un fallo en derecho, a más tardar en diez (10) días en el proceso de
Nulidad y Restablecimiento del derecho con radicación: N.I. 0699- 2017 y Proceso
23001233300020140042001 que surte trámite en el Consejo de Estado y transitoriamente
suspender los efectos jurídicos de las resoluciones sancionatorias.

4.3. Tutelar el derecho al trabajo digno y mínimo vital, a causa de un falso proceso penal,
disfrazado de proceso disciplinario y largo tiempo de demora del proceso de Nulidad y
Restablecimiento del derecho en segunda instancia en el Consejo de Estado y transitoriamente
dejar sin efecto jurídico las resoluciones sancionatorias de la oficina de control interno
disciplinario (primera instancia) y despacho del Gobernador de Córdoba (segunda instancia),
así como también dejar sin efectos jurídicos el fallo de primera instancia surtido en el Tribunal
Administrativo de Córdoba, mientras se toman las decisiones de fondo en las jurisdicciones que
correspondan”.

Posteriormente, en el segundo escrito solicitó:

“5.1. Tutelar el derecho al debido proceso, a ser juzgado por juez competente
(PROCURADURIA GENARAL DE LA NACION y Juez penal), cuando lo que se investiga o
se determina es de materia penal, a un funcionario que está inmerso en ACOSO
LABORAL protagonizado precisamente por el ente que lleva a cabo el proceso
disciplinario y concordantemente decretar la nulidad del proceso disciplinario bajo el
radicado 007 del 2013 de la oficina de control interno disciplinario o en su defecto
DECRETAR LA REVOCATORIA DEL FALLO DEL PROCESO DISCIPLINARIO para que
sea la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION reponga dicho fallo.

5.2. Tutelar el derecho al trabajo digno y mínimo vital, a causa de un falso proceso penal,
disfrazado de proceso disciplinario y transitoriamente dejar sin efecto jurídico las
resoluciones sancionatorias de la oficina de control interno disciplinario (primera instancia)
y despacho del Gobernador de Córdoba (segunda instancia) mientras se toman las
decisiones de fondo en las jurisdicciones que correspondan o por la PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION”.

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4. Pruebas relevantes

En correo electrónico de 7 de marzo de 2022, la Secretaría de la Sección Segunda

del Consejo de Estado allegó el expediente digital No. 23001-23-33-000-2014-00420-
01, que contiene las actuaciones del medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho que adelantó el señor Jorge Eliécer Benítez Rodríguez contra el
departamento de Córdoba.

5. Trámite procesal

Por auto de 25 de febrero de 2022, la Sección Primera del Consejo de Estado

admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la parte demandante, a la autoridad
judicial accionada y al departamento de Córdoba.

6. Oposición

6.1. Respuesta de la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado

En escrito de 2 de marzo de 2022, el magistrado sustanciador del medio de control

de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 23001-23-33-000-2014-
00420-01, pidió que se declare la carencia actual de objeto por hecho superado, toda
vez que el 10 de febrero de 2022 se dictó la decisión que resolvió el recurso de
apelación, la cual se notificó el 1 de marzo del mismo año. Agregó que la razón de la
presunta mora aducida por el accionante consistió en el volumen de procesos a
cargo de la Sección Segunda del Consejo de Estado y que hace inviable dictar una
decisión con mayor prontitud.

6.2. Respuesta de la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado

En escrito de 1 de marzo de 2022, informó sobre el trámite impartido al proceso de

nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 23001-23-33-000-2014-
00420-01, el cual ingresó a la Corporación para decidir el recurso de apelación
contra la sentencia de 18 de octubre de 2016 del Tribunal Administrativo de Córdoba.

Relató que 1 de marzo de 2017, el expediente fue sometido a reparto y luego de que
se adelantaron los trámites legales pertinentes, el 10 de febrero de 2022 se dictó
sentencia, la cual se recibió el 28 del mismo mes y año en la Secretaría de la
Sección Segunda del Consejo de Estado para su notificación, diligencia que se surtió
el 1 de marzo de la misma anualidad.

6.3. El departamento de Córdoba guardó silencio aun cuando fue notificado en

debida forma del auto admisorio de la acción de tutela.

7. Sentencia de tutela impugnada

La Sección Primera del Consejo de Estado por sentencia de 17 de marzo de 2022,

declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito de la
subsidiariedad.

En primer término, aclaró que el estudio se realizaría en relación con las decisiones
disciplinarias proferidas el 13 de febrero y 21 de marzo de 2014 por el departamento

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de Córdoba, mediante las cuales se declaró disciplinariamente responsable al

demandante dentro de la investigación identificada con el número 0007-2013,
comoquiera que desistió de las pretensiones referentes a que se declarara que la
Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado había incurrido en mora
judicial injustificada.

De otra parte, afirmó que la acción de tutela es improcedente ante la existencia de

otro medio de defensa judicial, comoquiera que las inconformidades planteadas en
este trámite constitucional ya fueron objeto de debate dentro del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el demandante contra las
decisiones disciplinarias (rad. 2014-00420-01).

Señaló que las inconformidades planteadas en la solicitud de amparo para

controvertir las decisiones disciplinarias emanadas del departamento de Córdoba ya
fueron resueltas por el Tribunal Administrativo de Córdoba y la Sección Segunda,
Subsección “A” del Consejo de Estado en las sentencias de 18 de octubre de 2016 y
10 de febrero de 2022, respectivamente, razón por la que no puede pretender traer a
esta instancia constitucional asuntos que ya fueron objeto de pronunciamiento por el
juez natural del asunto.

Finalmente, manifestó que no advierte la existencia de un perjuicio irremediable que

haga procedente la acción de tutela de la referencia como mecanismo transitorio,
dado que, de los elementos de juicio obrantes en el expediente, no es posible
establecer dicha circunstancia.

8. Escrito de impugnación

Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el accionante
impugnó la sentencia de primera instancia, bajo el argumento de que no se incurrió
en alguna falta disciplinaria, por lo que se debió dejar sin efecto la sanción impuesta.

Afirmó que existen inconformidades que no fueron objeto de análisis por la entidad
que adelantó el procedimiento administrativo sancionatorio, por ser pruebas o
situaciones que han surgido después del 21 de marzo del 2014, además que se
presentaron varias faltas al debido proceso en el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, “que configuran violación al principio de inmediatez,
falsa motivación, faltas al debido proceso por incompetencia del funcionario, violación
al principio de presunción de inocencia, entre otros y por ello estoy bajo el influjo de
un agravio injustificado continuo por haber sido sancionado e inhabilitado
injustamente por la oficina de control disciplinario de la Gobernación de Córdoba”.

Sostuvo que no verificaron que el accionante fue sometido a acoso laboral, razón por
la cual el trámite sancionatorio debió ser remitido a la Procuraduría General de la
Nación, en ejercicio del poder preferente, de acuerdo con lo establecido en las Leyes
1010 de 2006 y 734 de 2002 modificada por la Ley 1952 de 2019.

Indicó que en el curso de la primera instancia del proceso ordinario se vulneraron sus
derechos, en razón a que no se volvió a citar a los testigos ausentes con los cuales
se podía determinar que no existió el delito de concusión y así obtener una decisión
favorable, es decir, que anularan los actos administrativos sancionatorios, además
que se indicó que los alegatos de conclusión se había presentado por fuera del

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término, lo que en su sentir avaló la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo
de Estado en el fallo de segunda instancia.

Sostuvo que varios de los testimonios practicados en el curso del procedimiento

disciplinario realizaron afirmaciones falsas, por lo que no existían amenazas,
concusión ni contratos verbales celebrados y, en consecuencia, la decisión de dicho
procedimiento administrativo sancionatorio es contraria al ordenamiento jurídico.

Afirmó que además del trámite disciplinario, también se adelanta una investigación
en la Fiscalía General de la Nación en su contra con sustento en las mismas
declaraciones rendidas en la Unidad de Control Interno Disciplinario de la
Gobernación de Córdoba. Agregó que solicitó acceso a las copias del expediente No.
99271 que cursa en la Fiscalía 14 Seccional de Córdoba, y que mediante correo
electrónico de 21 de abril de 2022, recibió 4 archivos en los que no se observa
alguna decisión adoptada por el ente investigador relacionada con la denuncia o
investigación que se adelanta en su contra, razón por la cual interpuso una queja.

Finalmente, solicitó una medida cautelar o provisional con el fin de que se suspendan
los efectos jurídicos de los actos administrativos sancionatorios que lo destituyeron e
inhabilitaron.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del

Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la
Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente
impugnación.

2. Planteamiento del problema jurídico

Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si

debe confirmar la sentencia de 17 de marzo de 2022, dictada por la Sección Primera
del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela por
desatender el presupuesto de la subsidiariedad o, si por el contrario, superado este
requisito objetivo de procedencia, la Gobernación de Córdoba con las decisiones
sancionatorias de 13 de febrero y 21 de marzo de 2014 vulneró sus derechos
fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al trabajo
y al mínimo vital, al destituirlo de su cargo e inhabilitarlo por 10 años para ejercer
cargos públicos, cuando la competente era la Procuraduría General de la Nación.

3. Generalidades de la acción de tutela

El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de

tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Destaca esa disposición que
dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro

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medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable”.

Así mismo, el artículo 1 del Decreto 2591 de 1991 establece que “Toda persona
tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a
su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales,
cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la
omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en las casos que señale
este Decreto. Todos los días y horas son hábiles para interponer la acción de tutela
(…)”.

En suma, la acción de tutela es un mecanismo de protección inmediato y subsidiario

de los derechos fundamentales, que puede iniciar cualquier persona, cuando éstos
resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública o de los particulares.

4. Estudio y solución del caso concreto

4.1. El señor Jorge Eliécer Benítez Rodríguez presentó acción de tutela con el objeto
de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la
administración de justicia, al trabajo y al mínimo vital, supuestamente vulnerados por
la Gobernación de Córdoba con los actos administrativos de 13 de febrero y 21 de
marzo de 2014, por medio de los cuales fue destituido de su cargo e inhabilitado por
10 años para ejercer cargos públicos, pasando por alto que la competencia recaía en
la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del poder preferente.

La Sección Primera del Consejo de Estado en fallo de 17 de marzo de 2022, declaró

la improcedencia de la acción de tutela, porque no se superó el requisito de
subsidiariedad, en tanto los cargos planteados por el demandante ya fueron
resueltos por el Tribunal Administrativo de Córdoba y la Sección Segunda,
Subsección “A” del Consejo de Estado por medio de las sentencias de 18 de octubre
de 2016 y 10 de febrero de 2022, en su orden, razón por la que no puede proponer
en este mecanismo constitucional asuntos que ya fueron objeto de pronunciamiento
por el juez natural.

En el escrito de impugnación, el accionante insistió en que los actos administrativos

sancionatorios dictados por la Gobernación de Córdoba se sustentaron en unos
testimonios falsos, lo que se adecúa en la causal de nulidad de falsa motivación,
además que se dictaron sin competencia en razón a que el procedimiento
administrativo debió adelantarlo la Procuraduría General de la Nación.

4.2. En el asunto bajo examen, la Sala estima, conforme a lo decidido por el juez de
tutela de primera instancia, que la acción de tutela es improcedente para conocer las
pretensiones formuladas por la parte actora, teniendo en cuenta que el debate
relacionado con la supuesta falsa de motivación o de competencia de la Gobernación
de Córdoba se debió proponer a través del medio de control de nulidad y

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restablecimiento del derecho, en los términos del artículo 138 de la Ley 1437 de
20111.

En efecto, el demandante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del

derecho contra la Gobernación de Córdoba, en la que solicitó la nulidad de las
decisiones disciplinarias proferidas el 13 de febrero de 2014 por la Unidad de Control
Interno Disciplinario de la Gobernación de Córdoba y el 21 de marzo de 2014 por el
Gobernador de esa entidad territorial, dentro de la investigación identificada con el
número 0007-2013, mediante las cuales se declaró disciplinariamente responsable
por las conductas investigadas y se impusieron las sanciones de destitución e
inhabilidad general para el ejercicio de funciones públicas por el término de diez
años.

En los fundamentos de la referida demanda se reprochó el trámite adelantado por la

Unidad de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Córdoba en el
procedimiento administrativo sancionatorio que se surtió en contra del ahora
demandante, en concreto, los testimonios practicados y lo relacionado con el
principio de inmediatez de la prueba, lo cual ya fue motivo de estudio por parte del
Tribunal Administrativo de Córdoba y la Sección Segunda, Subsección “A” del
Consejo de Estado en sentencias de 18 de octubre de 2016 y 10 de febrero de 2022,
respectivamente.

De conformidad con lo anterior, la acción de tutela no es el medio de defensa judicial

idóneo para resolver los mismos reparos que formuló el demandante contra las
referidas autoridades administrativas, en ejercicio del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, por cuanto se desconocería no solo la cosa juzgada
que recae sobre esas decisiones, sino también el carácter residual y subsidiario de
este mecanismo constitucional, lo que además, supondría una desafortunada
intromisión del juez de tutela en asuntos de estricta legalidad.

Por lo demás, en el escrito de impugnación el demandante se refirió a la

investigación penal que adelanta la Fiscalía General de la Nación, la falta de práctica
de unos testimonios y los supuestos vicios en el trámite de la primera instancia en el
proceso ordinario que, a su juicio, fueron validados en la decisión de segunda
instancia, aspectos respecto de lo cuales basta indicar que la Sala no realizará
estudio alguno teniendo en cuenta que no fueron el objeto de la acción de tutela, en
la que el demandante solamente cuestionó las decisiones disciplinarias
sancionatorias.

Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia impugnada porque no se

cumplió el requisito de la subsidiariedad.

1
ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho
subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o
presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas
causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo
general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del
daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los
cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el
término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.

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III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo

Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la ley,

RESUELVE:

Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 17 de marzo de 2022, proferida por la

Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas.

Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible,
como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado.

Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta

el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase.

Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Presidente

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

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