Caducidad de Permisos Alejandra Aranguiz

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La caducidad del permiso de

edificación: tendencias recientes
The expiration of building permits: recent trends
Alejandra Aránguiz Sánchez1

Cristóbal Millar Bruna2
RESUMEN / ABSTRACT
El presente trabajo aborda una de las This paper addresses one of the
figuras más controvertidas del dere- most controversial elements of recent
cho urbanístico reciente: la caducidad urban planning law: the expiration
del permiso de edificación, analizando of building permits, analyzing recent
las tendencias recientes asentadas trends established by the Supreme
por la Corte Suprema, Contraloría Court, the General Comptroller’s
General de la República y la doctrina. Office and the doctrine. For this
Se demuestra que en la actualidad purpose, it is shown that nowadays a
puede reconstruirse un estatuto más certain statute of this institution can
o menos certero de esta institución, be reconstructed, in spite of which
pese a lo cual existe creciente judicia- there is a growing judicialization on
lización sobre algunos aspectos que some aspects that make it necessary
hacen necesario pensar en soluciones to think of solutions of lege ferenda
de lege ferenda que otorguen mayor that grant greater legal certainty in the
certeza jurídica frente al desarrollo de development of projects.
proyectos.
Keywords: building permit, urbanism,
Palabras clave: permiso de edifica- construction, administrative authoriza-
ción, urbanismo, construcción, autori- tions, judicial review.
zación administrativa, revisión judicial.
1
Profesora de Derecho Urbanístico de la Pontificia Universidad Católica de Chile, Univer-
sidad del Desarrollo y Universidad de los Andes, Chile. Abogada de la Pontificia Universi-
dad Católica de Chile; Magister en Derecho, con mención en Derecho Público, Pontificia
Universidad Católica de Chile. Correo electrónico: aaranguiz@bye.cl. Dirección postal:
Av. Isidora Goyenechea 2939, Las Condes, Santiago, Chile.
2
Abogado de la Universidad Adolfo Ibáñez; Magister en Derecho, Universidad Adolfo
Ibáñez. Correo electrónico: cmillar@bye.cl. Dirección postal: Av. Isidora Goyenechea
2939, Las Condes, Santiago, Chile.
Artículo recibido el 5 de octubre de 2022 y aceptado el 15 de diciembre de 2022.
ReDAE Revista de Derecho Administrativo Económico, Nº 36 [ julio-diciembre 2022 ] pp. 5-39

6 Alejandra Aránguiz Sánchez - Cristóbal Millar Bruna
Introducción3
La caducidad, pese a ser mayormente ignorada por la doctrina y jurispruden-
cia urbanística de antaño4, se ha transformado probablemente en la figura
más controvertida del derecho urbanístico nacional durante los últimos años.
Bullados casos han dado –y están dando– que hablar a propósito de esta
institución, tales como “Hotel Hyatt Viña del Mar o ex Sanatorio Marítimo”5,
“Mall 14 Norte de Viña del Mar”6, “Casas Enaco”7 y “Alto Las Condes 2”8,
entre otros.
Estos casos concernientes a la caducidad han llevado tanto a la Corte
Suprema como a la Contraloría General de la República a delinear los con-
tornos de este medio de extinción de los permisos de edificación y a asentar
algunas definiciones.
Dado lo anterior, se hace más necesario que nunca dar cuenta del esta-
do actual de la jurisprudencia y doctrina de los principales aspectos proble-
máticos de la caducidad.
I. Regulación
1. La caducidad en el ordenamiento nacional

En primer lugar, es menester constatar que la caducidad no ha sido regulada
orgánicamente en la normativa nacional, careciendo de un estatuto propio
que sirva de antecedente distintivo9. En efecto, el Código Civil ni siquiera la
menciona, misma omisión que replicó el legislador en el ámbito del derecho
administrativo el año 2003 con la dictación de la LBPA, en donde reguló úni-
camente a la revocación y la invalidación como modos de extinción del acto
administrativo, pese a que la CGR ya reconocía a la caducidad desde 196610.
Esta baja densidad normativa, desde luego, trae inconvenientes prácticos
y genera que el estudio de la jurisprudencia y doctrina sea aún más relevante.
3
Abreviaturas: Constitución Política de la República (CPR); Ley 19.880 de Bases de Procedimien-
tos Administrativos (LBPA), Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (LOCM), Ley General
de Urbanismo y Construcciones (LGUC); Código de Procedimiento Civil (CPC), Código Orgánico
de Tribunales (COT), Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC); Instrumentos
de Planificación Territorial (IPT); Contraloría General de la República (CGR), Corte Suprema (CS),
Secretaría Regional del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Seremi Minvu); División de Desarro-
llo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (DDU); el Director de Obras (el DOM); la Di-
rección de Obras (la DOM); Plan Regulador Comunal (PRC); resolución de calificación ambiental
favorable (RCA); Superintendencia del Medio Ambiente (SMA).
4
Salvo algunas excepciones, la doctrina apenas la nombraba. A modo ejemplar, véase Figueroa
2016 y Fernández y Holmes 2009.
5
Lautaro Ríos Álvarez con I. Municipalidad de Viña del Mar (2011).
6
Novoa Balmaceda con Reginato y otros (2016).
7
Constructora Río Colorado S.A. con Municipalidad de Puente Alto (2018).
8
Cencosud Shopping S.A con Municipalidad de Vitacura (2022).
9
Rodríguez Grez 2011, 231.
10
Flores 2017, 226.

La caducidad del permiso de edificación: tendencias recientes 7
Desde el derecho civil Alessandri Rodríguez sostenía que la caducidad

era “la extinción ipso iure de la facultad de ejercer un derecho a celebrar un
acto, por no haberse ejercido o realizado dentro de un plazo de carácter fatal
que la ley establece”11.
Por su parte, en el ámbito del derecho administrativo ha sido concep-
tuada como:
(…) una especie de modo extintivo natural, que verdaderamente opera
como sanción para el destinatario o beneficiario del acto administrativo,
por no ejercer sus derechos en cierto tiempo o por no cumplir con cier-
tas condiciones o modos que se establecen como requisitos necesarios
para que el acto surta efectos jurídicos o los mantenga en el tiempo, sea
porque ello se encuentra prescrito en la ley o en el propio texto del acto
en cuestión12.
Así es posible afirmar que la caducidad se erige dentro del género de
los medios de extinción de los actos administrativos. Luego, en el derecho
público –a diferencia del derecho privado–, es un mecanismo extintivo que
tiene por objeto garantizar la correcta satisfacción del interés general13. En
palabras de la Corte Suprema:
Es una institución de una definida fundamentación objetiva, que el legis-
lador suele introducir en el ordenamiento cuando razones de convenien-
cia pública hacen aconsejable que determinadas situaciones jurídicas se
consoliden definitivamente en un periodo breve, el que se expresa en
un plazo: de carácter fatal14.
Tanto la caducidad-plazo, esto es, la caducidad por plazos fatales para
el ejercicio de un derecho y la caducidad-sanción, esto es, la caducidad fren-
te al incumplimiento de un deber, se encuentran en diversos cuerpos legales,
sobre todo como mecanismo de extinción de autorizaciones administrativas
otorgadas en variados mercados regulados15.
La caducidad en el derecho urbanístico constituye una especie dentro de
este género, que tiene sus particularidades y que en la práctica corresponde,
como veremos, a una caducidad-plazo y a la vez una caducidad-sanción.
11
Alessandri Rodríguez, 1941, 457.
12
Moraga, 2010, 255.
13
Flores 2017, 227.
14
Kunstmann Carrillo con Fisco de Chile (2004).
15
Así, a modo ejemplar, lo contempla el artículo 5 de la Ley de Alcoholes como caducidad de
la patente de alcoholes, artículos 141 y siguientes de la Ley General de Pesca como término de
la concesión acuícola, artículo 7 del D.F.L. Nº 340, de 1960, sobre Concesiones Marítimas como
caducidad de la concesión marítima, art. 160 del Código de Minería como extinción de la con-
cesión minera, arts. 24 y siguientes de la Ley General de Servicios Sanitarios como caducidad de
la concesión sanitaria y el artículo 25 ter de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente en la
caducidad de la resolución de calificación ambiental, entre muchos otros.

2. Regulación de la caducidad en el derecho urbanístico
a) Sentido de la caducidad en el derecho urbanístico: El permiso de edificación

y su vigencia temporal.
El permiso de edificación ha sido definido como:
acto administrativo de autorización otorgado por la autoridad compe-
tente y que tiene por objeto comprobar de forma previa que un proyec-
to de edificación o uso del suelo se conforma con la normativa urbanís-
tica, incorporando en el patrimonio del titular dichas facultades, sujeto a
la condición de ejercerlas dentro de un cierto plazo16.
Nosotros entendemos al permiso de edificación como un acto de auto-
ridad que otorga el derecho a edificar, el ius aedificandi, teniendo un efecto
constitutivo17. No obstante ese derecho a edificar se otorga sujeto a un plazo
de tres años18. Luego, lo que hace la caducidad es verificar la llegada de ese
plazo, extinguir el permiso de edificación y, consecuencialmente, el derecho
a edificar19.
Así, el sentido de establecer la técnica de la caducidad en el ámbito urba-
nístico es preservar la función social detrás de los permisos y autorizaciones, las
que son aprobadas bajo la vigencia de ciertas normas urbanísticas establecidas
en instrumentos de planificación territorial cuya esencia es que vayan mutando
con el tiempo a medida que estos proyectos se van desarrollando20.
Luego, el legislador quiere evitar que se mantengan indefinidamente
permisos antiguos cuyas normas urbanísticas no están en armonía con la pla-
nificación territorial vigente, poniéndoles un plazo para que sean ejecutados
so pena de perder vigencia y requerir solicitar un nuevo permiso al amparo
de las nuevas normas urbanísticas existentes. Así, no debe extrañar su intro-
ducción, ya que, como vimos, la técnica de la caducidad atiende a razones
de conveniencia pública.
En palabras de la Corte Suprema:
(…) la norma establecida en el artículo 1.4.17 de la Ordenanza General
de Urbanismo y Construcción, vela por la debida armonía y concordan-
16
Cordero Quinzacara 2021, 39.
17
Parada 1999, 98.
18
Artículo 1.4.17. de la OGUC.
19
No debe confundirse lo anterior con constatar indudablemente que el permiso de edificación
es un acto administrativo y, por ende, posee presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad
frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia (Arts. 3 de la LBPA y 1.1.3. de la OGUC.)
20
La Corte Suprema ha señalado “(…) uno de los elementos esenciales en materia de urbanis-
mo, es la Planificación Urbana, que busca regular el progreso de las ciudades, de acuerdo a los
criterios que, en una época y tiempo determinado, son indispensables para el desarrollo comu-
nal, regional o nacional, aspecto que otorga a esta rama del Derecho una necesidad constante
de revisión y rectificación de normas” en Santa Cruz Eyzaguirre Juan y otros con Municipalidad
de Vitacura (2020).

cia que debe existir entre las construcciones y el Plan Regulador de la

comuna, es por esa razón que se establece la caducidad en caso de
paralización de las obras por un espacio de tres años, pues durante el
transcurso de ese tiempo puede cambiar el mencionado instrumento de
planificación territorial, por lo que resulta lógico que la construcción pa-
ralizada se ajuste a él21.
A mayor abundamiento, cabe recordar que el derecho urbanístico y sus
permisos se encuentran dotados de ciertas prerrogativas que otros sectores
regulados no poseen, consistentes en la invariabilidad normativa22. Así, las
solicitudes serán evaluadas y resueltas conforme a las normas vigentes en la
fecha de su ingreso23. Y luego, aprobado el permiso de edificación, este otor-
ga el derecho a edificar lo señalado en él, no viéndose afectado por alguna
postergación de permisos24 o, incluso, modificación al IPT en el intertanto25.
Por lo mismo, se explica que la vigencia del permiso y el alcance de la
caducidad adquiera una relevancia colosal, sobre todo en casos de modifi-
caciones de los IPT en donde los permisos “guardan normativa” anterior, y
genera que puedan existir casos en los que el permiso de edificación por sí
solo tenga incluso más valor que el predio al permitir edificaciones que ahora
se encuentran vedadas26.
b) Evolución histórica de la regulación de la caducidad

La relevancia de la caducidad, según se vio, está dada por ser uno de los
mecanismos bajo los cuales se puede extinguir el permiso de edificación,
junto a la ejecución de la totalidad de las obras contempladas en el permiso
de edificación y su recepción, la renuncia27, la invalidación, y la nulidad, afec-
tando la vocación de permanencia de los actos administrativos28, pese a que
atienden a supuestos diametralmente diferentes29.
21
Zepeda Pardo con Director de Obras Municipales de Independencia (2012).
22
Véase Sonia y otros Araya Tapia con Director de Obras de la Municipalidad de Viña del Mar
(2013). En el mismo sentido, Inversiones Quintalí Limitada con Municipalidad de Pudahuel
(2018).
23
24
25
26
Piénsese, por ejemplo, en casos de predios localizados en zonas que permiten un uso de sue-
lo residencial con gran altura y densidad y que tras una modificación al IPT quedan localizados
en una zona que permite exclusivamente uso de suelo área verde.
27
Conforme al artículo 42 de la LBPA, que aplica supletoriamente al ámbito urbanístico todo in-
teresado puede desistirse de su solicitud de permiso o renunciar a sus derechos una vez otorga-
do el permiso, cuando no esté prohibido por el ordenamiento jurídico. Véase Circular DDU 350.
28
Véase Díaz de Valdés y Enteiche, 2015. Cabe señalar que la revocación no procede frente al
permiso de edificación conforme al tenor literal del artículo 61 de la LBPA. Al respecto, véase
dictamen Nº 49.531 (2008) y dictamen Nº 568.880 (2011).
29
La invalidación y la nulidad operan por la voluntad de la administración y tribunales de justi-
cia, respectivamente, y bajo el supuesto de un vicio de legalidad del acto, mientras que la cadu-
cidad extingue un acto inicialmente válido por el hecho objetivo consistente en la no verificación

La exigencia del permiso de edificación, a nivel nacional, fue introduci-

da por la Ley Nº 4.563 de 192930. Luego, la institución de la caducidad del
permiso de edificación se encuentra reconocida desde 1931 en el DFL 345,
entrando en vigencia íntegramente en 1936.
Posteriormente fue reconocida en el DFL 224 del año 1953, el Decreto
880 del año 1963 hasta llegar a la LGUC del año 1976 y la OGUC del año
1992, en la que se regulaba con mayor precisión el procedimiento de la ca-
ducidad, exigiendo una inspección personal de la DOM y un acto administra-
tivo terminal.
En la normativa vigente está consagrada expresamente en la LGUC y
OGUC. El artículo 120 de la LGUC establece que “La vigencia, caducidad y pró-
rroga de un permiso, como asimismo los efectos derivados de una paralización
de obra (…) se sujetarán a las normas que señale la Ordenanza General (…).”
Como puede verse, la LGUC apenas se limita a enunciar la existencia
de la caducidad del permiso31, remitiendo la totalidad de su regulación –tal
como en muchas otras materias32– a la potestad reglamentaria establecida en
la OGUC. Esto, por cierto, le ha valido críticas de la doctrina por su falta de
densidad legal en un aspecto de gran relevancia33, e incluso se ha llegado a
aducir la inconstitucionalidad del art. 1.4.17 de la OGUC34.
El artículo 1.4.17. fue modificado en 199735 y luego en 200136, pasando
a contemplar su actual redacción consistente en solamente dos escuetos inci-
sos, el segundo de los cuales detalla los requisitos que deben concurrir para
entender que las obras se han iniciado:
“Artículo 1.4.17. El permiso caducará automáticamente a los tres años
de concedido si no se hubieren iniciado las obras correspondientes o si
éstas hubieren permanecido paralizadas durante el mismo lapso.
de su condición en el plazo de 3 años, lo que se reconduce a la voluntad –omisión– del mismo

titular.
30
Fernández Richards 2012, 63.
31
Cabe señalar que la caducidad se aplica por igual a los permisos de edificación y urbaniza-
ción. Véase Circular DDU Específica Nº 02/2008.
32
Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado: “La legalidad urbanística no puede sus-
tentarse en la ley del mismo modo que en otros ámbitos de vigencia de la reserva legal exigida
por la Constitución. La tarea de hacer compatible, en el espacio urbano, el ejercicio de un con-
junto de derechos e intereses tutelados por el ordenamiento fundamental y asumir las demandas
concurrentes de estabilidad y cambio propias de la realidad que le corresponde normar, necesita
emplear un conjunto de instrumentos normativos de distinto nivel y dotar a órganos adminis-
trativos de atribuciones que permitan poner el ordenamiento jurídico territorial al servicio de la
persona humana” en Sentencia TC Rol Nº 2643 (2015)
33
Véase Fernández y Holmes 2009.
34
Feliu, 2015.
35
Mediante Decreto Nº 173 de 1996 se agregó el vocablo “automáticamente”.
36
El 25 de junio de 2001 se publicó en el Diario Oficial el Decreto 75 del Minvu que modificó el
régimen de la caducidad. Respecto a la controversia sobre la vigencia temporal de esta modifi-
cación véase Hernán Ovalle Garcés con Ilustre Municipalidad de Concón (2012).

Una obra se entenderá iniciada una vez realizados los trazados y comen-
zadas las excavaciones contempladas en los planos del proyecto”.
Este minimalismo normativo de la caducidad ha generado, como vere-
mos, una serie de inconvenientes por la excesiva discrecionalidad en la inter-
pretación de sus supuestos.
II. Supuestos de la caducidad de un permiso de edificación
1. Los elementos comunes

El artículo 1.4.17. de la OGUC reconoce implícitamente dos hipótesis de ca-
ducidad. La primera está constituida por el no inicio de las obras en tres años,
y, la segunda, por la paralización de estas durante el mismo lapso. Luego, es
posible ver que hay principalmente dos elementos comunes entre ambas.
a) El no ejercicio de un derecho en un plazo de tres años

La primera constatación que debe hacerse es que las dos hipótesis de dicho
artículo atienden al mero hecho objetivo del simple transcurso del plazo,
como ya lo asentaba la Corte Suprema desde 199637.
En la doctrina, Flores, distinguiendo este plazo de caducidad de la pres-
cripción señala:
En este sentido, este tipo de caducidad se configura dogmáticamente
con la existencia de un plazo fatal que no se puede interrumpir ni sus-
pender, por cuanto busca la eficiencia en la actividad administrativa, lo
que la distingue de la prescripción, que puede suspenderse, renunciarse
e interrumpirse38.
Luego, cabe preguntar ¿podría la DOM conceder un plazo adicional o
una prórroga de dicho plazo de caducidad? Esto ha sido expresamente veda-
do por CGR, que ha señalado “en derecho público no resulta posible renovar
o ampliar plazos de caducidad para el ejercicio o la conservación de determi-
nadas acciones o derechos concedidos a los particulares, a falta de disposi-
ción expresa en tal sentido”39.
Así, esta institución es particularmente dramática porque el plazo co-
mienza a computarse desde su otorgamiento y la caducidad se produce de
forma automática por el transcurso del tiempo, sin respecto a otras auto-
rizaciones que deben obtenerse para iniciar las obras como, por ejemplo,
si el proyecto requiere una RCA y el titular se encuentra en su tramitación.
Ahí, el particular se verá en la difícil disyuntiva de iniciar obras para evitar la
caducidad de su permiso de edificación pero arriesgando un procedimiento
37
Flores Urbina con Dirección de Obras Municipales de Las Condes (1996).
38
Flores 2017, 233.
39
Dictamen Nº 38.824 (2006).

sancionatorio de la SMA. Cordero Vega califica esto como una inconsistencia

regulatoria40.
b) La verificación de los presupuestos dice relación con una cuestión de hecho

Es relevante asentar que cualquier que sea la causal de caducidad, es decir,
tanto el inicio de las obras como la paralización de estas es eminentemente
una cuestión de hecho, que deberá ser probado en consecuencia.
De lo anterior se siguen relevantes consecuencias, a saber:
i) Que la simple emisión de actos administrativos tales como aprobación
de nuevos propietarios, modificaciones de permisos y de subdivisiones no
pueden constituir antecedentes suficientes para determinar la ejecución de
obras41;
ii) Que la autoridad municipal no tiene facultades para calificar la enti-
dad de los trabajos sino solo la de constatar una situación de hecho definida,
como es que se hayan realizado los trazados y comenzado las excavaciones42;
iii) Que la mera fecha del permiso de edificación no es antecedente
suficiente para dar por acreditado la ausencia de inicio o la paralización de
obras43; y
iv) Que las apreciaciones relativas a los derechos adquiridos, la buena fe
y la confianza legítima, entre otras, resultan, en sede administrativa, ajenas a
los efectos de que la autoridad competente constate si operó o no la caduci-
dad del permiso en cuestión44.
2. No haber iniciado obras en tres años

Según lo señalado precedentemente la modificación al artículo 1.4.17. de
la OGUC del año 2001 vino a clarificar qué debía entenderse por inicio de
obras, por cuanto con anterioridad existía discusión de si, por ejemplo, obras
de demolición e instalación de faenas podían constituir un inicio de obras45.
Así, en la actualidad hay claridad de que una obra se entenderá iniciada
(i) una vez realizados los trazados y (ii) comenzadas las excavaciones contem-
pladas en los planos del proyecto, elementos que analizaremos a continuación.
Dicho lo anterior, cabe tener presente que este concepto de inicio de
obras corresponde única y exclusivamente para efectos de la caducidad.
40
Cordero Vega 2019.
41
Dictamen Nº 95.979 (2014) y Dictamen Nº 51.178 (2015).
42
Junta de Vecinos de Recreo con Dirección de Obras Municipales de Viña del Mar (2008).
43
Dictamen Nº 58.011 (2016).
44
Dictamen Nº 73.004 (2015).
45
A modo ejemplar, véase Flores Urbina con Dirección de Obras Municipales de Las Condes
(1996).

a) No realizar los trazados contemplados en los planos del proyecto

En primer lugar, hay que despejar que los trazados de los planos del pro-
yecto son los del permiso de edificación aprobado, requisitos para aprobar
el permiso46.
Ahora, ¿qué significa realizar los “trazados”? Este concepto no fue de-
finido ni en la LGUC ni en la OGUC, lo que, desde luego, se traduce en un
factor de incertidumbre de la actividad inmobiliaria. Luego, hay que estarse a
las reglas de interpretación de la ley –o de las normas– del Código Civil, que
en lo relevante señala en su artículo 21 que “las palabras técnicas de toda
ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma
ciencia o arte”.
En el caso “Inmobiliaria Ibsen”, la misma Corte de Apelaciones de Val-
paraíso siguiendo este mismo criterio señaló:
Se trata, en suma, de saber si se realizaron los trazados y comenzaron
las excavaciones, o no, en el plazo de tres años a que se refiere el ar
tículo 1.4.17 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.
Ahora bien, esa es una materia que se dilucida conforme a las reglas
propias de la construcción y por profesionales y expertos de esa área,
no mediante un análisis meramente jurídico administrativo47.
Así, en el rubro de la construcción el concepto de “trazar” consiste bá-
sicamente en proyectar en un terreno físico las dimensiones de la obra cons-
tructiva definida en los planos del proyecto.
Para efectuar lo anterior, existen diversas técnicas para indicar los vér-
tices, tales como, banderines, varillas, estacas, lienzas, cuerdas u otros ele-
mentos, o bien, la más común, tizando con cal o polvo de yeso. La elección
de alguna de estas técnicas queda sujeto a la libre voluntad del constructor y
usualmente dependerá de factores como las condiciones del terreno, la dis-
ponibilidad técnica, o incluso factores económicos.
Luego, creemos que no le es lícito a la DOM exigir una técnica específi-
ca para constatar la realización de los trazados, toda vez que la norma no le
otorga dicha facultad y, a mayor abundamiento, por cuanto dicha exigencia
no tendría razonabilidad alguna, ya que lo relevante desde el punto de vista
de la normativa urbanística es que efectivamente se efectúen los trazados,
independiente del medio empleado.
Lo indispensable, en palabras de la Corte Suprema, es
(…) que el trazado se haya efectuado sobre el suelo tal y como aparezca
en los planos, de manera que la realización de algunas marcas o el seña-
46
47
Inmobiliaria Ibsen Limitada con I. Municipalidad de Valparaíso (2019).

lamiento de algunos hitos, resulta del todo insuficiente para satisfacer la

exigencia de la mencionada norma48.
Finalmente, y como veremos a continuación, cabe advertir que esta rea-
lización de todos los trazados va a ser relevante, sobre todo, en los proyectos
por etapas.
b) No haber comenzado las excavaciones contempladas en los planos del

proyecto
A diferencia de los trazados, el artículo 1.4.17. de la OGUC no exige haber
realizado totalmente las excavaciones, sino solamente haberlas comenzado,
lo que ha sido confirmado por CGR49. Lo anterior no solo en el caso de inicio
de excavaciones correspondientes a un edificio, sino también en el caso de
proyecto de casas50.
Esto probablemente se explica porque las excavaciones constituyen un
proceso bastante más engorroso y costoso que los trazados, pudiendo tar-
dar bastante. Ahora, cabe dar cuenta de que no debe haberse comenzado
cualquier excavación, sino que, nuevamente, las de los planos del proyecto
presentados a la DOM para la aprobación del permiso, lo que ha sido deter-
minante en constatar la caducidad en ciertos casos51.
i) Acciones que no cuentan como excavaciones
Comenzar las “excavaciones” constituye nuevamente un concepto jurídico
algo indeterminado que debe precisarse casuísticamente y en atención a lo
que las técnicas constructivas señalan.
Las acciones que –según la jurisprudencia– no constituyen excavacio-
nes son:
a. Obras preliminares o instalación de faenas.
Conforme al artículo 5.1.3. de la OGUC antes del otorgamiento pueden ha-
cerse excavaciones, entibaciones y socalzados mediante un permiso de obras
preliminares.
Luego, la jurisprudencia ha sido clara en que dichas obras no suspenden
ni interrumpen el plazo del art. 1.4.17. por cuanto estás deben ser las con-
templadas en los planos del proyecto, en cambio las de obras preliminares
“son anteriores al inicio de las obras de edificación y se vinculan, principal-
mente, con el acondicionamiento del terreno y del establecimiento de condi-
48
Iglesia Bendecidos para Bendecir con Seremi de Vivienda y Urbanismo (2018).
49
Dictamen Nº 58.928 (2020).
50
Dictamen Nº 124.211 (2021).
51
Desarrollo Inmobiliario Bellavista S.A. con Municipalidad de Recoleta y otros (2020) e Inmobi-
liaria Travesía SpA con Municipalidad de Pudahuel (2020).

ciones necesarias para asegurar el correcto funcionamiento, almacenamiento

y logística de la etapa constructiva”52.
Exactamente este razonamiento llevó a la Corte Suprema a declarar la
caducidad de los permisos de edificación en los casos “Desarrollo Inmobilia-
rio Bellavista”53 e “Inmobiliaria Travesía”54 en el año 2020 en los cuales solo
existían obras preliminares o instalaciones de faenas y no ejecución de traza-
dos y excavaciones.
b. Acciones de limpieza, despeje y movimientos de tierra.
Estas acciones también se encuentran dentro de los trabajos preparatorios
para el inicio de obras, por lo que mal podría considerarse inicio de obras
propiamente tal.
Así, la Corte Suprema expresamente ha señalado que estos trabajos no
ameritan ser calificados de excavaciones del proyecto55.
c. Excavaciones cuando existen otros elementos que impiden iniciar la
construcción.
En el caso “Inmobiliaria Travesía” si bien se habían iniciado excavaciones e,
incluso, estaban conforme a los planos del proyecto, la Corte Suprema no las
consideró de la entidad suficiente para entender iniciadas las obras por cuan-
to existía un poste en la mitad de estas, lo que lógicamente impedía iniciar la
construcción56.
Así, vemos que la determinación de la existencia de excavaciones es
una definición casuística pero que de todas formas en la práctica busca que
no se burle la intención de que el inicio de obras sea efectivo, de manera tal
que se descarta la realización de trabajos meramente superficiales, por cuan-
to debe existir vocación de efectivamente ejecutar la obra.
3. Paralizar obras durante tres años

El caso de la paralización ha provocado menos dolores de cabeza que el de
inicio de obras, pese a que constituye una facultad aún más discrecional del
DOM dado que –ante ausencia de definición reglamentaria– tiene más liber-
tad de acción para determinar qué constituye una “paralización” que en el
caso del “inicio de obras”.
Creemos que la paralización debe entenderse como la total ausencia del
titular en la prosecución de una obra ya iniciada.
52
Desarrollo Inmobiliario Bellavista S.A. con Municipalidad de Recoleta y otros (2020) e Inmobi-
liaria Travesía SpA con Municipalidad de Pudahuel (2020).
53
Desarrollo Inmobiliario Bellavista S.A. con Municipalidad de Recoleta y otros (2020).
54
Inmobiliaria Travesía SpA con Municipalidad de Pudahuel (2020).
55
Santander Investment Chile Limitada con Dirección de Obras de la I. Municipalidad de Viña
Del Mar (2005).
56

4. Falta de inicio o paralizaciones de obras no imputables al titular

La pregunta es qué sucede cuando el permiso no se puede ejecutar –o se-
guir ejecutando– por órdenes de la propia autoridad administrativa o judicial.
Como vimos, el plazo de duración del permiso es de caducidad el que,
en consecuencia, no se interrumpe ni se suspende y solamente atiende al he-
cho objetivo del transcurso del plazo. La norma tampoco consagra hipótesis
de suspensión del plazo.
Ahora, dicha lectura genera consecuencias que parecen a todas luces
irreflexivas, toda vez que en muchos casos la demora en el inicio de las
obras o la paralización no es una omisión imputable al titular del permiso.
Así, como pasamos a revisar, desde temprano la jurisprudencia ha matizado
esta norma.
a) Orden de autoridad judicial

En el caso “Supermercados Unimarc con DOM Las Condes”57 en 1987 la
Corte Suprema afirmaba que la DOM no podía constatar la caducidad de un
permiso cuyo destino se encontraba sometido a los tribunales de justicia por
cuanto no podía imputársele negligencia al propietario al no realizar inversio-
nes para la continuación de obras pendiente un recurso que de prosperar ne-
cesariamente hacía caducar el permiso de edificación y consecuencialmente
podría llegar incluso a la demolición de todo lo construido.
En el mismo sentido, en el caso “Hotel Hyatt Viña del Mar (Ex Sanatorio
Marítimo)” en 2011 la Corte de Apelaciones de Valparaíso señaló que el pla-
zo para iniciar obras no debía computarse durante la vigencia de la suspen-
sión decretada por una orden de no innovar judicial58.
La CGR, conociendo del mismo caso en 2015, reafirmó el criterio ya
asentado por la Corte Suprema, reconociendo que existen hipótesis que
impiden la ejecución, como la existencia de una condición suspensiva y de
paralizaciones judiciales, constituyendo elementos que excepcionalmente
suspenden el cómputo del plazo para constatar la caducidad59.
b) Orden de autoridad administrativa

En el año 2012 en el caso “Zepeda Pardo con Director de Obras Municipales
de Independencia” la Corte Suprema señaló que “no resulta posible incluir
el tiempo en que las obras permanecieron paralizadas por orden de la autori-
dad edilicia”60.
Así, el máximo tribunal restó del plazo de caducidad por paralización el
tiempo en que existieron órdenes de paralización de la autoridad adminis-
57
Supermercados Unimarc con Dirección de Obras Municipales de Las Condes (1987).
58
Lautaro Ríos Álvarez con I. Municipalidad de Viña del Mar (2011).
59
Dictamen Nº 84.791 (2015).
60
Zepeda Pardo con Director de Obras Municipales de Independencia (2012).

trativa, y vuelve a computar desde su inicio el plazo una vez que se vuelve a
posibilitar su construcción.
Además, el máximo tribunal tuvo en cuenta un interesante elemento
adicional para afirmar la vigencia de los permisos: el sentido de la caducidad
es que las edificaciones se adecúen a los nuevos IPT, y en el caso del PRC
concerniente no había sido modificado, por ende, no existía un bien jurídico
ulterior que proteger.
Finalmente, en 2020 el caso “Inversiones Quintalí Limitada con Muni-
cipalidad de Pudahuel” constituye el punto culmine de este fenómeno de
matización del plazo de caducidad. La Corte Suprema entró de lleno a ana-
lizar la imputabilidad al titular del permiso por la paralización de las obras,
afirmando tajantemente:
En tales condiciones no es posible atribuir responsabilidad a la recu-
rrente respecto del tiempo en que las obras se mantuvieron paralizadas,
toda vez que ello derivó de actos administrativos, ajenos a la voluntad
de aquélla. Que, así las cosas, el referido tiempo de suspensión de las
obras (derivados del actuar municipal), debe evidentemente restarse del
tiempo establecido en el artículo 1.4.17(…)61.
Así, es evidente que la Corte Suprema tiene en cuenta un aspecto sub-
jetivo del actor, como la ausencia de negligencia, para verificar la oportuni-
dad de una sanción como la caducidad, y no el simple transcurso del tiempo,
al matizarlo tanto ante ordenes de autoridad administrativa como judicial.
En palabras de Cordero Quinzacara, esta línea jurisprudencial implicaría
que:
(…) la jurisprudencia en alguna medida muta la naturaleza de esta figu-
ra, pues la considera como una sanción que se produce por un hecho
que no es atribuible al titular del proyecto, por lo que no es posible sos-
tener respecto de su conducta u omisión un juicio de reproche. En nues-
tra opinión, este es el criterio que debiera orientar la institución de la
caducidad y que le da sentido a su existencia, es decir, pasar desde una
caducidad-plazo a una caducidad-sanción, pues esta institución debe
representar un mecanismo de disuasión que tenga por objeto castigar al
titular de proyecto que no ha sido diligente62.
Nosotros compartimos que esta matización jurisprudencial es del todo
razonable por cuanto uno de los sentidos de la caducidad es precisamente el
sancionar al titular por su inactividad, comportamiento negligente que desa-
parece si esa inactividad se debe a un impedimento que no le es imputable,
como es la orden de autoridad.
61
Inversiones Quintalí Limitada con Municipalidad de Pudahuel (2018).
62
Cordero Quinzacara 2021, 62.

Aún más, fue este mismo sentido de la caducidad que la propia CGR
utilizó para decretar la suspensión de plazos de caducidad del permiso de
edificación durante la pandemia-seguida por la DDU63 –al concurrir una hipó-
tesis de caso fortuito64, esto es, un imprevisto imposible de resistir y que al
no ser imputable a los particulares no puede implicar la caducidad del permi-
so de edificación.
5. Caducidad y proyectos por etapas
a) Planteamiento del problema

Muchos proyectos inmobiliarios son concebidos por etapas producto de as-
pectos de programación técnica, definiciones comerciales o sencillamente
para facilitar su administración y dirección, lo que la normativa urbanística
permite expresamente65.
En estos proyectos contemplados por etapas ha sido sumamente polé-
mica la aplicación de ambas hipótesis de la caducidad.
Cabe recordar que antes del 2001, la OGUC permitía en su artículo
6.1.15. que los proyectos ejecutados en etapas presentaran una solicitud con
indicación de los plazos y etapas y con una declaración jurada de compro-
miso irrevocable de ejecución del proyecto dentro del plazo señalado. Dado
esto, en la práctica se hablaba de una verdadera “autonomía” del permiso,
no estando el desarrollador sometido a la institución de la caducidad, en la
medida que fuese cumpliendo los hitos del proyecto por etapas, sobre todo
en casos de grandes extensiones de terreno66.
En la actualidad, como vimos, el artículo 1.4.17. exige realizar los traza-
dos y comenzar las excavaciones sin establecer normas especiales para pro-
yectos por etapas. Luego, existen dos opciones: los trazados y excavaciones
deben realizarse para todas las etapas dentro del plazo de 3 años o solo para
las etapas que se vayan ejecutando.
Al menos, hasta 2018 habría una creencia generalizada de la posibilidad
de desarrollar este inicio de obras por etapas. En este sentido, Mendoza y
Gillmore:
Con el inicio de obras de cualquiera de las etapas de un proyecto, cesa
la inactividad del permisionario, de modo que no es posible sancionar
con la caducidad del permiso del proyecto al haberse iniciado las obras
(…) La exigencia de trazados exigibles para unidades cuya construcción
63
Véase circulares DDU Nº 429, 425 y 445.
64
Véase dictamen Nº 190.915 (2022).
65
La posibilidad de desarrollar proyectos por etapas está reconocida en el artículo 144 de la
LGUC, y en los artículos 1.1.2., 3.4.1., 5.1.14 Nº 6 y 5.2.5. de la OGUC.
66
Véase a modo ejemplar, Dictamen Nº 38.824 (2006).

se iniciará más adelante, además de no contar con sustento normativo,

resulta arbitraria y carente de toda razonabilidad67.
La DDU, por su parte, señalaba en 2018 que la normativa reconoce la
construcción por partes, por ende, si un permiso contemplado por etapas ya
cuenta con obras consolidadas para algunas de las edificaciones estas dan fe
del inicio de obras para la aplicación del art. 1.4.17. de la OGUC, el que no
contempla la exigencia de que todas sus partes deben iniciar obras dentro
del plazo de tres años68.
El verdadero leading case que marcó un antes y un después en la cadu-
cidad de los proyectos por etapas es el de Parque Pumpin.
b) El Proyecto Parque Pumpin

Este proyecto de gran envergadura –compuesto por 23 edificios– fue aproba-
do un día antes de la modificación del PRC de Valparaíso de 2013 que dere-
chamente impedía su desarrollo al zonificar el predio como área verde.
Tras una visita inspectiva de oficio, la Contraloría Regional verificó que
existían trabajos de excavación en solo dos edificios, y que en el resto de los
edificios proyectados solo se identifica su emplazamiento con estaca de ma-
deras en los vértices y cintas de PVC en los perímetros. Así, concluyó que el
permiso se encontraría caducado, pese a que se trataba de un proyecto judi-
cializado ante la Corte de Apelaciones de Valparaíso en razón que el alcalde
de la comuna había dejado sin efecto el permiso de edificación.
Frente a esto, se presentó una reconsideración en que aducía que el
proyecto se construiría por etapas, de modo que no concurrirían en la espe-
cie los supuestos de la caducidad dado que solo serían exigibles los trazados
y excavaciones relativos a la primera etapa de construcción.
La CGR afirmó que el artículo 1.4.17. de la OGUC al definir qué se
entiende por inicio de obra se refiere únicamente a la realización de los
trazados y al comienzo de las excavaciones contempladas en los planos del
proyecto, sin hacer mención o distinción alguna en función de la envergadura
o la modalidad de ejecución de este último. Así, de su tenor literal no cabe
sino concluir que no existen elementos de interpretación que permitan frag-
mentar la ejecución de los trazados en proyectos por etapas69.
Así, la CGR concluye que el permiso de edificación de los 23 edificios
caducó, y, de forma dramática, al haberse modificado el PRC ya no podía so-
licitarse un permiso similar al no tener el uso de suelo requerido.
Por lo tanto, a partir de “Parque Pumpin” queda claro que, en todos los
proyectos, incluyendo los proyectos por etapas, para el inicio de obras debe
67
Mendoza y Gillmore 2019.
68
División de Desarrollo Urbano, Ordinario Nº 490-2018, 16 de noviembre de 2018.
69
Dictamen Nº 25.188 (2018) y Dictámen Nº 58.928 (2020).

considerarse la ejecución de la totalidad de los trazados y el comienzo de las

excavaciones.
A la fecha quedaba la interrogante de si se requería el comienzo de las
excavaciones de todas las edificaciones o etapas o basta con el comienzo de
cualquiera de estas.
Esto se despejó en “Inmobiliaria Ibsen” en que, en un permiso de edi-
ficación para dos edificios, todos los trazados fueron realizados mientras que
las excavaciones habían iniciado únicamente respecto de una de las dos to-
rres, lo que la Corte Suprema consideró suficiente para dar por iniciada las
obras, tomando en consideración además que era un proyecto desarrollado
en etapas70.
Cabe señalar que, en este contexto, en 2020 la Corte Suprema entró a
conocer el caso “Inmobiliaria Travesía con Municipalidad de Pudahuel” en
que afirmó:
(…) aun cuando esta Corte concordara con el recurrente respecto de
que es suficiente que se inicien las obras en los términos del artículo
1.4.7 de la OGUC en una de las torres proyectadas, toda vez que se
trata de un proyecto con construcción por etapas, aquello no alteraría lo
resuelto en lo dispositivo del fallo (…)71.
Así, pese a que la Corte Suprema no adopta una postura clara, enuncia
que, en un futuro cercano, podría eventualmente fragmentar el inicio de obras
por etapas en este tipo de proyectos, frente a lo cual habrá que estar atento.
III. Cuestiones procedimentales de la caducidad
1. ¿Cómo opera la caducidad? ¿Debe declararse o simplemente

constatarse?
a) La constatación de la caducidad
Desde el año 1997 la regulación de la caducidad en la OGUC señala que esta
se produce “automáticamente”, es decir, por sí sola, lo que sería una caracterís-
tica esencial de este medio de extinción que lo diferencia de la prescripción72.
En este sentido, como vimos anteriormente, el permiso de edificación
caduca por el solo transcurso del tiempo, al tratarse de un plazo de caduci-
70
71
72
En palabras de la Corte Suprema “Se trata de una sanción a la negligencia en el ejercicio del
derecho que le incumbía al interesado realizar, en este caso concluir el proceso en el término de
dos años como máximo. En consecuencia, a diferencia de la prescripción, la caducidad opera de
pleno derecho, en forma inexorable y automática, entendiéndose extinto el derecho o facultad
que no se realiza en el tiempo previsto por el legislador” en Bravo Perrea con Superintendencia
de Educación Escolar (2015).

dad, lo que ha sido confirmado por la doctrina consistente de la Corte Supre-

ma73 y de la CGR74.
No obstante, desde el año 2010 la CGR comenzó a entender que, si
bien verificados los supuestos de la caducidad esta opera de forma automá-
tica, ello no exime a la DOM a que, frente a situaciones en que hay pareceres
divergentes acerca de la vigencia de un permiso, deba resolver mediante un
acto administrativo la problemática que ha sido sometida a su conocimiento,
en virtud del principio conclusivo del artículo 8 de la LBPA75.
Luego, en el año 2015 la CGR en una serie de casos va a profundizar este
criterio y, va a concluir que es un deber general –y ya no solo excepcional– de
la DOM verificar los plazos y, en los casos en que concurran los presupuestos,
dictar el acto administrativo pertinente que dé cuenta de aquello76.
En efecto, en “Alto Las Condes II” señaló que la DOM se encontraba en
el imperativo de resolver la situación y, si corresponde, acorde con el princi-
pio conclusivo dictar el acto que la declare, limitándose la resolución respec-
tiva a constatar que tales supuestos se verifiquen77.
Así, queda claro que corresponde a una simple constatación de una si-
tuación de hecho que ya se habría producido.
b) El acto administrativo de constatación y su relevancia

El acto administrativo que constata la caducidad es un acto administrativo
de constancia conforme al art. 3 inciso 6 de la LBPA78 y no declarativo, al no
crear una situación ex novo, sino simplemente constatar una situación pre-
existente. Asimismo, es un acto desfavorable y de efectos singulares que,
para su eficacia, debe ser notificado debidamente a su titular (art. 51 de
la LBPA)79.
La dictación de un acto administrativo terminal que constate dicha cadu-
cidad corresponde a una garantía esencial para el titular, toda vez que opera-
tiviza la impugnabilidad del acto (art. 15 de la LBPA) y la garantía de la tutela
judicial efectiva (art. 19 Nº 3 de la CPR).
En efecto, la Corte Suprema ha señalado que pese a ser un acto admi-
nistrativo de constatación, este siempre se encuentra sujeto el control juris-
diccional de los tribunales de justicia, por cuanto es una constatación que
73
A modo ejemplar, Flores Urbina con Dirección de Obras Municipales de Las Condes (1996).
74
A modo ejemplar, Dictamen Nº 46.092 (2006).
75
Dictamen Nº 35.166 (2010).
76
Véase Dictamen Nº 90.257 (2015).
77
Dictamen Nº 73.004 (2015).
78
79
La Contraloría ya en 1973 señalaba que “acto jurídico que declara caducado el permiso debe
ser puesto en conocimiento del afectado (…) si la caducidad no ha sido notificada se entiende
que permiso continua vigente” en Dictamen Nº 98.596 (1973).

afecta una situación jurídica previamente establecida que generó derechos

incorporados al patrimonio del titular80.
c) La motivación del acto administrativo de constatación

La motivación constituye un requisito esencial de todos los administrativos81,
incluso los de constancia82. Ahora, el acto de constatación de caducidad es
un acto desfavorable que afecta los derechos del titular, por lo cual dicha
motivación debe superar un escrutinio aún más exigente (arts. 11 y 41 LBPA).
Lo anterior implica que el acto de constatación debe, entre otros:
i) Contener un razonamiento y ponderación adecuada de los antecedentes;
ii) Basarse en elementos verificables y racionalmente comprensibles83.
iii) Contener una relación de fundamentos que acredite la coherencia
con los hechos determinantes y con el fin público que ha de perseguirle,
no bastando la mera cita de normas y hechos84; y
iv) Todo lo anterior con estricta sujeción a los supuestos materiales del
art. 1.4.17. de la OGUC.
Así, si el acto de constatación de caducidad carece de una debida moti-
vación el acto adolece de un vicio de nulidad85.
Luego, el acto de constancia debe obligatoriamente ponderar todos los
antecedentes presentados. En términos de la valoración de la prueba, dada
la ausencia de la regulación de la caducidad, debemos estarnos supletoria-
mente a las reglas de la LBPA. Conforme a lo establecido en el art. 35 de la
LBPA cabe señalar:
i) En cuanto a los medios de prueba a utilizar en el procedimiento, existe
absoluta libertad probatoria;
ii) En cuanto al sistema de valoración de la prueba, la DOM debe ha-
cerlo en conciencia, esto es, conforme a las reglas de la sana crítica,
mediante las máximas de la lógica, experiencia y los conocimientos
científicamente afianzados, y no mediante un sistema de prueba legal
o tasada86.
80
Vigo Inmobiliaria con Seremi de Vivienda y Urbanismo (2011), confirmada por Vigo Inmobilia-
ria con Seremi de Vivienda y Urbanismo (2012).
81
Enel Distribución con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2022).
82
Dictamen Nº 13.207 (2010).
83
Valderas con Dirección de Educación Pública (2021).
84
Vásquez Castillo con Contraloría Regional del Biobío (2021).
85
Mondaca Saavedra con Fisco de Chile (2022).
86
Bastante se ha discutido de si el vocablo “apreciándose en conciencia” utilizado en el artículo
35 de la LBPA se debe asimilar al sistema de libre valoración o al de la sana crítica. Nosotros
apoyamos la postura mayoritaria que identifica la prueba en conciencia con la sana crítica. Por
todos, véase Jara y Maturana, 2009.

2. ¿Quién tiene la legitimación activa para constatar la caducidad?

En la versión original de la OGUC de 1992, la caducidad estaba contemplada
en el artículo 5.1.20. el que establecía que la caducidad debía ser declarada
por resolución del DOM, previa inspección y constancia del estado en que se
encuentra la obra.
No obstante, en 1997 se derogó dicha facultad señalando que se pro-
duce “automáticamente”, no existiendo actualmente la competencia expresa
para constatar la caducidad ni en la LGUC, ni en la OGUC ni en la LOCM, lo
que, por cierto, ha traído ciertas discusiones.
En efecto, esto ha llevado a que en casos extremos los tribunales de
justicia hayan señalado que el DOM carece de atribuciones para declarar la
caducidad de un permiso, toda vez que no existe ninguna norma jurídica que
lo faculte y, de hacerlo, transgrediría el principio de legalidad de la CPR87. Y
lo mismo ha señalado en el caso de la Seremi Minvu88.
Ante la ausencia de norma expresa cabe preguntarse ¿quién tiene la po-
testad de constatar la caducidad?
a) Director de Obras Municipales

La respuesta a la pregunta debiese ser sencilla: la DOM en tanto autoridad
que dictó el acto administrativo que ha caducado y que corresponde a la
unidad que la Ley le encomendó facultades desconcentradas consistentes
en “velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley General de Ur-
banismo y Construcciones, del Plan Regulador Comunal y de las Ordenanzas
correspondientes” (artículo 24 de la LOCM).
Asimismo, por cuanto la ponderación de aspectos materiales de la ca-
ducidad es una tarea que requiere estar dotado de especiales conocimientos
técnicos, propios de una disciplina especial, como es la profesión de arqui-
tecto, ingeniero civil, constructor civil, o ingeniero constructor civil, que el le-
gislador dispuso como requisito sine que non para el funcionario que ejercer
el cargo de DOM (artículo 24 inciso final de la LOCM).
Finalmente, la LGUC en su art. 142 le reconoce al DOM una prerrogativa
excepcional consistente en la posibilidad de “libre acceso a todas las obras
de edificación y urbanización que se ejecuten en la comuna, para ejercer las
inspecciones que sean necesarias”.
Luego, de todo lo anterior fluye naturalmente que es el DOM el que
está en mejor posición para verificar la concurrencia de los presupuestos de
87
Inmobiliaria e Inversiones El Rincón Limitada con I. Municipalidad de Lo Barnechea (2010),
confirmada por Inmobiliaria e Inversiones El Rincón Limitada con I. Municipalidad de Lo Barne-
chea (2012).
88

hecho de la vigencia o caducidad in situ. Lo mismo ha sido reconocido por la

CGR en sendos dictámenes89.
b) ¿Pueden otros órganos constatar la caducidad?

Conforme a lo señalado en el apartado anterior y a una interpretación armó-
nica de la normativa de urbanismo y construcciones creemos que la constata-
ción de caducidad es una facultad privativa del DOM.
No obstante, esta constatación se encuentra tensionada por las posibi-
lidades que tienen los interesados de recurrir de las resoluciones del DOM
ante el Alcalde, la Seremi Minvu y la Contraloría General de la República.
i) Alcalde
La competencia de los alcaldes fue el punto central en diversos casos.
En Inmobiliaria Ibsen Limitada con I. Municipalidad de Valparaíso (2020)
el Alcalde Sharp de Valparaíso acogió un reclamo de ilegalidad interpuesto
por vecinos en contra de la resolución de la DOM que descartó la caducidad.
Tras el reclamo del titular, la Corte de Apelaciones de Valparaíso señaló que:
El Sr. Alcalde incurre en ilegalidad franca (…) pues de ninguna manera
tiene competencia para inmiscuirse en ese terreno, que es netamente
técnico, propio de la Dirección de Obras Municipales y, en tanto órgano
revisor y resolutor de reclamos, de la Secretaría Regional Ministerial de
Vivienda y Urbanismo90.
Esto fue confirmado por la Corte Suprema91, la que tuvo una deferencia
técnica hacia las autoridades competentes –DOM y Seremi Minvu– por sobre
la superioridad jerárquica del Alcalde e incluso administrativa de la CGR, lo
que constituye un precedente importante respecto a los legitimados para
constatar la caducidad.
No obstante, en casos previos ha señalado que el DOM debe acatar la
orden del alcalde conociendo de un recurso jerárquico en contra de la apro-
bación de un permiso92.
Nosotros compartimos que los actos del DOM sí son recurribles median-
te el reclamo de ilegalidad municipal, al ser un funcionario municipal, como
ha sido zanjado por la Corte Suprema93. No obstante, existen materias técni-
cas en que el Alcalde debe ser deferente hacia el DOM, el que no se encuen-
tra bajo la exclusiva confianza suya (art. 47 LOCM) y al cual, como vimos, la
89
Dictamen Nº 39.887 (1999). Similares consideraciones se han repetido en Dictamen Nº 95.979
(2014), Nº 73.004 (2015), Nº 58.928 (2020) y Dictamen Nº 190.915 (2022).
90
91
92
Furche Guajardo con Director de Obras Municipales de Ñuñoa (2018).
93
En contra véase Carmona Santander 2019.

ley le ha encomendado potestades desconcentradas en materias urbanísticas

(art. 24 LOCM).
Por ende, en caso de querer revertir un acto de este, el Alcalde poseen
un estándar aún más exigente de justificación de dicha decisión, lo que de-
ben verificar los tribunales en el control judicial del acto administrativo. Lo
mismo aplica para la Seremi Minvu y CGR.
ii) Seremi Minvu
En el caso de la Seremi Minvu, esta posee la facultad de “supervigilar las
disposiciones legales, reglamentarias, administrativas y técnicas sobre cons-
trucción y urbanización” conforme al artículo 4 de la LGUC. Ahora, desde
luego esas facultades no alcanzan para que pueda constatar la caducidad
directamente94.
Sin embargo, en contra de las resoluciones del DOM se puede reclamar
ante la Seremi Minvu respectiva95, y en principio, lo resuelto por ese órgano
es obligatorio para la Municipalidad, no pudiendo la DOM representar la
legalidad de dichas decisiones96. En este sentido, tendría una potestad de
constatar la caducidad indirectamente, pudiendo revertir un acto del DOM
que constata la vigencia o caducidad de un permiso.
Esto, ha ocurrido en diversas oportunidades, y la CGR ha reconocido ex-
presamente las facultades de la Seremi Minvu para constatar los presupues-
tos de hechos que dan lugar a la caducidad97.
iii) CGR
La propia CGR ha señalado consistentemente desde 1999 que “no compe-
te a Contraloría ordenar a la dirección de obras municipales la declaración
de caducidad del permiso”98 y luego, en diversos casos que aquella no ha
obligado a constatar la caducidad por cuanto la apreciación de los supuestos
materiales corresponde a una ponderación de la administración activa99. Es
decir, reconoce su propia incompetencia para constatar la caducidad.
El mismo Contralor Bermúdez en el año 2015 señalaba que el órgano
contralor no puede disponer la invalidación de un acto administrativo ni de-
clarar su ilegalidad, ya que dicha potestad se encuentra reservada a los jue-
ces100. Esto en el marco de la institución de la caducidad.
94
95
Artículo 12 de la LGUC.
96
Dictamen Nº 72.572 (2014).
97
Dictamen Nº 35.166 (2010), Nº 37.927 (2013) y Nº 51.178 (2015).
98
Dictamen Nº 39.887 (1999).
99
A modo ejemplar, Dictamen Nº 4981 (2015).
100
Bermúdez 2015.

Sin embargo, lo anterior se ve tensionado por situaciones en que CGR

adopta otras acciones. En primer lugar, casos en donde –a través de sus se-
des regionales– ha realizado visitas inspectivas de oficio para verificar si exis-
te inicio de obras o no101.
En segundo lugar, casos en los que CGR insinúa que existe caducidad
y ordena a la DOM ponderar dichos supuestos, toda vez que sus dictáme-
nes son obligatorios para los funcionarios públicos, primando por sobre las
resoluciones de la DOM y de la Seremi Minvu102, de modo tal que su inob-
servancia conlleva responsabilidad administrativa103, llegando incluso a abrir
sumarios administrativos y sancionar frente a su desacato104.
Frente a dicho supuesto, en el caso “Inmobiliaria Ibsen”, la Corte de
Apelaciones de Valparaíso señaló tajantemente:
Así pues, la orden fue revisar, mediante un procedimiento administrati-
vo. Y el director de obras cumplió: abrió un procedimiento administrati-
vo y revisó. Y concluyó que el permiso estaba vigente. Que eso no era
lo que insinuaba el informe de Contraloría como conclusión deseable,
puede ser, pero aquí no valen insinuaciones ni tiene Contraloría derecho
a insinuar nada. Lo que importa es si hubo una orden que el director de
obras trasgrediera, y la respuesta es negativa105.
Luego, queda claro que CGR no puede constatar la caducidad ni obligar
a constatarla, por cuanto ella misma señala que esa ponderación debe hacer-
la el DOM. Asimismo, debe proceder con deferencia hacia aquella autoridad
técnica, y solo podría reprochar el acto terminal de la DOM en casos excep-
cionales de absoluta falta de fundamento o de evidente arbitrariedad.
3. ¿La cons ón de caducidad requiere un procedimiento administrativo

previo?
Como vimos, la caducidad se produce de forma automática, pero en virtud
del principio conclusivo debe emitirse un acto administrativo que la constate.
No existe en la LGUC ni en la OGUC la consagración de un procedi-
miento administrativo para emitir dicho acto, ni tampoco existe alguna Circu-
lar de la DDU que lo haya regulado.
Ahora, lo anterior no implica que no sea deseable o, incluso jurídica-
mente imperativo que dicha laguna deba integrarse con las normas de la
LBPA que se aplican supletoriamente a todos los procedimientos administra-
101
Véase, Oficio Nº 3908 (2018).
102
Véase Dictamen Nº 93.393 (2021).
103
Lo anterior conforme a los artículos 9 y 19 de la Ley Nº 10.336 de Contraloría General de la
República. Véase Dictamen Nº 190.893 (2022)
104
Resolución Exenta Nº 105 de fecha 22 de diciembre de 2017 de Contraloría Regional de Val-
paraíso en que se sanciona a un DOM y Seremi Minvu.
105

tivos, tales como los principios de contradictoriedad (art. 10), imparcialidad

(art. 11) e impugnabilidad (art. 15)106.
a) La lectura restrictiva de la Corte Suprema

Uno de los primeros gérmenes de esta discusión se dio en el año 2016 en el
caso “Mall 14 Norte”, en que la Corte de Apelaciones de Valparaíso declaró
ilegal la constatación de caducidad, entre otras razones, por cuanto dicha
constatación “afecta los derechos que la reclamante había incorporado a su
patrimonio, lo que hacía necesario oírla, es decir, otorgarle la oportunidad
que efectuara las alegaciones que estimase convenientes para no ver perjudi-
cados sus derechos”107.
En el año 2018, en el caso Constructora Río Colorado S.A. con Muni-
cipalidad de Puente Alto (2018), la Corte Suprema –en una lectura bastante
restrictiva de la supletoriedad de la LBPA– afirmó que:
La resolución impugnada, por su calidad de acto administrativo de cer-
tificación, no requería de un procedimiento administrativo previo para
certificar la caducidad, que como antes se consignó opera automática-
mente una vez cumplido el plazo de 3 años y se ha limitado a constatar
que ha operado de pleno derecho, la caducidad establecida en el ar
tículo 120 de la LGUC y 1.4.17 de la OGUC108.
Mismo razonamiento siguió el máximo tribunal el año 2020 en el caso
“Desarrollo Inmobiliario Bellavista S.A. con Municipalidad de Recoleta y
otros”, en que ante la falta de notificación del acto de constatación agregó:
(…) si bien la eficacia del acto administrativo queda sujeta a su notifi-
cación, lo cierto es que en este caso, la falta de notificación no acarrea
ninguna afectación del debido proceso, toda vez que no existe un pro-
cedimiento para declarar la caducidad, en el que la actora pudiera hacer
efectiva defensas, sino que aquella solo es constatada por la autoridad.
Así, el acto administrativo simplemente constata haber operado el plazo
contemplado en el artículo 1.4.17 de la OGUC109.
En suma, es posible ver que la Corte Suprema ha asentado que este
acto de constatación de caducidad no requiere de un procedimiento admi-
nistrativo previo, pues opera automáticamente o de pleno derecho. Por tal
razón, además, no estaría sujeto a las garantías del debido proceso adminis-
trativo.
106
Véase Dictamen Nº 25.469 (2013). La LBPA, de hecho, ha sido utilizada por la misma Corte
Suprema para integrar otras instituciones relevantes del derecho urbanístico tales como la publi-
cidad del permiso de edificación. Véase Bocchi Jiménez 2022.
107
Novoa Balmaceda con Reginato y otros (2016).
108
109

La Corte Suprema ha ampliado esta línea jurisprudencial a propósito de

la dictación de otros actos administrativos desfavorables como la declaración
de monumento histórico en donde ha señalado que no hay ilegalidad ante la
falta de emplazamiento y participación del dueño del inmueble en su calidad
de interesado según la LBPA110.
Esta postura es compartida en la doctrina por Carmona, sosteniendo
que la OGUC al señalar que la caducidad se produce automáticamente le
estaría vedando una competencia facultativa para que el DOM aplique un
procedimiento previo111.
b) La razonabilidad de un procedimiento previo

En la vereda opuesta se encuentra parte importante de la doctrina que, por
diversas razones, considera que sí debe existir un procedimiento previo.
Flores afirma que:
las caducidades automáticas violentan los principios más esenciales de
justicia y debido proceso, porque el proceder administrativo de pla-
no, administrativamente, sin forma de juicio, sin recurso alguno, no se
aviene con las exigencias dispuestas en la Ley Nº 19.880, de 2003. En
efecto, la caducidad (…) no puede válidamente emitirse sin la existencia
previa de un procedimiento racional y justo112.
En el mismo sentido, Mendoza y Gillmore consideran que la caducidad
es una sanción en el derecho administrativo nacional, por lo cual no puede
prosperar sin que la Administración le otorgue una audiencia previa al intere-
sado, ya que lo contrario implicaría vulnerar las garantías de un justo y racio-
nal proceso frente al ius puniendi o potestad sancionatoria del Estado113.
Finalmente, Cordero Quinzacara señala que el procedimiento adminis-
trativo previo es necesario:
(…) porque es evidente que la declaración de caducidad da lugar a un
acto desfavorable y que exige de una serie de antecedentes que solo
se encuentran en poder del titular del proyecto, quien tiene un interés
manifiesto que exige su intervención en el procedimiento administrativo,
considerando las normas que garantizan el debido proceso administrati-
vo (artículos 10, 17 y 21 LBPA)114.
A nuestro juicio evidentemente existen casos en que la dictación de
dicho acto de constatación no requiere de un procedimiento administrativo
previo, sobre todo cuando la caducidad es evidente y no controvertida. A
110
Véase Inmobiliaria Casa de Italia S.A. con Ministerio de Educación (2018) y Constructora e
Inmobiliaria Presidente Riesco con Ministerio de Educación (2018).
111
Carmona Santander 2019.
112
Flores 2017, 241.
113
Mendoza y Gillmore 2019.
114
Cordero Quinzacara 2017.

modo ejemplar, cuando ha transcurrido con creces el plazo de tres años no

existiendo obra alguna o cuando el mismo titular ha manifestado su intención
de no perseverar en el proyecto. No obstante, sí parece prudente iniciar un
procedimiento administrativo cuando los supuestos de hecho no son eviden-
tes y/o han sido controvertidos por los interesados.
Lo anterior teniendo en consideración que el acto administrativo de
constatación es un acto desfavorable que extingue derechos incorporados
al patrimonio de su titular, por lo que no parece razonable prescindir de ele-
mentos básicos de contradictoriedad y bilateralidad, sobre todo teniendo en
cuenta la creciente preocupación por un “debido proceso administrativo”115.
En la práctica algunas DOM frente a la existencia de una legítima con-
troversia en la concurrencia de los supuestos materiales de la caducidad
han abierto procedimientos administrativos contradictorios para efectos de
constatar la vigencia o caducidad de permisos permitiendo al titular presen-
tar prueba116.
Aquello nos parece una correcta integración de las normas de la LGUC y
OGUC con la LBPA, y, como tal, un imperativo jurídico. En efecto, a propósito
de la dictación de otro acto administrativo la Corte Suprema recientemen-
te afirmó:
Que, para resolver el asunto en examen, se debe acudir a lo estatuido
en la Ley Nº 19.880, que regula la actividad de la Administración, es-
tableciendo reglas y principios básicos que se deben aplicar de forma
imperativa, los que sirven no solo para colmar vacíos legales en materias
carentes de regulación expresa, sino que, además, deben orientar la in-
terpretación que la autoridad efectúe de las normas que rigen la materia
propia de su competencia.
Al respecto, cabe subrayar que los principios normativos elementales
consagrados en la referida ley de bases, que constituyen una garantía
en favor de los particulares frente a la Administración, deben ser respe-
tados en el procedimiento administrativo117.
Así, este procedimiento contradictorio debe desarrollarse respetando
las garantías de un debido proceso administrativo118 establecidas en la LBPA
y en la jurisprudencia administrativa, a saber, contemplando:
i) Resolución que señale claramente el objeto del procedimiento, esto
es, al menos la hipótesis de caducidad y periodo de tiempo en que se impu-
ta la hipótesis;
115
Véase Cordero Vega 2018.
116
A modo ejemplar véase Resolución DOM Nº 288-2018 de la DOM de Vitacura y Resolución
DOM Nº 117-2015 de la DOM de Puchuncaví.
117
Madrid con Monje (2022).
118
Para un trabajo más extenso véase Flores Rivas 2021.

ii) Emplazamiento al titular del permiso toda vez que se discute sobre un
acto administrativo que le reconoce derechos y le genera efectos favorables119;
iii) Apertura de un término probatorio señalando su duración entre 10 y
30 días y medios de defensas (arts. 10 y 35 y ss LBPA);
iv) El procedimiento no debe sustanciarse en un plazo superior a 6 me-
ses (art. 27 LBPA);
v) El plazo de caducidad debe suspenderse excepcionalmente durante
la sustanciación del procedimiento por cuanto existe una orden de autoridad
que impide la ejecución de los derechos que otorga el permiso en cuestiona-
miento; y
vi) El acto terminal del procedimiento debe ser debidamente motivado,
como se vio anteriormente.
c) La evidencia empírica de los antecedentes presentados por titulares

Para efectos de acreditar la vigencia o caducidad de un permiso se ha aplica-
do la libertad probatoria señalada anteriormente, valiéndose los titulares de
diversos medios probatorios.
En la práctica, en casi la totalidad de los casos se han utilizado certifica-
ciones notariales para acreditar el inicio de obras o la ausencia de paraliza-
ción, toda vez que, conforme al artículo 399 y 401 Nº 6 del COT, el notario es
un ministro de fe y auxiliar de la administración de justicia que da fe respecto
de los hechos que le fueran requeridos.
Así, estas actas notariales han sido determinantes para que la Corte Su-
prema y CGR hayan constatado que no existían obras, y por ende el permiso
se encuentra caducado120. Y en contraste, en muchos casos que sí se había
iniciado obras, por ende, no procede la caducidad121.
En el caso “Alto Las Condes II” la CGR le entregó valor probatorio a
informes de estado de avance de obras protocolizados ante Notario Público.
No obstante, respecto al valor de las actas notariales señaló que aquellas
“solo dan fe de maquinarias en el predio y trabajos de limpieza, de exca-
vaciones y de algunos niveles y trazados (…) que no resulta suficiente para
acreditar que se hubieren realizado los trazados del proyecto”122.
Es decir, si bien reconoce que las certificaciones notariales dan fe res-
pecto a ciertos hechos evidentemente una simple certificación no implica
119
120
Véase, a modo ejemplar, Flores Urbina con Dirección de Obras Municipales de Las Condes
(1996).
121
Véase, a modo ejemplar, Inmobiliaria Plazuela Los Toros con Directora de Obras Municipales
de Puente Alto (1993) y Dictamen Nº 84.791(2015).
122
Dictamen Nº 51.178 (2015).

que efectivamente exista un inicio de obras como lo requiere la normativa

urbanística, lo que debe ponderarse.
En segundo lugar, el libro de obras es usualmente utilizado como un an-
tecedente esencial. Este es un documento con páginas numeradas que con-
signa las instrucciones y observaciones de profesionales, inspectores técnicos
e inspectores de la DOM que debe existir obligatoriamente en el lugar de la
obra y debidamente actualizado123.
Así, en casos se ha utilizado como base para la constatación de la rea-
lización de trazados y el inicio de las excavaciones por parte de los equipos
profesionales contratados124.
En tercer lugar, se han utilizado informes técnicos de inspección en te-
rreno, informes periciales o informes en derecho por profesionales afines.
En el caso “Inmobiliaria Ibsen” la Inmobiliaria acompañó dos nuevos
antecedentes consistentes en un Informe Pericial Arquitectónico y un Informe
Técnico de una Universidad, los cuales fueron antecedentes claves para que
el DOM decidiera mantener firme el señalado permiso. Luego, la misma Cor-
te Suprema validó dicho razonamiento y la valoración de la prueba efectuada
por la calidad técnica de dichos antecedentes125.
En cuarto lugar, pueden acompañarse fotografías y videos.
Ya desde 1993 la Corte Suprema ha afirmado la existencia de obras
mediante fotografías, en ese caso protocolizadas ante notario126. Luego, de
forma reciente se ha extendido cada vez más la tendencia a acompañar foto-
grafías y videos privados, los que si bien constituyen medios probatorios ad-
misibles generan la dificultad de determinar fehacientemente su fecha, pero
que son de gran utilidad práctica.
En cuanto a fotografías de registros satelitales CGR ha señalado que es
una herramienta que “por si sola y dada su naturaleza, no constituye un me-
dio idóneo para hacer fe”127.
En quinto lugar, podrían ser antecedentes relevantes la prueba docu-
mental consistente en contratos de construcción, órdenes de compra o factu-
ras de servicios de excavaciones y/o trazados128.
Finalmente, nada obsta a que se utilicen elementos probatorios propios
del proceso civil como sería la prueba testimonial de los profesionales que in-
123
Artículo 143 de la LGUC y 1.1.2. de la OGUC.
124
A modo ejemplar, véase Dictamen Nº 84.791(2015).
125
126
Véase, a modo ejemplar, Inmobiliaria Plazuela Los Toros con Directora de Obras Municipales
de Puente Alto (1993).
127
Dictamen Nº 51.178 (2015).
128
Del Mar (2005).

tervinieron en su ejecución o que se pida una inspección personal del órgano

facultado, es decir, una visita inspectiva de la DOM.
IV. Límites a la constatación de la caducidad

Del hecho de que la DOM se limite a constatar el mero transcurso del tiempo
que produce la caducidad no se sigue que esta potestad no tenga límites
temporales o sustantivos.
Lo anterior por cuanto para que la voluntad administrativa tenga sentido
debe ser manifestada oportunamente. Así con el paso del tiempo, las situa-
ciones de hecho que sirven de fundamento pueden desaparecer o sufrir im-
portantes modificaciones, de manera que puede viciar de ilegalidad al acto
administrativo129.
Asimismo, tampoco le es posible constatar la caducidad a la DOM cuando:
1. Existan actos administrativos firmes que hayan constatado la vigencia
durante el mismo periodo (arts. 3 y 51 LBPA); o
2. Existen resoluciones judiciales firmes y ejecutoriadas que hayan cons-
tatado la vigencia durante el mismo periodo (art. 240 CPC y art. 76 CPR);
La existencia de estos actos provocaría una confianza legítima en el titu-
lar del permiso130 y, en el caso de actos previos de la misma DOM, implicaría
desconocer actos propios que viciarían de ilegalidad su actuar como aconte-
ció en el caso “Mall 14 Norte” en que se buscaba caducar un permiso tras 15
años de su otorgamiento, tras haber afirmado su vigencia la misma DOM en
actos previos y tras haber construido el titular gran parte de la obra. Aquello
evidentemente repugna principios esenciales del estado de derecho131.
Finalmente, la Corte Suprema en el año 2012 señaló que no procede
constatar la caducidad u ordenar constatar la caducidad de un permiso de edi-
ficación con posterioridad a la recepción definitiva por cuanto el artículo 20 de
la LGUC señala que las acciones prescriben al momento de la recepción132.
V. Efectos de la caducidad
El efecto propio de la caducidad es que el permiso de edificación se extin-
gue, por ende, lo que previamente se encontraba autorizado ya no puede
construirse.
Así, hay que diferenciar ciertas situaciones:
129
Feliu, 2015.
130
Bermúdez 2015.
131
Véase, Marín 2015.
132

1. Si no existía edificación, el propietario puede presentar otra solicitud

idéntico en caso de no haberse modificado las normas urbanísticas del
IPT. Si se modificaron las normas, debe ajustarse a las nuevas condicio-
nes urbanísticas;
2. Si existían edificaciones construidas y no recibidas, deben regulari-
zarse. De existir edificaciones que no son regularizables por haberse
modificado el IPT, son construcciones que quedan sujetas al decreto de
demolición (art. 148 LGUC)133.
Estos tienen en común que –para solicitar un nuevo permiso– deben pa-
garse nuevamente los derechos municipales, lo que en caso de proyectos de
gran envergadura suele ser de un monto considerable134.
Lo dramático de la caducidad se deja ver con mayor facilidad cuando el
permiso de edificación fue otorgado en virtud de normas urbanísticas más ven-
tajosas que ya no existen por haberse modificado el IPT. Casos como este han
existido varios, siendo “Pumpin” y “Alto Las Condes II” los casos insignes135.
Ahora, ¿qué pasa en proyectos por etapas en los cuales existen etapas
recibidas y otras ejecutadas y/o en trámite de recepción? La doctrina ha se-
ñalado que la caducidad solo produce efectos hacia el futuro, no pudiendo
afectar situaciones jurídicas consolidadas136.
Así, si bien el permiso de edificación jurídicamente se extingue, esto no
afecta a las etapas ya recepcionadas, por cuanto aquellas cerraron su ciclo
constructivo.
Lo anterior ha sido reafirmado por la DDU137, y también fue afirmado
recientemente por la Corte Suprema en el caso “Desarrollo Inmobiliario Be-
llavista S.A.” en que señaló que la caducidad del permiso que contempla tres
etapas solo afecta a la tercera aún no iniciada, no afectando a la primera (ya
recibida) y a la segunda (en trámites de recepción definitiva parcial)138.
Conclusiones
En 2006 la CGR definía a la caducidad como “una norma de derecho públi-
co que busca proteger la certeza y confianza jurídica (…)”139. Como se pudo
apreciar, en la actualidad es posible desprender un estatuto más o menos
133
Véase, a modo ejemplar, Dictamen Nº 5537 (2012).
134
Conforme al artículo 126 y 130 de la LGUC, los permisos de obra nueva pagan 1,5% del pre-
supuesto de la obra.
135
En “Alto Las Condes II” el permiso de edificación Nº 121/2000 autorizó la edificación de un
edificio de 55 pisos, mientras que, tras la entrada en vigencia del Plan Regulador Comunal de
Vitacura, esta zona admitía una altura máxima de 12 pisos.
136
Flores 2017, 226.
137
Circular DDU Específica Nº 02/2008.
138
139
Contraloría General de la República, Dictamen Nº 38.824-2006, 21 de agosto de 2006.

certero de la caducidad en relación a algunos de sus componentes, tales

como:
1. La caducidad se produce por el no ejercicio de un derecho en un
plazo de tres años ya sea por no iniciar la obra o paralizarla durante ese
lapso.
2. Una obra se entenderá iniciada una vez realizados todos los trazados y
comenzadas las excavaciones contempladas en los planos del proyecto.
3. La verificación de estos presupuestos dice relación con una cuestión
de hecho, de lo que se siguen variadas consecuencias como que la sim-
ple emisión de actos administrativos no son antecedentes suficientes
para determinar la ejecución de obras.
4. Existen diversas acciones que no constituyen excavaciones para efec-
tos de la caducidad, tales como la ejecución de obras preliminares o
instalaciones de faenas, acciones de limpieza, despeje y movimientos de
tierra.
5. La forma de operar automática de la caducidad transcurrido el plazo
de tres años ha sido matizada por la Corte Suprema en casos de falta de
inicio o paralizaciones de obras no imputables a los titulares producto
de ordenes de autoridad administrativa o judicial, teniendo en cuenta
un aspecto subjetivo del actor, como la ausencia de negligencia, para
verificar la oportunidad de una sanción como la caducidad, y no el sim-
ple transcurso del tiempo.
6. En proyectos por etapas, para el inicio de obras debe considerarse la
ejecución de la totalidad de los trazados y el comienzo de las excavacio-
nes no admitiendo excepciones en razón de su modalidad de desarrollo.
7. La caducidad opera de forma automática y se constata por la autori-
dad administrativa mediante un acto administrativo terminal que debe
ser motivado.
8. La Dirección de Obras Municipales es el órgano competente para cons-
tatar la caducidad, sin perjuicio de las facultades del Alcalde, Seremi Min-
vu y CGR de conocer reclamaciones en contra de los actos de la DOM.
9.La Corte Suprema ha tenido una lectura restrictiva respecto a la exi-
gencia de un procedimiento administrativo previo, señalando que el
acto de constatación de caducidad no lo requiere.
10. Existen ciertos límites a la constatación de caducidad como lo es la
existencia de actos administrativos o resoluciones judiciales que hayan
constatado la vigencia durante el mismo periodo.
11. El efecto de la caducidad es la extinción del permiso de edificación,
lo que no afecta a las etapas ya recepcionadas en proyectos por etapas.

Sin perjuicio de este estatuto más o menos certero de la caducidad del

permiso de edificación, de la revisión jurisprudencial es posible ver que su
interpretación ha generado bastante incerteza jurídica en diversos proyectos.
Lo anterior por cuanto, la discusión sobre qué debe entenderse por “traza-
dos”, “excavaciones” o “paralización”, su aplicación en proyectos por etapas
o la procedencia de posibles suspensiones no se encuentran reguladas en los
escuetos dos incisos que la OGUC dedica a reglamentar la caducidad.
Cabe señalar que esto genera efectos prácticos relevantes como fue
posible analizar precedentemente: la incerteza en la configuración de estos
elementos afecta el desarrollo de diversos proyectos y genera una gran canti-
dad de controversias que terminan ventilándose tanto en sede administrativa
como judicial. Luego, es posible pensar soluciones de lege ferenda que otor-
guen más certezas a todos los actores involucrados, las que debiesen hacerse
cargo de regular con mayor precisión estos nudos críticos que de la revisión
jurisprudencial es posible desprender.
De hecho, el gobierno anterior ingresó a CGR un decreto para modificar
el artículo 1.4.17. de la OGUC teniendo como antecedente que la caduci-
dad “ha originado mayores problemas interpretativos (…) derivando en una
creciente judicialización de casos e incerteza jurídica”140 el que, no obstante,
que fue retirado por el gobierno entrante el día después de haber asumido.
Es de esperar que pronto se impulse una regulación orgánica de esta
relevante institución. Lo anterior, teniendo en consideración que todo hacer
presagiar que la caducidad será aún más problemática en los tiempos veni-
deros por los estragos dejados por la pandemia del Covid-19141.
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Ilustre Municipalidad de Quintero, 18 de abril de 2019, Corte de Apelaciones de Valpa-
raíso (Rol Nº 70/2018).
140
Decreto Nº 2 de 2022 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo de fecha 10 de enero de 2022.
141
A propósito de la emergencia sanitaria surge otra controversia respecto a la caducidad que ha
enfrentado a la DDU (circulares Nº 429, 436 y 445) y a CGR (dictamen Nº 190.915-2022), lo que re-
percute que ya ha llevado diversos casos a los tribunales (A modo ejemplar, “Inmobiliaria Alto Las
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Contraloría General de la República. Dictamen Nº 190.915-2022, de 4 de marzo de 2022.
Desarrollo Inmobiliario Bellavista S.A. con Municipalidad de Recoleta y otros (2020): Corte
Suprema, 15 de abril de 2020 (Rol N° 29.945-2018). Tercera Sala. [Recurso de casación].
Enel Distribución con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2022): Corte Supre-
ma, 18 de febrero de 2022 (Rol N° 30.424-2021). Tercera Sala. [Apelación Reclamación].
Flores Urbina con Dirección de Obras Municipales de Las Condes (1996): Corte Suprema, 6
de noviembre de 1996 (Rol N° 3470-1996). Tercera Sala. [Apelación Protección].
Furche Guajardo con Director de Obras Municipales de Ñuñoa (2018): Corte Suprema, 21
de agosto de 2018 (Rol N° 8.526-2018). Tercera Sala. [Apelación Protección].
Hernán Ovalle Garcés con Ilustre Municipalidad de Concón (2012): Corte Suprema, 15 de
noviembre de 2012 (Rol N° 2730-2010). Tercera Sala. [Recurso de casación].
Iglesia Bendecidos para Bendecir con Seremi de Vivienda y Urbanismo (2018): Corte Su-
prema, 30 de agosto de 2018 (Rol 13.205-2018). Tercera Sala. [Apelación Protección].
Inmobiliaria e Inversiones El Rincón Limitada con I. Municipalidad de Lo Barnechea (2010):
Corte de Apelaciones de Santiago, 6 de julio de 2010 (Rol 8572-2008).
Inversiones Quintalí Limitada con Municipalidad de Pudahuel (2018): Corte Suprema, 20 de
julio de 2018 (Rol N° 49.911-2016). Tercera Sala. [Recurso de casación].
Inmobiliaria Casa de Italia S.A. con Ministerio de Educación (2018): Corte Suprema, 19 de
febrero de 2018 (Rol N° 38.745-2017). Tercera Sala. [Apelación Protección].

Inmobiliaria Plazuela Los Toros con Directora de Obras Municipales de Puente Alto (1993):
Corte Suprema, 30 de abril de 1993 (Rol N° 20.837-1993). Tercera Sala. [Apelación Pro-
tección].
Inmobiliaria e Inversiones El Rincón Limitada con I. Municipalidad de Lo Barnechea (2010):
Corte Suprema, 20 de enero de 2012 (Rol N° 7660-2010). Tercera Sala. [Apelación Pro-
tección].
Inmobiliaria Ibsen Limitada con I. Municipalidad de Valparaíso (2019): Corte de Apelacio-
nes, 25 de julio de 2019 (Rol N° 47-2018).[Cont.Adm-ilegalidad].
Inmobiliaria Alto Las Pircas con Cholasky (2021): Corte Suprema, 19 de noviembre de 2021
(Rol N° 87.418-2021). Tercera Sala. [Apelación Protección].
Inmobiliaria Ibsen Limitada con I. Municipalidad de Valparaíso (2020): Corte Suprema, 18
de marzo de 2020 (Rol N° 24.227-2019). Tercera Sala. [Recurso de casación].
Inmobiliaria Travesía SpA con Municipalidad de Pudahuel (2020): Corte Suprema, 7 de
agosto de 2020 (Rol N° 29.614-2019). Tercera Sala. [Recurso de casación].
Junta de Vecinos de Recreo con Dirección de Obras Municipales de Viña del Mar (2008):
Corte Suprema, de 30 de septiembre de 2008 (Rol N° 4.349-2008). Tercera Sala [Apela-
ción Protección].
Kunstmann Carrillo con Fisco de Chile (2004): Corte Suprema, 13 de enero de 2004 (Rol
N° 5113-2003). Tercera Sala. [Recurso de casación].
Lautaro Ríos Álvarez con I. Municipalidad de Viña del Mar (2013): Corte Suprema, 18 de
noviembre de 2013 (Rol N° 377-2012). Tercera Sala. [Recurso de casación].
Lautaro Ríos Álvarez con I. Municipalidad de Viña del Mar (2011): Corte de Apelaciones de
Valparaíso, Rol 1612-2010, 11 de noviembre de 2011.
Mondaca Saavedra con Fisco de Chile (2021): Corte Suprema, 1 de agosto de 2022 (Rol
N° 14.250-2021). Tercera Sala. [Recurso de casación].
Madrid con Monje (2021): Corte Suprema, 30 de septiembre de 2022 (Rol N° 92.239-2021).
Tercera Sala. [Apelación Protección].
Novoa Balmaceda con Reginato y otros (2016): Corte de Apelaciones de Valparaíso, 31 de
mayo de 2016 (Rol Nº 1654-2015). [Civil-ilegalidad].
Santa Cruz Eyzaguirre Juan y otros con Municipalidad de Vitacura (2020): Corte Suprema,
13 de marzo de 2020 (Rol N° 6.755-2019). Tercera Sala. [Recurso de casación].
Del Mar (2015): Corte Suprema, 13 de julio de 2005 (Rol N° 2392-2005). Cuarta Sala.
[Apelación Protección].
Sonia y otros Araya Tapia con Director de Obras de la Municipalidad de Viña del Mar
(2013): Corte Suprema, 5 de agosto de 2013 (Rol N° 11.389-2011). Tercera Sala. [Recur-
so de casación].
Supermercados Unimarc con Dirección de Obras Municipales de Las Condes (1987): Corte
Suprema, Rol Nº 10.089-1987 en Fallos del Mes Nº 340 (marzo 1987), pp. 25 y ss.
Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Molinera del
Norte S.A. respecto de los artículos 62, inciso segundo, y 160 del DFL Nº 458, que
aprueba la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en los autos sobre recurso de
casación en el fondo, caratulados “Molinera del Norte con I.M. de A., Rol Nº 16.814-
2013 (Corte Suprema): Tribunal Constitucional, 27 de enero de 2015 (Rol Nº Rol 2643-
215). Primera Sala. [Requerimiento de inaplicabilidad].
Valderas con Dirección de Educación Pública (2020): Corte Suprema, 30 de julio de 2021
(Rol 122.215-2020). Tercera Sala. [Apelación Protección].
Vásquez Castillo con Contraloría Regional del Biobío (2021): Corte Suprema, 16 de diciem-
bre de 2021 (Rol N° 38.002-2021). Tercera Sala. [Apelación Protección].
Vigo Inmobiliaria con Seremi de Vivienda y Urbanismo (2011): Corte de Apelaciones de San-
tiago, 19 de agosto de 2011 (Rol N° 7192-2011). Tercera Sala. [Apelación Protección].
Vigo Inmobiliaria con Seremi de Vivienda y Urbanismo (2012): Corte Suprema, 1 de agosto
de 2012 (Rol N° 3703-2012). Tercera Sala. [Apelación Protección].
Zepeda Pardo con Director de Obras Municipales de Independencia (2012): Corte Supre-
ma, 26 de noviembre de 2012 (Rol N° 6969-2012). Tercera Sala. [Apelación Protección].

Normativa citada
Código Civil [CC]. Decreto Nº 1 de 2000 [con fuerza de ley]. 30 mayo 2000 D.O. Nº 36.676.
Código de Procedimiento Civil [CPC]. Ley Nº 1.552 de 1902. 30 de agosto de 1902. D.O.
Nº 7840.
Código Orgánico de Tribunales [COT]. Ley Nº 7.421 de 1943. 15 de junio de 1943. D.O.
Nº 19.583.
Constitución Política de la República de Chile [CPR] de 1980. 21 de octubre de 1980.
Decreto Nº 458 de 1975 [Ministerio de Vivienda y Urbanismo]. Ley General de Urbanismo y
Construcciones. 18 de diciembre de 1975.
Decreto Nº 47 de 1992 [Ministerio de Vivienda y Urbanismo].Fija el texto de la Ordenanza
General de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. 15 de junio de 1992.
Decreto Nº 345 de 1931 [con fuerza de ley]. Ordenanza General de Urbanismo y Construc-
ciones. 30 de mayo de 1931. D.O. Nº 15.984
Ley Nº 19.880 de 2003. Establece bases de los procedimientos administrativos que rigen
los actos de los órganos de la administración del Estado. 29 mayo 2003. D.O.
Nº 37.570.
Ley Nº 10.336 de 1952. Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la Repú-
blica. 2 de mayo 1952. D.O. Nº 23.460.
Ley Nº 18.695 de 2006. Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. 26 de julio de
2006. D.O. Nº 38.523.

Caducidad de Permisos Alejandra Aranguiz

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5

La caducidad del permiso de

Alejandra Aránguiz Sánchez1

ReDAE Revista de Derecho Administrativo Económico, Nº 36 [ julio-diciembre 2022 ] pp. 5-39

1. La caducidad en el ordenamiento nacional

ReDAE Revista de Derecho Administrativo Económico, Nº 36 [ julio-diciembre 2022 ] pp. 5-39

Desde el derecho civil Alessandri Rodríguez sostenía que la caducidad

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2. Regulación de la caducidad en el derecho urbanístico

a) Sentido de la caducidad en el derecho urbanístico: El permiso de edificación

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cia que debe existir entre las construcciones y el Plan Regulador de la

b) Evolución histórica de la regulación de la caducidad

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La exigencia del permiso de edificación, a nivel nacional, fue introduci-

de su condición en el plazo de 3 años, lo que se reconduce a la voluntad –omisión– del mismo

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II. Supuestos de la caducidad de un permiso de edificación

1. Los elementos comunes

a) El no ejercicio de un derecho en un plazo de tres años

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sancionatorio de la SMA. Cordero Vega califica esto como una inconsistencia

b) La verificación de los presupuestos dice relación con una cuestión de hecho

2. No haber iniciado obras en tres años

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a) No realizar los trazados contemplados en los planos del proyecto

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lamiento de algunos hitos, resulta del todo insuficiente para satisfacer la

b) No haber comenzado las excavaciones contempladas en los planos del

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ciones necesarias para asegurar el correcto funcionamiento, almacenamiento

3. Paralizar obras durante tres años

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4. Falta de inicio o paralizaciones de obras no imputables al titular

a) Orden de autoridad judicial

b) Orden de autoridad administrativa

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5. Caducidad y proyectos por etapas

a) Planteamiento del problema

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se iniciará más adelante, además de no contar con sustento normativo,

b) El Proyecto Parque Pumpin

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considerarse la ejecución de la totalidad de los trazados y el comienzo de las

III. Cuestiones procedimentales de la caducidad

1. ¿Cómo opera la caducidad? ¿Debe declararse o simplemente

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dad, lo que ha sido confirmado por la doctrina consistente de la Corte Supre-

b) El acto administrativo de constatación y su relevancia

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afecta una situación jurídica previamente establecida que generó derechos

c) La motivación del acto administrativo de constatación

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2. ¿Quién tiene la legitimación activa para constatar la caducidad?

a) Director de Obras Municipales

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hecho de la vigencia o caducidad in situ. Lo mismo ha sido reconocido por la

b) ¿Pueden otros órganos constatar la caducidad?

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ley le ha encomendado potestades desconcentradas en materias urbanísticas

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Sin embargo, lo anterior se ve tensionado por situaciones en que CGR