| Asesoría Técnica Parlamentaria Mayo, 2022

Regulación vigente de ferias libres y

comercio ambulante

Autor Resumen
Guido Williams Obreque
gwiiliams@bcn.cl En términos generales, la Constitución Política consagra el “derecho a
desarrollar cualquiera actividad económica”. En algunos casos, sus
límites están previstos en la misma carta fundamental y en otros, se
habilita al legislador para regularlos o delimitar sus contornos. En este
Nº SUP: 134992 caso, la disposición parece combinar ambas características, pues
establece tres límites a su ejercicio: la moral; el orden público; y la
seguridad nacional, y al mismo tiempo, lo sujeta al respeto a “las normas
legales que lo regulen”.
La actividad económica desarrollada en ferias libres se regula
esencialmente en ordenanzas municipales. Estas son dictadas en virtud
de las atribuciones que la Ley Orgánica de Municipalidades confiere a los
alcaldes para administrar los espacios públicos de la comuna, que son
bienes municipales o bienes nacionales de uso público. Las
autorizaciones de funcionamiento pueden otorgarse mediante permisos o
concesiones. En general, los contenidos de las diversas ordenanzas
municipales son uniformes en cuanto a por ejemplo dimensiones de los
puestos, horario funcionamiento, requisitos y procedimientos para
conseguir la autorización, productos autorizados a ser vendidos y
exigencias sanitarias.
En el caso de la actividad del comercio ambulante, la Ley N° 21.426 de
2022, sobre comercio ilegal, dispone que las municipalidades deberán
establecer en sus respectivas ordenanzas los lugares donde se podrá
ejercer el comercio ambulante. Además, dispone que los comerciantes
ambulantes para ejercer la actividad deberán disponer de un sistema
único de identificación personal.
No existen exenciones tributarias para el comercio ambulante y las ferias
libres.
Por último, la venta callejera de alimentos se encuentra regulada en el
Código Sanitario y en el Reglamento Sanitario de los Alimentos. Éstos
permiten la venta ambulante, en carros y casetas, fuera de los
establecimientos alimenticios, de determinados productos.
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Introducción
Se describe, a solicitud del usuario, la regulación vigente de las ferias libres, del comercio ambulante y
la venta callejera de alimentos.

El presente texto actualiza otro elaborado por Fernanda Maldonado y Guido Williams en 2016 (BCN,
2016) y utiliza una parte de un informe de 2020 de Matías Meza-lopehandía (BCN, 2020).

I. Regulación vigente de ferias libres

La Constitución Política consagra el “derecho a desarrollar cualquiera actividad económica”. Como

señala Nogueira, la enunciación de los derechos constitucionales tiene distintos grados de apertura. En
algunos casos, sus límites están previstos en la misma Constitución, y en otros, se habilita al legislador
para regularlos o delimitar sus contornos. En este caso, la disposición parece combinar ambas
características, pues establece tres límites a su ejercicio: la moral, el orden público, y la seguridad
nacional, y al mismo tiempo, lo sujeta al respeto a “las normas legales que lo regulen”.

Al respecto, el Tribunal Constitucional (STC, rol 280-98:c.22.) entiende que la actividad económica que
queda fuera del ámbito constitucionalmente protegido es aquella que es “en sí misma” ilícita, y estas
serían únicamente aquellas que la propia disposición menciona genéricamente. En otras palabras, son
“en sí mismas” ilícitas, las actividades económicas contrarias a la moral, el orden público y la seguridad
nacional.

Asimismo, respecto al alcance del concepto de regulación legal, el TC ha señalado que se refiere “al
modo o manera como se ejecutan los actos que configuran dicha actividad” y “debe permitir el libre pero
ordenado ejercicio de un derecho, sin impedirlo, prohibirlo, obstaculizarlo, ni hacer que su goce o disfrute
resulte muy oneroso, azaroso o difícil”.

Puntualmente, en Chile no existe un cuerpo normativo explicito, sistematizado y de rango legal que
regule el funcionamiento de las ferias libres. Esta actividad es esencialmente regulada en Ordenanzas
Municipales dictadas en virtud de las atribuciones que les confiere el artículo 12 de la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades (LOCM) a los alcaldes. En particular, se les autoriza para administrar
los bienes municipales y nacionales de uso público1 de la comuna que correspondan y en su potestad
de dictar resoluciones obligatorias de carácter general o particular (dictamen 22.963-2010).

La atribución de la LOCM también autoriza a los alcaldes a fijar las condiciones en que se concederán
los referidos permisos de uso de los bienes y las sanciones que acarreará el incumplimiento de las
mismas (dictamen 22.963-2010).

En general, las ordenanzas municipales sobre ferias libres, tienen una regulación parecida. Ellas suelen
disponer sobre “conceptos relacionados con la feria libre, la dimensión de los puestos de trabajo, los
lugares y horarios de funcionamiento, requisitos y procedimientos para conseguir autorización para el

1De acuerdo al Código Civil (CC), estos son aquellos “cuyo dominio pertenece a la nación toda” y cuyo “uso
pertenece a todo los habitantes de la nación”, entre ellos, las calles y aceras (art. 589 CC)..

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uso de un puesto de trabajo, los productos autorizados a ser vendidos, exigencias sanitarias,
prohibiciones, sanciones y medidas de fiscalización” (Comisión de Gobierno, Cámara de Diputadas y
Diputados, 2006).

Por su parte, el artículo 1.1.2., de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones conceptualiza

los usos de suelo como el “conjunto genérico de actividades que el Instrumento de Planificación
Territorial admite o restringe en un área predial, para autorizar los destinos de las construcciones o
instalaciones”. Asimismo, el artículo define espacio público como “bien nacional de uso público,
destinado a circulación y esparcimiento entre otros”. Luego, en el artículo 2.1.30., preceptúa que “El tipo
de uso Espacio Público se refiere al sistema vial, a las plazas, parques y áreas verdes públicas, en su
calidad de bienes nacionales de uso público”. Al respecto, la Contraloría General de la República
(Contraloría General), en el Dictamen 49.216-2017, sostuvo que no se establecen restricciones
específicas acerca de las instalaciones permitidas o prohibidas en los espacios públicos. Sin embargo,
la misma entidad contralora planteó que conforme con lo dispuesto en los artículos 5°, letra c), y 63, letra
f), de la LOCM, la autorización de instalación no puede implicar un detrimento importante al uso común
de esas vías ni afectar gravemente los derechos constitucionales de los ciudadanos (dictamen 26.045-
2018).

De la misma manera, la Contraloría General, en el Dictamen 2.802-2019, señaló que “respecto del uso
de los bienes nacionales de uso público de la comuna, acorde con los artículos 5°, letra c), y 63, letra f),
de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, es la autoridad edilicia la que cuenta
con atribuciones para administrarlos” mediante por ejemplo, concesiones y permisos. Estos últimos, son
esencialmente precarios y pueden ser modificados o dejados sin efecto a discreción del Alcalde, fundado
en el interés general o en la necesidad de que se cumplan las condiciones conforme a las cuales ellos
deben ejercerse. El respectivo acto administrativo, de las medidas indicadas, debe contener los
fundamentos que den cuenta de los motivos en virtud de los cuales se ha adoptado la decisión no
pudiendo ser el mero arbitrio de la autoridad (dictámenes 59.744- 2011 y 41.979-2016).

Por su parte, las concesiones municipales son diferentes a los permisos, por cuanto dan derecho al uso
preferente del bien concedido en las condiciones que fije la municipalidad. Ésta podrá darles término en
cualquier momento, siempre que sobrevenga un menoscabo o detrimento grave al uso común o cuando
concurran otras razones de interés público. En cuanto a indemnización del concesionario, la LOCM
indica que tendrá derecho en caso de término anticipado de la concesión, salvo que éste se haya
producido por incumplimiento de sus obligaciones.

Finalmente, en el ámbito tributario, la Contraloría General de la República ha señalado en los dictámenes

26.186-2012 y 50.139-2008 que:

[e]l comercio desarrollado en un bien nacional de uso público supone, por una parte, el pago de la
patente que grava y ampara la actividad ejercida por el contribuyente, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 23 y siguientes del decreto ley N° 3.063, de 1979, sobre Rentas
Municipales, y por otra, el permiso de ocupación del mismo.

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Adicionalmente, el Decreto Ley N° 825, de 1974, Ley sobre impuestos a las ventas y servicios, establece
un sistema de tributación simplificada al cual pueden acogerse los comerciantes de ferias libres, evitando
tener que emitir boletas de ventas.

No existen exenciones tributarias que beneficien a esta actividad por sí misma.

II. Regulación vigente del comercio ambulante

Hasta la fecha, el legislador chileno no ha establecido una regulación sistematizada sobre el comercio
ambulante. Sin embargo, a propósito del comercio ilegal, ha dispuesto en el artículo 5 de la Ley N°
21.426 (2022) lo siguiente:

Las municipalidades deberán establecer en sus respectivas ordenanzas los lugares donde se
podrá ejercer el comercio ambulante, las que deberán contener, a lo menos, un sistema único de
identificación personal, con registro fotográfico de la persona autorizada para ejercer dicho
comercio

Conforme a la norma citada, y al igual que en el caso de las ferias libres, se delega en la autoridad
edilicia la regulación de los espacios donde se podrá ejercer la actividad de comercio ambulante.
Adicionalmente, para ejercer la actividad se deberá disponer de una identificación personal
proporcionada por la autoridad municipal.

En materia infraccional, la Ley N° 21.246 se aplica a los siguientes delitos: “Falsificación de la propiedad
intelectual, la venta o arriendo de bienes falsificados al público, los delitos en contra de la propiedad
intelectual sobre los libros, delito de receptación y los delitos contemplados en el artículo 97 número 8°
y 9° del Código Tributario, relativo a la declaración de pago de impuesto y el ejercicio clandestino del
comercio o industria” (Actualidad jurídica, 2022).

Complementariamente, la Ley N° 21.426 dispone que corresponderá a las policías, los inspectores
municipales y los funcionarios autorizados del Servicio de Impuestos Internos fiscalizar el cumplimiento
de la normativa vigente respecto de quienes ejercen el comercio, sea ambulante o establecido. Al efecto,
estarán facultados para requerir la exhibición de los permisos municipales o sanitarios respectivos, así
como los documentos que acrediten el origen de las especies que comercializan. También, el Ministerio
del Interior y Seguridad Pública, las intendencias, las gobernaciones y las municipalidades podrán
hacerse parte en los procesos a que diere lugar infracciones a la legislación tributaria, cuando el Servicio
de Impuestos Internos actúe como querellante.

Esta ley, entre otras cosas, aumentó las multas pecuniarias y también amplió el rango de acción para la
aplicación de la pena (presidio o relegación) para el comercio de mercaderías, valores o especies sin
cumplir con las exigencias legales de la declaración y pago de los impuestos que gravan su producción
o comercio, y para el ejercicio efectivamente clandestino del comercio o la industria.

Por último, cabe considerar que el artículo 160 de la Ley del Tránsito establece que las vías públicas
deberán destinarse a cumplir su objetivo. Por lo anterior, se prohíbe “ejercer el comercio ambulante en

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calzadas y bermas o el comercio estacionado sin permiso municipal o sin autorización del Ministerio de
Obras Públicas, en su caso;”

III. Regulación del comercio callejero de alimentos

El comercio callejero de alimentos es regulado en el Código Sanitario y el Reglamento Sanitario de los

Alimentos (Decreto N° 977 de 1997 del Ministerio de Salud), en la medida que ocurre fuera de los
“establecimientos de alimentos”, es decir, aquellos recintos en los cuales se producen, elaboran,
preservan, envasan, almacenan, distribuyen, expenden y consumen alimentos y aditivos alimentarios
(Decreto N° 977).

En primer lugar, el Código Sanitario prescribe que se entenderá por alimentos o productos alimenticios,
cualquier substancia o mezcla de substancias destinadas al consumo humano, incluyendo las bebidas
y todos los ingredientes y aditivos de dichas substancias (artículo 102). Luego, el citado Código entrega
competencias para la autorización y la fiscalización, y además delega la regulación de lo relacionado a
los alimentos en una norma administrativa. En efecto, el artículo 103 señala que:

[c]orresponderá a la Secretaría Regional Ministerial de Salud autorizar y fiscalizar, dentro de su

territorio de competencia, la instalación de los locales destinados a la producción, elaboración,
envase, almacenamiento, distribución y venta de alimentos y de los mataderos y frigoríficos,
públicos y particulares.

Por su parte, el artículo 105 del Código dispone que le corresponderá a un reglamento (en este caso el
Sanitario de Alimentos) determinar:

“[l]as características que deberán reunir los alimentos o productos alimenticios destinados al
consumo humano, las condiciones sanitarias a las que deberá ceñirse su producción, importación,
internación, elaboración, envase, rotulación, almacenamiento, distribución y venta, las condiciones
especiales de uso, si fuere del caso, las de vigilancia de los alimentos especiales y los demás
requisitos sanitarios que deberán cumplir los establecimientos, medios de transporte y distribución
destinados a dichos fines.”.

A su vez, el Reglamento Sanitario de los Alimentos (artículo 74 y siguientes) establece las reglas para
la venta de determinados alimentos, fuera de los establecimientos tradicionales, es decir, en “puestos
emplazados en ferias libres, como también en los quioscos, casetas y carros que carezcan de
conexiones a las redes de agua potable, alcantarillado y los vendedores ambulantes”. Éstos sólo podrán
expender alimentos y bebidas envasados que provengan de fábricas autorizadas, que no requieran de
protección del frío o del calor.

En esta materia, considerando que los carros se ubican en lugares públicos, es pertinente tener a la
vista que la LOCM establece que es competencia de las autoridades edilicias la administración de los
bienes nacionales de uso público en cada comuna.

Referencias

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 Actualidad Jurídica (2022, 14 de febrero). Ley sanciona el comercio ilegal. Disponible en:
https://actualidadjuridica.doe.cl/ley-sanciona-el-comercio-ilegal/ (mayo, 2022).
 Comisión Gobierno y Régimen Interior de la Cámara de Diputadas y Diputados (2016). Informe
sobre el Proyecto de Ley que establece un sistema de autorización y el régimen de
administración de las ferias libres y los derechos de los comerciantes que ejercen sus actividades
profesionales en ellas (Boletín N° 3.428-06).
 Dictámenes de la Contraloría General de la República números 49.216-2017; 22.963-2010;
26.405-2018; 2.802-2019; 59.744-2011; 26.186-2012; 50.139-2008 y 41.979-206, disponibles
en: https://www.contraloria.cl/web/cgr/buscar-jurisprudencia (mayo, 2022).
 Tribunal Constitucional, sentencia 280-98, disponible en:
https://www.tribunalconstitucional.cl/ver2.php?id=338 (mayo, 2022).
 Maldonado, Fernanda Maldonado, et.al (BCN, 2016). Ferias Libres: regulación vigente y proyecto
de Ley en trámite.
 Meza-lopehandía, Matías (BCN, 2020). La situación de las hortaliceras mapuche en la ciudad de
Temuco.
 Nogueira, Héctor. (2005). Aspectos de una Teoría de los Derechos Fundamentales: La
Delimitación, Regulación, Garantías y Limitaciones de los Derechos Fundamentales. Ius et
Praxis, 11 (2): 15 – 64.

Textos normativos

 Decreto con Fuerza de Ley N° 1 de 2006 del Ministerio del Interior, fija el texto refundido,
coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.695 Orgánica de Municipalidades. Disponible en:
https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=251693 (mayo, 2022).
 Decreto Ley N° 825, de 1974. Ley sobre impuestos a las ventas y servicios. Disponible en:
https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=6369&idVersion=2022-04-01&idParte=8675389
(mayo, 2022).
 Código Sanitario. Disponible en:
https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=5595&idVersion=2021-10-28&idParte= (mayo,
2022).
 Ley N° 21.426 sobre comercio ilegal. Disponible en:
https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1172551 (mayo, 2022).
 Decreto con Fuerza de Ley N° 1 de 2009 del Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, fija
el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley del Tránsito. Disponible en:
https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1007469&idVersion=2022-02-
14&idParte=8795317 (mayo, 2022).
 Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. Disponible en:
https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=8201&idVersion=2022-02-28&idParte= (mayo,
2022).
 Reglamento Sanitario de los Alimentos (Decreto N° 977 de 1997 del Ministerio de Salud).
Disponible en: https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=71271 (mayo, 2022).

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Nota Aclaratoria
Asesoría Técnica Parlamentaria, está enfocada en apoyar preferentemente el trabajo de las Comisiones
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pretende contribuir a la certeza legislativa y a disminuir la brecha de disponibilidad de información y análisis entre
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