2.1.

3 Perú

Las concesiones en el sector transporte, se iniciaron en 1994 con la entrega de la carretera

Arequipa – Matarani a la empresa CONCAR S.A.15 Luego en el año 1998, el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones (MTC) aprobó 11 Redes Viales para ser concesionadas, como
parte de proceso de transferencias de actividades productivas del Estado al sector privado, con
el objeto de lograr una mayor eficiencia en la asignación de recursos así como al óptimo
mantenimiento de las vías rehabilitadas; con este objeto se crearon dos organismos uno para la
promoción (COPRI, que luego se llamó a partir del 2001, PROINVERSION) y el encargado de la
regulación y supervisión de las inversiones, OSITRAN. En base a estos acuerdos, el MTC decide
llevar adelante las dos primeras concesiones: (a) Red Vial N° 5: Lima-Huacho-Pativilca, Lima-
Canta-Unish; (b) Red Vial N°6: Lima-Ica, Pisco-Ayacucho encomendándole llevar a cabo este
proceso a la COPRI. Posteriormente estas dos redes viales se ejecutaron parcialmente: (a) Dv.
Ancón-Huacho-Pativilca y (b) Pte. Pucusana-Ica. La base legal cuando el Estado decidió delegar
en el sector privado la operación, mantenimiento, conservación y construcción de obras
públicas de infraestructura y de servicios público, estableció como única modalidad la
concesión, mediante Decretos legislativos N° 758 y 839, los cuales fueron compilados a través
del Texto Único Ordenado de las Normas con Rango de Ley que regulan la entrega en
Concesión al Sector Privado de las Obras Públicas de Infraestructura y de Servicios Públicos,
aprobado por Decreto Supremo N° 059-96-PCM. En mayo de 2008, a través del Decreto
Legislativo N° 1012, se dio inicio a una tercera fase de los procesos de promoción de la
inversión privada con el objeto de crear, desarrollar, mejorar, operar o mantener
infraestructura pública o proveer servicios públicos, a la que se denominó Asociación Público
Privada (APP) estableciendo otras modalidades como la asociación en participación, contratos
de gerencia, contratos de riesgo compartido, contratos de especialización, así como cualquier
otra modalidad contractual permitida por ley, además de la concesión. Estas pueden ser
autosostenibles (cuando no requieren de ningún aporte del Estado), o cofinanciadas, cuando
parte de la inversión la aporta el Estado. El proceso de concesión comienza con la
convocatoria y termina con la firma del contrato. Todo esto bajo la responsabilidad de
PROINVERSION. Antes de la convocatoria hay un trabajo previo de informes, estudios,
evaluaciones, opiniones y otros a cargo del MTC y del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF),
a fin de incorporar el proyecto a los procesos de promoción de la inversión privada. Luego de la
firma de contrato y durante todo el tiempo que dure la concesión sigue el proceso de
supervisión de la misma, a cargo de OSITRAN y del MTC. Actualmente existen 16 concesiones
de carreteras en el Perú, en el que el plazo promedio de estas concesiones es de 23 años,
aproximadamente. Del total de concesiones viales, seis son de tipo autosostenible y diez de
tipo cofinanciada. La entidad que supervisa a estas 16 concesiones es OSITRAN. En estas
concesiones, OSITRAN supervisa los avances de inversión, el cumplimiento de las obras en los
plazos establecidos, que se realice un correcto mantenimiento y señalización de las

vías, que se regulen las tarifas, se brinde un óptimo servicio y se atiendan las sugerencias,
reclamos y/o denuncias de los usuarios. Estas concesiones viales intervienen actualmente en
6,695 kilómetros y comprenden un 25% de la Red Vial Nacional. De acuerdo con OSITRAN, el
programa de concesiones viales ha generado una inversión comprometida acumulada de US$
4,598 millones al 2015, de la cual un 76% corresponde a inversión reconocida (US$ 3,470
millones). En el gráfico siguiente, se observa la evolución de dicha inversión y de los kilómetros
concesionados en los últimos años.
Cabe señalar que, debido a la naturaleza de APP, suele existir una participación activa del
Estado mediante la asunción de compromisos de pago por parte de la entidad pública, así
como aseguramientos del Estado en forma de garantías (financieras y no financieras). Estos
compromisos y garantías nacen de la relación contractual entre el sector público y el sector
privado. Es así que el sector público, normalmente a través de la entidad contratante, puede
asumir distintos tipos de compromiso para apoyar la viabilidad de un contrato de APP. Los
compromisos que el Estado ha asumido en los contratos de concesión de carreteras son las
siguientes:

i. Pago por Avance de Obra (PAO). Es la retribución que el concedente se

compromete a pagar al concesionario por el avance del hito o hitos ejecutados
correspondientes a las obras del proyecto.
ii. Pago Anual por Mantenimiento y Operación (PAMO). Para que el concesionario
pueda cobrar el PAMO debe cumplir con una serie de niveles de servicio y calidad;
el PAMO no será cancelado hasta que estos indicadores sean satisfechos.
iii. Retribución por Inversión (RPI). Esta definición es variable en función del tipo de
contrato. Aplica tanto a proyectos autofinanciados como a proyectos
cofinanciados. Se tratan de subvenciones al capital pagados en plazos diferidos.
iv. Retribución por Mantenimiento y Operación (RPMO): Es la retribución por costos
de operación y mantenimiento.

Cabe señalar que, de acuerdo con el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1362,
las APP autosostenibles son aquellas en las que las garantías financieras son
consideradas como mínimas si no superan el 5% del costo total de inversión, el 5%
del costo total del proyecto en caso de proyectos que no contengan componente
de inversión o cuando las garantías no financieras tienen probabilidad mínima o
nula (es decir, cuando la probabilidad de demandar cofinanciamiento no sea mayor
al 10% para cada uno de los primeros 5 años de vigencia de la cobertura de la
garantía prevista en el contrato). Por su parte, las APP cofinanciadas son aquellas
que requieren cofinanciamiento por parte del Estado. En caso de requerir garantías
financieras, éstas deben superar el porcentaje establecido del 5%; mientras que, en
caso de requerir garantías no financieras, éstas tengan una probabilidad
significativa de demandar cofinanciamiento (es decir, cuando la probabilidad de
demandar cofinanciamiento exceda los límites del 10% para cada uno de los
primeros 5 años de vigencia de la cobertura de la garantía prevista en el contrato).
En el caso de las concesiones autosostenibles, los primeros proyectos otorgados en
concesión fueron la Red Vial N° 5 en 2003 y la Red Vial N° 6 en el año 2005, las
cuales tuvieron como factor de competencia la mayor retribución al Estado.
Posteriormente, entre 2009 y 2013, se otorgaron en concesión la Red Vial N° 4,
Autopista del Sol, IIRSA Centro - Tramo 2 y el Tramo Vial: Dv. Quilca - La Concordia,
los cuales tuvieron factores de competencia relacionados con las mayores
inversiones en infraestructura (cantidad de kilómetros continuos de longitud de
segunda calzada, mayor extensión de segunda calzada, ejecución de obras
obligatorias y obras adicionales). En este tipo de concesiones, se les otorga a los
concesionarios la facultad de explotación de la infraestructura, la cual prevé el
cobro de tarifas de peaje a los usuarios con la finalidad de financiar las labores de
inversión, operación y mantenimiento de la carretera. Por su parte, en el caso de
las carreteras cofinanciadas, todos los proyectos fueron concesionados entre los
años 2005 y 2009, con excepción de la carretera Longitudinal de la Sierra - Tramo 2
que fue concesionada en el año 2014. Así, el factor de competencia de los
proyectos concesionados hasta el 2009 estuvo relacionado con el menor
cofinanciamiento solicitado (PAMO y/o PAO); mientras que en el caso de la
carretera Longitudinal de la Sierra - Tramo 2, se estableció un factor de
competencia relacionado con el menor monto por PAO, RPI y PAMO ofertados con
relación a los montos máximos determinados por el Estado. Las características
principales de los contratos de concesión de carreteras en Perú, se pueden
observar en el siguiente cuadro:

La estructura “cofinanciada” se ha utilizado para 12 proyectos con menos tráfico,

generalmente carreteras que cruzan la cordillera de los Andes para unir la costa
con las regiones menos ricas del Amazonas y la Sierra. Según estos contratos, el
Estado paga un monto anual a la empresa, que generalmente consiste en dos tipos
de pago. Primero, un pago por adelanto de obras (PAO - Pago Anual por Obras - o
PPO - Pago por Obras -), pagado una vez o durante los primeros años del contrato.
Segundo, un pago por mantenimiento y operación (PAMO - Pago Anual por
Mantenimiento y Operaciones -) pagado desde cierto punto de la concesión hasta
su finalización. Al igual que en el caso de las concesiones autosostenibles, los
proyectos de concesión cofinanciados deben efectuar un pago al regulador por
concepto de supervisión de obras equivalente a un porcentaje del monto de
inversión contemplado en el proyecto referencial para cada etapa. No obstante, no
se contemplan pagos por retribución al Estado o por derecho de concesión.
Problemática de la seguridad vial en las redes viales concesionadas

Los problemas relacionados con la seguridad vial de las concesiones es un tema especialmente
sensible. Como ya se mencionó, el número de accidentes en las carreteras concesionadas se ha
incrementado en los últimos años. La ocurrencia de accidentes genera altos costos asociados a
la morbilidad y mortalidad de pasajeros, así como por daños a la infraestructura y vehículos.
Dentro de las causas de accidentes se observa que muchas de las vías construidas se
proyectaron como una autopista de dos vías (por ejemplo, Red Vial N° 4, Red Vial N° 5; Red vial
N°6, entre otras); sin embargo, su ejecución no fue integral y al realizarse por etapas tuvo que
adecuarse inicialmente con señalización de doble vía en una sola, afectando la seguridad vial.
Adicionalmente al haberse mejorado las vías se ha incrementado la velocidad de los vehículos,
lo que incrementa la posibilidad de accidentes de tránsito. En el caso de la IIRSA Norte, entre el
2013 y 2016, el 58% de los accidentes fueron provocados por imprudencia del chofer y exceso
de velocidad, en la IIRSA Sur Tramo 5 y IIRSA Centro – Tramo 2, el exceso de velocidad fue
motivo del 43% y 38% respectivamente, considerando 3 de las concesiones con tránsito
elevado. Algunos contratos de concesión no se incluyen aspectos relacionados con la
seguridad vial; mientras que en otros si bien incluyen cláusulas referidas a temas de seguridad
vial, estos no desarrollan exigencias respecto a su supervisión y regulación del Estado.
Originalmente, dentro del marco de los contratos de concesión de carreteras, los
concesionarios se encontraban obligados a elaborar los Estudios Definitivos de Ingeniería de
cada una de las obras a su cargo y a ejecutarlos, acorde a los parámetros, niveles de servicio,
índices de serviciabilidad establecidos en los contratos de Concesión, así como en la normativa
técnica vigente sobre Seguridad Vial20.

Sin embargo, la referencia a inversiones en seguridad vial no era parte de las inversiones
iniciales, así por ejemplo, en el caso del Contrato de Concesión de la Red Vial N° 4, el primer
contrato de las redes viales autosostenibles, firmado en el año 2004, se incluía dentro de sus
cláusulas referencia a inversiones asociadas a temas de seguridad vial, aunque asociadas a
obras complementarias y obras nuevas que se deban hacer a fin de mejorar dicho aspecto
luego de la construcción de la nueva autopista. De igual forma, en lo que respecta a
concesiones cofinanciadas, la carretera IIRSA Norte, la red vial concesionada más extensa, cuyo
contrato se firmó en el año 2005, el tema de seguridad vial esta principalmente asociado a la
adición de obras complementarias las cuales deberán pasar por la aprobación del Concedente.
Similar trato se ha dado al resto de contratos firmados, que no incluyen cláusulas que regulen
la implementación inicial de obras de seguridad vial. La no inclusión de este tipo de cláusulas
se debió a que el diseño del contrato de concesión se desarrolló basado principalmente en un
enfoque de cobertura, mas no en aspectos relacionados a mayor seguridad vial. Así, conforme
a diagnostico efectuado por el MTC (2018), se han identificado los siguientes problemas en los
Contratos de Concesión en relación a la seguridad vial:

• Los estudios de ingeniería de detalle, elaborados tanto por el concedente como por el
concesionario, han sido aprobados considerando la normativa técnica vigente a la fecha de su
elaboración.

• Los Contratos de Concesión no prevén el componente de seguridad vial desarrollado en el

estudio definitivo.
• Los Concesionarios tienen la obligación de ejecutar las obras sobre la base de los estudios de
ingeniería definitivos aprobados por el concedente, sea que estos hayan sido elaborados por
este último o por el concesionario. Estos estudios incluyen un componente de seguridad vial.

• Los Contratos de Carreteras no regulan un mecanismo de actualización de la infraestructura

ejecutada frente a cambios normativos en materia de seguridad vial.

• Si bien los Contratos de Concesión prevén la posibilidad de la aplicación de cambios

normativos, sean de carácter general o sectorial, ello no implica que el concedente pueda
imponer al concesionario el cumplimiento de dichos cambios normativos a su cuenta costo y
riesgo.

Marco Legal de las Concesiones en Infraestructura Pública y Servicios Públicos

3.1. Decreto Legislativo N° 758 (publicado el 13 de noviembre de 1991) El Decreto
Legislativo N° 758 – Ley para la Promoción de las Inversiones Privadas en
Infraestructura de Servicios Públicos, fue el “primer intento” legislativo, desde la
década de los 90, para impulsar un régimen de entrega en concesiones en materia
de infraestructura pública y/o de servicios públicos.
Cabe señalar que en sus primeros años de vigencia esta norma no produjo
mayores efectos, puesto que todavía no se contaba con un marco legal,
constitucional e institucional suficiente para atraer la inversión privada y proceder
al otorgamiento de concesiones de este tipo. A continuación, comentaremos los
principales aspectos de esta norma: i) Concesiones de “obras de servicios
públicos”. En los Arts. 1, 3 y 4 de esta norma se señalaba que se podían otorgar
concesiones de “obras de servicios públicos”, percibiéndose confusión entre los
conceptos de infraestructura pública y el servicio público, confusión que sería
resuelta con normas posteriores. ii) Concepto de Concesión. En el Art. 5 se define a
la concesión como el acto administrativo por el cual el Estado le otorga el
aprovechamiento de una obra a un concesionario para la prestación de un servicio
público. En ese sentido, se le otorga al privado un derecho nuevo para realizar una
actividad de titularidad pública. En dicho artículo se establece también que los
contratos de concesión podían contener cláusulas de indemnización para el
concesionario en caso que el Estado suspenda, deje sin efecto o modifique la
concesión, pudiendo ser garantizadas las cláusulas indemnizatorias mediante
contratos con fuerza de ley. iii) Clasificación de las Concesiones.- En el Art. 9 se
estableció una clasificación de las concesiones en las siguientes categorías: i.
Onerosas ii. Gratuitas iii. Cofinanciadas iv. Mixtas Las concesiones onerosas y las
gratuitas son las más ampliamente conocidas y las que surgieron primero
históricamente. Son aquellas concesiones que se sostienen únicamente con el
cobro que les hacen a los usuarios para el uso de la infraestructura y/o el goce de
un servicio. Sobre ellas ya se pronunciaba Adam Smith en 1776 cuando señalaba:
“En diversas partes de Europa el peaje o derecho de esclusa sobre un canal es
propiedad de personas particulares, cuyo propio interés les obliga a mantener el
canal. Si no lo hacen, la navegación necesariamente se interrumpe por completo y
con ello todo el beneficio que podrían obtener a través de los peajes”.6 iv)
Precedente de las Iniciativas Privadas.- En el Art. 11 se introdujo de manera tímida
el que sería un precedente de las iniciativas privadas (Unsolicited Proposals) al
establecerse que las personas jurídicas podían presentar iniciativas de proyectos
para una concesión, pudiendo el organismo concedente optar por llevar a cabo
una licitación o un concurso. Se establece también un derecho al desempate (Right
to Match) entre la mejor oferta y el proponente de la iniciativa. Cabe señalar que
bajo el marco del Decreto Legislativo N° 758 tan solo se produjo el otorgamiento
de una concesión: la Concesión de la Rehabilitación y Mantenimiento de la
Carretera Arequipa – Matarani cuyo contrato se suscribió el 19 de septiembre de
1994. La concesión estuvo compuesta por tres tramos. Tramo I: Arequipa –
Empalme Panamericana Sur; Tramo II: Empalme Panamericana Sur – Matarani;
Tramo III: Vía de Evitamiento – Arequipa. Su objeto fue la rehabilitación de la
carretera, el mantenimiento de la misma, explotación del peaje y administración
general. El plazo del contrato fue de 74 meses y el monto de inversión fue de S/.
12.5 millones más IGV.7 Cabe agregar también que en esta norma no se previó una
institución especializada a cargo del otorgamiento de concesiones, estando la
conducción del proceso para el otorgamiento de la concesión señalada en el
párrafo anterior a cargo del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

3.2. Decreto Legislativo N° 839 (publicado el 20 de agosto de1996) Como se señaló

anteriormente, el Decreto Legislativo N° 758 no tuvo el impacto que se esperaba
en la promoción de las concesiones en el Perú. El Decreto Legislativo N° 839 – Ley
de Promoción de la Inversión Privada en Obras Públicas de Infraestructura y de
Servicios Públicos, se publicó luego de la entrada en vigencia de la Constitución
Política de 1993 y en un contexto en el cual se había estabilizado la economía del
país y se daban mejores condiciones para recibir inversión privada, tanto nacional
como extranjera.
Entre las principales disposiciones contenidas en este decreto legislativo,
destacamos las siguientes: i) La concesión como herramienta de promoción de la
inversión.- En el Art. 1 se declara de interés nacional la promoción de la inversión
privada en las obras públicas de infraestructura y de servicios públicos; y en el Art.
2 se declara que la modalidad bajo la cual se promueve la inversión privada es la
concesión. Con dicha declaración, resulta claro el enfoque decidido de esta norma
legal para el impulso de las concesiones en el país. ii) Organismo de promoción de
la inversión privada.- En el Art. 4 del decreto se dispuso la creación de PROMCEPRI
como el organismo a cargo de la promoción de la inversión privada en el Perú,
conformado, de acuerdo a lo señalado en el Art. 3, por una Dirección Ejecutiva y
Comités Especiales. Si bien es cierto que luego se determinaría que el organismo
encargado sería PROINVERSIÓN, lo importante es destacar que con este decreto
legislativo se instituyó un organismo autónomo para la promoción de las
inversiones, a diferencia del Decreto Legislativo N° 758, en donde se le asignaba
esa responsabilidad a cada ministerio. Esto último pudo ser una de las razones del
lento “despegue” de las concesiones en el Perú, puesto que cada ministerio tenía
múltiples ocupaciones y no le dedicaba recursos a la labor, novedosa en ese
entonces, de impulso de las concesiones. iii) Empoderamiento de PROMCEPRI
(luego PROINVERSIÓN).- El Art. 16 del decreto fue de una importancia
fundamental. En él se dispuso que las entidades del Estado debían adoptar los
acuerdos o actos necesarios para ejecutar las decisiones de PROMCEPRI y de los
Comités Especiales, sin excepción, presumiéndose que todas estas decisiones
tenían relación con la promoción de la inversión privada. De esta manera se
empoderó a PROMCEPRI para poder encaminar y concretar la promoción de la
inversión privada, estando los ministerios, por ejemplo, obligados a acatar los
acuerdos de PROMCEPRI. Quizás sin este empoderamiento no se hubiera podido
avanzar en el otorgamiento de concesiones de obras públicas de infraestructura y
de servicios públicos como se realizó en el período comprendido entre el 96 y el
2008. iv) Extensión de los Convenios de Estabilidad Jurídica.- En la Tercera
Disposición Complementaria del decreto se estableció que los Convenios de
Estabilidad Jurídica, a los que nos habíamos referido anteriormente, se extenderían
en el caso de las concesiones, por todo el plazo de vigencia de la concesión, y no
sólo por un plazo de 10 años, como estaba originalmente contemplado en los
Decretos Legislativos N° 662 y 757.

3.3. Decreto Supremo N° 059-96-PCM (publicado el 27 de diciembre de 1996)

Mediante el Decreto Supremo N° 059-93-PCM se aprobó el TUO (Texto Único
Ordenado) de las Normas con Rango de Ley que Regulan la Entrega en Concesión
al Sector Privado de las Obras Públicas de Infraestructura y de Servicios Públicos.
En el referido Decreto Supremo se unificó todas las normas con rango de ley que
hasta la fecha regulaban la entrega en concesión al sector privado de las obras
públicas de infraestructura y de servicios públicos, principalmente, los decretos
legislativos N° 758 y N° 839. Durante algo más de una década (hasta la dación del
Decreto Legislativo N° 1012 en el año 2008), ésta fue la norma de referencia que se
utilizó para el impulso y desarrollo de las concesiones de infraestructura y servicios
públicos en el Perú. Usualmente se abreviaba su denominación a “TUO de
Concesiones”.

3.4. Decreto Supremo N° 060-96-PCM (publicado el 28 de diciembre de 1996)

Mediante el Decreto Supremo N° 060-96-PCM se aprobó el Reglamento del TUO
de Concesiones señalado en el literal anterior. En el reglamento se detallaron
diversas disposiciones del TUO que permitieron la aplicación práctica de dicha
norma. Bajo este marco jurídico podemos citar algunas de las principales y más
representativas concesiones que se otorgaron en los primeros años de vigencia del
TUO de Concesiones: - Ferrocarriles del Sur, del Sur Oriente y del Centro, cuyos
contratos de concesión se suscribieron el 19 de julio de 1999 (los 2 primeros) y el
20 de septiembre de 1999 (el último). Estas concesiones fueron del tipo onerosas,
estableciéndose una retribución del 37.25% en los Ferrocarriles del Sur y Sur
Oriente, y del 24.75% en el Ferrocarril del Centro. El plazo de vigencia en el
contrato original era de 30 años. - El Aeropuerto Internacional Jorge Chávez, cuyo
contrato de concesión se suscribió el 14 de febrero de 2001. Esta concesión se
otorgó bajo la modalidad de onerosa. El Concesionario se comprometió a pagar al
Concedente una retribución del 46.51% de sus ingresos. El objeto de la concesión
fue la operación del aeropuerto, que se encontraba en curso, la prestación de los
servicios aeroportuarios, el mantenimiento y la realización de mejoras y
ampliaciones, entre las cuales destaca la construcción de la Segunda Pista de
Aterrizaje. El plazo de vigencia en el contrato original era de 30 años. - La Red Vial
05: Tramo Ancón – Huacho – Pativilca, cuyo contrato se firmó el 15 de enero de
2003. La concesión se otorgó bajo la modalidad de onerosa. El Concesionario se
obligó a pagar una retribución del 5.5% de sus ingresos por peaje. El objeto de la
concesión fue la operación y mantenimiento de la carretera, así como la
 construcción de la segunda calzada. El plazo de vigencia en el contrato original era
de 25 años. - El Eje Multimodal del Amazonas Norte, cuyo contrato se suscribió el
17 de junio de 2005. Esta fue una de las primeras concesiones que se otorgó en el
Perú bajo la modalidad de cofinanciada. El objeto de la concesión fue la
construcción, rehabilitación o mantenimiento, según corresponda, de un tramo
955 kms de carretera.8 - El nuevo terminal de contenedores del Callao – ZonaSur,
cuyo contrato fue suscrito el 24 de

La compañía Odebrecht ha llevado a cabo la ejecución de 24 proyectos de

infraestructura vial en nuestra nación. A continuación, compartimos detalles sobre doce
de las obras realizadas por esta empresa brasileña en nuestro territorio.

Mejoramiento de las condiciones de tránsito de 92 kms. de la carretera panamericana

norte. Tramo Piura – km 1064
Región: Piura

Construcción de la Línea 1 – Tramo 1 del Metro de Lima

Región: Lima
Inversión inicial: 428 millones

Vía de Evitamiento de Cusco

Región: Cusco
Inversión inicial: 445 millones

Carretera Camaná Desviación Quilca – Ilo – Tacna

Región: Tacna
Inversión inicial: 8,575 millones

Rehabilitación y mejoramiento de carretera empalme PE – 5N SISA

Región: San Martín

Construcción, rehabilitación, mantenimiento, operación y concesión del Eje Multimodal

Amazonas Norte
Región: Seis departamentos
Inversión inicial: 634 millones

Mantenimiento carretera Hualapampa-Huancabamba-Ayabaca

Región: Piura
Inversión inicial: 297 millones
Carretera Juliaca
Región: Puno

Rehabilitación, mejoramiento y construcción de 100 km. De carretera asfaltada

ubicada en los distritos de Shilla, Chaca y San Luis
Región: Ancash
Inversión inicial: 1,181 millones

Carretera Tingo María-Aguaytia Tramo II y Puente Chino - Aguaytia

Región: Ucayali

La concesionaria Rutas de Lima mejora y conserva la infraestructura vial de la

Panamericana Sur, Norte y Ramiro Prialé
Región: Lima
Inversión inicial: 1,097 millones

Construcción mantenimiento y concesión de la carretera interoceánica sur. Tramo 2

Región: Cusco
Inversión inicial: 884 millones

Se ha identificado un total de 53 transferencias de fondos que suman

aproximadamente 9 millones de dólares. Estas transacciones están vinculadas a 12
proyectos en Perú, así como a pagos que superan el millón 600 mil dólares destinados
a directivos de Odebrecht entre marzo y diciembre de 2014. Estas cifras representan
nuevas líneas de investigación en el caso peruano, que ya ha registrado alrededor de
50 millones de dólares en sobornos y contribuciones a campañas políticas hasta la
fecha.

Los envíos corresponden a los últimos meses de actividad del departamento de pagos
ilícitos de Odebrecht, ya que la operación Lava Jato estaba en pleno apogeo ese año,
culminando con la detención de Marcelo Odebrecht en junio de 2015. Por lo tanto, los
montos que exponemos en esta investigación desempeñan un papel significativo al
arrojar luz sobre un período que involucra numerosas transferencias hasta ahora
desconocidas para el Ministerio Público, y respecto de las cuales Odebrecht aún no ha
hecho confesiones.

Transferencias de la 'Caja 2' de Odebrecht relacionadas con proyectos en Perú

Hasta la fecha, Odebrecht había reconocido el pago de sobornos en proyectos como
los tramos 2 y 3 de la Interoceánica Sur, la Línea 1 del Metro de Lima, Costa Verde
Callao, Vía Evitamiento del Cusco y la carretera Carhuaz-Chacas-San Luis (Áncash).
No obstante, esta serie de investigaciones revela transferencias de dinero
provenientes del Departamento de Operaciones Estructuradas, asociadas a otras
cinco obras por aproximadamente 4 millones de dólares, realizadas entre marzo y
noviembre de 2014.

Destaca el caso del Gasoducto Sur Peruano, adjudicado durante el gobierno de

Ollanta Humala por más de 7 mil millones de dólares. Este proyecto se vincula a 17
transferencias de dinero en 2014, por más de 3 millones de dólares, y está asociado a
diez 'codinomes' o seudónimos utilizados por Odebrecht como intermediarios o
representantes de los beneficiarios finales de estos pagos ilícitos.

Además, se identifican transferencias asociadas al proyecto gasífero Kuntur, licitado

durante la gestión de Alan García, con dos transferencias que suman un poco más de
189 mil dólares. Asimismo, se destacan dos envíos de dinero al proyecto de irrigación
Chavimochic, el más significativo de la costa norte del Perú, con transferencias que
rondan el medio millón de dólares.

A estas tres obras se suman las transferencias de la 'Caja 2' vinculadas al proyecto de
irrigación Olmos, a cargo de la concesionaria H2O Olmos, liderada por Odebrecht, y la
obra Corredor Vial Hualapampa - Vado Grande, en Piura, ejecutada por la constructora
brasileña en conjunto con Obrainsa, empresa peruana investigada por el caso 'Club de
la Construcción'.

Los pagos se realizaron a través de sociedades offshore creadas por operadores

financieros de Odebrecht, como Klienfield Services, Velocity Construction and
Engineering LLP y Select Engineering Consulting and Services. En un tercer nivel de
la ruta del dinero, aparece Construmaq, propiedad del prófugo Gonzalo Monteverde,
señalada por el exoperador financiero de la 'Caja 2', Luiz Eduardo da Rocha Soares,
como una compañía utilizada para pagos de sobornos con montos en efectivo y
transferencias de dinero.

Se descubrió que de las 53 transferencias realizadas entre marzo y diciembre de 2014

por la 'Caja 2', vinculadas a proyectos y directivos de Odebrecht en Perú, 25 se
efectuaron a través de Construmaq, representando el 47 por ciento de los envíos. En
términos de montos, los pagos asociados a Construmaq alcanzan el 31 por ciento de
los más de 10 millones de dólares en transferencias del Departamento de Operaciones
Estructuradas.
Las planillas también revelan una transferencia de medio millón de dólares para Jorge
Barata, exsuperintendente de Odebrecht en Perú hasta 2012, y su sucesor en el
cargo, Ricardo Boleira, con transacciones financieras que superan el millón de dólares.

A lo largo de la investigación del caso Lava Jato, se ha identificado que los pagos a los
directivos de la compañía se realizaban a través de la 'Caja 2' como "bonos de éxito"
por la adjudicación de obras y en otros casos para sobornos a terceros, formando
parte de la 'caja chica' de las operaciones.

Los pagos están vinculados a 32 'codinomes', la mitad de los cuales corresponde a

operaciones financieras encubiertas relacionadas con obras por las cuales Odebrecht
no había admitido pagos de sobornos. La mayoría son seudónimos de intermediarios y
beneficiarios finales que la compañía deberá identificar según el acuerdo de
colaboración firmado con la Fiscalía peruana.

El acuerdo establece que si se identifican "nuevos hechos de relevancia penal, no

aceptados por la empresa en el marco de la colaboración penal", la empresa debe
informar de inmediato al Poder Judicial.

El rastro en el norte

En Drousys, el canal de comunicación intranet utilizado por Odebrecht para coordinar

los sobornos y entregarlos a intermediarios, se registran dos pagos por casi medio
millón de dólares y dos 'codinomes' relacionados con Chavimochic, una concesión
ganada por la empresa brasileña en diciembre de 2013, ahora bajo sospecha de las
autoridades anticorrupción.

Las transferencias realizadas en marzo y junio de 2014 coinciden con el período en el

cual el Consorcio Río Santa-Chavimochic, conformado por Odebrecht y la peruana
Graña y Montero, obtuvo la aprobación para la ejecución de la tercera etapa del
proyecto, que incluía la expansión del sistema de irrigación y la construcción de la
presa Palo Redondo, con una inversión compartida de 715 millones de dólares entre el
Estado y la empresa.

El tren capital

En Drousys, se encuentran pagos adicionales relacionados con presuntos sobornos

para el Metro de Lima, desconocidos hasta la fecha por las autoridades peruanas. El
beneficiario sería un nuevo funcionario público de alto nivel involucrado en las
decisiones sobre ese proyecto central del gobierno de Alan García.
Estos pagos, que suman un total de 552,631 dólares, se realizaron en marzo, abril y
junio de 2014, y están registrados en la misma planilla que contiene los depósitos a los
exfuncionarios encarcelados Edwin Luyo y Jorge Cuba, ya confesados por Odebrecht
y conocidos por el Equipo Especial del Ministerio Público.

Otros pagos desconocidos

La planilla paralela en el servidor Drousys contiene registros de transferencias de

dinero vinculadas a cinco obras concesionadas o adjudicadas a Odebrecht por
gobiernos regionales del Cusco, Callao y Áncash, así como por la Municipalidad de
Lima y el gobierno central.

La mayoría de estos pagos se canalizaron a través de Construmaq SAC, empresa del

peruano Gonzalo Monteverde Busalleu, encargado de gestionar y distribuir los
recursos ilícitos.

Normativa:

Decreto Legislativo Nº 1362 que regula la Promoción de la Inversión Privada mediante

Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos

Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1362, Decreto Legislativo que regula la

Promoción de la Inversión Privada mediante Asociaciones Público Privadas y
Proyectos en Activos

Ley N° 30230, Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos

y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país.

Decreto Supremo N° 136-2014-EF, Reglamento del Fondo de las Asociaciones Público

Privadas Cofinanciadas (Fondo APP).

Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

Decreto Supremo N° 059-96-PCM, TUO de la Ley de Concesiones [1] .

[1] Ha quedado derogado por el Reglamento del DL N° 1224-2015, excepto el primer y

segundo párrafo del artículo 19 y el artículo 22.

Marco Legal de las Concesiones en Infraestructura Pública y Servicios Públicos

Decreto Legislativo N° 758 (publicado el 13 de noviembre de 1991)

El Decreto Legislativo N° 758, también conocido como la Ley para la Promoción de las
Inversiones Privadas en Infraestructura de Servicios Públicos, marcó un primer intento
legislativo en la década de los 90 para establecer un régimen de concesiones en
infraestructura y servicios públicos. En sus primeros años, esta norma tuvo limitados
efectos debido a la falta de un marco legal, constitucional e institucional adecuado
para atraer la inversión privada. Algunos aspectos relevantes de esta normativa
incluyen:

 Concesiones de "obras de servicios públicos": Se permitían concesiones

de "obras de servicios públicos" según los Artículos 1, 3 y 4, generando
inicialmente confusión entre los conceptos de infraestructura pública y servicio
público, aclarada posteriormente con normativas subsiguientes.

 Concepto de Concesión: Se definía la concesión como el acto administrativo

mediante el cual el Estado otorgaba a un concesionario el aprovechamiento de
una obra para la prestación de un servicio público. Los contratos podían
contener cláusulas de indemnización para el concesionario en caso de
suspensión, anulación o modificación de la concesión por parte del Estado.

 Clasificación de las Concesiones: Se establecía una clasificación en

concesiones onerosas, gratuitas, cofinanciadas y mixtas. Las onerosas y
gratuitas, sostenidas por los cobros a los usuarios, eran las más conocidas
históricamente.

 Precedente de las Iniciativas Privadas: Se introdujo tímidamente el

precedente de las iniciativas privadas, permitiendo a personas jurídicas
presentar proyectos para concesión, con la opción para el organismo
concedente de optar por licitación o concurso. Además, se estableció un
derecho al desempate entre la mejor oferta y el proponente de la iniciativa.

Bajo esta normativa, solo se concedió un proyecto: la Rehabilitación y Mantenimiento

de la Carretera Arequipa – Matarani, firmada en 1994.

Decreto Legislativo N° 839 (publicado el 20 de agosto de 1996)

Ante el limitado impacto del Decreto Legislativo N° 758, el Decreto Legislativo N° 839,
denominado Ley de Promoción de la Inversión Privada en Obras Públicas de
Infraestructura y de Servicios Públicos, se publicó en un contexto de estabilización
económica y mejores condiciones para atraer inversión privada. Sus disposiciones
destacables incluyen:

 La Concesión como Herramienta de Promoción: Se declara de interés

nacional la promoción de la inversión privada en obras públicas de
 infraestructura y servicios públicos, destacando la concesión como modalidad
para fomentar dicha inversión.

 Organismo de Promoción de la Inversión Privada: Se crea PROMCEPRI

como organismo autónomo encargado de la promoción de la inversión privada
en el país, diferenciándose del enfoque anterior que asignaba esa
responsabilidad a cada ministerio.

 Empoderamiento de PROMCEPRI (luego PROINVERSIÓN): El artículo 16

otorga a PROMCEPRI el poder de dirigir y concretar la promoción de la
inversión privada, con las entidades del Estado obligadas a acatar sus
decisiones relacionadas con la promoción de la inversión privada.

 Extensión de los Convenios de Estabilidad Jurídica: Se dispone que los

Convenios de Estabilidad Jurídica se extiendan por todo el plazo de la
concesión, superando la limitación original de 10 años.

Decreto Supremo N° 059-96-PCM (publicado el 27 de diciembre de 1996)

Mediante este decreto supremo, se aprueba el Texto Único Ordenado (TUO) de las
Normas con Rango de Ley que Regulan la Entrega en Concesión al Sector Privado de
las Obras Públicas de Infraestructura y de Servicios Públicos. Este TUO de
Concesiones unifica las normas existentes hasta la fecha, principalmente los decretos
legislativos N° 758 y N° 839, y se convierte en la referencia principal para impulsar las
concesiones en el país hasta la dación del Decreto Legislativo N° 1012 en 2008.

Decreto Supremo N° 060-96-PCM (publicado el 28 de diciembre de 1996)

Este decreto supremo aprueba el Reglamento del TUO de Concesiones, detallando

disposiciones que permiten la aplicación práctica de dicha normativa. Bajo este marco
jurídico, se llevan a cabo diversas concesiones representativas en los primeros años
de vigencia del TUO de Concesiones, incluyendo proyectos como Ferrocarriles del
Sur, Aeropuerto Internacional Jorge Chávez, Red Vial 05, Eje Multimodal del
Amazonas Norte, y el nuevo terminal de contenedores del Callao – Zona Sur, entre
otros.

Problemática de la seguridad vial en las redes viales concesionadas

Los problemas relacionados con la seguridad vial de las concesiones es un tema

especialmente sensible. Como ya se mencionó, el número de accidentes en las
carreteras concesionadas se ha incrementado en los últimos años. La ocurrencia de
accidentes genera altos costos asociados a la morbilidad y mortalidad de pasajeros,
así como por daños a la infraestructura y vehículos. Dentro de las causas de
accidentes se observa que muchas de las vías construidas se proyectaron como una
autopista de dos vías (por ejemplo, Red Vial N° 4, Red Vial N° 5; Red vial N°6, entre
otras); sin embargo, su ejecución no fue integral y al realizarse por etapas tuvo que
adecuarse inicialmente con señalización de doble vía en una sola, afectando la
seguridad vial. Adicionalmente al haberse mejorado las vías se ha incrementado la
velocidad de los vehículos, lo que incrementa la posibilidad de accidentes de tránsito.
En el caso de la IIRSA Norte, entre el 2013 y 2016, el 58% de los accidentes fueron
provocados por imprudencia del chofer y exceso de velocidad, en la IIRSA Sur Tramo
5 y IIRSA Centro – Tramo 2, el exceso de velocidad fue motivo del 43% y 38%
respectivamente, considerando 3 de las concesiones con tránsito elevado. Algunos
contratos de concesión no se incluyen aspectos relacionados con la seguridad vial;
mientras que en otros si bien incluyen cláusulas referidas a temas de seguridad vial,
estos no desarrollan exigencias respecto a su supervisión y regulación del Estado.
Originalmente, dentro del marco de los contratos de concesión de carreteras, los
concesionarios se encontraban obligados a elaborar los Estudios Definitivos de
Ingeniería de cada una de las obras a su cargo y a ejecutarlos, acorde a los
parámetros, niveles de servicio, índices de serviciabilidad establecidos en los contratos
de Concesión, así como en la normativa técnica vigente sobre Seguridad Vial20.

Sin embargo, la referencia a inversiones en seguridad vial no era parte de las

inversiones iniciales, así por ejemplo, en el caso del Contrato de Concesión de la Red
Vial N° 4, el primer contrato de las redes viales autosostenibles, firmado en el año
2004, se incluía dentro de sus cláusulas referencia a inversiones asociadas a temas
de seguridad vial, aunque asociadas a obras complementarias y obras nuevas que se
deban hacer a fin de mejorar dicho aspecto luego de la construcción de la nueva
autopista. De igual forma, en lo que respecta a concesiones cofinanciadas, la
carretera IIRSA Norte, la red vial concesionada más extensa, cuyo contrato se firmó en
el año 2005, el tema de seguridad vial esta principalmente asociado a la adición de
obras complementarias las cuales deberán pasar por la aprobación del Concedente.
Similar trato se ha dado al resto de contratos firmados, que no incluyen cláusulas que
regulen la implementación inicial de obras de seguridad vial. La no inclusión de este
tipo de cláusulas se debió a que el diseño del contrato de concesión se desarrolló
basado principalmente en un enfoque de cobertura, mas no en aspectos relacionados
a mayor seguridad vial. Así, conforme a diagnostico efectuado por el MTC (2018), se
han identificado los siguientes problemas en los Contratos de Concesión en relación a
la seguridad vial:
• Los estudios de ingeniería de detalle, elaborados tanto por el concedente como por el
concesionario, han sido aprobados considerando la normativa técnica vigente a la
fecha de su elaboración.

• Los Contratos de Concesión no prevén el componente de seguridad vial desarrollado

en el estudio definitivo.

• Los Concesionarios tienen la obligación de ejecutar las obras sobre la base de los
estudios de ingeniería definitivos aprobados por el concedente, sea que estos hayan
sido elaborados por este último o por el concesionario. Estos estudios incluyen un
componente de seguridad vial.

• Los Contratos de Carreteras no regulan un mecanismo de actualización de la

infraestructura ejecutada frente a cambios normativos en materia de seguridad vial.

• Si bien los Contratos de Concesión prevén la posibilidad de la aplicación de cambios

normativos, sean de carácter general o sectorial, ello no implica que el concedente
pueda imponer al concesionario el cumplimiento de dichos cambios normativos a su
cuenta costo y riesgo.