LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE EN EL LICENCIAMIENTO AMBIENTAL

DE LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA EN COLOMBIA

BEATRIZ DEL SOCORRO HERNÁNDEZ ALMANZA

UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

FACULTAD DE DERECHO
BOGOTÁ D.C.
2022.
LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE EN EL LICENCIAMIENTO AMBIENTAL
DE LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA EN COLOMBIA

BEATRIZ DEL SOCORRO HERNÁNDEZ ALMANZA

Tesis para optar por el título de Maestría en Derecho Estado énfasis en Derecho de los
Recursos Naturales

Director.
DR. ÁLVARO OSORIO SIERRA

UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

FACULTAD DE DERECHO
BOGOTÁ D.C.
2022.
 Tesis para optar por el título de Magister en Maestría en Derecho Estado énfasis en
Derecho de los Recursos Naturales

DEPARTAMENTO DE DERECHO DEL MEDIO AMBIENTE

FACULTAD DE DERECHO

Rector: Doctor Hernando Parra Nieto

Secretario general: Doctor José Fernando Rubio.

Director Departamento de
Derecho del Medio Ambiente: Dra. María del Pilar García Pachón.

Director de Tesis: Doctor Ávaro Osorio Sierra.

Jurado: Dr. Javier Alfredo Molina Roa

 Dedicatoria:
A mis hijos Andrés, Sebastián y Sara, por su permanente e incondicional consejo y apoyo,
porque ellos me motivan a ser mi mejor versión para ser su ejemplo.
A mi hermana Nuni quien para entretenerse durante a su penosa enfermedad dedicó parte de su
tiempo a recopilar los actos administrativos que soportaron el análisis inicial que motivó esta
investigación, desde donde esté hace parte de este proceso.
 Agradecimientos:
En primer lugar, quiero agradecer el permanente consejo y las recomendaciones del Dr. Álvaro
Osorio quien pacientemente me acompañó para asegurar que una ingeniera no se perdiera en el
alcance jurídico de esta investigación, sin sus aportes hubiera sido imposible mantenerme en el
camino.
A Integral S.A. que patrocinó parte de esta aventura y a mis compañeros de trabajo que, de
alguna manera, padecieron mi entusiasmo (a veces excesivo) en poner a prueba algunos
conceptos mientras estaban en construcción. En particular a Jorge Gil que tuvo la tragedia de
leer los primeros borradores y a Tatiana que me ayudó con la edición final.
Imposible no agradecer la paciencia de la Dra. Ángela Amaya y su constante acompañamiento
durante el trabajo de investigación. También a mis compañeras de estudio que son abogadas, y
que me permitieron compartir el gusto por el derecho.
Definitivamente, mi eterno agradecimiento a mi familia por su apoyo, compañía y confianza, en
especial a mis padres que me enseñaron que nunca dejamos de aprender.
 TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………………………1
1 BREVE APROXIMACIÓN A LOS TÉRMINOS DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE
DESASTRE..................................................................................................................... 8
1.1 EL CONCEPTO DE DESASTRE.................................................................................. 13
1.2 EL CONCEPTO DE RIESGO ....................................................................................... 15
2 RÉGIMEN JURÍDICO E INSTITUCIONALIDAD DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE
DESASTRE EN COLOMBIA ....................................................................................... 19
2.1 CONTEXTO INTERNACIONAL ................................................................................. 19
2.2 CONTEXTO NACIONAL ............................................................................................ 22
2.3 POLÍTICA NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE – LEY
1523 DE 2112................................................................................................................ 28
2.3.1 Principios de la gestión del riesgo de desastre ................................................................ 31
2.3.2 Estructura e instituciones de la gestión del riesgo de desastre ......................................... 33
2.4 DECRETO 2157 DE 2017 ............................................................................................. 36
3 LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE EN LOS ESTUDIOS AMBIENTALES 40
3.1 IMPACTO AMBIENTAL Y RIESGO DE DESASTRE NO SON LO MISMO ............. 43
3.2 ¿PREVENCIÓN O PRECAUCIÓN EN LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE?
...................................................................................................................................... 49
3.3 LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE EN EL DIAGNÓSTICO AMBIENTAL
DE ALTERNATIVAS (DAA) ....................................................................................... 53
3.3.1 Términos de referencia para DAA expedidos en 2006 .................................................... 54
3.3.2 Términos de referencia para DAA expedidos entre 2016 y 2018 .................................... 56
3.4 LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE EN EL ESTUDIO DE IMPACTO
AMBIENTAL (EIA)...................................................................................................... 59
4 LA EVALUACIÓN DE LOS PLANES DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE
EN EL TRÁMITE DE LICENCIAMIENTO AMBIENTAL .......................................... 66
4.1 EVALUACIÓN DE LA AUTORIDAD NACIONAL VS AUTORIDADES
REGIONALES .............................................................................................................. 69
4.2 ANÁLISIS DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN PROYECTOS LICENCIADOS –
EFICACIA DEL PROCESO DE EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO .......................... 78
4.2.1 Hidrocarburos ................................................................................................................ 79
4.2.2 Minería .......................................................................................................................... 80
4.2.3 Energía .......................................................................................................................... 82
4.2.4 Portuario ........................................................................................................................ 85
4.2.5 Infraestructura ............................................................................................................... 85
4.2.6 Rellenos sanitarios ......................................................................................................... 87
4.2.7 Tratamiento de aguas residuales domésticas ................................................................... 87
5 CONCLUSIONES ......................................................................................................... 90
6 BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................... 93
7 JURISPRUDENCIA ...................................................................................................... 99
 LISTA DE TABLAS
Tabla 1 Proyectos, obras y actividades asociados con infraestructura sometidos al régimen de
licenciamiento ambiental en Colombia según el Decreto 1076 de 2015, artículos
2.2.2.3.2.2 y 2.2.2.3.2.3. ................................................................................................ 4
Tabla 2 Metas del Marco de Acción de Sendai .......................................................................... 20
Tabla 3 Principios de la gestión del riesgo de desastre ............................................................... 31
Tabla 4. Listado de términos de referencia para Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA)
vigentes a abril de 2020 ............................................................................................... 54
Tabla 5. Listado de términos de referencia para Estudio de Impacto Ambiental (EIA) vigentes a
abril de 2020................................................................................................................ 60
Tabla 6. Contenidos del PGRDEPP según el Decreto 2157 de 2017 y del plan de gestión del
riesgo en la Metodología general para la elaboración y presentación de estudios
ambientales (MADS, 2018). ........................................................................................ 62
 LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Esquema de la evaluación del riesgo............................................................................ 11

Figura 2 Esquema de la Ley 1523 de 2012 ............................................................................... 29
Figura 3 Estructura para la gestión del riesgo de desastres en Colombia .................................... 34
Figura 4 Contenido de la etapa de formulación del PGRDEPP según el Decreto 2157 de 2017.. 37
Figura 5 Contenido del proceso de Conocimiento del riesgo de desastre según el Decreto 2157 de
2017 .......................................................................................................................... 38
Figura 6 Contenido del proceso de Reducción del riesgo de desastre según el Decreto 2157 de
2017 .......................................................................................................................... 39
Figura 4 Escenarios de impacto ambiental vs escenario de riesgo de desastre con base en el
Decreto 2157 de 2027 y la MGEPEA ........................................................................ 45
 LISTA DE SÍMBOLOS Y ABREVIATURAS

AEROCIVIL Aeronáutica Civil

ANLA Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CAR Corporación Autónoma Regional
CAS Corporación Autónoma Regional de Santander
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas
CITES
de Fauna y Flora Silvestres
COP Contaminantes orgánicos persistentes
CORPOMAG Corporación Autónoma Regional del Magdalena
CVS Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge
DAA Diagnóstico Ambiental de Alternativas
DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DIMAR Dirección General Marítima y Portuaria
DIRDN Decenio Internacional para la Prevención de los Desastres Naturales
DNP Departamento Nacional de Planeación
EIA Estudio de Impacto Ambiental
EIRD Estrategia Internacional de Reducción de Desastres
EMRE Estrategias Municipales de Respuesta
EOT Esquema de Ordenamiento Territorial
GTC Guía Técnica Colombiana
ICA Informe de Cumplimiento Ambiental
IDEAM Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media
IFRC
Luna Roja
IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi
Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras José Benito Vives de
INVEMAR
Andréis
ISO International Organization for Standardization
MADS Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Metodología General para la Elaboración y Presentación de Estudios
MGEPEA
Ambientales
NTC Norma Técnica Colombiana
ONU Organización de Naciones Unidas
PCH Pequeña Central Hidroeléctrica
PEC Plan de Emergencia y Contingencia
Plan de Gestión del Riesgo de Desastres de Entidades Públicas y
PGRDEPP
Privadas
PIB Producto Interno Bruto
PINES Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos
PMGRD Planes Municipales de Gestión del Riesgo
PMU Puesto de Mando Unificado
PNGRD Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
POT Plan de Ordenamiento Territorial
PBOT Plan Básico de Ordenamiento Territorial
PRA Plan de Recuperación Ambiental
PTAR Planta de Tratamiento de Aguas Residuales
RAE Real Academia de la Lengua Española
SGC Servicio Geológico Colombiano
SINA Sistema Nacional Ambiental
SNGRD Sistema Nacional de Riesgo de Desastres
SSEE Servicios Ecosistémicos
TdR Términos de Referencia
UNDRR Oficina de las Naciones Unidas para Reducción de Riesgo de Desastres
UNGRD Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
 INTRODUCCIÓN
El objeto de este trabajo de investigación es estudiar la eficacia del proceso de evaluación de la
gestión del riesgo de desastre en el procedimiento de licenciamiento ambiental de los proyectos
que involucran la construcción y operación de obras de infraestructura en Colombia. O, dicho de
otra manera, se trata de identificar el marco jurídico de la gestión del riesgo de desastre que
soporta las decisiones de las autoridades ambientales, cuando otorgan, niegan o modifican
licencias ambientales, y la manera en la cual es desarrollado por los beneficiarios y las
autoridades.
El interés personal por investigar este tema surgió con la expedición del Decreto 2157 de 2017,
que reglamenta el artículo 42 de la Ley 1523 de 20121. Este decreto establece las directrices y el
contenido del Plan de Gestión del Riesgo de Desastres de Entidades Públicas y Privadas
(PGRDEPP) que deben elaborar todas las entidades (públicas y privadas) encargadas de la
prestación de servicios públicos, que ejecuten obras civiles mayores o que desarrollen
actividades industriales o de otro tipo que puedan significar riesgo de desastre para la sociedad.
Estos cambios normativos, así como el amplio despliegue de información que los diferentes
medios realizan a la frecuente ocurrencia de desastres, ponen en el escenario el tema y obligan a
las autoridades ambientales, dueños de los proyectos, entidades contratantes, entes territoriales,
comunidades, consultores, diseñadores, interventores y constructores, y en general, a todas las
partes interesadas, a conocer a fondo estas regulaciones, como instrumento para precaverlos; o,
al menos, reducir sus efectos.
El cubrimiento mediático evidencia que el acontecimiento de situaciones de emergencia o
desastre se presenta tanto en el ámbito nacional como en el internacional, tanto en proyectos
menores y en los de gran magnitud, como aquellos que por ley se encuentran sometidos al
régimen de licenciamiento ambiental. Entonces, la materialización del riesgo de desastre es real;
y, no es exclusiva de grandes proyectos, cualquiera sea su ubicación geográfica y pueden afectar
tanto a aquellos que fueron ya construidos, como a los que se encuentran en ejecución.
En cada temporada invernal los medios reportan personas e infraestructura afectada por
crecientes súbitas, avenidas torrenciales, inundaciones (tanto en zona rural como urbana),
comunidades incomunicadas por caída de puentes, heladas que afectan o destruyen cultivos y
plantaciones, deslizamientos que interrumpen vías o represan corrientes de agua, etc.2; mientras

1
La Ley 1523 de 2012 adopta la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (PNGRD) y establece el Sistema Nacional
de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD) y las actuaciones en caso de materialización de desastre. Artículo 42. Análisis
específicos de riesgo y planes de contingencia. Todas las entidades públicas o privadas encargadas de la prestación de servicios
públicos, que ejecuten obras civiles mayores o que desarrollen actividades industriales o de otro tipo que puedan significar
riesgo de desastre para la sociedad, así como las que específicamente determine la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo
de Desastres, deberán realizar un análisis específico de riesgo que considere los posibles efectos de eventos naturales sobre la
infraestructura expuesta y aquellos que se deriven de los daños de la misma en su área de influencia, así como los que se deriven
de su operación. Con base en este análisis diseñará e implementarán las medidas de reducción del riesgo y planes de
emergencia y contingencia que serán de su obligatorio cumplimiento.
2
A manera de ejemplo, en https://www.eltiempo.com/noticias/ola-invernal-en-colombia: comunidad en Caldas, incomunicada
tras caída de puente del Pintado (2017); lluvias dejan 2.058 viviendas afectadas en Santa Marta (2018); alerta en 12 municipios
de Santander por temporada invernal (2018); gobernador de Vichada pide ayuda ante emergencias por inundaciones (2018); sigue
emergencia en Guainía por inundaciones (2018);lluvias provocan deslizamiento e inundaciones en 20 barrios de Ibagué (2019);
lluvias causan emergencias en vías de Norte de Santander (2020); la solicitud de defensoría para atender emergencia invernal en
Chocó; denuncian ayudas insuficientes en La Guajira tras ola invernal (2020); creciente del río Combeima arrasó con unas 40
viviendas en Ibagué (2021); el invierno, otro dolor de cabeza de la comunidad de Ituango (Antioquia) 2022; el Valle del Cauca

1
que en verano, en particular, cuando se presenta el fenómeno El Niño están a la orden del día
incendios forestales y la repercusión negativa en el sector agropecuario: variaciones en el
rendimiento de algunos cultivos, disminución del caudal de los ríos, incremento en el riesgo de
incendios forestales y posibles racionamientos de agua, tanto para riego, consumo animal y
humano” (MinAgricultura, 2022).
Las noticias frecuentemente reportan situaciones de contingencia o de desastre en proyectos que
no son del tipo de los contemplados en el régimen de licenciamiento ambiental, tal como el caso
del edificio Space en Medellín (Tamayo, 2017) o el desplome de puentes peatonales en
Colombia (Redacción El Tiempo, 1999) y (Colprensa, 2018), en Estados Unidos (CNN, 2018) y
otro en Indonesia (LaVerdad, 2020). En carreteras, frecuentemente, se reportan situaciones de
contingencia: en las vías que comunican a los llanos orientales de Colombia, tanto la antigua
como la nueva, incluyendo el colapso del puente Chirajara (Revista Semana, 2018); y derrumbes
en corredores viales nuevos como la Concesión Vial del Pacífico (WRadio, 2019) en el túnel de
El Toyo (El Tiempo, 2019) y en la autopista Bogotá Medellín (El Tiempo, 2020), sólo por
mencionar algunos casos.
De igual manera, en el contexto internacional se reportan eventos de contingencia, como: la
rotura de una presa en la localidad de Brumadinho, en el estado de Minas Gerais en Brasil (AFP,
Emol.com, 2019), o el mayor desastre ambiental en la historia de Brasil, ocurrido en 2015 en
Mariana, otra localidad de Minas Gerais, en donde también se rompió una presa de relaves
operada por el primer productor mundial de mineral de hierro (AFP, ElTiempo.com, 2019); en
2014 en México ocurrió el derrame de 40 mil metros cúbicos de sulfato de cobre acidulado en
los ríos Sonora y Bacanuchi procedentes de una instalación minera de cobre (El Semanario Sin
Límites, 2014). Y, por supuesto, también se deben mencionar derrames de petróleo, ocasionados
por cargueros y plataformas, en el golfo Pérsico, en el golfo de México, en la Isla Mauricio y en
el golfo de Maracaibo, entre otros muchos lugares.
En la prensa de Colombia se encuentran noticias de derrumbes en minas subterráneas e incendios
en instalaciones industriales. Fueron de gran revuelo, en 2013, el incidente de la barcaza TS-115
ocurrido en el puerto de Drummond en Santa Marta (Revista Semana, 2013); en marzo de 2018,
el derrame en el pozo Lizama 158 (Semana, 2018); y en abril de 2018 el taponamiento de uno de
los túneles de desviación en el proyecto Hidroeléctrico Ituango (El Tiempo., 2018), al margen de
algunos reincidentes como los deslizamientos ocurridos en el relleno Doña Juana, tres de ellos de
gran magnitud: el primero, sucedido en 1997 que taponó el río Tunjuelo; el segundo en 2017; y
el tercero, en mayo de 2020, provocó la caída de aproximadamente 100.000 m3 de residuos en un
sector que, a pesar de encontrarse en fase de abandono, produjo afectaciones a los habitantes de
alrededor de cuarenta barrios (El Tiempo, 2020) y (Semana, 2020). En el pasado más lejano,
también se han presentado situaciones de contingencia en proyectos sometidos al régimen de
licenciamiento ambiental, como el caso del derrumbe en el túnel Ventana-Simaya del complejo
Chingaza (Muñoz, 1997).
Para el objetivo de este trabajo, el conocimiento de casos en el contexto internacional o de
proyectos no sometidos al régimen de licenciamiento ambiental tiene utilidad, en tanto permite

sigue en alerta por la ola invernal (2022); Colombia, en riesgo de desastres naturales pese a inversión de $11 billones (2022);
muro colapsó por lluvias y obligó a evacuar a 35 familias en Bucaramanga, Santander (2022); Cundinamarca declara alerta roja
en algunos municipios por fuertes lluvias (2022).

2
una aproximación muy cercana a la afirmación de que en el pasado los desastres estaban
exclusivamente relacionados con fenómenos naturales mientras que, en la actualidad, cada vez
más, están asociados a las actividades antrópicas, a las consecuencias de ellas o a la ocupación
que las comunidades humanas hacen del territorio (Beck, 1998).
Como consecuencia de ello, algunos autores, desde la década del ochenta del siglo pasado, han
cuestionado el concepto de “desastre natural” y de plano negado la existencia de fenómenos
susceptibles de ser calificados de esa manera, pues al margen de resultar un término equívoco,
aseguran que un fenómeno natural es “cualquier expresión que adopta [la naturaleza] como
resultado de su funcionamiento interno” (Maskrey, 1993 p.2 en (Rojas F., 2015) y no siempre
detona en desastre por lo que “el desastre es el resultado de una sociedad incapaz de adaptarse
a las dinámicas propias del territorio y de ocuparlo sin destruirlo” (Rojas F., 2015),
refiriéndose, entonces, a la posibilidad, y necesidad, de entender las condiciones o situaciones en
las cuales se tiene la potencialidad de generar desastres entendidos, conforme su definición de la
Ley 1523 de 2012 como el “resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios
eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de
vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la
prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas materiales,
económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las
condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, que exige del Estado y del sistema
nacional ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción”3.
En la medida en que evoluciona la sociedad, progresivamente, las tecnologías y las obras de
infraestructura tienen mayores dimensiones o mayor complejidad constructiva, pudiendo generar
efectos secundarios o riesgos aún desconocidos, que, cuando se materializan, pueden afectar la
vida, los servicios públicos y sociales, y las actividades productivas de las comunidades, así
como también a los ecosistemas naturales y demás componentes del medio ambiente. Es una
realidad que los proyectos cada vez más se ubican en sitios menos intervenidos o estudiados, lo
cual representa un reto importante tanto para las empresas que los ejecutan, los consultores que
elaboran los estudios ambientales y la autoridad que los evalúa y hace el seguimiento, durante las
diferentes etapas: construcción, la operación y el cierre. Entendiendo que “Un proyecto, obra o
actividad incluye la planeación, emplazamiento, instalación, construcción, montaje, operación,
mantenimiento, desmantelamiento, abandono y/o terminación de todas las acciones, usos del
espacio, actividades e infraestructura relacionados y asociados con su desarrollo” 4.
Para este trabajo resultan de interés los proyectos, obras y actividades que involucran el diseño,
construcción y operación de infraestructura de los diferentes sectores económicos, y que, según
el Decreto 1076 de 20155 están sometidos al régimen de licenciamiento ambiental (Ver Tabla 1),
los cuales, por definición, tienen el potencial de producir un “deterioro grave a los recursos
naturales renovables o al medio ambiente…”6, lo cual puede ser el resultado de los impactos
3
Ley 1523 de 2012, numeral 8 del artículo 4. Definiciones.
4
Decreto 1076 de 2015, artículo 2.2.2.3.1.1
5
Decreto 1076 de 2015, artículos artículo 2.2.2.3.3.1, establece que únicamente están sujetos al trámite de licencia ambiental los
proyectos, obras o actividades listados en los artículos 2.2.2.3.3.2 y 2.2.2.3.3.3 del mismo decreto.
6
Ley 99 de 1993, artículo 49: “la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad,
que de acuerdo con la Ley y los reglamentos pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio
ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de una Licencia Ambiental”.

3
ambientales ocasionados en condiciones normales de operación y, sin lugar a dudas, también
lleva inmersa la connotación de que tales deterioros podrían ocurrir en escenarios de desastre; es
decir, cuando se materializan amenazas que coinciden en el tiempo y el espacio con
componentes del medio ambiente y las comunidades expuestas y vulnerables.
Tabla 1 Proyectos, obras y actividades asociados con infraestructura sometidos al régimen de
licenciamiento ambiental en Colombia según el Decreto 1076 de 2015, artículos 2.2.2.3.2.2 y
2.2.2.3.2.3.
Obras/Sector/Actividad Sometidos al Régimen de Licenciamiento Ambiental
Construcción de vías, perforación exploratoria, explotación, instalaciones de bombeo
Sector hidrocarburos y/o reducción de presión y obras de transporte de hidrocarburos, terminales de entrega,
estaciones de transferencia y construcción y operación de refinerías.
Explotación de carbón, materiales de construcción y arcillas o minerales industriales no
Sector minero
metálicos, minerales metálicos y piedras preciosas y semipreciosas y otros minerales.
Construcción y operación de centrales generadoras de energía eléctrica con capacidad
instalada superior a 10MW, proyectos de exploración y uso de fuentes de energía
alternativa virtualmente contaminantes con capacidad instalada superior o igual 10 MW.
Sector energía Tendido de líneas de transmisión del Sistema de Transmisión Nacional (STN) incluidas
las subestaciones, la generación de energía nuclear, las pequeñas centrales
hidroeléctricas (PCH) que operen en Zonas No Interconectadas (ZNI) con capacidad
instalada menor a 10MW.
Cualquiera que sea su destinación.
Presas, represas o
El trasvase de una cuenca a otra cuando al menos una de las dos presenta un valor igual
embalses
o superior a 2 metros cúbicos/segundo durante los períodos de mínimo caudal.
Construcción o ampliación y operación de puertos marítimos, dragados de
Sector portuario profundización de canales de acceso a puertos marítimos y la estabilización de playas y
de entradas costeras.
Construcción y operación de aeropuertos y de nuevas pistas
Construcción de carreteras, incluyendo puentes y demás infraestructura asociada, la
construcción de segundas calzadas (excepto cuando se clasifiquen como mejoramiento)
y túneles con sus accesos.
Construcción y operación de puertos públicos y privados en la red fluvial, la
Sector infraestructura
rectificación de cauces, el cierre de brazos, meandros y madreviejas, construcción de
espolones, desviación de cauces en la red fluvial, dragados de profundización en canales
navegables y en áreas de deltas.
Construcción de vías férreas y/o variantes de la red férrea nacional y regional, tanto
pública como privada
Construcción de rompeolas, espolones, construcción de diques y de regeneración de
Obras marítimas duras
dunas y playas
Distritos de riego y/o de
Construcción y operación cuando la cobertura sea superior a 5.000 hectáreas
drenaje
Siderúrgicas, cementeras
Cuando la producción de concreto sea superior a diez mil (10.000) metros cúbicos/mes
y plantas concreteras fijas
Construcción, cuando se pretendan realizar en las áreas protegidas públicas nacionales,
Infraestructura o
distintas a las áreas de Parques Nacionales Naturales, siempre y cuando su ejecución sea
agroindustria
compatible con los usos definidos para la categoría de manejo respectiva
Instalaciones para almacenamiento, tratamiento, aprovechamiento, recuperación y/o
disposición final:
Peligrosos en los casos en que la normatividad sobre la materia lo permita.
Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos (RAEE) y de residuos de pilas y/o
Residuos
acumuladores
La construcción y operación de plantas cuyo objeto sea el aprovechamiento y
valorización de residuos sólidos orgánicos biodegradables mayores o iguales a veinte
mil (20.000) toneladas/año
Rellenos sanitarios Construcción y operación
4
 Obras/Sector/Actividad Sometidos al Régimen de Licenciamiento Ambiental
Sistemas de tratamiento Construcción y operación cuando sirvan a poblaciones iguales o superiores a doscientos
de aguas residuales mil (200.000) habitantes.
Fabricación de sustancias químicas básicas de origen mineral, alcoholes, ácidos
Industria manufacturera
inorgánicos y sus compuestos oxigenados
Almacenamiento de
Todas con la excepción de hidrocarburos
sustancias peligrosas
Fuente: Elaboración propia con base en el Decreto 1076 de 2015

En general, se puede decir que estos proyectos, o sus efectos, permanecen durante largo tiempo
en el territorio y que su construcción normalmente requiere de varios años e involucran la
participación de importantes recursos económicos y de personal. Entre sus obras y actividades
está la conformación de escombreras o excavaciones de grandes dimensiones; contemplan la
construcción de obras de cruce sobre cuerpos de agua, desde simples alcantarillas hasta grandes
presas; tienen como parte de sus procesos constructivos y productivos el almacenamiento y la
manipulación de volúmenes importantes de combustibles y sustancias peligrosas; generan
emisiones de cantidades significativas de gases y material particulado provenientes de procesos
de reducción de tamaño de materiales o de combustión, o de la circulación de camiones o
excavaciones en grandes áreas expuestas. También, ocupan extensas áreas y exigen el uso de
cantidades significativas de agua, energía y materias primas.
En Colombia, conforme el marco legal vigente7, los proyectos sometidos al régimen de
licenciamiento ambiental son los que tienen el potencial de afectar significativamente el
ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, sin discriminar que sea
en condiciones normales de operación o en contingencia. Resulta conveniente precisar, que de
conformidad con lo normado por el Decreto 1076 de 2015, los proyectos, obras o actividades que
requieren obtener la licencia como requisito previo a su ejecución y operación, aparecen listados
en los artículos 2.2.2.3.2.2 y 2.2.2.3.2.3. Lo anterior significa, que por vía reglamentaria se
definieron aquellos que tienen la vocación de provocar las afectaciones y modificaciones a que
hace referencia la ley.
Las licencias ambientales, para los proyectos, obras o actividades que las requieren, se solicitan o
modifican con base en el Estudio de Impacto Ambiental (EIA), que es el instrumento básico con
el que las autoridades toman las decisiones sobre la viabilidad ambiental de los mismos. Los
EIA se elaboran con base en los términos de referencia y en la Metodología General para la
Elaboración y Presentación de Estudios Ambientales (MGEPEA)8, en adelante MGEPEA o la
Metodología General, la cual, a su vez, establece que el licenciamiento ambiental no es solo un
trámite, sino un proceso integral que está dirigido a prevenir daños irreversibles; y es, según lo
reitera el mismo instrumento: “un proceso que busca evitar impactos ambientales peligrosos e
irreversibles”9, e impone la obligación de presentar el “Plan de contingencias para la

7
Ley 99 de 1993, artículo 49, y Decreto 1076 de 2015, artículo 2.2.2.3.1.3
8
La MGEPEA vigente al momento de la elaboración de este trabajo es la acogida mediante la resolución 1402 de 2018,
modificada por la resolución 1107 de 2019 y la resolución 629 de 2020 de la ANLA.
En la Circular Externa 00001 de 2022 la ANLA aclara que existen dos versiones de la Metodología General para la Elaboración y
Presentación de Estudios Ambientales: la de 2010 sigue vigente para los proyectos que hayan iniciado la elaboración de los
estudios hasta el 2 de agosto de 2020 (incluyéndolo); para los estudios ambientales iniciados a partir del 3 de agosto de 2020
aplica la versión acogida mediante la Resolución 1402 de 2018.
9
Metodología General para la Elaboración y Presentación de Estudios Ambientales (ANLA, 2018), pág. 8.

5
construcción y operación del proyecto; que incluya la actuación para derrames, incendios,
fugas, emisiones y/o vertimientos por fuera de los límites permitidos”10 (subrayas fuera del texto
original).
Claramente, en el trámite de licencias ambientales se está frente a potenciales daños y
afectaciones peligrosas al medio ambiente, que van más allá, y son diferentes, de los impactos
ambientales, como se verá en el desarrollo de esta monografía. Resulta pertinente aclarar que no
se pretende indicar que la autoridad ambiental autorice daños, todo lo contrario, se trata de
estudiar los instrumentos que, en el marco del licenciamiento ambiental11, permiten acercarse a
eventos que no son generados intencionalmente por los proyectos, obras o actividades, sino que
derivan de situaciones denominadas amenazas y que el peticionario debe evaluar de manera
suficiente y diseñar los planes de preparación frente a un potencial desastre, para que en el
proceso de evaluación la autoridad ambiental defina si los estudios son suficientes para obtener
certeza sobre la mínima probabilidad de daño y que en caso de materializarse una amenaza, se
cuente con la preparación requerida para enfrentar el evento; pues, en caso contrario, no
otorgará la licencia12.
Como el riesgo es lo más cercano a la certeza, el plan de gestión del riesgo es el instrumento
adecuado para que se puedan otorgar licencias ambientales y se constituye en la materialización
del principio de prevención, como quiera que es la preparación que permite emprender proyectos
con base en estudios, modelos y análisis de diferentes escenarios de riesgo13, que le faciliten al
usuario y a la sociedad definir la mejor manera de emprender un proyecto o de descartarlo.
Ahora bien, si se toma en cuenta la evidencia documental de eventos de contingencia, tanto
recientes como antiguos, se puede observar que los ocurridos en proyectos sometidos al régimen
de licenciamiento ambiental pueden ser un número reducido respecto del total de proyectos
licenciados y del total, sin embargo, resulta inevitable preguntarse por el peso que tiene la
gestión del riesgo de desastre en la decisión de otorgar la licencia ambiental o sus
modificaciones, como quiera que se trata de los de mayor envergadura.
En la primera parte del estudio se presenta, a manera de información, una aproximación a las
definiciones o terminología de la gestión del riesgo de desastre, tanto en el contexto técnico
10
Decreto 1076 de 2015, Artículo 2.2.2.3.5.1
11
“Cuando se habla de alcanzar la sostenibilidad ambiental en el marco de la ejecución de actividades que impacten al entorno
y los ecosistemas, la licencia ambiental se erige, sin duda, como la herramienta administrativa creada por el Estado para
materializar y volver eficaces los postulados que integran el principio de desarrollo sostenible, entendido como la búsqueda de
un equilibrio armónico entre el sector productivo y el gasto de la oferta ambiental en que este se sustenta. Así las cosas, la
licencia es el mecanismo de control más importante con que cuenta la administración pública ambiental para neutralizar daños
y mitigar, corregir, compensar y subsanar los impactos que un proyecto pueda producir…” (Hurtado Mora, 2015)
12
“Cuando en la evaluación estratégica e interdisciplinaria de un trámite de licencia ambiental la autoridad concluye que no
hay medidas suficientes de mitigación, y que existen altas probabilidades de que los impactos se conviertan en daños,
simplemente no podrá otorgarle a esa actividad dicha licencia. Tanto es así que si precisamente esa balanza no puede
mantenerse equilibrada, es legítima su inclinación hacia el lado de la protección ambiental y no al contrario.” En las
conclusiones: “La licencia ambiental es uno de los mecanismos habilitados para franquear una amenaza de daño ambiental,
pues durante la evaluación de un proyecto que se somete a su obtención se deben identificar las intervenciones negativas que se
pueden causar al ambiental y las medidas que las mitiguen, así como la posibilidad de daño.” (Hurtado Mora, 2015)
13
“Utilizada como control de la arbitrariedad, la evaluación de riesgos se erigirá también en límite a la discreción política,
legislativa y judicial, volviéndose así la ciencia imprescindible no solo a la evaluación sino también a la gestión concreta del
riesgo, en la medida en que la posibilidad, forma, plazo y legitimidad de cualquier medida de gestión son aspectos acreditados
también por el científico”. (Hurtado Mora, 2015)

6
como en el jurídico, haciendo las precisiones obligadas cuando tales términos tienen usos y
acepciones en diferentes entornos del ámbito empresarial, estableciendo marcadores cuando tales
diferencias representan dificultades en el proceso de licenciamiento ambiental.
En el aparte siguiente se presenta el contexto internacional y el régimen jurídico aplicable a la
gestión del riesgo y la prevención de desastres en Colombia, y se describe la política nacional
para la gestión del riesgo de desastre y el marco institucional con el que se debería interactuar en
el trámite de licencias ambientales.
Más adelante se exponen y analizan los contenidos que sobre riesgo de desastres se deben
presentar y evaluar en los estudios ambientales para tramitar las licencias de los proyectos, obras
y actividades que por expresa disposición legal y reglamentaria la requieren, y se revela el
resultado de la revisión de una pequeña muestra aleatoria de actos administrativos que otorgan,
niegan o modifican licencias ambientales.
Finalmente, se concluye sobre la incidencia de la evaluación del plan de contingencia o plan de
gestión del riesgo de desastres en el otorgamiento de las licencias ambientales en Colombia.
De este trabajo se excluyen las licencias ambientales para la producción e importación de
plaguicidas, pesticidas, sustancias agotadoras de la capa de ozono, contaminantes orgánicos
persistentes (COP) 14; para el establecimiento de zoocriaderos de especies listadas en los
Apéndices de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna
y Flora Silvestre (CITES); para la introducción al país de parentales, especies, subespecies,
razas, híbridos, o variedades foráneas para los fines a que se refiere el Decreto 1076 de 2015; y
en general, aquellos cuya finalidad no guarde relación con el diseño, construcción y operación de
infraestructura, conceptos a partir de los cuales se estructura el objeto de esta monografía.

14
Las sustancias COP tales como las dioxinas y furanos, compuestos bifenilos policlorados (PCB), dicloro difenil tricloroetano
(DDT), mercurio, mezclas refrigerantes y bromuro de metilo, entre otros.

7
 DESARROLLO DE LA MONOGRAFÍA

1 BREVE APROXIMACIÓN A LOS TÉRMINOS DE LA GESTIÓN DEL

RIESGO DE DESASTRE

La gestión del riesgo de desastre se instaura en medio de las ciencias naturales y las ciencias
sociales, en medio de los fenómenos naturales y la percepción que de ellos tienen las personas y
las sociedades, por lo que las decisiones al respecto requieren la participación de científicos,
ingenieros, sociólogos, sicólogos, políticos, juristas, etc.
La expectativa por saber qué sucederá en el futuro ha sido una constante de la humanidad, tanto
por el futuro cercano, en términos de horas o días, hasta la pregunta de qué pasará luego de morir
y si existe, o no, la eternidad.
Según los expertos en riesgos (Cardona, 2001), ya en Mesopotamia, en el 3200 a.C., existían los
Asipu, grupos especializados en asesorar a la comunidad en la toma de decisiones difíciles de
acoger por lo inseguras o inciertas, y a quienes correspondía la gestión de dimensionar la
situación, identificar alternativas de acción y su viabilidad, para calificar y recomendar con
fundamento en la información disponible, y en las “señales divinas”, la alternativa más
beneficiosa.
De igual manera, como estrategia para afrontar riesgos surgieron los primeros seguros, también,
en Mesopotamia, con la intención de proteger los préstamos para los cultivos y luego en la
navegación, con primas e intereses que dependían de la percepción que tuviera el prestamista
sobre el riesgo de la aventura. Posteriormente, el seguro se extendió al transporte de mercancías
que podrían deteriorarse o perderse en el camino; para el año 750 a.C. casi todos los viajes en
Grecia estaban cubiertos por contratos de seguros. Con la declinación de la civilización griega
prácticamente desaparecieron los seguros, pero hacia los siglos XII y XIV reaparecieron en los
puertos italianos para amparar las empresas del descubrimiento del Nuevo Mundo y continuando
hasta nuestros días (Cardona, 2001).
En cuestión de gestión del riesgo se resaltan los sistemas de control de inundaciones o
deslizamientos, y los criterios preventivos para reducir el impacto de sucesos naturales o sociales
empleados por todas las civilizaciones antiguas (Maya, Azteca, Inca, China, Egipcia, etc.). Es de
resaltar que los egipcios predecían hambrunas observando y analizando los niveles de inundación
del río Nilo: una gran área inundada anticipaba buenas cosechas, mientras que inundaciones
menores anticipaban cosechas menores y, por tanto, hambrunas. Como sistema de alerta tenían
marcas de nivel del río que iban de la hambruna, la autosuficiencia y hasta la felicidad por contar
con excedentes. Para ellos una gran inundación no era un desastre sino un sinónimo de
abundancia en razón a la forma en la que ocuparon y se relacionaron con el territorio. De igual
manera, para los chinos el término “weiji” (riesgo, crisis) combina los conceptos “wei” (peligro)
y “ji” (oportunidad), haciendo referencia a que un momento crítico de una situación puede llevar
8
a un resultado positivo o negativo “dependiendo del análisis de los posibles escenarios de riesgo
y de la planificación y ejecución de las estrategias de gestión del riesgo” (Golden, enero, 2010).
Es decir, que la humanidad ha diseñado instrumentos para valorar el riesgo de ciertas empresas o
proyectos y controlar o aprovechar los efectos de manera que se puedan ejecutar; se ha
desarrollado la gestión del riesgo, que es un mecanismo para impedir la parálisis frente a la
incertidumbre que representa el futuro: es la forma de poder desarrollar proyectos de toda índole.
Hasta que la ciencia se interesó por comprender las amenazas, los fenómenos naturales se
relacionaron con castigos divinos, solo en el siglo XX se aplicaron las matemáticas a estos
eventos. Antes, las decisiones sobre riesgos y desastres se tomaban con base en el sentido
común, el conocimiento tradicional, mediante ensayo y error y conocimiento no científico. Así,
según fuera el momento o la civilización, resultaba común, para calmar a los espíritus luego de
un evento trágico, la práctica de sacrificios de sangre, procesiones y rezos. En 1755 ocurrió el
denominado gran terremoto de Lisboa, cuyos efectos devastadores, conmocionaron a toda la
sociedad de la época, y Rousseau, en su reflexión sobre el evento, para controvertir un poema de
Voltaire que atribuía todo a la divinidad, afirmó que el hombre es responsable del peligro y que
los efectos adversos desmedidos que se presentan no son provocados por la naturaleza ni por
dios, sino que ellos son consecuencia de la forma en la cual el hombre ocupa el territorio15.
El movimiento telúrico al cual se hace referencia recibió el nombre arriba mencionado, porque,
aunque afectó a toda la península ibérica y el norte de África, e incluso se percibió en América,
en Groenlandia y en territorio escandinavo, fue la capital portuguesa la que sufrió todos sus
efectos: terremoto, maremoto e incendio. Tiene importancia en el estudio de riesgo de desastres,
por cuanto es el denominado primer desastre moderno, en el cual se alejan de la idea de que esos
eventos son sobrenaturales; el Estado se encarga de determinar los efectos mediante encuestas y
asume las tareas de rescate y rehabilitación, incluyendo el rediseño completo de la ciudad y la
construcción de los primeros edificios sismorresistentes, así como el principio de la investigación
sísmica al intentar identificar las causas del terremoto (Murria, 2007).
Un informe elaborado bajo la financiación de la CEPAL-ECLAD, y que se puede consultar en el
sitio Web de la UNGRD, inicia afirmando: “La República de Colombia ha sido un país de
desastres”, y a continuación precisa que aunque hay registros desde la colonia, en el país los
desastres han sido más notorios desde el maremoto de Tumaco o el terremoto que afectó a
Manizales y Pereira, ambos, en 1979; indica también que merecen mención la explosión de un
camión cargado con dinamita ocurrido en Cali en 1956 o y el deslizamiento de Quebradablanca
que, en 1974, sepultó varias decenas de personas y dejó incomunicados los llanos orientales con
Bogotá por un tiempo considerable. El estudio selecciona los cinco mayores desastres en
Colombia y hace un comparativo en términos de personas afectadas y costos entre esos desastres
mayores y la acumulación de eventos menores (Yamín & Cardona, 2006). La ubicación
geográfica de Colombia, su orografía y régimen de lluvias implican condiciones naturales que,
en confluencia con la ocupación del territorio pueden detonar en la materialización de riesgos.

15
“En cuanto a lo sucedido en Lisboa, convenga usted que la naturaleza no construyó las 20 mil casas de seis y siete pisos, y
que, si los habitantes de esta gran ciudad hubieran vivido menos hacinados, con mayor igualdad y modestia los estragos del
terremoto hubieran sido menores, o quizá: inexistentes. Lo que pasó en la primera sacudida, y lo que se vio al día siguiente a 20
leguas de distancia, no alteró la alegría de las regiones no afectadas.” (García-Robles, 1986)

9
A efectos de intentar contar con una base técnica homogénea para los efectos de este trabajo, en
este aparte se presentan los conceptos más frecuentes de la gestión del riesgo de desastres en el
contexto cotidiano, como introducción o marco técnico al régimen jurídico que se presenta en el
capítulo siguiente; no sin antes anotar que la confusión en los términos ha sido un común
denominador: al principio el riesgo se asimilaba a lo que ahora es la amenaza y la misma
amenaza con la vulnerabilidad, llegando a un punto tal que algunos expertos indican que esas
confusiones son la mayor vulnerabilidad real (Liverman, 1990 en (Cardona, 2001)). Y, como se
podrá apreciar en el desarrollo de la monografía, son evidentes las inconsistencias e
incoherencias entre los conceptos de la Ley 1523 de 2012, el Decreto 2157 de 2017 y las
adaptaciones, que seguramente de buena fe, hicieron los encargados de actualizar la MGEPE
(MADS, 2018), que conducen a dificultades en la preparación y evaluación de los estudios
ambientales y, muy seguramente, en la aplicación de la norma.
Como se dijo al inicio de esta parte, mientras el riesgo de desastre se instaura en medio de las
ciencias naturales y las socioeconómicas, su estudio se ubica en la intersección de la amenaza, la
exposición y la vulnerabilidad (Ver Figura 1).
De manera simple, se puede decir que amenaza es un peligro latente o factor de riesgo externo de
un sistema o de un sujeto expuesto, vulnerabilidad es un factor de riesgo interno que determina la
factibilidad de que el sujeto o sistema expuesto sea afectado por el fenómeno que caracteriza la
amenaza, y riesgo es el potencial de pérdida durante un período de tiempo dado. Los términos
amenaza y vulnerabilidad no existen independientemente: no se es vulnerable si no se está
amenazado (Cardona, 2001), y de igual manera, no se puede ser vulnerable si no se está
expuesto. Exposición es el tercer elemento del riesgo.

10
 Figura 1 Esquema de la evaluación del riesgo
Fuente: Elaboración propia con base en la Ley 1523 de 2012

Según los expertos del riesgo, la amenaza es aceptada como el peligro o peligrosidad latente o
factor de riesgo externo de un sistema o sujeto expuesto, que se puede expresar como la
probabilidad de exceder un nivel de ocurrencia de un suceso con una cierta intensidad, en un
sitio específico y durante un tiempo de exposición determinado (Cardona, 2001). Bajo este
término se ubican los fenómenos naturales cuando alcanzan un nivel de severidad tal que deriva
en desastre, también, algunas características de las tecnologías o métodos constructivos y
algunos fenómenos sociales como orden público o situaciones políticas.
Exposición o elementos expuestos, “se refiere a la presencia de personas, medios de
subsistencia, servicios ambientales y recursos económicos y sociales, bienes culturales e
infraestructura que por su localización pueden ser afectados por la manifestación de una
amenaza”16.
En la evaluación del riesgo es de interés determinar la probabilidad de ocurrencia de los eventos
extremos (amenazas) y delimitar el área de afectación, es decir el área en la cual se podrían
manifestar los efectos de cada tipo de evento (amenaza) evaluado, en dicha área se deben
identificar los elementos expuestos (exposición) tales como viviendas, infraestructura vital,

16
Ley 1523 de 2012, artículo 4, numeral 10

11
ecosistemas sensibles, actividades productivas, las consecuencias potenciales o colaterales y los
actores relacionados17.
Vulnerabilidad es la “susceptibilidad o fragilidad física, económica, social, ambiental o
institucional que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de
que un evento físico peligroso se presente. Corresponde a la predisposición a sufrir pérdidas o
daños de los seres humanos y sus medios de subsistencia, así como de sus sistemas físicos,
sociales, económicos y de apoyo que pueden ser afectados por eventos físicos peligrosos”18. La
Cruz Roja o Media Luna Roja define la vulnerabilidad como la “capacidad disminuida de una
persona o un grupo de personas para anticiparse, hacer frente y resistir a los efectos de un
peligro natural o causado por la actividad humana, y para recuperarse de los mismos. Es un
concepto relativo y dinámico”. En esta categoría se ubican las características constructivas de
las viviendas y de la infraestructura comunitaria, el nivel educativo y de ingresos de las personas
que habitan el territorio, el tipo y madurez de las organizaciones comunitarias, los conflictos
políticos y administrativos, entre otros.
Cuando se trata de evaluar el Riesgo, se emplea la ecuación:

Aunque algunos autores prescinden de la variable exposición, bajo el supuesto de que no se es

vulnerable si no se está expuesto, no obstante, para los efectos de los estudios ambientales es
preciso identificar los elementos expuestos y evaluar su grado de afectación (alto, medio o bajo)
frente a cada amenaza.
En términos empresariales se evalúan y gestionan riesgos financieros, sicosociales, laborales,
tecnológicos, reputacionales, de mercado y un gran etcétera, por lo tanto, los términos riesgo,
amenaza y vulnerabilidad, entre otros, son de uso frecuente.
Los términos desastre, amenaza y riesgo y tienen diferentes acepciones en diversos contextos.
Para efectos de este trabajo se retoman las definiciones que aportan al entendimiento de la norma
para alinear los contenidos que se deben presentar y evaluar en el trámite de licencias
ambientales.
Por ejemplo, además de los contextos legal y técnico, se comentan algunos apartes de los
sistemas de calidad como quiera que el Decreto 2157 de 2017 recomienda articular el
PGRDEPP al sistema de gestión de la entidad y aplicar las metodologías de la NTC3100019, que
es la norma técnica para la evaluación de riesgo de desastre; que, aunque es una recomendación
y no una obligación, su práctica resulta opcional, pero se debe tomar en cuenta por lo que
implica al momento de articular las obligaciones de la norma legal con las de las normas de los
17
Decreto 2157 de 2017, numeral 1.2.1 del Artículo 2.3.1.5.2.1.1
18
Ley 1523 de 2012, artículo 4, numeral 27
19
“La determinación de la metodología para la identificación de riesgos deberá tener en cuenta las establecidas en los sistemas
de gestión de la entidad en lo pertinente, la normatividad que territorialmente o sectorialmente aplique y se haya establecido
parcial o totalmente en las reglamentaciones, términos de referencia, guías y demás documentos pertinentes, de acuerdo con el
tipo de actividades de interés y la naturaleza de los escenarios de riesgo identificados. En los demás casos se podrá adoptar
cualquiera de los métodos sugeridos en la NTCIECIIS031010:2009 o las demás normas que la reglamenten o sustituyan; los
cuales pueden incluir entre otros aspectos que sean necesarios en el contexto de los procesos y actividades de cada entidad
pública y privada, lo siguiente: la evidencia o datos históricos; la consulta a expertos y/o el razonamiento inductivo, en caso de
que aplique” (Decreto 2157 de 2017, numeral 1.2.1 Identificación de riesgo del artículo 2.3.1.5.2.1.1).

12
sistemas de gestión que son de carácter voluntario. Se puede anticipar a las conclusiones, que el
Decreto 2157 de 2017 es una suerte de híbrido entre términos de referencia y norma técnica
certificable, que entre sus conceptos desarrolla el mejoramiento continuo, el seguimiento y la
verificación como elemento para retroalimentar el sistema.

1.1 EL CONCEPTO DE DESASTRE

El término desastre es de uso frecuente para referirse a los asuntos que no funcionan bien o
claramente a los que funcionan mal o simplemente no funcionan; el desastre es la materialización
del riesgo.
En el contexto internacional, la Cruz Roja o Media Luna Roja, establece que desastre es un
“evento calamitoso, repentino o previsible, que trastorna seriamente el funcionamiento de una
comunidad o sociedad y causa unas pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales
que desbordan la capacidad de la comunidad o sociedad afectada para hacer frente a la
situación a través de sus propios recursos. Aunque frecuentemente están causados por la
naturaleza, los desastres pueden deberse a la actividad humana” (IFRC, 2019).
Una lectura rápida de la definición de la IFRC ratifica que los desastres son calamidades, eventos
repentinos que causan pérdidas, que transtornan el funcionamiento de una sociedad, que rebasan
la capacidad de respuesta y que, en ocasiones, son provocados por la actividad humana. Ahora
bien, no se puede pasar por alto que se trata de eventos previsibles, ¿A qué se hace referencia?.
La previsibilidad es la anticipación, es lo que se puede esperar que suceda razonablemente,
entonces, los desastres son eventos probables o posibles. Ese carácter de previsibilidad es el que
se gestiona en el riesgo de desastres, es la construcción de los escenarios en los cuales es posible,
probable, que suceda un desastre, para, mediante instrumentos adecuados, quitarle su naturaleza
de peligro o amenaza y convertirlo en riesgo, reemplazando la incertidumbre. Es la forma de
anticiparse a los daños que pueden provenir de un comportamiento o de un hecho, frente a
contingencias futuras pero normales que han debido ser advertidas (Campos C., 2018)
En Colombia la Ley 1523 de 2012, por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo
de desastres y se establece el SNGRD, define el desastre como un “resultado que se
desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no
intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los
bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos
ambientales, causa daños o pérdidas humanas materiales, económicas o ambientales, generando
una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la
sociedad, que exige del Estado y del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la
emergencia, rehabilitación y reconstrucción”20.
En la misma fuente, el riesgo de desastres está definido como “los daños o pérdidas potenciales
que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural
tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son
determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de
desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad”21.

20
Ley 1523 de 2012, numeral 8 del artículo 4. Definiciones.
21
Ley 1523 de 2012, artículo 4, numeral 25

13
Así las cosas, se entendería que el riesgo de desastre es la proximidad de un daño ocasionado por
la exposición a eventos, naturales o antrópicos, y que los efectos son de tal magnitud que
desbordan la capacidad de respuesta de los afectados, quedando en evidencia el componente
sociológico del riesgo.
En cuanto al tratamiento que tiene la fuerza mayor o el caso fortuito en la concepción del
desastre, en primer lugar, es preciso desvincularlo del concepto de desastre natural que resulta un
término impreciso y que permanece en algunos ordenamientos jurídicos22. Al respecto, se retoma
el análisis de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de justicia (Consultado en la Gaceta
CLXXXVIII Número 2427 (1987):
“En general, por fuerza mayor o caso fortuito debe entenderse "el imprevisto que no es
posible resistir, como el naufragio, el terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos
de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc." (Art. 1 o. Ley 95 de 1890); es
claro que estos hechos o actos, u otros semejantes, que enuncia el legislador, requieren
que sean imprevisibles o irresistibles, significando lo primero, un acontecer intempestivo,
excepcional o impresivo; y lo segundo, imposible, fatal, inevitable de superar en sus
consecuencias.
Valga precisar que en cuanto a la aportación de documentos, refiriéndose la Corte a este
mismo tema, dijo que la fuerza mayor o el caso fortuito implican una verdadera
imposibilidad de aducirlos; y no una simple dificultad, así ella se manifieste grande
(CLXI, pág. 156).”
De suerte que es preciso analizar dos conceptos: la imprevisibilidad y la irresistibilidad. En el
primer concepto, siendo que la gestión del riesgo es la herramienta para reducir la incertidumbre
al emprender proyectos, obras o actividades, el estudio de las amenazas asociadas a los diferentes
escenarios de riesgo permite definir los eventos que por su magnitud pueden derivar en desastre,
quedando como imprevisibles los eventos que superen dicha planeación conforme las mejores
prácticas. El peticionario tiene la obligación de identificar y evaluar todos los escenarios
posibles según el tipo de proyecto y las características del territorio, así como de diseñar el plan
de atención adecuado, mientras que la autoridad ambiental debe evaluar la calidad y suficiencia
de la evaluación y hacer seguimiento a que el plan se mantenga actualizado.
En cuanto a la irresistibilidad, siendo que del análisis de riesgo se deriva el plan de contingencia
o paquete de medidas para atender los eventos contingentes, el titular de la licencia ambiental
debe mantenerlo operativo y actualizado todo el tiempo de manera que pueda resistir o atender
los eventos identificados como riesgo.

22
La denominación desastres naturales es muy común en la literatura y frecuentemente se ha utilizado para referirse a la
ocurrencia de fenómenos severos de la naturaleza. Sucesos tales como terremotos, tsunamis, erupciones volcánicas, huracanes,
inundaciones, movimientos de masa, entre otros, han sido considerados directamente como sinónimos de desastre.
Desafortunadamente, durante siglos, esta lectura ha favorecido la creencia de que no hay casi nada por hacer ante los
desastres; debido al carácter avasallador, reincidente y la dificultad para predecir estos fenómenos se les ha considerado como
inevitables. Esta lectura de los desastres también ha inducido a considerar que son hechos del destino o de la mala suerte e
incluso se les ha atribuido causas sobrenaturales o divinas. Esto podría explicar porque ciertas comunidades desde un punto de
vista religioso consideran que estos sucesos no pueden ser intervenidos y que ante su ocurrencia no queda más que resignarse.
No es de extrañar, entonces, que hubieran recibido el calificativo de “actos de Dios”, el cual subsiste en la legislación de estirpe
anglosajona. Vestigios de este tipo de interpretación se encuentran en las legislaciones de algunos países europeos y
latinoamericanos, donde el desastre sea de origen natural o antrópico es incluido en la categoría doble de “fuerza mayor y caso
fortuito”, que da cuenta de aquel hecho que es a la vez imprevisible e irresistible. (Cardona, 2001).

14
Se podría concluir que la imprevisibilidad se reduce con un estudio de riesgos robusto, suficiente
y adecuado a la escala del proyecto y del territorio, mientras que la irresistibilidad se reduce con
la materialización oportuna y suficiente de las medidas de preparación frente a un potencial
desastre.
Podría existir responsabilidad cuando el plan de gestión del riesgo sea incompleto o esté
desactualizado (no se atienda la imprevisibilidad) o que no se hayan implementado las obras y
acciones de reducción del riesgo y los planes de capacitación, monitoreo, comunicación,
asignación de recursos, etc. (no se reduzca la irresistibilidad). En la defensa, conforme lo dice la
Corte no se trataría de argumentar simples o grandes dificultades en el estudio o la
implementación sino en la imposibilidad de elaborar unos y otros conforme las mejores
prácticas, es decir, la no aplicación de los estándares técnicos aplicables (usar la norma técnica
de sismorresistencia, por ejemplo) o no implementar el plan de contingencia o las de la reducción
del riesgo o manejo de la emergencia (no construir las obras de protección ante derrames tal
como fueron autorizadas o no mantener actualizado el plan de entrenamiento o de
comunicaciones).

1.2 EL CONCEPTO DE RIESGO

Los riesgos son aquellos peligros cuya probabilidad de ocurrencia e intensidad creemos poder
calcular: “los riesgos son los peligros calculables” (Bauman, en (Laca A., 2012)). En la
gerencia de proyectos, pensar en términos de riesgo es pensar también en las divergencias entre
los proyectos y los resultados, pudiendo ser positivas o negativas, hasta sobrepasar un “umbral
de catástrofe” (Luhmann, 1991, en (Laca A., 2012)). Es así como el riesgo es lo más cercano a
la certeza, es la purificación de la incertidumbre que permite apartarse de la parálisis (que
también tiene sus riesgos, el no actuar también tiene consecuencias que pueden llevar a la
catástrofe).
En este aparte resulta obligada la referencia al concepto de que nuestra sociedad, más que una
sociedad que produce riqueza, es otra que produce riesgos: la sociedad del riesgo, como la
denominó Ulrich Beck en su clásico de 1986: “Ya no se trata (o ya no exclusivamente) del
aprovechamiento de la naturaleza … sino que se trata también y esencialmente de problemas
que son consecuencia del desarrollo técnico económico mismo”, la producción de bienes y
servicios va acompañada sistemáticamente por la producción social de riesgos.
Según (Cardona, 2001) el riesgo se expresa como la probabilidad de que se presente una pérdida
sobre un elemento como resultado de la ocurrencia de un evento con una intensidad o severidad
mayor durante un período de exposición, es decir que tiene en cuenta la variable tiempo: pueden
cambiar las características que dan lugar a la vulnerabilidad, o que la amenaza cambie o no se
presente, de donde resulta necesario definir los escenarios de análisis o de riesgo con una postura
generosa, innovadora y un poco desprevenida, de manera que no se descarten circunstancias
posibles aunque su probablidad de ocurrencia sea baja.
La complejidad de la definición de riesgo puede estar asociada a la diversidad de disciplinas que
se aproximan al concepto o a su naturaleza misma, pues es una idea que implica la construcción
de futuros o profecías que si son adecuadamente gestionadas no sucederán; es decir, se
incumplirán así mismas y ese será su éxito. “Catalogar a algo como riesgo implica transformar
a la realidad de tal manera que nunca podremos saber si, efectivamente, un determinado curso
de acción nos hubiera llevado a la catástrofe. Estamos, pues, ante una paradoja irresoluble”
(Galindo, 2015).
15
De otra parte, los términos usados en la gestión del riesgo de desastre tienen definiciones en el
diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (RAE) y en normas técnicas de la
International Organization for Standardization (ISO): NTC-ISO14000 (medio ambiente), NTC-
ISO31000 (riesgos) y NTC-ISO-9000 (calidad), así como en la NTC-OSHAS18000, que trata
sobre seguridad y salud ocupacional. En particular la revisión de los términos empleados en las
normas de calidad tiene utilidad porque en el Decreto 2157 de 2017 se establece que para el
análisis de riesgos se “deberá tener en cuenta los sistemas de gestión de la entidad” y
recomienda usar la NTC-ISO31000 para la evaluación de riesgos y la socialización y
comunicación interna y externa.
Cuando se trata de gestión del riesgo de desastres que aplica a los proyectos de infraestructura, es
necesario precisar los términos para no dar lugar a confusiones con otras acepciones que tienen
diferencias sutiles, pero importantes.
Por lo anterior, no es de extrañar que, al momento de preparar los planes de gestión de riesgo de
desastre, en los proyectos de infraestructura sometidos al régimen de licenciamiento ambiental,
se encuentre un obstáculo adicional al intentar armonizar los términos jurídicos con el uso
tradicional en los diferentes sistemas de gestión que la organización adopta de manera voluntaria,
pudiendo cubrir solo una parte de los procesos o productos. Ya sea que se certifiquen o no,
atienden necesidades de mercado y de administración de obligaciones de diversa naturaleza.
Además, se debe considerar que cuando se trata de sistemas integrados de gestión23 los términos
tienen diferentes acepciones entre las diferentes normas.
En la norma NTC-ISO14000 se indica que: “Con frecuencia el riesgo se caracteriza por
referencia a “eventos” potenciales y "consecuencias", o a una combinación de estos”;
adicionalmente, precisa que: “Con frecuencia el riesgo se expresa en términos de una
combinación de las consecuencias de un evento (incluidos cambios en las circunstancias) y la
“probabilidad” asociada de que ocurra”. Para las definiciones de la parte final, la NTC-ISO14000
remite a la NTC-ISO9000.
La complejidad de las definiciones es tan evidente que, para armonizar el uso de los términos en
las diferentes normas, ISO generó la “ISO/IEC Guide 73, Risk management – Vocabulary –
Guidelines for use in standards” (ISO, 2002) indicando que tiene utilidad al contar con un
vocabulario para todas las organizaciones y normas que tratan sobre la administración de riesgos,
así como también, ofrece una visión general de las prácticas comunes en la gestión de riesgos en
el ámbito internacional.
Hasta aquí se puede concluir que no resulta simple definir un término de uso común, y cuyo
significado parece evidente como lo es riesgo, por lo que habrá que tenerlo en cuenta al
momento de elaborar y evaluar los diferentes estudios. Como se verá en la investigación del
marco jurídico, la Metodología general conlleva imprecisiones de fondo que complican los
análisis en los estudios y, muy posiblemente, su evaluación.
Gestión del riesgo “es el proceso social de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de
políticas y acciones permanentes para el conocimiento del riesgo y promoción de una mayor
conciencia del mismo, impedir o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo cuando ya existe y

23
Para aprovechar sinergias, es frecuente la integración de los sistemas de gestión de calidad, medio ambiente, seguridad y sal ud
en el trabajo y seguridad de la información (ISO 9001, ISO 14001, OHSAS 18001 e ISO 27001).

16
para prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación,
entiéndase: rehabilitación y reconstrucción. Estas acciones tienen el propósito explícito de
contribuir a la seguridad, el bienestar y calidad de vida de las personas y al desarrollo
sostenible”24.
El desarrollo de los numerales de gestión del riesgo en los estudios ambientales hace parte de
este proceso, que comprende acciones permanentes, es decir que deberían revisarse y
actualizarse con alguna periodicidad y contemplar actividades de promoción para concientizar a
los diferentes actores y que requieren un conocimiento suficiente de las características del
territorio y de la tecnología, los métodos constructivos y demás características de los proyectos.
Entender las amenazas da la posibilidad de reducirlas o disminuir su intensidad o su impacto;
delimitar y cuantificar los elementos expuestos y su vulnerabilidad permite intentar reducir las
condiciones en las cuales se minimizan las consecuencias y, finalmente, proponer las medidas
que se tendrán que activar al momento de la materialización de un riesgo para restaurar las
condiciones de vida mínimas de las víctimas del desastre (Rojas F., 2015).
Un buen ejemplo para ilustrar los conceptos son los casos de Armenia (1999) y Murindó (1992),
frente a una misma amenaza que es el terremoto: los resultados de las afectaciones y la
recuperación ilustran el fuerte componente sociológico del riesgo de desastre y que en la materia
confluyen procesos sociales, económicos, demográficos, políticos y culturales, con fenómenos
que se estudian desde las ciencias naturales y la ingeniería.
El sismo que en 1999 afectó la ciudad de Armenia fue denominado sismo del Quindío, tuvo una
magnitud 6,1 en la escala de Richter y una intensidad de IX en la ciudad de Armenia25; según las
cifras del DANE hubo 1.185 muertos, 8.536 heridos, 35.972 viviendas destruidas o inhabitables,
6.408 fincas cafeteras afectadas y un daño general cuantificado en $2.7 billones de pesos,
equivalentes a 2.2% del PIB del año 1998 (SGC, 2020), para la recuperación se conformó un
comité de la zona cafetera y aunque todavía hay proyectos en curso, Armenia es una ciudad
reconstruida y todo el eje cafetero es un polo de desarrollo turístico.
En contraste, está el sismo que afectó la población de Murindó (Antioquia) en 1992, fue un
sismo de magnitud 7,2 en la escala de Richter, y por la dimensión de los daños y los efectos
permanentes en el terreno tuvo una intensidad estimada en X° en la escala de Mercalli
Modificada (Valencia M., Rendón C., & Marín A., 2009); a diferencia que en Armenia, el
terremoto en Murindó solo dejó 10 víctimas fatales (Ingeominas, 1993), por cuenta de la menor
exposición debida a la baja densidad poblacional y escasa infraestructura. Sin embargo, a la
fecha todavía los habitantes de Murindó están en condiciones precarias: luego del sismo fue
reasentado a 7km del sitio original, pero a orillas del río Atrato, de suerte que frecuentemente se
afecta con los desbordamientos, por lo que en el plan de gobierno de 2018 se planificó un nuevo
reasentamiento a 13 km del sitio actual.
Ambos lugares se ubican en la zona de alta amenaza sísmica, con la posibilidad de que ocurran
temblores fuertes y que se perciban con alta intensidad (SGC, 2020); en la exposición hay

24
Ley 1523 de 2012, artículo 4, numeral 11
25
“La magnitud hace referencia a la cantidad de energía liberada por el sismo. Es una medida física basada en el registro
sismográfico. La intensidad es una medida cualitativa basada en los efectos que produce un sismo en las personas, objetos,
construcciones y medio ambiente”. (SGC, 2020)

17
diferencia por cuenta de que en Murindó la concentración de habitantes es baja y no tenía
infraestructura vital expuesta, lo que explica el reducido número de afectados, contrario a la
situación de Armenia que para la fecha del terremoto tenía aproximadamente 200.000 habitantes.
En cuanto a la vulnerabilidad, la diferencia es aún más marcada, mientras que en Armenia se
desplegaron las instituciones y organizaciones privadas en pro de la reconstrucción, en Murindó
la alta vulnerabilidad que representa la desconexión, la falta de actividades productivas de
comunidades minoritarias (40% indígenas, 50% afrodescendientes y 10% mestizos) (Universidad
Nacional, 2018) y la escasa presencia institucional hace que la recuperación posdesastre no haya
logrado restablecer las condiciones normales de vida ni evitar las condiciones de riesgo para las
comunidades afectadas a más de 20 años de la materialización de la amenaza.

18
 2 RÉGIMEN JURÍDICO E INSTITUCIONALIDAD DE LA GESTIÓN
DEL RIESGO DE DESASTRE EN COLOMBIA

En Colombia, el régimen jurídico vigente para la gestión del riesgo de desastre está contenido en
la política nacional que para esa materia fue adoptada por la Ley 1523 de 2012 y sus normas
reglamentarias, en particular el Decreto 2157 de 2017, que establece el contenido del Plan de
Gestión del Riesgo de Desastre de Entidades Públicas y Privadas (PGRDEPP).
La noción de riesgo de desastre en el ordenamiento jurídico colombiano solo se materializa con
la Ley 1523 de 2012 (Rojas F., 2015), pues antes de su expedición solo había desarrollos
tangenciales alrededor del manejo del desastre con un enfoque asistencialista que ha ido
migrando a la prevención y la preparación, muy de la mano de la agenda internacional.
Para los proyectos del régimen de licenciamiento ambiental, además, se debe tener en cuenta las
normas específicas para la elaboración de los estudios ambientales con los respectivos
instrumentos de evaluación y seguimiento del trámite establecido por el Decreto 1076 de 2015.
También aplican algunos apartes del Decreto 1077 de 2015, reglamentario del sector vivienda y
territorio, en lo que se refiere al ordenamiento del territorio y las competencias de los entes
territoriales en materia de desastres.
A continuación, se presenta el marco jurídico de la gestión del riesgo de desastre en el contexto
internacional, como un elemento introductorio para exponer los lineamientos y política
adoptados en Colombia, y el marco legal específico que, sobre la materia, les aplica a los
proyectos del régimen de licenciamiento ambiental.

2.1 CONTEXTO INTERNACIONAL

La Asamblea General de las Naciones Unidas denominó el período1990 a 1999 como el decenio
internacional para la prevención de los desastres naturales (DIRDN), pues las iniciativas previas
no eran más que respuesta a eventos catastróficos puntuales como terremotos y huracanes. El
marco internacional de acción para el DIRDN tuvo como objetivo reducir la pérdida de vidas, los
daños materiales y los trastornos sociales y económicos por causa de los desastres naturales
mediante una acción internacional concertada. Entre sus metas estuvo mejorar la capacidad de
mitigación de cada país, establecer alertas anticipadas y mejorar las características de las
estructuras; y enfatizó en el fomento a la investigación y los estudios técnicos para soportar la
formulación de directrices y estrategias apropiadas, eliminar lagunas críticas en el conocimiento
y difundir información, todo, a efectos de evaluar, predecir y mitigar los efectos de los desastres
naturales y formular medidas (UNDRR, 2021). De igual manera, tuvo en cuenta programas de
asistencia técnica y transferencia de tecnología a los países en vías de desarrollo, un poco en la
línea de que los desastres naturales no afectan a los países desarrollados, lo cual en la actualidad
está desvirtuado. El DIRDN logró sensibilizar a las naciones sobre la importancia de prevenir
desastres en tanto puede ser la principal solución ante su eventual ocurrencia, que son una de las
amenazas principales para la estabilidad social y económica. Pasando, así, del énfasis tradicional,
basado en la respuesta, hacia un énfasis basado en la cultura de la prevención de los desastres.

19
En 2001, la Asamblea General pide poner en marcha la Estrategia de Yokohama y su plan de
acción “Para un mundo más seguro”, que habían sido adoptados en la Conferencia Mundial
sobre la Reducción de los Desastres Naturales celebrada en 1994 en esa ciudad japonesa. Como
resultado de esta estrategia se detectaron las deficiencias a atender: “a) Gobernanza: marcos
institucionales, jurídicos y normativos; b) Identificación, evaluación y vigilancia de los riesgos y
alerta temprana; c) Gestión de los conocimientos y educación; d) Reducción de los factores de
riesgo subyacentes; e) Preparación para una respuesta eficaz y una recuperación efectiva”
(UNISDR, 2005).
En 2005 la Asamblea General hace suyos la Declaración de Hyogo y el Marco de Acción de
Hyogo para 2005-2015: “Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los
desastres”, con los objetivos de continuar el diagnóstico iniciado con la Estrategia de Yokohama,
y así determinar actividades específicas encaminadas a asegurar el cumplimiento de las
disposiciones pertinentes sobre vulnerabilidad, evaluación de los riesgos y gestión de actividades
en casos de desastre; intercambiar las mejores prácticas y experiencias, cobrar conciencia sobre
la importancia de las políticas de reducción de desastres, aumentar la fiabilidad y disponibilidad
de la información sobre desastres destinada al público y a los organismos de gestión de desastres
en todas las regiones.
A la fecha, el instrumento internacional vigente es el Marco de Acción de Sendai, voluntario y
no vinculante, que fue aprobado en la Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas
sobre la Reducción del Riesgo de Desastres que tuvo lugar en la ciudad de Sendai (Miyagi,
Japón) en marzo de 2015; su enfoque es la reducción del riesgo de desastre y contempla
consolidar la experiencia adquirida en la implementación del Marco de Acción de Hyogo, que en
el término de ejecución arriba referido estuvo enfocado en el aumento en la resiliencia de las
comunidades y las naciones ante los desastres. A pesar de la naturaleza del instrumento, cabe
anotar que, como parte de los compromisos de Colombia para acoger políticamente los
lineamientos del Marco de Sendai, se constituyó como uno de los primeros países vinculados a
su cumplimiento y le corresponde, como consecuencia de ello, reportar y validar los indicadores
en gestión del riesgo de desastres en la plataforma dispuesta para ello por las Naciones Unidas.
El marco de Sendai tiene siete objetivos o metas mundiales y ha definido un año para trabajar en
cada uno (Ver Tabla 2), los objetivos A a D están referidos a las afectaciones, y los objetivos E a
G están orientados a las capacidades de las partes; para verificar el cumplimiento de cada meta se
han establecido indicadores, para un total de 38 que están alineados con las cuatro prioridades:
fomentar el entendimiento del riego de desastres; fortalecer la gobernanza para la gestión del
riesgo de desastres; invertir en la generación de resiliencia; y mejorar la preparación para una
respuesta efectiva para la recuperación, rehabilitación y reconstrucción luego de los desastres
(EIRD, 2020).
Tabla 2 Metas del Marco de Acción de Sendai
Año Criterio Objetivo
Objetivo A. Mortalidad mundial causada por los desastres por cada 100.000
2016
personas en el decenio 2020- 2030 respecto del período 2005-2015
Objetivo B. Número de personas afectadas a nivel mundial y reducir el promedio
2017 REDUCIR mundial por cada 100.000 personas en el decenio 2020-2030 respecto del
período 2005-2015
Objetivo C. Pérdidas económicas causadas directamente por los desastres en
2018
relación con el producto interno bruto (PIB) mundial para 2030

20
 Año Criterio Objetivo
Objetivo D. Daños causados por los desastres en las infraestructuras vitales y la
2019 interrupción de los servicios básicos, incluso mediante el desarrollo de su
resiliencia para 2030
Objetivo E. Número de países que cuentan con estrategias de reducción del
2020
riesgo de desastres a nivel nacional y local
Objetivo F. La cooperación internacional para los países en desarrollo mediante
2021 un apoyo adecuado y sostenible que complemente las medidas adoptadas a nivel
INCREMENTAR
nacional
Objetivo G. Disponibilidad de los sistemas de alerta temprana sobre amenazas
2022 múltiples y de la información y las evaluaciones sobre el riesgo de desastres
transmitidas a las personas, y el acceso a estos
Fuente. Elaboración propia con datos de EIRD

El marco internacional de riesgo de desastres considera aspectos demográficos, factores

naturales, tecnológicos y ambientales, pero su énfasis es en las grandes ciudades. Se encarga de
promover o consolidar las iniciativas y capacidades de los diferentes actores, incluyendo
gobiernos y sector privado; establecer mecanismos de coordinación y de transferencia del
conocimiento, que permitan compartir experiencias mediante diferentes estrategias de
comunicación o plataformas para intercambio de información entre las partes, y fortaleciendo el
ordenamiento territorial en los sitios expuestos involucrando alertas tempranas. De igual manera
involucra la prevención del riesgo en la ejecución de los compromisos de la Agenda 21 y de los
diferentes convenios de las Naciones Unidas, y vela porque la reducción de los riesgos de
desastre constituya una prioridad nacional y local, empleando el conocimiento, la innovación y la
educación para crear una cultura de seguridad y resiliencia a todo nivel.
La implementación de la estrategia se direcciona desde la UNDRR que hace parte de la
Secretaría de las Naciones Unidas y es el centro de coordinación entre la ONU y las
organizaciones regionales que trabajan el tema (UNDRR, 1989).
Entre los objetivos de la UNDRR están estimular la investigación, transferir conocimiento y
compartir experiencias, fomentar el interés de los sectores económicos en la prevención del
riesgo, fortalecer la capacidad de monitoreo y de alertas tempranas para riesgos a nivel global,
establecer normas y metodologías para análisis de los efectos socioeconómicos de los desastres y
buscar mecanismos innovadores de financiación.
La UNDRR también tiene a su cargo establecer métodos estandarizados para el registro de los
datos estadísticos de los factores de riesgo y las consecuencias de los desastres que permitan
monitorear los logros de los diferentes actores y gestionar alternativas de financiación o
asignación de recursos que permitan cumplir los compromisos.
El énfasis de Sendai es el monitoreo y la disponibilidad de información. En el sistema de
indicadores, disponible en el sitio Web sendaimonitor, la línea base es el decenio 2005-2014. A
abril de 2021, de 195 sólo cinco países han validado su reporte anual de monitoreo por 2020
(Armenia, Colombia, El Salvador, Kasakhstan y Ucrania), uno está listo para validación, 56
dicen estar en proceso y los 133 restantes no han iniciado. La situación para años anteriores es
similar, el número de países que validan la totalidad del informe no supera los quince.
En cuanto al cumplimiento de los objetivos, para el decenio 2009-2018 se han cumplido los
objetivos A a D, a pesar de que de un año al inmediatamente anterior se incumplen algunos,
pudiendo concluir que aunque siguen ocurriendo desastres, la tendencia es a la reducción de las
afectaciones. En cuanto a los objetivos E a G, que se evalúan con el 2015 como año base, se
21
evidencia que apenas un poco más del 60% de las partes ha adoptado e implementado estrategias
de reducción, y que la oferta de la cooperación internacional (ya sea como asistencia,
transferencia e intercambio de ciencia, tecnología e innovación, creación de capacidades y
fortalecimiento estadístico) ha sido inferior a la requerida, pues apenas unos 20 países tienen
sistemas de alerta temprana multi-amenaza y el porcentaje de población expuesta o en riesgo por
desastres, protegidos mediante evacuación preventiva después de una alerta temprana ha
incrementado, y es del orden del 80%. Hay que tener precauciones con la interpretación de estos
datos pues, como ya se ha indicado, corresponden a un número limitado de países
(SENDAIMONITOR, 2020).
Colombia es uno de los países más comprometidos con el reporte; pues, como se dijo, fue uno de
los primeros en validar los indicadores del avance en la implementación para el período 2005-
2018. En la década 2009-2018, en los indicadores A a D ha logrado reducir el número de
personas afectadas por cada 100.000 habitantes y la pérdida económica directa en relación con el
PIB mundial; no obstante, no ha logrado reducir el número de muertes y los daños a la
infraestructura crítica y la afectación a los servicios básicos atribuidos a desastres. En cuanto a
los indicadores E a G, que dan cuenta de la preparación, se reporta que Colombia alcanzó el 60%
del desarrollo de las estrategias de reducción del riesgo, mientras que el 82% de los gobiernos
locales han implementado estrategias de reducción articuladas con los desarrollos del nivel
central y es de los países que ha recibido y ejecutado fondos y programas de la cooperación
internacional y aproximadamente en el 13% del territorio se han implementado sistemas de
alertas tempranas (SENDAIMONITOR, 2020).
El Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, “Pacto por Colombia, pacto por equidad”26, en
materia de riesgo de desastres desarrolla los procesos de conocimiento, reducción y manejo, en
una línea específica denominada “Colombia resiliente: conocimiento y prevención para la
gestión del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático” (UNGRD, 2020), que tiene
como reto profundizar en el conocimiento del riesgo con énfasis en el cambio climático y
menciona que 400 municipios del país no cuentan con estudios para su planeación territorial,
razón por la cual la manera de abordar el tema es trabajar en estudios de amenazas ante
fenómenos naturales para el ordenamiento territorial municipal desde las entidades técnico-
científicas del país; y, como meta a 2030, proyecta al país como resiliente ante los riesgos y los
impactos de los desastres. (DNP, 2020), evidenciando el alineamiento con el Objetivo D del
Marco de Acción de Sendai que para 2019 establece el desarrollo de resiliencia a 2030 frente a
los daños causados por los desastres en las infraestructuras vitales y la interrupción de los
servicios básicos (ver Tabla 2).

2.2 CONTEXTO NACIONAL

En la Constitución Política de 1991 no aparece el término desastre, en su lugar el artículo 66
hace mención del término “calamidades ambientales”, como elemento a tener en cuenta para
reglamentar los créditos agropecuarios, más no en relación con los desastres. No obstante, la
gestión del riesgo de desastres tiene todo que ver con el ordenamiento territorial, y se encuentra
estrechamente ligado con el disfrute de derechos fundamentales y colectivos.

26
Ley 1955 de 2019 por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad.
Incorpora en el artículo tercero el “Pacto por la sostenibilidad: producir conservando y conservar produciendo”.

22
Siendo que los desastres están relacionados con eventos que trastornan el funcionamiento de una
comunidad, ocasionando pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, es claro que
las normas que reglamentan la gestión del riesgo se dan en desarrollo de la garantía del derecho a
la vida y el derecho al ambiente sano27, el respeto a la dignidad humana, la solidaridad de las
personas y la prevalencia del interés general.
Consagra la Constitución Política, que toda persona debe obrar “conforme al principio de
solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en
peligro la vida o la salud de las personas;… y Proteger los recursos culturales y naturales del
país y velar por la conservación de un ambiente sano”; al tiempo que establece la posibilidad
de declarar el estado de emergencia cuando “sobrevengan hechos… que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
constituyan grave calamidad pública…”28, es decir, que aunque en la Constitución no desarrolle
un aparte específico para el riesgo de desastre, sí contiene los principios y mecanismos para
afrontarlos.
Por su parte, el Decreto Ley 2811 de 1974, hace referencia a las emergencias ambientales, y de
manera genérica ordena que tratándose de “accidentes acaecidos o que previsiblemente puedan
sobrevenir, que causen deterioro ambiental, o de otros hechos ambientales que constituyan
peligro colectivo, se tomarán las medidas de emergencia para contrarrestar el peligro”29.
Aunque en esta disposición no se define el desastre como está concebido actualmente, pues su
texto prioriza la atención de la emergencia, sin referirse a su origen o causa, prevaleciendo de
esta manera la idea de la imposibilidad de anticiparse a estos sucesos y en el trasfondo que los
desastres son “naturales”, concepto que ya ha sido desvirtuado (Rojas F., 2015) y (BID, 2010),
pero que para ese momento imperaba. No obstante, establece una aproximación tangencial a la
intervención de las causas, cuando precisa que se podrá ordenar la suspensión provisional o
definitiva de las explotaciones y ocupaciones de cauces, playas y lechos cuando “se derive
peligro grave o perjuicio para las poblaciones y las obras o servicios públicos” 30, y establece
restricciones para los propietarios, poseedores o tenedores de predios o las asociaciones de
usuarios.
El Decreto Ley 2811 de 1974 establece, como exigencia, la obligación de adoptar las medidas
que sean indispensables para evitar, contener o reprimir el daño que amenace los recursos
naturales, tales como incendios, inundaciones, contaminación o similares31, al tiempo que
permite construir, con carácter provisional y sin permiso previo, obras de defensa en caso de
crecientes extraordinarias y otros eventos semejantes de fuerza mayor, dando aviso dentro de los
seis días siguientes a la iniciación de dichas obras que, no obstante, pasado el peligro se podrá
ordenar la demolición de las obras provisionales, la reposición de las destruidas o la construcción
de otras nuevas necesarias, por cuenta de quienes resulten favorecidos con ellas, aun

27
Artículo 80 de la CON
28
Artículo 215 de la CON
29
Artículo 31 del Decreto Ley 2811 de 1974
30
Artículo 101 del Decreto Ley 2811 de 1974
31
Artículo 306 del Decreto Ley 2811 de 1974

23
indirectamente y en proporción del beneficio que obtuvieren32, de igual manera, establece que la
alteración de cauces, uso del agua requiere permiso y que la autoridad podrá ordenar “la
destrucción de obras ejecutadas sin permiso o de las autorizadas que puedan causar daños
inminentes que no hayan sido previsibles en épocas de avenidas o crecientes” y que los
permisos se podrán negar cuando la obra implique peligro para la colectividad o para los
recursos naturales o para la seguridad interior o exterior o la soberanía nacional33. Esta serie de
derechos y obligaciones fueron objeto de reglamentación, en materia de obras hidráulicas, por el
Decreto 1541 de 1978, compilado por el 1076 de 2015, y merece especial atención el contenido
de los artículos 2.2.3.2.19.10 (construcción de obras de defensa sin permiso); 2.2.3.2.19.11;
(construcción o demolición de obras para conjurar daños inminentes); y 2.2.3.2.19.12
(inoponibilidad, según la cual: “Ningún propietario podrá oponerse a que en las márgenes de los
ríos o en los cauces o lechos de las corrientes o depósitos de agua se realicen obras de defensa
para proteger a otros predios contra la acción de las privadas o públicas.)
Bajo el título de Desastres, la Ley 9 de 1979 intentó reglamentar las medidas para “prevenir, si
fuere posible, los desastres o para atenuar sus efectos”. A pesar del título esta norma no definió
el término desastre (Rojas F., 2015) y aunque contemplaba la prevención, se quedó corta al
establecer en esta categoría únicamente la evaluación de vulnerabilidad a elaborar por las
entidades prestadoras de servicios públicos. Esta norma se enfocó en la atención de la
emergencia y los desastres creando el Comité Nacional de Emergencias y un comité en cada
unidad territorial, que se articularía con el nivel nacional. El Comité Nacional tan solo era una
junta conformada por el presidente y algunos funcionarios gubernamentales, pero no era una
entidad pública con unas competencias propias y permanentes (Rojas F., 2015), “al estar
integrados por funcionarios que tenían a su cargo en forma principal otro tipo de
responsabilidades, su funcionamiento se convertía en algo secundario cuando no puramente
eventual o circunstancial” (Saavedra, 1996, en (Rojas F., 2015).
La Ley 9 de 1979 también propuso el planeamiento de las operaciones de emergencia incluyendo
el entrenamiento, la capacitación, las alarmas, la coordinación y el personal de socorro; de igual
manera trató sobre los planes de contingencia, las medidas aplicables en caso de desastres, y la
solicitud, distribución y control de ayudas y la vuelta a la normalidad. El Decreto Ley 919 de
1989 (artículos 1, a 23 inclusive) sustituyó el Título VIII de la Ley 9, y aquel, a su vez, fue
derogado por la Ley 1523 de 2012 que será objeto de análisis y comentarios (comenta) más
adelante en este trabajo y que es la norma vigente para la gestión del riesgo de desastre.
La Ley 99 de 1993, que reordenó el sector ambiente, establece que la prevención de desastres
“será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su
ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento”34.
El mismo ordenamiento, asignó al entonces Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, entre otras, la competencia para: “Hacer evaluación,
seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan incidir en la
ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes

32
Artículo 124 del Decreto Ley 2811 de 1974
33
Artículos 127 y 132 del Decreto Ley 2811 de 1974
34
Artículo 1, numeral 9 de los Principios generales de la Ley 99 de 1993

24
a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos”; y …”Promover en
coordinación con el Ministerio de Gobierno, la realización de programas y proyectos de gestión
ambiental para la prevención de desastres, de manera que se realicen coordinadamente las
actividades de las entidades del Sistema Nacional Ambiental y las del Sistema Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres…”.
Para atender eventos de la misma naturaleza en el ámbito de sus jurisdicciones, la Ley 99 asignó
a corporaciones autónomas regionales, las siguientes funciones: “Ejecutar, administrar, operar y
mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo
sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y
protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables”; y … “Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control
de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlas en los
aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; adelantar
con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas
en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación…” 35.
De igual manera, las corporaciones podrán ejecutar directamente o administrar obras que le
aporten o entreguen los municipios, relacionadas con programas en zonas de alto riesgo “tales
como control de erosión, manejo de cauces y reforestación”.
La misma norma rectora del ordenamiento ambiental colombiano, dispuso, para complementar
las funciones del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, IDEAM, en
materia ambiental, le asignar al extinto Ingeominas (hoy Servicio Geológico Colombiano) la
función de evaluar los riesgos e impactos geológicos y de obras de infraestructura36. En este
punto se advierte que existe una concurrencia de competencias entre la autoridad ambiental y el
Servicio Geológico Colombiano (SGC) para evaluar los riesgos de las obras de infraestructura;
pero, no obstante, y hasta donde se identifica en este trabajo, el trámite de licenciamiento
ambiental no prevé la participación del SGC en la gestión que adelantan las autoridades
ambientales.
El Decreto 1076 de 2015, reglamentario del sector ambiente y desarrollo sostenible, contiene el
marco regulatorio para los estudios y formalidades exigidas para el otorgamiento de las licencias
ambientales. En materia de desastres contempla excepciones en el cumplimiento de normas tales
como los niveles permitidos en la emisión de ruido o la expedición inmediata de permisos de
investigación de la biodiversidad, en situaciones de riesgo potencial o de desastre natural
consumado37.
La norma establece la articulación del IDEAM y de los institutos de investigación38 con el
sistema nacional de gestión del riesgo de desastres39 y les asigna las funciones de asesorar los

35
Artículo 31, numerales 20 y 23 de la Ley 99 de 1993
36
Artículo 105 de la Ley 99 de 1993
37
Decreto 1076 de 2015, artículo 2.2.1.5.1.5
38
Conforme el Decreto 1076 de 2015 en concordancia con el Título V de la Ley 99, son entidades adscritas y vinculadas al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el IDEAM, y los institutos de investigación "Alexander von Humboldt", el
"SINCHI", INVEMAR y el "John von Neumann".
39
Decreto 1076 de 2015, artículos 2.2.8.7.1.10, y 2.2.8.7.2.1 y siguientes.

25
aspectos técnicos de su especialidad de manera articulada con el Sistema Nacional Ambiental
(SINA). No obstante, como ya se ha indicado, no prevé que el SGC participe en el trámite de
licenciamiento ambiental de proyectos de infraestructura, a pesar de que la Ley 99 de 1993
dispone que este organismo debe evaluar los riesgos inherentes a los mismos. Aunque los
institutos de investigación referidos tampoco intervienen en el trámite, son tenidos en cuenta
como fuente de información oficial a considerar en la elaboración de los estudios ambientales.
El Decreto 1076 de 2015 establece la obligación de presentar planes de contingencia para cuando
salen de funcionamiento, total o parcialmente, los sistemas de tratamiento de emisiones
atmosféricas y de vertimientos autorizados en los permisos correspondientes40. También
consagra que quienes exploren, exploten, manufacturen, refinen, transformen, procesen,
transporten o almacenen hidrocarburos o sustancias nocivas para la salud y para los recursos
hidrobiológicos, deberán diseñar e implementar un plan de contingencia y control de derrame41,
que deberá contar con la aprobación de la autoridad ambiental competente. Al respecto, es
importante resaltar que este plan no aplica solo al sector de hidrocarburos sino a todos los que
tengan entre sus actividades volúmenes importantes de combustibles, lubricantes y otras
sustancias peligrosas, por lo cual se puede asegurar que cobija a muchos proyectos, obras o
actividades del régimen de licenciamiento ambiental.
El Decreto 1076 de 2015 hace referencia a la prohibición de emisiones riesgosas para la salud
humana, y ordena al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que, en coordinación
con el Ministerio de Salud y Protección Social, regule, controle o prohíba, según sea el caso,
dichas emanaciones, y exija la ejecución inmediata de los planes de contingencias y de control
que se requieran 42. También establece que se debe contemplar la evaluación del riesgo en el
ordenamiento de cuencas, microcuencas y de acuíferos, entre las responsabilidades de los
titulares de reservas en los planes estratégicos de las macrocuencas, en el proceso sancionatorio y
en las funciones de las autoridades ambientales
Cabe resaltar el artículo 2.2.2.3.9.3, referido a contingencias ambientales, consagra que si
durante la ejecución de los proyectos sujetos a licenciamiento o plan de manejo ambiental

40
Decreto 1076 de 2015, artículo 2.2.3.3.5.4
41
Decreto 1076 de 2015, artículo 2.2.3.4.1.4. El Plan Nacional de contingencia por pérdida de contención de hidrocarburos y
otras sustancias peligrosas está dirigido a los sectores público y privado, establece las obligaciones para la industria, el Ministerio
de ambiente y desarrollo sostenible y la ANLA.
Conforme el Decreto 1868 de 2021 la industria debe contar con el Plan de Emergencia y Contingencia (PEC); brindar atención
integral ante incidentes que se presenten ya sea por falla operacional o por fenómenos naturales; atender incidentes que se
presenten por la acción de terceros; apoyar logística, técnica y operativamente a terceros que lo necesiten aunque no sea el
responsable y en atención a la llamada de la entidad competente; reembolsar los costos y gastos cuando un tercero atiende un
incidente y el responsable de la actividad no la haya asumido; poner a disposición del SNGRD la información técnica de los
hidrocarburos y sustancias peligrosas; disponer del personal para apoyar el Puesto de Mando Unificado (PMU) durante toda la
atención de la emergencia, y cumplir las disposiciones en cuanto al desarrollo de competencias, entrenamiento y capacitación al
personal. Entre las funciones que le asigna al MADS se destaca la coordinación y apoyo a las entidades del SINA que generan o
reciben información para que esté disponible en el sistema de información de riesgo. La ANLA y las autoridades regionales
competentes para otorgar licencias ambientales deben otorgar y hacer seguimiento a las licencias ambientales; aportar
información de línea base (abiótica, biótica y socioeconómica) de los proyectos que manejan sustancias peligrosas y “Realizar el
control y seguimiento a la implementación de los Planes de Contingencia recibidos en el marco de licenciamiento ambiental”.
Entre otras funciones, las autoridades ambientales regionales y distritales son las encargadas del análisis, seguimiento, prevención
y control posdesastres en las áreas de su jurisdicción y en los proyectos de su competencia.
42
Decreto 1076 de 2015, artículo 2.2.5.1.3.17

26
ocurren situaciones que lleven a incumplir los límites permitidos o “cualquier otra contingencia
ambiental”, el titular debe “ejecutar todas las acciones necesarias con el fin de hacer cesar la
contingencia ambiental e informar a la autoridad ambiental competente en un término no mayor
a veinticuatro (24) horas” la autoridad puede verificar los hechos e imponer medidas adicionales
en caso de ser necesario.
Con lo anterior se concluye que los proyectos sometidos al régimen de licenciamiento ambiental
deben atender diferentes disposiciones normativas y preparar planes de contingencia, pero en
materia de desastres deben sujetarse a los preceptos y recomendaciones contenidos en los
estudios ambientales.
En la elaboración de estudios ambientales y en el trámite de licenciamiento ambiental de los
proyectos de infraestructura, también se debe consultar, a efectos de su aplicación en lo que
corresponda, el Decreto 1077 de 2015, reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio; el
cual, en materia de desastres, define el régimen para el acceso a los subsidios familiares de
vivienda de interés social incluyendo a los afectados por situación de desastre. La norma
establece que los subsidios pueden ser adjudicados en diferentes modalidades“… cuando la
vivienda en la cual se haya aplicado el subsidio haya resultado totalmente destruida o quedado
inhabitable como consecuencia de desastres naturales, …, o se encuentre en zonas de riesgo por
la ocurrencia de eventos físicos peligrosos de origen tecnológico derivados de la ejecución u
operación de obras de infraestructura o proyectos de interés nacional y/o estratégicos
desarrollados por el Gobierno Nacional, o en zonas de afectación, reserva o retiro, por el
diseño, ejecución u operación de obras de infraestructura o proyectos de interés nacional y/o
estratégicos desarrollados por el Gobierno Nacional, de conformidad con los análisis
específicos de riesgos y planes de contingencia de que trata el artículo 42 de la Ley 1523 de
2012, o las normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan.”43 (Subrayas fuera del texto
original).
Siendo que el sector vivienda y territorio tiene prevista la gestión (incluyendo la atención) de
desastres naturales y las amenazas de origen tecnológico de los proyectos e infraestructura de
interés nacional y/o estratégicos desarrollados por el gobierno nacional, cabe preguntarse ¿Qué
sucede cuando las amenazas o riesgos están asociados a proyectos de iniciativa privada?,
interrogante que tiene (o podría tener) respuesta en tanto se relacione con el artículo 42 de la Ley
1523 de 2012 que está referido al Plan de Gestión del Riesgo de Entidades Públicas y Privadas
(PGRDEPP), que se desarrollará más adelante en esta monografía, pues dicho instrumento
resulta aplicable a los proyectos del régimen de licenciamiento ambiental.
Adicionalmente, por expresa disposición del Decreto 1077 de 2015, le corresponde al municipio
delimitar las zonas de alto riesgo no mitigable por situación de desastre, calamidad pública o
emergencias, y establecer las restricciones de uso y ocupación con miras a la prohibición de
licencias de construcción para edificaciones en estos predios44. Se podría pensar, entonces, que al
momento de elaborar los estudios ambientales se debería tomar en cuenta la delimitación de las
zonas de alto riesgo a efectos de verificar su compatibilidad según el tipo de proyecto, y evaluar
la medida en la que este cambia las condiciones de los componentes de riesgo, ya sea para
reducirlos o incrementarlos, condición que podría inducir a que los municipios se postulen y
43
Literal c del artículo 2.1.1.1.1.3.3.1.2 del Decreto 1077 de 2015
44
Parágrafo 3 del artículo 2.1.1.1.8.1.7 del Decreto 1077 de 2015.

27
actúen como intervinientes en el trámite de la licencia ambiental, para exigir la imposición de
adecuadas medidas de prevención y manejo de los impactos ambientales, por cuanto son los
responsables por los riesgos que ocurran en su jurisdicción. Cabe resaltar que para el
otorgamiento de licencias ambientales es preciso consultar, allegar y tomar en cuenta el concepto
sobre los usos del suelo permitidos, restringidos y prohibidos por el municipio en su instrumento
de ordenamiento territorial (POT, PBOT o EOT) tanto para la caracterización de la línea base
como en la zonificación ambiental del territorio en tanto se deben considerar las restricciones de
las áreas con reglamentación especial definida en los instrumentos de ordenamiento y
planificación del territorio tal como lo establece la MGEPEA y las normas compiladas en el
Decreto 1077 de 2015 en relación con la materia45. En el capítulo de Gestión del riesgo de los
estudios ambientales se deben tomar en cuenta las áreas con algún grado de amenaza que haya
definido el municipio para inundaciones, movimientos en masa y avenidas torrenciales, así como
en la evaluación de vulnerabilidad se consideran las capacidades y limitaciones del territorio,
mientras que el plan de contingencia del proyecto se debe articular con los planes de
contingencia municipal, departamental y regional.

2.3 POLÍTICA NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE –

LEY 1523 DE 211246
La Ley 1523 de 2012, se reitera, estableció el Sistema Nacional de Riesgo de Desastres
(SNGRD) en Colombia y adoptó los principios y definiciones que le aplican a la materia 47; y
superó el vacío que generó la Constitución Política de 1991 que, al cambiar la estructura del
Estado, ignoró las funciones que les había asignado el Decreto 919 de 1989 a las entidades para
reducir la vulnerabilidad, estudiar amenazas y atender emergencias en sus ámbitos territoriales,
pues se observaba que el nivel regional tendía a desarrollar otras temáticas y funciones, dejando
relegada la gestión del riesgo, mientras seguían ocurriendo desastres en el territorio (Rapalino,
2015).

45
El Decreto 1807 de 2014 (compilado en el Decreto 1077 de 2015) establece que los municipios deben incluir la gestión del
riesgo de desastre en los instrumentos de ordenamiento territorial, enfatizando que son determinantes “de superior jerarquía” los
relacionados “con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y
riesgos naturales, así como las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el
señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos y las estrategias de manejo de zonas expuestas a
amenazas y riesgos”, que deberán ser incorporados en los estudios que soportan estos instrumentos.
46
La Ley 1523 de 2012 derogó la Ley 46 de 1988 que creó y organizó el Sistema Nacional para la prevención y atención de
desastres en el cual debían participar todas las entidades y organismos públicos que fueran convocados en el ámbito de su
competencia, so pena de sanciones (incluida la destitución) por renuencia o retraso. La norma establecía la obligación de hacer
un Plan Nacional para la prevención y atención de desastres a cargo de la Oficina Nacional para la Atención de Desastres que se
creó en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. La norma también estableció un procedimiento para
manejo específico de situaciones de desastre que contemplaba la declaratoria de desastre y sus efectos, así como el retorno a la
normalidad.
47
La Ley 1523 de 2012 derogó el Decreto 919 de 2012, excepto el inciso primero del artículo 70 referido a que el “Fondo
Nacional de Calamidades continuará funcionando como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial,
administrativa, contable y estadística, administrado conforme a lo dispuesto por dicho decreto”.

28
 Figura 2 Esquema de la Ley 1523 de 2012
Fuente: UNGRD

La Ley 1523 de 2012, como se dijo, contiene los principios y definiciones a emplear en la
gestión del riesgo de desastre, no obstante, como se menciona en este trabajo, cada entidad
modifica algunas definiciones, apartándose completamente de la teoría del riesgo, complicando
nuevamente su aplicabilidad, dejando de manifiesto lo indicado por expertos respecto a que la
confusión en los términos se constituye en la mayor vulnerabilidad real (Liverman, 1990 en
(Cardona, 2001)).
La Ley 1523 de 2012 define la gestión del riesgo de desastres como un proceso social “orientado
a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes,
programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y
la reducción del riesgo y para el manejo de desastres”, y tiene como propósito explícito general
el “contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo
sostenible”, así como asegurar derechos e intereses colectivos de las comunidades en riesgo y
que está intrínsecamente asociada con la planificación y la gestión ambiental territorial. Para su
implementación requiere de la participación de todos los niveles del gobierno y de la población
en general48.
En la Figura 2 se muestra el esquema del contenido de la Ley 1523 de 2012 y a continuación se
comentan brevemente los principios y la estructura institucional de la gestión del riesgo de
desastre, para, finalizar con una aproximación a la articulación de esta norma con el
licenciamiento ambiental.

48
Artículo primero de la Ley 1523 de 2012.

29
En la exposición de motivos se precisa que el proyecto de ley se da en desarrollo del Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad Para Todos, bajo el lema de Buen Gobierno para
comunidades seguras. Se reconoce que la problemática del riesgo de desastre está relacionada
“con la forma de uso, ocupación y transformación del espacio físico ambiental del territorio…”,
y que involucra actividades ex ante y ex post con el objetivo de prevenir, controlar y reducir el
riesgo de desastres. Resalta que la gestión del riesgo de desastre contribuye a reducir las
condiciones de pobreza del país y mejorar la gobernabilidad; precisa que: “disminuir la
vulnerabilidad e incorporar el riesgo en la planificación sectorial y territorial, se convierte en
un determinante del éxito de los objetivos planteados en el Plan Nacional de Desarrollo”. De
igual manera indica que eventos mayores, como el terremoto del eje cafetero en 1999, ocasionan
pérdidas del orden de 1,8% del PIB de 2004, mientras que los eventos de mediana y baja
intensidad en 30 años se constituyen en un 2,7% del PIB del mismo año, es decir, que “eventos
de gran impacto podrían llegar a comprometer la estabilidad financiera del país, debido a las
altas pérdidas en cortos periodos, en tanto que los desastres cotidianos contribuyen,
principalmente, a reducir la capacidad de resiliencia de la población y tienden a perpetuar la
condición de pobreza”.
Es por ello que la política de gestión del riesgo de desastre, según lo expuesto por los ponentes
dentro del trámite que antecedió su promulgación como ley de la República, se constituye en un
“compromiso de Estado, desde lo nacional a lo territorial…, incluyendo estructura, dirección,
control, planificación del desarrollo, ordenamiento territorial, inclusión del riesgo en la
planificación e inversión pública, financiación, situación jurídica ante los desastres o
calamidades, régimen especial, en fin, una estructura que se pretende ambiciosa para enfrentar
los eventos naturales, incluido el cambio climático, como los humanos no intencionales”.
Como es una norma referida a eventos naturales y humanos no intencionales, se hace necesario
precisar que no se trata de “ocultar la responsabilidad del ser humano en la producción de los
desastres” (Rojas F., 2015) como lo podrían suponer algunos lectores desprevenidos. Si bien no
se puede descartar que el actuar humano negligente o descuidado intencional pueda
desencadenar en desastres, la política de gestión del riesgo de desastres y lo que de ella se deriva
en el régimen de licenciamiento ambiental, no es concebible que se autorice la ejecución de
obras o actividades que intencionalmente generen situaciones de desastre; ya que, por el
contrario, en su lugar se instauró el proceso de gestión del riesgo, que convierte los peligros en
procesos gestionables aplicando el principio de prevención y por ello se limita a la ocurrencia de
situaciones no intencionales, en contraposición a los peligros ocasionados por acciones
voluntariamente dirigidas, cuyo tratamiento corresponde a otros ámbitos del derecho.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (Todos por un nuevo país), la reducción de la
vulnerabilidad se ve como un elemento para garantizar la igualdad de oportunidades e incluye la
asistencia técnica que debe brindar el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para los
estudios que requieran los entes territoriales con el fin de incluir la gestión del riesgo en los
planes de ordenamiento. En el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, “Pacto por Colombia,
pacto por equidad”49, en materia de riesgo de desastres desarrolla los procesos de conocimiento,
reducción del riesgo y manejo, en una línea específica denominada “Colombia resiliente:
conocimiento y prevención para la gestión del riesgo de desastres y la adaptación al cambio
climático” (UNGRD, UNGRD, 2020), tiene como reto profundizar en el conocimiento del riesgo

49
Ley 1955 de 2019, Plan nacional de desarrollo 2018-2022 Pacto por Colombia, Pacto por la equidad.

30
con énfasis en el cambio climático y menciona que cuatrocientos municipios del país no tienen
estudios para su planeación territorial, razón por la cual la manera de abordar el tema es trabajar
en estudios de amenazas ante fenómenos naturales para el ordenamiento territorial municipal
desde las entidades técnico-científicas del país; metodología que permitiría dar cumplimiento a
lo definido como meta a 2030, que proyecta al país como resiliente ante los riesgos y los
impactos de los desastres. (DNP, 2020), evidenciando el alineamiento con el Objetivo D del
Marco de acción de Sendai, que en 2019 estableció el desarrollo de resiliencia a 2030 frente a los
daños causados por los desastres en las infraestructuras vitales y la interrupción de los servicios
básicos (ver Tabla 2).
El instrumento económico para el funcionamiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo
de Desastres es una cuenta especial de la Nación50, con independencia patrimonial,
administrativa, contable y estadística; los aportes presupuestales y las donaciones que reciban se
deben mantener en la cuenta como una reserva especial51. Los objetivos del Fondo son de interés
público y contemplan la “negociación, obtención, recaudo, administración, inversión, gestión de
instrumentos de protección financiera y distribución de los recursos financieros necesarios para
la implementación y continuidad de la política de gestión del riesgo de desastres que incluya los
procesos de conocimiento y reducción del riesgo de desastres y de manejo de desastres”, con lo
cual se reduce la vulnerabilidad fiscal del Estado frente a los desastres (Gaceta 871 del Congreso,
2011). Por su parte, el Decreto 2157 de 2017 establece el PGRDEPP, el cual contiene un aparte
de protección financiera en el proceso de reducción del riesgo que está a cargo del titular de la
licencia ambiental.

2.3.1 Principios de la gestión del riesgo de desastre

Los principios que rigen la gestión del riesgo de desastre se ilustran en la Tabla 3, y en ellos se
enfatiza la protección de los recursos naturales, los derechos humanos y la estructura
administrativa del Estado. De estos principios se resaltan los de autoconservación, interés
público y sostenibilidad ambiental para ser tenidos en cuenta en los proyectos de infraestructura,
como quiera que regulan lo concerniente a la adopción de medidas para la gestión del riesgo en
su ámbito individual, en un marco de prevalencia del interés nacional sin detrimento de los
derechos fundamentales del individuo y, sin demérito de la autonomía de las entidades
territoriales. Más importante, aún, es el reconocimiento que hace a la explotación racional de los
recursos naturales y la protección al medio ambiente como elementos que contribuyen a la
gestión del riesgo de desastres.
Tabla 3 Principios de la gestión del riesgo de desastre
PRINCIPIO CONTENIDO
Misma ayuda y mismo trato al momento de las ayudas humanitarias para todas las
Principio de igualdad
personas naturales.
Las autoridades protegerán a todos los residentes en Colombia, frente a la amenaza o
Principio de protección inferencia de daño, a la vida e integridad física y mental, bienes, derechos colectivos a la
seguridad, la tranquilidad y la salubridad públicas y a gozar de un ambiente sano.
Principio de solidaridad Las personas naturales y jurídicas (públicas o privadas) apoyarán con acciones
social humanitarias.

50
Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres. Creado inicialmente como Fondo Nacional de Calamidades en el Decreto
1547 de 1984, derogado por el Decreto 2378 de 1997.
51
Artículo 47 de la Ley 1523 de 2012.

31
 PRINCIPIO CONTENIDO
Las personas naturales y jurídicas (públicas o privadas) deben adoptar medidas para la
Principio de
adecuada gestión del riesgo en su ámbito personal y funcional para salvaguardarse. Esta
autoconservación
es condición necesaria para el ejercicio de la solidaridad social.
Autoridades y entidades del SNGRD deben reconocer, facilitar y promover la
organización y participación de comunidades étnicas, asociaciones cívicas, comunitarias,
Principio participativo
vecinales, benéficas, de voluntariado y de utilidad común.
Todas las personas deben hacer parte del proceso de gestión del riesgo en su comunidad.
Los procesos de la gestión del riesgo deben ser respetuosos de las particularidades
Principio de diversidad
culturales de cada comunidad y aprovechar al máximo los recursos culturales de la
cultural
misma
El interés público o social prevalecerá sobre el interés particular.
Principio del interés Los intereses locales, regionales, sectoriales y colectivos cederán frente al interés
público o social nacional, sin detrimento de los derechos fundamentales del individuo y, sin demérito, de
la autonomía de las entidades territoriales.
La falta de certeza científica absoluta no será óbice para adoptar medidas encaminadas a
prevenir, mitigar la situación de riesgo cuando exista la posibilidad de daños graves o
Principio de precaución
irreversibles a las vidas, a los bienes y derechos de las personas, a las instituciones y a
los ecosistemas
Principio de La explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente
sostenibilidad ambiental contribuyen a la gestión del riesgo de desastres.
En la gestión del riesgo de desastres rige el artículo 209 de la Constitución: igualdad,
Principio de gradualidad moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la
descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Control interno.
Coordinación de actividades estatales y particulares. Integración sectorial y territorial.
Principio sistémico
Interconexión, diferenciación, recursividad, control, sinergia y reiteración
Principio de
Actuación integrada de servicios estatales, privados y comunitarios.
coordinación
Concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales (públicas,
privadas o comunitarias), unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las
Principio de
autoridades y entidades involucradas para asegurar la eficacia de los procesos.
concurrencia
Respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, acuerdo expreso de
metas comunes y de los procesos y procedimientos para alcanzarlas.
Reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus
competencias. Negativa cuando la autoridad superior se abstiene de intervenir y
Principio de
positiva cuando acude en ayuda de las de rango inferior que no tienen medios para
subsidiariedad
enfrentar la situación de desastre o está en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico
protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada.
Todas las autoridades del SNGRD deben mantener informadas a todas las personas
Principio de oportuna
naturales y jurídicas sobre: posibilidades de riesgo, gestión de desastres, acciones de
información
rehabilitación y construcción, y donaciones recibidas, administradas y las entregadas.
Fuente: Elaboración propia con base en la Ley 1523 de 2012

Como tiene que ser, los principios que soportan la Política tienen un enfoque importante en la
atención del desastre cuando se refieren a ayudas y acciones humanitarias, salvaguardia y
solidaridad social, sin embargo, vale la pena mirarlos con mayor detalle para entender la
articulación de la gestión del riesgo de desastre en los proyectos de infraestructura sometidos al
régimen de licenciamiento ambiental, en tanto deben desarrollar el proceso de conocimiento del
riesgo como requisito para obtener su licenciamiento.
El Principio de autoconservación ordena que todas las personas naturales y jurídicas (públicas o
privadas) deben adoptar medidas para la adecuada gestión del riesgo en su ámbito personal y
funcional para salvaguardarse, claramente, sería suficiente para que los titulares de los
proyectos de infraestructura tengan que desarrollar el capítulo de gestión del riesgo en los

32
estudios ambientales como prerrequisito a las autorizaciones que corresponden, y se entendería
que debe ser a la medida de la escala y duración de sus obras y actividades a efectos de que tal
salvaguardia sea efectiva.
De otra parte, hay que detenerse en el principio de sostenibilidad ambiental que precisa que la
explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente contribuyen a
la gestión del riesgo de desastres, de donde se desprende que no es precisa la parálisis para evitar
los riesgos; que son compatibles los proyectos con la gestión del riesgo; que el
aprovisionamiento de los bienes y recursos que precisa la sociedad actual es posible de una
manera organizada; de igual manera, que la intervención del territorio puede generar beneficios,
situación que no es vista tan directamente por algunos actores, por ejemplo la atenuación de
crecientes por los proyectos que implican presas, y eso, sin contar con el aporte que hacen los
estudios que permiten conocer el territorio y conocer sus dinámicas.
Especial mención merece el Principio de precaución: la falta de certeza científica absoluta no
será óbice para adoptar medidas encaminadas a prevenir, mitigar la situación de riesgo cuando
exista la posibilidad de daños graves o irreversibles a las vidas, a los bienes y derechos de las
personas, a las instituciones y a los ecosistemas, aunque es el principio típico de la parálisis y
que se invoca para la suspensión de actividades, claramente también permite autorizar obras y
(actividades) trabajos cuando existe la certeza de estudios suficientes, o sea que, puede soportar
la toma de decisiones cuando existen medidas para manejar la situación de riesgo; de igual
manera, porque la autoridad no pierde la posibilidad de aplicarlo cuando se presente una
situación que tenga las características que exige el principio para su aplicación.

2.3.2 Estructura e instituciones de la gestión del riesgo de desastre

En cuanto a funciones, la Ley 1523 de 2012 indicó que los gobernadores y alcaldes “deben
responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de
manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial”, llenando, así, el vacío que se
generó entre la norma anterior y la autonomía territorial establecida por la Constitución de 1991.
La estructura del Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo en Colombia parte de que éste es
responsabilidad de todos y cada uno de los habitantes del territorio; que las entidades se encargan
de los procesos de conocimiento, reducción y manejo del desastre, mientras que los habitantes
actuarán con precaución y autoprotección (UNGRD, portal.gestiondelriesgo, 2020), ver Figura 3.

33
 Figura 3 Estructura para la gestión del riesgo de desastres en Colombia
Fuente: Elaboración propia con base en http://portal.gestiondelriesgo.gov.co/Paginas/Estructura.aspx

El Presidente de la República encabeza el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres

y es quien declarará, mediante decreto, la existencia de una situación de desastre y, en el mismo
acto, la clasificará según su magnitud y efectos como de carácter nacional, regional,
departamental, distrital o municipal, y pondrá en vigor las normas pertinentes propias del
régimen especial para situaciones de desastre.
El Consejo Nacional, encargado de orientar todo el sistema, es presidido por el Presidente de la
República y está conformado por los ministros, el director del Departamento Nacional de
Planeación y el Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
(UNGRD), que es la entidad que coordina el sistema y dirige la implementación de la gestión del
riesgo cumpliendo las normas internas y la Ley 4147 de 2011.
El Director de la UNGRD encabeza los comités nacionales para el Conocimiento del Riesgo, el
de Reducción del Riesgo y el de Manejo del Desastre, constituidos como instancias de asesoría,
planeación y seguimiento para garantizar la efectividad y articulación de los procesos de gestión
del riesgo de desastre. A continuación, se describe cómo están conformados y algunas de sus
funciones.
El primero asesora y planifica la implementación permanente del proceso de conocimiento del
riesgo y está conformado por los directores del DNP, DANE, IGAC, Servicio Geológico
Colombiano, IDEAM, la Dirección General Marítima, la Asociación de Corporaciones
Autónomas Regionales, la Federación Nacional de Departamentos y la Federación Colombiana
de Municipios, entre sus funciones está orientar la formulación de políticas para fortalecer el
conocimiento del riesgo y la identificación de amenazas, vulnerabilidades, exposición de
personas y bienes, así como la evaluación de los riesgos, articular el proceso de conocimiento del
riesgo con los otros dos procesos, y orientar la formulación, implementación, seguimiento y
evaluación del plan nacional para la gestión del riesgo y de la estrategia de respuesta a
emergencias, así como la formulación de lineamientos para el manejo y transferencia de

34
información y para el diseño y operación del Sistema Nacional de Información para la Gestión
del Riesgo52.
El Comité de Reducción del Riesgo se encarga del manejo, administración y gestión de los
programas de reducción del riesgo y está conformado por los directores del Departamento
Nacional de Planeación, el Consejo Colombiano de Seguridad, la Asociación de Corporaciones
Autónomas, el Presidente de la Federación Colombiana de Municipios, la Federación de
Aseguradores Colombianos y los representantes de universidades públicas y privadas; ejerce las
funciones de orientar y articular las políticas y acciones de gestión ambiental, ordenamiento
territorial, planificación del desarrollo y adaptación al cambio climático que contribuyan a la
reducción del riesgo de desastres y orienta las acciones de intervención correctiva y prospectiva
para evitar nuevas condiciones de riesgo, así como gestionar el desarrollo de políticas de
regulación técnica dirigidas a la reducción del riesgo y la aplicación de mecanismos de
protección financiera (seguros, créditos, fondos de reserva, bonos CAT, entre otros)53.
El Comité Nacional para el Manejo de Desastres es el encargado de asesorar y planificar la
implementación del proceso de manejo de desastres, también lo encabeza el director de la
UNGRD de manera conjunta con el director del Departamento Nacional de Planeación y los
comandantes o directores del Ejercito Nacional, la Armada Nacional, la Fuerza Aérea
Colombiana, la Policía Nacional, la Defensa Civil, la Cruz Roja Colombiana y la Junta Nacional
de Bomberos, entre sus funciones está orientar la formulación de políticas que fortalezcan el
proceso de manejo de desastre y asesorar la formulación de la estrategia nacional para atender
emergencias y la ejecución de la respuesta a situaciones de desastre con el propósito de optimizar
la atención a la población, los bienes, ecosistemas e infraestructura y la restitución de los
servicios esenciales, orientar la preparación para la recuperación, entiéndase: rehabilitación y
reconstrucción y la puesta en marcha de la rehabilitación y reconstrucción de las condiciones
socioeconómicas, ambientales y físicas, bajo criterios de seguridad y desarrollo sostenible,
evitando reproducir las condiciones de vulnerabilidad54.
Finalmente, en la estructura para la gestión del riesgo de desastres están los consejos
departamentales, distritales y municipales para la gestión del riesgo que son las instancias de
coordinación, asesoría, planeación y seguimiento, que se encargan de garantizar la efectividad y
articulación de dichos procesos en cada uno de los niveles territoriales de su competencia, y les
corresponde la recepción de los planes de gestión del riesgo de entidades públicas y privadas
(PGRDEPP) que se elaboran en desarrollo del Decreto 2157 de 2017.
Se podría concluir que las funciones de las entidades encargadas de la gestión del riesgo de
desastre están enfocadas a la administración de recursos y a los procesos de conocimiento,
reducción y manejo del desastre en un nivel territorial, por lo que no tienen competencia directa
sobre los proyectos objeto de licenciamiento ambiental. Frente a una contingencia en este tipo
de proyectos, esta estructura resulta de apoyo y consulta a la atención del desastre, y es la entidad
ambiental la competente para la aplicación de los planes de contingencia cuando se materializa
un riesgo.

52
Artículo 21 de la Ley 1523 de 2012
53
Artículo 23 de la Ley 1523 de 2012
54
Artículo 25 de la Ley 1523 de 2012

35
El Decreto 2157 de 2017 no precisa la autoridad que verifique el PGRDEPP, de donde se
concluye que se mantiene la competencia de las autoridades ambientales para hacer seguimiento
al plan de contingencia (y al Plan de Gestión del Riesgo) como lo establece el artículo 2.2.2.3.9.1
del Decreto 1076 de 2015:
Artículo 2.2.2.3.9.1. Control y seguimiento. Los proyectos, obras o actividades sujetos a
licencia ambiental o plan de manejo ambiental, serán objeto de control y seguimiento por
parte de las autoridades ambientales, con el propósito de:
1. Verificar la eficiencia y eficacia de las medidas de manejo implementadas en relación
con el plan de manejo ambiental, el programa de seguimiento y monitoreo, el plan de
contingencia, así como el plan de desmantelamiento y abandono y el plan de inversión
del 1%, si aplican. (subrayas fuera del texto original).

2.4 DECRETO 2157 DE 2017

El Decreto 2157 de 2017 reglamenta el artículo 42 de la Ley 1523 de 2012, concretamente,
establece las directrices para elaborar el plan de gestión del riesgo de entidades públicas y
privadas (PGRDEPP). Según indica la norma, el PGRDEPP se debe desarrollar articulado y
como parte del mejoramiento continuo de los sistemas de gestión implementados por la entidad55,
el responsable por la implementación es el representante legal de la entidad, acorde a lo
establecido en su sistema de gestión 56, se entiende que se refiere al representante de la Alta
Gerencia responsable por la política y otros numerales en los sistemas ISO certificables (Calidad,
Medio Ambiente, Seguridad y Salud Ocupacional), mientras que el responsable frente a las
obligaciones de la licencia ambiental es el representante legal.
El PGRDEPP debe incluir el análisis de riesgos de los posibles efectos de eventos de origen
natural, socio-natural, tecnológico, biosanitario o humano no intencional, sobre la infraestructura
expuesta y los que se deriven de su daño o que afecten su operación 57, vale aclarar que no se trata
de pequeños derrames, o conatos de incendio o una falla en los sistemas de control, sino de los
eventos que pueden afectar la infraestructura expuesta (personas, medios de subsistencia,
servicios ambientales y recursos económicos y sociales, bienes culturales e infraestructura)
afectando de manera intensa, grave y extendida las condiciones normales de funcionamiento de
la sociedad y rebasando la capacidad que tiene para atenderlos.
Se trata de determinar, en primer lugar, la extensión o el área hasta donde se pueden manifestar
los efectos del evento, y en ella, determinar las actividades productivas, los servicios
ecosistémicos, las actividades comerciales, la infraestructura de transporte (puentes, vías,
caminos, etc.), puntos de atención en salud (hospitales, centros de salud), sitios de
almacenamiento de sustancias peligrosas (tanques de almacenamiento de hidrocarburos,
plaguicidas, materias primas, residuos) o infraestructura, que al fallar pueda detonar en otros
peligros. Se debe anotar que el área de afectación por cada tipo de amenaza puede abarcar un
área significativamente mayor a la de influencia por impactos ambientales y sociales y debe
determinarse para cada tipo de amenaza.

55
Parágrafo del artículo 2.3.1.5.1.2.1 del Decreto 2157 de 2017
56
Parágrafo 3 del artículo 2.3.1.5.1.2.2 del Decreto 2157 de 2017
57
Artículo 2.3.1.5.1.1.2 del Decreto 2157 de 2017

36
PGRDEPP debe integrarse con los sistemas de gestión de la organización y aplicar los
mecanismos de seguimiento, verificación y comunicaciones, de manera similar a como se
desarrollan esos componentes en los sistemas de gestión certificables por la ISO. Cada
organización o dueño de proyecto establece la temporalidad del plan y debe contemplar la
revisión anual según los resultados del seguimiento o cuando la entidad lo considere necesario.
El PGRDEPP es objeto de monitoreo, evaluación y control por los órganos del Estado y puede
contar con veeduría ciudadana.
El PGRDEPP lo debe implementar la entidad con sus propios recursos y debe suministrar
información pertinente a las diferentes partes del sistema y acudir a los mecanismos existentes
cuando ocurra evento calamitoso o desastroso que supere la capacidad de reacción de la entidad.
Vale la pena resaltar que el componente de socialización y comunicación del Plan debe tomar en
cuenta e incorporar los saberes locales para establecer el contexto en la etapa de formulación y
diseñar una estrategia de comunicación efectiva acorde con las características de cada
comunidad.
Como se indicó antes, el Decreto 2157 de 2017 es una suerte de híbrido entre términos de
referencia y norma técnica certificable, entre sus conceptos trae el mejoramiento continuo, el
seguimiento y la verificación como elemento para retroalimentar el sistema. Es reiterativo en
articular los sistemas de gestión de la entidad en las metodologías de valoración del riesgo, en la
preparación de la respuesta ante emergencias, en las capacitaciones, en los simulacros, en las
comunicaciones y en el mecanismo de actualización, de manera similar a los sistemas de gestión
certificables, concretamente, recomienda usar la norma NTCIECIIS031010:2009 para la
identificación y análisis de riesgos.
A continuación, se presenta un resumen del contenido a desarrollar en la etapa de formulación
que corresponde al contenido del PGRDEPP del Decreto 2157 de 2017 (Ver Figura 4)

Figura 4 Contenido de la etapa de formulación del PGRDEPP según el Decreto 2157 de 2017
Fuente: Elaboración propia con base en el Decreto 2157 de 2017

En el conocimiento del riesgo se trata de identificar, en primer lugar, las características de la

actividad en cuanto a los procesos que se pretenden adelantar, los horarios de funcionamiento,
las sustancias, maquinaria e insumos que se usarán, la ubicación de la instalación, las vías de
acceso y el equipamiento para la atención de emergencias, todo con énfasis en lo que pueda
detonar o ser de utilidad en situación de desastre; en el contexto externo se trata de identificar los
elementos del medio ambiente que puedan constituirse en amenazas o que sirvan para determinar
su vulnerabilidad, incluida la identificación de otras instalaciones que puedan afectar o verse
afectadas en desastre, así como de encuadrar el proyecto en los instrumentos de ordenamiento
territorial o de cuenca o en los planes municipales de gestión del riesgo (PMGRD) y en las

37
estrategias municipales de respuesta (EMRE). En la Figura 5 se muestra el esquema del
contenido del proceso de conocimiento del riesgo de desastre.
En el contexto interno se trata de determinar las características de la entidad dueña del proyecto
que le permiten alinearse con los procesos de la gestión del riesgo, tales como la cultura,
estructura y estrategia, incluyendo gobierno, políticas, recursos disponibles, conocimiento,
relacionamiento con partes interesadas, forma y extensión de relaciones contractuales, listado de
directivas y canales oficiales de comunicación.
En el contexto del proceso de gestión del riesgo se tratan los aspectos de actuación en la toma de
decisiones frente a la intervención del riesgo de desastres, tales como las responsabilidades,
roles, estructura, encuadre del proyecto o actividad con los otros de la entidad, se definen las
metodologías de valoración del riesgo y se identifican los estudios necesarios para implementar
el sistema de gestión del riesgo. De igual manera, se definen los criterios en la valoración inicial
del riesgo: definir probabilidad y su marco temporal, consecuencias, cómo se determina el nivel
de riesgo y el nivel de aceptabilidad o tolerabilidad.
Valoración del riesgo, en esta parte se trata de identificar, analizar y evaluar los riesgos
aplicando los términos de la Ley 1523 de 2012 con miras a estimar daños y pérdidas potenciales
que serán objeto de la intervención en la reducción del riesgo o en el manejo del desastre. De
manera similar a como se hace en la evaluación de impacto ambiental, se trata de identificar
todas las causas y fuentes de riesgo actuales y futuras en el área de afectación, también se
caracterizan los controles preventivos y correctivos (es decir identificar todas las amenazas y
definir los escenarios posibles y previsibles, el área de afectación y los elementos expuestos para
cada tipo de evento amenazante).
En el monitoreo se trata de establecer los protocolos o procedimientos que se emplearán en esta
fase y los de notificación a las partes interesadas cuando se presente una emergencia, de igual
manera se deben identificar los parámetros que se monitorearán y los indicadores. También se
debe definir la necesidad de contar con instrumentación y la manera de consolidar y analizar la
información que arroja el sistema, así como establecer la gestión de las lecciones aprendidas y
los procedimientos para identificar e incluir en el sistema los riesgos futuros.

Figura 5 Contenido del proceso de Conocimiento del riesgo de desastre según el Decreto 2157 de 2017
Fuente: Elaboración propia con base en el Decreto 2157 de 2017

38
En el proceso de reducción del riesgo se deben identificar y evaluar las alternativas de
tratamiento del riesgo, evaluar su viabilidad presupuestal y definir los diseños y especificaciones
técnicas para reducir el riesgo actual mediante la intervención correctiva que, según el portal de
la UNGRD, consiste en disminuir el riesgo interviniendo las amenazas, cuando sea posible, y
reduciendo la vulnerabilidad de los elementos expuestos. En la Figura 6 se muestra el esquema
del contenido del proceso de Reducción del riesgo de desastre.

Figura 6 Contenido del proceso de Reducción del riesgo de desastre según el Decreto 2157 de 2017
Fuente: Elaboración propia con base en el Decreto 2157 de 2017

También se interviene el riesgo futuro mediante la intervención prospectiva que contempla,

cuando se vayan a efectuar cambios en los procesos de las actividades existentes, identificar,
formular e implementar medidas y procedimientos técnicos o administrativos que reduzcan el
riesgo de desastres, de manera similar a como se efectúa la planificación en los sistemas de
gestión de calidad.
Para las actividades nuevas recomienda revisar los condicionamientos del Plan de Ordenamiento
Territorial (POT), identificar las restricciones de la infraestructura expuesta y el marco
regulatorio que aplica y con base en ello establecer las especificaciones de las nuevas
intervenciones a tener en cuenta en los estudios de prefactibilidad y diseños. Se debe definir el
área de afectación y los daños y pérdidas potenciales, y con ello, proponer las medidas de
reducción tomando en cuenta usos presentes y futuros en el área de influencia.
La protección financiera se refiere a anticipar los instrumentos del mercado financiero que
permitan disponer de los recursos cuando se materialice un riesgo, la entidad responsable debe
suscribir las coberturas financieras por eventos de origen natural o por la actividad propia de su
razón social. Precisa la norma que los costos económicos que se deriven como consecuencia de
riesgos de desastres no gestionados correcta y oportunamente “deberán ser asumidos por el
responsable de la actividad”, resulta, entonces, que contar con el PGRDEPP bien gestionado
puede convertirse en un salvavidas en el futuro.
En el proceso de manejo del desastre se diseña el Plan de Emergencia y Contingencia (PEC) que
tiene en cuenta el proceso de conocimiento del riesgo y los resultados que se vayan obteniendo
en las medidas de reducción implementadas. En este proceso se diseña la preparación para la
respuesta, la ejecución de la respuesta y la preparación y ejecución de la recuperación.

39
El Plan de Emergencias y Contingencia-PEC define los mecanismos de organización y
responsabilidades, así como las competencias de quienes forman los equipos de respuesta, y
define los recursos, con base en la priorización de riesgos y los escenarios definidos previamente.
El PEC contiene los procedimientos y los protocolos de actuación, mínimo contiene la
preparación para la respuesta a emergencias, entendida como un conjunto de acciones, sistemas
de alerta, capacitación, equipamiento, centros de reserva, entrenamiento, entre otras, de manera
similar a los sistemas de gestión.
Finalmente, la formulación del PGRDEPP contiene un plan de inversiones “adicional al
desarrollo los procesos de gestión riesgo desastres” y que debe contener la programación de las
acciones de intervención definidas en cada proceso de la gestión del riesgo para el corto,
mediano y largo plazo, los responsables su coordinación, gestión y ejecución, el presupuesto, y la
programación financiera “que permitan garantizar su inclusión en instrumentos de planeación
financiera, y del desarrollo las entidades públicas y privadas en función sus capacidades
implementación y gestión”58.
Para los proyectos que ya están en ejecución la norma establece un plazo de seis meses
(prorrogable por un tiempo igual) para adoptar el PGRDEPP59 y llama la atención que no indica
que dicha actualización se deba presentar o adelantar alguna gestión frente a la autoridad
ambiental en estos casos.

3 LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE EN LOS ESTUDIOS

AMBIENTALES

En el Decreto 1076 de 2015 se establece que el estudio de impacto ambiental (EIA) es “el
instrumento básico para la toma de decisiones sobre los proyectos, obras o actividades que
requieren licencia ambiental y se exigirá en todos los casos en que de acuerdo con la ley y el
presente reglamento se requiera. Este estudio deberá ser elaborado de conformidad con la
Metodología General para la Presentación de Estudios Ambientales de que trata el artículo 14
del presente decreto y los términos de referencia expedidos para el efecto…”, siendo que estos
lineamientos también contemplan el capítulo del Plan de gestión del riesgo o Plan de
contingencias, se concluye, entonces, que los términos de referencia (TdR) para la elaboración de
estudios ambientales y la Metodología General para la Elaboración y Presentación de Estudios
Ambientales60 (MADS, 2018) son los instrumentos idóneos para la toma de decisiones por parte
58
Artículo 2.3.1.5.2.1.2 del Decreto 2157 de 2017
59
Artículo 2.3.1.5.2.7.1 del Decreto 2157 de 2017
60
Conforme la Circular Externa 00001 de la ANLA (2022):
“A la fecha existen dos versiones vigentes de la MGEPEA. La primera fue adoptada mediante la resolución 1503 de
2010 del hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y la segunda, adoptada mediante la Resolución 1402 de
2018 de esa misma cartera.
En relación con la MGEPEA 2010 y la MGEPEA 2018, los usuarios podrán hacer uso de cada una de ellas, de
acuerdo con la fecha de inicio de la elaboración del estudio ambiental y de conformidad con las transiciones definidas
tanto en la Resolución 1402 de 2018 como en la 629 de 2020.”

40
de los desarrolladores de los proyectos y de las autoridades, tanto para el escenario de condición
normal de operación para el que se evalúan los impactos ambientales, como para el de riesgo de
desastre que se evalúa en el capítulo del plan de gestión del riesgo.
Para este trabajo tiene interés la aproximación a los contenidos de la gestión del riesgo, que se
presentan y evalúan en el marco del trámite de licenciamiento ambiental, por cuanto son el
soporte de la aplicación de los principios y toma de decisiones en cuanto a la autorización de la
ejecución de proyectos sometidos a este régimen.
Por definición, los proyectos sometidos al régimen de licenciamiento ambiental pueden generar
un deterioro grave al ambiente y alterar de manera significativa el paisaje, entonces, es razonable
que sólo con un titular y sin estudios técnicos suficientes, la sociedad (y la administración) esté
tentada a oponerse a su ejecución ante la incertidumbre que genera no saber (o imaginar) lo que
pueda ocurrir. Sin embargo, se trata de las obras y actividades en las que se soporta el
funcionamiento de la sociedad tal como la conocemos, incluso del mejoramiento de las
condiciones de vida de las personas y las comunidades: es deseable que una comunidad cuente
con infraestructura de transporte que facilite a los productores agropecuarios el llevar sus
productos a los mercados, los niños a las escuelas y los enfermos a los puestos de salud y
hospitales más cercanos, por supuesto, si se trata de mayores volúmenes o casos más complejos
se precisan servicios, también, más complejos por lo que será mejor ir más rápido y más
cómodo, entonces, surge la necesidad de vías de primer orden y, ojalá doble calzada; por
supuesto, para construirlos es necesario contar con maquinaria y equipo, materiales de
construcción, combustibles, etc. Resulta el estudio de impacto ambiental y la gestión del riesgo
de desastre como control a la arbitrariedad y como motivación a las decisiones de la autoridad61.

En esta investigación se revisa el contenido del Plan de Gestión del Riesgo a la luz de la MGEPEA de 2018. El contenido de la
Metodología de 2010 para esta temática se restringe a lo siguiente:
“2.7. PLAN DE CONTINGENCIA Con este plan se busca valorar los riesgos y presentar los lineamientos para
prevenir, atender y controlar adecuada y eficazmente una emergencia. El plan de contingencia debe contemplar como
mínimo:
• Cobertura geográfica y áreas del proyecto que pueden ser afectados por una emergencia.
• Análisis de las amenazas (internas y externas) del proyecto, la evaluación de consecuencias de los eventos
amenazantes sobre los elementos identificados como vulnerables así como los niveles de aceptabilidad del
riesgo. Se debe evaluar el escenario para cada caso.
• Identificación de los recursos necesarios y valoración de la capacidad real de respuesta del proyecto ante
una emergencia.
• Diseño de las estrategias de atención de la emergencia para cada escenario que haya sido valorado en el
análisis de riesgos como que requiere un plan detallado.
• Plan operativo donde se definen las acciones y decisiones para afrontar adecuada y eficazmente una
emergencia según los recursos disponibles.
• La información de apoyo logístico, equipos, infraestructura del área de influencia, entre otros, que sirve de
base para la adecuada atención de la emergencia.”
61
Ley 99 de 1993, “Artículo 58. Del Procedimiento para el Otorgamiento de Licencias Ambientales. “... Recibida la información
o vencido el término del requerimiento de informaciones adicionales, la autoridad ambiental decidirá mediante resolución
motivada sobre la viabilidad ambiental del proyecto o actividad y otorgará o negará la respectiva licencia ambiental en un
término que no podrá exceder de sesenta (60) días hábiles.”

41
En un escenario contrastactual (RTC, 2022) el mundo sería muy distinto si unos cuantos no
hubiesen emprendido proyectos, en su momento, inverosímiles o sumamente arriesgados: el
primer vuelo con motor por los hermanos Wright en 1903, los viajes espaciales alrededor del
planeta hasta llegar a la luna en la década de 1950, el desarrollo de vacunas que implica el
contacto con microorganismos y sustancias que en ciertas dosis son benéficas y en otras nocivas,
escalar el Everest por primera vez (que se tenga reporte un primer intento en 1922 y el definitivo
en 1953), los aborígenes de la Polinesia que a través del estrecho de Bering o el océano Pacífico
llegaron a poblar a América y, por supuesto, el viaje de Cristóbal Colón a las Indias
Occidentales, que cambió totalmente la geopolítica y la historia de nuestra civilización. Nadie se
imagina el mundo sin aviones, vacunas, naves espaciales, sin el descubrimiento de América no
solo hablaríamos otros idiomas y sería distinta la gastronomía en uno y otro lado, sino que
algunos historiadores se atreven a concluir que Europa seguiría en el oscurantismo al no contar
con los recursos del Nuevo Mundo.
Entonces, la parálisis no parece ser el camino y, también tiene sus efectos, en su lugar es preciso
definir instrumentos que permitan identificar y evaluar las potenciales afectaciones y las medidas
de manejo que permitan prevenir o mitigar su ocurrencia. Tales instrumentos le permiten a la
sociedad y a la administración tomar decisiones para otorgar o negar licencias ambientales con
base en los estudios ambientales e imponer las condiciones que garanticen su sostenibilidad
entendida como que los impactos puedan ser “suficientemente mitigados”62.
Los estudios ambientales para el trámite de las licencias ambientales son el Diagnóstico
Ambiental de Alternativas (DAA) y el Estudio de Impacto Ambiental (EIA)63. A continuación,
se identifican y describen los elementos de la gestión del riesgo que se deben desarrollar en esos
estudios para que la autoridad ambiental conceptúe sobre el otorgamiento o negación de las
licencias ambientales y sus modificaciones, usando como referencia la metodología y los TdR
consultados en el portal de la ANLA 64, su relación con el proceso de evaluación y el Decreto
2157 de 2017, que reglamentó la elaboración del PGRDEPP.
En este aparte se hace un encuadre de la diferencia entre impacto ambiental y riesgo de desastre,
a continuación, se analiza como la gestión del riesgo de desastre en el trámite de licencias
ambientales es la materialización del principio de prevención, posteriormente, se analizan los
contenidos de los estudios ambientales que tienen relación con la gestión del riesgo para dar paso
al capítulo siguiente que trata sobre la evaluación del componente en los trámites relacionados.

62
“Para su desarrollo el modelo económico necesita utilizar la oferta ambiental, del mismo modo que todo proyecto, obra o
actividad impacta en mayor o menor grado al entorno donde se ejecuta. Siendo ello así, y estando las dos variables -ambiente e
industria- cobijadas con la protección del orden constitucional, la administración pública debe encaminar toda su gestión a
procurar que cualquier actividad de orden económico que se pretenda realizar en un territorio cumpla con unas condiciones
previas que la hagan sostenible, en el entendido de que los impactos generados puedan ser suficientemente mitigados.” (Hurtado
Mora, 2015)
63
Decreto 1076 de 2015, artículo 2.2.2.3.3.1. “De los estudios ambientales. Los estudios ambientales a los que se refiere este
título son el diagnóstico ambiental de alternativas y el estudio de impacto ambiental que deberán ser presentados ante la
autoridad ambiental competente”.
De igual manera, la Metodología general para la elaboración y presentación de estudios ambientales ( (MADS, 2018)) establece:
“Los estudios ambientales a los cuales va dirigida esta metodología general son el Diagnóstico Ambiental de Alternativas
(DAA), el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y el Plan de Manejo Ambiental (PMA)”.
64
La ANLA establece los términos de referencia para los proyectos, obras y actividades que son de su competencia, para los que
son competencia de las autoridades regionales, éstas deben establecer términos de referencia específicos cuando no hayan sido
proferidos (MADS, 2018).

42
3.1 IMPACTO AMBIENTAL Y RIESGO DE DESASTRE NO SON LO MISMO
En este punto resulta pertinente una aclaración: lo mismo que no se puede confundir daño con
impacto65, tampoco se pueden confundir los riesgos con los impactos, como lo precisa la
MGEPEA (MADS, 2018) se denomina impacto ambiental a “cualquier alteración del ambiente,
que sea adversa o beneficiosa, total o parcial, que pueda ser atribuida al desarrollo de un
proyecto, obra o actividad” (subrayas fuera del texto original), precisa la metodología que: “La
identificación se refiere a los impactos que ocurrirían por el normal desarrollo del proyecto y
no, a aquellos impactos ambientales producto de contingencia o de eventos no planeados”
diferenciando, claramente, los impactos de los efectos que sean producto de los estados de
contingencia o del riesgo de desastre que: “Corresponde a los daños o pérdidas potenciales que
pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural
tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son
determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de
desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad”66 (subrayas fuera del
texto original).
Así, mientras que los impactos ambientales se manifiestan en el área de influencia, los riesgos de
desastre lo hacen en el “área de posible afectación, que puede ser más, o menos extensa que el
área de influencia del proyecto y puede valerse, en caso de coincidencias, de la información de
caracterización del área de influencia”67 (subrayas fuera del texto original) de donde se
desprende que impacto y riesgo no son lo mismo, que se manifiestan en áreas que pueden o no
coincidir, y que la aproximación a uno y otro pueden ser diferente. Claramente, cuando se trata
de impactos ambientales se refiere a las alteraciones que sean atribuibles al proyecto, obra o
actividad y que se manifiestan en el área de influencia, mientras que en la gestión del riesgo de
desastre se trata del área de posible afectación por cuenta de las amenazas concurrentes que con
características de vulnerabilidad configuren(en) riesgo de desastre. Excepcionalmente el área de
afectación coincide con el área de influencia. Este detalle no es menor, pues ratifica que ante el
riesgo de desastre se está ante una situación en la que es factible determinar el lugar que se
podría ver afectado ante la manifestación de un evento amenazante, y por tanto es posible
especificar la infraestructura potencialmente afectada.
Un ejemplo: las obras hidráulicas de la infraestructura vial, de transporte y portuaria “deben
estar como mínimo por fuera de la franja de terreno definida por el componente hidrológico, es
decir, por fuera de la mancha de inundación del caudal máximo de los 15 años, lo anterior sin
perjuicio de tomar como punto de referencia para la evaluación las crecientes con período de

65
“Se tiene erróneamente a concluir que cualquier impacto es por sí mismo un daño; este hecho llevaría a establecer que a
través del otorgamiento de una licencia el mismo Estado estaría legitimando una intervención grave y muchas veces irreparable
frente a un ecosistema. Elevar a categoría de impacto y daño dentro de una licencia es un escenario gravísimo, pues se
desconocería flagrantemente todo el andamiaje constitucional de protección ambiental, fracturando la filosofía de la
sostenibilidad en que se inspiraron sus mandatos.
Cuando en la evaluación estratégica e interdisciplinaria de un trámite de licencia ambiental la autoridad concluye que no hay
medidas suficientes de mitigación, y que existen altas probabilidades de que los impactos se conviertan en daños, simplemente
no podrá otorgarle a esa actividad dicha licencia. Tanto es así que, si precisamente esa balanza no puede mantenerse
equilibrada, es legítima su inclinación hacia el lado de la protección ambiental y no al contrario.” (Hurtado Mora, 2015).
66
Artículo 4 de la Ley 1523 de 2012, Definiciones
67
Metodología general para la elaboración y presentación de estudios ambientales (ANLA, 2018, p. 204)

43
retorno68 de 100 años”, o sea que para efectos de diseño, permiso de ocupación de cauces y
evaluación de impacto los modelos se corren para 15 y 100 años, sin embargo, para la evaluación
de riesgos se podrían definir escenarios de riesgo con períodos de retorno mayores (decenas,
cientos y miles de años), dependiendo del tipo de infraestructura o menores, supeditado al
comportamiento de las fuentes de agua superficial y los eventos que se definan como amenazas:
sequías, avenidas torrenciales, crecientes súbitas, etc.
En la Figura 7 se ilustran las diferencias y relaciones entre impactos y riesgo de desastre a partir
del conocimiento en la elaboración de los estudios ambientales y los documentos de referencia
antes mencionados.

68
“Intervalo de tiempo medio a largo plazo transcurrido entre un fenómeno hidrológico y otro de igual o mayor magnitud”
(OMM y UNESCO, 2012 en (Minanbiente, 2022))

44
Figura 7 Escenarios de impacto ambiental vs escenario de riesgo de desastre con base en el Decreto 2157 de 2027 y la MGEPEA
Fuente: Elaboración propia

Los impactos ambientales se evalúan al momento del trámite de la licencia ambiental o su

modificación, posteriormente, en el seguimiento a los proyectos se verifica la consistencia en la
predicción de los impactos y la eficacia de las medidas del plan de manejo, está previsto en el
informe de cumplimiento ambiental el ajuste o actualización de los planes de manejo, mientras
45
que impactos adicionales a los identificados y declarados en el EIA con el que se obtuvo la
licencia ambiental (ya sea por nuevas obras o actividades o que se evidencien en el seguimiento
que hace la autoridad) son causales para modificar la licencia ambiental69.
En tanto, conforme el marco regulatorio de la gestión del riesgo, está previsto que el plan de
gestión del riesgo se deba actualizar anualmente, atendiendo el mecanismo de actualización del
literal f del numeral 3.1.2 del artículo 2.3.1.5.2.1.1.-Formulación del Plan de Gestión del Riesgo
de Desastres de las Entidades Públicas y Privadas (PGRDEPP) del Decreto 2157 de 2017 o
según lo prevé la MGEPEA cuando indica que “Dependiendo del tipo de proyecto se deben
realizar anualmente, con la participación de los organismos operativos del Sistema Nacional de
Gestión del Riesgo, como mínimo las siguientes actividades propias del mantenimiento y
actualización del plan de contingencia: …” (subrayas fuera del texto original).
Los riesgos evolucionan en la medida que evolucionan las medidas de reducción o porque
cambian las variables demográficas o (el) mejoran (de) las condiciones de las viviendas o se
construyen obras de protección, resultando en una modificación de la vulnerabilidad; o cambian
las amenazas al contar con información de mejor calidad, por ejemplo, cuando se tienen más
datos para completar las series históricas de caudales u otra variable climática, o por haber sido
intervenida una amenaza como por ejemplo, cuando se modifican las características de un
almacenamiento de sustancias peligrosas y se modifica la amenaza de derrame.
Previo a la aproximación a los contenidos y el alcance de la información que se presenta sobre la
gestión del riesgo de desastre en los estudios ambientales y los efectos en el trámite de
licenciamiento ambiental y en la licencia propiamente dicha, es pertinente enfocarse en el
objetivo de la gestión del riesgo de desastre. Al respecto, establece la Ley 1523 de 2012 las
siguientes definiciones, advirtiendo que la del riesgo de desastre coincide con lo reglado en la

69
Artículo 2.2.2.3.7.1 del Decreto 1076 de 2015: “La licencia ambiental deberá ser modificada en los siguientes casos:
1. Cuando el titular de la licencia ambiental pretenda modificar el proyecto, obra o actividad de forma que se generen
impactos ambientales adicionales a los ya identificados en la licencia ambiental.
2. Cuando al otorgarse la licencia ambiental no se contemple el uso, aprovechamiento o afectación de los recursos
naturales renovables, necesarios o suficientes para el buen desarrollo y operación del proyecto, obra o actividad.
3. Cuando se pretendan variar las condiciones de uso, aprovechamiento o afectación de un recurso natural renovable,
de forma que se genere un mayor impacto sobre los mismos respecto de lo consagrado en la licencia ambiental.
4. Cuando el titular del proyecto, obra o actividad solicite efectuar la reducción del área licenciada o la ampliación de
la misma con áreas lindantes al proyecto.
5. Cuando el proyecto, obra o actividad cambie de autoridad ambiental competente por efecto de un ajuste en el
volumen de explotación, el calado, la producción, el nivel de tensión y demás características del proyecto.
6. Cuando como resultado de las labores de seguimiento, la autoridad identifique impactos ambientales adicionales a
los identificados en los estudios ambientales y requiera al licenciatario para que ajuste tales estudios.
7. Cuando las áreas objeto de licenciamiento ambiental no hayan sido intervenidas y estas áreas sean devueltas a la
autoridad competente por parte de su titular.
8. Cuando se pretenda integrar la licencia ambiental con otras licencias ambientales.
9. Para el caso de proyectos existentes de exploración y/o explotación de hidrocarburos en yacimientos convencionales
que pretendan también desarrollar actividades de exploración y explotación de hidrocarburos en yacimientos no
convencionales siempre y cuando se pretenda realizar el proyecto obra o actividad en la misma área ya licenciada y el
titular sea el mismo, de lo contrario requerirá adelantar el proceso de licenciamiento ambiental de que trata el
presente decreto. …” (Subrayas fuera del texto original)

46
metodología general para la elaboración y presentación de estudios ambientales (MADS, 2018),
trascrita en un acápite precedente:
Desastre: “Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios
eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones
propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de
subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o
pérdidas humanas materiales, económicas o ambientales, generando una alteración
intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad,
que exige del Estado y del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la
emergencia, rehabilitación y reconstrucción.” (Subrayas fuera del texto original).
Riesgo de desastre: “Corresponde a los daños o pérdidas potenciales que pueden
presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural
tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y
que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente
el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad.”
(Subrayas fuera del texto original).
Se puede concluir, entonces, que en la parte de los estudios ambientales que trata sobre la gestión
del riesgo, y por tanto en el trámite de licencias ambientales, se evalúa algo diferente a impactos
ambientales y medidas de manejo, que en los estudios hay un reconocimiento explícito a la
potencial generación de daños asociada a las amenazas, entendidas como eventos naturales, o
causados, o inducidos por la acción humana de manera no intencional70, esta interpretación se
ratifica con la precisión que hace la MGEPEA cuando indica que el área de posible afectación
del plan de gestión del riesgo es diferente del área de influencia por impactos.
Como quiera que la licencia ambiental es un instrumento de planificación y control, de carácter
preventivo (Osorio S., 2015), válido para evitar la concreción de un daño ambiental (Hurtado
Mora, 2015) en los proyectos, obras y actividades que tienen la potencialidad de ocasionar el
deterioro grave del ambiente, el estudio de impacto ambiental se constituye en un mecanismo
preventivo al anticipar los planes de manejo ambiental, tanto para los impactos ambientales
como para los eventos de los que trata el plan de gestión del riesgo; sin ellos no serían posible
otorgar licencias ambientales ni adelantar los proyectos, obras y actividades que demanda la
operación normal de la sociedad como la conocemos, principalmente con obras de
infraestructura de comunicaciones, contribución de nuevas materias primas y generación de
energía.
No se trata de indicar que las licencias ambientales autoricen daños, todo lo contrario, se trata de
demostrar que el proceso de conocimiento del riesgo que se desarrolla en los estudios
ambientales se constituye en el instrumento de evitación del daño y una clara aplicación del
principio de prevención. De aquí la gran importancia que cobra el capítulo de gestión del riesgo
de desastre en el trámite de licenciamiento ambiental, así como el uso adecuado y el
entendimiento del marco conceptual de la gestión del riesgo.
Las licencias ambientales no autorizan los efectos nocivos al ambiente de actividades delictivas
como la voladura de oleoductos o la caza o la tala indiscriminada sin ningún tipo de permisos o

70
Artículo 4. Definiciones. Ley 1523 de 2012.

47
autorizaciones, se trata de abordar la potencial materialización de un daño ambiental en un
escenario de legalidad al contemplar en la planificación de los proyectos la potencial ocurrencia
de daños por la materialización de escenarios de riesgo de desastre. De una manera más simple,
de igual manera que la licencia autoriza unas emisiones dentro de unos límites permisibles, que
cuando se superan se constituyen en contaminación, también se autorizan las potenciales
afectaciones o daños cuando están enmarcados en el plan de gestión del riesgo de desastre
siempre y cuando se hayan declarado en el EIA y que la evaluación en el trámite de la licencia
concluya que las medidas, mecanismos y recursos son suficientes de modo que la probabilidad
de daño ambiental sea mínima.
Como se anotó en la aproximación a los conceptos, la gestión del riesgo de desastre permite
asesorar la toma de decisiones difíciles de modo que se pueda seleccionar la alternativa más
beneficiosa para que la sociedad no se paralice.
Podría ser obvio, sin embargo, es importante puntualizar que, en materia de amenazas naturales
los humanos (como individuos y como colectivo) no están en capacidad de intervenirlas, por
ejemplo, los fenómenos climáticos como huracanes, tornados, precipitaciones extremas o sequías
se pueden, a lo sumo pronosticar, pero no se puede impedir su ocurrencia; si en un futuro se
pudieran evitar, los impactos de ello serían importantes pues tales fenómenos naturales hacen
parte de la dinámica natural necesaria para equilibrar el funcionamiento de los procesos del
planeta mismo, controlarlos afectaría de manera tan intensa el medio natural que en sí mismo
sería un daño, entonces, la gestión del riesgo se centra en reducir la vulnerabilidad.
No se tratan en este trabajo los eventos calificables como imprevisibles, pues por su naturaleza
son aquellos cuya ocurrencia no se puede razonablemente prever, circunstancia que deberá ser
valorada para la actividad que se realiza o proyecta realizar. En otras palabras, son hechos
extraños cuya ocurrencia no tiene posibilidad alguna: tsunamis en tierra firme, invasiones de
extraterrestres, la desaparición de la fuerza de gravedad, la explosión de las manchas solares o el
aplanamiento instantáneo del planeta; se parte de identificar eventos razonablemente posibles
con base en experiencias previas del sector o la industria, tanto en el ámbito nacional como en el
internacional, también se tiene en cuenta el tipo y las características de las actividades del
proyecto. Se entendería que si llegara a ocurrir un evento que no esté contemplado en el plan de
gestión del riesgo sería claramente imprevisible, de ahí la importancia de entender y atender
suficientemente los alcances de los estudios necesarios para este aparte.
Tampoco se trata del daño ambiental ocasionado por la acumulación de impactos o por
conductas delictivas o por negligencia de los beneficiarios de la licencia o las autoridades
ambientales. “En principio, los hechos naturales están sometidos a las leyes de la causalidad y
por ello quedan sujetos a una cierta previsión y consiguiente prevención de parte del hombre.
Regular de la naturaleza, tales hechos como la lluvia, el viento, la creciente de los ríos, no
configuran un caso fortuito” (Enciclopedia jurídica , 2021), justamente, esa característica hace
que se puedan estudiar tales fenómenos.
Los eventos que no puedan ser evaluados en el plan de gestión del riesgo corresponderían a
hechos fortuitos o de fuerza mayor, serían peligros no calculables o sea que no son riesgos71 en el
sentido estricto de la palabra, pues su condición azarosa no permite que sean modelados o

71
“los riesgos son los peligros calculables” (Bauman, en (Laca A., 2012)).

48
estudiados. Sin embargo, como ya se ha indicado, la gestión del riesgo es un proceso en
permanente actualización, en el caso de las amenazas los listados se van actualizando conforme a
la técnica y los eventos que se materializan, así como la disponibilidad de datos históricos de
mayor cobertura, y la oferta de tecnologías modernas que incrementan la confiabilidad y
precisión de los estudios de amenazas, el mismo proceso de monitoreo del riesgo retroalimenta el
proceso de conocimiento del mismo, pues permite hacer seguimiento al comportamiento en el
tiempo de las amenazas y las vulnerabilidades.

3.2 ¿PREVENCIÓN O PRECAUCIÓN EN LA GESTIÓN DEL RIESGO DE

DESASTRE?
“Los principios que guían el derecho ambiental son los de prevención y precaución, que
persiguen, como propósito último, el dotar a las respectivas autoridades de instrumentos para
actuar ante la afectación, el daño, el riesgo o el peligro que enfrenta el medio ambiente” 72, más
adelante precisa la Corte que el Principio de precaución se manifiesta “en mecanismos jurídicos
tales como la evaluación del impacto ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones
previas, cuyo presupuesto es la posibilidad de conocer con antelación el daño ambiental y de
obrar, de conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor del medio ambiente” 73. La
diferencia entre prevención y precaución está en la probabilidad y la posibilidad (Embid Tello,
2015).
El Principio de precaución nace de la incertidumbre (Buitrago R., 2015), de cuando no sabemos
qué podría suceder o, si acaso, tenemos una idea vaga o indicio de los efectos o de las relaciones
causales. “La precaución es el principio de la gestión de estados de necesidad” (Embid Tello,
2015) y se invoca en los estados de emergencia, como para suspender autorizaciones a la
circulación de medicamentos o la pesca del atún rojo en el Atlántico Norte; no es la cautela
frente a un posible riesgo futuro, sino la respuesta rápida ante un riesgo ya creado, la cual se
disciplina mediante una evaluación científica del riesgo. El Principio de precaución procede
frente a riesgos desconocidos, que por ser desconocidos solo se sabe de su existencia o
posibilidad cuando ya se han materializado o son inminentes, es por ello que este principio se
invoca como medida cautelar para la suspensión de obras y actividades cuando se avizora la
materialización de un daño, en la práctica resulta en un instrumento ex post.
La precaución surge cuando se trata de posibilidades, cuando se está ante lo que no se sabe,
frente a lo improbable, hasta que no sucede se trata de meras conjeturas, por lo tanto, el principio
de precaución termina siendo menos preventivo que el principio de prevención74, es el principio
de la parálisis que invita a “abandonar toda técnica o práctica que pudiera poner en peligro la
integridad o la supervivencia de la humanidad en su conjunto”(Cfr. Pierre Cornillot, Gilles
Darcy y Robert Etien (2007) citado por (Embid Tello, 2015)).
En cambio, la gestión del riesgo encuadra en la Prevención, pues mediante el proceso de
conocimiento del riesgo permite anticiparse en el estudio de las amenazas, entendidas como

72
Sentencia C-703-10
73
Ídem
74
“Esto hace que la precaución sea incluso menos preventiva que la prevención, al suceder usualmente en el momento en el que
ya se ha producido daños.” (Embid Tello, 2015)

49
eventos extremos que pueden derivar en riesgo; se trata, de una herramienta ex ante; se está
frente a eventos probables.
La gestión del riesgo de desastre no es la materialización del Principio de Precaución, a
propósito, se retoman las reflexiones de AMAYA NAVAS (Amaya Navas, 2015):
“En materia ambiental existen unos riesgos ciertos e incertidumbre científica sobre el
alcance de algunos daños que se están produciendo.
…
El Principio de Precaución sale a escena, en una situación de riesgo potencial, incierto e
hipotético, en que es incierto el hecho mismo de si existe o no un riesgo. Es permitido
hablar de un riesgo residual, que trasciende al conocimiento científico o técnico dispone
en un momento determinado; es en este riesgo que conviene actuar, para proteger el
medio ambiente
El Principio de Precaución constituye la concreción jurídica del juicio sobre el riesgo, de
modo que aquellos riesgos plausibles y no asumibles socialmente, quedan bloqueados
por el ordenamiento jurídico. El derecho ambiental se presenta como el control del
nivel de riesgo socialmente asumido.
Este principio fija un límite para el riesgo, el cual responde al resultado del ejercicio de
ponderación que debe hacerse entre los beneficios del uso de los recursos naturales y los
riesgos que se asumen con él. Sobre la base de que no puede darse una renuncia al uso
de los recursos naturales, a menos que se asuma la desaparición, por voluntad propia, de
la vida humana, y que la información disponible es siempre insuficiente para conocer
todos los efectos que la actividad humana puede causar, debe aceptarse que la vida sin
riesgo es inconcebible. Resulta claro, en consecuencia, asumir que la incertidumbre está
en el centro de la modernidad, de tal modo que la confianza en el conocimiento absoluto
es un asunto del pasado.
…el Principio de Precaución significa asumir un nivel de riesgo límite, dentro del cual el
devenir de las personas se convierte en antijurídico.
Para un sector de la doctrina el riesgo residual se concreta en el conjunto de riesgos que
se encuentran más allá del conocimiento humano, los riesgos cuya concreción puede ser
excluida en base al sentido común, aquellos de carácter incierto en relación con el daño
potencial así como en su realización. Este riesgo residual se encuentra por debajo del
umbral del riesgo tolerable, de modo que es asumible socialmente. El riesgo asumido
socialmente opera en capas sucesivas. A este respecto, el Tribunal Constitucional
alemán considera que existe un riesgo constitucionalmente tolerado en relación con los
bienes jurídicos protegidos en la propia constitución, que incluye, particularmente, el
riesgo residual, cuyo umbral no puede ser atravesado a nivel infraconstitucional, de
modo que, si ello se produce, estamos en presencia de una decisión inconstitucional”.
Dice (Buitrago R., 2015):
“Si la prevención surgió como una medida para evitar daños conocidos, la precaución
prefiere abstenerse de saber qué sucederá, pues inhabilita e impide conductas en
beneficio del medio ambiente. Como es lógico, la división entre los principios de
prevención y precaución contiene diferencias ostensibles en el conocimiento del riesgo,
50
 pues inicialmente el Principio de Prevención surge de lo probable mientras que el
Principio de Precaución nace de la incertidumbre.” (Buitrago R., 2015) (subrayas fuera
del texto original).
Como manifestación del principio de prevención el plan de gestión del riesgo de desastre se
constituye en una debida diligencia que permite llegar a un nivel óptimo de certeza, al convertir
los peligros en riesgos de los cuales es posible identificar sus causas y sus probabilidades de
ocurrencia (de las amenazas), así como también es posible definir los escenarios en los cuales se
verían afectados los elementos expuestos a cada amenaza y se pueden determinar los lugares que
potencialmente serán afectados y el tipo de afectación, con lo cual se pueden diseñar los planes
de atención y la preparación para la respuesta. Ante el conocimiento del modo y el lugar, la
imposibilidad de conocer el momento en el cual sucederá no impide el que se pueda estar
preparado para atender la situación y evitar daños.
Cobra relevancia en la viabilidad del otorgamiento de licencias ambientales el proceso de
reducción del riesgo definido en la Ley 1523 de 2012 como la parte del proceso de gestión del
riesgo “compuesto por la intervención dirigida a modificar o disminuir las condiciones de
riesgo existentes, entiéndase: mitigación del riesgo y a evitar nuevo riesgo en el territorio,
entiéndase: prevención del riesgo. Son medidas de mitigación y prevención que se adoptan con
antelación para reducir la amenaza, la exposición y disminuir la vulnerabilidad de las personas,
los medios de subsistencia, los bienes, la infraestructura y los recursos ambientales, para evitar
o minimizar los daños y pérdidas en caso de producirse los eventos físicos peligrosos. La
reducción del riesgo la componen la intervención correctiva del riesgo existente, la intervención
prospectiva de nuevo riesgo y la protección financiera”75. En este punto se puede anticipar un
hallazgo que se evidencia más adelante y que consiste en advertir que los instrumentos de
licenciamiento ambiental no desarrollan exactamente el mismo contenido que el Decreto 2157 de
2017, las entidades ambientales han incluido en las definiciones los servicios ecosistémicos y en
la estructura de la atención a la contingencia mantienen en los contenidos de la norma anterior:
plan estratégico, plan operativo y plan de comunicaciones, de allí la dificultad de armonizar
ambos contenidos 76.
El proceso de reducción del riesgo implica el diseño de acciones de mitigación para disminuir las
condiciones de la amenaza (cuando sea posible) y la vulnerabilidad de los elementos expuestos,
que resultan en una reducción del riesgo (medidas preventivas o correctivas). Con un ejemplo: en
el estado actual del arte no es posible disminuir la amenaza que representa una precipitación de
gran intensidad, sin embargo, es posible reducir la vulnerabilidad de la infraestructura (vías,
canales, presas) al considerar en su diseño caudales maximizados determinados como amenaza 77,

75
Artículo cuarto de la Ley 1523 de 2012
76
Se subrayan las diferencias entre la definición de la política de gestión del riesgo de desastre y la que introduce la metodología
general para la elaboración de estudios ambientales (MADS, 2018) en la definición de Reducción del riesgo: proceso de la
gestión del riesgo compuesto por la intervención dirigida a modificar o disminuir las condiciones de riesgo existentes
(entiéndase mitigación del riesgo), y a evitar nuevo riesgo en el territorio (entiéndase prevención del riesgo). Implica la
adopción de medidas de mitigación y prevención para reducir la amenaza y la exposición, así como para disminuir la
vulnerabilidad de las personas, los bienes, la infraestructura, las líneas vitales y los medios de sustento, además de la de otros
elementos del ambiente y los servicios ecosistémicos, para evitar o minimizar los daños y pérdidas en caso de producirse eventos
físicos peligrosos.
77
Tomar en cuenta que la amenaza está definida como el evento que se pueda presentar con un nivel de severidad tal que al
rebasar las capacidades de la sociedad se configure como desastre.

51
también es posible diseñar y construir muros y barreras que protejan los cultivos y la
infraestructura vital de las comunidades y/o reasentarlas en sitios por fuera del área de mayor
afectación. De igual manera se deben contemplar medidas prospectivas “para garantizar que no
surjan nuevas situaciones de riesgo y que se evite la implementación de intervenciones
correctivas”, por ejemplo, los planes de ordenamiento territorial que limitan la ocupación de
zonas de alto riesgo y la vigilancia efectiva de las autoridades que garanticen su cumplimiento78.
Ahora bien, frente al principio de precaución, el plan de gestión del riesgo se configura como una
conducta prudente frente a la potencial ocurrencia de eventos que rebasen la capacidad de la
sociedad para atenderlas (no del ecosistema para asimilarlas como cuando se trata de daño
ambiental). (Osorio S., 2015) trae a colación las notas de la tesis doctoral de Bonamigo “en la
que hace un extenso análisis de la importancia histórica que se asigna a la precaución frente a
las diferentes situaciones generadoras de riesgos y a su aporte en la configuración de distintas
concepciones ideológicas, pues en filosofía la precaución forma parte de la prudencia”.,
El término prudencia se origina del latín “prudentia” que quiere decir previdencia,
previsión, discernimiento. La precaución es una de las ocho partes de la prudencia y
exactamente aquella que se dedica a evitar daños.
Luego, precaución, así como prudencia, según la etimología y de acuerdo con Aristóteles
y Santo Tomás, es la capacidad que debe tener el ser humano para discernir y decidir
con anticipación el curso de acción más adecuado de las cosas evitando el daño.
Entonces, también se trata de la anticipación, con la diferencia de que se trata de los eventos de
los cuales no se tiene certeza científica y reina la incertidumbre, en línea con lo anotado por
(Buitrago R., 2015) “Cualquiera que sea el origen del Principio de Precaución, lo que es
evidente, es que se acude a aplicarlo cuando no hay claridad sobre los riesgos”, lo cual no es el
caso de los riesgos de desastre que se gestionan en los estudios ambientales y en el trámite de
licencias ambientales por cuanto, como se ha indicado antes, el procedimiento del conocimiento
del riesgo de desastre elimina la incertidumbre y aclara los riesgos.
Como se advirtió en la parte inicial de este trabajo, la gestión del riesgo es un mecanismo para
impedir la parálisis frente a la incertidumbre que representa el futuro: es la forma de poder
desarrollar proyectos de toda índole, aplicando instrumentos que permiten anticiparse o prever
los posibles efectos para valorar el riesgo y preparar las estrategias para afrontarlos en caso de
que se materialicen. En el opuesto está el emprender proyectos bajo la incertidumbre que
representa no tener la menor idea de lo que puede suceder, en cuyo caso cabría la aplicación
estricta del principio de precaución en el sentido de abstenerse de hacer hasta no tener certeza.
Se podría, entonces, concluir que no aplica el principio de precaución partiendo de la aseveración
de que “el Principio de Prevención opera sobre los daños posibles, mientras que el Principio de
Precaución lo hace sobre los daños inciertos”, son ciertos los posibles daños que se ocasionarán
en los escenarios del riesgo de desastre, sin embargo, en un sentido más amplio y racional se
podría aplicar el principio de precaución por cuanto permite gestionar los riesgos a fin de evitar

78
Se evidencia el conflicto entre las funciones del municipio como titular responsable por la gestión de los riesgos y el
ordenamiento de su territorio y la responsabilidad en la instauración de los proyectos. Por ejemplo, cuando el área de afectación
de un proyecto coincide con el retiro definido para una corriente natural, ¿Quién es el responsable por reubicar la infraestr uctura
(vías, por ejemplo) y a las comunidades que estén asentadas en ese corredor: ¿El municipio como titular de la definición y
vigilancia de los usos del suelo o el proyecto?

52
la parálisis considerando que los proyectos no son la amenaza. La gestión del riesgo de desastre
se concentra en los eventos naturales cuando se presentan en una severidad tal que rebasan las
capacidades de atención que tiene la sociedad, no necesariamente se trata de sucesos
extraordinarios y es la esencia del riesgo el poder intervenirlos o prepararse para su atención, en
cierta forma se trata de un entendimiento adicional, necesario y responsable que agrega valor a
todos los proyectos.
Con este panorama, la elaboración de los estudios debe enfocarse en el estudio suficiente y
adecuado de los eventos amenazantes, su probabilidad de ocurrencia y la intensidad esperada
para diferentes escenarios; evaluar la vulnerabilidad de las comunidades y de la infraestructura,
para, finalmente, evaluar los riesgos y plantear las medidas adecuadas, suficientes y específicas
de preparación frente a un potencial evento; mientras que la autoridad ambiental es la encargada
de verificar que así haya sido y, en especial, que las medidas de atención (manejo del desastre)
sean suficientes, y que al momento de materializarse uno de esos eventos, se encuentren
operativos los planes que correspondan, pudiendo reducirse sus repercusiones o evitarlas, de
donde se concluye que con la autorización no cesa la función de las partes frente a la gestión del
riesgo, pues en el seguimiento de los proyectos se debe verificar el estado de madurez y
actualización de la gestión del riesgo de desastre.

3.3 LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE EN EL DIAGNÓSTICO

AMBIENTAL DE ALTERNATIVAS (DAA)
A la fecha de elaboración de este trabajo están vigentes TdR para DAA expedidos en 2006 y
otros expedidos entre 2016 y 2018 (ANLA, 2021); es decir, unos previos y otros posteriores a la
MGEPEA de 2018, a la Ley 1523 de 2012 y al Decreto 2157 de 2012 (Ver Tabla 4). A
continuación, se comentan los apartes relacionados con la gestión del riesgo de desastre
contenidos en estos documentos con el fin de identificar el soporte que en la materia se tiene para
decidir sobre la alternativa sobre la cual se debe elaborar el EIA.
El DAA se elabora con el diseño del proyecto a nivel de prefactibilidad79, tiene por objeto
“suministrar la información para evaluar y comparar las diferentes opciones que presente el
peticionario, bajo las cuales sea posible desarrollar un proyecto, obra o actividad”, es un
“análisis comparativo de los efectos y riesgos inherentes a la obra o actividad y de las posibles
soluciones y medidas de control y mitigación para cada una de las alternativas” 80 que se debe
presentar para algunos proyectos, obras o actividades, según el reglamento. Con base en el DAA
la autoridad (que no el interesado) elegirá la alternativa o alternativas sobre las cuales debe
elaborarse el EIA81. En la

79
El artículo 12 de la Ley 1682 de 2013 establece las fases de los diseños o de los estudios de ingeniería: fase 1 o pre
factibilidad: ”Es la fase en la cual se debe realizar el pre diseño aproximado del proyecto, presentando alternativas y realizar la
evaluación económica preliminar recurriendo a costos obtenidos en proyectos con condiciones similares, utilizando modelos de
simulación debidamente aprobados por las entidades solicitantes…. El objetivo de la fase 1 es surtir el proceso para establecer
la alternativa de trazado que a este nivel satisface en mayor medida los requisitos técnicos y financieros”. Fase 2 o factibilidad.
“Es la fase en la cual se debe diseñar el proyecto y efectuar la evaluación económica final, mediante la simulación con el
modelo aprobado por las entidades contratantes. Tiene por finalidad establecer si el proyecto es factible para su ejecución,
considerando todos los aspectos relacionados con el mismo.”
80
Artículo 56 de la Ley 99 de 1993 y Artículo 2.2.2.3.4.1 del Decreto 1076 de 2015
81
Artículo 56 de la Ley 99 de 1993 y artículo 2.2.2.3.4.1 del Decreto 1076 de 2015

53
Tabla 5 está el listado de los términos de referencia (TdR) para elaboración de DAA.
Tabla 4. Listado de términos de referencia para Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA)
vigentes a abril de 2020
Términos de Referencia Código Resolución
DAA en proyectos de sistemas de transmisión de energía
TdR - 11 2183 del 23 de diciembre de 2016
eléctrica
DAA en proyectos de uso de biomasa para generación de
TDR - 016 1910 del 14 de septiembre de 2017
energía
DAA en proyectos lineales de infraestructura de transporte
TDR-022 1258 del 10 de julio de 2018
(vías carreteras y líneas férreas, incluyendo túneles)
DA-TER-
DAA para proyectos lineales 1277 del 30 de junio de 2006
3-01
DA-TER-4-
DAA para proyectos puntuales 1255 del 30 de junio de 2006
01
Fuente: Elaboración propia con base en el Decreto 1076 de 2015 y https://www.anla.gov.co/normatividad/documentos-
estrategicos/terminos-de-referencia, consultado en junio 25 de 2022

A continuación, se comentan los contenidos de los TdR de 2006 y los expedidos en posteriores:

3.3.1 Términos de referencia para DAA expedidos en 2006

Expedidos en 2006, están vigentes los DA-TER-3-01 y los DA-TER-4-01 que son términos de
referencia genéricos para proyectos lineales y puntuales, respectivamente, en ellos el capítulo
referente a la gestión del riesgo de desastre hace parte del capítulo de estudios complementarios
bajo los subtítulos de análisis de riesgos y lineamientos del plan de contingencias.
Conforme estos TdR, en los estudios complementarios se debe presentar el perfil de los
proyectos que serán investigados o profundizados en la etapa del EIA en cada uno de los medios:
abiótico, biótico y socioeconómico, con miras a tener más información para evaluar impactos o
conocer detalles de las actividades y obras del proyecto. Para la gestión del riesgo de desastre en
el DAA se debe presentar:
“11 PLAN DE CONTINGENCIA
11.1Análisis de Riesgos
Para cada una de los corredores alternativos del proyecto, deberá incluir la
identificación de las amenazas o siniestros de posible ocurrencia, el tiempo de exposición
del elemento amenazante, la definición de escenarios, la estimación de la probabilidad
de ocurrencia de las emergencias y la definición de los factores de vulnerabilidad que
permitan calificar la gravedad de los eventos generadores de emergencias en cada
escenario. Esta valoración debe considerar los riesgos tanto endógenos como exógenos.
Se debe presentar la metodología utilizada.
11.2Lineamientos del plan de contingencia

54
 Para cada uno de los corredores alternativos y con base en el análisis de riesgos, se
deberán estructurar los lineamientos generales para la preparación del plan de
contingencia durante la construcción y operación del proyecto lineal.”82
Sólo dos párrafos tratan sobre la gestión del riesgo en las 24 páginas de los TdR para DAA. Sin
embargo, el análisis de riesgos en el DAA debe estar soportado en los contenidos de la
caracterización de la línea base del territorio y las características del proyecto que se tienen en
cuenta en el resto del DAA, es decir, que hay otros contenidos que también tratan sobre riesgos:
Al momento de definir las alternativas posibles para la ejecución y operación del proyecto, se
debe considerar evitar, controlar y/o minimizar los riesgos y tomar en cuenta las zonas de riesgo
natural establecidas a nivel nacional, regional y local. En el capítulo de descripción del proyecto
se deben examinar los riesgos naturales en el área de intervención, teniendo en cuenta, incluso,
las dificultades de acceso, las condiciones topográficas, de estabilidad del terreno y la
complejidad constructiva (entendidas como la seguridad operacional y la excavabilidad de los
materiales).
Por ejemplo, al momento de definir los posibles trazados de una vía no solo se tiene en cuenta el
costo final o la longitud, sino que se debe evitar el paso por sitios que tengan mayor dificultad
constructiva o con accesos muy complicados, o que tengan la potencialidad de activar o ser
afectados por procesos erosivos actuales que sean incompatibles con las opciones tecnológicas
disponibles.
Para contar con elementos que permitan entender la amenaza y la vulnerabilidad, en la
caracterización (medios abiótico, biótico y socioeconómico) del territorio se deben identificar y
sectorizar las áreas sensibles, críticas, vulnerables, de importancia ambiental o social; se deben
identificar y localizar las amenazas naturales como remoción en masa y sísmica y en los estudios
de geomorfología e hidrología se identifican las variables de pendientes, procesos erosivos y
régimen natural de la red hidrológica; y se evalúa amenaza sísmica y se efectúa la zonificación y
cartografía geotécnica del área de influencia. Como fue advertido antes, el área de afectación
podría ser diferente, situación que quien elabora el DAA no debe pasar por alto.
En los lineamientos de participación con las partes interesadas se debe hacer el acercamiento e
información sobre el proyecto y sus implicaciones a las autoridades regionales, municipales,
representantes comunitarios a nivel municipal y comunidades étnicas, en caso de presentarse,
aunque en este aparte no es específico que se deban exponer los escenarios de riesgo de las
alternativas del proyecto, es claro que los riesgos hacen parte de las implicaciones se deben
informar, en particular a las autoridades regionales y municipales, que son las responsables por la
gestión del riesgo de desastre en sus jurisdicciones. Sin embargo, no estando expreso queda al
criterio del que elabora el DAA.
Finalmente, en la comparación de alternativas se debe contemplar el análisis preliminar de
riesgos ambientales para seleccionar y justificar la mejor alternativa, considerando evitar y/o
minimizar riesgos. Se debe presentar el mapa de riesgos en el DAA de proyectos puntuales y el
mapa de riesgos y el de amenazas en el de proyectos lineales.

82
El contenido transcrito corresponde a los TdR para proyectos lineales, la única diferencia para los proyectos puntuales es que
indica alternativas del proyecto en lugar de corredores alternativos y proyecto puntual en lugar de proyecto lineal.

55
Todo, tratando de generar un análisis comparativo de riesgos inherentes a la obra o actividad, y
de las posibles soluciones y medidas de control y mitigación para cada una de las alternativas en
sus etapas constructiva y operativa. Se podría decir que se trata de identificar si alguna
alternativa tiene la potencialidad de reducir (o incrementar) el riesgo de desastre, mediante la
intervención a la amenaza o reduciendo (o incrementando) la vulnerabilidad de los elementos
expuestos conservando márgenes técnicos y financieros que sigan haciendo viable el proyecto.
Quien elabora el estudio y la autoridad cuando lo evalúa, deben tomar en cuenta las limitaciones
en la disponibilidad de información en una etapa tan temprana como la prefactibilidad, por
tratarse de una primera aproximación al proceso de conocimiento del riesgo, que debe ser
complementada y profundizada con los estudios posteriores que se ejecuten para la elaboración
del EIA.
Como es de esperarse, estos términos no utilizan la terminología vigente, por ser previos a la
expedición de la Ley 1523 de 2012; no obstante, los contenidos se pueden asimilar al proceso de
conocimiento del riesgo, más allá de un uso impreciso sobre los riesgos, que son endógenos o
exógenos, cuando así se clasifican las amenazas. De igual manera, resulta una tarea adicional:
intentar atender simultáneamente estos TdR y los lineamientos de la metodología general que
utiliza términos y tiene una estructura diferente.

3.3.2 Términos de referencia para DAA expedidos entre 2016 y 2018

Entre 2016 y 2018 fueron expedidos TdR para DAA de proyectos del sector infraestructura,
específicamente sistemas de transmisión de energía eléctrica y lineales de infraestructura de
transporte (vías carreteras y líneas férreas, incluyendo túneles), expedidos en desarrollo de la Ley
1682 de 2013 que estableció la necesidad de que la autoridad nacional ambiental tramitara los
términos de referencia integrales para ellos y que la solicitud de información adicional fuera
excepcional, a fin de lograr agilizar el proceso de selección de alternativas, que para ese
momento tenía demorados los procesos de contratación de dichas obras. Es oportuno aclarar que
para obras lineales diferentes de carreteras y líneas férreas siguen aplicando los DA-TER- 3-01,
expedidos en 2006 (comentados en el aparte anterior).
También existen TdR genéricos para el DAA de los proyectos de uso de biomasa para
generación de energía, que, aunque se pueden asimilar a proyectos puntuales, el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), tuvo a bien expedir unos específicos83 a la medida de
la Ley 1715 de 2014 que regula la integración de energías renovables no convencionales.
En los TdR para DAA expedidos a partir de 2016 desaparece el título de Estudios
complementarios y, bajo el título de Análisis de riesgos, se debe presentar la siguiente
información:
“6. ANÁLISIS DE RIESGOS
Partiendo de la caracterización ambiental previamente realizada en el DAA, se debe
realizar un análisis de amenazas (exógenas y endógenas) a nivel cualitativo para la fase
de construcción del proyecto para cada alternativa analizada. Se debe presentar la
metodología utilizada.

83
Resolución 1910 de 2017, parte considerativa

56
 Se espera que el solicitante identifique la probabilidad de ocurrencia de las amenazas y
las consecuencias en los servicios ecosistémicos. El análisis debe involucrar como
mínimo la siguiente valoración:
a) Consecuencias sobre la población.
b) Consecuencias sobre el ambiente
c) Consecuencias económicas para el proyecto.
d) Consecuencias a nivel de imagen y credibilidad del proyecto.
Con el análisis realizado se deben identificar los diferentes niveles de riesgo (Bajo,
Medio, Alto) para cada uno de los eventos amenazantes identificados, dependiendo de la
probabilidad de ocurrencia de los mismos.
El análisis planteado debe ser insumo, junto con los demás análisis realizados, para la
determinación de la alternativa óptima para el desarrollo del proyecto.”
Resulta novedosa la inclusión de la evaluación de las consecuencias económicas sobre el
proyecto, su imagen y credibilidad, ¿Acaso es para determinar la viabilidad del proyecto o la
capacidad económica del dueño del proyecto ante una posible contingencia? ¿Tiene competencia
la autoridad ambiental al respecto?, de otra parte ¿El riesgo reputacional (imagen y credibilidad
del proyecto) es competencia de la autoridad ambiental?, en ninguna parte de los TdR o la
MGEPEA aparecen las actuaciones previstas con estos resultados.
De otra parte, las consecuencias sobre los servicios ecosistémicos (SSEE) bien podrían estar en
el listado de consecuencias a evaluar pues se trata de los beneficios que presta la biodiversidad a
las personas84, entonces resulta confuso si se trata de evaluar las consecuencias sobre los SSEE
per se, además de las consecuencias sobre la población, el ambiente, las económicas e imagen y
credibilidad del proyecto, o si es a través de esas evaluaciones que se evalúa la afectación a los
SSEE. Bastaría que los TdR y la MGEPEA tuvieran en cuenta el procedimiento de
conocimiento del riesgo del Decreto 2157 de 2017: definir y evaluar amenazas, evaluar
vulnerabilidad y riesgo, y solicitar el análisis de las consecuencias que le resultan de interés.
Llama la atención que en estos términos de referencia no se soliciten los mapas de amenazas y de
riesgos como quiera que corresponden a la delimitación del área de afectación objeto de estudio,
algo así como que ya no se solicitaran los mapas de área de influencia para la evaluación de
impactos; adicionalmente, no se articulan con el componente cartográfico que solicita mapificar
amenazas, vulnerabilidad y riesgo. Se concluye que en los TdR más recientes para DAA, aun
cuando ya estaba vigente la política nacional de la gestión del riesgo de la Ley 1523 de 2012, no
se evidencia el uso de los términos y lineamientos metodológicos, ni siquiera en los expedidos en
2018 cuando ya estaba vigente el Decreto 2157 de 2017 que reglamentó el aparte que
corresponde desarrollar en los estudios ambientales.
Conforme los TdR, en el capítulo de análisis de riesgos, se deben identificar y analizar las
amenazas para la fase de construcción del proyecto y se debe describir la metodología que

84
La Política para la gestión integral de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos (PNGIBSE), define los servicios
ecosistémicos como los beneficios que las comunidades reciben de los recursos naturales, los mismos que anteriormente se
denominaban bienes ambientales. Establece las categorías de aprovisionamiento, regulación y soporte, y culturales (Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), 2012). De estas definiciones redunda el requerimiento de la Metodología cuando
se refiere a las consecuencias en los servicios ecosistémicos y pide evaluarlas sobre las poblaciones, el ambiente, económicas
sobre el proyecto y sobre a imagen y credibilidad del proyecto.

57
emplee. Se observa que en esta fase de proyectos (prefactibilidad) no se requiere evaluar los
riesgos de la etapa operativa, lo cual se podría entender que para seleccionar alternativa es
relevante el método constructivo y no la tecnología o los procesos que se llevarán a cabo durante
la operación del proyecto, aspecto que se deberá considerar en el EIA, de manera similar a los
TdR de 2006, en los que el riesgo tiene consideraciones en otros apartes del DAA, siendo que las
amenazas se basan en el conocimiento del territorio, es preciso verificar el contenido del capítulo
de caracterización de línea base ambiental del territorio para identificar la información que
permita una aproximación a ellas, como por ejemplo en el aparte de geomorfología la
identificación de fenómenos de inundaciones, avenidas torrenciales, movimientos en masa y
“zonas propensas a la ocurrencia de geoamenazas naturales producto de la actividad sísmica y
volcánica”; en el componente de hidrología se deben caracterizar y analizar los eventos extremos
(máximos y mínimos), por ejemplo “mediante su magnitud, extensión, daños o impactos
asociados si aplica”, y también los “eventos históricos de inundaciones y sequías ocurridos en
el área de estudio del proyecto desde fuentes de información secundarias”. En el componente
atmosférico se debe caracterizar el régimen de vientos, estableciendo “aspectos como la
dirección, velocidad y frecuencias con las que se presentan”.
Para evaluar la vulnerabilidad, se tiene la información de la caracterización de los conflictos por
el uso del suelo, los usos y usuarios del agua, la identificación de especies de flora y fauna en
algún grado de amenaza o por su distribución restringida, así como la identificación de las áreas
de importancia para la alimentación y la reproducción. En el medio socioeconómico es de gran
utilidad la información demográfica en cuanto a la “cantidad y densidad poblacional en las
áreas rural y urbana…” y “los índices que reflejen la situación de pobreza de la población
(Necesidades Básicas Insatisfechas, Índice de pobreza multidimensional, Índice de calidad de
vida, entre otros)”, la información económica en cuanto a conocer las actividades productivas y
las formas de tenencia de la tierra, y en lo espacial la ubicación de los servicios públicos y la
infraestructura de transporte y de servicios, y en lo cultural entender los hechos históricos que
evidencien (las) “las estrategias adaptativas de las comunidades; esto debe permitir la
identificación de las potencialidades, resistencias y capacidad de adaptación al cambio de las
mismas”. En la zonificación ambiental se debe tener en cuenta el análisis de riesgos al momento
de establecer las unidades homogéneas según la sensibilidad y susceptibilidad al daño.
Finalmente, en la MGEPEA llama la atención que en la evaluación multicriterio se tengan en
cuenta los aspectos tecnológicos y/o constructivos relacionados con la prevención y/o
minimización de impactos ambientales y no tales aspectos cuando se trata de los riesgos. Es
decir, que la selección de la alternativa no tiene en cuenta los riesgos.
Es de anotar que en las listas de chequeo del Manual de Evaluación de Estudios Ambientales
(Mouthon, 2002) que se aplican en el proceso de evaluación para elaborar el concepto técnico
que soporta las decisiones sobre licencias ambientales, no menciona ningún criterio de
evaluación para dicho capítulo en el DAA. Por lo que se podría concluir que el plan de gestión
de riesgo es un requisito de presentación y es tarea del equipo evaluador construir la forma de
verificar el contenido.
De lo anterior se concluye que, en materia de gestión del riesgo, están por actualizar el manual
de evaluación de estudios ambientales y los términos de referencia para DAA, pues ni aun los
más recientes usan adecuadamente los términos. De igual manera, se puede concluir que la
MGEPEA aumenta los requerimientos para la gestión del riesgo y entra a subsanar algunas
falencias, pero todavía (,) no usa adecuadamente los términos ni se instaura en los procesos de
58
conocimiento, reducción y manejo del desastre en el DAA, y aunque es un asunto que parece de
forma, puede ser de fondo, pues puede complicar la elaboración y evaluación de los estudios
ambientales y los trámites a los que aplican y contaminar la selección de la alternativa.

3.4 LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE EN EL ESTUDIO DE IMPACTO

AMBIENTAL (EIA)
Como se advirtió antes, la información que se presente en el EIA debe ser la suficiente y
necesaria para que la autoridad ambiental “tome una decisión informada sobre la viabilidad
ambiental del proyecto”85, es así como resulta de interés estudiar los contenidos del plan de
gestión del riesgo que se debe presentar en el EIA. El contenido de la gestión del riesgo en el
estudio de impacto ambiental (EIA) se rige por la MGEPEA y los términos de referencia
genéricos para el EIA de cada tipo de proyecto (Ver
Tabla 5)86 y aunque precisan que el capítulo de gestión del riesgo se debe elaborar con base en el
artículo 42 de la Ley 1523 de 2012, la autoridad ambiental ha desarrollado una forma y
contenidos que no corresponden exactamente con el PGRDEPP, únicamente se desarrolla
parcialmente el aparte de Formulación de la Subsección 1, Artículo 2.3.1.5.2.1.1 y siguientes del
Decreto 2157 de 2017, es así como no tienen en cuenta la articulación con los sistemas de
gestión de la empresa ni con los lineamientos sectoriales, como tampoco las instancias de
control, seguimiento y verificación o socialización y comunicación (Ver Tabla 6). De igual
manera, en el manejo del desastre insiste en solicitar en el plan de contingencia los componentes
estratégico, operativo e informático, ocasionando confusión por cuanto los contenidos terminan
redundantes: por ejemplo, el plan estratégico debe contener los resultados del análisis de riesgo,
cuando ya debieron incluirse en el aparte del conocimiento del riesgo, generando una especie de
plan de gestión del riesgo anidado87.

85
Metodología general para la elaboración y presentación de estudios ambientales (ANLA, 2018)
86
En este listado se incluyen TdR para planes de manejo ambiental (PMA) por cuanto es el instrumento de licenciamiento para
los proyectos del régimen de transición. “El plan de manejo ambiental podrá hacer parte del estudio de impacto ambiental o
como instrumento de manejo y control para proyectos obras o actividades que se encuentran amparados por un régimen de
transición” (Artículo 2.2.2.3.1.1 del Decreto 1076 de 2015)).
87
“9.1.3.3 Manejo del desastre
Para el manejo del desastre se debe formular un plan de contingencia, que contenga las medidas de prevención,
control y atención ante potenciales situaciones de emergencia derivadas de la materialización de riesgos previamente
identificados.
El plan de contingencia debe incluir los siguientes planes:
Plan estratégico: debe contener los resultados del análisis del riesgo y las diferentes medidas de reducción y
mitigación, e involucrar la definición de los diferentes niveles de respuesta ante la materialización de un riesgo.
Plan operativo: debe establecer los procedimientos básicos de la atención o plan de respuesta a una contingencia, y
definir los mecanismos de notificación, organización y funcionamiento para la eventual activación del plan de
contingencia.
Plan informático: debe establecer los protocolos relacionados con los sistemas de manejo de información y de
logística, incluyendo datos como: i) teléfonos del personal involucrado en la respuesta ante una emergencia, tanto
interno como externo, perteneciente a los diferentes consejos municipales y departamentales de gestión del riesgo, ii)
planes de ayuda mutua, iii) listado de equipos disponibles para la atención de la emergencia, entre otros, requeridos a
fin de que los planes estratégico y operativo sean eficientes”. (MADS, 2018, pág. 209)

59
Tabla 5. Listado de términos de referencia para Estudio de Impacto Ambiental (EIA) vigentes a
abril de 2020
Términos de Referencia Código Resolución
EIA en proyectos de construcción de carreteras y/o M-M-INA-
0751 del 26 de marzo de 2015
túneles 02 Versión No 2
EIA en proyectos de construcción de líneas férreas TDR-03 0750 del 07 de abril de 2017
EIA en proyectos de construcción de obras marítimas
duras de control y protección costera, y de regeneración TdR - 07 1660 del 11 de octubre de 2016
de dunas y playas
EIA en proyectos de construcción o ampliación y
M-M-INA-06 0327 del 17 de febrero de 2015
operación de puertos fluviales
EIA en proyectos de construcción y operación de
aeropuertos internacionales y de nuevas pistas en los M-M-INA-04 0114 del 28 de enero de 2015
mismos
EIA en proyectos de exploración sísmica marina en
TdR - 10 2205 del 27 de diciembre de 2016
profundidades menores a 200 m
EIA en proyectos de uso de energía eólica continental TdR-09 1312 del 11 de agosto de 2016
EIA en proyectos de uso de energía solar fotovoltaica TdR-015 1670 del 15 de agosto de 2017
EIA para la conducción de fluidos por ductos en el sector
HI-TER- 1-05 1275 del 30 de junio de 2006
de hidrocarburos
EIA para la construcción y operación de distritos de
riego y/o drenaje con cobertura superiores a 20.000 DR-TER-1-01 1286 del 30 de junio de 2006
hectáreas
EIA para la construcción de presas, represas y embalses
con capacidad mayor de 200 millones de metros cúbicos PR-TER-1-01 1284 del 30 de junio de 2006
de agua
EIA para la construcción de segundas calzadas en terreno
VI-TER-1-02 1559 del 12 agosto de 2009
plano a semiondulado
EIA para la construcción y operación de centrales
térmicas generadoras de energía eléctrica con capacidad TE-TER-1-01 1287 del 30 de junio de 2006
instalada igual o superior a 100 MW
EIA para la construcción y operación de
TDR - 014 1519 del 26 de julio de 2017
centrales generadoras de energía hidroeléctricas
EIA para la construcción y operación de plantas de
AR-TER-1-01 1285 del 30 de junio de 2006
tratamiento de aguas residuales domésticas
EIA para la construcción y operación de plantas de
AR-TER-1-01 1285 del 30 de junio de 2006
tratamiento de aguas residuales domésticas
EIA para la construcción y operación de refinerías y los
desarrollos petroquímicos que formen parte de un HI-TER-1-07 1269 del 30 de junio de 2006
complejo de refinación
EIA para la construcción y operación de rellenos
RS-TER-1-01 1274 del 30 junio de 2006
sanitarios
EIA para la construcción y operación de rellenos
RS-TER-1-01 1274 del 30 junio de 2006
sanitarios
EIA para las actividades de dragados de profundización
de los canales de acceso a puertos marítimos de gran PU-TER-1-01 1272 del 30 junio de 2006
calado
EIA para los proyectos de dragado de profundización de
PU-TER-1-03 1273 del 30 junio de 2006
canales navegables y en áreas de deltas (al)
EIA para los proyectos de explotación de hidrocarburos HI-TER-1-03 1543 del 6 de agosto de 2010
EIA para los proyectos de perforación exploratoria de
M-M-INA-01 0421 de 20 de marzo de 2014
hidrocarburos
EIA para proyectos de cierre de brazos y madreviejas
PU-TER-1-04 1282 del 30 junio de 2006
activos
EIA para proyectos de construcción y/o ampliación de M-M-INA-05 0112 del 28 de enero de 2015
60
 Términos de Referencia Código Resolución
puertos marítimos de gran calado
EIA para proyectos que requieran trasvase de una cuenca
a otra corriente de agua que excedan de 2 m3/seg durante TR-TER-1-01 1270 del 30 de junio de 2006
los periodos de mínimo caudal
EIA para terminales de entrega y estaciones de
HI-TER-1-06 1253 del 30 de junio de 2006
transferencia de hidrocarburos líquidos
EIA Proyectos de explotación minera TdR - 13 2206 del 27 de diciembre de 2016
EIA Proyectos de Sistemas de transmisión de energía
TdR - 17 0075 del 18 de enero de 2018
eléctrica
PMA para la perforación de pozos de desarrollo o
H-TER-3-10. 450 del 3 de junio de 1997
producción y sus líneas de flujo
PMA para la perforación de pozos exploratorios H-TER-2-10 445 del 3 de junio de 1997
Solicitud de inclusión de nuevas fuentes de materiales en
TdR - 08 1514 del 14 de septiembre de 2016
proyectos de infraestructura de transporte
Fuente: Elaboración propia con base en el Decreto 1076 de 2015 y https://www.anla.gov.co/normatividad/documentos-
estrategicos/terminos-de-referencia

61
Tabla 6. Contenidos del PGRDEPP según el Decreto 2157 de 2017 y del plan de gestión del
riesgo en la Metodología general para la elaboración y presentación de estudios ambientales
(MADS, 2018).
Plan de gestión del riesgo
PGRDEPP (Metodología general para la
TÍTULO
(Decreto 2157 de 2017) elaboración y presentación de
estudios ambientales (MADS, 2018)
Conocimiento del riesgo
Conocimiento del riesgo
Reducción del riesgo
FORMULACIÓN Reducción del riesgo
Manejo desastre
Manejo del desastre
Plan de inversiones
Conforme el decreto e implementadas con las
ADOPCIÓN n.a.
establecidas por el respectivo sector
Garantizar integración con los SGC,
IMPLEMENTACIÓN implementar con propios recursos, suministrar
SECTORIAL Y información pertinente,
n.a.
ARMONIZACIÓN acudir a mecanismos cuando ocurra evento
TERRITORIAL calamitoso o desastroso que supere la capacidad
de reacción de la entidad
SEGUIMIENTO Y
A los avances y el impacto de la gestión n.a.
VERIFICACIÓN
Incorporar los saberes locales para establecer el
contexto.
Formular estrategia de comunicación efectiva.
SOCIALIZACIÓN Y Establecer equipos multidisciplinarios para
n.a.
COMUNICACIÓN desarrollar e implementar estrategias de
comunicación.
Comunicar los resultados del Plan y mecanismos
de participación.
Monitoreo, evaluación y control por los órganos
de control del Estado
CONTROL n.a.
Mecanismos de veeduría ciudadana
Aplicar principio de autoprotección
REQUERIMIENTOS Seis meses para requerimientos adicionales de
n.a.
ADICIONALES gremios y adoptar su propio plan
Anualmente con base en los resultados del
monitoreo y seguimiento
Cuando el sector o la entidad lo considere
REVISIÓN Y
necesario n.a.
AJUSTE
Cuando los ejercicios propios de modelación
evidencien la necesidad acciones de
mejoramiento
TEMPORALIDAD
La que se establezca en la revisión y ajuste n.a.
DEL PLAN
Fuente: Elaboración propia. N.a: No aplica.

Entonces, es claro que los proyectos sometidos al régimen de licenciamiento ambiental deben
presentar el capítulo de gestión del riesgo o plan de contingencia en el marco del trámite de la
licencia ambiental, y se concluiría que, de manera adicional, también deben formular,
implementar y mantener el PGRDEPP entregarlo a los consejos territoriales (nacional,

62
departamental y municipal) “para su adecuada articulación y armonización territorial, sectorial
e institucional”88.
En la estructura del EIA el plan de gestión del riesgo hace parte del plan de manejo ambiental,
que a su vez hace parte del capítulo de planes y programas, y contiene el plan de contingencias
en las etapas de construcción y operación del proyecto. El análisis específico de riesgos se debe
elaborar considerando la infraestructura expuesta (existente y proyectada) y eventos propios de
las etapas del proyecto.
Para cada riesgo identificado que no pueda ser eliminado y/o reducido; la gestión del riesgo debe
abordar los procesos de conocimiento, reducción y preparación para el manejo del desastre. En
este contexto, se deben identificar las acciones y/o actividades que puedan conducir a la
ocurrencia de efectos ambientales no previstos dentro del normal funcionamiento y establecer las
acciones para intervenir la amenaza o reducir la vulnerabilidad. Por ejemplo, un análisis de
riesgos puede dar lugar al reasentamiento o reubicación (definitiva o temporal) de comunidades
o modificación (refuerzo o construcción) de infraestructura (muros de protección, diques,
puentes, etc.) en preparación a eventos de riesgo.
Al presente, están en operación proyectos licenciados antes de la promulgación de la Ley 1523
de 2012, cuando estaba vigente el Decreto 919 de 1989; otros bajo la vigencia de dicha ley,
cuando todavía no había sido expedido el Decreto 2157 de 2017, y otros con posterioridad a la
entrada en vigor de este decreto reglamentario. Por eso y en consideración a que la norma
establece la actualización anual del plan de gestión del riesgo, se esperaría que las autoridades
ambientales promuevan la migración al esquema del decreto 2157 ya mencionado, en el marco
del seguimiento a la eficacia de los planes y programas.
Además del trámite de licenciamiento ambiental, las autoridades ambientales tienen competencia
para hacer seguimiento al plan de contingencia como lo establece el artículo 2.2.2.3.9.1 del
Decreto 1076 de 2015:
“Artículo 2.2.2.3.9.1. Control y seguimiento. Los proyectos, obras o actividades sujetos a
licencia ambiental o plan de manejo ambiental, serán objeto de control y seguimiento por
parte de las autoridades ambientales, con el propósito de:
1. Verificar la eficiencia y eficacia de las medidas de manejo implementadas en relación
con el plan de manejo ambiental, el programa de seguimiento y monitoreo, el plan de
contingencia, así como el plan de desmantelamiento y abandono y el plan de inversión
del 1%, si aplican.” (subrayas fuera del texto original).
De igual manera, ante la ocurrencia de cualquier contingencia ambiental el titular de la licencia
deberá ejecutar todas las acciones necesarias con el fin de hacerla cesar e “informar a la
autoridad ambiental competente en un término no mayor a veinticuatro (24) horas”, con lo cual
la autoridad actuará para determinar la veracidad de los hechos, la implementación de las
medidas ambientales e imponer medidas adicionales si lo considera necesario89.

88
Parágrafo 1 del Artículo 2.3.1.5.2.3.1 del Decreto 2157 de 2017
89
Decreto 1076 de 2015, “Artículo 2.2.2.3.9.3. Contingencias ambientales. Si durante la ejecución de los proyectos obras, o
actividades sujetas a licenciamiento ambiental o plan de manejo ambiental ocurriesen incendios, derrames, escapes, parámetros
de emisión y/o vertimientos por fuera de los límites permitidos o cualquier otra contingencia ambiental, el titular deberá ejecutar

63
Una verificación de la aplicación de estas competencias de seguimiento y del reporte de
contingencias se evidencia en el informe de gestión de la ANLA para la vigencia 2019 en donde
reporta la verificación a “la actualización de los planes de gestión del riesgo en 304 proyectos,
dando cumplimiento a lo establecido en Decreto 2157 de 2017” (ANLA, 2021), aunque, como
se advirtió antes, la autoridad ambiental no requiere la totalidad del contenido del PGRDEPP.
En el informe de gestión de 2020 la ANLA no hace referencia al decreto 2157 de 2017, sin
embargo, reporta seguimiento a los proyectos que presentaron contingencia en el período;
avances en los instrumentos de evaluación de contingencias en proyectos licenciados y relaciona
el número de eventos por ubicación geográfica; define como objetivo para el siguiente período
enfocar los esfuerzos en reducir los riesgos operacionales en los proyectos que han presentado el
mayor número de contingencias (ANLA). En los informes de gestión de las autoridades
regionales el seguimiento a estos planes no se evidencia, en el lugar de la gestión del riesgo de
desastre reportan el avance de los planes de gestión del riesgo de la entidad.
Otros contenidos del EIA deben tener en cuenta la variable de riesgo, a continuación, algunos de
ellos:
En el capítulo de descripción del proyecto se debe presentar información sobre sus características
y las del peticionario, que se constituyen en parte del contexto interno y de la actividad que se
debe emplear en la identificación de amenazas endógenas, al momento de elaborar el capítulo del
plan de gestión del riesgo a efectos de identificar los equipos, instalaciones y actividades
involucradas en cada una de las fases del proyecto.
La caracterización de la línea base contiene elementos clave a la hora de identificar y estudiar las
amenazas y de evaluar el área de afectación y la vulnerabilidad de los elementos expuestos,
como son, por ejemplo: la geología estructural relacionada con las estructuras geológicas
regionales y locales, así como otras discontinuidades y fracturas; el análisis de rasgos tectónicos
y la caracterización de fallas locales; el análisis de la información de sismos históricos y su
relación con las fallas geológicas cartografiadas; el desarrollo de movimientos en masa y
procesos erosivos; los mapas de zonificación geotécnica; los de aptitud , usos y conflicto por el
uso de los suelos; y los análisis de eventos extremos hidrológicos (máximos y mínimos) para los
períodos de retorno mínimos a considerar en caudales máximos, 2, 5, 10, 15, 25, 50 y 100 años y
en caudales mínimos, 2, 5, 10, 15 y 20 años y la vulnerabilidad intrínseca de los acuíferos, entre
otros. Para proyectos que tengan influencia en zonas marinas se deben evaluar marejadas y
mareas.
En la caracterización biótica se estudian los ecosistemas estratégicos o con algún grado de
amenaza, especies con algún grado de vulnerabilidad o amenaza flora y fauna, para considerarlos
en los análisis de vulnerabilidad frente a diferentes amenazas.

todas las acciones necesarias con el fin de hacer cesar la contingencia ambiental e informar a la autoridad ambiental
competente en un término no mayor a veinticuatro (24) horas.
La autoridad ambiental determinará la necesidad de verificar los hechos, las medidas ambientales implementadas para corregir
la contingencia y podrá imponer medidas adicionales en caso de ser necesario.
Las contingencias generadas por derrames de hidrocarburos, derivados y sustancias nocivas, se regirán además por lo dispuesto
en el Decreto 321 de 1999 o la norma que lo modifique o sustituya.”. El Decreto 321 de 1999 fue derogado por el Decreto 1868
de diciembre de 2021.

64
Y, por supuesto, la caracterización de las condiciones socioeconómicas (demografía, economía,
presencia de comunidades étnicas, nivel educativo y de ingresos y género, entre otras variables),
tipo de viviendas e infraestructura social que son claves para evaluar la vulnerabilidad de las
comunidades frentes a las diferentes amenazas y escenarios de riesgo.
Además, el Decreto 1076 de 2015 y en los TdR para EIA, se establece que en él se debe
presentar el plan de contingencias que incluya “la actuación para derrames, incendios, fugas,
emisiones y/o vertimientos por fuera de los límites permitidos”90, con lo cual además del riesgo
de desastre, se debe considerar la elaboración de los planes para las situaciones mencionadas,
que son parte de los requisitos o contenidos a evaluar para el otorgamiento de los permisos
(emisiones y vertimientos)91, aunque no necesariamente detonadores de desastre (a manera de
ejemplo, la salida de funcionamiento de un sistema de tratamiento de aguas residuales sólo
detonaría en desastre si se trata de una planta de dimensiones importantes).
Adicionalmente, el generador de residuos peligrosos debe “Contar con un plan de contingencia
actualizado para atender cualquier accidente o eventualidad que se presente y contar con
personal preparado para su implementación”92; y si se trata de proyectos que manejen productos
químicos y derivados del petróleo “deberán contar con un plan de contingencia que garantice
que bajo ninguna condición se corre el riesgo de que estas sustancias lleguen al sistema público
de alcantarillado”93.
En resumen, en los estudios de impacto ambiental, y en general en la gestión del riesgo, además
del plan de gestión del riesgo de desastre se debe considerar: el plan de gestión de riesgo por el
manejo de vertimientos, el plan de contingencias por emisiones y el plan de contingencias por
residuos peligrosos.
Hasta aquí, se concluye que el plan de gestión del riesgo es un estudio amplio, similar al de
impacto ambiental, EIA pero en condiciones de riesgo, con área de afectación en lugar de área de
influencia y con evaluación de amenazas y riesgos en lugar de impactos; además que dicho plan
corresponde en alguna forma al componente de formulación del PGRDEPP del Decreto 2157 de
2017.

90
Decreto 1076 de 2015, Artículo 2.2.2.3.5.1, “9. Plan de contingencias para la construcción y operación del proyecto; que
incluya la actuación para derrames, incendios, fugas, emisiones y/o vertimientos por fuera de los límites permitidos.”
91
Decreto 3930 de 2010 y Decreto 50 de 2018 establecen los términos de referencia para el plan de gestión del riesgo por
vertimientos.
92
Decreto 4741 de 2005 compilado en el Artículo 2.2.6.1.3.1 del Decreto 1076 de 2015
93
Decreto 1077 de 2015, Artículo 2.3.1.3.2.2.6. Condiciones de acceso a los servicios.

65
 4 LA EVALUACIÓN DE LOS PLANES DE GESTIÓN DEL RIESGO DE
DESASTRE EN EL TRÁMITE DE LICENCIAMIENTO AMBIENTAL

Tal como lo establecen las normas vigentes, las licencias ambientales pueden ser otorgadas o
negadas, no es suficiente que el dueño del proyecto elabore y presente el estudio ambiental, pues
el otorgamiento (o negación) es el resultado del proceso de evaluación. Conforme el Artículo
2.2.2.3.5.2 del Decreto 1076 de 2015, la autoridad ambiental debe verificar que se cumplan los
criterios del manual de evaluación de estudios ambientales de proyectos, los TdR y la MGEPEA,
asegurando que el estudio “contenga información relevante y suficiente acerca de la
identificación y calificación de los impactos, especificando cuáles de ellos no se podrán evitar o
mitigar; así como las medidas de manejo ambiental correspondientes”. Establece la versión
vigente de dicho manual94:
“B.2 ALCANCE
El presente instructivo se debe aplicar desde el momento en que al evaluador se le asigna
un estudio ambiental para su evaluación, luego de haber realizado la revisión
procedimental de carácter legal, con el fin de establecer: a) si el estudio suministra la
información necesaria para poder tomar decisiones; b) si el estudio identifica, interpreta,
predice y previene las consecuencias de la ejecución de un proyecto, obra o actividad
sobre la salud y el bienestar humano, los ecosistemas y los bienes de interés cultural y
patrimonial, y c) si el proyecto, obra o actividad es ambientalmente viable.

94
El manual de evaluación de estudios ambientales vigente es el acogido mediante la Resolución 1552 de 2005.
Se trascriben algunos lineamientos contenidos en la propuesta de este instrumento de evaluación que estuvo para consulta pública
en la página de la ANLA:
“La evaluación de estudios ambientales está encaminada a aportar todos los argumentos necesarios para facilitar la
toma de decisiones de la Autoridad Ambiental competente en el proceso de licenciamiento ambiental, con base en la
información consignada en los estudios ambientales (DAA, EIA y modificación del PMA), en la normatividad vigente y
en el conocimiento de las dinámicas de cada medio (abiótico, biótico y socioeconómico) en las distintas regiones del
país.
El análisis de la información presentada en los estudios ambientales debe permitir definir los argumentos suficientes
para establecer, por una parte, la pertinencia, consistencia y suficiencia de la información presentada para la toma de
decisiones. Por otra parte y para el DAA, debe ser posible establecer y argumentar la viabilidad de las alternativas
presentadas y decidir sobre la conveniencia de una de ellas por encima de las demás alternativas. Por su parte, la
información consignada en el EIA debe permitir, adicionalmente, establecer la pertinencia de los impactos
identificados en el contexto ambiental del área de influencia y la viabilidad y efectividad de las medidas de manejo
planteadas para prevenir, mitigar, corregir y en última instancia, compensar los impactos previstos para determinado
proyecto, obra o actividad.
El pronunciamiento de la Autoridad Ambiental competente en el marco de la evaluación de estudios ambientales debe
expresar la viabilidad de determinado proyecto, obra o actividad, en términos de garantizar el adecuado manejo de los
impactos que puedan ser generados, teniendo como referente la situación regional actual.” (Minanbiente, 2022)
(subrayas fuera del texto original)

66
 Los procedimientos y los criterios presentados son aplicables para los siguientes casos:
Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA), Estudio de Impacto Ambiental (EIA), Plan
de Manejo Ambiental (PMA), solicitud de modificación de licencia ambiental, solicitud
de modificación del Plan de Manejo Ambiental, solicitud del uso y aprovechamiento de
los recursos naturales, y aquellos proyectos objeto de apelación a decisiones de otras
autoridades ambientales”.
De igual manera, en la MGEPEA se establece:
“El licenciamiento ambiental no se reduce únicamente al otorgamiento de un permiso, es
un proceso integral que está dirigido a prevenir daños irreversibles, a optimizar la toma
de decisiones y a garantizar, de acuerdo con la Constitución Política, la participación
de las comunidades que puedan ser afectadas por la toma de decisiones que tengan
implicaciones ambientales. Asimismo, el proceso de licenciamiento ambiental es el
instrumento que permite asegurar que los proyectos, obras o actividades que por su
naturaleza generen impactos significativos, sean objeto de evaluación, y permite que los
proyectos que se califiquen como ambientalmente viables, se planifiquen, ejecuten,
operen y desmantelen (en caso de requerirse), aplicando medidas que, en estricto orden,
estén dirigidas a evitar, mitigar, corregir y solo en última instancia, a compensar, los
impactos ambientales que puedan ocasionar.
Es fundamental señalar que el proceso de licenciamiento ambiental no concluye con la
expedición de la licencia; durante la ejecución y operación de un proyecto se hace
seguimiento y monitoreo tanto a los planes y programas ambientales aprobados en la
licencia95 como a las dinámicas ambientales que surgen del desarrollo del proyecto, con
el propósito de identificar de forma temprana las acciones que se deben realizar para
gestionar los impactos ambientales que no hayan sido previstos”. (Subrayas fuera del
texto original).
En línea con lo anterior, la evaluación del capítulo del plan de gestión del riesgo debe arrojar al
equipo evaluador los soportes para motivar la decisión de otorgar o negar una licencia ambiental
o su modificación en escenario de riesgo o de contingencia. Se espera que el ejercicio de
evaluación vaya más allá de la sola verificación de contenidos y que, efectivamente, evalúe que
se haya adelantado el proceso para todas las etapas y todas las actividades del proyecto conforme
su tipo y las características del territorio y, en definitiva, la viabilidad del proyecto en
contingencia.
Siendo que en el capítulo anterior se comentaron los contenidos de la gestión del riesgo en los
estudios ambientales, en este capítulo se analiza una muestra de actos administrativos que
otorgan, niegan o modifican licencias ambientales, a efectos de evaluar la utilidad, importancia e
implicaciones que tiene la gestión del riesgo de desastres en la decisión de autorizar un proyecto
y verificar la manera en la cual se aplica la Ley 1523 de 2012 y el Decreto 2157 de 2017 y los
demás contenidos que tienen que ver con los riesgos de desastre y las contingencias.
Es preciso reiterar que el manual de evaluación de estudios ambientales se encuentra vigente
desde 2005, y el amplio período de tiempo que lleva en aplicación muestra la imperiosa

95
Entre ellos el plan de gestión del riesgo que, como se ha dicho antes, hace parte del capítulo de planes y programas.

67
necesidad de su actualización, que permita incorporar los cambios normativos. En los actos
administrativos revisados es evidente que la evaluación se hace más sobre los requisitos de los
TdR y la MGEPEA que sobre los aspectos que pide evaluar el manual de 2005 que en materia de
gestión del riesgo se limita a solicitar la metodología utilizada para el análisis de riesgos y
vulnerabilidad, los procedimientos operativos para la atención de las emergencias, las
responsabilidades y funciones del personal ante la eventualidad de una emergencia y los aspectos
administrativos que apoyan la fase operativa del plan de contingencia. De donde resulta de gran
importancia la experticia del equipo evaluador en la temática específica y en el tipo de proyecto
o tecnología de modo que se pueda aproximar con suficiencia en cada caso específico.
Para elaborar este capítulo se tiene en cuenta la revisión de los informes de gestión de las
autoridades ambientales (algunos con corte a diciembre de 2019 y el de la ANLA a 2020), y
también se consultó el organigrama de las autoridades ambientales para identificar el lugar que
en ellas ocupa el grupo evaluador para licencias ambientales, intentando identificar las
implicaciones que la estructura organizacional pueda tener en las evaluaciones. De igual manera
se tiene en cuenta el resultado de la revisión de los actos administrativos que fueron
seleccionados al azar en fuentes de Internet con el único criterio de contar con actuaciones por
cada sector sometido al régimen de licenciamiento e intentando obtener ejemplos de la autoridad
nacional y de autoridades regionales. En total se analizó una muestra de 67 resoluciones. De
manera general, para la revisión de los actos administrativos se definieron unos aspectos
orientadores a verificar:
• Uso de la terminología de la gestión del riesgo de la Ley 1523 de 2012
• Verificación del plan de contingencia para el manejo de derrames de hidrocarburos o
sustancias nocivas o plan de contingencia para la prevención y control de derrames,
cuando a ello hubiere lugar
• Plan de gestión del riesgo para el manejo del vertimiento del numeral 20 del artículo 42
del Decreto 3930 de 2010 en lo referente a los requisitos para el permiso de vertimientos
• Plan de contingencias para los sistemas de control de emisiones cuando se tramitó el
respectivo permiso
• Verificación del plan de contingencias para la construcción y operación del proyecto; que
incluya la actuación para derrames, incendios, fugas, emisiones y/o vertimientos por
fuera de los límites permitidos.
• La consideración del plan de gestión del riesgo o del plan de contingencias en la decisión
de otorgar o negar la licencia ambiental o su modificación (parte resolutiva)
En la revisión se estimó el número de páginas que tratan la gestión del riesgo en relación con el
total del acto administrativo, detalle que, aunque no es determinante, en algunos casos evidencia
el peso que tiene este tema en la decisión de otorgar, negar o modificar la licencia ambiental.
Como conclusión general del ejercicio de revisión se identificó que la evaluación de los planes
de contingencia o planes de gestión del riesgo en los trámites de licenciamiento ambiental ocupa
un lugar significativamente reducido, en extensión y profundidad, en relación con la evaluación
de otros apartes de los estudios ambientales, también es evidente un mayor desarrollo de la
gestión del riesgo en el sector de hidrocarburos, y de la ANLA frente a las autoridades
regionales. Al parecer, la ocurrencia de los acontecimientos mediáticos comentados en la parte
inicial de este trabajo y la expedición del decreto 2157 de 2017 han promovido una mejora en la
profundidad y contenido del capítulo de gestión del riesgo y en la evaluación que hacen las
autoridades.
68
A continuación, se presenta el resultado del análisis de actos administrativos: en la primera parte
se analiza el proceso de evaluación de la autoridad nacional frente a las autoridades regionales y
en la segunda parte se comenta el resultado por algunos de los sectores sometidos al régimen de
licenciamiento ambiental para, finalmente, concluir sobre la eficacia del contenido de la gestión
del riesgo en el trámite de licencias ambientales y las oportunidades de mejora del instrumento.

4.1 EVALUACIÓN DE LA AUTORIDAD NACIONAL VS AUTORIDADES

REGIONALES
Se puede decir que la evaluación la gestión del riesgo tiene una mínima extensión, tanto en la
parte considerativa como en la resolutiva, en los pronunciamientos de fondo de las autoridades
ambientales, en los que, claramente, prevalece la evaluación de impactos ambientales. Esta
situación resulta desequilibrada si se toma en cuenta lo evidenciado en el capítulo anterior
respecto a que la gestión de los riesgos termina siendo un estudio de dimensiones similares a la
evaluación de impactos ambientales, con su área de afectación, zonificaciones, evaluación de
riesgos y planes de manejo y componente cartográfico, por lo que la evaluación en escenarios de
riesgo debería guardar una escala proporcional, que resulta de interés no solo para el trámite, el
dueño del proyecto y la autoridad ambiental, sino también para las autoridades territoriales que
son responsables por la implementación de la gestión del riesgo en su jurisdicción y para la
sociedad en general.
En el reporte anual de gestión son evidentes las ventajas de contar con una autoridad
especializada en licenciamiento ambiental, pues se nota la acumulación de conocimiento y la
gestión. Mientras que la ANLA está organizada en grupos evaluadores por tipo de proyecto
(energía, presas, represas y embalses; hidrocarburos, infraestructura, minería, agroquímicos y
proyectos especiales; además de un grupo para la valoración y manejo de impactos en trámites
ambientales), las autoridades regionales están organizadas por territorios (ecosistemas, cuencas,
centro, norte, sur, etc.) o por funciones: gestión y control ambiental, laboratorios, cultura, etc., lo
cual obedece a sus funciones, las necesidades en el territorio y las prioridades para cada período.
Muy seguramente, relacionado con el número de licencias que tienen que gestionar, solo algunas
estructuras funcionales de las autoridades regionales tienen grupos de evaluación o licencias
ambientales (Cornare, Corpocaldas, CVS, CAS, Corpoguajira y CAR); en las demás, las
licencias ambientales son evaluadas por los grupos de las territoriales con algún apoyo de la
oficina central según sea el caso. De suerte que las actuaciones de la autoridad regional tienen
fortaleza al momento de evaluar la caracterización o línea base del territorio, las compensaciones
y los permisos, y no tanto la interacción de las obras y actividades con el entorno, tanto en
escenario de normal operación (impacto ambiental) como en contingencia (riesgo). Del análisis,
es evidente la mayor capacidad de los grupos evaluadores de la ANLA frente a los de entidades
regionales, ya que en éstas se evidencia que un desarrollo importante de la gestión del riesgo es
una excepción, situación que podría estar relacionada con la estructura de cada entidad.
El informe de gestión de la ANLA para 2020 reporta el trámite de 295 solicitudes de licencia en
el período, de las cuales 121 fueron otorgadas y el resto negadas. Por la contingencia Covid
únicamente fueron expedidos 95 autos de inicio bajo medidas de excepción ante la suspensión de
las visitas previas a este acto. De igual manera, la ANLA reporta en el marco del seguimiento en
2020: “… 152 visitas (69 visitas guiadas y 83 visitas presenciales), elaboraron 298 conceptos
técnicos de seguimiento (154 conceptos con visita y 144 conceptos documentales) y expidieron
334 actos administrativos de seguimiento (98 actas de control y seguimiento ambiental
“oralidades”, 203 autos de seguimiento y 33 resoluciones)” (ANLA, 2022).
69
En 2020 la ANLA reporta seguimiento a proyectos “de importancia nacional y alta complejidad
que han reportado contingencias”: en el sector energético realizó seguimiento al proyecto
hidroeléctrico Pescadero -Ituango a través de visitas guiadas orientadas al seguimiento integral y
permanente a la contingencia declarada en abril de 2018. En el sector infraestructura, realizó
seguimiento a la concesión vial Ruta del Cacao, en atención a quejas de los usuarios por los
frecuentes cierres por deslizamientos. También, en el sector infraestructura hizo seguimiento a la
construcción del túnel del Toyo y sus vías de acceso – Tramo 1 … “en aras de verificar las
obligaciones ambientales adquiridas por el titular de la licencia ambiental (Consorcio Antioquia
al Mar), con especial atención a las obligaciones tendientes al cumplimiento de las medidas
relacionadas con aspectos geotécnicos e hidrogeológicos relevantes dentro del proceso de
construcción del túnel”; en el sector hidrocarburos, el seguimiento relevante fue para el
“proyecto “Plan de Manejo Ambiental Unificado para la totalidad del proyecto Campos de la
Superintendencia de Mare” dentro del cual se incluyó la atención a 410 contingencias,
verificación y respuesta a 35 quejas presentadas por los usuarios y la verificación de actividades
de recuperación ambiental de algunos de los pozos en abandono del proyecto”; también la
ANLA hizo seguimiento a la “Refinería de Barrancabermeja en su fase de operación y como
resultado “se realizaron requerimientos asociados al Plan de Manejo Ambiental (medio
abiótico, biótico y socioeconómico), Plan de Seguimiento y Monitoreo y Plan de Contingencias,
entre otros”, así como también “elaboró un instrumento que orienta la restauración ecológica
del área afectada por la contingencia del pozo Lisama 158 (Plan de Recuperación Ambiental -
PRA) y facilita el proceso de control y seguimiento”.
Para facilitar la consulta de “información general, el estado actual, los resultados del
seguimiento general al proyecto, y la estrategia de seguimiento a la contingencia” de los
proyectos Ruta del Cacao y Pescadero Ituango, la ANLA creó “un micro sitio de libre consulta y
fácil acceso a las comunidades, al cual se accede a través de la página web de la entidad”
(ANLA, 2022).
En contraste con las actuaciones de las autoridades regionales, la ANLA genera actos
administrativos más robustos y con análisis más profundos, tanto desde el componente jurídico
como en el técnico. Por supuesto, además de su especialidad, se debe tomar en cuenta que la
ANLA tiene competencia para proyectos de interés nacional (PINES), megaproyectos, o, en todo
caso, los proyectos de mayor envergadura.
De la revisión de actos administrativos se puede afirmar que desde la expedición de la Ley 1523
de 2012 y del Decreto 2157 de 2017 la ANLA es más rigurosa con el uso de los términos y
mantiene el enfoque en los riesgos de desastre, descartando los laborales o de competencia de
otras entidades u otros eventos que no guardan relación con la gestión del riesgo, también que
antes de esas normas la autoridad del orden nacional evaluó los planes de contingencia con
suficiencia para los proyectos de su competencia y que está en el proceso de alinearlos con su
actualización. De igual manera evalúa los planes de contingencia para derrame de hidrocarburos
y sustancias nocivas o peligrosas96 y los asociados a los permisos de emisiones y de vertimientos.

96
Conforme el artículo 2.2.3.3.4.14 del Decreto 1076 de 2015 “Los usuarios que exploren, exploten, manufacturen, refinen,
transformen, procesen, transporten o almacenen hidrocarburos o sustancias nocivas para la salud y para los recursos
hidrobiológicos, deberán estar provistos de un plan de contingencia para el manejo de derrames”, dicho plan se debe elaborar
tomando en cuenta el Plan Nacional de Contingencia frente a pérdidas de contención de hidrocarburos y otras sustancias
peligrosas fue acogido mediante el decreto 1868 de diciembre 27 de 2021 que derogó el Decreto 321 de 1999. Dado lo reciente
de esta norma, los actos administrativos evaluados para este trabajo de investigación todavía se refieren a la norma anterior.

70
En actos administrativos previos a la Ley 1523 de 2012 la autoridad nacional (en ese momento el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) evaluaba los planes de contingencia
verificando el requisito de presentación, que se hubiese socializado el plan con las autoridades,
comunidades y trabajadores, así como que existiera el listado de nombres y teléfonos de contacto
con las entidades externas de apoyo en caso de emergencia, tal como era el alcance en ese
momento.
Solamente con posterioridad al año 2012, la autoridad nacional migró de evaluar solo el requisito
de presentación a evaluar rigurosamente los contenidos, incluso antes de la expedición del
Decreto 2157 de 2017, como es el caso de la licencia ambiental otorgada en octubre de 2017 al
túnel del Toyo y sus vías de acceso – Tramo 197, de las 797 páginas en las que se soporta el acto
administrativo que la otorgó, en un poco más de dos páginas recoge las consideraciones sobre el
plan de gestión del riesgo en el cual se evidencia la identificación de 24 amenazas clasificadas
entre exógenas y endógenas, tal como lo establece la norma. Como resultado se clasifican por
nivel de riesgo, así:
“Riesgo crítico: Las amenazas que generan Riesgo Crítico hacen parte de los
componentes físico y social, Estos riesgos requieren una atención prioritaria, que incluye
la prevención y la atención y monitoreo intensivo en caso de presentarse. destacándose:
o Crecientes, Avenidas Torrenciales e inundaciones
o Desprendimiento de bloques, deslizamientos, derrumbes y desestabilización de
taludes
o Accidentes de trabajo
Riesgos tolerables: Los Riesgos Tolerables surgen de la interacción del proyecto con el
medio en el que se circunscribe, es decir, de las actividades técnicas y operacionales
durante la construcción del proyecto, de los cuales, mezclados con los fenómenos de la
naturaleza e intervenciones sociales, se presentan los siguientes riesgos:
o Movimientos sísmicos
o Cambio climático (fenómeno del niño y la niña)
o Orden público y social
o Huelgas
o Movilizaciones en contra del proyecto
o Subsidencia o hundimiento
o Daños a terceros y al medio ambiente
o Inundación durante la construcción de túneles
o Alteración del nivel freático
o Contaminación bacteriológica y físico-química de aguas
o Afectación del medio por descargas de aguas residuales sin tratamiento previo
o Alteración de la calidad hidroquímica del agua subterránea
o Contaminación del aire por concentraciones de gases tóxicos
o Incendios y explosiones en plantas físicas
o Incendios forestales
o Accidentes operacionales
97
Resolución 1288 de 2017 mediante la cual se otorga la licencia ambiental al proyecto Túnel del Toyo y sus vías de acceso –
Tramo 1.

71
 o Cese de actividades
o Incorrecta ejecución de voladuras
Si bien estos riesgos son más manejables y/o controlables que los críticos, requieren de
especial atención para la prevención, reducción o respuesta ante el evento.
Riesgos aceptables: Estos riesgos se caracterizan por presentar mínimas implicaciones
para el desarrollo del proyecto, entre éstos se citan:
o Contaminación del suelo por aporte de sustancias deletéreas
o Emergencias sanitarias
o Pérdida de patrimonio arqueológico”
En cuanto al plan de contingencia, el evaluador comenta que ha sido presentado conforme a la
estructura solicitada (planes estratégico, informativo y operacional). En este ejercicio se
evidencia un avance en materia de gestión del riesgo de desastre, al incluir no solo un mayor
número de amenazas sino un mejor uso de los conceptos y análisis más detallado. Por mejorar a
ese momento vale la pena indicar que tal vez algunos eventos no son de contingencia
(verbigracia la pérdida del patrimonio arqueológico y la contaminación del suelo por sustancias
deletéreas, el primero se asimila a un impacto ambiental y la segunda a un efecto de la amenaza
de derrame de sustancias químicas o peligrosas).
En enero de 2018, transcurridos pocos días de expedido el Decreto 2157 ya referido, la ANLA
otorgó licencia ambiental a un proyecto minero de explotación subterránea de carbón y con
infraestructura de apoyo en superficie, incluido un loop férreo, de las 787 páginas que conforman
el acto administrativo98, dos en la parte considerativa (media página sobre el plan de gestión del
riesgo y el resto sobre el plan de gestión del riesgo por vertimientos) y media página en la
resolutiva99, tratan sobre la gestión del riesgo; no obstante, cabe resaltar que la autoridad exigió al
titular allegar información más detallada sobre las amenazas exógenas y endógenas, dejando el
camino para implementar el Decreto 2157 de 2017, que, como se indicó, apenas había entrado en
vigencia unos días antes y, por supuesto, al trámite le aplicaba el régimen anterior o de
transición. Por mejorar a ese momento, se menciona la referencia al área de influencia y no al
área de afectación cuando se trata de la gestión del riesgo.

98
Resolución 00077 de enero 24 de 2018, mediante la cual otorga licencia ambiental al proyecto Explotación subterránea de
carbón Mina La Luna.
99
“ARTÍCULO DÉCIMO PRIMERO: La sociedad LA LUNA MINING LIMITED SUCURSAL COLOMBIA, en relación con la
obligación Plan de gestión del riesgo se establecen las siguientes condiciones y obligaciones:
1. Categorizar para las áreas de influencia abiótica, biótica y socioeconómica del proyecto incluyendo amenazas exógenas y
endógenas, todas las fases del proyecto de explotación de carbón subterránea Mina La Luna dentro de su Plan de Gestión de
Riesgos, tales como construcción y montaje, operación y cierre minero involucrando todas las actividades no solo de operación
sino también de construcción y cierre minero.
2. Presentar dentro de su Plan de Gestión de Riesgo, las medidas relacionadas con las obras civiles que buscan reducir los
efectos de las inundaciones en las zonas de intervención y explotación, de tal manera que no afecte la probabilidad de amenaza
en áreas fuera del proyecto minero incluyendo de manera más detallada, el análisis de riesgos asociados a los componentes
geológicos-geotécnicos, riesgos detallados relacionados con el abatimiento del nivel freático y desecamiento de fuentes hídricas
superficiales.
Plan de gestión de riesgo del vertimiento Respecto a cualquier eventualidad concerniente al vertimiento, y que implique de
alguna manera la ejecución mínima del Plan de Gestión de Riesgo del vertimiento en cualquier de sus etapas, debe ser
comunicada de manera inmediata a esta autoridad.”

72
En las actuaciones más recientes de la ANLA es evidente la interiorización de los términos de la
gestión del riesgo, como, por ejemplo, cuando en una actuación frente a la modificación de la
licencia ambiental del Aeropuerto El Dorado, conceptúa de la siguiente manera dando claridad
en cuanto los análisis de los escenarios de riesgo, la diferencia entre riesgos e impactos y que las
medidas deben ser específicas para cada uno de los eventos amenazantes:
… “Por otro lado, una vez realizada la revisión del plan de contingencia presentado y
teniendo en cuenta el escenario de riesgo identificado por la comunidad en relación a la
caída de aeronaves, se evidencia que la sociedad no presenta la caracterización del
escenario; por tal razón, como parte de las obligaciones del presente trámite para el
plan de contingencia se le solicita a la sociedad complementar el proceso de
conocimiento del riesgo en el sentido de analizar este escenario y con base en el mismo,
plantear el debido procedimiento de respuesta a la emergencia, de tal forma que las
estrategias de respuesta se encuentren articuladas con las entidades o los organismos de
respuesta y sus respectiva estrategia distrital y/o municipal de respuesta a emergencias,
en el sentido de definir las acciones inmediatas para la actuación frente a la
materialización de este tipo de eventos considerando los diferentes niveles de riesgo
valorados.”100.
De igual manera, el escenario de riesgo expuesto en relación a las vibraciones en
aterrizajes y decolajes, no es considerado una amenaza de riesgo operacional, puesto
que hace parte de los impactos que se puedan producir por el desarrollo del proyecto,
según la Ley 1523 de 2012 “Las amenazas corresponden a Peligros latentes de que un
evento físico de origen natural, o causado, o inducido por la acción humana de manera
accidental, se presente con una severidad suficiente para causar pérdida de vidas,
lesiones u otros impactos en la salud, así como también daños y pérdidas en los bienes,
la infraestructura, los medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos
ambientales”. En este sentido y por ser uno de los efectos que causará el proyecto por la
ejecución de las actividades y no como producto de la materialización de un evento
contingente, este escenario no es objeto de evaluación dentro del capítulo del plan de
contingencia, pero si dentro de los análisis de los demás capítulos del Complemento del
EIA entregado.
…
En respuesta al requerimiento 33, la AEROCIVIL mediante comunicación con radicado
ANLA 2021085507-1-000 y radicado VITAL 3500089999905921002 del 3 de mayo de
2021, presentó el análisis cuantitativo para 43 escenarios, y estimó las áreas de
afectación a partir de criterios como tipos de aeronaves, densidad y distribución del
tráfico, servicios en tierra, obstáculos cercanos al aeropuerto, condiciones
meteorológicas, edificios, infraestructura de almacenamiento, distribución del
combustible y los diferentes medios, componentes y unidades de análisis sobre los cuales
se evaluaron las afectaciones o pérdidas, donde se evidencian posibles afectaciones
sobre el río o sobre la municipalidad de Funza, así como la infraestructura habitacional,

100
Resolución 01728 de octubre de 2021 “Por la cual se modifica una licencia ambiental y se toman otras actuaciones” en el
trámite de la modificación de la licencia ambiental para “Ejecución de las obras de Construcción y Operación de la segunda pista
y/o ampliación del Aeropuerto Internacional El dorado”

73
 productiva y la dispuesta para la práctica de la recreación y el deporte, como aquella
requerida para la organización social perteneciente a las localidades de Engativá y
Fontibón al exterior de las instalaciones aeroportuarias. Se resalta que dichos análisis se
realizan en condiciones críticas de operación que se enmarcan por encima de las
condiciones operacionales normales y no considera las diferentes barreras con las que
cuenta actualmente el proyecto.
En este sentido para el manejo de estos eventos, el aeropuerto dispone de diferentes
mecanismos de prevención y mitigación de daños o pérdidas; no obstante, como
obligación de la presente modificación se le solicita a la Aerocivil definir medidas
específicas de reducción del riesgo para la prevención y mitigación de este tipo de
eventos. De igual forma, se le solicita presentar los procedimientos de respuesta de
manera específica para cada uno de los eventos amenazantes y su articulación con los
organismos de respuesta a emergencia, de manera que atienda los niveles de riesgo
definidos a partir de los análisis desarrollados en el proceso de conocimiento del
riesgo.”
De otra parte, las actuaciones de las autoridades regionales, en general, tienden a ser menos
extensas que las de la ANLA, haciendo notar que tanto en los estudios como en la evaluación se
deben atender los mismos TdR, la MGEPEA y el manual de evaluación de estudios ambientales,
cuando existen términos genéricos expedidos por la autoridad nacional (Ver Tabla 4 y Tabla 5).
Es innegable que las minas y demás proyectos que gestionan las autoridades regionales también
están inmersas en el mismo contexto de eventos naturales y tecnológicos por lo tanto deberían
tener consideraciones y pronunciamientos similares respecto de proyectos también similares,
aunque de menor escala.
Una revisión a los pronunciamientos de las autoridades regionales, posteriores a la Ley 1523 de
2012 evidencia en algunos casos la ausencia de la evaluación del capítulo de gestión del riesgo,
como es el caso de una licencia otorgada en 2016 por Corponariño101 para una mina, sin que se
hiciere referencia alguna en el acto administrativo que la otorgó al plan de gestión del riesgo, que
se entiende evaluado cuando en la parte considerativa se indica que “Una vez establecidas las
actividades del proyecto minero e identificados los posibles impactos sobre los componentes
ambientales descritos en el presente estudio, las medidas ambientales necesarias para prevenir,
mitigar, controlar, compensar y/o corregir las afectaciones ambientales, están definidas en el
plan de manejo ambiental propuesto y en la información complementaria requerida” (subrayas
fuera del texto original), que se supone fue entregada por el dueño del proyecto y evaluada por la
autoridad, tomando en cuenta que el plan de gestión del riesgo hace parte del plan de manejo
ambiental.
En otras oportunidades se otorgaron licencias ambientales sin que previamente se presentara el
proceso de conocimiento del riesgo, como se advierte en un acto administrativo mediante el cual
Cornare otorgó licencia ambiental en 2018 para una explotación de material de construcción. El
acto administrativo tiene apenas once páginas y en lo que se refiere a la gestión del riesgo, en la
parte considerativa indica que: “se desarrolla de manera general, por lo que es pertinente
profundizar en algunos aspectos como: la identificación clara de las amenazas del proyecto de
origen natural y exógeno, valoración de las amenazas, que permita realizar una clasificación de

101
Resolución 241 de 2016 mediante la cual se concede licencia ambiental a la “Mina La Golondrina”.

74
estas en baja, media y alta, las respectivas fichas de control para cada una de las amenazas
identificadas y los números telefónicos, direcciones, distancia y tiempos de desplazamiento entre
la mina y los puntos de atención. Lo anterior podrá ser presentado en el primer ICA.”. En la
parte resolutiva la autoridad indica el siguiente contenido para el plan de contingencias:
“12. Presentar detalladamente: las tareas y responsabilidades (según la identificación y
cuantificación de los riesgos asociados al proyecto según esta amenaza) del personal
dentro de la obra y la descripción de las actividades de instalación y activación de
alarmas, para un posible escenario en el cual se presente caída de bloques o
deslizamientos en la cantera.
13. Presentar un plan informativo con los protocolos relacionados con los sistemas de
manejo de información y logística (teléfonos del personal involucrado en la respuesta
ante una emergencia, tanto interno como externos, pertenecientes al Consejo Municipal
y Departamental de gestión del riesgo; planes de ayuda mutua.
14. Realizar identificación clara de las amenazas del proyecto de origen natural y
exógeno, con la respectiva valoración que permita clasificarlas en baja, media y alta.
15. Prestar las fichas de control para cada uno de las amenazas identificadas, las cuales
deberán contener la siguiente información: objetivos, metas, lugar de aplicación,
personal requerido, acciones de prevención, acciones de control y acciones a seguir
después de la emergencia.
16. Indicar números telefónicos, direcciones, distancia y tiempos de desplazamiento
entre la mina y los puntos de atención en la tabla 17 denominada Cadena de llamadas”.

Evidenciando que los contenidos presentados en el EIA y en la información complementaria no

tuvieron la profundidad suficiente, se puede concluir que la licencia se otorgó sin el análisis de
los riesgos. Surge la pregunta de si ¿se podría otorgar una licencia ambiental sin tener definida
el área de influencia, la evaluación de los impactos y las medidas de manejo correspondientes?
También, se nota que no se usa la terminología ni se pronuncia sobre los planes de contingencia
asociados a los permisos de vertimientos y de emisiones. El conocimiento del riesgo es un
elemento clave para definir la viabilidad de un proyecto.
En otra actuación de autoridad regional, en este caso Corpocesar, en 2017 otorga licencia
ambiental102 a una explotación minera que en el estudio ambiental presentó un análisis de riesgos
ocupacionales: ruidos, vibraciones, altas temperaturas y rayos solares, material particulado,
manejo de herramientas, malas posturas, estress (SIC) laboral y nivel de ingresos como factores
de riesgo. A continuación, indica que las amenazas “pueden ser debidas a causas naturales o
las surgidas por el desarrollo del proyecto (antrópicas)”, mientras que “los riesgos relacionados
con las amenazas naturales son todos aquellos sobre los cuales el minero no puede hacer nada
por evitarlas, pero si puede buscar mecanismos para mitigarlos. Los riesgos naturales no son
fácilmente previsibles, no obstante, es necesario tener en cuenta los siguientes eventos:
• Los movimientos sísmicos o terremotos. Estas amenazas pueden incidir directamente
sobre la estabilidad del talud, infraestructura existente

102
Resolución 0068 de 2017 mediante la cual se otorga una licencia ambiental global a una explotación minera de cobre y
calizas.

75
 • Presencia de altas precipitaciones que llegan a colmatar los pozos o lagunas de
sedimentación; también estos eventos pueden generar derrumbes, avalanchas o
inestabilidades en la zona.
• Amenazas antrópicas. Las amenazas antrópicas, son causados por la intervención
directa o indirecta de las obras. Dentro de éstas se encuentran las fallas en la
construcción y operación, incendios, inestabilidad, problemas en la operación de
maquinaria, etc., que por desconocimiento o negligencia del personal vinculado al
proyecto se puedan cometer.
• En general se detectaron las siguientes situaciones. Problemas de estabilidad de
taludes, Seguridad en Perforación y Voladura, Señalización de Áreas de Trabajo
(Señales de precaución o alarma y Señales de comunicación).”
Lo que se lee en el acto administrativo pareciera corresponder a las medidas para atender los
riesgos o plan de contingencias, pues allí hace referencia a que: “la empresa elaborará un
reglamento de higiene y seguridad industrial; además la empresa contará con un coordinador
del programa encargado de las actividades de seguridad e higiene industrial; la empresa
mantendrá disponible material educativo y motivacional para todo el personal, como el
Subprograma de Medicina Preventiva y del Trabajo (Exámenes Médicos, Exámenes Médicos
Periódicos, Afiliación a Entidades de Salud) y el Subprograma de Higiene y Seguridad
Industrial (Detección de Riesgos y Sus Medidas de Control)”; después detalla el manejo de los
elementos de seguridad y protección personal, capacitaciones, la conformación del Comité
Paritario de Salud Ocupacional y una brigada de voluntarios para control de incendios.
A pesar de ello la licencia ambiental fue otorgada, dejando a la luz la confusión en el uso de los
términos y el escaso cumplimiento de los alcances, o al menos, que el evaluador no resalta los
aspectos que determinan la viabilidad del proyecto en contingencia, ya que no hace referencia al
área de afectación y a los estudios que demanda el conocimiento del riesgo, a pesar de que la
licencia es posterior a la Ley 1523 de 2012 y que confunde los riesgos de desastre con los riesgos
ocupacionales.
En 2016 Corpoguajira otorgó licencia ambiental103 a un parque eólico en una ranchería de una
comunidad Wayuú, en este caso, la autoridad evidencia que se presentó y evaluó el contenido del
plan de gestión del riesgo en el cual se identificaron como eventos amenazantes: inundaciones,
huracanes, tsumanis/maremotos, sismos, incendios, afectación del orden público, volcamiento de
vehículos, derrame de combustibles, productos químicos u otras sustancias y accidentes de
tránsito; mediante una metodología de criterio de experto evaluó las amenazas y la
vulnerabilidad, y por lo tanto el riesgo, el cual clasificó según fuera aceptable, tolerable o crítico,
mostrando un adecuado desarrollo de la identificación y evaluación de riesgos, sin embargo, en
el plan de emergencias se indicó que “se elaboró a partir de la identificación de los riesgos
asociados al desarrollo del proyecto y teniendo en cuenta la legislación vigente y que se
conformará un comité para la Atencion de Emergencias, para garantizar el cumplimiento y la
efectividad de las acciones prpuesta. Será un grupo de trabajadores organizados, entrenados y
equipados …”. Si bien es una mejor aproximación a la identificación de las amenazas, todavía

103
Resolución 2458 de 2016 mediante la cual Corpoguajira otorga licencia ambiental para el proyecto de construcción y
operación del parque eólico Acacia II.

76
está lejos de cumplir el alcance, finalmente, en la parte resolutiva, respecto al plan de
contingencias se limita a solicitar el seguimiento en el ICA.
En la revisión de actos administrativos no se evidenció que alguna de las autoridades regionales
hayan requerido los planes de contingencia para los permisos de vertimiento o de emisiones, o el
manejo de derrames de sustancias peligrosas que a todos debería aplicar por la escala de las
actividades que, excepcionalmente, no requieren almacenar combustibles en sitio.
Finalmente, unas consideraciones intentando aproximarse al origen de las diferencias en el modo
de evaluar a nivel nacional y regional, que pueden estar asociadas con la estructura y
especialidad, en términos similares a los expuestos cuando se hizo referencia a la estructura de
la ANLA versus la de las autoridades regionales; también se debe tener en cuenta que la ANLA
evalúa los sectores más desarrollados en la gestión del riesgo como son hidrocarburos y minería,
muy probablemente por requisitos de casa matriz extranjera o de aseguradoras, o por ser los
proyectos que tienen asociados eventos de contingencia que son hitos en la materia104 y que, de
conformidad con el informe de gestión de la ANLA para el año 2020 tuvieron mayor número de
eventos de contingencia, en tanto que a las autoridades regionales les corresponde sectores con
menor desarrollo en la gestión del riesgo, ya sea por ser de menor escala o por la capacidad de
seguimiento en el reporte de contingencias. Como resultado, la autoridad nacional logra tener
una estructura de evaluación de los estudios y una estrategia de seguimiento para cada período
que evidencia una cierta coherencia y aprendizaje creciente en el soporte de las decisiones y en la
implementación del marco legal cambiantes, mientras que en las regiones no se logra evidenciar
esta evolución.
Se evidencia una mayor profundidad en la evaluación que hace la ANLA y un menor detalle en
los proyectos que son competencia de las autoridades regionales. Mientras que la ANLA puede
dedicar varias páginas en la parte considerativa y otro tanto en la resolutiva, no solo para
verificar el requisito de presentación sino que los contenidos y los análisis sean suficientes, las
autoridades regionales, en general, dedican menos espacio a la gestión del riesgo, pudiendo ser
apenas uno o dos párrafos y, en algunos casos, verificando solo el requisito de presentación y en
otros se evidencian inconsistencias en el uso de los términos y confusiones con el análisis riesgos
laborales y ocupacionales que no son de competencia de la autoridad ambiental.
También se evidencia que es más frecuente la evaluación del plan de gestión del riesgo asociado
al permiso de vertimientos, no así el del permiso de emisiones y por residuos y sustancias
peligrosas, no se evidencia que estos planes se evalúen en el capítulo del plan de gestión del
riesgo.

104
Entre otros, el derrame del Exxon Valdez en 1989, la explosión de la plataforma petrolífera Deepwater Horizon de la British
Petroleum (BP) en el Golfo de México en 2010, el derrame del buque Sinclair Petrolore en las costas de Brasil en 1960, o el del
buque Prestige frente a las costas españolas en 2002. En minería frecuentes explosiones en minas subterráneas de carbón por
acumulación de metano (Mina Ulianóvskaya, en Siberia en 2007, mina de Xinxing, en China en 2009 y la mayor catástrofe en
Francia ocurrida en 1906 en la mina de la empresa Courrières en el Paso de Calais con más de mil muertos); en 2010 colapsó una
zanja de más de 12 m excavada artesanalmente en Sierra Leona, el derrame de más de 100.000m 3 de aguas residuales con cianuro
en Baia Mare en 2000, y la falla de las presas de relaves de Brumadinho (estado de Minas Gerais en Brasil) en 2019 y en
Mariana, también en Brasil, en 2015.

77
4.2 ANÁLISIS DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN PROYECTOS LICENCIADOS –
EFICACIA DEL PROCESO DE EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO
Tal como hay diferencias entre la evaluación que hace de la autoridad ambiental y las regionales,
también hay diferencias en la manera de implementar la gestión del riesgo entre los sectores
sometidos al régimen de licenciamiento ambiental. Es por ello que en este aparte se presenta el
análisis del ejercicio de evaluación y seguimiento a la gestión del riesgo de desastre a los
sectores que están regulados para obtener la licencia ambiental, elaborado con base en la muestra
de los actos administrativos y la revisión de los portales de las autoridades ambientales en cuanto
a proyectos que están o han estado recientemente en contingencia. De manera que se pueda
verificar la utilidad del desarrollo de la gestión del riesgo de desastre en los estudios ambientales
que soportan la toma de decisiones en el trámite y en el proceso de seguimiento.
Como se indicó en el aparte anterior, la ANLA evidencia una mayor rigurosidad en el proceso de
evaluación, dada su organización en la materia y especialidad. De igual manera, cuenta con un
portal que facilita la consulta de información y una plataforma de seguimiento a proyectos de
interés, entre los que se encuentran los que están en contingencia, facilitando revisar y evaluar la
eficacia de las normas que regulan la gestión del riesgo. La dinámica de los sectores se refleja en
el número de trámites que se surten en cada período y, por lo tanto, la disponibilidad de
información reciente para los análisis; en 2020, el mayor número de trámites fue del sector
infraestructura, seguido por hidrocarburos, energía y con menor actividad los de minería 105.
De la consulta de actos administrativos y la información de seguimiento se concluye que la
gestión del riesgo evoluciona en la medida que las autoridades y los usuarios van implementando
los diferentes instrumentos, así como la misma ocurrencia de eventos de contingencia va
promoviendo mayores exigencias, tal como se anotó antes, el sector hidrocarburos tiene un
mayor desarrollo en el tema de riesgos de desastre y a su vez, es para el que se reporta el mayor
número de eventos106.
A continuación, se comentarán algunos casos recientes que se revisaron, con el fin de evaluar la
eficacia en la implementación del marco que regula la gestión del riesgo para los proyectos
licenciados. La información se presenta para los sectores que tienen casos representativos y con
actuaciones recientes: hidrocarburos, minería, energía, puertos, infraestructura (carreteras),
obras marítimas, rellenos sanitarios y tratamiento de aguas residuales domésticas. Para
proyectos de otra naturaleza, tales como presas o represas para usos diferentes a energía, distritos
de riego, siderúrgicas y cementeras, tratamiento de residuos peligrosos y RAEE, industria
química y almacenamiento de sustancias peligrosas no se encontraron casos representativos, ya
sea porque no han ocurrido desastres asociados con ellas, porque no cuentan con infraestructura
asociada o porque al ser competencia de las autoridades regionales no tienen el mismo nivel de

105
El informe anual de gestión de la ANLA por el 2020 reporta un total de 306 nuevas solicitudes, por la “emergencia sanitaria
vivida en Colombia y en el mundo durante el año 2020, en donde muchas actividades económicas redujeron significativamente el
desarrollo de proyectos, obras o actividades y por ende se redujo la solicitud de licencias ambientales, evidenciándose que el
sector de agroquímicos mantuvo su nivel de solicitudes en comparación con el año 2019, considerándose que la actividad
agropecuaria en el país no paró en ningún momento, ya que corresponde a la seguridad alimentaria del mismo.” Por el tema
específico de este trabajo de investigación, se recuerda que su análisis se limita a los proyectos que impliquen en su desarrollo
infraestructura y obras civiles, razón por la cual únicamente se hace referencia a las de los sectores que se comentan.
106
Esta aseveración está basada en el reporte de la ANLA y es posible que el resultado sea diferente si todas las autoridades
ambientales llevaran y publicaran el registro de eventos de contingencia.

78
publicidad, circunstancia que lleva necesariamente a concluir que a nivel regional es preciso
fortalecer la evaluación de la gestión del riesgo; pues, se reitera, las amenazas naturales suceden
en el mismo territorio y con las mismas vulnerabilidades del territorio, sin consideración alguna
de quien sea el competente para otorgar las licencias ambientales.

4.2.1 Hidrocarburos
Los derrames asociados a las tecnologías o por actos terroristas, en el ámbito nacional o en el
internacional, motivaron el desarrollo de propuestas concretas para prevenirlos y atenderlos, ya
que se constituye como el sector con mayor desarrollo del componente de riesgo de desastre en
los proyectos licenciados, condición que exige la máxima disponibilidad para acoger las normas
en los estudios ambientales y en el proceso de evaluación; adicionalmente, cabe resaltar que el
otorgamiento de licencias ambientales del sector hidrocarburos es competencia privativa de la
autoridad nacional que, como ya se ha dicho, evidencia un buen nivel en los procesos de
evaluación de la gestión del riesgo y cuenta con un grupo denominado Hidrocarburos para la
evaluación de licencias.
También es cierto que la materialización de riesgos, en los ámbitos nacional e internacional, tales
como los derrames por voladuras, las condiciones en las que se realizan las pruebas hidrostáticas
y el transporte de hidrocarburos en camiones cisterna y por ductos, la evidente exposición
mediática de esas actividades ha llevado a trabajar de manera significativa en el tema, para
garantizar mejores y más seguros procedimientos.
Antes de la Ley 1523 de 2012, en el otorgamiento de licencias ambientales la evaluación
verificaba el requisito de presentación, el cumplimiento de la implementación del plan de
contingencias para derrame de hidrocarburos y sustancias peligrosas, y hacía requerimientos en
cuanto a complementar los planes de contingencia como el caso de las autorizaciones para las
áreas de perforación exploratoria en los que la autoridad requiera integrándolos con la evaluación
de los riesgos por el transporte de crudo en camiones cisterna 107, así como incluir los puntos de
control e informar adecuadamente a las comunidades y autoridades territoriales por donde
circulan los vehículos.
Los actos administrativos posteriores a la política de gestión del riesgo de desastre que se
revisaron, muestran que los evaluadores detallan el marco legal de la gestión del riesgo en las
consideraciones (Ley 1523 de 2012, Decreto 2157 de 2017, Decreto 321 de 1999108, etc.), pero
resulta recurrente observar que en ellos, el mismo diseño de las obras y actividades que se
someten a evaluación contemplan la atención, prevención o reducción de contingencias, como se
advierte en el acto que modifica la licencia ambiental de Reficar109:
Entre las obras y actividades que son objeto de la modificación se encuentran:

107
Resolución 609 de 2011 (licencia ambiental a un campo exploratorio en el departamento del Caquetá) y Resolución 1311 de
2010 (licencia ambiental para exploración de hidrocarburos en el departamento del (El) Cauca).
108
El Decreto 321 de 1999 está derogado por el Decreto 1868 de 2021 que acogió el nuevo Plan de Contingencia por pérdida de
contención de hidrocarburos y otras sustancias peligrosas, sin embargo, los actos administrativos revisados para este trabajo de
investigación están referidos al Decreto 321 de 1999 como quiera que se trata de trámites previos a la citada norma o en el
régimen de transición de los estudios ambientales.
109
Resolución 772 de 2021 de la ANLA, que modifica la licencia ambiental otorgada mediante la Resolución 1157 de 10 de
noviembre de 2000 para viabilizar y autorizar la ampliación de la producción de la refinería e incluir una infraestructura y
actividades para el desarrollo del proyecto Refinería de Cartagena.

79
 “Zona de almacenamiento para la exportación y contingencias de azufre solido …
Camiones con compuertas laterales de apertura con bisagras que permitan el descargue
con cargadores frontales o excavadores en situaciones de contingencia… Se requiere
ajustar el sistema contraincendios…, el desmantelamiento de la red actual
contraincendios y de las facilidades de diluvio que salen de servicio de los tanques del
área de almacenamiento de GLP denominada área 1000. Así las cosas, para el
incremento de la producción de GLP, asociado al incremento de la producción de la
refinería, se planteó la instalación de sistema de fireproofing en las bases de las
estructuras requeridas en el área 3000 y área 1000 de GLP, entre otras actividades”.
Al momento de pronunciarse, dice la autoridad ambiental:
“Otra de las consideraciones del grupo de evaluación de ANLA, es que, al operar las
plantas de destilación combinada de forma simultánea o alterna, se está dando la
posibilidad de realizar mantenimiento preventivo y correctivo de estas unidades y con
esto está evitando cualquier tipo de contingencia asociada a la operación y por ende
disminuyendo los riesgos generados por posibles contingencias”
…
“… por lo cual el grupo de evaluación de ANLA, considera que las obras a ejecutar en la
optimización del manejo del GLP al interior de la refinería, son necesarias y se justifica
su solicitud debido al incremento de producción del proyecto, pero también sirven para
prevenir cualquier tipo de contingencia que se pueda generar en esta parte del proceso.”
De igual manera, en el acto administrativo se evidencia que el equipo evaluador verificó que los
planes de manejo contuvieran las estrategias para atender las inquietudes manifestadas por la
comunidad en los espacios de socialización, mostrando un desarrollo importante en la materia.
El sector hidrocarburos es de los que mayor número de contingencias registra, y aunque no todos
llegan a los medios, la autoridad les hace seguimiento hasta cerrar cada evento, como es el caso
del derrame en el pozo Lizama en 2018 y la contingencia ocurrida en mayo de 2019 en la Trunk
Line RB-38 (próxima al campamento Arrayanes).

4.2.2 Minería
La relación de la actividad minera con los desastres es innegable, en el ámbito internacional110 en
los últimos tiempos se encuentran noticias sobre desastres de presas de relaves y derrames de
sustancias químicas con algún grado de peligrosidad, que afectan los recursos naturales y a las
comunidades. En Colombia son frecuentes las noticias en la prensa sobre explosiones,
deslizamientos e inundaciones asociadas con la actividad minera, especialmente en las
explotaciones de carbón de Antioquia, Boyacá, Cauca, Norte de Santander y Cundinamarca
(ANM, 2019), tanto para sitios legales como para los ilegales, informales y artesanales.

110
Recientemente, la rotura de una presa en la localidad de Brumadinho (estado de Minas Gerais en Brasil), ocurrida en enero de
2019, (AFP, Emol.com, 2019) recordó, tal vez, el mayor desastre ambiental en la historia de Brasil (AFP, ElTiempo.com, 2019)
ocurrido en 2015 en Mariana, otra localidad de Minas Gerais, en donde también se rompió una presa de relaves operada por Vale,
el primer productor mundial de mineral de hierro, en 2015, la ruptura de un dique minero de Vale y BHP-Billiton. En 2014
ocurrió en México un derrame de 40 mil metros cúbicos de sulfato de cobre acidulado en los ríos Sonora y Bacanuchi
procedentes de una operación minera de cobre operada por uno de los principales productores de cobre en el mundo (El
semanario sin límites, 2014).

80
El diagnóstico minero en Cundinamarca (Contraloría de Cundinamarca, 2018), reporta riesgos de
deslizamiento e inestabilidad con potencial afectación a infraestructura comunitaria y a personas
en la provincia del Magdalena Centro y en la de Ubaté, no obstante, aunque es un reporte
reciente, la entidad no utiliza términos propios de la gestión del riesgo ni evalúa o se pronuncia
sobre la aplicación de la Ley 1523 de 2012 ni el Decreto 2157 de 2017 que para el momento de
su elaboración ya estaba vigente.
En el informe “La minería sin control: un enfoque desde la vulneración de los Derechos
Humanos” (Defensoría del Pueblo, 2015), se anota que por las lluvias torrenciales
“características del cambio climático, se producen crecientes repentinas que afectan las
excavaciones mineras ilegales” y afectan las zonas mineras del sur de Bolívar, de la región de
Ayapel y de los valles del Cauca y Magdalena, y precisa que no hay planes de contingencia ni
sistemas de alertas tempranas. Respecto a la minería legal indica que en la autorización no se
tiene en cuenta “la capacidad de adaptación a los cambios climatológicos, aumenta la
vulnerabilidad, la pobreza y la disponibilidad de recursos e incrementa de manera alarmante los
riesgos a los desastres naturales y los fenómenos extremos del clima” es decir que la minería
legal tampoco tiene en cuenta la vulnerabilidad del medio natural y de las comunidades en la
evaluación de los riesgos. El mismo informe precisa que las actividades mineras sin control
potencian los niveles de severidad de los impactos del cambio climático.
Adicionalmente, los pasivos ambientales de la minería, es decir las áreas en donde los efectos
ambientales no han sido adecuadamente gestionados o porque hayan sido abandonados sin
remediar los daños ambientales, podrían constituirse en amenazas de riesgo de desastre en el
futuro (Arango & Olaya, 2012).
Ya, concretamente, dentro de los alcances planteados para este trabajo, los actos administrativos
revisados permiten concluir que la minería está inmersa más en eventos de impacto ambiental
que de riesgo, o al menos, las contingencias están concentradas en la minería subterránea de
carbón por explosiones asociadas a acumulación de metano y colapso de túneles, a pesar de la
inclemencia de los fenómenos naturales y que el proceso de evaluación de este sector es uno de
los más rigurosos, al menos, para los proyectos de competencia de la autoridad nacional, cuyo
estándar de la evaluación es más exigente y detallado, y emplea los términos de la gestión del
riesgo, no así cuando se trata de las autoridades regionales que todavía están en el proceso de
acoger y desarrollar en la evaluación las temáticas correspondientes. Es por ello que el análisis se
centra en los casos más recientes de pronunciamiento de la ANLA que se consideran referentes
para el estado del arte en materia de gestión del riesgo del sector minero.
Es de anotar que la ANLA ha sido consistente en el tiempo con las actuaciones en la evaluación
del plan de gestión del riesgo o plan de contingencia como consideración al momento de otorgar
o negar licencias ambientales, tal es la consideración, entre otros aspectos, de la negación de la
licencia al proyecto Sotonorte en 2011 por no haber evaluado y planificado “… el riesgo por
derrames de solución cianurada, así sea muy remoto, ocasionaría daños al recurso hídrico e
hidrobiológico y a la población vulnerable, calificados como altamente impactantes; lo cual
representa un riesgo bastante loable, si se considera que la zona está ubicada en un área
catalogada como de amenaza sísmica entre media y alta y como de amenaza media por
fenómenos de remoción en masa”, sin usar el término, este requerimiento hace referencia al
efecto dominó que aparece en la norma posterior pero que como evento fue identificado por la
autoridad.

81
En el archivo del trámite de licenciamiento del proyecto Minera de Cobre Quebradona, en
octubre de 2021, en una actuación de 157 páginas, la ANLA incluye ocho para analizar el plan
de gestión del riesgo y cuestionar la evaluación de la amenaza “por movimientos en masa para
todos los taludes que se generen en las distintas fases del proyecto, indicando los criterios
tenidos en cuenta para la valoración de amenaza, la probabilidad de falla y la valoración de
vulnerabilidad de los elementos expuestos", de igual manera requirió “Complementar y ajustar
la valoración del escenario de falla para los depósitos de materiales en el proyecto, en el que
considere la posible saturación, licuación dinámica (i.e. por sismo), licuación estática,
desbordamiento y erosión en los taludes, así como el potencial de agrietamiento por desecación
y de tubificación de los mismos, indicando los criterios tenidos en cuenta para la valoración de
amenaza, la probabilidad de falla y la valoración de vulnerabilidad de los elementos
expuestos”, y "Caracterizar y valorar el escenario de desestabilización de la zona de
subsidencia en condiciones críticas no planeadas, indicando la probabilidad de falla, la
valoración de las áreas de afectación y las consecuencias de la materialización del riesgo, así
como las medidas de monitoreo y reducción del riesgo”, por lo que el resultado de esta
evaluación está en la motivación para el archivo del trámite.
En las más recientes actuaciones se evidencia una madurez en la evaluación del riesgo y en la
toma de decisiones basada en sus resultados. Ya no se está ante la simple ausencia de listados de
teléfonos o de socializar con otros interesados, sino de estudios suficientes de amenazas,
vulnerabilidad y riesgo, que determinen la viabilidad de los proyectos.
En las actuaciones de las autoridades regionales se evidencia un ejercicio menos sistemático, con
la imposición de algunas medidas adicionales que no están soportadas en el proceso de
conocimiento, por ello, los hallazgos no muestran una continuidad, por ejemplo, el acto
administrativo de Corpocesar que dispuso el otorgamiento de licencia ambiental a una
explotación de cobre y caliza, y al describir las características de la explotación menciona el
"riesgo de que se presente una rotura por vuelco", circunstancia que indujo a la autoridad
ambiental a limitar la altura de los bancos a 6m. En el aparte concepto técnico no se refieren a la
evaluación del plan de contingencias del proyecto, solo al plan de contingencias del permiso de
emisiones; además, no hace una evaluación de lo presentado en el EIA ni emplea las definiciones
de la Ley 1523 de 2012, que para ese momento ya estaba vigente. Llama la atención que el
análisis y planeación de la implementación de salud y seguridad ocupacional tome la mitad del
plan de contingencias, en lugar de la planeación para atender un potencial desastre. La autoridad
tampoco verifica la presentación del plan de contingencias por derrame de hidrocarburos y
sustancias peligrosas y denomina situaciones (no riesgos) a los “problemas de estabilidad de
taludes, seguridad en perforación y voladura, señalización de áreas de trabajos (señales de
precaución o alarma y señales de comunicación).

4.2.3 Energía
En este sector se ubica una amplia diversidad de proyectos: subestaciones, líneas de conexión de
transporte y de distribución, centrales generadoras térmicas (a gas y carbón), eólicas,
hidroeléctricas (PCH y grandes centrales), todas con características diferentes que, por supuesto,
generan diferentes escenarios de riesgo tecnológico.
En este sector es inevitable hacer referencia al proyecto hidroeléctrico Ituango, que ha sido el de
mayor relevancia en los últimos tiempos por la contingencia presentada en abril de 2018, “como
consecuencia de la obstrucción generada en el Sistema Auxiliar de Desviación (SAD), que a su
82
vez generó un llenado anticipado del embalse” (ANLA, 2022) por lo que la ANLA hace
seguimiento continuo a las actividades requeridas para superar la contingencia”. Este proyecto
lleva más de cuatro años en contingencia.
El 01 de junio de 2018 la ANLA impuso medida preventiva mediante la Resolución 820 de 2018
que suspende “todas las actividades regulares relacionadas con etapa de construcción, llenado
y operación del embalse, que hacen parte de las actividades que se llevan a cabo dentro de la
ejecución del proyecto …, y que no sean requeridas para la atención de la contingencia
presentada”, permitiendo únicamente la ejecución de las obras y actividades del plan de manejo
y del plan de seguimiento, las demoliciones y las obras de ingeniería que fueran necesarias para
superar la contingencia presentada, para lo cual el acto administrativo ordenó que la ejecución de
todas las obras y actividades correspondía al beneficiario de la licencia ambiental. La duración
de la medida se extendería hasta tanto un perito pagado por el beneficiario, pero sin ningún
vínculo o subordinación con él “suministre información suficiente a la ANLA que permita tener
certeza científica sobre la existencia o no de riesgo que pueda derivar en impactos sobre el
ambiente, por posibles efectos sobre la integralidad de la infraestructura con ocasión de
la contingencia iniciada el 28 de abril de 2018”.
De esta actuación es de resaltar que ante la ocurrencia de una contingencia se active el
procedimiento sancionatorio y que levantar la medida preventiva esté supeditado a un estudio
que arroje certeza científica sobre el nivel de riesgo. En la parte motiva de la Resolución 820 de
2018, la autoridad invoca los principios de precaución y de prevención, frente a lo cual resulta
pertinente anotar que sobre la precaución la Declaración de Río de Janeiro hace especial énfasis
en el sentido de: “llamar en garantía de la protección y salvaguarda del medio ambiente y la
salud humana, cuando en el caso de “duda científica” —duda que pudiéramos calificar de
razonable—, el desarrollo de una actividad que genera cierta presión sobre la naturaleza puede
poner en riesgo, afectar o causar un daño grave o irreversible al medio ambiente, de manera
que las Autoridades Gubernamentales que tengan facultades de protección ambiental, ya sean
nacionales o internacionales, para el caso nacional la ANLA, así como los particulares, puede y
deben proceder a suspender, aplazar, limitar, condicionar o impedir la ejecución de la
respectiva actividad, según se considere sea la medida eficaz para el respectivo caso, hasta
tanto se adquiera la seguridad científica sobre la cesación de la existencia del peligro que se
puede generar a los bienes de protección ambiental”.
Concluyó la misma autoridad que impuso la medida cautelar, que en el marco de la precaución:
“tanto las Autoridades Estatales como los particulares deben implementar las medidas
necesarias para superar las situaciones atentatorias del medio ambiente, so pena de incurrir en
responsabilidad por no anticipar la posible configuración de un riesgo, afectación o generación
de un daño y no adoptar las medidas pertinentes y eficaces para evitar que dichas situaciones se
presenten. En este aparte hay contradicción con el principio de prevención, que se analizará más
adelante, como quiera que la autoridad es conocedora de los efectos cuando se refiere a dichas
situaciones (¿Se refiere a causas o a efectos?). Nótese que no se está frente a los impactos de la
actividad licenciada, que sigue licenciada pues la Resolución 820 de 2018 no suspendió la
licencia, sólo suspendió la ejecución de actividades “normales” hasta tanto no se superara la
contingencia. Tampoco se está frente al desconocimiento de los efectos que se podrían presentar
como quiera que la autoridad refiere contar con estudios previos suficientes para la toma de
decisiones.

83
En cuanto al principio de prevención, la autoridad tomó en consideración los resultados del
seguimiento que venía haciendo a la licencia para indicar que se “desarrollan con certeza los
diferentes escenarios de posibles afectaciones” pero indica “que a la fecha se desconoce cuáles
podrían ser los efectos sobre la infraestructura asociada al proyecto”, es decir que están
identificados y evaluados los escenarios de riesgo y las posibles afectaciones, sobre lo que se
debe investigar es “lo que pueda suceder con la infraestructura asociada al proyecto” por lo que
considera necesario actuar y adoptar “las medidas necesarias para evitar la ocurrencia de
situaciones o hechos, que puedan atentar la integridad del medio ambiente, los recursos
naturales, el paisaje o la salud humana”.
Resulta, entonces, pertinente el estudio de un perito externo que evalúe el nivel de riesgos
futuros del proyecto, ya que se trata de evaluar su integridad en el mediano y largo plazo, pues de
ello depende que no se ocasionen daños o efectos importantes y el consecuente pronunciamiento
de la autoridad ambiental.
De igual manera, es de resaltar que la ANLA disponga de acciones de seguimiento, y que haya
incluido este proyecto en los de interés para el seguimiento, pues en el sitio se reportan visitas,
autos de seguimiento y/o reuniones de control y seguimiento ambiental e imposición de medidas
adicionales, la implementación de una instrumentación y un plan de monitoreo de la
contingencia que no tiene precedentes, incluyendo monitoreo hidrológico en gran parte de la
cuenca del río Cauca y monitoreo satelital con reporte en tiempo real, así como la participación
de la ANLA en calidad de invitado en el PMU que se activó con motivo de la contingencia.
La decisión de dejar pasar el agua por las obras de conducción, que no estaban diseñadas para
ello, logró evitar el sobrepaso del agua por la presa cuando aún estaba en construcción y sin estar
operativo el vertedero, se evitó una tragedia cuya área de afectación podría llegar hasta
municipios del sur de los departamentos de Bolívar, Sucre y Córdoba, muy por fuera del área de
influencia en el escenario de operación normal. Nótese la diferencia en el área de influencia del
proyecto (impactos) que sigue siendo la misma licenciada, por cuenta de que las obras y
actividades autorizadas no han cambiado en su esencia, mientras que el área de afectación
alcanza otros departamentos. El área de afectación hace parte de la planificación del plan de
contingencia, que conforme los resultados a la fecha (julio de 2022), debió estar actualizado,
pues es de resaltar que por cuenta del evento de 2018 no han ocurrido muertes y que las
afectaciones eran las previstas en el plan de gestión del riesgo, por lo que al momento de la
ocurrencia había medidas de manejo específicas para el evento.
Se resalta la importancia de los estudios originales para el proyecto licenciado, los estudios
posteriores en el marco del seguimiento y los específicos al momento de la contingencia. De
igual manera, la articulación del beneficiario de la licencia con las diferentes autoridades y con
otros actores en el territorio (incluidos otros proyectos en operación que han participado cuando
ha sido necesario para apoyar la atención de la emergencia).
Adicionalmente al concepto del peritaje, y en preparación a las decisiones futuras, la ANLA ha
requerido al beneficiario de la licencia para que presente el plan de gestión del riesgo actualizado
a las condiciones actuales y futuras del proyecto (Acta 296 de 2020, Requerimiento 48, Acta 446
de 2021, Requerimiento 40).

84
4.2.4 Portuario
Para este sector no se encuentran registros de contingencias recientes, no obstante, es preciso
comentar el caso más conocido en el sector portuario, antes de la expedición del Decreto 2157 de
2017, fue el incidente de la barcaza T-115 en enero de 2013 en el puerto de la empresa American
Port Company en Santa Marta. La actuación de la ANLA en este caso correspondió a la
suspensión de las actividades de cargue de carbón mediante barcazas entre febrero y marzo de
2013, medida que fue levantada mediante la Resolución 210 del 01 de marzo con base en que el
plan de contingencia presentado por el beneficiario de la licencia cumple con las condiciones
técnicas pues describe los riesgos de la operación, define las emergencias y la forma de atención
de las mismas, relacionadas con las diferentes actividades que se desarrollan en las operaciones
del puerto de la empresa American Port Company y tuvo en cuenta las recomendaciones que
dieron CORPOMAG, DIMAR y los actores involucrados en esta medida”.
Como resultado de este evento la ANLA anunció que “continuará con el control y seguimiento
ambiental y fortalecerá sus equipos técnicos destinando equipos permanentes específicos para
hacer seguimiento al proyecto y a todas las operaciones de cargue, los cuales estarán dispuestos
a escuchar las inquietudes planteadas por la comunidad”. Y que “la reapertura del cargue con
barcazas no significará la terminación de esta investigación, pues está en curso un proceso
sancionatorio que determinará si fue un accidente o una negligencia” (ANLA, 2013).
El evento que detonó el incidente de la barcaza T-115 lo describe el titular de la licencia como
asociado a “las condiciones meteomarinas reinantes en la zona que generó un conato de
hundimiento de esta barcaza por la entrada de agua de mar a la misma debido al oleaje, y en
cuya emergencia fueron realizados los procedimientos operativos necesarios para evitar su
hundimiento. Debido a las condiciones del momento y al rápido empeoramiento de la
estabilidad de la barcaza, se vio la necesidad de aligerarla extrayendo el agua de mar, que se
mezcló con carbón, y disponiéndola en el mar. Finalmente se evitó el hundimiento, lo que
hubiera resultado en mayores implicaciones negativas tanto para la navegación marítima (por
los riesgos que genera un artefacto hundido), como para el lecho marino”. Además, la empresa
aclara que “el evento fue derivado de una contingencia industrial que puede sucederle a
cualquier compañía en su operación, que se buscó evitar un daño mayor si se hubiese hundido
completamente la barcaza, y que la carga que maneja la compañía es considerada a nivel
mundial como material NO PELIGROSO para el medio marino, como fue constatado por los
posteriores estudios realizados tanto por la Universidad Jorge Tadeo Lozano – Sede Santa
Marta como por el INVEMAR.”
Se puede concluir que, de no estar preparados, la afectación pudo ser mayor y que si se debió a
fenómenos climáticos estamos frente a una situación no intencional que encaja en la gestión del
riesgo de desastre.

4.2.5 Infraestructura
Indispensable revisar la licencia ambiental otorgada al puente Chirajara, que hace parte del
proyecto denominado “Construcción de la Segunda Calzada Tramo El Tablón (PR34) –
Chirajara (PR63) de la Carretera Bogotá – Villavicencio”, localizado en jurisdicción de los
municipios de Cáqueza, Quetame y Guayabetal, departamento de Cundinamarca”, licenciado
por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial mediante la Resolución 0081
del 16 de enero del 2010. Posteriormente, la licencia fue modifica

85
da para cambiar unos sitios de disposición de materiales sobrantes de excavación y el
alineamiento, y en enero de 2014 la ANLA aprobó otra modificación de la licencia ambiental
para incluir unas nuevas obras, y en la parte motiva de la resolución 0078 de 2014 evidencia la
evaluación al plan de contingencias, que debió ser complementado para incluir las medidas para
manejar el abatimiento de las aguas subterráneas por la construcción de un túnel, advirtiéndose
que a pesar de encontrarse vigente la Ley 1523 de 2012, no se demuestra el uso de los términos
de dicha norma, así como que el abatimiento del nivel freático es un impacto potencial de las
actividades intencionales del proyecto (construir el túnel) y no de una contingencia. También se
verificó que la ANLA no dejó evidencia de haber solicitado el plan de gestión del riesgo para el
permiso de vertimientos domésticos del peaje Naranjal que fue otorgado en el parágrafo del
artículo tercero de la citada resolución, ni del plan de contingencias por derrames, ni por el
manejo de residuos peligrosos. En la resolución 0738 de 2017 que modificó la licencia
ambiental para incluir cruces peatonales, obras hidráulicas y otras actividades constructivas,
tampoco se evidencia la implementación de la terminología y alcances del plan de la gestión del
riesgo en la modificación de la licencia, en la que se mantiene el plan de contingencias como una
ficha del plan de manejo, del cual nos permitimos reproducir lo expuesto por el evaluador:
“10.4 CONSIDERACIONES SOBRE EL PLAN DE CONTINGENCIA El Plan de
contingencia continúa siendo el mismo aprobado mediante la Resolución 0081 de 2010.
En dicho plan se efectúa un análisis de riesgos a partir de las amenazas identificadas
(naturales, sociales y tecnológicas), su probabilidad de ocurrencia y la calificación de
vulnerabilidad; asimismo se establecen categorías altas, media y baja para las amenazas
relativas por fenómenos de remoción en masa, inundaciones e incendios forestales. Por
último, se presenta un plan de contingencias, con las entidades participantes y los
comités, para atender los eventos de amenazas naturales (inundaciones, deslizamientos,
incendios forestales, tormentas eléctricas), tecnológicas y sociales (sabotajes, paros y
emergencia sanitaria).”
El colapso del puente Chirajara ocurrió en enero de 2018 y tuvo gran cubrimiento mediático,
llama la atención que como resultado de una visita de seguimiento de la ANLA y Corporinoquia,
se tenga como resultado el hallazgo que “dentro de la licencia ambiental vigente no se
encuentran los permisos para la demolición, extracción y disposición de escombros, razón por
la cual se deberá presentar un plan de contingencia para desarrollar estas actividades” 111y que
el titular de la licencia (Coviandes) “presentará a la ANLA el plan de contingencias para que
sea evaluado pues no se tenía contemplado este tipo de acontecimientos por evento…”, se
esperaría que estando el proyecto en construcción, la autoridad hubiera solicitado actualizar el
plan de contingencias o plan de gestión del riesgo luego de la expedición de la Ley 1523 de
2012, o, al menos, al momento de iniciar las obras. En la información disponible en la página de
la ANLA se relaciona la práctica de cinco visitas en el marco de la contingencia por el colapso
del puente Chirajara112. En junio de 2021, tres años después del colapso, se inició la construcción
del puente de reemplazo con una tecnología diferente (pasó de atirantado a de voladizos
sucesivos).

111
En https://www.corporinoquia.gov.co/index.php/blog/84-noticias/792-monitoreo-a-contingencia-por-caida-del-puente-
chirajara.html
112
https://www.anla.gov.co/allcategories-es-es/2-uncategorised/1842-via-al-llano

86
En el sector infraestructura también se debe hacer mención del proyecto Ruta del Cacao que fue
licenciado por la ANLA mediante la Resolución 00763 de junio de 2017, en la cual la autoridad
conceptúa que “esta Autoridad considera que, el referido Plan contempló los riesgos asociados
al proyecto teniendo como base lo establecido en la Ley 1523 del 2012 “Por la cual se adopta la
política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”, específicamente en lo
relacionado con lo establecido en el artículo 42 en lo que tiene que ver con la obligación de
diseñar e implementar las medidas de reducción del riesgo y planes de emergencia y
contingencia que serán de obligatorio cumplimiento”, concepto que acredita la marcada
intención del evaluador de aproximarse a los términos y alcances de la política nacional de
gestión del riesgo, a pesar de que además de las amenazas del riesgo de desastre tiene en cuenta
los de salud ocupacional de la Guía Técnica Colombiana GTC 45, Guía para la Identificación de
los Peligros y la Valoración de los Riesgos en Seguridad y Salud Ocupacional. Según reporta el
concesionario113, el proyecto Ruta del Cacao ha presentado diferentes eventos de subsidencia y
derrumbes en algunos tramos de la vía, que obligan a cierres temporales que originan quejas sin
llegar a declararse la contingencia por no rebasar las capacidades de las partes interesadas; sin
embargo, la ANLA tiene este proyecto entre los de interés para seguimiento.

4.2.6 Rellenos sanitarios

Es obligada la mención del Relleno Sanitario Doña Juana cuya licencia ambiental es
competencia de la CAR, que mediante Resolución 1351 de 2014 modificó la otorgada mediante
Resolución 2133 de 2000, en casi ocho páginas evidencia la evaluación del plan de contingencias
en su estructura de plan estratégico, plan operativo y plan informático, sin hacer mención a las
normas o alcances de la gestión del riesgo; sin embargo, los planes de contingencias contienen
un programa para los derrumbes de terreno natural y para fallo estructural, de tal suerte que al
momento de la ocurrencia de los deslizamientos ocurridos en el relleno Doña Juana estaban
preparados, aunque la autoridad tuvo a bien imponer obligaciones adicionales.
Con motivo de la contingencia ocurrida en mayo de 2020, en la que se desestabilizó un volumen
de aproximadamente 100.000m3 de residuos en un sector que, a pesar de encontrarse en fase de
abandono, produjo afectaciones a los habitantes de alrededor de cuarenta barrios (El Tiempo,
2020) y (Semana, 2020), la ANLA tiene a este proyecto entre los de interés en el seguimiento,
aunque en la Resolución 0312 de mayo de 2022 el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible restituye a la CAR de Cundinamarca la competencia para el seguimiento, que había
sido asumida por la ANLA atendiendo el Auto de la Procuraduría General de la Nación del 7 de
febrero de 2018 para unificar la competencia para todo el proyecto y no solo para el sector VIII,
para el que la CAR se había declarado impedida. ¿Qué pasará con el mecanismo de seguimiento
e información a las comunidades implementado por la ANLA?

4.2.7 Tratamiento de aguas residuales domésticas

Como lo establece el numeral 14 del artículo 2.2.2.3.2.3 del Decreto 1076 de 2015 el
otorgamiento, modificación o negación de la licencia ambiental para “La construcción y
operación de sistemas de tratamiento de aguas residuales que sirvan a poblaciones iguales o
superiores a doscientos mil (200.000) habitantes” es competencia de las Corporaciones
113
https://rutadelcacao.com.co/195-comunicado-de-prensa/

87
Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y las
autoridades ambientales creadas mediante la Ley 768 de 2002, sin embargo, en el caso de la
PTAR Canoas es importante resaltar que fue tramitada por la ANLA porque en su momento
asumió competencia el Ministerio de Medio Ambiente por cuanto el proyecto tal y como está
concebido produce efectos en áreas de jurisdicción de dos Autoridades ambientales, (Coy
Secretaría Distrital de Ambiente y Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR-),
tomando en cuenta que la PTAR Canoas hace parte de un proyecto de mayor envergadura que es
la “descontaminación del río Bogotá, mediante el diseño, construcción, operación y
mantenimiento de tres plantas de tratamiento ubicadas en las intersecciones de los ríos Salitre,
Fucha y Tunjuelo. El cual corresponde a un proyecto global, Jue implica la realización de una
serie de obras en diferentes etapas, así como también requiere la ejecución de un Plan de acción
a corto, mediano y largo plazo”.
Recientemente, fue modificada la licencia ambiental del proyecto de descontaminación del río
Bogotá114 para autorizar la construcción y operación de la PTAR Canoas mediante Resolución
1347 de agosto de 2021, la ANLA, en casi nueve páginas de la parte motiva da cuenta de los
eventos amenazantes identificados: remoción en masa, amenaza sísmica, inundación, incendio
forestal, contexto sociopolítico, y en las amenazas operacionales: incendio de instalaciones y
explosiones, falla en la línea de lodos y falla en la planta de tratamiento de aguas; de igual
manera presenta la evaluación de vulnerabilidad y los elementos expuestos para cada amenaza y,
finalmente, el análisis de riesgos y el plan de contingencias. El resultado del análisis arroja en el
nivel de riesgo Bajo: remoción en masa, inundaciones, incendios forestales, derrames de
sustancias peligrosas, emergencias sanitarias y falla en la línea de lodos; en el nivel de riesgo
medio se ubica la sismicidad, incendio y explosión, falla en la línea de lodos y falla en los
sistemas de tratamiento de aguas; y en el nivel de riesgo alto está el contexto sociopolítico.
También evalúan el plan de gestión del riesgo asociado al permiso de vertimiento otorgado a la
PTAR. Entre las obligaciones que impone la ANLA respecto al plan de contingencia están tres
páginas con la instrucción de ceñirse a los diseños presentados, instrumentar y monitorear los
procesos que se identificaron asociados con las amenazas, mantener el plan de contingencias y la
evaluación de riesgos actualizados, así como reportar cualquier contingencia en los términos y
formas establecidas.
De otra parte se encuentra en trámite la licencia ambiental para la PTAR El Paraíso para la
ciudad de Pereira, y en la presentación del proyecto115 se resalta el plan de gestión del riesgo que
ha sido acogido por la alcaldía de esa entidad territorial, que ha identificado 20 eventos
generadores de amenazas de los cuales 15 riesgos son aceptables y 5 tolerables, informan sobre
la aplicación de la metodología del Decreto 2157 de 2017, aunque de los 20 riesgos presentan
solo el mapa de zonificación de la amenaza de movimiento en masa, aunque en el EIA
disponible para consulta muestran figuras para otras amenazas.

114
La Resolución 01347 de 2021 modifica “el artículo primero de la Resolución 817 del 24 de julio de 1996, mediante el cual el
entonces Ministerio del Medio Ambiente otorgó licencia ambiental ordinaria para el proyecto Descontaminación del Río Bogotá,
en el sentido de aprobar la Construcción y Operación de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Canoas (PTAR Canoas)
localizada en el municipio de Soaha, vereda Charquitos, en el departamento de Cundinamarca, a cargo de la Empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P., de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente acto
administrativo.
115
https://www.anla.gov.co/documentos/proyectos/01_evaluacion/07_ptar_el_paraiso/presentaciones/12-02-2021-anla-
presentaci%C3%B3n-proyecto.pdf

88
En esta tipología de proyectos, cabe mencionar el archivo (por tercera vez) de la licencia
ambiental a la PTAR de la ciudad de Neiva “Ante las falencias encontradas en el estudio
ambiental, se procedió al archivo del trámite administrativo iniciado, ya que impide que la
autoridad ambiental pueda continuar con la evaluación de dicho estudio y emitir el
correspondiente pronunciamiento, culminando así el trámite de manera anticipada116. Conforme
se puede leer en el Auto 4357 de 2022 emitido por la ANLA, en la evaluación del plan de gestión
del riesgo hacen notar que, aunque listan y clasifican las amenazas, el equipo técnico evaluador
no identifica las áreas de afectación correspondientes a análisis de consecuencias soportadas
con información técnica y modelaciones, ni presentan el componente cartográfico del proceso de
conocimiento del riesgo (mapas de amenaza, de vulnerabilidad y de riesgo para cada escenario
que se defina). Situación similar se presenta con la reducción del riesgo que no tiene en cuenta
cambios en los escenarios de riesgo, y en los planes de atención al desastre “se hace relación a
insumos propios del sistema de seguridad y salud en el trabajo, actividades que no son objeto de
pronunciamiento por parte del Equipo técnico evaluador”. De lo anterior se nota la madurez del
uso de los términos y alcances por parte del equipo evaluador y que el plan de gestión del riesgo
también adolece de modelos y estudios específicos que se constituyen en falencias que impiden
pronunciarse de fondo sobre la viabilidad del proyecto.

116
https://www.lanacion.com.co/al-congelador-ptar-de-neiva/

89
 5 CONCLUSIONES

El análisis que se presenta en este informe, en ningún momento se constituye en un estudio

exhaustivo de todos los tipos de trámite y de proyecto, no obstante, permite evidenciar la
evolución de la gestión del riesgo en los proyectos sometidos al régimen de licenciamiento
ambiental y la incidencia que ha tenido la regulación en la materia y la misma ocurrencia de
eventos de contingencia, confirmando que estamos en una sociedad del riesgo sin que ello
signifique que la solución sea la parálisis; por el contrario, es el momento de ampliar los
horizontes de la ciencia y del trabajo multi e interdisciplinario que haga fluir la identificación de
los escenarios a evaluar y a planificar, y luego de ello, suspender el proyecto si es que se
considera que no es viable.
En cuanto a los conceptos de la gestión del riesgo cabe decir que son básicamente diferentes de
los del impacto ambiental y que parte del trabajo que está por delante es aclararlos para todos los
actores: autoridades (ambientales, territoriales, organismos de control, etc.), comunidades en
general, consultores y dueños de proyecto, pues, como se ha dicho la misma confusión de
términos es una amenaza. Las diferentes acepciones en distintos contextos pueden dar lugar a
resultados fuera del alcance del trámite de licencias ambientales. El ejercicio parte de contar con
un conocimiento amplio de la tecnología, los métodos constructivos, los cronogramas y las
estructuras de gerencia de los proyectos, con personal experimentado y competente que pueda
identificarlos. Primer problema: los proyectos son únicos, las decisiones muy costosas y algunas
tecnologías son nuevas.
Con el tiempo se ha ido migrando de verificar únicamente listados de teléfonos a la evaluación
rigurosa sobre la suficiencia en los estudios y modelaciones de los escenarios de riesgo para cada
amenaza y cada etapa de los proyectos, de modo que se pueda conceptuar sobre la viabilidad de
un proyecto en determinados escenarios de riesgo. El capítulo de la gestión del riesgo puede dar
lugar a la negación de la licencia o su modificación en caso de no resolver con suficiencia los
requerimientos de información adicional, mostrando la participación de profesionales
especializados en la materia que van más allá de verificar el requisito de presentación. Cada vez
más se evidencia que es indispensable definir las áreas de afectación por cada amenaza y
escenario de riesgo evaluado y que se hayan identificado todas las amenazas potenciales que
resultan razonables con base en el conocimiento del proyecto, el territorio y casos ocurridos en el
mundo; de igual manera se debe verificar la suficiencia de las medidas de reducción y el
monitoreo, así como que el plan de contingencias atienda todos los eventos y escenarios de
riesgo y que el seguimiento a los indicadores permita retroalimentar el sistema.
Es pertinente que las autoridades evalúen de manera sistemática los planes de contingencia
asociados a los permisos de vertimientos y de emisiones atmosféricas, así como los del manejo
de derrames de hidrocarburos y manejo de sustancias peligrosas, estos dos últimos temas por
cuanto todos los proyectos del régimen de licenciamiento ambiental, al menos en la etapa de
construcción, cuentan con almacenamiento y manejo estas sustancias.

90
Es evidente la rigurosidad de la evaluación y seguimiento de la ANLA frente al de las
autoridades regionales que todavía no evidencian el uso adecuado de los términos y las
metodologías, ni la importancia que tiene la gestión del riesgo en la viabilidad de los proyectos.
Es urgente que las autoridades ambientales regionales se fortalezcan en la evaluación y
seguimiento a los planes de gestión del riesgo, y en el uso de los términos y en los alcances
deben migrar del supuesto de que el plan de contingencias se activa cuando se presenten efectos
ambientales no previstos, cuando es todo lo contrario: se trata de amenazas que debieron estar
identificadas, evaluadas y planificadas en el estudio ambiental, pues autorizar un proyecto
supeditado a que se entregue de forma posterior es igual a otorgar una licencia a un proyecto sin
evaluación de impactos o sin área de influencia definida.
En cuanto al marco regulatorio de la gestión del riesgo, aunque (o justo a causa de ello) son
pocas normas, parecen eficaces para el objetivo planteado, la Ley 1523 de 2012 trae definiciones
y conceptos que no pierden vigencia y por el contrario, empiezan a producir resultados positivos.
El Decreto 2157 de 2017 (PGRDEPP) es una herramienta muy completa y suficiente que
requiere ser armonizada con los requerimientos de la autoridad ambiental (TdR y MGEPEA) a
efectos de que sea suficiente, coherente y único requerimiento para todos los proyectos que
requieren licencia ambiental, aunque, en principio, debía ser el referente normativo para el
capítulo de los planes de gestión del riesgo de los proyectos de competencia del MADS aún la
autoridad en las evaluaciones insiste en verificar únicamente en línea con los TdR cuyos
contenidos difieren del citado decreto.
Es necesario indagar la conveniencia de mantener estas normas encuadradas en el marco de
normas certificables, y que se remita a articularlo con el sistema de gestión de calidad de las
empresas, cuando dichos sistemas suelen tener un importante componente de participación de las
diferentes instancias de las entidades y un nivel técnico entre medio y bajo, tal vez insuficiente
para temas de tan alto impacto que no están al alcance de quienes implementan sistemas de
gestión. En la práctica lo que se ha encontrado en los estudios es que la mayoría de las empresas
tienen en su sistema de gestión metodologías que todavía dan cumplimiento a la norma anterior,
y una falencia en contar con todos los estudios técnicos que la nueva norma implica
Es preciso revisar, actualizar y armonizar los instrumentos de evaluación y seguimiento: manual
de evaluación, algunos TdR y contar con personal especializado en los equipos evaluadores, así
como revisar competencia de las demás entidades que participan en la gestión del riesgo, en
particular los entes territoriales que, al ser los responsables por el tema en su jurisdicción,
deberían pronunciarse al respecto cuando participan en el trámite de licencias ambientales. Las
demás entidades del sistema complementan el enfoque preventivo, pues si entran solo cuando se
materializa el evento, terminan retomando el carácter reactivo asistencialista que muy
seguramente debería estar soportado en estudios que, si no se hicieron en su momento no estarán
disponibles oportunamente para la toma de decisiones, por lo que la articulación a niveles local,
regional y nacional es indispensable.
Queda la tarea que revisar los trámites de modificaciones de licencia que deberían adelantar los
estudios y modelaciones para los cambios que se soliciten, así como actualizar el plan de
contingencia del proyecto originalmente licenciado. También resulta urgente revisar el régimen
de transición para los proyectos que fueron licenciados antes del decreto 2157 de 2017 y que no
han tramitado modificaciones: ¿Están las autoridades verificando que esté actualizado el plan de
gestión del riesgo?

91
El esfuerzo institucional de la ANLA se manifiesta en una herramienta de consulta y
acompañamiento que facilita el seguimiento a las contingencias en cada proyecto y que, a su vez,
alimenta la gestión del riesgo de todos los demás proyectos por cuanto, la misma ocurrencia de
eventos de desastre promueve mayores exigencias, y la construcción de escenarios de riesgo cada
vez más a la medida de las tecnologías y las características de los territorios.
En resumen: los instrumentos de la gestión del riesgo son eficaces. Para su óptimo
funcionamiento deben fortalecerse las entidades y los equipos evaluadores con profesionales
especializados en la materia y actualizar el manual de evaluación de estudios a efectos de detallar
los aspectos relevantes.
De igual manera es innegable que un resultado también es el gran número de interrogantes
surgidos en el desarrollo de esta investigación y que por diferentes razones se fueron
descartando, pero que sin duda resultan pertinentes en desarrollo del futuro de la gestión del
riesgo y de los proyectos, algunas de ellas:
¿Deberían los municipios tener mayor participación en el proceso de licenciamiento ambiental,
como quiera que son responsables por la gestión del riesgo de desastre en su jurisdicción?
¿Debería reglamentarse un régimen de transición para actualizar los planes de gestión del riesgo
de los proyectos licenciados antes de la expedición del Decreto 2157 de 2017 o solo antes de la
Ley 1523 de 2012?
¿En qué casos y cómo se aplica el régimen sancionatorio ambiental de la Ley 1333 de 2009 ante
la materialización de un riesgo de los previstos en el plan de gestión del riesgo del proyecto
sometido a licenciamiento ambiental?
En la práctica, ¿cómo se imputa responsabilidad en eventos típicos de fuerza mayor por no
atender la imprevisibilidad ni reducir la irresistibilidad?

92
 6 BIBLIOGRAFÍA

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