El régimen de ejecución de

sentencias contra el estado

en la doctrina actual de la
Corte Suprema de Justicia
de la Nación
Ed. Microjuris.com Argentinaen 10 junio 2020

Autor: Salgan Ruiz, Leandro G.

Fecha: 8-jun-2020

Cita: MJ-DOC-15374-AR | MJD15374

Sumario:

I. Introducción. II. Desarrollo. II.1. Excepciones a la consolidación de la

deuda pública: una novación que convierte obligaciones de dar sumas de
dinero derivada de la sentencia de condena firme contra el Estado en
pago en efectivo. II.2. Supuestos especiales: el ejercicio de la facultad
del Poder Ejecutivo del artículo 18 de la Ley Nº 25.344 excluye
obligaciones especiales del régimen de consolidación. II.3. Derechos de
los grupos vulnerables: un deber positivo de actuación impuesta por la
Constitución al Congreso para una respuesta específica y diferenciada a
colectivos especiales. III. Conclusión.

Doctrina:

Por Leandro G. Salgan Ruiz (*)

Abstract:

El régimen de ejecución de sentencias contra el Estado aprobado por la

Ley N° 23.982 consagró un orden de antigüedad para la cancelación de
esas obligaciones no consolidadas. Sin embargo, la reciente doctrina de
la Corte Suprema de Justicia de la Nación interpretó un supuesto no
previsto cuyo eje central es puesto en la persona en situación de
vulnerabilidad. Con este nuevo precedente se adicionó una nueva
novación que convierte obligaciones de dar sumas de dinero derivadas
de la sentencia en una opción de pago en efectivo de la Ley N° 11.672 .
Así frente a un supuesto no previsto que aparece incompatible con el
inciso 23 del artículo 75 de la Constitución Nacional aparecen dos
soluciones posibles: la primera la declaración de inconstitucionalidad y
la segunda la aplicación de la técnica de la analogía. El voto de la
mayoría del Máximo Tribunal opta ésta última y lo anuda al mandato de
protección especial que impone un deber positivo de actuación al
Congreso Nacional que exige una respuesta específica y diferenciada de
grupos vulnerables.

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I. INTRODUCCIÓN

El 30 de abril de 2020 la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CS)

dictó la sentencia que comentamos (1). Esta reciente decisión se
pronunció sobre la validez del régimen de ejecución de deudas contra el
Estado frente a un crédito de una persona vulnerable con un grave estado
de salud y edad avanzada.

Desde el punto de vista del régimen de consolidación de la deuda

pública, la decisión del Máximo Tribunal que analizamos es relevante en
varios aspectos.

En primer lugar, como opera los efectos de la novación que convierte

obligaciones de dar sumas de dinero derivada de la sentencia de condena
no firme contra el Estado en pago de efectivo.En segundo lugar, como
opera el supuesto del legislador previsto en artículo 22 de la Ley N°
23.982 cuando se invoca la invalidez del régimen de ejecución de
sentencias contra el Estado.

Finalmente, como limita el inciso 23 del artículo 75 de la Constitución

Nacional a la necesidad y adecuación de la legislación cuando restringe
el contenido de los derechos fundamentales de sectores vulnerables.

II. DESARROLLO

II.1. Excepciones a la consolidación de la deuda pública: una novación

que convierte obligaciones de dar sumas de dinero derivada de la
sentencia de condena firme contra el Estado en pago en efectivo

Para el pago de una sentencia de condena firme y consentida (2)

liquidada a favor de un particular (3) el Estado consolida cada una de las
obligaciones de dar sumas de dinero con causa (4) o título anterior a una
«fecha (5) determinada» (6) siempre y cuando hubiere mediado a su
respecto «reclamo administrativo o reconocimiento judicial» (7).

Cuando el Estado consolida la obligación -incluso aquellas con efectos

no cumplidos- existen dos posibilidades de cancelar esa deuda con el
acreedor: de un lado, «bonos de consolidación» y de otro, «efectivo».

Por un lado, la opción del «bono consolidación» -sea en moneda de

curso legal o extranjera- implica la novación (8) de la obligación original
y sus accesorios a cuyo efecto se sigue el procedimiento fijado por el
Anexo IV del Decreto N° 1116/00.

Dentro de esta segunda alternativa, nos parece importante destacar que

por aplicación de las disposiciones de las leyes 23.982 y 25.344 las
obligaciones se consolidan después del reconocimiento firme en sede
administrativa o judicial.

Precisamente en ese momento se produce la novación de la obligación

original y sus accesorios lo que implica que subsiste para el acreedor los
derechos derivados de la consolidación que la ley establece.Por otro
lado, la opción en «efectivo» lleva implícita una «liquidación judicial»
que afectará los recursos del presupuesto aprobados por el Congreso de
la Nación cuya operatividad dependerá de un «orden cronológico de
prelación» y un «tiempo de espera» que varía según la naturaleza de la
deuda.

Dentro esta segunda opción, encuadramos el caso ya que el régimen de

ejecución de sentencias contra el Estado, en lo que refiere al pago de
sumas de dinero en efectivo no consolidadas no prevé ninguna excepción
expresa que permita evitar los plazos de cobro allí previstos (9).

II.2.- Supuestos especiales: el ejercicio de la facultad del Poder Ejecutivo

del artículo 18 de la Ley Nº 25.344 excluye obligaciones especiales del
régimen de consolidación

El 21 de noviembre del año 2000 la Ley N° 25.334 delegó en el Poder

Ejecutivo el dictado de la reglamentación para las excepciones del
régimen de consolidación de deuda pública.

En lo que aquí interesa el legislador puso el acento en el artículo 18 de la

Ley Nº 25.344 en dos situaciones socialmente protegidas: de un lado, el
límite mínimo de edad del titular para el «crédito previsional» y de otro,
aquella persona en situación de «vulnerabilidad» por encontrarse
indigencia o desamparo quedando pendiente una obligación de carácter
alimentario.

Así dentro de las excepciones (10) que excluyen las obligaciones citadas
de la regla general de diferimiento de pago (11) como dos supuestos
previstos en los incisos d) y e) de la Resolución N° 73/2002 .

Mientras el primer supuesto contempla expresamente a la persona física

que percibió «indemnizaciones» o pago de idéntica naturaleza por
desvinculación laboral, el segundo consagra aquella que atraviesa una
situación de riesgo de su «vida, salud o integridad física».

Como adelantamos anteriormente, para el pago de sumas de dinero en

efectivo excluidas de la regla de consolidación aparecen en este caso dos
soluciones posibles para el superar este escenario.De un lado, el voto de
la minoría (12) que declara la inconstitucionalidad de los artículos 22 de
la Ley N° 23.982 y el artículo 170 de la Ley N° 11.676. Ello por cuanto
ello implica un desconocimiento sustancial de una sentencia con
autoridad de cosa juzgada incompatible con los artículos 17 y 18 de la
Constitución Nacional.

De otro, el voto de mayoría que aplica la analogía por tratarse de un caso

no previsto. A diferencia del voto anterior, descarta la invalidez global
del sistema toda vez que el actor no la solicito expresamente.

II.3. Derechos de los grupos vulnerables: un deber positivo de actuación

impuesta por la Constitución al Congreso para una respuesta específica y
diferenciada a colectivos especiales

A partir de 1994 el Constituyente argentino impuso un mandato positivo

de actuación al legislador que promueve un tratamiento diferenciado a
determinados grupos de personas.

En efecto, el inciso 23 del artículo 75 prescribe que el Congreso

Nacional tutela específicamente la operatividad de los derechos
fundamentales de niños, mujeres, ancianos (13) y personas con
discapacidad (14).

Así aparece la cuestión acerca de cómo el Estado cancela las

obligaciones cuando el crédito proviene de una persona vulnerable por
grave estado de salud y edad avanzada y esa situación no se encuentra
expresamente prevista como una excepción en el régimen de
consolidación de la deuda pública.

Podemos distinguir tres etapas en la jurisprudencia del Máximo Tribunal

donde se analiza puntualmente esta cuestión.En la primera etapa
podemos citar a los casos emblemáticos «Brunicardi» (Fallos 319:2886),
Galli (Fallos 328:690) y «Rabolini» (Fallos 333:385) donde la CS traza
una línea de doctrina que apunta a la validez del diferimiento del pago -
cambio del plazo original- de los bonos de consolidación de la deuda
pública cuya motivación se justifica por la emergencia pública que
habilita al Poder Ejecutivo al ejercicio amplio de sus facultades con el
objetivo de la reestructuración.

Comienza en el año 1996 se analizó la medida del Estado Nacional que

convirtió la deuda financiera y difirió su pago a períodos futuros.
Concretamente el Decreto N° 722/96 dictado por el Poder Ejecutivo
modificó y prorrogó los compromisos asumidos por el país frente a los
acreedores extranjeros cuyo vencimiento operaba en 1982.

En el caso «Brunicardi» (15) el Tribunal cimero interpretó que se trata

de un acto de soberanía que se apoya en el derecho de gentes compatible
con el derecho de propiedad.

Si proyectamos la doctrina de ese precedente a este comentario podemos

visualizar claramente que la Resolución N° 73/2002 dictada por el
Ministerio de Economía pone específicamente el acento en el
diferimiento del pago de servicios (16) de la deuda pública hasta el 31 de
diciembre de 2002 o hasta que se complete la refinanciación.

Continúa en el año 2005 donde el Máximo Tribunal convalidó el

Decreto N° 471/2002 cuya aplicación produce la pesificación de bonos
de la deuda pública.

En el caso «Galli» (17) por el voto unánime de todos sus ministros

declaró la constitucionalidad de las normas que consagraron el sistema
de canje dispuesto por el Estado durante la emergencia económica
precisando la razonabilidad de las opciones presentadas al ahorrista.Esta
sentencia adquiere relevancia por cuanto que precisa que el objeto de la
pretensión procesal se endereza a los títulos de la deuda pública nacional
donde el deudor es el Estado Nacional y el acreedor que lo compró
asume el riesgo de esa inversión.
El 24 de febrero de 2009 el Máximo Tribunal firmó la Acordada N°
5/2009 que incorporó a nuestro ordenamiento las «100 Reglas de
Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de
Vulnerabilidad» diseñadas en ocasión de la «IX Edición de la Cumbre
Judicial Iberoamericana».

Así se fortaleció el acceso a la justicia de los grupos vulnerables desde

una perspectiva de los derechos humanos como herramienta de mejora
para la actividad del Poder Judicial de la Nación.

Luego en el año 2010 la Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró

la constitucionalidad de del ejercicio amplio de la facultad del Estado
para limitar, suspender o reestructurar pago de las deudas públicas.

En efecto, en el caso «Rabolini» (18) el Máximo Tribunal ponderó que

la emergencia económica no se reduce únicamente al cambio de la
moneda de pago sino que se extiende a la adopción de las medidas
necesarias para su adecuación en aras al desarrollo de las funciones
estatales, finanzas públicas y la prestación de servicios esenciales.

Ciertamente aquí aparece una segunda arista del tema que tiene más que
ver con la emergencia pública (19) en la medida que facultó al Poder
Ejecutivo a la reestructuración del pago de los servicios de la deuda
pública lo que se materializó en los hechos en el diferimiento de los
plazos originales.

Durante la segunda etapa podemos mencionar a los casos «Mesquida»

(Fallos 329:5382) y «Cots» (Fallos 336: 244) donde el Tribunal cimero
analiza en su doctrina la aplicación de los supuestos de excepción al
régimen de excepción.Por un lado, en el año 2006 el Tribunal Cimero
resolvió la inaplicabilidad de la consolidación de la consolidación del
artículo 13 de la Ley Nº 25.344 a los créditos derivados de una
indemnización del actor así como también a los honorarios
profesionales.

En el caso «Mesquida» (20) declaró que la mora imputable al Estado

demandado la ejecución forzosa de esos créditos a cuyo efecto lo
emplazó a que las sumas de dinero suficiente en el ejercicio
presupuestario del año 2007.

Esta sentencia es central puesto que en el Considerando 3º el voto de los

jueces Lorenzetti y Maqueda remite a este precedente por guardar una
analogía sustancial con el caso que comentamos. Se pone de relieve la
voluntad del legislador de habilitar al Poder Ejecutivo de ejercer la
facultad prevista en el artículo 18 de la Ley Nº 25.344

Por el otro, en el 2013 el Tribunal Cimero avanzó con la excepción

prevista en el artículo 18 de la Ley N° 25.344 del régimen de
consolidación de deuda pública que impone al juez la obligación de
excluir todo crédito en la medida que el acreedor se encuentra
condiciones especiales.

En el caso «Cots» (21) a la luz del pasaje de esa norma encuadró el

carácter alimentario del crédito para la situación de una persona que
padecía un grado elevado de incapacidad laboral que requiere atención
oportuna a sus afecciones de orden físico, psíquico y estético derivado
del evento dañoso.

Finalmente en la tercera etapa podemos apreciar una continuidad de los

lineamientos fijados en «Mesquida» y «Cots» en punto a la
inaplicabilidad del régimen de consolidación a los créditos derivados de
las obligaciones especiales previstas en el artículo 18 de la Ley Nº
25.344.El 28 de junio de 2018 la Corte Suprema de Justicia de la Nación
(CS) dictó la sentencia en la causa «Gorosito» (22). Esta decisión
declaró la exclusión del régimen de consolidación del artículo 91 de la
Ley Nº 25.725 a un crédito derivado de una indemnización por daños y
perjuicios ocasionada por una prestación médica irregular suministrada
por la obra social.

Más allá del voto de la mayoría, en este caso se destacó las líneas de
argumentación del voto del juez Rosatti -que concurre en la solución del
caso- por cuanto analiza la cuestión desde la perspectiva que nos ofrece
los instrumentos de protección de derechos humanos con jerarquía
constitucional (23).

Sobre el particular, se detiene en el artículo 27 de la Convención

Americana de Derechos Humanos (24) que prioriza los derechos a la
vida (25) y a la integridad personal (26) por encima del ejercicio del
poder de policía en materia de emergencia económica que apunta a la
tutela de la seguridad del Estado.

Desde este anclaje convencional, continúa con el examen del test de

razonabilidad (27) de la medida -régimen de consolidación de la deuda
pública- adoptada por el Congreso a través de la Ley Nº 23.982 donde
pondera en su escrutinio especialmente los principios necesidad y
adecuación.

Respecto al principio de necesidad -entendido como el propósito

perseguido por el legislador- que la legislación de emergencia -en cuanto
a medida general, temporal y que respeta el contenido esencial del
derecho que afecta- no autoriza a una suspensión transitoria de la vida y
la integridad personal en los términos de los artículos 4º y 5º de la
Convención Americana de Derechos Humanos con jerarquía
constitucional por el artículo 75 inciso 22 de la Constitución
Nacional.En cuanto al principio de adecuación -entendido por el uso
conveniente de los medios disponibles para el logro del objetivo de
política legislativa-puntualizó una de las condiciones de la emergencia
económica donde se asienta la consolidación de la deuda pública apunta
a la inalterabilidad de los derechos constitucionales.

En este punto el magistrado sostiene que ello no puede implicar en los

hechos una restricción razonable al uso y goce de un derecho individual
que degrade la sustancia de su reconocimiento en sede judicial.

Avanzamos hacia el 26 de marzo de 2019 donde el Tribunal Cimero se

expidió en el caso «Garcia» (28) donde declaró la inconstitucionalidad
del impuesto a las ganancias. Aplicó el mandato constitucional de
igualdad real de oportunidad y trato a una situación de vulnerabilidad
generada por el envejecimiento del actor exigiéndole al Congreso una
respuesta específica y diferenciada para este colectivo.

Finalmente el 30 de abril de 2020 el Máximo Tribunal acudió a la

técnica de la analogía y así excluyó un crédito no consolidado del
artículo 22 de la Ley N° 23.982 dado el actor se encontraba en situación
de vulnerabilidad por su edad avanzada y grave estado de salud.

III. CONCLUSIÓN.

El examen de las cuestiones centrales nos conduce a afirmar la

existencia de supuestos que fueron no contempladas expresamente por el
legislador para el diferimiento de pago en efectivo.

En primer lugar, la novación convierte obligaciones de dar sumas de

dinero que derivan de la sentencia de condena no firme contra el Estado
en pago en efectivo.
En segundo lugar, el artículo 22 de la Ley Nº 23.982 junto con el artículo
170 de la Ley N° 11.672 consagra un orden de antigüedad para la
cancelación de esas obligaciones no consolidadas.

Frente a un supuesto no previsto que aparece incompatible con la

Constitución Nacional aparecen dos soluciones posibles: la primera la
declaración de inconstitucionalidad y la segunda la aplicación de la
técnica de la analogía para un caso no previsto que preserva el
sistema.En tercer lugar, el mandato de protección especial del inciso 23
del artículo 75 de la CN y los instrumentos internacionales impone un
deber positivo de actuación al Congreso Nacional que exige una
respuesta específica y diferenciada de grupos vulnerables.

En ningún caso la ejecución de la sentencia contra el Estado podrá pasar

por alto la centralidad de la persona con un grave estado de salud y edad
avanzada a punto tal que degrade la sustancia de un derecho reconocido
en una sentencia judicial.

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(1) Cfr. CSJN; «C,J,C c/ EN – Ministerio de Defensa – Ejercito s/ Daños

y Perjuicios» , sentencia del 30 de abril de 2020

(2) Ver el artículo 499 del Código Procesal Civil y Comercial

(3) Ver los artículos 504 y 511 del Código Procesal Civil y Comercial

(4) Cfr. CSJN; Fallos: 331:1434 (2008), MJJ26478

(5) Cfr. CSJN; Fallos 330:1772 (2007), MJJ10710

(6) Ver la Ley N° 23.982 que fijó como fecha el 1° de abril 1998. En
igual sentido; la Ley N° 25.344 corrió la fecha el 1° de enero de 2000.
Las leyes 25.565 y 25.575 la extendieron para ciertos casos hasta e 11 de
enero de 2002 y 11 de setiembre de 2002 respectivamente.

(7) Ver el artículo 20 de la Ley N° 23.982

(8) Cfr. CSJN; Fallos 335:246 (2012)

(9) Cfr. CSJN; «C,J,C c/ EN – Ministerio de Defensa – Ejercito s/ Daños

y Perjuicios», sentencia del 30 de abril de 2020; Considerandos 1°, 2° y
3° del voto de la mayoría
(10) Ver los incisos a), b), c), d), e), f), g) y h) del artículo 2 de la
Resolución N° 73/2002

(11) Ver leyes N° 25.827 , N° 25.697, N° 26.078 , N° 26.198 , N°

26.337 y 26.422

(12) Cfr.CSJN; «C,J,C c/ EN – Ministerio de Defensa – Ejercito s/

Daños y Perjuicios», sentencia del 30 de abril de 2020; Considerandos
6°y 12 del voto de la minoría

(13) Ver la Convención Interamericana sobre Protección de los Derechos

Humanos de las Personas Mayores (CIPDHPM) adoptada por la
Organización de Estados Americanos durante la 45° Asamblea General
de la OEA, el 15 de junio de 2015 (Ley N° 27.360 )

(14) Ver Convención sobre los Derechos de las Personas con

Discapacidad (Ley N° 26.378 )

(15) Cfr. CSJN; Fallos 319:2886 (1986),MJJ37120

(16) Ver el artículo 1° de la Resolución N° 73/2002

(17) Cfr. CSJN; Fallos 328:690 (2005), MJJ3550

(18) Cfr. CSJN; Fallos 333:855 (2010), MJJ123149

(19) Ver la Ley N° 25.561 con las modificaciones introducidas por las
Leyes N° 25.820 , 25.972 , 26.077 , 26.204 , 26.339 , 26.456 , 26.563 ,
26.729 , 26.896 y 27.200 respectivamente.

(20) Cfr. CSJN; Fallos 329:5382 (2006), MJJ114337

(21) Cfr. CSJN; Fallos 336: 244 (2013), MJJ78144

(22) Cfr. CSJN; «Gorosito, Aurelia Noemí c/ Instituto Nacional de

Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/ daños y perjuicios»,
sentencia del 28 de junio de 2018, MJJ112593

(23) Ver el artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional

(24) Ver la Ley Nº 23.054

(25) Ve r los incisos 1), 2), 3), 4), 5) y 6) del artículo 4º de la CADH
(26) Ver los incisos 1), 2), 3), 4), 5) y 6) del artículo 5º de la CADH

(27) Ver el artículo 28 de la Constitución Nacional

(28) Cfr. CSJN; Fallos 342:411 (2019)

(*) Abogado (UBA). Magister en Derecho Administrativo (Universidad

Austral). Especializado en Abogacía pública, Contratos Administrativos
y Derecho Procesal en la Procuración del Tesoro de la Nación (ECAE).
Autor de numerosas publicaciones de su especialidad y obras en
colaboración. Expositor en conferencias y jornadas nacionales e
internacionales. Miembro del Instituto de Derecho Administrativo del
Colegio Público de Abogados de la Capital Federal.