Decenio de la Igualdad de Oportunidad para Mujeres y Hombres

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Año de la lucha contra la corrupción e impunidad'
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Dictamen recaído en el Proyecto de Ley 832/2016-CR, que propone

la Ley que reconoce el derecho a percibir la bonificación especial por
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preparación de clases y evaluación a los docentes activos y
cesantes, sin la exigencia de sentencia judicial y solo al periodo
comprendido entre el 21 de mayo de 1990 al 25 de noviembre de
03 ARR 2019 2012; y el Proyecto de Ley 2504/2017-CR, proyecto de ley que
dispone el pago de la deuda social magistral por bonificación especial
REC mensual por preparación de clases y bonificación adicional por el
-
desempeño del cargo sin la exigencia de sentencia judicial y menos
en calidad de cosa juzgada.

DICTAMEN DE LA COMISIÓN DE PRESUPUESTO Y CUENTA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Período Anual de Sesiones 2018-2019

Señor Presidente:

'L) Ha llegado a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República para su estudio y dictamen
el Proyecto de Ley 832/2016-CR, que propone la Ley que reconoce el derecho a percibir la
bonificación especial por preparación de clases y evaluación a los docentes activos y cesantes, sin la
'\ xigencia de sentencia judicial y solo respecto al periodo comprendido entre el 21 de mayo de 1990
al 25 de noviembre de 2012, y el Proyecto de Ley 2504/2017-CR, que propone la Ley que dispone el
-pago de la deuda social magistral por bonificación especial mensual por preparación de clases y
bonificación adicional por el desempeño del cargo sin la exigencia de sentencia judicial y menos en
calidad de cosa juzgada.

Después del análisis y debate correspondiente, la Comisión ha acordado por MAYORÍA de los
presentes en su Sesión Ordinaria N° 14 del 2 de abril de 2019, aprobar el dictamen recaído en los
proyectos de ley 832/2016-CR y 2504/2017-CR que proponen su INHIBICIÓN por no ser materia de
su competencia.

1. SITUACIÓN PROCESAL

a) Antecedentes

• Proyecto de Ley 832/2016-CR, fue presentado por el Grupo Parlamentario Frente Amplio a
iniciativa del congresista Alberto Quintanilla Chacón. El proyecto de ley propone a Ley que
reconoce el derecho a percibir la bonificación especial por preparación de clases y evaluación a
los docentes activos y cesantes, sin la exigencia de sentencia judicial y solo respecto al periodo
comprendido entre el 21 de mayo de 1990 al 25 de noviembre de 2012.

El Proyecto de Ley fue decretado a la Comisión el 28 de diciembre de 2016 como primera

Comisión dictaminadora y a la Comisión de Trabajo y Seguridad Social como segunda
dictaminadora. La Comisión recibido el proyecto de ley el 29 de diciembre de 2016.

• Proyecto de Ley 2504/2017-CR, fue presentado por el Grupo Parlamentario Nuevo Perú a
iniciativa de los congresistas Edgar Américo Ochoa Pezo, Alberto Quintanilla Chacón, Oracio
Pacori Mamani, Richard Arce Cáceres, Mario Canzio Alvarez, Manuel Dammert Ego Aguirre,
Marisa Glave Remy, Indira Huilca Flores, Tania Pariona Tarqui y Horacio Zeballos Patrón. El
proyecto de ley dispone el pago de la deuda social magistral por bonificación especial mensual
por preparación de clases y bonificación adicional por el desempeño del cargo sin la exigencia
de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada.

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' REI'ÚRLICA
Decenio de la Igualdad de Oportunidad para Mujeres y Hombres
Año de la lucha contra la corrupción e impunidad

Dictamen recaido en el Proyecto de Ley 832/2016-CR, que propone

la Ley que reconoce el derecho a percibir la bonificación especial por
preparación de clases y evaluación a los docentes activos y
cesantes, sin la exigencia de sentencia judicial y solo al periodo
comprendido entre el 21 de mayo de 1990 al 25 de noviembre de
2012; y el Proyecto de Ley 250412017-CR, proyecto de ley que
dispone el pago de la deuda social magistral por bonificación especial
mensual por preparación de clases y bonificación adicional por el
desempeño del cargo sin la exigencia de sentencia judicial y menos
en calidad de cosa juzgada.
fiscales u otros que materialicen la política económica financiera y la ejecución del presupuesto que
tengan incidencia directa en el presupuesto público.

En el Congreso de la República, la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República, por

especialidad, está encargada de legislar solo lo que corresponde al gasto público es decir las
ropuestas con incidencia en el presupuesto del gasto del sector público, lo que corresponde a los
mas de recursos o ingresos públicos especialmente los que provienen de los impuestos o tributos
s función de la Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera.

n ese sentido, la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República tiene competencia para
ictaminar lo que concierne exclusivamente al presupuesto público referido a los gastos, sus
odificaciones (créditos suplementarios, habilitaciones, transferencias de partidas, entre otros), el
resupuesto de gasto de los diferentes pliegos, disposiciones y lineamientos para su ejecución.
simismo, tiene competencia para revisar, debatir y dictaminar los temas referidos a la ley equilibrio
nanciero, endeudamiento público, cuenta general de la república, reglas fiscales y otros que
aterialicen la política económica financiera y tengan incidencia directa en la ejecución del
resupuesto público.

n lo que corresponde a la propuesta legislativa, su objetivo principal es que se autorice mediante la

y el pago de un beneficio por mandato de la Ley 24029, Ley del Profesorado y su modificatoria, -

derogada en el 2012 mediante la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial- sin contar o exigir una
sentencia judicial consentida o en calidad de cosa juzgada, para lo cual la Comisión no está facultada
para dictaminar esta materia cuando hay controversia o litigio de un profesor con el Estado para
reconocer y cobrar sus beneficios económicos de años anteriores (1990 hasta 2012).

El numeral 2 del artículo 139 de la Constitución Política establece textualmente que son principios y
derechos de la función jurisdiccional: "La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional.
[ ... ] Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, ni
cortar procedimientos en trámite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecución. Estas
disposiciones no afectan el derecho de gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo
ejercicio no debe, sin embargo, interferir en el procedimiento jurisdiccional ni surte efecto
jurisdiccional alguno."

Estando derogada la Ley 24029, Ley del Profesorado y su modificatoria, a partir del 25 de noviembre
de 2012, sería imposible legislar sobre estas leyes señalando que no hay retroactividad de la ley
según el artículo 103 de la Constitución que establece que "La ley, desde su entrada en vigencia, se
aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni
efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo. La ley se
deroga sólo por otra ley. También queda sin efecto por sentencia que declara su
inconstitucionalidad."

Esta falta de competencia es más evidente cuando existe controversia legal para determinar el
monto de la deuda que se tiene que pagar al profesorado. La Ley 24029, Ley del Profesorado y su

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 Decenio de la Igualdad de Oportunidad para Mujeres y Hombres
b CONGRESO
REI'ÚBLICA
Año de la lucha contra la corrupción e impunidad

Dictamen recaído en el Proyecto de Ley 83212016-CR, que propone

la Ley que reconoce el derecho a percibir la bonificación especial por
preparación de clases y evaluación a los docentes activos y
cesantes, sin la exigencia de sentencia judicial y solo al periodo
comprendido entre el 21 de mayo de 1990 al 25 de noviembre de
2012; y el Proyecto de Ley 2504/2017-CR, proyecto de ley que
dispone el pago de la deuda social magistral por bonificación especial
mensual por preparación de clases y bonificación adicional por el
desempeño de¡ cargo sin la exigencia de sentencia judicial y menos
en calidad de cosa juzgada.
modificatoria -Ley 25212- señalaba en su artículo 48 que el profesor tiene derecho a percibir una
bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de su
remuneración total. Posteriormente, mediante Decreto Supremo 051-91-PCM se precisa en su
artículo 10 que lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 24029 modificada por la Ley 25212 se aplica
sobre la remuneración total permanente. Entonces estamos hablando de dos bases de cálculo para
el pago de la bonificación "remuneración total" y "remuneración total permanente".

Una cosa es una deuda reconocida para el pago de la bonificación de los profesores tomando como
base de cálculo la "remuneración total" y otra es una deuda reconocida para los profesores tomando
como base de cálculo la "remuneración total permanente". Las bases de cálculo son totalmente
diferentes y el beneficio para pagar es mayor cuando se reconoce el derecho en base a remuneración
total que la remuneración total permanente. El Decreto Supremo 051-91-PCM en su artículo 8 hace
la diferencia entre ambos conceptos precisando que la remuneración total está constituida por la
remuneración total permanente más conceptos adicionales otorgados por ley. Al respecto se expone
textualmente el artículo 8 de la norma en mención:

"Artículo 8.- Para efectos remunerativos se considera:

Remuneración Total Permanente.- Aquella cuya percepción es regular en su
monto, permanente en el tiempo y se otorga con carácter general para todos los
funcionarios, directivos y servidores de la Administración Pública; y está constituida
por la Remuneración Principal, Bonificación Personal, Bonificación Familiar,
Remuneración Transitoria para Homologación y la Bonificación por Refrigerio y
Movilidad.
Remuneración Total. Es aquella que está constituida por la Remuneración Total
-

Permanente y los conceptos remunerativos adicionales otorgados por Ley expresa,

los mismos que se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o
condiciones distintas al común." (negrita y subrayado es nuestro)

La modificación de la ley mediante decreto supremo que modifica la base de cálculo para el pago de
la bonificación ha significado el pronunciamiento del Tribunal Constitucional8 señalando que resulta
plenamente válida su capacidad modificatoria sobre la Ley 24029 de¡ Profesorado, que, a su vez, fue
modificada por la Ley 25212. De otro lado, SERVIR9 señala que el Tribunal del Servicio Civil estableció
mediante precedente administrativo los beneficios que tendrían que ser calculados en función a la
remuneración total y entre los cuales no se encuentra la bonificación mensual por preparación de
clases. El Tribunal de¡ Servicio Civil'0 resuelve esta controversia, que es base de cálculo para diversos
beneficios, y establece en su antecedente 21 que la remuneración total permanente prevista en el
artículo 9 de¡ Decreto Supremo 051-61-PCM no es aplicable para el cálculo de diversos beneficios y
entre ellas no se encuentra la bonificación de los docentes establecida en su artículo 48 de la Ley
24029.

8 Expediente 419-2001-AA/Tc.
Informe legal 326-2012-SER VIR/GG-OAJ.
'° Resolución de la Sala Plena 001-2011-SER VIR/TSC.

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 CONO R1() Decenio de la Igualdad de Oportunidad para Muteres y Hombres
Año de la lucha contra la corrupción e impunidad
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Dictamen recaído en el Proyecto de Ley 832/2016-CR, que propone
la Ley que reconoce el derecho a percibir la bonificación especial por
preparación de clases y evaluación a los docentes activos y
cesantes, sin la exigencia de sentencia judicial y solo al periodo
comprendido entre el 21 de mayo de 1990 al 25 de noviembre de
2012; y el Proyecto de Ley 2504/2017-CR, proyecto de ley que
dispone el pago de la deuda social magistral por bonificación especial
mensual por preparación de clases y bonificación adicional por el
desempeño del cargo sin la exigencia de sentencia judicial y menos
en calidad de cosa juzgada.
En este contexto, los docentes han recurrido primero a instancias administrativas para el
reconocimiento de sus beneficios laborales y después a ser declarados infundado sus pedidos sobre
sus solicitudes de reintegro de la bonificación en base al 30% de la remuneración total, han
interpuesto una demanda ante el PoderJudicial, que en muchos casos le ha dado la razón ya la fecha
existen muchas sentencias judiciales que reconocen y ordenan el pago de la deuda social. Esta
propuesta no implica modificación del gasto público porque la autorización que se pretende aprobar
a través de la ley tiene que ver principalmente con la exoneración de las sentencias laborales
otorgadas por el Poder Judicial en beneficio de los profesores, existiendo ya la normativa para pagar
las sentencias en calidad de cosa juzgada.

Por el tema, el proyecto de ley no está directamente vinculado a la materia presupuestaria —tema
judicializado por controversias-, pero si podría tener consecuencia indirecta en el gasto público de
cada entidad pública que aplique esta ley de aprobarse deuda estimada en 5/ 1,182.8 millones que
-

va en contra del artículo 79 de la Constitución sobre la iniciativa de gastos para los congresistas-.

Su éfecto en el gasto es como lo tendría cualquier ley que apruebe beneficios a favor del magisterio
que después tiene que programarse en el presupuesto público. Hay que tener presente que
é ralmente todas las leyes que aprueba el parlamento de alguna forma tienen su impacto o su
,
'lefecton el gasto público corriente o de capital porque el gasto no está aislado de una ley y siempre
estará resente directa o indirecta en la gestión o implementación de la misma.

La autorización presupuestaria, en sí misma, es inocua, es simplemente una norma jurídica que

contiene un acto de autorización o de habilitación de medios financieros que fija los límites jurídicos
de las facultades de la Administración en triple sentido: cuantitativo, cualitativo y temporal. Por
tanto, como la autorización presupuestaria no es la fuente de las obligaciones del Estado,
lógicamente la invasión competencial y la lesión material del orden competencial ha de buscarse en
los actos donde se contiene la fuente de la obligación, pues la autorización presupuestaria es
simplemente la fuente del gasto, pero no la fuente de la obligación".

En razón a lo anterior, la Comisión de Presupuesto y Cuenta General no tiene competencia para

legislar sobre una materia laboral o de procesos judiciales en trámite sin resolución judicial firme, o
interpretar normas constitucionales para autorizar que un profesor cobre sus beneficios económicos
tomando como base la remuneración total, sin sentencia y menos en calidad de cosa juzgada, para
lo cual debe ser evaluada por la Comisión pertinente, más aún cuando se estaría afectando los
artículos 79, 103 y 139 de la Constitución Política del Perú.

En la materia presupuestal, ya existe el marco legal para el pago de las sentencias judiciales en
calidad de cosa juzgada para los trabajadores del sector público. Existe la normativa establecida en
el numeral 47.3 del artículo 47 del Decreto Supremo 013-2008-JUS que aprueba el Texto Único
Ordenado de la Ley 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, en el artículo 73
del Decreto Legislativo 1440, Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Presupuesto Público, y en

"
Alvaro Rodríguez Bereijo, Jurisprudencio Constitucional y Derecho Presupuestario. Cuestiones Resueltos y Ternos
Pendientes, Revisto Espo ho/a de Derecho Constitucional, Año 15. Núm. 44. Mayo Agosto 1995, pág. 46,
-

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 C O N ( RE SO
"Decenio de la Igualdad de Oportunidad para Mujeres y Hombres
Año de la lucha contra la corrupción e impunidad'
REI'UBLft.A
Dictamen recaído en el Proyecto de Ley 832/2016-CR, que propone
la Ley que reconoce el derecho a percibir la bonificación especial por
preparación de clases y evaluación a los docentes activos y
cesantes, sin la exigencia de sentencia judicial y solo al periodo
comprendido entre el 21 de mayo de 1990 al 25 de noviembre de
2012; y el Proyecto de Ley 2504/2017-CR, proyecto de ley que
dispone el pago de la deuda social magistral por bonificación especial
mensual por preparación de clases y bonificación adicional por el
desempeño del cargo sin la exigencia de sentencia judicial y menos
en calidad de cosa juzgada.
la Ley 30137, Ley que establece criterios de priorización para la atención del pago de sentencias
judiciales. La normativa vigente señala, además que la entidad está obligada al pago de los intereses
que generen el retraso en la ejecución de la sentencia.

\ Finalmente, a través de las leyes de presupuesto público se viene pagando el beneficio de los
trabajadores que tienen sentencia en calidad de cosa juzgada. Por ejemplo en la quincuagésima
novena disposición complementaria final de la Ley 30518, Ley de Presupuesto del Sector Público
para el Año Fiscal 2017, se destinó 5/ 180 millones para este fin, en la trigésima sexta disposición
complementaria final de la Ley 30693, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2018,
se destinó S/ 450 millones de los cuales S/200 millones fue exclusivamente para el sector educación;
y en la duodécima disposición complementaria final de la Ley 30879, Ley de Presupuesto del Sector
Público para el Año Fiscal 2019, se destinó S/ 400 millones de los cuales S/ 200 es exclusivamente
para el sector educación para el pago de sentencias judiciales en calidad de cosa juzgada.

i>Otras comisiones para legislar sobre beneficios laborales

-Para legislar sobre la procedencia o no de que un profesor o docente cobre sus benefIcios laborales
sin sentencia y menos en calidad de cosa juzgada, debería ser necesario que el proyecto de ley
debería ser evaluado por la comisión pertinente, en este caso podría ser la Comisión de Justicia y
Derechos Humanos o la Comisión de Educación, Juventud y Deporte.

Comisión de Justicia y Derechos Humanos

Según su Plan de Trabajo aprobado para el periodo legislativo 2018-2019, es una Comisión
especializada e integrada por un grupo de congresistas que se constituye como importante instancia
encargada de estudiar y dictaminar proyectos de ley referidos al ámbito del sistema de justicia y
derechos humanos.

Comisión de Educación, Juventud y Deporte

Según su Plan de Trabajo aprobado para el periodo legislativo 2018-2019, es una Comisión integrada
por un grupo especializado de congresistas y la finalidad del trabajo de la Comisión es planificar,
ordenar y evaluar, a través de un planeamiento estratégico-operativo, las actividades de la Comisión
de Educación, Juventud y Deporte del Periodo Anual de Sesiones 2018-2019, a fin de obtener
mayores niveles de eficiencia y eficacia de las funciones legislativas (estudio y dictamen de los
proyectos de ley), de fiscalización o de control político, y la función de representación de la
población, que coadyuve a mejorar el acceso, la permanencia y la calidad educativa del país. Es un
objetivo de la Comisión priorizar el estudio y dictamen de los proyectos de ley que generen un mayor
impacto en la calidad educativa.

La propuesta legislativa fue decretada el 8 de marzo de 2018 a esta comisión como segunda comisión
dictaminadora.

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 CONGRESO
REPÚBLICA Decenio de la Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres
Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad"

ASISTENCIA
DÉCIMA CUARTA SESIÓN ORDINARIA DE LA COMISIÓN DE PRESUPUESTO Y
CUENTA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Periodo Anual de Sesiones 2018-2019
Fecha: 02 de abril de¡ 2019
Lugar: Sala de Sesiones Miguel Grau Seminario Palacio Legislativo
-

Hora: 10:00 a.m.

MIEMBROS TITULARES
1.-ALCALÁ MATEO, PERCY ELOY

r
a, Fuerza Popular
PRESIDENTE )
ç
2.-ARAOZ FERNANDEZ, MERCEDES ROSALBA
Peruanos por el Kambio
VICE-PRESIDENTA /)2,)
/ •1

.............................../....................................
±ÉINOZA CRUZ, MARISOL
Alianza para el Progreso
SECRETARIA
/1

4.-ACUÑA NÚÑEZ, RICHARD FRANK

Alianza para el Progreso

APAZA ORDOÑEZ, JUSTINIANO RÓMULO

Frente Amplio

.
ARAMAYO GAONA, ALEJANDRA
Fuerza Popular
( j•

...................................
7.-ARIMBORGO GUERRA, TAMAR
Fuerza Popular
/ / _-