TITULARIDAD DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
a)
STC 107/1988, de 8 de junio
En una entrevista publicada por “Diario
16”, un objetor de conciencia que había
sido condenado por injurias al Ejército
expresó que “es increíble que a mí me
metan siete meses y que castiguen con un
mes de arresto a un capitán de ilustre
apellido que llamó cerdo al Rey. Esto me
confirma una idea que yo tenía arraigada:
hay una gran parte de los Jueces que son
re a l m e n t e i n c o r r u p t i b l e s ; n a d a ,
absolutamente nada, puede obligarles a
hacer justicia”.
Como consecuencia de tal afirmación, la
Audiencia Provincial de Madrid le
condenó como autor de un delito de
injurias graves a la Administración de
Justicia representada en sus jueces a la
pena de un mes un día de arresto mayor y
multa de 20.000 pesetas (120€).
Agotada la vía judicial, el objetor acude en
amparo al Tribunal Constitucional
alegando que la Sentencia judicial ha
vulnerado su derecho a expresar y difundir
libremente los pensamientos, ideas y
opiniones mediante la palabra, el escrito o
cualquier otro medio de reproducción
contenido en el artículo 20.1.a) CE. Afirma
el recurrente que se limitó a expresar
libremente una opinión sobre la actuación
pública de alguno de los integrantes del
Poder Judicial que no puede ser
sancionada penalmente en cuanto que el
honor, integridad moral y dignidad de los
mismos no queda afectada porque un
ciudadano exprese la opinión de que en el
ejercicio de su función pública no
Instituciones
desarrollan la labor jurisdiccional que les
está encomendada.
II. Fundamentos jurídicos
1. (…) se plantea en este recurso un
problema de conflicto entre la libertad de
expresión, reconocida en el art. 20.1 a) de
la Constitución, y el derecho al honor,
protegido por el art. 18.1 de la misma
Norma fundamental. (…)
2. (…) el valor preponderante de las
libertades públicas del art. 20 de la
Constitución, en cuanto se asienta en la
función que éstas tienen de garantía de una
opinión pública libre indispensable para la
efectiva realización del pluralismo político,
solamente puede ser protegido cuando las
libertades se ejerciten en conexión con
asuntos que son de interés general por las
materias a que se refieren y por las
personas que en ellos intervienen y
contribuyan, en consecuencia, a la
formación de la opinión pública,
alcanzando entonces su máximo nivel de
eficacia justificadora frente al derecho al
honor, el cual se debilita,
proporcionalmente, como límite externo de
las libertades de expresión e información,
en cuanto sus titulares son personas
públicas, ejercen funciones públicas o
resultan implicadas en asuntos de
relevancia pública, obligadas por ello a
soportar un cierto riesgo de que sus
derecho subjetivos de la personalidad
resulten afectados por opiniones o
informaciones de interés general, pues así
lo requieren el pluralismo político, la
tolerancia y el espíritu de apertura, sin los
cuales no existe sociedad democrática.
1
En el contexto de estos asuntos de
relevancia pública, es preciso tener
presente que el derecho al honor tiene en
nuestra Constitución un significado
personalista, en el sentido de que el honor
es un valor referible a personas
individualmente consideradas, lo cual hace
inadecuado hablar del honor de las
instituciones públicas o de clases
determinadas del Estado, respecto de las
cuales es más correcto, desde el punto de
vista constitucional, emplear los términos
de dignidad, prestigio y autoridad moral,
que son valores que merecen la protección
penal que les dispense el legislador, pero
que no son exactamente identificables con
el honor, consagrado en la Constitución
como derecho fundamental, y, por ello, en
su ponderación frente a la libertad de
expresión debe asignárseles un nivel más
débil de protección del que corresponde
atribuir al derecho al honor de las personas
públicas o de relevancia pública.
(…)
3. (…) resulta indudable que la opinión del
demandante de amparo incide
negativamente en el prestigio de la
institución pública a la que se refiere,
siendo lógico y comprensible que la
jurisdicción penal la haya considerado,
muy acertadamente, injuriosa u ofensiva a
la clase del Estado a la que se dirigió. A
pesar de ello, teniendo en cuenta el
contexto en que se producen -una
entrevista periodística dirigida a la
información pública-, su alcance de crítica
b) Colectivos
STC 214/1991, de 11 de noviembre
En el reportaje “Cazadores de nazis
vendrán a España para capturar a
Degrelle” publicado por la revista
2
impersonalizada en la que no se hacen
imputaciones de hechos a Jueces
singularizados, cuyo honor y dignidad
personal no resultan afectadas y el interés
público de la materia sobre la cual recae la
opinión -el funcionamiento de la
Administración de Justicia-, la jurisdicción
penal debió entender, de haber realizado
una correcta ponderación de los valores en
conflicto, que la libertad de expresión se
ejercitó en condiciones que,
constitucionalmente, le confieren el
máximo nivel de eficacia preferente y, en
consecuencia, que la lesión inferida a la
dignidad de clase determinada del Estado
encuentra justificación en la protección
que merece el ejercicio de dicha libertad,
cuando, como ocurre en este caso, no
traspasa los límites que se dejan
anteriormente establecidos, aunque la
opinión emitida merezca los calificativos
de acerba, inexacta e injusta.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal
Constitucional, por la autoridad que le
confiere la Constitución de la Nación
española, ha decidido
Otorgar el amparo solicitado por don J. L.
N.G. y, en consecuencia, anular las
Sentencias de la Sala Segunda del Tribunal
Supremo de 1 de diciembre de 1986 y de la
Sección Sexta de la Audiencia Provincial
de Madrid de 3 de abril de 1984.
Publíquese esta Sentencia en el «Boletín
Oficial del Estado».
“Tiempo”, León Degrelle, ex Jefe de las
Wa f f e n S S re a l i z ó l a s s i g u i e n t e s
afirmaciones:
«¿Los judíos? Mire usted, los alemanes no
se llevaron judíos belgas, sino extranjeros.
Yo no tuve nada que ver con eso. Y
evidentemente, si hay tantos ahora, resulta
difícil creer que hayan salido tan vivos de
los hornos crematorios.»
«El problema con los judíos (…) es que
quieren ser siempre las víctimas, los
eternos perseguidos, si no tienen
enemigos, los inventan.»
«Falta un líder; ojalá que viniera un día el
hombre idóneo, aquél que podría salvar a
Europa... Pero ya no surgen hombres como
el Fürher... »
«Han sacado los huesos y hasta los dientes
de Mengele... "¡Hasta dónde llega el odio!
A mi juicio, el doctor Mengele era un
médico normal y dudo mucho que las
cámaras de gas existieran alguna vez,
porque hace dos años que hay una
recompensa en los EE.UU., para aquel que
aporte pruebas de las cámaras de gas. Son
50 millones de dólares y todavía no ha ido
nadie a recogerlos.»
Violeta Friedman formuló demanda de
protección civil del honor contra León
Degrelle alegando que las citadas
declaraciones habían lesionado el honor
de la persona judía, que estuvo internada
en Auschwitz, donde murió gaseada toda
su familia, por cuanto que con tales
afirmaciones el demandado no sólo
tergiversaba la historia, sino que, además,
llamaba mentirosos a quienes padecieron
l o s h o r ro re s d e l o s c a m p o s d e
concentración nazis.
El Juzgado de instancia apreció falta de
legitimación activa por la parte
demandante. El Tribunal Supremo, por su
parte, consideró que las manifestaciones
en cuestión no implicaron ofensa al honor
3
de la persona física concreta o de su
familia, aun cuando pudieron originar
aflicción e incluso sufrimiento a personas
naturales e incluso colectivos o grupos
sociales.
Finalizada la vía judicial, se acude al
Tribunal Constitucional alegando, entre
otras, vulneración del derecho al honor.
II. Fundamentos jurídicos
2. Entrando ya en el conocimiento del
objeto procesal, tres son las cuestiones que
suscita el presente recurso de amparo: en
primer lugar, hay que determinar si la
recurrente ostenta o no legitimación activa
para la interposición de este recurso; en
segundo, y dilucidado lo anterior, si en la
resolución formalmente impugnada se ha
vulnerado el derecho a la tutela; y, por
último, si las referidas manifestaciones del
demandado excedieron o no los límites
constitucionales del derecho a la libertad
de expresión.
De todas estas cuestiones, naturalmente la
primera de ellas, en un orden lógico,
reviste carácter preferente, pues, si, tal y
como ha acontecido en cada una de las
instancias de la jurisdicción ordinaria, se
constatara la ausencia de la legitimación
activa, la solución de este recurso de
amparo habría de ser forzosamente
desestimatoria.
3. Entiende la parte demandada que la
recurrente carece de legitimación activa,
por cuanto el art. 12.1º de la Ley 62/1978,
de Protección Jurisdiccional de los
Derechos Fundamentales de la Persona,
atribuye dicho carácter a las «personas
naturales o jurídicas titulares de un derecho
SUBJETIVO (sic) que les faculte para
obtener la declaración judicial pretendida».
Siendo así que, ni se ofendió a la Sra.
Friedman, ni a un colectivo, etnia o raza,
cuya representación oficial no puede
arrogarse la recurrente, no puede admitirse
la legitimación de una persona individual
supuestamente perteneciente a esa raza
(sic).
Este Tribunal no puede compartir la
anterior argumentación. Si el acto
presuntamente lesivo conculcó o no el
derecho al honor es algo que
posteriormente se examinará en los
epígrafes correspondientes (fundamentos
jurídicos 6º y 7º), debiéndose aquí tan sólo
comprobar si la demandante cumple o no
con la obligada adecuación que, por
imperativo constitucional, todo recurrente
en amparo ha de observar con el objeto
procesal a fin de que este Tribunal pueda
entrar a conocer sobre la lesión del derecho
fundamental.
Pues bien, en nuestro ordenamiento
constitucional, la norma determinante de
dicha relación o, lo que es lo mismo, de la
legitimación activa no la constituye el
referido precepto de la Ley 62/1978, sino
el art. 162.1 b) de la Constitución, en cuya
virtud «están legitimados para interponer
el recurso de amparo, toda persona natural
o jurídica que invoque un interés
legítimo». A diferencia, pues, de otros
ordenamientos, tales como el alemán o el
propio recurso individual ante la Comisión
Europea de Derechos Humanos [art. 25.1
a) CEDH], nuestra Ley fundamental no
otorga la legitimación activa
exclusivamente a la «víctima» o titular del
derecho fundamental infringido, sino a
toda persona que invoque un «interés
legítimo», por lo que, a los efectos de
determinar si la recurrente observa o no el
requisito constitucionalmente exigido de la
legitimación activa, lo único que hay que
comprobar en el presente recurso de
amparo es si ostenta dicho interés legítimo
para solicitar el restablecimiento del
4
derecho fundamental que afirma
vulnerado.
En este sentido, este Tribunal ha tenido
ocasión de declarar que, si bien la citada
norma constitucional no posibilita
fenómeno alguno de ejercicio de la «acción
popular» -así ATC 399/1982-, tampoco
cabe confundir dicho interés legítimo con
el «directo» (SSTC 62/1982, 62/1983,
257/1988, 123/1989 y 47/1990), pues, a los
efectos del recurso de amparo, no siempre
es necesario que los ulteriores efectos
materiales de la cosa juzgada hayan de
repercutir en la esfera patrimonial del
recurrente, siendo suficiente que, con
respecto al derecho fundamental
infringido, el demandante se encuentre en
una determinada situación jurídico-
material que le autorice a solicitar su tutela
de este Tribunal.
Naturalmente esa situación jurídico-
material, exigida por la Constitución y la
LOTC [art. 46.1 b)], no puede ser
considerada en abstracto, sino que, como
tiene declarado este Tribunal (STC 7/1981,
ATC 942/1985), se encuentra también en
función del derecho fundamental
vulnerado. Tratándose, en el presente caso,
de un derecho personalísimo, como es el
h o n o r, d i c h a l e g i t i m a c i ó n a c t i v a
corresponderá, en principio, al titular de
dicho derecho fundamental.
Pero esta legitimación originaria no
excluye, ni la existencia de otras
legitimaciones (v.gr., la legitimación por
sucesión de los descendientes,
contemplada en los arts. 4 y 5 de la L.O.
1/1982, de protección del derecho al
honor), ni que haya de considerarse
también como legitimación originaria la de
un miembro de un grupo étnico o social
determinado, cuando la ofensa se dirigiera
contra todo ese colectivo, de tal suerte que,
menospreciando a dicho grupo socialmente
diferenciado, se tienda a provocar del resto
de la comunidad social sentimientos
hostiles o, cuando menos, contrarios a la
dignidad, estima personal o respeto al que
tienen derecho todos los ciudadanos con
independencia de su nacimiento, raza o
circunstancia personal o social (arts. 10.1 y
14 CE).
En tal supuesto, y habida cuenta de que los
tales grupos étnicos, sociales e incluso
religiosos son, por lo general, entes sin
personalidad jurídica y, en cuanto tales,
carecen de órganos de representación a
quienes el ordenamiento pudiera atribuirles
el ejercicio de las acciones, civiles y
penales, en defensa de su honor colectivo,
de no admitir el art. 162.1 b) CE, la
legitimación activa de todos y cada uno de
los tales miembros, residentes en nuestro
país, para poder reaccionar
jurisdiccionalmente contra las
intromisiones en el honor de dichos
grupos, no sólo permanecerían indemnes
las lesiones a este derecho fundamental
que sufrirían por igual todos y cada uno de
sus integrantes, sino que también el Estado
español de Derecho permitiría el
surgimiento de campañas discriminatorias,
racistas o de carácter xenófobo, contrarias
a la igualdad, que es uno de los valores
superiores del ordenan-tiento jurídico que
nuestra Constitución proclama (art. 1.1
CE) y que el art. 20.2 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y
Políticos expresamente proscribe («toda
apología del odio nacional, racial o
religioso que constituya incitación a la
discriminación, la hostilidad o la violencia
estará prohibida por la ley»).
4. En el caso que nos ocupa, tal y como
aduce el escrito de alegaciones del
Ministerio Público y se deduce de los
antecedentes de hechos de la Sentencia
5
dictada en la primera instancia, resulta
acreditado que la demandante es judía y
que, desde la ocupación alemana de su
ciudad natal (Marghita, Transilvania), se le
impuso la estrella de David, fue sacada de
su hogar con toda su familia y conducida
con otros ciudadanos judíos a Auschwitz,
en donde la misma noche de su llegada fue
enviada toda su familia, salvo ella y su
hermana, a la cámara de gas.
Pues bien, desde su doble condición, de
ciudadana de un pueblo como el judío, que
sufrió un auténtico genocidio por parte del
nacionalsocialismo, y de la de
descendiente de sus padres, abuelos
matemos y bisabuela (personas todas ellas
que fueron asesinadas en el referido campo
de concentración), forzoso se hace concluir
que, sin necesidad de apelar aquí a la
referida legitimación por «sucesión»
procesal del derecho subjetivo al honor de
sus parientes fallecidos (al amparo de los
arts. 4.2 y 5 de la L.O. 11/1982, de
protección del derecho al honor), que
también cumpliría la recurrente, la
invocación del interés que la demandante
efectúa en su escrito de demanda en
relación con las declaraciones del
demandado, negadoras del referido
exterminio y atributivas de su invención al
pueblo judío, merece ser calificado de
«legítimo» a los efectos de obtener el
restablecimiento del derecho al honor de la
colectividad judía en nuestro país, de la
que forma parte la recurrente, por lo que,
de conformidad también con nuestra
doctrina sobre el derecho de tutela, ha de
merecer de este Tribunal un examen de la
totalidad del fondo del asunto.
5. A esta última conclusión se opone, sin
embargo, la alegación efectuada por el
Ministerio Fiscal, para quien la estimación
por los Tribunales ordinarios de la
«excepción» de falta de legitimación activa
impide entrar en el fondo sobre la
pretensión deducida por la actora en todo
lo referente al derecho al honor. En opinión
de este representante público la concesión
del amparo debiera limitarse, de un lado, a
declarar la nulidad de la Sentencia del
Tribunal Supremo impugnada, por
violación del derecho a la tutela del art.
24.1, y a reenviar, de otro, la decisión de
fondo a dicho Tribunal a fin de que se
pronuncie sobre la vulneración del derecho
al honor.
Dicha petición no puede ser acogida, toda
vez que la legitimación, en puridad, no
constituye excepción o presupuesto
procesal alguno que pudiera condicionar la
admisibilidad de la demanda o la validez
del proceso. Antes bien, es un requisito de
la fundamentación de la pretensión y, en
cuanto tal, pertenece al fondo del asunto;
ésta es la razón por la cual la propia
jurisprudencia de la Sala Primera del
Tribunal Supremo, con anterioridad a la
reforma del recurso de casación operada
por la Ley 34/1984, ya había
reiteradamente declarado que la falta de
legitimación no debía invocarse como
motivo de casación por quebrantamiento
de forma (concretamente al amparo del
antiguo art. 1.693.2º), sino como motivo de
infracción de ley (esto es, como recurso de
fondo, al amparo del derogado art. 1.692).
Y es que la legitimación, en tanto que
relación jurídico-material que liga a las
partes con el objeto procesal, pertenece al
fondo del asunto, por lo que no puede
causar extrañeza alguna que, aun cuando
todas y cada una de las resoluciones
judiciales impugnadas hayan apreciado la
existencia de la «excepción» de falta de
legitimación activa, simultáneamente han
entrado en el conocimiento de la relación
jurídico-material debatida y confirmado
una Sentencia de instancia que, en
6
principio, goza de todos los efectos
materiales de la cosa juzgada.
En efecto, de la mera lectura de la
S e n t e n c i a d e l Tr i b u n a l S u p r e m o
impugnada, claramente se desprende que
este Tribunal de casación ha tomado en
consideración, tanto las declaraciones del
demandado, como su hipotética lesión al
derecho al honor de la recurrente, para
concluir, de conformidad con su propia
doctrina en torno a la naturaleza personal
de dicho derecho, que no existe ofensa o
ataque al honor.
Por consiguiente, si tanto la Sentencia del
Tribunal Supremo, como las dictadas en
apelación y en primera instancia aparecen
ampliamente motivadas, sin que puedan
merecer el calificativo de Sentencias
absolutorias en la instancia (porque todas
ellas han entrado a conocer del conflicto
entre la libertad de expresión y el derecho
al honor), ningún reproche de
inconstitucionalidad cabe formular, desde
el ángulo del derecho a la tutela, a tales
resoluciones judiciales motivadas y de
fondo.
6. Según reiterada doctrina de este
Tribunal, en el conflicto entre las libertades
reconocidas en el art. 20 CE, de expresión
e información, por un lado, y otros
derechos y bienes jurídicamente
protegidos, no cabe considerar que sean
absolutos los derechos y libertades
contenidos en la Constitución, pero
tampoco puede atribuirse ese carácter
absoluto a las limitaciones a que han de
someterse esos derechos y libertades (por
todas, STC 179/1986). Asimismo, ha de
considerarse que las libertades del art. 20
de la Constitución no sólo son derechos
fundamentales de cada ciudadano, sino
también condición de existencia de la
opinión pública libre, indisolublemente
unida al pluralismo político, que es un
valor fundamental y requisito de
funcionamiento del Estado democrático,
que por lo mismo trascienden el
significado común y propio de los demás
derechos fundamentales.
En consecuencia, cuando, del ejercicio de
la libertad de expresión e información
reconocida en el art. 20.1 de la CE, resulte
afectado el derecho al honor de alguien, el
órgano jurisdiccional está obligado a
realizar un juicio ponderativo de las
circunstancias concurrentes en el caso
concreto, con el fin de determinar si la
conducta del agente está justificada por
hallarse dentro del ámbito de las libertades
de expresión e información, y, por tanto, en
posición preferente, de suerte que, si tal
ponderación falta o resulta
manifiestamente carente de fundamento, se
ha de entender vulnerado el citado
precepto constitucional (SSTC 104/1986,
107/1988 y 51/1989, entre otras). No
obstante lo dicho, el valor preponderante
de las libertades del art. 20 de la
Constitución sólo puede ser apreciado y
protegido cuando aquéllas se ejerciten en
conexión con asuntos que son de interés
general, por las materias a que se refieren y
por las personas que en ellos intervienen, y
contribuyan, en consecuencia, a la
formación de una opinión pública, libre y
plural, alcanzando entonces un máximo
nivel de eficacia justificada frente a los
derechos de la personalidad garantizados
por el art. 18.1 CE, en los que no concurre
esa dimensión de garantía de la opinión
pública libre y del principio de legitimidad
democrática (así, por ejemplo, SSTC
107/1988, 51/1989 y 172/1990).
Aunque tal ponderación ha de hacerla, en
principio, el órgano jurisdiccional que
conozca de las alegadas vulneraciones o
intromisiones del derecho al honor,
7
corresponde a este Tribunal Constitucional
revisar la adecuación de la ponderación
realizada por los Jueces y Tribunales
ordinarios, con el objeto de determinar si el
ejercicio de la libertad reconocido en el art.
20 cumple con las exigencias del principio
de proporcionalidad y se manifiesta o no
constitucionalmente legítimo (por todas,
SSTC 107/1988, antes citada, y 105/1990).
A tal fin, en la jurisprudencia
constitucional se han ido perfilando varios
criterios para llevar a cabo esa
ponderación. Y, por lo que respecta al
presente recurso, conviene subrayar los
siguientes:
a) El Tribunal ha diferenciado la amplitud
de ejercicio de los derechos reconocidos en
el art. 20 CE, según se trate de libertad de
expresión (en el sentido de la emisión de
juicio y opiniones) y libertad de
información (en cuanto a la manifestación
de hechos). Con relación a la primera, al
tratarse de la formulación de opiniones y
creencias personales, sin pretensión de
sentar hechos o afirmar datos objetivos,
dispone de un campo de acción que viene
sólo delimitado por la ausencia de
expresiones indudablemente injuriosas que
se expongan y que resulten innecesarias
para la exposición de las mismas, campo
de acción que se amplia aún más en el
supuesto de que el ejercicio de la libertad
de expresión afecte al ámbito de la libertad
ideológica garantizada por el art. 16.1 CE,
según señalamos en nuestra STC 20/1990.
En este sentido, los pensamientos, ideas,
opiniones o juicios de valor, a diferencia de
lo que ocurre con los hechos, no se prestan,
por su naturaleza abstracta, a una
demostración de su exactitud, y ello hace
que al que ejercita la libertad de expresión
no le sea exigible la prueba de la verdad o
diligencia en su averiguación, y, por tanto,
respecto del ejercicio de la libertad de
expresión, no opera el límite interno de
veracidad (por todas, STC 107/1988). Por
el contrario, cuando se trate de
comunicación informativa de hechos, no
de opiniones, la protección constitucional
se extiende únicamente a la información
veraz: requisito de veracidad que no puede,
obviamente, exigirse de juicios o
evaluaciones personales y subjetivas. Ello
no significa, no obstante, que quede exenta
de toda protección la información errónea
o no probada, pues el requisito
constitucional de veracidad significa
información comprobada según los
cánones de la profesionalidad informativa,
excluyendo invenciones, rumores o meras
insidias (por todas STC 105/1990).
b) El derecho al honor tiene en nuestra
Constitución un significado personalista,
en el sentido de que el honor es valor
referible a personas individualmente
consideradas, lo cual hace inadecuado
hablar del honor de las instituciones
públicas o de clases determinadas del
Estado, respecto de las cuales, y sin negar
que en algunos casos puedan ser titulares
del derecho al honor (y así lo ha
reconocido el TEDH, por ejemplo, con
respecto al «Poder Judicial»: asunto
Barfod, S. 22 de febrero de 1989), es más
correcto desde el punto de vista
constitucional emplear los términos de
dignidad, prestigio y autoridad moral, que
son valores que merecen la protección
penal que les dispense el legislador, pero
en su ponderación frente a la libertad de
expresión debe asignárseles un nivel más
débil de protección del que corresponde
c) Personas jurídicas de derecho privado
STC 139/1995, de 26 de septiembre
II. Fundamentos jurídicos
8
atribuir al derecho al honor de las personas
físicas (SSTC 107/1988, 51/1989 y
121/1989).
Ahora bien, lo anterior no ha de entenderse
en sentido tan radical que sólo admita la
existencia de lesión del derecho al honor
constitucionalmente reconocido cuando se
trate de ataques dirigidos a persona o
personas concretas e identificadas, pues
también es posible apreciar lesión del
citado derecho fundamental en aquellos
supuestos en los que, aun tratándose de
ataques referidos a un determinado
colectivo de personas más o menos amplio,
los mismos trascienden a sus miembros o
componentes siempre y cuando éstos sean
identificables, como individuos, dentro de
la colectividad. Dicho con otros términos,
el significado personalista que el derecho
al honor tiene en la Constitución no
impone que los ataques o lesiones al citado
derecho fundamental, para que tengan
protección constitucional, hayan de estar
necesariamente perfecta y debidamente
individualizados ad personam, pues, de ser
así, ello supondría tanto como excluir
radicalmente la protección del honor de la
totalidad de las personas jurídicas,
incluidas las de substrato personalista, y
admitir, en todos los supuestos, la
legitimidad constitucional de los ataques o
intromisiones en el honor de personas,
individualmente consideradas, por el mero
hecho de que los mismos se realicen de
forma innominada, genérica o imprecisa.
1. El objeto del presente recurso de amparo
lo constituye la Sentencia de la Sala
Primera del Tribunal Supremo, de 9 de
diciembre de 1993, recaída en un recurso
de casación. La resolución de este último
confirmó la Sentencia de la Sección
Decimoquinta de la Audiencia Provincial
de Barcelona, de 26 de octubre de 1990,
que había desestimado el recurso de
apelación contra la Sentencia del Juzgado
de Primera Instancia núm. 8 de Barcelona,
de 16 de noviembre de 1989. En este
proceso fue estimada parcialmente la
demanda interpuesta por la compañía
mercantil «Lopesan, Asfaltos y
Construcciones, S. A.», contra «Ediciones
Zeta, S. A.», don José Luis Morales Suárez
y don Basilio Rogado Adalia, solicitando
la protección jurisdiccional civil del
derecho al honor.
Los recurrentes aducen vulneración del art.
18.1 de la CE por parte de las Sentencias
recaídas en la vía judicial previa al amparo
constitucional. Consideran que se atribuye
indebidamente a las personas jurídicas de
base patrimonial la titularidad del derecho
al honor, cuando respecto a éstas lo más
adecuado es -dicen- hablar en términos de
dignidad, prestigio y crédito mercantil, que
son bienes jurídicos protegibles, sin duda,
jurisdiccionalmente, pero no identificables
con el derecho al honor del art. 18.1 CE
Por ello, dado que en la ponderación decae
uno de los derechos en conflicto y
permanece sólo el derecho a la libertad de
información de los actores, las
resoluciones impugnadas no han valorado
correctamente la proporcionalidad de
sacrificios, pues frente al prestigio
mercantil de la compañía demandante, no
equiparable a un derecho fundamental y,
por tanto, no susceptible de constituir uno
de los límites enunciados en el art. 20.4
CE, debía haber prevalecido el derecho a la
libertad de información.
Ante estos argumentos, el Ministerio Fiscal
entiende que detrás de toda persona
jurídica, sea de substrato personal o sea de
9
substrato patrimonial, existen personas
individuales que la dirigen y constituyen su
cuerpo social y estas personas individuales
tienen y son titulares del derecho
fundamental al honor. Hay, pues, una
personalización del quehacer de la persona
jurídica, porque de sus actividades
responden las personas de los directivos o
de los socios. En este sentido, el
reconocimiento de la personalidad y
capacidad jurídica de las personas morales
se conecta con las personas individuales
que la integran. El Fiscal deduce, en suma,
que la Sentencia del Tribunal Supremo no
vulnera el art. 18.1 de la CE al considerar a
las personas jurídicas titulares del derecho
fundamental al honor, ni tampoco el art.
20.1 d), porque la ponderación de la
libertad de expresión e información, de un
lado y el derecho al honor, de otro,
efectuada por dicha Sentencia, respeta el
valor de ambos derechos fundamentales,
según la doctrina de este Tribunal. El
Ministerio Fiscal solicita la desestimación
del presente recurso de amparo.
(…)
4. La Constitución española no contiene
ningún pronunciamiento general acerca de
la titularidad de derechos fundamentales de
las personas jurídicas, a diferencia, por
ejemplo, de la Ley Fundamental de Bonn
de 1949, en la que expresamente su art.
19.3 reconoce que los derechos
fundamentales rigen para las personas
jurídicas nacionales en tanto y en cuanto,
por su naturaleza, sean aplicables a las
mismas. De todos modos, si bien lo
anterior es cierto, también lo es que
ninguna norma, ni constitucional ni de
rango legal, impide que las personas
morales puedan ser sujetos de los derechos
fundamentales.
La Constitución, además, contiene un
reconocimiento expreso y específico de
derechos fundamentales para determinados
tipos de organizaciones. Así, por ejemplo,
la libertad de educación está reconocida a
los centros docentes (art. 27 CE); el
derecho a fundar confederaciones está
reconocido a los sindicatos (art. 28.1 CE);
la libertad religiosa se garantiza a las
asociaciones de este carácter (art. 16 CE) o
las asociaciones tienen reconocido el
derecho de su propia existencia (art. 22.4
CE).
Junto a este reconocimiento, expreso o
implícito, de titularidad de derechos
fundamentales a las personas jurídicas, el
texto constitucional delimita una peculiar
esfera de protección. Nuestra Constitución
configura determinados derechos
fundamentales para ser ejercidos de forma
individual; en cambio otros se consagran
en el Texto constitucional a fin de ser
ejercidos de forma colectiva. Si el objetivo
y función de los derechos fundamentales es
la protección del individuo, sea como tal
individuo o sea en colectividad, es lógico
que las organizaciones que las personas
naturales crean para la protección de sus
intereses sean titulares de derechos
fundamentales, en tanto y en cuanto éstos
sirvan para proteger los fines para los que
han sido constituidas. En consecuencia, las
personas colectivas no actúan, en estos
casos, sólo en defensa de un interés
legítimo en el sentido del art. 162.1 b) de
la CE, sino como titulares de un derecho
propio. Atribuir a las personas colectivas la
titularidad de derechos fundamentales, y
no un simple interés legítimo, supone crear
una muralla de derechos frente a
cualesquiera poderes de pretensiones
invasoras, y supone, además, ampliar el
círculo de la eficacia de los mismos más
allá del ámbito de lo privado y de lo
subjetivo para ocupar un ámbito colectivo
10
y social. Así se ha venido interpretando por
este Tribunal, y es ejemplo reciente de esta
construcción la STC 52/1995 por la que se
reconoce a la empresa «Amaika, S. A.»,
dedicada a la difusión de publicaciones, el
derecho a expresar y difundir ideas,
pensamientos y opiniones, consagrado en
el art. 20.1 a) CE
Sin embargo, la protección que los
derechos fundamentales otorgan a las
personas jurídicas no se agota aquí. Hemos
dicho que existe un reconocimiento
específico de titularidad de determinados
derechos fundamentales respecto de ciertas
organizaciones. Hemos dicho, también,
que debe existir un reconocimiento de
titularidad a las personas jurídicas de
derechos fundamentales acordes con los
fines para los que la persona natural las ha
constituido. En fin, y como corolario de
esta construcción jurídica, debe
reconocerse otra esfera de protección a las
personas morales, asociaciones, entidades
o empresas, gracias a los derechos
fundamentales que aseguren el
cumplimiento de aquellos fines para los
que han sido constituidas, garantizando sus
condiciones de existencia e identidad.
Cierto es que, por falta de una existencia
física, las personas jurídicas no pueden ser
titulares del derecho a la vida, del derecho
a la integridad física, ni portadoras de la
dignidad humana. Pero si el derecho a
asociarse es un derecho constitucional y si
los fines de la persona colectiva están
protegidos constitucionalmente por el
reconocimiento de la titularidad de
aquellos derechos acordes con los mismos,
resulta lógico que se les reconozca también
constitucionalmente la titularidad de
aquellos otros derechos que sean
necesarios y complementarios para la
consecución de esos fines. En ocasiones,
ello sólo será posible si se extiende a las
personas colectivas la titularidad de
derechos fundamentales que protejan
-como decíamos- su propia existencia e
identidad, a fin de asegurar el libre
desarrollo de su actividad, en la medida en
que los derechos fundamentales que
cumplan esta función sean atribuibles, por
su naturaleza, a las personas jurídicas.
Bajo esta perspectiva destaca la STC
23/1989, en la que se afirma que este
Tribunal «ha venido considerando
aplicable, implícitamente y sin oponer
reparo alguno, el art. 14 CE a las personas
jurídicas de nacionalidad española, como
titulares del derecho que en él se reconoce,
como se pone de manifiesto, entre otras, en
las SSTC 99/1983, 20 y 26/1985 y
39/1986, sin que existan razones para
modificar esta doctrina
general» (fundamento jurídico 2.).
5. Recapitulando lo expuesto hasta aquí,
puede sostenerse que, desde un punto de
vista constitucional, existe un
reconocimiento, en ocasiones expreso y en
ocasiones implícito, de la titularidad de las
personas jurídicas a determinados derechos
fundamentales. Ahora bien, esta capacidad,
r eco no cida en abs tracto, neces ita
evidentemente ser delimitada y concretada
a la vista de cada derecho fundamental. Es
decir, no sólo son los fines de una persona
jurídica los que condicionan su titularidad
de derechos fundamentales, sino también
la naturaleza concreta del derecho
fundamental considerado, en el sentido de
que la misma permita su titularidad a una
persona moral y su ejercicio por ésta. En el
presente caso, el derecho del que se discute
esta posibilidad es el derecho al honor, con
lo cual el examen se reconduce a dilucidar
la naturaleza de tal derecho fundamental.
No existe positivizado, lo que facilitaría el
camino, un concepto de «derecho al
11
honor», ni en la Constitución ni en ninguna
otra ley. Este Tribunal se ha referido
expresamente a la imposibilidad de
encontrar una definición del mismo en el
propio ordenamiento jurídico (STC
223/1992). Se trata de un concepto
dependiente de las normas, valores e ideas
sociales vigentes en cada momento (STC
185/1989), que encaja sin dificultad, por
tanto, en la categoría jurídica conocida de
conceptos jurídicos indeterminados (STC
223/1992). A pesar de la imposibilidad de
elaborar un concepto incontrovertible y
permanente sobre el derecho al honor, ello
no ha impedido, acudiendo al Diccionario
de la Real Academia Española, asociar el
concepto de honor a la buena reputación
(concepto utilizado por el Convenio de
Roma), «la cual -como la fama y aun la
honra- consisten en la opinión que las
gentes tienen de una persona, buena o
positiva, si no van acompañadas de
adjetivo alguno. Así como este anverso de
la noción se da por sabido en las normas,
éstas, en cambio, intentan aprehender el
reverso, el deshonor, la deshonra o
difamación, lo difamante. El denominador
común de todos los ataques e intromisiones
ilegítimas en el ámbito de protección de
este derecho es el desmerecimiento en la
consideración ajena (art. 7.7 LO 1/1982)
como consecuencia de expresiones
proferidas en descrédito o menosprecio de
alguien o que fueren tenidas en el concepto
público por afrentosas» (STC 223/1992 y,
recientemente, STC 76/1995).
Cierto es también que, de forma paralela a
este concepto objetivista de «honor», este
Tribunal ha acuñado un concepto
personalista del mismo, por lo que a la
titularidad de este derecho se refiere. En la
STC 107/1988 se afirmó que «el honor es
un valor referible a personas
individualmente consideradas, lo cual hace
inadecuado hablar del honor de las
instituciones públicas o de clases
determinadas del Estado, respecto de las
cuales es más correcto, desde el punto de
vista constitucional, emplear los términos
de dignidad, prestigio y autoridad moral,
que son valores que merecen la protección
penal que les dispense el legislador, pero
que no son exactamente identificables con
el honor, consagrado en la Constitución
como derecho fundamental, y, por ello, en
su ponderación frente a la libertad de
expresión debe asignárseles un nivel más
débil de protección del que corresponde
atribuir al derecho al honor de las personas
públicas o de relevancia
pública» (fundamento jurídico 2.).
Con posterioridad a esta STC 107/1988, en
la que se considera el honor de una persona
jurídico-pública, la STC 51/1989 trata del
honor de una institución y la STC
121/1989 de una clase determinada del
Estado, manteniendo unas tesis
interpretativas que luego fueron matizadas
por la STC 214/1991, en una orientación
jurisprudencial que con la presente
Sentencia queremos reforzar y ampliar.
Pero sigamos. Aunque el honor «es un
valor referible a personas individualmente
consideradas», el derecho a la propia
estimación o al buen nombre o reputación
en que consiste, no es patrimonio
exclusivo de las mismas. Recuérdese, en
este sentido, la citada STC 214/1991, en la
que expresamente se ha extendido la
protección del derecho al honor a
colectivos más amplios, en este caso los
integrantes del pueblo judío que sufrieron
los horrores del nacionalsocialismo. Por
tanto, el significado personalista que el
derecho al honor tiene en la Constitución
no puede traducirse, como en el
fundamento jurídico 6. de esa Sentencia se
12
pone de manifiesto, por una imposición de
que «los ataques o lesiones al citado
derecho fundamental, para que tengan
protección constitucional, hayan de estar
necesariamente perfecta y debidamente
individualizados ad personam, pues, de ser
así, ello supondría tanto como excluir
radicalmente la protección del honor de la
totalidad de las personas jurídicas,
incluidas las de substrato personalista, y
admitir, en todos los supuestos, la
legitimidad constitucional de los ataques o
intromisiones en el honor de personas,
individualmente consideradas, por el mero
hecho de que los mismos se realicen de
forma innominada, genérica o imprecisa».
En consecuencia, dada la propia
sistemática constitucional, el significado
del derecho al honor ni puede ni debe
excluir de su ámbito de protección a las
personas jurídicas. Bien es cierto que este
derecho fundamental se encuentra en
íntima conexión originaria con la dignidad
de la persona que proclama el art. 10.1 CE
Pero ello no obsta para que
normativamente se sitúe en el contexto del
art. 18 de la CE
Resulta evidente, pues, que, a través de los
fines para los que cada persona jurídica
privada ha sido creada, puede establecerse
un ámbito de protección de su propia
identidad y en dos sentidos distintos: tanto
para proteger su identidad cuando
desarrolla sus fines como para proteger las
condiciones de ejercicio de su identidad,
bajo las que recaería el derecho al honor.
En tanto que ello es así, la persona jurídica
también puede ver lesionado su derecho al
honor a través de la divulgación de hechos
concernientes a su entidad, cuando la
difame o la haga desmerecer en la
consideración ajena (art. 7.7 LO 1/1982).
d) Extranjeros: titularidad y condiciones de ejercicio de los derechos
STC 107/1984, de 23 de noviembre
II. Fundamentos jurídicos
(…)
3. Cuando el art. 14 de la Constitución
proclama el principio de igualdad, lo hace
refiriéndose con exclusividad a «los
españoles». Son éstos quienes, de
conformidad con el texto constitucional,
«son iguales ante la Ley», y no existe
prescripción ninguna que extienda tal
igualdad a los extranjeros.
La inexistencia de declaración
constitucional que proclame la igualdad de
los extranjeros y españoles no es, sin
embargo, argumento bastante para
considerar resuelto el problema, estimando
que la desigualdad de trato entre
extranjeros y españoles resulta
constitucionalmente admisible, o incluso
que el propio planteamiento de una
cuestión de igualdad entre extranjeros y
españoles está constitucionalmente
excluido. Y no es argumento bastante
porque no es únicamente el art. 14 de la
Constitución el que debe ser contemplado,
sino que, junto a él, es preciso tener en
cuenta otros preceptos sin los que no
resulta posible determinar la posición
jurídica de los extranjeros en España.
A tenor del art. 13 de la Constitución, «los
extranjeros gozarán en España de las
libertades públicas que garantiza el
presente título en los términos que
establezcan los tratados y la Ley». Ello
supone que el disfrute de los derechos y
libertades – el término «libertades
públicas» no tiene, obviamente, un
significado restrictivo – reconocidos en el
13
Título I de la Constitución se efectuará en
la medida en que lo determinen los
tratados internacionales y la Ley interna
española, y de conformidad con las
condiciones y el contenido previsto en
tales normas, de modo que la igualdad o
desigualdad en la titularidad y ejercicio de
tales derechos y libertades dependerá, por
propia previsión constitucional, de la libre
voluntad del tratado o la Ley.
No supone, sin embargo, tal previsión que
se haya querido desconstitucionalizar la
posición jurídica de los extranjeros relativa
a los derechos y libertades públicas, pues
la Constitución no dice que los extranjeros
gozarán en España de las libertades que les
atribuyan los tratados y la Ley, sino de las
libertades «que garantiza el presente título
en los términos que establezcan los
tratados y la Ley», de modo que los
derechos y libertades reconocidos a los
extranjeros siguen siendo derechos
constitucionales y, por tanto, dotados –
dentro de su específica regulación – de la
protección constitucional, pero son todos
ellos sin excepción en cuanto a su
contenido derechos de configuración legal.
Esta configuración puede prescindir de
tomar en consideración, como dato
relevante para modular el ejercicio del
derecho, la nacionalidad o ciudadanía del
titular, produciéndose así una completa
igualdad entre españoles y extranjeros,
como la que efectivamente se da respecto
de aquellos derechos que pertenecen a la
persona en cuanto tal y no como
ciudadano, o, si se rehúye esta
terminología, ciertamente equívoca, de
aquellos que son imprescindibles para la
garantía de la dignidad humana que,
conforme al art. 10.1 de nuestra
Constitución, constituye fundamento del
orden político español. Derechos tales
como el derecho a la vida, a la integridad
física y moral, a la intimidad, la libertad
ideológica, etc., corresponden a los
extranjeros por propio mandato
constitucional, y no resulta posible un
tratamiento desigual respecto a ellos en
relación a los españoles.
Puede también, sin embargo, introducir la
nacionalidad como elemento para la
definición del supuesto de hecho al que ha
de anudarse la consecuencia jurídica
STC 115/1987, de 7 de julio
Resuelve un recurso de
inconstitucionalidad interpuesto por el
Defensor del Pueblo contra la Ley
Orgánica 7/1985 sobre derechos y
libertades de los extranjeros en España.
II. Fundamentos jurídicos
(…)
2. El Defensor del Pueblo defiende la
inconstitucionalidad del art. 7 de la Ley
Orgánica 7/1985, por vulneración del art.
21 de la Constitución, y en conexión con el
art. 16 de la misma, así como de los arts. 9,
11 y 14 del Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y de
las Libertades Fundamentales y de los arts.
2, 3, 18 y 21 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos. El art. 7 de la
Ley Orgánica 7/1985 dispone:
«Los extranjeros podrán ejercitar el
derecho de reunión, de conformidad, con
lo dispuesto en las normas que lo regulan,
siempre que se hallen legalmente en
territorio español. Para poder promover la
celebración de reuniones públicas en local
cerrado o en lugar de tránsito público, así
14
establecida, y en tal caso, como es obvio,
queda excluida a priori la aplicación del
principio de igualdad como parámetro al
que han de ajustarse en todo caso las
consecuencias jurídicas anudadas a
situaciones que sólo difieren en cuanto al
dato de la nacionalidad, aunque tal
principio haya de ser escrupulosamente
respetado en la regulación referida a todos
aquellos situados en identidad de relación
con el dato relevante.
como manifestaciones, los extranjeros
deberán tener la condición legal de
r e s i d e n t e s y s o l i c i t a r d e l ó rg a n o
competente su autorización, el cual podrá
prohibirlas si resultaran lesivas para la
seguridad nacional o los intereses
nacionales, el orden público, la salud o la
moral pública o los derechos y libertades
de los españoles».
El Defensor del Pueblo impugna sólo
parcialmente este articulo y sólo en la
medida en que su segundo inciso impone
para todos los casos la necesidad de
autorización previa para promover la
celebración de reuniones públicas o de
manifestaciones, y ello aunque la
autorización sólo pudiera ser denegada por
las razones legalmente tasadas.
El recurso parte así de la base de que el art.
21 de la Constitución reconoce también
directamente a los extranjeros el derecho
de reunión. En este punto discrepa el
Letrado del Estado, quien entiende que la
Constitución ha seguido un sistema de
equiparación no absoluto de nacionales y
extranjeros en lo que se refiere a los
derechos fundamentales y libertades
públicas, regido por el «principio del límite
mínimo», de forma que los derechos
constitucionales de los extranjeros serían
siempre de «configuración legal», podrían
sufrir limitaciones legales siendo el límite
que se impone al legislador el
reconocimiento del «estándar mínimo» que
prescriban los Tratados internacionales.
El art. 21.1 de la Constitución afirma
genéricamente que «se reconoce el derecho
de reunión pacifica y sin armas», sin
ninguna referencia a la nacionalidad del
que ejerce este derecho, a diferencia de
otros artículos contenidos en el Título I,
donde se menciona expresamente a los
«españoles», y a diferencia también de
otras Constituciones comparadas donde
este derecho expresamente se reserva a los
ciudadanos.
El precepto impugnado permite el ejercicio
del derecho de reunión, pero para el caso
de las reuniones públicas exige la necesaria
autorización del órgano competente. El
problema que se plantea no es el de si es
posible aquí esta diferencia de trato en el
ejercicio del derecho entre los extranjeros
y los españoles, sino si el legislador ha
respetado el contenido preceptivo e
imperativo que establece el art. 21.1 de la
Constitución, también para los extranjeros.
La necesidad de una autorización
administrativa previa, referida al ejercicio
del derecho de reunión, no es un requisito
puramente rituario o procedimental, sobre
todo porque nuestra Constitución ha
optado por un sistema de reconocimiento
pleno del derecho de reunión, sin
necesidad de autorización previa (art.
21.1). Esta libertad de reunión sin
autorización se constituye así en una
facultad necesaria «para que el derecho sea
reconocible como pertinente al tipo
descrito» (STC 11/1981, de 8 de abril); al
imponerse la necesidad de autorización
15
administrativa se están desnaturalizando el
derecho de reunión, consagrado en la
Constitución «sin supeditarlo a la
valoración discrecional y al acto
habilitante y de poder implícito de la
Administración» (STC 32/1982, de 16 de
junio).
Cuando ese acto habilitante es preciso en
todo caso, se condicionan hasta tal punto
las facultades que lo integran, que el
pretendido derecho muda de naturaleza y
no puede ser reconocido como tal. Las
eventuales restricciones al derecho de
reunión que se mencionan en el último
inciso del precepto pueden ser válidas por
si mismas desde la perspectiva de mera
limitación de los derechos fundamentales,
pero la tutela de otros bienes
constitucionales no puede justificar la
introducción, como paso previo al ejercicio
del derecho de reunión, de una
autorización preceptiva previa.
En consecuencia, procede declarar la
inconstitucionalidad del inciso «y solicitar
del órgano competente su autorización»,
contenido en el art. 7 de la Ley Orgánica
7/1985, de 1 de julio.
3. Se sostiene en la demanda la
inconstitucionalidad del art. 8.2 de la Ley
Orgánica 7/1985, de 1 de julio, por
vulneración de los arts. 22.4 y 14, en
relación con el art. 13.1, todos ellos del
Texto constitucional.
El art. 8.2 de la Ley Orgánica 7/1985, de 1
de julio, establece:
«El Consejo de Ministros, a propuesta del
Ministro del Interior, previo informe del de
Asuntos Exteriores, podrá acordar la
suspensión de las actividades de las
Asociaciones promovidas e integradas
mayoritariamente por extranjeros, por un
plazo no superior a seis meses, cuando
atenten gravemente contra la seguridad o
los intereses nacionales, el orden público,
la salud o la moral pública o los derechos y
libertades de los españoles».
Entiende el Defensor del Pueblo que este
precepto ignora el contenido esencial del
derecho de asociación, porque ni el art. 22
de la Constitución ni los Tratados
internacionales autorizan restricciones
diversas de las en ellos previstas,
introduciendo una alteración peyorativa y
disminuyendo el régimen de garantías
establecidas para su ejercicio, mediante la
admisión de la suspensión administrativa
de las asociaciones legalmente
constituidas.
Debe admitirse que, de acuerdo a sus
propios términos, el art. 22 de la
Constitución, en contraste con otras
Constituciones comparadas, reconoce
también directamente a los extranjeros el
derecho de asociación. En esta línea el art.
8 de la Ley Orgánica 7/1985 reconoce el
derecho de asociación de los extranjeros y
además también la aplicación a tal derecho
de las mismas normas generales aplicables
a los españoles. Al mismo tiempo y como
única especialidad relevante establece esta
posibilidad de suspensión administrativa,
pero sólo cuando concurran determinadas
circunstancias. El problema también aquí
es si el legislador ha respetado o no el
contenido preceptivo del art. 22 de la
Constitución.
El derecho de asociación reconocido en las
modernas Constituciones supone «la
superación del recelo» con que el Estado
liberal contempló el fenómeno asociativo
(STC 67/1985, de 24 de mayo), de ahí que,
en su vertiente positiva, garantice la
posibilidad de los individuos de unirse para
el logro de «todos los fines de la vida
16
humana», y de estructurarse y funcionar el
grupo así formado libre de toda indebida
interferencia estatal.
La suspensión y disolución administrativas
de las asociaciones han sido
manifestaciones tradicionales de un
sistema de fuerte control estatal, sobre
todo, el movimiento asociativo,
caracterizado en lo esencial por la
discrecionalidad y la valoración de la
acción del grupo con arreglo a criterios de
oportunidad, y no de mera y estricta
legalidad. En relación con la tradicional
actitud estatal y a efectos de determinar
hasta qué punto queda afectado el
contenido esencial del derecho de
asociación, la prohibición de disolución o
suspensión administrativa de Asociaciones
no aparece tanto, o no aparece sólo, como
norma atributiva de competencias (que
resuelve la opción entre la Administración
o los Tribunales), sino como una norma de
actuación que garantiza que sólo la Ley
puede legitimar la intervención estatal en
este área de libertad ciudadana. El que la
decisión se adopte por un órgano judicial
desde el momento inicial, y no se reduzca
a un momento posterior de control judicial
de la actividad administrativa, supone, de
forma preceptiva, una garantía adicional
muy importante, por ser la vía judicial la
más adecuada para interpretar y aplicar las
restricciones de los derechos
fundamentales.
A estas razones responde el art. 22.4 de la
Constitución, que establece que «las
asociaciones sólo podrán ser disueltas o
suspendidas en sus actividades en virtud de
resolución judicial motivada». Se establece
así una garantía del derecho de asociación
no prevista en tales términos en los
Tratados Internacionales suscritos por
España en la materia. Este mandato del art.
22.4 constituye en puridad un contenido
preceptivo del derecho de asociación que
se impone al legislador en el momento de
regular su ejercicio.
El problema así planteado es el de si el art.
13.1 de la Constitución habilita o no al
legislador a establecer una excepción para
los extranjeros de la regla contenida en el
art. 22.4 de la Constitución. El art. 13.1 de
la Constitución reconoce al legislador la
posibilidad de establecer
condicionamientos adicionales al ejercicio
de derechos fundamentales por parte de los
extranjeros, pero para ello ha de respetar,
en todo caso, las prescripciones
constitucionales, pues no se puede estimar
aquel precepto permitiendo que el
legislador configure libremente el
contenido mismo del derecho, cuando éste
ya haya venido reconocido por la
Constitución directamente a los
extranjeros, a los que es de aplicación
también el mandato contenido en el art.
22.4 de la Constitución. Una cosa es, en
efecto, autorizar diferencias de tratamiento
entre españoles y extranjeros, y otra es
entender esa autorización como una
posibilidad de legislar al respecto sin tener
en cuenta los mandatos constitucionales.
STC 236/2007, de 7 de noviembre
Resuelve recurso de inconstitucionalidad
interpuesto por el Parlamento de Navarra
contra diversos preceptos de la Ley
Orgánica 8/2000 que reforma la Ley
Orgánica 4/2000 sobre derechos y
libertades de los extranjeros en España y
su integración social.
2. [El primer argumento de carácter
general que debe ser abordado
previamente] se refiere a la libertad que el
art. 13.1 CE concede al legislador para
regular el ejercicio de las libertades
17
No cabe duda que el art. 8.2 de la Ley
Orgánica 7/1985 establece una
intervención administrativa que resulta
totalmente incompatible con la garantía al
derecho de asociación reconocida en el art.
22.4 de la Constitución también para los
extranjeros. Por ello ha de admitirse, con el
recurrente, la inconstitucionalidad del art.
8.2 de la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de
julio.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal
Constitucional, por la autoridad que le
confiere la Constitución de la Nación
española, ha decidido
1° Estimar en parte el recurso de
inconstitucionalidad y, a tal efecto:
b) Declarar inconstitucional y por
consiguiente nulo el inciso «y
solicitar del órgano competente su
autorización» del art. 7 de la Ley
Orgánica 7/1985, de 1 de julio.
c) Declarar inconstitucional y por
consiguiente nulo el art. 8.2 de la
Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio.
públicas que el título I garantiza a los
extranjeros en España, y los límites a los
que se ve sometido en el establecimiento
de diferencias respecto de los nacionales.
(…)
3. En relación con la primera cuestión,
debemos partir del dato de que nuestro
ordenamiento no desconstitucionaliza el
régimen jurídico de los extranjeros, el cual
tiene su fuente primera en el conjunto del
texto constitucional. En concreto, la
titularidad y el ejercicio de los derechos
fundamentales de los extranjeros en
España deben deducirse de los preceptos
que integran el título I, interpretados
sistemáticamente. Para su determinación
debe acudirse en primer lugar a cada uno
de los preceptos reconocedores de
derechos que se incluyen en dicho título,
dado que el problema de su titularidad y
ejercicio “depende del derecho
afectado” (STC 107/1984, de 23 de
noviembre, FJ 4). Y en segundo lugar, a la
regla contenida en el art. 13 CE, cuyo
primer apartado dispone: “Los extranjeros
gozarán en España de las libertades
públicas que garantiza el presente título en
los términos que establezcan los tratados y
la ley”, mientras el segundo apartado
establece que: “Solamente los españoles
serán titulares de los derechos reconocidos
en el artículo 23, salvo que, atendiendo a
criterios de reciprocidad, pueda
establecerse por tratado o ley para el
derecho de sufragio activo y pasivo en las
elecciones municipales”.
El art. 13 CE se refiere a los derechos y
libertades del título I, consagrando un
estatuto constitucional de los extranjeros
en España. De una parte, como señalamos
en la Sentencia citada, la expresión
“libertades públicas” utilizada en el
precepto no debe ser interpretada en
sentido restrictivo, de manera que los
extranjeros disfrutarán “no sólo de las
libertades sino también de los derechos
reconocidos en el título I de la
Constitución”. Por otra parte, como se
deduce de su dicción y de su ubicación en
el capítulo primero (“De los españoles y
los extranjeros”) del título I, este precepto
constitucional se refiere a todos los
extranjeros, por contraposición a las
personas de nacionalidad española, a pesar
de que aquéllos puedan encontrarse en
España en situaciones jurídicas diversas.
La remisión a la ley que contiene el art.
18
13.1 no supone pues una
desconstitucionalización de la posición
jurídica de los extranjeros puesto que el
legislador, aun disponiendo de un amplio
margen de libertad para concretar los
“términos” en los que aquéllos gozarán de
los derechos y libertades en España, se
encuentra sometido a límites derivados del
conjunto del título I de la Constitución, y
especialmente los contenidos en los
apartados primero y segundo del art. 10 CE
en los términos que seguidamente se
expondrán.
En efecto, el legislador al que remite el art.
13.1 CE no goza de igual libertad para
regular la titularidad y el ejercicio de los
distintos derechos del título I, pues aquélla
depende del concreto derecho afectado.
Como ha quedado dicho, una
interpretación sistemática del repetido
precepto constitucional impide sostener
que los extranjeros gozarán en España sólo
de los derechos y libertades que
establezcan los tratados y el legislador
(SSTC 107/1984, de 23 de noviembre, FJ
3; 99/1985, de 30 de septiembre, FJ 2),
dejando en manos de éste la potestad de
decidir qué derechos del título I les pueden
corresponder y cuáles no. Por otra parte,
existen en ese título derechos cuya
titularidad se reserva en exclusiva a los
españoles (los reconocidos en el art. 23
CE, con la salvedad que contiene),
prohibiendo la misma Constitución (art.
13.2 CE) que el legislador los extienda a
los extranjeros.
En cuanto a lo primero, nuestra
jurisprudencia ha reiterado que existen
derechos del título I que “corresponden a
los extranjeros por propio mandato
constitucional, y no resulta posible un
tratamiento desigual respecto de los
españoles” (STC 107/1984, FJ 3) puesto
que gozan de ellos “en condiciones
plenamente equiparables [a los españoles]”
(STC 95/2000, de 10 de abril, FJ 3). Estos
derechos son los que “pertenecen a la
persona en cuanto tal y no como
ciudadanos, o dicho de otro modo, se trata
de derechos que son imprescindibles para
la garantía de la dignidad humana que
conforme al art. 10.1 de nuestra
Constitución es el fundamento del orden
político español” (SSTC 107/1984, de 23
de noviembre, FJ 3; 99/1985, de 30 de
septiembre, FJ 2; y 130/1995, de 11 de
septiembre, FJ 2). También nos hemos
referido a ellos como derechos “inherentes
a la dignidad de la persona humana” (STC
91/2000, de 30 de marzo, FJ 7). En esta
situación se encontrarían el derecho a la
vida, a la integridad física y moral, a la
intimidad, la libertad ideológica (STC
107/1984, FJ 3), pero también el derecho a
la tutela judicial efectiva (STC 99/1985, FJ
2) y el derecho instrumental a la asistencia
jurídica gratuita (STC 95/2003, de 22 de
mayo, FJ 4), el derecho a la libertad y a la
seguridad (STC 144/1990, de 26 de
septiembre, FJ 5), y el derecho a no ser
discriminado por razón de nacimiento,
raza, sexo, religión o cualquier otra
condición o circunstancia personal o social
(STC 137/2000, de 29 de mayo, FJ 1).
Todos ellos han sido reconocidos
expresamente por este Tribunal como
pertenecientes a las personas en cuanto tal,
pero no constituyen una lista cerrada y
exhaustiva.
La aplicación del criterio fijado en su día
por este Tribunal para determinar si un
concreto derecho pertenece o no a este
grupo ofrece algunas dificultades por
cuanto todos los derechos fundamentales,
por su misma naturaleza, están vinculados
a la dignidad humana. Pero como se dirá
seguidamente, la dignidad de la persona,
como “fundamento del orden político y la
paz social” (art. 10.1 CE), obliga a
19
reconocer a cualquier persona,
independientemente de la situación en que
se encuentre, aquellos derechos o
contenidos de los mismos imprescindibles
para garantizarla, erigiéndose así la
dignidad en un mínimo invulnerable que
por imperativo constitucional se impone a
todos los poderes, incluido el legislador.
Ello no implica cerrar el paso a las diversas
opciones o variantes políticas que caben
dentro de la Constitución, entendida como
“marco de coincidencias” (STC 11/1981,
de 8 de abril, FJ 7) que permite distintas
legislaciones en materia de extranjería.
Ahora bien, el juicio de constitucionalidad
que debemos realizar en el presente
proceso no consiste en examinar si en el
marco constitucional cabrían otras
opciones en materia de extranjería distintas
a la adoptada por la Ley Orgánica 8/2000,
de 22 de diciembre, sino en determinar si
los preceptos de esa Ley sometidos a
nuestro enjuiciamiento han excedido o no
los límites impuestos por la Constitución.
A tales efectos, resulta decisivo el grado de
conexión con la dignidad humana que
mantiene un concreto derecho dado que el
legislador goza de una limitada libertad de
configuración al regular los derechos
“imprescindibles para la garantía de la
dignidad humana”. Y ello porque al
legislar sobre ellos no podrá modular o
atemperar su contenido (STC 99/1985, de
30 de septiembre, FJ 2) ni por supuesto
negar su ejercicio a los extranjeros,
cualquiera que sea su situación, ya que se
trata de derechos “que pertenecen a la
persona en cuanto tal y no como
ciudadano”.
Dada su trascendencia para el presente
recurso, debemos detenernos en estos
derechos, pues el Parlamento de Navarra
alega que algunos de los regulados en los
preceptos impugnados derivan
directamente de la garantía de la dignidad
humana, fundamento del orden político y
la paz social (art. 10.1 CE). En este punto
cabe recordar lo declarado en la ya citada
STC 91/2000, de 30 de marzo: “proyectada
sobre los derechos individuales, la regla
del art. 10.1 CE implica que, en cuanto
‘valor espiritual y moral inherente a la
persona’ (STC 53/1985, de 11 de abril, FJ
8) la dignidad ha de permanecer inalterada
cualquiera que sea la situación en que la
persona se encuentre ... constituyendo, en
consecuencia un mínimum invulnerable
que todo estatuto jurídico debe
asegurar” [STC 120/1990, de 27 de junio,
FJ 4; también STC 57/1994, de 28 de
febrero, FJ 3 a)]. De modo que la
Constitución española salvaguarda
absolutamente aquellos derechos y
aquellos contenidos de los derechos ‘que
pertenecen a la persona en cuanto tal y no
como ciudadano o, dicho de otro modo ...
aquéllos que son imprescindibles para la
garantía de la dignidad humana’ (STC
242/1994, de 20 de julio, FJ 4; en el mismo
sentido, SSTC 107/1984, de 23 de
noviembre, FJ 2, y 99/1985, de 30 de
septiembre, FJ 2)” (FJ 7).
En esa misma resolución, el Tribunal
indicó algunas pautas para identificar
cuáles son esos derechos y esos contenidos
de derecho que la Constitución “proyecta
universalmente”, señalando que “hemos de
partir, en cada caso, del tipo abstracto de
derecho y de los intereses que básicamente
protege (es decir, de su contenido esencial,
tal y como lo definimos en las SSTC
11/1981, de 8 de abril, 101/1991, de 13 de
mayo y ATC 334/1991, de 29 de octubre)
para precisar si, y en qué medida, son
inherentes a la dignidad de la persona
humana concebida como un sujeto de
derecho, es decir, como miembro libre y
responsable de una comunidad jurídica que
merezca ese nombre y no como mero
20
objeto del ejercicio de los poderes
públicos” (FJ 7).
Y precisando aún más, el Tribunal declaró
que en este proceso de determinación de
tales derechos revisten especial relevancia
“la Declaración universal de derechos
humanos y los demás tratados y acuerdos
internacionales sobre las mismas materias
ratificados por España, a los que el art.
10.2 CE remite como criterio interpretativo
de los derechos fundamentales. Esa
decisión del constituyente expresa el
reconocimiento de nuestra coincidencia
con el ámbito de valores e intereses que
dichos instrumentos protegen, así como
nuestra voluntad como Nación de
incorporarnos a un orden jurídico
internacional que propugna la defensa y
protección de los derechos humanos como
base fundamental de la organización del
Estado” (STC 91/2000, de 30 de marzo, FJ
7).
De lo expuesto hasta aquí se concluye que
la dignidad de la persona, que encabeza el
título I de la Constitución (art. 10.1 CE),
constituye un primer límite a la libertad del
legislador a la hora de regular ex art. 13
CE los derechos y libertades de los
extranjeros en España. El grado de
conexión de un concreto derecho con la
dignidad debe determinarse a partir de su
contenido y naturaleza, los cuales permiten
a su vez precisar en qué medida es
imprescindible para la dignidad de la
persona concebida como un sujeto de
derecho, siguiendo para ello la Declaración
universal de derechos humanos y los
tratados y acuerdos internacionales a los
que remite el art. 10.2 CE.
4. El legislador contemplado en el art. 13
CE se encuentra asimismo limitado al
regular aquellos derechos que, según
hemos declarado, “la Constitución
reconoce directamente a los
extranjeros” (STC 115/1987, de 7 de julio,
FJ 2), refiriéndonos en concreto a los
derechos de reunión y asociación. Ello
implica, de entrada, que el legislador no
puede negar tales derechos a los
extranjeros, aunque sí puede establecer
“condicionamientos adicionales” respecto
a su ejercicio por parte de aquéllos, si bien
“ha de respetar, en todo caso, las
prescripciones constitucionales, pues no
puede estimarse aquel precepto [art. 13.1
CE] permitiendo que el legislador
configure libremente el contenido mismo
del derecho, cuando éste haya venido
reconocido por la Constitución
directamente a los extranjeros ... Una cosa
es, en efecto, autorizar diferencias de
tratamiento entre españoles y extranjeros, y
otra entender esa autorización como una
posibilidad de legislar al respecto sin tener
en cuenta los mandatos
constitucionales” (STC 115/1987, FJ 3).
En tales casos, como se dice en la misma
resolución, el mandato contenido en el
precepto constitucional “constituye en
puridad un contenido preceptivo del
derecho [de asociación] que se impone al
legislador en el momento de regular su
ejercicio” por parte de los extranjeros. Para
la identificación de estos derechos
reconocidos ex constitutione a los
extranjeros debe tenerse especialmente en
cuenta, entre otros criterios, la dicción de
los preceptos del título I reconocedores de
derechos, a los que remite el art. 13.1 CE,
pues en ellos se hace normalmente
referencia a sus titulares utilizando
distintas expresiones (“todos, “todas las
personas”, “los españoles”, “nadie”, “los
ciudadanos”) o también fórmulas
impersonales (“se reconoce”, “se
garantiza”).
El legislador goza, en cambio, de mayor
libertad al regular los “derechos de los que
21
serán titulares los extranjeros en la medida
y condiciones que se establezcan en los
Tratados y las Leyes” (STC 107/1984, de
23 de noviembre, FJ 4), o dicho de otro
modo, de aquellos derechos que no son
atribuidos directamente por la Constitución
a los extranjeros pero que el legislador
puede extender a los no nacionales
“aunque no sea necesariamente en
idénticos términos que los
españoles” (STC 94/1993, de 22 de marzo,
FJ 3). El art. 13.1 CE no dice, en efecto,
que los extranjeros dispongan de los
mismos derechos que los españoles, siendo
precisamente ese precepto el que “en
nuestra Constitución establece los límites
subjetivos determinantes de la extensión de
la titularidad de los derechos
fundamentales a los no
nacionales” [Declaración del Tribunal
Constitucional 1/1992, de 1 de julio, FJ 3
b)]. Se trata de derechos de los cuales los
extranjeros gozarán “en España”,
“presupuesto de la extensión de derechos
que lleva a cabo [el art. 13.1 CE]” (STC
72/2005, de 4 de abril, FJ 6). Al regular
tales derechos la libertad del legislador es
más amplia ya que puede modular las
condiciones de ejercicio “en función de la
nacionalidad de las personas,
introduciendo tratamientos desiguales
entre españoles y extranjeros”, si bien
aquella libertad “no es en modo alguno
absoluta” (STC 94/1993, de 22 de marzo,
FJ 3).
Efectivamente, el art. 13 CE autoriza al
legislador a establecer “restricciones y
limitaciones” a tales derechos, pero esta
posibilidad no es incondicionada por
cuanto no podrá afectar a aquellos
derechos que “son imprescindibles para la
garantía de la dignidad de la humana que,
conforme al art. 10.1 CE, constituye
fundamento del orden político español”, ni
“adicionalmente, al contenido delimitado
para el derecho por la Constitución o los
tratados internacionales suscritos por
España” (STC 242/1994, de 20 de julio, FJ
4). De nuestra jurisprudencia se deduce
que éste sería el régimen jurídico de
derechos tales como el derecho al trabajo
(STC 107/1984, de 23 de noviembre, FJ 4),
el derecho a la salud (STC 95/2000, de 10
de abril, FJ 3), el derecho a percibir una
prestación de desempleo (STC 130/1995,
de 11 de septiembre, FJ 2), y también con
matizaciones el derecho de residencia y
desplazamiento en España (SSTC 94/1993,
de 22 de marzo, FJ 3; 242/1994, de 20 de
julio, FJ 4; 24/2000, de 31 de enero, FJ 4).
A lo anterior debería aún añadirse que la
libertad del legislador se ve asimismo
restringida por cuanto las condiciones de
ejercicio que establezca respecto de los
derechos y libertades de los extranjeros en
España sólo serán constitucionalmente
válidas si, respetando su contenido esencial
(art. 53.1 CE), se dirigen a preservar otros
derechos, bienes o intereses
constitucionalmente protegidos y guardan
adecuada proporcionalidad con la finalidad
perseguida.
De todo ello no se concluye que el
legislador no esté facultado ex art. 13.1 CE
para configurar las condiciones de ejercicio
de determinados derechos por parte de los
extranjeros, teniendo en cuenta la
diversidad de estatus jurídico que existe
entre los que no gozan de la condición de
españoles, como ha hecho la Ley Orgánica
14/2003, de 20 de noviembre, en relación
con los nacionales de los Estados
miembros de la Unión Europea (añadiendo
un nuevo apartado al art. 1 de la Ley
Orgánica 4/2000). En concreto, como ya se
ha avanzado, el legislador puede tomar en
consideración el dato de su situación legal
y administrativa en España, y exigir a los
extranjeros la autorización de su estancia o
22
residencia como presupuesto para el
ejercicio de algunos derechos
constitucionales que por su propia
naturaleza hacen imprescindible el
cumplimiento de los requisitos que la
misma ley establece para entrar y
permanecer en territorio español. Esta
opción no es constitucionalmente
ilegítima, como ya ha sido puesto de
manifiesto por diversas decisiones de este
Tribunal. Así, en la repetida STC
107/1984, de 23 de noviembre, admitimos
que “una legislación que exige el requisito
administrativo de la autorización de
residencia para reconocer la capacidad de
celebrar válidamente un contrato de trabajo
no se opone a la Constitución” (FJ 4). Y en
la STC 242/1994, de 20 de julio,
consideramos que la expulsión podía llegar
a ser “una medida restrictiva de los
derechos de los extranjeros que se
encuentran residiendo legítimamente en
España” (FJ 4). Por otra parte, la STC
94/1993, de 22 de marzo, señaló que el art.
19 CE reconoce la libertad de circulación
“a los extranjeros que se hallan legalmente
en nuestro territorio” (FJ 4), invocando los
arts. 12 y 13 del Pacto internacional de
derechos civiles y políticos de 1966.
Finalmente, en la STC 95/2000, de 10 de
abril, se debatió si la demandante cumplía
la condición exigida a los extranjeros por
el art. 1.2 de la Ley 14/1986, de 25 de
abril, general de sanidad para poder
acceder al derecho a la protección de la
salud y a la atención sanitaria, a saber,
“que tengan establecida su residencia en el
territorio nacional”, sin discutir la
constitucionalidad de tal requisito.
Ahora bien, dicha opción está sometida a
los límites constitucionales señalados
puesto que el incumplimiento de los
requisitos de estancia o residencia en
España por parte de los extranjeros no
permite al legislador privarles de los
derechos que les corresponden
constitucionalmente en su condición de
persona, con independencia de su situación
administrativa. El incumplimiento de
aquellos requisitos legales impide a los
extranjeros el ejercicio de determinados
derechos o contenidos de los mismos que
por su propia naturaleza son incompatibles
con la situación de irregularidad, pero no
por ello los extranjeros que carecen de la
correspondiente autorización de estancia o
residencia en España están desposeídos de
cualquier derecho mientras se hallan en
dicha situación en España.
Así pues, en relación con el primer
argumento general del presente recurso
debemos afirmar que el art. 13.1 CE
concede al legislador una notable libertad
para regular los derechos de los extranjeros
en España, pudiendo establecer
determinadas condiciones para su
23
ejercicio. Sin embargo, una regulación de
este tenor deberá tener en cuenta, en
primer lugar, el grado de conexión de los
concretos derechos con la garantía de la
dignidad humana, según los criterios
expuestos; en segundo lugar, el contenido
preceptivo del derecho, cuando éste venga
reconocido a los extranjeros directamente
por la Constitución; en tercer lugar, y en
todo caso, el contenido delimitado para el
derecho por la Constitución y los tratados
internacionales. Por último, las
condiciones de ejercicio establecidas por la
Ley deberán dirigirse a preservar otros
derechos, bienes o intereses
constitucionalmente protegidos, y guardar
adecuada proporcionalidad con la finalidad
perseguida.
(…)