Revista Análisis Tributario

Año 5 N°5 octubre 2021

Autoridad de Impugnación Tributaria (AIT)

Directora Ejecutiva General

Katia Mariana Rivera Gonzales

ISSN: 2518-8917
Depósito Legal: 1234567890

Diseño y Diagramación
Jorge Olmos Durán

Impresión:
Duo JL Imprenta

La Paz - Bolivia
ÍNDICE

PRESENTACIÓN........................................................................................................................................................................................................................................ 7

CÓDIGO QR...................................................................................................................................................................................................................................................... 9

1. JOSÉ ARMANDO GARAVITO CASTILLO – (BANDERA DE LA CAN)

APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 53 DE LA RESOLUCIÓN N° 1684
DE LA SECRETARÍA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA......................................................................................11

2. JESUS SANCHEZ ORO - PERÚ

PROCEDIMIENTO PARA LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 53
DE LA RESOLUCIÓN N° 1684 DE LA CAN EN EL PERÚ.......................................................................................................21

3. JUSTO TEOBALDO RIVADENEIRA CALDERÓN – ECUADOR

ARTÍCULO 53 DE LA RESOLUCIÓN 1684 DE LA CAN
“DUDAS SOBRE LA VERACIDAD O EXACTITUD DEL VALOR
DECLARADO Y SOBRE LOS DOCUMENTOS PROBATORIOS”...................................................................................31

4. JACQUELINE VILLEGAS – BOLIVIA

APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 53 DE LA
RESOLUCIÓN N° 1684 DE LA CAN EN BOLIVIA............................................................................................................................37

5. VLADIMIR TERÁN GUTIÉRREZ – BOLIVIA

APLICACIÓN DE LAS TIC PARA
LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA...........................................................................................................................................................59

6. CARLOS MARÍA FOLCO – ARGENTINA

“E-JUSTICIA: EL COMPLEJO CAMINO HACIA SU
NECESARIA CONSOLIDACIÓN EN AMÉRICA LATINA”.........................................................................................................67
7. MANUEL LUCIANO HALLIVIS PELAYO – MÉXICO
APLICACIÓN DE LATECNOLOGÍA EN EL JUICIO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN MÉXICO.............................................................................................................................79

8. VICTOR HUGO MORALES MARTÍNEZ – BOLIVIA

MEDIDAS TRIBUTARIAS PARA LA RECUPERACIÓN ECONÓMICA:
EL IMPUESTO A LAS GRANDES FORTUNAS (IGF) Y EL
REINTREGRO DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (RE-IVA)...............................................................................97

9. ALBERTO DANIEL BARREIX CAJIGAS – URUGUAY

PROPUESTAS PARA LA TERAPIA
TRIBUTARIA EN LA POSPANDEMIA...................................................................................................................................................... 129

10. JORGE LUIS PICÓN GONZALES – PERÚ

REACTIVACIÓN ECONÓMICA PERÚ-BOLIVIA............................................................................................................................. 171

11. BRUNO ALFREDO BELMONTE FAGALDE – BOLIVIA

TRIBUTACIÓN ANTE LA CRISIS................................................................................................................................................................... 185
PRESENTACIÓN
XIII JORNADAS BOLIVIANAS DE DERECHO TRIBUTARIO
MODALIDAD VIRTUAL

L
a Autoridad de Impugnación Tributaria (AIT), desde su creación y en su condición de entidad
especializada en Justicia Tributaria, ha asumido una responsabilidad y un desafío muy
importante, establecer espacios de intercambio de conocimientos, para la construcción de
doctrina tributaria y de esa forma contribuir al fortalecimiento de la cultura tributaria en el Estado
Plurinacional de Bolivia.

Desde la promulgación del nuevo texto constitucional del Estado, en febrero de 2009, la justicia
boliviana tiene el gran reto de una profunda transformación, no sólo en el ámbito de la justicia
ordinaria sino también, en el de la justicia tributaria.

Por ese motivo la AIT, ha decidido llevar adelante desde la gestión 2008 y de forma anual, las
Jornadas Bolivianas de Derecho Tributario con el propósito de fortalecer la cultura tributaria en el
país y generar un debate académico sobre aspectos esenciales en materia del derecho tributario y
el sistema impositivo nacional y de otros estados.

En este marco, la AIT lleva adelante la ejecución de las Jornadas Bolivianas de Derecho Tributario
que para este 2021 alcanzan su versión número XIII y de manera virtual en colaboración con la
Escuela de Gestión Pública (EGPP), demostrando la relevancia nacional e internacional de este
evento.

El eje temático de las XIII Jornadas abarcará contenidos de la aplicación del artículo 53 de la
resolución N°1684 de la Comunidad Andina de Naciones, además de la aplicación de las TIC para la
administración de justicia, entre otros temas de materia tributaria.

En pleno 2021 las exposiciones están a cargo de José Armando Garavito, Jesús Sánchez Oro, Daniel
Irwin Yacolca Estares y Jorge Luis Picón Gonzales de Perú. Asimismo, participaron Carlos María
Folco de Argentina, Alberto Daniel Barreix Cajias de Uruguay, Justo Teobaldo Rivadeneira Calderón
de Ecuador, Manuel Luciano Hallvis Pelayo de México y Gaspar Maldonado de Panamá. Finalmente,
los bolivianos fueron Vladimir Terán Gutierrez, Victor Hugo Morales Martinez y Jacqueline Villegas.

En consecuencia, en el marco de las XIII Jornadas Bolivianas de Derecho Tributario, presentamos

la revista de Análisis Tributario N° 5, misma que se consolidad como una herramienta de consulta
y análisis en el ámbito de derecho tributario.

Dra. Katia Mariana Rivera Gonzales

Directora Ejecutiva General 7
Autoridad de Impugnación Tributaria
ESCANEA EL CÓDIGO QR Y ACCEDE A TODA
LA INFORMACIÓN DE LAS XIII JORNADAS
BOLIVIANAS DE DERECHO TRIBUTARIO.

9
 APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 53
DE LA RESOLUCIÓN N° 1684
DE LA SECRETARÍA GENERAL
DE LA COMUNIDAD ANDINA
JOSÉ ARMANDO GARAVITO CASTILLO – (CAN)

1. INTRODUCCIÓN
El valor de las mercancías declarado por el importador, es la base para el establecimiento del valor
en aduanas en aplicación de las normas de valoración comunitaria. Esta correcta determinación del
valor, determina una adecuada aplicación de los derechos e impuestos a pagar.

En la normativa comunitaria, se dispone que el valor de transacción de las mercancías importadas

es la primera base para la determinación del valor y su aplicación debe privilegiarse.

En los casos en que no exista valor de transacción o en que el valor de transacción no sea aceptable
como valor en aduana, la normativa comunitaria, establece los métodos secundarios de valoración
en aduana, que habrán de aplicarse en el orden previsto.

Por tal motivo es fundamental que el importador presente toda la documentación pertinente al
momento del ingreso de las mercaderías, o cuando sea solicitada por la Administración Aduanera
que acrediten que el valor declarado corresponde al valor de transacción.

Corresponde a las Administraciones Aduaneras analizar que la documentación presentada por los
importadores o sus representantes, sea la correcta.

De existir dudas sobre la veracidad o exactitud del valor en aduanas, así como de la documentación
presentada, corresponde a las Administraciones Aduaneras la aplicación de la normatividad
comunitaria, señalada en la Decisión N° 571 “Valor en Aduanas de las Mercancías Importadas” y
Resolución 1684 “Actualización del Reglamento Comunitario de la Decisión 571- Valor en Aduana
de las Mercancías Importadas”

Es desde esta perspectiva que, en esta ponencia, se analizará el artículo 53 de la Resolución N°

1684, referido a las dudas sobre la veracidad o exactitud del valor declarado y sobre los documentos 11
probatorios.
 2. DESARROLLO
Para analizar el tema planteado se procederá a analizar la Decisión N° 571 “Valor en Aduanas de
las Mercancías Importadas” y la Resolución 1684 “Actualización del Reglamento Comunitario de la
Decisión 571- Valor en Aduana de las Mercancías Importadas”.

2.1 Decisión 571 “Valor en Aduanas de las Mercancías Importadas”

2.1.1 Se examinará en primer lugar lo dispuesto en los artículos 3, 4, 13, 14 y 15 1

El artículo 3 indica los métodos de valoración y el orden en el cual deben ser aplicados por las
Administraciones Aduaneras, al momento de determinar el valor de las mercancías importadas.

El artículo 4 dispone que el valor de transacción de las mercancías importadas, es la primera base
para la determinación del valor y su aplicación debe privilegiarse

Asimismo, el artículo 13 dispone que quien elabora la Declaración Andina del Valor-DAV es el
responsable de la presentación y suministro de toda información o documento necesario para
determinar el valor en aduana.

De igual modo se manifiesta que las Administraciones Aduaneras de los Países Miembros, están
facultados para realizar los controles e investigaciones necesarios, a efectos de garantizar que los
valores en aduana declarados sean correctos, así lo señala el artículo 14.

Estos controles pueden ser previos, durante el despacho o posteriores, con la finalidad de determinar
la correcta valoración de las mercancías importadas, tal como lo dispone el artículo 15.

1 Artículo 3.- Métodos para determinar el valor en aduana.

De conformidad con lo establecido por el Acuerdo sobre Valoración de la OMC, los métodos para determinar el valor en aduana o base imponible para la
percepción de los derechos e impuestos a la importación, son los siguientes:

1. Primer Método : Valor de Transacción de las mercancías importadas

2. Segundo Método : Valor de Transacción de mercancías idénticas
3. Tercer Método : Valor de Transacción de mercancías similares
4. Cuarto Método : Método del Valor Deductivo
5. Quinto Método : Método del Valor Reconstruido
6. Sexto Método : Método del “Último Recurso”

Artículo 4.- Orden de aplicación de los métodos

Según lo dispuesto en la Nota General del Anexo I del Acuerdo sobre Valoración de la OMC, los métodos señalados en el artículo anterior deben aplicarse
en el orden allí indicado.

El valor de transacción de las mercancías importadas es la primera base para la determinación del valor en aduana y su aplicación debe privilegiarse siem-
pre que se cumplan los requisitos para ello.
(…)

Artículo 13.- Responsabilidades.

De acuerdo a lo establecido en el artículo 11 de la presente Decisión, quien elabora y firma la Declaración Andina del Valor será responsable de:

a) La veracidad, exactitud, e integridad de los elementos que figuren en la declaración del valor;
b) La autenticidad de los documentos presentados en apoyo de estos elementos; y,
c) La presentación y suministro de toda información o documento adicionales necesarios para determinar el valor en aduana de las mercancías.

La infracción de lo dispuesto en este artículo será considerada como una falta administrativa sin perjuicio de lo que al efecto dispongan las disposiciones
comunitarias y nacionales sobre control y fraude aduanero

Artículo 14.- Facultad de las Aduanas de los Países Miembros de la Comunidad Andina.
Según lo establecido en el Artículo 17 del Acuerdo sobre Valoración de la OMC, considerado de manera conjunta con lo establecido en el párrafo 6 del
Anexo III del mismo, las Administraciones Aduaneras de los Países Miembros de la Comunidad Andina, tienen el derecho de llevar a cabo los controles e
investigaciones necesarios, a efectos de garantizar que los valores en aduana declarados como base imponible, sean los correctos y estén determinados
de conformidad con las condiciones y requisitos del Acuerdo sobre Valoración de la OMC.

Artículo 15.- Control del Valor en Aduana.

12 Teniendo en cuenta lo señalado en el artículo anterior, las Administraciones Aduaneras asumirán la responsabilidad general de la valoración, la que com-
prende, además de los controles previos y durante el despacho, las comprobaciones, controles, estudios e investigaciones efectuados después de la
importación, con el objeto de garantizar la correcta valoración de las mercancías importadas.
 2.1.2 Igualmente, se deben tener en cuenta lo indicado en el artículo 16, 17, 182
Toda persona que participa directa o indirectamente en la importación de las mercancías sujetas
a valoración, tiene la obligación de suministrar la información que haya sido solicitada por la
Autoridad Aduanera, tal como lo señala el artículo 16.

De otro lado el artículo 17, nos indica que cuando la Administración Aduanera, tenga motivos para
dudar del valor declarado, solicitará explicaciones escritas que demuestren que el valor declarado
es el realmente pagado por las mercancías importadas, de no haber respuesta del importador o las
pruebas no son idóneas, el valor de las mercancías importadas no se determinará por el Método
del Valor de Transacción.

Es preciso indicar que la carga de la prueba le corresponde al importador o comprador de la

mercancía, según lo estipulado el artículo 18.

En tal sentido del análisis de los artículos 3, 13, 14, 15, 16, 17 y 18 de la Decisión 571, se desprende
que las Administraciones Aduaneras tienen facultades expresas para valorar las mercancías,
solicitar información, dudar del valor declarado y que las pruebas deben ser presentadas por el
importador.

Es decir, la Duda Razonable empieza cuando la Administración Aduanera tiene incertidumbre sobre
la declaración presentada por el importador o declarante y es a través de este mecanismo que la
Administración Aduanera consigue la información adicional que le pueda permitir determinar la
aplicación o el descarte del primer método de valoración.

En tal sentido, lo dispuesto por la Decisión 571 es claro al indicar que la Administración Aduanera
puede solicitar explicaciones para demostrar que el valor declarado es el realmente pagado, y si en
caso no hay respuesta del importador o las pruebas no son las idóneas, no se aplicará el Método
del Valor de Transacción y se aplicarán de forma progresiva los métodos secundarios de valoración.

Se debe tener presente que las consultas o pedidos de información que realiza la Administración
Aduanera, las puede ejercer, previo, durante o posterior al despacho, esto en función a su potestad
de control a que se hace mención en el artículo 15 de la mencionada Decisión

2 Artículo 16.- Obligación de suministrar información.

Cualquier persona directa o indirectamente relacionada con las operaciones de im¬portación de las mercancías de que se trate o con las operaciones pos-
teriores relativas a las mismas mercancías, así como cualquier persona que haya actuado ante la Aduana en relación con la declaración en aduana de las
mercancías y la declaración del valor, a quien la autoridad aduanera le haya solicitado información o pruebas a efectos de la valoración aduanera, tendrá la
obligación de suministrarlas oportunamente, en la forma y en los términos que se establezcan en la legislación nacional

Artículo 17.- Dudas sobre la veracidad o exactitud del valor declarado.

Cuando le haya sido presentada una declaración y la Administración de Aduana tenga motivos para dudar de la veracidad o exactitud del valor declarado
o de los datos o documentos presentados como prueba de esa declaración, la Administración de Aduanas solicitará a los importadores explicaciones es-
critas, documentos y pruebas complementarios, que demuestren que el valor declarado representa la cantidad total realmente pagada o por pagar por las
mercancías importadas, ajustada de conformidad con las disposiciones del artículo 8 del Acuerdo sobre Valoración de la OMC.

El valor en aduana de las mercancías importadas no se determinará en aplicación del método del Valor de Transacción, por falta de respuesta del importador
a estos requerimientos o cuando las pruebas aportadas no sean idóneas o suficientes para demostrar la veracidad o exactitud del valor en la forma antes
prevista.

Artículo 18.- Carga de la prueba.

En la determinación del valor en aduana, así como en las comprobaciones e investigaciones que emprendan las Administraciones Aduaneras de los Países
Miembros de la Comunidad Andina, en relación con la valoración, la carga de la prueba le corresponderá, en principio, al importador o comprador de la
mercancía.
13
Cuando el importador y el comprador no sean la misma persona, la carga de la prueba corresponderá tanto al importador como al comprador de la mercan-
cía importada; y cuando el importador o comprador sea una persona jurídica a su representante legal y al autorizado para hacerlo en su nombre
 2.1.3 Decisión 778 “Régimen Andino sobre Control Aduanero” y Decisión 848
“Actualización de la Armonización de Regímenes Aduaneros”
Asimismo, se tienen facultades que le son otorgadas en los artículos 4, 7 y 14 Decisión 7783 “Régimen
Andino sobre Control Aduanero”, que facultan a la Administración Aduanera para realizar el control
aduanero necesario y solicitar información de las operaciones de comercio exterior, señalando
además las fases del control aduanero: anterior o previo, durante el despacho y posterior.

Der igual modo, está potestad de control aduanero está prevista en los artículos, 2 y 34 de la
Decisión 8484 “Actualización de la Armonización de Regímenes Aduaneros”, donde se dispone que,
para lograr asegurar el cumplimiento de la legislación aduanera, las Administraciones Aduaneras
ejercerán el control previsto en la normativa comunitaria.

2.1.4 Anexo del “Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VII del Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994” y Anexo III
Es de resaltar que, en la Decisión 571 se indica textualmente en su artículo 1, que los Países
Miembros de la Comunidad Andina se regirán por lo dispuesto en el texto del “Acuerdo relativo a
la Aplicación del Artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994”.

Por tal motivo, debemos analizar lo manifestado en los Anexos de la Decisión 571: los Artículos
11 y 17 de Normas de Valoración en Aduanas del Anexo del “Acuerdo Relativo a la Aplicación del
Artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994” y el numeral 6
del Anexo III.

3 Decisión 778 “Régimen Andino sobre Control Aduanero”

Artículo 4.- Las autoridades aduaneras de cada País Miembro tendrán las siguientes facultades de investigación y control, independientemente de aquellas
establecidas en sus legislaciones nacionales:

a) Realizar las investigaciones necesarias para asegurar el cumplimiento de la legislación aduanera o de cualesquiera otras disposiciones cuya aplicación
o ejecución es de competencia o responsabilidad de las aduanas.
b) Solicitar a todas las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, importadores, exportadores, declarantes, transportadores y demás auxiliares
de la función aduanera, información de su domicilio y sus operaciones económicas y de comercio exterior, con el fin de garantizar los estudios y cruces
de información necesarios para la fiscalización y el control de las operaciones aduaneras. Asimismo, las entidades públicas, financieras o privadas que
posean información de interés para los procesos de investigación y control de la Administración Aduanera, deberán reportar la información que se les
solicite.
(…)

Artículo 7.- El control aduanero podrá realizarse en las fases siguientes:

a) Control anterior o previo: el ejercido por la Administración Aduanera antes de la admisión de la declaración aduanera de mercancías.
b) Control durante el despacho: el ejercido desde el momento de la admisión de la declaración por la aduana y hasta el momento del levante o embarque
de las mercancías.
c) Control posterior: el ejercido a partir del levante o del embarque de las mercancías despachadas para un determinado régimen aduanero.

Artículo 14.- Una vez autorizado el levante o el embarque de las mercancías y con el objeto de garantizar la exactitud y veracidad de los datos contenidos
en la declaración, las autoridades aduaneras podrán proceder al control posterior de:

a) Mercancías, documentos y demás datos relativos a las operaciones de importación, exportación o tránsito aduanero de las mercancías de que se trate;
b) Documentos y datos relativos a las operaciones comerciales posteriores o anteriores vinculadas a la importación, exportación o tránsito aduanero de las
mercancías de que se trate, incluyendo el Documento Único Aduanero (DUA) y la Declaración Andina del Valor (DAV);

4 Decisión 848 “Actualización de la Armonización de Regímenes Aduaneros”

Artículo 2.- Definiciones:

CONTROL ADUANERO. - Es el conjunto de medidas adoptadas por la Administración Aduanera con el objeto de asegurar el cumplimiento de la legislación
aduanera, o de cualesquiera otras disposiciones cuya aplicación o ejecución es de competencia o responsabilidad de las aduanas
POTESTAD ADUANERA. - El conjunto de facultades y atribuciones que tiene la Administración Aduanera para controlar el ingreso, permanencia, traslado y
salida de mercancías, unidades de carga y medios de transporte, hacia y desde el territorio aduanero nacional y para hacer cumplir las disposiciones legales
y reglamentarias que conforman todo el ordenamiento jurídico aduanero.

Artículo 34.- Del control aduanero

14 Las autoridades aduaneras, con el objeto de asegurar el cumplimiento de la legislación aduanera, ejercerán las medidas de control previstas en las normas
comunitarias y nacionales aplicables al ingreso, permanencia, traslado, almacenamiento y salida de mercancías, de las unidades de carga y de los medios
de transporte hacia y desde el territorio aduanero comunitario.
 El Artículo 115 de las Normas de Valoración en Aduanas mencionada, se dispone que, en relación a
la determinación del valor en aduana, se debe reconocer al importador un derecho de recurso sin
penalización ante la Administración Aduanera y ante una autoridad judicial y se notificará el fallo
las razones del mismo.

Asimismo, el Artículo 176 de las mismas Normas de Valoración en Aduanas, se deja en claro
que, ninguna disposición puede interpretarse como restricción o ponga en duda el derecho de
las Administraciones de Aduanas de comprobar la veracidad o la exactitud de toda información,
presentada a efectos de valoración en aduana.

De igual manera el numeral 6 del Anexo III7, señala que las Administraciones Aduaneras pueden
realizar investigaciones sobre la veracidad o exactitud del valor declarado, para comprobar si la
información presentada es completa o exacta.

Por lo tanto, se pude concluir de lo indicado en los anexos mencionados, que las Administraciones
Aduaneras están facultadas a realizar investigaciones sobre la veracidad del valor declarado, para
verificar si la información presentada es completa; y de otro lado le da la posibilidad al importador
de tener derecho a recurso sin penalización, y a ser notificado de las razones del fallo.

2.2 Resolución N° 1684 “Actualización del Reglamento Comunitario de la Decisión

571- Valor en Aduana de las Mercancías Importadas”

Antes de revisar el artículo 53, procederemos a analizar previamente lo señalado en el artículo 51,
el Apéndice de la Resolución N° 1684: Opiniones Consultivas 2.1, 10.1, 11.1, y la Decisión 6.1.

5 Decisión 571
ANEXO
ACUERDO RELATIVO A LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO VII DEL ACUERDO GENERAL SOBRE ARANCELES ADUANEROS Y COMERCIO DE 1994.

PARTE I
NORMAS DE VALORACIÓN EN ADUANA
Artículo 11

1. En relación con la determinación del valor en aduana, la legislación de cada Miembro deberá reconocer un derecho de recurso, sin penalización, al
importador o a cualquier otra persona sujeta al pago de los derechos.
2. Aunque en primera instancia el derecho de recurso sin penalización se ejercite ante un órgano de la Administración de Aduanas o ante un órgano
independiente, en la legislación de cada Miembro se preverá un derecho de recurso sin penalización ante una autoridad judicial.
3. Se notificará al apelante el fallo del recurso y se le comunicarán por escrito las razones en que se funde aquél. También se le informará de los derechos
que puedan corresponderle a interponer otro recurso.

6 Decisión 571
ANEXO
ACUERDO RELATIVO A LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO VII DEL ACUERDO GENERAL SOBRE ARANCELES ADUANEROS Y COMERCIO DE 1994.

PARTE I
NORMAS DE VALORACIÓN EN ADUANA
Artículo 17
Ninguna de las disposiciones del presente Acuerdo podrá interpretarse en un sentido que restrinja o ponga en duda el derecho de las Administraciones de
Aduanas de comprobar la veracidad o la exactitud de toda información, documento o declaración presentados a efectos de valoración en aduana.

7
ANEXO III

6. El artículo 17 reconoce que, al aplicar el Acuerdo, podrá ser necesario que las Administraciones de Aduanas procedan a efectuar investigaciones sobre
la veracidad o la exactitud de toda información, documento o declaración que les sean presentados a efectos de valoración en aduana. El artículo reconoce
por tanto que pueden realizarse investigaciones con objeto, por ejemplo, de comprobar si los elementos del valor declarados o presentados a las autori- 15
dades aduaneras en relación con la determinación del valor en aduana son completos y exactos. Los Miembros, con sujeción a sus leyes y procedimientos
nacionales, tienen el derecho de contar con la plena cooperación de los importadores en esas investigaciones.
 El artículo 51 8, dispone que si sobre la base de factores de riesgo, se detecta una duda razonable, la
Administración Aduanera dejará constancia escrita sobre el hecho con su respectiva fundamentación,
y con esto se da inicio a la investigación del valor.

- Opinión Consultiva 2.19: se indica que el hecho que un precio sea inferior a los precios de
mercado, no es motivo suficiente para rechazar el primer método de valoración.

Es decir, la diferencia de precios, no podría ser motivo para rechazar el primer método de valoración.

- Opinión Consultiva 10.110: se afirma que de comprobarse que la documentación presentada es

fraudulenta, no se puede exigir a la Administración Aduanera que se fie de dicha documentación.

En tal sentido, si la documentación es fraudulenta, la Administración Aduanera tiene motivos para

no tomar en cuenta dicha documentación.

8 Artículo 51. Factores de riesgo.

Como consecuencia de los controles y comprobaciones efectuadas por la Administración Aduanera, pueden surgir discrepancias respecto a los siguientes
aspectos, entre otros:

a) Precios ostensiblemente bajos.

b) Pagos indirectos.
c) Vinculación entre el comprador y el vendedor.
d) Prestaciones, de manera especial las relativas a bienes intangibles o servicios.
e) Pagos de cánones por el uso de derechos de propiedad intelectual especificados en el artículo 28 de este Reglamento.
f) Inexactitud en la declaración de los gastos inherentes a la venta y a la entrega de las mercancías.
g) Facturas presumiblemente falsas o inexactas.
h) Doble facturación.
i) Falta de correspondencia entre la declaración de aduana y la del valor y de éstas frente a los respectivos documentos soporte.
j) Inexactitud en el llenado de las casillas de la Declaración Andina del Valor.
k) Descripción incompleta o imprecisa de las mercancías.
l) Valores declarados para una mercancía importada al territorio aduanero comunitario, sensiblemente menores al de otra mercancía idéntica o similar
importada del mismo país de origen.
m) Mercancías provenientes de zona franca o zona aduanera especial, más aún cuando los valores declarados sean iguales o menores al valor de ingreso
a dichas zonas de las mismas mercancías o de otra idéntica o similar del mismo país de origen.
n) Valores declarados para una mercancía importada al territorio aduanero comunitario, sensiblemente menores al de otra mercancía idéntica o similar
importada en otro país, desde un mismo país de origen.
o) Niveles anormales de descuento.
p) Tipo de mercancía.
q) País de origen o procedencia.

Cuando sobre la base de los factores de riesgo antes indicados o cualquier otro que pueda surgir, se hubiere detectado una duda razonable, la Adminis-
tración Aduanera deberá dejar constancia escrita sobre el hecho encontrado, con la indicación de los justificativos correspondientes. Fundamentada la duda,
se dará inicio a la investigación pertinente del valor, dándole la oportunidad al importador para que pueda aportar las pruebas requeridas teniendo en cuenta
lo establecido en los artículos 16, 17 y 18 de la Decisión 571.

9
OPINION CONSULTIVA 2.1
ACEPTABILIDAD DE UN PRECIO INFERIOR A LOS PRECIOS CORRIENTES DE MERCADO PARA MERCANCIAS IDÉNTICAS

1. Se ha formulado la pregunta de si un precio inferior a los precios corrientes de mercado para mercancías idénticas puede aceptarse a los efectos del
artículo 1 del Acuerdo relativo a la aplicación del Artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994.
2. El Comité Técnico de Valoración en Aduana consideró esta cuestión y llegó a la conclusión de que el mero hecho de que un precio fuera inferior a los
precios corrientes de mercado para mercancías idénticas no podría ser motivo de su rechazo a los efectos del artículo 1, sin perjuicio desde luego, de
lo establecido en el Artículo 17 del Acuerdo.

10
OPINION CONSULTIVA 10.1
TRATO APLICABLEA LA DOCUMENTACION FRAUDULENTA

1. ¿Exige el Acuerdo que las Administraciones aduaneras se fíen de una documentación fraudulenta?
2. El Comité Técnico de Valoración en Aduana expresó la opinión siguiente:

Según el Acuerdo, las mercancías importadas deben valorarse sobre la base de los elementos de hecho reales. Por consiguiente, toda documentación que
proporcione informaciones inexactas sobre ellos estaría en contradicción con las intenciones del Acuerdo. Cabe observar a este respecto que el artículo 17
del Acuerdo y el párrafo 6 del Anexo III hacen hincapié en el derecho de las Administraciones de Aduanas de comprobar la veracidad o la exactitud de toda
16 información, documento o declaración presentados a efectos de valoración en aduana. De ello se deduce que no puede exigirse a una Administración que se
fíe de una documentación fraudulenta. Además, si después de la determinación del valor en aduana se demostrase que una documentación era fraudulenta,
la invalidación de ese valor dependería de la legislación nacional.
 - Opinión Consultiva 11.111: manifiesta que puede darse el caso de documentos incompletos o
errores cometidos de buena fe, que pueden desvirtuar los elementos para determinar el valor
en aduanas.

Por lo tanto, si existen dudas sobre la veracidad de los documentos probatorios, y es necesario
demorar la determinación del valor, no se aplicará el método del Valor de transacción, pudiéndose
establecer un valor provisional.

- Decisión 6.112: nos manifiesta que, si las Administraciones Aduaneras tienen motivos para dudar
de la veracidad o exactitud de los datos o documentos presentados, pueden solicitar al importador
explicaciones complementarias que el valor declarado representa el valor efectivamente
pagado. De no haber respuesta o si con la información presentada la Administración Aduanera,
puede decidir, que el valor en aduana de las mercancías importadas no se puede determinar de
acuerdo al primer método.

Es decir, la Decisión 6.1, nos reitera la facultad de las Administraciones Aduaneras para dudar de
los datos o documentos presentados, y si aun recibiendo la información persisten las dudas, puede
no aplicar el primer método de valoración.

11
OPINION CONSULTIVA 11.1
TRATO APLICABLE A LOS ERRORES COMETIDOS DE BUENA FE Y A LA DOCUMENTACIÓN INCOMPLETA

1. ¿Qué trato se aplicará, de conformidad con el Acuerdo, a la documentación incompleta o a la que contiene errores cometidos de buena fe?.
2. El Comité Técnico de Valoración en Aduana expresó la opinión siguiente:

No se puede exigir de las Administraciones aduaneras que se fíen de una documentación que no presenta todos los elementos necesarios para determinar
el valor en aduana según el Acuerdo, o que contenga errores cometidos de buena fe que desvirtúen los elementos de hecho esenciales para establecer un
valor según el Acuerdo.

Sin embargo, pueden darse casos en los que sea necesario utilizar los datos que consten en un documento incompleto, y proceder a investigaciones com-
plementarias para obtener información o para dar con ciertos elementos de hecho que falten en el documento. También es posible que sólo una parte de un
documento contenga errores cometidos de buena fe, y pueda confiarse en las otras partes en las que no hay error alguno. Podría recurrirse a un despacho
provisional, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 13 del Acuerdo, hasta que el importador o su agente proporcionen los datos complementarios o hagan
las gestiones necesarias para rectificar los errores.

El trato aplicable a la documentación incompleta o a la que contiene errores cometidos de buena fe puede, pues, diferir según los casos. A este respecto,
se reconoce también que habrá diferencias entre las prácticas adoptadas por las Administraciones y en el margen de apreciación que autoricen.

12
DECISION 6.1
CASOS EN QUE LAS ADMINISTRACIONES DE ADUANAS TENGAN MOTIVOS
PARA DUDAR DE LA VERACIDAD O EXACTITUD DEL VALOR DECLARADO

El Comité de Valoración en Aduana

Reafirmando que el valor de transacción es la base principal de valoración de conformidad con el Acuerdo relativo a la Aplicación del artículo VII del GATT
de 1994 (denominado en adelante el “Acuerdo”);

Reconociendo que la Administración de Aduanas puede tener que enfrentarse a casos en que existan motivos para dudar de la veracidad o exactitud de los
datos o documentos presentados por los comerciantes como prueba de un valor declarado;

Insistiendo en que al obrar así la Administración de Aduanas no debe causar perjuicio a los intereses comerciales legítimos de los comerciantes;

Teniendo en cuenta el artículo 17 del Acuerdo, el párrafo 6 del Anexo III del Acuerdo y las decisiones pertinentes del Comité Técnico de Valoración en Aduana;

Decide lo siguiente:
1. Cuando le haya sido presentada una declaración y la Administración de Aduanas tenga motivos para dudar de la veracidad o exactitud de los datos o
documentos presentados como prueba de esa declaración, la Administración de Aduanas podrá pedir al importador que proporcione una explicación
complementaria, así como documentos u otras pruebas, de que el valor declarado representa la cantidad total efectivamente pagada o por pagar por
las mercancías importadas, ajustada de conformidad con las disposiciones del artículo 8. Si, una vez recibida la información complementaria, o a falta
de respuesta, la Administración de Aduanas tiene aún dudas razonables acerca de la veracidad o exactitud del valor declarado, podrá decidir, teniendo
en cuenta las disposiciones del artículo 11, que el valor en aduana de las mercancías importadas no se puede determinar con arreglo a las disposi-
ciones del artículo 1. Antes de adoptar una decisión definitiva, la Administración de Aduanas comunicará al importador, por escrito si le fuera solicitado, 17
sus motivos para dudar de la veracidad o exactitud de los datos o documentos presentados y le dará una oportunidad razonable para responder. Una
vez adoptada la decisión definitiva, la Administración de Aduanas la comunicará por escrito al importador, indicando los motivos que la inspiran.
 A continuación, analizaremos el artículo 53 de la Resolución N° 1684, referido a las “Dudas sobre la
veracidad o exactitud del valor declarado y sobre los documentos probatorios”13.

En este artículo se señala que cuando las Administraciones Aduaneras tengan motivos de dudar de
la DAV, o de los documentos presentados respecto a:

- Veracidad
- Exactitud
- Integridad

La Administración Aduanera solicitará al importador explicaciones complementarias, para efectuar

las comprobaciones y determinar el valor en aduana; las solicitudes las puede realizar por:

- Medios físicos
- Electrónicos
- Digitales

Una vez recibida la información complementaria, o no hubo respuesta del importador y la

Administración Aduanera aún tiene dudas razonables sobre la veracidad del valor declarado, el
valor de las mercancías importadas se determinará conforme a los métodos secundarios.

Se debe tener presente que la Administración Aduanera, antes de tomar una decisión definitiva
debe comunicar al importador los motivos para dudar de la veracidad de los datos presentados,
dándole un plazo razonable para responder.

Si la Administración Aduanera, toma una decisión definitiva la comunica al importador indicando

los motivos de su decisión.

Por lo tanto, corresponde la aplicación de los métodos secundarios, cuando se incumplan los
requisitos para aplicar el primer método de valoración.

13 Artículo 53. Dudas sobre la veracidad o exactitud del valor declarado y sobre los documentos probatorios.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 y en el capítulo V de la Decisión 571, las Administraciones Aduaneras de los Países Miembros de la Co-
munidad Andina, harán uso del procedimiento que se establece a continuación para la verificación y comprobación del valor declarado:

1. A los fines de lo previsto en el artículo 17 de la Decisión 571 se tendrá en cuenta lo siguiente:

a) cuando la Administración Aduanera tenga motivos para dudar de la Declaración Andina del Valor presentada respecto a la veracidad, exactitud
e integridad de los elementos que figuren en esa declaración, o en relación con los documentos presentados como prueba de esa declaración,
pedirá al importador por medios físicos, electrónicos o digitales, explicaciones complementarias, así como documentos u otras pruebas, con el fin
de efectuar las debidas comprobaciones y determinar el valor en aduana que corresponda.
b) si, una vez recibida la información complementaria o, a falta de respuesta, la Administración Aduanera tiene aún dudas razonables acerca de
la veracidad, exactitud o integridad del valor declarado, podrá decidir, teniendo en cuenta las disposiciones del artículo 11 del Acuerdo sobre
Valoración de la OMC, que el valor en aduana de las mercancías importadas no se puede determinar en aplicación del Método del Valor de
Transacción y la valoración de las mercancías se realizará conforme a los métodos secundarios, según lo señalado en los numerales 2 a 6 del
artículo 3 de la Decisión 571.
c) antes de adoptar una Decisión definitiva, la Administración Aduanera comunicará al importador, mediante medios físicos, electrónicos o digitales,
sus motivos para dudar de la veracidad o exactitud de los datos o documentos presentados y le dará un plazo razonable para responder. Una vez
adoptada la Decisión definitiva, la Administración Aduanera comunicará al importador mediante medios físicos, electrónicos o digitales, indicando
los motivos que la inspiran.

En los casos en que este control se realice durante el despacho, el importador podrá retirar las mercancías, si presta una garantía suficiente en forma de
fianza, depósito u otro medio apropiado, que cubra el pago de los derechos, tasas e impuestos a la importación a que puedan estar sujetas en definitiva
las mercancías.

2. Cuando los documentos probatorios aportados para la aplicación de alguno de los métodos secundarios, no satisfagan los requerimientos exigidos por
la Administración Aduanera o no sean aportados, podrá aplicarse el método siguiente, utilizando los elementos de que disponga.
18 3. Cuando se incumplan los requisitos o condiciones determinadas para aplicar el primer método de valoración establecidos en el Acuerdo sobre
Valoración de la OMC, las decisiones del Comité de Valoración, los instrumentos del Comité Técnico de Valoración, la Decisión 571 y el artículo 5 de este
Reglamento, se aplicarán los métodos secundarios.
 En tal sentido, de lo señalado en el artículo 53 mencionado, se concluye que corresponde a las
Administraciones Aduaneras solicitar información complementaria, si tiene dudas del valor
declarado o de los documentos presentados. Asimismo, si no hay respuesta del importador o las
pruebas presentadas no satisfacen a la Administración Aduanera, corresponde la aplicación de los
métodos secundarios.

3. CONCLUSIONES
 La Decisión 571 es clara en disponer que la Administración Aduanera puede solicitar
explicaciones para demostrar que el valor declarado es el realmente pagado, y si en caso
no hay respuesta del importador o las pruebas no son las idóneas, no se aplicará el Método
del Valor de Transacción y se aplicarán de forma progresiva los métodos secundarios de
valoración.
 La Decisión 571, en su Anexo “Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VII del Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994” Normas de Valoración, los Artículo 11
y 17, señalan que las Administraciones Aduaneras están facultadas a realizar investigaciones
sobre la veracidad del valor declarado, para verificar si la información presentada es completa,
dándoles posibilidad al importador de tener derecho a recurso sin penalización, y a ser notificado
de las razones del fallo; asimismo, manifiesta que ninguna disposición puede interpretarse
como restricción o ponga en duda el derecho de las Administraciones de Aduanas de comprobar
la veracidad o la exactitud de toda información.
 La Decisión 571, en su Anexo III, numeral 6, manifiesta que las Administraciones Aduaneras
pueden realizar investigaciones sobre la veracidad o exactitud del valor declarado, para
comprobar si la información presentada es completa o exacta.
 La Resolución 1684 en el artículo 53, concluye que corresponde a las Administraciones
Aduaneras solicitar información complementaria, si tiene dudas del valor declarado o de
los documentos presentados. Asimismo, si no hay respuesta del importador o las pruebas
presentadas no satisfacen a la Administración Aduanera, corresponde la aplicación de los
métodos secundarios.
 Las Decisiones 778 y 848, reiteran las facultades de las Administraciones Aduaneras para
ejercer el control de las mercancías con el objeto de asegurar el cumplimiento de la legislación
aduanera, previo, durante o posterior al despacho.

4. BIBLIOGRAFÍA
 Decisión 571 “Valor en Aduanas de las Mercancías”
 Resolución 1684 “Actualización del Reglamento Comunitario de la Decisión 571- Valor en Aduana
de las Mercancías Importadas”
 Decisión 778 “Régimen Andino sobre Control Aduanero”
 Decisión 848 “Actualización de Armonización de Regímenes Aduaneros”
 TJCA Proceso 17-IP-2019 SENAE Aplicación de los 3 primeros métodos de valoración y
determinación de control posterior: http://www.comunidadandina.org/DocOficialesFiles/
Procesos/17_IP_2019.pdf
 TJCA Proceso 406-IP-2018 SUNAT Aplicación sexto método de valoración: https://www.
tribunalandino.org.ec/decisiones/IP/406-IP-2018.pdf 19
  TJCA Proceso 523-IP-2019 SENAE Procedimiento Duda Razonable: http://www.comunidadandina.
org/DocOficialesFiles/Procesos/523_IP_2019.pdf
 TJCA Proceso 330-IP-2017 SUNAT Procedimiento Duda Razonable: http://intranet.
comunidadandina.org/Documentos/Procesos/330_IP_2017.pdf

20
 PROCEDIMIENTO PARA LA
APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 53
DE LA RESOLUCIÓN N° 1684
DE LA CAN EN EL PERÚ
JESUS SANCHEZ ORO -PERÚ

1. INTRODUCCIÓN
Marco normativo

21
 Métodos de valoración

2. LA DECISIÓN 6.1 Y EL ARTÍCULO 53 DEL REGLAMENTO COMUNITARIO

CASOS EN QUE LAS ADMINISTRACIONES DE ADUANAS TENGAN MOTIVOS PARA DUDAR DE LA
VERACIDAD O EXACTITUD DEL VALOR DECLARADO

El Comité de Valoración en Aduana

Reafirmando que el valor de transacción es la base principal de valoración de conformidad con

el Acuerdo relativo a la Aplicación del artículo VII del GATT de 1994 (denominado en adelante el
“Acuerdo”);

Reconociendo que la Administración de Aduanas puede tener que enfrentarse a casos en que
existan motivos para dudar de la veracidad o exactitud de los datos o documentos presentados por
los comerciantes como prueba de un valor declarado;

Insistiendo en que al obrar así la Administración de Aduanas no debe causar perjuicio a los intereses
comerciales legítimos de los comerciantes;

Teniendo en cuenta el artículo 17 del Acuerdo el párrafo 6 del Anexo III del Acuerdo y las decisiones
pertinentes del Comité Técnico de Valoración en Aduana

Decide lo siguiente

Artículo 53 Dudas sobre la veracidad o exactitud del valor declarado y sobre los documentos
probatorios.

22 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 y en el capítulo V de la Decisión 571 las

Administraciones Aduaneras de los Países Miembros de la Comunidad Andina, harán uso del
procedimiento que se establece a continuación para la verificación y comprobación del valor
declarado.

1. A los fines de lo previsto en el artículo 17 de la Decisión 571 se tendrá en cuenta lo siguiente:

Cuando le haya sido presentada una declaración y la Administración de Aduanas tenga motivos
para dudar de la veracidad o exactitud de los datos o documentos presentados como prueba de
esa declaración, la Administración de Aduanas podrá pedir al importador que proporcione una
explicación complementaria, así como documentos u otras pruebas, de que el valor declarado
representa la cantidad total efectivamente pagada o por pagar por las mercancías importadas,
ajustada de conformidad con las disposiciones del artículo 8. (...)

a) cuando la Administración Aduanera tenga motivos para dudar de la Declaración Andina del
Valor presentada respecto a la veracidad, exactitud e integridad de los elementos que figuren
en esa declaración, o en relación con los documentos presentados como prueba de esa
declaración, pedirá al importador por medios físicos, electrónicos o digitales, explicaciones
complementarias, así como documentos u otras pruebas, con el fin de efectuar las debidas
comprobaciones y determinar el valor en aduana que corresponda.

(...) Si, una vez recibida la información complementaria, o a falta de respuesta, la

Administración de Aduanas tiene aún dudas razonables acerca de la veracidad o exactitud
del valor declarado, podrá decidir, teniendo en cuenta las disposiciones del artículo 11 que
el valor en aduana de las mercancías importadas no se puede determinar con arreglo a las
disposiciones del artículo 1.

b) si, una vez recibida la información complementaria o, a falta de respuesta, la Administración

Aduanera tiene aún dudas razonables acerca de la veracidad, exactitud o integridad del valor
declarado, podrá decidir, teniendo en cuenta las disposiciones del artículo 11 del Acuerdo
sobre Valoración de la OMC, que el valor en aduana de las mercancías importadas no se
puede determinar en aplicación del Método del Valor de Transacción y la valoración de las
mercancías se realizará conforme a los métodos secundarios, según lo señalado en los
numerales 2 a 6 del artículo 3 de la Decisión 571.

(...) Antes de adoptar una decisión definitiva, la Administración de Aduanas comunicará

al importador, por escrito si le fuera solicitado, sus motivos para dudar de la veracidad
o exactitud de los datos o documentos presentados y le dará una oportunidad razonable
para responder Una vez adoptada la decisión definitiva, la Administración de Aduanas la
comunicará por escrito al importador, indicando los motivos que la inspiran.

c) antes de adoptar una Decisión definitiva, la Administración Aduanera comunicará al

importador, mediante medios físicos, electrónicos o digitales sus motivos para dudar de la
veracidad o exactitud de los datos o documentos presentados y le dará un plazo razonable
para responder Una vez adoptada la Decisión definitiva, la Administración Aduanera
comunicará al importador mediante medios físicos, electrónicos o digitales, indicando los
motivos que la inspiran.

En los casos en que este control se realice durante el despacho, el importador podrá retirar 23
las mercancías, si presta una garantía suficiente en forma de fianza, depósito u otro medio
 apropiado, que cubra el pago de los derechos, tasas e impuestos a la importación a que
puedan estar sujetas en definitiva las mercancías.

d. Al aplicar el Acuerdo es perfectamente legítimo que un Miembro asista a otro Miembro en

condiciones mutuamente convenidas *El Comité de Valoración en Aduana aprobó esta Decisión
en su 1ª reunión del 12 de mayo de 1995

2. Cuando los documentos probatorios aportados para la aplicación de alguno de los métodos
secundarios, no satisfagan los requerimientos exigidos por la Administración Aduanera o no sean
aportados, podrá aplicarse el método siguiente, utilizando los elementos de que disponga.
3. Cuando se incumplan los requisitos o condiciones determinadas para aplicar el primer método de
valoración establecidos en el Acuerdo sobre Valoración de la OMC, las decisiones del Comité de
Valoración, los instrumentos del Comité Técnico de Valoración, la Decisión 571 y el artículo 5 de este
Reglamento, se aplicarán los métodos secundarios.

3. EL ARTÍCULO 53 DEL REGLAMENTO COMUNITARIO Y EL DECRETO

SUPREMO N 186 99 EF Y MODIFICATORIAS
a) cuando la Administración Aduanera tenga motivos para dudar de la Declaración Andina del
Valor presentada respecto a la veracidad, exactitud e integridad de los elementos que figuren
en esa declaración, o en relación con los documentos presentados como prueba de esa
declaración, pedirá al importador por medios físicos, electrónicos o digitales, explicaciones
complementarias, así como documentos u otras pruebas, con el fin de efectuar las debidas
comprobaciones y determinar el valor en aduana que corresponda.

SUNAT notifica al importador y requiere sustento o documentación

Plazo de presentación del sustento 5 días hábiles siguientes, prorrogable por una sola vez por el
mismo plazo, a la fecha de notificación o de aceptación de la garantía

Si existe pago diferido, la documentación sustentatoria se presenta dentro del plazo de 5 días
hábiles siguientes a la fecha en que se hizo efectivo el pago total

Documentación presentada fuera de plazo carece de mérito probatorio

b) si, una vez recibida la información complementaria o, a falta de respuesta, la Administración

Aduanera tiene aún dudas razonables acerca de la veracidad, exactitud o integridad del valor
declarado, podrá decidir teniendo en cuenta las disposiciones del artículo 11 del Acuerdo
sobre Valoración de la OMC, que el valor en aduana de las mercancías importadas no se
puede determinar en aplicación del Método del Valor de Transacción y la valoración de las
mercancías se realizará conforme a los métodos secundarios, según lo señalado en los
numerales 2 a 6 del artículo 3 de la Decisión 571.

Plazo para determinar el Valor en Aduana:

24 3 meses siguientes contados:

 a) Si presentó documentación desde la fecha de presentación de la misma
b) A falta de respuesta desde la fecha de notificación de la duda razonable

En casos debidamente justificados y previa notificación al importador, el plazo podrá ampliarse

hasta máximo un año

Justificación de la ampliación del plazo

Se consideran circunstancias en que la Administración Aduanera amplía el plazo

a) Cuando en el caso concreto se haya descartado la aplicación del primer, segundo, tercer método
y resulte necesario evaluar la aplicación de los restantes métodos de valoración para determinar
el valor en aduana
b) En el caso que las declaraciones objeto de duda razonable hayan sido seleccionadas para una
acción de verificación o fiscalización
c) Se encuentren pendientes de atención los requerimientos efectuados por la Administración
Aduanera a otras entidades distintas al importador
d) Otras situaciones debidamente justificadas por la Administración Aduanera

Plazos Duda Razonable

Artículo 53 CAN y D.S. Nº 186-99-EF

a) antes de adoptar una Decisión definitiva, la Administración Aduanera comunicará al importador
mediante medios físicos, electrónicos o digitales, sus motivos para dudar de la veracidad o
exactitud de los datos o documentos presentados y le dará un plazo razonable para responder
Una vez adoptada la Decisión definitiva, la Administración Aduanera comunicará al importador
mediante medios físicos, electrónicos o digitales, indicando los motivos que la inspira.
25
 En los casos en que este control se realice durante el despacho, el importador podrá retirar las
mercancías, si presta una garantía suficiente en forma de fianza, depósito u otro medio apropiado
que cubra el pago de los derechos, tasas e impuestos a la importación a que puedan estar sujetas
en definitiva las mercancías.

La Administración Aduanera notifica al importador el sustento del descarte del primer método y de la
aplicación sucesiva y excluyente de los restantes métodos de valoración, según corresponda.

El importador puede optar por retirar las mercancías mediante la presentación y/o renovación de una
garantía en las condiciones previstas en el artículo 12 del presente Reglamento, salvo los casos en los
que mantenga vigente la garantía previa global o específica a que se refiere la Ley General de Aduanas
y su Reglamento.

Autoliquidación y devolución
El importador puede presentar Autoliquidación por la diferencia de tributos que habría dejado de pagar si:

a) considera que no ha incluido en su Declaración algún concepto que forma parte del valor en aduana; o
b) cuando decide voluntariamente no sustentar el valor declarado ni desvirtuar la duda razonable

Si, posterior al despacho, el importador obtuviera información o documentación indubitable y verificable

sobre la veracidad del valor declarado, podrá solicitar la devolución de los tributos pagados en exceso
según lo dispuesto en la Ley General de Aduanas y sus normas modificatorias.

Duda Razonable (visión resumida)

Indicios de delito aduanero

26 Cuando durante el procedimiento de duda razonable en el control concurrente o en el control posterior,
la SUNAT considere que:
 a) existen indicios razonables del carácter falso o fraudulento de los documentos aportados como
sustento del valor declarado; o
b) posea indicios razonables de la comisión de delito aduanero,

la determinación del valor de la mercancía no se sujeta a las disposiciones del Acuerdo del Valor de la
OMC ni a este Reglamento, correspondiendo para tal efecto aplicar las reglas previstas en la Ley de los
Delitos Aduaneros y su Reglamento

4. ALGUNOS PRONUNCIAMIENTOS DEL TRIBUNAL FISCAL (SOBRE LA

DUDA RAZONABLE
RTF Nº 00681 A 2021

Primer Criterio:
Si la Administración Aduanera no resuelve una solicitud de devolución en la que se cuestiona el
valor en aduana dentro del plazo de ley, ya sea porque no inició el procedimiento de duda razonable
o habiéndolo iniciado, no lo concluyó, y se interpone reclamación contra la resolución denegatoria
ficta, ello no limita la facultad de la Administración para realizar o concluir el procedimiento de duda
razonable. En consecuencia, durante la etapa de reclamación, la Administración puede determinar
el valor en aduana y, de ser el caso, la deuda tributaria aplicable en la importación y considerarla
al momento de resolver.

Segundo Criterio:
Si la Administración Aduanera no sustentó la determinación que conforme a su criterio corresponde
aplicar en la importación ni durante el trámite de la devolución ni durante la reclamación interpuesta
contra la resolución ficta denegatoria de la devolución, y el importador interpone recurso de
apelación contra la resolución ficta denegatoria de la reclamación, el Tribunal Fiscal resolverá
dicha apelación evaluando la determinación declarada en el despacho de importación, así como su
documentación sustentatoria.

Tercer Criterio:
Sólo debe existir un procedimiento de duda razonable para la determinación del valor en aduana
respecto de una importación Para iniciar un segundo procedimiento de duda razonable la
administración debe dejar sin efecto el primero o concluir su trámite Un segundo procedimiento
de duda razonable debe sustentarse en indicadores de riesgo distintos de los que sustentaron el
primero.

RTF sobre Duda Razonable

RTF 03950 A 2014:

Puede haber más de un fundamento para su sustento La Aduana puede cambiar el sustento de la
duda razonable hasta antes de la determinación.

RTF 10439 A 2009:

Debe plantearse durante el control concurrente, y durante el control posterior Si no se plantea y
sustenta la duda razonable, persiste la presunción de veracidad del valor declarado. 27
 Durante el control concurrente se aplican supletoriamente las normas sobre fiscalización.

También debe plantearse durante el trámite de las solicitudes de rectificación y de devolución.

RTF 04296 A 2019:

La información de los documentos que usualmente emiten las entidades financieras, puede ser
complementada por un documento expedido por la misma, detallando los alcances del pago
realizado.

RTF 11906 A 2015 00655 A 2018

La insuficiente consignación de la información referida a la factura o contrato en los documentos
financieros presentados para acreditar el pago del precio de la mercancía importada, puede ser
subsanada por la información pertinente consignada en los registros contables, siempre que los
mismos se lleven y se presenten conforme a ley.

RTF Nº 16476 A 2013

Carga de la prueba:

 Respuesta que debe dar el importador ante el planteamiento de una duda razonable • Es una
obligación del importador.
 Debe probar que el valor declarado constituye el precio pagado o por pagar por la mercancía
importada
 En su respuesta, además de sustentar el valor declarado, también puede contradecir los
fundamentos de la duda razonable
 De ser necesario también debe probar otros aspectos de la transacción que originó su
importación
 Uso de medios de pago Decreto Supremo N 150 2007 EF

RTF Nº 2015 A 08340

Facultad del importador de iniciar un procedimiento contencioso tributario aduanero mediante una
reclamación:

1. Si se fundamenta en el artículo 11 delRV se enmarca en el contexto de una observación al valor

declarado realizada dentro de un despacho aduanero en trámite, distinguiéndose así dos presupuestos

i) un despacho aduanero en trámite en donde el valor declarado de la mercancía ha sido objeto de

una duda razonable por parte de la aduana, y
ii) el transcurso del plazo de tres meses o un año en caso de prórroga, sin que culmine el trámite de
determinación del valor en aduana

2. Para Dudas razonables planteadas en control aduanero posterior, se rige por las reglas del
procedimiento contencioso tributario previsto en el Código Tributario (puede interponer
reclamación a partir del momento en que la administración Aduanera emitió un acto de
determinación de tributos de manera formal)

RTF Nº 7704 A 2005

28 Jerarquía de normas Primacía de los Acuerdos de Valoración en el marco de la CAN sobre derecho
interno:
1. D S N 186 99 EF Lugar de importación es la aduana de nacionalización del territorio nacional en el que
las mercancías se sometan a las formalidades aduaneras.
2. Decisión 378 lugar de importación es la primera oficina aduanera del territorio del país miembro en
la que la mercancías deba ser sometida a las formalidades aduaneras.

La primacía del Acuerdo de Valor, se encuentra acorde con los principios del Pacta Sunt Servanda
y la primacía del derecho internacional convencional sobre el derecho interno, los tratados que
versan sobre materias de soberanía aduanera prevalecen sobre las normas internas, en este caso
un Decreto Supremo

RTF Nº 3893 A 2013

Los documentos que emiten las entidades financieras nacionales o internacionales utilizados por el
comprador para realizar pagos a favor del vendedor:

Los documentos financieros presentados por el importador durante el despacho aduanero no

tienen mérito probatorio para acreditar el precio realmente pagado cuando no hacen referencia a
la factura comercial o al contrato de compra venta, siempre y cuando e l importador no presenta
documentos o elementos de juicio adicionales que permitan relacionar dichos documentos con
dicha mercancía

Los registros contables en los que se anotan la transacción de la mercancía importada y demás
operaciones vinculadas con la importación:

• Aquellos registros contables que no se lleven de conformidad con los Principios de Contabilidad
Generalmente Aceptados y que son presentados para acreditar la correcta aplicación del Primer
Método de Valoración no tienen valor probatorio
• No obstante, las transacciones y operaciones anotadas en los referidos registros podrán ser
acreditadas a través de otros documentos que sean fehacientes y produzcan certeza

RTF Nº 02730 A 2014

Presunción de veracidad

• Cuando ha habido una autoliquidación y luego se pide una rectificación o una devolución, el
importador está invocando que se le considere lo que declaró inicialmente es decir, la aplicación
del principio de presunción de veracidad
• Por eso hay que determinarle el valor en aduanas que corresponde a su importación
• Cumplimiento de procedimientos y plazos establecidos por ley

29
 ARTÍCULO 53 DE LA RESOLUCIÓN
1684 DE LA CAN “DUDAS SOBRE
LA VERACIDAD O EXACTITUD DEL
VALOR DECLARADO Y SOBRE LOS
DOCUMENTOS PROBATORIOS”
JUSTO TEOBALDO RIVADENEIRA CALDERÓN – ECUADOR

INTRODUCCIÓN
El sistema de Gestión de Riesgo evalúa la data durante el control anterior y según sus parámetros
pre-establecidos determina aquellas Declaraciones Aduaneras que podrían presentar novedades en
valoración. Para el efecto, dicha declaración será asignada al Canal Rojo (Aforo Físico) en la etapa del
control concurrente, donde el funcionario aduanero recibirá una Alerta de Valor por parte del sistema
informático Ecuapass, de esta forma al momento de revisar la información electrónica y físicamente
deberá analizar con más detalle sobre todo el valor declarado de las mercancías alertadas.

En este sentido, el funcionario deberá evaluar la información declarada comparándola con los precios
referenciales de mercancías idénticas y similares consolidados en el módulo de Base de Valor del
sistema informático de la Aduana, estando en capacidad de corroborar o no la alerta de valor.

DESARROLLO
Duda razonable: Son los motivos expuestos y fundamentados por la administración aduanera
para dudar de la documentación o información, ya sea en relación a la veracidad, exactitud o
integridad del valor declarado por el OCE, en relación a la importación de las mercancías y en
aplicación del Acuerdo sobre Valoración de la Organización Mundial del Comercio OMC y normas
complementarias.

Acuerdo sobre Valoración en Aduana de la OMC

Art. 17.- “Ninguna de las disposiciones del presente Acuerdo podrá interpretarse en un sentido que
restrinja o ponga en duda el derecho de las Administraciones de Aduanas de comprobar la veracidad o la 31
exactitud de toda información, documento o declaración presentados a efectos de valoración en aduana.”
 Inicio Duda Razonable

De ser positiva la alerta generada por el sistema informático se genera el proceso de Duda Razonable
en donde se procede a solicitar al importador los documentos de descargo que demuestren que el
valor declarado y soportado en la factura comercial es el precio realmente pagado o por pagar, de
acuerdo a lo establecido en el Artículo 1 del Acuerdo sobre Valoración de la Organización Mundial
de Comercio.

El técnico operador de aforo universal o físico debe notificar al Operador de Comercio Exterior OCE,
en el caso de encontrar inconsistencias con el valor declarado, el inicio de la Duda razonable, con
lo cual el Ecuapass empezará a discurrir el término de los cinco (5) días hábiles que tiene el OCE
para presentar las pruebas del valor realmente pagado o por pagar.

Si además de la duda razonable, la DAI tiene otro tipo de novedad que no pueda ser subsanada en el
término antedicho, como por ejemplo mercancías que requieran documentos de control previo, el
técnico operador debe escoger en la pantalla “Registro de notificaciones u observaciones” el tipo de
novedad “Duda razonable + otras”. En caso de que el importador entregue la información suficiente
y comprobatoria, se respeta el valor declarado aceptando el Valor de Transacción y se prosigue con
el trámite normal pertinente.

Sin embargo, en caso de que la documentación presentada no sea sustentatoria dentro del periodo
de plazo establecido, el funcionario aduanero podrá descartar el primer método de valoración y
acoger la aplicación de los Métodos Secundarios utilizando los registros conglomerados de la Base
de Valor.

PROCESO DUDA RAZONABLE

32
Aceptación Duda Razonable: Cuando se presente el escenario b), el técnico operador debe
proceder a realizar el cierre de aforo con el ajuste de valores respectivo y culminar el proceso
de duda razonable con el registro de la solicitud de notificación de tipo “Aceptación Duda
Razonable”.

Duda Razonable Desvirtuada: Cuando se presenten los escenarios c) o d), y como resultado
de la revisión de los descargos recibidos durante el plazo establecido, se determine que la
duda razonable ha sido debidamente justificada, el técnico operador debe proceder con el
cierre de la declaración sin realizar ajuste de valores y culminar con el registro de la solicitud
de notificación de tipo “Duda Razonable Desvirtuada”. Duda Razonable No Desvirtuada:
Cuando se presente el escenario a), una vez culminado el plazo para presentar los descargos,
el técnico operador debe proceder con el cierre de la declaración realizando los ajustes de
valores respectivos. Cuando se presente el escenario c), y como resultado de la revisión de los
descargos recibidos, se determine que la duda razonable no fue justificada, el técnico operador
debe proceder a realizar el cierre de aforo con el ajuste de valores. Para ambos escenarios, el
técnico operador adopta decisión definitiva de culminar el proceso de duda razonable con el
registro de la solicitud de notificación de tipo “Duda Razonable No Desvirtuada”.

Duda Razonable no Desvirtuada Preliminar: Cuando se presente el escenario d) y una vez

culminada la revisión de los descargos recibidos, en caso de persistir la duda razonable,
el técnico operador solicitará al OCE complementar documentación utilizando la opción
de notificación “Duda Razonable no Desvirtuada Preliminar”. Dentro de esta etapa el OCE
cuenta con un (1) día hábil para presentar la documentación complementaria solicitada. Si
culminado el plazo, el OCE no presentó la documentación, el técnico operador debe proceder
con el cierre de la declaración realizando los ajustes de valores respectivos y culminar el
proceso notificando “Duda Razonable No Desvirtuada”. En el caso que el OCE sí presente
la documentación complementaria, una vez culminada la revisión, el técnico operador debe
proceder con el cierre de la declaración realizando o no el ajuste de valores y culminar el
proceso de duda razonable.

Las solicitudes de notificación de inicio y cierre de duda razonable registradas por el técnico
operador deberán ser firmadas inmediatamente por el Director de Despacho o Director de Despacho
y Control de Zona Primaria del correspondiente Distrito. Una vez firmadas por el director, el sistema
enviará un correo electrónico al OCE que contendrá un link que le permitirá descargar el archivo pdf
del acto notificado. Los Directores Distritales también podrán aprobar y firmar electrónicamente
las solicitudes de notificación.

Todos los documentos que el importador presente durante el proceso de la duda razonable, además
de ser ingresados físicamente a través de la Secretaría General también deben ser cargados
digitalmente en el sistema informático Ecuapass

El importador podrá consultar todas las notificaciones que se le hayan efectuado dentro del proceso
de duda razonable

33
 DOCUMENTACIÓN
Además de la factura comercial, los documentos que pueden ser requeridos por la Administración
Aduanera para verificar o comprobar el valor declarado, son los siguientes:

 Documentos previos a la negociación.

 Documentos Relativos al Pago
 Documentos contables

La sola presentación de los documentos mencionados en el considerando anterior, no implica

la aceptación del valor declarado por parte de la Autoridad Aduanera, pues dependerá de las
comprobaciones que se realicen.

Toda la documentación presentada por el OCE dentro del proceso de duda razonable, debe
encontrarse traducida al idioma español y presentarse debidamente sellada y certificada por
su emisor. En caso que exista duda en la documentación certificada, el técnico operador puede
constatar con el emisor su validez, siempre que su jefe inmediato también tenga la duda en la
documentación presentada.

CONCLUSIONES
El artículo 17 del Acuerdo de Valoración Aduanera reconoce que es necesario que las Administraciones
aduaneras procedan a efectuar investigaciones sobre la veracidad o exactitud de toda información,
documento o declaración que les sea presentados a efectos de Valoración Aduanera, el artículo
reconoce, por tanto, que pueden realizarse investigaciones con el objeto de verificar y comprobar
que los elementos del valor declarados presentados a las autoridades aduaneras en relación con
la determinación del valor en aduana son completos y exactos. Cada país miembro, con sujeción a
sus leyes y procedimientos nacionales, tienen el derecho de contar con la plena cooperación de los
importadores en esas investigaciones.

RECOMENDACIONES
Realizar un análisis exhaustivo y efectivo de toda documentación que el importador entregue
para desvirtuar la duda razonable, utilizando para ello fuentes especializadas. Efectuar una
correcta revisión de la opción base de valor, ubicando los filtros de consulta de acuerdo a las
características del producto a revisar Ej.: PO, descripción, subpartida, marca comercial, etc.
Usar del Informe de Sugerencias para DAI, cuando se detecten declaraciones en el proceso
de despacho que no tengan Alerta de Valor y que deberían haber sido observadas por valor u
otro elemento de riesgo (Origen, Clasificación Arancelaria, etc.). Si una DAI tiene alerta de valor
especifica no necesariamente se deberá solo efectuar un incremento de valor a dicha mercancía
sino a todas las que así lo ameriten.

34
BIBLIOGRAFÍA
 Manual específico para la aplicación de la Duda Razonable Resolución Nro.
 SENAE-SENAE-2021-0050-RE
 Sistema Informático del Servicio Nacional de Aduana del Ecuador
 Link de consultas

Consulta de proveedores domiciliados en Florida:

 http://search.sunbiz.org/Inquiry/CorporationSearch/ByName

Consulta de proveedores domiciliados en California:

 https://businesssearch.sos.ca.gov/

Consulta de proveedores domiciliados en New York:

 https://appext20.dos.ny.gov/corp_public/CORPSEARCH.ENTITY_SEARCH_ENTRY

35
 APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 53
DE LA RESOLUCIÓN N° 1684
DE LA CAN EN BOLIVIA
JACQUELINE VILLEGAS – BOLIVIA

I. INTRODUCCIÓN
De acuerdo a la normativa boliviana, ante la existencia de dudas (generación de la duda razonable)
sobre la veracidad o exactitud del valor declarado, el importador debe presentar toda la documentación
probatoria (carga de la prueba) para sustentar el valor de transacción o precio realmente pagado o
por pagar (PRPP) por las mercancías objeto de importación que se pueden encontrar durante el
despacho aduanero o posterior a este (control diferido o control expost); si la carga de la prueba no
es suficiente para la Administración Aduanera, ésta recurre de manera sucesiva y excluyente a los
sub siguientes métodos de valoración conforme normativa dispuesta para el efecto.

En el presente documento, se hace énfasis en los documentos probatorios (carga de la prueba) que
exige el procedimiento para la determinación del valor en aduana, producto de la generación de la
duda razonable, considerándose para ello detallar la normativa dispuesta en el Código Tributario
Boliviano, Ley 2492, su reglamento DS 27310, así como lo dispuesto en la Ley General de Aduanas,
Ley 1990 y su reglamento DS 25870 y los procedimientos aduaneros dispuestos para el efecto.
Lo anterior, para tener claridad en la facultad que tiene la Aduana Nacional desde su estructura
administrativa para el control primario y expost; los responsables para la presentación de la
Declaración Andina del Valor; el procedimiento que se aplica normativamente para el régimen de
importación para el consumo y el procedimiento para la determinación del valor en aduana.

Finalmente, plantear una problemática operativa que se presenta en la Administración Aduanera

para la verificación y comprobación del valor en la aplicación del primer método de valoración.

II. DESARROLLO
Es importante iniciar el desarrollo del presente documento, realizando un detalle normativo y
procedimental de las etapas y procesos que se aplican en los controles especialmente durante el 37
despacho aduanero y control posterior (fiscalización) para la determinación del valor en aduana.
 1. Organización (estructura) Administrativa de la Aduana Nacional (Art. 248 RLGA)

De acuerdo al manual de organización y funciones de la Aduana Nacional, las oficinas encargadas

del control primario o control durante el despacho aduanero son las administraciones aduaneras
dependientes de las Gerencias Regionales de la Aduana Nacional, siendo su función principal:
“Verificar y controlar el cumplimiento de la normativa aduanera vigente y las obligaciones emergentes
de los regímenes aduaneros, operaciones aduaneras, gestión de procesos contravencionales y
disposición de mercancía incautada y abandonada, en la zona primaria de su competencia”. (RA-PE
02-003-21 de fecha 25/01/2021).

El control diferido lo realizan las unidades de fiscalización de las Gerencias Regionales. Siendo
una de sus funciones: “Efectuar las labores de control diferido, verificación y fiscalización sobre
la base del marco legal y procedimientos vigentes, en coordinación con la Gerencia Nacional de
Fiscalización”. (RA-PE 02-003-21 de fecha 25/01/2021).

El control posterior lo realizan tanto las unidades de fiscalización de las Gerencias Regionales
como el Departamento de Fiscalización a Operadores dependiente de la Gerencia Nacional de
Fiscalización, siendo su función principal: “Ejecutar las labores de fiscalización aduanera posterior
con el fin de verificar el cumplimiento de la normativa legal vigente y procedimientos aduaneros por
parte de los operadores de comercio exterior y auxiliares de la función pública aduanera”. (RA-PE
02-003-21 de fecha 25/01/2021).

La Aduana Nacional cuenta en su oficina central con un Departamento de Valoración Aduanera,

Nomenclatura y Merceología, cuya función principal es: “Desarrollar e implementar normativa,
instrumentos y herramientas para la correcta y uniforme Aplicación del Acuerdo sobre Valoración
de la OMC y clasificación arancelaria de las mercancías mediante la identificación merceológica
de las mismas y/o el análisis de los documentos proporcionados”. (RA-PE 02-003-21 de fecha
25/01/2021).

El control anterior del que se señala en el artículo 48 del Reglamento al Código Tributario (RCTB)
lo ejerce la Aduana Nacional a través del Departamento de Gestión de Riesgos dependiente de la
Gerencia Nacional de Fiscalización. (Ver Anexo 1).

2. Control del Valor en Aduana

El Código Tributario Boliviano (CTB) establece en el artículo 21: “El sujeto activo de la relación
jurídica tributaria es el Estado, cuyas facultades de recaudación, control, verificación, valoración,
inspección previa, fiscalización, liquidación, determinación, ejecución y otras establecidas en
este Código son ejercidas por la Administración Tributaria nacional, departamental y municipal
dispuestas por Ley. Estas facultades constituyen actividades inherentes al Estado.”

De acuerdo al artículo 66 del CTB. “La Administración Tributaria tiene las siguientes facultades
específicas: (…)..1.Control, comprobación, verificación, fiscalización e investigación; 2.Determinación
de tributos; 3.Recaudación; 4.Cálculo de la deuda tributaria; 5. Ejecución de medidas precautorias,
previa autorización de la autoridad competente establecida en este Código; 6. Ejecución tributaria;
7.Concesión de prórrogas y facilidades de pago; 8.Revisión extraordinaria de actos administrativos
38 conforme a lo establecido en el Artículo 145 del presente Código..(…)”.
La Administración Tributaria dispondrá indistintamente de amplias facultades de control, verificación,
fiscalización e investigación conforme al artículo 100 del Código Tributario Boliviano (CBT), una de
las cuales es: (…)1.Exigir al sujeto pasivo o tercero responsable la información necesaria, así como
cualquier libro, documento y correspondencia con efectos tributarios.(…) 5. Requerir de las entidades
públicas, operadores de comercio exterior, auxiliares de la función pública aduanera y terceros, la
información y documentación relativas a operaciones de comercio exterior, así como la presentación
de dictámenes técnicos elaborados por profesionales especializados en la materia (…)”.

De acuerdo al artículo 48 del Reglamento al Código Tributario (RCTB) “La Aduana Nacional ejercerá
las facultades de control establecidas en los Artículos 21 y 100 de la ley N° 2492 en las fases de:
control anterior, control durante el despacho (aforo) u otra operación aduanera y control diferido.
La verificación de calidad, valor en aduana, origen u otros aspectos que no puedan ser evidenciados
durante estas fases, podrán ser objeto de fiscalización posterior”.

De acuerdo a lo establecido en el artículo 143 de la Ley General de Aduanas (LGA), 248 del
Reglamento a la Ley General de Aduanas (RLGA) se tiene un control primario, diferido y posterior

El numeral 3 (Control del Valor en Aduana) de Aspectos Generales del Procedimiento para la
Determinación del Valor en Aduana aprobado mediante Resolución de Directorio de la Aduana
Nacional RD 01-012-19 de 26/03/2019 señala: “ La Administración Tributaria, asumirá, la
responsabilidad de la valoración aduanera en los controles realizados durante y posterior al
despacho de la importación, a objeto de garantizar la correcta determinación del valor en aduana de
las mercancías importadas, conforme lo establece el Artículo 15 de la Decisión 571 - Valor en Aduana
de las Mercancías Importadas y el Artículo 48 del Decreto Supremo N° 27310 que reglamenta a la
Ley N° 2492 - Código Tributario Boliviano”.

a) Control Durante el Despacho Aduanero

La Administración aduanera mediante el aforo tiene “..la facultad de verificar que la descripción
de la mercancía, su clasificación arancelaria, su valoración, su origen y cantidad sean completos,
correctos y exactos respecto a la declaración de mercancías y de acuerdo con la normativa
vigente a la fecha de aceptación a trámite. El aforo podrá hacerse mediante examen documental
o mediante reconocimiento físico de las mercancías, o ambos y se llevará a cabo por funcionarios
aduaneros autorizados”. (Artículo 105 RLGA).

El Reglamento para el Régimen de Importación para el Consumo, aprobado con la RD 01-015-

21, establece en el Artículo 46 (ASIGNACIÓN DE CANAL). “La asignación de canal a la DIM se
constituye en la notificación oficial al declarante e importador del inicio del control durante el
despacho aduanero.

b) Control Posterior

De acuerdo al artículo 49 del RCTB: “La Aduana Nacional ejercerá las facultades de fiscalización
en aplicación de lo dispuesto en los Artículos 21, 100 y 104 de la Ley N° 2492”.

De acuerdo al artículo 10 del Reglamento de Control Posterior RD 01-025-21 de 01/10/2021

de la Aduana Nacional: “El control posterior, es el conjunto de actividades a través de las 39
cuales la Aduana Nacional verifica e investiga los hechos, actos, sus elementos, relaciones y
 circunstancias, emergentes de las operaciones de comercio exterior, después del levante; que
no pudieron ser verificados en controles anticipados o durante el despacho, conforme señala el
artículo 48 del Decreto Supremo No 27310 (RCTB)”.

“Las modalidades para efectuar el control posterior son:

1. Fiscalización Aduanera Posterior (FAP). Verifica documentalmente uno o más despachos

aduaneros realizados por el OCE; pudiendo revisar uno o más de los siguientes aspectos:
valor, origen, clasificación arancelaria, cantidad y aplicación de alícuotas, conforme el
alcance establecido en la OFAP.
2. Control Diferido (CD). Verifica uno o más de los siguientes aspectos: valor, origen,
clasificación arancelaria, cantidad y aplicación de alícuotas, limitado a un (1) solo despacho;
mismo que puede ser realizado con revisión física de la mercancía o sin revisión física de la
mercancía, conforme el alcance establecido en la OCD”.

3. Valor en Aduana

De acuerdo al artículo 143 de la LGA: “Se entiende por el Valor en Aduana de las mercancías
importadas, el valor de transacción más el costo de transporte y seguro hasta la aduana de ingreso
al país. El Valor de Transacción es el precio realmente pagado o por pagar por las mercancías,
cuando éstas se venden para su exportación con destino al territorio aduanero nacional, ajustado,
en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 8º del Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio, GATT 1994.”

El artículo 251° (ACEPTACIÓN DEL VALOR DE TRANSACCIÓN) del RLGA.- “Para la aplicación de
este método se aplicarán los requisitos establecidos en el Artículo 1 del Acuerdo sobre Valoración
de la Organización Mundial del Comercio - O.M.C., ajustados de conformidad con el Artículo 8 del
citado Acuerdo y sus notas interpretativas, así como la normativa emitida dentro de los acuerdos de
integración regional de los cuales forma parte el Estado Plurinacional de Bolivia. La vinculación entre
el comprador y vendedor no será motivo suficiente para rechazar el método de valor de transacción.
A requerimiento de la administración aduanera, el importador presentará un estudio de precios de
transferencia a efectos de demostrar que la vinculación no afectó al valor de transacción, sin perjuicio
de presentar otra información o documentación relacionada. En caso de no poder determinarse el
valor de transacción se aplicarán los métodos secundarios de valoración en forma sucesiva”.

El artículo 27 de la LGA señala: “La base imponible sobre la cual se liquidarán los gravámenes
arancelarios estará constituida por el valor en Aduana, de acuerdo con el Título Octavo de la
presente Ley”.

“La base imponible sobre la cual se liquida el gravamen arancelario está constituida por el valor
de transacción de la mercancía, determinado por los métodos de valoración establecidos por el
Título Octavo de la Ley y de este reglamento, más los gastos de carga y descarga más el costo de
transporte y seguro hasta la aduana de frontera, entendiéndose ésta como aduana de ingreso al
país”. (Artículo 20, RLGA)

“Base imponible o gravable es la unidad de medida, valor o magnitud, obtenidos de acuerdo a las
40 normas legales respectivas, sobre la cual se aplica la alícuota para determinar el tributo a pagar”
(Artículo 42 del CTB)
4. Declaración Jurada del Valor en Aduanas o Formulario de la Declaración Andina
del Valor

Conforme el artículo 78 del CTB, las declaraciones juradas son la manifestación de hechos, actos y
datos comunicados a la Administración Tributaria en la forma, medios, plazos y lugares establecidos
por las reglamentaciones que ésta emita, se presumen fiel reflejo de la verdad y comprometen la
responsabilidad de quienes las suscriben en los términos señalados por este Código.

De acuerdo al artículo 87 de la LGA: “ El importador mediante Despachante o Agencia Despachante

está obligado a presentar junto a la Declaración de Mercancías, el formulario de la Declaración
Jurada del Valor en Aduanas o en su caso el Formulario de la Declaración Andina del Valor
adoptado por la Decisión 379 de la Comunidad Andina o los que las sustituyan, además de la
documentación exigible según Reglamento. El importador suscribirá dicha declaración asumiendo
plena responsabilidad de su contenido”.

El artículo 249 del RLGA establece que la declaración jurada del valor en aduana y sus respectivas
instrucciones, serán determinadas por la Aduana Nacional.

La Resolución de Directorio RD 01-010-09 de 21/05/2009 que aprueba el formato e instructivo

sobre aspectos relacionados a la presentación y llenado de la Declaración Andina del Valor en
Aduana (DAV) en su alcance, establece que la DAV se aplica en todas las importaciones en las
cuales no corresponda la exención prevista en las normas legales vigentes o las que las sustituyan
independientemente de que proceda o no la aplicación del primer método de valoración “Valor de
Transacción de las mercancías importadas”.

Según lo establecido en el artículo 256 del RLGA se establece la exención del diligenciamiento
y presentación de la declaración jurada de valor en aduanas, señalando que en aplicación del
Artículo 4° de la Decisión 379 de la Comunidad Andina (fue sustituida por el artículo 4° de la Decisión
1952) están exentas de la obligación de diligenciar y entregar la declaración del valor:

a) Importaciones cuyo valor FOB no supere un monto que será determinado por la Aduana Nacional,
el mismo que no podrá ser mayor a cinco mil dólares estadounidenses (US$. 5.000); excepto:

1. Mercancías amparadas en distintas facturas comerciales consignadas a un mismo

importador, emitidas por un mismo proveedor extranjero y que arriben en un mismo vehículo
transportador, si en conjunto son mayores al monto mínimo estipulado; o
2. Envíos parciales correspondientes a un mismo contrato o negociación entre el mismo
importador y proveedor extranjero, cuyo valor sea superior al monto mínimo estipulado.

b) Importaciones efectuadas por el cuerpo diplomático o consular y por organismos internacionales

acreditados en el país;
c) Importaciones efectuadas al amparo de ley, acuerdos y convenios internacionales en los que se
prevea tal exención;
d) Importaciones efectuadas al amparo de contratos suscritos por el Estado Boliviano con
gobiernos o entidades extranjeras;
e) Mercancías ingresadas al amparo de los siguientes Regímenes Aduaneros: admisión temporal
para perfeccionamiento activo; importación temporal con reexportación en el mismo estado; 41
draw back; régimen de depósito de aduanas; tránsito aduanero; reposición en franquicia
 arancelaria; exportación temporal para perfeccionamiento pasivo; reimportación en el mismo
estado; y la introducción de mercancías a zonas francas;
f) Donaciones e importaciones efectuadas por entidades sin fines de lucro, públicas o privadas,
destinadas a cubrir servicios de salud, alimentación, asistencia técnica, beneficencia, educación,
investigación científica y cultura;
g) Donaciones e importaciones efectuadas por entidades públicas o privadas, destinadas a atender
catástrofes y casos similares de emergencia nacional;
h) Bienes de uso militar y material bélico destinados a la seguridad y defensa nacional;
i) Documentos y artículos diversos sin valor comercial;
j) Encomiendas, postales y envíos urgentes transportados por empresas de servicio aéreo expreso;
k) Objetos religiosos utilizados en el culto;
l) Objetos de arte;
m) Equipajes y efectos de menaje doméstico importados con motivo de traslados de domicilios; y
n) Material monetario importado por el Banco Central de Bolivia.

Mediante Resolución de Directorio RD 01-010-09 de 21/05/2009 de la Aduana Nacional se

aprueba el formato e instructivo sobre aspectos relacionados a la presentación y llenado de la
Declaración Andina del Valor en Aduana (DAV), en citada resolución se define que la Declaración
Andina del Valor es un documento soporte de la declaración en aduana de las mercancías
importadas (Declaración Única de Importación) actual DIM (Declaración de Importación de
Mercancías). Debe contener la información referida a los elementos de hecho y circunstancias
relativas a la transacción comercial de las mercancías importadas, que han determinado el valor
en aduana declarado.

Asimismo, señala que el diligenciamiento de la DAV corresponderá a todas las importaciones

de mercancías al territorio aduanero nacional con un valor FOB igual o superior a USD
5.000.- siempre y cuando no estén contempladas en las exenciones previstas en la legislación
nacional vigente.

4.1 Responsabilidad de su llenado

Conforme el artículo 87 de la LGA, el importador mediante Despachante o Agencia Despachante

está obligado a presentar junto a la Declaración de Mercancías, el formulario de la Declaración
Jurada del Valor en Aduanas o en su caso el Formulario de la Declaración Andina del Valor y
disponer que el importador suscribirá dicha declaración asumiendo plena responsabilidad de su
contenido.

Cabe destacar, respecto a la responsabilidad del despachante de aduana, el artículo 249 del RLGA
señala que el Despachante de Aduana podrá delimitar su responsabilidad en la determinación
del valor en aduana, teniendo como respaldo la declaración jurada del valor en aduanas y la
documentación que debe entregarle su mandante, conforme a las normas dictadas por la Aduana
Nacional.

La RD 01-010-09 de 21/05/2009, que aprueba el formato e instructivo sobre aspectos relacionados

a la presentación y llenado de la Declaración Andina del Valor en Aduana (DAV), establece que
el importador debe proporcionar una declaración de los elementos de hecho y circunstancias
42 relativas a la transacción comercial realizada por la mercancía que se importa, objeto de la
valoración.
5. Procedimiento para la Determinación del Valor en Aduana en el Régimen de
Importación para el Consumo

5.1 Elaboración de la Declaración de Importación de Mercancías y su

Documentación Soporte

La RD 01-015-21 de 31-05-21 que aprueba el Reglamento para el Régimen de Importación para el

Consumo en cuanto a la elaboración de la Declaración de Importación de Mercancías en su artículo
35.- (ELABORACIÓN DE LA DIM): “I. El declarante deberá elaborar la DIM en el SUMA, con base o la
documentación soporte exigible para el despacho aduanero y la normativa legal vigente, debiendo
verificar que la información consignada en la DIM sea completa, correcta y exacta. La mercancía
para despacho aduanero de importación deberá encontrarse amparada en un mismo documento
de embarque, excepto cuando la mercancía se encuentre en una zona franca. II. La DIM contendrá
la información de una o más de una factura comercial, siempre que las facturas correspondan a un
mismo importador.

III. La DIM deberá elaborarse en función de la cantidad de bultos desagrupados recepcionados el

PRM. IV. toda la información de la descripción de mercancías, además de los números de serie
y números de timbres de control fiscal, deberá ser registrada en la DIM, por lo cual no se debe
registrar otros formularios como el Formulario de Registro de Vehículos (FRV), Formulario de
Registro de Maquinaría (FAM)”.

Además, la citada normativa, señala en su artículo 34.- (DOCUMENTOS SOPORTE). “De conformidad
a lo establecido en el Articulo 111 del RLGA. el declarante deberá contar obligatoriamente con los
siguientes documentos soporte de forma previa a la elaboración de la DIM.

1. Factura comercial.
2. Lista de empaque será un documento soporte obligatorio para el despacho de importación de
mercancías heterogéneas. La cual mínimamente deberá contener información respecto a lo
cantidad do bultos, peso bruto, peso neto y cantidad comercial.
3. Autorizaciones previas y/o certificaciones según corresponda
4. Para carga desconsolidada en aduana de destino) se deberá presentar la factura emitida por la
empresa de consolidación y desconsolidación de carga internacional,
5. Declaración Andina del Valor (DAV), salvo los casos de excepción descritos en el Artículo 256
del RLGA, no siendo necesaria su digitalización en el SUMA. Adicionalmente, la DAV deberá
encontrarse suscrita por el importador, para su archivo por parte del declarante,
6. Certificado de origen, que será válido conforme a las formalidades y condiciones establecidas
en las normas de origen del Tratado, Acuerdo o Convenio suscrito y ratificado por el Estado
Plurinacional de Bolivia, en el marco del cual se efectúa la transacción.
7. Documento de gastos portuarios, de acuerdo a lo siguiente:

a) Planilla de gastos portuarios para carga proveniente de las agencias aduaneras del exterior
y puertos donde ASP-B preste servicios portuarios
b) Documento emitido por el operador portuario para carga proveniente de puertos donde no
tenga presencia ASP-B.

43
 8. Otros documentos establecidos en norma específica”.

“No debería presentarse o exigirse documentos que no sean obligatorios de acuerdo a normativa
vigente, ni aquellos aceptados previamente por la Aduana Nacional; tal es el caso de copia de
NIT, cedula de identidad u otros”.

5.2 Presentación de la Declaración de Importación de Mercancías y su

Documentación Soporte

La RD 01-015-21 de 31-05-21 que aprueba el Reglamento para el Régimen de Importación para

el Consumo en cuanto a la elaboración de la Declaración de Importación de Mercancías en su
artículo 42.- (PRESENTACIÓN DE LA DIM Y DOCUMENTOS SOPORTE): I. La presentación de la DIM
y los documentos soporte ante la administración aduanera, será a través del SUMA y surtirá todos
los efectos legales, no siendo necesaria la presentación fisca de esta documentación durante el
despacho. II. Los documentos soporte y documentación adicional que el declarante crea pertinente
presentar, se adjuntarán a la DIM como documentos digitales de acuerdo a las especificaciones
técnicas establecidas por la Aduana Nacional. Los documentos digitalizados deberán ser la
representación fiel, integra y legible de los documentos originales, consistentes y relacionados
con el despacho aduanero. III.Se considerarán como presentados para el despacho aduanero
aquellos documentos elaborados y registrados en el SUMA y otros sistemas informáticos de la
Aduana Nacional, por lo que en estos casos se registrarán en la DIM sin necesidad de adjuntar
el documento digitalizado. IV. La DIM de energía eléctrica y de otras mercancías que ingresen al
territorio aduanero en forma ininterrumpida, deberá presentarse dentro de los cinco (5) días hábiles
posteriores a la conclusión del mes, por el total de la mercancía ingresada durante ese periodo”.

5.2 Aceptación de la Declaración de Importación de Mercancías

De acuerdo al artículo 40 (ACEPTACIÓN DE LA DIM) del Reglamento para el Régimen de Importación

para el Consumo de la Aduana Nacional: “Se considerará aceptada la DIM, cuando la misma sea
transmitida a la administración aduanera a través del SUMA, lo cual constituye el perfeccionamiento
de la obligación tributaria aduanera: por tanto el declarante, asumirá responsabilidad sobre la
veracidad y exactitud de los datos consignados en ella y sobre su documentación soporte.” (RD 01-
015-21 de 31-05-21).

Conforme al artículo 253 (MOMENTO PARA LA VALORACIÓN) del RLGA: “El momento para la
determinación del valor en aduana es la fecha en la que la administración aduanera respectiva
acepta la declaración de mercancías. El precio real facturado se debe aceptar como base de
valoración, si no hubiese otros motivos para rechazarlo, cualquiera sea la fecha del contrato o de
la factura de venta”.

5.3 Aforo (control durante el despacho aduanero)

“El aforo es la facultad que tiene la administración aduanera de verificar que la descripción de
la mercancía, su clasificación arancelaria, su valoración, su origen y cantidad sean completos,
correctos y exactos respecto a la declaración de mercancías y de acuerdo con la normativa vigente
a la fecha de aceptación a trámite. El aforo podrá hacerse mediante examen documental o mediante
44 reconocimiento físico de las mercancías, o ambos y se llevará a cabo por funcionarios aduaneros
autorizados”. (Artículo 105, RLGA)
 El Reglamento para el Régimen de Importación para el Consumo RD 01-015-21, señala en su artículo
46.- (ASIGNACIÓN DE CANAL). “La asignación de canal a la DIM se constituye en la notificación
oficial al declarante e importador del inicio del control durante el despacho aduanero”.

Según el artículo 4, inciso c) de las definiciones en el Reglamento para el Régimen de Importación

para el Consumo de Importación para el Consumo RD 01-015-21, el Aforo: “Es la facultad que
tiene la administración aduanera de verificar que la descripción de la mercancía, su clasificación
arancelaria, su valoración, su origen y cantidad, sean completos, correctos y exactos respecto
a la Declaración de Mercancías de Importación en adelante DIM, efectuado mediante el examen
documental y/o el reconocimiento físico de las mercancías”.

Asimismo, la normativa citada precedentemente en su artículo 61.- (RESPONSABLE DEL AFORO).

“El aforo será efectuado por un funcionario aduanero asignado al despacho, quién deberá realizar
el examen documental y/o reconocimiento físico verificando el cumplimiento de las formalidades
aduaneras y la correcta aplicación de la normativa aduanera, bajo lo supervisión de la máxima
autoridad de la administración aduanera”.

5.4 Generación de la Duda Razonable

De acuerdo al artículo 257 del RLGA: “La Aduana Nacional, en aplicación del artículo 17 del Acuerdo
del Valor del GATT de 1994, podrá establecer la duda razonable sobre el valor declarado por el
importador, con base a datos objetivos obtenidos según las normas de los métodos de valoración
a los que se refiere el artículo 250 del presente reglamento”.

La Resolución de Directorio RD 01-12-19 de 26/03/2019 que aprueba el Procedimiento para la

determinación del Valor en Aduana, señala en su numeral 4. “Se generará la duda razonable cuando
se tenga dudas respecto a la veracidad, exactitud e integridad de los elementos que figuren en la
Declaración de Importación, la Declaración Andina del Valor y/o en relación a la documentación
soporte de la declaración de importación, o cuando se suscite duda sobre la base de los siguientes
factores de riesgo:

a) Precios ostensiblemente bajos;

b) Pagos indirectos;
c) Vinculación entre el comprador y el vendedor;
d) Prestaciones, de manera especial las relativas a bienes intangibles o servicios;
e) Pagos de cánones o derechos de licencia por el uso de derechos de propiedad intelectual; f)
Inexactitud en la declaración de los gastos inherentes a la venta y a la entrega de las mercancías;
g) Facturas presumiblemente falsas o inexactas;
h) Doble facturación;
i) Falta de correspondencia entre la declaración de aduana y la del valor y de éstas frente a los
respectivos documentos soporte;
j) Inexactitud en el llenado de las casillas de la Declaración Andina del Valor;
k) Descripción incompleta o imprecisa de las mercancías;
l) Precios declarados para una mercancía importada al territorio aduanero, sensiblemente
menores al de otra mercancía idéntica o similar importada del mismo país de origen;
m) Mercancías provenientes de zona franca o zona aduanera especial, más aún cuando los precios
declarados sean iguales o menores a los precios de ingreso a dichas zonas de las mismas 45
mercancías o de otras idénticas o similares del mismo país de origen;
 n) Precios declarados para una mercancía importada al territorio aduanero, sensiblemente
menores al de otra mercancía idéntica o similar importada en otro país, desde un mismo país de
origen;
o) Niveles anormales de descuento;
p) Tipo de mercancía;
q) País de origen o procedencia”.

“Identificada la duda razonable, en base a los factores de riesgo señalados anteriormente o

cualquier otro que pueda surgir, deberá dejarse constancia escrita sobre el hecho encontrado, con
la indicación de los justificativos correspondientes.

Fundamentada la duda, se dará inicio a la investigación pertinente del valor, de acuerdo a la etapa
de control, dándole la oportunidad al importador para aportar las pruebas requeridas. Previo a
la adopción de una decisión definitiva, las áreas de control del valor comunicaran al importador,
mediante medios físicos, electrónicos o digitales, los motivos que justifiquen la duda o carencia
de exactitud de los datos o documentos presentados, proporcionándole un plazo razonable para la
presentación de información, documentos y pruebas que respalden el valor declarado”.

5.4.1 Precios de Referencia-Base de Datos

El Artículo 248 del RLGA indica: “La aduana Nacional dispondrá en su página web una base de
precios referenciales actualizada que será accesible a los operadores de comercio exterior”

En la actualidad, en la página web de la Aduana Nacional se tiene 2 links de consulta a precios

referenciales de mercancías y de vehículos.

En terminología del Procedimiento para la Determinación del Valor en Aduana aprobado mediante
Resolución de Directorio de la Aduana Nacional RD 01-012-19 de 26/03/2019, se tiene que los
Precios de referencia, son precios de carácter internacional de mercancías idénticas o similares,
a la mercancía objeto de valoración, tomados de fuentes especializadas tales como: libros,
publicaciones, revistas, catálogos, listas de precios, cotizaciones, antecedentes de precios de
importación de mercancías que hayan sido verificados por la aduana y los tomados de los bancos
de datos de la aduana incluidos los precios de las ‘mercancías resultantes de los estudios de
valoración.

La Aduana Nacional cuenta con la “Guía para la Actualización de Tarifas Habitualmente Aplicables
y Precios de Referencia”, aprobado mediante RA-PE 02-009-19 de 25/03/2019, cuyo objetivo es
establecer los criterios uniformes a seguir para la alimentación de la Base de Precios a cargo de
los encargados de valoración de las Gerencias Regionales.

5.5 Formulario de Observaciones al Valor Declarado

La RD 01-015-21 de 31-05-21 que aprueba el Reglamento de Importación para el Consumo artículo

en su artículo 69.- (OBSERVACIONES AL VALOR DECLARADO) señala: “La administración aduanera
de forma previa al registro de resultados de aforo, notificará el Formulario de Observaciones al Valor
Declarado para solicitar las aclaraciones y/o complementaciones a los documentos presentados
durante el despacho, de conformidad a lo establecido en la Decisión 571 de la Comunidad Andina”.
46
5.6 Carga de la prueba (documentos probatorios)

El importador o el declarante en representación del importador a través del SUMA presentarán la

carga de la prueba que sustente el valor declarado y/o realizar las aclaraciones o complementaciones
a los documentos presentados durante el despacho, en el plazo de dos (2) días hábiles contabilizados
a partir del día siguiente hábil de la notificación. (Artículo 70, RD 01-015-21).

El numeral 5.- Carga de la Prueba, del Procedimiento para Determinación del Valor en Aduana
establece: “La carga de la prueba en principio le corresponde al importador de la mercancía, quien
debe aportar pruebas por medios físicos, electrónicos o digitales, explicaciones complementarias,
así como documentos u otras pruebas, con el fin de demostrar los elementos de hecho y
circunstancias comerciales de la negociación, a efectos de que la Administración Tributaria pueda
realizar las debidas comprobaciones y determinar el valor en aduana que corresponda. Tales
documentos están referidos a:

a) Los soportes de cualquier gasto inherente al transporte;

b) Los soportes de cualquier gasto inherente al seguro pagado para cubrir los riesgos de ese
transporte;
c) Pruebas de los pagos de las mercancías, considerando los medios internacionales de pago,
como por ejemplo las Cartas de Crédito o Cobranzas Documentarias;
d) Comunicaciones y Certificaciones bancarias inherentes al pago;
e) Documentos presentados para la solicitud de créditos;
f) Elementos fidedignos, descriptivos de las características de las mercancías, emitidos por los
fabricantes o distribuidores autorizados, como brochures, catálogos o fichas técnicas;
g) Listas de precios, emitidos por los fabricantes o distribuidores autorizados;
h) Contratos compraventa internacional (y otros contratos, como el de distribución de mercaderías);
i) Acuerdos de licencia donde consten las condiciones en que se utilizan el derecho de autor, los
derechos de propiedad industrial o cualquier otro derecho de propiedad intelectual;
j) Acuerdos o cartas de designación de agentes o representaciones y sobre los pagos por
comisiones;
k) Comprobantes de adquisición de prestaciones;
l) Documentos contables;
m) Facturas nacionales con precios de reventa en el territorio aduanero boliviano, y los documentos
que soporten los gastos conexos de esta reventa;
n) Documentos que demuestren que la vinculación no haya afectado en el precio realmente pagado
o por pagar; y
o) Cualquier otro documento que demuestre las condiciones de la compraventa internacional o
negociación efectuada”.

“La sola presentación de los documentos antes mencionados, no implica la aceptación del valor
declarado por parte de la Administración Tributaria, pues dependerá de las comprobaciones
y verificaciones que se realicen. Asimismo, por falta de respuesta del importador o cuando las
pruebas aportadas no sean idóneas o suficientes para demostrar la veracidad o exactitud del
valor declarado en la forma antes prevista, no se aplicará el Método del Valor de Transacción de
Mercancías Importadas”.

47
 5.7 Informe de Variación de Valor

De acuerdo al artículo 258 del RLGA; “El Informe de Variación de Valor es el instrumento que se
formula en el proceso de valoración de las mercancías y determinación de los tributos aduaneros
aplicables, señalando las diferencias de valor con respecto a lo declarado por el importador en la
declaración jurada de valor en aduanas. El Informe de Variación de Valor podrá ser elaborado por
el funcionario aduanero de acuerdo a los procedimientos que establezca la Aduana Nacional”.

Según las definiciones del artículo 4 que se tiene en la RD 01-015-21 de 31-05-21 que aprueba el
Reglamento de Importación para el Consumo, inciso b) el Acta de Reconocimiento/Informe de
Variación del Valor: Documento elaborado y emitido por el técnico aforador en el SUMA en el que se
registran los resultados del examen documental y/o reconocimiento físico, así como la liquidación de
los tributos aduaneros omitidos y contravenciones aduaneras. El Acta de Reconocimiento/ Informe de
Variación de Valor, hará las veces de Vista de Cargo y/o Auto Inicial Sumario Contravencional, conforme
la unificación de procedimientos establecida en el Artículo 169 del Código Tributario Boliviano.

De acuerdo al artículo 73 (Resultados del Aforo) de la RD 01-015-21: “El Acta de Reconocimiento/

Informe de Variación de Valor contendrá resultados sobre:

1. Observaciones no sujetas a sanción por contravención aduanera, las mismas no impiden la

autorización de levante.
2. Observaciones sujetas a contravención aduanera, las mismas no impiden la autorización de
levante de las mercancías consignadas en la DIM
3. Observaciones por omisión de pago, que producto de la verificación del valor declarado,
incorrecta clasificación arancelaria, incorrecto tratamiento preferencial por origen entre otros,
se establezca la reliquidación de tributos aduaneros”.

“La falta de pago de la deuda y/o sanción por contravención tributaria aduanera o la falta de
constitución de garantías, impedirá la autorización del levante de las mercancías consignadas en
la DIM”.

5.7.1 Omisión de Pago

La Ley General de Aduanas en su artículo 186 incorporado corno artículo 165 bis en el Código
Tributario Boliviano, establece que “Comete contravención aduanera quien, en el desarrollo de una
operación o gestión aduanera, incurra en actos u omisiones que infrinjan o quebranten la citada Ley
y disposiciones administrativas de índole aduanera que no constituyan delitos aduaneros”.

El artículo 165 del CTB, establece como omisión de pago: “El que por acción u omisión no pague
o pague de menos la deuda tributaria, no efectúe las retenciones a que está obligado u obtenga
indebidamente beneficios y valores fiscales, será sancionado con el cien por ciento (100%) del
monto calculado para la deuda tributaria”.

La Aduana Nacional para regular el procedimiento sancionatorio y de determinación, aprobó

mediante Resolución de Presidencia Ejecutiva la RAPE 01-029-16 de 30/12/2016 el Procedimiento
Sancionatorio y de Determinación que se aplica en las etapas del proceso de despacho aduanero y
etapas de control diferido y ex post de fiscalización. La citada normativa en el artículo 5, señala que
48 “A efectos de la aplicación del presente procedimiento, constituyen contravenciones tributarias las
establecidas en los numerales 3, 4, 5 y 6 del artículo 160 del CTB”.
 El CTB en el artículo 160° (CLASIFICACIÓN). “Son contravenciones tributarias: 1. Omisión
de inscripción en los registros tributarios; 2. No emisión de factura, nota fiscal o documento
equivalente; 3. Omisión de pago; 4. Contrabando cuando se refiera al último párrafo del
Artículo 181; 5. Incumplimiento de otros deberes formales; 6. Las establecidas en leyes
especiales. “

5.8 Notificación y solicitud de documentos probatorios

Considerando el artículo 260 del RLGA que establece: “Emitido el Informe de Variación de
Valor se notificará al Declarante para que ofrezca dentro de los siguientes veinte (20) días,
la documentación respaldatoria así como aclaraciones que se le soliciten sobre lo declarado.
Estos datos serán analizados por la Administración Aduanera que resolverá dictando Resolución
Administrativa en el plazo no mayor a diez (10) días, sin la penalización al Importador ni al
Despachante de Aduana, en tanto no existan ilícitos tributarios. Esta Resolución Administrativa
deberá indicar las razones en las que se funda, así como indicar si existe recurso ulterior y el
plazo para interponerlo”.

La RA-PE 01-029-16 de 30/12/2016 que aprueba el Procedimiento Sancionatorio y de

Determinación en el artículo 38 (Determinación Durante el Despacho) establece: “Para
la determinación de oficio durante el despacho aduanero, en aplicación al artículo 260 del
Reglamento a la LGA y vencido el plazo de los veinte (20) días a partir de la notificación
con el Informe de Variación de Valor/Acta de Reconocimiento y no habiéndose desvirtuado
las observaciones efectuadas durante el despacho, se emitirá la RD correspondiente por
la Administración de Aduana correspondiente, en un plazo no mayor a diez (10) días, para
lo cual deberá aplicarse lo establecido en los parágrafos I y II del artículo 27 del presente
Procedimiento”.

Los parágrafos I y II fueron dejados sin efecto por la RD 01-025-21 de 01/10/2021Reglamento de

Control Posterior.

Por prelación normativa y de acuerdo a lo establecido en el Código Tributario Boliviano

en plazos (artículo 98), se tiene plazos de 30 días de notificado el acta de reconocimiento
e informe de variación de valor para aceptar los resultados del aforo; determinación
plasmada en el artículo 74 del Reglamento para el Régimen de Importación para el Consumo
aprobado mediante la RD 01-015-21. Es decir, lo establecido en el artículo 260 del RLGA y
en el numeral 38 de la RAPE 01-029-16 DE 30/12/2016 no tendría sustento normativo para
su aplicación.

El artículo 261v (NOTIFICACIONES).- “Todas las Resoluciones Administrativas que determinen el

valor de las mercancías serán notificadas por escrito en el domicilio señalado por el importador o
su Despachante de Aduana”.

5.9 Evaluación de la Administración Aduanera- Registro Resultados Aforo

Según numeral 5: Evaluación de la administración aduanera del anexo 2: Secuencia de Actividades

del Proceso de Aforo de la RD 01-015-21 de 31-05-21 que aprueba el Reglamento de Importación
para el Consumo: 49
 El Funcionario aduanero realiza las siguientes acciones:

5.1 En caso de aceptación de las observaciones elabora la resolución determinativa/final a efectos

de concluir el proceso iniciado con el AR/IVV,
5.2 En caso de aceptación parcial o rechazo de las observaciones evalúa los descargos presentados
y notifica la resolución determinativa o sancionatoria a efectos de continuar el proceso
correspondiente.

El artículo 108 (REGISTRO DE RESULTADOS DE AFORO) del RLGA establece: “Si el aforo aduanero
concluye sin observaciones o incidencias, el funcionario aduanero actuante registrará su
conformidad bajo firma en la propia declaración de mercancías. En caso de existir observaciones,
el funcionario aduanero actuante elaborará el Acta de Reconocimiento y dejará constancia de
ello en la declaración de mercancías y en el sistema informático. Cuando la observación en el
Acta de Reconocimiento establezca disminución u omisión en el pago de los tributos aduaneros
y no se hubiere configurado las conductas detalladas en el Artículo 178 de la Ley N° 2492, el
consignatario podrá reintegrar los tributos aduaneros, o constituir garantía suficiente para
continuar con el despacho aduanero o conforme a los procedimientos que establezca la Aduana
Nacional, la Administración Aduanera podrá determinar su remisión a Control Posterior, sin
interrumpir el despacho aduanero”.

5.10 Aceptación de resultados de Aforo – Conclusión de Aforo

De acuerdo al artículo 74 de la RD 01-015-21 (ACEPTACIÓN DE RESULTADOS DE AFORO). El

importador a través de su declarante aceptará los resultados de aforo a través del SUMA en el plazo
de treinta (30) días calendario a partir de la notificación con el Acta de Reconocimiento/Informe de
Variación de Valor.

El artículo 71.- (CONCLUSIÓN DEL AFORO) de la citada normativa establece:

I. El aforo sin observaciones deberá concluir con la autorización de levante en los plazos
establecidos.
II. El aforo con observaciones deberá concluir con la notificación del Acta de Reconocimiento/
Informe de Variación de Valor y/o Acta de Intervención.

La administración aduanera ante la presunción de la comisión de ilícitos de contrabando, contrabando

contravencional, delitos aduaneros u otros delitos procederá de acuerdo a lo establecido en
normativa vigente. (artículo 77 de la RD 01-015-21).

El artículo 259 (AUTORIZACIÓN DE LEVANTE DE MERCANCÍAS CON CONTROL POSTERIOR) del

RLGA: “La Administración Aduanera autorizará el levante de las mercancías con observaciones
y sin la emisión del Informe de Variación de Valor, remitiendo el despacho aduanero a control
posterior”. Disposición que no está contemplado en el procedimiento de Régimen de Importación
para el Consumo.

5.11 Autorización Levante Mercancías - Presentación de Garantías

50 De acuerdo al segundo parágrafo del ARTÍCULO 114º (AUTORIZACIÓN DEL LEVANTE DE

MERCANCÍAS) del RLGA: ”El levante de las mercancías sólo podrá efectuarse una vez que se
 hayan cumplido todas las formalidades aduaneras, incluyendo el pago de tributos aduaneros
o la constitución de garantía por el pago de los tributos aduaneros de importación diferidos o
suspendidos, según corresponda, y la aplicación del sistema selectivo o aleatorio.”

Asimismo, el artículo 76 (PRESENTACIÓN GARANTÍAS) de la RD 01-015-21 establece:

“I. En caso de inconformidad con los resultados del aforo o con la Resolución Determinativa
y cuando no exista delito de contrabando, contrabando contravencional o defraudación,
el declarante a través del SUMA solicitará a la administración aduanera el levante de las
mercancías con la presentación de la garantía a primer requerimiento, que amparen el cien
por ciento de los tributos y multas determinados. II. Al vencimiento del plazo sin que se haya
constituido el pago u otra garantía, la administración aduanera determinará el incumplimiento
y la ejecución de la garantía”.

5.12 Reclamos de aforo

De acuerdo al artículo 109 (RECLAMOS DE AFORO) del RLGA: “El consignatario o consignante,
directamente o por intermedio del despachante de aduana, podrá reclamar ante la Administración
Aduanera, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de suscripción del Acta de Reconocimiento,
los resultados del aforo cuando estime que no se han aplicado correctamente las normas legales
y reglamentarias. Si al vencimiento de este plazo, no se presentare reclamo, la Administración
Aduanera dictará resolución confirmando los resultados de aforo. La Administración Aduanera
deberá resolver el reclamo mediante resolución determinativa y/o sancionatoria dentro de un plazo
de veinte (20) días de recibido el mismo. La resolución de la Administración Aduanera podrá ser
impugnada conforme a las normas de la Ley N° 2492. En caso de presunta comisión de delito
tributario, se aplicará el procedimiento penal tributario establecido en la misma Ley”.

Asimismo, el artículo 75 (RECLAMOS DE AFORO) de la RD 01-015-21, establece que para los

reclamos de aforo: “El importador a través de su declarante reclamará los resultados de aforo y
presentará sus descargos a través del SUMA, en el plazo de treinta (30) días calendario a partir del
día siguiente de la notificación con el Acta de Reconocimiento/Informe de Variación de Valor.

Y una vez vencido el plazo para la presentación de descargos o renuncia expresa del mismo, la
administración aduanera emitirá y notificará a través del SUMA en un plazo no mayor de sesenta
(60) días calendario:

1. la Resolución Determinativa cuando las observaciones correspondan a liquidación de tributos o

cuando exista además contravenciones aduaneras.
2. La Resolución Sancionatoria o Final cuando las observaciones correspondan únicamente a
contravenciones aduaneras”.

Por prelación normativa y de acuerdo a lo establecido en el Código Tributario Boliviano en plazos

(artículo 99), vencido el plazo para la presentación de descargos o renuncia expresa del mismo, la
administración aduanera emitirá y notificará en un plazo no mayor de sesenta (60) días calendario:

La Resolución Determinativa; determinación plasmada en el artículo 75 del Reglamento para

el Régimen de Importación para el Consumo aprobado mediante la RD 01-015-21. Es decir, lo 51
establecido en el artículo 109 del RLGA no tendría sustento normativo para su aplicación.
 5.13 Derecho al Recurso de Impugnación

De acuerdo al artículo 262 (RECURSOS) del RLGA: “Las resoluciones administrativas que determinen
ajustes al valor en aduanas, podrán ser impugnadas conforme a las normas de la Ley N° 2492”.

De acuerdo al artículo 46 (IMPUGNACIÓN) del Procedimiento Sancionatorio y de Determinación

aprobado mediante la RA-PE 01-029-16 de 30/12/2016 “A efecto de la aplicación del presente
procedimiento, los Autos de Multa, las Resoluciones Sancionatorias y Determinativas, así como las
Liquidaciones por Determinación Mixta, podrán ser objeto de impugnación mediante los recursos
que franquean las Leyes, en los plazos y formas previstas al efecto”.

III. PROBLEMÁTICA OPERATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN

DE ADUANA PARA LA VERIFICACIÓN Y COMPROBACIÓN
DEL VALOR EN EL PRIMER METODO: VALOR DE
TRANSACCIÓN DE LAS MERCANCÍAS IMPORTADAS
Considerando que el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (GATT),
aprobado por la Organización del Comercio que es el Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo
VII, regula entre otros aspectos que la valoración en aduana se basará en el valor de transacción
de las mercancías importadas, el cual se constituye en el primer y más importante método de
valoración y está basado en el precio realmente pagado o por pagar más los ajustes señalados en
el artículo 8 del mismo Acuerdo.

El tercer párrafo del numeral 2. Metodología sobre Valoración Aduanera del Procedimiento para la
Determinación de Valor en Aduana señala: “El valor de transacción de las mercancías importadas
es la primera base para la determinación del valor en aduana, su aplicación debe privilegiarse
siempre que se cumplan los requisitos previstos en el punto V.B.1.4 del presente procedimiento”.

Tomando en cuenta que existen diferentes posiciones de los operadores de comercio exterior, sobre
la manera en que debe sustentarse el valor de transacción y a quien le corresponde hacerlo, se
realiza el análisis para la aplicación del primer método de valoración, relacionado a la compraventa
internacional de mercancías.

En el artículo 1 del Acuerdo del Valor de la OMC se emplea los términos “valor de transacción”,
“precio realmente pagado o por pagar”, “exportación” e “importación”; entendiéndose la existencia
de una compraventa internacional de mercancías. Es así que en algunos párrafos del citado artículo
se hace referencia directa a los términos “venta”, “vendedor” o “comprador”.

El inciso q) del numeral 2.- de la Resolución 1684, se define la Venta como una “operación de comercio
mediante la cual se transfiere la propiedad de una mercancía a cambio del pago de un precio”.

El artículo 6 del citado reglamento establece que el método del valor de transacción sólo podrá
aplicarse si la importación se realiza obligatoriamente como resultado de una venta, de no
cumplirse esto se debería recurrir a los siguientes métodos de valoración. También detalla una
serie de casos en los que no existe venta, entre los cuales están, los suministros gratuitos, como
52 regalos, donaciones, muestras, artículos publicitarios; mercancías importadas en consignación;
mercancías importadas por sucursales que no tienen personalidad jurídica entre otros.
La prueba principal de la existencia de una venta internacional de mercancías, es la factura
comercial, por lo que su presentación es indispensable para la aplicación del primer método de
valoración; documento que además debe cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 9
de la Resolución 1684, Actualización del Reglamento Comunitario de la Decisión 571 y el numeral
V.B.1.4.7 de la Resolución de Directorio RD 01-012-19 que aprueba el Procedimiento para la
Determinación del Valor en Aduana.

De no poderse determinar el valor en aduana conforme al método del valor de transacción, se

deberá recurrir al segundo método de valoración; en cuya virtud, el valor en aduana es el valor de
transacción de mercancías idénticas vendidas para la exportación al mismo país de importación
y exportadas en el mismo momento que las mercancías objeto de valoración, o en un momento
aproximado.

Sin embargo, por la problemática planteada, la Administración de Aduana estaría generando la

duda razonable para el primer método de valoración; consultando únicamente la base de datos
de precios referenciales, donde, por la búsqueda en citada base de datos la Aduana Nacional
encuentra el precio de referencia, resultado que se plasma en el documento “Detalle de Mercancías
en Aforo” (datos declarados en la Declaración de Importación y datos encontrados en la base de
datos) determinando en la mayoría de los casos el factor de riesgo como “precios ostensiblemente
bajos”. Con lo anterior se descartaría la existencia de una venta internacional de mercancías.

En terminología del Procedimiento para la Determinación del Valor en Aduana aprobado mediante
Resolución de Directorio de la Aduana Nacional RD 01-012-19 de 26/03/2019, se tiene que los
Precios de referencia, son precios de carácter internacional de mercancías idénticas o similares,
a la mercancía objeto de valoración, tomados de fuentes especializadas tales como: libros,
publicaciones, revistas, catálogos, listas de precios, cotizaciones, antecedentes de precios de
importación de mercancías que hayan sido verificados por la aduana y los tomados de los bancos
de datos de la aduana incluidos los precios de las ‘mercancías resultantes de los estudios de
valoración

Sin embargo, la utilización de los bancos de datos no debería llevar al rechazo automático del valor
de transacción de las mercancías importadas. Debiendo permitir la verificación de los valores
declarados y la constitución de indicadores de riesgo para generar y fundamentar las dudas.

Según la Opinión Consultiva 2.1 no basta que el valor declarado por el importador sea inferior a los
precios de referencia para rechazar la aplicación del primer método.

Si bien, en el numeral 4. Generación de la Duda Razonable del procedimiento para la determinación

del valor en aduana, señala; “Identificada la duda razonable, en base a los factores de riesgo
señalados anteriormente o cualquier otro que pueda surgir, deberá dejarse constancia escrita
sobre el hecho encontrado, con la indicación de los justificativos correspondientes. Fundamentada
la duda, se dará inicio a la investigación pertinente del valor, de acuerdo a la etapa de control,
dándole la oportunidad al importador para aportar las pruebas requeridas.”. En los hechos, la
Administración de Aduana identifica observaciones en cuanto al precio, justificando el factor de
riesgo, pero no comunica el fundamento de la causa para descartar el primer método de valoración,
Aspecto que no da claridad al importador para presentar los descargos correspondientes, y según
el Artículo 61 de la Resolución 1684 los ajustes de valor deben efectuarse sobre la base de datos 53
objetivos y cuantificables que se puedan demostrar.
 A partir de junio de la presente gestión, la Aduana Nacional está aplicando el Formulario de
Observaciones al Valor Declarado, previo a la emisión del Acta de Reconocimiento/Informe de
Variación de Valor, que es una comunicación de la generación de la duda razonable por un factor de
riesgo identificado como el de precios ostensiblemente bajos, solicitando al importador pruebas de
descargo, pero no explica los fundamentos de la generación de la duda razonable que ha llevado a
determinar el citado factor de riesgo.

De acuerdo al artículo 258 del RLGA: “El Informe de Variación de Valor es el instrumento que se
formula en el proceso de valoración de las mercancías y determinación de los tributos aduaneros
aplicables, señalando las diferencias de valor con respecto a lo declarado por el importador en la
declaración jurada de valor en aduanas. El Informe de Variación de Valor podrá ser elaborado por
el funcionario aduanero de acuerdo a los procedimientos que establezca la Aduana Nacional”.

Cabe puntualizar lo dispuesto, en el artículo 11, numeral 1 del Acuerdo de Valoración de la OMC,
que prescribe “En relación con la determinación del valor en aduana, la legislación de cada
Miembro deberá reconocer un derecho de recurso, sin penalización, al importador o a cualquier
otra persona sujeta al pago de los derechos”, entendiéndose que en cada etapa de evaluación de
cada uno de los métodos de valoración que realice la Administración de Aduana el importador
deberá ser informado de los actos realizados debidamente fundamentos por la Administración
con su respectiva fundamentación, para que el importador en caso que corresponde haga uso de
su derecho de reclamar el aforo realizado o plantear recurso por la vía administrativa.

Adicionalmente el Artículo 16 del Acuerdo de Valoración de la OMC, establece: “Previa solicitud

por escrito, el importador tendrá derecho a recibir de la Administración de Aduanas del país de
importación una explicación escrita del método según el cual se haya determinado el valor en
aduana de sus mercancías.”

Es importante hacer referencia a la Opinión Consultiva 19.1, donde: 1. Se ha planteado la cuestión

de saber si el artículo 17, considerado conjuntamente con el párrafo 6 del Anexo III, otorga a las
Administraciones de Aduanas la capacidad suficiente para descubrir y comprobar las infracciones
en relación con la valoración, fraude incluido, y si la carga de la prueba en el curso de la
determinación del valor en aduana incumbe al importador. 2. El Comité Técnico de Valoración
en Aduana llegó a la conclusión de que al examinar esta cuestión cabe observar que el artículo 17
establece que el Acuerdo no restringe o pone en duda los derechos de la Administración de Aduanas.
El párrafo 6 del Anexo III puntualiza estos derechos, destacando, concretamente, el derecho de
las administraciones nacionales de contar con la plena cooperación de los importadores en las
investigaciones sobre la veracidad o la exactitud de toda información, documento o declaración.
Ya se hizo hincapié en esta idea en la Opinión consultiva 10.1. Sería erróneo deducir que otros
derechos de las Administraciones de Aduanas que no se mencionen en el artículo 17 ó en el párrafo
6 del Anexo III quedan, implícitamente, excluidos. Los derechos que no se mencionan expresamente
en el Acuerdo, lo mismo que los derechos y obligaciones de los importadores y de las aduanas en
la determinación del valor en aduana, dependerán de las leyes y reglamentos nacionales”

Los actos Administrativos deben contener la “causa” y “fundamento” para que el Sujeto Pasivo
asuma una defensa adecuada en estricta aplicación de los Incisos b) y e), Artículo 28 de la Ley N°
2341 (LPA)
54
 Se hace énfasis en que la Administración de Aduana deje constancia escrita sobre los hechos
encontrados y las justificaciones (fundamentos de generación de la duda razonable) respecto a las
investigaciones pertinentes al valor y si corresponde, demostrar la fuente del precio referencial
que permitan conocer al importador las observaciones y dudas, aspectos que se podrían basar en
el Último Párrafo del Artículo 51 de la Resolución N° 1684 de la CAN, para que el importador con el
derecho que tiene presente pruebas de descargo acorde a lo dispuesto en los Artículos 16, 17 y 18
de la Decisión 571 de la CAN.

Con los aspectos referidos en párrafo precedente, permitirá al importador tener la certeza que el
resultado de la determinación del valor en aduana tiene la fundamentación de los hechos y limitará
el planteamiento de reclamos de aforo, disminuyendo la carga administrativa para la Administración
de Aduana en procesos de impugnación por la vía administrativa.

Por lo anterior, es importante y necesario analizar el contexto de la carga de la prueba ya que

constituye la esencia de todo proceso legal y más aún para la generación de la duda razonable, donde
se tiene que demostrar o sustentar (carga de la prueba) por cada una de las partes (importador y
Administración de Aduana).

IV. CONCLUSIONES
1. Se ha realizado un detalle normativo y procedimental de la metodología de valoración aduanera
que se aplica en Bolivia en relación al artículo 53 de la Resolución 1684.
2. De la problemática planteada, se concluye: con el objetivo de privilegiar el uso del primer método
del valor de transacción con la existencia de una venta internacional amparada en la factura
comercial, la facultad de la Administración de Aduana debe ejercerse no sólo para solicitar la
carga de la prueba sino para otorgar al importador los fundamentos de la generación de la duda
razonable y de los factores de riesgo con datos objetivos y cuantificables a objeto de limitar el
reclamo de aforo y recursos de impugnación por la vía administrativa.

V. RECOMENDACIONES
La Administración Tributaria evalué los alcances de la opinión consultiva 19.1 del Comité de
Valoración, considerando que los instrumentos del Comité Técnico de Valoración en Aduana de la
OMA, como son las Opiniones Consultivas, Comentarios, Notas Explicativas, Estudios de Casos y
Estudios, forman parte de la Resolución 1684 de la CAN, para de corresponder incorporarlos en la
normativa nacional.

55
 VI. ANEXOS
1. Organigrama de la Aduana Nacional

(Fuente: página web Aduana Nacional)

56
VII. BIBLIOGRAFÍA
 Acuerdo relativo a la aplicación del Articulo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros
y Comercio de 1994 (Acuerdo sobre Valoración en Aduana de la Organización Mundial de
Comercio- OMC).
 Decisión N° 571 de 12/12/2003 de la Comisión de la Comunidad Andina: “Valor en Aduana de las
Mercancías Importadas”
 Decisión 778 de 06/11/2012, de la Comisión de la Comunidad Andina: “Régimen Andino sobre
Control Aduanero”
 Resolución N° 1952 de 09/10/2017 que sustituye la Resolución No 1239 de 29/05/2009 de la
Comunidad Andina, sobre la adopción de la “Declaración Andina del Valor’.
 Resolución N° 1456 de 28/02/2012 sobre casos especiales de valoración aduanera.
 Resolución N° 1684 de 28/05/2014 que actualiza el Reglamento Comunitario de la Decisión 571
- Valor en Aduana de las Mercancías Importadas.
 Resolución N° 1828 de 12/07/2016 de la Comunidad Andina, sobre Modificación del Anexo de la
Resolución N° 1684 10.
 Código Tributario Boliviano, Ley N° 2492 de 02/08/2003
 Ley General de Aduanas, Ley N°1990 de 28/07/1999
 Ley de Procedimiento Administrativo, Ley 2341de 23/04/2002
 Reglamento a la Ley General de Aduanas, Decreto Supremo N° 25870 de 11/08/2000.
 Reglamento al Código Tributario Boliviano. Decreto Supremo N° 27310 de 09/01/2004.
 Reglamento para el Régimen de Importación de Mercancías a Consumo, Resolución de Directorio
RD 01-015-21 de 31/05/2021
 Reglamento para el Control Posterior, Resolución de Directorio RD 01-025-21 de 01/10/2021
 Procedimiento para la Determinación del Valor en Aduana, Resolución de Directorio RD 01-012-
19 de 26/03/2019
 Anexos de Clasificación de Contravenciones Aduaneras y Graduación de Sanciones, Resolución
de Directorio RD 01-043-19 de 20/122019
 Manual de Organización y Funciones de la Aduana Nacional, Resolución de Presidencia Ejecutiva
RA-PE 02-003-21 de fecha 25/01/2021.
 Procedimiento Sancionatorio y de Determinación, Resolución de Presidencia Ejecutiva RAPE
01-029-16 de 30/12/2016
 Formato e instructivo sobre aspectos relacionados a la presentación y llenado de la Declaración
Andina del Valor en Aduana (DAV), Resolución de Directorio RD 01-010-09 de 21/05/2009.

57
 APLICACIÓN DE LAS TIC PARA LA
ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
VLADIMIR TERÁN GUTIÉRREZ – BOLIVIA

ANTECEDENTES
En fecha 07 de febrero de 2009, se aprueba la Constitución Política del Estado Plurinacional,
en donde indica parágrafo I, del artículo 20 “..toda persona tiene derecho al acceso universal y
equitativo a los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y
telecomunicaciones..”

En fecha 24 de junio de 2010, se aprueba la Ley N°025 “Ley del Órgano Judicial” cuyo objetivo es
regular la estructura, organización y funcionamiento del Órgano Judicial.

En fecha 08 de agosto de 2011, se aprueba la Ley N°164 “Ley general de telecomunicaciones,

tecnología de información y comunicación”, cuyo objetivo es objeto establecer el régimen
general de telecomunicaciones y tecnologías de información y comunicación, del servicio
postal y el sistema de regulación, en procura del vivir bien garantizando el derecho humano
individual y colectivo a la comunicación, con respeto a la pluralidad económica, social, jurídica,
política y cultural de la totalidad de las bolivianas y los bolivianos, las naciones y pueblos
indígena originario campesinos, y las comunidades interculturales y afrobolivianas del Estado
Plurinacional de Bolivia.

En fecha 09 de septiembre del 2015, se aprueba el Decreto Supremo N°2514, cuyo objetivo es
crear la Agencia de Gobierno Electrónico y Tecnologías de Información y Comunicación – AGETIC
con función de implementar herramientas de gobierno electrónico y tecnologías de información y
comunicación en el Estado.

En fecha 06 de febrero del 2017, se aprueba la Ley N°898, cuyo objetivo es crear la Comisión de
Seguimiento de las conclusiones de la Cumbre de Justicia, y definir su agenda de trabajo.

En fecha 11 de julio del 2017, se aprueba el Decreto Supremo N°3251, cuyo objetivo es: Aprobar 59
el Plan de Implementación de Gobierno Electrónico, que en Anexo forma parte integrante del
 presente Decreto Supremo; Aprobar el Plan de Implementación de Software Libre y Estándares
Abiertos que en Anexo forma parte integrante del presente Decreto Supremo; Establecer aspectos
complementarios para la implementación de ambos planes.

En fecha 04 de abril del 2018, se aprueba el Decreto Supremo N°3525, cuyo objetivo es establecer
la política de atención a la ciudadanía “Bolivia a tu Servicio y el Portal de Trámites del Estado” y
normar el archivo digital, la interoperabilidad y la tramitación digital.

En fecha 11 de julio del 2018, se aprueba la Ley N°1080 “Ley de ciudadanía digital”, cuyo objetivo
es establecer las condiciones y responsabilidades para el acceso pleno y ejercicio de la ciudadanía
digital en el Estado Plurinacional de Bolivia.

En fecha 03 de mayo del 2019, se aprueba la Ley N°1173 “Ley de abreviación procesal penal y de
fortalecimiento de la lucha integral contra la violencia a niñas,niños, adolescentes y mujeres”,
cuyo objetivo es procurar la pronta y oportuna resolución de los conflictos penales, adoptando
al efecto, medidas indispensables para profundizar la oralidad, fortalecer la lucha contra
la violencia a niñas, niños, adolescentes y mujeres, evitar el retardo procesal y el abuso de la
detención preventiva y posibilitar la efectiva tutela judicial de las víctimas, mediante soluciones
tecnológicas innovadoras.

DESARROLLO
Para el desarrollo del presente informe, se tomarán en cuenta dos puntos importantes:

 Herramientas de gobierno electrónico.

 Cuadro de aplicaciones tecnológicas para la administración de justicia.

Por lo tanto, se detalla cada uno de los puntos:

A. Herramientas de gobierno electrónico

Bajo normativas, lineamientos y estándares vigentes, se detalla las herramientas de gobierno

electrónico:

 Ciudadanía Digital: Es el uso y acceso a servicios públicos prestados por el Estado a

través de mecanismos digitales detallados:

 Autenticación
 Aprobación de documentos
 Notificaciones

Al ejercer la ciudadanía digital, el ciudadano interactúa con las instituciones mediante

medios tecnológicos comunicacionales, normada con Ley N 1080 en el que le da total
validez jurídica a los mecanismo, estableciendo las condiciones y responsabilidades para
el acceso pleno del ejercicio de Ciudadanía Digital.
60
 Beneficios:

 Identidad digital reconocida por el Estado

 Trámites en línea
 Fortalecimiento de la transparencia de la gestión pública ante la ciudadanía
 Protección de datos contra accesos no autorizados

 Plataforma de Interoperabilidad: Es el centralizador de servicios de interoperabilidad del

Estado, el cual permite que los sistemas informáticos se conecten entre sí e intercambien
información. La plataforma comparte información entre instituciones públicas, a fin de
que el proceso de solicitud de trámites y servicios para los ciudadanos sea ágil y que la
validación de datos entre instituciones sea confiable.

Normada con el Decreto Supremo Nº 3525 Sección III - Trámites e interoperabilidad.

Beneficios:

 Eliminación de requisitos.
 Gestión eficiente de la información.
 Datos confiables, actualizados, auténticos y de calidad.
 Procesos ágiles y automatizados para revisión y contrastación.
 Eliminación de la burocracia.
 Petición de información a la fuente primaria.

 Plataforma de Pago: Es una herramienta que facilita a los ciudadanos el pago de trámites
del Estado, por medio de la interacción de medios digitales, a través de la emisión de un
Código de Pago de Trámite - CPT.

A continuación se detalla el funcionamiento de la Plataforma de Pago; cuando se realiza

un trámite de una entidad pública a través de un sistema web, el beneficiario genera y
recibe un código de pago (CPT). El CPT se genera vinculado al usuario que lo solicitó a la
cuenta fiscal de la institución, al trámite que se está gestionando y al monto del trámite.
Con ese código puede pagar el costo del trámite en la página en Internet, mediante
Uninet, Unimóvil o cajeros del Banco Unión. El pago se notifica de forma inmediata al
sistema web.

Beneficios:

 Permite a los ciudadanos pagar los trámites que realizan con distintas entidades
públicas vía Internet.
 Conciliación en línea y automática de los trámites estatales.
 Anula la posibilidad de que se efectúen pagos en cuentas bancarias incorrectas o por
montos incorrectos.
 Es un servicio que sirve para agilizar el pago de trámites del Estado mediante canales
de pago como UNINET, UNIMOVIL y cajeros.

 Orden Cronológico: Es un registro descentralizado de orden cronológico e integridad 61

de datos y documentos digitales, se constituye en una estructura usada para crear el
 historial de un documento, el cual se comparte en una red distribuida de servidores.
Registra todo tipo de transacciones en línea (subsidios, bonos, contrataciones, etc.),
garantizando la temporalidad e integridad de cada transacción.

Normada con el Decreto Supremo Nº 3525 - Artículo 16. Creación del Registro de orden
cronológico e integridad de datos, resolución administrativa AGETIC/RA/0038/2018 -
Lineamientos y condiciones técnicas para la implementación y uso del Registro de orden
cronológico e integridad de datos y documentos digitales.

Beneficios:

 Permite garantizar la integridad de la información contenida en cualquier documento

digital, como también la certeza del momento en que se creó y obtuvo vigencia.
 Contribuye a la transparencia en la gestión pública y garantiza la temporalidad e
integridad de los datos y documentos.

B. Cuadro de aplicaciones tecnológicas para la administración de justicia

Bajo análisis normativos vigentes, se vio la necesidad de proporcionar a los ciudadanos la

digitalización de Sistemas Informáticos que coadyuven a la pronta y oportuna resolución de
procesos judiciales en todas las materias procesales, mediante mecanismos tecnológicos
innovadores, integrales y seguros, garantizando el derecho a la defensa y a una justicia
plural pronta, oportuna y transparente.

Identificación de instituciones involucradas en el ámbito de procesos judiciales:

 Policia Boliviana
 Ministerio Público
 Órgano Judicial ( Tribunal Supremo de Justicia y Consejo de la Magistratura)
 Régimen Penitenciario
 Ministerio de Justicia (SIJPLU, SEPDAVI, SEPDEP)

Línea de tiempo de aplicaciones tecnológicas del Órgano Judicial y Ministerio Público

62
 Por lo tanto, se detalla aplicaciones tecnológicas implementadas en el ámbito judicial:
APLICACIÓN DE LAS TIC PARA LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
INSTITUCIÓN APLICACIONES POR LA INSTITUCIÓN
POLICÍA BOLIVIANA - Desde el 2019 la FELCV utiliza el “Sistema de
registro y alerta inmediata Adela Zamudio” para
registrar denuncias y actividades realizadas del
caso, el sistema está desarrollado en el lenguaje
de programación C# con base de datos SQL
server.
- La Unidades Investigativas FELCC, FELCN,
DIPROVE, TRÁNSITO, POFOMA, IITCUP no
cuentan con un sistema informático de gestión y
administración de casos.
- De acuerdo a relevamiento que realizó la AGETIC,
el 60% de las Instalaciones de la Policía no
cuenta con internet ni equipamiento tecnológico.
- La Policía cuenta con una Dirección de
Telemática encargada de implementar
aplicaciones tecnológicas, pero hasta la fecha
solo cuenta con dos funcionarios y un jefe de
unidad del área de sistemas.
- No realizaron la presentación del Plan de
Gobierno Electrónico, Plan de Seguridad
Informática, Plan de implementación de software
libre.
MINISTERIO PÚBLICO - Cuentan con el sistema Justicia Libre en donde - La AGETIC contrató dos consultores
realizan el registro de casos procesales penal
y el sistema convenio en donde registraron
actividades de investigación, ambos están
desarrollados en software libre y son usados por - AGETIC realizó un análisis y evaluación de los
fiscales.
- Cuentan con el sistema Tritón el cual tiene
integrados los mecanismos de Ciudadanía
Digital, coadyuvando al seguimiento y
certificación del caso penal.
- Cuentan con el sistema IDIF, el cual se encarga
de enviar y registrar todas las certificaciones
forenses, se encuentra integrando con las
herramientas de gobierno electrónico de la
AGETIC para certificar dichos documentos por
ciudadanía digital.
- Cuentan con datos estadísticos de los casos
procesales penales.
- Cuentan con el Formulario Único de denuncias
y cuaderno de investigaciones dando
cumplimiento a la Ley 1173.
- Cuentan con un centro de procesamiento de
datos implementado con todas las normativas y
seguridad vigentes.
- Actualmente se encuentra en desarrollo el
sistema Justicia Libre 2 que cuenta con un
análisis criminalístico por localidad.
APLICACIONES POR LA AGETIC
- El Ministerio de Justicia gestionó donaciones
con instituciones privadas para equipamiento
tecnológico de la Policía.
- La AGETIC realizó un relevamiento tecnológico
a nivel nacional, determinando la falta de
equipamiento tecnológico y comunicacional.
- La AGETIC firmó un convenio de cooperación
interinstitucional con la Policía, con el objetivo
de donar tokens y certificados para el registro de
Ciudadanos Digitales, dando cumplimiento a la
Ley N 1173 artículo 12.
- La AGETIC realizó un análisis al sistema Adela
Zamudio, bajo tres ejes que se detalla: Funcional,
Seguridad e Infraestructura, solicitando la
reingeniería del sistema.
- Para dar cumpliento a la Ley 1173 la Policía y
el Ministerio Público firmaron un convenio de
cooperación, con el objetivo principal de que
la Policía utilice el sistema Justicia Libre del
Ministerio Público.
- La AGETIC habilitó a la Policía como ente
registrador de Ciudadanía Digital a nivel
nacional.
- La AGETIC capacito a nivel nacional a operadores
de registro de ciudadanía digital.
- La AGETIC realizó el registro de funcionarios
policiales en Ciudadanía Digital.
- La AGETIC solicitó a la Policía la creación de dos
meses de trabajo para el desarrollo de sistemas
informáticos e integración de herramientas de
gobierno electrónico.
desarrolladores para la colaboración en el
desarrollo del sistema Justicia Libre y Convenio
que utilizan la Policía y la Fiscalía.
servicios web que tiene publicado el ministerio
público con el sistema SIREJ-GESTORA.
63
 INSTITUCIÓN APLICACIONES POR LA INSTITUCIÓN APLICACIONES POR LA AGETIC
ORGANO JUDICIAL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

- Cuentan con el sistema EFORO, el mismo se - La AGETIC realizó un relevamiento a nivel

encuentra desarrollado en software privativo, funcional del sistema EFORO, determinado la
tiene problemas de interoperabilidad. existencia de acefalias de interoperabilidad.
- Cuentan con el sistema Hermes identifica - La AGETIC un relevamiento a nivel nacional
a las partes los acuerdos, resoluciones y de los Centros de Procesamientos de Datos,
otros actuados dictadas por los órganos determinado problemas y falencias funcionales.
jurisdiccionales. - La AGETIC analizó la viabilidad que el Órgano
- Cuenta con el sistema Mercurio Presentación Judicial sólo cuente con un Sistema de Gestión
y recepción de memoriales, recursos y otros de Casos, y no así dos sistemas que burocraticen
documentos fuera de horario judicial y en días los procesos judiciales penales e interoperan
inhábiles en caso de urgencia (cuarentena) entre la misma institución.
cuando esté por vencer un plazo perentorio. - La AGETIC realizó la capacitación legal,
- Cuentan con el sistema Tulianos realiza el registro seguridad informática y Herramientas de
de resoluciones, mandamientos emitidos por los Gobierno Electrónico a todo el personal del
jueces y realiza el control de personas privadas proyecto “Expediente Digital”.
de libertad.
- No cuenta con Centros de Procesamiento de CONSEJO DE LA MAGISTRATURA
Datos adecuados ni normados.
- Se encuentran desarrollando el proyecto - Se desarrolló el SIREJ-GESTORA, en donde se
Expediente Digital. encuentra la integración de los mecanismos de
Ciudadanía Digital.
CONSEJO DE LA MAGISTRATURA - AGETIC realizó un análisis de todos los
servicios web al sistema SIREJ-GESTORA, bajo
- Cuentan con el sistema SIREJ (Sistema Integrado lineamientos y normativas vigentes,
de registro judicial) que realiza el registro,
gestión y seguimiento de casos judiciales en
todas las materias procesales, el mismo está
desarrollado en software libre, los principales
usuarios son los Juzgados, Tribunales y Sala
Plena.
- El sistema SIREJ tiene base de datos distribuida,
se encuentra almacenada en cada CPD (centro de
procesamiento de datos) a nivel departamental.
RÉGIMEN PENITENCIARIO - Cuenta con el sistema SIPENBOL, en donde La AGETIC realizó un relevamiento y análisis del
realizan el registro de personas privadas de estado del área de sistemas y con los sistemas
libertad a nivel nacional, el sistema se encuentra que cuenta, solicitando la reingenieria del sistema
desarrollado en software privativo. SIPENBOL.
- No cuenta con un centro de datos de
procesamiento normado. - La AGETIC, realizó el diseño del modelo
- Cuenta con un área de sistemas,del cual solo de negocios para el sistema de Régimen
dos personas son parte de esta área. Penitenciario, el mismo tendrá interoperabilidad
con el Ministerio Público, Órgano Judicial y
Ministerio de Justicia.
- La AGETIC contrato dos consultores para
el desarrollo del nuevo sistema de Régimen
Penitenciario.
- El Ministerio de Justicia gestionó donaciones
con instituciones privadas para equipamiento
tecnológico de Régimen Penitenciario.
MINISTERIO DE JUSTICIA - Se encuentra integrando los mecanismos - El RPA actualmente es ente registrador de
de Ciudadanía Digital a varios sistemas del Ciudadanía Digital.
Ministerio de Justicia.
- La AGETIC y el Ministerio de Justicia realizaron el
varrios proyectos de integración de herramientas
de gobierno electrónico y la reingeniería en las
siguientes instituciones:

* Policia Bliviana
* Ministerio Público
64 * Organo Judicial
* Régimen Penitenciario
 INSTITUCIÓN
TRIBUNAL AGROAMBIENTAL
MINISTERIO DE SALUD
APLICACIONES POR LA INSTITUCIÓN APLICACIONES POR LA AGETIC
- La AGETIC está trabajando en la propuesta
de convenio entre la AGETIC y Tribunal
Agroambiental..
- Emisión del Certificado de Violencia, se
encuentra en procesos de implementación.

La emisión del certificado de violencia en donde

se encuentra integrado los mecanismos de
ciudadanía digital e interopera con el Ministerio
Público.
EMPRESA PRIVADA - Con el objetivo de agilizar la resolución de
procesos penales, el Ministerio Público
implementó el sistema de convenio con
las empresas privadas VIVA y TIGO para
requerimientos fiscales.
- Con el objetivo de coadyuvar en procesos penales
el Ministerio Público y la empresa privada UBER
firman un documento de entendimiento y
cooperación para realizar la interoperabilidad de
datos en caso penales.

Así también la AGETIC, amparada en la Ley N°164, Ley N°1173 y Decreto Supremo N°2514 realizó
un análisis integral al sistema judicial, identificando la interoperabilidad existente, detallada a
continuación:

Evaluación interoperabilidad aplicaciones - Ley 1173

65
 Así también, se desarrolló la propuestas de reingeniería del procesos y sistemas judiciales en
materia penal, como ser la digitalización total de procesos judicial en materia penal:

PLAN DE DIGITALIZACIÓN DEL SISTEMA JUDICIAL

CONCLUSIONES
- En la gran parte de las instituciones que administra justicia, se vio la necesidad de realizar la
reingeniería de los sistemas, así también se recomendó a las instituciones el cambio normativo
con el objetivo de agilizar, transparentar y coadyuvar con la eficiencia de los procesos judiciales
en todas las materias procesales.
- Es necesario fortalecer el equipamiento tecnológico y comunicacional a las instituciones que
administran y gestionan la justicia como ser Policía Boliviana, Ministerio Público, Órgano Judicial
y Régimen Penitenciario, con el objeto de implementar plataformas integrales.
- Desarrollo e implementación de plataformas integradas con herramientas de gobierno
electrónico en el Órgano Judicial y otras instituciones involucradas en justicia que abarque
todas las materias judiciales y su interoperabilidad con las otras plataformas de las entidades
involucradas.
- En necesario la presentación de Plan de Gobierno Electrónico, Plan de Seguridad Informática,
Plan de implementación de software libre en las instituciones que administran y gestionan la
justicia como ser Policía Boliviana, Ministerio Público, Órgano Judicial y Régimen Penitenciario.

66
 “E-JUSTICIA: EL COMPLEJO
CAMINO HACIA SU NECESARIA
CONSOLIDACIÓN EN AMERICA LATINA”
CARLOS MARÍA FOLCO – ARGENTINA

1. EL DERECHO DE ACCESO A INTERNET EN LOS TIEMPOS ACTUALES

Tenemos oportunidad aquí de traer nuevamente a la palestra, un tema fundamental por su relevancia
jurídica y social que hemos tenido oportunidad de abordar con antelación en un artículo elaborado
para el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), como también en diversos
foros internacionales, entre ellos, en el Congreso Iberoamericano Tributario organizado por la
Asociación Iberoamericana de Tribunales de Justicia Fiscal o Administrativa (A.I.T.F.A.), “Hacia una
modernización de la Justicia Tributaria”, celebrado en Lima, Perú, del 5 al 7 de Setiembre de 2018;
y en el XXIX “Congreso Internacional de Administradores Tributarios” organizado por el Instituto de
Estudios de las Finanzas Públicas Americanas (IEFPA) con la colaboración del Instituto de Estudios
Fiscales (IEF) del Ministerio de Hacienda de España, desarrollado en Buenos Aires, Argentina, del
16 al 19 de Noviembre 2020.

Poco esfuerzo nos lleva percibir que actualmente internet es uno de los principales motores de
cambio social. Proyecta sus efectos en materia educativa, de salud, comercial, la gestión pública
(e-government) y por supuesto, la forma de relacionarse las personas humanas.

Tanto así que ya en el año 2011, los Relatores Especiales sobre libertad de expresión de Naciones
Unidas (ONU), la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), la Organización de
Estados Americanos (OEA), la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE)
y la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP) firmaron la Declaración
Conjunta sobre la Libertad de Expresión en Internet (DCLEI) estableciendo que en Internet se
aplican los mismos principios que rigen la libertad de expresión en los tradicionales medios de
comunicación.

Además, la referida Declaración impuso a los Estados la obligación de promover el acceso universal
a Internet para garantizar el disfrute efectivo del derecho a la libertad de expresión, indicando que
“…el acceso a Internet también es necesario para asegurar el respeto de otros derechos, como el 67
derecho a la educación, la atención de la salud y el trabajo, el derecho de reunión y asociación, y
 el derecho a elecciones libres” dejando debidamente sentado que además de promover el acceso
universal a Internet, los Estados no pueden justificar bajo ninguna razón la interrupción de ese
servicio a la población, ni siquiera por razones de orden público o seguridad nacional y que, en
principio, cualquier medida que limite el acceso a la red es ilegítima, a menos que cumpla con los
estrictos requisitos que establecen los estándares internacionales para ese tipo de acciones.

También se recomienda a los Estados la adopción de planes de acción detallados para cumplir con
el deber de garantizar el acceso universal a Internet, especialmente para los sectores excluidos
como las personas pobres, con discapacidad, o que habitan en zonas rurales alejadas.

El “Conseil Constitutionnel” de la República de Francia consagró como derecho fundamental el

acceso a Internet en el año 2009. A su vez, Finlandia se convirtió en el primer país que eleva al nivel
de derecho fundamental el acceso a internet de alta calidad.

En México, en el año 2013 se estableció en el artículo 6° de su Constitución Política el derecho de

acceso a Internet, disponiendo que “…El Estado garantizará el derecho de acceso a las tecnologías
de la información y comunicación, así como a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones,
incluido el de banda ancha e internet. Para tales efectos, el Estado establecerá condiciones de
competencia efectiva en la prestación de dichos servicios.”1

A través artículo 1° del DNU 690/202 en Argentina, la provisión de internet móvil pasó a ser servicio
público esencial y estratégico en competencia. Sin embargo, el mismo se encuentra judicializado
por las grandes compañías de telecomunicaciones que operan en el país, entre ellas, Telecom
Argentina, Telecentro y DirecTV.

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos en los autos “Kalda vs. Estonia”3, determinó que un
preso puede acceder a los sitios web que quiera, y solo pueden impedirle ese beneficio cuando se
demuestre que el acceso a ciertas páginas podrían crear un peligro a la seguridad. Los magistrados
entendieron que hubo una violación al artículo 10° de la Convención Europea de Derechos Humanos,
en donde se garantiza la libertad de expresión.

Por lo tanto, en países como Estonia, en los cuales las personas privadas de su libertad tienen
acceso a la web por ley, se deben brindar razones específicas para que esa persona no pueda
acceder a ciertas páginas.

Pese a tal evolución, un informe de la ONU4 advierte que el ritmo de la conectividad se está
ralentizando, e incluso invirtiendo, en algunos grupos, citando como ejemplo que a nivel mundial,
la proporción de mujeres que utilizan Internet es un 12 % inferior a la de los hombres y que si bien
esta diferencia se redujo en la mayoría de las regiones entre 2013 y 2017, en los países menos
adelantados aumentó del 30 % al 33 %.

Lo cierto es que sin desconocer la existencia de la denominada “brecha digital”, Internet

ha provocado que impacten decididamente en nuestra sociedad, las denominadas nuevas
tecnologías o TIC (Tecnologías de la Información y la Comunicación). Somos ciudadanos y
justiciable de la era digital.

1 Adicionado, D.O.F. 11 de junio de 2013.

68 2 B.O.: 22/08/2020.
3 European Court of Human Rights (First Section), “Kalda v. Estonia”, 19 January 2016
4 ONU, “Influencia de las tecnologías digitales”: https://www.un.org/es/un75/impact-digital-technologies
 Es necesario modernizar la justicia, mejorando la gestión judicial y el vínculo de los Organismos
jurisdiccionales con la ciudadanía, facilitándole el acceso a la información y a los diversos
servicios judiciales.

Ese contexto nos lleva a plantear la gestión digital de todo el proceso judicial, orientando la
tecnología al servicio de la Justicia y a su vez, la Justicia al servicio de la dignidad, del valor de la
persona humana y de la igualdad de derechos de hombres y mujeres.

2. LA HERENCIA DEL SISTEMA COLONIAL

La Europa continental nos ha legado sus antiguos sistemas judiciales escritos, donde se acumulan
de manera constante, toneladas de expedientes en soporte papel y en muchos casos, se transitan
inconducentes décadas de trámite procesal.

En Argentina, en una de las mayor causas de defraudación fiscal al Estado Nacional (por un
monto estimado de USD 250 millones), la Sala II de la Cámara Federal declaró prescripta la
acción penal en el año 2011. La investigación se inició en 1988, hubo un llamado a indagatoria
de los imputados en 1992, y “…todavía después de 20 años, estaría lejos de concluir…” por lo
cual el Tribunal entendió que “…habiendo transcurrido algo más de 19 años desde el primer
y único acto interruptivo, incluso una calificación más gravosa del hecho no tendría efectos
prácticos en el cómputo del plazo de prescripción de la acción penal…” y que “…la subsistencia
del presente proceso resulta incompatible con el derecho de todo imputado a un juicio sin
demoras indebidas”.

La Corte Suprema al resolver la causa “Losicer, Jorge Alberto”5 dejó sentado que la irrazonable
dilación del procedimiento administrativo resulta incompatible con el derecho al debido proceso
amparado por el artículo 18 de la Constitución Nacional y por el artículo 8 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (CADH), garantías que resultan aplicables al procedimiento
administrativo instruido por el Banco Central de la República Argentina (BCRA), dado que en el
caso “Baena, Ricardo y otros vs. Panamá”, sentencia del 2 de febrero de 2001, la CIDH afirmó que la
justicia realizada a través del debido proceso legal se debe garantizar en todo proceso disciplinario,
y los Estados no pueden sustraerse a esta obligación argumentando que no se aplican las debidas
garantías del artículo 8 de la CADH en el caso de sanciones disciplinarias y no penales, pues admitir
esa interpretación “equivaldría dejar a su libre voluntad la aplicación o no del derecho de toda
persona a un debido proceso”.

Estas causas judiciales referenciadas se tramitaron en los juzgados del país -al igual que otras
miles- con expedientes de papel cosidos a mano, siguiendo los cánones establecidos al respecto
hace unos 200 años atrás.

Ello nos refuerza en el convencimiento sobre la necesidad de promover afanosamente la

transformación de los sistemas judiciales desde el soporte papel y sus gigantescas montañas,
al entorno digital -“papel cero”-, lo cual, claro está, se encuentra investido de no pocas
dificultades.

69
5 CSJN, “Losicer Jorge Alberto y otros c/ BCRA Resol 169/05 (exp. 105666/86 SUM FIN 708), 26/06/2012. Fallos: 335:1126.
 3. LA MODERNIZACIÓN DE LA JUSTICIA
La modernización de la justicia implica gestionar digitalmente todo el proceso judicial, maximizando
el acceso a la justicia, la tutela efectiva y acelerando de manera notable los tiempos judiciales y la
consecuente resolución las controversias con una mayor efectividad y transparencia.

La Carta de los Derechos de los Ciudadanos ante la Justicia se aprobó en la “VII Cumbre Judicial
Iberoamericana”, realizada en Cancún, México, los días 27 al 29 de noviembre del 2002, habiéndose
recomendado su adopción a todos los países miembros de la Cumbre. Allí se postula, entre otras
cuestiones fundamentales, la exigencia de una justicia transparente, accesible, atenta a las
personas; ágil y tecnológicamente avanzada.

Luego, la XIII Cumbre (República Dominicana, 2006) tuvo como eje temático a los “Referentes
iberoamericanos de justicia: una respuesta a los retos de la Sociedad del Conocimiento”. En
las rondas preparatorias se elaboró el documento “E-Justicia: Justicia en la Sociedad del
Conocimiento”,6 definiéndose diferentes instrumentos (sistema de indicadores básicos para
establecer la transición de las administraciones de justicia iberoamericanas hacia la sociedad
del conocimiento; línea de base acerca de la posición relativa de los países miembros de la
Cumbre en materia de la aplicación de las TIC a la administración de justicia; recomendaciones
básicas sobre sistemas alternativos de organización y gestión de la justicia correspondientes a
la sociedad de la información.

Varios países de la región exhiben una rica experiencia (Argentina, Brasil, Costa Rica, México, entre
otros varios) encontrándose en distintas etapas o estadios del proceso de modernización.

Hacemos notar que Costa Rica ha sido pionera en postular una “Justicia sin papeles”, derivación
lógica del “Programa Hacia Cero Papel”. Este programa está orientado a la integración de esfuerzos
a nivel institucional en procura de disminuir el uso del papel, entendiendo a la “justicia sin papeles”,
como una justicia en la cual el papel y las formalidades innecesarias dejen de ser una barrera, para
lograr transformaciones y mejorar la gestión en el servicio de justicia, “con o sin tecnología”7.

A su vez, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de México ha implementado el

“Juicio en Línea”, sistema idóneo para promover, sustanciar y resolver “on line” el juicio contencioso
administrativo en la web del Tribunal y sobre el cual nos habrá de ilustrar nuestro distinguido colega
y amigo, el Magistrado Manuel Hallivis Pelayo en su ponencia.

4. EL CAMBIO SOCIAL COMO INSTRUMENTO

DEL CAMBIO EN EL DERECHO
La moderna teoría del derecho nos enseña que los ordenamientos jurídicos se encuentran
integrados por un conjunto de normas de diferentes características, que se distinguen claramente
en merito a las distintas jerarquía normativa de las mismas, a la época de su entrada en vigor, a su
ámbito de aplicación especifico y a la materia que regulan, entre otras variadas causas.

70 6 Véase in extenso, “E-justicia: la justicia en la sociedad del conocimiento”, Documento de la Cumbre Judicial Iberoamericana; Primera Reunión Preparatoria - 8
al 10 de Marzo de 2005 Santa Cruz de la Sierra – Bolivia.
7 El programa inicia con el Acuerdo tomado por Corte Plena en sesión 31-2010, celebrada el 1° de noviembre del 2010.
 Cualquier observador de la realidad social habrá de advertir que estamos viviendo profundos
cambios, lo cual le ha permitido al reconocido sociólogo y filósofo Zygmunt Bauman,
desarrollar el concepto de modernidad líquida, en referencia a la sociedad en la que vivimos,
signada precisamente por un cambio constante y una ruptura con las instituciones y las
estructuras fijadas.

En su laureada obra “La Modernidad Líquida”8, ganadora del premio Príncipe de Asturias de
Comunicación y Humanidades, Bauman habrá de reclamar para las ciencias humanas un modelo
hermenéutico, que lógicamente, será el norte de la sociología crítica.

Claro que esta hermenéutica sociológica no se orienta a la precisión de sus resultados, sino que
pone especial énfasis en ponderar la importancia de tales descubrimientos para la experiencia de
lo que significa ser una persona humana.

Frente al cambio social, al decir de Bauman, la hermenéutica debe “ayudar a la gente a tener un
mínimo control sobre sus patrones de vida” y practicar un decisivo aporte a sostener un orden
de posibilidades vitales, afectivas, políticas o económicas aún no exploradas y que resultan
sustancialmente desiguales en comparación con las actuales.

En sus obras, este distinguido sociólogo polaco se explaya también en extenso sobre la globalización
y sus consecuencias humanas9. En ellas describe a uno de los efectos de la globalización,
puntualizando al respecto que los centros de decisión y los cálculos que fundamentan las decisiones
gerenciales se liberan de ciertas condiciones impuestas localmente, trasladando la empresa al
lugar donde percibiere más beneficios.

Las empresas se han deslocalizado en gran medida y hoy tenemos que grandes transnacionales
tienen divisiones de mercadeo y finanzas cerca de Wall Steet o en el centro de Chicago, o en San
Sebastián, Sevilla, o Sydney, mientras sus divisiones de diseño, investigación y desarrollo pueden
estar en Europa o el Valle de Silicón, y las líneas de producción y ensamblaje están repartidas por
varios otros países a distancias que apenas hace dos décadas hubiese sido imposible concebir. Las
empresas se han ido transformando en empresas en red; las bolsas de valores y los mercados
financieros operan en red, en tiempo real y por medios virtuales de tal suerte que hoy el dinero no
es plástico sino electrónico y su referente no es directamente material sino virtual en la mayoría de
las grandes operaciones financieras.10

Hacemos notar que la arista más indeseable que exhibe la internacionalización de la actividad
empresarial, financiera y tecnológica, es la internacionalización de los delitos y de la criminalidad
organizada (defraudación fiscal, lavado de dinero, corrupción, etc.).El BID apoya de manera
permanente a los países de América Latina y el Caribe que solicitan asistencia en la lucha contra
el lavado de activos.

Vale señalar que los 48 países miembros del BID son parte del Grupo de Acción Financiera
Internacional (GAFI), organismo que ha fijado los Estándares Internacionales en materia de Lucha
contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo y la Proliferación.

8 BAUMAN, Zygmunt, “La Modernidad Liquida”, Fondo de Cultura Económica, México, 2003. 71
9 BAUMAN, Zygmunt, “La globalización: consecuencias humanas”, Fondo de Cultura Económica, México, 1999.
10 “E-justicia: la justicia en la sociedad del conocimiento”, op.cit.nota 1.
 En un reciente estudio conjunto del BID y el CIAT en Panamá11, se analizó detenidamente el delito
de defraudación tributaria en sus aspectos constitutivos (el dolo como elemento subjetivo, el ardid
o engaño y el perjuicio fiscal) y su evolución en los sistemas jurídicos contemporáneos como figura
penal que protege la Hacienda Pública, entendida ésta desde el doble contenido de la actividad
financiera del Estado, es decir, la obtención de recursos y la capacidad de realización del gasto
público, ponderándose además la viabilidad del delito fiscal como delito previo del blanqueo de
capitales, caso en el cual se impuso una categórica respuesta afirmativa.

Antes de ahora hemos advertido12 que el devenir social contemporáneo de la humanidad ha sido
signado por las TIC (tecnologías de la información y la comunicación), conjunto de servicios, redes,
software y dispositivos que tienden al progreso, cambio y mejora en la calidad de vida de las
personas humanas dentro de un determinado entorno.

Naciones Unidas13 señala que los adelantos en las tecnologías de la información y de las
comunicaciones han tenido la virtud de generar nuevas y grandes oportunidades, explicitando
que tienen el potencial de brindar nuevas soluciones a los problemas de desarrollo; promueven al
acceso a la información y al conocimiento; brindan grandes posibilidades para acelerar el progreso
humano y promueven el diálogo entre las personas, las naciones y las civilizaciones.

Sobres tales premisas forzoso es concluir que la sociedad moderna no solo se nos presenta
globalizada e inmersa en constantes y veloces cambios, líquida -al decir del sociólogo Bauman-
,sino también digital y electrónica.

La doctrina14 afirma que las nuevas tecnologías de la información y comunicación son las que
giran en torno a tres medios básicos: la informática, la microelectrónica y las telecomunicaciones;
pero giran, no sólo de forma aislada, sino lo que es más significativo de manera interactiva e
interconectadas, lo que permite conseguir nuevas realidades comunicativas.

Las TIC han impactado de pleno en la vida cotidiana del ciudadano actual. La tecnología influye
decididamente en los diversos campos del desarrollo de la sociedad, por ejemplo, educación,
procesos productivos, procedimientos empresariales, la Administración Pública en general, y en
particular, las Administraciones Tributarias.15

Tanto así que se considerado el advenimiento de un nuevo orden social, conocido como el de la
“sociedad de la información”, en clara referencia a la importancia que la misma reviste.

En los albores de la década del noventa, durante la reunión de Copenhague16, el Consejo Europeo
encomendó a la Comisión la elaboración de un Libro Blanco que estableciera la estrategia a largo
plazo para impulsar el crecimiento, la competitividad y el empleo en Europa.

11 FOLCO, Carlos María, “Breve análisis del ilícito tributario en Panamá y su confronte con el derecho de 14 países de América, Asia y Europa” (BID/CIAT),
disponible en https://publications.iadb.org/handle/11319/8546
12 FOLCO, Carlos María, “Procedimiento Tributario. Naturaleza y Estructura”, 3ra. Edición, Ed. Rubinzal Culzoni, Bs. As, 2011.
13 Véase in extenso, las Resoluciones aprobadas por la Asamblea General de la ONU, entre otras, Resolución A/RES/71/212 del 21 de Diciembre de 2016 (“Las
tecnologías de la información y las comunicaciones para el desarrollo”) y Resolución A/RES/70/1 de fecha 25 de Setiembre de 2015 (considerando 15).
14 CABERO ALMENARA, Julio, “Impacto de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación en las organizaciones educativas”, en Lorenzo, M. y
otros (coords): “Enfoques en la organización y dirección de instituciones educativas formales y no formales”, págs. 197-206, Grupo Editorial Universitario,
Granada, 1998.
15 El Banco Interamericano de Desarrollo junto con CIAT y GIZ, ha impulsado la elaboración de una actualización del Modelo de Código Tributario CIAT basado
en la Experiencia Iberoamericana, que contempla precisamente esta relevante circunstancia. El mismo fue presentado oficialmente en el marco de la 49°
72 Asamblea General del CIAT, realizada en Lima Perú, del 4 al 7 de mayo del 2015. Hemos tenido el alto honor de ser revisores y comentaristas, junto a los
distinguidos Profesores Leonardo Costa (Uruguay) y Heleno Taveira Torres (Brasil).
16 Conclusiones del Consejo Europeo de Copenhague del 21 y 22 de junio de 1993. Boletín de las Comunidades Europeas, nº 6, de junio de 1993, págs. 7-23
 Sobre tales premisas, el Presidente de la Comisión Europea Jacques Delors presentó en la cumbre
de Bruselas el Libro Blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo17, que ha brindado el
concepto embrionario de “Sociedad de la Información”.

Sentado ello, digamos que el derecho constituye una de las más importantes Ciencias Sociales
tanto por su formación social y su objeto. Entendido como sistema de normas, el Derecho ha sido
creado para preservar el orden social, tanto así que ello se refleja en el conocido brocardo latino del
célebre “Digesto” y que se atribuye a Gayo, jurisconsulto romano, que expresa suscintamente: “Ubi
societas ibi ius est”, es decir, allí donde hay sociedad hay derecho.

Va de suyo que allí donde hay derecho, hay agentes jurídicos para crear, interpretar y aplicar la
normativa en vigor.

El derecho mismo es un fenómeno social y el legislador recepta los cambios sociales fundamentales
buscando brindar adecuada respuestas a los reclamos de la evolución social operada.

Enseña el gran jurista Genaro Carrió18 que la labor de los abogados es ciertamente técnica, pues
consiste en usar ciertos medios para alcanzar un resultado a partir de una situación inicial dada y
también es de carácter técnico la perspectiva del legislador (latu sensu), mientras que el enfoque de
los jueces es completamente distinto, ya que consiste en utilizar normas generales para justificar
decisiones particulares y concretas.

Nos parece interesante entresacar este último concepto, ya que la ley en sentido amplio y como
fuente del derecho, resulta intrínsecamente unida a la interpretación de los Magistrados, en
tanto el Juez es el operador jurídico que habrá de interpretar y transmutar las leyes generales en
sentencias concretas, poniendo fin a las controversias jurídicas.

Resulta claro e inopinable que las TIC inciden sustancialmente en la forma de ejercer el Derecho.
La labor de los juristas hoy se sustenta en el acceso virtual a bases de datos jurídicos, donde se
busca jurisprudencia nacional y/o de tribunales extranjeros, doctrina (libros, artículos, comentarios
críticos de jurisprudencia, etc.) y legislación, histórica y vigente.

Quienes ejercen la profesión en forma liberal, cuentan allí con formularios, modelos de demandas,
contratos, etc. Además, la interacción en las diversas redes sociales (v.gr. Facebook; Linkedin y
twitter, por solo nombrar algunas de ellas) permite compartir y debatir criterios jurídicos en un
universo cuasi ilimitado de contactos profesionales o bien hacerlo dentro de foros especializados
según la materia.

Ahora bien, resulta innegable que las Tecnologías de la Información y la Comunicación han influido
no solo de manera notable en la forma de ejercer el Derecho, sino también que actualmente
constituyen piedras basales en la facilitación del acceso a la justicia y en su celeridad, transparencia,
eficacia y efectividad.

Impulsados por una verdadera revolución cibernética, transitamos un intrincado camino hacia un
nuevo paradigma en la administración de justicia: la e-justicia.

73
17 COM (93) 700. Crecimiento, Competitividad y Empleo. Retos y Pistas para entrar en el siglo XXI. Libro Blanco. Bruselas, 5 de diciembre de 1993.
18 CARRIÓ, Genaro, “Como estudiar y argumentar un caso”, Ed. Abeledo Perrot, Bs.As., 1995.
 He aquí planteado el tema nuclear al cual habremos de circunscribir nuestra ponencia en este
relevante evento, particularizado ello al ámbito propio de Iberoamérica.

5. APROXIMACIÓN PRIMARIA AL CONCEPTO DE E-JUSTICIA

La e-justicia supera en mucho al expediente digital, toda vez que constituye un medio facilitador
del acceso a la jurisdicción de las personas y tiende a una justicia de mayor calidad, celeridad y
transparencia que la actual.

Efectivamente, sobre tales pautas nos es dable definir la e-justicia como el recurso a las tecnologías
de la información y la comunicación para mejorar el acceso de los ciudadanos a la justicia y para la
eficacia de la acción judicial entendida como toda actividad consistente en resolver un litigio o en
sancionar penalmente una conducta.19

Permítasenos desglosar este concepto, partiendo primeramente de la referencia a la utilización de

las tecnologías de la información y la comunicación, nuestras conocidas TIC, las que han producido
cambio sustanciales en pilares básicos de nuestra cultura (individual y social), y los sistemas
jurídicos.

19COM(2008) 329 final. Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité

Económico y Social Europeo. Hacia una estrategia europea en materia de e-Justicia (Justicia en
línea).

Además de pretender optimizar la gestión jurisdiccional, las TIC se encaminan a maximizar la

transparencia de dicha gestión y el acceso a la información por parte de la ciudadanía en general.

La segunda cuestión a ponderar es el acceso a la justicia. Este derecho ha sido reconocido en

diversos instrumentos internacionales, aún con disimiles formulaciones y alcances (v.gr. Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre artículo XVIII; Declaración Universal de los
Derechos Humanos en sus artículos 7 y 8; Pacto de Derechos Civiles y Políticos en sus artículos
2 y 14; Convención Americana sobre los Derechos Humanos en sus artículos 8 y 25; Convención
Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial en su artículo 6 y
la Convención sobre los Derechos del Niño en sus artículos 12, 37 y 40, entre otros).

Entendemos que uno de los ejes fundantes de un nuevo paradigma en el acceso a la justicia,
precisamente, está constituido por el uso de herramientas tecnológicas de la información y
comunicación, lo cual le brinda al justiciable una respuesta rápida y eficiente, eliminando muchas
de las barreras preexistentes.

Finalmente, se hace mención a la eficiencia y eficacia de la tramitación de las causas respectivas

(acción judicial), la cual se cimenta en la utilización de tecnología adecuada.

Además, no hemos de soslayar la relevancia del acceso a la información y la facilitación a diversos

servicios judiciales (v.gr. consulta online del expediente), lo cual tiende a mejorar la relación de los
tribunales con los justiciables en particular y con la sociedad en su conjunto.
74
19 COM(2008) 329 final. Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo. Hacia una estrategia euro-
pea en materia de e-Justicia (Justicia en línea).
 6. LA CUESTIÓN EN LA REPÚBLICA ARGENTINA
En Argentina, la Ley N° Ley 26.68520 de Expediente Electrónico Judicial autorizó a la Corte Suprema
y al Consejo de la Magistratura, en forma conjunta, a la utilización de expedientes electrónicos,
documentos electrónicos, firmas electrónicas, firmas digitales, comunicaciones electrónicas
y domicilios electrónicos constituidos, en todos los procesos judiciales y administrativos que se
tramitan ante el Poder Judicial de la Nación, con idéntica eficacia jurídica y valor probatorio que sus
equivalentes convencionales.

El Decreto 516/2016, el 6 de abril de 2016 aprobó la implementación del Sistema de Gestión

Documental Electrónica (GDE) “como un sistema integrado de caratulación, numeración,
seguimiento y registración de movimientos de todas las actuaciones y expedientes del Sector
Público Nacional”, es decir, se trata de una plataforma informática que permite la gestión digital de
todos los trámites de la administración y está compuesta de varios módulos.

Entre ellos, se encuentra el denominado “Trámites a distancia” (TAD), que es una plataforma que
permite la interacción del ciudadano con la administración, a través de la recepción y remisión
por medios electrónicos de presentaciones, solicitudes, escritos, notificaciones y comunicaciones,
entre otros.

La ley 27.44621 de Simplificación y Desburocratización de la Administración Pública Nacional

estableció que los documentos oficiales electrónicos firmados digitalmente, expedientes
electrónicos, comunicaciones oficiales, notificaciones electrónicas y domicilio especial
constituido electrónico de la plataforma de trámites a distancia y de los sistemas de gestión
documental electrónica que utilizan el sector público nacional, las provincias, el gobierno de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, municipios, poderes judiciales, entes públicos no estatales,
sociedades del Estado, entes tripartitos, entes binacionales, Banco Central de la República
Argentina, en procedimientos administrativos y procesos judiciales, tienen para el sector público
nacional idéntica eficacia y valor probatorio que sus equivalentes en soporte papel o cualquier
otro soporte que se utilice a la fecha de entrada en vigencia de la presente medida, debido a
su interoperabilidad que produce su reconocimiento automático en los sistemas de gestión
documental electrónica, por lo que no se requerirá su legalización (art. 7°) y que las jurisdicciones
y entidades contempladas en el artículo 8° de la ley 24.156 formularán, suscribirán y remitirán las
respuestas a los oficios judiciales exclusivamente mediante el Sistema de Gestión Documental
Electrónica (GDE) (art. 8°).

La reforma practicada por la ley 27.43022 a la ley N° 11.683 (t.o. en 1998 y sus modificaciones) de
Procedimiento Tributario que rige la actuación en sede de la AFIP-DGI y el Tribunal Fiscal de la
Nación, sustituyó el Artículo 200 de dicho cuerpo legal, estableciendo la utilización de expedientes
electrónicos, documentos electrónicos, firmas electrónicas, firmas digitales, comunicaciones
electrónicas y domicilio fiscal electrónico, en todas las presentaciones, comunicaciones y
procedimientos -administrativos y contencioso administrativos- establecidos en esa ley, con
idéntica eficacia jurídica y valor probatorio que sus equivalentes convencionales, de conformidad
con los lineamientos que fije el Poder Ejecutivo nacional.

20 B.O.: 07/07/2011 75
21 B.O.: 18/06/2018
22 B.O.: 29/12/2017
 Por lo tanto, normativamente se recepta por primera vez en la ley de rito fiscal de Argentina, las
nuevas tecnologías en los procedimientos regidos por la misma.

El Tribunal Fiscal de la Nación, órgano jurisdiccional administrativo especializado en materia

tributaria y aduanera, mediante la Acordada N°1/2019 de fecha 2 de mayo de 2019, dispuso la
obligatoriedad de la tramitación electrónica de todos los expedientes que se iniciaran a partir de la
fecha.

Por su parte, mediante Acordada N° 15/201923, la Corte Suprema dispuso que a partir del primer
día hábil de septiembre de 2019, las ejecuciones fiscales que inicie la Administración Federal de
Ingresos Públicos en el marco de la ley N° 11.683, tramitar en completamente en forma digital y
que a esos efectos, la Comisión Nacional de Gestión Judicial disponga un plan de implementación
escalonada.

Es de hacer notar que la pandemia ha impulsado la consolidación del procedimiento digital en

mayor medida que cualquier otra circunstancia anterior.

Durante la misma, nuestro tribunal cimero dictó una serie de Acordadas que derivaron en la
instauración del soporte electrónico en el proceso judicial nacional y federal.

En este sentido, a través de la acordada N° 31/2020, se aprobó el Protocolo de Actuación mediante

el cual se dispuso que todas las presentaciones que los sujetos procesales legitimados en los
expedientes deban realizar, las harán exclusivamente de manera electrónica con firma electrónica
o digital en concordancia con lo dispuesto en la acordada 4/2020 y que toda decisión que los
magistrados o funcionarios intervinientes en las causas deban suscribir, deberán realizarla a través
del Sistema Informático de Gestión Judicial, exclusivamente de manera electrónica, en concordancia
con lo dispuesto en la acordada 12/2020, estableciéndose que no se deberá emitir copia en soporte
papel bajo ninguna circunstancia.

7. INTELIGENCIA ARTIFICIAL PARA LA JUSTICIA

En el transcurso de 2017 un equipo multidisciplinario del Ministerio Público Fiscal de la Ciudad de
Buenos Aires en conjunto con expertos en Inteligencia Artificial, ha desarrollado el primer sistema
de inteligencia artificial, denominado “Prometea”, por el cual se resuelven expedientes en poco
tiempo y con un alto grado de acierto.

Sus impulsores afirman que el programa es capaz de resolver 1.000 expedientes en solo 7 días,
tarea que desarrollada por los métodos tradicionales insumiría 83 jornadas de trabajo. Una vez
cargado el caso, el sistema de Inteligencia Artificial busca la carátula en la página del Tribunal
Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires, lo asocia con otro número (vinculado a las
actuaciones principales) y luego va a la página del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires (Juscaba). Busca y lee las sentencias de primera y segunda instancia, luego analiza más de
1400 dictámenes emitidos con anterioridad, para finalmente en pocos segundos, emitir la predicción
sobre la solución aplicable24.

76
23 B.O.: 10/06/2019
24 Corvalán, Juan Gustavo, “La primera inteligencia artificial predictiva al servicio de la Justicia: Prometea”, publicado en Rev. La Ley 29/09/2017, 29/09/2017, 1
 Además, muestra en pantalla al usuario el modelo que debería utilizar, haciéndole breves preguntas
para adecuarlo al caso concreto. La interacción con el usuario se realiza por medio de un comando
de voz similar a “Siri” de Apple o por medio de un chat similar a Whatsapp y como se dijo, permite
realizar un dictamen jurídico de manera íntegra.

Así, detecta un modelo determinado para resolver el expediente y ofrece la posibilidad de completar
algunos datos para imprimir o enviar a revisar el dictamen con base en ese modelo.

Hacemos notar que los algoritmos han sido adoptados desde tiempo atrás en la Justicia penal
de varios Estados de los EEUU. Allí se ha utilizado el Sistema “Compas” (Correctional Offender
Management Profiling for Alternative Sanctions) desarrollado por la empresa Northpointe y que
tal como su nombre lo indica, es una especie de administración de perfiles de criminales para
sanciones alternativas del sistema de prisiones.

Básicamente, consiste en un cuestionario de 137 ítems que se formula a las personas al ser
arrestadas y que -ponderando también la historia personal- le permite concluir a “Compas” si
el detenido podría delinquir en el futuro. Ello por cuanto genera un valor promedio de riesgo
que decide si alguien puede salir bajo fianza, debe ser enviado a prisión, recibir otro castigo
o tratándose de personas encarceladas, el algoritmo determina si merece el beneficio de la
libertad condicional.

La Corte Suprema de Wisconsin25 ha considerado que resulta completamente acorde a la

Constitución que un algoritmo, de código propietario desarrollado por una empresa privada, pueda
ayudar al juez a determinar una condena.

No obstante, el mismo tribunal ha disparado una de las criticas certeras sobre “Compas”, al afirmar
que podría darle a las minorías étnicas puntajes de riesgo desproporcionado, lo cual a criterio de
varios tribunales de aquel país, constituye una seria debilidad en el sistema teniendo en cuenta las
actuales tensiones que se vive con la policía por cuestiones vinculadas a la supuesta discriminación
y el desigual trato basado en aspectos raciales.

8. CONCLUSIONES
A modo de conclusiones, nos permitimos formular estas breves reflexiones en merito a todo lo
expuesto:

i) La implementación de las técnicas de información y comunicación (TICs) se debe realizar de

manera prudente, razonable y constante, considerando al respecto las particularidades que
presenta la estructura jurisdiccional de cada país y respetando de manera insoslayable los
derechos fundamentales de la ciudadanía, tutelados por diversos instrumentos internacionales
(Declaraciones, Pactos, Tratados, etc.).
ii) En el plano económico financiero, se requieren los recursos necesarios para mejorar y
potenciar estas tecnologías, razón por la cual resulta deseable que se realicen las adecuaciones
y reestructuraciones presupuestarias necesarias a tales efectos.

77
25 Supreme Court of Wisconsin; Case N°: 2015AP157-CR; State of Wisconsin v. Eric L. Loomis, July 13, 2016
 iii) Además, se debe contemplar la llamada “brecha digital” de nuestras sociedades en el diseño de
políticas públicas, de manera tal que a los sectores más vulnerables se le brinden garantías de
no discriminación y tutela jurisdiccional amplia, oportuna y efectiva.
iv) Las Tecnologías de la Información y la Comunicación influyen de manera decisiva en la forma de
ejercer el Derecho y constituyen piedras basales en la facilitación del acceso a la justicia y en su
celeridad, transparencia, eficacia y efectividad.

78
 APLICACIÓN DE LATECNOLOGÍA
EN EL JUICIO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO EN MÉXICO
MANUEL LUCIANO HALLIVIS PELAYO – MÉXICO

INTRODUCCIÓN
Uno de los muchos aspectos necesarios para que nuestro país pueda avanzar hacia el desarrollo
integral y que el proyecto nacional contenido en nuestra Constitución Política se haga una realidad,
es que las resoluciones administrativas sean emitidas de conformidad con las disposiciones legales
y que, en caso contrario, se tenga un acceso efectivo a los medios de defensa, en especial al juicio
contencioso administrativo.

En agosto de 2021, se celebraron los ochenta y cinco años de existencia del hoy Tribunal Federal de
Justicia Administrativa, una Institución ejemplar que, desde sus inicios, ha realizado sus funciones
con absoluta integridad, transparencia, objetividad, eficiencia y eficacia.

Es precisamente materia de este ensayo analizar la labor del Tribunal Federal de Justicia
Administrativa (TFJA) en el control de legalidad y control difuso de la constitucionalidad y la
convencionalidad y lo que es necesario hacer para que en esta época de cambios el Tribunal pueda
responder a los retos que las nuevas circunstancias le presentan.

Iniciaré por realizar una breve alusión al juicio contencioso administrativo, sus antecedentes, su
delicado papel y sus logros, para luego abordar lo que se ha hecho en materia de incorporación
de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC´S) desde 1994, cuáles han sido los
beneficios, que es lo que se requiere a mi juicio para mejorarlas y dar a nuestro país la justicia
administrativa adecuada a sus nuevas necesidades y retos.

I. BREVE REFERENCIA AL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Por lo que respecta al Juicio Contencioso Administrativo, el maestro Serra Rojas lo define como 79
“…el juicio…que se sigue…sobre pretensiones fundadas en preceptos de derecho administrativo, que
 se litigan entre particulares y la Administración Pública, por los actos ilegales de ésta que lesionan
sus derechos.”1

En otras palabras, se trata del control jurisdiccional de la legalidad administrativa, es decir, una
instancia de defensa contra los actos ilegales de la Administración Pública. De conformidad con el
sistema francés,2 que es el que ha seguido nuestro país, son dos los extremos en los que se puede
situar al juicio contencioso administrativos: el de anulación (también llamado de ilegitimación u
objetivo) y el de plena jurisdicción (o subjetivo).3

El vocablo que, según muchos, tuvo su origen en Francia y se refería a la resolución de los litigios
entre la Administración Pública y los administrados en la que no intervenía el Poder Judicial para
respetar el principio de división de poderes,4 y había una separación entre Administración activa y
Administración contenciosa en la que no había la menor subordinación jerárquica funcional de los
órganos de la Administración contenciosa con respecto de los de la activa.5

Coinciden los principales tratadistas en la materia, en que, de acuerdo con el sistema francés, el
que ha seguido nuestro país, son dos las clases o variantes de juicios Contencioso Administrativos:
el de anulación (también llamado de ilegitimación u objetivo) y el de plena jurisdicción (o subjetivo),6
que nosotros consideramos como dos extremos de este gran concepto, puesto que hay contenciosos
que son mixtos, ya que tienen o comparten características de uno y de otro.

El de anulación persigue, como su nombre lo indica, precisamente la nulidad del acto administrativo
en que se haya violado la Ley, es decir busca el restablecimiento de la legalidad violada o, dicho
de otra forma, la conformidad con las disposiciones legales, no contando con medios para hacer
cumplir sus sentencias, las que son interpartes, por lo que sólo afectan a la autoridad responsable
del acto ilegal. En este caso, el Tribunal no puede ni dictar, ni tampoco decidir, sobre el contenido
de un nuevo acto.

1 SERRA ROJAS, Andrés, Derecho Administrativo, 9ª edición, Porrúa, México, 1979, p. 541.
2 También existe el anglosajón, que bajo otra perspectiva del principio de separación de poderes (rígida) considera que los tribunales contencioso-administra-
tivos deben pertenecer al Poder Judicial. En México, seguimos una interpretación del principio de separación de poderes desde un punto de vista atenuado
(también llamado de colaboración de poderes) y desde hace mucho tiempo, el ahora TFJA es un Tribunal autónomo y, a partir de las reformas constitucio-
nales en materia de combate a la corrupción publicadas en 2015, con una nueva Ley Orgánica en 2016, es ahora un Órgano de Relevancia Constitucional.
3 Cfr. MARTÍNEZ MORALES, Rafael I., Derecho Administrativo, Segundo Curso, Harla, México, 1991, p. 40.
4 Manuel María Díez nos recuerda que en Francia en un principio se entendió que toda aplicación contenciosa debería corresponder al órgano judicial incluso
cuando la Administración era parte, por ello el primer proyecto sobre organización judicial de 22 de diciembre de 1789 se confió la materia contencioso-ad-
ministrativa a los tribunales administrativos encuadradados dentro de una organización judicial e independientes de la Administración. En un segundo
proyecto, de 5 de julio de 1790, se insistió en esta unidad del Poder Judicial. Pero luego surge una segunda interpretación del sistema de división de poderes
que indica que, si el Poder Judicial decide sobre cuestiones contenciosas en las que es parte la Administración, se realiza un atentado a la independencia
del Poder Ejecutivo. Según el propio autor, ésta “…es una interpretación a posteriori del sistema de la justicia administrativa impuesto por Napoleón con
la creación del Consejo de Estado y los Consejos de Prefectura formados por funcionarios integrados y dependientes del Poder Ejecutivo.”: DÍEZ, Manuel
María, Derecho Procesal Administrativo, (Lo contencioso administrativo), Texto ampliado, corregido y actualizado a 1996, Editorial Plus Ultra, Buenos Aires,
1996, pp. 20 y 21. Sin embargo, nos aclara García de Enterría que todo partió del viejo edicto de Saint Germain, de 1641, con la idea de impedir que los
nobles interfirieran con la acción de los poderes Legislativo y Ejecutivo de la revolución de la forma en que lo habían hecho en la última parte del período
real francés, por lo que en la Ley del 16-24 de agosto de 1790 se dispuso que “…las funciones judiciales son y permanecerán siempre separadas de las
funciones administrativas. Los jueces no podrán, bajo pena de prevaricación, perturbar (troubler) de la manera que sea las operaciones de los cuerpos
administrativos ni citar ante ellos a los administradores por razón de sus funciones” y explica el maestro que en base a ello, para hacer prevalecer dos de
los grandes principios de la revolución: legalidad y libertad, se buscó una fórmula de protección frente a la Administración completamente singular, que
rehabilitó un término del antiguo régimen: contencioso-administrativo y así se crea el Consejo de Estado en el año VIII, para “…resolver las dificultades que
se susciten en materia administrativa” encargado de resolver las reclamaciones “…contra la Administración basadas en derechos patrimoniales (que, dado
el carácter formal de la separación de poderes, no tendrían acceso a los jueces ordinarios); pero enseguida, y sobre todo, admitirá también las quejas de
los ciudadanos que se sienten agraviados por cualquier ilegalidad en la actuación administrativa. En la esfera provincial el mismo papel asume otro órgano
administrativo, éste creado el mismo año VIII para asistir al Prefecto, el Consejo de Prefectura. En 1806 se crea ya en el consejo de Estado una Sección de
lo contencioso-administrativo, que comienza a operar con procedimientos formalizados; el propio Napoleón está en su origen y la llama tribunal especial…
mitad administrativo…mitad judicial para regular esa porción de poder arbitrario (= discrecional) necesario en la administración del Estado. El Consejo de
Estado, en su función de conciencia de la Administración, admitió rápidamente resolver…sobre peticiones de anulación de actos administrativos en los que
se denunciaban vicios manifiestos de legalidad: incompetencia, inicialmente vicios de forma, “excesos de poder”, flagrantes. Un cuerpo de doctrina se
formó rápidamente al hilo de esas decisiones de los recursos contencioso-administrativos, cuerpo que es el origen mismo del Derecho Administrativo como
un sector especial del ordenamiento y como ciencia jurídica singular.” GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, Curso de Derecho
Administrativo II, Séptima edición, 1ª reimpresión, Civitas, Madrid, 2001, pp. 556-557.
80 5 Ídem, p. 21.
6 Hay otros autores que agregan el Contencioso de represión y el de interpretación, pero la clasificación que se comentó es la más compartida. Cfr. MARTÍNEZ
MORALES, Rafael I., op. cit., p. 405; TREVIÑO GARZA, Adolfo, Tratado de Derecho Contencioso Administrativo, Porrúa, México, 1997, pp. 5-7.
 El Contencioso de plena jurisdicción, que, en suma, busca restablecer un derecho subjetivo, cuenta
con medios para hacer cumplir sus sentencias y el efecto de éstas últimas es erga omnes, es decir,
aún contra autoridades no involucradas en el juicio y puede aún dictar un nuevo acto.

El Contencioso Administrativo Federal en México podríamos aventurarnos a considerar que ya ha

logrado la plena jurisdicción. Ha luchado mucho por lograr encontrarse en el lugar que hoy ocupa,
pero no ha sido un camino fácil, en el que todos sus miembros han puesto todo su esfuerzo por
lograrlo y los legisladores lo han apoyado en ese propósito.

II. ANTECEDENTES DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA EN MÉXICO

El Contencioso Administrativo en México tiene una larga historia, que se inicia desde la Colonia,
cuando rigió un sistema de oposición a las decisiones gubernativas en defensa de los particulares,7
después, hubieron algunos intentos infructuosos, el artículo 119 fracción II de las bases orgánicas
de 12 de junio de 1843 prohíbe a la Suprema Corte de Justicia conocer sobre asuntos gubernativos
económicos de la Nación o de los Departamentos y organiza, en las Bases para la Administración
de la República de 22 de abril de 1853, un Consejo de Estado, integrado por 21 personas divididas
en cinco secciones que correspondían a cada Secretaría de Estado.8 Pocos días después, el 25 de
mayo, se dicta la llamada Ley Lares, (Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo),9 y su
Reglamento. El modelo que se sigue, como apunta el maestro Carrillo Flores, es un ejemplo de
lo que la doctrina llama “justicia retenida”, ya que en primera instancia decide una sección del
Consejo de Estado y en segunda, el Consejo de ministros, lo que fue estudiado a detalle por Don
Ignacio L. Vallarta.10

Continuaron una serie de discusiones respecto a los dos sistemas (anglosajón y francés), hasta
llegar a que, a principios del siglo XX, surgieron diversos órganos que algunos doctrinarios
consideraron como de jurisdicción retenida, como el Jurado de Penas Fiscales, creado por la Ley
para la Calificación de las Infracciones a las Leyes Fiscales, de 15 de abril de1924; la Junta Revisora
creada por la Ley del Impuesto Sobre la Renta de 18 de marzo de 1925; y el Jurado de Revisión, de
la Ley de Organización del Servicio de Justicia en Materia Fiscal para el Departamento del Distrito
Federal del 11 de enero de 1929.11

Posteriormente tenemos a la Ley de la Tesorería de la Federación de 1927, pero es hasta la Ley

de Justicia Fiscal del 27 de agosto de 1936, que estableció al Tribunal Fiscal de la Federación y
tuvo vigencia hasta el 31 de diciembre de 1938,12 ya que el 1º de enero de 1939 entró en vigor el
Código Fiscal de la Federación, que tuvo vigencia hasta el primero de abril de 196713 en que fue
sustituido por un nuevo Código que, a su vez, estuvo vigente hasta 1982 en que entra en vigor (en la
parte contenciosa, porque el resto entró en vigor el 1º de enero de 1983) y que tuvo vigencia hasta

7 CARRILLO FLORES, Antonio, La Defensa de los Particulares Frente a la Administración de México, Tribunal Fiscal de la Federación, Colección de Obras
Clásicas, tomo I, México, p. 157.
8 Ídem, p. 166.
9 Decreto expedido por Antonio López de Santa-Anna, el 25 de mayo de 1853, dirigido a Don Teodosio Lares. Asimismo, es conveniente consultar el Regla-
mento de la Ley Espedida (sic) con esta fecha sobre lo Contencioso Administrativo, consultable en el mismo Diario Oficial. Cfr. LARES, Teodosio, Lecciones
de Derecho Administrativo, dadas en el Ateneo Mexicano, Imprenta de Ignacio Cumplido, México, 1852, pp. 145-387.
10 Cfr. CARRILLO FLORES, Antonio, op. cit., pp. 166-167. Cfr. FIX-ZAMUDIO, Héctor, Introducción a la justicia administrativa en el Ordenamiento Mexicano,
El Colegio Nacional, México, 1983, p. 79. Un segundo ensayo, también infructuoso, nos lo describe Fix-Zamudio cuando se intentó crear nuevamente el
Consejo de Estado, como órgano de jurisdicción retenida por Decreto de 12 de octubre de 1865, así como por la Ley sobre lo Contencioso-Administrativo y
su Reglamento, ambos del primero de noviembre de ese 1865: Ídem, p. 80.
11 Ídem, p. 82. Cfr. GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Alfonso, La Justicia Tributaria en México, Jus, 1992, pp. 197-205.
12 Es pertinente comentar, que, en esta ley, se le dio una verdadera autonomía al Tribunal, llegando hasta que sus decisiones tendrían fuerza de cosa juzgada. 81
13 De mucha importancia puesto que fue en el que se le otorgó al tribunal plena autonomía para dictar sus fallos. Cfr. ARMIENTA CALDERÓN, Gonzalo M., Teoría
General del Proceso, Principios, Instituciones y Categorías Procesales, Porrúa, México, 2003, p. 399.
 el 31 de diciembre de 2005 en la parte que nos ocupa, puesto que fue derogado el Título VI del
Código Fiscal de la Federación por la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (en
adelante LFPCA).14

Por lo que toca al propio Tribunal, en sucesivas reformas del 16 de diciembre de 1946, 19 de junio
de 1967, 1974 y 1987 al artículo 104 (fracción I-B) Constitucional, se habla del recurso de revisión
en contra de las sentencias de los tribunales de lo contencioso-administrativo. Adicionalmente, la
reforma de 1967 también abarcó la adición del inciso b) de la fracción V del artículo 107 para establecer
la procedencia del amparo directo contra sentencias definitivas de tribunales administrativos.

También en 1987,15 se adicionó al artículo 73 constitucional la fracción XXIX-H otorgando al

Congreso de la Unión, facultad para establecer tribunales de lo contencioso-administrativo, con
plena autonomía para dictar sus fallos. De la misma forma, en ese mismo 1987 se reformó el
artículo 116 Constitucional determinando la posibilidad de que se establezcan Tribunales de lo
contencioso-administrativo locales.16 Por último, en diciembre de 2006 apareció otra reforma al
citado artículo 73 fracción XXIX-H de la Constitución, estableciendo la posibilidad de que tribunales
administrativos sancionen a servidores públicos por responsabilidades administrativas.17 Fue el 27
de mayo de 2015, con la Reforma Constitucional en materia de combate a la corrupción, cuando el
Tribunal fue ya mencionado en nuestra Constitución con su nueva denominación18 “Tribunal Federal
de Justicia Administrativa”, otorgándosele relevancia constitucional.

Como se dijo, nuestro Contencioso Administrativo ha ido avanzando hacia la plena jurisdicción.
Desde un principio se creó para proteger derechos subjetivos públicos (se dice esto en virtud de
que para la procedencia del juicio es necesario que se afecte el interés jurídico del demandante) y
además se estructuró como un proceso de tipo judicial, con todas sus etapas, en el que es parte la
Administración Pública.

Existe también desde hace tiempo, una especie de condena en la cual se nulifica el acto impugnado
para ciertos efectos, como por ejemplo, en materia de responsabilidades, al restituir al servidor
público en el goce de sus derechos, o cuando se ordena al Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), que actualice alguna pensión; y se pueden invocar
en la sentencia hechos notorios, corregir errores de preceptos y analizar conjuntamente agravios,
además de que desde hace tiempo existe una forma de hacer cumplir la sentencia a través de la
queja y más recientemente, un procedimiento oficioso en ese sentido.

Sin embargo, fueron las reformas de diciembre de 2000 al Código Fiscal de la Federación, que
entraron en vigor en 2001, las que fortalecieron el camino hacia la plena jurisdicción al establecer la
suspensión que contemplaba el artículo 208-bis, con muy pocas formalidades; al denominarlo juicio
contencioso administrativo; al atender específicamente a la causa petendi, es decir a “lo que pida”
el actor; al buscar restablecer derechos subjetivos, tal como se establece en la reforma al primer
párrafo del artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, decir que las sentencias “…se fundarán
en derecho y resolverán sobre la pretensión del actor que se deduzca de su demanda, en relación

14 Véase MARGÁIN MANAUTOU, Emilio, De lo Contencioso Administrativo, de anulación o de ilegitimidad, 6ª ed., Porrúa, México, 1997, pp. 61-68; y a TREVIÑO
GARZA, Adolfo, op. cit., pp. 12-17.
15 Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de julio de 1987.
16 Consultar a MARGÁIN MANAUTOU, Emilio, op. cit., pp. 69-70; y a TREVIÑO GARZA, Adolfo, op. cit., pp.19-21.
17 Publicada en el Diario Oficial de 4 de diciembre de 2006.
18 Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de
combate a la corrupción, Diario Oficial de la Federación del 27 de mayo de 2015. Específicamente reforma al Artículo 73-XXIX-H, donde, además de dirimir
82 las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, será el órgano competente para imponer sanciones en materia
de responsabilidades administrativas graves y a particulares vinculados con las mismas. Adicionalmente, en el Noveno Transitorio de esa reforma, le dio
autonomía presupuestaria.
 con una resolución impugnada…”; al establecer la obligación de que en la demanda se indique “Lo
que se pida, señalando en caso de solicitar una sentencia de condena, las cantidades o actos cuyo
cumplimiento se demanda”, y al incorporar un sentido a la sentencia, a través de la adición de
una fracción IV al artículo 239, mediante la cual, la sentencia definitiva podrá, además de los tres
sentidos tradicionales, “Declarar la existencia de un derecho subjetivo y condenar al cumplimiento
de una obligación, así como declarar la nulidad de la resolución impugnada” asimismo, se estableció
la obligación de que en las sentencias de condena se constate el derecho subjetivo que tiene el
particular. Fue, además, en esa reforma, cuando la Institución fue denominada: Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA).

Este fortalecimiento resultó definitivo con la mencionada entrada en vigor en 2006 de la LFPCA, que
adiciona o mejora ciertos aspectos como la posibilidad de impugnar normas de carácter general,
cumplimiento de sentencias y medidas cautelares, las que constituyen un definitivo avance hacia la
plena jurisdicción.

Entre los aspectos fundamentales que se refrendan tenemos que en el artículo 50 se refrenda
la reforma del 2000, al establecer igualmente que en la citada reforma, que las sentencias “…se
fundarán en derecho y resolverán sobre la pretensión del actor que se deduzca de su demanda, en
relación con una resolución impugnada…”; asimismo, al establecer, en el artículo 14 la obligación
de que en la demanda se indique “Lo que se pida, señalando en caso de solicitar una sentencia de
condena, las cantidades o actos cuyo cumplimiento se demanda”.19

Además, en el artículo 52 se plasma la tutela el derecho subjetivo del demandante y se faculta al

Tribunal a conocer y decidir en toda su extensión la reparación del derecho subjetivo lesionado
por el acto administrativo, por lo que su alcance no sólo es el de anular el acto, sino también el de
fijar los derechos del recurrente y, en su caso, condenar a la administración a restablecer y hacer
efectivos tales derechos.

Adicionalmente, se precisó en el artículo 53 cuando obtiene firmeza la sentencia y se

establecieron en el artículo 57 los plazos para el cumplimiento de las sentencias y en el 58,
las medidas para asegurar esto, incluyendo una actuación oficiosa con sanciones en el 58,
además de la tradicional queja.

Otros aspectos novedosos lo fueron la posibilidad en el artículo 2º de impugnar actos administrativos,

Decretos y Acuerdos de carácter general, distintos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos
o se controviertan en unión con el primer acto de aplicación. Se precisó en el artículo 3º quienes
son partes, haciendo más sencillo el proceso, se introdujo en el 6º el concepto de gastos y costas
judiciales para los casos de propósitos notoriamente dilatorios por el actor o se cometa falta grave
por la autoridad y no se allane.

Para reforzar su gestión totalmente independiente, por reforma del 26 de enero de 2006 se le
dio autonomía financiera. Sin embargo un paso fundamental de índole administrativo sucedió en
diciembre de 2007,20 entrando en vigor el 7 de diciembre de 2007, con la publicación de su nueva
Ley Orgánica, que tuvo las siguientes grandes líneas: Autonomía presupuestaria, creación de la
Junta de Gobierno y Administración, creación de un sistema profesional de carrera jurisdiccional;
domicilio fiscal como base de la competencia territorial de las Salas Regionales del Tribunal
83
19 Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, artículos 50 y 14.
20 Diario Oficial de la Federación del 6 de diciembre de 2007.
 (aspecto largamente solicitado por el Foro); creación de un Boletín Procesal para la notificación
de resoluciones y acuerdos; y, posibilidad de crear Salas Regionales Especializadas. Entre otros
aspectos, la filosofía de este cambio fue: otorgar “…continuidad en la formulación y aplicación
de los criterios jurisdiccionales y políticas administrativas, así como una mayor estabilidad en
el ejercicio del encargo.”21, así como atender a los principios de continuidad y estabilidad en la
labor del juzgador.

Un aspecto que, siendo resultado de otro tema, pero que evidentemente fortaleció la labor del
Tribunal, lo constituyen las reformas constitucionales de 2011 en materia de Derechos Humanos,
complementado con las reformas jurisprudenciales fruto del cumplimiento al caso Rosendo Radilla
Pacheco, resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, discutido en julio de 2011 y
engrosado en octubre de ese año por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por virtud de la cual
se permite el control difuso de la constitucionalidad y la convencionalidad, que, con la legislación
en materia de responsabilidad patrimonial del Estado, ha hecho que el hoy TFJA evolucione mucho
en sus decisiones.22

Un sistema de administración de justicia eficiente es clave en el correcto funcionamiento de

nuestra economía y nuestra democracia. La justicia administrativa federal ya no se limita a verificar
la legalidad de los actos administrativos, sino que tanto a través de la interpretación de tratados
internacionales tributarios y comerciales, como del control difuso de la constitucionalidad y la
convencionalidad, se ha convertido en un verdadero instrumento de monitoreo y reparación de
derechos humanos.

III. TECNOLOGÍA DE LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN Y DERECHO

Por lo que toca a nuestro campo, desde los años cuarenta23 Wiener ya hablaba de la influencia de
la cibernética, de la que es fundador, en las relaciones sociales, a través de las comunicaciones.
Definía a la cibernética como “…el estudio de los problemas de la comunicación y del control en
el animal y en la máquina…”24 con la idea de unificar conocimientos científicos provenientes de
diversos sectores para construir máquinas que reprodujeran actividades humanas como las
computadoras y Atienza nos explica que su concepto, que es más amplio que el de informática
(abreviatura de información automática), distingue diversos sectores, uno de los cuales es la teoría
de la información.25

Específicamente en el campo del Derecho, Losano fija como año de nacimiento de la jurimetría (uso
de los ordenadores en el derecho) 1949 a través de un artículo de Lee Loevinger responsable de la
división antimonopolios de los Estados Unidos, organismo pionero en la administración pública
mundial en la utilización de la computadora y la llamó jurimetría porque consideraba que se
aplicaban criterios cuantitativos al Derecho.26

21 Página 4 del Dictamen con Proyecto de Decreto de Ley Orgánica Del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
22 Se debe decir, sin embargo, que la aplicación directa de la Constitución se venía haciendo desde una década antes, a través de la aplicación de jurispru-
dencia del Poder Judicial por el hoy TFJA.
23 Cfr. LOSANO, Mario, G., Introducción a la Informática Jurídica, trad. Manuel Atienza, Universidad de Palma de Mallorca, Serie Ensayos-1, Palma de Mallorca,
1982, p. 25.
24 WIENER, Norbert, citado por ATIENZA, Manuel, “Presentación”, en LOSANO, Mario, G., Introducción a la Informática Jurídica, trad. Manuel Atienza, Univer-
84 sidad de Palma de Mallorca, Serie Ensayos-1, Palma de Mallorca, 1982, p. 17.
25 Ídem, p. 18.
26 LOSANO, Mario, G., op. cit., p. 26.
 La jurimetría se sistematizó en los años sesenta, iniciando por Hans Blaade según el cual se proponía
aplicar modelos lógicos a normas jurídicas, aplicar las computadoras a la actividad jurídica y llegar
a prever sentencias, tomando en cuenta que en su Derecho es principio fundamental el precedente
jurisprudencial vinculante al caso. Aun cuando sus primeras experiencias no fueron enteramente
satisfactorias, por las características de los equipos de aquellas épocas.27

En Europa a mediados de los sesenta se denominaba como dentro del campo de la “cibernética y
Derecho” tanto a las cuestiones de estadística jurisdiccional como estudios de lógica formal aplicada
al Derecho que en esa época hacía que se encontraran fusionadas áreas de estudios que hoy son
completamente distintas.

Por ello, en 1968, Losano propuso abandonar la terminología jurimetría que había adquirido los
tres significados definidos por Blaade “análisis lógico del Derecho, uso del ordenador y previsión de
sentencias” y en vez de ella, utilizar la terminología de iuscibernética y subdividir en cuatro las
relaciones entre Derecho y cibernética: los dos primeros relacionados con la modelística jurídica
(estudios realizados para construir modelos formalizados) es decir el ámbito teórico; y los otros dos
con el ámbito práctico, el tercero, con el uso de la lógica aplicada al Derecho y el cuarto “…al uso del
ordenador, es decir, la adquisición de las técnicas necesarias para poderlo usar en el sector jurídico.”28

Según el propio Losano, este segundo grupo, conformado por el ámbito práctico de la iuscibernética
es lo que se llama informática jurídica, y sus técnicas permiten que se guarde y recupere la
información mediante una computadora. Aquí Losano utiliza un concepto estricto de informática:
su acepción “información automática”. “Evidentemente, entre la modelística y la informática existe
una conexión: la modelística proporciona una primera propuesta de formalización, mientras que la
informática ofrece las técnicas para utilizarla en la práctica.”29

Como nos dice Atienza, la expresión informática jurídica se ha generalizado y ha ampliado su

significado a uno mucho más amplio que el originalmente delimitado por Losano ya que hoy se
refiere a “…todo el uso del ordenador en el campo del derecho… (y)…de la informática jurídica, tomada
en su sentido amplio, debe distinguirse el Derecho de la informática y el análisis jurídico (si se quiere
dogmático) de los problemas que plantea. No debería pasarse por alto el hecho de que, en general, la
regulación positiva ha seguido (y no precedido) a la reflexión del jurista teórico.”30

En este sentido, ya se habla de Derecho Informático, rama que, según Téllez, tiene a la informática
tanto como instrumento (informática jurídica), como objeto de estudio (Derecho de la informática).31
A su vez, y según el propio autor, la Informática jurídica es la “…técnica interdisciplinaria que tiene
por objeto el estudio e investigación de los conocimientos de la informática general, aplicables a la
recuperación de información jurídica, así como la elaboración y aprovechamiento de los instrumentos de
análisis y tratamiento de información jurídica necesarios para lograr dicha recuperación”.32

A su vez, el Derecho de la informática, que es el conjunto de leyes, normas y principios aplicables a

la informática, se divide en política informática y legislación informática y la informática jurídica en
Documentaria, que se encarga de almacenar y recuperar textos jurídicos (esquemas de presentación,
problemas gramaticales, instrumentos lingüísticos); De Control y Gestión, dedicada al desarrollo de

27 Ídem, pp. 29-30.

28 Ídem, pp. 32-36. Citas en pp. 32 y 35.
29 Ídem, pp. 36-37. Citas en p. 36. y cita de pie de página (7).
30 ATIENZA, Manuel, op. cit., p. 18. 85
31 Cfr. TÉLLEZ VALDÉS, Julio, Derecho Informático, 3ª edición, Mac Graw Hill, México, 2003, p. 17.
32 Ídem, p. 19.
 las actividades jurídico-adjetivas y Meta documentaria, dedicada a apoyar la decisión, educación,
investigación, redacción y previsión del Derecho.33

Mario Losano, sostiene que la cibernética no sólo ayuda a la depuración cuantitativa del Derecho,
sino también a la cualitativa. Es una expresión que nosotros avalamos y que más adelante, cuando
hablemos de la propuesta de juicio en línea se hará más palpable. El uso de la tecnología informática
evidentemente constituye una ayuda no sólo para obtener o recuperar más rápidamente la información
que se requiere, sino que, al simplificar las tareas también auxilia en una más informada toma de
decisiones y una más profunda investigación permitiendo al jurista la posibilidad de analizar desde
una perspectiva multidimensional los problemas, pudiendo arribar a soluciones mejor informadas.

Todo lo anterior es evidente que tiene una directa repercusión en la impartición de justicia y en
el caso de la administrativa ha tenido un éxito rotundo. Para una buena marcha del Tribunal, es
imprescindible que la información sobre todos y cada uno de los expedientes sea tratada en forma
integral, independientemente de la organización de las áreas del Tribunal y de la ubicación geográfica
de las partes, esto aunado a que exista consistencia y congruencia en las diversas aplicaciones de
cada sistema y se cuiden los aspectos de confidencialidad de la información.

En esas condiciones, la informática significó la solución, ya que permitió pensar en cruzar y detectar
información; seleccionar asuntos repetidos; vigilar la agenda jurisdiccional; aportar estadísticas;
controlar gestión; realizar verificaciones automáticas de las labores de las Salas; verificación
de conexidad; emisión de acuerdos; aceptación, registro y seguimiento masivo de expedientes;
seguimiento en cambio de Sala de expedientes; seguimiento de las etapas procesales por las
partes; redacción automática; investigación de temas jurídicos y precedentes jurisdiccionales y
judiciales; acceso a base de datos para toma de decisiones; capacitación; análisis de bancos de
datos multidimensionales; además de cualquier gestión masiva.

IV. MODERNIZACIÓN DEL TFJA

Los cambios que el mundo ha experimentado a partir del último tercio del Siglo XX han sido
espectaculares. Hemos sido testigos de una evolución tecnológica de gran rapidez, principalmente
en el campo de las comunicaciones y la informática. Los tiempos de respuesta a los problemas
tienden a ser cada vez menores, las noticias se conocen en todo el mundo prácticamente desde el
momento en que ocurren.

Los hechos suceden influenciados por una nueva serie de factores exógenos, uno de los cuáles es
la globalización. En las tres últimas décadas, el mundo ha experimentado una sensible pérdida de
fronteras en todos los campos: financiero, económico, cultural, ecológico y tecnológico.

Lo que antes veíamos como exclusivo del Estado Nacional ya no lo es tanto y a veces nada. Con la
tecnología en materia de informática y comunicaciones, lo que sucede en un instante, prácticamente
en ese momento se conoce en todas partes a través de los medios de comunicación, que se sofistican
cada vez más. Si el cambio en la era de la industrialización fue impresionante, al sustituirse
procedimientos manuales por mecánicos, lo que se experimenta ahora es infinitamente superior,
puesto que los denominados “procesos virtuales” simplifican al máximo los trámites y velocidad
86
33 Ídem, p. 20.
 de las operaciones, de manera que aspectos que antes se pensaba que así iban a continuar por
siempre, se vayan convirtiendo en obsoletos, como es el caso de la utilización del papel en las
transacciones comerciales, que al realizarse cada vez en mayor medida por medios electrónicos,
han hecho que aún las facturas y comprobantes en papel empiecen a caer en desuso.

El manejo cada vez más rápido y fácil de información permite que se use y consulte en volúmenes
muy grandes y a gran velocidad y distancia. Este avance ha generado un crecimiento exponencial de
las transacciones comerciales, en especial de las internacionales, las cuales ya se pueden realizar
no sólo en forma más simple, sino, además, de inmediato. Las mercancías se pueden vender y ubicar
en cualquier lugar sin importar ni su origen ni su destino, apoyados por sistemas de comunicación
y transporte que cada vez son más baratos y rápidos. El capital también se puede mover de una
nación a otra con facilidad y en segundos. Las innovaciones y las ideas se difunden cada vez en mayor
medida y con mayor facilidad. Todo es ahora más fácil, más rápido y, por supuesto, menos costoso.34

Para una buena marcha del entonces Tribunal Fiscal de la Federación, hoy Tribunal Federal de
Justicia Administrativa (TFJA), resultaba imprescindible que la información sobre todos y cada
uno de los expedientes fuera tratada en forma integral, independientemente de la organización
de las áreas del Tribunal y de la ubicación geográfica de las partes, esto aunado a que exista
consistencia y congruencia en las diversas aplicaciones de cada sistema y se cuidaran los aspectos
de confidencialidad de la información.

En esas condiciones, la informática significó la solución ya que permitió pensar en cruzar y detectar
información; seleccionar asuntos repetidos; vigilar la agenda jurisdiccional; aportar estadísticas;
controlar gestión; realizar verificaciones automáticas de las labores de las Salas; verificación
de conexidad; emisión de acuerdos; aceptación, registro y seguimiento masivo de expedientes;
seguimiento en cambio de Sala de expedientes; seguimiento de las etapas procesales por las
partes; redacción automática; investigación de temas jurídicos y precedentes jurisdiccionales y
judiciales; acceso a base de datos para toma de decisiones; capacitación; análisis de bancos de
datos multidimensionales; además de cualquier gestión masiva.

La modernización debía coadyuvar a imprimir una visión integral de la gestión, desde que ingresaba
una demanda hasta que la resolución en definitiva del asunto. Su instrumentación debería redundar
en control integral de los asuntos, reducción de cargas de trabajo, atención inmediata a las partes
y, por ende, en una mejor impartición de la justicia administrativa. En general, la idea era optimizar
costos y mejorar la efectividad; lograr esquemas de gestión que coadyuvaran a que toda solicitud
obtuviera una respuesta oportuna; buscar instrumentos que auxiliaran a la profesionalización de los
servicios y la transparencia en la toma de decisiones; y fortalecer la capacidad de transformación
y adaptación del Tribunal a efecto de que pudiera evolucionar acorde con el desarrollo nacional.

Desde principios de los años noventa, en el TFJFA se percibió una preocupación en contar con los
elementos para prepararse para los retos que el camino hacia la plena jurisdicción y el aumento de
competencia le implicaba. No sólo se trataba de un incremento gradual en la cantidad de juzgadores
y de personal profesional y administrativo, sino de que estos contaran con los elementos necesarios
para hacer frente en forma adecuada al gran reto que se les presentaba y en general la Institución
mejorara su capacidad de respuesta en forma exponencial, puesto que en esa medida se iban a
incrementar el volumen y la dificultad de los asuntos.
87
34 Para un análisis histórico y jurídico de la globalización véase HALLIVIS PELAYO, Manuel, Fisco, Federalismo y Globalización en México, Tax, México, 2003.
 Se utilizaban máquinas de escribir mecánicas y eléctricas. Los conteos de los registros, para la
elaboración de los informes también se elaboraban manualmente. Por ello, en 1994 hubo una
reconversión tecnológica que implicó no sólo compra de equipo y software, sino cambio de forma
de trabajar. Sin embargo, el problema continuaba en muchos aspectos, todavía a fines de los
90’s, los controles se llevaban en forma manual (en “libretas”) y los expedientes se controlaban
mediante “tarjetas”. Los retos que se tenían que enfrentar abarcaban: cantidad, calidad, eficiencia
y eficacia. Para ello, era necesario contar con un sistema de cómputo que apoyara las labores tanto
de Magistrados como de todo el personal profesional y administrativo.

Ya a principios de los 90’s se había dado un primer intento de crear un Sistema de Cómputo
que generara los diversos informes estadísticos y permitiera controlar los expedientes, pero no
funcionó adecuadamente y realmente casi no fue aplicado por lo poco “amigable” de los programas
de aquella época y lo poco realista del sistema.

La búsqueda de información, jurisprudencia y legislación se realizaba manualmente, lo que

generaba la utilización de innumerables horas de trabajo del personal para obtener y cuadrar
los resultados de los informes, o, simplemente, para digitar y, cuando era necesario, repetir los
acuerdos y sentencias, además de reunir la información necesaria para su estudio y resolución.

Pero los esfuerzos hubieran quedado truncos si no se hubiera pensado en forma integral, ya que,
si era un gran avance contar con procesadores en vez de máquinas de escribir y con software que
simplificara las labores, pero ello no era suficiente. El salto tenía que ser mayor. Los retos que se
tenían que enfrentar abarcaban: cantidad, calidad, eficiencia y eficacia. Para ello, era necesario
contar con un sistema de cómputo que apoyara las labores tanto de Magistrados como de todo el
personal profesional y administrativo

Por eso, en 1998 se creó una Comisión integrada por 3 magistrados, de la que me honré en formar
parte junto con los magistrados María de los Ángeles Garrido Bello (QEPD), y Rolando Arreola
asistida esta por el área de cómputo del Tribunal para que se diseñara un Sistema que permitiera
que el Tribunal contara con esa herramienta informática de carácter integral que le auxilie en el
ejercicio de sus importantes funciones. Su labor redundó en la instrumentación del Sistema Integral
de Control de Juicios que se utiliza hoy en día en el TFJFA.

El diseño del sistema abarcó ocho objetivos generales: “1) impulsar y fomentar el uso y
aprovechamiento de todos los recursos informáticos y ampliar la cultura en la materia; 2) fomentar
el desarrollo de todas las nuevas técnicas y avances en la materia; 3) propiciar el uso y aplicación
de redes de datos, a efecto de lograr la intercomunicación de todas las áreas del Tribunal 4)
promover instancias de coordinación para lograr un mayor conocimiento de disposiciones jurídicas
“pertinentes” y estimular la investigación; 5) lograr reportes prontos y efectivos; 6) estimular un
mayor uso de la informática; 7) cambio de plataforma de desarrollo para utilizar las ventajas de
la nueva tecnología y hacer más eficiente el sistema y 8) mejorar el sistema tratando de cubrir los
requerimientos de todos los usuarios.”35

35 GARRIDO BELLO, María de los Ángeles, “La Modernización Tecnológica e informática en la jurisdicción administrativa en México”, en El Contencioso Ad-
ministrativo México-Francia, Memoria del Seminario Internacional 1999, INAP-TFF-CONSEIL D’ETAT, México, 2001, pp. 365-366. Vale la pena comentar que
los integrantes de la Comisión fuimos los Magistrados Garrido, Hallivis (el que esto escribe) y Arreola. También durante un año estuvo con nosotros el Mag.
88 Toscano en lugar del Magistrado Arreola, Con el paso del tiempo y ante mi paso a Sala Superior, la Magistrada Garrido y yo hemos dado seguimiento a su
instrumentación. Posteriormente, con el Reglamento Interior, se creó una Comisión de Evaluación del SICJ y en Sala Superior hay una Comisión para su
seguimiento.
 El sistema tenía que ser: completo, sencillo, amigable, versátil, rápido y útil. Completo, porque
deberían añadirse las herramientas necesarias que facilitaran la función jurisdiccional y contener la
posibilidad de realizar consultas de aspectos como Registro de “poderes”, Registro de documentos
y Registro de representantes y autorizados, así como delegados a efecto de verificar la legalidad
de la personalidad y la representación de los demandantes y/o autorizados y de las autoridades
demandadas,36 el estado procesal de todos los asuntos a cargo de cada Ponencia37 y contener una
agenda del funcionario jurisdiccional, aspectos todos que permitirían una sensible mejoría en
tiempos de respuesta en la resolución de los asuntos.

En 2001, en que, después de dos años de prueba piloto, entró en vigor un Sistema Integral de Control
de Juicios, que se buscó que fuera completo, sencillo, amigable, versátil, rápido y útil. Completo,
porque deberían añadirse las herramientas necesarias que facilitaran la función jurisdiccional y
contener la posibilidad de realizar consultas de aspectos como Registro de “poderes”, Registro de
documentos y Registro de representantes y autorizados, así como delegados a efecto de verificar
la legalidad de la personalidad y la representación de los demandantes y/o autorizados y de las
autoridades demandadas,38 el estado procesal de todos los asuntos a cargo de cada Ponencia39 y
contener una agenda del funcionario jurisdiccional, aspectos todos que permitirían una sensible
mejoría en tiempos de respuesta en la resolución de los asuntos.

De junio de 2001 en que se instrumentó en la zona metropolitana y septiembre de ese mismo año en
que se hizo en el resto del país, el SICJ ha redundado en un incremento en la eficacia, una mejoría
en los servicios, reducción de cargas de trabajo y atención inmediata y control integral de todos los
asuntos. En 2006 se tuvo que revisar integralmente para incorporarle las necesarias adecuaciones
que implicaba la entrada en vigor de la nueva LFPCA, que implicó modificar la fundamentación y
redacción de los acuerdos y agregar nuevos, en total, aproximadamente 400, que se suman a los
que ya están y que se siguen aplicando en virtud del artículo 4º transitorio de la citada Ley, ya que el
Título VI del Código Fiscal de la Federación se seguía aplicando para los juicios que se encontraban
en trámite al 31 de diciembre de 2005, hasta su total resolución.

Sin embargo, lo que se ha narrado ha sido bueno, pero la dificultad de los procedimientos
administrativos, así como el aumento de la competencia del TFJFA, ha hecho que el Tribunal tenga
que cada vez utilizar mejor sus recursos ante el embate de volumen y complejidad de los asuntos,
por lo que requiere todavía de mejoras.

En 2006 se tuvo que revisar integralmente para incorporarle las necesarias adecuaciones que
implicaba la entrada en vigor de la nueva LFPCA, que implicó modificar la fundamentación y
redacción de los acuerdos y agregar nuevos, en total, aproximadamente 400, que se suman a los
que ya están y que se siguen aplicando en virtud del artículo 4º transitorio de la citada Ley, ya que el
Título VI del Código Fiscal de la Federación se sigue aplicando para los juicios que se encuentren en
trámite al 31 de diciembre de 2005, hasta su total resolución, lo que implica que el sistema se sigue
aplicando tal cual para los juicios recibidos antes de 2005 y con las modificaciones legales para los
recibidos a partir de 2006.

36 La verificación de estos registros implica una sensible inversión en tiempo y con el Sistema se logra no sólo reducirlo sensiblemente, sino que haya una alta
dosis de seguridad.
37 Ante el gran volumen de asuntos que maneja cada Ponencia, la verificación automática del estado procesal de los asuntos permite al juzgador un control
inmediato de los expedientes a su cargo ahorrando el tiempo que antes implicaba el llevar estos controles en forma manual.
38 La verificación de estos registros implica una sensible inversión en tiempo y con el Sistema se logra no sólo reducirlo sensiblemente, sino que haya una alta
dosis de seguridad. 89
39 Ante el gran volumen de asuntos que maneja cada Ponencia, la verificación automática del estado procesal de los asuntos permite al juzgador un control
inmediato de los expedientes a su cargo ahorrando el tiempo que antes implicaba el llevar estos controles en forma manual.
 Se inició desde finales del primer trimestre de 2008 un programa emergente para abatimiento
del rezago consistente en que se apoyó a todas las ponencias con un oficial jurisdiccional y a las
Salas Metropolitanas y aquellas con gran inventario se les dotó de un secretario de Acuerdos
adicional, además de un actuario más que han avanzado en caminar hacia una justicia más
ágil y eficiente.

Otro de los aspectos interesantes de este programa es que cuando el demandante acepte que se
le notifique vía correo electrónico o en las oficinas del TFJFA se ha logrado abatir el tiempo de
admisión a la demanda y de otorgamiento de medidas cautelares a cinco días hábiles o menos,
además de que se ha logrado abatir el número de sentencias por emitir gracias al esfuerzo del
personal de esta Institución. Sin embargo, todavía se podía hacer mucho más, por lo cual, en 2009
se diseñó un Plan Estratégico 2010-2020.

V. PLAN ESTRATÉGICO 2010-2020

Lo primero que se hizo fue detectar cuáles eran nuestras fortalezas en riesgo, y apareció que
eran nuestra eficiencia, la calidad en nuestras resoluciones y que al crecer se iban a multiplicar
los problemas. Como debilidades crecientes, se hallaron, básicamente, la demora en la emisión
de resoluciones; un inventario creciente y las tan importantes restricciones presupuestales, que
impedían crecer materialmente como necesitábamos.

La pregunta que nos planteamos en ese momento fue ¿A dónde recurrir? Y la respuesta fue muy
sencilla: a todo lo que nos permita cumplir con nuestro importante cometido, como informática,
ampliación de recursos, capacitación, actualización, fortalecimiento de los valores, etc. Ante ello,
se diseñó el Plan Estratégico en el cual básicamente se decidió incursionar en los siguientes
frentes: autonomía presupuestal; Juicio en Línea; Marco legal que permita resolver el fondo de las
controversias (Principio de mayor beneficio); Impulsar el juicio en la Vía Sumaria y crear un Centro
de Estudios Superiores.

V.1 Juicio en línea. Hacia una búsqueda del nuevo modelo

jurisdiccional contencioso-administrativo

Durante 2008, el TFJFA estuvo trabajando en un proyecto que marcó derroteros a nivel mundial:
un juicio en línea. Imaginemos que quien así lo desee, pueda, desde su oficina, sentarse en su
computadora, reunir los diversos archivos que requiera, que es lo que se hace hoy, pero, una vez
formulada la demanda, en vez de reunir pruebas, digitalizarlas y reunirlas en el mismo archivo que
su demanda y poder, mediante una firma electrónica muy parecida a la que actualmente se utiliza
en materia tributaria (SAT) o para efectos de la declaración patrimonial por los servidores públicos
(SFP), firmar su documento, acceder rápidamente previo llenado de requisitos de seguridad, a
un sitio virtual del TFJFA y, previo llenado de los requisitos de seguridad del envío, presentar su
demanda y, sin necesidad de traslados y filas recibir prácticamente en ese instante su acuse de
recibo, con la seguridad de que lo que entrega será ingresado tal cual (obviamente previo llenado
de requisitos de seguridad) a los sistemas del TFJA.

Se consideró que México ya está al nivel tecnológico para poder hacer esto y lo mismo piensa
90 una gran parte de los litigantes. El aspecto de prueba es superable mediante modificaciones
especiales y además el establecimiento de un capítulo especial en que se prevea este supuesto
y se de a la autoridad obligación de cotejar que las pruebas estén correctas y, en caso contrario,
allegar al TFJA las adecuadas. En caso de que la autoridad no manifieste nada al respecto se
entenderá que acepta la validez de las probanzas presentadas por el actor. Evidentemente que
este juicio en línea tiene que empezar por fases y en forma paralela al juicio tradicional, lo cual
debe quedar muy claro en los transitorios.

Adicionalmente, el gran proyecto del TFJA, El juicio en línea, para que efectivamente pueda
responder a los retos del México actual, requiere que todos los servidores públicos del TFJA cuenten
verdaderamente con una cultura informática y que se eficienten los procesos, eliminando los pasos
inútiles y duplicidades en cada uno de ellos, para que verdaderamente se pueda resolver en línea.

El hecho de recibir una demanda en línea no sólo implica ahorro en papel, recursos, traslados,
tiempo y molestias a los gobernados, sino un sin número de economías de recursos y de
escala en beneficio del pueblo de México. Sin embargo, esto implica un esfuerzo que implica
no sólo la eliminación pura y simple de las trabas formales para acceder a la justicia, sino una
verdadera apuesta por la agilización de la justicia, en la que todos debemos aunar eficacia
y celeridad. Sin embargo, implica un serio esfuerzo de la Institución que permita que se
preserve confianza e imagen que hasta el momento tienen en ella los justiciables, al tiempo
de cuidar la seguridad de la información que se maneje y la calidad de sus resoluciones en
beneficio de los justiciables

Como se estableció en la propia ley contenciosa, el Sistema de Justicia en Línea es un sistema

informático establecido por el Tribunal a efecto de registrar, controlar, procesar, almacenar, difundir,
transmitir, gestionar, administrar y notificar el procedimiento contencioso administrativo que se
sustancie ante el Tribunal. Se puso en operación hace poco más de diez años, el 7 de agosto de
2011, otorgando una serie de beneficios a los justiciables, específicamente: acceso total a la justicia
administrativa. Vía internet, las 24 horas, los 365 días del año; agilidad en trámites. presentación vía
Internet de las demandas y promociones en segundos, mediante el “Sistema de Justicia en Línea”,
que es un litigio fácil, eficiente y seguro, lo que además debe de considerarse que genera justicia
Expedita, al reducirse drásticamente el tiempo de tramitación; ahorros sustanciales de recursos
para el Tribunal y los justiciables, específicamente en tiempo, dinero y papel; Asimismo, se genera
un expediente electrónico inalterable y seguro, que incluye todos los hechos y actos jurídicos en
la substanciación del juicio; optativo para el particular y obligatorio para la autoridad demandada,
incluso en los juicios de lesividad; envío remoto de promociones las 24 horas del día; consulta
remota de expedientes, con clave y contraseña, las 24 horas de los 365 días del año; seguridad al
utilizar la firma electrónica avanzada para validar promociones y actuaciones de los funcionarios
jurisdiccionales; y, por supuesto, celeridad en las notificaciones.

En suma, Los principios que sigue el juicio en línea son un Expediente electrónico inalterable y
seguro, que incluye todos los hechos y actos jurídicos en la substanciación del juicio. Es optativo
para el particular y obligatorio para la autoridad demandada, incluso en los juicios de lesividad.
Permite el envío remoto de promociones y la consulta remota de expedientes, las 24 horas de los
365 días del año.

Otra reforma fundamental lo constituyó el juicio en la vía sumaria, que, como su nombre lo indica,
es una versión simplificada para resolver asuntos de cuantía menor. Consiste en la resolución de
asuntos por un solo magistrado regional en plazos muy breves, que ha resultado todo un éxito. 91
 V.2 TIC’S en el TFJA

Desde aquel 1994, se pensaba que el uso de las Tecnologías de la Información y de la Comunicación
(TIC’s) es necesario no sólo para el órgano de impartición de justicia, sino para las partes y la
sociedad en general. Por ello, en 2010 se elaboró un Plan Estratégico 2010-2020, en el que, a raíz
de un diagnóstico en el que destacó como fortalezas del Tribunal eran la eficiencia, la ética y la
calidad en sus resoluciones, pero con el incremento exponencial de los asuntos y las restricciones
presupuestales, estábamos en riesgo, por lo que se decidió propulsar una serie de cambios
empezando por contar con el marco legal que permitiera resolver el fondo de las controversias
individuales y colectivas de manera terminal, mediante procedimientos ágiles y sencillos con plena
jurisdicción e imperio. Adicionalmente, uno de los aspectos principales fue poner en operación el
juicio en línea y el juicio sumario.

En 2009 y 2010,40 lo anterior se hizo realidad con las reformas publicadas a la LOTFJFA y a la LFPCA,
con muchos aspectos importantes que por espacio omitiré, como el principio de máximo beneficio,
y con el establecimiento del juicio en línea, que es un substanciado y resuelto en todas sus etapas
a través del Sistema de Justicia en Línea, que, a su vez es un sistema informático establecido
por el Tribunal a efecto de registrar, controlar, procesar, almacenar, difundir, transmitir, gestionar,
administrar y notificar el procedimiento contencioso administrativo que se sustancie ante el
Tribunal. El juicio entro en operación en agosto de 2011. Se debe comentar que el Juicio en Línea se
instruye en las Salas Especializadas de Juicio en Línea y en materia de Propiedad Intelectual y en
el Pleno Jurisdiccional y las Secciones.

Sin embargo, todavía falta camino por andar. por ello, en enero de 2014 diversas organizaciones
de la sociedad civil, como la barra de abogados, INCAMEX, ANADE, ANEFAC, Academia Mexicana
de Derecho Fiscal, Asociación Nacional de Doctores en Derecho, etc. en conjunto con diversas
representaciones de las autoridades y legisladores, dirigidos por el tribunal, diseñaron una serie de
reformas que permitieran hacer más sencillo el juicio tradicional y se abatiera significativamente
su tiempo de tramitación.

Así y después de una seria discusión por todas estas instituciones, el 14 de diciembre de 2014, fue
presentada ante la cámara de senadores, una iniciativa de reformas a la ley federal de procedimiento
contencioso administrativo, que, en caso de prosperar, logrará, entre otros aspectos, reducir en
un 50% el tiempo de tramitación de los juicios, mediante la instrumentación de una notificación
electrónica universal, la unificación y reducción de plazos, la supresión de etapas innecesarias del
proceso, la ampliación de supuestos de procedencia del juicio sumario, la mejoría y simplificación
de las medidas cautelares y la simplificación.

Así, cinco años después, en 2016 hubo una reforma jurisdiccional/administrativa, que, entre otros
aspectos, estableció la notificación electrónica universal, que permite que aun cuando el particular
no opte por el juicio en línea, pueda recibir las notificaciones por la vía electrónica, lo que, aunado
a la reducción de los plazos procesales que se incluyó permitió una reducción significativa de los
términos de instrucción de los expedientes, específicamente la instrumentación de la Notificación
electrónica universal, que permitió que todos los justiciables, sólo con indicar un correo electrónico
se le avisa tres días antes de que se publique en el boletín jurisdiccional y, una vez publicado surte
efectos tres días después; asimismo, se determinaron Medidas cautelares más sencillas, separando
92
40 De hecho, se incluyó en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el Capítulo X, denominado “Del Juicio en Línea”, en donde se estab-
lecieron todos los aspectos procesales, tecnológicos y administrativos en este tema.
 los dos procedimientos claramente (medidas cautelares positivas y suspensión); se unificaron y
redujeron plazos; se ampliaron los supuestos para juicio sumario y se redujeron supuestos de
juicio en línea; se suprimieron pasos innecesarios y simplificó la emisión de jurisprudencia por
contradicción.

Aquí vale la pena comentar que La consolidación implicó un sistema estable, que no perdiera su
actualidad, “…es por ello que se tuvo que construir y ya se puso en operación en casi toda la República
una versión 2.0 del juicio en línea, que tiene como punto de partida la experiencia adquirida en los
últimos años, que no requiere de un registro previo de los usuarios de manera física, sino que todo
puede hacerse a través de internet, solo con la firma electrónica avanzada; con las mejoras al
sistema se busca obtener su estabilidad y consolidación.”41

VI TECNOLOGÍA Y PANDEMIA EN LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA,

MÁS ALLÁ DE UN AÑO ACIAGO. ¿CUÁL ES LA NUEVA REALIDAD
DEL SISTEMA JUDICIAL EN LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA?
Hace poco más de 30 años de que Sir Tim Berners-Lee presentara su propuesta de la web y de que
entrara en funcionamiento el primer servidor, con lo que se dio el “banderazo de salida” para la
modernización tecnológica que hoy disfrutamos. El mundo ha cambiado mucho desde entonces,
la tecnología ha hecho que todo resulte cada vez más fácil y rápido. México no fue la excepción.
Hemos atestiguado avances que antes hubieran sido considerados producto de la ciencia ficción.
El comercio internacional ha dado un giro fabuloso hacia la digitalización. Es en este contexto que,
a principios del año pasado, se conoció la noticia de la posibilidad de una pandemia que resultó
ser la más virulenta en cien años. Todo ha cambiado con la crisis, y más va a cambiar cuando se
termine, como el trabajo a distancia y la economía digital. La pandemia inició el 31 de diciembre
de 2019, cuando la Oficina de la Organización Mundial de la Salud (OMS) en la República Popular
China, detectó una declaración de la Comisión Municipal de Salud de Wuhan para los medios de
comunicación publicada en su sitio web en la que se mencionan casos de una neumonía vírica de
origen desconocido en Wuhan, provincia de Hubei. El 1 de enero, se solicitó información a China y
se activó el equipo de gestión de incidentes de la OMS y el 2 de enero se informó a los miembros
de la Red Mundial de Alerta y Respuesta ante Brotes Epidémicos sobre los casos detectados; el 5
de enero se publicó la primera parte del boletín de brotes epidémicos con información técnica del
caso; el día 9 se informó que las autoridades chinas determinaron que el brote estaba provocado
por un nuevo coronavirus.42

En materia de utilización de los medios telemáticos todos los tribunales de México reaccionaron
muy favorablemente para, además de continuar prestando servicios de calidad a los justiciables,
protegerlos tanto a ellos como a su personal frente al coronavirus. Después de las etapas
más fuertes de la pandemia, ya que en todas las Entidades Federativas, estamos en semáforo
naranja, amarillo o verde, puedo decir que evolucionó muy positivamente la forma de impartir
justicia, dejándonos la posibilidad de dirigirnos a esquemas mixtos (presenciales y digitales)
que permitan un servicio de calidad, utilizando al máximo los elementos que la informática
nos ofrece y los resultados están a la vista, pero, me gustaría antes de concluir esta pregunta
comentar que en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa tenemos más de veinte años de

41 ANAYA DOMÍNGUEZ, Luz María, “e-justicia, llegó para quedarse”, El Economista, 26 de abril de 2021. Se recomienda este artículo que describe lo que ha
sido el proceso de diseño del juicio en línea versión 2.0 por alguien que participó en él. 93
42 Recomiendo para este tema, la parte relativa de mi libro: HALLIVIS PELAYO, Manuel Luciano, Tributación, Globalización y Pandemia, Thomson Reuters,
México, 2020, especialmente pp. 236-245.
 esfuerzos que han resultado en un mejoramiento gradual que nos ha llevado a los niveles que
ahora podemos ofrecer.

Todo lo anterior es evidente que tiene una directa repercusión en la impartición de justicia y en
el caso de la administrativa ha tenido un éxito rotundo. La excelencia en el desempeño de sus
funciones ha sido siempre el signo distintivo del TFJFA. Sin embargo, ante el creciente volumen
y complejidad de asuntos que maneja se ha tenido que actuar con imaginación y talento, ante la
escasez de recursos y la necesidad de seguir impartiendo la justicia administrativa con la misma
calidad, transparencia y eficacia con que siempre lo ha hecho.

Aquí vale la pena comentar que La consolidación implicó un sistema estable, que no perdiera su
actualidad, “…es por ello que se tuvo que construir y se está poniendo en operación una versión 2.0
del juicio en línea, que tiene como punto de partida la experiencia adquirida en los últimos años,
que no requiere de un registro previo de los usuarios de manera física, sino que todo puede hacerse
a través de internet, solo con la firma electrónica avanzada; con las mejoras al sistema se busca
obtener su estabilidad y consolidación.”43

Posteriormente, el 11 de marzo de 2021 se aprobó por la Cámara de Senadores una reforma al

Artículo 17 Constitucional en materia de justicia digital, que estableció la obligación de todos los
Tribunales de México, de instrumentar sistemas de justicia digital, para sustanciar y resolver en
línea los procesos y procedimientos jurisdiccionales.44

Adicionalmente, se debe comentar que el Poder Judicial ha evolucionado mucho en materia

de justicia digital y eso fue patente durante la crisis. Asimismo, la mayor parte de los Poderes
Judiciales y los Tribunales Administrativos Locales han evolucionado en la materia. Por supuesto
que este proceso se acelerará a raíz de la reforma constitucional.

El Tribunal paró sus operaciones regulares en Salas Regionales del 17 de marzo al primero de abril,
menos de un mes, para organizarse en cuanto a cómo lidiar con la pandemia. En abril migramos a
un sistema de teletrabajo y continuamos, en la medida de lo posible, operando, a través del juicio en
línea y una mayor utilización de internet. Asimismo, se designaron algunos jueces, como “guardia”
para resolver en forma presencial los asuntos urgentes de abril hasta el 3 de agosto.

El Trabajo en casa, significo que pudimos continuar, a través de medios telemáticos, con todos
los procedimientos, con una productividad muy aceptable para las circunstancias. Por lo que
toca a sala superior, operamos por medios remotos con las decisiones de Pleno General,
Pleno Jurisdiccional y Secciones. La Junta de Gobierno tuvo la carga de preparar toda la
normatividad para que operara coordinadamente un Tribunal tan grande a nivel nacional. Esa
normatividad fue discutida y aprobada en Pleno General. Las reuniones se celebraron por
internet, utilizando la plataforma “Google Meet” y pudieron tomarse no sólo las decisiones
reglamentarias, sino las administrativas para que el Tribunal pudiera operar, como designar
a los magistrados regionales y ponencias que estuvieron de guardia en forma rotativa para
resolver los asuntos urgentes, así como determinar el cómo se desarrollaría la función
mientras hubo confinamiento obligatorio.

94 43 ANAYA DOMÍNGUEZ, Luz María, op. cit., Se recomienda este artículo que describe lo que ha sido el proceso de diseño del juicio en línea versión 2.0 por
alguien que participó en él.
44 Cfr. Ibidem.
 El hecho de que nuestras sesiones públicas se hubieren trasmitido por internet significó un
incremento sustancial de público, respecto de nuestras sesiones presenciales, con hasta 500
asistentes en algunas sesiones. Asimismo, los medios estuvieron muy pendientes de las sesiones
y dieron mucha cobertura de los asuntos más importantes en cuantía o de sensibilidad especial.

Desde el punto de vista de los litigantes, afortunadamente antes de la crisis ya se tenían avances en
la versión 2.0 del juicio en línea que se perfeccionó y entró en operación en el tercer trimestre de
2020 y, ha seguido instrumentándose en todo México hasta la fecha, en que ya se aplica en forma
generalizada. Adicionalmente, a mitad de la pandemia, se diseñó una nueva plataforma que permite
presentar la demanda y pruebas por e-mail, utilizando un sistema muy sencillo de “oficialía de
partes virtual” utilizando archivos en “pdf” presentar la demanda a través de internet sin necesidad
de acudir al TFJA.

El 3 de agosto retornamos a un esquema parcialmente presencial con horario reducido en el que la

mitad del personal asistía 2 veces a la semana y el resto 3 y la semana siguiente en forma inversa,
con entradas y salidas escalonadas, lo que permitió que hubiera muy pocos contagios entre nuestro
personal. Considero que, dada nuestra experiencia que ya relaté en materia informática (Por
ejemplo, fuimos los primeros en el mundo en tener un juicio totalmente en línea). Todo el personal
estuvimos utilizando el teletrabajo para evitar rezago y la Junta de Gobierno estuvo también muy
pendiente de solucionar los casos excepcionales en que no sucedió esto. La clave fue considerar
que estábamos en confinamiento, no en suspensión de labores, con lo cual, se pudo explotar al
máximo el teletrabajo.

CONCLUSIONES
En este breve ensayo hemos tratado de sintetizar cual ha sido la utilización de las TIC´S en el hoy
TFJA, desde aquel Tribunal Fiscal de la Federación hasta estos días de pandemia. Podemos asegurar,
como conclusión de este recorrido que la incorporación de las TIC´S en el trabajo jurisdiccional
ha permitido mejorar la impartición de justicia administrativa y ha concretado resultados muy
positivos. Sin embargo, no podemos cejar en este camino y, como por ejemplo se hizo en 2020 con
la oficialía de partes virtual utilizando pdf o con la instrumentación del juicio en línea 2.0, tenemos
que estar alertas para, además de captar todas las mejoras que para los sistemas, incorporar
oportunamente, día con día, los avances tecnológicos, en beneficio de una mejor impartición de
justicia administrativa y, por ende, de los justiciables.

Esta incursión tecnológica que ha emprendido el Tribunal desde 1994 no sólo ha sido una
experiencia interesante, sino muy enriquecedora y aleccionadora, que nos ha permitido mejorar
nuestra eficiencia y eficacia. Pero, además, con lo que pasó en 2020, nos hemos dado cuenta de
que gran parte de las funciones, se pueden realizar por la vía remota, sin que haya gran merma
en productividad. El teletrabajo permite que todo el personal utilice al máximo su talento y ya lo
dicen múltiples estudios, que genera beneficios laterales, por ejemplo, en la desconcentración de
las grandes ciudades en horas pico y la posibilidad de que los servidores públicos tengan un mejor
aprovechamiento de su tiempo, ahorrando grandes traslados.

No es aventurado afirmar que todo esto irá creciendo, porque lo que mejoramos ya está y conforme
pasa el tiempo se continuarán utilizando estos instrumentos y se generará una creciente mejoría 95
en la administración de justicia administrativa.
 BIBLIOGRAFÍA
 ANAYA DOMÍNGUEZ, Luz María, “e-justicia, llegó para quedarse”, El Economista, 26 de abril de
2021.
 ARMIENTA CALDERÓN, Gonzalo M., Teoría General del Proceso, Principios, Instituciones y
Categorías Procesales, Porrúa, México, 2003.
 ATIENZA, Manuel, “Presentación”, en LOSANO, Mario, G., Introducción a la Informática Jurídica,
trad. Manuel Atienza, Universidad de Palma de Mallorca, Serie Ensayos-1, Palma de Mallorca,
1982.
 CARRILLO FLORES, Antonio, La Defensa de los Particulares Frente a la Administración de
México, Tribunal Fiscal de la Federación, Colección de Obras Clásicas, tomo I, México.
 DÍEZ, Manuel María, Derecho Procesal Administrativo, (Lo contencioso administrativo), Texto
ampliado, corregido y actualizado a 1996, Editorial Plus Ultra, Buenos Aires, 1996.
 FIX-ZAMUDIO, Héctor, Introducción a la justicia administrativa en el Ordenamiento Mexicano, El
Colegio Nacional, México, 1983.
 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo
II, Séptima edición, 1ª reimpresión, Civitas, Madrid, 2001.
 GARRIDO BELLO, María de los Ángeles, “La Modernización Tecnológica e informática en la
jurisdicción administrativa en México”, en El Contencioso Administrativo México-Francia,
Memoria del Seminario Internacional 1999, INAP-TFF-CONSEIL D’ETAT, México, 2001.
 GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Alfonso, La Justicia Tributaria en México, Jus, 1992.
 HALLIVIS PELAYO, Manuel Luciano, Fisco, Federalismo y Globalización en México, Tax, México,
2003.
 ______________________________, Tributación, Globalización y Pandemia, Thomson Reuters,
México, 2020.
 LARES, Teodosio, Lecciones de Derecho Administrativo, dadas en el Ateneo Mexicano, Imprenta
de Ignacio Cumplido, México, 1852.
 LOSANO, Mario, G., Introducción a la Informática Jurídica, trad. Manuel Atienza, Universidad de
Palma de Mallorca, Serie Ensayos-1, Palma de Mallorca, 1982.
 MARGÁIN MANAUTOU, Emilio, De lo Contencioso Administrativo, de anulación o de ilegitimidad,
6ª ed., Porrúa, México, 1997.
 MARTÍNEZ MORALES, Rafael I., Derecho Administrativo, Segundo Curso, Harla, México, 1991.
 SERRA ROJAS, Andrés, Derecho Administrativo, 9ª edición, Porrúa, México, 1979.
 TÉLLEZ VALDÉS, Julio, Derecho Informático, 3ª edición, Mac Graw Hill, México, 2003.
 TREVIÑO GARZA, Adolfo, Tratado de Derecho Contencioso Administrativo, Porrúa, México, 1997.
 WIENER, Norbert, citado por ATIENZA, Manuel, “Presentación”, en LOSANO, Mario, G.,
Introducción a la Informática Jurídica, trad. Manuel Atienza, Universidad de Palma de Mallorca,
Serie Ensayos-1, Palma de Mallorca, 1982

Ciudad de México, septiembre 23 de 2021,

Mag. Dr. Manuel Luciano Hallivis Pelayo.

96
 MEDIDAS TRIBUTARIAS PARA LA
RECUPERACIÓN ECONÓMICA: EL
IMPUESTO A LAS GRANDES FORTUNAS
(IGF) Y EL REINTREGRO DEL IMPUESTO
AL VALOR AGREGADO (RE-IVA)
VICTOR HUGO MORALES MARTÍNEZ – BOLIVIA

1 INTRODUCCIÓN
El año 2020 entró a la historia como aquel en el que la pandemia del coronavirus (COVID-19)
paralizó al mundo.1 Los efectos que causó el virus en varios países trascendieron el ámbito social y
económico, alcanzando a muchas personas que tuvieron que sobrellevar la pena por la pérdida de
algún familiar, amigo o conocido con el cierre de su fuente de ingreso, así como con el aumento del
desempleo y pobreza.

Por otro lado, la crisis sanitaria evidenció la carencia de un adecuado acceso a tecnologías digitales
en muchos países en desarrollo, especialmente al momento de buscar una alternativa que permita
sostener la educación en la población estudiantil, lo que, junto a la fragilidad de los sistemas de
salud, contribuyó al ascenso de los índices de desigualdad.

Desde el ámbito fiscal, los gobiernos se encontraron frente a un escenario de creciente necesidad
de gasto para financiar actividades relacionadas principalmente al ámbito de la salud (equipamiento
de hospitales, compra de medicinas e insumos médicos, etc.), además de aportes sociales como
los bonos de cesantía que se aplican en algunas economías, entre otros, en contraste con la menor
capacidad de generación de ingresos tributarios asociada a la contracción del aparato productivo.

Las medidas fiscales y monetarias se focalizaron en enfrentar los efectos de la enfermedad

y buscar aminorar la recesión. De esta forma, la pandemia y las situaciones que ésta puso en
evidencia requirieron de una mayor participación del Estado, tanto en países desarrollados como en
desarrollo, donde en su mayoría se recurrió a políticas fiscales expansivas, orientadas, entre otros
aspectos, a la atención de la población más vulnerable.

1 La COVID-19 es la enfermedad causada por el nuevo coronavirus conocido como SARS-CoV-2. La OMS tuvo noticia por primera vez de la existencia de este 97
nuevo virus el 31 de diciembre de 2019, al ser informada de un grupo de casos de «neumonía vírica» que se habían declarado en Wuhan (República Popular
China). https://www.who.int/es/news-room/q-a-detail/coronavirus-disease-covid-19
 En este contexto, la economía boliviana estuvo marcada por un profundo deterioro, originado
previamente por el clima de agitación política de fines de 2019, que a la postre derivó en el
cambio de gobierno. Precisamente, las medidas de confinamiento (cuarentena) adoptadas por
la administración transitoria a partir del segundo trimestre de 2020, como forma de combatir a
la pandemia, crearon un escenario de incertidumbre y desesperación en la población, frente un
sistema de salud colapsado, además de la insuficiencia de medicamentos y de insumos médicos, la
elevada especulación, y la ausencia de control además de medidas efectivas por parte del gobierno
de turno.

Pasadas las elecciones presidenciales en noviembre 2020, y con una nueva administración de
gobierno a cargo del Estado se aplicaron un conjunto de medidas orientadas a la recuperación
de la economía nacional a través del restablecimiento del Modelo Económico Social Comunitario
Productivo. Así, se priorizó la oferta y la demanda interna, a través de medidas como la reactivación
de la inversión pública y de las empresas públicas, el impulso al sector productivo a través del
Fidecomiso para la Reactivación y Desarrollo de la Industria Nacional, el pago del Bono contra el
Hambre, el Impuesto a las Grandes Fortunas – IGF, el Reintegro en Efectivo del Impuesto al Valor
Agregado – RE-IVA, entre otros.

Tanto el Impuesto a las Grandes Fortunas – IGF como el Reintegro del Impuesto al Valor Agregado–
RE-IVA, se implementaron a finales del 2020 para que produzcan resultados en el corto plazo, ello
como parte de la política redistributiva orientada al crecimiento económico con equidad social.

El presente documento no solo analiza el contexto en que ambas medidas fueron adoptadas en
nuestro país, sino también la experiencia latinoamericana al respecto, así como su estructura y
contribución al desempeño económico de la presente gestión. Adicionalmente, se analizan otras
medidas tributarias implementadas con el objetivo de reactivar la economía.

2 ANTECEDENTES
En términos económicos, 2020 y 2021 serán recordados como años de crisis y de gastos públicos.
Absolutamente todos los gobiernos mundiales se vieron forzados a gastar mucho más de lo
previsto para salvar a la sociedad de un colapso sanitario y económico causado por la pandemia del
coronavirus (COVID-19).

La actividad económica mundial en 2020 llegó a contraerse en un 3,3%, el mayor nivel alcanzado en
las últimas cuatro décadas.

Las economías avanzadas2 tuvieron que soportar una caída del 4,7% de crecimiento del PIB real
durante esa gestión, mayor al 3,3% registrado en la crisis financiera de 2008. De su lado, las
economías emergentes y en desarrollo3, en su conjunto, vieron reducida su actividad económica en
un 2,2%, aunque al interior el dinamismo entre economías fue diferenciado. (Véase Gráfico 1)

2 Las economías avanzadas son países desarrollados que, de acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI), presentan un PIB per cápita (nominal)
superior a los 20.000 USD. Destacan: Mónaco con 145.229 USD, Luxemburgo con 102.009, Bermudas con 88.207, Noruega con 86.155, Qatar con 71.510,
Suiza con 70.370, Dinamarca con 56.485, Australia con 51.746, Suecia con 49.359 y Estados Unidos de América con 48.357 USD por persona.
98 3 Son países que comienzan a crecer con su propio nivel de producción industrial y sus ventas al exterior. Según el Banco Mundial (BM) los cinco mayores
países emergentes son China, India, Indonesia, Brasil y Rusia. También son considerados como tales: México, Argentina, Sudáfrica, Polonia, Turquía, o Corea
del Sur.
 Gráfico 1.
Mundo: Crecimiento del PIB real
A) 1980-2020 B) 2019-2020

(p) Preliminar
Fuente: Fondo Monetario Internacional (World Economic Outlook - abril 2021), Eurostat y Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Unidad de Análisis y Estudios Fiscales

Latinoamérica y el Caribe fue la región más golpeada con una disminución del 7,7% de su
economía. Al primer semestre de 2020 el nivel de ingreso de todas las economías de la
región se contrajo, siendo Perú (-17,2%), Argentina (-12,5%) y Bolivia (-11,1%) los países más
afectados. (Véase Gráfico 2)

Gráfico 2.
América del Sur: Crecimiento del PIB real, 1er. semestre 2019 - 2020
A) 1ER. SEMESTRE 2019(P) B) 1ER. SEMESTRE 2020(P)

(p) Preliminar
Fuente: Institutos de estadística y bancos centrales de cada país
Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Unidad de Análisis y Estudios Fiscales

La paralización de la actividad económica se reflejó en el aumento del desempleo de forma

generalizada en la región. En efecto, la tasa de desempleo abierto, que muestra el porcentaje
de personas que no pueden encontrar empleo a pesar de estar buscándolo activamente, pasó
de un nivel de 7,6% promedio en 2009, un 10,9% en 2020, llegándose incluso a registrar tasas 99
superiores a 15%, como fue el caso de Colombia. Ello implica un nivel de retroceso que supera
 el desempleo abierto que se tenía a mediados de la primera década de los 2000 (9,7%) en la
región. (Véase Gráfico 3)

Gráfico 3.
América del Sur: Tasa de Desempleo abierto urbano, 2005 – 2020
(En porcentaje)

PROM: 9,7% PROM: 7,6% PROM: 10,9%

(p) Preliminar
Fuente: Institutos de estadística y bancos centrales de cada país
Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Unidad de Análisis y Estudios Fiscales

Es ese escenario, en 2020 la economía boliviana mostró su más grande contracción desde 1953,
cuando el país sentía los efectos de la crisis del Estado como consecuencia de la Revolución de
abril de 1952.

Según el Índice Global de Actividad Económica (IGAE), hasta noviembre de la pasada gestión el
valor total de los bienes y servicios finales producidos en Bolivia decreció en un 8,2% en términos
reales; ello posicionó al país entre las economías más golpeadas por la pandemia en América
Latina, siendo llamativo el hecho de que en años anteriores resaltaba en las primeras posiciones
de crecimiento económico en la región.

El comportamiento del PIB a nivel trimestral muestra que la mayor contracción de la actividad
económica en Bolivia se registró durante el segundo trimestre de 2020, como resultado de la
aprobación del Decreto Supremo N° 4199, de 21 de marzo de 2020, que dispuso la cuarentena
rígida, restringiendo la libre movilidad de las personas como forma de evitar la propagación del
virus que produce la enfermedad COVID-19.4

A partir del segundo semestre la actividad económica vuelve a tener cierto dinamismo y poco a poco
cambia la tendencia negativa hasta llegar a un crecimiento del 2,3% al finalizar la pasada gestión.

4 El 10 de marzo de 2020 fueron confirmados los primeros casos de COVID-19 en Bolivia (en los departamentos de Santa Cruz y Oruro), y un día después la
Organización Mundial de la Salud (OMS) declaraba al virus del Síndrome Respiratorio Agudo Severo Tipo 2 (SARS-CoV2, por sus siglas en ingles), causante
de dicha enfermedad, como pandemia mundial.
100
Con el Decreto Supremo N° 4314, de 27 de agosto de 2020, se dispone la fase de post confinamiento a partir del 1 de septiembre de 2020, estableciendo
para ello medidas con vigilancia comunitaria activa de casos de COVID-19.
 Gráfico 4.
Bolivia: Crecimiento del PIB real
(En porcentaje)
A) CRECIMIENTO ANUAL DEL PIB, 1951-2020 B) CRECIMIENTO TRIMESTRAL DEL PIB, 2020

(p) Preliminar
(1) Crecimiento acumulado del Índice Global de Actividad Económica (IGAE) a noviembre de 2020.
(2) El trimestre considera las cifras de octubre y noviembre de 2020 del IGAE en relación a similar período de 2019.
Fuente: Instituto Nacional de Estadística
Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Unidad de Análisis y Estudios Fiscales

Como consecuencia de la medida, casi la totalidad de las actividades económicas se paralizaron. De

esta manera, a noviembre del pasado año el IGAE mostraba que los sectores más afectados eran
la minería (-29,9%), la construcción (-27,2), los servicios de transporte y almacenamiento (-16,5%),
la industria manufacturera (-9,1%) y servicios prestados por restaurantes, hoteles, entre otros
(-14,4%).

De su lado, la demanda interna se contrajo, asociada con el aumento del desempleo, el cual llegó
a duplicarse en 2020, cerrando la gestión en 8,4%; de esta forma volvimos a los niveles observados
en 2005, cuando la tasa de desempleo abierto urbano alcanzó el 8,1%.

Según el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, igualmente se evidenció un importante

retroceso en los indicadores de reducción de pobreza y desigualdad. Ambos indicadores crecieron
en 2020 y se observó una reducción de la proporción de la población de la clase media, a favor del
engrosamiento de la población de bajos ingresos y también de la clase de rentas elevadas.

Estimaciones de la citada Cartera de Estado también muestran que el índice de Gini, que mide la
desigualdad de ingresos entre la población, aumentó principalmente en el área urbana, donde se
elevó de 0,39 a 0,41 puntos entre 2019 y 2020.

Desde el ámbito fiscal, la contracción en la actividad productiva y de la demanda interna se tradujo

en una disminución de los ingresos corrientes; ello sumado al aumento de los gastos relacionados
con transferencias corrientes al sector privado, en el orden del 177%, proyectó un elevado déficit
del 12,2% del Producto Interno Bruto (PIB), lo que se evidencia en un balance negativo corriente por
primera vez en 16 años. (Véase Gráfico 5)
101
La inversión pública se desplomó en 52,7% y el nivel de endeudamiento público, con un fuerte
 incremento de la deuda interna en particular, se hizo insostenible.

Gráfico 5.
Bolivia: Balance global, corriente y primario del SPNF, 2000 – 2020
A) BALANCE GLOBAL Y CORRIENTE B) BALANCE GLOBAL Y PRIMARIO

(p) Preliminar
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Viceministerio del Tesoro y Crédito Público
Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Unidad de Análisis y Estudios Fiscales

La caída de los ingresos corrientes responde a una menor capacidad de recaudación tributaria,
ya sea porque las actividades productivas dejaron de funcionar, porque las personas redujeron
su nivel de consumo o como resultado de las medidas asumidas por el gobierno de turno, que
se circunscribieron a extender los plazos para el cumplimiento de las obligaciones tributarias. El
hecho es que durante 2020 las recaudaciones fueron menores y en conjunto acentuaron su caída,
llegando a una disminución del 23% en relación al año anterior.

Gráfico 6.
Bolivia: Recaudaciones Tributarias y Aduaneras
B) EN EFECTIVO Y VALORES 2005 – 2021 JUNIO (P)
A) VARIACIÓN EN EFECTIVO 2019 – 2020
(EN MILES DE MILLONES DE BS Y VARIACIÓN PORCENTUAL)

(p): Preliminar
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Viceministerio del Política Tributaria
Elaboración: Propia
102
 3 MEDIDAS TRIBUTARIAS IMPLEMENTADAS
3.1. Medidas tributarias en el Gobierno transitorio

Condicionado por la pandemia, el gobierno transitorio implementó una política tributaria que se
caracterizó por generar más gasto tributario, no necesariamente representado en exenciones
debido a la diferencia política que marcaba las relaciones entre el Órgano Ejecutivo y el Legislativo,
lo que limitaba la posibilidad de generar alguna normativa con rango de ley.5 Sin embargo, si se
produjeron varias exoneraciones,6 recurriendo para ello a siete decretos supremos que ampliaron
el plazo para el pago de impuestos además de diferir el Gravamen Arancelario (GA) al 0% para la
importación de ciertas mercancías relacionadas al ámbito de la salud, entre otros.

Mediante el Decreto Supremo N° 4198, de 18 de marzo de 2020, se establecieron prórrogas

y facilidades de pago de impuestos, lo que a la postre debilitó la capacidad de recaudación y de
respuesta por parte del Estado ante la crisis sanitaria.

A su vez, a través del Decreto Supremo N° 4298, de 24 de julio de 2020, se dispusieron incentivos
tributarios que en algunos casos no fueron aplicables y en otros limitaron aún más la capacidad de
recaudación tributaria del nivel central del Estado.7

Estas medidas fueron posteriormente abrogadas por la nueva administración de gobierno a través
del Decreto Supremo N° 4416, de 9 de diciembre de 2020.

Sacrificio fiscal estimado de las medidas tributarias implementadas en 2020
NORMA
DS N° 4298 (Art. 7)
DS N° 4198 (Art. 6)
DS N° 4198 (Art. 3)
DS N° 4272 (Arts. 71 y 72)
Cuadro 1
(A noviembre 2020)
MONTO (MILLONES
ALCANCE
DE BS)
Permite computar como pago a cuenta del IVA, el 50% de las contribuciones
patronales pagadas por salarios o sueldos que individualmente no superen
cuatro (4) Salarios Mínimos Nacionales. 160
Este beneficio, orientado a preservar el empleo ante la crisis sanitaria emergente
del COVID-19, tenía carácter excepcional hasta el 31/12/20.
Por el período de 3 meses para los contribuyentes GRACO y PRICO, y por 6
meses para los contribuyentes Resto, el IVA efectivamente pagado no formó 113
parte de los Ingresos Brutos que conforman la base imponible del IT.
Los contribuyentes que hasta el 15/05/2020, pagaron al contado el IUE -2019, se
beneficiaron con la deducción del IT en la siguiente proporción: 34
i) 1:1.1 Para contribuyentes PRICO y GRACO ii) 1:1.2 para contribuyentes Resto.
Dispone que las aeronaves que operan en rutas internacionales, pueden abastecerse
de Jet Fuel A-1 Nacional, por el lapso de 12 meses. Así, todo el combustible
comercializado debe pagar la alícuota única de 0.32 Bs/lt del IEHD, incluido el Jet
Fuel internacional que debería pagar una alícuota mayor de 4,24 Bs/lt. 24
Se estima que, si esta medida hubiera estado vigente por los 12 meses que
disponía la norma, la recaudación del IEHD hubiera tenido una caída de
aproximadamente Bs76 millones.

5 Los gastos tributarios son generalmente definidos como “una transferencia de recursos públicos, que el Estado deja de recaudar debido a la existencia de
diversos beneficios tributarios. Son aquellos gastos del gobierno realizados por medio de disposiciones de la legislación tributaria, reglamentos y práctica
que reducen o postergan el pago impuestos para una parte de los contribuyentes.
6 Se entiende por exención a la dispensa total o parcial del pago de la obligación tributaria, otorgada por la ley; en tanto que la exoneración es la dispensa
total o parcial del pago la obligación tributaria, concedida por el Poder Ejecutivo en los casos autorizados por la ley.
7 El Articulo 11 del Decreto Supremo N° 4298 creaba el “Sistema Integrado Especial para Emprendedores del Régimen General (SIETE-RG), que consolidaba 103
el pago bimestral de los Impuestos al Valor Agregado (IVA), a las Transacciones (IT) y sobre las Utilidades de las Empresas (IUE), en un monotributo aplicable
a los emprendedores en transición al Régimen General.

NORMA
DS N° 4198, N° 4249 y 4298
DS N° 4272 (Art. 87)
DS N° 4298 (Art. 10)
DS N° 4211 (Art. Único)
TOTAL SACRIFICIO FISCAL ESTIMADO
(e): Estimado
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Viceministerio del Política Tributaria
MONTO (MILLONES
ALCANCE
DE BS)
Ingresos por mantenimiento de valor no aplicados por prórroga del IUE 13
Diferimiento temporal del GA a 0% para para la importación de tela para
confección de prendas y vestimenta de bioseguridad, y papel para impresión de 6
periódicos, hasta el 31/12/2021.
Diferimiento temporal del GA a 0% para para la importación de maquinaria, equipo
y unidades funcionales, destinadas a la industria alimenticia, agroalimenticia, 5
textil y metalúrgica hasta el 31/12/2021.
Diferimiento temporal del GA a 0% para para la importación de trigo, por 2 años 4
359

Cuadro 2.
Deuda Tributaria generada por las Prórrogas para el pago de Impuestos
(A noviembre de 2020)
MONTO (MILLONES
NORMA ALCANCE
DE BS)
Inicialmente se prorroga hasta el 29/05/20 y posteriormente se amplía hasta el
30/10/2020 el pago del IUE - 2019, con la posibilidad de cumplir la obligación
de manera escalonada en 3 cuotas, cuando se pague el 50% del impuesto hasta
DS N° 4198 y N° 4249 antes del 31/07/2020: 1.693
- 15% hasta el 31/08/20
- 15% hasta el 30/09/20
- 20% hasta el 30/10/20
Se difiere hasta el 30/10/2020 el pago del IUE para empresas industriales (con
cierre a marzo), con la opción de pagar en 2 cuotas el saldo del impuesto, siempre
DS N° 4298 (Disposición
que el 50% sea cancelado hasta el 30/10/2020: 525
Adicional Tercera)
- 25% hasta el 30/11/20
- 25% hasta el 31/12/20
Se difiere, para los contribuyentes Resto, la presentación de DDJJ correspondientes
al IVA e IT de acuerdo a los siguientes vencimientos:
1. Periodos fiscales de julio y agosto de 2020, en la fecha de vencimiento que
DS N° 4298 (Art. 6) 375
corresponda al mes de septiembre;
2. Periodos fiscales de octubre y noviembre de 2020, en la fecha de vencimiento
que corresponda al mes de diciembre.
Se establece la posibilidad que la AN aplique facilidades de pago hasta por un plazo
DS N° 4298 (Art. 9) de treinta y seis meses, para el pago de los tributos aduaneros correspondiente a 68
la importación de mercancías.
TOTAL DEUDA TRIBUTARIA 2.661
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Viceministerio del Política Tributaria

Adicionalmente, en el marco de las facultades previstas en los artículos 64 y 66 del Código Tributario
Boliviano, el Servicio de Impuestos Nacionales estableció prórrogas para el pago de las cuotas de
las facilidades de pago concedidas, hasta el mes de julio de 2020.8 Asimismo, mediante la RND
N° 102000000018 de 29 de julio del mismo año, se dispuso reiniciar el pago de cuotas a partir de
agosto 2020, después de 10 meses de haber sido suspendidas. Aun así, muchos contribuyentes no
pudieron cumplir con dicha obligación, lo que derivó en el inicio de la ejecución tributaria por el
saldo impago.

104 8 Las Resoluciones Normativas de Directorio (RND) emitidas al efecto por el SIN fueron: RND N° 101900000023, de 29 de noviembre de 2019; RND N°
102000000004, de 16 de enero de 2020; RND N° 102000000005, de 31 de enero de 2020; RND N° 102000000006, de 27 de marzo de 2020; y RND N°
102000000010, de 08 de mayo de 2020.
 3.2. Medidas tributarias en el Gobierno electo

Con el nuevo gobierno la política tributaria retoma los lineamientos del Modelo Económico
Social Comunitario Productivo, que prioriza la reactivación de la demanda de bienes y servicios,
además del fomento de la oferta de productos mediante el impulso del desarrollo de la industria
nacional, la cultura tributaria y la redistribución equitativa de la riqueza, entre otros. (Véase
Cuadro 1 en Anexo)

En principio, mediante Ley N°1351, Presupuesto General del Estado - Gestión 2021, de 28 de
diciembre de 2020, se incluye dentro del alcance de la alícuota adicional del Impuesto sobre
las Utilidades de las Empresas (IUE) a las utilidades extraordinarias de aquellas empresas que
realizan otras actividades financieras y de seguros; asimismo se eliminan las exenciones del mismo
impuesto a los rendimientos y ganancias obtenidas en los mercados de capitales.

La nueva administración no solo recurre a gastos tributarios orientados a incentivar el cambio en la

matriz productiva y la redistribución de ingresos, sino que también prioriza la recaudación, llegando
a registrarse un incremento del 26% en los ingresos tributarios y aduaneros durante el primer
semestre del año, respecto asimilar periodo en 2020. (Véase gráfico 6 b)

En tal sentido, hasta el tercer trimestre del año se adoptaron las siguientes medidas de orden
tributario, según su orientación de incentivo de oferta o de demanda, con la finalidad de reactivar
la economía:

Cuadro 3.
Medidas Tributarias Adoptadas para Reactivar la Economía
MEDIDAS PARA REACTIVAR LA OFERTA MEDIDAS PARA REACTIVAR LA DEMANDA
- Se aprobó la Ley N° 1380 (01/07/2021), que dispone la - Mediante Ley N°1357 (28/12/20) se creó el Impuesto a las
continuidad de las facilidades de pago incumplidas desde octubre Grandes Fortunas (IGF), que se aplica a las personas naturales
2020, de deudas tributarias y multas para los sujetos pasivos del —independientemente a su nacionalidad— residentes en el país
SIN y la AN. o en el exterior con riquezas mayores a los Bs 30 millones.
- Se promulgó el Decreto Supremo Nº 4539 (7/07/2021), por el - Con la Ley N°1355 (28/12/2020) se implementó el Régimen de
cual se establecen incentivos financieros y tributarios (GA e ICE Reintegro en Efectivo del Impuesto al Valor Agregado (RE-IVA),
de 0%) para la importación de vehículos eléctricos e híbridos y que devuelve el 5% del valor total de las compras facturadas a
el ensamblaje de maquinaria agrícola eléctrica e hibrida con favor de las personas, trabajadores o jubilados con ingresos
el fin de impulsar el ahorro y eficiencia energética. iguales o menores a Bs9.000.
- Se promulgó la Ley N° 1391 (31/08/2021) que permite importar
bienes de capital, plantas industriales y vehículos de carga de
alta capacidad en volumen y tonelaje destinados a los sectores
agropecuario e industrial, y maquinaria pesada para el sector de
la construcción y minería, con exención del Impuesto al Valor
Agregado (IVA) y tasa cero del IVA para la comercialización de
estos bienes en el mercado interno.

A continuación, se analizarán los antecedentes, características y resultados de la aplicación de las

dos medidas tributarias destinadas a reactivar la demanda.

3.2.1. El Impuesto a la Riqueza

Los efectos de la pandemia del COVID19 son globales y los Estados se ven obligados a establecer
políticas económicas con el fin de generar nuevas fuentes de ingreso para que el aparato
estatal siga funcionando y de esta manera pueda satisfacer las necesidades más básicas de 105
sus ciudadanos.
 Compras de insumos médicos, adecuación de hospitales, transferencias a desempleados (bonos),
subsidios para pequeñas empresas, etc. han sido algunas de las acciones adoptadas para salvar
vidas y, también, la economía. Sin embargo, ante la caída de las recaudaciones relacionadas con
una disminución en las actividades productivas y, por lo mismo, a menores los flujos de ingreso
¿Cómo financiar este caudal de gastos?

Una de las principales fuentes de ingresos económicos que tienen los países son aquellos
generados por la recaudación de tributos, y ante esta situación varias legislaciones optaron
por establecer impuestos a sectores económicos específicos donde se concentra la mayor
capacidad económica.

De esta manera, muchos países consideraron la capacidad recaudatoria de un gravamen sobre el

patrimonio (stocks) de las grandes fortunas, como alternativa.

a) Antecedentes en otros países

Los Impuestos al patrimonio se aplican desde hace mucho tiempo en prácticamente todos los
países del mundo. En este caso puede distinguirse entre:

 Impuestos patrimoniales tradicionales (IPT) que incluyen impuestos a la propiedad física

(casas, terrenos, etc.), impuestos a la herencia y otros. En algunas jurisdicciones, como la
nuestra, su recaudación se encuentra a cargo de los gobiernos subnacionales.
 Impuestos patrimoniales no tradicionales (IPNT), que gravan patrimonios financieros,
patrimonios bursátiles, entre otras formas de riqueza. No son muy frecuentes, y actualmente
se aplican en un número limitado de países, además de ser altamente criticados por algunos
economistas.

Un estudio efectuado por la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile (2020),

concluye que cuando estos impuestos (IPNT) están bien diseñados, no solo pueden llegar a
contribuir a reducir las bases de la desigualdad, sino que también pueden llegar a convertirse
en un instrumento efectivo para recuperar rentas que han sido apropiadas por los segmentos
más ricos de la sociedad, principalmente en aquellos países donde no se gravan las rentas
económicas; finalmente, y en esta misma línea, también pueden ayudar a disminuir las
ineficiencias económicas. López, R. & Sturla, G.

El citado estudio muestra que con tasas que van desde el 0,15% hasta un 3,75% sobre el valor
del patrimonio no tradicional, hay países que pueden llegar a recaudar hasta casi un 1% del total
de su capacidad productiva, o hasta casi un 5% del total de sus recaudaciones en una gestión.
(Véase el Cuadro 4)

¿Y a partir de cuanto de patrimonio una persona podría ser considerada como rica? Al respecto,
según el Centro Estratégico Latinoamericano de Geopolítica — CELAG, con base en datos del
Credit Suisse Research Institute (2019), un patrimonio de alrededor de 1 millón de dólares (USD
936.430) es suficiente para pertenecer al top 1% de mayores riquezas del mundo.

El mismo estudio estima que América Latina cuenta con 673 mil personas en esta condición, de
106 las cuales aproximadamente tres cuartas partes se encontrarían en Brasil (38%), México (26%)
y Chile (9%). De su lado, si bien la cantidad es poco significativa respecto al total, no deja de
 llamar la atención que dicha publicación identifica a unas 7 mil personas (1%) con un patrimonio
superior al millón de dólares viviendo en Bolivia (Véase cuadro 5).

Cuadro 4.
Experiencia comparada tras la aplicación del IPNT
(En porcentajes)
PATRIMONIO RECAUDACIÓN RECAUDACIÓN
PAÍS TASAS
AFECTO (% DEL PIB) % REC. TOTAL)
0,15% a
España Patrimonio total menos primera vivienda 0,18% 0,50%
3,75%
Noruega Patrimonio total 0,85% 0,45% 1,10%
0,30%
Suiza Patrimonio total 1,09% 3,90%
1,00%
Bélgica Patrimonio total 0,15% 0,21% 0,88%
Colombia Patrimonio total menos primera vivienda 1,00% 0,40% 2,76%
0,40%
Patrimonio total menos bienes agrícolas y
Uruguay 0,70% 1,00% 4,98%
activos en el exterior
1,50%
Fuente: Extraído del documento: “Hiper Fortunas y Súper Ricos: ¿Por qué un Impuesto al Patrimonio hace Sentido?”

Cuadro 5.
Número de adultos con un patrimonio mayor a USD 1 millón por país en 2019
(En miles de adultos)
PAÍS ADULTOS (EN MILES)
Brasil 259
México 173
Chile 64
Argentina 30
Colombia 27
Perú 21
Ecuador 11
Panamá 8
Bolivia 7
América Latina y Caribe 673
Fuente: CELAG (2020), con base en datos de Credit Suisse (2019b).
World Wealth databook. Extraído del documento ¿Cuánto podría
recaudar el impuesto a las grandes fortunas en América Latina?

Con base en esta información, el CELAG (2020) estimó la capacidad de recaudación de un

impuesto a las grandes fortunas por montos mayores a un millón de dólares de patrimonio en
América Latina, aplicando una alícuota del 2,5%, llegando a la conclusión de que la capacidad
de recaudación se encontraría entre el 0,5% y 1% del PBI regional, es decir entre 25 y 50 mil
millones de dólares.

Para el efecto se consideró tanto las características del impuesto que fue adoptado en
Colombia (mínimo no imponible en torno a USD 1,2 millones) como en Uruguay (grava a
personas físicas y jurídicas para evitar la elusión vía empresas fantasmas), aplicado a los 107
demás países de la región.
 De esta forma, dicho estudio estimó que la recaudación de un impuesto de este tipo podría alcanzar
entre 202 y 403 millones de dólares en Bolivia, según se aplique el modelo colombiano o uruguayo,
respectivamente. (Véase cuadro 6)

Cuadro 6.
Estimación del potencial de recaudación de un impuesto a las grandes fortunas por país 2020
Recaudación en millones de dólares tomando como base el porcentaje de recaudación sobre el PIB del
impuesto en Colombia y Uruguay aplicado sobre el PIB 2020 estimado por CEPAL
PAÍS PROXY COLOMBIA PROXY URUGUAY
Brasil 9.027 18.053
México 5.707 11.413
Chile 2.358 4.715
Argentina 1.443 2.886
Colombia 3.327
Perú 1.091 2.181
Ecuador 202 403
Panamá 506 1.011
Bolivia 326 651
América Latina y Caribe 25.651 51.302
Fuente: CELAG a partir de proyecciones de CEPAL del PIB 2020
Extraído del documento ¿Cuánto podría recaudar el impuesto a las grandes fortunas en
América Latina?

b) Bolivia: El Impuesto a las Grandes Fortunas (IGF)

La evaluación del escenario económico antes del cambio de gobierno confirmó la urgencia de
buscar fuentes alternativas para financiar los gastos que permitan hacer frente la situación. Ello
sumado a la necesidad incorporar un componente redistributivo en el sistema tributario, llevó
al entonces candidato Luis Arce Catacora, a proponer, en etapa pre electoral, la creación de un
impuesto a las grandes fortunas como parte de su plan de gobierno, lo cual fue efectivizado una
vez que fue posesionado en noviembre de 2020.9

En tal sentido, el Impuesto a las Grandes Fortunas (IGF) fue creado mediante Ley N° 1357, de 28
de diciembre de 2020, para su aplicación con carácter permanente y en todo el territorio nacional.
Dicha norma fue reglamentada a través del Decreto Supremo N° 4436, de 30 de diciembre de 2020,
y mediante RND N° 102100000001, de 08 de febrero de 2021, que establece el procedimiento para
la inscripción o registro, declaración y pago para contribuyentes de dicho impuesto.

i. Características del IGF

A continuación, se detallan las principales características con las que fue creado el IGF:

 Objeto del impuesto: Se grava al patrimonio o fortuna de las personas naturales

residentes en el país y que cuenten con fortuna situada o colocada en el territorio nacional

108 9 La propuesta pre electoral de creación del Impuesto a las Grandes Fortunas fue parte del documento “Primero la Vida”, presentado en abril de 2020 por el
partido del Movimiento al Socialismo (MAS).
Ver: https://n9.cl/yqa58
 y/o en el exterior; y de los no residentes, con fortunas situadas o colocadas en Bolivia. En
tal sentido, el impuesto no alcanza a las empresas unipersonales ni a cualquier otro tipo
de persona jurídica.

La residencia se dará cuando la persona permanezca en el territorio nacional por más

de ciento ochenta y tres (183) días, de forma continua o discontinua, en un periodo de
doce (12) meses.

 Hecho generador: Se perfeccionará cuando la fortuna neta acumulada al 31 de

diciembre de cada año, de los sujetos pasivos, sea mayor treinta millones de bolivianos
(Bs30.000.000.-).
 Base imponible: Estará constituida por el valor neto de la fortuna, que resulta de la
sumatoria de toda la fortuna acumulada por el contribuyente menos las deducciones
que correspondan.10 En el caso de los matrimonios con bienes gananciales, se aclara que
la base de cálculo para cada cónyuge será el valor total de la fortuna personal más el
cincuenta por ciento (50%) del valor de la fortuna acumulada durante el matrimonio.

A este efecto, en la determinación de la base imponible se deducirán los saldos de capital

pendientes de pago por préstamos obtenidos de entidades financieras reguladas por la
Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero – ASFI. Asimismo, se precisa que, en la
fortuna sujeta al impuesto, no se computarán los bienes que forman parte del menaje
doméstico.

Para la determinación de la base imponible, los bienes materiales e inmateriales

que comprenden la fortuna serán valuados de acuerdo con lo que se establece el
reglamento aprobado por el Decreto Supremo N° 4436. Asimismo, contra el impuesto
determinado se imputará como pago a cuenta: i) el importe pagado por el impuesto
aplicable a la propiedad de bienes sujetos a registro; y ii) el importe pagado por el
Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas – IUE, aplicable a los profesionales
liberales y oficios en forma independiente, esto a efecto de armonizar el sistema
tributario boliviano.

 Alícuotas progresivas: Se establecen alícuotas del uno coma cuatro por ciento
(1,4%); uno coma nueve por ciento (1,9%); y, dos coma cuatro por ciento (2,4%),
aplicándose descuentos a partir de los ciento cincuenta mil Bolivianos (Bs150.000.-
); trescientos cincuenta mil Bolivianos (Bs350.000.-); y, seiscientos mil Bolivianos
(Bs600.000.-), respectivamente; es decir que aquella persona natural que tenga
mayor fortuna pagará más tributos, lo cual lo distingue de todos los impuestos
vigentes en Bolivia.

BASE IMPONIBLE (BS) ALICUOTA DESCUENTO (BS)

30.000.001 a 40.000.000 1,40% 150.000
40.000.001 a 50.000.000 1,90 350.000
50.000.001 adelante 2,40% 600.000

10 El Artículo 2 de la Ley N° 1357, de 28 de diciembre de 2020, establece que la fortuna de las personas naturales está comprendida, de manera enunciativa 109
y no limitativa, por los bienes inmuebles, bienes muebles, bienes suntuarios, activos financieros, derechos, dinero y todo otro bien material o inmaterial con
valor económico, de los cuales el contribuyente sea titular o esté en posesión de ellos.
  Declaración, determinación y pago. El IGF será declarado, determinado y pagado
anualmente mediante Declaración Jurada que debe ser presentada en los plazos y
condiciones dispuestas reglamentariamente11, otorgándole al Ejecutivo la facultad de
establecer el pago anticipado del impuesto con descuentos de hasta el quince por ciento
(15%), como una medida de incentivo. Asimismo, a fin de evitar los actos de transferencia
de propiedad simulados para evitar el pago del IGF, se dispone que éstos no tendrán
efecto legal en la determinación de la base imponible, en concordancia a lo previsto en el
Código Tributario Boliviano.
 Reserva de la información. Con la finalidad de garantizar el carácter reservado de la
información obtenida por la Administración Tributaria, se determina que aquel servidor
o ex servidor público que ceda o divulgue la misma, será sujeto a responsabilidad
administrativa, civil o penal, que corresponda.
 Sanciones. Se establece que la sanción por omisión de pago prevista en el Artículo
165 del Código Tributario Boliviano – CTB será del doscientos por ciento (200%)
del tributo omitido; asimismo, en etapa de ejecución tributaria el Servicio de
Impuestos Nacionales procederá a levantar la reserva de la información a través
de la publicación en cualquier medio de comunicación de la deuda tributaria
pendiente de pago.
 Destino de la recaudación. En cuanto a la recaudación del IGF, se dispone que ésta será
destinada en su integridad al Tesoro General de la Nación.

ii. Implicancias de la aplicación del IGF

La creación del Impuesto a las Grandes Fortunas (IGF) se encuentra alineada a la

política redistributiva, planteando un marco progresivo, de forma que en mayor medida
aporten al Estado solo aquellas personas que cuenten con un nivel de patrimonio neto
más alto. De esta manera, el impuesto fue diseñado para que alcance a solo un 0.001%
de las personas naturales, nacionales o extranjeras, residentes en el país, con una
fortuna situada o colocada en el territorio nacional, en el exterior del país o en ambos;
así como a las personas naturales no residentes, siempre que tengan fortunas en el
territorio boliviano.

En este punto es importante hacer notar que con la incorporación del IGF, el régimen
tributario boliviano ya no queda regido exclusivamente por el Principio de Fuente, que
implica que todas las rentas que se consideren de fuente boliviana están sujetas al pago
en Bolivia, en este caso del Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas (IUE). Ahora
también se incorpora el Principio de Renta Mundial o Residencia, ya que con el IGF se grava
al contribuyente en función de su residencia y no del lugar donde se encuentra la fuente
producto de su renta.12

iii. Resultados de la aplicación del IGF

Al momento del diseño del impuesto se estimó que el mismo alcanzaría solamente a 152
personas naturales residentes en el territorio nacional, con un patrimonio neto superior a los

11 El Decreto Supremo N° 4436, de 30 de diciembre de 2020, dispone que el plazo para el pago del impuesto por parte de las personas naturales residentes
fenece el último día hábil del mes de marzo y para las personas naturales no residentes el último día hábil del mes de abril.
110 12 Se entiende por renta de fuente boliviana aquellas utilidades que provienen de bienes situados, colocados o utilizados económicamente en Bolivia; se ge-
neren de la realización, en Bolivia, de cualquier acto o actividad susceptible de producir utilidades; o se generen de hechos ocurridos dentro del límite de la
misma.
 Bs30 millones. Asimismo, una vez aplicados los descuentos a los rangos correspondientes,
con el objetivo de lograr la progresividad de la medida, se estimó una recaudación potencial
de Bs105,4 millones.

No obstante, las metas programadas fueron superadas tanto en número como en monto
recaudado. Así, el registro de contribuyentes alcanzó a las 204 personas naturales, es decir
34% más de lo esperado. Asimismo, en la primera fase, que alcanzó exclusivamente a los
residentes, se llegó a recaudar Bs159.4 millones, monto que, con la segunda fase de registro
de ciudadanos extranjeros con patrimonio en Bolivia, alcanzó un total de Bs240,2 millones,
equivalente a 34,5 millones de dólares, que representa un 130% más con relación al valor
estimado originalmente. (Véase el cuadro 7)

Cuadro 7.
Alcance y Recaudación del IGF
(En número de contribuyentes, millones de bolivianos y dólares)
VALOR DIFERENCIA
CANTIDAD
ESTIMADO REGISTRADO ABSOLUTA RELATIVA
Contribuyentes 152 204 52 34%
Recaudación (en MM de Bs) 104,5 240,2 136
130%
Recaudación (en MM de USD) 15,0 34,5 19,5
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Servicio de Impuestos Nacionales

Los departamentos del eje central contribuyeron con el 95,7% para el pago del IGF, siendo Santa
Cruz el que mayor aporte generó para la recaudación del impuesto con un 49,5%, seguido por
La Paz (40,4%) y Cochabamba (5,8%); los no residentes, por su lado, generaron una recaudación
equivalente al 1,2% del total. (Véase el cuadro 8).

Cuadro 8.
Recaudación del IGF por departamento a julio 2021 (p)
(En millones de bolivianos)
CANTIDAD DE RECAUDACIÓN
DEPARTAMENTO PARTICIPACIÓN %
INSCRITOS (MILLONES DE BS)*
Santa Cruz 123 118,8 49,5%
La Paz 46 97,1 40,4%
Cochabamba 19 14,0 5,8%
Beni 4 4,6 1,9%
Potosí 2 1,4 0,6%
Chuquisaca 1 0,9 0,4%
Oruro 3 0,5 0,2%
Tarija 2 0,0 0,0%
No residentes 4 2,9 1,2%
TOTAL 204 240,2 100%
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Servicio de Impuestos Nacionales 111
 iv. Observaciones a la medida

Desde que se anunció la creación de un impuesto a los más ricos no faltaron críticas
que lo desestimaron, por considerar la medida poco efectiva y más bien distorsiva de la
generación de ahorro e inversión en la economía. A continuación se detallan las principales
observaciones a la misma:13

 El impuesto generará una recaudación poco significativa porque las personas naturales
alcanzadas pueden distribuir su riqueza entre familiares o terceros, lo que lo hace fácil
de eludir y evadir a futuro.
 Su administración se verá complicada por problemas operativos de valuación y los costos
de fiscalización.
 El impuesto implica doble imposición porque ese flujo ya pagó otros impuestos a los
ingresos o activos.
 Al desincentivar el ahorro y la inversión limitará la formación de capital en la economía.
 Puede promover la desintermediación y la fuga de capitales.

Son observaciones que exponen la debilidad de este tipo de impuestos y que a futuro podrían ser
consideradas para tomar alguna decisión al respecto.

3.2.2. El IVA Personalizado

El Impuesto al Valor Agregado (IVA) es uno de los tributos más utilizados a nivel mundial, ya que se
aplica en más de 160 de los 193 Estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)
que cumplen los requisitos de ser soberanos y reconocidos como tal.

De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo (2021), en un país tipo de la región las
recaudaciones del IVA representan 6,1% del PIB, y casi un 30% de sus ingresos fiscales totales.
Ello se debe a que este impuesto presenta numerosas bondades técnicas y un alto potencial
recaudatorio. Sin embargo, al tratarse de un impuesto que grava al gasto, se caracteriza por ser
regresivo, en la medida en que representa una mayor carga para aquellos individuos con niveles de
ingreso disponible bajo para su consumo.

A efectos de aminorar la regresividad de este impuesto, muchos países aplican tasas reducidas
o exenciones a diversos bienes y servicios de interés social (alimentos y medicamentos p.e.). No
obstante, ello provoca generalmente dos problemas: i) error de exclusión, ya que los hogares ricos
resultan ser los más beneficiados de este tipo de medidas; y ii) costo fiscal o gasto tributario,
reflejado en exenciones y tasas reducidas del IVA que, según el BID, para un país típico de A.L.
equivalen a un 1,6% del PIB.

Uno de los medios para aumentar la recaudación aminorando el impacto regresivo del impuesto es
recurrir a políticas de reintegro del IVA pagado a ciertos grupos poblacionales, lo que se conoce como
el IVA personalizado. En este caso, el reintegro puede ser total o parcial, y puede ser estructurado
como una devolución o como una compensación.14

13 El Centro Boliviano de Economía (Cebec), dependiente de la Cámara de Industria, Comercio, Servicios y Turismo de Santa Cruz (CAINCO), realizó observa-
ciones a la aplicación del Impuesto a las Grandes Fortunas https://www.paginasiete.bo/economia/2021/3/21/impuesto-fortunas-el-cebec-identifica-cuatro-di-
ficultades-288169.html
14 La diferencia entre una devolución y una compensación es que en el caso de las devoluciones el reintegro depende del IVA efectivamente pagado, mientras
112 que en el caso de las compensaciones el reintegro es de un monto predeterminado, independiente del IVA efectivamente pagado. Esta diferencia es impor-
tante, ya que la devolución requiere de un esquema de monitoreo de las compras realizadas para el cálculo del reintegro, lo cual alienta la formalización de
las transacciones, incentivo que no se genera en el caso de las compensaciones. Rasteletti, A. (enero, 2021)
 Barreix, Bès y Roca (2010) analizan el tema y concluyen que reducir la regresividad del IVA pasa por
el diseño del impuesto, de manera que éste pueda cumplir con tres atributos que ellos denominan
como la “trinidad posible” de los impuestos al consumo. Estos atributos críticos de un impuesto
progresivo al consumo son:

i. Una base amplia. En este caso, generalizar la base imponible pasa por eliminar las
exenciones de bienes y servicios que frecuentemente se introducen en la legislación
impositiva a efectos de favorecer a los individuos de menores ingresos y que en los hechos
acaban favoreciendo en términos relativos a los deciles superiores de la población. Con
ello se aumenta la recaudación, una parte de la cual se transfiere a los grupos a los que se
desea beneficiar.

Así las cosas, se sugiere mantener solamente las exenciones que tengan sentido desde el punto
de vista de la administración del impuesto y aquellas que permitan asegurar la consistencia en
el tratamiento tributario de conceptos similares (servicios de intermediación financiera, p.e.)

ii. Una alícuota uniforme. El segundo elemento de la propuesta consiste en uniformizar la tasa
impositiva a efectos de una mejor administración del impuesto.
iii. Alivio medido para aquellos que presenten mayores necesidades. Esto requiere determinar
el monto del alivio a ser otorgado e identificar a los individuos que se beneficiarán del mismo,
obedeciendo a un criterio objetivo (por ejemplo, la incidencia del impuesto en la canasta de
consumo del decil más bajo de la población), por lo cual no resulta invasivo respecto a las
decisiones de consumo de los individuos.
Adicionalmente, se sugiere considerar la aplicación de tecnología disponible, tanto para
determinar el monto la devolución del IVA, la identificación de los beneficiarios y el mecanismo
de entrega; así se estimula la formalidad mediante el empleo de medios de pago electrónicos.

a) Antecedentes en otros países

Los países que adoptaron programas de personalización del IVA en la región son: Argentina,
Uruguay, Colombia y Ecuador, a los que se suma desde este año Bolivia. Estos programas
difieren según la población objetivo, tasa y monto del beneficio, además del rol que
desempeña la administración tributaria en su gestión.

Un estudio realizado por Alejandro Rasteletti para el BID (2021) muestra cómo se aplica el
IVA personalizado en estos países, de acuerdo con el siguiente detalle:15

Devolución del IVA en Argentina y Ecuador

Los programas que se implementan en estos países buscan beneficiar a una población
objetivo, además que buscan impulsar la formalización de las transacciones, ya que
condicionan la devolución de IVA a la emisión de una factura o documento fiscal equivalente
refrendado por las administraciones tributarias.

La población objetivo del programa en Argentina son los jubilados, pensionados y beneficiarios
de la Asignación Universal por Hijo. El monto de la devolución está relacionado con el monto
113
15 Rasteletti, A. (enero 25, 2021). IVA personalizado: Experiencia de 5 países y su importancia estratégica para la política y la administración tributaria. Agosto,
2021, de Banco Interamericano de Desarrollo – BID.
 de compras realizadas con la tarjeta de débito que tengan asociada a su pensión o programa
social, ello a fin de estimular la formalización de las transacciones.

El beneficio alcanza hasta el 15% de las compras realizadas con dicha tarjeta de débito,
y se establece un monto máximo de devolución mensual por persona de 700 pesos (8,5
dólares). La devolución del IVA se hace de forma mensual y el beneficio es depositado
por la administración tributaria directamente en la cuenta bancaria del beneficiario.
Inicialmente el programa estuvo vigente desde 2016 a 2018 y fue reinstaurado en
2020 durante la pandemia. La primera etapa del programa benefició a 1,5 millones de
jubilados y pensionados.

En Ecuador el programa comienza a implementarse desde 2017, beneficiando a personas

con una discapacidad igual o mayor a 30% según definan las autoridades sanitarias.
La devolución del IVA aplica solamente para compras de bienes y servicios de primera
necesidad, adquiridos para consumo personal. Para alentar la formalidad, se requiere que
el beneficiario presente ante el Servicio de Rentas Internas (SRI) una solicitud de reintegro,
adjuntando las facturas con la autorización correspondiente, como respaldo del consumo
realizado. El monto máximo de devolución al mes es de 92,6 dólares. En 2018 existían
aproximadamente 15 mil beneficiarios.

Colombia aplica la compensación

El programa de Colombia fue lanzado a inicios de 2020 y actualmente alcanza a alrededor

de un millón de hogares pobres. A diferencia de lo que ocurre en Argentina y Ecuador, el
programa fue estructurado como una compensación bimestral de un monto fijo de 75.000
pesos colombianos (aproximadamente 22 dólares). De esta forma, el programa colombiano
es equivalente a un programa social de transferencias monetarias no condicionadas, motivo
por el cual es gestionado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), entidad
encargada de gestionar los principales programas sociales en dicho país. La administración
tributaria de Colombia no juega ningún rol en este programa.

Los hogares beneficiarios son seleccionados por el DNP, utilizando diversos criterios de
focalización e información del Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de
Programas Sociales (SISBEN). El beneficio se entrega a través del sistema financiero,
basándose en gran medida en infraestructura previamente existente para el pago de otros
programas sociales.

No cobro del IVA en Uruguay

Desde 2012, Uruguay es el pionero en implementar el IVA personalizado en la región. El

programa se encuentra focalizado en hogares de extrema vulnerabilidad y beneficiarios del
programa Asignaciones Familiares (AFAM). Al igual que en el caso de Argentina y Ecuador,
el programa de Uruguay también busca alentar una mayor formalización de transacciones,
condicionando el beneficio a las compras pagadas con la Tarjeta Uruguay Social (TUS) o con
la tarjeta BPS Prestaciones (TBPS), las cuales son monederos electrónicos de programas
sociales, donde el gobierno carga mensual o bimestralmente los beneficios de diferentes
114 programas sociales.
 En este caso el programa consiste en no cobrar el impuesto cuando el pago sea efectuado
con una de las citadas tarjetas. Por tal motivo, no existe una relación directa del beneficiario
con la administración tributaria, ya que es el vendedor quien hace una reducción en el precio
final al momento de la venta. Esto implica que la relación con la administración tributaria es
del vendedor y no del beneficiario. El beneficio de la TUS alcanza a 80 mil personas, mientras
que el de BPS Prestaciones a 120 mil hogares.

El cuadro 9 resume las principales características de los programas descritos:

Cuadro 9.
Características principales de programas de personalización del IVA
ENTIDAD DE
PAÍS/AÑO COMPRAS GOBIERNO
TIPO DE GRUPO NÚMERO DE MONTO DEK TRAMITES
DESDE QUE ELEGIBLES DE QUE
PROGRAMA BENEFICIARIO BENEFICIARIOS BENEFICIO REQUERIDOS
SE APLICA DEVOLUCIÓN ADMINISTRA
EL PROGRAMA
Aquellas 15% de las
Jubilados,
pagadas con compras Ninguno.
pensionados Administración
ARGENTINA 1,5 millones tarjeta de realizadas, con Se deposita
Devolución y beneficiarios Federal de
(2016 - 2018) de jubilados y débito asociada devolución mensualmente a
(Mensual) de ciertas Ingresos
(2020) pensionados a pensión o máxima mensual cuenta bancaria
asignaciones Públicos
asignacion de 700 pesos del beneficiario
sociales
social (USD8,5)
Nimguno.
Hogares de Se deposita
bajos ingresos. mensualmente a
Actualmente No aplica, ya cuenta bancaria
75 Mil pesos Depeartamento
COLOMBIA Compensación solo reciben 1 millón de que el banaficio del beneficiario
Bi mensuales Nacional de
(2020) (Bimensual) beneficiarios hogares no depende del (Familias en
(USD22 Planeación
de Familias consumo Acción) o cobro en
en Acción y ciertas empresas
Colombia Mayor de giros y pagos.
(Colombia Mayor
Bs y Ss de 1ra Totalidad del
Personas con Presentar solicitud
necesidad para IVA pagado no
ECUADOR Devolución discapacidades Aprox. 15 mil Servicio de de reintegro,
los cuales se pudiendo superar
(2017) (mensual) igual o superior personas Rentas Internas con facturas de
cuenta con USD92,6 en un
a 30% sustento
factura mes
Totalidad del IVA
Coordinado
Hogares Aquellas pagado pudiendo
entre Ministerio
en extrema pagadas con alcanzar un
de Desarrollo Ninguno.
Devolución vulnerabilidad Tarjeta Uruguay máximo de 582
URUGUAY prox. 200 mil Social, Banco de Comerciante no
(mensual o y beneficiarios Social (TUS) pesos (USD13,7)
(2012) hogares Previsión Social cobra impuesto al
bimensual del programa o tarjeta BPS en el caso de la
y Dirección momento del pago
Asignaciones Prestaciones TUS, y de 160
General
Familiares (TBPSP) pesos (USD3,8)
Impositiva
para TBPSP
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo – BID, Alejandro Rasteletti

b) Características del IVA en Bolivia

El Fondo Monetario Internacional (FMI), a través de una misión de asistencia técnica en

Bolivia, estableció en 2009 que el sistema tributario boliviano se caracteriza por presentar
tres principales problemas: i) inequidad (debido en gran parte a la carencia de impuestos
progresivos); ii) impuestos distorsivos; e iii) inestabilidad de la recaudación, debido a la
dependencia de la misma a actividades hidrocarburíferas.16
115
16 Diagnóstico del Sistema Tributario Boliviano en el Marco de la Nueva Constitución, Fondo Monetario Internacional (2009)
 El primer problema identificado se encuentra directamente relacionado a la importancia que
tiene el IVA respecto al total de las recaudaciones tributarias (37%), ya que, por su naturaleza
regresiva, transmite esa característica al sistema tributario boliviano.17 (Véase gráfico 7a)

No obstante, la citada misión también destaca que la principal virtud del sistema tributario
boliviano es precisamente el IVA, debido a su alta productividad. Ello se debe a que este
gravamen cuenta con las características de tener una sola tasa18 y muy pocas exenciones,
recomendando por ello mantener esas virtudes y descartar la posibilidad de establecer
tasas reducidas o nuevas exenciones o beneficios regionales por actividad.19

Las referidas características del IVA boliviano coinciden con dos de los tres requisitos
identificados por Barreix, Bès y Roca (2010) para implementar el IVA personalizado, como
son los de contar con una base amplia y una alícuota uniforme, de acuerdo con lo señalado
precedentemente.

Como se muestra en el gráfico 7b, de alcanzar niveles de recaudación que superaron los
Bs10 millones entre 2016 y 2019, los ingresos generados por el IVA registraron una caída del
23% durante la gestión 2020.

A ello se suma el hecho de que el grado de incumplimiento del impuesto fue creciendo
de manera acelerada en los últimos años como consecuencia de la política salarial
implementada desde 2006. En efecto, estimaciones realizadas por el Viceministerio de
Política Tributaria muestran que los indicadores de incumplimiento del IVA llegaron hasta el
56% en 2019, similares a los observados en 2005 (Véase gráfico 8)

Para entender la relación que existe entre el Salario Mínimo Nacional y la recaudación del
IVA es necesario referirnos al Régimen Complementario al Valor Agregado (RC-IVA), que
es un impuesto que en teoría grava los ingresos mensuales de las personas naturales y
sucesiones indivisas (sueldos y salarios de dependientes jornales sobre sueldos, horas
extras, bonos, dietas, etc.), con una alícuota de 13%.20

17 En el marco delas Disposiciones Transitorias tercera y cuarta de la Ley N° 031, Marco de Autonomías, de 19 de julio de 2010, las recaudaciones del IVA y
de otros seis tributos, se coparticipan en un 20% a los Gobiernos Municipales y en 5% a las Universidades Públicas. Del total de las recaudaciones de los
tributos coparticipables, el IVA representa el 55%, en promedio desde 2005 a 2020.
18 La tasa efectiva del IVA es del 14,94%, este porcentaje se aplica debido a que la forma de determinación del impuesto es por “dentro” y no por “fuera” del
precio de venta.
19 Al momento del estudio no estaba vigente la Ley Nº 366, del libro y la lectura “Óscar Alfaro”, de 16 de octubre de 2013, que exenciona el pago del IVA a la
importación de libros y aplica tasa cero para su comercialización en el mercado interno.
20 Muchos organismos internacionales consideran en sus estadísticas al RC-IVA como un Impuesto a la Renta de las Personas Naturales. Sin embargo, se bien
116 el RC-IVA toma los elementos de ingresos y rentas, en los hechos es un impuesto que complementa el funcionamiento del IVA en la oposición de intereses
existentes entre compradores y vendedores. En tal sentido, se puede afirmar que Bolivia no cuenta con un Impuesto a la Renta de Personas Naturales.
Otálora, C. (2009)
 Gráfico 7.
Importancia y Recaudación del IVA en el Sistema Tributario boliviano (*)
A) PARTICIPACIÓN PORCENTUAL DE LAS B) RECAUDACIÓN TRIBUTARIA EN EFECTIVO DEL
RECAUDACIONES EN EFECTIVO IVA MERCADO INTERNO, 2005 – 2020(E)
(1ER SEMESTRE 2021) (EN MILLONES DE BOLIVIANOS)

(*): Mercado Interno e Importaciones

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Viceministerio del Política Tributaria, con base en datos del Servicio de Impuestos Nacionales
Elaboración: Propia

Gráfico 8.
Política salarial e incumplimiento del IVA
A) EVOLUCIÓN DEL SMN Y DEL MÍNIMO NO B) ESTIMACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO EN EL IVA
IMPONIBLE DEL RC-IVA, 2005 – 2020 2005 - 2019(P)
(EN BOLIVIANOS) (EN PORCENTAJE)

Fuente: Instituto Nacional de Estadística

El mínimo no imponible efectivo considera las deducciones por cotizaciones laborales al régimen de seguridad social (p) preliminar
Fuente: Servicio de Impuestos Nacionales, Aduana Nacional, Instituto Nacional de Estadística
Elaboración: Viceministerio de Política Tributaria – Dirección General de Estudios Tributarios

Como su nombre señala, el RC-IVA tiene por objeto complementar el funcionamiento del IVA,
utilizando al consumidor final como elemento de control adicional de pago de este último impuesto, a
través de la exigencia de la factura en sus compras. En tal sentido, el contribuyente del RC-IVA tiene
la posibilidad de imputar como pago a cuenta de dicho impuesto la alícuota correspondiente al IVA
contenido en las facturas de las compras que realice; así como el equivalente a la misma alícuota
aplicada sobre el monto de dos Salarios Mínimos Nacionales, que se presume, sin admitir prueba en
contrario, corresponde a las compras que el contribuyente hubiera efectuado a los sujetos pasivos de 117
los regímenes tributarios especiales, los cuales no emiten factura en el desarrollo de sus actividades.
 En el caso de contribuyentes con relación de dependencia, además de las cotizaciones laborales
al régimen de seguridad social, se deduce previamente como mínimo no imponible un monto
equivalente a otros dos Salarios Mínimos Nacionales.

Por lo tanto, el incremento en el Salario Mínimo Nacional en el orden del 382% entre 2005 y 2020,
además de tener un efecto redistributivo sobre los ingresos de la población también tuvo efectos
tributarios, en este caso negativos. En primer lugar repercutió en la recaudación del RC-IVA, toda
vez que redujo constantemente la base del impuesto al estar ésta determinada por dos Salarios
Mínimos Nacionales y hasta cuatro en el caso de los contribuyentes en relación de dependencia.

Por otro lado, el hecho de que el mínimo no imponible del RC-IVA haya registrado ese significativo
incremento, distorsiona el objetivo con el que este impuesto fue creado, ya que pierde la capacidad
de control de la facturación, lo que tiende a reducir la recaudación del IVA. De esta manera, cada vez
más personas que perciben salarios por debajo del nivel de ingreso establecido para su aplicación,
no tienen incentivo alguno para pedir factura en sus compras, con el consiguiente efecto sobre la
economía formal.

Una estimación efectuada a partir de las Encuestas Nacionales de Hogares publicadas por el
Instituto Nacional de Estadística para las gestiones 2006 y 2019, muestra que el porcentaje de
dependientes alcanzados por el RC-IVA redujo en términos de participación porcentual de un 40% a
12% en esos 14 años. (Véase cuadro 10)

Cuadro 10.
Bolivia: Estimación de dependientes alcanzados por el RC-IVA, 2005 y 2019(p)
(En número de cotizantes)
2006 2019 %VAR. VAR.ABS.
Dependientes alcanzados por el RC-IVA 217,118 99,167 -54% -117,951
Total Cotizantes 542,244 832,856 54% 290,612
290,612% Alcanzados por RC-IVA del
40% 12%
total de cotizantes
Fuente: Instituto Nacional de Estadística/Encuesta Nacional de Hogares
Elaboración: Viceministerio de Política Tributaria – Dirección General de Estudios Tributarios

Para la gestión 2020, el incremento en el Salario Mínimo Nacional tuvo efecto en el mínimo no
imponible del RC-IVA, situándolo en Bs8.487 y de manera efectiva, es decir, considerando los
aportes a la seguridad social, en un monto de Bs9.723, siendo que para la gestión 2005 llegaba a
Bs2.005.

En consecuencia, ante la necesidad de contrarrestar el efecto negativo en el RC-IVA por la

profundización de la política salarial, además de crear incentivos a la formalización y la tecnificación
de las ventas a detalle, se propone un mecanismo de incentivo a la facturación, que al mismo tiempo
cuente con un componente redistributivo.

c) Régimen de Reintegro en Efectivo del Impuesto al Valor Agregado (RE-IVA)

118 El Régimen de Reintegro en Efectivo del Impuesto al Valor Agregado (RE-IVA) fue creado
mediante Ley N° 1355, de 28 de diciembre de 2020, y reglamentado a través del Decreto
 Supremo N° 4435, de 30 de diciembre de 2020, posteriormente se emitió la RND N°
102100000007, de 07 de mayo de 2021, que permite la habilitación para el cómputo de
facturas válidas para este propósito.

El programa cuenta con las siguientes características:

 El RE-IVA consiste en una devolución mensual de hasta el cinco por ciento (5%) del precio
neto de venta contenido en las facturas de compras de bienes y servicios, contratos de
obra y toda otra prestación o insumo, cualquiera sea su naturaleza.
 Son beneficiarios todas aquellas personas naturales con un ingreso promedio mensual
menor o igual a los Bs9.000 (aprox. 1.290 dólares), ello considerando que, según
información de la Autoridad de Pensiones y Seguros, el 85% de los cotizantes (poco más
de 2 millones de personas) se encuentra por debajo de dicho nivel de ingreso.

Asimismo, la medida está enfocada a beneficiar a ese grupo de personas que por
el nivel de sus ingresos se constituyen como no imponibles del RC-IVA, es decir
que actualmente no requieren la factura por sus compras realizadas para la
compensación del impuesto.

Para este efecto, se consideran los ingresos por concepto de:

i. Salario en relación de dependencia;

ii. Pensiones o rentas en calidad de beneficiario de la Seguridad Social de Largo Plazo;
iii. Ingresos en calidad de independientes o por cuenta propia.

 Para acceder a este beneficio las personas deben habilitarse ante el Servicio de Impuestos
Nacionales (SIN), registrando, mediante declaración jurada, sus datos básicos, su nivel de
ingreso promedio de los últimos tres meses,21 y su número de cuenta bancaria habilitada
a su nombre, entre otros.

Dicha entidad computará las facturas mensuales de compra a nombre y número

del beneficiario, para su reintegro. En este caso, los beneficiarios tendrán derecho al
reintegro del IVA, por las compras efectuadas a partir del mes de su habilitación hasta el
31 de diciembre de cada año.

 El Servicio de Impuestos Nacionales realiza el control de forma trimestral en base a

la información disponible de los ingresos percibidos por los beneficiarios asalariados y
rentistas, en coordinación con las entidades que correspondan. De identificarse que el
promedio de ingresos es superior a los Bs9.000, procederá de oficio a la inhabilitación
del beneficiario; de su lado, el beneficiario también puede inhabilitarse en cualquier
momento del régimen, considerando que éste tiene carácter voluntario.
 Para el registro de las facturas de compra en el mercado interno el beneficiario puede
optar a las siguientes modalidades:

i. Manual: Cuando, hasta el quinto día del mes siguiente al periodo sujeto a reintegro,
mediante formulario habilitado para el efecto, el beneficiario registra y envía el
119
21 Según el Artículo 4 del Decreto Supremo N° 4435, de no existir ingresos en los últimos tres (3) meses, el beneficiario debe declarar el ingreso que perciba
en el mes de su habilitación.
 detalle de sus facturas de compra al Servicio de Impuestos Nacionales. En este caso,
el reintegro es efectivizado en la cuenta del beneficiario a partir del décimo día del
mes siguiente al periodo sujeto a reintegro.
ii. Automática: Cuando en base a la información proporcionada por el proveedor, el
Servicio de Impuestos Nacionales identifica y cuantifica en su sistema informático
las transacciones reportadas a nombre y número del documento de identidad del
beneficiario. En este caso, el reintegro será efectivo a partir del vigésimo séptimo día
del mes siguiente al periodo sujeto a reintegro.

 Se excluye del Re-IVA:

i. Facturas utilizadas como pago a cuenta del RC-IVA;

ii. Facturas emitidas por la compra de bienes y/o servicios subvencionados por el Estado
(combustibles p.e.);
iii. Facturas de servicios básicos de energía eléctrica, agua potable y gas domiciliario;
iv. Facturas de compras sin derecho a crédito fiscal o con Tasa Cero del IVA (libros p.e.);
v. Facturas emitidas en las modalidades pre valorada y manual;
vi. Facturas que expongan por separado el pago del Impuesto Especial a los Hidrocarburos
y sus Derivados, Impuesto al Consumo Específico o Impuesto a la Participación en
Juegos.

 Para renovar su habilitación en el RE-IVA, los beneficiarios deben actualizar la información

sobre su ingreso promedio de los últimos tres (3) meses anteriores, a partir del mes de
diciembre de cada gestión.
 Finalmente, el programa fue diseñado para que la generación de recursos para financiar
el reintegro a los beneficiarios resulte de la recaudación adicional que genere esta
medida, así como de la incorporación de más contribuyentes al sector formal.

Todos estos parámetros tienen la finalidad de constituir una política redistributiva, es

decir, devolver en efectivo el impuesto pagado a las personas que cuentan con menores
ingresos y que actualmente no tienen incentivo para realizar compras en el mercado
formal pidiendo factura. En ese sentido, además de contribuir a la facturación, el régimen
busca mejorar el ingreso fiscal e incentivar la formalización.

i. Resultados de la aplicación del RE-IVA

Según información del Servicio de Impuestos Nacionales, en las dos primeras

semanas de inicio del programa, cerca de Bs4.000 se ya se habían registrado al
mismo.

El reporte al 15 de septiembre de 2021 muestra que hasta esa fecha se tenía registrados
a 53,8 mil beneficiarios, vale decir nuevos contribuyentes del IVA, de los cuales 29
mil (54%) son dependientes, 24 mil (45%) independientes y 405 (0,7%) jubilados.
El monto reintegrado a esa fecha alcanza a casi Bs14 millones, que en promedio
significa aproximadamente Bs260 (37 dólares) al mes en las cuentas financieras de
los beneficiarios.
120
 Entre enero y mediados del pasado mes de septiembre el número de beneficiarios
aumentó en un promedio mensual de casi el 23%, pasando de los 10.444 a 53.787 en
ese periodo de tiempo. No obstante, no deja de llamar la atención que el incremento
mensual sea cada vez menor, lo que podría denotar una falta de socialización de la
medida por parte de la Administración Tributaria. (Véanse gráfico 9 y cuadro 11)

La modalidad de reintegro más requerida por los beneficiarios es la automática

(90%), de esta forma la Administración Tributaria llegó a depositar Bs12,5 millones
en las cuentas de los beneficiarios. En tanto que el 10% del monto reintegrado (Bs1,4
millones) recurre a la modalidad manual. (Véase cuadro 11)

Aproximadamente ocho de cada diez beneficiarios se encuentran en el eje central del

país, siendo La Paz el departamento donde mayor cantidad de reintegro se presenta
(41,7%), seguido en orden de importancia por Santa Cruz (24,8%) y Cochabamba
(17,4%). El resto de los departamentos en conjunto suman poco más de 8 mil
beneficiarios (16%), de ellos Pando es donde menos se aplica la medida, debido
principalmente a que en su capital, Cobija, se encuentra vigente el régimen de zona
franca como espacio de segregación aduanera y fiscal. (Véase cuadro 12)

Finalmente, corresponde hacer notar que las recaudaciones del IVA registradas entre
enero y agosto de la presente gestión (Bs6.325 millones) se incrementaron en un 33%
respecto a similar periodo de la gestión anterior (Bs4.756 millones). Este dato puede
ser ciertamente engañoso si queremos relacionarlo exclusivamente a la medida, sin
embargo muestra que el impuesto está adquiriendo nuevamente su dinámica y que el
régimen se aplica en un escenario de mayor recaudación.

Gráfico 9.
Número de Beneficiarios del RE-IVA
Enero - Septiembre de 2021(p)

(p) Información preliminar al 15 de septiembre de 2021

Fuente: Servicio de Impuestos Nacionales
Elaboración: Viceministerio de Política Tributaria – Dirección General de Estudios Tributarios
Nota 1: El Reintegro Automático de agosto se desembolsará a partir del 27 de septiembre de 2021
Nota 2: El Reintegro Manual de agosto se realizó a partir del 10 de septiembre de 2021. 121
 Cuadro 11.
Beneficiarios y monto reintegrado del RE-IVA al 15 de septiembre de 2021
(En bolivianos y número de personas)

(p) Información preliminar al 15 de septiembre de 2021

Fuente: Servicio de Impuestos Nacionales
Elaboración: Viceministerio de Política Tributaria – Dirección General de Estudios Tributarios
Nota 1: El Reintegro Automático de agosto se desembolsará a partir del 27 de septiembre de 2021
Nota 2: El Reintegro Manual de agosto se realizó a partir del 10 de septiembre de 2021.

Cuadro 12.
Beneficiarios y monto reintegrado del RE-IVA por departamento
(En bolivianos y número de personas)
DEPARTAMENTO BENEFICIARIOS
La Paz 22.439 41,7%
Santa Cruz 13.345 24,8%
Cochabamba 9.339 17,4%
Chuquisaca 2.041 3,8%
Tarija 2.013 3,7%
Oruro 1.771 3,3%
Potosí 1.636 3,0%
Beni 1.137 2,1%
Pando 66 0,1%
Total general 53.787 100,0%
(p) Información preliminar al 15 de septiembre de 2021
Fuente: Servicio de Impuestos Nacionales
Elaboración: Viceministerio de Política Tributaria/Dirección General de Estudios Tributarios

3.2.3. Otras medidas tributarias

Adicionalmente, entre las medidas económicas implementadas con la finalidad de reactivar la
economía por el lado de la oferta se cuenta con las siguientes de orden tributario (Véase punto 3.2
del presente documento):

a) Continuidad de las Facilidades de Pago Incumplidas

La Ley N° 1380, de 01 de julio de 2021, permite dar continuidad a las facilidades de pago
incumplidas desde octubre 2019 hasta junio 2021, por deudas tributarias y multas para los
sujetos pasivos del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) y la Aduana Nacional (AN).

La medida fue adoptada considerando que muchos contribuyentes que ya se encontraban con
facilidades de pago en curso para el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, se vieron
122 limitados en ese propósito debido a la crisis política vivida desde el último trimestre de 2019,
además de la crisis sanitaria relacionada con la pandemia declarada en 2020.
 Se estima que un 70% todos los casos corresponden a facilidades de pago que se acogieron a la
Ley N° 1105, de 28 de septiembre de 2018, que otorgaba beneficios para los contribuyentes en
mora que voluntariamente decidieron acogerse a esa norma legal hasta junio de 2019.

Los beneficios de la Ley N° 1105, también conocida como la “Ley de perdonazo tributario”
consistían en: i) Reducción de la sanción; y ii) Exoneración del pago de intereses aplicables
así como de las multas por incumplimiento de deberes formales. Dichos beneficios también
fueron otorgados a través de facilidades de pago de hasta 60 meses, las cuales habrían sido
incumplidas como resultado de los conflictos ocurridos en el país y la pandemia del COVID-
19.22

Con la Ley N°1380, los sujetos pasivos pueden continuar con cumplimiento de sus cuotas desde
el mes de junio de 2021, en las mismas condiciones y beneficios contemplados en la respectiva
Resolución Administrativa de la Facilidad de Pago, a condición de que el pago se reanude en el
citado período mensual.

Adicionalmente, se aclara que los pagos parciales que se hubiesen efectuado con posterioridad
al incumplimiento de la facilidad de pago, hasta el día anterior a la aprobación de la norma, serán
imputados como pago a cuenta de la deuda y/o multas contenidas en la Resolución de facilidad
de pago incumplida, y en caso de que existan saldos éstos serán imputados, sin mantenimiento
de valor, a cuenta de los impuestos al Valor Agregado y las Transacciones o de la deuda que
mantenga el sujeto pasivo.

Asimismo, en el caso de que los contribuyentes retomen el pago de sus cuotas estando en
ejecución tributaria, las medidas de ejecución que la Administración Tributaria y Aduanera
hayan iniciado quedan en suspenso, en tanto que las multas generadas a raíz del incumplimiento
de pagos quedan sin efecto. De igual manera, se deja sin efecto la ejecución tributaria y/o
sumario contravencional iniciados por el incumplimiento de la facilidad, cuando la misma haya
sido otorgada dentro del vencimiento del plazo para el pago del tributo o con el beneficio del
arrepentimiento eficaz.

En el marco de esta medida, hasta el pasado mes de agosto 8.097 (38,9%) retomaron sus planes
de pago, obteniéndose una recaudación de Bs14.9 millones, producto de la primera cuota
cancelada, que equivale a 49,2% del potencial de recaudación.

b) Incentivos a la importación de vehículos eléctricos e híbridos y el ensamblaje de maquinaria

agrícola eléctrica e hibrida

El Decreto Supremo Nº 4539, de 7 de julio de 2021, establece incentivos tributarios y financieros

para la importación de vehículos eléctricos e híbridos y el ensamblaje de maquinaria agrícola
eléctrica e hibrida con el fin de impulsar el ahorro y eficiencia energética.

Para lograr este objetivo se establece un Gravamen Arancelario (GA) de 0% y una disminución
del Impuesto a los Consumos Específicos (ICE) de vehículos eléctricos e híbridos, con miras a un
cambio de la matriz energética en el mediano y largo plazo.

123
22 El Decreto Supremo N° 3442, de 27 de diciembre de 2017, amplía el plazo de facilidades de pago para el cumplimiento de la obligación tributaria de treinta
y seis (36) a sesenta (60) meses.
 Con esta normativa se espera incentivar paulatinamente el uso de vehículos y maquinaria
agrícola eléctrica e hibrida en el país. Para tal efecto, se otorga un plazo de 90 días a la Empresa
Nacional de Electricidad (ENDE) para armar la estructura necesaria que permita construir las
estaciones de carguío para los vehículos eléctricos.

22 El Decreto Supremo N° 3442, de 27 de diciembre de 2017, amplía el plazo de facilidades de

pago para el cumplimiento de la obligación tributaria de treinta y seis (36) a sesenta (60) meses.

Adicionalmente, se establece incentivos tributarios para equipos y/o accesorios de sistemas

de energía y generación distribuida, modificando las alícuotas del GA para la importación de
sistemas de recarga (cargadores para vehículos eléctricos), medidores Bidireccionales e
inteligentes, inversores y mercancías.

La norma también establece incentivos financieros para fabricación, ensamblaje y compra de

maquinaria agrícola eléctrica e híbrida.

A la fecha ya se tiene inaugurada la primera estación de servicio para vehículos eléctricos en

Santa Cruz.

c) Incentivo a la importación y comercialización de bienes de capital

La Ley N° 1391, de 31 de agosto de 2021, reglamentada por el Decreto Supremo N° 4579, de

01 de septiembre de 2021, establece la exención y tasa cero del IVA (por el plazo de un año) a la
importación y comercialización en el mercado interno de bienes de capital, plantas industriales
y vehículos de carga de alta capacidad en volumen y tonelaje, destinados a los sectores
agropecuario e industrial, y maquinaria pesada para el sector de la construcción y minería, para
la reactivación económica y fomento de la política de sustitución de importaciones.

La antigüedad permitida para la importación de estos bienes de capital será menor o igual a diez
(10) años en el caso de los sectores agrícola e industrial. En caso de no contar con documentación
que acredite su antigüedad ésta podrá ser autenticada a través de una Declaración Jurada
suscrita por el importador.

De su lado, las empresas e instituciones públicas que quieran ser beneficiadas con la medida,
deberán realizar la importación de los bienes de capital citados siempre y cuando éstos sean
nuevos.

El costo fiscal estimado de la norma alcanza aproximadamente a Bs412,11 millones; pese

a ello se espera beneficiar especialmente a aquellos pequeños y medianos empresarios
que con su actividad pueden dinamizar la economía nacional y que son una gran fuente
de generación de empleos y recursos, haciendo énfasis en que se debe priorizar la
industrialización.

Esta medida se complementa con la política arancelaria implementada con el Decreto

Supremo N° 29349, de 21 de noviembre de 2007, y sus modificaciones. En el marco de
dicha política, la importación de los bienes de capital (maquinaria y equipos) en una gran
124 mayoría está con alícuotas de Gravamen Arancelario (GA) de cero por ciento (0%) y cinco
por ciento (5%).23
 Finalmente, a objeto de establecer mecanismos de control y evitar la elusión tributaria en el
mercado interno, el citado Decreto Supremo N° 4579 dispone que los productores nacionales
de las mercancías descritas precedentemente, deberán acreditar su registro en el Ministerio
de Desarrollo Productivo y Economía Plural ante el Servicio de Impuestos Nacionales, para la
comercialización con IVA tasa cero.

23 De las 477 subpartidas arancelarias identificadas en el Anexo del Decreto Supremo 4579
alcanzadas con el beneficio, 283 (59%) cuentan con un GA de 0% y 174 (36%) con un GA de 5%.23

4 CONCLUSIONES
 El impacto de la pandemia por el COVID-19 durante 2020 afectó históricamente a las economías
en el mundo; la región no estuvo al margen y muchos países se vieron afectados, especialmente
Perú, Argentina y Bolivia.
 La situación de inestabilidad política en Bolivia coincidió con este mal momento y el gobierno
transitorio se limitó a emitir normas con rangos de decreto supremo, orientadas en su mayoría
a la ampliación de plazos para el cumplimiento de las obligaciones tributarias.
 Con el cambio de gobierno en Bolivia a fines de 2020, las medidas tributarias implementadas
forman parte de las políticas redistributivas de demanda orientadas al crecimiento económico
con equidad social, destacándose la creación del Impuesto a las Grandes Fortunas (IGF) y del
Reintegro en Efectivo del Impuesto al Valor Agregado (RE-IVA).
 El IGF es resultado de la constatación de que la capacidad de generar ingresos tributarios
recurriendo a las fuentes tributarias convencionales es limitada en coyuntura actual, en la que
las necesidades de gasto relacionados con el COVID19 son mayores.
 La recaudación del impuesto para la presente gestión superó las expectativas, pero por sus
características es altamente probable que vaya decayendo en el tiempo.
 El RE-IVA busca aminorar la regresividad del IVA, además de recuperar su capacidad de
recaudación y la formalización, motivando a las personas de baja capacidad económica a
requerir factura en sus compras, con la perspectiva de recibir un 5% del valor de compra del
producto facturado.
 Las características del IVA en Bolivia, relacionadas con su base amplia y su tasa impositiva
única, facilitaron la implementación de la medida.
 La evaluación de la medida en la actualidad es positiva y permite pensar en hacer algunos
ajustes que permitan incluir aspectos que motiven la compra con tarjetas electrónicas.

Adicionalmente se vienen implementando otras medidas de orden tributario, orientadas a la

reactivación de la economía a corto plazo y al crecimiento económico en el mediano plazo.

BIBLIOGRAFÍA
 Blackman, A., Ibáñez A., Izquierdo, A., Keefer, P., Moreira, M., et. al. (2020). La política pública
frente al Recomendaciones para América Latina y el Caribe Covid-19. Washington, D.C.: Banco
Interamericano de Desarrollo - BID.

125
23 De las 477 subpartidas arancelarias identificadas en el Anexo del Decreto Supremo 4579 alcanzadas con el beneficio, 283 (59%) cuentan con un GA de 0%
y 174 (36%) con un GA de 5%.
  Barreix, A., Bès, M., & Roca, J. (2010). El IVA Personalizado Aumentando la recaudación y
compensando a los más pobres. Montevideo, Uruguay: Banco Interamericano de Desarrollo –
BID.
 Cañete, R. (2020). Ahora o Nunca, Impuestos a la riqueza y las grandes fortunas en América
Latina y el Caribe. Lima, Perú: Red Latinoamericana por Justicia Económica y Social (Latindadd).
 González, G., Montero M., Olmos L., & Peláez F. (Noviembre 2011). Un diseño de IVA Personalizado,
Focalización de beneficios fiscales de acuerdo a la capacidad contributiva. Montevideo, Uruguay:
Asesoría Económica - DGI.
 López, R. & Sturla, G. (2020). Híper Fortunas y Súper Ricos: ¿Por qué un Impuesto al Patrimonio
hace sentido? Santiago de Chile: econ.uchile.cl/publicaciones.
 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. (2021). Memoria de la Economía Boliviana 2020. La
Paz: Editorial del Estado Plurinacional de Bolivia.
 Otálora, C. (2009). Economía Fiscal. La Paz - Bolivia: PLURAL editores.
 Romano, A, & Peláez F. (2013). Hacia una mayor equidad de los instrumentos tributarios: Una
propuesta de IVA personalizado. Santiago de Chile: XXV Seminario Regional de Política Fiscal
Santiago de Chile, 5 y 6 de marzo de 2013.
 Barreix, A., Garcimartin, C., & Verdi, M. (Abril 23, 2020). Ideas para una mejor tributación en
la post-crisis del COVID-19. Agosto, 2021, de Banco Interamericano de Desarrollo – BID. Sitio
web: https://blogs.iadb.org/gestion-fiscal/es/ideas-para-una-mejor-tributacion-post-crisis-
coronavirus/
 Carrato, V. (4 Julio, 2021). IVA personalizado: Una vieja propuesta que vuelve al tapete. Agosto,
2021, de Caras & Caretas Edición On Line. Sitio web: https://www.carasycaretas.com.uy/iva-
personalizado-una-vieja-propuesta-que-vuelve-al-tapete/
 González, U. (Junio 17, 2020). El IVA Digital en tiempos del COVID-19. Agosto, 2021, de Banco
Interamericano de Desarrollo – BID. Sitio web: https://blogs.iadb.org/gestion-fiscal/es/el-iva-
digital-en-tiempos-del-covid-19/
 Gómez, M. (mayo 24, 2021). BID propone “personalizar” el IVA en vez de una rebaja general del
impuesto al consumo. Agosto 2021, de Pauta. Sitio web: https://www.pauta.cl/economia/bid-iva-
personalizado-propuesta-comparacion-paises
 Lewkowicz, J. (9 de septiembre de 2020). Impuestos a las grandes fortunas: en el mundo
también se resisten. Periódico Digital Página/12. Argentina. Sitio web: https://www.pagina12.
com.ar/290721-impuestos-a-las-grandes-fortunas-en-el-mundo-tambien-se-resi
 Páez, S. & Oglietti, G. (2020) ¿Cuánto podría recaudar el impuesto a las grandes fortunas en
América Latina? Diciembre 2020, de Centro Estratégico Latinoamericano de Geopolítica —
CELAG. Sitio web: https://www.celag.org/cuanto-podria-recaudar-el-impuesto-a-las-grandes-
fortunas-en-america-latina/
 Pineda, E., Pessino, C., Rasteletti, A. & Nicaretta, R. (Abril 5, 2021). ¿Puede un impuesto a
la riqueza reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe? Agosto, 2021, de Banco
Interamericano de Desarrollo – BID. Sitio web: https://blogs.iadb.org/gestion-fiscal/es/puede-
un-impuesto-a-la-riqueza-reducir-la-desigualdad-en-america-latina-y-el-caribe/
 Rasteletti, A. (Enero 25, 2021). IVA personalizado: Experiencia de 5 países y su importancia
estratégica para la política y la administración tributaria. Agosto, 2021, de Banco Interamericano
de Desarrollo – BID. Sitio web: https://blogs.iadb.org/gestion-fiscal/es/iva-personalizado-
experiencia-latinoamericana-y-su-importancia-para-las-administraciones-tributarias/
 Redacción. (2021, Marzo 21). Impuesto a fortunas: el Cebec identifica cuatro dificultades. Página
Siete, p.5. Sitio web: https://www.paginasiete.bo/economia/2021/3/21/impuesto-fortunas-el-
126 cebec-identifica-cuatro-dificultades-288169.html
 ANEXO
MEDIDAS PARA REACTIVAR LA OFERTA MEDIDAS PARA REACTIVAR LA DEMANDA
Se crearon dos fideicomisos por un total de Bs911 millones, con el
propósito de facilitar créditos productivos SIBOLIVIA, en beneficio
de pequeñas, medianas y grandes empresas, a una tasa de interés Se otorgó un aumento extraordinario a las rentas del sistema de
anual de 0,5% para sustituir las importaciones y fortalecer el sector reparto y jubilados.
productivo. Hasta el 18 de julio de 2021 se desembolsó Bs205
millones y se benefició a 1.863 productores con este crédito.
Por el lado del acceso a la vivienda y apoyo a la producción, se
dispuso incrementar la oferta de créditos en la banca.
Se creó un programa de reactivación de empresas públicas, entre
ellas la de urea y amoniaco de Bulo Bulo (Cochabamba) y Boliviana Desde el 1 de diciembre de 2020 se inició con el pago, por única
de Aviación (BoA). vez, del Bono Contra el Hambre, por un monto de Bs1.000, a
aquellas personas entre 18 y 60 años de edad que hayan estado
Se presupuestaron más de $us 4.011 millones para 2021, para ser
desempleadas y no hayan recibido remuneración salarial hasta
destinados a inversión pública.
septiembre de ese año.
Se aprobó el Decreto Supremo N° 4453, que implementa la Subasta Este beneficio alcanzó a más de 4 millones de personas (45% en
Electrónica y el Mercado Virtual Estatal, como una herramienta el área rural) con una inyección a la economía de casi Bs4.036
que transparente las compras del Estado y de ese modo evite millones, según los datos del Ministerio de Economía y Finanzas
hechos de corrupción. Públicas.
Se aprobó el Decreto Supremo N° 4400 de apoyo al turismo,
mediante permisos excepcionales con goce de haberes para
servidores y trabajadores del sector público.

Adicionalmente, en los últimos meses se implementaron las siguientes medidas orientadas a

fortalecer la oferta productiva:

 Se creó otro fideicomiso (FARIP) de Bs2.000 millones con el objeto de que los gobiernos
departamentales, municipales, regionales e indígena originarios, puedan acceder a recursos
para concluir las obras que tenían como parte de proyectos concurrentes con el Gobierno
Nacional en salud, educación, saneamiento básico y otros, que fueron paralizados en 2020.
 Se instituyó el Fondo Concursable de Inversión Pública Productiva (FOCIPP), que fue reglamentado
con el Decreto Supremo N° 4587, de 15 de septiembre de 2021, por el cual, a través del Tesoro
General de la Nación (TGN), se destina hasta Bs1.500 millones, que serán complementados
con recursos externos a ser gestionados por el Ministerio de Planificación del Desarrollo para
financiar proyectos de inversión para la sustitución de importaciones, infraestructura productiva
y proyectos productivos que apoyen emprendimientos relacionados a la producción agraria,
transformación, comercialización de productos alimentarios, agroindustriales, entre otros
relacionados al ámbito productivo municipal.

127
 PROPUESTAS PARA LA TERAPIA
TRIBUTARIA EN LA POSPANDEMIA
ALBERTO DANIEL BARREIX CAJIGAS – URUGUAY

RESUMEN
La respuesta de los Gobiernos de América Latina y el Caribe a la pandemia está generando fuertes
déficits públicos, que, a corto plazo, se financiarán con deuda, pero para el largo plazo no existe una
estrategia clara. El presente informe se enfoca en reformas de política de los principales impuestos
y de la administración tributaria para la pospandemia. Se analiza la generalización del IVA, junto
con su devolución a los sectores de menores ingresos (IVA P), y los cambios necesarios para
gestionar el IVA a los servicios digitales (IVA D). En la imposición a la renta personal, se propone el
rediseño, adoptando una renta global mundial de amplia base; en la renta empresarial, se plantea
revisar los sistemas de incentivos ante las propuestas de implementar un impuesto mínimo a nivel
transnacional. También se analiza el renovado interés en las diferentes alternativas de imposición
patrimonial y la necesaria actualización de los regímenes de pequeños contribuyentes a la
nueva realidad económica. Por último, aprovechando los cambios tecnológicos y el intercambio
(coordinación) de información internacional, se propone reformar las administraciones tributarias
para transformarlas en centros de datos y con un nuevo rol de proveedor de servicios, además de
control del cumplimiento fiscal.

INTRODUCCIÓN
La respuesta de los países de América Latina y el Caribe (ALC) a la crisis sanitaria y socioeconómica
causada por el coronavirus ha implicado un aumento del gasto en salud y en transferencias —
monetarias y en especie— a los sectores más vulnerables. Estas transferencias, junto a la caída
de los ingresos tributarios y no tributarios, están generando muy significativos déficits públicos.
A corto plazo, estos déficits se financiarán con una expansión de la deuda, pero, tras la salida
de la pandemia, en la fase de reactivación, seguramente habrá cambios ineludibles en la política
tributaria de varios países de ALC1.

129
1 También serán necesarias reformas en el gasto público y la institucionalidad macrofiscal que aseguren la sostenibilidad.
 En una primera fase de la crisis, los Gobiernos de la región, priorizando acertadamente la salud
de los ciudadanos, adoptaron una serie de medidas para contener la pandemia (en particular, la
restricción o el cese de las operaciones de determinados sectores), que implicaron un brusco
freno de la actividad económica. En esta fase, que se puede llamar de contención de la pandemia,
las medidas de administración tributaria adoptadas procuraron aliviar los problemas de liquidez
de los contribuyentes, fundamentalmente a través de diferimientos y facilidades para el pago de
las obligaciones tributarias, que es lo que corresponde ante una situación que, pese a su incierta
extensión, es transitoria.

De acuerdo con las primeras estadísticas elaboradas por el Centro Interamericano de

Administraciones Tributarias (CIAT, 2021), la caída real de los ingresos impositivos2 para los países
de América Latina en 2020 fue en promedio del 9,5 % respecto a 2019. El Gráfico 1 muestra una
variabilidad significativa entre países: solo México tuvo un muy leve incremento (0,8 %), en tanto que
Panamá sufrió la peor caída (26,9 %). Es difícil asociar un patrón geográfico o productivo al deterioro
de los ingresos impositivos. En relación con la caída del impuesto al valor agregado (IVA) —que fue
del 7,8 %, ligeramente inferior a la de los ingresos impositivos—, no puede inferirse que sea producto
exclusivamente de la caída del nivel de actividad, ya que en el comportamiento del impuesto inciden
efectos opuestos, como la no reposición de inventarios asociada a la incertidumbre (que lleva a una
mayor recaudación) y las facilidades de pago otorgadas (que implican menos recaudación).

Gráfico 1.
Variación real de la recaudación impositiva y de la recaudación del IVA entre 2020 y 2019 en países
seleccionados de América Latina y el Caribe
(porcentaje)

Fuente: CIAT (2021)

Actualmente, se está en una segunda etapa, de transición entre la fase de contención y la fase
de reactivación económica. Esta etapa de transición, de apertura gradual de la economía, como
era previsible, no está resultando lineal; es decir, hay avances y retrocesos en lo sanitario que
repercuten en la actividad económica.

130 2 No se consideran las contribuciones a la Seguridad Social, ni los ingresos no tributarios por recursos naturales, ni, en algunos casos, los ingresos de los
gobiernos subnacionales.
En una tercera etapa, cuando la solución sanitaria a la crisis habilite el ingreso a una fase de
reactivación económica, los Gobiernos deberán buscar un equilibrio entre, por un lado, recuperar
el nivel de la recaudación y, por el otro, apoyar la recuperación económica del sector privado. No
deben descartarse, por tanto, nuevas medidas de alivio tributario, con el cuidado de que sean
temporales, fáciles de implementar (costos de cumplimiento y administrativo bajos) y que no sean
exenciones generalizadas de impuestos (tax holidays).

Finalmente, tras la fase de reactivación, será necesario redefinir la política tributaria. Esto
será preciso, en primer lugar, para fortalecer los ingresos públicos, pues habrá que volver a la
senda de la disciplina fiscal y, en paralelo, para no perder de vista la equidad: la propia crisis es
regresiva, por lo que es importante evitar que la salida de esta también lo sea en la región más
desigual del mundo. Los ajustes son necesarios y podrán contener alguna solución temporal
heterodoxa, pero, a la vez, son una oportunidad para lograr una tributación más eficiente y
equitativa en la región (Barreix et al., 2020). La reforma fiscal de largo plazo es un reto que
se suma a otros ya existentes para lograr la transición a economías más resilientes, como la
atención a la pobreza y la marginalidad, el futuro del trabajo y la educación en capacidades, el
envejecimiento de la población y su correspondiente gasto social y las respuestas al cambio
climático y la transformación energética.

El objetivo principal de esta nota es proponer medidas concretas de política tributaria para una
agenda fiscal pospandemia. Se procurará distinguir claramente entre las medidas transitorias y las
permanentes (aquellas que pueden formar parte del sistema tributario pos-COVID-19). Es evidente
que varias de las medidas tributarias que se han adoptado y se adoptarán solo se justifican por la
crisis y serán retiradas.

Las posibilidades de diseño e implementación de las medidas que se propondrán serán diferentes
para cada país de la región, porque su situación de partida será distinta en cuanto a la urgencia de
la sostenibilidad fiscal, el espacio fiscal (recaudación real versus capacidad tributaria) y la fortaleza
institucional, en particular de la Administración tributaria, entre otros factores. Por ese motivo,
el primer apartado del documento se dedica a brindar un breve panorama tributario (evolución y
situación actual) de la región.

En el segundo apartado se propone introducir un impuesto al valor agregado personalizado (IVA

P). La propuesta consiste, dependiendo del punto de partida, en generalizar la base imponible o
unificar las tasas del impuesto, transfiriendo a los deciles más pobres de la población un monto
que (más) que los compense por el aumento de la imposición. De este modo, es viable explotar el
potencial recaudatorio del IVA sin que haya un impacto distributivo negativo en la población de más
bajos ingresos. Es decir, se cuidan los dos aspectos esenciales que deberían tener las opciones
tributarias pospandemia: suficiencia y equidad.

En el tercer apartado se propone mejorar el diseño y el cobro de la imposición sobre la renta.

Respecto a la renta personal, se propone, como opción de mediano plazo, un sistema comprehensivo
(que alcance a todas las rentas), sintético (que las grave conjuntamente), mundial (comprensivo de
las rentas domésticas y del exterior) y en base devengada y no solo realizada. La desaparición
del secreto bancario en la región y los avances de la transparencia tributaria internacional, el
intercambio de información financiera y el conocimiento del (último) beneficiario de la propiedad
de las empresas hacen ahora viable esta propuesta. Respecto a la imposición sobre la renta 131
empresarial, la región enfrenta el desafío de redefinir sus incentivos tributarios.
 La crisis, tanto por razones de suficiencia como de equidad, ha provocado un renovado interés
en gravar la riqueza, que va más allá de las críticas desde el ángulo de la eficiencia por su
impacto en el ahorro y la inversión. En el cuarto apartado se discuten los pros y contras de
esta imposición y se argumenta que, pese a no considerarlo parte de un sistema tributario
ideal, no debería descartarse el impuesto al patrimonio neto a la salida de la pandemia como
fuente de ingresos y palanca para la redistribución. Adicionalmente, respecto a los impuestos
sobre la propiedad, se considera que el primer paso debería ser fortalecer la recaudación
de los impuestos sobre los inmuebles —tanto residenciales (con un mínimo exento) como
empresariales (deducibles en parte del impuesto sobre la renta) y tanto rurales como
urbanos—, de muy bajo rendimiento en la región. Estos impuestos se justifican porque la
recaudación se basa en el aumento de valor que los inmuebles capturan de las mejorías en
la infraestructura pública (iluminación, salubridad, caminería, aeropuertos, etc.). Tienen, en
cierto sentido, la naturaleza de cargas por uso (user charge).

A la salida de la epidemia, la situación de las micro y pequeñas empresas (mipymes) y, en

particular, su tributación serán motivo de preocupación, porque este sector será uno de los
más golpeados por la crisis socioeconómica. En efecto, las empresas que ingresaron a la
pandemia como medianas saldrán de ella como micro o pequeñas y la aceleración del cambio
tecnológico habrá impactado significativamente a este grupo de contribuyentes, pues, sin duda,
en una primera fase, la digitalización favorece la concentración. Atendiendo a esta realidad,
en el quinto apartado se propone un régimen simplificado de tributación para los pequeños
contribuyentes, que consiste en un monotributo sustitutivo del IVA, el impuesto sobre la renta
y, eventualmente, de las contribuciones a los sistemas de seguridad social, más un régimen de
incorporación gradual al régimen general para aquellos contribuyentes que superen los techos
de pertenencia al monotributo. En este régimen de transición, al estilo del de México, los pagos
van creciendo porcentualmente durante un período de dos a tres años hasta converger con los
del régimen general, con la intención de que el salto no sea demasiado brusco para los pequeños
contribuyentes.

Finalmente, el último apartado destaca que, a partir de la digitalización y la acumulación masiva

de información proveniente de la factura electrónica y de otras fuentes de datos, la Administración
tributaria (AT) redefinirá su gestión del cumplimiento tributario y, lo que no es menos relevante,
ingresará en una etapa de provisión de servicios, como el factoraje, la gestión de mercaderías en
tránsito y el monitoreo en tiempo (casi) real de la economía.

Una observación final pertinente es que la crisis socioeconómica desatada por el COVID-19
ha provocado un aumento de la atención y el entusiasmo (entre actores políticos, sociales
y académicos) por otros impuestos específicos. Entre ellos, están los ambientales (por
ejemplo, a las emisiones de carbono, a las bolsas plásticas), el denominado impuesto Tobin3
y la imposición a empresas multinacionales (como Google, aunque no solo para las gigantes
digitales), el impuesto sobre el juego virtual, nuevos impuestos selectivos vinculados a la
salud (sobre bebidas azucaradas) y determinados impuestos «heterodoxos»4 (sobre débitos o
créditos bancarios, sobre las exportaciones, etc.). Estos impuestos no han sido analizados en
este documento, lo que no significa que no se considere que, al menos algunos de ellos, puedan

3 Nombrada así porque fue propuesta en los años setenta por el Premio Nobel de Economía James Tobin con el objetivo de gravar los movimientos especula-
tivos de divisas. La idea reapareció en los años 90, pretendiendo gravar las transacciones financieras internacionales en su conjunto.
4 Bajo el título de impuestos «heterodoxos» se suelen agrupar impuestos que no son tales. Por ejemplo, nada más ortodoxo que los impuestos verdes, impues-
132 tos «pigouvianos» que buscan corregir una externalidad negativa: la contaminación ambiental. Los impuestos a las bebidas azucaradas también pretenden
corregir una externalidad negativa: el daño a la salud que causa la obesidad. La imposición al juego virtual, al igual que al juego presencial, no tiene nada
de heterodoxa; si cabe, lo «heterodoxo» es el juego virtual.
 resultar pertinentes5. Pero uno de los mensajes de este trabajo es que la región no puede ni
debe eludir o postergar la tarea de perfeccionar el diseño y el cobro de los pilares tributarios, en
particular del IVA y de la imposición sobre la renta, aún siendo imperfectos, como se intentará
demostrar en los apartados respectivos.

Respecto a los impuestos heterodoxos, si la urgencia fiscal asociada a la pandemia exige por
razones de suficiencia o de equidad recurrir a impuestos de impacto inmediato en la recaudación,
de bajo costo de administración, que no generen resistencia y que no sean regresivos, es atendible
considerar su implementación transitoria, aunque introduzcan distorsiones (ineficiencia). A la vez,
se considera importante ser «ortodoxos en la heterodoxia»: si los nuevos impuestos son distorsivos
e inestables, es importante tener una estrategia definida respecto a su temporalidad, es decir,
aplicarlos un sola vez (one-shot) o establecer un cronograma para su derogación (phase out), sin
pretender que sean permanentes (sine die)6.

BREVE PANORAMA TRIBUTARIO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Una mirada al pasado7

La evolución de la carga fiscal de América Latina y el Caribe (ALC) evidencia que la región ha
realizado un esfuerzo tributario significativo. En efecto, la presión fiscal equivalente (PFE)8 creció un
38 % entre 1990 y 20189, pasando del 18,3 % al 25,2 % del PIB, en promedio. Por su parte, la presión
tributaria de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) aumentó el 9
% en dicho período (Gráfico 2).

De este modo, se ha reducido la brecha tributaria entre ALC y la OCDE, es decir, ALC ha convergido
en tributación respecto a la OCDE. En ese sentido, la PFE de ALC pasó de ser un 58,8 % de la presión
tributaria de los países de la OCDE en 1990 a un 74,3 % en 2018, una reducción de 15,5 puntos
porcentuales. La observación es aún más relevante cuando se considera que la convergencia en
crecimiento ha sido significativamente menor: la reducción de la brecha entre el PIB per cápita
de ALC y el de la OCDE entre 1990 y 2018 fue de 5 puntos porcentuales, solo una tercera parte de
la reducción de la brecha tributaria. En resumen, ALC ha convergido fuertemente en tributación
respecto a la OCDE, pese a que la convergencia en crecimiento ha sido menor, lo que evidencia la
relevancia del esfuerzo tributario que ha hecho la región en los últimos 30 años

Esta tendencia creciente de la recaudación en ALC ha sido el resultado de avances en política

y administración tributaria. En particular, en las últimas tres décadas se ha verificado un
significativo empuje (crecimiento en términos del PIB) de los tres pilares tributarios10: el IVA
y los impuestos generales al consumo (+87 %), el sistema de imposición sobre la renta (+80

5 Estos impuestos serán analizados en un documento más extenso, que está en proceso de elaboración, en coautoría con algunos de los colegas que han
comentado esta nota.
6 Otras características de diseño pueden ser útiles en esta transición, como afectar la recaudación a un gasto (propósito) específico, habilitando un control
social fuerte del cumplimiento de la medida.
7 Esta sección se basa en los datos de ingresos fiscales de Morán y Rojas (2019), calculada con base en la metodología BID-CIAT desarrollada en Barreix et
al. (2013).
8 La carga o presión tributaria se define como el monto de recursos monetarios que un país logra captar a partir de la aplicación de un conjunto de impuestos
y otros instrumentos similares, que, en general, constituyen la base del financiamiento del Estado. La definición tradicional de presión tributaria considera los
ingresos impositivos más las contribuciones a la seguridad social pública (véase, por ejemplo, OCDE, 2020).
Dadas las particularidades de ALC, el concepto de presión fiscal equivalente (Barreix et al., 2013) es el que mejor se aplica a la región. La PFE suma a
la presión tributaria tradicional dos fuentes adicionales de ingresos: las contribuciones a las pensiones y a la salud (de gestión) privadas, cuando tienen
carácter obligatorio, y los recursos (dividendos, regalías) provenientes de la explotación de recursos naturales.
9 Último año completo disponible. 133
10 Un pilar fiscal (o tributario) es aquel tributo definido sobre una base amplia (elasticidad ingreso/consumo) que, por tanto, es capaz de generar recaudaciones
significativas y estables. Ver definición en Barreix y Roca (2007).
 %) y las contribuciones a la Seguridad Social (+79 %). Esto supuso un cambio en la estructura
tributaria de la región: los tres pilares pasaron de ser el 56 % de la recaudación en 1990 a
representar el 75 % en 2018, en línea con los países desarrollados, donde los pilares han
oscilado en torno al 80 % de la estructura tributaria en ese mismo periodo. En definitiva, la
OCDE mostró un sistema tributario maduro, relativamente estable, de bajo crecimiento y sin
cambios estructurales, en tanto ALC experimentó un proceso de cambio significativo (en nivel y
en composición) de su carga tributaria.

Gráfico 2.
Pilares fiscales y presión fiscal total en países de ALC y la OCDE, 1970-2018
(% del PIB, promedio simple por PIB corriente)

Fuente: Elaboración propia a partir de base de datos BID y CIAT (2019) y OCDE.Stat (2020).

SITUACIÓN ACTUAL
Examinando la situación actual, se puede ver que la imposición sobre la renta personal tiene un rol
evidentemente más importante en los países de la OCDE, cuya recaudación es 3,2 veces la de ALC,
lo que explica un 67 % de la diferencia entre ambas regiones. Lo mismo sucede, aunque en menor
medida, con las contribuciones a la Seguridad Social (CSS), principalmente para pensiones y salud,
que representan el 40 % de la diferencia de recaudación entre ambas regiones. No obstante, es
notorio el empuje de las CSS en ALC (considerando regímenes públicos y privados en conjunto), que
se consolidan como un pilar relevante y en crecimiento, lo cual es necesario dado el envejecimiento
de la población y su relevante impacto fiscal.

Por otra parte, se comprueba la mayor relevancia del IVA como fuente de recursos públicos para
nuestra región.

Ahora bien, como muestra el Gráfico 3, cuando la presión tributaria se mide en USD en paridad
de poder adquisitivo (PPA) y en términos per cápita, la diferencia en valores absolutos (poder
adquisitivo efectivo) entre ALC y la OCDE es mucho mayor. En efecto, mientras la presión tributaria
134 promedio en el primer caso es USD 4.734, en el segundo es USD 12.375, es decir, 2,6 veces la de
América Latina.
 El Gráfico muestra que el Mercosur más Chile y México, así como los seis países caribeños,
tienen una presión fiscal en porcentaje del PIB cercana a la de la OCDE: 28,3 %, 26,4 % y
31,3 %, respectivamente11. Sin embargo, al expresar la recaudación de cada impuesto en
USD en PPA y en términos per cápita, la diferencia es muy significativa, entre 2,5 y 4 veces
según la subregión.

Gráfico 3.
Presión fiscal per cápita comparada en USD corrientes (PPA) por regiones, 2018

Notas: El Caribe incluye Bahamas, Barbados, Belice, Guyana, Jamaica y Trinidad y Tobago. El Mercosur incluye
Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay al que se suman Chile (CH) y México (ME). Andinos comprende Bolivia,
Colombia, Perú y Venezuela. Centroamérica (CA) incluye Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua
y se suman Panamá (PA) y República Dominicana (RD). El promedio OCDE-34 no incluye a Chile ni a México, para
evitar duplicaciones en la comparación con la PFE de ALC. El componente «CSS» abarca sistemas públicos y privados,
mientras que «Otros» comprende el resto de los ingresos tributarios más aquellos no tributarios provenientes de
sectores de recursos naturales estratégicos.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de cifras contenidas en las bases de datos de datos BID y CIAT (2019), OCDE
et al. (2020) y FMI (2020a) para el PIB per cápita en PPA C y el PIB en PPA de cada país.

En definitiva, la cantidad real de recursos fiscales disponibles en el mundo desarrollado es muy

superior a la de los países de ALC, especialmente cuando se consideran las cargas tributarias en
relación con el tamaño de la economía y el nivel de imposición per cápita. Esto tiene implicancias
cuando se vinculan las fuentes de financiamiento público con el nivel de gasto público total de cada
región y cada país. Además, obliga a evaluar con cautela las potenciales opciones de reforma fiscal
que buscan ampliar la movilización de recursos domésticos en la región, así como la magnitud (y
potencia) del gasto público.

Para ilustrar rápidamente la estructura tributaria en 2018, el Gráfico 4 detalla la heterogénea

composición de la PFE por país. Esta heterogeneidad también se verifica a nivel de cada pilar
tributario. Las mayores cifras de recaudación del IVA más otros impuestos generales al consumo
se localizan en Cuba (18,5 %), Brasil (12,5 %) y Argentina (11,5 %), sumando, en el caso de los
dos últimos, sus gravámenes nacionales y subnacionales (Morán y Rojas, 2019). Respecto a la
imposición sobre la renta, Trinidad y Tobago recauda 12,8 % del PIB, el nivel más elevado de la
135
11 En el Gráfico 1, la presión tributaria (en porcentaje del PIB) de cada región se calcula como el promedio simple. En el Gráfico 2, en cambio, la presión tribu-
taria (en porcentaje del PIB en PPA) se calcula como el promedio ponderado (siendo la ponderación el peso del PIB en PPA de cada país).
 región, seguido de Cuba (11,1 %) y Guyana (9,8 %). En 2018, las CSS públicas (básicamente para
pensiones y salud) alcanzaron en Brasil el 8,4 % del PIB y en Costa Rica el 8,2 %. Finalmente,
en regímenes de gestión privada de pensiones y salud, Chile lidera la recaudación regional, con
4,7 % del PIB, pero también son importantes en Uruguay (3,8 %), El Salvador (3,5 %) y República
Dominicana (2,8 %).

Gráfico 4.
Pilares fiscales e ingresos no tributarios por recursos naturales, 2018 (en % del PIB)

Fuente: Base de datos BID y CIAT (2019)

Sin duda, el peso de la recaudación en ALC recae en el IVA, como se observa en el Gráfico 4. Nótese
que en los países de la región la participación del IVA en la presión fiscal supera a la de la OCDE,
con las excepciones de Costa Rica, México, Panamá y Trinidad y Tobago.

La disparidad entre países en el nivel de recaudación del IVA como porcentaje del PIB es evidente.
Sin embargo, la heterogeneidad es menor cuando se considera la participación del IVA en el total
de los ingresos tributarios. En 11 de los 23 países considerados en el Gráfico 5, la participación es
del 30 % o superior y en 6 se sitúa entre el 25 % y el 30 %. Dicho de otro modo, la disparidad en el
nivel de recaudación del IVA como porcentaje del PIB parece ser un correlato de la disparidad de la
presión tributaria total, pero en el 75 % de los países de la región el IVA representa, como mínimo,
un 25 % de los ingresos tributarios.

La variedad en la recaudación del IVA como porcentaje del producto refleja no solo las
diferencias en bases y tasas, sino también las diferentes capacidades de gestionar el
impuesto. Además, tiene implicaciones a la hora de considerar opciones de reforma. En un
extremo, países como Brasil y Argentina, cuya recaudación del IVA es superior a los 11 puntos
del producto (incluyendo la recaudación a nivel estadual y municipal), tienen pocas opciones
de aumentar la presión tributaria recurriendo al IVA, excepto, como se verá, si diseñan e
implementan un IVA personalizado. En el otro extremo, el grupo de países cuya recaudación
del IVA no supera los 5 puntos del producto (Panamá, México, Costa Rica, Trinidad y Tobago,
Guatemala y República Dominicana) tienen un as en la manga a la hora de aumentar sus
136 ingresos tributarios.
 Gráfico 5.
IVA y otros impuestos generales al consumo en ALC, 2018 (% del PIB y participación en la recaudación)

Nota: En Argentina y Brasil, el naranja es la carga federal, el azul es la estadual o provincial y el verde es la municipal.
Fuente: Elaboración propia partir de la base de datos BID y CIAT (2019).

Respecto al sistema de imposición sobre la renta, es claro que su relevancia es mayor en los países
del Caribe. Solo en Barbados, Trinidad y Tobago y Uruguay la carga sobre la renta personal supera
los 4 puntos del PIB (Gráfico 6).

Gráfico 6:
Impuesto personal y empresarial sobre la renta en ALC en % del PIB

Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos BID y CIAT (2019).

Analizando el último pilar fiscal, es indiscutible la muy heterogénea carga de las CSS. (Gráfico 7).
En este pilar, los ingresos son variadísimos y la estructura de financiamiento también, en especial
en pensiones desde la reforma chilena de 1980, que impuso la gestión privada y las cuentas
individuales de ahorro en ese país. Pero también existe un correlato de diversidad a nivel de la
salud, con algunos países con provisión privada, como Argentina y Chile. Es decir, si hay diversidad
de la tributación en ALC, en las de las CSS es aún mayor, no solo en cifras, sino en institucionalidad.

Entre los países con peso recaudatorio superior en CSS, es menester destacar a Uruguay y Costa 137
Rica, dos naciones con amplia cobertura en pensiones (superior al 80 % de la población), pero
 también en salud: Costa Rica (desde 1998) y Uruguay (desde 2008). Ambos cuentan con sistemas
que cubren prácticamente a toda la población mediante aportes obligatorios o subsidios directos
(y no con la cobertura pública como mecanismo residual). Se aprecia la importancia recaudatoria
en el Cono Sur (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay) y en la zona del istmo (Panamá, Costa Rica y
Nicaragua), al igual que en Colombia y Barbados.

Además, el peso de las CSS en el total de la presión tributaria es muy variado, destacándose
Uruguay, Costa Rica y Panamá, con más de un 30 %. Adicionalmente, si bien la participación de las
CCS en el peso fiscal es casi igual en la OCDE que en ALC, en términos de PIB es más de dos tercios
mayor en la primera.

Gráfico 7.
Contribuciones a la Seguridad Social (pensiones y salud) en % del PIB en ALC, 2018

Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos BID y .CIAT (2019)

En definitiva, esto indica la diferente posición de cada país ante las consecuencias fiscales de su
futuro demográfico. Varios países enfrentan una situación compleja generada por los compromisos
en pensiones y también en salud de sus mayores, que impactan su sostenibilidad fiscal de largo plazo.

El IVA personalizado (IVA P) y el IVA digital (IVA D)

Una de las características centrales del IVA es su regresividad. En efecto, cuando se considera el
ingreso como indicador de bienestar, un análisis del impacto distributivo del IVA muestra que los
hogares más pobres dedican un mayor porcentaje de su ingreso al consumo y, por tanto, al pago de
IVA que los hogares de más altos ingresos12.

12 Algunos autores prefieren el consumo como indicador de bienestar y, por tanto, suelen concluir que el IVA es progresivo porque su peso como porcentaje
del consumo crece a medida que se pasa de los deciles más pobres a los más ricos, siempre, claro está, que las exoneraciones y tasas reducidas estén
bien diseñadas; es decir, si conjuntamente consideradas recaen sobre bienes o servicios que tienen mayor participación en la canasta de consumo de la
población más pobre. La ventaja de utilizar como indicador de bienestar el consumo es precisamente analizar si las exoneraciones y tasas diferenciales
están bien diseñadas, pero la evaluación del impacto distributivo debería realizarse sobre el ingreso, manteniendo la coherencia con el análisis que se rea-
liza, por ejemplo, en el caso del impuesto sobre la renta personal. Por otra parte, otros análisis sostienen que la informalidad disminuye significativamente
la regresividad del IVA, pues la población más pobre compra en mercados informales, sin el impuesto. Sin embargo, estos análisis no siempre consideran
que el menor IVA de las compras informales no es el de toda la cadena, sino, muy probablemente, solo el correspondiente al valor agregado de la última
138 venta. Pero, además, de estos planteamientos podría desprenderse que existe una informalidad «buena», que alivia la carga impositiva sobre la población
más pobre, lo que tiene peligrosas implicancias para la gestión de la administración tributaria y, más aún, sobre la legitimidad del cobro de impuestos para
financiar un gasto público de calidad.
 Corregir la regresividad del IVA implica revertir lo que podría llamarse la trinidad imposible de
los impuestos al consumo: base amplia, alícuota uniforme y alivio medido para las personas con
mayores necesidades (Ainsworth, 2006).

La estrategia universal

La amplia mayoría de los países ha seguido la misma estrategia para contrarrestar la regresividad
del IVA: identificar bienes y servicios con alta participación en la canasta de consumo de los hogares
de menores ingresos o considerados de interés social (canasta básica de alimentos, transporte,
educación, salud) y excluirlos de la base imponible del impuesto (exonerarlos) o gravarlos a una
tasa diferencial, menor que la tasa general.

Esta estrategia podría llamarse universal, porque otorga un beneficio a todos los consumidores,
independientemente de su nivel de ingresos. Por tanto, la estrategia es rudimentaria porque, en
términos absolutos, beneficia más a quienes más consumen, que son los deciles más altos de la
distribución del ingreso. En definitiva, el problema de las exoneraciones y las tasas diferenciales del
IVA es que constituyen un subsidio generalizado, no focalizado y, por tanto, con un error de inclusión
significativo. Visto así, en algunos países es el mayor subsidio. Además, tiene el agravante de que
implica la renuncia a una recaudación que podría ser utilizada en la provisión de bienes públicos de
calidad en beneficio de la población más vulnerable.

Un caso extremo de esta estrategia es, por ejemplo, República Dominicana. En dicho país más del
50 % de los bienes y servicios de la base imponible potencial del IVA13 están exonerados, existe una
tasa diferencial del 16 % (dos puntos menos que la tasa general) para algunos alimentos y, además,
algunos bienes reciben tratamiento de tasa cero, que la mayoría de las legislaciones reserva
exclusivamente para las exportaciones14.

El Cuadro 1 muestra que la participación de los bienes y servicios exonerados de ITBIS en el

consumo del 40 % más pobre de la población (en promedio, el 61,1 %) es superior a la del 20 % más
rico (56,5 %). Podría afirmarse, por tanto, que la estrategia es correcta, porque el beneficio relativo
es mayor para los hogares de menores ingresos15.

Cuadro 1.
República Dominicana: participación de bienes y servicios exentos y gravados por ITBIS en el consumo de
cada decil (%)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 TOTAL
Gravado
decil i/Total 36,9 39 38,4 41,1 38,7 40,6 43 42,3 43,6 43,5 41,6
decil i

Exento decil
63,1 61 61,6 58,9 61,3 59,4 57 57,7 56,4 56,5 58,4
i/Total decil i

Fuente: Barreix et al. (2021), con base en la ENIGH 2018.

13 Llamado ITBIS en República Dominicana (impuesto sobre la transferencia de bienes industrializados y servicios).
14 El tratamiento de tasa cero implica que se devuelve al empresario-contribuyente el IVA pagado en las compras de insumos que utilizó para producir u ofrecer
el bien o servicio exonerado, es decir, no afecta al costo.
15 No obstante, nótese que, por ser tan alto el número de exoneraciones, el porcentaje de consumo exento de ITBIS sobre el consumo total de los deciles más 139
pobres, que es a quienes se pretende beneficiar, no es significativamente mayor que el de los deciles más ricos de la distribución. Por ejemplo, el porcentaje
de consumo exento del decil más pobre (63,1 %) es solo 6,6 puntos porcentuales superior al del decil más rico (56,5 %).
 Sin embargo, cuando se considera la situación en términos absolutos, la historia es muy distinta,
y se ve, por ejemplo, en el caso de la electricidad. El Cuadro 2 muestra que el 20 % de población
de más altos ingresos de República Dominicana consume el 43,4 % de la electricidad, el doble
de lo que consume el 40 % más pobre (21,6 %). Esto muestra claramente lo rudimentaria que
es la estrategia universal: para no perjudicar a los sectores de menores ingresos, se exonera el
consumo de todos los hogares y, como consecuencia, el 20 % más rico se apropia de casi el 45 %
del beneficio, es decir, un 45 % del beneficio se fuga a sectores a los que no se pretendía favorecer.
Los demás casos incluidos en el Cuadro 2 son igualmente ilustrativos16.

Cuadro 2.
República Dominicana: participación en el consumo de rubros exonerados de ITBIS
DECIL 1 DECILES 1 A 4 DECILES 5 A 8 DECILES 9 Y 10 DECIL 10
Alimentos 6,9 33,5 42,7 23,8 12,3
Medicamentos 5,2 27,2 38,9 33,9 21,6
Servicios de salud 5,4 23,8 44,7 31,4 20,4
Alquileres 3,6 20,8 37,8 41,4 27,1
Electricidad 3,6 21,6 35,0 43,4 30,4
Transporte 5,0 26,9 45,2 27,9 13,6
Educación 5,5 25,0 32,5 42,6 28,9
Cuidado personal 4,5 26,1 40,9 33,0 19,4
Nota: Deciles de hogares ordenados según su ingreso per cápita. Decil 1: 10 % de los hogares de menores ingresos.
Fuente: Barreix et al. (2021), con base en la ENIGH 2018.

La propuesta: el IVA P

La propuesta de un IVA personalizado (IVA P) consta de tres elementos17. El primero es la

generalización de la base imponible, eliminando las exoneraciones que se introducen con el
propósito de beneficiar a la población de menores ingresos y que, en términos absolutos, acaban
favoreciendo más, como se vio, a los deciles más ricos. En el planteamiento teórico, solo se mantienen
las exoneraciones necesarias para la administración del impuesto —el caso típico son los servicios
de intermediación financiera— y aquellas que aseguren la consistencia en el tratamiento tributario
de conceptos similares —por ejemplo, si la inversión en activos físicos está exenta, la inversión en
capital humano (educación) también debería estarlo.

El segundo elemento de la propuesta es tener una tasa única de IVA. La generalización de la base
imponible o la unificación de las tasas dependerán de la situación de partida de cada país. Por
ejemplo, la base imponible del IVA de El Salvador es de las más generalizadas de la región y, por
tanto, no es posible apostar a un aumento significativo de recaudación con su ampliación, por lo que,
en este caso, la reforma podría ser un aumento de la alícuota (actualmente del 13 %). En el extremo
opuesto, las bases imponibles de República Dominicana, Nicaragua y Panamá están perforadas por
las exoneraciones, por lo que su generalización conseguiría por sí sola un aumento significativo de
la recaudación, incluso con una rebaja de la tasa general. Una alternativa intermedia se presenta
en países que utilizan tasas diferenciales: aquí, la propuesta de personalización del IVA ofrece la
posibilidad de unificar las tasas. Este es el caso de Uruguay, cuya tasa reducida (tasa mínima, 10 %)

140 16 Por citar otro ejemplo, en Panamá, está exonerado el 51 % de la base imponible del decil 10 y el 69 % de la del decil 1. Por su parte, del total de la base
imponible exonerada, el 7,6 % corresponde al quintil más pobre y el 42,6 % al quintil más rico.
17 Véase Barreix et al. (2010a y 2011).
 es doce puntos inferior a la tasa general (tasa básica, 22 %), y de Argentina, donde la tasa reducida
(10,5 %) es diez puntos y medio menor a la tasa general (21 %)18.

Finalmente, el tercer elemento es la implementación de una transferencia que compense —o más

que compense— a los deciles de menores ingresos por el aumento de la imposición resultante de la
generalización de la base o la unificación de las tasas. Esto requiere: i) identificar a los beneficiarios
de la transferencia, ii) determinar el monto del alivio a ser otorgado, y iii) implementar el proceso
de entrega del beneficio. En la región, son varios los países que ya realizan devoluciones del IVA a
determinados grupos de contribuyentes: Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador y Uruguay19.

En principio, y como criterio general, los beneficiarios de la transferencia serían los hogares en
condición de pobreza. La determinación del monto de la transferencia a realizar a los deciles pobres
responde a un criterio objetivo: por ejemplo, si el nivel de pobreza es el 30 %, a los tres deciles
más pobres se les transferiría el aumento del impuesto en la canasta de consumo del decil 3.
Por definición, esta transferencia (más que) cancela el impacto de la reforma sobre los deciles de
más bajos ingresos. Esto hace viable el aumento de la imposición sobre los deciles más altos sin
que resulten perjudicados los hogares más pobres. Los hogares que reciben la transferencia son
ganadores en términos distributivos: su participación en el consumo después del IVA P es mayor a
su participación después del IVA actual. Dependiendo del monto de la transferencia, puede incluso
reducirse el nivel de pobreza de la sociedad20. Mas aún, dependiendo del monto de la devolución
y de los deciles beneficiarios, los cambios pueden hacer que el impuesto sea redistributivo (en
tal caso, sería mezcla de devolución y subsidio). Además, puede tener otros usos, como destinar
(parte) de la devolución a una cuenta personal de pensiones o salud.

Respecto a la identificación específica de los beneficiarios, la mayoría de los países de la región ya

tiene experiencia en el diseño e implementación de programas de transferencias monetarias y, por
tanto, ya cuenta con un registro de beneficiarios21. Más aún, en muchos de ellos, y como respuesta
a la crisis socioeconómica provocada por el COVID-19, las transferencias se han extendido a un
mayor número de hogares22.

Finalmente, la región también tiene experiencia en el proceso de entrega de los beneficios a través
de su acreditación mensual en tarjetas electrónicas.

La propuesta de un IVA P tiene varias ventajas. En primer lugar, el aumento de recaudación originado
en la generalización de la base o la unificación de las tasas excede el monto de la transferencia a
los deciles de más bajos ingresos, con lo que para el fisco resulta en un saldo positivo, que debería

18 Aunque no se pretende cubrir aquí todas las situaciones, recuérdese que hay países de la región con tasas significativamente menores a la tasa promedio,
como Panamá (7 %), Paraguay (10 %), Ecuador (12 %) y Guatemala (12 %).
19 Por ejemplo, desde marzo de 2020, Colombia ha iniciado un proceso de devolución del IVA a los hogares de menores ingresos. La Ley 2010, de diciembre
de 2019, dispuso la devolución bimestral del IVA pagado por los hogares de menores ingresos. En espera de una definición más fina de los beneficiarios por
parte del Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios para Programas Sociales (SISBÉN IV), la devolución ha comenzado a realizarse a 700.000
hogares del programa Familias en Acción (familias en condición de pobreza extrema y pobreza) y a 300.000 del programa Colombia Mayor (destinado a
la protección de adultos mayores en situación de indigencia). El monto de la devolución (aproximadamente USD 21 cada dos meses) fue calculado por el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), utilizando la Encuesta Nacional de Presupuesto de Hogares (ENPH). Por su parte, a partir del
desarrollo de la factura electrónica, Ecuador ha implementado la devolución automática del IVA incluido en las compras que realizan los adultos mayores y
quienes tienen alguna discapacidad. Al respecto, véase el apartado de Administración tributaria en esta nota.
20 La transferencia es una compensación tipo Slutsky, equivalente al aumento del impuesto cobrado en la canasta de consumo del decil de corte, sin proponer
ningún tipo de ingeniería social asociada al destino de los fondos transferidos. De esta manera, no resulta invasivo respecto a las decisiones de consumo de
los individuos. La idea principal de la compensación de Slutsky es la «eliminación» del efecto ingreso surgido del cambio de precios, observando el cambio
del conjunto de bienes y servicios de consumo óptimo como resultado del efecto sustitución. Diferente es el caso de la compensación de Hicks, con la que
el consumidor es retribuido exactamente para que logre adquirir un conjunto de bienes y servicios que lo mantengan en la misma curva de indiferencia (nivel
de utilidad) que antes del impuesto. En definitiva, Slutsky tiene la ventaja de que conseguir que el beneficiario pueda comprar el mismo conjunto de bienes
y servicios parece más sencillo que la determinación de niveles de utilidad.
21 No obstante, debe reconocerse que en algunos países persisten problemas importantes de exclusión e inclusión indebidas en el padrón (cobertura) de
beneficiarios de los diferentes programas sociales, incluso en aquellos de transferencias condicionadas. 141
22 Según el Fondo Monetario Internacional (FMI, 2020), la cobertura de las transferencias en especie durante 2020 se expandió a un 13 % adicional de la
población en ALC y la de las transferencias en efectivo a un 22 % adicional.
 financiar la provisión de bienes públicos de calidad. En segundo lugar, un IVA generalizado y con
tasa única favorece la neutralidad (igual tratamiento a todos los bienes y servicios)23. Finalmente,
una base imponible amplia y una tasa única facilitan la administración del impuesto y el control de
la evasión, pero también la liquidación del contribuyente, aportando simplicidad. No obstante, debe
reconocerse que la masificación de la factura electrónica (FE) y la explotación intensiva de los datos
provenientes de ella hacen actualmente más fácil este control, aun en presencia de exoneraciones
y tasas diferenciales.

Debe admitirse que el atractivo de un IVA P, e incluso su propia viabilidad, no es independiente de

la incidencia y la intensidad de la pobreza del país donde se quiera aplicar. Con una incidencia de
la pobreza superior al 50 %, como en Haití, y una alta participación de los alimentos (exonerados)
en la canasta de consumo de los hogares más pobres, seguramente la propuesta no generará los
recursos suficientes para mejorar significativamente la situación de los pobres, además de suponer
un costoso desafío administrativo.

En definitiva, existen dos tendencias en el IVA. Una, la universal, defiende la implementación de

exoneraciones y tasas diferenciales (inferiores a la general) como modo de no gravar o gravar
relativamente menos la demanda revelada de los menos pudientes, es decir, los bienes o servicios
con mayor participación en el consumo de los más pobres. Esta estrategia tiene impactos negativos
en la suficiencia —por disminución de la recaudación—, en la neutralidad —por tratamiento
discriminatorio— y en la eficiencia —dado que el IVA exento se acumula en los costos (efecto
cascada)—. Adicionalmente, representa mayores costos de cumplimiento (para el contribuyente)
y de control (para la Administración tributaria). Pero, además, puede afirmarse que tiene efectos
negativos sobre la equidad, si se considera que quienes se apropian de un mayor porcentaje del
beneficio (de la renuncia de recaudación) son los sectores de mayores ingresos, lo que muestra
claramente que las exoneraciones y tasas diferenciales constituyen un subsidio generalizado con
un muy significativo error de inclusión.

La otra tendencia, el IVA P, procura la generalización de la base imponible y la uniformización de

la tasa, respetando la naturaleza del IVA de tributo recaudador con la mayor neutralidad posible,
implementando, para morigerar su regresividad, una compensación focalizada en los deciles más
pobres y no una exención generalizada.

El IVA digital (IVA D)

La tendencia de los últimos años y las condiciones impuestas por la pandemia indican que el
comercio digital prevalecerá en el futuro, con un particular empuje del transfronterizo.

Entre las muchas aproximaciones a una definición de comercio digital es preferible, por su enfoque
pragmático, la que proponen el FMI, la OCDE y la OMC (2020): «comercio digital es aquel en el
que la orden de compra es digital o la entrega de lo comprado se realiza digitalmente». En esta
definición quedan comprendidas las compras digitales de bienes tangibles de bajo valor, los
bienes intangibles, los servicios digitales y los servicios prestados por las plataformas que ponen
en contacto a oferentes y demandantes, que son las tres categorías cuya tributación representa
actualmente un desafío, en particular, cuando los proveedores o empresas que gestionan estas
plataformas son del exterior.
142
23 Esto no necesariamente mejora la eficiencia económica (reducir la pérdida de bienestar por haberse aplicado el impuesto).
 A diferencia del impuesto sobre la renta, en el IVA existe consenso generalizado en que debe
aplicarse el principio de destino para gravar estas transacciones, es decir, que deben ser gravadas
de acuerdo con la legislación del país donde los bienes y servicios son consumidos.

Sin embargo, las dificultades técnicas están en su administración. En concreto, el desafío tributario
surge porque el avance de la tecnología ha permitido la masificación de las compras de estos bienes
y servicios directamente por los consumidores finales a los proveedores del exterior o a proveedores
domésticos, pero que están conectados con el cliente a través de una plataforma que se gestiona
desde el exterior (por ejemplo, Uber y Airbnb) y no hay, por tanto, una empresa local que intermedie
en la transacción y sea responsable del pago del IVA24. Adicionalmente, el panorama se complica
porque continuamente aparecen nuevas formas de negocio. Si los países no logran implementar un
mecanismo de cobro adecuado del impuesto, habrá una pérdida de ingresos tributarios potenciales
y, además, los proveedores locales de esos bienes y servicios, que sí deben pagar el impuesto,
enfrentarán una inequitativa situación de competencia desleal.

Antes de continuar con los desafíos que plantea el cobro del IVA digital, es oportuno realizar una
digresión. La economía digital ha tenido y tendrá una importancia creciente en el quehacer humano.
Sin embargo, en el corto plazo, al menos una parte de las transacciones digitales sustituyen a
transacciones tradicionales, con sus costos y beneficios diferenciales. En consecuencia, también
la recaudación sobre transacciones digitales sustituye parte de la proveniente de las tradicionales,
por lo que no cabe esperar un incremento explosivo de ingresos tributarios. Obviamente, lo que
hasta ahora no ha sido gravado por dificultades administrativas y, sobre todo, los nuevos productos
y servicios que han aparecido y seguirán apareciendo, que generarán valor agregado diferencial,
implicarán más recaudo. Utilizando una analogía con el transporte, la situación es similar a cuando
se construye una nueva carretera que, por un lado, desvía tránsito de otras vías, pero también
genera nuevos usuarios más las repercusiones en el resto de la red vial25.

Avances en la propuesta de administración del IVA D

Desde hace más de un año, el BID, el BM y el CIAT, con el liderazgo de la OCDE, han venido trabajando
en la elaboración de una propuesta exhaustiva de tratamiento del IVA en la economía digital, en
particular en las operaciones transfronterizas.

Ese trabajo propone la normativa y los procedimientos administrativos a aplicar para el cobro del
IVA en los pequeños envíos (small packages), en las transacciones de productos y servicios digitales
y la operativa de las plataformas, entre ellas, las de la economía de servicios compartida (gig/
sharing economy). El trabajo comprende, además, situaciones más complejas, como las actividades
de intermediarios y prestaciones híbridas (servicio de la plataforma junto con un servicio prestado
por un operador doméstico o el servicio de la plataforma internacional junto con bienes entregados
por un empresario local). Asimismo, se examinan algunos modelos de negocio con características
específicas, como el transporte de pasajeros, el arrendamiento de inmuebles y vehículos, los
servicios turísticos (incluyendo viajes y hostelería) y servicios personales diversos26.

Las compras de pequeños bienes tangibles (small packages) ordenadas digitalmente a proveedores
del exterior son, sin duda, importaciones y deberían tributar el IVA en el momento de su ingreso

24 El comercio digital doméstico no representa un problema en la medida que la empresa proveedora del servicio está registrada ante la Administración tribu-
taria y cumple con obligaciones de facturación, declaración y pago como cualquier otro contribuyente.
25 Consecuentemente, también se acompañan de diferentes costos de circulación y nuevos beneficios de acceso y tiempo. 143
26 Adicionalmente, la cooperación internacional noruega y el CIAT están desarrollando un conjunto de aplicaciones informáticas para los países que soliciten
dicha asistencia técnica.
 al país por la aduana. Para evitar el costo de cumplimiento que implicaría el control de un alto
número de paquetes de bajo valor, la mayoría de los países suelen definir un valor por debajo del
cual dichas importaciones están exentas del IVA. En línea con lo que propone la OCDE (2017) y
la Unión Europea (2020), todas estas compras deberían ser gravadas una vez que se implemente
un procedimiento simplificado de registro, declaración y pago27. Téngase presente que parte del
auge de estas compras se explica por la presencia de empresas locales que reciben los paquetes
en el exterior y los trasladan al país, cobrando una comisión a los consumidores finales. A estas
empresas se las podría designar agentes de retención del IVA.

En el caso de las compras de bienes intangibles y servicios digitales a proveedores del exterior
no existe una aduana física. Si las transacciones son entre empresas (B2B), se recomienda el
mecanismo del «cargo reverso», es decir, la firma local retiene y vierte el IVA de la operación al
fisco; de esta manera, toma el crédito del IVA por la compra y valida el gasto para deducirlo en el
impuesto sobre la renta. El problema se presenta en el caso de venta directa del proveedor del
exterior a consumidores finales locales (B2C). En este caso, la mejor opción es que la empresa no
residente se registre como contribuyente en el país y declare el IVA correspondiente a sus ventas
a los residentes. Una solución alternativa, implementada por varios países de la región, ha sido
ordenar a las instituciones financieras que retengan28 el impuesto cuando los residentes utilicen
sus medios de pago (básicamente tarjetas de crédito) para realizar estas compras. Esta alternativa
presenta varias dificultades, a saber: el sector financiero, al menos en primera instancia, argumenta
que no tiene cómo identificar a los proveedores del exterior; no se sabe si el pago al proveedor del
exterior está gravado o no con IVA; se desconoce si el consumo (por ejemplo, de Uber o de Airbnb)
se realizó en el país o en el exterior; y se escapan de la retención las tarjetas emitidas por bancos
no residentes (Jorratt, 2020).

El cobro del IVA sobre el comercio digital debería respetar tres principios: i) la neutralidad de
tratamiento entre los oferentes locales y los del exterior; ii) la simplicidad de los procesos, a los
efectos de reducir los costos de cumplimiento de los contribuyentes; y iii) por suficiencia, optar por
mecanismos que aseguren el cobro y faciliten el control por parte de la AT.

Se ha propuesto un procedimiento simplificado de registro y cumplimiento (facturación,

declaración y pago) para los proveedores digitales no residentes, que ha sido bien recibido en varios
países y ha contado con un fuerte patrocinio del sector privado multinacional. Esta propuesta implica
que a los proveedores del exterior se les exigirían menores requisitos formales en la facturación
(en particular, la exención del requisito de emitir factura electrónica), sus declaraciones incluirían
menos información y se les otorgarían plazos de pago más largos respecto a los proveedores
domésticos, violándose, entonces, la neutralidad de tratamiento entre oferentes locales y del
exterior.

Esta iniciativa puede ser razonable como punto de partida y válida durante un periodo de transición.
Sin embargo, algunas características especiales de América Latina hacen que no sea recomendable
como propuesta definitiva para la región.

Primero, en lo relativo a la facturación, dado el nivel de informalidad y el retraso tecnológico de

la región, la factura electrónica (FE) es clave como instrumento de control y, por tanto, no debería

144 27 Eventualmente, se podría admitir un número muy limitado de compras de bajo valor exoneradas de IVA, como ya hacen algunos países. No obstante, es
preferible la decisión de la Unión Europea (2020) de no tener de minimis en dichas importaciones.
28 En rigor, no se trata de una retención, pero se mantiene el término porque es el que habitualmente se ha utilizado.
 abrirse una brecha en su funcionamiento, permitiendo la exclusión de algunas empresas, en
particular los proveedores digitales no residentes. Es muy difícil comprender que las empresas
de primera línea del desarrollo cibernético argumenten no poder hacerlo, puesto que ese es el
gran valor agregado que proveen. Por su parte, los pequeños contribuyentes de otras jurisdicciones
también podrían hacerlo si la Administración tributaria provee un servicio web para facturar con la
FE, lo que ya han hecho varios países de la región, cuyas microempresas emiten FE en línea. No hay
razones válidas, por tanto, para violar la neutralidad de tratamiento entre contribuyentes locales y
del exterior y complicar el control en países de alta evasión y escasos recursos.

En relación a la declaración de las operaciones, en los casos en que el contribuyente del exterior
decidiera reclamar créditos de IVA generados en el país, la presentación de una declaración similar
a la de los contribuyentes locales sería indispensable.

Finalmente, respecto al pago de las obligaciones, no puede aducirse que empresas del porte de
las que dominan el mercado mundial necesiten mayor plazo para su cumplimiento. Por otra parte,
podría aceptarse que las pequeñas empresas o emprendimientos nuevos no residentes se acojan a
los regímenes simplificados para pequeños contribuyentes vigentes en el país.

En definitiva, será necesario tomar medidas administrativas para facilitar el cumplimiento de los
proveedores del exterior (facturador gratuito, servicios de tecnología de la información en la web de
la AT, etc.) y medidas que los compensen, al menos parcialmente, por tener que operar desde fuera
del país, pero no hay razones válidas para exceptuarlos de las mismas obligaciones de registro,
facturación, declaración y pago que tienen los proveedores locales.

LA IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA

El impuesto a la renta es, en rigor, un sistema de imposición que suele presentarse dividido en dos
subsistemas, el personal y el empresarial. Sin embargo, esa es solo una perspectiva, ya que las
rentas también pueden clasificarse como rentas del trabajo, empresariales y rentas pasivas del
capital; como rentas domésticas o de fuente extranjera; como rentas de contribuyentes residentes
y no residentes; o como flujos desde y hacia la jurisdicción. En este trabajo se comentan la división
tradicional entre renta personal y empresarial, con consideraciones especiales para alguna de las
otras subdivisiones citadas.

El impuesto sobre la renta personal: la alergia de los latinoamericanos

El impuesto sobre la renta personal está muy poco explotado en la región. Con ello, además de
renunciar a recaudación potencial, se pierde un instrumento relevante de redistribución del
ingreso, con sus consecuencias de economía política. Como muestra el Gráfico 8, la recaudación del
impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) en la región tuvo un crecimiento significativo
en los últimos 20 años (+50 %, aproximadamente), pasando del 1,7 % al 2,6 % del PIB, pero continúa
siendo menos de la tercera parte de la que obtienen los países de la OCDE (8,4 % del PIB). Por el
contrario, en el impuesto sobre la renta de las personas jurídicas (IRPJ), la recaudación de la región
(3,7 % del PIB) ya supera a la de los países de la OCDE (3,1 % del PIB)29.

145
29 Es importante remarcar que, en los países de la OCDE, el IRPF contabiliza la cuota parte de la renta de las empresas de naturaleza personal, en tanto que
en ALC se tiende a registrar el gravamen a nivel de la empresa, es decir, en el IRPJ.
 Gráfico 8.
IRPF e IRPJ (% del PIB) y su participación en la recaudación (%)

Fuente: Revenue Statistics OECD (OCDE, 2020) y base de datos BID CIAT (2019).

Uruguay es el único país de la región en el que la recaudación del impuesto sobre la renta personal
(4,6 % del PIB en 2018) supera claramente a la recaudación del impuesto sobre la renta empresarial
(2,8 % en dicho año).

Las razones de la baja recaudación del IRPF en América Latina son, entre otras, la existencia
mínimos no imponibles y límites de los tramos gravados excesivamente altos30; numerosas
exoneraciones y deducciones o créditos; tasas bajas sobre las rentas pasivas del capital (alquileres,
intereses, dividendos y ganancias de capital); alta informalidad y, por tanto, significativa elusión y
evasión de las rentas no salariales. Estas características están históricamente arraigadas y no es
realista pensar, en términos de economía política, que podrán ser removidas en el corto plazo y
menos aún a la salida de una pandemia.

Por tanto, en el corto plazo, una de las pocas opciones disponibles para aumentar la tributación
sobre la renta personal, en particular en los países donde el impuesto está semidualizado, es elevar
la imposición sobre las rentas pasivas de capital. En los esquemas de imposición dual y semidual, las
rentas pasivas de capital son gravadas con una tasa uniforme (en general) y separadamente de las
rentas del trabajo, las cuales, por su parte, son gravadas con tasas marginales progresivas31. Por el
contrario, el esquema sintético, también llamado integral, suma todas las rentas del contribuyente
y las grava según una estructura de tasas marginales progresivas aplicadas a tramos de ingreso.

Durante los años ochenta, como respuesta a la fuga del ahorro asociada a las altas tasas
marginales del impuesto sintético, varios países comenzaron a incluir algún grado de dualidad en
el tratamiento de las ganancias de capital y los intereses. Por ejemplo, Estados Unidos comenzó
a gravar separadamente las ganancias de capital realizadas en un período superior al año con
una tasa uniforme del 15 %. Por su parte, varios países en desarrollo comenzaron a gravar los
intereses separadamente del resto de las rentas y a tasas más bajas. En América Latina, lo hicieron

30 En particular, para verse afectado por las tasas máximas, se requieren niveles de ingreso mucho más altos que en otras regiones del mundo, incluso más que
en naciones más pobres y, además, quienes tienen esos ingresos no suelen pagar por la tarifa de personas en relación de dependencia laboral (asalariados).
146 31 En el esquema dual «puro», que se explica en detalle en la siguiente nota al pie, las rentas empresariales y las rentas pasivas de capital se gravan a la misma
tasa. En el semidual, por el contrario, se gravan a diferentes tasas. Para una revisión histórica de la imposición sobre la renta y el análisis de los distintos
modelos aplicados, véase Barreix y Roca (2007) y Barreix, Bès y Roca (2010b).
 Argentina, Brasil, Costa Rica y Nicaragua. Finalmente, fueron los países nórdicos (Dinamarca,
Finlandia, Noruega y Suecia) los que formalizaron el impuesto a la renta dual entre 1987 y 199332.
Adicionalmente, téngase presente que los países que tenían vigente el secreto bancario (situación
no tan lejana en el tiempo) sencillamente no podían adoptar el esquema sintético: por ejemplo,
¿cómo sumar a las rentas del trabajo los intereses para gravarlos junto con las tasas marginales
progresivas si la información sobre los intereses estaba protegida por el secreto?

Varios países de la región (Costa Rica, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua, Perú, República
Dominicana y Uruguay) han implementado un impuesto semidual33.

Retomando lo dicho, una opción disponible en el corto plazo en algunos de estos países es subir la
tasa uniforme que grava las rentas pasivas de capital o, alternativamente, gravar estas rentas con
tasas marginales progresivas, aunque, como hasta ahora, separadamente de las rentas del trabajo.

Sin embargo, en el mediano plazo, dado el levantamiento del secreto bancario a nivel doméstico,
la identificación del beneficiario final y los avances en el intercambio de información internacional
(a requerimiento y automático), la región puede ahora pensar en el modelo de imposición sintético
(integral) como una opción válida, «recaudable». La superioridad teórica de este modelo, en
particular, su mayor progresividad, podría ser ahora una realidad y ya no una excelente idea de
aplicación casi imposible34.

En segundo lugar, y en el mismo sentido, la región debería considerar el paso a la renta personal
mundial, es decir, gravar las rentas obtenidas por los residentes tanto en el país como en el exterior.
Varios países de la región ya aplican renta mundial (por ejemplo, Argentina, Brasil, México y Perú).
Otros aplican una «territorialidad reforzada» a nivel de la persona física, es decir, gravan las rentas
pasivas de capital obtenidas en el exterior por sus personas físicas residentes cuando estas son
repatriadas (Nicaragua, República Dominicana y Uruguay). Nuevamente, dados los avances de la
transparencia fiscal, es posible plantear, en aquellos países que aún no lo han hecho, el paso a la
renta personal mundial como una opción válida.

Un paso adicional será gravar las rentas de capital según el principio de lo devengado y no de
lo percibido. El principio de lo devengado —gravar las rentas cuando se generan— se diferencia
significativamente del principio de lo percibido —por el que se gravan las rentas cuando
efectivamente se perciben—. El principio de lo devengado evita, por ejemplo, la no distribución de
utilidades o el diferimiento de la realización de ganancias de capital al solo efecto de aplazar el
pago del impuesto, con las consecuentes distorsiones en las decisiones de inversión (lock-in effect).

32 Los sistemas integrales de los países nórdicos tenían tasas marginales muy altas (de hasta el 73 % en Dinamarca y Suecia), pero, a la vez, estaban plagados
de tratamientos especiales para determinadas rentas pasivas del capital como parte de un (desordenado) intento de evitar que, por falta de cooperación
entre las Administraciones tributarias, el ahorro se fugara. Ahora bien, así diseñado, el sistema contenía fuertes incentivos para la elusión a través de la
planificación fiscal; además, obtenía recaudaciones negativas por rentas del capital y su progresividad resultaba ser más teórica que real (Picos Sánchez,
2003). La respuesta fue la formalización del impuesto dual. El dual nórdico grava separadamente las rentas del trabajo (a tasas progresivas) y las rentas del
capital (a una tasa uniforme), sean estas últimas empresariales o pasivas. El dual nórdico «ancla» la alícuota que grava las rentas empresariales y las rentas
pasivas de capital en torno al 30 %, que, a su vez, es la tasa marginal inferior que se impone a las rentas del trabajo. Estas últimas alcanzan, de manera
progresiva, tasas marginales en torno al 50 %. Con este diseño no hay oportunidades de arbitraje, abusando de rentas pasivas de capital en la obtención
de rentas empresariales (porque ambas son gravadas a la misma tasa) ni disfrazando rentas empresariales como rentas del trabajo (asignándose un salario
en lugar de cobrar dividendos). No obstante, las personas físicas que obtienen ingresos del trabajo por cuenta propia (profesionales independientes, por
ejemplo) tienen un fuerte incentivo para disfrazar sus rentas del trabajo personal como rentas empresariales. Muchos expertos consideran que este es el
talón de Aquiles del dual nórdico, como apuntan Barreix y Roca (2007), quienes propusieron el diseño del impuesto semidual, implementado en la reforma
de Uruguay de 2005. Sin embargo, las condiciones han cambiado desde 2009, a partir de los avances del Foro Global respecto al levantamiento del secreto
bancario y el intercambio de información automática, y permiten, ahora sí, la efectiva aplicación del criterio de renta global a nivel mundial.
33 Fuera de la región, Alemania, España y Eslovenia, entre otros países, tienen un impuesto semidual
34 Debe analizarse con detenimiento que las tasas marginales no afecten el ahorro nacional, en especial el de la clase media, para facilitar el desarrollo del
financiamiento empresarial y el mercado de capitales doméstico. Es conocido que uno de los problemas del impuesto a la renta personal es su eventual
incidencia negativa sobre el ahorro. En efecto, cuando se gravan más los ingresos corrientes, el efecto sustitución (de consumo futuro por mayor consumo 147
presente) puede ser superior al efecto renta (al sentirse más pobre a causa del aumento impositivo, el agente tiende a ahorrar postergando su consumo
actual). Un argumento similar opera con los impactos en la disposición a trabajar.
 Los detalles de la propuesta esbozada en los párrafos precedentes sobre un impuesto a la renta
personal comprehensivo, integral, de alcance mundial y sobre base devengada se encuentran en
Barreix et al. (2017).

El impuesto sobre la renta empresarial: la sangría por los incentivos mal

diseñados

La recaudación del impuesto sobre la renta empresarial (IRE) se verá fuertemente afectada en
2021 y muy probablemente en 2022 por el arrastre de las pérdidas originadas por la pandemia
de COVID-19. Aunque no está claro cuándo ingresarán las economías de la región en la fase de
reactivación pospandemia, sí puede afirmarse que, cuando eso suceda, los Gobiernos deberán
buscar un equilibrio entre, por un lado, recuperar el nivel de la recaudación y, por el otro, apoyar la
recuperación económica del sector privado. Al respecto, se sugiere:

i) Admitir deducciones por pérdidas de ejercicios anteriores (carry forward) mayores a las actuales
o por períodos más extensos.
ii) Suspender transitoriamente la aplicación de impuestos mínimos sobre la renta (habitualmente
diseñados sobre ingresos o sobre activos) o reducir su carga, tentativamente por el mismo
período concedido para deducir las pérdidas de ejercicios anteriores.
iii) Dado que los contribuyentes deberán endeudarse para obtener capital de trabajo (circulante) y
reactivar sus empresas, podrían suspenderse o flexibilizarse las limitaciones a la deducción de
intereses (subcapitalización).
iv) Admitir la depreciación (amortización) acelerada de las inversiones en activos fijos, conceder
créditos por inversión o incluso tratarla como un gasto corriente35.

Respecto a las opciones disponibles para aumentar la recaudación del IRE, los incentivos
tributarios representan una alternativa desde varios puntos de vista. En lo inmediato,
los regímenes preferenciales, en particular las zonas francas, que se han beneficiado
históricamente de la exoneración del impuesto sobre la renta, deberían realizar una contribución
(temporal) extraordinaria a la sostenibilidad fiscal pospandemia si su actividad (medida por
ventas) no se ha resentido significativamente36. En el mediano plazo, deberían redefinirse
estos incentivos para mejorar su diseño, implementación e impacto, muy especialmente en
los casos donde las evaluaciones (de costo-beneficio o de impacto) han señalado ineficacia o
ineficiencia de los regímenes.

En segundo lugar, estos regímenes especiales, en particular las zonas francas, han abierto
oportunidades de manipulación de precios dentro de cada país entre las empresas beneficiadas y las
del régimen general, lo cual provoca pérdidas de recaudación y competencia desleal. Por un lado, la
reducción total o parcial de la tasa del impuesto a la renta empresarial es el incentivo tributario más
utilizado por los países de América Latina y el Caribe. Por otra parte, la Organización Mundial del
Comercio (OMC), en lo que respecta a bienes, y el Foro sobre Prácticas Fiscales Perniciosas (FPFP)
de la OCDE, en materia de servicios, han eliminado la posibilidad de otorgar tratamientos tributarios
diferenciales a las exportaciones y a las ventas al mercado interno. Por tanto, si se otorga una

35 El aumento del retorno del capital asociado a la depreciación acelerada de inversiones en activos fijos se ha probado particularmente efectivo para que las
empresas aceleren o adelanten sus inversiones. Una ventaja adicional de la depreciación acelerada respecto a otros incentivos fiscales es que no implica
una renuncia de recaudación (gasto tributario), sino solamente un costo financiero. En efecto, los menores pagos relativos del impuesto sobre la renta durante
los primeros años (cuando se admiten mayores porcentajes de depreciación que los tradicionales) se compensan con mayores pagos los siguientes años
(cuando la depreciación ya se agotó).
148 36 El objetivo perseguido ha sido un bien común del que todos se han beneficiado (la salud), pero no todos se han visto afectados (sacrificado) por igual.
Convendría plantearse, entonces, la posibilidad de que los menos perjudicados por el cierre de actividades, caída de ingresos, etc., y que se beneficiaron
igual que el resto de limitar los contagios, contribuyan ahora más a la consolidación fiscal.
 tasa nula o reducida del impuesto sobre la renta a las exportaciones de determinadas empresas,
también habrá que otorgarlas a sus ventas en el mercado interno. Esto abre la oportunidad de que
las empresas del régimen beneficiado sobrefacturen sus ventas a empresas relacionadas en el
mercado interno, dejando la renta en la empresa exonerada y permitiendo una deducción artificial
de costos en la empresa del régimen general. Desde el otro lado, hay una oportunidad de que las
empresas del régimen general subfacturen sus ventas a empresas relacionadas en el régimen
preferencial, que luego exportan o revenden a precio de mercado, y capturen (casi todo) el beneficio,
que está exonerado.

Tomando como premisa que los países desean mantener el incentivo de tasa nula o reducida en
el impuesto sobre la renta a determinadas empresas y sectores, básicamente por razones de
economía política, Barreix y Velayos (2021) plantean tres posibles soluciones para evitar el arbitraje
comentado:

i) Aplicar a todos los regímenes especiales la «regla de la proporcionalidad», es decir, quien

compre a un régimen especial (beneficiado por una tasa nula o reducida de impuesto sobre
la renta) solo puede deducir de dicho gasto un porcentaje igual al cociente entre la tasa del
vendedor y la del comprador (la tasa del régimen general, en el caso de un adquirente local). Este
mecanismo, que aplica Uruguay, mitiga el impacto del precio de transferencia entre empresas,
pero no soluciona el problema de competencia entre los sectores beneficiados y las empresas
del régimen general dentro del mismo país.
ii) Una segunda alternativa consiste en aplicar una retención definitiva sobre las ventas de bienes
o servicios al mercado doméstico, aplicando una tasa efectiva de tributación (TET), esto es, el
cociente entre el impuesto a la renta devengado sobre las ventas del ejercicio fiscal. Esta TET
puede ser única o diferente para cada rama de actividad económica. República Dominicana
utiliza este mecanismo, gravando al 3,5 % las ventas al mercado interno de las zonas francas
industriales y al 5 % las de las zonas francas comerciales. Al igual que en el caso anterior,
con este mecanismo no se logra igual tratamiento entre los contribuyentes de los regímenes
preferenciales y los del régimen general, pero se reduce el arbitraje.
iii) Una tercera posibilidad consiste en gravar las ventas al mercado interno de las empresas
beneficiadas con la tasa de retención aplicable a los no residentes (retención final porcentual
sobre el valor de las ventas) que corresponda a los servicios contratados en cada caso, aunque
habitualmente coincidirá con la tasa aplicada a la asistencia técnica.

En relación con las zonas francas de servicios, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua,
Panamá y República Dominicana otorgan beneficios a una amplia gama de servicios siempre que
sean prestados a usuarios del exterior. Esta compartimentación, llamada ring fencing, es uno de
los cinco factores clave que el FPFP de la OCDE utiliza para calificar a un régimen de beneficios
tributarios como potencialmente pernicioso37. En la medida que los países citados comiencen
a ingresar al Foro (hoy solo forman parte de él Panamá y República Dominicana), seguramente
deberán introducir cambios normativos que eliminen la discriminación en favor de los servicios
exportados y, con ello, se abrirán las oportunidades de arbitraje comentadas38.

37 Los otros cuatro factores clave son: i) existencia de una imposición efectiva nula o reducida sobre la renta de actividades geográficamente móviles; ii) opaci-
dad, es decir, los detalles del régimen no son claros o la supervisión regulatoria o la comunicación financiera son inadecuadas; iii) inexistencia de intercambio
efectivo de información; y iv) sustancia de la actividad, esto es, se requiere que las actividades generadoras de los principales ingresos se realicen en la
jurisdicción (para regímenes diferentes a la propiedad intelectual).
38 Costa Rica, Uruguay y el área de Panamá en el Pacífico también otorgaban beneficios cuando los servicios eran prestados a usuarios del exterior. Con su
ingreso al Marco Inclusivo de BEPS y al Foro sobre Prácticas Fiscales Perniciosas, debieron introducir cambios en la legislación de sus regímenes preferen- 149
ciales sobre servicios. El beneficio en el impuesto sobre la renta en los regímenes de servicios se aplica ahora tanto para los servicios exportados como para
los vendidos en el mercado local.
 Finalmente, es necesario preguntarse cuál será el futuro de los beneficios tributarios en la
región. Por un lado, y desde una perspectiva de economía política, todo indica que los gobiernos
no renunciarán a conceder incentivos tributarios. Por otra parte, algunas de las iniciativas que
se están discutiendo para gravar la renta de las empresas multinacionales podrían implicar
la neutralización de dichos incentivos, es decir, los incentivos perderían eficacia para captar
inversión extranjera directa y podrían quedar reservados exclusivamente a empresas nacionales.
En efecto, en este momento se negocia la plausibilidad de establecer un impuesto mínimo a
la renta para las grandes empresas y habilitar mecanismos que lo aseguren, permitiendo a
las jurisdicciones: i) gravar las ventas, en especial servicios e intangibles, a países de baja o
nula imposición en ciertos casos y ii) no admitir deducciones de gastos provenientes de países
de baja imposición. Así, podría volverse irrelevante la concesión (excesiva) de beneficios a la
inversión en recortes a la tasa del IRE, con la consiguiente pérdida de recaudación en beneficio
de otros fiscos.

Por ejemplo, la OCDE está trabajando en una propuesta de tributación mínima del impuesto sobre
la renta de las empresas multinacionales. En efecto, la propuesta GloBE (Global Anti-Base Erosion)
promueve dos modificaciones en la legislación doméstica: i) cuando una filial en el exterior tribute
por debajo de determinado mínimo a establecer, el Estado donde reside la matriz imputará a esta
la renta generada por la filial y la gravará por la diferencia entre la tasa mínima determinada y la
tasa a la que fue gravada la filial39 y ii) para evitar la subimposición de los pagos intragrupo, no se
admitiría la deducción como gastos de las filiales de los pagos realizados a su matriz (que reducen
la base imponible de su impuesto a la renta) si esta tiene su sede en una jurisdicción de baja o nula
tributación (y, por tanto, no gravados)40. La propuesta GloBE admite aplicar el método convencional
de exención para evitar la doble tributación de los establecimientos permanentes41, pero impulsa
eliminar este beneficio si resulta en una baja o nula tributación42, de modo que la propuesta siga
siendo efectiva también en presencia de convenios.

Como se adelantó a la fecha de este articulo (mayo 2021), esto podría implicar la neutralización
parcial de los incentivos fiscales otorgados por los países de la región. Es decir, si esta iniciativa
prospera, los incentivos perderían parte de su eficacia para captar inversión extranjera directa y
podrían quedar reservados exclusivamente a empresas nacionales.

El renovado interés por gravar la riqueza

La necesidad de financiar el gasto público extraordinario que los Gobiernos han debido y deberán
realizar como respuesta a la pandemia y la necesidad de que dicho financiamiento sea progresivo
(pues la pandemia está profundizando las ya muy significativas desigualdades preexistentes) han
multiplicado el interés por la tributación sobre la riqueza43.

39 Regla de inclusión de la renta (IIR, por sus siglas en inglés, income inclusion rule).
40 Regla de pagos sujetos a imposición (UTPR, por sus siglas en inglés, undertaxed payments rule).
41 Regla de conversión (switch over rule).
42 Regla de sujeción efectiva a impuesto (subject to tax rule).
43 Algunos Gobiernos de la región (Argentina, Bolivia, Costa Rica) han implementado o pretenden implementar gravámenes sobre la riqueza. Las medidas,
independientemente de su calidad, que aquí no se analiza, ejemplifican este renovado interés por gravar la riqueza. En Argentina, por ejemplo, se aumentó
la tasa del impuesto a los bienes personales y, por otra parte, se aprobó la «Ley de aporte solidario y extraordinario para ayudar a morigerar los efectos de la
pandemia». Esta Ley establece el cobro de un impuesto (por única vez) sobre la totalidad de los bienes personales en el país y en el exterior (sin deducción
de mínimo exento ni de pasivos) siempre que el total de dichos bienes sea igual o mayor a USD 200 millones al 31 de diciembre de 2019. Bolivia, por su
150 parte, ha promulgado el «impuesto a las grandes fortunas» (Ley 1.537), que grava con tasas progresivas (1,4 %, 1,9 % y 2,4 %) a los patrimonios superiores
a 30 millones de bolivianos (aproximadamente 4,3 millones de dólares). Finalmente, Costa Rica ha propuesto gravar con una tasa del 0,5 % los inmuebles
«de lujo» (con un valor superior a 150 millones de colones, aproximadamente USD 245.000) destinados a uso habitual, ocasional o de recreo.
 Desde el ángulo de la equidad, este interés había resurgido a partir del trabajo de Piketty (2013).
En su seminal análisis estadístico de dos siglos y medio sobre la concentración de la riqueza,
Piketty argumenta que la tasa de rendimiento promedio del stock de capital es superior a la tasa
de crecimiento de la economía y, por tanto, la concentración de la riqueza aumenta. Dicho de
otro modo, la tributación sobre la renta, por sí sola, difícilmente puede impedir la concentración
de la riqueza44.

Otro argumento sostiene que, si la imposición se limita al retorno de las inversiones, el

retorno después del impuesto a la renta de los individuos más ricos de la sociedad no
será consumido, sino que, al menos en su mayor parte, será reinvertido, generará nuevos
retornos y, así, continuará el proceso de concentración de la riqueza. Más aún, los retornos
tienden a incrementarse con la riqueza: los individuos con mayor nivel de riqueza tienen
más opciones de tener un portafolio diversificado de activos y mayor capacidad para invertir
en activos de más alto riesgo y, por tanto, de más alto retorno. Además, a mayor riqueza,
mayor capacidad de gestión del portafolio, de planificación fiscal y de acceso a diferentes
oportunidades de inversión (los fondos de inversión, por ejemplo, tienen requisitos de
entrada) (véase OCDE, 2018a).

En la región podría defenderse la implementación del impuesto sobre el patrimonio, dadas las
dificultades que tienen los países para recaudar eficientemente la imposición sobre la renta, por
diferentes razones: debilidades de la Administración tributaria, dificultad para gravar las rentas de
capital o del exterior, oportunidades de elusión y evasión que generan los beneficios tributarios,
diseños imperfectos, etc.

Ahora bien, en la literatura se encuentran varios argumentos en contra de sumar a la

imposición sobre la renta un impuesto al patrimonio, desde el ángulo de la eficiencia, de la
equidad y de los problemas administrativos45. En relación con la eficiencia, la principal crítica
que recibe la propuesta es la distorsión que introduciría sobre las decisiones de ahorro.
Se sostiene que la alta tasa marginal efectiva de tributación resultante desincentivaría
el ahorro, afectando su nivel. Si la base imponible es estrecha, por la presencia de
exoneraciones o deducciones, se afectaría la composición del ahorro, sesgándolo hacia los
activos exonerados, lo que introduciría un problema adicional si los activos exonerados son
los menos productivos.

Siempre desde el ángulo de la eficiencia, un argumento muy popular en contra de la imposición

sobre la riqueza es la existencia de doble tributación. Si el patrimonio (stock) es el valor presente
de utilidades (flujos) acumuladas, estas ya fueron gravadas por el impuesto sobre la renta.
Además, si el patrimonio se acumuló para suavizar (smoothing) el consumo a lo largo del ciclo
de vida será nuevamente gravado cuando sea consumido al final de dicho ciclo. Ahora bien,
la inmensa mayoría de los sistemas tributarios contienen dobles y triples tributaciones (por
ejemplo, los impuestos sobre el consumo se pagan cuando se gastan ingresos que ya habían
pagado el impuesto sobre la renta personal). En rigor, lo importante son las tasas medias y
marginales de tributación.

44 Un impuesto a la renta bien diseñado evita todo diferimiento en el gravamen de las rentas del capital, pero lograr ese comprehensivo y exacto diseño es
prácticamente imposible por diversas razones administrativas y de economía política.
45 Esta sección se basa en OCDE (2018b), donde se encuentra una muy rigurosa recopilación y exposición de los argumentos a favor y en contra de (i) sumar 151
un impuesto al patrimonio a la imposición sobre la renta y de (ii) sustituir el impuesto sobre la renta u otros impuestos por un impuesto al patrimonio. Aquí solo
se mencionan rápidamente algunos de esos argumentos.
 Desde el ángulo de la equidad, se argumenta que el impuesto al patrimonio penaliza a los
tenedores de activos de bajo retorno. En efecto, el impuesto al patrimonio se impone cualquiera
sea la tasa de retorno real de los activos que grava y, por tanto, solo equivale al impuesto
sobre la renta para un determinado presunto retorno fijo. Esto implica que, a diferencia del
impuesto sobre la renta, el impuesto al patrimonio impone una carga menor a los activos con
retorno superior a ese retorno presunto y una carga mayor a los activos con retorno menor al
presunto. Si los individuos con mayor riqueza tienen mayor probabilidad de acceder a retornos
superiores al retorno promedio, como se ha comentado arriba, este punto tendría implicaciones
distributivas negativas.

Siempre con relación a la equidad, otro argumento popular en contra de la imposición sobre la
riqueza es que la posesión de activos no siempre implica realización de ingresos y puede, por
tanto, ocasionar problemas de liquidez a quienes deben enfrentar su pago. Este problema, no
obstante, puede ser atenuado otorgando distintos tipos de facilidades de pago (con las garantías
correspondientes)46.

Finalmente, son varios los problemas administrativos que se atribuyen al impuesto sobre el
patrimonio neto. En primer lugar, el riesgo de que los individuos de mayor riqueza relocalicen sus
activos fuera del país para evitar el impuesto o, incluso, que cambien de residencia. En segundo lugar,
las oportunidades de elusión y evasión que ofrece. Por ejemplo, mediante movimientos de capitales
financieros a jurisdicciones de baja o nula tributación, aunque actualmente más controlados por
los avances en la transparencia internacional; oportunidades de planificación fiscal agresiva
para aprovechar exoneraciones o deducciones; incentivos a tomar deuda (deducible) e invertirla
en activos exonerados; posibilidad de no declarar o subdeclarar algunos activos (vehículos, joyas,
obras de arte).

Finalmente, es necesario reconocer que en los países en desarrollo, a diferencia de los

países con mercados de capitales avanzados, existen mercados informales, ilíquidos y
poco profundos que dificultan la valuación correcta de una serie de bienes y derechos del
patrimonio personal47.

La imposición sobre la riqueza en América Latina y el Caribe

La riqueza es una base imponible subexplotada en la región. En efecto, como muestra el Gráfico
9, la recaudación de los impuestos sobre la propiedad48 en los países de la OCDE en los últimos 30
años (1,8 % del PIB, en promedio) ha sido sistemáticamente el doble de la que obtienen los países
de América Latina y el Caribe (0,8 % del PIB).

46 Una de las opciones posibles para estas situaciones es admitir el diferimiento del pago del impuesto hasta que se haya vendido el activo. No obstante, esta
opción incentiva la postergación de la venta (lock-in effect). Por tanto, se considera que es mejor opción otorgar al contribuyente la facilidad de pago en
varias cuotas a una muy baja tasa de interés.
47 Por otra parte, si no se quiere discriminar contra los instrumentos domésticos de ahorro e inversión, el patrimonio de los residentes debería gravarse con
base mundial (patrimonio en el país y en el exterior). Como la aplicación del intercambio de información de los flujos financieros (a pedido y automático)
ha comenzado solo recientemente y aún no hay acuerdo para el intercambio sobre la cadena de propiedad (beneficiario final), habría algunas dificultades
iniciales.
152 48 Incluye los impuestos recurrentes y no recurrentes sobre la titularidad, el uso o la transmisión de la propiedad. En concreto, impuestos sobre la propiedad
inmueble; sobre la riqueza neta (amplio abanico de bienes —embarcaciones, vehículos, etc.— descontadas las deudas admitidas); sobre sucesiones, he-
rencias y donaciones; sobre transacciones financieras y de capital; y otros (joyas y otros signos de riqueza) (OCDE et al., 2019).
 Gráfico 9.
Impuestos a la propiedad ALC y OCDE, 1990 a 2018 (en % del PIB)

Fuente: OCDE et al. (2020).

En la región, son tres los países que actualmente gravan el patrimonio: Argentina, Colombia y
Uruguay. Argentina y Colombia solo gravan el patrimonio personal, mientras que Uruguay también
grava el de las empresas, incluidas las empresas públicas. Por su parte, Argentina grava el
patrimonio ubicado en el país y en el exterior, pero Colombia y Uruguay siguen el criterio territorial,
es decir, solo gravan a sus residentes por el patrimonio que poseen en el país. Colombia aplica
una tasa única (1 %), mientras que Argentina y Uruguay aplican tasas marginales progresivas49.
Uruguay recaudó el 1,02 % del PIB en 2018 (0,98 % por empresas y 0,04 % por personas físicas); la
recaudación de Argentina fue del 0,71 % del PIB en 2019; y, finalmente, Colombia solo recaudó un
0,09 % del PIB en 2019.

Aunque la riqueza es una base imponible subexplotada en la región, como se acaba de señalar, en
vez de sumar a la imposición sobre la renta un impuesto a la riqueza (al patrimonio neto o sobre
activos), es preferible avanzar en otras iniciativas como:

1. Mejorar el diseño y reforzar el cobro de la imposición sobre la renta50.

2. Complementar la imposición sobre la renta con un impuesto sobre las herencias dados los
problemas descritos de la tributación sobre la riqueza. Este impuesto reduce la desigualdad
intergeneracional, representa un aumento de la igualdad de oportunidades al disminuir la
riqueza transferida y se justifica, además, por razones meritocráticas: la riqueza transferida no
es necesariamente una ventaja merecida, no guarda relación con el esfuerzo de quien la recibe
y, por tanto, debería ser gravada (Boadway et al., 2010).

Debe reconocerse, sin embargo, que a nivel personal el impuesto sobre las herencias
puede resultar injusto en determinados casos. Por ejemplo, la herencia «en vida» en forma
de educación no está gravada, pero heredar un negocio familiar sí lo está. Además, en la
práctica, la implementación y cobro de un impuesto sobre las herencias no es sencillo.

49 Argentina aplica tasas del 0,5 % y 1,25 % para el patrimonio ubicado en el país y del 0,7 % y 2,25 % para el ubicado en el exterior. Uruguay, por su parte, grava 153
a sus residentes personas físicas con tasas del 0,3 % y 0,6 %. Para las empresas la tasa es del 1,5 %, con excepción de los bancos, gravados al 2,8 %.
50 Al respecto, véase la sección correspondiente a la imposición sobre la renta en esta nota.
 Por lo pronto, debe incluirse un control e imposición de los legados en vida (incluyendo
los fideicomisos, que operan como donaciones en vida). Por otra parte, y con el objetivo
de preservar las unidades productivas51, debería otorgarse un sistema de pago flexible en
plazos y en tasas de interés.

3. Adicionalmente, un paso imprescindible en la región es fortalecer la recaudación de los

impuestos sobre la propiedad inmueble, que están subexplotados en la región. Este posibilidad
se analiza con más detalle en un apartado posterior.
4. No obstante lo anterior, no debería descartarse la idea de cobrar transitoriamente un impuesto
sobre el patrimonio neto para conseguir un plus de financiamiento y un golpe redistributivo. Esta
idea se justifica dada i) la históricamente muy desigual distribución del ingreso y la riqueza en
los países de la región, ii) el aumento de dicha desigualdad durante la pandemia del COVID-19,
y iii) que el impacto redistributivo de una mejor imposición sobre la renta, complementada con
un impuesto sobre las herencias, no es inmediato, sino que, por el contrario, tomaría un tiempo
considerable.

Patrimonio: el sustituto imperfecto

Una vez vistos los pros y contras de sumar al impuesto sobre la renta un impuesto al patrimonio,
se plantean aquí las ventajas y desventajas de sustituir el primer impuesto (y otros) por el segundo.

En primer lugar, debe reconocerse que el impuesto al patrimonio neto (activos menos pasivos)
tiene similitudes con la imposición sobre la renta y, por tanto, podría proponerse como sustituto
de esta. Por ejemplo, si un individuo tiene un patrimonio neto de USD 10 millones y su tasa de
retorno es del 3,5 %, pagaría USD 105.000 de impuesto sobre la renta si la tasa del impuesto fuese
el 30 % o, alternativamente, pagaría la misma cantidad de impuesto al patrimonio si la tasa del
impuesto fuese 1,05 %. Sin embargo, como señala la OCDE (2018a), existe una diferencia central: el
impuesto al patrimonio se impone cualquiera sea la tasa de retorno real de los activos que grava y,
por tanto, solo equivale al impuesto sobre la renta para un determinado retorno presunto fijo. Esto
implica que, a diferencia del impuesto sobre la renta, el impuesto al patrimonio impone una carga
menor a los activos con retorno superior a ese retorno presunto y una carga mayor a los activos
con retorno menor al presunto. Si los individuos con mayor riqueza tienen mayor probabilidad
de acceder a retornos superiores al retorno promedio, como se ha comentado antes, este punto
tendría implicaciones distributivas negativas.

También debe admitirse que el impuesto al patrimonio neto podría proponerse como sustituto del
impuesto sobre las herencias, porque, al igual que este, reduce la riqueza transferida a las futuras
generaciones. El impuesto al patrimonio puede ser visto entonces como un impuesto a la herencia
cobrado en vida anualmente y no por única vez, a la muerte del donante. Sin embargo, para que
esta equivalencia se verificase en la práctica, la tasa del impuesto al patrimonio neto debería ser
muy baja. Aun así, el impuesto al patrimonio parece ser un sustituto imperfecto del impuesto a las
herencias porque grava toda la riqueza acumulada, incluida la que el individuo ha ahorrado para
consumir durante su retiro. Este problema, no obstante, se atempera si solo los individuos de muy
alto patrimonio son alcanzados por el impuesto, porque en estos casos es claro que la mayoría de
la riqueza será transferida al heredero.

154
51 Cuando así lo acuerden los herederos.
 El impuesto al patrimonio también puede proponerse como sustituto del impuesto sobre las
ganancias de capital, en particular cuando la tributación sobre estas es baja por dificultades
administrativas de cobro (monto no realizado) o determinación de la base (mercados imperfectos).
Si los activos se valúan regularmente, el impuesto al patrimonio estará gravando la apreciación de
dichos activos según el criterio de lo devengado, es decir, se haya realizado o no ese aumento de
valor. La diferencia con la imposición sobre las ganancias de capital es que esta sigue el criterio
de lo realizado (se cobra una sola vez, cuando se realiza la ganancia, en base a la diferencia entre
los valores de venta y de compra). La tributación en base al criterio de lo devengado tiene ventajas
teóricas claras: al tomar en cuenta la apreciación de los activos, refleja mejor la capacidad de pago
del contribuyente y evita la demora en realizar las ganancias para no tributar (efecto lock-in), lo que
ocasiona una ineficiente asignación del capital.

En este sentido, una alternativa interesante es el llamado impuesto por valor de mercado (mark-to-
market tax). En este esquema, todos los activos son valuados al final de cada año y el contribuyente
es gravado sobre el aumento de valor que se haya producido, independientemente de si se realizó o
no la ganancia. De este modo, se corrige el incentivo a realizar pérdidas deducibles y a no realizar
ganancias gravadas. La idea se aplica para determinar y gravar las ganancias de capital en los
países con desarrollos bursátiles avanzados, aunque sigue requiriendo gravar toda tenencia de
acciones en forma presunta, incluidas las sociedades no cotizadas (como en el caso holandés).

Finalmente, a la hora de diseñar y cobrar un impuesto sobre el patrimonio es preciso enfrentar no

pocos interrogantes prácticos, de los que solo se enumeran aquí los principales52: i) ) ¿gravar solo el
patrimonio personal o también el empresarial?; ii) ¿a quién se pretende gravar, solo a los muy ricos
o también a la clase media-alta?; iii) ¿sobre base territorial o mundial?; iv) ¿qué exoneraciones se
admitirán?53.

Paso a paso: la imposición sobre los bienes inmuebles y los vehículos

Respecto a los impuestos sobre la propiedad, como primer paso es necesario fortalecer la
recaudación de los impuestos sobre los inmuebles —tanto residenciales (con un mínimo exento) como
empresariales (deducibles en parte del impuesto sobre la renta) y tanto rurales como urbanos—,
de muy bajo rendimiento en la región. En efecto, como muestra el Gráfico 9, la recaudación de los
impuestos sobre la propiedad inmueble en los países de la OCDE en los últimos 30 años (0,9 %
del PIB, en promedio) ha sido sistemáticamente el triple de la obtenida por los países de América
Latina y el Caribe (0,3 % del PIB). Mientras que en los países de la OCDE los impuestos sobre los
inmuebles han representado el 53 % del total de impuestos sobre la propiedad, ese porcentaje ha
sido del 38 % en los países de ALC.

En primer lugar, los impuestos sobre la propiedad inmueble se justifican porque recaudan sobre
(parte) del aumento de valor que los inmuebles capturan de las mejorías en la infraestructura pública
(iluminación, salubridad, caminería, aeropuertos, etc.). Tienen, en cierto sentido, la naturaleza de
cargas por uso (user charge). En segundo lugar, la propiedad inmobiliaria tiende a reflejar la verdadera
capacidad de pago. Por tanto, diseñados con un mínimo exento y una estructura de franjas y tasas
marginales progresivas, los impuestos sobre la propiedad inmueble aumentan la progresividad del
sistema. Adicionalmente, son de exacción simple (una vez registrado el inmueble en el padrón o

52 Deben también reconocerse problemas jurídicos, como la constitucionalidad en varias jurisdicciones o su alegado carácter confiscatorio de la propiedad en 155
el largo plazo, etc.
53 Por mayor detalle, puede verse Benítez y Velayos (2018), trabajo comprensivo que se está actualizando con este último.
 catastro) y tienen muy escaso nivel de elusión o evasión, lo que da estabilidad a su recaudación.
Por último, son de naturaleza municipal y proveen una vía muy sencilla para la descentralización
financiera. Por ende, para cobrarlos se debe fortalecer a los gobiernos subnacionales y modernizar
los catastros (nominativos), lo que coadyuva a la planificación territorial. Es necesario reiterar las
dificultades relativas a la actualización del valor y desfasajes de liquidez entre el pago del tributo
y su realización, al ser activos de poca rotación, pero existen en la actualidad soluciones efectivas
cuyo análisis sobrepasa el ámbito de este documento.

Adicionalmente, es necesario aumentar la recaudación de los impuestos sobre los vehículos. En

primer lugar, estos impuestos, que son una forma de gravar la riqueza, mejoran la progresividad
del sistema. En segundo término, tienen bajo costo de administración. En tercer lugar, ayudan
a financiar la infraestructura vial. Además, contribuyen a corregir externalidades negativas
asociadas: polución (ambiental y sonora), congestión y accidentes. No obstante, es justo reconocer
que existen instrumentos más adecuados para gestionar la congestión, como el peaje inteligente
(según horarios), y la polución, por ejemplo con regulaciones para inspecciones de vehículos.

Finalmente, la sustitución de los vehículos de combustibles fósiles por vehículos eléctricos e

híbridos generará una pérdida de recaudación relevante de impuestos específicos a los carburantes
en ALC (del 0,4 % al 0,9 % del PIB, según el país). Por ende, alternativas como la imposición a la
propiedad (licencia anual) a la primera enajenación y un nuevo tipo de cobro, sobre la base del
control satelital de recorridos, para financiar el mantenimiento vial, serán una mezcla tributaria
para considerar.

El creciente problema de los pequeños contribuyentes

Antes de la pandemia del COVID-19, las micro y pequeñas empresas ya eran una preocupación para
los formuladores de política tributaria. Son el mayor empleador de la región, pero padecen de una
alta tasa de mortalidad, y la gran mayoría de las que sobreviven se estancan en un bajo nivel de
productividad. En la mayoría de los casos, estos negocios operan en la informalidad, sin cobertura
de la seguridad social, con reducida capacidad administrativa y operaciones basadas en flujos de
efectivo.

A la salida de la pandemia, la tributación de las micro y pequeñas empresas será aún más preocupante
por varios motivos: porque este sector será uno de los más golpeados por la crisis socioeconómica;
porque empresas que ingresaron a la pandemia como medianas saldrán de ella como micro o
pequeñas; y porque la aceleración del cambio tecnológico habrá impactado significativamente
a este grupo de contribuyentes (pues las operaciones rutinarias que realizan, de bajo nivel de
pensamiento crítico y mínima complejidad, serán las más proclives a ser automatizadas).

Informalidad y tributación

Como muestra el Gráfico 10, en los últimos 15 años la informalidad «legal» ha descendido en
todos los países de América Latina para los que se dispone de información, con la excepción de
México. Este tipo de informalidad se refiere a los trabajadores sin protección social o beneficios
vinculados al empleo porque las empresas en las que trabajan no cumplen con las normas de
contratos laborales, impuestos laborales o regulaciones laborales (CEDLAS, 2018)54. En promedio,
156
54 CEDLAS (2018) aclara que la mayoría de las encuestas preguntan sobre su protección social solo a los trabajadores asalariados (no a los cuentapropistas,
por ejemplo). Por tanto, para implementar esta definición de informalidad legal, CEDLAS define como informal a aquel asalariado que no tiene derecho a una
 la informalidad «legal» en este conjunto de países descendió más de 10 puntos porcentuales,
pasando del 49,1 % en 2013 al 38,7 % en 2018, un nivel que continúa siendo muy alto.

Una definición alternativa de informalidad es la «productiva», que clasifica como informales a

aquellos trabajadores en ocupaciones marginales, de baja productividad y cualificación55. La
informalidad productiva es más alta que la legal y, en particular, su disminución fue menor a la de la
informalidad legal en los últimos 15 años (4,3 puntos porcentuales), pasando del 54,9 % en 2013 al
50,6 % en 2018. Parecería, por tanto, que en la parte alta del ciclo la protección laboral se extiende
a asalariados que estaban desprotegidos, pero no hay reducciones igualmente significativas en el
número de ocupaciones informales, ancladas por una cualificación y productividad estructuralmente
bajas.

Cualquiera que sea la definición de informalidad que se adopte, es esperable un aumento importante
de ella a la salida de la pandemia.

Gráfico 10.
Informalidad legal en países de América Latina, 2003 vs 2018

Notas: *Los porcentajes de 2003 corresponden a 2002 debido a falta de datos disponibles; **Los porcentajes
de 2018 corresponden a 2017 debido a falta de datos disponibles.
Fuente: CEDLAS (2018).

Antes de avanzar, conviene no perder de vista que la informalidad no es solo un tema tributario.
Como resume el BID (2010), existen tres visiones sobre las pequeñas empresas informales56:
la visión romántica, la parasitaria y la dual. De acuerdo a la visión romántica, las empresas
informales son potencialmente productivas, pero el peso de la burocracia y otras regulaciones las
obliga a mantenerse en la informalidad. (De Soto, 2000). De acuerdo a la visión parasitaria, las
empresas informales son parásitos que, evadiendo los impuestos, compiten con las formales y
les roban mercado. Finalmente, la visión dual sostiene que la economía informal es una economía
de subsistencia, que opera en mercados muy marginales y segmentados, como el de la venta
ambulante, a los que las empresas formales no atenderían (Harris y Todaro, 1970).

pensión vinculada al empleo una vez que se retira.

55 Para implementar esta definición de informalidad productiva, CEDLAS considera a un trabajador como informal si pertenece a alguna de las siguientes
categorías: cuentapropistas no calificados, asalariados en firmas pequeñas o trabajadores con ingreso cero. 157
56 Nótese que, además, existe informalidad laboral incluso en empresas formales (trabajadores que no han sido registrados o lo han sido parcialmente y que
no cumplen con las normas fiscales y regulatorias).
 Cualquiera que sea la visión correcta, parece claro que la solución a la informalidad no puede
provenir exclusivamente del sistema tributario y, en particular, de los regímenes simplificados
de tributación. En efecto, para la visión romántica, los impuestos son solo uno de los obstáculos
que retienen a las pequeñas empresas en la informalidad (además de, por ejemplo, los costos de
registro, la seguridad social y las regulaciones laborales). Para la visión parasitaria, el impago de
impuestos, más allá de lo simples o complejos que sean, es la vía por la que las empresas informales
compiten y roban mercado a las formales. Y para la visión dual, las empresas informales, propias
de una economía de subsistencia, no tienen capacidad contributiva alguna. El desafío es, por tanto,
multidisciplinario.

Tipología de los regímenes simplificados de tributación57

Los regímenes simplificados de tributación podrían contribuir a la disminución de la informalidad,

al menos en el margen, si redujeran los costos de cumplimiento y, a la vez, facilitaran el control
por parte de la Administración tributaria (AT). Sin embargo, en no pocos países de la región, los
regímenes simplificados han facilitado el «enanismo» fiscal58, han abierto oportunidades de
arbitraje y han complejizado el control por parte de la AT, con un impacto negativo en la recaudación
y ningún efecto positivo en la informalidad. Téngase presente que las micro y pequeñas empresas
constituyen el universo más grande de contribuyentes (del 60 % al 96 %, según el país), pero su
participación en la recaudación total es insignificante (entre el 0,1 % y el 3,9 %).

Los regímenes simplificados actualmente vigentes pueden agruparse en cuatro tipos59, a saber: 1)
el régimen de magnitudes físicas (límites cuantitativos)60 según la actividad económica, sustitutivo
del IVA y del impuesto sobre la renta (ISR), del que es ejemplo el Régimen de Módulos de España61;
2) los regímenes específicos por actividad o impuestos, como los de Chile y Perú, entre otros países,
que por su multiplicidad han dificultado el control y favorecido el arbitraje, generando privilegios; 3)
el régimen único62 para pequeños contribuyentes con sustitución de impuestos y contribuciones a la
Seguridad Social (CSS), como el Monotributo, iniciado en Argentina, que ha tenido como objetivo la
inclusión social (al incorporar por primera vez las CSS) y limitar el «enanismo fiscal» (al introducir,
además de los ingresos brutos, otros parámetros para su inclusión, categorización y exclusión), y 4)
el Régimen de Incorporación Fiscal (RIF), desarrollado por México, que se ha destacado por tener
como objetivo central la transitoriedad y el paso gradual de los pequeños contribuyentes al régimen
general. El RIF no contempla la situación de quienes regresan a la condición de pequeños con el
transcurso del tiempo y, por tanto, corre el riesgo de su reinscripción en el régimen de pequeños
al vencer el plazo de transición, problema que puede solucionarse controlando por la aplicación de
conocimiento del último beneficiario de la propiedad, como han planteado la Secretaría del Foro
Global sobre Transparencia e Intercambio de Información con Fines Fiscales y el BID (2019) y el
Grupo de Acción Financiera Internacional.

La experiencia acumulada por la región indica, en primer lugar, que ha sido un error aplicar como
parámetro único un límite de ingresos brutos para la definición de los sujetos comprendidos en
el régimen simplificado. Esto se debe a que es de fácil evasión, con la consiguiente pérdida de
recaudación y el trasvase de contribuyentes desde el régimen general. En segundo lugar, no existe

57 Este apartado de la nota y el próximo se basan en Barreix y González (2020).

58 Simular una capacidad contributiva menor a la que realmente se tiene.
59 Para mayor detalle puede consultarse el trabajo seminal de González (2016).
60 Para ser incluido en el régimen, no se pueden superar determinados límites cuantitativos en, por ejemplo, consumo de luz, superficie del establecimiento,
158 número de empleados, etc.
61 Iniciado en 1992, fue pionero en Iberoamérica y comprendía incluso a los sectores agropecuarios.
62 Sin distinción de actividades o sectores.
 una solución única para los diferentes tipos de pequeños contribuyentes y, por tanto, en algunos
países tal vez se deba tener en consideración algún régimen específico para alguna actividad
económica especial. Por último, las características de la economía y la capacidad de la AT son
elementos relevantes para definir la estructura del régimen.

Una propuesta de régimen simplificado

Los objetivos de un régimen simplificado moderno deben ser: i) la inclusión de los pequeños
contribuyentes, favoreciendo la formalidad y su cobertura por la Seguridad Social; ii) la simplicidad,
facilitando la gestión de la pequeña empresa a nivel fiscal, financiero y tecnológico; iii) favorecer
el cumplimiento tributario mediante la inclusión digital de los pequeños contribuyentes; iv) que
el régimen, mediante el uso de la tecnología y el diseño legal, desincentive el «enanismo fiscal»
y reduzca la evasión; y vi) suavizar el aumento de las obligaciones de declaración y pago a medida
que el contribuyente va creciendo.

Así, se propone un régimen simplificado para pequeñas empresas (o empresarios) consistente en

un régimen de cuota fija o tasa sobre ventas (tipo monotributo) como matriz, complementado con un
sistema de transición al régimen general, basado en la experiencia del Régimen de Incorporación
Fiscal (RIF) de México, que recientemente ha seguido Argentina63.

El régimen general64 de cuota fija o tasa sobre ventas (tipo monotributo) debería tener muy pocas
categorías (por escala de ventas) y ser sustitutivo del IVA, el ISR y las CSS65. Este régimen tendría,
además de un límite superior de ingresos, otros parámetros cuantitativos, que, de ser superados,
implicarían el pasaje automático al sistema tipo RIF, sin que el contribuyente pudiese regresar al
monotributo por un lapso determinado (de, por ejemplo, 3 a 4 años).

El sistema intermedio de incorporación (tipo RIF) pretende constituirse en un «puente de plata»

al régimen general, facilitando la transición. Es decir, superado el límite de ventas del monotributo
comienza un periodo de transición (de 3 a 5 ejercicios) al régimen general, durante el cual el pequeño
contribuyente va pagando un porcentaje creciente de los tributos (IVA, ISR y CSS) generados. Una
vez que el contribuyente ingrese al régimen general, podrá regresar al sistema transitorio (RIF) o al
monotributo (según se hayan reducido sus ingresos y los parámetros complementarios de control)
solo si ha transcurrido cierto tiempo (de 3 a 4 años)66,

El abuso a través del cese y creación artificial de una nueva empresa deberá controlarse mediante
el registro del «último beneficiario de la propiedad», a cuya implementación las jurisdicciones
latinoamericanas se han comprometido con el Foro Global, siguiendo sus directivas.

Adicionalmente, es necesario simplificar el cumplimiento voluntario, proponiendo las declaraciones

(sombra) a los pequeños contribuyentes (usando la información proveniente de la factura
electrónica, una vez que esté masificada). También es sensato otorgarles más plazo para los pagos
(bimensuales o trimestrales en vez de mensuales) y recargos e intereses de mora más benévolos.

63 Argentina ha aprobado el Procedimiento Transitorio de Acceso al Régimen General (Régimen Puente) para aquellos contribuyentes que ingresen al régimen
general a partir del 1 de enero de 2021, por haber sido excluidos del Monotributo o porque voluntariamente renunciaron a él. Entre los beneficios de este
Régimen Puente de tres años se destacan: cómputo del crédito fiscal del IVA de los 12 meses anteriores, una deducción especial en el impuesto a las ganan-
cias (ISR) y la disminución del 50 % del IVA a pagar el primer año, 30 % el segundo y 10 % el tercero. Un Procedimiento Permanente de Acceso al Régimen
General entraría en vigor en enero de 2022.
64 Como pauta, sin distinción de actividades económicas.
65 En su caso, podrían incluirse también impuestos indirectos subnacionales. 159
66 Asimismo, si el pequeño contribuyente superara los límites para pasar directamente al régimen general, tampoco podría regresar al monotributo hasta pasa-
do un periodo similar.
 Una nueva era: la Administración tributaria prestando servicios de datos

El avance de la digitalización en las Administraciones tributarias de la región y, en particular, el

desarrollo y masificación de la factura electrónica comienzan a mostrar el potencial de mejora
que significa para el control del cumplimiento tributario. Con la digitalización se ha inaugurado
además una nueva etapa en la evolución de las Administraciones tributarias (AT), la de prestación
de servicios no solamente relacionados con el cumplimiento de los contribuyentes (facturador
electrónico gratuito, nómina electrónica gratuita, propuesta de declaraciones de impuestos), sino,
también, servicios relacionados con su actividad económica (acceso al crédito vía factoraje67). A ello
se suman servicios al propio Estado, no necesariamente vinculados con lo tributario (seguimiento
de precios que hace más eficientes las compras públicas, monitoreo de la evolución de la economía,
apoyo a la gestión de las oficinas reguladoras).

Acumulación de información en las Administraciones tributarias: la factura

electrónica y otras fuentes de datos

Características de la factura electrónica en la región68

La factura electrónica fiscal (FE) es uno de los aportes de América Latina a la lucha contra la
evasión, a la transparencia tributaria y a la digitalización de las administraciones tributarias.
Adicionalmente, como se verá más adelante, la FE permite ofrecer servicios (tributarios y no
tributarios) a los contribuyentes y al propio Estado, alejándose así de la lógica tradicional de control
y represión.

La FE es un documento que registra las operaciones comerciales de las empresas en forma

electrónica, con la misma validez, a todos los efectos, que la factura en papel. Su formato único
y las demás reglas de emisión son definidos por la AT. El sello propio que identifica y diferencia la
implementación de la FE en los países de la región es su envío a la AT en tiempo real por parte del
contribuyente emisor o, como se verá, por parte de un operador autorizado.

La implementación de la FE supone una disminución de los costos operativos y, por tanto, del costo
de cumplimiento de los contribuyentes (ahorro de papel, de espacio físico para almacenamiento,
reducción de gastos de envío). Estos beneficios alcanzan a los pequeños y medianos contribuyentes
gracias a que las AT proveen facturadores electrónicos gratuitos (en línea en un servidor de la
AT, como en Chile o Argentina); o mediante aplicaciones gratuitas que pueden ser descargadas
e instaladas por los contribuyentes, como en Brasil o Ecuador; o asegurando que los operadores
autorizados ofrezcan opciones gratuitas a los contribuyentes, como en México).

Para la implementación de la FE, los países de la región han seguido dos grandes procedimientos. Los
países pioneros (Chile en 2003 y, luego, Brasil69 y Argentina) la fueron diseñando e implementando
sobre la marcha, aplicando sus propios recursos. El mismo procedimiento han seguido AT más
pequeñas, como las de Ecuador y Uruguay. Recientemente, otras AT, en general de menor porte, han
tercerizado gran parte de la implementación de la FE. Ejemplos de ello son Costa Rica, Paraguay y
Belice, que está iniciando el proceso.

67 Este término, conocido también por su denominación en inglés, factoring, designa un tipo de transacción por el que una persona o empresa puede obtener
liquidez en el corto plazo vendiendo los derechos de cobro de facturas derivadas de su actividad comercial a un entidad financiera, con lo que evita el riesgo
de insolvencia. La entidad asume ese riesgo, pero el valor que esta paga por las facturas cedidas es inferior al de las emitidas.
160 68 En esta sección se sigue la descripción de los desarrollos de la factura electrónica contenida en el libro editado por Barreix y Zambrano (2018).
69 El caso brasileño es muy particular dado que buena parte del IVA es estadual y, por ende, las administraciones subnacionales fueron también clave en los
desarrollos, cooperando con la Receita Federal (agencia tributaria).
 El punto es relevante, pues la FE es una herramienta en constante evolución, que necesita
frecuentes ajustes. En efecto, la FE evoluciona en las operaciones que abarca (importaciones,
boletos de pequeños contribuyentes, control de mercadería en tránsito, etc.), en la información que
captura (por ejemplo, categorización en detalle de los bienes y servicios o de las formas de pago)
y, además, es sensible a los cambios en la imposición (en particular del IVA y del impuesto sobre la
renta). Por este motivo, la tercerización es una opción por considerar y evaluar cuando la AT no está
en condiciones de responder rápidamente a estos necesarios y frecuentes ajustes.

Por otra parte, puede decirse que existen, grosso modo, dos grandes modelos de operación de la FE:
i) el centralizado, en el que los emisores electrónicos envían en tiempo real las facturas electrónicas
a la AT y ii) el descentralizado, en el que los emisores envían las facturas a operadores privados
autorizados por la AT y estos, luego, las envían a la AT. México sigue un modelo descentralizado en
el que más de setenta operadores autorizados —llamados Proveedores Autorizados de Certificación
(PAC)— brindan el servicio de recepción inicial y certificación de las facturas. El modelo ha funcionado
satisfactoriamente y otros países, como Colombia y Perú, están considerando adoptarlo.

En el modelo centralizado, aplicado por la mayoría de los países, la recepción, almacenamiento

y procesamiento de las facturas es entera responsabilidad de la AT. Esta debe, por tanto, contar
con los recursos necesarios para asegurar la disponibilidad permanente del sistema y su normal
operación, la existencia de sitios de respaldo y la operación en modo de contingencia70.

Los países de la región que más han avanzado en la implementación de la FE son Argentina, Brasil,
Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, México, Perú y Uruguay. En todos estos casos, como mínimo,
la FE es obligatoria para sus grandes contribuyentes, los cuales, por lo general, representan más
del 70 % de la facturación. Por otra parte, la FE está en proceso de implementación en Guatemala,
Jamaica, Paraguay y República Dominicana. Finalmente, Belice, El Salvador, Honduras, Panamá y
Venezuela han iniciado el proceso de diseño.

Fuera del continente, Corea del Sur, Taiwán y recientemente Cabo Verde han implementado la FE.
También lo está haciendo Italia, con autorización de la Unión Europea, que por decisión judicial
supranacional no permite que la AT restrinja la libertad (económica) del contribuyente (en este
caso, disponiendo cómo debe facturar). También es justo acotar que, aunque no en tiempo real,
pero con un espacio de pocos días, los contribuyentes de España y Portugal deben informar su
facturación electrónica a la AT.

Las posibilidades que brinda la factura electrónica, tanto para el control del cumplimiento como
para la prestación de servicios, como se verá a continuación, son tan claras que, más allá de los
procedimientos de implementación y de los modelos de operación, «una AT moderna no debería
preguntarse si va a implementar o no la FE, sino cuándo y cómo lo hará» (Verdi, 2018).

Nuevas fuentes de datos en poder de la Administración tributaria

Las AT de la región ya poseían información sobre activos, deudas, rentas, ventas y otras
transacciones, incluyendo las de comercio exterior, en la mayoría de los casos autodeclaradas
por los contribuyentes. Con la FE se ha agregado información detallada y en tiempo real
de las transacciones entre empresas (B2B, por sus siglas en inglés) y también, aunque con

70 Hay algunas variantes de estos modelos. En Brasil, por ejemplo, intervienen varias agencias públicas: la AT estadual (por el ICMS, el IVA estadual brasileño);
el denominado «ambiente nacional», operado a nivel de la Unión por parte de la empresa pública SERPRO; y la denominada SEFAZ Virtual, operada por la 161
Secretaría de Hacienda de Río Grande do Sul. Estos ambientes son operados de forma independiente y constituyen respaldos los unos de los otros. Por otro
lado, en el modelo original chileno, el Servicio de Impuestos Internos (SII) habilitaba solo a un grupo de empresas a dar el servicio de implementación de la FE.
 diferente grado de detalle según los países, de las ventas de empresas a consumidores
finales (B2C, por sus siglas en inglés).

Por otra parte, con el avance de la transparencia fiscal internacional y, en particular, con la
aprobación de las leyes contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo, se ha
levantado el secreto bancario en casi todos los países de la región, lo que permite que la AT acceda
a las cuentas y transacciones bancarias, y se ha obligado a declarar el beneficiario final de las
empresas (UBO). Además, y siempre en el contexto de la transparencia fiscal internacional, las
AT pueden obtener datos mediante el intercambio de información por requerimiento (EOIR, por
sus siglas en inglés) y el intercambio automático de información (AEOI, por sus siglas en inglés)
sobre cuentas y transacciones bancarias con otras jurisdicciones (incluida información relativa
a la participación en la cadena de propiedad del país requirente de empresas o personas físicas
residentes en la jurisdicción del país informante). Finalmente, es previsible la captura de nueva
información proveniente de la implementación y cobro del IVA y el impuesto sobre la renta a los
servicios digitales, así como de la atribución de la renta de las empresas multinacionales entre los
diferentes países en los que operan (incluyendo la recepción del Reporte País por País)71, 72.

Finalmente, si se asume que en el futuro se implementará la factura electrónica (fiscal)

internacional, se podría acceder a información sobre todas las operaciones de comercio exterior,
inclusive servicios y otras transacciones financieras conexas, en especial rentas de capital. Esta
factura internacional sería un elemento fundamental para el control de los precios de transferencia
en bienes y servicios y la elusión, y permitiría poner en igualdad a proveedores domésticos y del
exterior en términos de facturación, tanto para el país de origen como el de destino.

Cuadro 3.
Información (plausible) en poder de la Administración en el futuro
Datos domésticos Información del exterior
DATOS DOMÉSTICOS INFORMACIÓN DEL EXTERIOR

Exportaciones y ventas domésticas (incluidos regímenes especiales) Importaciones (cuyo destino sea el país)
Transacciones bancarias, incluyendo movimientos de cuentas y Transacciones transfronterizas (inbound), incluyendo rentas de
depósitos de residentes capital (intereses, dividendos, regalías, débitos en cuenta corriente)
Activos reales (registros de propiedades inmuebles, muebles, Activos reales (propiedades inmuebles, muebles, financieros,
financieros, empresas, etc.), entre ellas las actividades en bolsa empresas, etc.)
(mercado financiero)
Activos intangibles (regalías, derechos, fideicomisos, etc.)
Activos intangibles (regalías, derechos, fideicomisos, etc.)
Participación de empresas nacionales en la cadena de propiedad de
Información personal económica de los contribuyentes y directores activos o empresas internacionales (beneficiario final)
de empresas, incluidos los datos requeridos de beneficiario final
Participación de empresas internacionales en la cadena de
propiedad de activos o empresas internacionales (beneficiario final)
Otras agencias y entidades públicas y privadas (regulatorias,
gremios y sindicatos, etc.)

Fuente: Elaboración propia.

71 Adicionalmente, es esperable que en el futuro se acceda mediante la factura electrónica (fiscal) internacional a información sobre las exportaciones, inclu-
sive de servicios, y operaciones financieras conexas. Este será un elemento fundamental para el control de precios de transferencia en bienes y servicios y
pondrá en igualdad a proveedores domésticos y del exterior en materia de facturación, incluidas las operaciones digitales.
162 72 Esta enorme acumulación de información plantea diferentes desafíos a las administraciones tributarias, que serán objeto de otro documento. Por lo pronto,
las AT deberán superar su análisis «forense» — descripción contable y explicación económica del comportamiento (pasado) del contribuyente— para pasar
a un enfoque prospectivo, anticipatorio del comportamiento de los contribuyentes.
 En resumen, con el desarrollo masivo de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC),
el crecimiento de la economía digital y la globalización de los servicios, las AT deberán evolucionar
en su modelo de negocio hacia organizaciones consumidoras y proveedoras de información, con la
particularidad de que la masividad de los datos obtenidos es resultado de su poder coactivo. Esta
fase se basará en la integración de los datos históricamente en poder de las AT con los nuevos datos
y en su explotación con nuevas técnicas de análisis (riesgo, aprendizaje automático, otras técnicas
de inteligencia artificial, etc.), que permearán las funciones y los procesos y exigirán una toma de
decisiones moderna, tanto con relación a la acción coactiva como al cumplimiento voluntario. Lo
dicho implicará, por un lado, una redefinición del control del cumplimiento tributario y, por otro, el
ingreso de la AT a una nueva etapa, la de prestación de servicios, entre otras consecuencias. A estos
dos temas se dedican los próximos apartados de este capítulo.

La redefinición del control del cumplimiento tributario

Es importante advertir que la facturación electrónica por sí sola no asegura la mejoría de la AT, sino
que, a la inversa, la solidez de la AT es un prerrequisito para el éxito de la FE73. La percepción de
riesgo que introduce la FE se diluirá si los contribuyentes captan que la información no es utilizada
intensivamente con fines de control y solo se acumula improductivamente en la AT74. No son pocos
los países de América Latina que han vivido esta experiencia con la información proveniente de las
declaraciones mensuales de compras y ventas detalladas o de las impresoras fiscales, subutilizada
o directamente no utilizada.

Ahora bien, yendo un paso más allá, la explotación intensiva de la información proveniente de la
FE —y de las otras fuentes citadas— está provocando una redefinición del proceso de control del
cumplimiento tributario. En primer lugar, la explotación de la información disponible mediante
diferentes técnicas de análisis de datos permite una segmentación de contribuyentes en base
a perfiles de riesgo (tanto del contribuyente como de las transacciones que realiza) mucho más
desagregada e informada que la segmentación propia de la gestión por cliente (básicamente,
contribuyentes grandes, medianos y pequeños)75.

En segundo lugar, con la información de la FE —y de las otras fuentes citadas— pasa a tener un
papel central una nueva fiscalización inteligente «de escritorio» que, con base en los perfiles de
riesgo y el análisis de transacciones, identifica los desvíos respecto al comportamiento esperado del
contribuyente y le propone a este la corrección correspondiente, reduciéndose significativamente
el porcentaje de auditorías sin éxito76. Dicho de otro modo, pierden terreno las fiscalizaciones «de
campo» y preventiva tradicionales. En particular, la fiscalización «de campo» deberá concentrarse
en situaciones complejas y de alto riesgo por su impacto potencial en la recaudación y a maniobras
con connotaciones penales.

Como ejemplo de uso de la información de la FE con fines de control del cumplimiento, cabe citar
a Colombia, que ha construido un perfil de riesgo para cada facturador con el objetivo de detectar
la emisión de facturas falsas. De los 31 indicadores que conforman la matriz, algunos se refieren
al propio facturador y otros a las transacciones que realiza (reincidencia y contagio; cambios

73 Dicho coloquialmente, es el perro el que mueve la cola y no la cola la que mueve al perro.
74 Las validaciones que realiza la Administración tributaria de las facturas que recibe son fundamentales para asegurar su calidad, el éxito del análisis posterior
y, con ello, la seriedad del proceso y la percepción de riesgo.
75 Aun así, es esperable que las AT más débiles continúen concentrándose en los grandes contribuyentes. A este respecto, es interesante señalar que incluso
las AT que más han avanzado en un modelo de riesgo para la gestión del cumplimiento tributario, como la chilena, no han abandonado el tratamiento de
los grandes contribuyentes como un grupo particular, seguramente por el impacto potencial de su comportamiento en la recaudación, más allá del mayor o 163
menor riesgo asociado a su comportamiento y a las transacciones que realizan.
76 Entendiéndose por tales aquellas que, una vez finalizadas, no implican ningún cambio en la declaración original del contribuyente.
 repentinos; anomalías sectoriales; alertas con base en ubicación; otras anomalías puntuales). Con
base en esta matriz, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) descubrió en 2019 a
una organización que montó 19 empresas fachada a través de las cuales vendieron facturas falsas
desde 2013 hasta 2018 a 1.790 personas jurídicas y físicas por un valor de aproximadamente USD
200 millones.

Otro ejemplo es México, que explota los datos de la FE con técnicas de grafos para la detección
de comunidades de evasión, prediciendo los movimientos de los contribuyentes más significativos
dentro de la red mediante el análisis de su perfil.

En Barreix y Zambrano (2018) se incluyen los resultados de evaluaciones de impacto de la FE en

cuatro países de la región, en los cuales se encontraron efectos encontrados positivos en la mayoría
de los casos77. Los resultados de mayor magnitud son los de Ecuador. En efecto, Ramírez et al.
(2018) analizaron el período 2014-2016 y encontraron un impacto positivo en el IVA declarado del
18 % en 2015 y del 25 % en 201678, 79. Para México, Fuentes et al. (2016) encontraron un aumento en
el IVA declarado del 16 %, 11,1 % y 14,6 % en 2011, 2012 y 2013, respectivamente. Adicionalmente,
identificaron un crecimiento del impuesto sobre la renta de empresas declarado del 6,5 % y 6,6 % en
2014 y 2015, respectivamente. Por su parte, Artana y Templado (2018) analizaron el período 2005-
2016 en Argentina y encontraron un impacto en la recaudación del IVA que va desde un mínimo de 0
% en 2008 a un máximo del 10,7 % en 2013. Finalmente, Bérgolo et al. (2018) estimaron en Uruguay
un impacto positivo del 3,7 % en la recaudación del IVA en un periodo de seis meses.

La Administración tributaria prestando servicios

Como se menciona al comienzo de este apartado, con la digitalización y la acumulación de

información, se ha inaugurado una nueva etapa en la evolución de las AT: la de servicio de datos
fiscales, no solamente relacionados con el cumplimiento de los contribuyentes, sino, como se verá
a continuación, relacionados con su actividad económica y servicios al propio Estado.

Entre los servicios de la AT al contribuyente que disminuyen sus costos de cumplimiento están:

i) La provisión gratuita de los servicios web de FE, de soluciones de FE que operan en equipos
móviles y de la nómina electrónica80. También debería proveerse un sistema de contabilidad y
liquidación fiscal simplificada, eliminando o reduciendo obligaciones accesorias (por ejemplo,
llevar libros), como en las positivas experiencias brasileña y chilena.
ii) Usando la información proveniente de la FE, Chile ha dado el paso de proponer la declaración
del IVA a los contribuyentes, quienes, si están de acuerdo, simplemente la aceptan. Algunas AT
de la región ya habían hecho lo mismo con el impuesto sobre la renta personal (Colombia, Chile,
Perú y Uruguay), con diferente grado de éxito. La complejidad de la liquidación del impuesto
sobre la renta de empresas hace que no sea trivial proponer la declaración de este impuesto; de
hecho, ninguna AT lo ha hecho hasta el momento. No obstante, no es descabellado pensar en
esta posibilidad.
iii) Devolución de impuestos más ágil, en particular a los exportadores.

77 Las metodologías seguidas en los trabajos son, básicamente, regresiones discontinuas, diferencias en diferencias y apareamiento (matching).
78 Los resultados encontrados para 2014 no fueron significativos.
164 79 El IVA declarado no es necesariamente igual al IVA efectivamente recaudado por efecto del uso de saldos a favor por parte de los contribuyentes, pagos
correspondientes a períodos anteriores, etc.
80 La implementación de la nómina electrónica implica que las empresas deben generar de forma electrónica la nómina de sus empleados y transmitirla a la AT.
 La digitalización de la AT también hace viable la implementación de algunas opciones interesantes
de política tributaria. Por ejemplo, a partir del desarrollo de la FE, Ecuador ha implementado
la devolución automática del IVA incluido en las compras que realizan los adultos mayores y
quienes tienen alguna discapacidad. Estas personas se registran ante el Servicio de Rentas
Internas (SRI) y reciben un código de beneficiario que presentan en el momento de realizar
sus compras. Con este código, el facturador electrónico, en línea con el SRI, realiza la venta sin
incluir el IVA si verifica que la persona es realmente beneficiaria del programa y tiene un saldo
de compra disponible con el beneficio.

Factoraje y democratización del crédito. El factoraje electrónico permite liquidez inmediata mediante
la transferencia o cesión de los derechos de un documento (FE) a un tercero, quien otorgará el
financiamiento al emisor y se encargará de la cobranza al deudor. En Chile, la masificación de la FE
impulsó el desarrollo del factoraje, en virtud de la mayor velocidad y seguridad de las transacciones
electrónicas respecto a las realizadas en papel. Por un lado, la inmediatez de las transacciones
electrónicas facilita el intercambio de información. Respecto a la seguridad, es clave el hecho de
que se otorgó mérito ejecutivo a las facturas emitidas, lo que permite exigibilidad para su cobro,
garantizando la seguridad jurídica del sistema.

En consecuencia, el factoraje ha tenido un aumento muy significativo en Chile en los últimos

años, alcanzado los USD 32.800 millones en montos cedidos en el año 2018 (11 % del PIB,
aproximadamente). Es importante señalar que este esquema de financiamiento es relevante para
las micro y pequeñas empresas, pues es común que estas tengan problemas para acceder a fuentes
alternativas de financiamiento, como la banca81. Puede decirse que, en cierta medida, el factoraje
ha democratizado el mercado de crédito.

Otros servicios no tributarios. La FE también ha habilitado la prestación de servicios no relacionados

con lo tributario. Por ejemplo, en Brasil, el Estado de Paraná ha desarrollado una aplicación para
que los ciudadanos puedan consultar en tiempo real el establecimiento (georreferenciado) que
vende al menor precio el bien o servicio que pretenden adquirir. En un sentido similar, el Estado de
Rio Grande do Sul ha utilizado la información de precios de la FE como un parámetro para hacer
más eficientes las compras públicas y evitar los sobrecostos, en particular en rubros como los
medicamentos.

Finalmente, la FE permite el seguimiento en tiempo real de todas las transacciones de la

economía, por sectores económicos, zonas geográficas y tipo de contribuyente, con lo cual
se vuelve una herramienta poderosa para el monitoreo de la evolución de la economía y para
una toma de decisiones de política económica temprana e informada. Por ejemplo, los índices
mensuales de actividad económica que los bancos centrales publican con un rezago de dos
a tres meses podrían estar disponibles ahora en tiempo real. Adicionalmente, desde hace ya
tiempo se ha explorado la utilización de la información tributaria como apoyo a la elaboración
de algunas variables de las cuentas nacionales. Con la FE, esta posibilidad se ha convertido en
realidad y es probable que las encuestas contratadas para construir determinadas variables
sectoriales ahora solo sean necesarias como control de las variables construidas a partir de la
información de la FE.

165
81 Debe reconocerse que el nivel de bancarización en Chile es del 63 %, aproximadamente, similar al de los países de la OCDE.
 Síntesis

El objetivo principal de este documento ha sido proponer medidas de política tributaria para
una agenda fiscal pospandemia. Por tanto, dado este carácter propositivo y, en algunos
casos, incluso especulativo, por la incertidumbre que genera la epidemia a nivel fiscal, esta
sección final no puede contener conclusiones, sino solamente un resumen de las medidas
planteadas.

Las propuestas parten de dos premisas: i) una vez superada la crisis sanitaria, entrada la
fase de reactivación económica, los países de la región deberán encarar necesarias reformas
en el gasto público y la institucionalidad hacendaria (reglas, marcos de mediano plazo, etc.)
que aseguren la sostenibilidad fiscal y, en particular, la mayoría de ellos deberá fortalecer
sus ingresos fiscales, y ii) la crisis ha provocado un deterioro de la situación socioeconómica
(cierres y endeudamiento, desempleo e informalidad, pobreza e indigencia, etc.), con un
aumento de la desigualdad en la región más desigual del mundo, por lo cual, las medidas
que se adopten a la salida de ella no pueden, como mínimo, introducir mayor regresividad. En
definitiva, será necesaria una tributación que apuntale un periodo pospandemia de finanzas
públicas de «austeridad solidaria».

La posibilidad de diseño e implementación de las medidas propuestas es, claro está, distinta
para cada país de la región, porque distinta es la situación de partida de cada uno respecto a la
urgencia de sostenibilidad fiscal, el espacio fiscal (recaudación real versus capacidad tributaria)
y la fortaleza institucional, en particular la de la Administración tributaria, entre otros factores.

Más allá de las diferencias entre países, hay un hecho que merece destacarse: la brecha
tributaria entre ALC y la OCDE se ha reducido, es decir, ALC ha convergido en tributación
respecto a la OCDE. En efecto, la presión fiscal de ALC ha pasado de ser un 58,8 % de la presión
fiscal de la OCDE en 1990 a un 74,3 % en 2018, una reducción de 15,5 puntos porcentuales. La
observación es aún más relevante cuando se considera que la convergencia en crecimiento ha
sido significativamente menor: la reducción de la brecha entre el PIB per cápita de ALC y el de
la OCDE entre 1990 y 2018 fue de 5 puntos porcentuales, solo una tercera parte de la reducción
de la brecha tributaria. En resumen, ALC ha convergido fuertemente en tributación respecto a la
OCDE pese a que la convergencia en crecimiento ha sido menor, lo que evidencia la relevancia
del esfuerzo tributario que ha hecho la región en los últimos 30 años.

En el documento se propone introducir un impuesto al valor agregado personalizado (IVA P).

La propuesta consiste, dependiendo del punto de partida de cada país, en generalizar la base
imponible o unificar las tasas del impuesto, transfiriendo a los deciles pobres de la población
un monto que (más) que los compense por el aumento de la imposición. De este modo, es viable
explotar el potencial recaudatorio del IVA sin que haya un impacto distributivo negativo en la
población de más bajos ingresos. Es decir, se cuidan los dos aspectos esenciales que deberían
tener las opciones tributarias pospandemia: suficiencia y equidad.

El trabajo plantea también mejorar el diseño y el cobro de la imposición sobre la renta. Respecto a la
renta personal, se propone, como opción de mediano plazo, un sistema comprehensivo (que alcance
a todas las rentas), sintético (que las grave conjuntamente), mundial (comprensivo de las rentas
166 domésticas y del exterior) y en base devengada y no solo realizada. La desaparición del secreto
bancario en la región y los avances de la transparencia tributaria internacional, el intercambio de
 información financiera y el conocimiento del (último) beneficiario de la propiedad de las empresas
hacen ahora viable esta propuesta. Respecto a la imposición sobre la renta empresarial, la región
se enfrenta al desafío de redefinir sus beneficios tributarios.

La crisis, tanto por razones de suficiencia como de equidad, ha provocado un renovado interés en
gravar la riqueza, más allá de las críticas desde el ángulo de la eficiencia. Por tanto, se discuten
los pros y contras de esta imposición y se argumenta que, pese a no considerarlo parte de un
sistema tributario ideal, no debería descartarse el impuesto al patrimonio neto a la salida de la
pandemia como fuente de ingresos y golpe redistributivo. Adicionalmente, respecto a los impuestos
sobre la propiedad, se considera que el primer paso necesario es fortalecer la recaudación de
los impuestos sobre los inmuebles, de muy bajo rendimiento en la región, tanto residenciales
(con un mínimo exento) como empresariales (deducibles en parte del impuesto sobre la renta),
tanto rurales como urbanos. Los impuestos sobre la propiedad inmueble se justifican porque
recaudan sobre (parte) del aumento de valor que los inmuebles capturan de las mejorías en
la infraestructura pública (iluminación, salubridad, caminería, aeropuertos, etc.). Son, junto al
tributo a la tenencia y circulación de vehículos, los pilares de las finanzas subnacionales, a las
que aportan estabilidad y progresividad.

A la salida de la pandemia, la situación de las micro y pequeñas empresas y, en particular, su

tributación serán motivo de preocupación porque este sector será uno de los más golpeados por
la crisis socioeconómica. En efecto, las empresas que ingresaron a la pandemia como medianas
saldrán de ella como micro o pequeñas y la aceleración del cambio tecnológico habrá impactado
significativamente a este grupo de contribuyentes. Atendiendo a esta realidad, se propone un régimen
simplificado de tributación para los pequeños contribuyentes que consiste en un monotributo
(sustitutivo del IVA, el impuesto a la renta y, eventualmente, de las contribuciones a la Seguridad
Social) más un régimen de incorporación gradual al régimen general para aquellos contribuyentes
que superen los techos de pertenencia al monotributo. En este régimen de transición, al estilo
de los de México y Argentina, durante un período de dos a tres años, los pagos van creciendo
porcentualmente hasta converger con los del régimen general, con la intención de que el salto no
sea demasiado brusco para los pequeños contribuyentes.

Finalmente, se destaca que, a partir de la digitalización y la acumulación masiva de información

proveniente de la factura electrónica y de otras fuentes de datos, la Administración tributaria
redefinirá su gestión del cumplimiento tributario y, tan importante como eso, ingresará en una etapa
de prestación de servicios, como el factoraje, la gestión de mercaderías en tránsito y el monitoreo
en tiempo (casi) real de la economía.

REFERENCIAS
 Ainsworth, R. (2006). «The digital VAT (D-VAT)». Working Paper Series, Law and Economics.
Documento de trabajo No. 06-22. Boston, MA: Boston University School of Law.
 Artana, D. y Templado, I. (2018): «Análisis del impacto de la factura electrónica en la Argentina».
Documento de discusión. Banco Interamericano de Desarrollo (BID). https:// publications-new.
iadb.org/handle/11319/8775
 Barreix, A. y Roca, J. (2003): «Sistema tributario uruguayo: condiciones actuales y propuesta».
Revista de la Facultad de Ciencias Económicas. Septiembre, 2003. Universidad Católica del 167
Uruguay.
  Barreix, A. y Roca, J. (2007). «Reforzando un pilar fiscal: el impuesto sobre la renta dual a la
uruguaya». Revista de la CEPAL 92. Agosto. https://repositorio.cepal.org/handle/11362/11195
 Barreix, A., Bès, M. y Roca, J. (2010b). «Breve historia del impuesto a la renta».
 Documento 9/10. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales.
 Barreix, A., Bès, M. y Roca, J. (2010a). El IVA personalizado. Aumentando la recaudación y
compensando a los más pobres. Instituto de Estudios Fiscales, EuroSociAL Fiscalidad y BID.
 Barreix, A., Bès, M. y Roca, J. (2011). Resolviendo la trinidad imposible de los impuestos al
consumo. Septiembre. Duke University.
 Barreix A., Velayos, F., Pecho, M. y Benítez, J. C. (2013). Metiendo presión: estimando la
verdadera carga fiscal de América Latina y el Caribe. BID-CIAT-IEF. https://biblioteca.ciat.org/
opac/book/5274
 Barreix, A., Roca, J. y Velayos, F. (2017): «Quo vadis impuesto a la renta. Hacia el IRPF-CD».
Documento IDB-DP 550. Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
 Barreix, A. y Zambrano, R. (eds) (2018). La factura electrónica en América Latina. BID y CIAT.
 Barreix, A. y González, D. (2020). Tributación para las mipymes: un régimen para el 80 % de los
contribuyentes que pagan el 2 %. BID. Septiembre.
 Barreix, A., Garcimartín, C. y Verdi, M. (2020). Ideas para una mejor tributación en la post-crisis
del COVID 19. BID.
 Barreix, A. y Velayos, F. (2021). Incentivos tributarios, compromisos internacionales y suficiencia
recaudatoria: otra trilogía imposible. De próxima aparición.
 Barreix, A., Fonseca, O., Morán, D. y Roca, J. (2021). Revisitando el IVA P, los casos de Argentina,
Costa Rica, República Dominicana y Uruguay (2021, en edición).
 BID y CIAT (s. f.). Base de datos de recaudación 1990-2018. BID-CIAT. https://www.ciat.org/base-
de-datos-de-recaudacion-bid-ciat/
 Benítez, J. y Velayos, F. (2018). Impuestos a la riqueza o al patrimonio de las personas físicas
con especial mención a América Latina y el Caribe. CIAT. https://www.ciat.org/impuestos-a-la-
riqueza-o-al-patrimonio-de-las-personas- fisicas-con-especial-mencion-a-america-latina-y-
el-caribe/
 Bérgolo, M. R., Ceni, R. y Sauval, M. (2018). «Factura electrónica y cumplimiento Ttibutario:
evidencia a partir de un enfoque cuasi-experimental». Documento de discusión. Banco
Interamericano de Desarrollo (BID). https://publications- new.iadb.org/handle/11319/8774
 BID (2010). La era de la productividad. Cómo transformar las economías desde sus cimientos.
 Boadway, R., Chamberlain, E. y Emmerson, C. (2010). «Taxation of wealth and wealth transfers».
En J. A. Mirrlees, S. Adam, T. Besley, R. Blundell, S. Bond, R. Chote,
 M. Gammie, P. Johnson, G. Myles y J. Poterba (eds), Dimensions of tax design: the Mirrlees
review, 8:737-836. Oxford University Press.
 CEDLAS (2018). Guía para LABLAC. Base de datos laborales para América Latina y el Caribe.
 CIAT (2021). Reporte de recaudación COVID-19 (RRC) en 2020.
 De Soto, H. (2000). The mystery of capital: why capitalism triumphs in the West and fails
everywhere else. Nueva York: Basic Books.
 Jorratt, M. (2020). «Experiencias internacionales en la tributación de la economía digital». Nota
Técnica IDB-TN-1939. Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
 FMI (2020a). World Economic Outlook. Fondo Monetario Internacional.
 FMI (2020b). Fiscal Monitor. policies for the recovery. Octubre. Fondo Monetario Internacional.
 FMI, OCDE y OMC (2020). Handbook on measuring digital trade.
 Secretaría del Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información con Fines Fiscales
168 y BID (2019). Manual sobre beneficiarios finales. BID y OCDE. https://publications.iadb.org/
publications/spanish/document/Manual_sobre_ben eficiarios_finales_es.pdf
 Fuentes, H., Zamudio, A., Barajas, S., Ayllón, G. y Serrano, M. (2016). Impacto en la evasión
por la introducción de la factura electrónica. Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de
Monterrey. No. IA-006E00002-E37-2016.
 González, D. (2016). Regímenes especiales de tributación para pequeños contribuyentes. Teoría
y estudio comparado.
 Harris, J. y Todaro, M. (1970). «Migration, unemployment, and development: a two- sector
analysis». American Economic Review 60(1): 126–42.
 Morán, D. y Rojas A. (2019). La presión fiscal equivalente en América Latina y el Caribe. https://
publications.iadb.org/es/la-presion-fiscal-equivalente-en- america-latina-y-el-caribe
 OCDE (2017). International VAT/GST Guidelines. OCDE. http://dx.doi.org/10.1787/9789264271401-en
 OCDE (2018a). «The role and design of net wealth taxes in OECD». OECD Tax Policy Studies No. 26.
 OCDE (2018b). The case for and against individual net wealth taxes.
 OCDE (2015). OECD.Stat [Base de datos]. https://stats.oecd.org/ (consultas realizadas el 16 de
febrero y el 15 de marzo de 2021).
 OCDE (2020). Revenue statistics 2020. OCDE. https://www.oecd- ilibrary.org/sites/8625f8e5- en/
index.html?itemId=/content/publication/8625f8e5-en
 OCDE, BID, CEPAL y CIAT (2020). Revenue statistics in Latin America and the Caribbean 2020.
Paris: OECD
 OCDE, CEPAL, CIAT y BID (2019). Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe.
 Picos Sánchez, F. (2003). «Quince años de modelo dual de IRPF: experiencias y efectos».
Documento 12/03. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, España.
 Piketty, T. (2003). Capital in the twenty-first century. Harvard University Press.
 Ramírez, J. R., Oliva, N. y Andino, M. (2018). «Facturación electrónica en Ecuador: evaluación de
impacto en el cumplimiento tributario». Documento de discusión.
 Banco Interamericano de Desarrollo (BID). https://publications- new.iadb.org/handle/11319/8776
 Unión Europea (2020). Explanatory notes on VAT e-commerce rules. Comisión Europea.
Septiembre.
 Verdi, M. (2018). Discurso inaugural de la 53ª. Asamblea General del CIAT.

169
REACTIVACIÓN ECONÓMICA
PERÚ-BOLIVIA
JORGE LUIS PICÓN GONZALES – PERÚ

INTRODUCCIÓN
La pandemia declarada a inicios del 2020 conllevó consecuencias nefastas en varios sectores
productivos debido a que muchas empresas tuvieron que paralizar sus actividades, disminuir
el aforo de sus centros empresariales o reinventarse; mientras que otras llevaron la peor parte
entrando en pérdida o quiebra total del negocio. Estos cambios drásticos se realizaron en un
panorama favorable puesto que en el 2019 se observó un ligero avance en cuanto a ingresos de
los países que pasaron crisis en años precedentes; igualmente en la presión tributaria se había
evidenciado una mejora con buenos indicadores de productividad empresarial obteniendo como
resultado del promedio de los países latinoamericanos un 22,9%, considerando que los países que
efectuaron unos mayores ingresos per cápita fueron Uruguay y Chile de acuerdo a las publicaciones
realizadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI). Ahora, podemos observar que, en el año
2020, la caída de los ingresos de Latinoamérica fue en 11%, indubitable indicador del impacto
negativo de la paralización de actividades.

Además, debemos tener en cuenta que diferentes países tienen factores económico - sociales
particulares que pueden favorecer, mantener o empeorar su situación económica; según la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), los países latinoamericanos en el
2020 con mayor contracción del Producto Bruto Interno (PBI) son los siguientes:

 En el caso venezolano; la caída en los ingresos asciende al 30%, esto se debe a los bajos ingresos
petroleros sumados a la disminución en las exportaciones no petroleras equivalentes al 11% en
comparación con el año 2019.
 En el caso argentino; la pérdida del PBI es de10,5%, considerando que desde antes de la
pandemia ya tenía problemas en el ámbito fiscal y monetario.

Por otro lado, si nos enfocamos en Perú podemos apreciar que según el Instituto Nacional de
Estadística e Informática (INEI) la caída del PBI es equivalente al 11,12%, siendo los elementos 171
que más perjudicaron su economía: la baja inversión pública, la caída en los precios de materia
 prima hasta mediados del 2020, y la paralización de actividades; esta última, es un componente
relevante en Bolivia debido a que no solo afectó su parte financiera, sino que coadyuvó a que
en la parte social se vean afectados los trabajadores, puesto que generó un crecimiento de su
tasa de desempleo.

Cabe destacar que ambos países contamos con un mal manejo en cuanto a actividades informales,
siendo el desempleo y la falta de oportunidad laboral las razones fundamentales que sustentan el
alto grado de actividades informales con indicadores que como el Fondo Monetario Internacional
(FMI) en el 2018 catalogó a Bolivia como la economía informal más grande a nivel mundial
representando el 62, 3% del PBI; por otro lado, Perú cuenta con una tasa de 70,9% de población
en área urbana que se dedica al trabajo informal, según la información 2020 brindada por el INEI,
habiéndose incrementado hasta 77% a octubre de 2020.

Sectores afectados por la pandemia Covid - 19

Si bien todos los sectores fueron afectados por la crisis sanitaria mundial debemos incidir en
algunos que son vitales para la economía tanto de Perú como Bolivia que nos acercarán más a las
razones que sustentan la baja recaudación efectuada en el 2020; además, debemos tener en cuenta
el comportamiento del aspecto social como fueron las huelgas y el ámbito sanitario de cada país
debido a que es el guía de apertura en el proceso de reanudación de las actividades.

I. SECTORES MÁS PERJUDICADOS

Los sectores que han sufrido mayor impacto mundial sean por su inactividad o por los bajos
ingresos son las inmobiliarias, el comercio de importación o exportación (resaltando la actividad de
manufactura) (éstas tuvieron una fuerte recuperación en el caso peruano, a partir de agosto de 2020)
y las actividades turísticas y culturales; estas actividades sostenían la economía de algunos países
de la región puesto que aportaban considerables suman de ingresos en fechas conmemorativas,
siendo más del 4% del PBI en Perú conforme a lo publicado por el Ministerio de Comercio Exterior
y Turismo (MINCETUR) y el 2,09% del PBI en Bolivia de acuerdo a la Cámara de Operadores de
Turismo (CANOTUR).

Contexto peruano
En el Perú, de conformidad al estudio emitido por la INEI a finales del 2020, los sectores con mayores
pérdidas fueron los rubros siguientes:

1) Alojamiento y restaurantes: Este rubro vinculado con el sector turismo tuvo pérdidas del 50%
en relación al año 2019; además corresponde al tercer sector con más aporte al PBI. Si bien su
reapertura se realizó con la implementación de medios alternativos como recojo en tienda o
delivery, no tuvo la suficiente acogida en un comienzo para la recuperación del sector.
2) Transporte y almacenamiento: Este rubro tuvo pérdidas del 26%, teniendo en su sector empresas
de transportes que cerraron como Soyuz S.A y Avianca.
3) Minería e Hidrocarburo: Este rubro entró en recesión desde la declaratoria de emergencia
demostrando una caída exponencial; cabe destacar que el INEI presentó un informe técnico que
señala que este sector disminuyó en 13.16%. Adicionalmente, a finales del 2020 el sector sufrió
la disminución de la actividad del subsector metálico, siendo la producción de hierro y extracción
172 de oro los de menores volúmenes. Asimismo, en caso de los hidrocarburos se observó una baja
en 10,90% en la extracción de petróleo crudo.
 Contexto Boliviano
Desde la perspectiva boliviana, se pudo observar el incremento a gran escala del desempleo que
produjo el cese de actividades de micro y pequeñas empresas (MYPES), correspondiente al sector
manufactura con 15%, el sector turismo con 13% y el sector inmobiliario con 20%, manteniendo
esas tasas de desempleo hasta julio 2020 conforme al INEI. Esto tuvo repercusiones en el aumento
de negocios informales y ambulatorios.

Ahora bien, realizando un enfoque en el turismo debemos centrarnos en los artesanos cuyas
fuentes de ingresos significaban las fiestas folclóricas y celebraciones religiosas debido a que había
un mayor público; cabe resaltar que en el reciente gobierno se tomaron medidas de promoción de
empleo y reactivación de ese sector.

En ambos países observamos que las actividades mencionadas eran las que otorgaban una gran
cantidad de ingresos y recaudación tributaria, siendo a comienzos de la pandemia catalogadas
como “no esenciales”; sin embargo, el cierre de las mismas generó un panorama preocupante en la
economía puesto que formaban parte del presupuesto, que son necesarios para efectuar políticas
públicas en el país.

II. SECTORES MENOS PERJUDICADOS

En cuanto a las actividades cuyo impacto de la pandemia fue menor son la actividad ganadera,
agricultura, producción de medicinas y telecomunicaciones, debido a que éstas se mantuvieron, y
en el caso específico de la producción de medicinas se elevaron esencialmente aquellas destinadas
a enfermedades respiratorias.

Contexto peruano
De acuerdo al Instituto Peruano de Economía (IPE), la actividad que tuvo menos afectación fue
la producción de alimentos y bebidas no alcohólicas puesto que su producción fue catalogada
como esencial y se mantuvo en línea productiva; cabe destacar que si bien hubo problemas con la
distribución e insumos no afectó de gran manera.

Contexto boliviano
Lo anteriormente señalado nos demuestra que los cambios en la presión tributaria de ambos
países; primero en Perú que en el 2019 contaba con 14,2% y en el 2020 baja a 13,2%; en cambio
en Bolivia antes de la pandemia se encontraba con 24,7% y después varía a 17,7% de manera que
los porcentajes revelan la afectación sustancial en la economía conforme a lo publicado por la
respectiva administración tributaria.

Otra consecuencia de la magnitud de este cambio económico es la tasa de pobreza debido a

que la pérdida de empleo en ambos países fue considerable, siendo en Bolivia la variación en
pobreza de 31,1% a 37,5%; mientras que en Perú de 20,2% a 30,1%, siendo un motivo fuerte para
el crecimiento de las actividades informales que se centran la venta de productos alimenticios,
de bioseguridad y limpieza que se encuentran fuera del alcance de la fiscalización por parte de
la administración.

173
 DESARROLLO
Ahora bien, nos centraremos en analizar las medidas tomadas en Perú y Bolivia para evidenciar
el contraste del impacto en su economía cuya reactivación comenzó a finales del año 2020 e inicio
del presente año, siendo un reto mundial apaciguar los efectos de interrumpir la oferta y demanda
de manera no prevista; para ello veremos las medidas tributarias, medidas de alivio económico,
reanudación de actividades y los proyectos legislativos que podrían repercutir en la esfera financiera.

Medidas tributarias en común

Las medidas tributarias que se repiten como un beneficio en varios países ante el confinamiento
social obligatorio es la reprogramación de pagos de obligaciones tributarias y la suspensión del
cómputo de plazos de procedimientos administrativos. El primero hace referencia al cambio en las
fechas de pago de tributos establecidos, mientras que el segundo alude la prórroga de los plazos
contabilizados para los recursos que podrían interponer o al dictado de resoluciones en los procesos
iniciados antes de la inmovilización social. Si bien fueron beneficios para los contribuyentes esto al
mismo tiempo generó que la recaudación fiscal se vea perjudicada en esos meses, siendo el mes
de abril la baja más importante a nivel mundial.

Otra medida implementada es la depreciación acelerada, que en el caso peruano fue emitida
a través del Decreto Legislativo N° 1488, en el cual se determina la depreciación en diferentes
porcentajes a edificios y construcciones (20%), maquinarias (20%), equipo de procesamiento de
datos (50%) y vehículos de transporte (33,3% - 50%). Por otra parte, en Bolivia se promulgó el
Decreto Supremo N° 4298, siendo una norma que recoge varios beneficios, en el artículo 4 se alude
a la de depreciación acelerada sobre la vida útil de un activo fijo que sea adquirido desde el 1
de abril hasta diciembre del 2020. Es importante mencionar la diferencia entre ambas debido a
que la norma boliviana es una opción y el contribuyente es quien decide si se acoge enviando una
declaración jurada a la administración.

Los resultados en ambos países no se han podido evidenciar fácticamente ya que esta medida se
encuentra pensada en la recuperación económica; es decir, cuando los negocios puedan funcionar
y se efectúe la adquisición de activos fijos después de pandemia.

Medidas tributarias diferentes

Es importante mencionar las medidas diferentes en Perú y Bolivia debido a que cuentan variables
que pueden cambiar la efectividad de la emisión de las mismas medidas; además cuentan con
fortalezas y debilidades distintas para realizar la implementación plan económico post cuarentena.

Contexto Peruano
La normativa peruana incorporó medidas a favor de los contribuyentes como el Régimen de
Fraccionamiento Aplazamiento y/o Fraccionamiento (RAF) a través del Decreto Legislativo N° 1487
aplicándose a las deudas tributarias, tributos internos y deudas aduaneras. Asimismo, mediante el
Decreto Legislativo N° 1481 se permite el arrastre de pérdidas hasta en cinco ejercicios posteriores
desde que se generó para imputarla o descontarla de 100% del total del Impuesto a la Renta que se
genere en dicho periodo.

Por otro lado, se emitió la Ley N° 31106 que modifica el plazo de exoneración del Impuesto a la
174 Renta (IR) hasta el 31 de diciembre de 2023 para sociedades o instituciones religiosas, fundaciones
y asociaciones sin fines de lucro. También, la administración realizó una medida excepcional para el
año 2020 que consiste en adelantar la liberación de fondos acumulados de la cuenta de detracciones
en el mes de marzo.

Otra medida tributaria emitida, conocida como “TAX FREE”, modifica el Reglamento del Impuesto
General a las Ventas (IGV) e Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), siendo un incentivo para la
reactivación de las actividades turísticas debido a que se basa en la devolución del IGV que grava la
venta de bienes a no domiciliados con calidad de turistas.

Contexto Boliviano
En el caso boliviano se puede observar la emisión de múltiples medidas a través de una norma
como el Decreto Supremo N° 4298, debido a que se puede apreciar otros beneficios como
la deducción de las donaciones efectuadas a centros de salud públicos o privados que brinden
servicios de atención contra el Covid-19, siendo imputadas al Impuesto a la Renta 2020. También,
el beneficio de imputar las facturas como crédito fiscal del Impuesto al Valor Agregado (IVA) por las
compras correspondientes de alimentos, adquisición de insumos de bioseguridad, medicamentos,
contratación de servicios de salud privados y transporte en territorio nacional para profesionales
independientes hasta el 9 de diciembre de 2020.

Asimismo, en esta normativa se creó el Nuevo Sistema Integrado Especial de Transición para
Emprendedores (SIETE-RG) destinado a empresas unipersonales inscritas en el Registro de
Comercio o profesionales independientes que no superen 250,000 bolivianos de ventas al año con
la finalidad de pagar todos los impuestos cada dos meses y el monto del impuesto es de 5% sobre
las ventas brutas mensuales.

En cuanto a las aduanas, se le otorga la facilidad de pago de las importaciones hasta en 36 meses
para tributos aduaneros. Adicionalmente, el Decreto Supremo N° 4192 difiere el Gravamen
Arancelario (GA) a 0% hasta el 31 de diciembre 2020 sobre la importación de medicamentos,
insumos y dispositivos médicos, equipamiento médico, reactivos y detectores de fiebre que pueden
ser adquiridos o donados; asimismo, conforme al Decreto Supremo N° 4298 realiza la misma
medida para la importación de maquinaria, equipo y unidades funcionales destinada a la industria
alimentaria, agroalimenticia, textil y metalúrgica.

Medidas de alivio económico y reanudación de actividades

Las medidas para la reanudación de las actividades económicas fueron emitidas conforme al foco
de contagio, sectores necesarios y sostenibles, debido a que no sólo se facilita la reapertura o
el inicio de las mismas sino la implementación de medidas de salubridad que significa un costo
adicional a las empresas.

Por otro lado, debemos precisar que se emitieron ayudas y créditos a favor de MYPES y PYMES con la
finalidad de que no se interrumpa la cadena de pagos, tanto las obligaciones con su personal como
los tributarios. También es importante señalar las modalidades de trabajo que se implementaron,
conocidas como teletrabajo o trabajo remoto, forma de trabajo incorporada mundialmente que
posibilitó la continuidad laboral, siendo regulada en Bolivia a través del Decreto Supremo N° 4218
y en Perú con la Ley N° 30036.

También debemos señalar que, en el caso peruano, se ejecutó la suspensión perfecta de labores
que es una medida excepcional que permite mantener la relación laboral con la empresa, pero 175
sin goce de haber y sin realizar actividades dentro de la empresa; muchas empresas empezaron a
 utilizar esta medida por la ganancia insuficiente o pérdida; esto significa que el mercado no tenía
la demanda necesaria y la población no contaba con los recursos. La finalidad era no generar
más pérdidas laborales en el sector formal durante un cierto tiempo y generar un aumento en los
ingresos de las empresas ya que no contaban con el pago de los empleados cuyos contratos se
mantenían congelados.

En consideración a ello, pasaremos a analizar las medidas estatales de alivio económico y el plan de
reanudación de actividades a finales del 2020, evidenciando las diferencias de acuerdo a las normas
peruanas y bolivianas.

Contexto Peruano
El gobierno peruano a través del Decreto Legislativo N° 044-2020 declaró la emergencia sanitaria
a finales de marzo del 2020; esto inició las pérdidas significativas a pequeños negocios y empresas
que por su actividad tuvieron que dejar de funcionar durante meses, por lo que el Poder Ejecutivo
mediante el Decreto Legislativo N° 1455 instauró el Programa “REACTIVA PERÚ”.

Este programa es destinado a otorgar garantías de créditos (inicialmente por S/. 30 mil millones),
cuya finalidad es evitar romper la cadena de pagos de proveedores y capital de trabajo; este beneficio
fue modificado conforme al Decreto de Urgencia N° 026-2021 que autoriza las reprogramaciones;
de esta manera, se otorga un plazo del crédito inicial de 36 meses y un periodo de gracia de 24
meses.

¿Problemas del Programa “Reactiva Perú”?

En un primer momento surgieron problemas con la asignación del beneficio puesto que se
encontraba a discreción de la entidad bancaria; siendo analizadas las listas de empresas acreedoras
de las garantías, se encontraron los siguientes problemas:

- Algunas empresas beneficiadas eran afines a los bancos, ya que pertenecían al mismo grupo
económico que podían sustentar su cadena de pagos, pero accedían a los préstamos cuantiosos.
- Otras empresas contaban con procesos de investigación en curso por actos de corrupción, siendo
posteriormente incorporados como un supuesto que determina la calificación al programa.
Asimismo, se sumó como requisito el pago correspondiente de la reparación civil y la vigente
habilitación de contratar con el Estado.

La falencia más significativa es que no llegaban a los sectores con mayor afectación como son las
micro y pequeñas empresas; es decir, no cumplían con su objetivo debido a que la asignación de
fondos se concentró en las grandes y medianas empresas que si bien sufrieron el impacto de la
pandemia podían mantenerse en el mercado y continuar con el pago de sus obligaciones.

En un segundo momento se realizaron ampliaciones del monto por 30 mil millones adicionales para
el funcionamiento de más garantías y con las modificaciones mencionadas, se obtuvo una mejora;
sin embargo, debido a la reanudación lenta de actividades y las empresas que pese a los créditos
continuaban en pérdida en relación a año anteriores, se decidió reprogramar los pagos como se
mencionó anteriormente.

176 Por otra parte, surgió el Fondo de Apoyo Empresarial (FAE) cuyo objetivo específicamente fue
garantizar y promover el financiamiento de los siguientes sectores:
- En primer lugar, se creó el FAE-MYPE a través del Decreto de Urgencia N° 029-2020; tiene
similitud con el Programa “Reactiva Perú”, ya que se emitió en razón de contribuir a una
mayor cantidad de solicitantes, pero son excluyentes; es decir, que una empresa no puede ser
beneficiada por ambas medidas.
- En segundo lugar, se emitió el Decreto de Urgencia N° 026-2020 que crea el FAE- TURISMO; siendo
destinada a hospedajes, restaurantes, agencias de viaje y turismo, centros de esparcimiento,
comercialización de artesanías, entre otros relacionados a ese sector. Esta ayuda económica
consiste en cubrir los montos equivalentes a 4 meses respecto del 2019 o considerar 3 veces
el promedio mensual de la deuda de capital de trabajo registrado en la empresa, otorgando el
plazo de 60 meses y un periodo de gracia de 18 meses.
- En tercer lugar, se publica el Decreto de Urgencia N°082-2020 surgiendo el FAE-AGRO; que va
dirigida a pequeños productores agropecuarios para financiar la campaña agrícola 2020-2021;
para acreditar su condición se presentaba una declaración jurada indicando el metraje rural que
debe ser menor a 5 hectáreas y la cantidad de ganado.

Como se mencionó anteriormente fueron programas que tuvieron la intención de un alivio

inmediato para sostener las empresas de las pérdidas obtenidas por el confinamiento; analizando
el resultado del FAE-MYPE podemos observar que a diferencia del Programa “Reactiva Perú”, en
éste se puede combinar los recursos propios y los ajenos como los préstamos efectuados debido al
apalancamiento; además, puede llegar a personas con o sin negocio, pudiendo ser autoempleadas
o al sector informal concentrándose la mayor parte de los créditos en Lima equivalente al 27% de
la participación.

En caso del FAE- TURISMO cuenta con 5 entidades financieras que estuvieron otorgando los
beneficios sumando desde su inicio la cantidad de S/ 158,6 millones con una tasa de asignación del
12,21% del sector; mientras, que el FAE-AGRO no tuvo el éxito que se esperaba debido a que uno de
los requisitos solicitados era contar con un título de propiedad, lo cual corresponde solo al 15% de
los agricultores según el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (MINAGRI). Debe sumarse a ello,
la mala gestión debido a que la cantidad se redujo y no se obtuvieron las listas de beneficiarios a
diferencia del “Reactiva Perú”; la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE) publicó que en 9
meses se adjudicó en 7 subastas el 11,35% del total, correspondiente a S/ 227 millones.

Como podemos evidenciar fueron programas de ayuda que tuvieron ciertas debilidades al momento
de la ejecución puesto que no llegaron a cubrir empresas que necesitaban este alivio económico por
motivos de requisitos definidos por el Ministerio de Economía y Finanza (MEF); en consecuencia,
fueron excluyentes para varias empresas y por las barreras de acceso que algunas entidades
financieras colocaban debido a que se buscaba el beneficio a su cartera de clientes que certificaba
la experiencia crediticia.

Contexto Boliviano
Desde la perspectiva boliviana, debemos mencionar que la cuarenta total obligatoria fue emitida
con el Decreto Supremo N° 4199 a finales de marzo; de esta manera, sólo actividades como centros
de producción, farmacias, hospitales y centros de salud se mantendrán funcionando; también como
medidas inmediatas se prohibieron el corte de los servicios de agua, gas e internet.

Lo anterior motivó que el Estado intervenga en la recuperación de las actividades a través del
Decreto Supremo N° 4272 que implementa el Programa Nacional de Reactivación del Empleo, 177
siendo medidas que se pueden clasificar de la siguiente manera:
 • Programa intensivo de empleos: Este se enfocaría en los empleos temporales destinados a
programas y proyectos de construcción de obras públicas de infraestructura de salud o
educación, saneamiento básico y preservación del medio ambiente, entre otros. Asimismo, se
prioriza que los servicios de intermediación laboral se encuentren para grupos en situación
vulnerable como personas con discapacidad, jóvenes, mujeres, entre otros.
• Financiamiento para la reactivación y preservación del empleo: Se crea el Fondo de Reactivación
(FORE) que se encarga de financiar parcialmente la reprogramación de créditos otorgados a
empresas de sectores afectados por el confinamiento como es el turismo, hoteles, restaurantes,
manufactura, construcción, entre otros.
• Medidas de apoyo sectorial: Podemos observar que en la presente norma celebra contratos
de fideicomisos enfocado el beneficio en diferentes sectores que son: turismo, agropecuario,
minero y transporte aéreo.
• Fondo de afianzamiento de las micro, pequeñas y medianas empresas: Este fondo permite
acceder a garantías de financiamiento y asegurar hasta el 65% del riesgo crediticio; en caso el
fondo pague la garantía otorgada serán registrados en la Central de Información Crediticia (CIC)
hasta cancelar el total de la deuda.
• Incentivos tributarios para la reactivación económica y el empleo: Se dispone que temporalmente
sea 0% los aranceles para las telas de prendas de bioseguridad y papel de periódico.
• Subsidios a la demanda para MYPES: Se crea el programa de subsidios a la demanda por cupones
de valor fijo para complementar los programas de financiamiento de la cadena productiva con
consumidores, proveedores y agentes económicos.
• Incentivos al consumo de bienes y servicios producidos en Bolivia: Se alude a líneas de crédito
con tasas preferenciales para el consumo de productos nacionales; para pertenecer como
proveedor podrán inscribirse a través de la web o de manera presencial en el Ministerio de
Desarrollo Productivo y Economía Plural.

Por otro lado, se emitió el Decreto Supremo N° 4216 que incorpora el Programa especial de apoyo a
la micro, pequeña y mediana empresa para asegurar la fuente de empleo, continuidad del negocio
y operaciones; estos créditos tienen el plazo de 5 años y 1 año de periodo de gracia.

Adicionalmente a las medidas señaladas debemos indicar que se otorgaron bonos en ambos
países a favor de la población vulnerable, llamados bonos familiares con diferentes características;
asimismo, se subvencionó el servicio eléctrico para que puedan seguir realizado actividades
escolares y trabajar en sectores de bajos recursos.

¿Qué pasó con las medidas?

Como primera observación es que fue emitida en por Jeanine Añez, en el gobierno de transición
2019 -2020; además cabe mencionar que se instauraron muy tarde las medidas debido a que estas
normas se emiten en julio 2020; también notamos que ante el cambio de gobierno se abrogó el
Decreto Supremo N° 4272 debido a que Luis Arce, el actual presidente, optó por la reactivación
gradual que consiste en medidas a corto plazo para incrementar la demanda y circular el dinero
haciendo que el mercado sea dinámico. Asimismo, se emitió el “bono contra el hambre” para
personas discapacitadas, personas que no realizaron aportes a su AFP desde mayo a septiembre
de 2020 y aquellas que no percibieron salarios hasta septiembre de 2020; es importante mencionar
que se canalizaron un 33% a zonas rurales y un 67% a zonas urbanas, siendo un aporte relevante
178 para la oferta interna del país.
Otra medida que implementó el presidente Arce es el Mercado Virtual destinado a empresas y
personas naturales que oferten bienes al Estado bajo una competencia transparente, para lo cual
deben estar inscritos en el Registro Único de Proveedores del Estado (RUPE); de esta manera se
beneficia la adquisición de productos nacionales; también la Subasta Electrónica que coadyuva como
un sistema simplificado para la presentación de propuestas, siendo el nexo entre los ofertantes y el
Estado, reduciendo los gastos administrativos.

Nuevo tributo para incrementar la recaudación

Desde una óptica mundial podemos observar que las medidas adoptadas para la recuperación de
la recaudación tributaria es el incremento de impuestos; específicamente, el impuesto a la riqueza
cuya implementación se ha dado en países como Chile, también llamado “Impuesto a los súper
ricos”; Argentina, conocida como “Aportes Solidarios y Extraordinario de las grandes fortunas” y
Bolivia, con el actual presidente lo adoptó a través de la Ley N° 1375 con el nombre de “Impuesto a
las Grandes Fortunas”.

Ahora bien, centrándonos en el impuesto boliviano debemos señalar que se calcula con la suma de
los bienes de su propiedad o posesión; en caso se trate de bienes conyugales se sumará el importe
del 50% correspondiente, a ello se le disminuye los préstamos que se hayan efectuado en entidades
bancarias. En este caso, la alícuota versa dependiendo del patrimonio acumulativo, conforme a lo
siguiente: 1,4% para personas con riquezas de 4,3 a 5,7 millones de dólares; 1,9% de 5,7 millones a
7,2 millones de dólares y 2,4% para fortunas mayores.

Es importante precisar que el patrimonio referido incluye bienes inmuebles; vehículos automotores
terrestres y de navegación aérea o acuática; bienes afectados a actividades de profesiones liberales
u oficios; inversiones de capital y participaciones en sociedades; depósitos en entidades financieras
y acreencias de cualquier naturaleza; dinero en efectivo en moneda nacional o extranjera; ingresos
por seguros; joyas, obras de arte, entre otros.

Caso contrario, los contribuyentes excluidos de este tributo son las empresas unipersonales,
empresas públicas, sociedades comerciales, cooperativas, sociedades anónimas mixtas y toda otra
persona jurídica.

Por otra parte, en Perú este impuesto se encuentra propuesto en 3 proyectos de ley que aún no
cuenta con la aprobación requerida; trataré los proyectos de manera sustancial para evidenciar los
supuestos y las dificultades que pueda conllevar su aplicación, siendo los siguientes:

- En primer lugar, el Proyecto de Ley N° 6615-2020; que establece como contribuyentes a las
personas naturales, sociedades conyugales y sucesiones indivisas; este impuesto tendrá una
tasa progresiva entre 0% a 2% determinados por la cantidad de patrimonio que tomará en
cuenta a los bienes inmuebles (excepto la casa habitación), vehículo y embarcaciones de recreo,
obras de arte, depósitos bancarios e inversiones en acciones o participaciones.
- En segundo lugar, el Proyecto de Ley N°04887/2020 – CR; determinando que su aplicación es
dirigida para personas naturales, personas jurídicas y grupos económicos; la base imponible
considera la facturación en el ejercicio y el patrimonio inmobiliario registrado, cuyas tasas se
encuentran entre 0.22% y 3%.
- En tercer lugar, el Proyecto de Ley N°05163/ 2020 – CR; destinado sólo a personas naturales
domiciliadas en el país cuya su base imponible debe superar las 400 UIT, considerando 179
inmuebles, vehículos, acciones y bonos, objetos de colección (obras de arte y joyas cuyo valor
 supere 2 UIT) y otros títulos financieros. Se determinará la tasa aplicable entre 0% a 5% de
acuerdo al valor de sus activos.

Analizando los proyectos podemos indicar: 1) La complejidad de valorar los objetos y fiscalizar
bienes no registrables; 2) La doble carga contributiva que representa contar la base imponible
con la valorización de vehículos y propiedades; y finalmente, 3) La confusión que se genera entre
los ingresos y patrimonio, debido a que los ingresos no consideran los gastos; mientras que el
patrimonio alude a los activos y pasivos acumulados.

Panorama actual de las medidas

Teniendo en cuenta las medidas antes señaladas es necesario indicar que el panorama actual
de los países se encuentra en cambios de gobierno, tanto de presidentes como de miembros del
parlamento reflejándose en la variación de su política económica.

Ante ello, debemos mencionar que los resultados del presente año en Bolivia son producto de las
medidas del presidente Arce debido a que recibió el cargo a mediados de noviembre 2020, siendo
los siguientes:

• En los primeros meses del presente año, de enero a abril; se evidenció un crecimiento de
manera que en abril 2021 resulta positivo los ingresos acumulados en 5, 3% según datos del
Índice Global de Actividad Económica (IGAE). Esto se debe al gran aporte de los principales
rubros como minería, construcción, hidrocarburos, entre otros.
• Asimismo, mejoraron los índices de desempleo en las zonas urbanas; ya que inició enero 2021
con una tasa de 9,7% y en el mes de abril 2021 descendió a 7,6% conforme lo estableció la INEI.
• El Fondo Monetario Internacional (FMI) en su informe prevé un aumento de 5% respecto a
materias primas, siendo beneficiado el sector boliviano de minería e hidrocarburos.
• Por otro lado, debemos mencionar que el actual presidente retomó la política económica
denominado “modelo económico social comunitario productivo”; es decir, el Estado interviene
en los precios que si bien conllevó algunos conflictos sociales tras la anulación del decreto
emitido por el gobierno de transición que consistía en la liberación de la venta agroindustrial al
exterior.
• El resultado en el mercado en los meses 2021 fue favorable, debido a al incremento de demanda
y la oferta en el sector productivo; mostrando cifras positivas en cuanto al Índice de Precios al
Consumidor (IPC) de 0.15%.
• La recaudación efectuada por el impuesto a la riqueza en el primer tramo; se obtuvo 159,3
millones de bolivianos (aproximadamente 22.9 millones de dólares) según el Servicio de
Impuestos Nacionales (SIN). Esto corresponde que la meta proyectada por el Ministerio de
Economía y Finanzas Públicas (MEFP) fue superada en 59,4%.

De otro lado, los resultados actuales de Perú que son reflejo del gobierno de Martín Vizcarra con
medidas tributarias inmediatas durante el 2020 y del gobierno de transición de Francisco Sagasti
hasta mediados de julio 2021; son los siguientes:

• En ambos gobiernos se evidenció el apoyo económico con una emisión considerable de bonos
a hogares de escasos recursos, siendo medidas que no generaron un impacto grande en la
demanda interna.
180 • También, debemos tomar en cuenta que a principios del año se obtuvieron ingresos tras la
implementación del Decreto Legislativo N° 1434 que establece que las entidades financieras
 informen a la SUNAT información de cuentas mayores de 30,000 soles con la finalidad de
coadyuvar en la fiscalización, dando resultados positivos en cuanto a la recaudación de
domiciliados con cuentas en el exterior.
• Los resultados del primer semestre 2021 demuestran un crecimiento del 20,9% del PBI de
acuerdo al Marco Macronómico Multianual 2022 - 2025 que realiza el Ministerio de Economía
y Finanzas (MEF), considerando la reapertura de actividades, mejora en el sector minero,
aumento de la demanda interna y vacunación progresiva. Cabe destacar, que el informe precisa
una moderación en el crecimiento del PBI en el segundo semestre.
• En cuanto al panorama internacional, tenemos un factor favorable debido al incremento en la
demanda del mercado de China, en consecuencia, la cotización del cobre subió 2,5%, siendo el
mineral con más explotación en el territorio
• Ahora bien, si bien contamos con una continuidad de alza en el crecimiento económico por
distintos medios, en lo político nos encontramos ante un panorama expectante ante la asunción
del presidente Castillo debido a la medida de los bonos de S/ 700 soles (aproximadamente
$175 dólares) a familias vulnerables que podría generar que se normalice la entrega de estos
beneficios; por otro lado, medidas no aprobadas pero cuestionadas como la apertura del Banco
de la Nación a todos los ciudadanos, siendo una entidad financiera destinada a trabajadores
del Estado, tendría como finalidad otorgar una menor tasa de crédito lo cual expone al Estado
a un riesgo alto. También la preocupación del desincentivo de inversión al sector minero ya
que se mencionó como requisito la “rentabilidad social” de los proyectos para su aprobación,
trasladando obligaciones del Estado a las entidades mineras.

CONCLUSIONES
Los problemas que se evidenciaron como consecuencia de la pandemia y la cuarentena
correspondiente (excesiva y poco planificada como en el caso peruano), desde el punto de vista
económico y tributario, son los siguientes:

- El crecimiento de las actividades informales debido al cierre de locales de las empresas; que
perjudicó especialmente a pequeños empresarios y trabajadores independientes, provocando la
disminución del pago de tributos y seguros. Esta excesiva informalidad en el caso peruano ha
sido exacerbada por una migración de ciudadanos venezolanos, por lo menos un tercio informal,
mayor a un millón de personas en menos de 3 años.
- La crisis generada por la pandemia ha generado desempleo, caída de la inversión y de la caja
fiscal de casi todos los países. En países latinoamericanos como Bolivia y Perú, esto factores
son más fuertes que en países del primer mundo, que han utilizado reservas o recursos para
incentivar su economía.
- Esta crisis ha extremado posiciones políticas, que previsiblemente tendrán impacto en las
medidas tributarias que adoptarán nuestros países, previendo aplicación de tributos al
patrimonio, a la herencia, a la sobreganancia de los minerales, entre otros. Además, se vienen
analizando el mantenimiento de beneficios tributarios, el incremento de la carga tributaria
(Impuesto a la Renta del Capital, Corporativa y Personal, Impuesto a las sobre ganancias,
Impuesto a las Regalías, entre otros), entre otros.

En el 2021 se están viendo mejoras mes a mes que se debe inicialmente aun efecto rebote,
así algunas medidas que funcionaron; como en el caso boliviano que se aprecia como los 181
bonos aumentaron la demanda y la mejora del mercado interno como consecuencia de la
 promoción de los sectores productivos. Por otro lado, en Perú se puede observar que las
medidas conllevaron un alivio económico y la reanudación gradual de actividades no esenciales
las cuales han ido contribuyendo de a pocos con la recuperación económica. Es importante
destacar el incremento de valor de algunos minerales que son fuente de grandes ingresos
para ambos países y la creciente demanda del mercado extranjero, lo cual nos otorga cierta
estabilidad en el sector minero.

Adicionalmente, en ambos países es relevante mencionar que nos encontramos en la incertidumbre

respecto a externalidades como conflictos extranjeros que puedan variar la demanda, por tanto, el
valor de otras materias primas o de exportación; además de un rebrote de alguna variante que
vuelva a generar este ciclo de crisis; también debemos considerar el factor vacunación que nos
permite mejorar el aforo de los negocios y la reanudación de actividades sociales que permite
un ingreso importante tanto a los trabajadores como al Estado. Debemos seguir atentos a las
siguientes medidas que adoptarán los gobiernos en razón de su política económica y las variables
que se puedan sumar debido al contexto mundial.

BIBLIOGRAFÍA
 BBC New Mundo (2020). Las 6 economías de América Latina que más cayeron en 2020.
Recuperado de: Las 6 economías de América Latina que más cayeron en 2020 - BBC News
Mundo
 CEPAL. (2019). Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe. Recuperado de: https://
www.oecd.org/tax/tax-policy/brochure-estadisticas-tributarias-en-america-latina-y-el-
caribe-2019.pdf
 MEF. (2020). Perú registro un crecimiento de 2,2% en 2019 sostenido por los sectores no
primarios: Perú registró un crecimiento de 2,2% en 2019 sostenido por los sectores no primarios
(mef.gob.pe)
 Sánchez, F. (2019). Presión tributaria y crecimiento económico: análisis por nivel de desarrollo
y estructuras tributarias en el mundo y en América Latina y el Caribe. Recuperado de: presión
tributaria y crecimiento económico: un analisis por nivel de ingresos y estructuras tributaias
(uns.edu.ar)
 El país economía. (2021). Los sectores más afectados por la COVID-19 aprenden a surfear la ola
de la crisis. Recuperado de: Los sectores más afectados por la COVID-19 aprenden a surfear la
ola de la crisis | Extras | Cinco Días (elpais.com)
 RPP Noticias. (2020). Estas son las empresas que han cerrado debido a la pandemia. Recuperado
de: Estas son las empresas que han cerrado debido a la pandemia | Empleos | Trabajadores |
Soyuz | Paris | Uber | Avianca | Reactivación económica | Coronavirus en Perú | RPP Noticias
 El Comercio. (2020). Restaurantes en incertidumbre ante la crisis: ¿Cuántas pérdidas generan
durante la cuarentena? Recuperado de: Coronavirus Perú | Restaurantes en incertidumbre
ante la crisis: ¿Cuántas pérdidas generan durante la cuarentena? | COVID-19 | Cuarentena |
ECONOMIA | EL COMERCIO PERÚ
 ABI- Redacción Turismo. (2020). Turismo y hotelería, los sectores económicos más afectados
por la pandemia en Bolivia. Recuperado de: Turismo y hotelería, los sectores económicos más
afectados por la pandemia en Bolivia
 Económica. (2020). Covid-19 y Turismo: En qué medida afecta la pandemia a este sector en Perú
182 y el mundo. Recuperado de: Covid-19 Y Turismo: En Qué Medida Afecta La Pandemia A Este
Sector En Perú Y En El Mundo. - Económica (economica.pe)
 Tecnología Minera. (2020). Coronavirus en Perú: ¿Cuáles serían los sectores menos golpeados
en el 2020?. Recuperado de: Coronavirus en Perú: ¿Cuáles serían los sectores menos golpeados
en el 2020? - Revista Tecnología Minera (tecnologiaminera.com)
 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. (2020). El Ministerio de Economía implementa la
Subasta Electrónica y el Mercado Virtual para transparentar las compras estatales. Recuperado
de: Ministerio de Economia y Finanzas Publicas | Contenido
 Viceministerio de Comunicación. (2020). Presidente Luis Arce Catacora: La reactivación
económica empieza a mostrar resultados positivos. Recuperado de: Presidente Luis Arce
Catacora: La reactivación económica empieza a mostrar resultados positivos | Viceministerio de
Comunicación - Bolivia (comunicacion.gob.bo)
 El País. (2020). El artífice del milagro económico de Bolivia busca atajar la crisis como
presidente. Recuperado de: El artífice del milagro económico de Bolivia busca atajar la crisis
como presidente | Economía | EL PAÍS (elpais.com)
 Valdez, Carlos. (2021). FMI aconseja a Luis Arce liberalizar la economía boliviana. Recuperado
de: FMI aconseja a Luis Arce liberalizar la economía boliviana - San Diego Union-Tribune en
Español (sandiegouniontribune.com)
 EJU. (2021). En seis meses del Gobierno de Arce los empresarios no ven reactivación. Recuperado
de: En seis meses del Gobierno de Arce los empresarios no ven reactivación – eju.tv
 La Razón. (2021). Arce calcula que hasta en año y medio Bolivia volverá a ser una economía
“ejemplo” de la región. Recuperado de: Arce calcula que hasta en año y medio Bolivia volverá
a ser una economía ‘ejemplo’ de la región - La Razón | Noticias de Bolivia y el Mundo (la-
razon.com)
 Latinadadd. (2021). Bolivia recauda US$ 22.9 millones con Impuesto a las Grandes Fortunas.
Recuperado de: Bolivia recauda US$ 22.9 millones con Impuesto a las Grandes fortunas
(latindadd.org)
 Scholz, Mario Alejandro. (2021). El triunfo de Arce en Bolivia: aciertos y errores del pasado
reciente. Recuperado de: El triunfo de Arce en Bolivia: aciertos y errores del pasado reciente |
Alternativas | EL PAÍS (elpais.com)
 Viceministerio de Comunicación. (2021). Ministro Montenegro: Bolivia está “resurgiendo”.
Recuperado de: Ministro Montenegro: La economía boliviana “está resurgiendo” | Viceministerio
de Comunicación - Bolivia (comunicacion.gob.bo)

183
TRIBUTACIÓN ANTE LA CRISIS
BRUNO ALFREDO BELMONTE FAGALDE – BOLIVIA

INTRODUCCIÓN
La pandemia mundial por COVID-19 ha impactado enormemente nuestra realidad en todos
los aspectos y el económico fue uno de los más notorios, desde las unidades más simples de
la economía hasta las estructuras más complejas sintieron las consecuencias del cambio en el
consumo y la producción, principalmente, aparte de otros aspectos que aumentaron el impacto por
esta enfermedad.

Los Estados han tenido que afrontar el cambio, manejando de la mejor manera posible la economía
y la forma de financiar los gastos emergentes de la coyuntura, por lo cual en la planificación
financiera se tuvieron que analizar diversas alternativas, eligiéndose las que se consideraron más
eficaces según el momento y la realidad vivida.

Un medio de financiar el gasto público es a través de la recaudación tributaria, la que en tiempos de

crisis baja, por tal motivo se deben considerar medidas que posibiliten recaudación extraordinaria
para cerrar la brecha entre el gato y el ingreso, pero sin afectar a la producción o recuperación
económica; en ese sentido nos situamos ante una complicada gama de opciones, las que analizadas
bajo los principios de la tributación podrían decantar en las más convenientes para su aplicación.

En ese contexto, se describirán las medidas tributarias asumidas para la recuperación económica
y solventar el incrementado gasto público, por lo que referirnos al caso boliviano pasa por analizar
el Impuesto a las Grandes Fortunas (IGF) y el Reintegro del Impuesto al Valor Agregado (RE-IVA) y
comentar su aplicación sobre la base de los principios de generalidad, igualdad y capacidad económica.

Con las consideraciones a ser efectuadas se pretende conocer el alcance de las medidas tributarias
para la recuperación económica y además inquirir en su diseño y el impacto que tendrán, así de
esta manera advertir de la importancia del Derecho Tributario como herramienta de la actividad
financiera del Estado y que si bien es una más dentro de las posibles, es una de las mas importantes 185
y de mayor tradición para asumir y remontar las crisis económicas.
 1. CONTEXTUALIZACIÓN DE LA CRISIS
La crisis en la economía es el fenómeno por el que se rompe su equilibrio, es decir que la misma se
ve alterada de manera significativa en su normal desenvolvimiento por circunstancias inesperadas
o que salen de la planificación de la misma; así en el caso de la COVID-19 esta enfermedad global
tuvo efectos nefastos en la economía, causando una crisis exógena, es decir que se produjo fuera
de la misma economía y no como una consecuencia de su desenvolvimiento.

Lo dicho deja en manifiesto que en la planificación y análisis económico no era previsible el

suceso de una enfermedad altamente contagiosa y mortal que se expandió a nivel mundial por
aproximadamente dos años y que aun no se acaba; sus efectos mayormente percibidos son que
los ingresos disminuyan, tanto de las personas, ya sean naturales o jurídicas, así como las del
Estado; en ese sentido la gran mayoría de los agentes económicos vio disminuir sus ingresos, lo
cual consecuentemente también afecto la recaudación tributaria por los impuestos que gravan la
renta, sobre los cuales cabe destacar que forman la mayor parte de los ingresos tributarios que
recaudan los Estados de la región.

Otro efecto importante de la crisis es que los gastos incrementan, así se tiene que los
Estados tuvieron que afrontar grandes necesidades sociales imprevistas e improrrogables,
que por ejemplo en Bolivia fueron sanitarias, es decir la inversión en salud, pago por estos
servicios, medicamentos, vacunas y otros relacionados; otros gastos fueron los relacionados
a los bonos que se dieron a la población con el fin de mitigar el impacto de la crisis. Los
citados ejemplos son los más visibles, pero de ninguna manera los únicos gastos que
trajo la pandemia, por tanto, aparte de la consideración o cuantificación de los mismos, se
debe considerar también otros que si bien no fueron de tanta notoriedad no dejaron de ser
significativos en el gasto público.

Un tercer efecto que se debe tener en cuanta en el presente análisis es que la crisis ocasiona
que varias necesidades no se satisfagan, es decir que ante la creciente demanda de productos y
servicios por efecto de la emergencia sanitaria y la disminución de ingresos al Estado, varias de
estas necesidades se ven insatisfechas y en tal sentido es prioridad el incremento de recursos
financieros para satisfacer las mismas.

2. MEDIDAS CONTRA LA CRISIS

Frente a una crisis económica que afecta a los ingresos de las personas y consiguiente recaudación
tributaria, ocasiona que los gastos incrementen y las necesidades no sean satisfechas; los Estados
deben asumir medidas para detener y revertir dichos efectos, aparte de fomentar la producción y
consumo para dinamizar la economía.

2.2. DETENER LA CRISIS

Este es el reto y misión a ser asumido, inmediatamente para no agravar los efectos de la crisis
y revertirlos de forma secuenciada, para lo cual es importante cuidar la liquidez, es decir que
el Estado tome mayor acción para incrementar los ingresos financieros en contraposición a los
186 gastos emergentes que se le presentan; aquí se ve una plena actividad del Derecho Financiero
que tiene por objeto regular y ordenar el ingreso y el gasto de la Administración Pública a través
 del presupuesto, y toda vez que la recaudación tributaria es el medio más importante del ingreso
público, cobra mayor importancia su análisis como herramienta para enfrentar la crisis económica.

Lo dicho obliga a recurrir al Derecho Tributario, puesto que esta rama del Derecho no solo regula
la relación jurídico tributaria entre el Estado y los contribuyentes, sino que también crea tributos
y modifica los existentes mediante la Ley conforme a los principios de reserva de ley y legalidad;
entonces como medida ante la crisis es muy común la creación de nuevos impuestos que permitan
incrementar la recaudación tributaria.

En ese contexto, conviene señalar que para varios tratadistas, la creación o incremento de
los impuestos es una medida inevitable para sobreponer la crisis, mientras que para otros la
propuesta pasa por la disminución de los mismos para fomentar la producción y el consumo; en una
posición ecléctica diremos que en las medidas a ser asumidas por los Estados es recomendable
el incrementar o crear los impuestos que gravan hechos que denoten la suficiente capacidad
económica y así también reducir o eliminar algunos impuestos con la finalidad de incentivar el
consumo y hacer dinámica la economía.

2.3. CREACIÓN DE IMPUESTOS

Como medida ante la crisis, la creación de impuestos puede considerarse como unidimensional,
es decir que tiene como objeto el incrementar la recaudación para el Estado, apartándose de
cualquier otra finalidad extrafiscal; en tal sentido para el diseño de la nueva carga tributaria se debe
considerar cuidadosamente el alcance del tributo, esto en cuanto al hecho que lo configuraría y
también al sujeto sobre el cual recaerá, para ello deben ser valorados los principios de Generalidad,
Igualdad y Capacidad Económica.

En cuanto al principio de Generalidad refiere que todas las personas tienen la obligación de
contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, quedando prohibidos los privilegios en el pago
de los tributos, pero esto no significa que todos los contribuyentes vayan a pagar un monto igual
por el impuesto, sino que sea en razón de su capacidad económica para soportar la carga tributaria
y aportar a satisfacer el gasto público; puesto que resultaría injusto el imponer la misma carga sin
diferenciar las particularidades de los contribuyentes.

Según lo dicho, cuando se diseña el impuesto el legislador para establecer el hecho generador debe
considerar los elementos y circunstancias que son indicativos de capacidad económica; es decir
que en un adecuado diseño, no podrían quedar apartados los hechos que revelan la existencia de
riqueza, por lo que se debe alcanzar de manera general a todos sujetos con la misma capacidad
económica.

Otro principio a considerarse es el de Igualdad, según el que situaciones económicamente

iguales sean tratadas de la misma manera, es decir que se debe tratar de manera igual a los que
son iguales y de manera desigual a los desiguales; esto sintetiza este principio, según el cual
también toma relevancia el hecho de identificar la capacidad económica de los contribuyentes
sobre los que recaerá la carga tributaria, lo cual implica ir más allá de la igualdad formal y
alcanzar la igualdad real.

Como se ha visto, la interacción de los principio del Derecho Tributario es sistemática, pues 187
no se podría concebir el diseño de un tributo sin reflejar el contenido de los principios de
 Generalidad e Igualdad en relación al de Capacidad Económica, según el cual se hace justo
el reparto de la carga para contribuir con el gasto público entre los contribuyentes a los que
deba alcanzar el tributo; varios tratadistas dan central protagonismo a este principio en el
momento de crear la norma que describe el tributo y también al momento de interpretarlo,
siendo que en muchos casos para alcanzar la justicia tributaria el criterio de capacidad
económica es el que rige.

En el entendido que el principio de Capacidad Económica supone que para el reparto de la carga
publica se verifiquen las circunstancias que revelan la existencia de capacidad de contribuir, en
tiempos de crisis se tiene que evaluar los indicadores de riqueza como condición que avisa de
la capacidad económica, puesto que lógicamente por los efectos de la crisis la mayor parte de
los contribuyentes disminuyeron esta capacidad, pero en contra parte aún ante el desequilibrio
económico, hay contribuyentes que mantuvieron o aumentaron dicha capacidad y al tener
circunstancias similares, de manera general en ellos se debe repartir la carga tributaria,
considerando otro principio tal cual es el de Progresividad.

3. MEDIDAS TRIBUTARIAS EN BOLIVIA ANTE LA CRISIS

3.1. IMPUESTO A LAS GRANDES FORTUNAS

En Bolivia, como ha sido tendencia en la región, durante la crisis por la COVID-19, se ha

asumido como una medida para sustentar el gasto publico emergente, la creación de un
impuesto que grava la demostración de riqueza, como es el gran patrimonio de las personas
naturales, para el cual se estableció para su liquidación un sistema progresivo luego de
definir un limite mínimo, es decir la cuantificación de patrimonio desde el cual esta tipificado
el hecho generador.

Es importante destacar que este tipo de tributos tiene tradición como medida ante la recesión
económica, así pues como referente mencionaremos que luego dela Segunda Gera Mundial,
Alemania y Japón impusieron un tributo que alcanzaba a las grandes fortunas de personas
naturales, esto con el fin de sustentar el gasto que suponía el pago a los países afectados por este
conflicto, además de la reconstrucción de sus ciudades.

En la Unión Europea son varios los países que aplicaron este impuesto, se cuentan España, Suiza,
Italia, Noruega y luxemburgo, entre otros 7 más, manteniendo su aplicación tres de estos países;
esto denota que no es una tendencia reciente ante la crisis o propia de un sistema económico en
particular, sino que su origen común corresponde a la necesidad de incrementar la recaudación
tributaria para equilibrar la economía de los Estados.

Para Latinoamérica, el CIAT efectuó un estudio el año 2018, sobre la aplicación de un impuesto que
grave las grandes fortunas y su impacto, del mismo se destaca que concluyó que la recaudación
estimada para los países que lo apliquen alcanzarían como media el 1% de su PIB, según lo cual
consideró la poca incidencia en el incremento de la recaudación de este impuesto y por otra parte
recomendó a los Estados que lo apliquen que en el diseño del mismo se establezcan cuidadosamente
y como mucho detalle los sujetos pasivos que estarían alcanzados, esto con la finalidad de definir
188 al patrimonio de las personas naturales como el elemento que indicaría la capacidad económica de
los obligados.
Esta recomendación toma relevancia en cuanto a que para crear el impuesto que grava las grandes
fortunas se debe conocer cual es el universo al que se aplicaría el mismo, puesto que la cantidad
de contribuyentes obligados a su cumplimiento definirá el éxito en el incremento de la recaudación,
así si la cantidad de sujetos pasivo no es significativa la necesidad de su aplicación podría ser
cuestionada. Por otro lado, se debe evitar que con el fin de incrementar el universo de sujetos
pasivos de este tributo se baje la cuantificación del hecho generador, es decir el monto desde el
que se considera gran fortuna, lo cual desvirtuaría el mismo puesto que no estaría dirigido a las
grandes fortunas, sino que de manera genérica y sin igualdad estaría destinado al patrimonio de
las personas.

Para el diseño del Impuesto a las Grandes Fortunas, el CIAT también recomendó que en el momento
de definir el objeto del tributo, es decir la cuantificación desde la que se pagaría este impuesto,
sean definidos los limites según los que se consideran grandes fortunas puesto que de acuerdo
al principio de Capacidad Económica, serían las personas con patrimonio notoriamente mayor al
promedio los que soporten esta carga, en el entendido que es este el indicador de riqueza que
justifica su aplicación en un entendido justo.

Conforme lo analizado, al respecto se puede concluir que en el diseño del impuesto que grave
las grandes fortunas es imperioso delimitar desde qué medida se considera como gran fortuna al
patrimonio de las personas, en el entendido que todos los impuestos gravan la expresión de riqueza;
es así que sobre los impuestos al consumo se grava la riqueza que se gasta, en los impuestos
al patrimonio se alcanza a la riqueza retenida y en los impuestos a la renta se grava la riqueza
conseguida.

Para optimizar la recaudación en la aplicación del Impuesto a las Grandes Fortunas es importante
que se cuide mucho dos momentos, el primero la declaración, puesto que es importante que la
Administración Tributaria conozca de manera fiel que se ha producido el hecho generador sobre
determinado contribuyente, así como la cuantificación de este; es así que para la declaración de
este impuesto se tengan claramente definidos los hechos que lo configuran, así como sus causas,
sin dar lugar a ambigüedades o interpretaciones amplias.

Otro momento importante en la aplicación de este impuesto es el control, es decir que la

Administración Tributaria este en posibilidades de controlar el correcto cumplimiento de la
obligación por parte de los sujetos pasivos que deben pagar este tributo; vale decir que se
establezcan los riesgos o potenciales conductas que asuman los contribuyentes para evitar el pago
de esta obligación tributaria.

En ese sentido se debe recordar que la finalidad de esta medida es incrementar la recaudación
tributaria y de no tenerse un buen control sobre el cumplimiento de la obligación, la medida
sería ineficaz, y como efecto de ello se tendrían que aplicar otras medidas que tal vez alcancen a
contribuyentes con menor capacidad económica, puesto que el gasto público de manera imperios
y urgente debe ser satisfecho, es decir que el impuesto que no paguen los que deban hacerlo, es
susceptible de ser cargado a los que no tengan las condiciones para evadir sus obligaciones.

El último tiempo se ha dado a conocer cantidad de conductas que asumen los contribuyentes
con la finalidad de evitar el pago de los tributos a los que están obligados, uno reciente son los
denominados “Pandora Papers” que muestra cómo “empresas de papel” es decir constituidas 189
con la única finalidad de ocultar información y beneficiarse de paraísos fiscales han proliferado
 en deterioro de la recaudación tributaria de los países; así es importante que de manera regional,
al menos, se asuman medidas para evitar la operación de las mismas erosionando las bases
imponibles de los impuestos y que puede ser también del Impuesto a las Grandes Fortunas.

Este es un riesgo no solo par la gestión del Impuesto a las Grandes Fortunas, sino que también
para los demás que constituyen la presión tributaria de los Estados, sobre lo cual ya se ha visto el
efecto negativo en el impuesto a la renta; es en ese contexto que no solo basta con un buen diseño
del tributo, sino que también debe establecerse los mecanismos para su control, pues en otro caso
se crea un impuesto destinado a ser irrelevante como medida ante la crisis.

3.2. REINTEGRO DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

Esta es otra medida asumida para disminuir los efectos de la crisis, consistente en la devolución
de un porcentaje del impuesto pagado sobre el consumo, mismo que opera al consolidar las
compras efectuadas en las que como consumidor final el contribuyente pago el contribuyente
pagó el impuesto; sobre la misma se advierte que su finalidad es extra fiscal, es decir que no
es directamente recaudatoria, sino más bien de aliviar el costo en el consumo de las personas
naturales con la disminución en el impuesto, que se efectiviza en el reintegro.

Asimismo, esta medida tiene la finalidad de promover el consumo en el mercado formal, lo que
denota la intención de contrarrestar el informalismo típico de las crisis, el cual afecta la recaudación
tributaria al no dejar registro de la materialización del hecho imponible; es así que promoviendo
la formalidad en el consumo se facilita la correcta y oportuna recaudación tributario, debiendo
tenerse en cuenta que la recaudación voluntaria se caracteriza por ser mayor a la que es coercitiva
e insume menos esfuerzo a la Administración.

4. CONCLUSIONES
Como consecuencia de una crisis económica se generan nuevos tributos y se modifican algunos
existentes, puesto que cuando se generan nuevos gastos y se reduce la recaudación tributaria nos
encontramos ante otra realidad, motivo por el cual es de esperar que el Derecho Tributario también
cambie, vale decir que se acomode a la nueva coyuntura conjuntamente a la configuración tributaria,
ya sea esta temporal o definitivamente, en virtud a las nuevas necesidades a ser satisfechas.

Los nuevos tributos deben sustentarse en los principios del Derecho Tributario, puesto que ellos
cumplen una función ordenadora del marco normativo que regula la potestad tributaria del Estado
y es la medida en la que se alcanza la justicia en el momento de repartir la carga del gasto público.
En ese sentido cobran relevancia los principios de Generalidad, Igualdad y Capacidad Económica.

El Derecho Tributario es dinámico en el sentido que regula las relaciones emergentes entre el
Estado y los contribuyentes, mismas que según las circunstancias van cambiando y su actualización
es necesaria para alcanzar su finalidad; así si la forma en la que se comporta el mercado, consumo,
producción y los demás factores económicos ha sido alterada, no resulta coherente que el marco
normativo que los regula en cuanto a la tributación siga siendo la misma.

190
5. BIBLIOGRAFÍA
 Moya Milan, Edgar José. (2012) “Elementos de finanzas públicas y derecho tributario” – Séptima
edición, ediciones Mobilibros. – Caracas – Venezuela.
 Villegas, Héctor. (2001) “Curso de finanzas, derecho financiero y tributario” – Séptima edición,
Ediciones Depalma. Buenos Aires – Argentina.
 Fonrouge Giuliani Carlos M. (1993). “Derecho Finaanciero, Volumen II” – Quinta edición, ediciones
Depalma. Buenos Aires – Argentina.
 https://jfpont.files.wordpress.com/2009/09/principios-del-derecho-tributario.pdf
 https://www.ciat.org/Biblioteca/DocumentosdeTrabajo/2018/DT_01_2018_benitez_velayos.pdf

191