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Revista de Hidrología 535 (2016) 36–45

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Las disputas legales como proxy de los conflictos regionales por derechos de agua en Chile

Diego Riveraa,⇑, Alex Godoy-Faúndezb, Mario Lilloa, Amaya ÁlvezC, Verónica DelgadoC, Consuelo
Gonzalo Martínd, Ernestina Menasalvasd, Roberto Costerod, Ángel García-Pedrerod
aDepartamento de Recursos Hídricos, Laboratorio de Política Comparada en Gestión de Recursos Hídricos, CONICYT/FONDAP-15130015, Universidad de Concepción, Chillán, Chile
bFacultad de Ingeniería, iSustainabilityLab, Universidad del Desarrollo, Santiago, Chile
CFacultad de Derecho, Departamento de Derecho Público y Departamento de Derecho Económico, Universidad de Concepción, Chile
dUniversidad Politécnica de Madrid, Centro de Tecnología Biomédica, España

información del artículo resumen

Historia del artículo: La demanda de agua y la variabilidad climática aumentan la competencia y la tensión entre los usuarios del agua –agrícolas,
Recibido el 27 de noviembre de 2015 Recibido en industriales, mineros, hidroeléctricos– y las comunidades locales. Desde 1981, el Código de Aguas regula la asignación del
forma revisada el 19 de enero de 2016 Aceptado el 21
agua a través de derechos de propiedad individual privada, fomentando los mercados como mecanismo de distribución entre
de enero de 2016
los usuarios. Cuando ocurren conflictos legales entre las partes, es responsabilidad de los tribunales resolver el conflicto. El
Disponible en línea el 2 de febrero de 2016.
objetivo de esta investigación es doble: en primer lugar, aplicar un enfoque geográfico mediante el mapeo de los conflictos
Este manuscrito fue elaborado por Geoff
Syme, editor en jefe. por el agua utilizando disputas legales que llegan a los tribunales superiores como indicador de la intensidad del conflicto y,
en segundo lugar, explicar la diversidad de las disputas por el agua y cómo varían regionalmente. Construimos una base de
datos representativa con una muestra de 1000 registros legales correspondientes a decisiones emitidas por la Corte Suprema
Palabras clave:

Conflictos por el agua

y 17 tribunales de apelaciones en todo el país entre 1981 y 2014. Para el geoetiquetado, todos los registros se transformaron a
Derechos de agua texto plano y se analizaron para encontrar palabras. hacer coincidir las entradas de un tesauro geográfico, lo que permite
Mercados del agua vincular registros a ubicaciones geográficas. El algoritmo de etiquetado geográfico es capaz de completar automáticamente
Actores del agua una base de datos con capacidad de búsqueda. Se construyeron varios mapas utilizando una escala de colores para visualizar
la intensidad del conflicto. Las disputas legales representan diferentes tipos de conflictos entre usuarios del agua, como la
competencia entre la agricultura y la energía hidroeléctrica. Los datos procesados permitieron identificar la variación
regional de los conflictos. El patrón espacial de la intensidad de los conflictos relacionados con artículos específicos del Código
de Aguas se explica en términos de las principales características geográficas, climáticas y productivas de Chile. El
geoetiquetado de registros legales muestra un gran potencial para comprender y definir la variación regional de los conflictos
por el agua. Sin embargo, la disponibilidad de datos se convertiría en una barrera si no se tomaran medidas para mejorar la
gestión de datos. En cuanto al marco institucional, se aplican las mismas normas de gestión del agua en los muy diversos
ecosistemas del país, lo que impide la resolución de conflictos fuertemente relacionados con el contexto geográfico local. Esto
conduce a una colisión de intereses y visiones en torno a los recursos hídricos de carácter público y privado, de usos
extractivos y no extractivos, de naturaleza nacional e internacional de individuos, comunidades aborígenes y corporaciones,
especialmente industrias mineras.

- 2016 Elsevier BV Todos los derechos reservados.

1. Introducción
La Constitución de Chile de 1980 fue redactada para dar primacía a la
protección de los derechos económicos, incluida una amplia protección de
los derechos de propiedad privada, promover los mercados como
mecanismos de asignación, incorporar externalidades ambientales a través
de la fijación de precios y, en general, alejarse del concepto tradicional de
recursos de uso común (Bauer, 2004). En este marco, el Código de Aguas de
1981 establece las características básicas del agua
⇑Autor correspondiente.
Dirección de correo electrónico:dirivera@udec.cl (D.Rivera).
derechos humanos, mercados del agua y gestión del agua y aplica a todo el
país el mismo sistema legal unitario, independientemente del ecosistema
local y la abundancia de recursos naturales. Los derechos de agua son la
piedra angular de la gestión del agua, ya que los mercados resuelven la
asignación de recursos permitiendo que los derechos de agua se negocien
con poca participación del Estado (Hearne y Donoso, 2014). Sin embargo,
hay una primera instancia en la que interviene el Estado. Desde 1981, la
Autoridad del Agua de Chile (Dirección General de Aguas,en adelante DGA)
ha otorgado derechos de agua de forma gratuita a cualquier peticionario,
siempre que sea aplicable desde el punto de vista legal y si existen aguas
superficiales o subterráneas disponibles. No se da prioridad al uso del agua
de determinadas industrias y no es necesario limitar el uso del agua.

http://dx.doi.org/10.1016/j.jhidrol.2016.01.057 0022-1694/-
2016 Elsevier BV Todos los derechos reservados.
 D. Rivera et al. / Revista de Hidrología 535 (2016) 36–45
justificado (Retamal et al., 2012; Hearne y Donoso, 2014). A pesar de
que el agua es un recurso nacional de uso público, los derechos de
agua son negociables y su precio se fija en un mercado de agua
autorregulado (Melo y Retamal, 2012; Bauer, 2005; Tecklin y otros, 2011
). Así, como lo señalan varios autores, existe unade factopropiedad
sobre los recursos hídricos, sin vinculación a la tierra ni a su uso, lo que
es una causa común de conflictos (Bauer, 2009; Prieto y Bauer, 2012;
Amigos, 2009).
La razón detrás de la naturaleza de los derechos de agua en Chile es que
la asignación óptima se logra a través de transacciones de mercado de
derechos de agua entre propietarios y nuevos usuarios, lo que permite la
reasignación del agua a usos de alto valor. Si bien el marco para el mercado
del agua muestra beneficios económicos en cuanto al proceso de asignación
(Donoso, 2006), con la excepción de unos pocos mercados localizados, el
comercio ha sido tradicionalmente limitado en Chile (Hearne y Donoso, 2014
).
La gestión de los derechos de agua a escala de cuenca está a cargo de
organizaciones de usuarios de agua (OUA), que son personas jurídicas
constituidas cuando dos o más personas tienen derecho a utilizar el agua de
un mismo canal, acuífero o embalse (Melo y Retamal, 2012). Todas las WOU
son organizaciones privadas descentralizadas que no están bajo
administración gubernamental.
Según el marco legal chileno, las WOU son responsables de la resolución de
disputas entre sus miembros sobre el uso de derechos de agua (Melo y Retamal,
2012; Hearne y Donoso, 2014). Los principales conflictos dentro de las WOU están
relacionados con cuestiones internas que involucran a los titulares de derechos de
agua, compartan o no la misma fuente de agua (Hearne y Donoso, 2014; Vergara,
2012; Banco Mundial, 2013). En tales circunstancias, los usuarios del agua pueden
apelar ante los tribunales ordinarios o ante árbitros privados. En el caso de
árbitros privados, la resolución del conflicto permanece secreta si no se presenta
ningún recurso adicional. En una encuesta de 75 WOU en una cuenca del Valle
Central con usos agrícolas, hidroeléctricos y mineros, los conflictos más frecuentes
y significativos estaban relacionados con la distribución del agua (cambios en los
desvíos, uso excesivo del agua en relación con las cuotas de agua) y retrasos en
los pagos por el mantenimiento. de infraestructura. Por lo tanto, es plausible
afirmar que los conflictos por el agua son principalmente una cuestión de
reasignación de derechos de agua en condiciones cada vez mayores de escasez de
agua para una demanda creciente. En cuanto a las disputas y conflictos
relacionados con la propiedad de los derechos de agua, estudios previos se han
centrado en cuantificar la fracción de los derechos de agua actuales que cumplen
con los requisitos de un procedimiento administrativo conocido como
regularización (Sección 2 Transitoria del Código de Aguas) con el fin de poblar y
actualizar las bases de datos. Según estudios de la DGA, en promedio el 15% de
los derechos de agua actuales deberían estar en proceso de regularización de la
DGA. Otro tipo de conflictos surgen cuando los titulares de derechos de agua
apelan una decisión administrativa –de la DGA u otras agencias gubernamentales–
ante un tribunal de justicia.
Cualquier conflicto no resuelto podría llegar a los tribunales ordinarios, a los
tribunales de apelaciones y, de proceder, a la Corte Suprema. Además, las órdenes
de protección se presentan primero ante los tribunales de apelaciones para
proteger derechos individuales como los derechos de propiedad. Considerando la
variedad de causas y resultados de los conflictos por el agua relacionados con los
derechos de agua, las disputas legales que llegan a los tribunales parecen ser un
indicador objetivo de los conflictos y sus causas plausibles. Se espera que en
regiones con fuerte competencia por los recursos hídricos entre los usuarios,
particularmente entre las actividades productivas y la sociedad, sea probable que
experimenten disputas más formales.
Como los conflictos están relacionados con el territorio, las instituciones
y las personas (Stamm y Aliste, 2014), incluimos análisis hidrológicos,
geográficos y políticos para explicar lo que emerge de los mapas generados
(que se asemejan a análisis críticos de geografía jurídica o ecología política;
Delaney, 2015). Trabajos anteriores sobre conflictos hídricos y ambientales
se han centrado en conjuntos de datos más pequeños que siguen el curso
de conflictos específicos (http://www.derechoalagua.cl/mapade-conflictos/) (
Larraín y Poo, 2010), un mapa de socio-
37
conflictos ambientales (INDH, 2013), y una recopilación de estudios de
caso sobre agua y comunidades nativas (Yáñez y Molina, 2011). Sin
embargo, varios conflictos socioambientales relacionados con la
escasez de agua no están bajo ningún control.formalprocedimiento de
resolución, pero cuentan con cobertura mediática y acciones de
comunicación (INDH, 2013). A pesar de que las discusiones sobre
justicia ambiental, pueblos indígenas y politización social en Chile son
temas importantes a abordar, están fuera del alcance de este
documento.
La distribución espacial y la intensidad de los conflictos por el agua
relacionados con los derechos de agua siguen siendo desconocidas a nivel
nacional. Por lo tanto, el objetivo de esta investigación es responder a la siguiente
pregunta: ¿Existe un patrón geoespacial para que los conflictos relacionados con
derechos de agua lleguen a las cortes de apelaciones y a la Corte Suprema? Un
análisis espacial de los conflictos relacionados con los derechos de agua que
llegan a los tribunales brindaría oportunidades para adaptar políticas específicas
al territorio al revelar las principales características de los conflictos y las
comunidades locales. Por otro lado, las sentencias emitidas por los tribunales son
explícitas en términos de unidades administrativas, pero no proporcionan
descripciones precisas de sus ubicaciones. La primera acción legal generalmente
tiene lugar en la unidad administrativa donde ocurre el conflicto, pero a medida
que la disputa pasa de los tribunales ordinarios a los superiores, la información
que se transmite de un nivel judicial a otro no es consistente ni completa. Para
superar este problema, desarrollamos y utilizamos una herramienta de algoritmo
de extracción automática de información y geoetiquetado que no hace ninguna
suposición previa sobre los patrones subyacentes de los conflictos por el agua.
El artículo está organizado de la siguiente manera. Primero, la sección de
métodos describe la base de datos de registros legales, cómo se analizó la base de
datos y las secciones del Código de Aguas vinculadas a los conflictos por derechos
de agua. Los resultados se presentan como un conjunto de mapas que muestran
la distribución espacial de las disputas legales vinculadas a secciones del Código
de Aguas que muestran la diversidad de las disputas legales sobre el agua y cómo
las disputas legales varían regionalmente. Luego discutimos cuestiones políticas,
geográficas e institucionales que explican la distribución espacial de las disputas
legales, así como las barreras y posibilidades para utilizar las disputas legales para
comprender la variación regional de los conflictos por el agua.
2. Datos y métodos
2.1. Conjunto de datos y su contexto geográfico.
Bajo el supuesto de una distribución homogénea de la población, los
recursos naturales y las fuentes de energía, es posible esperar que la
distribución geográfica de los conflictos también sea homogénea. Para
probar esta suposición, definimos un conjunto de términos de búsqueda
basados en secciones clave del Código de Aguas, apuntando a temas
específicos ya explorados en varios estudios gubernamentales (por ejemplo,
Donoso, 2006; Banco Mundial, 2011).
El conjunto de decisiones judiciales es una muestra de sentencias reales que
llegan a los tribunales de apelaciones y a la Corte Suprema, lo que proporciona
una representación objetiva de los conflictos. El conjunto de datos contiene
disputas legales que no fueron resueltas en primera instancia por instituciones
como WOU, la DGA y los tribunales ordinarios. Este método nos permite medir la
intensidad y vincular las disputas con su entorno geográfico. Este enfoque es
similar al aplicado porTorre et al. (2014)medir la intensidad del conflicto utilizando
la información de los medios.
Como unidad geográfica y funcional para analizar disputas legales,
utilizamos provincias porque (1) el inventario oficial de cuencas está
estructurado en términos de regiones, pero un gran número de límites de
subcuencas se superponen a una o dos provincias, y (2) están
correlacionados con la jurisdicción de los tribunales de apelación
(generalmente un grupo de provincias o incluso una región). Así, el número
de litigios dentro de cada provincia corresponde al valor agregado de cada
subcuenca.Figura 1muestra las regiones administrativas de Chile.
38 D. Rivera et al. / Revista de Hidrología 535 (2016) 36–45
2.2. Metodología
Para comprender la distribución geográfica de las disputas legales entre los
usuarios del agua, se utilizaron 1.000 registros legales públicos para crear una
base de datos con capacidad de búsqueda. Todos los registros son sentencias
judiciales emitidas por la Corte Suprema –con sede en Santiago, la capital– y
diecisiete tribunales de apelaciones. Todas las sentencias están disponibles
públicamente en el sitio web del sistema judicial, pero no existe ningún método
automático disponible para filtrarlas o recuperarlas por lotes. Por ello, una
empresa de información nos proporcionó los registros procesados luego de
filtrar decisiones desde 1981 –inicio de la Constitución– hasta 2013. La base de
datos no es exhaustiva ya que contiene diferentes tipos de disputas, pero es una
selección representativa del corpus. Todos los registros se transformaron a texto
sin formato para completar automáticamente una base de datos y facilitar su
procesamiento mediante un proceso de lenguaje natural. Los registros se
analizaron para encontrar palabras que coincidieran con las entradas de un
tesauro geográfico, lo que permitió vincular los registros a ubicaciones
geográficas (geoetiquetado) (Disfrazro et al., 2015; Torre et al., 2014). La base de
datos fue examinada manualmente para comprobar su representatividad.
El algoritmo de etiquetado geográfico (Costero et al., 2015) es capaz de
completar diferentes campos (demandante, demandado, ubicación del tribunal,
fecha de la sentencia y tipo de acción legal) y ofrece una base de datos con
capacidad de búsqueda completa. Definimos este conjunto de información como
el conjunto mínimo para el análisis. Además, la base de datos proporciona un
resumen de la sentencia (doctrina)y palabras clave (voces).
Como se señaló anteriormente, las disputas se procesan primero en la
provincia en la que se produjeron, pero podrían estar vinculadas a
diferentes provincias (por ejemplo, dos provincias con baja población son
parte de la jurisdicción de un solo tribunal de apelaciones). Por lo tanto, si
las palabras que coinciden con las entradas están asociadas con más de una
provincia, conservamos todas las ubicaciones que aparecen. Por ejemplo, las
disputas legales que llegan a la Corte Suprema sonipso factoasociado a la
Provincia de Santiago, más la unidad territorial en la que efectivamente se
produjo el conflicto o se inició la disputa jurídica. Debido a la estructura de
los sistemas judiciales chilenos, el doble etiquetado introduce un
Figura 1.Organización administrativa de Chile y disponibilidad de agua, demanda de agua y PIB de cada región.Fuente:Ministerio de Medio Ambiente yValdés-Pineda et al., 2014. Chile
está dividido en 15 regiones. Cada región se divide a su vez en provincias, que son grupos de condados (comunas) que comparten características territoriales y productivas.
Fuerte sesgo en los expedientes vinculados a Santiago, donde se encuentra la
Corte Suprema, ya que antes de que la disputa llegue a la Corte Suprema, es
tramitada por un tribunal de apelaciones. De hecho, el doble etiquetado nos
permite explorar cuantitativamente esta condición límite.
Para complementar los análisis espaciales y temporales, los datos del
Producto Interno Bruto se descargaron del catálogo de datos del Banco
Mundial y la clasificación de la contribución de los sectores productivos se
descargó de las series temporales de datos del Banco Central de Chile. Los
datos sobre minería, producción y precios del cobre se obtuvieron de la
Comisión Nacional del Cobre (Comisión Chilena del Cobre).
Utilizando diferentes términos de búsqueda y filtros –por campo, ubicación,
año– realizamos un proceso de selección. Este enfoque disminuye el sesgo en
comparación con el análisis manual de bases de datos realizado por lectores
capacitados que extraen la información requerida. Sin embargo, aunque la
extracción automática y el geoetiquetado siguen un conjunto de reglas fijas,
pierden detalles e información contextual. Así, la densidad –número de disputas
legales– dentro de una determinada unidad territorial se utiliza para medir los
conflictos que no fueron resueltos dentro de las OU o por la DGA. Como analogía,
el número de divorcios es un indicador de los conflictos que terminaron como
disputas legales con un tercero respaldando la resolución.
La presencia o ausencia de disputas legales relacionadas con secciones
específicas del Código de Aguas puede interpretarse de diferentes maneras.
Una baja densidad de disputas podría llevar a la conclusión de que el marco
institucional es efectivo o ineficaz debido al bajo acceso o confianza en los
mecanismos de resolución de disputas, por lo que agregamos análisis
políticos y regulatorios para superar la desambiguación.
2.2.1. Estructuración de secciones clave del Código de Aguas de 1981
Como la mayoría de las disputas legales están relacionadas con el uso,
comercio y otorgamiento de derechos de agua (Hearne y Donoso, 2014; Melo y
Retamal, 2012), elegimos el nombre de secciones específicas del Código de Aguas
para definir términos de búsqueda.tabla 1resume las secciones clave del código
que se utilizaron en esta investigación, ya que brindan información sobre
diferentes tipos de conflictos por derechos de agua.
Una plataforma web interna proporciona automáticamente tablas de frecuencia de
aparición de términos de búsqueda. Dibujamos todos los mapas usando
 D. Rivera et al. / Revista de Hidrología 535 (2016) 36–45 39

tabla 1
Descripción de apartados clave del Código de Aguas.

Reclamación, procedimiento o definición Sección

El Código de Aguas se aplica únicamente a aguas continentales (aguas superficiales y aguas subterráneas) 1
Definición de derechos de agua:un bien real y derecho de propiedad protegido, otorgado gratuitamente y sin límite de tiempo, que da derecho al 6, 20
propiedad del derecho a utilizar el agua de aguas continentales. Los derechos de agua son negociables en el mercado del
agua Derechos de aguaSe dividen en usos consuntivos y no consuntivos. 12
propietarios dederechos consuntivos de aguatienen derecho a consumir totalmente el volumen de agua concedido 13
propietarios dederechos de agua no consuntivostienen derecho a utilizar un volumen determinado de agua y están obligados a restituir el mismo volumen 14
a arroyos
Solicitud de derechos de agua 22 y 141
Regularización de derechos de agua otorgados:suministro de toda la información obligatoria, como coordenadas de desvíos, volumen de 1 y 2 Transitorios
extracción y cambios de propiedad
Restricciones para otorgar derechos de agua:La DGA tiene la facultad de limitar, restringir o prohibir el otorgamiento de nuevos derechos de agua si un determinado 62, 63, 64, 65, 314
acuífero o cuenca ha alcanzado el límite de uso sostenible. En condiciones de extrema escasez, la DGA tiene derecho a distribuir agua,
anulando las facultades de las WOU.
Provisión deflujos ambientalescomo el caudal mínimo para mantener el funcionamiento ecológico de los arroyos, pero no 129 bis 1
afectando los derechos de agua actuales
Impuestos a los derechos de agua no utilizados (tísico y no tísico) 124 bis 4, 129 bis 5
Quejas sobre impuestosde derechos de agua no utilizados. Si la decisión no satisface al titular del derecho de agua, éste tiene derecho 129 bis 10
presentar un reclamo en un tribunal de apelaciones

Todas las quejas sobre las decisiones de la DGAdeben ser presentados en el tribunal de apelaciones correspondiente. Los conflictos 137
entre usuarios de agua no incluidos en el código de aguas deben ser resueltos por tribunales ordinarios. Se podrán contratar árbitros 177
privados para resolver conflictos privados. Las partes pueden apelar las decisiones. 185, 245
amparo de aguasEs una acción legal que se interpone ante los tribunales ordinarios cuando un titular de un derecho de agua alega que terceros están utilizando o afectando su 181
sus derechos de agua

Map Toolbox de MATLAB para visualizar la intensidad del conflicto mediante una barra de color.
La lista de términos de búsqueda es la siguiente:
1.Amparo de aguas (Acción de protección del agua). El artículo 181 del
Código de Aguas permite a los reclamantes presentar un recurso de
protección, restringido al titular de un derecho de agua, si ha existido un
impedimento al pleno usufructo de la propiedad sobre el agua otorgado
por una autoridad administrativa o autorizado por la ley.
Cabe señalar que si el juez requiere una visita a lugares específicos,
el costo debe ser cubierto por el denunciante. Esta situación supone
una barrera de entrada a pequeños agricultores con recursos
económicos insuficientes para utilizar este instrumento legal (Galaz,
2004; Godoy-Faúndez et al., 2012). Al mapear este término,
evaluamos la intensidad en el uso de este mecanismo legal.
2. BuscamosArtículo 2 transitorio (Artículo 2 transitorio), ya que la última
modificación del Código de Aguas de 2005 permite un conjunto de
mecanismos administrativos para organizar y modificar los derechos de
agua existentes. Para equilibrar este instrumento, el artículo 132 permite
a terceros oponerse a la concesión de nuevos derechos. Los cambios de
titularidad deben inscribirse en el Registro de Bienes Raíces (
Conservadores de Bienes Raíces)y la DGA bajo la jurisdicción del
Ministerio de Obras Públicas. Sin embargo, el proceso es lento, costoso e
ineficiente para todos los usuarios y existe una asimetría en el acceso a
la información (Hearne y Donoso, 2014; Retamal et al., 2012). Sólo los
derechos registrados pueden comprarse, venderse e hipotecarse, por lo
que el hecho de que la mayoría de los derechos permanezcan sin
registrar impide la transferencia de agua.
3. El términoArtículo 129 bis 1 (El artículo 129 bis 1) se utilizó para medir la
intensidad de los conflictos relacionados con los requisitos de caudal de los
arroyos para apoyar el funcionamiento ecológico de los arroyos (caudal
mínimo ecológico).Esta restricción se aplica sólo a las solicitudes de derechos
de agua posteriores a 2005, por lo que el efecto positivo potencial parece
insignificante. Sin embargo, organizaciones civiles han expresado su
preocupación respecto de la necesidad de conservación de los ecosistemas
ribereños.
4. Uno de los cambios más discutidos introducidos en 2005 fue la
multa por no uso del derecho de agua (patente por no uso).Esta
política se introdujo para incentivar a los titulares de derechos de
agua a construir infraestructura o vender derechos de agua en el
mercado del agua. Así, buscamosArtículo 129 bis 4 (Artículo 129 bis
4), que es el correspondiente del Código de Aguas.
5. El Código de Aguas de 1981 regula las aguas continentales y divide
los derechos de agua en usos consuntivos, donde los titulares de
derechos de agua pueden consumir toda el agua, y usos no
consuntivos, donde los titulares pueden usar agua pero no
consumirla. Los usuarios no consuntivos están obligados a restituir
el agua a los cauces sin afectar a terceros en términos de calidad y
cantidad. Varios autores consideran que la división de los derechos
de agua en usos consuntivos y no consuntivos es un incentivo para
la infraestructura hidroeléctrica (Tecklin y otros, 2011). Como la
demanda de energía ha ido aumentando durante la última década,
buscamos los términoshidroelectricidad (energía hidroeléctrica) yno
consuntivo (no consuntivos) como consultas a la base de datos. Los
usos consuntivos y no consuntivos son dos entidades jurídicas
distintas y no existe una regla clara para resolver conflictos cuando,
por ejemplo, un titular de derechos de agua consuntivos afecta a
terceros propietarios de derechos de agua no consuntivos.
6. El Código de Aguas otorga la facultad de administrar los recursos hídricos
a la DGA (Valdés-Pineda et al., 2014). Así, buscamos todos los conflictos
en los queDGA apareció como partidoaplicando un filtro. Las disputas
que llegan a los tribunales superiores son indicativas de la eficacia de los
mecanismos administrativos para resolver disputas. Para el análisis
temporal se definieron cuatro períodos: el período neoliberal bajo
dictadura (1980-1988), el período neoliberal bajo democracia
(1989-1996), el período de discusión de las modificaciones propuestas al
Código de Aguas (1997-2004) y el período actual, a partir del inicio de la
reforma del Código de Aguas en 2005 (2005-2013). Se espera un fuerte
sesgo, ya que cualquier denuncia contra la administración central de la
DGA debe presentarse en Santiago debido a un sistema
extremadamente centralizado.
3. Resultados: mapeo de la intensidad del conflicto por el agua a nivel
provincial
Si bien el Código de Aguas nos permite presentar acciones legales especiales
para resolver conflictos (amparo y juicio de agua),Figura 2muestra que durante un
período de 34 años (1980-2014) solo 24 de 1.000 disputas llegaron a los tribunales
superiores, con una ligera prevalencia en Santiago, Valparaíso, Petorca y Elqui.
Una explicación plausible para el pequeño número de acciones es el lento
procesamiento en los tribunales inferiores y el alto costo de litigar en Santiago –
cuando una disputa llega a su fin.
40 D. Rivera et al. / Revista de Hidrología 535 (2016) 36–45

Figura 2.Intensidad del conflicto, de izquierda a derecha: energía hidroeléctrica, orden de protección del agua según la Sección 181 del Código de Aguas y procedimientos legales después de las órdenes de protección del
agua según la Sección 181 del Código de Aguas.

Fig. 3.Intensidad de conflicto por términos, de izquierda a derecha: artículo 2 transitorio, artículo 129 bis 1, artículo 129 bis 4. Datos de 2005 a 2014. En 2005 se anexó el artículo
transitorio al Código de Aguas.

La Suprema Corte. Por lo tanto, este instrumento legal para resolver
conflictos rara vez se aplica en la práctica, ya que la voluntad de continuar
con las disputas dependería del poder económico de las partes.
Fig. 3muestra la distribución espacial de los litigios relacionados con la
regularización de derechos de agua con base en el Artículo 2 transitorio que
llegaron a las cortes de apelaciones y a la Corte Suprema. Existe un patrón
espacial basado en los usos del agua. Los conflictos en las regiones del norte son
relacionados con derechos de agua utilizados para la agricultura que podrían
transferirse a operaciones mineras a través del comercio en el mercado de
derechos de agua. En el Valle Central, los conflictos están relacionados con la
propiedad de los derechos de agua entre los usuarios agrícolas y la Autoridad del
Agua –quejas administrativas– y entre el uso de riego y el suministro de agua
potable. Esto último es importante ya que la normativa actual no reconoce el agua
potable como un uso prioritario, por lo que las empresas
 D. Rivera et al. / Revista de Hidrología 535 (2016) 36–45
debe negociar derechos de agua si están disponibles en el mercado, lo que
es un incentivo para la especulación (Bauer, 2009; Amigos, 2009). En el Sur,
los conflictos son entre derechos de agua para riego y energía
hidroeléctrica, que comprenden un tipo de disputa entre usos consuntivos y
no consuntivos. Cabe señalar que desde la IX hasta la XII región no hay
conflictos que lleguen a las altas cortes, ya que la disponibilidad supera la
demanda de agua. En línea conHearne y Donoso (2014), los procedimientos
de regularización han generado una proporción importante de los actuales
conflictos por el uso del agua que deben ser solucionados por la DGA y los
tribunales.
Como se vio enFig. 3, sólo unos pocos conflictos relacionados con el
caudal ambiental han llegado a los tribunales superiores, lo que demuestra
el bajo impacto de tales secciones del Código de Aguas en la conservación
de los ríos y no crean ningún patrón espacial. El concepto de caudales
ambientales ha atraído la atención de organizaciones sociales y
comunidades, como una herramienta administrativa percibida para mitigar
el uso excesivo de los ríos durante las estaciones secas (Amigos, 2012). El
requisito de caudal ambiental no es aplicable a derechos de agua otorgados
antes del año 2005, salvo cambios en la ubicación de la toma de agua, por lo
que se esperan efectos menores sobre la salud de los ríos. La mayoría de las
disputas están relacionadas con cuestiones administrativas –reclamaciones
de terceros para preservar el caudal o quejas de solicitantes de nuevos
derechos de agua– y son resueltas por la administración central de la DGA
en Santiago, marcando la diferencia entre el lugar real del conflicto y el lugar
donde se resuelve legalmente. La disputa se hace más pronunciada.
Las disputas legales relacionadas con usos no consuntivos como la
energía hidroeléctrica se concentran en las regiones del sur, ya que en estos
territorios el potencial hidroeléctrico de los ríos de montaña es alto y el agua
superficial es más abundante. La explicación del aumento de las disputas
después de 2005 es doble. En primer lugar, las empresas de energía deben
acudir a los tribunales cuando no se utilizan derechos de agua no
consuntivos y deben pagar una tarifa por no uso. En segundo lugar, los
actuales titulares de derechos de agua se enfrentan al desafío de liberarlos o
ponerlos en el mercado.Hearne y Donoso (2014)Señalan que el impuesto por
no uso en realidad ha operado como un incentivo para una mayor oferta de
derechos de agua en el mercado del agua, aunque una gran parte de las
disputas están relacionadas con la aplicabilidad del impuesto. Es interesante
observar que antes de 2005, la intensidad del conflicto era baja.
Figura 4.Intensidad del conflicto por términos, de izquierda a derecha: energía hidroeléctrica, uso no consuntivo para el período 1981-2004, uso no consuntivo para el período 2005-2013.
41
en comparación con el período posterior a 2005. A modo de comparación,
Figura 4muestra la aparición del términohidroelectricidad.Sin embargo, este
resultado no es indicativo de la ausencia de conflictos. El primer mecanismo
para impugnar las decisiones de la DGA relacionadas con la no utilización de
tarifas es la propia DGA y la información pública muestra que hay un gran
número de quejas en revisión (Hearne y Donoso, 2014).
La DGA tiene la facultad de resolver conflictos administrativos
relacionados con derechos de agua. Identificamos 207 conflictos donde la
DGA es una de las partes. Sin embargo, un hallazgo interesante es que la
DGA fue demandante sólo dos veces. Este hecho podría explicarse por el
hecho de que las acciones administrativas lideradas por la DGA son reactivas
en lugar de proactivas.figura 5muestra que durante el período 1980-2004, el
número de acciones legales contenidas en la base de datos que llegan a los
tribunales superiores es mínimo y se concentra en la región central, esto
contrasta con el período 2005-2013 en las regiones central y norte. Una
primera mirada sugiere que el principal impulsor de los conflictos es el inicio
de la reforma del Código de Aguas en 2004, ya que la mayoría de los
conflictos están relacionados con terceros que se oponen a nuevos derechos
de agua, a la regularización de los derechos de agua y a apelar deudas
tarifarias por no uso (Hearne y Donoso, 2014; Donoso, 2006; Retamal et al.,
2012). Resultados defigura 5muestran la necesidad de realizar análisis
temporales y espaciales, ya que las disputas están fuertemente vinculadas a
los procesos políticos.
La intensidad de los conflictos por el agua varía regionalmente, ya que existe
una fuerte relación entre la intensidad de los conflictos, las actividades
económicas regionales y la abundancia relativa de los recursos hídricos. Dado que
diferentes secciones del Código de Aguas están relacionadas con conflictos
específicos de derechos de agua, los mapas son una herramienta valiosa para
evaluar los impulsores y las causas de los conflictos. Al agregar mapas para
diferentes secciones del Código de Aguas, cinco regiones son focos de conflictos
por el agua. En la región Norte (18–33-S), la provincia de Antofagasta representa
ca. 10% del total de conflictos por derechos de agua. Esta provincia experimenta
condiciones áridas y semiáridas, y aunque tanto la demanda como la
disponibilidad de agua son bajas, el exceso de demanda conduce a condiciones de
escasez de hasta un 40% de déficit (Núñez et al., 2013). Las principales actividades
productivas son las operaciones mineras que requieren grandes cantidades de
agua para sus procesos. El agua dulce proviene de aguas superficiales, aguas
subterráneas y agua desalinizada. Aunque la minería
42 D. Rivera et al. / Revista de Hidrología 535 (2016) 36–45
Figura 5.Intensidad del conflicto por considerar a la DGA como una de las partes y dividirse en cuatro periodos.
Recicla cerca del 80% del agua y utiliza ca. 7% del agua total disponible, la
expansión de las operaciones mineras requiere nuevas fuentes (se espera
que la producción aumente de 3,7 millones de toneladas de cobre a 6,8
millones de toneladas en 2021). Esta gran capacidad de procesamiento de
minerales está impactando el medio ambiente, ejemplos incluyen la
liberación de grandes depósitos de desechos sólidos, pilas estériles y pilas
de lixiviación, así como un gran consumo de energía y agua (Oyarzún y
Oyarzún, 2011). Los conflictos están relacionados principalmente con
cambios en la propiedad de los derechos de agua, es decir, transferencias de
usos agrícolas a la minería, así como con decisiones administrativas de la
DGA para prohibir nuevos derechos de aguas subterráneas. El segundo
punto crítico es el conjunto de provincias de Valparaíso-Petorca-Melipilla
ubicadas en el centro de Chile. Si bien en esta región el agua disponible
supera la demanda anualmente, la relación disponibilidad/demanda cambia
a lo largo del año.
Durante el verano en las provincias de Valparaíso-Petorca-Melipilla, las
precipitaciones son inferiores al 10% de la media anual y el caudal es
proporcionado por sistemas de agua subterránea como caudal base. Durante los
últimos 10 años, el territorio ha experimentado una fuerte expansión de cultivos
de alto valor como el aguacate, pero las precipitaciones anuales estuvieron por
debajo de los valores medios. Un escenario donde la demanda aumenta y la oferta
disminuye por el cambio y la variabilidad climática ha generado conflictos entre
los titulares de derechos de agua –pequeños agricultores y grandes empresas
agrícolas– por ejercer su derecho al uso del agua (Amigos, 2012). El tercer hotspot
–Concepción y Ñuble– y el cuarto –Valdivia– se ubican en la región centro-sur
(35-40-S). Los conflictos están relacionados principalmente con proyectos
hidroeléctricos y caudales ambientales, ya que existe una alta densidad de arroyos
naturales. Sin embargo, la generación de energía hidroeléctrica –un uso no
consuntivo– se encuentra bajo una fuerte competencia por el agua proveniente de
la agricultura y la silvicultura –uso consuntivo (Tecklin et al., 2011; Bauer, 2015). El
quinto punto crítico es la provincia de Santiago, pero a diferencia de otros puntos
críticos relacionados con la ubicación real de los conflictos, Santiago es elpunto de
acceso administrativo.La Constitución de 1980 estableció un diseño institucional
con una estructura jerárquica y centralizada de los sistemas judiciales. De hecho,
el poder judicial de Chile ha sido comparado con organizaciones militares: una
cultura interna de disciplina, miedo a la innovación y una actitud de aversión al
riesgo por parte de los jueces (Hilbink, 2007). Por lo tanto, el sistema en sí plantea
un sesgo geográfico para Santiago.
Las disputas legales se pueden clasificar dependiendo de la naturaleza
de las partes en dos grupos con peso similar: (1) conflictos entre
particulares, y (2) conflictos entre particulares y el Estado. En el caso de los
privados, la mayoría de los conflictos están relacionados con el uso y
comercio de derechos de agua, debido a cambios de propiedad (no
registrados), uso de agua por encima de los derechos de agua otorgados
que afectan a los usuarios aguas abajo y conflictos entre consuntivos y no.
-usos consuntivos. Para el segundo grupo, el Estado está representado por
la DGA. Los principales conflictos están relacionados con apelaciones contra
decisiones administrativas de la DGA relativas a la tarifa por no uso,
oposiciones para otorgar nuevos derechos de agua y posibles efectos aguas
abajo de las operaciones hidroeléctricas. Estos resultados son consistentes y
respaldan los hallazgos deHearne y Donoso (2014)yMelo y Retamal, 2012)
que exploraron conflictos en WOU utilizandoad hocencuestas. Por lo tanto,
una menor intensidad del conflicto no es indicativa de la ausencia de
conflictos por el agua. De hecho, investigaciones previas muestran la
importancia de las WOU como institución de primera instancia para la
resolución de conflictos (por ejemplo, Hearne y Donoso, 2014; Melo y
Retamal, 2012; Vergara, 2012).
Como la intensidad de los conflictos relacionados con secciones
específicas del Código de Aguas coincide con las principales características
geográficas, climáticas y productivas de Chile, el mapeo de disputas legales
permite identificar diferentes tipos de conflictos por el agua.
4. Discusión: factores políticos y geográficos que explican las disputas
legales
Los conflictos por derechos de agua están relacionados con múltiples
impulsores y causas. Por lo tanto, para explicar la distribución espacial de las
disputas legales es necesario incluir la naturaleza del sistema judicial de Chile, los
derechos de agua y la variación regional del clima. En términos judiciales, todas las
denuncias contra la administración central de la DGA –ubicada en Santiago–
deben presentarse en Santiago, independientemente de la ubicación de los
derechos de agua (Vergara, 2012). De este modo,Vergara (2012) señala que la
corte de apelaciones ubicada en la provincia de Santiago, resulta ser lade facto
Tribunal único de aguas en Chile. Esta situación genera un fuerte sesgo respecto
del poder litigante de las partes, pero también descompone los conflictos en
puntos conflictivos administrativos y reales (cf.Larraín y Poo, 2010). El efecto
conjunto del clima y el entorno hidrogeológico moldea fuertemente la naturaleza
de los conflictos. El modelo económico de Chile considera el agua como un bien y
materia prima para usos productivos en el sector energético, el uso de la tierra, la
agricultura y las actividades forestales. En las regiones del norte, la abundancia
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de minerales llevó a operaciones mineras intensivas en condiciones
naturales de escasez de agua. La región central, donde el clima es benigno
para la agricultura, ha experimentado una fuerte expansión de la demanda
de agua, mientras que el agua disponible muestra una fuerte variabilidad
interanual y decenal. Elstatus quocon respecto al proceso de concesión de
nuevos derechos de agua, así como a la naturaleza de la propiedad privada
sobre el agua, impide la aplicación de marcos integrados de recursos
hídricos, ya que el Estado está obligado a otorgar derechos de agua donde
hay agua disponible (Hearne y Donoso, 2014). Por lo tanto, a menos que se
produzcan condiciones de sequía extrema (Núñez et al., 2013), el papel del
Estado es reactivo en lugar de prevenir los conflictos por el agua.
La situación actual es propensa a conflictos debido a la interacción y
retroalimentación de la creciente demanda de agua para actividades
agrícolas, industriales, mineras e hidroeléctricas, la alta variabilidad climática
que afecta la disponibilidad de agua, la distribución desigual de los recursos
naturales a lo largo del país y un marco legal que obliga a a los usuarios en
un sistema privado de gestión de recursos hídricos. Además, Chile se
enfrenta a un proceso de politización, en el que los movimientos sociales
participan activamente en la incorporación de cuestiones sociales al debate
político bajo el supuesto de que la política y las acciones políticas resolverán
la escasez y el suministro de agua. En este sentido, los movimientos sociales
protestan y expresan sus desacuerdos con la forma en que los políticos
abordan sus reclamos. Sin embargo, este proceso social está en curso y
muestra contradicciones y heterogeneidades (PNUMA, 2015). Los principales
instrumentos legales para la resolución de conflictos en el Código de Aguas
–amparo de aguasojuicio de agua–no se están utilizando debido a los altos
costos legales que no son asequibles para las pequeñas comunidades o
incluso para las medianas empresas. Así, los movimientos sociales tienen
una importancia considerable ya que llaman la atención sobre conflictos
latentes que aún no han sido llevados a los tribunales.
Así, las disputas legales reflejan el entorno hidrogeológico y climático del
país. A su vez, el entorno geográfico define las actividades productivas. Las
diferencias en los conflictos también surgen como resultado de las
características de la relación entre empresas y comunidades. En el norte, las
grandes empresas mineras litigan contra los medianos y pequeños
agricultores, mientras que en el Valle Central los conflictos se relacionan con
las grandes empresas agrícolas, nuevamente contra los medianos y
pequeños agricultores, pero también entre empresas del mismo tamaño. El
acceso desigual a la información y al asesoramiento jurídico se considera
una barrera para los pequeños agricultores con recursos económicos
insuficientes para resolver conflictos (Galaz, 2004).
Como el Código de Aguas permite la contratación de árbitros privados,
planteamos la hipótesis de que un número cada vez mayor de conflictos se
resuelven por este medio, ya que proporciona respuestas más rápidas y no
requiere que ninguna prueba o documento –ni siquiera la propia decisión– se
haga público, a menos que una de las partes no está de acuerdo y decide apelar
ante el tribunal de apelaciones correspondiente.
Durante el período 1981-2004, las empresas de energía solicitaron
indiscriminadamente derechos de agua ya que las regulaciones les daban una alta
seguridad jurídica (Prieto y Bauer, 2012; Bauer, 2009), y un aumento de los
conflictos relacionados con el agua que se han vinculado estrechamente a usos
competitivos del agua para la energía (hidroelectricidad) y el medio ambiente (
Bauer, 2015). Un aspecto a analizar en los conflictos entre hidroelectricidad y
agricultura es la generación de energía mediante hidropeaking. Si bien los
usuarios deben restituir el agua en la misma calidad y cantidad, el reglamento no
deja explícito que el caudal de entrada deba ser el mismo que el caudal de
descarga. Por lo tanto, las compañías de energía almacenan agua aguas arriba de
las turbinas para usarla durante la noche, cuando la demanda y el precio de la
electricidad son más altos, lo que reduce el caudal. Los agricultores, sin embargo,
tienden a utilizar agua durante el día. En 2012, la Corte Suprema dictaminó que la
operación de hidropico violaba los derechos de los usuarios aguas abajo (Prieto y
Bauer, 2012). Actualmente, la empresa forma parte de una Junta Fluvial (Junta de
Vigilancia del Río Tinguiririca),mostrando que la integración y la cooperación son
objetivos factibles para la resolución de conflictos. En este sentido, la reforma del
Código de Aguas de 2005 aparece como un
43
nueva oportunidad de empoderamiento para las comunidades y organizaciones
de usuarios del agua, ya que no sólo en cierta medida hace que los derechos no
consuntivos sean menos seguros, sino que también disminuye las asimetrías de
poder. También vale la pena señalar que durante el período 1981-1990, la mayoría
de los derechos de agua no consuntivos se otorgaron a la entonces empresa de
energía estatal que luego fue privatizada. Así, las empresas privadas, además de
las infraestructuras, también adquirieron la propiedad de los derechos de agua.
figura 5muestra la necesidad de agregar un contexto político y
regulatorio para dar explicaciones plausibles al estallido de disputas
después de 2005 (Muñoz et al., 2012; Rehner y otros, 2014). El PIB agrícola y
forestal no ha mostrado ninguna tendencia en los últimos 35 años y ha
contribuido entre el 5% y el 10% del PIB. A partir de 2005, el aporte de la
minería al PIB pasó de niveles similares a los de las actividades agrícolas a
un promedio de 17%. El detonante de este aporte acelerado al PIB fue el
aumento del precio internacional del cobre. Sin embargo, bajo el sistema
económico neoliberal que prevalece en Chile, cuanto más alto es el precio,
más fuerte es el incentivo para extraer materias primas en lugar de
fabricarlas. Esta situación ha provocado un uso y una demanda intensivos de
agua (por ejemplo, en algunos casos, el precio comercial de 1 litro/s ha
alcanzado los 250.000 dólares). La agricultura muestra un aumento en el
área cultivada y la eficiencia hídrica, a medida que la agricultura chilena
ingresó al mercado global de frutas y verduras frescas. Sin embargo, el
aumento de la contribución de la agricultura al PIB es modesto en
comparación con el de la minería, aunque todavía hay margen para
aumentar la eficiencia del agua y el riego. Sin embargo, la eficiencia del
riego a escala de parcela sigue siendo bastante baja (Bauer, 2012), y el
efecto a escala de cuenca sobre los cambios en los patrones de cultivo sigue
sin estar claro (Muñoz et al., 2013).
La DGA, como primer mecanismo de resolución de disputas, tiene un
papel importante en los conflictos por el agua (figura 5), pero en la mayoría
de los casos la acción inicial fue tomada por personas que no están de
acuerdo con las decisiones administrativas de la DGA. Una autoridad
institucional como la DGA podría aumentar la eficiencia de la resolución de
disputas, especialmente con mayores definiciones de derechos no
consuntivos y exactamente lo que implican. Mejorar el acceso y la eficacia de
la resolución de conflictos a nivel administrativo –facultades de la DGA– y a
nivel judicial mejoraría el mercado del agua y reduciría las asimetrías de
poder. Así, como señala elBanco Mundial (2013)yBauer (2012, 2015), existe
una necesidad urgente de cambiar el panorama institucional mejorando la
coordinación entre las instituciones, aumentando la inspección por parte de
las fuerzas del orden y mejorando el sistema de datos. La evidencia sugiere
una baja coordinación entre las instituciones relacionadas con el agua, lo
que lleva a procesos lentos y burocráticos para resolver disputas entre los
usuarios del agua (Banco Mundial, 2011; Hearne y Donoso, 2014; Retamal et
al., 2012), con asimetrías en el acceso a procesos formales (Galaz, 2004).
Dado que las WOU sonde factoinstituciones para la gestión del agua, es
necesario fortalecer las organizaciones locales (Banco Mundial, 2011; Hearne
y Donoso, 2014), ya que un gran porcentaje de las AUA no han actualizado
su capacidad para enfrentar nuevos desafíos y no han sido efectivas en la
resolución de conflictos intersectoriales (Bauer, 2004). El poder y la
capacidad para hacer frente a los conflictos dentro de una WOU depende en
gran medida del nivel de organización, como el presupuesto, el personal y la
escolaridad de los miembros (Valdés-Pineda et al., 2014; Jara et al., 2009).
Por ejemplo, la presencia de personal técnico-profesional afecta
directamente el desarrollo y crecimiento de las AUA (Jara et al., 2009),
apoyando la necesidad de programas de formación (Hearne y Donoso, 2014
).
El Estado chileno ha estado implementando recientemente nuevas
plataformas de información para WOU y derechos de agua. Sin embargo,
también existe una necesidad urgente de modificar las prácticas de gestión
de datos en el sistema judicial para dar cuenta del arbitraje privado e incluir
información más precisa y confiable relacionada con la ubicación de los
conflictos. Por ejemplo, en la mayoría de los casos, las sentencias de primera
instancia y los autos de protección contienen una descripción completa de la
44 D. Rivera et al. / Revista de Hidrología 535 (2016) 36–45
localización de los conflictos, mientras que los tribunales superiores hacen referencia a la
información geográfica en otras sentencias.
El geoetiquetado de registros legales muestra un gran potencial para
comprender y definir la variación regional de los conflictos por el agua. Este
enfoque utilizó disputas legales que llegaban a tribunales superiores; por lo
que ampliar la base de datos a los tribunales de primera instancia debería
mejorar la comprensión del camino legal seguido por las partes, así como la
proporción de disputas que se resuelven en cada nivel del sistema judicial.
Sin embargo, desde un punto de vista técnico, es necesario desarrollar e
implementar nuevas técnicas de análisis de datos antes de realizar análisis
más profundos, como el seguimiento de derechos de agua específicos,
tribunales o bufetes de abogados. La disponibilidad de datos se convertiría
en una barrera si no se tomaran medidas para mejorar la gestión de datos.
De acuerdo aBöttiger (2012), Chile presenta una falta de información
confiable sobre reservas de agua, derechos de agua e infraestructura física
actual. Actualmente, elCatastro Público de Aguas –CPA– es la base de datos
oficial de derechos de agua registrados cuyo objetivo es proporcionar
información actualizada a las partes interesadas relevantes. El Código de
Aguas (artículo 122) establece la obligación para las agencias
gubernamentales, registros inmobiliarios y titulares de derechos de agua de
informar los cambios en la titularidad de los derechos de agua a la CPA. Sin
embargo, la obligación legal de informar no ha sido suficiente para impulsar
el mercado del agua ya que la CPA sigue incompleta y desactualizada (
Böttiger, 2012), lo que sugiere una barrera para el uso de disputas legales ya
que la información está desactualizada o incompleta. El mapeo de secciones
clave del Código de Aguas proporciona información valiosa sobre los
patrones espaciales, pero los análisis espaciales deben incluir información
sobre la infraestructura física, el paisaje institucional e información
actualizada de los derechos de agua (Amigos, 2009, 2012).
5. Conclusiones
Utilizamos disputas legales como sustituto de los conflictos relacionados con
el agua y mapeamos la ocurrencia de tipos específicos de disputas. El contexto de
los conflictos por el agua es la diversidad del mercado del agua, los derechos del
agua, las organizaciones de usuarios del agua, los usuarios del agua, la regulación
y las regiones. Nos centramos en los derechos de agua porque son las piedras
angulares de la asignación del agua a través de los mercados del agua. Así, las
condiciones hidrológicas (agua disponible), la concentración de recursos y
actividades extractivas (demanda de agua), el marco institucional y las
comunidades (dimensión social) dan forma a los conflictos por el agua.
La mayoría de las disputas legales están relacionadas con conflictos entre
usuarios del agua y su acceso a derechos de agua debido a la creciente
competencia entre actividades productivas. Sin embargo, la estructura legal actual
requiere cambios para hacer frente a los conflictos (Banco Mundial, 2011, 2013;
Hearne y Donoso, 2014; Retamal et al., 2012). Los usos predominantes del agua en
las diferentes regiones del país tienen patrones espaciales. En el Norte, la minería,
la agricultura y las comunidades locales son los principales actores en una región
con recursos hídricos limitados. En la región central, los conflictos se dan entre
usos agrícolas, mineros e hidroeléctricos, además de una competencia
significativa entre usos consuntivos y no consuntivos. El sur de Chile presenta
menos disputas ya que los recursos hídricos son abundantes y la demanda es
baja, a pesar de que existe una creciente preocupación por parte de los
movimientos sociales sobre los impactos ambientales de futuras grandes
operaciones hidroeléctricas (conflictos latentes). Sin embargo, las disputas legales
que llegan a los tribunales son menores que los conflictos reales debido al acceso
desigual al sistema legal. Además, los cambios realizados en 2005 al Código de
Aguas aumentaron las disputas legales relacionadas con la regularización de los
derechos de agua existentes, las quejas por multas por no uso de los derechos de
agua y los conflictos entre usuarios.
Los recursos hídricos están menos disponibles debido a la variabilidad natural
del clima y a las tendencias decrecientes en las precipitaciones debido al cambio
climático, y la demanda está aumentando (por ejemplo, la DGA ha cerrado nuevos
derechos de agua para acuíferos en el norte de Chile a medida que la tasa de
la extracción está próxima a la recarga). Por tanto, la escasez y la competencia por
el agua están aumentando. En el norte de Chile, la demanda de agua de las
operaciones mineras está estrechamente relacionada con los mayores precios del
cobre. La demanda agrícola también está creciendo a medida que Chile está
alcanzando posiciones competitivas en los mercados globales. Otros actores son
las empresas hidroeléctricas, ya que se necesita más energía para impulsar la
expansión industrial, lo que aumenta la presión sobre los recursos hídricos y los
ecosistemas naturales en todo el país. Así, hay territorios donde existe escasez de
agua a pesar de una baja demanda (II Región) o una alta disponibilidad (V Región).
Si bien Chile tiene una alta diversidad de ecosistemas, se aplican las
mismas regulaciones en todo el país, lo que lleva a que no se resuelvan
conflictos que están fuertemente vinculados al contexto geográfico y a
variables como recursos, industria y comunidades locales. En el norte de
Chile, los pequeños agricultores y las comunidades locales litigan contra las
grandes empresas mineras, mientras que en las regiones del sur los
agricultores litigan contra las empresas hidroeléctricas. Ambos casos
muestran un acceso desigual a la justicia ambiental (Larraín y Poo, 2010).
Por lo tanto, las regulaciones actuales no sólo no resuelven los conflictos,
sino que tampoco brindan el mejor marco regulatorio y político para operar
los mercados del agua. Por tanto, los conflictos están relacionados con la
relación entre disponibilidad y demanda, en lugar de con la magnitud
absoluta de la disponibilidad o escorrentía de agua. Las comunidades y los
movimientos sociales también son actores clave para aumentar la conciencia
sobre la justicia ambiental. Explorar este tema estaba fuera del alcance de
este estudio, pero incorporar campos como la ecología política o la
geografía jurídica necesita más investigación.
Como la economía chilena y el sistema de asignación de agua no
proporcionan mecanismos de resolución de conflictos aparte de las disputas
judiciales, Chile se beneficiaría de un mayor acceso al sistema legal. La
intensidad de los conflictos está relacionada con los impulsores
institucionales heredados de la Constitución de 1980 y los impulsores
económicos de un modelo económico neoliberal basado en los recursos
naturales como materia prima.
Expresiones de gratitud
Esta investigación fue beneficiada por CONICYT/FONDAP-15130015.
Gracias a Roto Quezada por su continuo apoyo a nuestra investigación.
Estamos muy agradecidos a los tres revisores anónimos y al editor Geoff
Syme que proporcionaron valiosos comentarios para mejorar el manuscrito.
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