1 Unidad Fdchoadvo C

Sumario │
1
UNIDAD
DIDÁCTICA
EL ESTADO
DE DERECHO
Presentación y objetivos
1. Poder público y derecho

2. El Estado de derecho
2.1. Orígenes
2.2. Evolución
2.2.1. Estado de derecho liberal o Estado gendarme
2.2.2. Estado de derecho social
2.2.3. Estado de derecho democrático
2.2.4. Estado de derecho de bienestar
2.3. Concepto
2.4. Rasgos fundamentales
2.4.1. Imperio de la ley
2.4.2. La separación de los poderes públicos
2.4.3. Legalidad de la Administración
2.4.4. La protección de ciertas libertades políticas y personales
3. El modelo español
3.1. Imperio de la ley
3.2. Separación de poderes
3.3. Legalidad de la Administración
3.4. La protección de ciertas libertades políticas y personales
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│ Sumario
FUNDAMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Conceptos básicos
Lecturas recomendadas
Ejercicios voluntarios
Bibliografía/webgrafía
1 ‒ 2 www.udima.es
Sumario │
L. Gómez Villota El Estado de derecho
 PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS
Presentación
El manual de Fundamentos de derecho administrativo comienza, como no puede

ser de otro modo, con una unidad dedicada al Estado de derecho y esto es así porque este
modelo de Estado es el «único entorno en el que es posible plantear con éxito el control
del poder público por la norma jurídica»1.
En esta primera unidad didáctica nos centraremos en la relación del poder con el
derecho, en los orígenes del Estado de derecho, sus características y su evolución. Vere-
mos también de manera práctica cómo esos conceptos se reflejan en nuestro modelo de
Estado y cómo aparecen recogidos en nuestro ordenamiento.
Objetivos
• Comprender la importancia de un marco regulador en las relaciones socia-

les y de convivencia:
– Tomar conciencia del derecho como sistema regulador de las rela-

ciones sociales.
– Introducir al lector en el derecho administrativo como rama dentro
del derecho público.
• Conocer y distinguir las distintas concepciones del Estado, los sistemas po-
líticos, sus implicaciones y sus garantías en los ámbitos económico y social:
– Ampliar los conocimientos sobre el nacimiento, la evolución y los

elementos esenciales del Estado de derecho.
– Tomar conciencia crítica frente a la realidad social, originando puntos
de vista que respeten los derechos humanos y los principios constitucio-
nales (libertad, igualdad, justicia y pluralismo político).
1 Cuétara Martínez, J. M. de la. Fundamentos de derecho público. Madrid: CEF, 2011, p. 9.
│ Sumario
«E por ende ciertamente el poder es bien tenido

cuando es el poderoso más amado que temido».
López de Ayala (1403)
1. PODER PÚBLICO Y DERECHO
Sirven para ilustrar el sentido originario de la existencia del poder las palabras que
el padre Juan de Mariana escribió en el tomo segundo de su obra Historia general de
España de 16011:
«Al principio del mundo vivían los hombres derramados por los cam-
pos a manera de fieras; no se juntaban en ciudades ni en pueblos; solamente
cada cual de las familias reconocía y acataba al que entre todos se aventaja-
ba en la edad y en la prudencia. El riesgo que todos corrían de ser oprimidos
de los más poderosos y de las contiendas que resultaban con los extraños y
aun entre los mismos parientes, fueron ocasión que se juntasen y tomasen
por cabeza al que entendían con su valor y prudencia los podría amparar y
defender de cualquier agravio y demasía. Este fue el origen que tuvieron
los pueblos este es el principio de la majestad real, la cual por entonces no
se alcanzaba por negociaciones y sobornos; la templanza, la virtud y la ino-
cencia prevalecía».
El poder, como vemos, tiene su origen en la necesidad de asegurar la convivencia

humana, de ahí que la carencia de orden y de autoridad destruya esa posibilidad y la de
interrelacionarse en un modelo social capaz de alcanzar la categoría de Estado2.
1 Rodríguez-Arana, J. Reflexiones sobre el poder público. Santiago de Compostela: Andavira Editora, 2011,
pp. 17 y 18.
2 <www.filosofia.net/materiales/sofiafilia/eec/eec_23.html>.
Sumario │
Por otro lado, algo más de siglo y medio después, ya en la Ilustración, la Enciclo-
pedia de 1765, editada por Diderot, definió que:
«El consentimiento de los hombres reunidos en sociedad es el fundamen-

to del poder. Aquel que no se ha establecido más que por la fuerza no puede
subsistir sino por la fuerza; jamás ella lo puede legitimar, y los pueblos con-
servan siempre el derecho de reclamar contra ella».
En sentido abstracto, se puede entender el poder como la facultad de mandar y ser

obedecido y público como la actividad del Estado. De este modo, podemos definir poder
público como la capacidad del Estado para obligar a alguien a realizar un acto determi-
nado1. Mandato que habrá de entenderse al servicio del interés general.
De este modo, el poder público, en su acepción clásica, es el medio del que se vale
el Estado para conseguir el bien común. Esto significa que el poder público encuentra
su justificación en conseguir los fines existenciales del hombre, y no solo eso, sino que
se legitima en la medida en que su ejercicio se orienta hacia ese objetivo2.
Por otro lado, el derecho se constituye como un instrumento de los hombres, reuni-
dos en sociedad, para la resolución de sus conflictos. Es un instrumento en el que nece-
sariamente el operador del derecho ha de tener la «capacidad de imponer a las partes la
solución que considere justa. Esta capacidad de imposición implica "poder" y, en con-
creto, "poder público"»3.
Es por ello que para Peces-Barba el poder se erige en el fundamento del derecho,
del mismo modo que para Luis Enrique de la Villa «el derecho no se comprende sin un
poder que lo establezca y lo sostenga»4.
«El problema aparece cuando la persona que representa al poder se olvida de su

finalidad y el poder y su mantenimiento se convierte en su principal finalidad»5, y es
«cuando el conflicto se plantea entre un ciudadano y el Estado» donde el derecho, como
instrumento social que es, debe permitirnos reaccionar frente a él.
1 Ibid.
2 Rodríguez-Arana, J. Reflexiones... op. cit., pp. 17 y 18.
3 Cuétara Martínez, J. M. de la. Fundamentos… op. cit., pp. 16 y 17.
4 Villa Gil, L. E. de la. Manual de introducción al derecho. Madrid: CEF, 2012, p. 43.
5 Rodríguez-Arana, J. Reflexiones... op. cit., p. 30.
│ Sumario
Poder-derecho-autoridad
Poder Autoridad
Superposición de Se presume Dirige.
voluntad que determina Poder estatal
la dirección de actos versus arbitrariedad
Fundamento Reviste de legitimidad.

y sustento Limita y controla
Derecho
2. EL ESTADO DE DERECHO
2.1. ORÍGENES
Hay que partir de la base de que el Estado de derecho es el producto del proceso
histórico derivado de la caída del absolutismo en Europa, un modelo de Estado que, «si
bien respondió provisionalmente a los intereses, tanto de la nobleza –cuyo máximo re-
presentante es el rey– como a los de la burguesía, en realidad no era más que una simple
reorganización del sistema feudal preexistente».1
Este modelo absolutista se distinguió del feudal en la centralización del poder y en

la creación de instituciones que todavía perduran, el Ejército, el sistema de impuestos,
el establecimiento de la burocracia civil en respuesta a una Administración pública más
organizada y los cuerpos diplomáticos, germen del derecho público europeo y del siste-
ma internacional de Estados2.
1 Perry, A. «El Estado absolutista». En D. García Ricci. Estado de derecho y principio de legalidad. Co-
lección de Textos sobre derechos humanos. México, D.F., 2011, p. 20.
2 Perry, A. «El Estado absolutista» y Matteucci, N. «Organización del poder y libertad. Historia del cons-
titucionalismo moderno». En D. García Ricci. Estado de derecho... op. cit., pp. 19 y 20.
Sumario │
Además de la modernidad jurídica que supuso la creación de estas instituciones, se

produjo una codificación del derecho, retornándose al derecho romano civil con su con-
cepto de propiedad privada absoluta, sustituyéndose de este modo la economía feudal
por la de mercado, sentándose así las bases del capitalismo como sistema económico1.
La monarquía absoluta dio paso, a mediados del siglo XVIII, al despotismo ilustrado,
un modelo de Estado en el que, el monarca, con «poder omnímodo, trataba de ejercerlo
en beneficio de sus súbditos»2 guiado por las ideas de la Ilustración. «Su intención era
generar riqueza y proporcionar bienestar y felicidad a los súbditos sin darles participación
en los asuntos de gobierno, bajo el principio "todo para el pueblo pero sin el pueblo"»3.
No obstante, los abusos cometidos por las monarquías del Estado absoluto unido
al deterioro de las bases de la monarquía absoluta condujeron al Estado de derecho. Y
abocaron a él, «porque, frente a la arbitrariedad del absolutismo, tanto individuos como
sectores sociales no solo buscaron seguridad para sus personas, bienes y propiedades,
sino, además, exigieron garantías y protección efectiva para su libertad»4, protección solo
alcanzable a través del imperio de la ley. Esta transición, no obstante, no fue pacífica,
sino que supuso una ruptura y revolución que se materializó en las conocidas revolucio-
nes burguesas, como la guerra de Independencia americana o la Revolución francesa.
Tres fueron las corrientes filosóficas que contribuyeron a debilitar la legitimación

del origen divino del poder propio del absolutismo: naturalismo, racionalismo e indivi-
dualismo.
El primero de ellos, el naturalismo, aportó las primeras nociones de igualdad ju-

rídica y derechos naturales sobre la base de que «la principal prerrogativa del Estado
natural [es] vivir sin sujeción; porque atendida la naturaleza, todos nacimos iguales, y
libres, y no está uno sujeto a otro»5.
El racionalismo, por su parte, basado en la adquisición del conocimiento y del do-

minio de la naturaleza a través de la razón humana, crea la necesidad de elaborar normas
1 García Ricci, D. Estado de derecho... op. cit., p. 20.
2 Cuétara Martínez, J. M. de la. Fundamentos... op. cit., p. 18.
3 Ibid.
4 Díaz García, E. «Estado de derecho y legitimidad democrática». En M. Carbonell, W. Orozco, y R. Váz-

quez. «Estado de derecho, concepto, fundamentos y democratización en América latina». En D. García
Ricci. Estado de derecho... op. cit., p. 22.
5 Stadler, D. «Duelo defensor de la honra». En D. Concina. Theología Christiana dogmático moral (Sán-
chez de la Parra, J. trad.). Madrid, 1770, p. 272.
│ Sumario
jurídicas para garantizar el protagonismo del hombre en la sociedad y en la historia, lo

que implica la normativización de los derechos naturales1.
Por último, el individualismo, que «propone al hombre burgués como protagonista

de la historia [...] reclamará [su] libertad frente al Estado»2.
Junto con estas tres corrientes filosóficas, fue necesaria otra que, tras haber sido cues-
tionado el origen divino del poder, diera una explicación racional al origen de la sociedad
y del poder. Esta corriente fue el contractualismo, que en su formulación original por
el filósofo inglés Thomas Hobbes en 1651, en su obra Leviathan, pretendía justificar el
absolutismo. El concepto fue utilizado posteriormente por el filósofo John Locke, tam-
bién inglés, en su obra Two treatises of Goberment (Dos tratados de Gobierno), editada
en 1690, y después por Jean-Jacques Rousseau, ginebrino, en su obra de 1762 Du con-
tract social; ou principies du droit politique (El contrato social o principios de derecho
político) para destruir la noción de que el Estado es un pacto entre el rey y sus súbditos.
Esta corriente, basada en el consentimiento de los hombres a renunciar a su libertad ori-
ginal, introdujo, por un lado, el concepto de un límite al poder en su origen y, por otro,
los conceptos de soberanía popular y de igualdad originaria3.
En definitiva, y reforzando la idea anterior, «el siglo "de las luces y la razón" produ-
jo un grave deterioro en las ideas básicas de la monarquía absoluta y de su variante final,
el despotismo ilustrado»4. El mantenimiento de la sociedad estamental era incompatible
con estas nuevas ideas tomadas por la burguesía. Así que esta, aliada con el pueblo, se
alzó en armas. «Las revoluciones tuvieron éxito. Los señoríos y privilegios fueron abo-
lidos y los nuevos derechos implantados»5 dando así comienzo el Estado liberal de de-
recho también conocido como Estado gendarme.
2.2. EVOLUCIÓN
El concepto de Estado de derecho ha sido matizado a lo largo de la historia como

consecuencia de diferentes ideologías que han acudido a él con la intención de construir
1 Peces-Barba, G. «Tránsito a la modernidad y derechos fundamentales». En D. García Ricci. Estado de

derecho... op. cit., pp. 22 y 23.
2 Idem, p. 23.
3 García Ricci, D. Estado de derecho... op. cit., pp. 24-26.
4 Cuétara Martínez, J. M. de la. Op. cit., p. 18.
5 Ibid.
Sumario │
un nuevo modelo de Estado partiendo del ideal del Estado de derecho. A pesar de las si-
militudes que presentan entre sí, no ha de perderse de vista que cada uno de ellos obedece
a una ideología diferente y a circunstancias históricas que los hicieron viables, y que cada
una de estas propuestas trata de diferenciarse de los otros modelos, en casi todos los casos,
no como negación al que le ha precedido sino como superación1.
2.2.1. Estado de derecho liberal o Estado gendarme
La génesis del concepto tuvo lugar en Alemania, pero fueron las Revoluciones fran-
cesa y americana las que facilitaron la creación de las instituciones político-jurídicas ne-
cesarias2 para la implantación de este modelo de Estado aparentemente abstencionista.
No obstante, esta falta de intervención de los poderes estatales tan solo se manifestaba en
los ámbitos del trabajo y de la economía sobre la base del laissez faire et laissez passer...
(«dejen hacer y dejen pasar»), concepto acuñado por el economista Vincent de Gournay.
Sin embargo, presentaba un marcado intervencionismo en pro de la propiedad, en cues-
tiones de orden público, militar y colonialista3.
El marcado carácter individualista de la sociedad, así como su carácter elitista y rí-

gidamente clasista de reducida y difícil movilidad consolidaron el ascenso y el poder de
la burguesía que, junto con las características del Estado ya mencionadas, condujeron a
una proletarización de los trabajadores, que sin derechos sociales, económicos y cultu-
rales que cubrieran las necesidades básicas de salud, enseñanza o seguridad social, entre
otras, e incapaces de manifestarse, se encontraban reprimidos por este Estado gendarme.
Con todo, no es que no se reconocieran derechos fundamentales, pues si no, no es-

taríamos ante un Estado de derecho, pero este reconocimiento, por un lado, se limitaba
de manera restringida a los derechos civiles y políticos, pues no existía derecho social
alguno y, por otro, su aplicación era desigual e ineficaz para un amplio sector de la po-
blación: el más desfavorecido.
Podemos concluir, por tanto, que sus principios esenciales fueron: el imperio de la
ley, como manifestación de la voluntad popular, particularmente respecto de la Admi-
1 Palma González, E. E. «El Estado de derecho en la doctrina y práctica institucional chilena». Cuadernos
de universitarios, 1994.
2 Idem, p. 21.
3 Díaz García, E. «Estado de derecho y sociedad democrática». Cuadernos para el diálogo. Madrid, 1968,
p. 209.
│ Sumario
nistración; la separación de los poderes públicos en ejecutivo, legislativo y judicial; la

sujeción de la Administración al control jurisdiccional; y la consagración de ciertas li-
bertades y derechos fundamentales referidos al ámbito de la actividad económica y de la
actividad política (igualdad, libertad política, personal, de pensamiento y de expresión,
económica, inviolabilidad del derecho de propiedad, etc.)1.
2.2.2. Estado de derecho social
Fue Herman Heller el que, en 1930, en su obra Rechtsstaat oder Diktatur? (¿Estado
de derecho frente a Dictadura?), perseguía superar el modelo liberal del Estado de
derecho haciendo frente a su vez a los Estados totalitarios de base nacionalista o socia-
lista marxista-leninista.
En su formulación, que posteriormente dio paso a la concepción neoliberal del Es-

tado de derecho, sostuvo que en la propia naturaleza del Estado de derecho estaba la ob-
tención de la justicia social y de la igualdad.
En este modelo, que mantiene la misma estructura jurídico-institucional que el

anterior, es al Estado al que le compete la realización de determinadas tareas socia-
les que el individuo no puede ejecutar, y la Administración realiza una función so-
cial a través de la prestación de servicios. Por tanto, lo que define este modelo es esta
nueva tarea.
Estamos, pues, ante un modelo intervencionista en el que el Estado va a intentar

atender las demandas sociales de mayor igualdad de derechos y libertades para los que
tradicionalmente habían sido los más desfavorecidos desde los esquemas capitalistas de
producción, a través de la introducción de medidas correctoras en la economía de mer-
cado. Esto supuso la potenciación del sector público estatal, que implicó, a su vez, cier-
ta preeminencia del poder ejecutivo para poder cumplir con la finalidad de hacer más
reales e iguales para todos las libertades y los derechos civiles y políticos proclamados
por el liberalismo2.
Este modelo serviría de base, sobre todo en Europa, al Estado de bienestar, que ve-
remos más adelante.
1 Palma González, E. E. «El Estado de derecho...» op. cit., pp. 22 y 23.
2 Díaz García, E. «Estado de derecho...» op. cit., pp. 210-214.
Sumario │
2.2.3. Estado de derecho democrático
Partiendo de la base de que «[l]a democracia implica la participación real de las

masas en el control de las decisiones y en los rendimientos de la producción»1, la con-
ceptualización de este modelo de Estado no es pacífica. Ni Rousseau ni Kant consiguie-
ron aplicar de manera inequívoca a la fundamentación de la democracia constitucional,
propia del Estado de derecho, el concepto de autonomía, entendido como la idea de
que los destinatarios de derecho se pueden considerar al mismo tiempo sus autores. No
obstante, ello no es obstáculo para afirmar que «[s]olo con la idea del Estado de derecho
se puede realizar el principio democrático. Ambos principios están en una relación re-
cíproca de implicación material»2 y así, si bien el Estado de derecho no está por delante
de la voluntad del soberano, tampoco tiene su origen en él.
Habermas propone que: «los fundamentos normativos del Estado de derecho de-
mocrático se deben entender como el resultado de procesos de consulta y de toma de
decisiones, que, por su parte, los constituyentes –a causa de los motivos históricos que
sean– han asumido con la intención de crear una sociedad voluntaria y autodeterminada
de miembros de derecho en igualdad de condiciones»3.
Este planteamiento le lleva a sostener que solo será «legítimo lo que haya sido acor-
dado voluntariamente por los que han participado en la consulta con igualdad de dere-
chos» y que «los participantes aceptan [...] que el derecho moderno es el medio adecuado
para la regulación de la convivencia»4.
Con todo, para Elías Díaz, el Estado de derecho democrático se conforma basán-
dose en los principios de: supremacía de la ley como expresión de la voluntad popular,
separación de los poderes públicos y sujeción de la Administración al control jurisdic-
cional, y en la garantía jurídico-formal y la realización material de ciertos derechos y li-
bertades fundamentales (derecho a la vida y a la integridad física y respeto a la dignidad
moral de la persona, libertades de pensamiento y expresión, derecho a recibir informa-
ción veraz, libertad religiosa y de culto, libertad de circulación, de residencia, derecho
1 Idem, p. 33.
2 Habermas, J. «El Estado democrático de derecho. ¿Una unión paradójica de principios contradictorios?»
(Falcón y Tella, M. J. trad.) Anuario de derechos humanos, 2001, núm. 2, p. 455.
3 Ibid.
4 Idem, pp. 445 y 446.
│ Sumario
a la intimidad, libertad de reunión y asociación, derechos políticos que institucionalicen

la democracia y el Estado de derecho, igualdad material, seguridad y garantía en la Ad-
ministración de Justicia, etc.)1.
2.2.4. Estado de derecho de bienestar
Se trata de un modelo de Estado que, según la doctrina mayoritaria, surge tras la

Segunda Guerra Mundial fruto de los planteamientos intervencionistas de Keynes, que
justificaba la participación pública para dinamizar la demanda y con ello la economía,
o de Beveridge, que abogaba por la adopción de medidas «orientadas a salvaguardar a
los ciudadanos de las circunstancias adversas que les privaran de obtener unos ingresos
mínimos»2, junto con el modelo de ciudadanía social presentado por Marshall, debido,
quizá, a que la maltrecha situación económica tras el conflicto no permitía una política
económica diferente. No obstante, sentó sus bases sobre las llamadas leyes de pobres de
los siglos XIX y XX y en la legislación social de Bismarck, unido, todo ello, al incre-
mento de la intervención del Estado para hacer frente a los problemas sociales y econó-
micos del periodo de entreguerras.
Este modelo de Estado, también llamado Estado providencia (Welfare State), asume
la satisfacción de las necesidades de los individuos desde que nacen hasta que mueren.
Es un modelo de intervención directa, que exige elevados impuestos y que minimiza la
responsabilidad de los individuos3.
Sus características son: la intervención estatal en la economía para garantizar un alto

nivel de ocupación, con la intención de conseguir el pleno empleo; la provisión pública
de una serie de servicios sociales universales que cubran las necesidades básicas de los
ciudadanos; y la responsabilidad del Estado de mantener un nivel mínimo de vida, en-
tendido como derecho social, procurando eliminar la pobreza y la marginación4.
1 Palma González, E. E. «El Estado de derecho...», op. cit., p. 24.
2 Barroso González, M. y Castro Vadillo, N. J. Estado del bienestar y crisis económica: Una revisión bi-
bliográfica. (Conferencia internacional celebrada en Santiago de Compostela, XII Reunión de economía
mundial, mayo 2010), www.usc.es/congresos/xiirem/pdf/32.pdf.
3 Rodríguez-Arana, J. «La crisis del Estado de bienestar». Revista electrónica de derecho administrativo
venezolano, 2014, núm. 2, p. 102.
4 Barroso González, M. y Castro Vadillo, N. J. Estado del bienestar... op. cit.
Sumario │
Por otro lado, y según Barr1, los objetivos de este modelo de Estado, en el que las
instituciones públicas buscan la eficiencia, la equidad y el desarrollo racional de la Ad-
ministración, surgen del intento de dar cobertura a las necesidades económicas y socia-
les que generan los fallos del mercado y del crecimiento económico.
Se podría definir, por tanto, como el modelo de Estado «encargado de llevar a cabo
una serie de medidas que permitan a los ciudadanos de una nación el acceso a un mí-
nimo de servicios que hagan posible su supervivencia, dentro del modelo de economía
de mercado»2.
No obstante, su desarrollo, en la práctica, ha demostrado que el Estado de bienes-

tar tiende a un cierto derroche de recursos y a una disminución de la iniciativa de la po-
blación. Por ello, el problema actual es la búsqueda de medios para la sostenibilidad de
este modelo. «El reconocimiento de cada vez mayor número de derechos a capas de la
población cada vez más amplias tiene el límite de los recursos que se pueden dedicar a
ello y, concretamente, de los impuestos que se puedan recaudar»3.
Cuadro comparativo entre los cuatro Estados de derecho
Estado Estado
Estado liberal Estado social
democrático de bienestar
Momento Finales siglo Finales siglo XIX 1.ª mitad del siglo 2.ª mitad del siglo
histórico XVIII XX XX
Existencia de Cons- Existencia de Cons- Existencia de Cons- Existencia de Cons-

titución más ley titución más ley titución más ley titución más ley
Imperio de
como expresión de como expresión de como expresión como expresión
la ley
la voluntad general la voluntad general de la voluntad po- de la voluntad po-
pular pular
No intervencionis- Potenciación del – Intervención esta-

Separación mo en materia la- Ejecutivo (función tal en la economía
de poderes boral y económica social de la Admi- y en los problemas
nistración) sociales
.../...
1 Barr, N. The Economics of the Welfare State. 2.ª ed. Oxford: Oxford University Press, 1993.
2 Barroso González, M. y Castro Vadillo, N. J. Estado del bienestar... op. cit.
│ Sumario
Estado Estado
Estado liberal Estado social
democrático de bienestar
.../...
Legalidad de la Aplicación Búsqueda
– –
Administración desigual de igualdad
Sin derechos socia- Búsqueda de Acceso de los ciu-

Derechos
les, económicos o justicia social – dadanos a un mí-
fundamentales
culturales nimo de servicios
2.3. CONCEPTO
Prescindiendo de su carácter histórico y en palabras de Elías Díaz, podemos definir

el Estado de derecho como el modelo de «Estado sometido al derecho; es decir, el Esta-
do cuyo poder y actividad vienen regulados y controlados por la ley. El Estado de dere-
cho consiste así fundamentalmente en el "imperio de la ley": derecho y ley entendidos
en este contexto como expresión de la "voluntad general"»1.
Así pues, el Estado de derecho se con-

vierte «no [...] solo [en] un modelo en el «Robert von Mohl vivió de 1799 a 1875. Fue
que una entidad posee el monopolio en el profesor en Tubinga y Heidenlberg. Sus activi-
dades políticas le llevaron a ser diputado, minis-
uso de la fuerza para la creación, el desa- tro y embajador [...]. En medio de su inmensa
rrollo y la aplicación de normas legales, producción [científica] cabe destacar como es-
pecialmente importantes su aportación a la ini-
sino [en] aquel en el que dicha entidad so-
ciación de la ciencia administrativa (a la que se
mete su poder y sus acciones al derecho designa, no obstante, con el viejo nombre de
como medio para garantizar la libertad de Polizeiwissenschaft), su construcción sobre el
derecho político alemán sobre bases realistas,
los ciudadanos»2. eliminando el fantasma del Iuris Publicii Imperii;
la formulación de algunos conceptos capitales
Más allá de esta definición, para que como, por ejemplo, el de Estado de derecho y
sobre todo su Historia de las ciencias políticas,
un Estado sea considerado un auténtico Es- que, a pesar del tiempo transcurrido, todavía es
tado de derecho ha de cumplir con una serie insustituible en muchos aspectos»3.
de requisitos o rasgos fundamentales, que
1 Díaz García, E. «Estado de derecho...» op. cit., p. 29.
2 Villa, L. E. de la. Manual de... op. cit., pp. 43-46.
3 García-Pelayo, M. «Robert von Mohl y el nacimiento de las ciencias sociales». Revista de estudios polí-
ticos, 1951, octubre/núm. 55, p. 111.
Sumario │
son: el imperio de la ley, la división de poderes, la legalidad de la Administración y la

realización material y la garantía jurídico-formal de ciertos derechos y libertades fun-
damentales1.
2.4. RASGOS FUNDAMENTALES
DÉCLARATION DES DROITS DE L’HOMME ET DU CITOYEN de 1789
«Article 16: Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n'est pas assurée, ni
la séparation des Pouvoirs déterminée, n'a point de Constitucion».
DECLARACIÓN DE LOS DERECHOS DEL HOMBRE Y DE LOS CIUDADANOS

«Artículo 16: Cualquier sociedad en la que no está asegurada la garantía de los
derechos, ni determinada la separación de poderes, no tiene Constitución».
Fuente: <http://www.magnard.fr/ressources/9782210108165/hg4_etua95/application.swf>.
2.4.1. Imperio de la ley
El imperio de la ley, aunque normal e impropiamente2 asociado a la expresión in-

glesa rule of law, se suele emplear por la doctrina para hacer referencia «[a]l control del
poder [del Estado] por normas jurídicas e, incluso, en un sentido muy específico, [a] la
idea misma de constitucionalismo»3.
No obstante, el imperio de la ley es «un universo ético; [...] un postulado metaju-

rídico, una exigencia ético política o un complejo principio moral que está más allá del
puro derecho positivo»4, es decir, no se refiere al derecho que «es», sino al derecho que
1 Díaz García, E. «Estado de derecho...», op. cit., pp. 44 y ss.
2 Véase Clavero Salvador, B. Imperio de la ley, regla del derecho y tópica de Constitución. Anuario de la
Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, 1997, núm. 1, pp. 41-78.
3 Macllwain, C. H. En F. J. Laporta Sanmiguel. «El imperio de la ley: reflexiones sobre un punto de partida
de Elías Díaz». Doxa: Cuadernos de filosofía del derecho, 1994, núms. 15-16, 1, p. 134.
4 Hayek, F. «The Constitution of Liberty». En F. J. Laporta San Miguel. El imperio... op. cit.
│ Sumario
«debe ser», va más allá pues de la mera legalidad. En palabras de Francisco J. Laporta
«[e]s un complejo imperativo moral dirigido al sistema jurídico1 y que lleva en sí tanto
un haz de exigencias materiales respecto a su contenido como un conjunto de exigencias
formales respecto a su estructura»2.
Vamos a quedarnos, prescindiendo de la complejidad definitoria del término, con la

idea inicial dada que lo identifica con el principio de constitucionalidad, toda vez que la
doctrina y la jurisprudencia constitucional alemana señalan que: todo Estado de derecho
«requiere de la existencia de una Constitución definida en un documento constitucional,
que tenga carácter obligatorio como orden fundamental normativo para el ejercicio del
poder público»3.
En el imperio de la ley, esta ha de entenderse como la «concretización racional de

la voluntad general», es decir, como las normas creadas por el órgano popular represen-
tativo titular del poder legislativo, el parlamento o asamblea representativa4.
Junto con esta faceta de emisión de la ley por una autoridad reconocida, bajo el
concepto de imperio de la ley, las normas, además, han de ser generales, prospectivas,
estables, claras y ciertas. Así, «las reglas generales cumplen con la exigencia de "impar-
cialidad", que es uno de los requisitos formales de la corrección moral»5, mientras que
la no retroactividad, la estabilidad, la claridad y la certeza se fundamentan en la conve-
niencia de que el destinatario tenga un ámbito conocido y razonable de previsibilidad de
las consecuencias legales de su conducta6.
Esto se traduce en que «[e]l imperio de la ley es imperio de la ley formal»7 y estas
[las leyes] «se conexionan y subordinan a la Constitución (ley fundamental). El control
1 Cuétara Martínez, J. M. de la. Fundamentos... op. cit., pp. 16 y 17.
2 Laporta San Miguel, F. J. «El imperio...», op. cit., pp. 134 y 135.
3 Stein, T. «Estado de derecho, poder público y legitimación desde la perspectiva alemana». Barcelona:
Working parper, 1994, núm. 88.
4 Díaz García, E. «Estado de derecho y legitimidad democrática». En D. García Ricci. Estado de derecho...
op. cit., pp. 34 y 35.
5 Rawls, J. «Theory of Justice». En F. J. Laporta San Miguel. «El imperio...», op. cit., p. 141.
6 Laporta San Miguel, F. J. «El imperio...» op. cit., pp. 139-142.
7 Díaz García, E. «Teoría general del Estado de derecho». Revista de estudios políticos, 1963, núm. 131, p. 30.
Sumario │
de constitucionalidad asegurará dicha subordinación, [...] por lo que se excluye el dere-

cho creado por una sola voluntad individual, como sucede en el caso de las dictaduras»1.
«La Constitución, por tanto, es la norma suprema del ordenamiento jurídico aproba-
da por el poder constituyente en ejercicio de su poder soberano» que ordena la conviven-
cia de un pueblo organizado en Estado. «Para ambas tareas cuenta con dos instrumentos
básicos: las declaraciones de derechos fundamentales y la división de poderes»2. Instru-
mentos, por otro lado, que también son elementos fundamentales del Estado de derecho.
«Soberanía: cualidad del poder del Estado por la cual este no admite ningún poder
superior al suyo en el exterior ni igual en el interior.
Esta [oración] refleja perfectamente lo que es la soberanía y la razón por la que no

podemos admitir ninguna norma por encima de la Constitución: porque la aprueba el
poder constituyente, en ejercicio pleno y directo de la soberanía del Estado. En ese
momento el pueblo se está dando a sí mismo una Constitución y nadie puede decirle
cómo hacerlo o qué contenido darle. El hecho de que la mayoría de los Estados civi-
lizados acepten las declaraciones internacionales de derechos humanos no implica
que les vengan impuestas; lo hacen por su propia voluntad»3.
2.4.2. La separación de los poderes públicos
La teoría de la separación de poderes, tomando como punto de partida la clásica di-

visión de poder legislativo, ejecutivo y judicial de una de las mayores obras de Aristó-
teles, Πολιτικα (Política), escrita hacia el año 344 a. C. en Mitilene4, fue acuñada en la
obra de Charles Louis de Secondat, barón de Montesquieu, L’Esprit des lois (El espíritu
de las leyes), impresa en Ginebra entre otoño de 1747 y otoño de 17485.
op. cit., pp. 34 y 35.
3 Ibid., p. 15.
4 Simón Abril, P. prólogo a Aristóteles. La política (Simón Abril, P. trad.) Madrid: Nuestra raza, 1910, p. 8.
5 <htttp://montesquieu.ens-lyon.fr/spip.php?article891>.
│ Sumario
Esta teoría, si bien con diversos matices, tuvo también reflejo en las obras de
otros grandes pensadores de la Ilustración durante el siglo XVIII, como Alexander
Hamilton, en los Estados Unidos, John Locke, en Inglaterra o Jean-Jacques Rousseau,
en Francia.
En ella se sostiene que «[l]a división de poderes constituye el equilibrio institu-

cional básico del Estado de derecho [...] bajo la idea de que un poder frene a otro»1,
de tal modo que, cada uno de los poderes del Estado sirve como límite de los demás
a través de un sistema de controles y contrapesos recíprocos (checks and balances,
según la doctrina norteamericana). De este modo, se evita que uno de estos poderes
domine a los demás.
Para el correcto entendimiento de esta teoría, hay que partir de la base de que la
función del poder legislativo es la redacción de las leyes, los actos necesarios para su
correcta aplicación recaen en el poder ejecutivo, mientras que la función del poder ju-
dicial es la de velar por su cumplimiento. Separar estos poderes va a hacer que las ins-
tituciones que encarnan el primero de ellos (legislativo) se centren en la elaboración
de normas de carácter general, mientras que las que dan vida a los otros dos (ejecuti-
vo y judicial) adoptarán decisiones previsibles al tener que moverse necesariamente
dentro de este marco legal. De igual modo, que la potestad judicial recaiga en manos
de jueces y tribunales independientes permite garantizar que el poder ejecutivo, en su
función de gobierno, se ceñirá a los mandatos de la ley, toda vez que su actuación está
sometida a su control.2
Este principio ha de entenderse desde la moderación, el equilibrio y recíproco control

de los órganos del poder público, pues la complejidad del Estado moderno hace inevitable
el entrecruzamiento de funciones, lo que origina esencialmente dos cuestiones:
• Que no se acumule el poder en un solo órgano y que se respete la esfera

propia de cada uno de ellos.
• Que esta división de poderes no lleve a la completa paralización de la ac-
ción del Estado3.
2 Ibid., p. 17.
3 Villar Borda, L. «Estado de derecho y Estado social de derecho». Revista derecho del Estado, 2007, núm.
20, p. 78.
Sumario │
Poderes del Estado
Legislativo Ejecutivo
Judicial
Elabora las normas Aplica las leyes.
superiores del ordenamiento Gobierna el país
Juzga y ejecuta
lo juzgado Gobierno Gobiernos
Cortes Parlamentos estatal autonómicos
Generales autonómicos
Juzgados y
tribunales Gobiernos de
entidades locales
2.4.3. Legalidad de la Administración
Este principio implica el sometimiento de la Administración pública a la ley –solo

puede llevar a cabo los actos permitidos por la ley1– y la necesaria sujeción de la Admi-
nistración al control de legalidad de sus actos y disposiciones.
La actuación de la Administración va a quedar fiscalizada jurídicamente a través de

un sistema de recursos judiciales a favor del particular contra las posibles infracciones
legales de la Administración. Similar fiscalización jurisdiccional se mantiene con respec-
to a los poderes normativos de la Administración, tanto en relación con los reglamentos
como con las diferentes formas de legislación delegada2, de tal manera que el incumpli-
miento de los criterios de legalidad va a determinar su nulidad3.
op. cit., p. 36.
2 Díaz García, E. Teoría general... op. cit., pp. 32-34.
3 Ibid.
│ Sumario
Las principales manifestaciones del principio de legalidad sometidas a este con-

trol son1:
• Reserva de ley. Allí donde hay

una materia reservada a su re-
gulación por ley, bien de mane-
ra expresa, bien porque de facto
Constitución
haya una ley que la regule, el española
reglamento queda excluido de
la regulación de dicha materia. Leyes
Define, por tanto, el ámbito
material que le está vedado al
Reglamentos
ejercicio de la potestad regla-
mentaria.
• Jerarquía normativa. Cada
una de las normas ocupa un
lugar jerárquico dentro del ordenamiento jurídico, de tal manera que las su-
periores pueden modificar o derogar las inferiores, mientras que estas no pue-
den vulnerar ni contradecir a aquellas. Así, la ley está por encima de cualquier
reglamento y estos no pueden contradecirlas.
• Irretroactividad de las disposiciones desfavorables. Las disposiciones
administrativas no pueden proyectar hacia el pasado ningún tipo de conte-
nidos o efectos restrictivos de derechos.
• Interpretación restrictiva de disposiciones desfavorables. Todas las nor-
mas de este tipo solo son de aplicación al supuesto para el que han sido
creadas, y no pueden ser aplicadas a otro supuesto, aunque este sea similar;
es decir, no cabe la aplicación analógica.
• Norma previa. La Administración realizará sus actos basándose en una ley
preexistente. No obstante, no debe interpretarse como la exigencia de exhi-
bir un precepto escrito en el que se autorice la acción pretendida, sino que
la Administración ha de exhibir su título de potestad que es lo que acredi-
ta que está actuando conforme al ordenamiento jurídico. Este se encuentra
tanto en la ley (norma escrita) como en el derecho (principios generales,
funciones públicas, necesidades institucionales).
1 Cuétara Martínez, J. M. de la. Fundamentos... op. cit., pp. 50-52.
Sumario │
• Acto previo. Los actos de la Administración han de formalizarse a través

de un procedimiento, cuya resolución final ha de ser comunicada al admi-
nistrado.
• Inderogabilidad singular de las normas. El acto administrativo ha de res-
petar siempre las normas, cualquiera que sea el órgano del que procedan,
de tal modo que no cabe hacer excepciones para un caso singular.
• Principios de proporcionalidad y congruencia medios-fines. Determinan
que la actividad de la Administración tiene que adecuar los medios emplea-
dos a los fines que pretende conseguir.
2.4.4. La protección de ciertas libertades políticas y personales
Finalmente, este último elemento representa el objetivo de todo Estado de derecho,

«lograr una suficiente garantía y seguridad jurídica para los derechos fundamentales de
los ciudadanos»1.
Estos derechos fundamentales, nos dirá Habermas, necesariamente han de agrupar-

se en las siguientes categorías:
«– Los derechos fundamentales (independientemente del contenido con-

creto que tengan) que resultan de la estructuración autónoma del derecho con la
mayor [igualdad] posible en lo que se refiere a la libertad de acción de cada uno.
– Los derechos fundamentales (independientemente del contenido con-
creto que tengan) que resultan de la estructuración autónoma del estatus de un
miembro de dicha sociedad voluntaria de ciudadanos de derecho.
– Los derechos fundamentales (independientemente del contenido concreto
que tengan) que resultan de la estructuración autónoma de la misma protección
jurídica individual para cada uno de los miembros, o sea, de la posibilidad de
ejercitar los derechos subjetivos.
– Los derechos fundamentales (independientemente del contenido con-
creto que tengan) que resultan de la estructuración del derecho a una partici-
pación autónoma en la legislación política, con las mismas condiciones y los
mismos derechos para todos»2.
1 Díaz García, E. «Teoría general...» op. cit., p. 34.
2 Habermas, J. «El Estado democrático de derecho. ¿Una unión paradójica de principios contradictorios?»
(Falcón y Tella, M. J. trad.). Anuario de derechos humanos, 2001, núm. 2, pp. 453 y 454.
│ Sumario
3. EL MODELO ESPAÑOL
Analizado de manera teórica el concepto del Estado de derecho, es hora de ver de

manera práctica cómo se presentan esas características en nuestro modelo de Estado.
El preámbulo de la Constitución española (CE) anticipa la voluntad popular de:

«Consolidar un Estado de derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de
la voluntad popular» y, así, el artículo 1.1 de la CE establece que: «España se constituye
en un Estado social y democrático de derecho...».
Una configuración que, como señala el Tribunal Constitucional (TC) en su Sentencia

18/1984, viene a «culminar una evolución en la que la consecución de los fines de interés
general no es absorbida por el Estado, sino que se armoniza en una acción mutua Estado-
sociedad»1.
Veamos, pues, si los requisitos del Estado de derecho antes señalados se cumplen
en nuestro ordenamiento.
3.1. IMPERIO DE LA LEY
Los primeros aspectos que se deben tener en cuenta son el hecho de que existe una
Constitución, que esta es fruto de la voluntad popular y que es la norma superior del or-
denamiento jurídico.
La CE de 1978 encarna estos requisitos. Se observan, además de en su forma de apro-

bación –por las Cortes y ratificada a través de referéndum por el censo electoral–, en el
artículo 1.2 del texto constitucional que recoge que: «La soberanía nacional reside en el
pueblo español, del que emanan los poderes del Estado», lo que pone de manifiesto que
su cumplimiento es fruto de la voluntad popular y, por último, en el artículo 9.1 de la CE:
«Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del orde-
namiento jurídico» que refleja su carácter normativo y preferente dentro del ordenamiento.
En cuanto a la característica metajurídica del «deber ser» del derecho, consustancial

al imperio de la ley, la encontramos en la segunda parte del artículo 1.1 de la CE «... que
propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la
igualdad y el pluralismo político».
1 Meilán Gil, J. L. Categorías jurídicas en el derecho administrativo. Madrid: Iustel, 2011, pp. 206 y 207.
Sumario │
Los preceptos constitucionales que recogen las características de la ley son varios. Así,
el concepto de norma creada por un órgano representativo titular del poder legislativo, ge-
neral, prospectiva, estable, clara, cierta y sometida al control de constitucionalidad lo en-
contramos en:
• Norma creada por un órgano representativo titular del poder legislativo.

Capítulo II, «De la elaboración de las leyes» del título III, «De las Cortes
Generales» de la CE.
• General. Artículos 9 y 14 de la CE donde se establece, por un lado, la vin-
culación de los ciudadanos y los poderes públicos al ordenamiento jurídico
y la garantía del principio de legalidad y, por otro, la igualdad ante la ley.
• Prospectiva. Artículos 9.3 y 25.1 de la CE. El primero establece «la irre-
troactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas
de derechos individuales...» y el segundo concreta este mandato en forma de
derecho fundamental al señalar que: «Nadie puede ser condenado o sancio-
nado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no consti-
tuyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente
en aquel momento».
• Estable, clara. Artículo. 9.3 de la CE, condiciones garantizadas a través
del principio de seguridad jurídica.
• Cierta. Artículo 9.3 de la CE, que recoge el principio de publicidad de las
normas.
• Sometidas al control de constitucionalidad. Artículos 161 a), 163 y 164 de
la CE. Los dos primeros establecen que el TC es competente para resolver los
recursos y cuestiones de inconstitucionalidad contra las leyes y normas con
rango de ley; el último al señalar que: «Las [sentencias del TC] que declaren
la inconstitucionalidad de una ley o de una norma con fuerza de ley y todas
las que no se limiten a la estimación subjetiva de un derecho, tienen plenos
efectos frente a todos».
3.2. SEPARACIÓN DE PODERES
La regulación de la separación de poderes estructura, en gran medida, el conteni-

do de la Constitución. El título III está dedicado a las Cortes Generales, que encarnan el
poder legislativo; el título IV, «Del Gobierno y la Administración» articula la manifesta-
ción del poder ejecutivo; por último, el título VI, «Del poder judicial» lleva por nombre
el último de los tres poderes que componen este principio rector del Estado de derecho.
│ Sumario
La peculiaridad que presenta nuestro modelo de Estado la encontramos en la existen-

cia de un «"poder moderador" adjudicado al monarca, como medio de suavizar los roces
entre los otros tres; este nuevo poder, de todas maneras, solo es aceptable bajo la premi-
sa de que no afecte a la independencia de los demás, reduciéndose a facilitar el entendi-
miento entre ellos»1. Esta institución se recoge en el título II de la CE, «De la Corona».
3.3. LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
En la Constitución, esta característica, que debe presentar todo Estado para ser cali-
ficado como Estado de derecho, queda recogida principalmente en el artículo 9 y, si bien
el concepto de poderes públicos es más amplio, comprende la Administración pública.
«Artículo 9.
1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución
y al resto del ordenamiento jurídico.
2. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que
la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean
reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud
y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, econó-
mica, cultural y social.
3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía norma-
tiva, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones san-
cionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad
jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes
públicos».
Luego, de manera más específica, los artículos 103.1 y 106.1 de la CE recogen el

principio de legalidad de la Administración, al establecer el primero que: «La Adminis-
tración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la ley y al derecho», y el segundo que: «Los tribunales controlan
la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el so-
metimiento de esta a los fines que la justifican».
Sumario │
3.4. L
A PROTECCIÓN DE CIERTAS LIBERTADES POLÍTICAS Y PER-
SONALES
Como ya hemos visto, la garantía y protección de determinados derechos fundamen-

tales son requisitos elementales para que exista un Estado de derecho. En nuestro orde-
namiento estos derechos fundamentales aparecen recogidos en el título I de la CE, «De
los derechos y deberes fundamentales», pero a stricto sensu los derechos fundamentales
son los que gozan de protección constitucional a través del recurso de amparo, que son
los recogidos entre los artículos 14 y 29.
Dicho esto, la garantía de los derechos y libertades políticas y personales aparece

recogida en los artículos 53 y 54 de la CE, con distintos niveles de protección:
«Artículo 53.
1. Los derechos y libertades reconocidos en el capítulo segundo del pre-
sente título vinculan a todos los poderes públicos. Solo por ley, que en todo
caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de
tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el
artículo 161.1 a).
2. Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y dere-
chos reconocidos en el artículo 14 y la sección primera del capítulo segundo
ante los tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios
de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante
el TC. Este último recurso será aplicable a la objeción de conciencia recono-
cida en el artículo 30.
3. El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconoci-
dos en el capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial
y la actuación de los poderes públicos. Solo podrán ser alegados ante la jurisdic-
ción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen».
«Artículo 54.
Una ley orgánica regulará la institución del Defensor del Pueblo, como
Alto Comisionado de las Cortes Generales, designado por estas para la defen-
sa de los derechos comprendidos en este título, a cuyo efecto podrá supervi-
sar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales».
Como se puede observar de la lectura conjunta de ambos preceptos, para todos los
derechos y libertades del título I de la CE se contempla la figura del Defensor del Pueblo
│ Sumario
(art. 54 de la CE), un Alto Comisionado de las Cortes Generales cuya función es su de-
fensa. Por otro lado, los derechos y libertades contenidos en el capítulo II (arts. 14 a 38)
tienen mayores garantías, vinculan directamente a los poderes públicos y su desarrollo
normativo tiene reserva de ley. Se reserva a los artículos 14 a 30 la protección sumaria
y preferente ante los tribunales, junto con el amparo constitucional.
Los artículos 39 a 52 (capítulo III), por otro lado, recogen «los principios rectores
de la política social y económica» y como tales deben orientar al legislador en la ela-
boración de las normas, a los poderes públicos en su actuación y al poder judicial en la
interpretación de las normas.
Veamos ahora algunos ejemplos de preceptos constitucionales donde se recogen

los derechos y las libertades personales y políticas en cada uno de los grupos que seña-
laba Habermas en su obra El Estado democrático de derecho. ¿Una unión paradójica
de principios contradictorios?:
• Derechos de libertad de acción de cada uno. El artículo 16.1 «garantiza

la libertad ideológica, religiosa y de culto de los individuos y las comunida-
des»; el artículo 19 recoge el derecho de los españoles «a elegir libremente
su residencia y a circular por el territorio nacional» junto con el derecho a
«entrar y salir libremente de España»; el artículo 20 la libertad de «expresar
y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la pa-
labra, el escrito o cualquier otro medio de reproducción» de «producción y
creación literaria, artística, científica y técnica», «de cátedra» y el derecho
«[a] comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio
de difusión»; el artículo 21.1 «reconoce el derecho de reunión pacífica y
sin armas» y el artículo 22.1 «el derecho de asociación». Finalizaremos ha-
ciendo mención del artículo 28.1 y 2 donde se recogen, respectivamente, el
«derecho a sindicarse libremente» y «el derecho a la huelga de los trabaja-
dores».
• Derechos sobre la condición de miembro. El artículo 30.1 establece el de-
recho y el deber de los españoles «de defender a España»; el artículo 31.1,
el deber de contribuir «al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo
con su capacidad económica»; el artículo 32.1, el «derecho a contraer ma-
trimonio con plena igualdad jurídica»; el artículo 33 reconoce el «derecho
a la propiedad privada y a la herencia»; el artículo 35, el derecho-deber «al
trabajo, a la libre elección de profesión u oficio».
• Derechos sobre protección jurídica individual. El artículo 14 establece
que «[l]os españoles son iguales ante la ley» y el derecho a la no discrimi-
Sumario │
nación por «razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier

otra condición o circunstancia personal o social»; el artículo 15 recoge el
«derecho a la vida y a la integridad física y moral»; el artículo 17.1, el de-
recho «a la libertad y a la seguridad»; el artículo 18, el derecho «al honor,
a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen», a la inviolabilidad
del domicilio y al «secreto de las comunicaciones» y el artículo 24.1 reco-
noce el derecho de «[t]odas las personas [...] a obtener la tutela efectiva de
los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos,
sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión».
• Participación en régimen de igualdad en la legislación política. Es el ar-
tículo 23 el que recoge «el derecho [de los ciudadanos] a participar en los
asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente
elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal» y el de «acceder
en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos».
│ Sumario
 CONCEPTOS BÁSICOS
• Estado de derecho. Es un modelo de Estado que se caracteriza por querer

que sus autoridades y ciudadanos vivan conforme a derecho, esto es, con-
forme a reglas jurídicas que ordenen sus conductas, o dicho de otro modo,
bajo el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular.
Los elementos básicos que lo configuran son: la necesidad de tener una Cons-
titución como norma suprema del ordenamiento jurídico, que esta reconozca y
garantice una serie de derechos y libertades fundamentales y que se organice
bajo el principio de separación de poderes: legislativo, ejecutivo y judicial.
• Constitución. Es la norma suprema del ordenamiento jurídico de un Estado
de derecho, aprobada por el poder constituyente en el ejercicio de su poder
soberano, que ordena la convivencia de un pueblo organizado en Estado.
Para esta tarea cuenta con dos instrumentos básicos: las declaraciones de
derechos fundamentales y la división de poderes.
Aunque es lo normal, no es necesario que sea escrita y el procedimiento para
su modificación la puede hacer más o menos rígida o flexible. Aparte de esto,
la incorporación de contenidos no jurídicos (declaraciones conceptuales, as-
pectos programáticos, etc.) no elimina el carácter normativo que le es propio.
• Derechos fundamentales. Son un contenido esencial de la Constitución y
garantizan un conjunto de facultades individuales y colectivas para todos
que el Estado debe respetar por imperativo constitucional.
Las declaraciones internacionales poseen gran relevancia en esta materia,
hasta el punto de que en algunos ordenamientos, como el español, se em-
plean como instrumento de interpretación de su contenido.
• División de poderes. Constituye el equilibrio institucional básico del Esta-
do de derecho y del constitucionalismo actual. Esta idea busca que los dis-
tintos órganos del Estado actúen como frenos y contrapesos recíprocos, es
decir, que el poder frene al poder, si bien, no debe llevar a la paralización
de la acción del Estado.
Esta división, en su concepción original, que es la que se ha ido consoli-
dando, dividía los poderes en legislativo, ejecutivo y judicial. En algunas
monarquías parlamentarias se ha introducido un nuevo concepto de poder
en esta división. El poder moderador del monarca como medio de suavizar
Sumario │
los roces entre los otros tres, aunque solo es aceptable bajo la premisa de
que no afecte a la independencia de los demás poderes.
• Principio de legalidad. Es un componente esencial del Estado de derecho
cuya función es acercarse al ideal del gobierno de la ley, no de los hombres.
Una presentación clásica lo formula como la exigencia de lex scripta, lex
previa, lex certa:
– El principio de ley escrita limita el concepto de ley a la contenida en

un texto legal que pueda ser leído por cualquiera y contrastado con
la voluntad en su momento expresada por el poder legislativo. Este
principio exige: un procedimiento determinado que exteriorice la vo-
luntad del legislador, que dicha voluntad se manifieste en un texto
escrito y que se comunique a los ciudadanos esa voluntad mediante
la publicación de dicho texto en un boletín oficial.
– El principio de ley previa implica que esta solo obliga a partir de su
publicación.
– El principio de ley cierta que implica el rechazo de la ambigüedad de
las leyes.
Las principales manifestaciones de este principio en el ámbito administra-

tivo son:
– La reserva de ley que define el ámbito vedado a la potestad regla-

mentaria.
– La jerarquía normativa: la ley está por encima de cualquier reglamen-
to y estos tienen su propio nivel jerárquico.
– La irretroactividad de disposiciones desfavorables.
– La interpretación restrictiva de disposiciones favorables.
– La norma previa, por la que la Administración no puede emprender
ninguna acción específica restrictiva de derechos individuales sin una
norma que la habilite para ello.
– El acto previo, que implica la formalización previa de los actos ad-
ministrativos para su ejecución.
– La inderogabilidad singular de las normas.
– Los principios de proporcionalidad y congruencia medios-fines, que
implican que la actividad de la Administración debe ser coherente
│ Sumario
con las circunstancias en que se produce y razonablemente adaptada

a ellas, de forma que los medios empleados resulten proporcionales
y acordes a los fines que se persiguen.
 LECTURAS RECOMENDADAS
• El preámbulo, el título preliminar, el título primero y el título IX dedicado

al TC de la CE.
• Lectura de las grandes declaraciones internacionales de derechos y liberta-
des fundamentales:
– La Declaración (norteamericana) de Virginia de 1776.

– La Declaración (francesa) de Derechos del Hombre y del Ciudadano
de 1789.
– La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948.
– El Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las
Libertades Fundamentales de 1950.
• Obras históricas sobre los procesos y periodos citados en la unidad didáctica.

• Entrena Cuesta. Curso de derecho administrativo. Madrid: Tecnos, varias
ediciones sucesivas (úsense solo las recientes), vol. I/I.
• Escuín Palop. Elementos del derecho público. Madrid: Tecnos, varias edi-
ciones sucesivas (úsense solo las recientes).
• García de Enterría y Fernández Rodríguez. Curso de derecho administrativo.
Madrid: Civitas, varias ediciones sucesivas (úsense solo las recientes),
tomo I.
• López Pina y Gutiérrez Gutiérrez. Elementos de derecho público. Madrid:
Pons, 2002.
• Torres del Moral. Introducción al derecho constitucional. Madrid: Univer-
sidad Complutense, 1996.
Sumario │
 EJERCICIOS VOLUNTARIOS
1. Teniendo en cuenta que los poderes del Estado se dividen en legislativo,

ejecutivo y judicial, identifique a qué poder del Estado pertenece:
• El Letrado de la Administración de Justicia.

• El concejal de un ayuntamiento.
• Un diputado provincial.
• El fiscal general del Estado.
• Un policía local.
• Un inspector de Trabajo y Seguridad Social.
• El presidente del Gobierno.
2. Busque, entre las noticias actuales, cinco cuestiones conflictivas relaciona-

das con los principios básicos del Estado de derecho.
3. Busque, entre la jurisprudencia actual [Tribunal Supremo (TS) y TC)], cinco
cuestiones conflictivas relacionadas con los principios básicos del Estado
de derecho.
4. Si tiene la oportunidad, vea la película Z del director Konstantinos Gavras
(Costa-Gavras), basada en la novela del mismo título de Vassilis Vassi-
likos. [Óscar a la mejor película extranjera y al mejor montaje (1969), Pre-
mio del jurado de Cannes y al mejor actor Jean-Louis Trintgnant (1969)],
y reflexione sobre1:
a) A qué poder del Estado pertenece: el general de la gendarmería, el

procurador, el diputado y el juez instructor.
b) Los aspectos reflejados en la película sobre el derecho de reunión, la
libertad de expresión, el pluralismo político y el derecho de manifes-
tación.
1 Actividad planteada por García Añón, J. en Derecho y poder político. www.uv.es/ceshu/lengjuridico/

poder.pdf [Consulta: 19 julio 2016].
│ Sumario
c) La evolución de la relación entre el juez y el poder ejecutivo desde

el inicio de la investigación del caso hasta la sentencia.
5. Resuelva el siguiente crucigrama:

1
2 3
4
5
6
7
8 9
10 11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
Verticales. 1. Uno de los poderes del Estado; 3. Rasgo fundamental del Estado de derecho (4 palabras
sin espacio entre ellas); 9. Poder del Estado encarnado por jueces y tribunales; 11. En la CE manifies-
tan la protección de ciertas libertades políticas y personales (2 palabras sin espacio entre ellas).
Horizontales. 2. Implica la actuación de la Administración basándose en una ley preexistente (2 pa-
labras sin espacio entre ellas); 4. Estado liberal de derecho (2 palabras sin espacio entre ellas); 5. Im-
plica la necesidad de un procedimiento para la actuación de la Administración (2 palabras sin espacio
entre ellas); 6. Excluye al reglamento de regular una materia (3 palabras sin espacio entre ellas),
7. Este principio aparece recogido principalmente en el artículo 9 de la CE; 8. Uno de los tres poderes
del Estado; 10. Implica la sumisión del acto administrativo a las disposiciones generales (2 palabras
sin espacio entre ellas); 12. Derecho fundamental recogido en el artículo 22.1 de la CE (3 palabras sin
espacio entre ellas); 13. Norma suprema del ordenamiento jurídico; 14. Es la superación del modelo
liberal del Estado de derecho (2 palabras sin espacio entre ellas); 15. Welfare State (3 palabras sin es-
pacio entre ellas); 16. Es un derecho sobre protección jurídica individual (4 palabras sin espacio entre
Sumario │
ellas); 17. Derecho de los trabajadores recogido en el artículo 28.1 de la CE (3 palabras sin espacio
entre ellas); 18. Manifiesta el hecho de que la ley esté por encima de cualquier reglamento (2 palabras
sin espacio entre ellas); 19. Modelo de Estado que implica la participación de las masas en el control
de las decisiones (2 palabras sin espacio entre ellas); 20. Es un derecho de libertad de acción, recogi-
do en el artículo 16.1 de la CE (2 palabras sin espacio entre ellas); 21. Estado cuyo poder y actividad
vienen regulados y controlados por la ley (3 palabras sin espacio entre ellas).
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Sumario │

1. Poder público y derecho

FUNDAMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

L. Gómez Villota El Estado de derecho

El manual de Fundamentos de derecho administrativo comienza, como no puede

• Comprender la importancia de un marco regulador en las relaciones socia-

– Tomar conciencia del derecho como sistema regulador de las rela-

– Ampliar los conocimientos sobre el nacimiento, la evolución y los

1 Cuétara Martínez, J. M. de la. Fundamentos de derecho público. Madrid: CEF, 2011, p. 9.

FUNDAMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

«E por ende ciertamente el poder es bien tenido

López de Ayala (1403)

1. PODER PÚBLICO Y DERECHO

El poder, como vemos, tiene su origen en la necesidad de asegurar la convivencia

L. Gómez Villota El Estado de derecho

«El consentimiento de los hombres reunidos en sociedad es el fundamen-

En sentido abstracto, se puede entender el poder como la facultad de mandar y ser

«El problema aparece cuando la persona que representa al poder se olvida de su

2 Rodríguez-Arana, J. Reflexiones... op. cit., pp. 17 y 18.

3 Cuétara Martínez, J. M. de la. Fundamentos… op. cit., pp. 16 y 17.

5 Rodríguez-Arana, J. Reflexiones... op. cit., p. 30.

FUNDAMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Fundamento Reviste de legitimidad.

Este modelo absolutista se distinguió del feudal en la centralización del poder y en

L. Gómez Villota El Estado de derecho

Además de la modernidad jurídica que supuso la creación de estas instituciones, se

Tres fueron las corrientes filosóficas que contribuyeron a debilitar la legitimación

El primero de ellos, el naturalismo, aportó las primeras nociones de igualdad ju-

El racionalismo, por su parte, basado en la adquisición del conocimiento y del do-

1 García Ricci, D. Estado de derecho... op. cit., p. 20.

2 Cuétara Martínez, J. M. de la. Fundamentos... op. cit., p. 18.

4 Díaz García, E. «Estado de derecho y legitimidad democrática». En M. Carbonell, W. Orozco, y R. Váz-

FUNDAMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

jurídicas para garantizar el protagonismo del hombre en la sociedad y en la historia, lo

Por último, el individualismo, que «propone al hombre burgués como protagonista

El concepto de Estado de derecho ha sido matizado a lo largo de la historia como

1 Peces-Barba, G. «Tránsito a la modernidad y derechos fundamentales». En D. García Ricci. Estado de

3 García Ricci, D. Estado de derecho... op. cit., pp. 24-26.

4 Cuétara Martínez, J. M. de la. Op. cit., p. 18.

L. Gómez Villota El Estado de derecho

2.2.1. Estado de derecho liberal o Estado gendarme

El marcado carácter individualista de la sociedad, así como su carácter elitista y rí-

Con todo, no es que no se reconocieran derechos fundamentales, pues si no, no es-

FUNDAMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

nistración; la separación de los poderes públicos en ejecutivo, legislativo y judicial; la

2.2.2. Estado de derecho social

En su formulación, que posteriormente dio paso a la concepción neoliberal del Es-

En este modelo, que mantiene la misma estructura jurídico-institucional que el

Estamos, pues, ante un modelo intervencionista en el que el Estado va a intentar

1 Palma González, E. E. «El Estado de derecho...» op. cit., pp. 22 y 23.

2 Díaz García, E. «Estado de derecho...» op. cit., pp. 210-214.

L. Gómez Villota El Estado de derecho

2.2.3. Estado de derecho democrático

Partiendo de la base de que «[l]a democracia implica la participación real de las

4 Idem, pp. 445 y 446.

FUNDAMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

a la intimidad, libertad de reunión y asociación, derechos políticos que institucionalicen

2.2.4. Estado de derecho de bienestar

Se trata de un modelo de Estado que, según la doctrina mayoritaria, surge tras la

Sus características son: la intervención estatal en la economía para garantizar un alto

1 Palma González, E. E. «El Estado de derecho...», op. cit., p. 24.

L. Gómez Villota El Estado de derecho