Gobernanza local y política de innovación

Local governance and innovation políticos

Antonio Martín Artiles
Pilar Carrasquer Oto
Joan Rodríguez Soler
Óscar Molina Romo
Centro de Estudios Sociológicos sobre la Vida Cotidiana y el Trabajo (QUIT)
Departamento de Sociología, Universidad Autónoma de Barcelona
Fecha de recepción del artículo: mayo 2009
Fecha de aceptación del artículo: septiembre 2009
1. Comunicación presentada en el V Congreso Catalán de Sociología, 17-19 de abril de 2009,
Bellaterra, Barcelona.

Abstracto
Este artículo destaca la importancia de los actores locales y su capacidad
estratégica para estimular política de innovación, que ha sustituido al empleo
como principal objetivo del desarrollo local. Este cambio ha ido acompañado de
una reorientación gradual del desarrollo local. policías del foco anterior sobre
las condiciones estructurales preexistentes. Hoy la importancia de los actores
públicos y privados como actores clave de las policías de desarrollo local es
cada vez mayor. vinculados a su participación en redes complejas y
gobernanza multinivel. Gobernanza de las policías de desarrollo local implantan
mecanismos verticales y horizontales para estructurar la participación de los
actores locales. Estas dos dimensiones se analizan en detalle, con la ayuda de
dos estudios de caso.

Palabras clave: gobernanza, participación vertical, participación horizontal,

tecnología, regional, actor, asociación, liderazgo, innovación, desarrollo
endógeno, desarrollo exógeno, capacitación.

1. Introducción
El objetivo de esta intervención es mostrar los resultados del estudio de la
gobernanza y los tipos de organización de la participación en las políticas
de investigación, desarrollo e innovación (I + D + I) en el ámbito local.

El argumento central es que los procesos de participación local en la

política de innovación se desarrollan e implementan bajo dos formas:
a) una forma de participación vertical, que se puede entender también como
fruto de un «efecto inducido» (Scharpf, 2000), en tanto que derivación de la
política de la Unión Europea (UE), el resultado es un proceso de innovación
basado en recursos exógenos al territorio, y
b) una forma de participación horizontal, resultante de la imbricación
(serie de cosas iguales de manera que queden superpuestas parcialmente,
como las escamas de los peces) y alianza entre los actores sociales
públicos y privados en el ámbito local, lo que da lugar a un proceso de
innovación endógeno. Una u otra forma de innovación depende de la
presencia o ausencia de actores y redes sociales dinámicas en el
territorio.

Dos preguntas guían nuestra argumentación:

1) Están cambiando las formas de participación de las instituciones y los
agentes sociales para impulsar las políticas de desarrollo local?
2) Está cambiando el contenido de las políticas de desarrollo local?

En cuanto a la primera cuestión, podemos responder que efectivamente está

cambiando la forma de participación de las instituciones y los actores
sociales en las políticas de desarrollo, de manera que cada vez más el
actor público o privado adquiere un papel central como líder del proceso
de innovación. De hecho el «discurso de la colaboración participativa »para
promover el desarrollo ha ido sustituyendo las antiguas políticas de desarrollo
local (Graziano et al., 2007). En síntesis, este cambio ha consistido en pasar
de una política inspirada en una mirada estructural sobre el territorio,
promovida jerárquicamente por las autoridades públicas en los años
ochenta y noventa, a una nueva perspectiva política centrada en la
capacidad estratégica y de liderazgo del actor local, en la primera década
del siglo XXI (véase Long, 2007). La atención sobre el actor como líder en el
proceso de innovación de las políticas de desarrollo local está asociada a
un nuevo concepto político emergente: la gobernanza.

En cuanto al segundo interrogante planteado, también hemos identificado

indicadores de cambio. Por un lado, en los años ochenta la prioridad de las
políticas vinculadas a las Iniciativas Locales de Empleo (ILO) era precisamente
el empleo; durante la década de los noventa, el empleo sigue siendo una
prioridad, aunque las políticas se dirigen, especialmente, hacia la
transformación del empleo temporal en Gobernanza local y política de
innovación (Antonio Martín Artiles; Pilar Carrasquer Oto, Joan Rodríguez Soler;
Óscar Molina Romo).

2. Este análisis forma parte de una investigación más amplia sobre desarrollo
local, sostenibilidad y bienestar, centrada en tres estudios de casos en la
provincia de Barcelona (Manresa, Sant Feliu de Llobregat y Molins de Rei),
llevada a cabo en QUIT (Departamento de Sociología, UAB) y financiada por el
Plan Nacional I + D + I del Ministerio de Ciencia y Tecnología (Referencia
SEJ2005-040078). En este caso, se aborda sólo un aspecto parcial. El análisis
se centra en dos de los casos estudiados porque responden a diferentes
modelos de desarrollo, uno de endógeno (Manresa) y otro de exógeno (San
Feliu) y dos modos de participación diferentes en el marco de la gobernanza.

3. Aquí nos referimos a la participación de los grupos de interés y de las

organizaciones, no a la participación ciudadana en términos individuales.
Véase la distinción conceptual a Ganuza (2008). Revista Catalana de
Sociología, núm. 25 (2010) DOI:10.2436/20.3005.01.27 estable (Lope et al.,
2002).

4. Hoy, las políticas de desarrollo local tienen una prioridad diferente, la

innovación tecnológica, mientras que el empleo aparece sólo en un segundo
plano.
Por qué se han producido estos dos cambios en las políticas de desarrollo
local? Las razones de los cambios son, en buena parte, contextuales. Por una
parte, el desempleo ha dejado de ser una prioridad en el contexto de la
expansión y creación de puestos de trabajo de la economía española durante
el ciclo 1995-2007. Y, por otra parte, la exigencia de una nueva estrategia de
competencia basada en I + D + I ha significado un desafío para España y para
los países de la Unión Europea. En este sentido, cabe destacar el papel
importante de los recursos que las autoridades públicas de la Unión Europea,
el Ministerio de Industria y la Generalitat de Cataluña destinan a los programas
de innovación bajo el lema de la sociedad del conocimiento, de acuerdo con los
objetivos de la cumbre de Lisboa (2000). En concreto, la UE impulsa un amplio
programa de I + D + I, entendiendo que los incentivos a la innovación son
imprescindibles porque el mercado no siempre promueve la innovación y el
desarrollo, dados los costes y la incertidumbre que la inversión en innovación
supone, especialmente para las pequeñas empresas. De ahí que la
Administración pública intervenga promoviendo la innovación tecnológica para
«corregir las carencias del mercado» (Nicolini y Artige, 2008, p. 77-80; Herrera,
2008, p. 20).

Hemos querido abordar estos cambios bajo la perspectiva de la gobernanza, a

partir del análisis en profundidad de dos casos representativos de modelos
distintos de participación. A continuación, se sintetizan los elementos teóricos y
metodológicos que han orientado este aspecto de la investigación.

El concepto de gobernanza
El concepto de gobernanza (governance) se define, en primer lugar, como un
proceso de "coordinación no jerarquizada entre los actores públicos y
privados». Y, en segundo lugar, «como la creación e implementación de las
normas y reglas para la provisión de servicios y bienes públicos» (Börzel et al.,
2005). Asimismo, nos parece útil la definición de gobernanza para el ámbito
local que nos ofrecen las Naciones Unidas: «comprende la participación de
instituciones, mecanismos y procesos a través de los cuales los ciudadanos y
grupos articulan sus intereses y necesidades, utilizan la mediación para
resolver sus diferencias y ejercen sus derechos y obligaciones en el nivel local.
Los elementos de la gobernanza son muchos: la participación ciudadana, la
colaboración entre los actores sociales, la capacidad de influir de los actores
locales en varios sectores, los múltiples flujos de información, la
responsabilidad institucional, entre otros "(UNDP, 2004, p. 1).

Los nuevos mecanismos de gobernanza responden a la complejidad creciente

de las sociedades modernas, que requieren formas de gobierno y regulación
mediante reglas y procedimientos formales e informales. La moderna
gobernanza quiere ser una forma más cooperativa de gobierno, distinta de las
formas jerárquicas mediante las cuales las autoridades públicas han ejercido la
soberanía y el control sobre la ciudadanía. Dicho de otro modo, gobernanza
manifiesta la idea de mediación entre las instituciones,
los actores sociales, las autoridades y la sociedad civil (Mayntz, 2002). En la
moderna gobernanza, el Estado y las instituciones no estatales, públicas y
privadas, así como los actores sociales, participan y cooperan en la formulación
e implementación de las políticas públicas. La gobernanza implica una cierta
delegación de funciones a los actores públicos y privados. La estructura
de la moderna gobernanza no se caracteriza por su jerarquía, sino por la
autonomía corporativa de los actores, por la participación, así como por
la creación de redes Inter organizativas.

Andrés Lopez et al. (2002, p. 127-137) recogen los numerosos pactos

territoriales suscritos alrededor del AIEE (Acuerdo Interconfederal para la
Estabilidad del Empleo de 1997), como el Pacto por el Empleo de Cataluña
(1997-2000). Para los ámbitos territoriales que nos interesan destacar, en
Manresa, el Pacto Local para el Empleo y la Cohesión Social 1998-2001 y el
Pacto por el Empleo, la Actividad y la Mejora de la Calidad de Vida 1998-2003,
en el Baix Llobregat, los objetivos principales son la transformación de empleo
temporal en empleo estable, así como la identificación de nuevos yacimientos
de empleo.
Uno de los objetivos de la cumbre de Lisboa es llegar, en el año 2010, a un
gasto en I + D equivalente al 3% del PIB (producto interior bruto) nacional, lo
que significa que los empresarios cubran dos tercios del gasto. Revista
Catalana de Sociología, núm. 25 (2010) DOI: 10.2436/20.3005.01.27

La gobernanza no es sólo una forma de gobierno en el marco de la integración

europea para abordar problemas que van más allá del Estado-nación, como
son los problemas económicos y los problemas ecológicos, sino que es,
también, una manera de organizar la participación en el ámbito local. Así, las
experiencias de participación local pueden ser consideradas como un sistema
de networked governance-gobernanza en red, basado en el diálogo social y en
mecanismos de coordinación. Es una forma de regulación social donde los
actores públicos y privados dependen unos de otros para conseguir los
objetivos propuestos (Graziano et al. 2007, p. 8). En cierto modo, se puede
entender la gobernanza como una respuesta jurídica en la complejidad de los
actores sociales que intervienen en el territorio (véase Consejo Asesor para el
Desarrollo Sostenible, 2002). La gobernanza conlleva la implicación de los
gobiernos locales y regionales, así como su articulación con los niveles
nacionales y supranacionales para promover determinados objetivos
socioeconómicos. En resumen, estamos pasando de una concepción
jerarquizada de las políticas de desarrollo local, inspiradas en una perspectiva
teórica estructural, a una nueva concepción centrada
en la «participación colaborativa» de los actores locales y en el liderazgo
(Graziano et al., 2007).

2.1. ESTRUCTURA Y TERRITORIO VERSUS ACTOR SOCIAL

En los años ochenta se entendía la problemática del desarrollo local como el
resultado de un cambio estructural derivado de la crisis del modelo de
producción fordista hacia un modelo de producción posfordista. Esta
interpretación del cambio en términos estructurales propició la propagación de
dos conceptos: la especialización flexible (Piore y Sabel, 1990) y los distritos
industriales (Trigilia, 1987; Mingione, 1990; Pyke et al., 1992; Becattini, 2004,
entre otros).
Se entendía que el éxito de las políticas de desarrollo local estaba
asociado a la existencia de una serie de precondiciones estructurales del
territorio necesarias y previas, como la existencia de un tejido asociativo
empresarial, la abundancia de pequeñas empresas familiares, la proximidad
geográfica entre hogar e industria para facilitar la movilidad, la existencia de
familias extensas como fuente y garantía de disponibilidad de fuerza de trabajo
y la existencia de una determinada cultura local que proporcionaría a sus
miembros una identidad y las claves para mantener las relaciones de
reciprocidad entre los miembros de la comunidad local. La investigación
y las políticas de estos años trataban de identificar cuáles eran esos territorios
(Sforza, 1989; 2004), denominados, predominantemente, distritos industriales,
para después impulsar de manera jerárquica la política de desarrollo local,
uno de los principales objetivos era la creación de puestos de trabajo, como
respuesta al paro originado por la reestructuración industrial de comienzo los
años ochenta (Sforza, 1989; 2004).

Hacia los años noventa, los distritos industriales o la especialización flexible

empiezan a ser duramente criticados. Por una parte, algunas voces pusieron
de relieve que estos modelos eran, en parte, el resultado de un proceso de
descentralización de la producción de las grandes empresas hacia las
pequeñas empresas y que soportaba precarias condiciones de trabajo.
Constituían, de hecho, un tipo de desarrollo local basado en el uso intensivo de
la mano de obra, con poca regulación laboral, con bajos salarios y bajas
calificaciones (véase, entre otros, Castillo, 1989 o López Novo, 1990). Además,
constituían un freno a la innovación tecnológica y representaban un modelo de
competitividad para la «vía pasiva» y acomodaticia propia del empresariado del
sur europeo.

Por otro lado, y casi de manera paralela, otras aportaciones criticaban el hecho
de que se prestara demasiada atención a las precondiciones estructurales y
menos a los actores sociales capaces de ejercer un liderazgo
emprendedor. En la última década los investigadores han descubierto la
potencialidad de los actores para liderar e impulsar el desarrollo local, a pesar
de que no existan previamente las precondiciones estructurales de los
«distritos industriales» (Long, 2007). Un elemento clave en este nuevo
escenario es la intervención de la Unión Europea, poniendo el foco y
«promoviendo intencionadamente» sus
políticas sobre los actores locales y el liderazgo para dinamizar la innovación
tecnológica, como nueva clave de la competitividad internacional, a partir de la
cumbre de Lisboa (Bellandi y Trigilia, 2007,
p. 10), tal como habíamos señalado en la introducción.

El concepto de distrito industrial ofrecía entonces como un sistema de

organización social de la producción basado en la interrelación entre cultura,
comunidad, instituciones locales y pequeñas empresas. Esta interrelación
propiciaba las bases de la cooperación entre pequeñas empresas, el entorno
institucional y la movilización de los recursos humanos a través de las familias,
las redes sociales y los lazos de reciprocidad. En estos años tuvo también un
gran predicamento el concepto especialización flexible (ver Piore y Sabel,
1990). Con los conceptos de distrito industrial y de especialización flexible se
proponía un modelo de organización flexible de la producción alternativo a la
rigidez del fordismo.

La nueva visión teórica sobre el actor y la "participación colaborativa" (Graziano

et al., 2007) está arraigada en la idea de la construcción del cambio social.
Dicho de otro modo, se trata de impulsar la construcción del desarrollo a partir
de la acción colectiva, desde las asociaciones, la sociedad civil, las políticas y
desde el liderazgo (Burroni, 2001). Este nuevo enfoque teórico centrado en el
actor no debe ser confundido con perspectivas como la elección racional, ni
con una orientación metodológicamente individualista. Por el contrario, también
las estructuras económicas y normativas cuentan: el territorio no es una tabula
rasa, sino un espacio con historia, sujetos colectivos e individuales que pueden
tener objetivos estratégicos a largo plazo. La novedad en la investigación es
que ahora el énfasis radica en intentar comprender por qué y cómo los actores
sociales contribuyen a la construcción del cambio (Long, 2007, p. 27).

El resultado de este nuevo enfoque es la investigación de nuevas temáticas

vinculadas al desarrollo local. Así, en los últimos años, se ha puesto especial
atención en los temas de participación, un campo genuinamente centrado en el
actor (ver Brugué y Gomà, 1998), en las estrategias de innovación,
transferencia de tecnología o las cualificaciones profesionales, temas en los
que el liderazgo de grupos e individuos es importante (Donate, 2007), o bien en
las políticas activas de empleo y en la gobernanza multinivel, aspectos en los
que los procesos de interacción y negociación son igualmente importantes
(véase, entre otros, Mayntz (2000)). Toda esta nueva perspectiva analítica es
indicativa que se está dejando de lado la determinación estructural externa y se
está pasando a prestar atención a los actores institucionales, los sujetos
colectivos e individuales, en las redes sociales ya sus estrategias de cambio.
Un buen ejemplo de las potencialidades de esta lectura es explicar cómo el
proceso de innovación tecnológica no responde a una tendencia insoslayable
de la modernización, sino que, bien al contrario, la innovación tecnológica
requiere una acción emprendedora y decidida de los agentes sociales e
institucionales, es decir, de la «participación organizada» (Sánchez, 1997;
Graziano et al., 2007).
En definitiva, a partir de estas consideraciones, se puede entender mejor por
qué algunos territorios enfrentan de diferente manera a los retos de la
competencia y de la innovación, o por qué unos territorios son más dinámicos y
emprendedores que otros. Es lo que pretendemos mostrar a partir de la
investigación que hemos llevado a cabo.

3. Metodología e hipótesis
La nueva perspectiva centrada en el actor nos permite analizar las
diferencias en las estrategias de desarrollo local en entornos estructurales
relativamente similares. Los dos casos de estudio que
presentamos nos han permitido someter a prueba la bondad de estos
planteamientos. Brevemente, entre 2006 y 2008 hemos analizado dos casos de
estudio territoriales a partir de fuentes documentales, información
estadística y entrevistas exploratorias. Posteriormente, hemos realizado
veintidós cinco entrevistas selectivas a representantes de las instituciones y los
actores sociales locales y de las instituciones comarcales
y regionales. El criterio de selección de los representantes de estas
instituciones y de los actores sociales se ha basado en el papel de liderazgo y
de participación que tienen en sus respectivos ámbitos.
La finalidad principal de las entrevistas era captar el discurso de los actores.
Nuestra línea de argumentación es que los actores públicos y privados, el
liderazgo y las redes sociales tienen un papel crucial en la innovación y en la
búsqueda de alternativas frente a los problemas de la globalización y las
estrategias de competitividad. La movilización de los recursos endógenos
depende de las tradiciones locales de participación y de la diferente naturaleza
de los actores, que condicionan las estrategias
posibles. Asimismo, las estructuras económicas y sociales también delimitan el
margen de operaciones de los actores, pero no determinan la acción.

Las hipótesis específicas que han orientado la investigación son dos.

La primera sostiene que las formas de organización de la participación, las
redes y los tipos de actores locales dan lugar a diferentes estrategias
para incentivar la I + D + I.
La segunda, que los objetivos de las políticas de desarrollo local expresan un
cambio de prioridad con respecto a la década de los ochenta, de modo que, en
estos de ahora, la innovación y no la ocupación es el objetivo prioritario.
Estas hipótesis se sitúan en el marco de la literatura que intenta explicar la
inserción social de la vida económica y política, así como la movilización y el
despliegue de los recursos sociales y organizativos para conseguir
determinados objetivos socioeconómicos, como son la innovación tecnológica y
el empleo. Nos hacemos eco de una vieja preocupación de la sociología, ya
presente en los autores clásicos, y que en las últimas décadas ha vuelto a
resurgir con la recuperación de los estudios de Polanyi (1989) y la obra de
Granovetter (1973, 1985).
En esta misma línea también se incluyen conceptos como el de capital social y
redes sociales. A menudo, el primero, capital social, es polisémico, si no difuso.
En nuestro caso utilizamos la noción de capital social como la capacidad de los
grupos e individuos para la movilidad zación de recursos en virtud de su
pertenencia a estructuras sociales y redes (Trigilia, 2002).
El capital social está insertado en el conjunto de relaciones situadas en la
estructura social (Long, 2007, p. 253).
Como ya hemos indicado al inicio, las dimensiones de la participación como
forma de gobernanza que hemos utilizado son dos: a) la dimensión del «efecto
inducido», que nos permite explicar las políticas de desarrollo dirigidas desde
las instituciones públicas, «desde arriba» o «hacia abajo», es decir,
«Participación vertical», y b) la dimensión horizontal y de cooperación entre
actores públicos y privados, que nos permite explicar el papel de las redes de
actores desde el ámbito local, como veremos a continuación.

Estudio de casos
Los dos casos que examinamos han sido identificados como sistemas
productivos locales diferenciados en mapa industrial del Departamento de
Trabajo e Industria de la Generalidad de Cataluña (Hernández
Gascón et al., 2005, y entrevista EISL1), lo que nos permite comparar formas
de organización de la participación diferentes, que muestran papeles diferentes
de los actores y diferentes maneras de liderazgo en dos territorios.

El primer caso es Manresa (provincia de Barcelona), capital del Bages, una

comarca con una identidad muy acusada, relativamente aislada, identificable e
importante en la Cataluña central; con una tradición asociativa en la que
destacan las élites políticas y económicas locales, que históricamente han dado
lugar a la creación de fundaciones, patronatos, centros de investigación y
transferencia de tecnología. La peculiaridad de las redes sociales y el liderazgo
es que apoyan en tradiciones
asociativas del empresariado local y en determinados grupos políticos
vinculados a la Cámara de Comercio, al Ayuntamiento, en la Escuela de
Ingeniería de la Universidad Politécnica de Cataluña (UPC) y la Fundación
Formación Profesional. En dicho mapa industrial se destacan las acciones
colectivas impulsoras de un proceso innovador. Este activismo emprendedor
les ha permitido desarrollar planes estratégicos y proyectos de innovación
tecnológica a partir de los recursos locales para hacer frente a la
reestructuración de la industria textil y de la metalúrgica, en los años noventa.
En cierto modo, el caso de Manresa representa lo que Storper (2007)
denomina «sistema de innovación de redes». Manresa tiene 75.000 habitantes
y el conjunto de la comarca tiene 450.000.

El segundo caso es Sant Feliu de Llobregat, capital del Baix Llobregat, en el

área metropolitana de Barcelona, caracterizado por cierta desarticulación
urbana y, a la vez, con una identidad colectiva menos sólida, de acuerdo con la
fuerte influencia que ejerce la ciudad de Barcelona.
El tipo de tradición participativa y de asociaciones es diferente: tienen una base
más popular, Gobernanza local y política de innovación.
Sant Feliu contaba con 42.000 habitantes según el censo de 2004, mientras
que la comarca tenía 571.132 habitantes el año 2001.

El asociacionismo empresarial es más débil de acuerdo con su estructura

productiva. Sin embargo, tiene una tradición industrial de pequeñas empresas
especializadas en la fabricación de grifos. Pero, a diferencia de Manresa, el
impulso para desarrollar políticas de innovación en Sant Feliu es exógeno,
proveniente de las autoridades regionales (CIDEM, 9 Generalitat de Cataluña)
que han elaborado un plan especial
para la innovación del «cluster de los grifos», en el que se identifican unas
setenta pequeñas empresas ubicadas en diferentes municipios del Baix
Llobregat y de otra comarca, el Vallès Occidental.

Estos dos casos ponen de manifiesto cómo diferentes tipos de actores públicos
y privados construyen cambios diferenciados y optan por dar respuestas a la
globalización desde estrategias diferentes: el
primero a través de una alternativa endógena y el segundo por una de
exógena, ya que el capital social, la calidad de las redes sociales y la
posibilidad de movilizar los recursos disponibles son diferentes.
Las diferencias en el origen y naturaleza de los actores conforman diferentes
formas de participación y, la vez, diferentes formas de hacer frente a los retos
de la innovación y a la competitividad en mercados globalizados.
Así, en el caso de Manresa, las estrategias de innovación y transferencia de
tecnología cuentan con una larga tradición que ha permitido reconvertir las
industrias textil y del metal tradicionales en nuevas actividades basadas en la
tecnología de los materiales, lo cual ha facilitado que las pequeñas empresas
pudieran operar en mercados cada vez más amplios que sobrepasan el ámbito
local, comarcal
y regional. Mientras que en el segundo caso, Sant Feliu, la carencia de
liderazgo empresarial y de asociaciones emprendedoras ha propiciado que la
iniciativa y el liderazgo lo ejerzan el Servicio de Promoción Económica del
Ayuntamiento y el CIDEM-CIRIT (Generalitat de Catalunya), con el objetivo de
modernizar el diseño y los materiales de la industria de los grifos, con el fin de
hacer frente a la competencia internacional.
De acuerdo con el discurso de los representantes de los actores entrevistados,
se puede interpretar que las formas de participación están muy influenciadas
por las prácticas tradicionales. De ahí que nos
detenemos brevemente en este punto, antes de centrar la atención en la
identificación de las formas de «organizar la participación ».

4.1. TRADICIONES DE PARTICIPACIÓN Y REDES SOCIALES

En ambos casos estudiados se identifican dos tipos de tradiciones asociativas
diferentes. Por un lado,
en el caso de Manresa vemos cómo las redes sociales que participan
activamente en incentivar políticas
de innovación son de tipo empresarial y político, ubicadas en lugares de
influencia en el Ayuntamiento y otras
instituciones locales, como la Escuela de Ingeniería de la UPC local. Hay que
añadir que su movilización
está ligada a la reestructuración industrial en la década de los noventa. Fruto
de las movilizaciones
locales es la generación de una serie de pactos que dan lugar al Plan de
Planificación Estratégica
de 1991, el Plan Estratégico del Textil de 1995, y más tarde al acuerdo sobre el
segundo Plan Estratégico de 1998
y al Plan Estratégico Comarcal del Bages, en el año 2000. Estos pactos son, de
hecho, indicadores de la importancia
de la participación horizontal como mecanismo organizador de la gobernanza
en el territorio.
Mientras que, en el caso de Sant Feliu, la participación deriva de tradiciones de
movilización sindical
y política de los años sesenta y setenta y posteriormente los años ochenta, con
la crisis y reestructuración
industrial del Baix Llobregat. De hecho, uno de los primeros consejos
comarcales de España nace en
esta comarca a principios de los años ochenta para afrontar la reestructuración
industrial y
el paro, y la creación de puestos de trabajo es el objetivo prioritario (EB5).
En la organización de la participación tienen también un papel importante la
historia y la tradición. En
efecto, la participación parece estar ligada a una cierta cultura política, como se
desprende del discurso
Gobernanza local y política de innovación
Antonio Martín Artiles; Pilar Carrasquer Oto, Joan Rodríguez Soler;
En esta cultura se pueden distinguir
dos elementos explicativos. El primero, lo podemos calificar como «histórico»,
ligado al movimiento
obrero y a las asociaciones de vecinos que se movilizaron en los años de la
crisis económica y la reestructuración
industrial de los años ochenta (EB5, EB10). La segunda influencia es más
actual, derivada de
la experiencia de Porto Alegre, y que los propios entrevistados denominan
como «humanista». Así
pues, en Sant Feliu los pactos resultantes de la movilización local son de
ámbito comarcal y tienen una
especial importancia socioeconómica, como se puede constatar en el Pacto por
el Desarrollo
Económico y el Empleo del Baix Llobregat, suscrito en la segunda mitad de los
años noventa, que intentaba
impulsar la investigación y la creación de yacimientos de empleo, con la
implicación de los actores sociales
(SEFES, CCOO-UGT y Consejo Comarcal).
En definitiva, podemos apuntar dos diferencias entre los casos estudiados. Las
tradiciones participativas
son diferentes, así como las redes sociales y su espectro ideológico. También
los objetivos prioritarios
los pactos locales son distintos entre los dos casos (ver tablas 1 y 2). En el
caso de Manresa, la
prioridad es la innovación tecnológica y en el caso de Sant Feliu la prioridad ha
sido el empleo .12

4.2. UN CASO DE PARTICIPACIÓN INDUCIDA O VERTICAL (SANT FELIU)

El concepto de participación por «efecto inducido» forma parte de la
terminología de las teorías de la convergencia europea. Aquí nos referimos
para indicar un modo de organización de la «participación vertical» que
procede del liderazgo y de las iniciativas de innovación de las instituciones
europeas. El concepto de efecto inducido alude a los programas vinculados
a la «sociedad del conocimiento», elaborados
en la Cumbre de Lisboa, con el fin de impulsar la innovación en determinados
clusters. A
Cataluña, el Observatorio de Planificación Industrial (PIC, CIDEM) ha
identificado 42 clusters, formados
por 9.000 empresas y 235.000 trabajadores, que representan el 26% del total
de las empresas y
el 36% de la mano de obra (Amores y Blanco, 2008). Los programas para
identificar e impulsar la innovación
los clusters se financian con los fondos estructurales europeos y otros
programas del Ministerio
de Industria y de la Generalitat. Estos programas se desarrollan e impulsan a
través de un tejido
de relaciones institucionales, donde intervienen e interactúan las instituciones
europeas, nacionales, autonómicas,
la Administración local y los consejos comarcales.
En el período estudiado (2005-2008), los
programas de financiación de los proyectos de I + D + I se coordinan desde el
Plan Conjunto de Investigación
e Innovación de Cataluña y la institución responsable es la CIRIT, que canaliza
los diferentes recursos
financieros para la innovación (Nicolini y Artige, 2008, p. 152-153).
Los actores se coordinan a nivel local en los consejos comarcales, en un
proceso de cooperación multinivel, de carácter continuo y consensual, propio
de los nuevos mecanismos de gobernanza, donde la acción
Gobernanza local y política de innovación.

Como afirman Fuente y Blanco: "el impulso de las experiencias de participación

ciudadana parece tener una fuerte correlación
con el perfil ideológico de los partidos políticos y de la trayectoria y del perfil de
las personas que las lideran. Este hecho
no condiciona tanto si impulsan o no experiencias de participación, sino más
bien los valores de centralidad que atribuyen
a estas experiencias en el marco de la democracia local» (2005, p. 7).
La influencia de esta última experiencia en la gestión de los presupuestos de
los ayuntamientos se refiere a un nuevo concepto
de participación ciudadana, directa y que parece que tiene como finalidad una
profundización en la democracia inspirada
en un «enfoque humanista» de raíz cristiana.

También los fondos estructurales europeos han tenido un papel importante en

la promoción de pactos sociales territoriales
entre los agentes y el consiguiente compromiso de participación para impulsar
el desarrollo, la mejora de las infraestructuras
viarias y de equipamientos, como pone de manifiesto una informante: «Muchas
infraestructuras han desarrollado
a través de fondos de la Unión Europea, hablamos de autopistas, [obras del
puerto, depuradoras de agua, etc.] ... ¿Qué significan
los pactos territoriales? Bueno, pues, representa aquellos temas en los que tú,
como agente social, puedes intervenir en las políticas
del territorio. ¿Como agente social, nosotros donde podemos intervenir? ... En
la formación, en la movilidad (mejora transporte),
en la siniestralidad ... esos son los temas en los que podemos influir [como
representantes sindicales] ... "(EB3).
Los recursos destinados son los siguientes: € 180.574 para 2005, € 204.828
para 2006, € 227.145 para 2007 y € 247.145
para 2008 (Nicolini y Artige, 2008, p. 156).
Revista Catalana de Sociología, núm. 25 (2010)
DOI: 10.2436/20.3005.01.27
tor institucional implica otros actores en el análisis de la situación y en los
procesos de construcción del
consenso. Como resultado de este proceso se formulan pactos sociales o
acuerdos de ámbito local o comarcal
que se encuadran en un sistema multinivel, donde otros acuerdos negociados a
un nivel superior
(Por ejemplo, en el ámbito regional, el Acuerdo Estratégico de Cataluña, 2005-
2008) afectan a los contenidos
los de nivel inferior. Véase el gráfico 1.
Este efecto de acción inducida desde la UE, es la principal característica del
Baix Llobregat, donde
la dinámica innovadora parece que se deriva, sustancialmente, del «efecto
inducido» de las políticas
de empleo de la UE, como nos confirma un informante: "la figura de los pactos
de empleo es impulsada
por la Unión Europea, es más que una herramienta de concertación territorial
del empleo [...]. Estos
pactos integran más de treinta ayuntamientos de la comarca, en el Consejo
Comarcal. A esto hay que añadir
la presencia de los dos sindicatos mayoritarios (CCOO y UGT), la PIMEC y
Fomento del Trabajo,
así como una serie de asociaciones locales» (EB5).

4.2.1. Objetivos de la innovación en Sant Feliu

El objetivo de esta política inducida desde la UE es impulsada desde la
Administración pública catalana
es incentivar la innovación tecnológica a través de orientaciones generales. Es
decir, se trata de una
orientación política exógena que llega al ámbito local de manera selectiva y con
proyectos de futuro,
a fin de adelantarse a los problemas del desarrollo económico. El actor líder es
institucional,
en nuestro caso el CIDEM (administración pública, CIRIT), que cuenta con un
observatorio
de análisis y prospección que le permite adoptar una perspectiva más amplia y
completa sobre el
marco global de la economía, los problemas de la competencia y la exigencia
de innovación tecnológica
que la que tienen los actores locales.
Al mismo tiempo, el discurso global del CIDEM es una de las fuentes
de legitimación de su poder para impulsar la política del «efecto inducido», pero
también la propia implicación
los actores locales en el sentido de favorecer la "participación vertical», a través
de una alianza
Gobernanza local y política de innovación

Otra fuente de su legitimación como actor institucional líder es la financiación

de programas
de innovación tecnológica con fondos europeos (EISL2, EISL3). Una de las
diferencias entre
ambos casos estudiados es el mayor dinamismo, autonomía y capacidad de
financiación diversificada
de Manresa que, a través del CTM y de la UPC, consigue otros recursos
financieros directamente de
la UE (Programa Marco para la Innovación y la Competitividad (PIC), Eureka y
VII Programa Marco
de la UE) y del Ministerio de Ciencia e Innovación (Programas Avanz @, Zenit,
Consolider, EuroIngenio,
etc).
Por el contrario, en Sant Feliu, los recursos financieros se derivan de la política
para impulsar los
clusters por iniciativa de las instituciones regionales (ver tabla 1).
Sant Feliu es un buen ejemplo del tipo de «participación inducida». Las
asociaciones empresariales
locales son débiles y poco articuladas, lo que limita su capacidad para impulsar
el proceso innovador
y hacer frente a la creciente competitividad en el marco de la globalización. Por
ello, y por tanto, el
liderazgo de la innovación es del CIDEM (Administración pública, CIRIT) el
cual, a través del Área
de Promoción Económica de Sant Feliu, impulsa una política selectiva
(identificando empresas y líderes
potenciales) para concretar los programas de innovación en el cluster de
empresas estratégicas. En
este caso, el clúster estratégico es el de la industria de los grifos, considerado
el tercero de Europa y el
primero de España, en este sector. Aquí se fabrica el 80% de los grifos
producidas en España y
exporta a más de 50 países. Actualmente ocupa unas 1.600 personas en 45
empresas, la mayoría en
Alrededor de Sant Feliu y otras en la vecina comarca del Vallès Occidental.
Son, en su mayoría,
microempresas familiares, junto a tres medianas empresas familiares y una
empresa grande que produce
el 40% de los grifos.
Entre 1995 y 2007, esta industria ha tenido un ciclo de crecimiento económico
debido al boom
de la construcción, que ha conllevado doce años de crecimiento sostenido. En
los últimos años, sin embargo, ha
tenido que afrontar una serie de retos, tales como: 1) El desafío de tener que
competir con el grifo
china, más barata, pero de peor calidad. 2) Una escasa colaboración entre
empresas del mismo sector.
La colaboración empresarial se ha limitado más a cuestiones de reglamentos
relativos a las normas de
fabricación. 3) El agotamiento del ciclo expansivo de la construcción supone
hoy una amenaza para el sector;
otra amenaza es el riesgo de cierre por obsolescencia tecnológica de las
pequeñas empresas
auxiliares de los grifos, que a su vez presentan problemas de cualificación de la
mano de obra. 4) Escasa
o insuficiente capacidad de competitividad en el exterior. 5) El aprovechamiento
de las oportunidades que
el desarrollo de nuevos materiales de fusión y la creación de centros de
investigación en tecnología de los
materiales presentan para el clúster de los grifos. 6) Otra oportunidad es la
creación de nuevos diseños
y acabados, teniendo en cuenta que Barcelona es precisamente una de las
capitales del diseño, lo
que puede abrir las puertas a competir con productos nuevos en la gama alta
del mercado.
Por todo ello, el CIDEM, junto con el Área de Promoción Econòmica de Sant
Feliu, está impulsando
una colaboración entre el ámbito político, el ámbito empresarial y el ámbito
tecnológico, que se
traduzca en la promoción de la innovación en empresas concretas, estimular
proyectos de investigación
aplicada entre empresas con universidades o centros de investigación,
potenciar la formación de recursos
humanos y la colaboración entre empresas. Actualmente hay dieciocho
empresas implicadas en la innovación,
han creado siete grupos de cooperación interempresarial y se ha dotado con
720.000 € el proyecto
innovador.

Ayuntamientos, consejos comarcales, cámaras de comercio, asociaciones

empresariales y colegios profesionales.
Se define como cluster una «concentración sectorial y / o geográfica de
empresas en las mismas actividades o actividades
estrechamente relacionadas, con importantes y acumulativas economías
externas, de aglomeración y especialización, con
la posibilidad de acción conjunta en búsqueda de eficiencia colectiva »(Ramos,
1998, p. 4).
Hay que poner de manifiesto que los otros actores sociales (sindicatos,
asociaciones vecinales, etc.) Han tenido otros objetivos, como son el
medio ambiente, el urbanismo o los servicios sociales y de atención a las
personas, lo que es indicativo de que tienen otra orientación
ideológica y otras prioridades.

La organización de la participación implica la creación de complicidades,

compromisos y un proceso constante de contacto, conflicto y negociación. El
proceso de innovación cuenta, además, con el concurso
y la implicación de otros actores, distintos de los tradicionales, como son los
centros de investigación tecnológica y las universidades.
La organización de la participación es, como dice un informante, un juego de
alianzas: "aquí lo que tenemos que buscar son alianzas. El problema que
tenemos aquí, en esta comarca, es que muchísimo empresariado, en la gran
mayoría, proviene de pequeñas y medianas empresas [Pymes], son de
empresas muy pequeñas que no tienen suficientes recursos (EB2). » Esta cita
pone de relieve un problema tradicional en la economía española: que la
innovación tecnológica en la pequeña empresa tiene que venir de las
instituciones públicas para que el empresariado local no tiene ni visión de
futuro, ni capacidad estratégica ni recursos para financiar la investigación
aplicada. Estas son «las carencias del mercado »(Nicolini y Artige, 2008) que,
de alguna manera, el CIDEM intenta suplir a través de su actuación.
En definitiva, esta acción inducida y estratégica de cara a la futura
competitividad realizada desde del CIDEM es una forma de «reflexividad
institucional». En este sentido, podemos resumir tres observaciones:

A partir de los resultados de una encuesta, identifican las empresas no

innovadoras con el siguiente perfil: empresas pequeñas,
orientadas hacia el mercado provincial, que argumentan las razones de la no
innovación por los costes, por el riesgo en la ejecución
del proyecto y porque la demanda actual no requiere innovación. Por el
contrario, aquellas que innovan son empresas medianas
y grandes, con años de experiencia, el estímulo de las cuales para la
innovación suele proceder de sus clientes, y que tienen, además,
una importante actividad exportadora, al mismo tiempo que utilizan las
subvenciones públicas para innovar (Nicolini y Artige, 2008, p. 241).

TABLA 1. Gobernanza y formas de organización de la participación

Efecto inducido o participación vertical: Participación horizontal:
Sant Feliu Manresa
1. Actores públicos toman la iniciativa Actores privados (asociaciones
(CIDEM, Promoción Económica) empresariales) toman la iniciativa
e implican determinadas empresas e implican los actores públicos
líderes locales. (Cámara de Comercio y Ayuntamiento).
2. Identidad actores Difícil identificación actores locales, Identificación actores,
líderes locales,
organización comarcal. fuerte comunicación por proximidad y
por existencia previa de redes locales.
3. Redes sociales Redes sociales de carácter popular. Redes sociales
emprendedoras y
Bajas posiciones sociales y de baja calidad. vinculadas a la política local.
Información privilegiada (Who is who).
4. Tradición de Origen en final del franquismo y la crisis Origen años noventa,
después de la crisis
la participación industrial de los ochenta. del textil y el metal.
5. Iniciativa política exógena. Iniciativa identificación clusters Endógena.
Iniciativa local que
innovadora desde el CIDEM. conecta posteriormente con
el CIDEM.
6. Organización de Vertical, iniciada por el CIDEM que implica Horizontal,
iniciada por Cámara
la participación actores públicos (Promoción Económica, de Comercio y
Ayuntamiento. Implica
Consejo Comarcal, Universidad y otros centros actores públicos y privados
locales y
de formación) y privados locales posteriormente los regionales.
(SEFES, CCOO y UGT).
7. Delimitación Límites territoriales confusos. Proximidad Delimitación territorial
e identidad
territorial gran ciudad (Barcelona) y proximidad con territorial más clara.
Manresa es
otros treinta municipios. Comarca del capital de la comarca del Bages.
Baix Llobregat.
1. Que el «efecto inducido» constituye un modelo exógeno de desarrollo local,
que se puede
identificar en el papel de liderazgo que tiene la Unión Europea como
financiadora de proyectos destinados
al desarrollo local que, en el caso del Baix Llobregat, se articula a través de la
organización
de la «participación vertical» de los actores, por medio del Acuerdo Estratégico
de Cataluña
(2005-2008).
2. El liderazgo y el actor principal en el territorio es también exógeno. Proviene
del CIDEM, el cual,
como observatorio, tiene una visión global y estratégica sobre el futuro de la
industria catalana (EISL3).
3. La organización de la participación se realiza a través del Consejo Comarcal,
donde se consensúan
las políticas y favorece la creación de nuevas redes sociales, que a su vez
implican otros nuevos
actores, como centros de investigación, universidades, etc.20
Al contrario, como veremos a continuación, en el caso de Manresa, el
desarrollo es endógeno,
liderado por empresarios y políticos locales, que se conectan desde «bajo» con
las instituciones y los programas
de desarrollo e innovación del CIDEM y de la Unión Europea. En el caso
manresano, la go -
gobernanza del proceso de innovación se deriva de la interacción y
negociación surgidas a partir de la iniciativa
de actores locales. Es decir, de una participación de tipo horizontal, que
permite a los propios actores
locales reaccionar ante los cambios de escenario en la economía globalizada,
especialmente en cuanto
a su industria metalúrgica y textil (EM4; EM7; ver tabla 1).

4.3. UN EJEMPLO DE PARTICIPACIÓN HORIZONTAL (MANRESA)

El modelo de "participación horizontal» ilustra un mecanismo diferente de
organizar la participación y el liderazgo «desde abajo y de forma horizontal».
En este tipo de participación a los actores líderes
son locales y surgen cuando en el territorio hay redes sociales influyentes y con
acceso a los circuitos privilegiados
de información (EM6). Es decir, se trata de redes sociales con mejores y más
altas posiciones
en la estructura social. Por tanto, aquí la innovación no depende tanto de la
«efecto inducido» de las políticas
de la UE. Al contrario, la innovación tecnológica es una iniciativa endógena: es
un proceso iniciado desde
la base de los actores sociales locales y también de los actores sociales
institucionales locales. Esto es, desde la
Cámara de Comercio, el Ayuntamiento y las asociaciones empresariales.
En la «participación horizontal», la gobernabilidad de la política de
innovación está consensuada
los actores líderes de las élites locales. El tejido de influencias se extiende a
través de las relaciones entre las élites
políticas y económicas, articuladas con las «élites» políticas de ámbito regional
(EM6). Se trata
de un entramado de relaciones personales a través de un amplio espectro
social y político que tradicionalmente
ha cooperado a través del Ayuntamiento de Manresa, la Cámara de Comercio,
la patronal
metalúrgica, Caixa de Manresa, el Parque Tecnológico del Bages (PTB) y la
Escuela de Ingeniería de la
UPC. Es decir, estamos ante un entramado de líderes empresariales, políticos,
empresarios, investigadores
y profesores de la UPC, conectados con determinadas redes influyentes y no
tanto con movimientos sociales
de base obrera, como ocurre en Sant Feliu (EM9).
Este tipo de participación horizontal y endógena ha dado su fruto. En primer
lugar, hay
destacar la creación de un importante centro de innovación en tecnología
aplicada (CTM), alrededor del
Gobernanza local y política de innovación

Además, los ayuntamientos del Baix Llobregat también han firmado acuerdos
de cooperación entre ellos para hacer frente a las necesidades
comunes y las demandas de la ciudadanía (especialmente en temas como
transporte, medio ambiente, formación y
empleo (EB5)).
«El alcalde era socialista y había que dar trabajo y promocionar la ciudad.
Hubo un acuerdo entre el Ayuntamiento y la
Cámara de Comercio; del ente público unido a empresarios que en aquel
momento tenían suficiente empuje, comenzaron creando el
CTB (EM6) ».
Los parques tecnológicos son una iniciativa que intenta introducir las lecciones
recibidas de Silicon Valley, expresada en la
idea de la triple hélice: conexión entre empresas, administración pública y
universidades. Estos parques ofrecen servicios generales
como incubación de empresas, espacio de localización para empresas
consolidadas, equipamientos para la investigación.
Así como servicios específicos, como valorización de la investigación,
asesoramiento en la creación de empresas y servicios científicos
para las empresas. En Cataluña hay trece parques y en España, veinte y siete
(Egea, 2008).
Revista Catalana de Sociología, núm. 25 (2010)
DOI: 10.2436/20.3005.01.27
que se articulan diferentes proyectos de innovación tecnológica, antiguamente
vinculado con la Universidad
Politécnica de Cataluña y con la Escuela de Ingeniería de la UPC de Manresa.
Además, posteriormente,
han creado otros centros de investigación aplicada, como Microsoft Innovation
Center y el
proyecto Alicia (sector de la alimentación). En segundo lugar, por iniciativa del
Ayuntamiento se han creado
centros de formación e innovación empresarial como el CEDEM y el CATIC. Y,
en tercer lugar, se han
creado centros de formación como la Escuela de Manufacturas del Diseño, la
Fundación Lacetània y el Espacio
de Creadores Noveles. Esta iniciativa local está apoyada por la UPC y por la
Caja de Manresa.
Para coordinar todas estas actividades innovadoras, se ha puesto en marcha el
Parque Tecnológico de
la Cataluña Central (Jordán, 2008). En conjunto podemos decir que la política
innovadora quiere tener una
visión de anticipación sobre el futuro de la competitividad de la industria local y
la calidad del empleo,
que se concreta, especialmente, en la innovación en tecnología de los
materiales, la fusión de metal,
plástico y cerámica, la innovación en el cluster de tejidos textiles finos, la
industria de la alimentación y el
turismo.

El CTM tiene tres áreas de investigación. La primera es la de tecnología de los

materiales, ya que Manresa ha tenido tradicionalmente
una importante industria metalúrgica, que en los años ochenta entró en crisis y
ahora recibe un fuerte impulso
innovador desde el CTM. El impulso innovador consiste en el desarrollo de
nuevos materiales de fusión, como es por
ejemplo la fusión entre metal y plástico, investigación en las propiedades
mecánicas de los materiales metálicos, tecnologías de
superficie y simulación por ordenador de los procesos de los materiales en frío
y en caliente. La segunda línea de investigación es la
gestión de residuos industriales, suelos contaminados, calidad del agua y
mejora ambiental en los procesos industriales. La tercera
línea de investigación consiste en el estudio de la mejora de los procesos
industriales de las empresas, así como en la
creación de productos propios y fomentar la creación de empresas con base
tecnológica propia (véase la web del CTM,
http://www.ctm.com.es).
El clúster de tejidos finos se compone de 50 empresas, 21 de las cuales están
en la comarca del Bages. El 80% de estas
empresas tienen menos de 50 trabajadores / as, que deben hacer frente a
nuevos competidores de bajo precio.
Revista Catalana de Sociología, núm. 25 (2010)
DOI: 10.2436/20.3005.01.27
GRÁFICO 2. Modelo endógeno. Participación horizontal. Manresa (Barcelona)

4.3.1. Objetivos de la innovación en Manresa

Hay que subrayar que, en el caso de Manresa, el impulso modernizador nace
de una iniciativa de colaboración
mixta, pública y privada, local como respuesta a la necesidad de las empresas
locales de aplicar
las normas de calidad ISO 9000 exigidas por la UE y los requerimientos de
innovación de un grupo empresarial
de élite, preocupado por la internacionalización, en estrecha colaboración con
el Ayuntamiento.
En 1998 los actores locales consiguen recursos financieros de los fondos
FEDER (Fondos Europeos de Desarrollo Regional, UE) para construir unas
instalaciones propias y un centro con personalidad jurídica propia. De esta
manera confluyen y se dan la mano el impulso endógeno y el impulso
institucional exógeno (efecto inducido). Pero el liderazgo innovador proviene de
las redes sociales locales, que crean el nuevo centro de investigación en 2001,
con lo cual se da un salto decisivo hacia
a la investigación aplicada. Otro momento importante para el CTM es el
derivado del cambio de gobierno en la Generalitat de Cataluña y la entrada en
el Gobierno de destacados políticos locales en el Departamento
de Industria. Pero con todo, en el caso de Manresa, la iniciativa del mundo de
la política ha ido por detrás de la iniciativa endógena de las redes locales. De
hecho, el CTM se convierte en un modelo de referencia
en la política de innovación tecnológica catalana: el nuevo Gobierno tripartito
de Cataluña decide crear el CIDEM como observatorio y promotor de la política
de innovación tecnológica y crear una
red de centros de investigación tecnológica próximos a las empresas.
Actualmente hay trece centros en Catalunya. Sin embargo, las subvenciones
públicas no sólo han llegado tarde, sino que los recursos
que se ofrecen son inferiores a los otorgados en otras comunidades
autònomes.26 La experiencia de otros centros de investigación en diferentes
comunidades autónomas, como las del País Vasco, Valencia y
Galicia, han sido ejemplos de referencia para el CTM.
Las redes que movilizan los recursos endógenos son redes de "calidad",
entendiendo calidad como poder, posición, influencia y control de flujos de
información en el ámbito local. Como muestra, las palabras de un informante
calificado que nos indica la extracción social del patronato del CTM: «está
formado por who is who de las empresas de Manresa: Ausa, Bode Massat,
Oliva Torras, Pujol Muntal.
Hay cuarenta empresas metidas en el patronato» (EM6). Hay que añadir
políticos municipales de relieve, que a su vez han tenido influencias y cargos
en el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, como acabamos de señalar.

Un aspecto interesante, innovador y diferencial es que el propio

Ayuntamiento de Manresa impulsa estrategias de spin-off en
colaboración con el CTM, para la creación de empresas a partir de
un
proyecto de investigación, dirigido a jóvenes empresarios cuanto a
los problemas de la formación y el reci-
«La comarca se nos ha quedado atrás, y bien nos lo tenemos que
replantear y nos lo estamos replanteando ... la gran duda
del CTM en estos momentos es: vamos a ser un centro que va a
trabajar para las empresas de Manresa o somos un centro
que va a trabajar con vistas a Cataluña y con vistas en España?
Porque son cosas diferentes y son proyecciones diferentes.

¿Se puede combinar las dos cosas? Sí, pero hasta cierto punto,
esto sólo nos permitiría contar con equis empresas ... todo ello del
local es muy bonito pero poco práctico ... si quieres prosperar, salir
adelante, competir, sobrevivir sin estar constantemente pidiendo
que te mantengan ... lo que harás es abrirte, proyectar-te, salir a
competir en el mercado internacional, pero no encerrarte en ti
mismo [...] Hay que cambiar la mentalidad de la empresa ... ya no
puedes competir por mano de obra barata. Los chinos
son más baratos. Hoy sólo se puede competir por tecnología ...»
(EM6).
26. En 2008, los fondos por investigador otorgados por la
Generalitat de Cataluña eran de 8.000 €, mientras que el País
Vasco eran de 30.000 € y en la Comunidad Valenciana, de 40.000 €
(EM9).
El cambio de nombre (de CTB a CTM) dará lugar a la formación de
un nuevo patronato, donde el 58% es del sector privado, el
Ayuntamiento de Manresa, el 15%, mientras la UPC controla el 17%
y el 10% restante está en manos de otras administraciones
públicas. El presidente del CTM es el alcalde de Manresa y el
vicepresidente es un representante de la UPC.
El CTM también sigue vinculado con la propia comarca y
especialmente con el Ayuntamiento: «en estos momentos está
discutiendo un plan estratégico para las empresas de la zona [...]
hay una iniciativa en estos momentos del Ayuntamiento sobre todo
encaminada a jóvenes, a crear spin-off, a jóvenes emprendedores y
apoyarlos "(EM6). Uno de los logros a los que ha contribuido el
CTM es la reconversión de la industria metalmecánica tradicional
hacia la nueva tecnología de los materiales:
«Hay una empresa de aquí, de Manresa, que era una empresa muy
buena en eso, en mecanizado y en hacer piezas para el arranque
de virutas. Y vio que esto en China ya lo hacían más barato ... Y se
embarcaron y han desarrollado implantes dentales. Y son los
primeros implantes fabricados aquí en España y ahora ellos tienen
una sala blanca y están fabricando implantes de titanio. Todo el
estudio se realizó aquí (CTM) y ya lo están comercializando y
vendiendo y están compitiendo con los suecos »(EM6).
reciclaje profesional, en ambos casos estudiados la respuesta es
similar. Se entiende que la recalificación del empleo es una
derivación de la innovación tecnológica, por lo tanto la formación y
el reciclaje profesional
son selectivos (ver tabla 2).

En suma, a pesar de las diferencias, en ambos casos estudiados

(Sant Feliu y Manresa), la gobernanza es el resultado de la
interacción y de la participación entre múltiples actores y a
diferentes niveles, en un proceso continuo. No es un acto único. El
pacto o acuerdo comarcal son, solamente, uno de los momentos del
proceso. El seguimiento y la administración del pacto constituyen
otros momentos en los que se revisan
y renegocian los objetivos iniciales. Los actores que intervienen son
la Administración pública, la autonómica y la local, agentes
económicos y sociales, instituciones privadas y empresas privadas.
Los pactos entre los actores sociales que tienen un ámbito nacional
o bien regional, como el Acuerdo Estratégico de Cataluña (2005-
2008), tienen una importante función de legitimación tanto de cara a
la opinión pública,
como de puertas adentro de las organizaciones políticas,
empresariales y sindicales que participan. El proceso permite
generar confianza entre los interlocutores, influir y consensuar
determinadas políticas
y objetivos a conseguir (EB5).

Conclusiones
Los cambios en la orientación de las políticas de desarrollo local
parecen estar relacionados con cambios en el contexto. Por un
lado, con la menor presión de la problemática del paro, en el marco
del crecimiento económico y de la creación de empleo de la
economía española entre 1995 y 2008.

TABLA 2. Objetivos de la política local de innovación

Efecto inducido o participación vertical: Participación horizontal:
Sant Feliu Manresa
1. Objetivos de la Innovación producto. Innovación proceso y
producto.
política innovadora Internacionalización. Internacionalización.
2. Metodología de Metodología selectiva desde el CIDEM: Selectiva
desde el CTM. Investigación la innovación identificación personas y
empresas líderes aplicada y transferencia de tecnología en el
ámbito local. en las empresas.
Ayuntamiento impulsa spin-off.
3. Innovación Clúster industria grifo. Proyectos adhoc: CENIT, Seat,
PSA,
Cerámica.
Tecnología de los materiales (láminas y planchas en sector del
automóvil,
implantes dentales, etc).
Fibras textiles.
Informática.
Alimentación y restauración.
4. Recursos CIDEM invierte 720.000 euros. Búsqueda de recursos
autónoma: CENIT, empresas implicadas en el Cluster. Consolider,
Avanz @ (Ministerio Fondos Estructurales Europeos. CENIT. de
Industria).
Fondos Estructurales Europeos.
Recursos CIDEM.
5. Factores dinamizadores Competencia con la industria china.
Normas ISO, exigencia calidad mercado Inicio crisis construcción.
europeo.
6. Formación y Formación específica para funciones Formación
para determinadas recalificaciones directivas y de liderazgo local,
así como ocupaciones específicas, asociada a para la tecnología
concreta. la innovación tecnológica concreta.

Por otra parte, con la búsqueda de una nueva estrategia de

competitividad de la economía española y de la europea para hacer
frente a los retos de un mercado globalizado, en el que parece que
ya no se puede seguir compitiendo por medio de los bajos costes
laborales, sino a través de I + D + I.
De acuerdo con las dos preguntas planteadas al inicio y
nuestras hipótesis, podemos concluir lo siguiente:
1. ¿En primer lugar (primera hipótesis), está cambiando la forma de
participación de las instituciones y los actores para impulsar las
políticas de desarrollo local? Todos los indicios apuntan a que, en
efecto, está cambiando la política y el discurso de los actores. De
hecho, ni en los discursos ni en la literatura se da hoy tanta
importancia a las «precondiciones necesarias de los distritos
industriales» (Sforza, 1989), como condición previa para impulsar
las políticas de desarrollo local. Desde finales de los años noventa y
especialmente después de la Cumbre de Lisboa (2000), la política
de desarrollo local impulsa de "forma intencional" (como afirman
Bellandi y Trigilia, 2007) a través de un «Proceso de participación
inducida o vertical", como observan Scharpf (2000) y Graziano et al.
(2007), o bien Storper (2007) con la idea de "sistema regionalizado
de innovación», en el sentido que va desde «Arriba hacia abajo».
El caso de Sant Feliu ilustra precisamente cómo ante la ausencia
de liderazgo empresarial local, el liderazgo lo ejerce la
Administración pública autonómica y local identificando e
impulsando la innovación del clúster de la industria de los grifos. Es
decir, la iniciativa es exógena, cuenta
con una importante fuente de financiación de la UE, que a su vez
sirve de instrumento de legitimación del liderazgo externo, aceptado
por las empresas y los actores sociales.
Por el contrario, en el caso de Manresa, la política de innovación
surge de manera endógena porque existen redes sociales
(Según Storper sería un «sistema regional de innovación que parte
de redes sociales») que facilitan la participación horizontal, y que, a
su vez, conectan con las políticas públicas de desarrollo impulsadas
por el gobierno regional.
Brevemente, lo que está cambiando en la forma de impulsar el
desarrollo local son dos cosas. La primera es el cambio de
perspectiva: ya no cuenta tanto la estructura de precondiciones del
territorio
(Sforza, 2004), sino la existencia de actores locales capaces de
ejercer el liderazgo innovador.
El acento ha pasado del territorio al actor; los «distritos industriales»
los «clusters». El actor adquiere centralidad para construir el cambio
innovador.
La segunda es que la forma de impulsar las políticas de
desarrollo es menos jerarquizada. Hoy el concepto de
gobernanza nos ofrece una nueva perspectiva analítica para
comprender los complejos mecanismos de participación, de
construcción de alianzas, de creación de redes entre actores
públicos y privados (universidades, centros de investigación,
cámara de comercio, etc.) y de colaboración institucional entre
diferentes niveles. En definitiva, como ha puesto de relieve
Bagnasco (2007, p. 26), estas formas complejas de participación
constituyen
hoy una forma de gobierno y planificación estratégica de las
políticas locales.
Retomando el concepto de gobernanza de Börzel et al. (2005),
podemos observar las dos dimensiones prácticas de la gobernanza.
Por un lado, en la dimensión vertical, la provisión de bienes y
servicios procede del efecto inducido impulsado por la UE y,
después, por el gobierno regional, que establece las normas y
reglas generales. Este impulso inicial es jerárquico. En todo caso, la
coordinación no jerarquizada se plantea a posteriori en el ámbito
local cuando, en las instituciones comarcales, los actores
públicos y privados acuerdan emprender una política de innovación
para un determinado cluster industrial.
Las normas que delimitan el juego entre los actores quedan
reflejadas en los pactos y los planes estratégicos locales.

Mientras que, en la dimensión horizontal, la provisión de bienes y

servicios se empieza a desarrollar en el propio territorio, de manera
endógena a través de la coalición de intereses entre diferentes
grupos locales. Posteriormente, esta iniciativa endógena se
entrelaza y coordina con otras
iniciativas nuevas regionales que proveen también de bienes y
servicios. El hecho distintivo parece que, cuando
la iniciativa es endógena, el proceso de participación es más
horizontal y menos jerarquizado que el caso contrario.

En segundo lugar, ¿cuáles son las diferencias entre los objetivos de

las antiguas y las nuevas políticas de desarrollo local (segunda
hipótesis)? La principal diferencia es la prioridad de objetivos.
En los años ochenta y noventa, la prioridad de las políticas de
desarrollo local era la ocupación.

Pero entre 1994 y 2007 lo ha sido la innovación y, en segundo

lugar, el empleo. Hoy, de nuevo, con la crisis económica la prioridad
vuelve a ser el empleo. La priorización de estos objetivos no
quita que también se pueda identificar la emergencia de una cierta
preocupación por otras cuestiones como la sostenibilidad del
territorio, así como para la mejora de la calidad de vida y el
bienestar de las personas, aunque estos nuevos focos de interés no
se traduzcan necesariamente en cambios en la propia definición de
desarrollo y en sus prioridades.
En efecto, el nuevo discurso del desarrollo local cambia de
orientación. Ahora la prioridad es innovar para poder seguir siendo
competitivos en el marco de la globalización. Se entiende que, en el
nuevo escenario
de la globalización, Europa no puede seguir compitiendo con
arreglo bajos costes laborales.
De ahí que la política se oriente hacia incorporar más valor añadido
al producto, lo cual quiere decir que hay que transferir tecnología
desde las universidades o centros de investigación a las empresas.
La estrategia I + D + I ha llevado a la creación de centros de
investigación de tecnología aplicada en determinados territorios
para impulsar la innovación, pero exclusivamente en las pequeñas
empresas.
Un discurso y una estrategia política que se fundamenta en la
llamada sociedad del conocimiento (Bellandi y Trigilia, 2007) y que
se traslada, a través de los mecanismos de la gobernanza, en el
ámbito estatal
y de este al autonómico y finalmente el local.
La metodología también cambia, ya no se trata de una política
generalizable, sino una política selectiva destinada al desarrollo
innovador
de determinados ámbitos. Por ejemplo, clusters y / o empresas que
se consideran capaces de ejercer liderazgo en mercados
internacionales. La mejora de la calidad del empleo pasa por la
recalificación profesional en las empresas innovadoras. La
reducción de la precariedad del empleo, forma de empleo típica hoy
en día, no es una prioridad per se. La prioridad es generar empleos
cualificados en las empresas y clusters que están bajo el programa
de innovación selectiva.

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Anexo 1
Siglas y acrónimos
AGE. Administración General del Estado.
CATIC. Centro de Aplicación de Tecnología Información y
Comunicación, Manresa.
CCOO. Comisiones Obreras.
CEDEM. Centro de Desarrollo Empresarial de Manresa.
CENIT. Consorcios Estratégicos Nacionales en Investigación
Técnica.
CIDEM. Centro de Innovación y Desarrollo Empresarial, Generalitat
de Catalunya.
CIFO. Centro de Innovación y Formación Ocupacional, Baix
Llobregat.
CTB. Centro Tecnológico del Bages (Manresa).
CTM. Centro Tecnológico de Manresa.
CDTI. Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial, Ministerio de
Industria.
CIRIT. Comisión Interdepartamental para la Investigación e
Innovación Tecnológica, Generalitat de
Cataluña.
COPCA. Consorcio de Promoción Comercial de Cataluña.
OPI. Observatorio de Perspectiva Industrial, CIDEM.
PIC. Red de Puntos de Innovación de Cataluña (alianza de centros
privados con el CIDEM).
PIMEC. Pequeña y Mediana Empresa de Cataluña.
PNRI. Pacto Nacional para la Investigación y la Innovación.
SEFES. Sociedad de Estudios Financieros, Económicos y Sociales,
PIMEC.
UPC. Universidad Politécnica de Cataluña.
UGT. Unión General de Trabajadores.
Anexo 2
Entrevistas referenciadas
Entrevistas a representantes de instituciones y agentes sociales del
Baix Llobregat
EB1. Secretaria de empleo y formación de CCOO del Baix
Llobregat.
EB2. Área de Promoción Económica del Consejo Comarcal del Baix
Llobregat.
EB3. Secretaria general de CCOO del Baix Llobregat.
EB4. Centro de Innovación y Formación Ocupacional (CIFO), Sant
Feliu de Llobregat.
EB5. Secretario general de UGT del Baix Llobregat.
Gobernanza local y política de innovación
Antonio Martín Artiles; Pilar Carrasquer Oto, Joan Rodríguez Soler;
Óscar Molina Romo
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Revista Catalana de Sociología, núm. 25 (2010)
DOI: 10.2436/20.3005.01.27
EB6. Presidente del Área de Promoción Económica de Sant Feliu
de Llobregat.
EB7. Director de Gestión Económica de Cambio Estratégico del
CIDEM.
EB8. Responsable de la Oficina de Servicios Ambientales de Sant
Feliu de Llobregat.
EB9. Coordinadora de Promoción Económica (Clúster Grifos) del
Ayuntamiento de Sant Feliu de
Llobregat.
EB10. Jefe de Promoción Económica de Sant Feliu de Llobregat,
Mabel Ibáñez.
EB11. Ex alcalde de Sant Feliu de Llobregat.
EB12. Responsable de Promoción Económica, Sant Feliu de
Llobregat.
EB13. Directora de la Fundación Domicilia.
Entrevistas a representantes de instituciones y agentes sociales de
Manresa
EM1. Presidente del Consejo Económico y Social del Bages.
EM2. Concejala de Urbanismo del Ayuntamiento de Manresa.
EM3. Concejal de Empleo, Formación y Economía Social del
Ayuntamiento de Manresa.
EM4. Presidente PIMEC de la Cataluña Central.
EM5. Gerente de la Cámara de Comercio de Manresa.
EM6. Presidente del Centro Tecnológico de Manresa.
EM7. Director del CEDEM de Manresa.
EM8. Secretario de la Unión Territorial de CCOO de Manresa.
EM9. Responsable del Área de Tecnología Ambiental de Manresa.
Entrevistas a instituciones supralocales
EISL1. Responsable de Programas de Desarrollo Local del Servicio
de Ocupación de Cataluña.
EISL2. Asesor de dirección del Servicio de Ocupación de Cataluña.
EISL3. Director de Gestión Económica de Cambio Estratégico del
CIDEM, Generalitat de Catalunya.
Gobernanza local y política de innovación
Antonio Martín Artiles; Pilar Carrasquer Oto, Joan Rodríguez Soler;
Óscar Molina Romo
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