Semana 5.

Presentación. La caja de herramientas

MÓDULO 5. Instrumentos.

Empezamos el módulo 5 en el que el profesor Quim Brugué nos va a hablar de las cosas que
gobiernos y administraciones "hacen" con relación a los problemas colectivos: proveer servicios,
regular derechos y actividades, poner impuestos, dar subvenciones, promover partenariados
público-privados... La cuestión que se abre ante nosotros es qué pueden hacer, pero también
cómo y quién lo debe hacer, para que las soluciones, efectivamente, resuelvan los problemas. En
este sentido, existen diversas herramientas y estrategias para "hacer las cosas", que se enmarcan
en los diversos modelos de gestión pública. Empezamos preguntándonos dónde estamos y por
qué estamos donde estamos, haciendo un breve repaso a la evolución histórica, desde la
administración pública tradicional a la Nueva Gestión Pública. A continuación, y ante los grandes
retos que persisten, dedicamos la mayor parte de los vídeos a proponer una particular visión de
la reforma que la administración pública requiere: la transición hacia un nuevo paradigma de
gestión pública relacional y deliberativa. El tipo de administración que queremos no es una
cuestión puramente instrumental (dar con el sistema que mejor "funciona") sino que tiene
también un gran contenido ideológico: es una representación de la sociedad en la que nos
gustaría vivir. En los últimos dos vídeos, el profesor invitado Dennis C. Smith, de la New York
University, hace una exposición y defensa de la aplicación de los instrumentos de la Nueva
Gestión Pública en el Departamento de Policía de Nueva York. Revisemos pues, las cajas de
herramientas, que la instalación es antigua y, aunque de momento nos ilumina, ya hace tiempo
que sufre cortocircuitos.

1. Semana 5.
Presentación. La caja de herramientas.
Una vez el gobierno toma la decisión de actuar ante un determinado problema público debe
remover la caja de herramientas que tiene a su disposición para escoger con qué instrumento
hacerlo concretamente. Puede regular, puede poner impuestos, puede dar suspensiones, puede
facilitar la financiación a las empresas, puede proveer directamente un servicio como la sanidad
o la educación, puede contratar este servicio externamente con otra administración o con una
entidad de tercer sector, puede ser un partidariado con ellos, puede regular derechos
privados, puede informar a la población, emprender una reforma con acceso al público, intentar
crear empleos directamente en el sector público, muchas cosas.

La caja de herramientas, la administración pública es muy amplia. En la sesión de hoy King

Bruggé nos va a hablar no tanto de las herramientas una a una sino de las distintas cajas de
herramientas que los poderes públicos tienen a su disposición.

Hubo un tiempo en que la caja de herramientas que estaba de moda era la jurídico-
administrativa, en esa época lo importante por ejemplo de este destornillador era ver el ticket de
compra para comprobar que el dinero asignado a comprar el destornillador se había
gastado efectivamente en el destornillador y que además estuviera oportunamente
homologado, que cumpliera con todas las normas que un destornillador puede llegar a cumplir;
pero que funcionara para poner o sacar tornillos era una cuestión del todo secundaria.

Tengo un amigo que daba clases de formación ocupacional para jóvenes sin empleo que estaban
financiadas por el servicio de empleo público que un día recibió la visita de un inspector y el
pobre estaba sudando pensando a ver si estaba dando la clase suficientemente bien pero resulta
que cuando terminó la clase lo sancionaron porque el aula en el que estaba dando la clase no
cumplía con el mínimo de metros cuadrados y el pobre contestó: Es que, tenemos un aula más
grande pero en esa aula no funcionaba la calefacción y los chicos tenían frío y hemos venido a
esta otra aula que sí estaba más caliente pero sirvió de nada, el dinero público venía con ciertas
condiciones y una de ellas era el tamaño del aula y en ese momento no se estaba cumpliendo.

Creo que es un buen ejemplo de los problemas de ésta primera caja. Conscientes de estas
limitaciones salió al mercado una nueva caja de herramientas, la de la nueva gestión pública.

El enfoque era radicalmente distinto, si se trata de colgar un cuadro lo que tenemos que hacer es
poner tornillos bien rectos y bien rápido. Todo lo demás es secundario, pero sucedía que
también había un problema; algunas veces después de colgar el cuadro con toda eficacia y
rapidez, nos dábamos cuenta que el cuadro quedaba fatal, que hubiera sido mucho mejor
poner una planta o una estantería con libros en aquél sitio y que nosotros teníamos que haber
pensado antes de coger el taladro y empezar a hacer agujeros en la pared.

King Bruggé llama a nuestra puerta para ofrecernos lo último en cajas de herramientas de
administración relacional o deliberativa; reflexiva que busca soluciones más integrales basada
en relaciones de confianza y convocación de innovación.

Veréis que nuestro particular comercial de cajas de herramientas no nos propone que tiremos a
la basura las viejas cajas y la sustituyamos por la nueva sino que nos invita a usar lo mejor de
cada una de ellas; legalidad, eficacia e inteligencia.

¿Quién da más?

5.1 De la administración pública tradicional a la relacional.

Bienvenidos a la sesión sobre caja de herramientas para las políticas públicas y vamos a empezar
con un vídeo introductorio en el que hablaremos de los cambios en los grandes paradigmas para
entender el funcionamiento de la administración pública.
Todos sabemos que partimos de unos orígenes en el ámbito de la administración, unos orígenes
que vienen marcados por lo que conocemos como la administración pública tradicional, la
administración pública de corte burocrático herencia de las épocas de Max Weber; también
sabemos que en los años ochenta se produjo una cierta revolución gerencial en el ámbito de la
administración pública y que dio lugar a lo que algunos han denominado como el Paradigma de
la Nueva Gestión Pública y en tercer lugar, de forma más reciente ya entrando en el siglo 21,
algunos autores y algunos prácticos incluso de la propia gestión pública están empezando a
hablar de un modelo de administración pública relacional o deliberativa.

Estos son los tres grandes paradigmas que se encuentran en el debate actual sobre
el funcionamiento de la administración pública y concretamente en la caja de herramientas que
propondremos en los siguientes vídeos está vinculada al tercer paradigma, al de la
administración pública relacional pero entendemos que antes, de forma breve convendría hacer
un breve repaso de estos tres paradigmas.

¿De qué tres paradigmas de administración pública vamos a hablar?

a. Administración deliberativa o relacional. ✓✓

b. Administración pública tradicional. ✓✓
c. Gobernanza multinivel.
d. Nueva Gestión Pública. ✓✓
e. Administración neo-institucional..

Decíamos que en primer lugar partimos de unos orígenes que es lo que llamamos la
Administración Pública Tradicional, la administración pública de corte de mediano, de corte
burocrático y que tiene unos orígenes que datan de hace algo más de un siglo y en los cuales
podemos fijar dos grandes objetivos iniciales.

En primer lugar la administración pública burocrática tradicional estaba pensada para

maximizar la eficiencia en la prestación de un conjunto de servicios públicos; hasta aquel
momento todas la administraciones pre burocráticas eran administraciones muy poco
profesionales, con déficit de capacitación en los empleados públicos, con formas organizativas
muy amateur, muy provisionales y el resultado era que aquello que hacían, los servicios que
prestaban a los ciudadanos eran poco eficientes tanto que la primera idea sensata de Max Weber
es intentar maximizar la eficiencia en la prestación de estos servicios.

El segundo gran objetivo de esta administración pública tradicional era garantizar la equidad del
trato a todos los ciudadanos, otra vez, la administración de carácter pre burocrático, la que se
encuentra en sus análisis de Max Weber, era una administración que trataba de
forma discrecional a las personas a las que ofrecía sus actividades o sus servicios es decir, si tú
eras una persona con un determinado status económico social, podías ser tratado de forma
preferente o deferente por parte de la administración mientras que si tu status social-económico
era más bajo pues podías ser tratado con menor deferencia por parte de la administración.

Lo que Max Weber propone es crear una administración que nos garantice, que nos asegure que
todos, todas las personas, todos los ciudadanos, vamos a ser tratados de la administración de la
misma manera.

Bien, por lo tanto el segundo objetivo: garantías de igualdad en el trato a los a los
ciudadanos. Los objetivos por tanto parecen sensatos, en lo que ahora deberíamos
preocuparnos es en qué es lo que nos propone la administración burocrática para alcanzarlos. Y
para alcanzar el objetivo de maximizar la eficiencia lo que nos propone de forma muy sintética la
administración tradicional, es lo que llamamos Racionalidad Formal.

¿Qué significa?

Pues que para garantizar que siempre haremos las cosas de la forma más eficiente posible, en
primer lugar lo que hacemos es pedirle a un experto, aquel que está dotado de la razón, que nos
diga cuál es la mejor forma de realiza aquella prestación y en segundo lugar, una vez que el
experto nos ha dicho cuál es la mejor forma de operar, esto lo convertimos en procedimiento
administrativo, Racionalidad y Formal.

El adjetivo formal significa que convertimos la racionalidad en un procedimiento administrativo

que si nos fijamos, lo más interesante es que nos obliga a ser siempre eficientes, porque hay un
procedimiento que debemos siempre seguir. Si lo seguimos somos eficientes.

¿A qué hace referencia la "racionalidad formal" weberiana?

a. Diseñar un procedimiento racional en la forma, pero no

necesariamente en el fondo.
b. Comparar racionalmente alternativas de actuación ante un
problema determinado.
 c. Diseñar una forma de funcionar eficiente y convertirla en
procedimiento administrativo. ✓✓

El procedimiento administrativo sería a la administración pública lo mismo que la Cadena de

Voltaje era a la Organización Científica del Trabajo.

La Cadena de Voltaje era aquello que aseguraba que el coche, los productos, siempre se hacían
de la mejor manera posible, el procedimiento administrativo, esa organización pública es la
garantía de que siempre hacemos las cosas de la mejor forma posible y en relación a las
garantías de igualdad, ¿cómo las conseguimos? Pues a través de un proceso de
despersonalización, despersonalizando el trato con los ciudadanos.

Dicho de una forma más directa, despersonalizar significa que a la administración no le interesa
saber con quién está tratando porque al no saber con quién está tratando, impide cualquier
factor discrecional.

Expresado en una forma si queréis incluso un poco más intuitiva, la administración no quiere
mirar a los ojos de los ciudadanos, no quiere saber quiénes son porque cuando sabe quiénes son,
cuál es su status, cuánto dinero tienen o a qué partido votan, pueden acabar tratándolos de una
forma o de otra por lo tanto se trataba de convertir al ciudadano en un número, un número de un
expediente y por lo tanto al no conocerlos tratamos a todos de una misma manera.

Con estas dos características la administración pública tradicional consigue garantizar la

eficiencia y la igualdad pero también deberíamos decir que eso tiene un cierto precio que es
el que a partir de los años 70, 80 empezamos a percibir como un precio excesivo. Claro,
maximizar la eficiencia a través de la racionalidad formal tiene el aspecto positivo, tiene la cara
de una forma de operar adecuada pero ahí tiene también una parte negativa y es la rigidez.

¿Cómo conseguimos maximizar la eficiencia?

A través del proceso de racionalización pero también a través de un proceso que convierte
nuestra actuación en algo prefijado, en algo rígido.

La cadena de montaje de un coche es rígida, aunque sea eficiente, el procedimiento

administrativo puede ser eficiente pero rígido.

Durante un cierto tiempo sólo nos fijábamos en que la racionalidad formal generaba eficiencia, a
partir de los años 80 nos preocupa mucho que esta racionalidad formal genera rigidez y esta es
una de las primeras demandas de transformación de la administración pública tradicional.
Y en segundo lugar el mismo argumento, el proceso de despersonalización genera algo positivo
que son garantías de igualdad pero también genera un proceso que podemos llamar de
deshumanización en el trato a los ciudadanos.

Es verdad que al no ponerle nombre a las personas los estamos tratando a todos igual pero
también lo que estamos haciendo es tratándolos como un número y esto es un proceso que a
partir de los años 70, 80 buena parte de la población ya no acepta.

Ellos dicen, bueno, yo cuando trato con la administración pública no quiero que me trate
simplemente como un número sino que quiero que reconozca mis especificidades, mis
preocupaciones, que sepa quién soy, que me mire a los ojos y de esta manera podrá atender de
forma personal a mis demandas.

Lo importante es que la administración pública tradicional no es que sea buena o mala, es que
responde a un momento, tiene unos objetivos y tiene su parte negativa y su parte positiva.

La parte positiva es que es eficiente e igualitaria, la parte negativa es que es rígida y es

deshumanizadora. Esas dos características empiezan como decía hace un momento, a ponerse
encima de la mesa de una forma especial a partir de los años 80 y son las que dan lugar al
segundo paradigma, al que me refería al inicio, lo que hemos llamado la Nueva Gestión Pública.

Síntesis.

- La administración pública o tradicional o Weberiana tenía por

objetivos maximizar la eficiencia y garantizar la igualdad en el
trato al ciudadano.
- Se impone como instrumentos la racionalidad formal (a través del
procedimiento administrativo) y la despersonalización.
- Tiene también consecuencias negativas la rigidez ante
especificidades, y la deshumanización del trato.

5.2 De la administración pública tradicional a la relacional (2)

Esta nueva gestión pública de una forma un tanto esquemática sí que pretenderá ser flexible en
lugar de rígida y personalizar la prestación de los servicios a las demandas incluso se utilizará
este término, de los ciudadanos y o clientes y por lo tanto se presenta como un paradigma de
gestión alternativo al de la administración weberiana.
Esta nueva gestión pública es muy dependiente o se inspira de una forma muy notable tanto en
las técnicas de gestión empresarial como en la imitación de las dinámicas del mercado. En este
sentido también quisiéramos destacar los dos grandes pilares sobre los que se sustenta esta
nueva gestión pública.

En primer lugar desde el ámbito del mercado, desde los que consideran que el mercado es un
asignador eficiente de recursos, se afirma que el principal problema de la Administración Pública
es que no dispone de un adecuado sistema de incentivos, es decir que cuando alguien hace las
cosas muy bien esto no genera ninguna recompensa y que por la misma razón cuando alguien
hace las cosas muy mal esto tampoco genera ningún castigo de manera que al no existir un
sistema adecuado de incentivos que fomenten el esfuerzo y la capacidad de mejorar pues la
administración ha tendido a irse relajando; este sistema de incentivos es el que nos proporciona
el mercado.

En alguna literatura para referirse a esta idea y observar los diferentes mecanismos que intentan
hacerla operativa se ha utilizado un término políticamente poco correcto pero muy, muy visual,
muy intuitivo que es el primer pilar de la nueva gestión pública que conocemos como el macho
management. Este término significa que debemos introducir en la Administración Pública
presiones para que los operarios de esta administración pública se vean forzados a demostrar lo
que valen, a sudar la camiseta, a esforzarse, a comportarse siguiendo este término políticamente
incorrecto, a comportarse como auténticos machotes que demuestran cada día lo que valen en
su quehacer; lo mismo dirían, siguiendo en esta metáfora políticamente incorrecta, lo mismo
que harían los ejecutivos, los empresarios, los que deben esforzarse cada día en la lucha del
mercado para sobrevivir. Bajo esta etiqueta del macho management hay una amplia variedad
de herramientas que se han desplegado durante los años 80 y 90 sobre todo, externalización
competitiva de servicios, la gerencialización de la Administración Pública, la aparición de nuevos
quasi contratos, la aparición de herramientas pues como la división de roles entre el cliente y el
comprador de servicios públicos, el poner precios a los servicios y establecer así relaciones
mercantiles, etcétera, etcétera.

En definitiva toda una serie de mecanismos que tienen siempre como base dos ideas clave, fijar
un objetivo, evaluar hasta qué punto lo hemos conseguido y premiar o castigar en función de
hasta qué punto se ha logrado satisfacer este objetivo. Esto, ahora no entraremos en este tema
pero sí que nos lleva a toda una discusión sobre hasta qué punto la administración es capaz de
fijar con precisión sus objetivos y hasta qué punto esos objetivos también somos capaces
de medirlos con exactitud porque sin estas dos características toda la lógica del macho
management tiene problemas operativos.
En todo caso esta ha sido una línea, el primer pilar sobre el que se ha sustentado la nueva gestión
pública.

La segunda es otro pilar que genera algunas contradicciones sobre el primero porque mientras
que el macho management pone el énfasis en la competencia, el segundo viral que hemos
llamado soft management, que la literatura ha llamado soft management, es un pilar en el cual
se valora sobre todo la colaboración, es un pilar de inspiración empresarial basados en lo que
conocemos como la literatura de la excelencia en el mundo empresarial y que ahora la idea
básica es si en una organización, sea pública, sea privada, compartimos valores, compartimos
objetivos, domina el buen rollo entre las diferentes partes de esta organización, nos ayudamos
mutuamente, colaboramos los unos con los otros; esto puede generar una mayor eficiencia en la
prestación de los servicios.

En realidad quizá la forma más sintética de resumir los contenidos propositivos del soft
management es pasar de organizaciones que priman sobre todo la gestión de la jerarquía y de
los procedimientos a organizaciones que priman sobre todo la gestión de factores intangibles,
factores soft como son los valores y las personas. Fíjense que al poner el acento en los valores
hemos desarrollado toda una serie de instrumentos vinculados a la dirección estratégica, a los
mecanismos de control de los recursos humanos a través de valores, etcétera, etcétera; y que al
poner el acento en el ámbito de las personas hemos desarrollado también toda una serie de
instrumentos vinculados a la calidad en la prestación de los servicios, a los círculos de calidad
que siguen a los productos, etcétera, etcétera.

Por lo tanto, tanto el macho management como el soft management se despliegan con una serie
de instrumentos concretos que han protagonizado la modernización de la gestión pública en los
años 80 o 90.

¿Con qué resultados? Tampoco ahora podemos extendernos en un análisis detallado de los
mismos pero sí que quizá podemos decir dos cosas que son las que me gustaría que al tercer
escenario que es el que luego en los siguientes vídeos debatiremos con un poco más de
profundidad.

Los resultados de la nueva gestión pública pueden haber sido ambivalentes y pueden haber sido
positivos en un aspecto y negativos en otro.

En el aspecto positivo probablemente sería absurdo no reconocer que algunas de las medidas de
la nueva gestión pública no han mejorado la eficiencia en la prestación de los servicios; hay
muchos servicios que con todas estas nuevas técnicas han mejorado en la agilidad. Hemos
desburocratizado algunas organizaciones, hemos ganado flexibilidad en otras y por lo tanto
buena parte de los servicios públicos en los años 80 y 90 han aumentado en su eficiencia.

Ahora fíjense que simultáneamente este aumento de la eficiencia en algunos servicios públicos
ha sido compatible con el mantenimiento, si no el crecimiento del descrédito de aquello que
hace la política y la Administración Pública; es compatible hacer una evaluación del rendimiento
de un servicio y observar su mejora con que la población siga descontenta con la capacidad de la
Administración Pública de resolver sus problemas. Para hacerlo de una forma esquemática
solemos decir que la nueva gestión pública ha mejorado la prestación de los servicios
en términos eficientistas pero no ha mejorado el contenido de las políticas públicas.

¿Qué valoración de la Nueva Gestión Pública acaba de hacer Quim

Brugué, respecto a los retos que se planteaba?

a. Ha aportado mejoras en la eficiencia pero no en la flexibilidad.

b. Ha aportado mejoras en pero no en la eficiencia flexibilidad.
c. No ha aportado ningún tipo de mejora.
d. Ha aportado mejoras en la flexibilidad y eficiencia, pero no
necesariamente del contenido.✓✓

Aquello que hace la administración puede hacerlo mejor, pero a lo mejor no es lo adecuado de
manera que algunos dirían que el reto, lo que nos obligaría a superar el paradigma de la nueva
gestión pública no es tanto el de mejorar la eficiencia de cómo hacemos las cosas sino de
mejorar la inteligencia de aquello que hacemos. No se trata tanto de desarrollar adecuadamente
una actividad sino de cómo tomamos las decisiones sobre qué actividad tenemos que hacer
igual y cuándo y esto es el aspecto que abordaría el tercer paradigma, la Administración Pública
relacional, la Administración Pública deliberativa en la cual la principal preocupación no sería
tanto cómo mejoramos la eficiencia en la prestación de los servicios sino cómo mejoramos el
contenido de las políticas pública, cómo dotamos a la Administración Pública de la suficiente
inteligencia no solo para hacer las cosa bien sino para decidir qué es lo que hace y qué no es lo
que hace de forma adecuada; eso es lo que trataremos en los siguientes vídeos a partir de una
serie de contrastes entre eficiencia e inteligencia, entre estructuras jerárquicas y estructuras
reticulares, entre estilos de liderazgo más heroicos o estilos de liderazgo más relacional; en
definitiva, los siguientes videos intentaremos presentar algunas ideas que doten de contenido a
la caja de herramientas de esta Administración Pública relacional.
Síntesis

- La nueva gestión pública se propone mejorar la eficacia y eficiencia de la

administración.
- Se basa en criterios de gestión empresarial (fijar objetivos claros, evaluarlos y crear
incentivos asociados a su consecución) y en la generación de dinámicas del mercado.
- Ha conseguido mejorar la provisión de ciertos servicios públicos (incremento de
eficiencia y eficacia).
- Pero no resuelve un reto fundamental: mejorar el contenido de las políticas públicas
(no solo cómo se hacen las cosas, sino qué se hace y para conseguir qué objetivos).

5.3 "Solos no podemos": de las jerarquías a las redes.

Como en cualquier disciplina o cualquier profesión para poder analizar el funcionamiento de la
administración y de sus actuaciones esto que hemos llamado las políticas públicas requerimos
de una serie de herramientas, de una serie de ideas, de una serie de conceptos. Todo esto es lo
que hemos llamado el arsenal metodológico, la caja de herramientas y el análisis de las políticas
públicas.
Antes de entrar en cualquier herramienta o cualquier concepto concreto lo que quisiéramos es
plantear el desafío que en los últimos años ha tenido la administración pública debido a que su
vieja caja de herramientas ha quedado desfasada y necesitamos no solo utilizar herramientas
sino construir una caja nueva donde colocar nuevos instrumentos para el análisis de las políticas
públicas.

Este desafío, este cambio en la caja de herramientas se debe a que los problemas que eran
objeto de intervención pública han cambiado, se han visto superados por una enorme
complejidad y por lo tanto las viejas herramientas se muestran insuficientes. Para ilustrarlo
quisiera utilizar un ejemplo extraído de una experiencia, de un experimento administrativo que
una universidad francesa desarrolló hace ya casi dos décadas.

En este experimento de lo que se trataba era de ver cómo reaccionaba la propia administración
frente a un usuario que le planteaba una situación concreta, en concreto se trataba de una
persona, una chica joven que estaba embarazada que no tenía trabajo, que no tenía una
familia estructurada, que tenía problemas de salud vinculados pues a unas dependencias; es
decir, se trataba de una persona que tenía una situación conflictiva y que esta situación además
tenía múltiples facetas, laborales, de salud, de falta de estructura social, de déficit formativos,
etcétera, etcétera.

¿Te recuerda a alguien esta situación tan compleja?

a. A Juan, que no sabía escribir. ✓✓

b. A José, que se le hacía pesado esperar el ascensor.
c. A María, que buscaba mujeres emprendedoras.
d. A Ana, que diseñó una presa en el territorio de los Yavapai.

Bien, esta persona se dirigía a la administración y la primera sorpresa que se llevaba es que la
administración no disponía de una recepción que orientara sus pasos dentro de esta
organización y por lo tanto ella se veía en la obligación, el de hacer un recorrido por las
diferentes dependencias de esa administración.

Seguramente entre paréntesis es importante ver que hacía este paso por las diferentes
dependencias porque se trataba de un experimento administrativo, si hubiera sido un usuario
real quizás simplemente hubiera entrado en el primer sitio que hubiera encontrado y ya no
hubiera seguido con este itinerario. En todo caso en ese ejemplo, pues, esta chica en primer lugar
entra en una dependencia que se llama Salud y allí pues le hacen un diagnóstico, observan que
está embarazada, considera que entra dentro de los puestos que la ley de aborto permite y por lo
tanto diagnóstico médico, respuesta médica y por lo tanto, le dicen a esta chica que para dentro
de unas semanas pues tiene hora para que se le pueda practicar un aborto.

A continuación esta misma chica se traslada a la dependencia vecina que en la puerta pone
servicios sociales, allí el diagnóstico no es médico sino que es social; hacen un estudio de su
situación, de sus recursos, de sus posibilidades y le recomiendan pues una serie de programas de
atención social. Le recomiendan incluso la posibilidad de entrar en un programa de adopción
si es que realmente pues no puede mantener al hijo que va a tener.

Bien, sale de esta dependencia y se dirige hacia una nueva puerta ahora con un rótulo que pone
urbanismo y allí se encuentra con unos arquitectos que son los que le hacen un nuevo
diagnóstico de su situación valorando obviamente que lo que le pasa a esta chica es que si no
tiene una casa, no tiene una vivienda y por lo tanto le es muy difícil recomponer su vida sin esta
infraestructura básica.

A partir de aquí la solución es evidente pues hay unos programas de vivienda protegida, de
vivienda social en los cuales esta chica se podrá acoger y por lo tanto solucionar su situación.

Sale de esta dependencia y un último lugar, no me alargo más, se dirige a una última puerta
donde lo que pone es servicios de promoción económica y allí un agente con formación
económica le realiza un nuevo diagnóstico de cuáles son sus posibilidades de encontrar
trabajo, cuáles son sus carencias formativas. Le hacen un itinerario de iniciación vinculado a un
proceso formativo y esperan que en los próximos meses después de hacer este proceso
formativo consiga un trabajo y por lo tanto a partir de este trabajo pueda recomponer su
situación.

¿Qué te parece que ilustra la historia de este experimento?

a. Que las personas suelen tener problemas complejos y las

administraciones soluciones fragmentadas.
b. Que los departamentos de las administraciones definen el
problema según los instrumentos que tienen para solucionarlo.
c. Todas son ciertas. ✓✓
Si tomamos estas cuatro intervenciones conjuntamente pues es cierto que podríamos pensar
que la administración ha sido capaz de dar una respuesta al problema de esa chica con algunos
interrogantes.

En primer lugar, hay algunos elementos que son contradictorios. No puede uno en una
dependencia que se le recomiende practicar un aborto y en la otra que se le recomiende un
servicio de adopción o unos servicios que permitan pues mantener aquella familia o a aquella
futura familia.

También como decía al principio, hay un segundo inconveniente que tiene que ver con que estos
cuatro elementos solo se suman cuando la persona es capaz de hacer el recorrido por las cuatro
puertas, cuando lo normal en la práctica es que una persona en función de donde llegue pues
acabe haciendo una sola cosa de esas.

Y en tercer lugar, si solo la persona afectada por esta situación recibe uno de los servicios, es fácil
que este servicio no tenga éxito porque, por ejemplo, si uno hace un programa de formación
ocupacional e incluso consigue encontrar trabajo pero esto no viene reforzado por un trabajo de
salud o un trabajo de servicios sociales, es posible que este trabajo sea muy difícil de mantener
en el tiempo por lo tanto, que hace el problema con el que nos encontramos es que cuando
las personas tienen problemas muy diversos, muy multi-dimensionales, con muchas caras, la
caja de herramientas tradicional de la administración pública ha sido o se ha basado en la idea
de segmentarlos.

Los problemas de las personas son problemas que se definen desde el punto de vista de un
profesional que es un profesional en medicina, que es un profesional en economía, que es un
profesional en urbanismo o que es un profesional en servicios sociales y por lo tanto, son los que
tienen las soluciones los que definen los problemas de las personas.

Esto puede funcionar cuando los problemas de las personas son más o menos manejables pero
cuando nos encontramos con sociedades como las del siglo 21 en donde la complejidad es una
característica inherente de nuestras sociedades, pues estas soluciones segmentadas frente a
problemas integrales acaban fracasando y este es el origen de lo que al principio del vídeo
llamaba el reto del cambio de la caja de herramientas de la administración pública.

La administración pública no resolverá adecuadamente los problemas de la gente si sigue

segmentando y profesionalizando sus problemas; lo que necesitamos es integrarlos, abordarlos
en toda su complejidad y de esta forma dejar de trabajar en estructuras muy segmentalizadas y
empezar a trabajar en estructuras de establecer diálogos y relaciones entre ellas. Este es el paso
que en la literatura hemos definido como el paso de las jerarquías a las redes.
El organigrama del Ayuntamiento de Cáceres (como cualquier otro) ilustra la fragmentación y
especialización profesional habitual en la administración.

La vieja caja de herramientas de la administración pública se aplicaba sobre las organizaciones

jerárquicas donde cada parte de esta organización, cada habilidad sabía exactamente lo que
tenía que hacer; era especialista en sus tareas y no tenía que relacionarse con las otras, en
cambio lo que hoy necesitamos es precisamente que cada unidad de la administración pública
se relacione con sus vecinas, establezca mecanismos de colaboración, entre en diálogo con ellas
y que estas relaciones sean capaz de proveernos de soluciones integrales.

El reto de la administración pública, el reto de la caja de herramientas de las políticas públicas es

sabernos mover de una situación en la que nos encontrábamos cómodos porque sabíamos cómo
operar la jerarquía, a una nueva realidad, a una nueva situación que es la de unas estructuras
reticulares, unas estructuras en red donde entre todos debemos de ser capaces de ofrecer
soluciones complejas a lo que son problemas complejos sin intentar solucionar con antiguas
simplicidades a nuevas complejidades.

Al final si conseguimos avanzar en ese terreno, las políticas públicas lograrán lo que es su
objetivo que es mejorar la calidad de vida y solucionar los problemas que tiene la población.
 Síntesis.

- La administración dispone de soluciones segmentadas mientras que las personas

tienen problemas integrales. Esta asimetría explica parte del fracaso de las políticas
públicas.
- En una sociedad compleja y diversa es necesario superar las aproximaciones
unidimensionales de una administración especializada, profesionalizada y
compartimentalizada.

5.4 "El roce hace el cariño": de la autoridad a la confianza.

En el primer vídeo hemos establecido lo que hemos llamado el reto principal de la caja de
herramientas del análisis de las políticas públicas, el paso de gestionar las jerarquías a gestionar
las redes y en este segundo vídeo lo que nos proponemos es poner el acento en lo que
seguramente es el elemento esencial de este cambio; el paso de gestionar unas jerarquías donde
el principio fundamental de funcionamiento es la autoridad a gestionar unas estructuras en
red, unas estructuras reticulares donde el elemento más sustantivo, para entender sus formas de
operar, es la confianza.
Por lo tanto, hemos bajado a un segundo nivel, al nivel operativo y ya no hablamos solo del paso
de las formas verticales o de las formas piramidales a estructuras en red, sino que hablamos
del paso de organizaciones donde el elemento estructurante de su funcionamiento es
la autoridad a organizaciones donde el elemento estructurante de su funcionamiento debería ser
la confianza.

Es claro que en las formas jerárquicas, la autoridad, sin ninguna connotación de autoritarismo,
es aquello que da coherencia, da sentido, da impulso a la organización. Hay quien diría que la
autoridad es tanto la cabeza como el corazón de una organización; la cabeza porque es la que da
instrucciones al conjunto de la organización de cómo debe funcionar y el corazón también
porque es, la autoridad es la que bombea la energía necesaria para que aquella organización
se ponga en funcionamiento.

En una estructura jerárquica esta autoridad lo que hace básicamente es distribuir funciones y
asignar responsabilidades y, por lo tanto, cada cual, es su unidad de trabajo, sabe qué es lo que
tiene que hacer, sabe cuál es su función y sabe cuál es la responsabilidad que tiene o lo que se
espera que consiga con su trabajo.

Según lo que se acaba de explicar, en un esquema jerárquico tradicional, ¿cuáles son las
dos funciones básicas de la autoridad?
a. Distribuir funciones. ✓✓
b. Generar confianza.
c. Diseñar el organigrama de la organización.
d. Asignar responsabilidades. ✓✓
e. Proveer incentivos positivos para la consecución de los objetivos

Esta forma de trabajar es ordenada, es clara y es la que, como decíamos ya en un primer vídeo,
define las formas o define la caja de herramientas tradicional del análisis de las políticas
públicas; en cambio, uno de los problemas de funcionar en red es que la autoridad ya no sirve, ni
como cabeza, ni como cerebro, ni como corazón de la organización; en una estructura reticular
no hay una asignación clara de funciones por parte de un núcleo central ni tampoco hay una
cúspide jerárquica que es la que asigna las responsabilidades a las diferentes partes, lo que hay,
unidades que de forma más o menos autónoma van realizando su trabajo y lo van haciendo en
relación con las otras unidades.

Si no hace, la autoridad, la tarea de asignar responsabilidades y definir funciones como las del
caso anterior, ¿cómo opera la organización?
Bien, en la literatura encontramos un concepto que se ha convertido en uno de los conceptos
claves en el ámbito de la nueva gestión pública y de las políticas públicas actuales, que es el de la
confianza. No se trata de que las diferentes unidades de una organización trabajan juntas solo
porque hay unas instrucciones que así lo establecen, sino porque tienen la confianza suficiente,
las ganas de colaborar, de trabajar juntas y dar respuestas integrales a lo que veíamos ya en el
primer vídeo, que eran los problemas crecientemente complejos de las personas y de las
comunidades.

Bien, el problema es que estamos habituados a trabajar bajo lógicas de autoridad y no bajo
lógicas de confianza.

Como en los otros vídeos, empiezo ilustrándolo con un ejemplo que creo que es mucho más fácil
de seguir que elaborar una exhibición sobre un tema que tiene en la literatura elementos muy
conceptuales.

Yo trabajo en una universidad y me voy a poner como ejemplo; en esta universidad nos reunimos
a veces los miembros de los diferentes departamentos y en estas reuniones establecemos o,
quizá debería decir, que pretendemos establecer las estrategias, los planes, las medidas, para
mejorar el funcionamiento de nuestra universidad pero, ¿qué pasa en estas reuniones?

Pues que yo me siento al lado de una persona que viene del departamento de matemáticas y
para mí, la gente del departamento de matemáticas son poco menos que extraterrestres, son
gente que no conozco, son gente que, en realidad, me interesa poco lo que hacen. Son gente, a
menudo, con la que no me he encontrado nunca y tengo muy pocas complicidades, son gente
que su visión de la universidad y de lo que hacemos en ella, probablemente, es muy diferente
que la mía.

Lo mismo le sucede al matemático, que cuando se sienta al lado de un politólogo, pues debe
pensar, no solo que somos un extraterrestre, sino que somos un extraterrestre de una galaxia
hiperlejana y que tenemos intereses, que tenemos preferencias, que tenemos ideas que
probablemente tienen muy poco que ver con ellos.

Esto cambiaría seguramente si me sentara al lado de una persona de derecho, porque los de
ciencia política y los de derecho tenemos ya espacios en común; tengo que decir, si me permiten
que lo diga de una forma coloquial, que para los de políticas el derecho no solo sigue siendo un
extraterrestre, sino que en este caso es un extraterrestre malvado porque como hay espacios de
fricción, esto significa que no solo lo vemos como alguien con quien no compartimos las visiones
sobre lo que tenemos que hacer en investigación en docencia, etcétera, sino que además
competimos con él y, por lo tanto, aquí tenemos puntos de conflicto que al menos con el
extraterrestre matemático, como no nos encontramos en ningún sitio, pues esto no sucede.

¿Qué quiero decir?

Pues que cuando nos sentamos a discutir, los miembros de los diferentes departamentos cuál es
la estrategia para el desarrollo de mi universidad en conjunto, nos sentamos una gente que no
nos conocemos entre nosotros, no somos capaces de reconocer a los otros como una parte
sustancial de la universidad, no nos interesa lo que tienen que decirnos y en definitiva, utilizando
la palabra que estructura este vídeo, no tenemos la confianza suficiente los unos con los otros
para poder elaborar una estrategia conjunta; de manera que al final estas reuniones, que es una
reunión en la que deberíamos conjuntamente desarrollar el funcionamiento de una estructura
que es muy reticular, la de una universidad es una estructura donde la cúspide jerárquica tiene
muy poco poder, en realidad se convierten en un espacio donde es muy difícil tomar decisiones,
en un espacio donde es muy difícil desencallar proyectos conjuntos por tanto, en un espacio
donde no funcionamos y no funcionamos básicamente porque la caja de herramientas
tradicional de la autoridad no nos permite hacer funcionar un espacio en el que hay gente muy
diferente, con intereses diversos y con pocas necesidades de coordinarse los unos con los otros.

¿Qué necesitamos?

Necesitamos confianza, necesitamos conocer al de matemáticas, que el de matemáticas nos

conozca a nosotros, necesitamos conocer al de derecho y reconocer que sus intereses y sus
prioridades tienen sentido y desde este conocimiento mutuo seremos capaces, quizá, de
elaborar una estrategia conjunta.

¿Cuál es la lección de esta historia?

a. Los matemáticos son personas muy raras.
b. No se pueden elaborar estrategias conjuntas sin que antes las
diferentes partes de la administración se conozcan y se
reconozcan. ✓✓
c. La universidad está muy atomizada y necesita un ejercicio de
autoridad para coordinarse.
d. El estatus funcionarial de los profesores universitarios les hace
poco proclives a la confianza.
En la literatura sobre confianza, esta doble idea de conocernos y reconocernos acaba siendo
fundamental y por lo tanto es la que nos permite reconocer estrategias de trabajo conjunto.

Verdad que en la literatura sobre confianza aparecen otros elementos, por ejemplo, ¿quiénes
somos los que tenemos que trabajar conjuntamente?

Tiene que ser gente que se necesite mutuamente, no puede ser que en una red de trabajo
conjunto haya una unidad, haya alguien que considere que no necesita de los demás para nada.

Tenemos que ver cómo elaboramos nuestros objetivos.

¿Compartimos efectivamente los objetivos que tenemos, ya no como departamento de

matemáticas o departamento de ciencia política, sino como universidad en su conjunto?

Y luego, ¿disponemos de espacios de encuentro?

¿Disponemos de mecanismos que nos permitan elaborar un cierto lenguaje común a partir del
cual, pues poder construir un proyecto de universidad y no solo un proyecto sectorial para
nuestro propio departamento?

En definitiva, si queremos pasar de la jerarquía a las redes, que es el escenario en el que las
políticas públicas en el siglo 21 se desarrollan, debemos aprender a movernos, a trabajar, no
solo porque haya instrucciones que nos den determinadas órdenes y modelos de rendición de
cuentas que nos obliguen a asegurar que hacemos las cosas de una determinada manera y que
asumimos ciertas responsabilidades.

Lo que tenemos que aprender también a relacionarnos, a estar con los otros y de esta forma
elaborar, ir construyendo confianzas, que es lo único que nos va a permitir trabajar juntos aún
cuando tengamos intereses y prioridades diferentes.

Síntesis.

- Para disponer de políticas públicas eficaces, no sólo hemos de hacer bien nuestro
trabajo sino que hemos de aprender a relacionarnos con Los otros.
- La confianza sólo se genera cuando disponemos del tiempo y de los espacios necesarios
para conocernos y reconocernos.
5.5 "Ganamos cuando perdemos tiempo": de la eficiencia a
la inteligencia.
En los dos primeros vídeos pusimos sobre la mesa dos desafíos conectados el uno con el otro.

En primer lugar hablábamos de trasladarnos desde aquellas organizaciones jerárquicas a

aquellas otras en forma de red mientras que en el segundo vídeo dábamos una vuelta a la tuerca
y decíamos que esto además suponía pasar de organizaciones organizadas desde la autoridad a
otras que funcionaban desde la confianza.

En este tercer vídeo vamos a introducir otra pareja de conceptos, un tercer desafío conectado
con los anteriores y que tiene que ver con el paso de unas políticas públicas orientadas
básicamente a lograr la eficiencia en la prestación de determinados servicios a unas
organizaciones públicas que requieren sobre todo de inteligencia a la hora de diseñar sus
políticas públicas. Por lo tanto, de la jerarquía a las redes, de la autoridad a la confianza, y en
tercer lugar, de la eficiencia a la inteligencia.

En este vídeo, si me lo permiten, voy a utilizar una anécdota de carácter personal, y basada en mi
trabajo como padre de tres hijos varones a los que durante muchos años he ido a recoger a la
escuela y quizá por deformación profesional a la hora de recogerlos me ha dado por hacer algo
un tanto extraño que es comparar los estilos de recogida de sus hijos, diferentes, asumiendo que
esto es una simplificación, qué hacen los padres y qué hacen las madres.

Me ha parecido entrever en este trabajo de campo muy, muy, muy informal, que hay una especie
de estilo femenino de recoger a los hijos, hijas en la escuela, y un estilo más masculino; y de aquí,
como veréis a continuación pues deduciré algunas consecuencias para el funcionamiento y los
retos de la administración pública y de sus políticas públicas.

En primer lugar, deberíamos decir que desde esta percepción muy intuitiva del trabajo que
hacemos recogiendo a los niños, que los padres nos presentamos como unos enormes
profesionales de la recogida de los niños en las escuelas, nos concentramos en nuestro trabajo,
no nos distraemos con charlas en el patio con otros padres u otras madres, ponemos todos
nuestros sentidos en lograr algo que es lo que parece que debería ser el objetivo de nuestro
trabajo que es sacar el niño de la escuela; de manera que en el menor tiempo posible, por lo
tanto con mucha eficiencia, conseguimos sacar el niño de la escuela.

Si imagináramos que esto es una metáfora de un servicio público, los padres seríamos unos muy
buenos profesionales y el eventual responsable de recogida de niños en las escuelas a final de
mes debería, pues no sé, pagarnos un plus de productividad o simplemente felicitarnos por
el trabajo bien hecho que estamos realizando.

En cambio, y permitidme que lo diga de esta manera, la forma de operar de las madres en los
patios de las escuelas es bastante diferente; en general ellas hablan, se explican cosas unas a
otras, esto les supone una cierta pérdida de tiempo. Durante este tiempo los niños pues corren
por el patio y a veces tardan un rato en poder recogerlos, de manera que lo que un padre quizá
pueda hacer en 10, 15 minutos, sacar el niño de la escuela, las madres suelen dedicarle 30
minutos, 40 minutos, 45 minutos.

Sin hacer ninguna consideración sobre cómo dedica cada persona el tiempo privado a hacer lo
que mejor le parezca, si utilizamos la idea de una metáfora del servicio público, podríamos
pensar que frente a la eficiencia de los padres, las madres son muy poco eficientes; incluso
podríamos pensar, estirando algo más la metáfora, que un eventual responsable de la recogida
de los niños en las escuelas debería llamarles la atención, y le dice, oiga, ¿sabe usted? Lo que
usted realiza, el trabajo que usted realiza en 40 minutos se puede hacer en 10 minutos, y esto
supondrá una economía, un ahorro de recursos y por lo tanto aumentaremos en la eficiencia de
la administración pública.

El discurso que estoy utilizando es el discurso de la vieja caja de herramientas de las políticas
públicas, un discurso en el cual lo más relevante, y por lo tanto la forma de operar de la
administración pública es hacer el trabajo de la forma más económica y eficiente posible, sin
más; y desde ese punto de vista es indudable que los padres serían, permitidme que siga con la
metáfora, serían los buenos profesionales que en el mínimo tiempo posible sacan a sus hijos de
la escuela mientras que las madres podrían mejorar en su rendimiento pues porque no cumplen
con los indicadores de resultados precisamente porque no son capaces de sacarlos con la misma
rapidez que los padres.

Ahora bien, vamos a poner algunas observaciones, los padres somos muy rápidos y muy
eficientes sacando a los niños de las escuelas pero al día siguiente todos van con la equipación
de deporte menos el mío, porque yo he ido tan rápido que no he sido capaz de adquirir una
información que es que mañana hay organizada una excursión y se les ha pedido que vayan con
el equipo de deporte; o yo voy muy rápido, pero ciertamente desconozco quién son los amigos y
amigas de mis hijos, y por lo tanto desconozco el clima en el que estos se mueven.

Yo soy muy eficiente, muy rápido sacando a los niños de la escuela, pero al mismo tiempo no se
quiénes son los maestros, quiénes son las profesoras o los profesores y obviamente no tengo
ni idea de si hay algún problema en el aula o en la clase que debería considerar.

Por otro lado, por ejemplo, cuando yo no puedo ir a buscar a mis hijos porque me ha salido algún
imprevisto en el trabajo o lo que sea, ¿qué puedo hacer? Pues lo que haría todo
profesional, externalizar el servicio a otro profesional, entre otras razones porque como yo voy
tan rápido cuando recojo a los niños de la escuela, que no tengo redes construidas con otros
padres, no tengo los teléfonos para llamarlos, no tengo la confianza suficiente con ellos para
pedirles, oye, por favor, como esta tarde no voy a poder ir, si me puedes recoger tú a mi hijo y
guardármelo durante un rato.

Por otro lado, yo no tengo ninguna información sobre actividades extraescolares ni sobre dónde
se puede dejar a los niños durante las vacaciones para que mejoren su inglés o lo que sea, por lo
tanto, fíjense que yo soy extraordinariamente eficiente sacando el niño de la escuela pero lo que
yo hago es también de una extrema simplicidad; es decir, yo me convierto en el mejor sacador,
extractor de niños de la escuela pero a través de qué, de un proceso de simplificación de lo que
hago. Yo solo saco al niño de la escuela en cambio, en general las madres, que es, si quieren, un
estereotipo en general las madres no solo sacan el niño de la escuela sino que convierten el
momento de sacar, el ir a recoger a los niños a las escuelas, en un momento en el que consiguen
información, generan redes, hablan sobre los problemas de la escuela, y por lo tanto lo que ellas
hacen quizá es menos rápido en un sentido eficientista del término pero es mucho más rico, su
servicio es mucho más complejo y por lo tanto es infinitamente mejor la forma de recoger a los
niños de las madres que la de los padres.

¿Qué hacemos los padres? Utilizamos la caja de herramientas de las viejas políticas públicas en
eficiencia, rapidez, indicadores de resultados y poco más.

¿Qué hacen las madres? Hablan entre ellas.

¿Y qué consiguen hablando? Pues que su servicio no solo es más o menos eficiente, sino que
sobre todo es inteligente, es inteligente porque es capaz no solo de extraer a los niños de
la escuela sino de convertir aquel momento en una prestación de alta complejidad.

Los niños no solo requieren que se les saque de la escuela, sino que los padres requieren conocer
qué pasa en la escuela, qué pasa con sus amigos, establecer redes de relaciones, establecer
confianzas, etcétera, etcétera.

Por lo tanto, el tercer reto al que me refería al inicio de este vídeo es pasar de una administración
que esté solo obsesionada por la eficiencia, esto no significa que las administraciones tengan
que dejar de ser eficientes; significa que no deben estar únicamente focalizadas en este
objetivo. Y dejar de ser eficientes significa pretender también incorporar este criterio que yo
definía de forma sintética como inteligencia.

No solo tenemos que sacar a los niños rápido, no solo tenemos que ser productivistas en las
prestaciones de determinados servicios públicos, sino que debemos diseñar políticas públicas lo
suficientemente inteligentes para abordar los problemas crecientemente complejos de nuestras
sociedades.

La Unión Soviética fue pionera en la introducción de incentivos a la productividad como

instrumento para conseguir los objetivos fijados por los planeadores.
Se cuenta la historia que en las fábricas de cristal, al fijar como indicador el peso se
producían cristales tan gruesos que no luego no se podían instalar, mientras que si se
fijaba en metros cuadrados de superficie producida, eran tan finos que se rompían al
transportarlos. ¿Qué refleja esta historia?

a. Que se puede ser eficiente sin ser inteligente. ✓✓

 b. Que para ser eficiente hace falta ser inteligente.
c. Que la inteligencia nunca es eficiente.
d. Que la eficiencia nunca es inteligente.

Una última cosa. ¿Cuál es la clave de la eficiencia? La especialización.

¿Cómo yo me hago más eficiente? ¿Cómo los padres se hacen tan eficientes en la prestación de
los servicios? Especializándose en una única tarea, siendo los mejores en hacer aquella tarea
específica.

En cambio, ¿cómo cultivamos la inteligencia? Que este es el reto de estas nuevas cajas de
herramientas que reclamamos para las políticas públicas.

Pues la inteligencia ya desde la época de los griegos clásicos, se consigue a través del
intercambio, de la interacción, del diálogo, de las relaciones, del poner en común, del
intercambiar los unos con los otros, del entrar en contacto.

En este sentido, si pretendemos que nuestras administraciones no solo nos presten servicios de
forma eficiente sino que diseñen políticas públicas inteligentemente, el reto es, otra vez, la
conexión, el intercambio, el diálogo.

Permitidme que acabe con unas frases que tienen más de 25 siglos y que se atribuyen a la
oración fúnebre con motivo del fallecimiento de uno de los legisladores más importantes de la
Grecia clásica, Pericles.

En la oración fúnebre hay una frase que dice “para nosotros (se refiere a los legisladores
atenienses) la discusión no es una piedra en el camino hacia la acción sino el paso previo para
tomar decisiones sabias”

¿Qué significa esta frase? Que el debate, la interacción, el perder tiempo en el patio de la escuela
intercambiando informaciones con otras madres, el perder tiempo en una administración
pública discutiendo, elaborando con otros compañeros de otras dependencias, de otras
unidades, etcétera. Esto no es una piedra en el camino hacia la eficiencia sino que es el paso
previo, es lo que necesitamos para poder tomar decisiones sabias.

En el siglo 21, igual que en el siglo quinto antes de Cristo, lo que nuestra sociedad le exige a la
administración es que tome decisiones sabias y para poder tomar estas decisiones sabias,
necesitamos hablar, necesitamos perder tiempo en el patio del colegio y no encerrarnos
en nuestros despachos buscando soluciones tecnocráticas especializadas.
Este es el tercer reto de esta nueva caja de herramientas de las políticas públicas.

Síntesis.
- Nuestra sociedad debería dar por descontada la eficiencia, mientras que el gran reto es
la inteligencia de las políticas públicas.
- Esto supone un enorme desafío para unas administraciones construidas bajo la imagen
maquinal que promovía Max Weber.
- Para generar inteligencia, la clave es incorporar el diálogo, la participación y la
deliberación en el proceso de definición de las políticas públicas.

5.6 "Separados sumamos, juntos multiplicamos": de la

seguridad a la innovación.
En esta sesión sobre las herramientas y la caja de herramientas de las políticas públicas, estamos
planteando los diferentes vídeos a través de parejas de conceptos que nos ilustren sobre la
evolución y los retos actuales de las políticas públicas. Ya hemos visto el paso de las jerarquías a
las redes, hemos visto el paso de la autoridad a la confianza y hemos visto cómo el reto de la
eficiencia se complementa como mínimo con el reto de la inteligencia.

En este cuarto vídeo haremos lo mismo, utilizaremos también dos conceptos de referencia para
ilustrar en los desafíos que actualmente tienen las políticas públicas encima de la mesa.

Las dos parejas que utilizaremos en esta ocasión es el paso de las seguridades a la innovación, o
si quieren, de las garantías, de la estabilidad, a las posibilidades de introducir el cambio, las
novedades, las políticas y la administración pública.
La administración pública ha estado históricamente construida y pensada para ofrecernos
garantías y seguridades y es cierto que esto es importante y una parte de la administración debe
mantener estos objetivos.

Cuando la administración pública pues regula relaciones de seguridad, nos obliga a pagar
impuestos, contrata a determinadas entidades, pues esto tiene que cumplir con un requisito de
seguridad y de garantía. Pero es cierto que cuando entramos en el ámbito de las políticas
públicas sustantivas, lo que vemos es que la administración pública, al menos en el siglo 21,
debería tender a abandonar sus viejas seguridades y ser capaz de hacer cosas nuevas e
innovadoras porque realmente el escenario se le ha cambiado de una forma muy radical; se han
transformado los problemas y la realidad sobre la que se dirige y basar sus actuaciones en viejas
certidumbres por miedo a la innovación pues es una de las principales dificultades o carencias
de esta caja de herramientas de las políticas públicas.

Es cierto decía, que la seguridad es fundamental y por eso las herramientas tradicionales de
la administración pública lo que hacen es blindar a esta organización, por ejemplo, los
protocolos de actuación.

Los protocolos de actuación, los circuitos de trabajo, los procedimientos administrativos

reglados a través de múltiples normativas, lo que en realidad nos están haciendo es diluir
cualquier responsabilidad individual, que si yo cumplo con mis obligaciones, si yo voy a clase a
las horas que está previsto e imparto el temario que está escrito en un papel, si luego los
alumnos aprenden más o menos o tienen mayor éxito en la vida con los aprendizajes que han
realizado, esto no me afecta. Esto significa que la administración pública lo único que pretende
hacer es asegurarse de que las cosas se hacen de una determinada manera.

El procedimiento administrativo.
a. Facilita la innovación.
b. No incentiva la innovación. ✓✓
c. Es una innovación de la administración pública relacional.

La administración pública desde este punto de vista tiene un conjunto de herramientas que
siempre miran para adentro, siempre miran hacia la propia organización y asegurar que ésta no
se equivoque pero miran poco fuera de la organización para ver cuáles son los impactos de sus
actuaciones, para ver cuáles son los efectos, para ver cuáles son los resultados que
efectivamente acaba consiguiendo.

Bien, en el ámbito de las políticas públicas, desde este punto de vista, desde hace un momento,
consideramos que es muy relevante la capacidad de innovación; a veces, al decir esto, nos viene
a la mente una frase que normalmente se atribuye al general Patton. El general Patton, según
cuentan, decía: Nunca le digas a alguien lo que tiene que hacer, dile lo que pretendes y te
sorprenderá con su ingenio; la administración pública normalmente lo que hace es decirle a sus
unidades, a sus funcionarios, a sus empleados, qué es lo que tienen que hacer.

¿Cuál es el reto? Decirle no lo que tiene que hacer, sino lo que pretendes conseguir con sus
actuaciones y dejarles márgenes de libertad, dejarles capacidad de innovación para que te
sorprendan y de esta forma puedan abordar de forma creativa e inteligente los problemas de las
comunidades o los problemas de los ciudadanos. El problema es que efectivamente las
administraciones públicas no están diseñadas sobre la premisa de la innovación sino de la
seguridad.

¿Qué hacer para favorecer la innovación en las políticas públicas? Bien, vamos a citar solo dos
ideas.

La primera tiene que ver con la de intentar procurar espacios que favorezcan la innovación, la
innovación solo se favorece cuando dejo de estar repitiendo siempre la misma actuación y
leyendo los mismos libros y hablando con la misma gente por lo tanto en las teorías de
innovación se habla de la necesidad de creer espacios de hibridación, espacios en los cuales me
pueda encontrar con gente diferente. La administración pública, por ejemplo, esto sería un
elemento de la caja de herramientas, necesitamos trabajar de forma más transversal;
necesitamos trabajar con participación ciudadana, necesitamos crear espacios en los que me
encuentre con los que son diferentes de las personas con las que yo normalmente me
encuentro.

Segundo lugar, necesitamos crear espacios donde sea posible equivocarse, eso también es un
tabú dentro de la administración pública y las políticas públicas.

Cierto que para la administración equivocarse es muy duro porque tiene los focos de los medios
de comunicación, porque tiene la presión de la ciudadanía, porque tiene el reto de las próximas
elecciones y por lo tanto en la administración no podemos equivocarnos pero si no nos
equivocamos no innovaremos nunca; por lo tanto, generar espacios quizá que no emprenden al
conjunto de la organización, pero espacios donde sea posible equivocarse es imprescindible
para poder innovar.
En tercer lugar: Espacios donde podamos tener visiones panorámicas de algunos problemas.

A menudo uno de los problemas de esta administración pública tan construida sobre los detalles
procedimentales de su actuación, pasaría aquello de que los arboles no nos dejan ver el bosque,
pasaría aquello de que estamos tan metido en los detalles que nos es difícil pensar que
podíamos hacer las cosas de otra manera; por lo tanto necesitamos crear espacios dónde poder
coger algo de distancia, dónde poder operar con trazo grueso y no solo con detalles, que a veces
son un impedimento para el funcionamiento, por lo tanto la primera idea es, podemos dentro de
las organizaciones públicas crear micro espacios donde nos encontremos con otros,
donde podamos pensar sin estar obsesionados por los detalles del día a día y donde además se
nos permite tener alguna equivocación y por lo tanto experimentar. Si somos capaces de crear
este tipo de espacios, seguramente seremos innovadores.

Me viene a la mente una autoridad de una zona de montaña formada por pequeños pueblecitos
que tenían problemas de despoblación, se estaban quedando sin habitantes, donde en un
espacio de diálogo se les permitió pensar cosas extrañas acabaron imaginando, y
utilizo expresamente el término imaginación, acabaron imaginando que era posible que en uno
de aquellos pueblecitos donde ya no había nadie, ni ninguna actividad, se podía convertir en un
espacio donde artistas de todo el mundo disfrutaran de la tranquilidad y el entorno para
desarrollar sus actividades creativas y a partir de esta idea desarrollaron una política pública de
promoción del territorio, promoción económica, etcétera, de captar artistas de todo el mundo y
aprovechando el paraje absolutamente paradisíaco en el que se encontraban aquellas
montañas, iban allí a escribir sus libros, a pintar sus lienzos, a redactar sus informes, lo que sea.

Ésto lo consiguieron ir dinamizando y aquel pueblo que estaba condenado a desaparecer, pues
empezó a tener unas ciertas dinámicas de desarrollo. Es evidente que no se ha convertido en una
ciudad metropolitana porque además estos irían en contra de su propia lógica de desarrollo pero
sí que ha conseguido mantenerse, ha conseguido sobrevivir y lo ha hecho gracias a pensar que
podía hacer las cosas de otra manera y a imaginar un destino diferente.

Y la segunda idea que pretendíamos subrayar es que la innovación no solo requiere de espacios
que la favorezcan, sino de motores que la impulsen y esto también puede convertirse en
recomendaciones para esta caja de herramientas.

Hablamos en concreto de cuatro motores de la innovación en el ámbito de las políticas públicas

y utilizando un lenguaje topológico, que no jerárquico, de las políticas públicas podemos hablar
de un motor exterior, un motor lateral, un motor interno y un motor superior.

El motor superior, empiezo por aquí.

Las administraciones públicas innovan si escuchan, a veces, a universidades, a administraciones
de rango superior que precisamente les permiten una cosa que citábamos antes, que es tener
tiempo y perspectiva para ver las cosas un poco por arriba.

Es muy útil para una administración pública estar atento, por ejemplo, a programas innovadores
como los que ha desarrollado la Unión Europea. Es muy útil a las administraciones públicas tener
contacto con universidades, que sin estar metidas en el día a día de determinadas operaciones
administraciones, pueden ofrecerles visiones más en perspectiva por lo tanto, el motor superior
es el que permite coger distancia y imaginar, desde otros niveles, formas alternativas de
actuación.

El motor interno también es muy importante y muy olvidado por la mayoría de las
administraciones públicas.

En cualquier administración pública, uno de los principales activos son sus propios recursos
humanos y en cambio, en las administraciones públicas hemos tendido a despreciar a nuestros
recursos humanos, hemos tendido a pensar que eran burócratas, que eran funcionarios con poca
capacidad y poca iniciativa.

Bien, más que ser funcionarios con poca capacidad y poca iniciativa, lo que pasa es que son
personas a las que no les preguntamos nunca nada; personas a las que no les hemos dado
oportunidades de desarrollar sus capacidades, personas a las que les hemos dado un mensaje
muy claro durante toda su historia laboral y es que no piensen, que hagan lo que les toca, que
hagan lo que se les indica pero que no intenten salirse de este esquema. Si nosotros le damos la
vuelta a esta situación y a los recursos humanos de una organización, de cualquier
administración pública, les decimos, ¿Qué ideas tienes? ¿Qué nos propones? ¿Qué iniciativas
tomarías? Hay un capital de conocimiento acumulado dentro de las organizaciones porque son
personas que conocen su trabajo, que han estado e contacto con la realidad que, bueno, pues
esto puede generar un flujo de ideas y de innovación tremendo por lo tanto, segunda idea;
confiar en nuestros propios recursos humanos, si les damos la oportunidad, tienen una fuerza
innovadora que estamos desaprovechando miserablemente.

¿A qué hace referencia el motor superior de la innovación?

a. Aprovechar las ideas de las universidades y administraciones de rango superior. ✓✓

b. Aprovechar las ideas de los propios funcionarios públicos de la administración.
 c. Aprovechar las ideas de los movimientos sociales.
d. Aprovechar las ideas de los ciudadanos.

Tercer motor, me refería al motor lateral.

Bueno, esto es lo que también en el lenguaje del marketing público hemos llamado el
benchmarking que es estar atento a lo que hacen administraciones u organizaciones similares a
la nuestra. Si somos un gobierno local, un ayuntamiento, pues entender que es bueno estar en
redes municipalistas, que es bueno conocer lo que hacen ayuntamientos parecidos a nosotros
y por lo tanto que haya una cierta capacidad de aprendizaje mutuo, una cierta capacidad de
contrastar experiencias de unos y de otros y que esto obviamente también es una fuente de
innovación y de aprendizaje.

Y finalmente, destacar lo que en la literatura hemos llamado innovación social o capital social
citando un poco del ámbito académico en el que nos movamos y es lo que hemos llamado el
motor externo. Es decir, en nuestra sociedad, en nuestras comunidades, en los vecinos, en los
operadores privados, en las comunidades de vecinos donde queramos, existe también un caudal
de conocimiento de la realidad; una capacidad de generar ideas nuevas y por lo tanto de
fomentar la innovación que también debemos ser capaces de canalizar.

En 2007 la ciudad de Barcelona inauguró un innovador sistema público de alquiler de

bicicletas que ha tenido un gran éxito en términos de usuarios.
Si la idea surgió de una experiencia similar en la ciudad de Amsterdam, podemos decir que
el motor principal de esta iniciativa innovadora en Barcelona fue el motor...
a. Externo.
b. Lateral. ✓✓
c. Superior.
d. Interior.

En definitiva, con esto acabamos, en nuestra caja de herramientas seguramente debemos

mantener aquellos mecanismos que nos permiten asegurar a la ciudadanía que haremos las
cosas adecuadamente porque esto lo sabemos hacer, esto es lo que hemos venido haciendo
durante un siglo en las administraciones públicas pero debemos también rellenar nuestra caja
de herramientas de capacidades de innovación y de capacidades de hacer cosas diferentes y en
este sentido, crear espacios de innovación y utilizar motores de innovación es la propuesta que
dejamos hoy encima de la mesa.

Síntesis.
- La innovación surge del reconocimiento de un problema y de la incapacidad para
encontrarle una solución con los conocimientos disponibles..
- La innovación es un esfuerzo colectivo que requiere de espacios de hibridación y el uso
de los motores superior (actores que ofrecen miradas panorámicas), lateral (aprendizaje
de pares), interno (aprovechar el potencial de la propia organización) y externo (la
creatividad de la sociedad).

5.7 "Líderes sin mando": del liderazgo heroico al liderazgo

relacional.
En los vídeos anteriores de esta sesión hemos ido viendo cuáles sean los retos de cambio en las
políticas públicas y cómo estos afectaban su caja de herramientas, aprender a trabajar
conceptos como la confianza, como la innovación, a disponer del diálogo como una forma de
tomar decisiones y no únicamente las tecnocracias o los informes de especialistas y en este
último vídeo queríamos hacer referencia a un último aspecto fundamental desde el punto de
vista de la transición, desde el punto de vista de hacer efectivo el cambio que tiene que ver con el
liderazgo.

Es verdad que esta caja de herramientas de la que disponen las políticas públicas en el nuevo
contexto tienen que ser profundamente renovada pero también es cierto que esto seguramente
requiere de un liderazgo que conduzca a este proceso de cambio, a este proceso de transición.

Bien, en este sentido me gustaría partir de distinguir tres tipos de liderazgo y apostar claramente
por el tercero como la forma de avanzar en este nuevo arsenal de instrumentos para las políticas
públicas.
Existe, en primer lugar, el liderazgo más típico de las estructuras burocráticas tradicionales que
es lo que algunos autores han llamado el liderazgo posicional.

Este liderazgo se ejerce no en base a conocimientos, no en base a habilidades

determinadas, sino se ejerce en base a la posición que uno ocupa en una organización; y la
posición que uno ocupa se deriva pues o bien de unas elecciones o bien de unas oposiciones o
bien de un concurso meritocrático. En este caso, por lo tanto, la atribución de autoridad se
basa básicamente en los procesos formales. Yo he sido formalmente escogido, yo he sido
formalmente ubicado en una determinada posición y por lo tanto yo mando, yo tengo capacidad
de dar instrucciones, yo tengo capacidad de dirigir porque ocupo esta posición.

Es evidente que cualquier liderazgo tiene que recurrir a la posición de vez en cuando; es una
posición de autoridad pero también es cierto que en las actuales circunstancias pretender
liderar una organización simplemente porque uno ocupa formalmente el espacio, no es
suficiente sino que la organización tiene que reconocer en la persona este liderazgo.

¿En qué se fundamenta el liderazgo posicional?

a. En las habilidades gerenciales
b. En las responsabilidades políticas
c. En la posición formal que uno ocupa en la jerarquía. ✓✓
d. En la capacidad para generar acuerdos

A partir de aquí aparece una segunda generación o un segundo tipo de liderazgo que es lo que
hemos llamado liderazgo heroico.

Este es un liderazgo que venía muy asociado a las modas de la nueva gestión pública que
empezaron a ser dominantes en los años 80. En este tipo de liderazgo yo lidero, yo gobierno la
organización, porque soy el que sé más de todos, porque soy el mejor, porque tengo estudios,
porque tengo experiencia, porque tengo un máster, porque he demostrado mis habilidades de
dirección en otra organización, etcétera, etcétera.

En los años 80, 90 se puso de moda en las administraciones públicas como medida de mejora de
las políticas públicas, los grandes fichajes de grandes gerentes. Los grandes gerentes eran
aquellos que venían con un bagaje de experiencia directiva o de capacidad profesional y venían
un poco con una idea salvadora.
Este liderazgo es heroico porque son pocos los salvadores de la organización, son los que con sus
conocimientos nos van a abrir el camino hacia las mejoras en el funcionamiento de nuestras
organizaciones.

Una característica también, de este modelo de dirección heroica es que es solitario, es decir,
dejadme solo, yo soy el que sé lo que hay que hacer y por tanto si me dejáis autonomía, si me
dejáis libertad, si me dejáis que tome decisiones y no me estáis enredando todo el día, yo
arreglaré la organización en la que estoy trabajando.

Bien, yo creo que estos liderazgos gerenciales muy inspirados en los altos directivos o altos
ejecutivos de organizaciones empresariales han tenido su función en la administración pública
pero tampoco han sido capaces de solucionar los problemas de la mayoría de las organizaciones
y esto ha ido dejando paso a un cierto fracaso en este modelo estrictamente gerencial, ha ido
abriendo paso a lo que algunos han llamado liderazgos distributivos, liderazgos relacionales,
liderazgos horizontales.

Y éste es el tercer tipo de liderazgo al que me quería referir y al que entiendo, deberíamos aspirar
en las administraciones públicas que quieren dotarse de una nueva caja de herramientas; este es
un liderazgo que se caracteriza por hacer compatible algo que a primera vista es
paradójico. Tienen que ser muy modestos y tienen que ser muy fuertes.

¿Por qué tienen que ser muy modestos? Porque no es un liderazgo solitario que diga, yo se lo que
hay que hacer y por lo tanto resto de la organización seguidme a mí que soy el líder.

Lo que es un liderazgo que aprende, es un liderazgo que escucha, es un liderazgo que pone
encima de la mesa los múltiples conocimientos que están distribuidos entre la organización,
entre la sociedad, entre otras instituciones y los galvaniza, los articula y les da fuerza por lo tanto
es un liderazgo que asume que no lo sabe todo y que debe escuchar a los múltiples actores, a
esta red que conformaba el primer reto de nuestra caja de herramientas y a partir de
aquí, habilitarlos, articularlos, ponerlos en relación a unos con otros, facilitar diálogos y canalizar
todo este potencial de una forma creativa pero al mismo tiempo, decía, tiene que ser muy fuerte;
tiene que ser muy fuerte porque hacer esto supone a atentar contra el código genético de
nuestras administraciones públicas. Hacer esto significa romper con las estructuras básicas
de nuestra organización, hacer esto supone, de alguna forma tirar buena parte de las
herramientas de nuestra vieja caja de herramientas y poner herramientas nuevas por lo tanto
necesita ser muy modesto porque escucha a los demás y esto requiere de este componente de
generosidad pero al mismo tiempo tiene que ser muy fuerte porque no solo está haciendo el
cambio cosmético en el funcionamiento de las organizaciones sino que está propiciando una
auténtica transformación.

¿Qué tipo de liderazgo se asocia a la Nueva Gestión Pública?

a. El posicional.
b. El heroico. ✓✓
c. El relacional.

¿Y quién tiene que ejercer este liderazgo relacional? Aquí sí que quería hacer una ultima
mención.

Hemos tendido en los últimos años a pensar que había directivos públicos, profesionales de la
administración que deberían asumir estas funciones y seguramente es muy importante que
existan estos liderazgos profesionales y administrativos que vayan conduciendo la
administración hacia nuevos escenarios pero sí que también hemos visto la experiencia de los
últimos años que estos liderazgos profesionales de directivos públicos se encuentran con
límites.

Hay muchos directivos públicos que han asumido o que han pretendido asumir estos nuevos
liderazgos relacionales pero que finalmente no han conseguido transformar la organización
como inicialmente pretendían y esto nos ha llevado a una conclusión nueva y es que
necesitamos liderazgos directivos gerenciales pero sobretodo necesitamos también liderazgos
políticos.

Estamos hablando de políticas públicas, estamos hablando de organizaciones públicas y

estamos hablando además en ultimo término de que no queremos mejorar
estas administraciones públicas y sus formas de operar sino que queremos favorecer
una transformación radical y esto no requiere de ajustes que sí pueden hacer directivos sino que
requiere de transformaciones radicales que solo pueden hacer los políticos, que solo pueden
hacer aquellos que realmente tienen el poder de realizar estos cambios y estas
transformaciones.

Por tanto, yo creo, en ultima instancia, que necesitamos de un específico tipo de liderazgo pero
también necesitamos que este liderazgo sea asumido por nuestros responsables políticos.

En los años 90, como decía anteriormente, las modas y las lógicas gerenciales pretendieron
despolitizar las administraciones públicas y dejarlas en manos de profesionales. Esta era la clave
para su mejora.
Yo creo que una de las cosas que hemos aprendido en estos años es que quizá es verdad que
necesitamos profesionalizar unas partes de la administración pero que para cambiar esta caja de
herramientas básica con la que operamos necesitamos también de políticos comprometidos con
cambios en profundidad.

Solo así, politizando la administración pública, podremos construir nuevas políticas públicas.

Síntesis.
-No se trata de repartir instrucciones (liderazgo ejecutivo) sino de aprovechar las
capacidades disponibles en los múltiples actores (liderazgo distributivo).
-Las habilidades relevantes para un liderazgo relacional son, entre otras, la empatía, la
comunicación y la personificación de los valores.

5.8 Conclusión.
Bien, en esta sesión dedicada a los instrumentos de las políticas públicas hemos ido viendo,
cuestiones relacionadas con el gobierno relacional, con la crisis de los mecanismos tradicionales
de actuar por parte de las administraciones públicas, todo esto enmarcado en un momento de
cambio muy importante, de cambio de época en el cual digamos las administraciones y las
políticas públicas tienen que volver a encontrar su acomodo en un entorno muy cambiante, en
un proceso de transición vinculado al cambio tecnológico, etcétera, elementos que ya
conocemos. En este sentido podríamos pensar que necesitamos cada vez más administraciones
y políticas que tengan fuertes dosis de inteligencia.

Hay una anécdota de Zygmunt Bauman, el famoso sociólogo, que dice que antes estábamos
acostumbrados a construir misiles balísticos, es decir, misiles que cuando los programábamos
ya sabíamos el sitio al que queríamos llegar, porque el enemigo potencial lo teníamos
localizado, teníamos sus coordenadas por lo tanto lo que construíamos era un misil que estaba
programada su llegada al sitio correspondiente.
Y dice Bauman, en estos momentos líquidos, cada vez necesitamos misiles de carácter
inteligente, es decir, que sean capaces de reprogramarse en vuelo, que estén, digamos,
pensados para que si el enemigo cambia de posición, es decir, el target al que queremos llegar se
modifica, porque todo está modificándose, puedan, digamos, re operar. Seguramente es un
buen símil, es decir, necesitamos cada vez más no políticas balísticas, no políticas que sepan
muy bien dónde tienen que llegar, qué objetivos tienen que alcanzar, sino que nuestra capacidad
colectiva a la hora de construcción de estas políticas, esta lógica relacional a la que nos
referíamos sean capaces de que esas políticas pueden irse adaptando a los cambios y encontrar
esas coaliciones de actores, de intereses, etcétera, que sean capaces de conseguir resultados, de
transformar socialmente, de ser digamos consistentes con los ideales democráticos que esas
políticas, digamos, transportan.

¿En qué se fundamenta el liderazgo posicional?

a. En las habilidades gerenciales.
b. En las responsabilidades políticas.
c. En la posición formal que uno ocupa en la jerarquía. ✓✓
d. En la capacidad para generar acuerdos.

Es interesante en ese sentido ver cómo están apareciendo nuevos formatos, digamos, o nuevos
debates sobres qué instrumentos utilizar en políticas, por ejemplo hay un debate sobre si
deberíamos poner más el énfasis en las políticas, en las lógicas pre distributivas que en las
lógicas redistributivas; porque si partimos de la hipótesis que quizá los poderes públicos en el
futuro no podrán disponer de presupuestos incrementales como hasta ahora en algunas
administraciones, a lo mejor deberíamos imaginar que deberíamos evitar el luego tener que
hacer políticas que compensen los efectos de las decisiones. Por ejemplo, imaginémonos poner
más énfasis en la fase preescolar de cero a seis años y trabajar intensamente en esta fase que es
importante desde el punto de vista educativo.

Nos puede evitar luego tener problemas a largo plazo, es decir, trabajar en lo predistributivo
nos puede evitar tener que luego que trabajar en lo redistributivo, esto sería un ejemplo.

Otro ejemplo podría ser por ejemplo el trabajar más con las contrataciones de las
Administraciones Públicas, que si nosotros tenemos que contratar los servicios de limpieza de
un ayuntamiento o de un gobierno regional o estatal y tenemos dos ofertas a la hora de hacer
esta contratación pública, la de un grupo, la de una entidad, de una ONG, de una asociación que
digamos, ha organizado a mujeres con riesgo de exclusión y les da tareas de este tipo para que
puedan subsistir e insertarse socialmente; y tenemos otra oferta que es la una empresa que se
dedica a prestar servicios y a lo mejor desde el punto de vista de sus ofertas concretas de a la
hora de presentarse a este concurso público, a lo mejor desde el punto de vista de eficiencia
estrictamente económica, la de la empresa es un poco mejor que la que plantea ese grupo de
mujeres en riesgo de exclusión. Diríamos bien, lo normal sería buscar una fórmula más eficiente,
responder al criterio de eficiencia y en una igualdad de condiciones de limpieza de las dos
ofertas, escoger aquella que es más económica pero claro, tendríamos el problema que quizá
con ello estaríamos, digamos, poniendo en riesgo la continuidad de esa entidad que trabaja con
esas mujeres porque al perder esa contratación pues a lo mejor no pueden mantener esa entidad
y nos encontraríamos que esas mujeres luego las encontraríamos en otra cola, digamos
acudiendo a servicios sociales porque no tienen posibilidades de subsistencia en el trabajo.

Claro, si hubiéramos contratado a esa entidad estaríamos resolviendo el problema de la limpieza

que tenemos y al mismo tiempo evitando crear otro problema que sería el de la exclusión social
de esas personas; estaríamos por decirlo así, matando dos pájaros de un tiro. Bueno, no digo
que eso sea siempre así, pero esto nos plantea por ejemplo el debate sobre las cláusulas sociales
en las contrataciones públicas, de la misma manera que existen cláusulas ambientales, es decir,
tú puedes escoger ciertas contrataciones que incorporen mejoras medio ambientales o más
respeto medio ambiental y esto forma parte del debate sobre la eficiencia que hace años, en
cambio, no nos hubiéramos planteado.

Bueno, yo creo que esto nos indica que a la hora de plantearse los instrumentos de las políticas
hemos de ser capaces de problematizar instrumentos antiguos, e incorporar debates que nos
permitan entender que en un cambio de época nos conviene también ser capaces de modificar
instrumentos, de repensar instrumentos y de poner a prueba y de experimentar instrumentos de
las políticas.

Os esperamos en la próxima sesión.

Lecturas de la semana: Instrumentos.

Esta semana os proponemos tres lecturas:

1) El artículo Políticas públicas: entre la deliberación y el ejercicio de autoridad, de Quim

Brugué, plantea dos ejemplos prácticos de gestión deliberativa o relacional. Os resultará útil si
después de ver los vídeos os habíais quedado con la pregunta “y esto… ¿cómo se hace?”.
Fijaos en dos cosas: primero, que los dos ejemplos responden a problemas complejos (la gestión
de las cuencas hidrográficas y la ubicación de nuevos centros penitenciarios), con un historial de
conflictividad social y política que en diversas ocasiones había llevado a la paralización de las
decisiones. Esto nos lleva a una reflexión: la forma más adecuada de afrontar los problemas
depende, en gran parte, de la naturaleza de estos problemas; esto ya nos lo decía el profesor
Ismael Blanco la semana pasada. Es en estas situaciones complejas, en las que no estamos de
acuerdo en los objetivos ni sabemos con certeza cómo conseguirlos, donde la gestión
deliberativa toma más sentido, como forma de que las partes en conflicto se conozcan y se
reconozcan la legitimidad de sus posiciones, tomar tiempo para reflexionar sobre los problemas
con distancia y perspectiva, y arranque el motor externo de la innovación.

La segunda reflexión hace referencia al argumento principal del artículo: optar por la gestión
deliberativa no requiere pensar ingenuamente que la deliberación elimina el conflicto político, y
que por el solo hecho de encontrarse y hablar los actores se pondrán de acuerdo. Puede ocurrir,
pero lo normal es que no sea así. Por ello, Quim Brugué defiende combinar espacios de
deliberación con el ejercicio de la legítima autoridad pública, que tiene que definir los marcos de
la deliberación e imponerse la obligación de escuchar y responder, aunque no necesariamente
de dar la razón a todos (lo que, en situaciones de conflicto, es imposible).

2) El artículo La administración que se espera para después de la crisis (páginas 1 a 18, sin los
anexos) de Carles Ramió realiza una diagnosis de los problemas actuales de la administración
pública. El gran problema, nos dice, no es que haya demasiados funcionarios ni niveles de
gobierno, sino que subyace en una capa más profunda: la combinación de una mala cultura
política, administrativa y social con relación a la administración pública, que nos está llevando a
una explosión incontrolada de la administración de la que no cabe esperar nada bueno. Puesto
que todos tenemos parte de culpa, quizás los lectores os sentiréis impelidos a actuar.

3) Finalmente, el último artículo Menos de lo mismo no es reformar la administración de

Francisco Longo ofrece un diagnóstico similar desde una perspectiva más próxima a la Nueva
Gestión Pública ofrece un diagnóstico similar: el problema no es la complejidad institucional
(recordemos también a Bruno Dente) ni el exceso de funcionarios. En su caso la solución pasa
por remar menos y llevar el timón con más atención (una propuesta en la que coinciden los tres
artículos), una gestión más profesional, mayor rendición de cuentas y la flexibilización del
empleo público.

Profesor Dennis Smith (1a parte)

My name is Dennis Smith and I've been on the faculty here at the Robert F Wagner Graduate
School of Public Service for a very long time. Going back to before the fiscal crisis in the 1970s,
and through now. I have followed the police of New York with great interest.

At the start of that administration, the mayor and the police commissioner held a press
conference and announced that in the following year, 1994, crime was gonna come down, they
said, 10%. Well crime had been going up for more than a decade.
It had started to come down a little bit under Dinkins with community pleasing, a little bit. But
not 10% a year, certainly not 10% a year. So, a lot of people in my field in criminology and policy
criminology. What are they smoking?

They're bragging, they're full of themselves, there's no way they're gonna bring crime down
10%. And they had experts in our field.

People like James Q Wilson, who wrote a very pioneering book on police called Varieties of Police
Behavior or David Bailey, at SUNY in Albany, one of the criminal justice people who study police,
wonderful studies of police.

He wrote a wonderful book in 1994, Police Are the Future, in which he argued that the idea that
the police can bring down crime is a myth. 1994, the idea that police can bring down crime is a
myth. They have no known technology for doing that.

They can be argued really only be expected to respond effectively to crime. Come take good
reports, follow up and investigate, try to find the perpetrator, make an arrest, prosecute them
successfully respond to crime.

When Bratton came in, as a new police commissioner in New York, he had a very different view.

He thought that the police, going back to the time of Robert Peel, founded the police in London,
had a responsibility, there mission in fact was to prevent crime disorder not just respond to it but
to prevent it. And he believed they could do it and he believed he had done it on our subways
system.

And so, he came in sort of primed in a different direction and I think when people talk about what
happened in New York they often forget that fundamental change in mission from a focus on
responding to a problem to trying to prevent the problem was one of the most important things
that happened.

And it was a big change for the officers in the police department he had to sort of instill in them a
very different idea about what their job was.

Imagine under the old system of policing in place, we're people who are rewarded for responding
to crime and officers that promote it for making arrests. Arrests were one of the major statistics,
but, clearly, arrest is reactive.
Anytime you make an arrest really is after a crime has been committed, a person's been
victimized. Precinct commanders typically in New York City, had an area and a population they
were serving.

That was bigger than most of those suburban departments with their own police chief and their
own police board and all that kinda, every precinct in New York was bigger than most of those
suburban precinct departments.

But, under the old system most of their officers time was not directed by the precinct comander,
but by operators, central operators getting calls, ten million calls a year dispatching five million
cars a year to go to people who had said police I need you.

And they could be needing it for lots of different things and we were measuring how rapidly
respond to all these calls to 911 on average and beating up on the police department if it didn't
come quickly when called and if the response time on average went up 40 seconds it was news
story.

Even though when you look at it in reasonable perspective of systematic management

analysis. Out of the 600,000 crimes that were reported, serious crimes reported in 1990, Huge
volumes of those clients are things like auto thefts and burglary.

Neither of those doesn't make any difference, really, how quickly the police come. So if you're
giving average response time, they sooner dominate the average. If you only have 2,200
homicides, which is an extraordinarily large number, our biggest number 2,243 or something like
that in 1990.

Huge number but it's a miniscule fraction of 600,000 serious crimes in New York. So no matter
how fast you respond to violent crimes in progress. Its not gonna shape the average the way your
response to burglary and auto theft reports does.

So we were going to great lengths to measure and pressure performance around a measure that
didn't matter much. When Bratton came in, and put his focus on crime reduction he basically
said to precinct commanders, you're my field leaders, you're my field commanders.

I wanna support you, I wanna work with you to figure out what your crime problems
are. Remembering again that New York City is very diverse, and the crime problems of one
precinct could be very different from another.
And we're gonna figure out which of the precincts have the biggest crime problems, and they're
gonna get most of our attention. And we're gonna figure out within those precincts, what's the
biggest crime problems and those biggest crime problems are gonna get most of our attention.

So we're gonna be setting priorities. It's not gonna be random patrol. It's not gonna be random
distribution of resources. It's gonna be more targeted crime strategies.

And so they developed a number of crime strategies for different kinds of crimes and they
communicated this to every precinct commander and those precinct commanders were
expected to communicate it to their lieutenants and their sergeants at role call and to diffuse this
sort of new set of priorities within the department.

Within the first year crime was down I think 12% the first year, the next year another 17%. No
place in American crime came down 29% in two years. It was just phenomenal.

So one of the things that happened is police leaders from all over America flocked to New York to
learn about CompStat, the system of using comparative statistics, comparative meaning
comparing precincts, comparing trends over time, comparing different kinds of crimes, that
whole approach, now called so CompStat is the code for it.

Got a lot of attention from police officials around the country and ultimately around the
world, we've had a lot of officials from around the world have come to look at this. The violent
crime in New York City has been affected extraordinarily by police management reform in New
York City.

The numbers are also pretty soon I'm giving you this chart. But people would start to say,
well, it's gone down in other places in the country and the world. But in this country, for example,
auto theft is down 53% in the country. But people say, well cars were made pretty difficult to
steal.

That's probably true. It's down 53% in the country, it's down 92% as of 2011. I think it's down
94% now. So it's almost twice down twice as much in New York as it is down in the rest of the
country. In terms of forcible rape, in the country vessel rate is down 14%, in New York City it's
down 68%.

Something in terms of public management I believe, happened here that's really distinctive and
impressive. The shift to measuring, which was part of public management, the shift to measuring
outcome, results.
When they started talking about results in the public management it was pretty much a synonym
for outcome measurement. I think that that is here to stay. And I, it's so deeply embedded, at
least in the United States, in the funding, the cultural funding.

Philanthropies are asking non-profits for evidence results. Budget agencies are asking agencies
for evidence result.

When officials went in to Michael Bloomberg as mayor and said I have this reform proposal, I've
changed how I do homeless policy or something, he invariably said well how are we gonna know
whether this is working or not.

When he introduced certain innovations in his effort to reduce poverty in New York City, to test
my knowledge, every one of them, he independently got foundations or he had his own
foundation, funded systematic evaluations of those innovations like conditional cash transfers
to try to reduce poverty.

That I think is here to stay. With all of its problems. What I think will happen over time is we will
work hard to solve the problems. Not good enough managers, measures that are easily distorted,
measures that are misleading. It's relatively new.

That we are carefully and broadly measuring performance the way we are. I think increasingly
people will recognize that part of performance measurement management is systematic thinking
about performance.

And to me that means some version policy makers and managers developing and having
reference to, on a regular basis, what we call logic models or theories of change. Something that
was originally developed in evaluation literature.

People like Carol Weiss who produced the idea that evaluators should map out the logic of a
program or policy so they can evaluate it. So they can trace the effects from one variable to
another.

In my work, and in the field of evidence management, we've increasingly imported that idea, the
utility of a logic model, or what foundations sometimes call theories of change.What are your
assumptions?

Be explicit about your assumptions about, how what you're doing, your activities, are expected
to lead to the results that your mission says you're trying to accomplish. I think the future that's
been, that aspect has been not as fully developed into public management practice as it
should've been.
It's kinda like what I said earlier about New York city adopted the Mayors Management Report
which is supposed to be the mayor's planning management and reporting system, but because
the report part is the part is mandated by the charter, it's the only part that regularly got
attention.

The other parts about planning and managing this performance data tended to ebb and flow or
be neglected.

I think that new public management is going to have to include as part of how it trains, how
people are trained for it, how they use it in practice, this systematic thinking about their
assumptions, about how they are gonna produce what it is they produce.

If they do that, when they do that, from every place I've looked at it there are impressive positive
results. So.

Profesor Dennis Smith (2a parte).

No ballistic information.

>> Are you sure?

Take your time, Major.

Any day now, Marvin.

>> It was at 38 and quarter on Erdman Avenue, sir.

>> So what you are in effect saying, Major is rather than looking at this cluster of robberies you
had along Monument Street, you chose to investigate each using separate personnel.

>> No, sir. Three of those cases were commercial robberies, so we sent those downtown to CID.

My people had responsibility.

>> Goddammit, Marvin. Did you just invoke the word responsibility to explain why you didn't get
on top of this shit? Did you just do that?

I don't think you know what the word means. When I look at the 24s and plainly see that some 38-
caliber asshole is raping your entire district all the way from Greenmount to fucking Edison
Highway. It's policing like that that makes it possible for us to get hit with five fucking homicides
in a single fucking night, people.

>> Poor fucking Marvin.

>> Believe it or not, he's right.

>> You're still not connecting the dots, Marvin.

>> In all the CompStat meetings I've ever been to, I've never seen anything remotely like the kind
of vituperative attack on leaders, subordinate leaders in front of an audience like happens in
those shows.

It happened to Bunny in that one. It happened to, and again I said I, I believe in some of those, at
least one of those segments that I looked at, the, the commander Marvin I think his name
was, who was, did not appear to be on top of his crime patterns and did not have thorough,
detailed knowledge of the material in his own briefing documents about forensics and the fact
that there was, that there had been a number of shootings involving a similar weapon, the same
38-caliber weapon.

The fact that he said there was no forensic data, ballistic data, rather and then there was in his
folder and he had to correct himself. Those are things that probably would get a commander into
some trouble at a New York City CompStat meeting.

I think that I've written and I believe based on everything I've talked to and seen in connection
with CompStat in New York, that people would never get in trouble because crime was not
coming down. They did get in trouble if they seemed to not be in touch with the crime that was
in their district that they were responsible for.

If they didn't sort of have an operating plan and weren't familiar with how it was working or if
there had been a lesson learned in another previous edition of CompStat because after every
CompStat meeting, if there was something that was a success story, there would be a memo go
out, a CompStat memo that said, a commander who had faced this problem, these weren't
specifics, this is what he did and this was the result. And if for people it seemed to be a successful
result, other commanders facing similar problems were supposed to learn that lesson. And, you
know, for me, the, the big advantage of performance-based management, evidence-based
management is if you have real-time feedback, it enables you to accelerate the process of
learning what's working, what's not working.

Prior to CompStat, prior to 1994, all of the crime data analysis was done centrally by the
Management Information Systems Division. They would get the data from all the then 75
precincts. It would be processed and three months later, a quarter of a year later, a report would
come out with detailed analysis of crime patterns in all the subareas of the city and the boroughs
of the city and the city as a whole.

Well, in policing, three months later is history, and Bratton came in and said, every precinct
needs its own computer. Every precinct commander, precinct commander, he needs to get the
data about crime in his or her district at the same time we do and then we both have to analyze
it, and then we have a have a conversation about it.

That was, that was where data and statistics and comparative statistics CompStat kind of really
came, where the rubber met the road, and it had to do with real-time information about crime
patterns and focus on those prime patterns, crime patterns at the local level, but think learning
from that in a conversation with leaders of the department. That was revolutionary.

It used to be that the precincts were very far removed from headquarters in its decision making,
whether it was what the operators were telling 911 calls, call, you know, callers about sending
officers to them all over the city.

Basically there wasn't that kind of local area focus, decentralized command responsibility for
bringing crime down. And shifting to that, along with the shift to pro, either proactive,
preventative crime-fighting rather than reactive crime-fighting are a huge part of the story of
success in New York City.

>> The fact is that homicides are off 14% of the iii this year, but I'm not going to stand here and
take credit for that when all other UCR felonies are up.

>> Why not, Major?

>> A wise man once told me years ago when I wasn't even a sergeant that you should never take
credit when the crime rate drops, unless you want to take the blame when it rises.

>> Ha ha ha.

>> Ten-hut!

Mayor elective on deck.

>> Please, back to what you're doing. I'm just a councilman here to observe.

>> At ease, gentlemen. Major Daniels, continue your presentation.

>> In any event, rather than allow my post cars to patrol at random, >> Deputy.
>> I put two-man cars in the posts with the Wosterdrum Courts, Edmonton Avenue, Poplar Grove,
Fit and Baltimore Streets, North Avenue.

>> Now if nothing else, a two-man car is more aggressive and that helps push it away from the
most volatile corners, which is maybe having an effect.

>> Just pushing it.

>> I'm not devoting my resources to cheap street arrest, commissioner. Instead, I'm trying to
bring every officer I can to bear on making quality felony cases. I could do more, but well, it's my
opinion that not enough of the troops I have are sufficiently trained to properly investigate such
cases.

>> Major, you just insulted your command.

>> Respectfully, sir, too many of my people have spent years chasing street-level arrests or they
grab bodies and make stats, but that doesn't teach you how to write a proper warrant or testify
properly as the probable cause or use and not get used by an informant. I wish it were otherwise,
but if I'm chasing felony cases, I can only bring a minority of my officers to bear.

>> He was saying, I don't have the resources to address every priority, so I'm having to, you know,
I'm having, having to focus on my highest priorities and do something about those. And, you
know, part of the message was, because the newly-elected mayor, a former council member
who'd been elected mayor comes in and sits in on the meeting where that exchange is
happening. And the mayor saw somebody in the police department who he hadn't previously
even known existed and had never met, never heard him speak, and never knew what he was
thinking.

And that happened a lot in New York City CompStat meetings. With a police department with
more than 30,000 officers, the people at the top were very far removed from even relatively
important people a few layers down, but every week, twice a week at the beginning, precinct
commanders and their lieutenants would come to the podium and answer questions and do
presentations and, and be part of the whole show.

The top leadership was seeing people that they wouldn't have ordinarily seen and it had the
effect of freeing up talent spotting within NYPD. And that's something that, you know, leaders of
complex organizations have to be successful at if they want to improve their performance.

It used to be if you read some of the earlier literature, a sociologist writing about NYPD and books
like Behind, Behind The Shield, for example, by a guy named Niederhoffer.
He talked about how to get promoted in New York City, you need a rabbi and it referred a little bit
to the fact that New York has a certain Jewish culture, but it wasn't really pertaining to a Jewish
person. It just meant that you needed somebody who was watching out for you, promoting your
career, an uncle, a friend of your father's, somebody in the department at a higher level who was
kind of helping you advance your career. And understandably, that's how people at a higher level
would find about how, you know, talented people at a lower level. They would rely upon the
people they know.

So I've got this job to do, is there, can you suggest somebody? And they would suggest the
people that they were connected to. Maybe ethnically, maybe in some terms a church connection
or, a variety of different ways they could be connected, but you needed a hook, you need a
connection.

CompStat opened up a whole new opportunity for leaders to review and spot talent.

And we knew from watching The Wire that Daniels was a very serious talented person. And the
fact that the mayor saw him in this light, the mayor-elect, which becomes again a political little
thing that's going on the side of saying, you know, you better watch out.

This guy, that guy is coming up fast to the very nasty deputy commissioner who's been sort of
leading the charge and sort of showing what a tough guy he is.

>> Year, we had MSAs in the 22 percentile, and don't think they haven't noticed it down at the
puzzle palace.

The word is they're looking for at least a ten point increase from all city middle schools this time
around.

>> We're still six weeks away from the MSAs and you want us to start teaching the test now?

>> This year, the preferred term is curriculum alignment.

>> There's nothing wrong with emphasizing the skills necessary for the MSA. If we can get them
to write a paragraph without a four-letter word in it, it'll have to have a better command of
English.

>> Marsha, skill sets are one thing, but this has us teaching test questions directly.

>> Test questions that involve skills. I don't see your point.

>> I don't want to see the point.

>> Were you really expecting something different than last year?
>> I don't see the math section. These are all Language Arts questions.

>> Our greatest failing on standardized tests last year. So for the time being, all teachers will
devote class time to teaching Language Arts sample questions. Now if you turn to page 11,
please, I have some things I want to go over with you.

>> I don't get it. All this so we score higher on the state tests? If we're teaching the kids the test
questions, what is it assessing in them?

>> Nothing. It assesses us.

If the test scores go up, they can say the schools are improving. The scores stay down, they can't.

>> This evidence-based measurement in management, performance measurement

in management is, and very much dependent upon whether or not you have conceptualized
performance in a way that's consistent with what the public really wants, and whether or not you
figured out how to measure it in a way that's valid and reliable. And I don't think we're there yet
in terms of education.

You know, there are people, there's lots and lots of controversy about what it is about
education we're trying to achieve, and it's because we're trying to achieve so much. And in, in, in,
in my lifetime, I think a lot of additional things have been added to what it is we expect our
schools to do for our kids. And, you know, trying to come up with measures that capture that, it's
not where we, I don't think we've done that yet.

So that may be a difference between CompStatting schools and CompStatting police

departments. That is a real distinction.

I have no doubt in my own mind having watched this evidence-based real-time accelerated
learning about what works and doesn't work approach to management, like Call CompStat.

I have no doubt that if you have good measures, it's a powerful and probably successful way to
manage. And my question is what's the alternative?

Michael Bloomberg regularly said, if you can't measure it, you can't manage it, and I kind of
believe that.

You know, if you don't have meaningful feedback in a control system, a cybernetic system or any
other system, how do you control it?
If, if we have difficulty agreeing on what it is that you're trying to measure, then of course a, a, a
measure, a measurement that guides management decision making is going to satisfy some
constituencies and very much dissatisfy other constituencies.

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Pregunta 1

¿Cuáles son los tres paradigmas utilizados para debatir sobre el pasado, el presente y el futuro de
la administración pública?

1 punto

a. Weberianismo, taylorismo y fordismo.

b. Burocracia, nueva gestión pública y administración deliberativa. ✓✓
c. Modelos administrativos buenos, malos y regulares.
d. Antigüedad, modernidad y posmodernidad.

Pregunta 2

Los límites de la burocracia aparecen cuando:

1 punto

a. Muere Max Weber, su fundador

b. Aparecen nuevas tecnologías de la información
c. Caen los salarios de los empleados públicos
d. La sociedad deja de tolerar la rigidez y la despersonalización. ✓✓
Pregunta 3

La nueva gestión pública se define a partir de dos pilares:

1 punto

a. Uno fuerte y otro débil

b. Objetivos e indicadores de resultados
c. El “macho management” y el “soft management”. ✓✓
d. Los recursos humanos y económicos.

Pregunta 4

Desde la óptica del “macho management”, la administración pública debe incorporar:

1 punto

a. Un adecuado sistema de incentivos. ✓✓

b. Programas de calidad parecidos a los de las empresas privadas.
c. Salarios más bajos para los empleados públicos.
d. Más varones en las posiciones directivas.

Pregunta 5

Las organizaciones jerárquicas:

1 punto

a. Son el futuro de la administración pública.

b. Se basan en la especialización y la profesionalización de cada unidad administrativa. ✓✓
c. Permiten a los técnicos el acceso a promociones laborales.
d. Facilitan el diálogo horizontal y los planes transversales.

Pregunta 6

En cualquier organización tradicional, la autoridad que se ejerce desde la dirección sirve para:

1 punto

a. Distribuir funciones y asignar responsabilidades. ✓✓

b. Designar a los directivos que han de liderar la organización.
c. Facilitar la interacción entre los diferentes departamentos de la organización.
d. Obligar a la gente a trabajar más horas de las previstas.

Pregunta 7

Quién era el sabio griego que, ya en el siglo V aC, justificaba que el principal criterio para tomar
decisiones públicas debía ser la inteligencia:
1 punto

a. Pericles. ✓✓.
b. Platón.
c. Arquímedes.
d. Alexis Tsipras.

Pregunta 8

La administración pública actual debería:

1 punto

a. Dedicarse a asegurar y garantizar los derechos de los ciudadanos

b. Combinar las garantías con la flexibilidad y la seguridad con la innovación. ✓✓
c. Ahorrar recursos y cobrar menos impuestos
d. Limitarse a mejorar la eficiencia en la prestación de sus servicios.

Pregunta 9

Para facilitar la innovación, las administraciones públicas deberían promover espacios dotados
de las siguientes características:

1 punto

a. Laboratorios que permitan experimentar sin ningún riesgo.

b. Recursos humanos formados especializados.
c. Posibilidades de hibridación, aceptación del error y visiones panorámicas. ✓✓
d. Salas amplías para favorecer la meditación.

Pregunta 10

Los 4 motores de la innovación en el ámbito de las políticas públicas son:

1 punto

a. El motor superior (que ofrece perspectiva), el motor lateral (que ofrece comparaciones),
el motor interno (que ofrece el conocimiento de los propios recursos humanos) y el
motor externo (que ofrece la energía de la sociedad civil). ✓✓
b. Los que permiten que la administración ahorre recursos
c. El motor superior (los políticos), el motor lateral (los técnicos), el motor interno (los
administrativos) y el motor externo (las entidades subcontratadas).
 d. El motor superior (que dirige la innovación), el motor lateral (que se dedica a
programarla), el motor interno (responsable de su ejecución) y el motor externo (el
receptor de la innovación).

Pregunta 11

Según Max Weber, los principales objetivos del modelo burocrático son:

1 punto

a. Maximizar la eficiencia y garantizar la equidad. ✓✓

b. Molestar a los ciudadanos y a sus organizaciones.
c. Rapidez y flexibilidad.
d. Eficiencia y economía.

Pregunta 12

Las propuestas del “soft management” se resumen en:

1 punto

a. Suavizar las relaciones con los ciudadanos.

b. Trasladar el énfasis de las estructuras y los procesos a las personas y los valores. ✓✓
c. Proponer un sistema adecuado de rendición de cuentas.
d. Preguntar a los expertos como hay que diseñar los procesos de producción de servicios
públicos.

Pregunta 13

Podemos definir una red de políticas públicas como:

1 punto

a. Un espacio relacional que favorece respuestas integrales. ✓✓

b. Una herramienta para pescar políticas públicas.
c. Un espacio que facilita el contacto entre los empleados y sus superiores.
d. Un espacio donde el responsable coordina e integra actuaciones.

Pregunta 14

El principal aspecto que permite gestionar una organización en red es:

1 punto

a. La confianza. ✓✓
b. La autoridad.
c. La fuerza.
d. El marketing.
Pregunta 15

Para generar confianza entre los actores que conforman una red de políticas públicas,
necesitamos:

1 punto

a. Hablar menos y trabajar más.

b. No discutirnos y reconocer al líder de la red.
c. Saber lo que debe hacer cada uno.
d. Acordar objetivos, buscar espacios de encuentro y reconocer interdependencias. ✓✓

Pregunta 16

Los liderazgos heroicos se relacionan con:

1 punto

a. La salvación de organizaciones en quiebra.

b. La lógica gerencial de la Nueva Gestión Pública. ✓✓
c. Los antiguos líderes romanos.
d. La presencia de los directivos con las mejores calificaciones académicas.

Pregunta 17

La mejor manera de alcanzar la eficiencia en la prestación de un servicio es:

1 punto

a. No perder el tiempo delante del ordenador.

b. Lograr una acreditación de calidad.
c. Dotarse de un plan estratégico.
d. Confiar en criterios técnicos especializados. ✓✓
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Pregunta 1

¿En qué consiste el “desbordamiento escalar” del que habla el artículo?

1 punto

a. La política se mueve a una escala nacional y supranacional cuando los procesos que más
determinan la vida de las personas son locales.
b. La política se mueve en una escala local cuando los procesos dominantes se dan a escala
global.✓✓
c. La movimientos en la escala socioeconómica son más intensos de lo que eran
anteriormente.
d. Escalar la responsabilidad de los fracasos de la política a los políticos puede ser cierto
pero es superficial.

Pregunta 2

¿A qué hace referencia el “desbordamiento estructural” del que habla el artículo?

1 punto

a. La complejidad del mundo y de los problemas actuales desborda la especialización y

sectorialización de la administración y del conocimiento. ✓✓
b. La complejidad del mundo y de los problemas actuales desborda las estructuras
económicas de los estados-nación.
c. Las estructuras del mundo y de los problemas actuales desbordan las expectativas de los
ciudadanos-clientes.
d. La complejidad de las políticas públicas desborda las estructuras del mundo y de los
problemas actuales.

Pregunta 3

La política hídrica, en el cuadro que presentó el profesor Ismael Blanco la semana pasada
correspondería al cuadrante de…
1 punto

a. Conflicto en los objetivos e incertidumbres en los medios técnicos. ✓✓

b. Costes concentrados y beneficios concentrados.
c. Costes difusos y beneficios difusos.
d. Consenso en los objetivos e incertidumbres en los medios técnicos.

Pregunta 4

¿Cuál era el principal problema que impidió adoptar una decisión para construir nuevos centros
penitenciarios en Cataluña en la década anterior a 2006?

1 punto

a. Ninguna opción es correcta. ✓✓

b. Los partidos en el gobierno de Cataluña eran contrarios a la construcción de nuevos
centros penitenciarios.
c. El gobierno de Cataluña no tenía competencias para construirlos, puesto que era una
competencia del gobierno español.
d. Faltaban recursos económicos para poderlos construir.

Pregunta 5

En 2005 se desarrolla un proceso decisional abierto, transparente y participativo para

desbloquear el mapa penitenciario, que empieza por definir los criterios políticos que orientarán
la elección de las ubicaciones de los nuevos centros penitenciarios. ¿Qué criterio de selección NO
aparece mencionado?

1 punto

a. Lejos de puertos y aeropuertos. ✓✓

b. Cercanos a núcleos urbanos.
c. Pequeños.
d. Fácilmente accesibles.

Pregunta 6

La decisión final en el caso del mapa penitenciario …

1 punto

a. Consistió en constituir una comisión para el estudio del emplazamiento de las prisiones
que debería alcanzar una propuesta antes de 10 años.
b. No fue compartida por todos los participantes. ✓✓
c. Fue discreta, para evitar reacciones contrarias.
d. Consistió en la celebración de un sorteo entre los emplazamientos adecuados, ya que los
participantes solo aceptaron que la probabilidad fuera la misma para todos.
Pregunta 7

¿Cuál es el mayor problema con los niveles de gobierno en España, según el autor?

1 punto

a. El inframunicipalismo. ✓✓
b. El macromunicipalismo.
c. La existencia de las diputaciones provinciales.
d. La existencia de las comunidades autónomas.

Pregunta 8

Según el autor, ¿cuántos funcionarios tiene España?

1 punto

a. Muchos menos que otros países de población parecida.

b. Demasiados.
c. Aunque no se sabe con precisión, algo menos que la media de los países europeos. ✓✓
d. 425.000.

Pregunta 9

¿Qué contradicción configura la "mala cultura política" de los ciudadanos españoles?

1 punto

a. Valoración negativa las administraciones públicas en general, y valoración positiva de

los servicios públicos concretos que utilizan. ✓✓
b. Valoración negativa de las administraciones públicas en general y de los servicios
públicos concretos que utilizan.
c. Valoración positiva las administraciones públicas en general, y valoración negativa de
los servicios públicos concretos que utilizan.
d. Valoración positiva acrítica de las administraciones públicas en general y de los servicios
públicos concretos que utilizan.

Pregunta 10

¿Qué problema identifica el autor en la administración pública?

1 punto

a. Exceso de profesionales con cualificaciones altas y falta de profesionales con capacidad

administrativa.
b. El volumen de gasto público es insostenible.
c. El tamaño del sector público es excesivo.
 d. Se internaliza la gestión de trámites y, en cambio, se externaliza la inteligencia. ✓✓

Pregunta 11

¿Qué ilustra la frase “como clientes queremos acceso infinito y económico al agua, mientras que
como ciudadanos exigimos caudales ecológicos y el mantenimiento de los acuíferos”, según el
artículo?

1 punto

a. Que, en materia de agua, los actores públicos se comportan como actores privados.
b. Que la inconsistencia del discurso económico que coloniza la política lleva tanto frustrar
a los ciudadanos cuando se creen clientes, como a los clientes cuando se reivindican
como ciudadanos. ✓✓
c. Que, al igual que en la economía, en la política los ciudadanos también buscan el interés
propio.
d. Que en cuestiones de agua, los ciudadanos no saben lo que quieren, lo que tiene efectos
paralizantes sobre la política.

Pregunta 12

En el caso del plan de gestión de las cuencas internas de Cataluña, ¿qué hacía la Agencia
Catalana del Agua con las propuestas planteadas por los participantes del proceso deliberativo?

1 punto

a. Las contestaba todas al cabo de 2 o 3 meses de análisis y valoración, y algunas se

aceptaban y otras se rechazaban. ✓✓
b. Las contestaba inmediatamente, y generalmente de forma positiva.
c. Las contestaba inmediatamente, y generalmente de forma negativa.
d. Las aceptaba a condición de que hubieran sido sometidas al proceso de deliberación.

Pregunta 13

En el final del artículo, Quim Brugué concluye que…

1 punto

a. Los procesos deliberativos no hacen desaparecer el conflicto político, por lo que el

proceso de diseño de las políticas debe incorporar tanto la deliberación como el ejercicio
de la autoridad pública. ✓✓
b. Los procesos deliberativos generalmente hacen desaparecer el conflicto político, por lo
que un efecto positivo es que suelen evitar el ejercicio de autoridad pública.
c. Si se hace un ejercicio de autoridad pública, los participantes se ofenden y consideran
que la decisión final está deslegitimada.
d. Los gobiernos deben hacer uso de procesos deliberativos en la fase de diseño, y
ejercicios de autoridad en la fase de implementació.
Pregunta 14

De acuerdo con el estudio citado de la Fundació Pi Sunyer, ¿existe asociación entre

externalización, gerencialización, agencialización y la ideología del equipo de gobierno en
España?

1 punto

a. Sí, son prácticas más habituales en gobiernos de izquierda.

b. No. ✓✓
c. Sí, pero es espúrea.
d. Sí, son prácticas más habituales en gobiernos de derecha.

Pregunta 15

¿Qué acrónimo se utiliza para describir las situaciones en las que los ciudadanos reclaman
determinadas infraestructuras o equipamientos, pero por otro lado, no los quieren cerca de sus
casas?

1 punto.

NIMBY

Pregunta 16

¿Qué impide, según el autor, el desarrollo y regulación de la dirección pública profesional?

1 punto

a. Una pinza entre la mala cultura política y la mala cultura administrativa. ✓✓

b. La agenda oculta de empresarios y medios de comunicación.
c. El exceso de funcionarios públicos.
d. Las cuatro agendas de los empleados públicos.

Pregunta 17

¿Qué problema existe con la rendición de cuentas, actualmente?

1 punto

a. Es prácticamente inexistente.
b. Responsabiliza en exceso a los gestores.
c. Se orienta excesivamente a los resultados.
 d. Se basa en reglas formales y la regularidad de los procedimientos. ✓✓

Pregunta 18

El cambio de racionalidad sugerido en el artículo para incorporar la complejidad en las políticas

públicas consiste en…

1 punto

a. Cuestionar la racionalidad jurídico-administrativa e incorporar la racionalidad de la

nueva gestión pública.
b. Cuestionar la racionalidad comunicativa e incorporar la racionalidad tecnocrática.
c. Cuestionar la racionalidad tecnocrática e incorporar la racionalidad comunicativa. ✓✓
d. Cuestionar la racionalidad de la nueva gestión pública jurídico-administrativa e
incorporar la racionalidad político-institucional.

Pregunta 19

De acuerdo con el artículo, ¿Cuál es el problema de la Administración Pública que concentra

mayor atención pero que en realidad es superficial?

1 punto

a. La baja productividad de los funcionarios públicos.

b. La tendencia de los políticos a evitar tomar decisiones.
c. La ausencia de una dirección pública profesional.
d. Hay demasiados funcionarios y niveles de gobierno. ✓✓

Pregunta 20

¿Qué aspectos negativos del proceso del plan de gestión de las cuencas internas de Cataluña
menciona Quim Brugué?

1 punto

a. El consenso se alcanzó demasiado rápido, y sin conflicto no hay política.

b. Algunas propuestas importantes no obtuvieron respuesta, bien por su complejidad o
porque atañían a otros departamentos del gobierno catalán. ✓✓
c. El conflicto generado en el proceso impidió aprobar el plan en el plazo previsto.
d. El proceso fue excesivamente caro y con pocas propuestas que no estuvieran ya
previstas antes del proceso deliberativo.
Semana 6.
Continúa con tu próximo elemento.

Presentación.

MÓDULO 6. Implementación.

En 1973 los profesores Pressman y Wildavsky publicaron el libro "Implementación", con el

sugerente y extenso subtítulo: "Cómo las grandes expectativas de Washington se
desvanecen en Oakland; o, por qué es asombroso que los programas federales lleguen
siquiera a funcionar, siendo esto una epopeya de la Administración de Desarrollo
Económico, contada por dos observadores solidarios que buscan levantar una moraleja
sobre las ruinas de unas esperanzas frustradas". El módulo 6 que presenta Raquel Gallego,
sigue la estela de este libro y pone la atención en una de las fases del ciclo de las políticas
menos visibles: el momento posterior a la decisión. Del dicho al hecho hay un gran trecho,
dice el dicho -valga la redundancia-. No es suficiente haber decidido una cosa para que
ocurra, y es posible que lo que ocurra sea distinto de lo que se había decidido. A lo largo de
esta semana veremos que la puesta en práctica no suele ser una mera ejecución mecánica
de un plan o decisión. En realidad, sigue el juego político, sigue habiendo actores influyendo
sobre la política pública (aunque no necesariamente los mismos que en otras fases), y se
continúan tomando múltiples micro-decisiones que acaban configurando lo que, en la
práctica, la política pública acaba siendo. Que tengáis un buen día.
Me encanta que los planes salgan bien

 6.1 Y después de la decisión... ¿qué?

Vídeo •. Duration: 5 minutos5 min

 6.2 La microestructura de la política

Vídeo •. Duration: 4 minutos4 min

 6.3 ¿Qué es la implementación?

Vídeo •. Duration: 11 minutos11 min

 6.4 Los fallos de la implementación

Vídeo •. Duration: 7 minutos7 min

 6.5 ¿Cómo se ha analizado el proceso de implementación?

Vídeo •. Duration: 7 minutos7 min

 6.6 Enfoques y perspectivas de análisis

Vídeo •. Duration: 12 minutos12 min

 6.7 Ejemplo: la implementación de la ley de la dependencia

Vídeo •. Duration: 11 minutos11 min

 6.8 Factores de éxito y fracaso en la implementación

 Vídeo •. Duration: 9 minutos9 min

 6.9 La gobernanza... ¿también en la implementación?

Vídeo• Duration: 10 minutos10 min

 6.10 Conclusión

Vídeo •. Duration: 6 minutos6 min



 Lecturas de la semana: Implementación

Lectura •. Duration: 10 minutos10 min

Tests.
 Test Vídeos-6 (Implementación).

Cuestionario •10 preguntas.

 Test Lecturas-6 (Implementación).

Cuestionario •10 preguntas.

Semana 6.

Presentación.

En esta sesión sobre implementación, vamos a seguir el siguiente esquema.

En primer lugar, intentaremos definir de qué hablamos cuando nos referimos a

implementación, qué significa implementaciónn, en segundo lugar intentaremos observar
cómo se ha analizado el proceso de implementación y finalmente intentaremos caracterizar,
analizar en qué escenarios y en qué entornos y con qué dificultades se desplega el proceso de
implementación.

Hasta ahora, a lo largo del curso, hemos estado hablando de diferentes actividades
relacionadas con el desarrollo de las políticas públicas, hemos hablado de actividades
vinculadas a la formulación y definición de problemas, a la emergencia de temas de interés,
cómo surgen los diferentes actores que pugnan por definir diferentes visiones ante el
problema.

También hemos observado actividades relacionadas con el intento de incluir estos temas,
estos problemas en la agenda tanto pública como de los poderes públicos de las instituciones,
e incluso hemos hablado de diversos estilos de negociación y cómo eventualmente se llega a
tomar una decisión en relación a estos temas.

Una reflexión ¿Cuántas veces habéis leído, visto, o oído hablar sobre el debate de aprobación
del presupuesto (de vuestra ciudad, región, país) y cuántas sobre la ejecución presupuestaria?
A fin de cuentas, cuánto se ha gastado, efectivamente, debería ser más relevante que cuánto
se ha decidido que se va a gastar. Sin embargo, cuando la cuestión de la implementación
emerge, el foco mediático suele estar ya en otra parte.

Pero después de la decisión, ¿qué? Es decir, ¿hablamos de un tipo de actividad distinta con
procesos de características diferentes, incluso hablamos de la intervención de actores
distintos? Pues sí, cuando hablamos de implementación, entramos en un tipo de actividad que
lo que implica básicamente es materializar las decisiones que hemos tomado, es decir,
ponerlas en práctica, desplegarlas. Para hacerlo, hemos de pensar que van a entrar en juego
actores que tal vez han estado participando en la definición de los problemas, en la inclusión
de los temas en la agenda, en la toma de decisiones.

Efectivamente puede haber actores que continúan después, participando en el proceso de

implementación, pero también vamos a encontrar actores que van a adquirir un protagonismo
y una relevancia que en los tipos de actividad anteriores no lo han tenido y que van a ser
actores con un rol imprescindible para poder desplegar este nuevo tipo de actividad que es la
implementación.

Democracia y decisiones públicas. Introducción al análisis de políticas públicas.

Semana 6.

6.1 Y después de la decisión... ¿qué?

Empezamos esta sesión de implementación, despliegue, de puesta en práctica, de ejecución de

las políticas públicas hablando de una pregunta importante y es, ¿y después de la decisión,
qué? Es decir, hasta ahora en este curso hemos visto que podemos por lo menos observar
diferentes tipos de actividades alrededor de ciertas problemáticas que eventualmente pueden
o no llegar a ser objeto de decisión; de hecho hemos visto a través de qué procedimientos
pueden llegar a entrar en la agenda incluso de los poderes públicos y en algunos casos llegan a
ser objeto de decisión estos temas.

Sin embargo, una vez hemos observado el interés por un determinado tema, el que
eventualmente es objeto de una decisión, entramos en un proceso en el cual se supone que
debemos observar el despliegue de esa decisión, la puesta en práctica de esa decisión y por lo
tanto podríamos incluso decir que pasamos de un proceso en el cual ha prevalecido la política,
podríamos decir esa actividad que es mucho más mediática, a la que seguramente estamos
mucho más expuestos a través de los medios de comunicación, por ejemplo. Y entramos en un
terreno en el cual seguramente hablamos más de gestión, administración, puesta en práctica.

En este momento entramos en una especie de etapa si podemos llamarlo así, en la cual la
visibilidad de esos procesos es mucho menor; es mucho menor porque atrae mucho menos la
atención tanto de los medios de comunicación como incluso de la propia sociedad porque son
procesos seguramente mucho más tediosos, mucho más técnicos con lo cual pasamos a un
ámbito en el que seguramente predomina un tipo de actividades distinto.

Una reflexión ¿Cuántas veces habéis leído, visto, o oído hablar sobre el debate de aprobación
del presupuesto (de vuestra ciudad, región, país) y cuántas sobre la ejecución presupuestaria?
A fin de cuentas, cuánto se ha gastado, efectivamente, debería ser más relevante que cuánto
se ha decidido que se va a gastar. Sin embargo, cuando la cuestión de la implementación
emerge, el foco mediático suele estar ya en otra parte.

Entonces, en este tipo de actividad lo que seguramente observamos es que hay nuevos
actores, nuevos agentes que alcanzan un protagonismo importante dentro de este proceso, es
decir, una vez la decisión se ha tomado, hay nuevos actores, seguramente podríamos hablar
con especialización de rol en determinadas actividades distintas de las que se han realizado
hasta ahora alrededor de esa temática con lo cual podríamos pensar que cuando hasta ahora
el protagonismo ha estado en el nivel político, en el nivel de los decisores públicos, ahora
entramos en un terreno en el que otros actores distintos tienen responsabilidades diferentes,
responsabilidades alrededor de poner en práctica aquello que se ha decidido.

Entonces, aquí seguramente entramos en un momento en que las actividades están mucho
más relacionadas con por ejemplo, la gestión de determinados recursos que van a ser
necesarios para poder desplegar esas decisiones; por ejemplo recursos económicos, recursos
humanos, recursos organizativos, recursos de relación con diversos tipos de agentes o actores,
a veces también les llamamos que van a ser imprescindibles para poder desplegar esas
decisiones y para poderlas poner en práctica.

Entonces, ¿qué tipo de actores podemos encontrar aquí? Seguramente habrá cargos directivos
que podrán diseñar el despliegue de esas decisiones pero también habrá cargos burocráticos,
habrá cargos técnicos y también evidentemente entrarán en juego, por ejemplo, los actores
que van a tener el rol de grupo objetivo, grupo que va a recibir ese tipo de actuaciones, grupo
beneficiario, y por lo cual, este tipo de actores o agentes que son externos al propio proceso
de implementación y que seguramente no los hemos definido como responsables de ese
proceso de implementación también van a tener un rol en el resultado de ese proceso.

Según lo que se acaba de decir, en el "juego de la implementación" (en expresión de

Eugene Bardach) ¿qué actores suelen estar presentes?

a. Los directivos públicos responsables de diseñar la ejecución de las decisiones.

b. Los responsables técnicos y burocráticos de la administración con responsabilidades
en la implementación.
c. Los grupos objetivo y beneficiario de la política pública.
d. Todos los anteriores. ✓✓

Por otra parte, aquí se nos hace seguramente o se nos desplega seguramente un escenario
más complejo a la hora de poderlo estudiar, analizar u observar. Por ejemplo, esta complejidad
de actores, estos nuevos mecanismos de gestión que vamos a tener que desplegar para poder
poner en marcha estas decisiones nos van a plantear un escenario en el que tendremos sobre
todo una gran complejidad de tipos de actores, por ejemplo, no podemos esperar que
únicamente vayamos a tener actores públicos, responsables de ejecutar una serie de
decisiones sino que también vamos a tener que apoyarnos, contar con la colaboración de
seguramente actores externos a ese sector público; por ejemplo, proveedores privados a los
que tengamos que contratar o con los que tengamos que concertar o por ejemplo,
necesitaremos contar con la colaboración de los grupos objetivo que van a recibir esas
actuaciones o que van a ser beneficiarios de esas actuaciones con lo cual nos encontraremos
con una diversidad organizativa, con una diversidad de perfiles que tendremos que intentar
coordinar y prever cómo vamos a intentar establecer relaciones que nos puedan permitir
efectivamente el despliegue a través de la implementación de esas decisiones que se supone
que debemos materializar.
Sintesis.

- El proceso de implementación consiste en poner en práctica aquello que se ha

decidido.
- Esto significa pasar del terreno de la política al de la gestión y administración
- Es una etapa menos visible y que llama poco la atención.
- Aparecen nuevos actores, con una gran diversidad de perfiles y roles.

1. Democracia y decisiones públicas. Introducción al análisis de políticas públicas

2. Semana 6.

6.2 La microestructura de la política.

Para analizar y abordar el estudio de un proceso de implementación, difícilmente podemos

partir de la idea de que una vez hemos aprobado una decisión con el diseño de un
determinado programa de intervención, después nos va a seguir a esta decisión un proceso
mecánico de ejecución. No, no podemos esperar esto.

Estudiar la implementación significa analizar el proceso de la microestructura de la política.

Seguramente pasamos a un tipo de actividad que es mucho menos mediática, mucho menos
observable de manera sencilla pero en la que el proceso de la política continúa ¿Por qué?
Porque una vez aprobadas unas decisiones que son más de perfil genérico, hay que continuar
tomando decisiones sobre cómo gestionar recursos mucho más específicos, cómo temporalizar
el uso de esos recursos, cómo programar actividades específicas que nos permitan secuenciar
la consecución de objetivos. Tenemos que empezar a entender que diferentes tipos de actores
van a adquirir protagonismo relevante, como por ejemplo empleados públicos en el caso de
que las organizaciones que vayan a implementarse al programa sean del sector público,
profesionales en el caso de que las organizaciónes que vayan a desplegar esas actuaciones
estén pobladas de profesionales, por ejemplo del ámbito sanitario, del ámbito educativo, del
ámbito de servicios sociales, etcétera.

Tenemos que pensar que va a haber dinámicas de relación importantes entre individuos que
normalmente desarrollan su actividad en el ámbito político y también individuos que
normalmente desarrollan su actividad en un ámbito más administrativo, burocrático, etcétera.
Es decir, tenemos diferentes roles: político, burocrático, administrativo, profesional que van a
ser todos ellos necesarios en un proceso de interacción constante para poder desplegar este
proceso de iimplementación y al mismo tiempo vamos a tener que articular una relación
necesaria e imprescindible con aquellos grupos de población, colectivos o individuos que vayan
a ser los receptores de esos programas de intervención pero claro, seguramente no van a ser
receptores pasivos de esos programas de intervención sino que en gran parte de los casos, van
a ser beneficiarios activos de esas políticas con lo cual probablemente debamos preever su
participación en este proceso.

Según lo expuesto hasta ahora, ¿la dimensión “política” de la política pública continúa
en el proceso de implementación?
 a. Si, con actores nuevos y algunos que ya estaban presentes en las fases pre-decisional.
✓✓
b. Si, con los mismos actores presentes en las fases pre-decisionales.
c. Continúan habiendo actores, pero ya no se toman decisiones relevantes.
d. No, la implementación es la ejecución mecánica de la decisión. Es el momento de la
gestión y la administración, no de la política.

Sin su participación en este proceso, sin su implicación difícilmente podemos esperar elevadas
probabilidades de éxito en el mismo proceso con lo cual entendemos que durante la
implementación, no solamente vamos a tener que tener en cuenta la interacción entre
individuos con diferentes roles sino también entre organizaciones con diferentes objetivos,
con diferentes normas de actuación, con diferentes marcos regulativos, con diferentes
interpretaciones de los objetivos a conseguir y por supuesto con diferentes percepciones y
valoraciones de lo que va a ser éxito y de lo que va a ser fracaso.

Síntesis.

La implementación no es un proceso mecánico de ejecución.

1. Se toman muchas decisiones relevantes (sobre uso de recursos, temporalización,

concreción de actividades, interpretación de los objetivos), aunque sean poco visibles.

2. La interacción entre actores (individuales y colectivos) para influir en el proceso es

intensa.
 1. Democracia y decisiones públicas. Introducción al análisis de políticas públicas.

2. Semana 6.

6.3 ¿Qué es la implementación.

Vamos a abordar tal vez una de las preguntas claves sin la cual no podríamos continuar y es
¿qué es la implementación, cómo la podemos definir?

Tal vez sería interesante empezar por aclarar que la definición de lo que es la implementación
no ha sido objeto de consenso ni de una formulación indiscutida sino más bien al contrario.
¿Por qué? Porque definir la implementación tiene incluso problemas de temporalidad, por
ejemplo ¿dónde empieza y dónde acaba la implementación? Si hacemos esta pregunta alguien
podría pensar, bien la implementación empieza justo cuando hemos aprobado una decisión y
acaba justo cuando hemos obtenido los resultados esperados. Bueno, podría ser una opción
pero tampoco es tan sencillo ¿Por qué? Porque otras personas podrían pensar, bueno no
porque es tan difícil observar de manera tangible, identificar incluso los resultados obtenidos
que más vale buscar un indicador de conclusión del proceso como podría ser la finalización de
la ejecución del presupuesto.

Claro es un indicador que podríamos pensar que es un poco frío, incluso un poco burdo pero
en cualquier caso mucho más fácil de identificar y de obtener que la medición de resultados o
incluso aún más difícil la medición de posibles impactos a largo plazo.

¿Cuál es una de las mayores dificultades para analizar la implementación?

a. Que sus límites son indefinidos, no es del todo preciso cuando empieza y cuando
termina. ✓✓
b. Que sus impactos no son claros ni fáciles de medir.
c. Que no siempre se corresponde la ejecución presupuestaria con el presupuesto inicial.

Dicho esto en cualquier caso los estudiosos del proceso de implementación sí que tienen algún
tipo de propuestas conceptuales para poder organizar la observación de este proceso y poder
analizarlo a fondo.

Si observamos este gráfico que tenemos a continuación, podemos pensar en la posibilidad de

organizar conceptualmente algunas ideas que nos permiten ubicar el proceso de
implementación y estudiarlo. Por ejemplo, podríamos pensar en que la propia intervención
pública en una determinada situación o circunstancia social se origina por la identificación de
unas necesidades, unas necesidades equivalentes a lo que sería un problema definido como
una situación insatisfactoria que nos sirve, nos ayuda a justificar una intervención pública.
Entonces para poder desplegar esta intervención pública tomamos algunas decisiones al
respecto como ya hemos visto en sesiones anteriores a este curso.

Una vez tomadas las decisiones para desplegarlas necesitamos una serie de recursos, una serie
de inputs, recursos que es aquello que el programa necesita para poderse poner en marcha;
recursos que pueden ser económicos, humanos, organizativos, de conocimiento, información,
etcétera. Una serie de recursos que necesitaríamos para desplegar ¿qué? Pues una serie de
actividades.

Utilizamos recursos para desplegar a través de ciertos procesos actividades que nos van a
permitir obtener una serie de resultados o outputs ¿Qué es lo que sucede? Debemos delimitar
aquí la finalización del proceso de implementación. Bien, podríamos decir que sí simplemente
porque es fácil de medir o podríamos decir que no que deberíamos esperar a poder observar
impactos de esos resultados; claro eso nos requeriría una cierta paciencia, esperar
seguramente a observar a veces a medio incluso a largo plazo los impactos de esos resultados
y poder visualizar hasta qué punto esos impactos han conseguido modificar aquella
problemática como punto de partida de todo el proceso que hemos desplegado.

Vamos a poner un ejemplo que nos podría servir para ilustrar este proceso que hasta ahora
hemos conceptualizado de manera más abstracta, podríamos identificar como una necesidad,
por ejemplo una mortalidad elevada entre la población infantil, una mortalidad elevada que
desde el punto de vista técnico podemos incluso apuntar que podríamos prevenir.
Identificamos esta situación como insatisfactoria, nos insatisface esta tasa elevada de
mortalidad infantil y aprobamos una decisión por la cual vamos a intervenir en esta situación
porque la queremos cambiar, la queremos modificar, queremos reducir esa tasa elevada de
mortalidad infantil y para ello ponemos al servicio de los poderes públicos y de los actores que
se van a implicar en el despliegue de un programa para reducir esta elevada mortalidad
infantil, ponemos al servicio una serie de recursos, una serie de inputs como pueden ser, por
ejemplo recurso económicos, vacunas, recursos humanos, por ejemplo personal secretario,
infraestructuras, vehículos; es decir toda aquella serie de inputs que entendemos que vamos a
necesitar para poder desplegar ¿qué? Una serie de actividades a través de determinados
procesos.

¿Qué actividades en este caso podríamos diseñar? Por ejemplo una campaña de vacunación;
una campaña de vacunación que requerirá evidentemente una planificación logística, etcétera.
Una previsión de cómo evaluar la evolución de esta campaña, etcétera. Por tanto tenemos un
reto que es planificar estas actividades y llevarlas a cabo según el plan en la medida que
vayamos observando que obtenemos los objetivos previstos.

Finalmente se supone que estas actividades en este caso la campaña de vacunación nos va a
permitir obtener determinados resultados, ofrecer una serie de productos, unos outputs. En
este caso la campaña de vacunación ¿cuáles serían esos productos? El número de niños o
niñas vacunados; por tanto es medible son indicadores relativamente fáciles de obtener para
poder hacer un seguimiento de hasta qué punto estamos consiguiendo o no los objetivos
previstos para poder reducir esa tasa de mortalidad elevada infantil; y finalmente deberíamos
esperar un cierto tiempo, variable según el tipo de programas del que estemos hablando, para
poder observar hasta qué punto hemos obtenido los impactos, los outcomes esperados, en
este caso sería hasta qué punto podemos observar, podemos registrar un descenso en la tasa
de mortalidad infantil.
Y aquí conectamos por tanto necesidades, problema detectado y aquellos outcomes aquellos
impactos finales que buscábamos.

La distinción entre "outputs" (productos) y "outcomes" (impactos) es fundamental en

el análisis de la implementación y, en general, en el análisis de las políticas públicas
como instrumentos de mejora. En un programa de formación a personas sin empleo...
a. Los outputs son los cursos ofrecidos y el outcome es la inserción laboral posterior al
curso.
b. Los outputs son las personas sin empleo formadas y el outcome es la inserción laboral
posterior al curso. ✓✓
c. El output es la inserción laboral posterior al curso y los outcomes son los recursos
económicos y humanos necesarios para poder ofrecer los cursos.
d. El output es el desempleo previo al curso y el outcome es la inserción laboral posterior
al curso.

Para que aquellos impactos finales que buscábamos efectivamente hayan incidido en el
problema que queríamos abordar, necesariamente tenemos que desplegar este proceso de
implementación. De aquí la relavancia, la importancia de preguntarse como hacemos en
diversos vídeos de esta sesión sobre implementación ¿Cuáles son los factores que inciden en la
probabilidad de llegar o no a este resultado o impacto final que esperábamos obtener?
¿Cuáles son aquellos factores que nos van a facilitar o nos van a dificultar poder conseguir
aquel cambio en la situación insatisfactoria que habíamos identificado al principio?

Este gráfico nos permite plantearnos una cuestión interesante, como ya hemos comentado en
otras sesiones de este curso, todo proceso de intervención, toda planificación de intervención
a través de un programa de una política pública se fundamenta en una hipótesis. En este caso
según este gráfico en la hipótesis de que dado cierto problema o identificado cierto problema,
utilizando ciertos recursos a través de nuestras actividades y produciendo ciertos outputs
podemos obtener cierto impacto que incidan y cambien aquella problemática que habíamos
identificado.

Por tanto todo proceso de intervención se fundamenta en una hipótesis sin embargo puede
darse la circunstancia de que esa hipótesis no se cumpla, es decir que no consigamos reducir la
tasa de mortalidad infantil y por tanto debemos preguntarnos ¿Cuál es la causa, cuál es el
motivo o motivos que explican que esta hipótesis no se haya cumplido?

Bien entonces podemos optar por dos posibilidades, una de ellas podría ser que el motivo de
no haber conseguido el objetivo final sean errores en el proceso de implementación y aquí
identificamos por tanto un ámbito de estudio propiamente dicho de los estudios sobre
implementación.

Desde este punto de vista, la implementación es la transformación de unos recursos en

outputs, a través de la realización de una serie de actividades. ¿Qué constituiría un
error de implementación? (señalar todas las que procedan).

a. Los automóviles adquiridos para el programa no están preparados para circular por los
caminos de la región, por lo que los médicos no pueden llegar al 40% de pueblos
previstos. ✓✓
b. La enfermedad vacunada no es suficientemente relevante como para que su
prevención altere la mortalidad infantil.
c. Las familias no dejan vacunar a sus niños a unos médicos que no conocen y que solo
están un día en su pueblo. ✓✓
d. La vacuna no es efectiva para la variedad de la enfermedad prevalente en esa región.

Pero otra posibilidad sería que el motivo de no conseguir una reducción en la tasa de
mortalidad infantil sean precisamente errores en la teoría del impacto y por tanto deberíamos
pensar en estudios directamente vinculados a la evaluación del impacto ¿Qué quiere esto
decir? Quiere decir que tal vez no conseguir aquel objetivo último que esperábamos se deba a
que por ejemplo pues la campaña de vacunación no la hemos realizado correctamente o no
hemos llegado a la población objetivo, o no hemos contado con los recursos necesarios,
etcétera. Por tanto estamos dentro de lo que serían aspectos relacionados con errores de la
implementación pero puede ser que la mortalidad infantil no haya disminuido debido a que la
campaña de vacunación no era el canal adecuado para alcanzar ese objetivo o que la tasa de
mortalidad infantil se ha visto afectada por otros factores no relacionados con la vacunación
con lo cual puede ser que no encontremos errores en el proceso de implementación pero que
sí los encontremos en haber dado por supuesto que una campaña de vacunación era el único
elemento necesario para reducir la mortalidad infantil.
 Sintesis.

- No es claro donde empieza y donde acaba el proceso de implementación.

- Dentro de la "teoría del cambio" la implementación comprende las fases de
transformación de inputs (recursos) en outputs (resultados).
- Una política es la combinación de una hipótesis de implementación y otra de impacto.
La ausencia de impactos puede deberse a que no se cumplan una u otra.
 1. Democracia y decisiones públicas. Introducción al análisis de políticas públicas.

2. Semana 6.

6.4 Los fallos de la implementación.

Dada esta complejidad del proceso de implementación que lo estamos incluyendo desde el
inicio de esta sesión, uno de los aspectos centrales en los estudios de implementación son los
llamados fallos de la implementación.

¿A qué se refiere este concepto? Se refiere a la distancia, a la divergencia, a la diferencia entre

aquellos objetivos que se plantean en la decisión que tomamos, en el diseño que elaboramos
para un determinado problema de intervención y los resultados que finalmente acabamos
observando o incluso los impactos que a más largo plazo acabamos obteniendo.

El proceso intermedio, el proceso de implementación entre los objetivos propuestos y los

resultados obtenidos es tan complejo que lo más habitual es encontrar diferencias entre lo
previsto y lo que finalmente acabamos obteniendo y observando. Esta diferencia es lo que
habitualmente la literatura llama pues fallos de implementación.

Estos fallos, para intentar evitar la connotación negativa que tiene la palabra; podríamos
denominarlos más comúnmente como brecha de implementación para visualizar esa distancia.

¿Por qué crees que es mejor hablar de brecha que de fallo de implementación?

a. Porque brecha es una metáfora más adecuada para una diferencia entre lo previsto y
lo realizado, que suele ser muy grande.
b. Porque fallo tiene una connotación negativa, y en realidad una diferencia entre lo
previsto y lo realizado puede deberse a una adaptación positiva a factores no
previstos. ✓✓
c. Porque fallo parece indicar que hay un culpable, cuando en realidad las "brechas" de
implementación se deben a factores imponderables

Sin embargo, como lo más habitual es encontrar esta distancia, deberíamos hilar más fino y
conceptualizar de manera más diversificada distintos tipos de brecha, es decir, diferentes tipos
de brecha en función de la naturaleza de esa diferencia y los motivos por los cuales esa
diferencia se produce.

Tipos de Brecha.
1. Desplazamiento de política pública.
2. Déficit deimplementación.
3. Consecuencias no intencionadas.
Así podríamos hablar de un primer tipo de brecha de implementación que sería el
desplazamiento de política pública, es decir, dijimos que haríamos una cosa y hacemos otra
diferente. Por ejemplo, imaginemos que hemos definido un determinado modelo de gestión
para un sistema sanitario, un modelo de gestión, en el cual proponemos una separación
estricta entre los agentes que financian y regulan el sistema sanitario y aquellos que prestan
los servicios. Bien, y finalmente encontramos que en lugar de esta separación, el agente que
regula y financia, de hecho, se implica directamente en la gestión de los proveedores; de tal
manera que incluso está presente en sus consejos de administración.

Ya habíamos propuesto separación y lo que acabamos obteniendo es fusión, es decir;

proponemos una cosa, obtenemos otra. Esto es un desplazamiento, un ejemplo de
desplazamiento de política pública.

Un tipo distinto, un segundo tipo diferente de brecha de implementación sería aquél

consistente en un déficit de implementación, en este caso no hacemos una cosa diferente de
la que habíamos anunciado o aprobado sino que comenzamos a realizar, a desplegar aquello
que habíamos planificado pero no lo acabamos de completar del todos; es decir, por ejemplo,
habíamos anunciado una cobertura universal en el ámbito de los servicios sanitarios y
finalmente al cabo del período establecido para conseguir esa cobertura universal en lugar de
tener cubierta al 100 por 100 de la población que sería una cobertura universal, hemos llegado
a cubrir un 81% de la población. Pero la progresión ha ido en esa línea y las previsiones es que
eventualmente en poco tiempo a pesar de que más tarde de lo previsto, llegaremos a un
100%. Ése es un déficit de implementación.

No nos hemos desviado de la política sino que hemos avanzado más lentamente pero en la
línea establecida.

En el ejemplo del programa de vacunaciones, ¿cuál de las siguientes situaciones

constituiría un déficit de implementación?

a. Los vehículos no estaban adaptados a los caminos locales, por lo que solo se ha podido
realizar la campaña de vacunaciones en el 60% de los pueblos previstos. ✓✓
b. Los profesionales sanitarios han detectado sobre la marcha que un determinante muy
relevante de mortalidad infantil es la nutrición, por lo que han empezado a dedicar su
tiempo a formar a las familias en cuestiones nutricionales.
c. El coste del programa es más alto de lo que se había presupuestado, por lo que incurre
en pérdidas

Y finalmente, el tercer tipo de brecha de implementación es el que podríamos denominar

consecuencias no intencionadas; es decir, es una divergencia entre lo planificado y lo
conseguido, no prevista, no intencionada, no buscada sino que es el resultado de la
confluencia de factores seguramente de difícil previsión o incluso a veces por la combinación
de esos factores imprevisibles; por ejemplo contextuales, desde el punto de vista politico,
económico, etcétera. La combinación de estos factores podría ser, por ejemplo, aspectos de
déficit de implementación; un ejemplo, pongamos por caso que buscáramos una separación
estricta entre agentes que regulan y financian un sistema sanitario, una separación entre ellos
y los proveedores que efectivamente prestan los servicios y que finalmente lo que obtenemos
es un compromiso de las autoridades públicas, de este actor que regula y financia, un
compromiso con la supervivencia económica de los proveedores y que este compromiso se da,
se asume, por el hecho de que un entorno, por ejemplo, de crisis económica, no ha permitido
a estos proveedores ser del todo independientes y autónomos desde el punto de vista
económico con lo cual, frente a esta situación la autoridad sanitaria ha decidido asumir el
compromiso y las consecuencias financieras de esta situación de crisis que no les permite ser
totalmente autónomos.

He tomado la decisión de comprar 2 kg de naranjas ¿qué situación constituiría un

desplazamiento de la implementación?

a. Con el dinero que llevaba no me alcanzaba por lo que he tenido que comprar 1,5 kg en
lugar de 2 kg de naranjas.
b. El frutero me ha dicho que esta semana todavía no le habían llegado las naranjas, con
lo que le he tenido que comprar 2 kg de mandarinas.
c. Por el camino he visto unos zapatos que me han gustado, por lo que he decidido
comprarme los zapatos en lugar de las naranjas. ✓✓

Hablar de fallos de implementación implica de hecho dar por supuesto que podemos
identificar de manera nítida una decisión con unas directrices específicas en relación al
despliegue posterior del proceso de implementación y el proceso de implementación en sí.
Pero de hecho, la observación empírica del análisis en muchos casos, nos permite constatar
que a menudo no podemos identificar de manera tan nítida la separación entre decisión e
implementación sino que de hecho en lugar de decisión, lo que observamos es la construcción
de un discurso con el planteamiento de unos argumentos y unos objetivos relativamente
ambiguos y genéricos que después permitan desplegar diversas líneas de implementación que
den diferentes comprensiones a esos objetivos y durante este proceso de implementación, por
lo tanto, se van mezclando incluso pequeñas decisiones que reformulan aquellos objetivos que
habíamos incluido en un discurso difícilmente catalogable y definible como una decisión.

Sintesis.
- Los fallos o brechas son las diferencias, muy frecuentes, entre lo que se ha decidido
hacer y lo que realmente se hace.
- Las brechas no siempre son negativas.
- Existen distintos tipos de brecha: por desplazamiento, déficit o por consecuencias no
intencionadas.
- En ocasiones, decisión e implementación no se distinguen, con lo que no pierde
sentido hablar de brecha.
 1. Democracia y decisiones públicas. Introducción al análisis de políticas públicas.

2. Semana 6.

6.5 ¿Cómo se ha analizado el proceso de implementación?

Lo que vamos a hacer ahora es ver cómo se ha estudiado la implementación, cómo se ha

analizado.

Tal vez el primer aspecto relevante si uno observa la literatura que se ha dedicado a estudiar y
a analizar la implementación, tal vez lo más relevante sea observar que es un tipo de
investigación que se ha movido entre la descripción y el análisis por una parte y la prescripción
por otra parte ¿Qué quiere decir esto? Quiere decir que hay estudios sobre implementación
que tienen por objetivo elaborar una teoría empírica sobre la implementacion; es decir,
elaborar una teoría que nos permita entender los resultados del proceso de implementación,
que nos permita comprender por qué a veces obtenemos aquello que habíamos previsto y por
qué otras veces no.

Esta teoría habitualmente se ha intentado construir de una manera inductiva ¿Qué quiere
decir esto? Pues quiere decir que es un tipo de investigación que se fundamenta en el análisis
de muchos casos distintos para poder después extraer conclusiones con un cierto potencial de
generalización. Sin embargo la base de este tipo de investigación no deja de ser una base con
una casuística muy amplia, es decir, compuesta por muchos estudios de caso que en muchas
ocasiones ha recibido precisamente la crítica de la dificultad de generalizar a posteriori ¿Por
qué? Porque en realidad si uno observa los diferentes casos, los diferentes estudios de caso,
nos damos cuenta de que en cada caso las conclusiones pueden llegar a ser muy distintas unas
de otras con lo cual la construcción de una teoría sobre aquellos aspectos que nos ayudan a
explicar los resultados de los procesos de implementación a veces resulta complicado y en
muchas ocasiones es cuestionada.

Pero en cualquier caso el objetivo es construir una teoría que nos permita aproximar esa
comprensión de los procesos de implementación por tanto hay toda una parte de la literatura
que encara estos estudios desde un punto de vista de la descripción y del análisis, sin embargo
hay otra parte muy importante de la literatura de los estudios de implementación que lo que
intenta tiene como objetivo asesorar a los decisores públicos, es decir, asesorar en la toma de
decisiones. A partir de la observación de diferentes casos y experiencias se formulan consejos,
propuestas, recetas podríamos incluso llamarlas, que intentan, ayudar a la toma de decisiones,
orientar la toma de decisiones.

Sin duda son dos objetivos distintos; describir, analizar, comprender, y por otra parte asesorar
en la toma de decisiones. En esta segunda línea de investigación seguramente hay aspectos
que condicionan la evolución de este tipo de estudios que tal vez no están presentes en la otra
línea más descriptiva y analítica ¿Cuáles podrían ser estos aspectos? Por ejemplo, aspectos
vinculados a la constricción temporal de los procesos electorales, a la dificultad de supeditar
los estudios a la generación de conocimiento científico porque existe un calendario político
que urge la toma de decisiones, que urge la necesidad de tomar decisiones sin la posibilidad de
esperar a la obtención de resultados en determinados procesos de análisis.
Por lo tanto de entrada tenemos dos tipos de investigación en los estudios de implementación;
descriptivo analítica y de asesoramiento.

Según lo que se ha dicho, ¿qué tipo de análisis de la implementación puede hacerse

con más tiempo y menos restricciones?

a. El descriptivo-analítico. ✓✓
b. El prescriptivo o de asesoramiento.

En cualquier caso, algo que tienen en común estas dos líneas de investigación en el ámbito de
la implementación es el interés central por intentar identificar los factores que explican el
éxito o el fracaso en un proceso de implementación. ¿Pero qué sucede? Que definir éxito o
definir fracaso en sí mismo ya puede ser controvertido, Es decir, es probable que no
encontremos consenso a la hora de definir qué entenderemos por éxito o qué entenderemos
por fracaso en un proceso de implementación. Ni ex ante ni ex post, es decir, es posible que
antes de empezar un proceso de implementación no nos pongamos de acuerdo en qué
consideraremos éxito o qué consideraremos fracaso al final del proceso de implementación e
incluso ex post, es decir; si una vez finalizado el proceso de implementación evaluamos los
resultados de ese proceso, también es probable que no nos pongamos de acuerdo en los
indicadores que vamos a escoger para valorar, evaluar hasta qué punto hemos tenido éxito o
hemos fracasado en la implementación de una política pública.

En cualquier caso, es el estudio de estos factores lo que vertebra y articula ambos tipos de
literatura sobre el estudio de la impinvestigación

Debido a la complejidad del proceso de implementación y a todos los factores que pueden
intervenir y que pueden facilitar o dificultar este proceso a los que ya hemos aludido
anteriormente, existen diversas disciplinas teóricas que confluyen en el estudio de los
procesos de implementación, es decir, existen diversas disciplinas teóricas a las que podemos
acudir para poder analizar los procesos de implementación, por ejemplo; la economía nos es
muy útil porque hay aspectos económicos implicados en un proceso de implementación pero
también nos puede ser muy útil la ciencia política porque sin duda hay aspectos relacionados
con el poder, con la toma de decisiones, con la gestión de las organizaciones, que tienen
dimensiones políticas muy relevantes.

También nos puede ser muy útiles todas las teorías del management o de la gestión, porque
sin duda estamos en un proceso de implementación implicados en la gestión de
procedimientos, de procesos, en la gestión de recursos de muchos tipos para el análisis de los
cuales nos puede ser muy útil precisamente todas las teorías del ámbito de la gestión o por
ejemplo, de manera más específica, nos pueden resultar útiles teorías sociológicas para
entender determinados procesos que puedan darse a la hora de desplegar programas muy
vinculados a grupos sociales cuyo comportamiento, cuyas aptitudes, cuyos valores no
podríamos entender si no podemos incluir ciertas teorías del ámbito sociológico.
Sintesis.
- El análisis de la implementación tiene una doble vocación descriptiva y prescriptiva.
- El análisis descriptivo encuentra dificultades para generalizar una teoría.
- El análisis pretende identificar factores de éxito o fracaso en el proceso de
implementación.
- Confluyen diversas disciplinas: economía, ciencia política, management y sociología.
 1. Democracia y decisiones públicas. Introducción al análisis de políticas públicas.

2. Semana 6.

6.6 Enfoques y perspectivas de análisis.

Si observamos la literatura que se ha dedicado a analizar y a estudiar la implementación, que

de hecho es una literatura que comienza a ser muy prolífica a partir de los años 70 del siglo 20
y hasta la actualidad, podemos distinguir de entrada tres aproximaciones o perspectivas al
análisis de la implementación.

Una primera aproximación o enfoque a este análisis es el conocido como enfoque racional, en
literatura anglosajona llamado enfoque top down. Este enfoque propone un modelo teórico a
partir del cual contrastar los casos empíricos y este modelo teórico define la política pública
como una hipótesis en la que identificamos una serie de supuestos a los cuales asociamos unas
consecuencias de tan manera que un proceso de implementación consistiría en dibujar el
itinerario de actuaciones que unirían los objetivos identificados o definidos a conseguir, con los
resultados esperados; de manera que esta cadena o este itinerario de actuaciones muy bien
planificado y previsto nos permitiera sin lugar a dudas llegar del inicio al final del proceso y
evidentemente conseguir aquellos objetivos que habíamos propuesto.

En este itinerario de actividades, en esta cadena en la que vamos a enlazar de manera

secuencial una serie de actividades y de fases, encontraríamos los factores que según este
modelo podrían eventualmente explicar el éxito o el fracaso del proceso ¿Cuáles serían los
factores? Pues concretamente serían una definición clara y explícita de los objetivos, la
disponibilidad de los recursos necesarios y adecuados para desplegar estas actividades, que los
diferentes individuos que van a participar en este proceso no cuestionen los objetivos del
procedimiento ni tampoco el diseño del procedimiento a desplegar por tanto que no exista
conflicto de interpretación en todo el proceso, que exista unos canales de comunicación
adecuados para asegurar el correcto funcionamiento de esta cadena de actividades, que exista
un sistema de control de que efectivamente se están produciendo todos los pasos de manera
secuencial según lo previsto, etcétera. Es decir, el éxito consisto en la adherencia al plan
diseñado.

¿Con cuál de los modelos de administración explicados por Quim Brugué coincide el
enfoque racional o top-down?

a. La administración pública tradicional o weberiana. ✓✓

b. La nueva gestión pública.
c. La administración pública deliberativa o relacional.

Este modelo coincide sin duda con lo que sería una formulación teórica de la burocracia
weberiana entendida en un sentido weberiano; es decir, podríamos pensar que este tipo de
modelo encajaría desde el punto de vista conceptual, con una rutinización de las actividades
asimismo también encajaría con una división vertical horizontal de tareas y responsabilidades.

Estas son características fundamentales de lo que sería una organización burocrática

weberiana.

Existe un segundo enfoque o perspectiva de análisis de implementación que es el llamado

enfoque bottom up o ya directamente los críticos del modelo anterior. De hecho estos
teóricos, estos estudiosos del proceso de implementación plantean que el modelo top down,
es decir, el modelo racional, se fundamenta sobre un supuesto que en la realidad no se cumple
y que es el supuesto de que existe una división clara, identificable y estricta entre el ámbito de
la política y el ámbito de la administración, la gestión, etcétera. Por tanto un ámbito de la
política en que se toman las decisiones y un ámbito de la administración o de la gestión en
que, de manera mecánica, se ejecutan esas decisiones.

Bien, los críticos que englobamos dentro de este enfoque bottom up, cuestionan que esto en
la realidad sea así y por este motivo entienden que no es un supuesto útil para incluirlo en un
modelo teórico. Estos críticos apuntan en que debemos partir del supuesto de que esta
divisoria entre esfera política y esfera de administración y gestión no existe ¿Qué quiere decir
que no existe? Que actores que habitualmente desarrollan sus actividades en el ámbito de la
política, en el ámbito de la administración, también suelen intervenir, suelen participar, suelen
estar presentes cuando se está desplegando una decisión, cuando se está poniendo en
práctica un programa de política pública con lo cual esta divisoria no existe pero tampoco
existe por el hecho de que muchos actores o agentes que habitualmente desarrollan sus
actividades en el ámbito de la administración o de la gestión también a menudo participan en
el ámbito de la política a través, por ejemplo, del asesoramiento, etcétera. Con lo cual
participan en la definición de la propia política, es decir que esta separación no existe.

Otro aspecto importante de crítica de este segundo enfoque es el hecho de que la

implementación no se puede conceptualizar según estos autores como una cadena lineal
causal, es decir, hay demasiados factores intervinientes que pueden distorsionar esa supuesta
linealidad con lo cual es difícil encontrar utilidad a un modelo que de entrada se aleja tanto de
la realidad empírica.

Otro aspecto importante que destacan estos críticos es el hecho de que la propia definición de
éxito o fracaso es objeto de controversia, de controversia por parte no solamente de los
propios decisores públicos que han aprobado una determinada política, sino también por los
propios agentes implementadores e incluso por parte de aquellos que van a recibir los
productos de ese programa, de esa política públicaa. La población beneficiaria, por ejemplo,
puede no entender lo mismo por éxito o fracaso que los propios implementadores o incluso
que los propios decisores públicos. Puede ser que no nos pongamos de acuerdo en la
definición de éxito o fracaso pero incluso tampoco en la manera de cómo medirlo.

¿Cuál de las siguientes NO es una crítica del enfoque bottom-up al enfoque top-down?

a. No existe una separación clara entre el ámbito de la política (en el que se toman las
decisiones) y el ámbito de la gestión o la administración (en el que se ejecutan).
b. El concepto de éxito o fracaso de la implementación es objeto de controversia entre
actores.
 c. Hay demasiados factores imprevisibles que tienen influencia sobre la implementacion
como para poderla planificar racionalmente.
d. Es necesario definir los objetivos de forma más concisa para facilitar la adherencia de
la implementación al diseño de la política pública. ✓✓

Por tanto estos críticos apuntan a la necesidad de conceptualizar desde el punto de vista
teórico de implementación, como un proceso evolutivo, como un proceso de aprendizaje,
como un proceso incluso que ellos a veces definen como de juego político; un proceso en el
cual se producen interacciones muy complejas entre diferentes actores de diferentes ámbitos
que puede llevar incluso a la redefinición de los propios objetivos de la política pública y todo
ello incluso, sin necesidad de cambiar formalmente la definición de esa política pública.

Es decir, entramos ya en un tercer enfoque del análisis de la implementación que lo que nos
propone es una mirada bastante diferente de las que hemos visto hasta ahora, una mirada que
lo que hace es observar el rol que en principio pueden jugar de manera muy relevante para el
proceso de implementación aquellos individuos, aquellas personas que están en contacto
directo con los receptores de un determinado programa o intervención, con la población
beneficiaria, con los grupos objetivos, con aquellos ciudadanos que van a recibir los productos
de esa política pública.

Vamos a poner un ejemplo, es lo que la literatura anglosajona llama los street level
bureaucrats. Son los empleados públicos, si se trata de una organización pública la que está
implementando el programa o simplemente aquellos profesionales o aquellos individuos que
están en contacto con los receptores de esa política pública ¿Por qué son importantes estos
actores? Estos actores pueden ser por ejemplo profesionales del ámbito sanitario, pueden ser
profesionales del ámbito educativo, pueden ser profesionales por ejemplo del ámbito de
sectores sociales, y son personas que en el último eslabón de la cadena, van a tomar una
decisión sobre cómo trasladar al individuo que va a recibir esa actuación el producto que le
están ofreciendo, es decir, cómo le va a ofrecer ese servicio, cómo va a atracar a ese individuo,
cómo le va a transmitir el discurso sobre aquel servicio que se le está prestando, cómo se va a
relacionar con ese individuo, por tanto el rol de esa persona última de contacto con el receptor
de una actuación puede ser especialmente relevante.

¿Cuál de los siguientes sería un ejemplo de street-level bureaucrat?

a. Un maestro de escuela. ✓✓
b. La directora de un hospital.
c. Un administrativo del Departamento de Control de Gastos del Ministerio de Industria.
d. Un estadístico que trabaja en el Departamento de planificación del Ministerio de
Sanidad.

De hecho, esta literatura pone de relieve la importancia de que estos street level bureaucrats
internalicen, compartan los objetivos de una actuación o de una política pública para poder
garantizar el éxito de esa política pública.
Otro aspecto importante que pone de manifiesto este tercer enfoque es la necesidad de
entender el proceso de implementación como un proceso de continuo aprendizaje, un proceso
evolutivo, un proceso en el cual podamos atrevernos a redefinir maneras de actuar pero
también incluso a veces objetivos de la propia política pública en función de aquello que nos
vamos encontrando al desplegar, al implementar esa política pública. Tal vez encontrando
circunstancias no previstas o circunstancias que no habíamos captado de manera correcta
desde un inicio, etcétera.

Reflexión:
En el ámbito de los negocios, algunos proponen sustituir el instrumento clásico del
Business Plan (un plan racional y preciso que describe en qué consiste el negocio y
cómo se va a ejecutar) por los Lean Startups, una manera de abordar el lanzamiento
de negocios y productos basada en el aprendizaje validado científicamente y la
iteración de pequeños ciclos de ensayo y error en que se lanzan productos, se mide el
progreso y se obtiene una valiosa retroalimentación de los clientes.
De esta manera, las compañías, especialmente las startups (las que están empezando)
pueden diseñar sus productos o servicios adaptados a las demandas de su base de
clientes, lo que implica, además, una reducción de costes.
En este sentido, la evolución desde enfoques top-down a modelos evolutivos y de
aprendizaje no es una característica exclusiva de las políticas públicas.

Además nos encontramos en este tercer enfoque con la necesidad de intentar definir el
proceso de implementación, ya de antemano, como un proceso que será necesariamente
interorganizativo en el cual vamos a incluir diferentes tipos de organizaciones con perfiles muy
diversos, con formas de actuar muy diversas y con códigos seguramente profesionales muy
diversos. Por lo tanto, integrarlas desde el inicio, esa complejidad del proceso, del diseño del
propio proceso lo hace especialmente relevante.

Finalmente hay un aspecto interesante en toda esta literatura que nos lleva a considerar la
viabilidad de un proceso de implementación e incluso la generación de un discurso para
justificar la relevancia de ese proceso en un concepto que es especialmente, que puede ser
especialmente útil, que es el concepto de la generación de valor púnico. Plantearse un proceso
de implementación, o cualquier proceso vinculado al despliegue de una política pública implica
necesariamente preguntarse por cuál es el valor añadido que estamos aportando a la sociedad
a la hora de desplegar ese proceso, de la manera que lo estamos haciendo y con los objetivos
que lo estamos haciendo.

Sintesis.

-El modelo top-down entiende la implementación como una secuencia de pasos para
conseguir unos objetivos. El éxito es la total adherencia al plan.
-El modelo bottom-up parte del conocimiento sobre el terreno, sobre el que se diseña
la implementación "hacia arriba".
-El modelo evolutivo la entiende como un proceso de aprendizaje, evolución y juego
político entre actores.
 1. Democracia y decisiones públicas. Introducción al análisis de políticas públicas.

2. Semana 6.

6.7 Ejemplo: la implementación de la ley de la dependencia.

Un ejemplo interesante que nos puede ayudar a ilustrar esta complejidad inherente al proceso
de implementación de una política pública es el que se deriva de la llamada Ley de
dependencia aprobada por el gobierno español a finales del año 2006.

Esta ley reconocía derecho universal subjetivo de acceso a servicios a todas aquellas personas
a las que se les reconociese algún grado de dependencia.

¿Qué implica dependencia? Dependencia implica pérdida de autonomía debido a problemas

derivados de la edad, de salud, de incapacidad, etcétera, y que requieren que esta persona
tenga algún tipo de ayuda para poder desenvolverse en su vida diaria.

Esta ley explícitamente llamaba a la colaboración interadministrativa entre diferentes niveles

de gobierno; en este caso, en el caso español, se refería a la administración dependiente del
gobierno central, la administración dependiente de los gobiernos autonómicos y la
administración dependiente de los gobiernos locales.

¿En qué aspectos debía desarrollarse esta colaboración entre los tres niveles de gobierno y de
administración? Pues fue una colaboración que afectaba tanto a aspectos de financiación de
los diferentes servicios a desplegar para la atención a la dependencia como también a aspectos
de gestión que iban a ser especialmente complejos en la medida que se requería un
reconocimiento individualizado de los diferentes grados de dependencia, concretamente se
definen tres en esta ley y dentro de estos tres grados de dependencia, dos niveles en cada uno
de ellos con lo cual el propio proceso de reconocimiento de estos grados de dependencia y
diseño de planes específicos para cada individuo con la correspondiente decisión de qué tipo
de servicios se le iba a adjudicar o qué tipo de prestación económica se le iba a asignar.

Todo ello implicaba una colaboración en principio sin precedentes entre los tres niveles
administrativos.

¿Qué tres niveles administrativos debían interactuar en la implementación de la Ley de

la dependencia? (marcar todos los que procedan).
a. Unión Europea.
b. Administración del Estado. ✓✓
c. Autonómico. ✓✓
d. Comarcal.
e. Local. ✓✓

Dado que este tipo de proceso iba a recaer con especial intensidad en los gobiernos
municipales; aquí el desafío se planteaba como importante al margen de la necesidad de
coordinación apuntada ¿Por qué? Porque la red de servicios sociales sobre la cual debía recaer
este procedimiento adolece en el caso español de una debilidad importante; de hecho esta red
de servicios sociales no puede compararse en su grado de desarrollo y de financiación y en su
potencial de prestación de servicios, no puede compararse a otros ámbitos del estado de
bienestar en España como pueden ser la sanidad o la educación y debido a su precariedad, su
fragmentación hacía que el proceso de implementación pudiera ser potencialmente
complicado; además la propia realidad social de atención a la dependencia previa a la
aprobación de esta ley se basaba en un fuerte papel del sector informal y esto hacía que
integrar los supuestos de la ley y la previsión de despliegue de ciertos servicios y de
financiación de esos servicios fuese en principio complicado.

Si a ello le sumamos el contexto de crisis económica con el que tuvo que enfrentarse el
despliegue de esta ley, pues podemos entender que las dificultades fueron importantes; si a
ello le sumamos la complejidad territorial que encontramos en el estado español, con
diferente disponibilidad de recursos, diferentes características, de estas redes de servicios de
conflictos de hecho competenciales entre los tres niveles de gobierno en relación a cuál de
ellos realmente alberga como competencia exclusiva la atención a la dependencia, etcétera.
Podemos ahí visualizar un escenario de implementación muy complejo.

¿Cuáles de los siguientes factores contribuían a dibujar un escenario muy complicado

para la implementación de la Ley de la Dependencia?
a. Una red de servicios sociales previa a la Ley poco desarrollada. ✓✓
b. Un sector informal de atención a la dependencia muy poco desarrollado.
c. La crisis económica y la consiguiente reducción del presupuesto público, iniciada poco
después de la aprobación de la Ley. ✓✓
d. Conflictos entre los distintos niveles de gobiernos sobre las competencias en materia
de servicios sociales y atención a la dependencia. ✓✓

Si a ello le sumamos especificidades en las que en otros momentos de la sesión de

implementación nos detendremos en relación a los perfiles profesionales que deben
encargarse del despliegue de esta política aún también tendremos factores interesantes de
análisis para comprender la complejidad de este proceso.

En cualquier caso algo relevante a contemplar es que a la fecha actual en la que nos
encontramos el despliegue de esta ley, es decir, los niveles de extensión e intensidad de
cobertura de la dependencia a los que se han llegado son extremadamente precarios si los
comparamos con los objetivos inicialmente propuestos en la aprobación de esta política
pública.

El último comentario de Raquel Gallego correspondería.

a. Desplazamiento de implementación.
b. Déficit de implementación. ✓✓

Ya que ha hecho referencia a un nivel de cobertura inferior al inicialmente propuesto (esto

es, se implementa el servicio previsto, pero llegando a menos personas que las previstas).

c. Consecuencias no intencionadas.

>> Sí la implementación de la Ley de la dependencia pública fue brutal, porque fíjate que se
aprueba la LAPAD en el Congreso de los diputados y es una ley que establece unos
mecanismos muy directos y muy automáticos de puesta en marcha del derecho subjetivo;
además con un calendario, yo no sé si hay algún otro caso donde la ley, no el reglamento o una
orden ministerial sino que la ley calendariza y dice en tres meses se tiene que poner en marcha
el mecanismo.

Cuando una persona registra una dependencia, una solicitud de dependencia, en tres meses
tiene derecho a valoración y si no está valorado puede ir a un tribunal; una vez valorado tiene
tres meses para que le hagan el programa individual de atención, si no le hacen el pia puede ir
a un tribunal a solicitarlo es decir, las condiciones de implementación son leoninas, son
brutales digamos y desde el punto de vista de la voluntad política yo las celebré y dije muy
bien, está, es fantástico.

Hace muchos años que no se legisla un nuevo derecho subjetivo con tantas garantías, con
tanto empoderamiento ciudadano pero bueno, desde la perspectiva municipal, bueno pues,
¿qué hacemos? No tenemos estructuras de implementación, tenemos unos servicios sociales
que en ese momento estaban creciendo pero todavía muy débiles, no tenemos estructuras de
implementación y tampoco no tenemos ningún recurso económico adicional por tanto
tenemos que implementar algo enormemente complejo y caro de implementar, sin ninguna
estructura, sin ningún tipo de profesional formado especializado, sin ningún tipo de recursos
económicos y por lo tanto a partir de ahí la voluntad política de decir no, no, Barcelona va a ser
una ciudad comprometida con el desarrollo de la Ley de la dependencia, pues construimos una
estructura de implementación; bueno, con muchísimas dificultades, con unas complejidades
de proceso, burocráticas, bestiales; con una falta de recursos económicos espeluznante pero
bueno, llegaban miles de personas registrando solicitud de dependencia y no podíamos no dar
trámite a esas solicitudes.

Bueno, entonces tuvimos que improvisar, que inventar, que poner a pensar a los profesionales
que bueno, pues en el tema de la dependencia y bueno sí, poco a poco fuimos generando, es
verdad que no dejamos a nadie desatendido y bueno pues empezamos a generar nuestras
estructuras de implementación, empezamos a contratar trabajadores sociales, los empezamos
a formar rápidamente en gestión de dependencia, los situamos en los centros de servicios
sociales. Empezamos a negociar, con negociaciones muy duras con el gobierno de la
Generalitat para poder tener las transferencias económicas y también los centros de día, las
residencias, etcétera, para poder derivar a las personas que tenían, que estaban valoradas y
tenían un pia. Muchísima tensión, muchísima y bueno y un proceso de implementación con
límites, con listas de espera muy largas, con plazos mucho más allá de lo que la ley en principio
establecía pero también es verdad que intentamos convertirlo en una oportunidad y también
gracias a la existencia de esa ley y de esas dificultades pues generamos unos centros de
servicios sociales mucho más potentes, mucho más normalizados desde el punto de vista de la
universalización de la atención. Es decir, intentamos conseguir que la dependencia fuera
también una oportunidad.

Eso durante una primera fase, después ha venido una segunda fase que a mi ya no me ha
pillado en el gobierno digamos donde se ha producido un proceso de desmantelamiento
progresivo de la dependencia con reformas normativas donde primero pues el primer nivel
queda excluido, después desaparecen los grados, después se generan incompatibilidades entre
prestaciones y servicios, después se recortarían las prestación, se recortan las prestaciones.
Por tanto el desmantelamiento genera también la desaparición de muchas dificultades del
proceso de implementación y digamos ahora es relativamente más fácil implementar la
dependencia minúscula que ha quedado en relación a lo que fue una primera fase con una ley
potentísima, con voluntad política de implementarla pero sin ningún tipo de infraestructura de
implementación.

Seguramente es el ejemplo más claro de sufrimiento por parte de los técnicos y de los
políticos que hemos vivido en el Ayuntamiento durante todos los años de gobierno.

Se podía haber diseñado mejor si el proceso de diseño ya hubiera incorporado una perspectiva
mucho más bottom up, si los municipios hubiéramos podido participar en el proceso de
elaboración del sistema de atención a la dependencia, si se hubieran respetado las
competencias exclusivas de los gobiernos autonómicos, si el proceso no hubiera sido tan top
down, si el proceso no se hubiera realizado como se realizo; yo estoy seguro que hubiéramos
tenido una ley mucho más simple desde el punto de vista de su procedimiento y tendría que
haberse blindado mucho mejor también los recursos para su proceso de implementación pero
no, no pasó, fue una ley que se definió muy top down y se tuvo que implementar muy bottom
up. Y entonces son dos procesos que no encajaron para nada, para nada.

1. Democracia y decisiones públicas. Introducción al análisis de políticas públicas.

2. Semana 6.
6.8 Factores de éxito y fracaso en la implementación.

Como hemos comentado en vídeos anteriores de esta sesión, uno de los aspectos más
trabajados por la literatura que estudia los procesos de implementación son los factores de
éxito o fracaso en la implementación. Una manera interesante de poder abordar el análisis de
estos factores es clasificarlos según su naturaleza.

Una propuesta la podemos recoger de acuerdo a autores como Sabatier y Mazmanian que nos
proponen clasificar estos factores de la siguiente manera:

Un primer grupo de factores serían características del propio problema que vamos a abordar
con la implementación de un determinado programa, es decir características sobre la
Tratabilidad Del Problema.

Otro grupo de factores harían referencia a Atributos del programa que vamos a implementar o
de la política pública que hemos definido y que vamos a desplegar y un tercer grupo de
factores harían referencia a características del entorno económico, político, social, tecnológico,
etcétera, es decir aspectos que no necesariamente forman parte de la definición interna del
programa que vamos a desplegar.

 Tratabilidad del problema.

 Atributos (De la politica formada).
 Variables de contexto.

Si nos centramos en el primer grupo de factores, es decir aquellos relacionados con la

tratabilidad del problema que vamos a abordar, podríamos por ejemplo apuntar factores
como la disponibilidad de teorías o tecnologías probadas para acatar este problema, por
ejemplo si podemos observar a nivel comparado qué hay en otros países o en otros ámbitos el
mismo tipo de intervención que nosotros queremos desplegar ya ha sido de manera positiva
utilizada en otros ámbitos, esto nos puede dar un cierto margen de probabilidad de éxito.

Un segundo factor sería la diversidad del comportamiento del grupo objetivo, normalmente a
mayor diversidad de comportamiento de grupo objetivo mayor probabilidad de dificultad a la
hora de implementar un determinado programa.

Un tercer factor podría ser el porcentaje del grupo objetivo en la población que representa
sobre la población total, es decir a mayor mención del grupo objetivo tal vez sea más difícil
obtener éxito en la implementación del programa y cuanto más reducida sea la dimensión de
ese grupo objetivo, es probable que podamos conseguir éxito con mayor facilidad. Y
finalmente un cuarto factor podría ser la magnitud del cambio que esperamos conseguir, es
decir si nos hemos propuesto un cambio realmente importante o conseguir un cambio muy
importante en el comportamiento del grupo objetivo o simplemente las características de la
circunstancia social, a mayor ambición en el cambio propuesto mayor probabilidad de no
conseguirlo y por tanto de que tengamos cierto grado de fracaso al final del proceso.

¿Cuál de los siguientes factores suele dificultar el éxito de un proceso de

implementación?

a. El cambio pretendido sobre la magnitud del problema es pequeño.

 b. El problema ha sido tratado con éxito en un país vecino.
c. La población objetivo representa una proporción elevada del conjunto de la población.
✓✓
d. El comportamiento de la población objetivo es poco diverso.

Un segundo grupo de factores que puede influir en el éxito o fracaso de la implementación de

la política pública o de un programa son características relacionadas con el propio programa
que vamos a implementar; por ejemplo, la definición de los objetivos, es una de estas
características. La definición de los objetivos pues ser o no explicita, puede ser coherente, si
tenemos diversos objetivos pueden ser coherentes entre ellos o no, pueden ser objetivos
consensuados por diferentes agentes o no, pueden ser objetivos controvertidos o no.

La definición de los objetivos puede influir en el éxito o fracaso de la política pero no necesaria
de una manera unívoca, es decir el hecho de que los objetivos sean explícitos y claros no
significa necesariamente que ello va a tener una consecuencia positiva y vaya a conllevar una
mayor probabilidad de éxito en la implementación; de hecho, mucha veces los objetivos se
dejan definidos de manera ambigua para que no susciten demasiado conflicto a lo largo del
proceso de implementación. Por lo tanto, las características de la definición de los objetivos
pueden ser relevantes pero no siempre en la misma dirección.

Un segúndo aspecto relevante del propio programa de implementación puede ser que se
fundamente en una teoría causal válida, es decir una teoría que vincule determinados tipos de
actuación con determinadas consecuencias que se quieran conseguir pero que sea válida por
el hecho de que ya ha estado o ha sido contrastada en otros ámbitos y por tanto que el diseño
del programa se haya fundamentado en esa teoría causal válida.

Un tercer aspecto podría ser que los recursos humanos, económicos, organizativos,
tecnológicos que se hayan puesto al servicio a la implementación del programa sean no
solamente los necesarios sino también los adecuados desde el punto de vista del perfil por
ejemplo en el caso de los recursos humanos.

Otro aspecto importante es el del diseño organizativo en el cual vamos a hacer descansar
todos estos procesos que necesitaremos desplegar para implementar una política pública; no
todos los programas necesitan el mismo tipo de diseño organizativo. En función de cuales sean
las carácterísticas de estos programas, nuestros objetivos a conseguir, etcétera, tal vez
necesitemos un tipo de diseño organizativo u otro. Los canales de comunicación que sean más
adecuados para las dinámicas previstas para ese proceso de implementación.

Y finalmente también la necesidad de haber previsto unas relaciones de comunicación no

solamente en el interior de las propias organizaciones protagonistas en el proceso de
implementación o a las que se les ha asignado la responsabilidad de ese proceso sino también
cómo se comunican esas organizaciones con otras organizaciones externas a ellas y cuya
colaboración va a ser necesaria para asegurar el éxito de esa implementación.

Un tercer grupo de factores que también pueden incidir en el éxito o fracaso de la

implementación son factores externos a la propia definición del programa; uno de ellos por
ejemplo es la capacidad de liderazgo de los responsables del proceso de implementación.
Ciertamente es una característica un poco no solo imponderable sino también impredecible a
veces, aunque podamos incluirlo en un proceso de selección. Pero en cualquier caso la
capacidad de liderazgo puede ser un factor diferencial a la hora de aumentar las
probabilidades de éxito de un determinado programa y de su proceso de implementación.

Tenemos también factores relacionados con el contexto institucional dentro del cual se
despliega un programa y este contexto institucional abarca aspectos como pueden ser el
marco jurídico vigente, el entorno organizativo en el que deben actuar las organizaciones que
tienen asignada la responsabilidad de la implementación del programa, la propia cultura
organizativa en el ámbito en el que se desempeñan, etcétera.

Otro grupo de aspectos se relacionan con el contexto político, por ejemplo el apoyo explícito
de los decisores públicos o de cargos políticos visibles con gran presencia mediática puede
favorecer en algunos casos o dificultar en otros casos; pero en cualquier caso es un factor
relevante, el éxito o el fracaso de un proceso de implementación por tanto el apoyo político
puede ser un factor a tener en cuenta.

¿Qué efecto crees que tiene el apoyo de cargos políticos relevantes y visibles sobre la
implementación de una determinada política pública?

a. La facilita.
b. La dificulta.
c. Tiene un efecto ambiguo. ✓✓
d. Es irrelevante

Dentro del contexto social ¿qué aspectos podemos destacar? Pues por ejemplo, la opinión
pública en relación a la problemática que se está tratando con este programa de intervención
o bien la atención de los medios de comunicación con relación a un determinado programa
según como sea esa atención o como vaya dirigida, puede ser un factor que ayude al éxito o
que tal vez pueda ayudar a propiciar al fracaso, depende de como sea esa atención de los
medios de comunicación o las propias condiciones socioeconómicas o tecnológicas de un
determinado momento pueden influir en el éxito o fracaso de la implementación.

Síntesis.
Los factores que influyen en las probabilidades de éxito o fracaso de la
Implementación corresponden a atributos del problema objeto de intervención, de la
política formulada y del contexto (político, social, económico y tecnológico) en el que
se desarrolla la implementación.

1. Democracia y decisiones públicas. Introducción al análisis de políticas públicas.

2. Semana 6.
6.9 La gobernanza... ¿también en la implementación?

Una de las principales características de un proceso de implementación que van a ser

relevantes en el análisis de la comprensión de este proceso es la gobernanza.

La gobernanza de hecho es relevante en muchos otros aspectos del desarrollo de una política
pública como hemos visto en sesiones anteriores a este curso; pero en el caso de la
implementación es especialmente relevante precisamente por la diversidad de agentes, de
actores que van a participar en el proceso de implementación.

De entrada lo que es especialmente interesante es observar cómo en función de las

características de estos agentes o actores que van a participar en el proceso, el tipo de relación
que establecemos con ellos va a crear entornos de potencial conflicto o colaboración
esenciales para entender el resultado del proceso en términos de éxito o de fracaso.

Vamos a identificar algunos de estos actores que son especialmente relevantes, por ejemplo,
uno de ellos serían los ciudadanos. La relación que desde los actores implementadores se
establece con los ciudadanos puede ser distinta en función de si los conceptualizamos como
clientes, consumidores, usuarios, beneficiarios ¿Por qué? Porque en función de estas
categorías, el tipo de vínculo que establecemos con ellos por ejemplo, puede estar o no
mediatizado por una relación de pago en cuyo caso tendríamos por ejemplo un cliente o es
una relación que simplemente se establece porque quien recibe la prestación tiene derecho a
recibirla, frente a lo cual tendríamos simplemente pues un ciudadano que recibe esta
prestación.

También depende de si conceptualizamos o no su rol como activo o pasivo seguramente un

usuario o un simple receptor lo conceptualizamos como pasivo; en cambio si lo
conceptualizamos como por ejemplo puede ser un ciudadano o un consumidor con
connotaciones distintas le estamos dando un rol potencialmente activo en esa relación. En
cualquier caso es suficientemente relevante como para tenerlo en cuenta.

Por otra parte hay distinciones interesantes a realizar como por ejemplo la distinción entre
grupo objetivo el que va a recibir por ejemplo las consecuencias directas de una intervención o
bien, beneficiarios que no tienen porque ser únicamente el grupo objetivo sino que por
ejemplo podrían ser la población general por tanto el grupo objetivo beneficiario puede
coincidir o puede que no coincida en función de las características del programa, por ejemplo
un programa de intervención en el ámbito penitenciario puede tener como grupo objetivo los
reclusos y como beneficiario la población en general.

Los conceptos de grupo objetivo y beneficiarios finales ya había aparecido al hablar de

actores. De hecho, aquí estamos destacando que los ciudadanos y sus organizaciones
también pueden actuar (por tanto ser actores) para influir en la fase de
implementación. ¿Quiénes son los beneficiarios finales de la decisión de poner en
cuarentena a las personas que han estado en contacto con enfermos de Ébola?

a. Los enfermos de Ébola.

b. Las personas puestas en cuarentena.
c. El personal sanitario.
 d. La población en general. ✓✓

No tiene por qué coincidir por tanto el grupo objetivo con el beneficiario, por ejemplo si
pensamos en una intervención en el ámbito educativo podemos pensar en diferentes
colectivos que pueden estar implicados en el proceso o que puedan recibir las consecuencias
de este proceso, por ejemplo alumnos, madres, padres, personal docente, etcétera; por
ejemplo si pensamos en el ámbito sanitario pues la población en general, pero también los
pacientes, el personal sanitario, etcétera, por tanto tenemos la ciudadanía, la población por
una parte pero también tenemos los agentes que tienen la responsabilidad de implementar un
problema concreto.

Cuando hablamos de estos agentes aquí encontramos ya una complejidad también profunda,
por ejemplo podríamos pensar que los agentes encargados de la implementación de un
programa pueden ser agentes de naturaleza principalmente pública, ya sea porque los
proveedores sobre los cuales descargamos la responsabilidad de la implementación son
proveedores públicos pero también podrían ser proveedores privados con lo cual nos
encontramos ahí un escenario en el que seguramente necesitaremos instrumentos de relación
diferenciados ¿Por qué? Porque una organización pública y una organización privada no se
mueven dentro de un mismo entorno de instrumentos jurídicos en los cuales pueden articular
sus diferentes decisiones, actuaciones, etcétera. Por lo tanto aquí nos veremos obligados a
diseñar instrumentos de relación diferenciados.

Por otra parte no solamente actúan en entornos jurídicos distintos sino también en entornos
sociales y políticos diferenciados. Un proveedor público no tiene los mismos instrumentos de
relación con la autoridad política que un proveedor privado tiene canales de interacción
distintos.

Por otra parte proveedores públicos y proveedores privados seguramente no tienen los
mismos objetivos en el desarrollo de un proceso de implementación y de gestión y
probablemente tampoco perciben los objetivos del programa en el cual están implicados de la
misma manera con lo cual ese entorno de gobernanza es especialmente complejo pero refleja
la actualidad en la cual los poderes públicos despliegan precisamente los procesos de
implementación de sus políticas públicas.

¿Qué argumento se acaba de exponer?

a. El entorno y las interacciones jurídicas, políticas y sociales, así como los objetivos en el
proceso de implementación difieren si el agente responsable de la implementación es
de naturaleza pública o privada. ✓✓
b. Es preferible que el agente responsable de la implementación sea de naturaleza
privada, porque la sujeción al derecho administrativo del sector público suele dificultar
la implementación.
c. Es preferible que el agente responsable de la implementación sea público, porque los
incentivos que afrontan los actores privados aleja su comportamiento de los objetivos
de la política pública.

Sin duda analizar el papel específico que ocupan estos proveedores tanto si son públicos como
si son privados, es de especial relevancia para entender el proceso de implementación ¿Por
qué? Porque en ellos encontramos lo que en vídeos anteriores hemos identificado como lo
que la literatura anglosajona denomina como street level bureaucrats, es decir el profesor o la
profesora que está delante del alumno, el médico que atiende a un paciente, sin la actividad,
sin la actuación final de estos individuos no llegamos a materializar la implementación de un
programa, de una política pública, etcétera. Por tanto el papel que ellos juegan es
especialmente relevante.

Si tenemos en cuenta que la mayor parte de los programas de intervención pública que
podemos observar corresponden por ejemplo al ámbito de la política sanitaria, al ámbito de la
política educativa, al ámbito de los servicios sociales, enseguida nos damos cuenta de que el
rol de los street level bureaucrats está en manos de profesionales, por lo tanto nos vemos
obligados a reflexionar brevemente sobre las características de lo que ya en su momento
teóricos como Mintzberg en el ámbito de la teoría de la organización denominaron como
organizaciones o burocracias de hecho profesionales.

¿Cuáles son las características más importantes a destacar y a recordar de este tipo de
organizaciones teniendo en cuenta la relevancia de su presencia en la implementación de las
políticas públicas? Bien, pues en una organización profesional encontramos básicamente
individuos que pertenecen a profesiones.

¿Qué comparten los miembros de una profesión? De entrada comparten un conocimiento

experto, comparten un código deontológico, comparten también una identidad que les
permite un cierto reconocimiento social en la tarea que realizan, comparten una cierta
capacidad de autorregulación del ejercicio de su propia profesión por ejemplo a través de los
colegios profesionales, y todo ello se traduce en una característica crucial que es un elevado
grado de autonomía en el ejercicio de su profesión, es decir son el último eslabón de la cadena
pero son ellos quien en el último momento y en última instancia toman una decisión concreta
de cómo prestar un servicio, de qué tipo de servicio prestarían y eventualmente de si prestarlo
o no. Por tanto tiene una elevada autonomía de criterio a la hora de aplicar ciertas directrices.

Esta es una lógica específica en el ejercicio de una profesión fundamental en esta autonomía
de decisión pero cuando estos individuos que son miembros de una profesión ejercen sus
tareas, despliegan sus practicas dentro de estructuras organizativas jerarquizadas, su lógica de
ejercicio profesional puede no encajar exactamente con la lógica que impera dentro de una
organización ¿Por qué? Porque la lógica de dirección de una organización implica tener en
cuenta criterios por ejemplo, de racionalidad económica, de protocolización de ciertas
actuaciones, de control jerárquico, de normas vinculadas a la gestión de recursos
organizativos, humanos, económicos que en cualquier caso y de entrada reducen la autonomía
profesional.

¿Qué situaciones describen el conflicto entre profesionales y estructuras jerarquizadas?

a. Trabajadores sociales que alimentan con poco celo un nuevo registro informático de
los casos, porque creen que les quita tiempo necesario para atender a las personas.
b. Médicos que solicitan con frecuencia pruebas diagnósticas de alto coste, aunque la
dirección del hospital les ha conminado a hacerlo solamente en los casos más graves.
c. Maestros que ante una ley educativa que excluye del currículo un tema que ellos
consideraban importante, lo continúan explicando sin hacerlo constar formalmente.
d. Todas son ciertas. ✓✓
e. La segunda y la tercera son ciertas.
Por lo tanto en un proceso de implementación en el que otorguemos una responsabilidad
importante en la prestación de un servicio a organizaciones que tengan este perfil profesional,
deberíamos prever que el encaje entre la lógica de la autonomía profesional y la lógica de
interacción en una estructura organizativa jerárquica puede implicar ciertas dificultades.

Sintesis.

- En la implementación participan una gran diversidad de actores.

- Del tipo de participantes y sus interacciones depende que la implementación se
desarrolle en un entorno de conflicto o colaboración.
- Es especialmente relevante el rol que juegan los ciudadanos, los agentes con la
responsabilidad de implementar (públicos o privados) y las burocracias profesionales.

1. Democracia y decisiones públicas. Introducción al análisis de políticas públicas.

2. Semana 6.
6.10 Conclusión.

Bien, hemos acabado la semana dedicada a los temas de implementación, ese neologismo que
ha penetrado en la lengua española cuando estábamos acostumbrados a utilizar más bien
ejecución. Daba esa sensación de automatismo, de ejecutar como si fuera algo maquinal; en
cambio, el anglicismo implementación nos da mucho más la idea de proceso, digamos de un
proceso que tiene distintas fases que tienen que llevarse a cabo.

Yo creo que en ese sentido la diferencia es significativa, el poner en práctica una política y
hemos visto la complejidad que ello tiene; como decíamos al final de la lección de la semana
dedicada a la decisión, una vez se ha estrechado el proceso de toma de decisiones, luego
vuelve a abrirse y en muchos casos no es tan fácil poner en práctica una política.

Hay algunos autores que hablan de la guerrilla postlegislativa, es decir que, una vez aprobada
una ley o una norma luego, los distintos actores que no han quedado satisfechos con la
decisión que se tomó, intentan impedir que esa ley o que esa norma, o esa decisión se ponga
en práctica y juegan a esa guerra de guerrillas.

Quisiera también destacar otro aspecto que es de un poco el papel de los gestores públicos.
Aquí, como decía Raquel Gallego, llega un momento en que entran otros actores; son los
funcionarios públicos, los administradores, los gestores públicos, y esos actores tienen sus
propias dinámicas y sus propias lógicas, sus propios intereses. Son también actores del proceso
de políticas.

Me interesa destacar aquí el tema del gestor público. El gestor público, digamos, tiene una
posición que a veces yo menciono como de está crucificado entre distintas lógicas; la lógica de
los políticos se debe, digamos, a aquellos a los cuales tiene que rendir cuentas. Recordemos
que sin la política la administración pública no tendría sentido por tanto no es un problema
sino es una condición de existencia; lo habíamos dicho ya a lo largo del curso.

Y ese gestor público necesita otros recursos que dependen de otros gestores públicos por lo
tanto no puede actuar solo, necesita, si es alguien que trabaja en un ámbito o ministerio
determinado, necesitará recursos que dependerán de Hacienda, o de recursos humanos,
etcétera, etcétera. Recordemos el caso de los accidentes de tráfico que habíamos visto, de
hecho, el que se dedica a tráfico depende también del que hace carreteras, del que hace
educación vial, del que regula la composición o la organización del coche, etcétera.

También hemos visto el punto al estar preocupado por cómo reciben los resultados de la
acción pública el público, la sociedad, la ciudadanía; y evidentemente tiene a sus
subordinados, a las personas que trabajan con él. Estas son las distintas lógicas de las cuales un
gestor público a la hora de implementar, de poner en práctica una política tiene que operar.
Normalmente esto es bastante distinto del ámbito de la empresa porque aquí podríamos decir
el elemento central en una empresa sería el grado de impacto en el mercado y la satisfacción
que tenga el consejo de administración. Pero la empresa de alguna manera tiene su propia
lógica, tiene unos objetivos unificados que es conseguir cuota de mercado y conseguir
beneficios, aquí en cambio, deberíamos ver que hay otros recursos de otros actores que tiene
sus propias lógicas por tanto éste es un debate complicado muchas veces.

El gestor público tiene que estar preocupado por conseguir el acuerdo con otros gestores
públicos, cuando no lo consigue tienen que recurrir al político para que el político hable con el
otro político y esto digamos haga, permita que se logre desbloquear un proceso pero esto
también es un poco agotador porque tienes que utilizar el recurso político y es más
complicado, y en muchos casos el subordinado también, a veces, los subordinados pueden
tener un problema, pueden derivar un problema porque a veces también los políticos hacen
una labor de patronazgo con los subordinados; hay una cierta lógica clientelar que puede
darse también, por tanto no siempre los subordinados son exactamente los recursos de los
que dispone no son los más adecuados, se los encuentra, tienen restricciones entre las
funciones de empleo público.

Y finalmente viene el público, la ciudadanía es el sector más sensible en relación al político

porque el político está perocupado de su capacidad de consenso por lo tanto, al margen de
que todo esto funcione, es muy importante para el gestor público mantener abiertos los
canales de comunicación con la ciudadanía por lo que pasa fuera de la administración porque
esto al final va a ser aquello que va a tener más repercusión en la lógica de la acción pública, y
ese también es un tema central, las relaciones entre política y gestión, un gran tema del que
muchas veces se discute, es decir, hasta qué punto el político penetra en el ámbito de la
gestión, hasta qué punto el gestor hace política.

Alguna vez hemos dicho en este curso, hemos hablado de los politécnicos, de las personas que
tienen que reunir esa doble condición, digamos, de sensibilidad política y de capacidad técnica
por lo tanto vemos que el tema de la implementación tiene su complejidad, es decir que, la
función del gestor público es una función, yo me atrevería a decir, más compleja que la de un
gestor en un ámbito de una empresa porque tiene que trabajar con distintas racionalidades,
con distintas lógicas, no tiene todos los recursos en su mano, tiene que responder a dinámicas
muy distintas en cada caso.

Bien, espero que ahora, a partir del próximo curso de la próxima semana que lo dedicaremos a
la evaluación, vayamos completando, digamos, el dibujo que estamos intentando hacer a lo
largo de estas semanas con vosotros sobre las decisiones públicas y el análisis de políticas
públicas. Adelante.

1. Democracia y decisiones públicas. Introducción al análisis de políticas públicas.

2. Semana 6.

Lecturas de la semana: Implementación.

Esta semana os proponemos tres lecturas:

1) El artículo Ideas, políticas y realidad: Análisis crítico de la Ley de la Dependencia, de

Margarita León, analiza el mismo ejemplo de implementación tratado en los vídeos. Es una
historia interesantísima sobre cómo el análisis técnico de base recomienda hacer una cosa, al
elaborar la Ley se decide hacer otra, y aún al implementarla se acaba haciendo una tercera muy
distinta. Al final, lo que según el discurso inicial debía ser el cuarto pilar del estado del bienestar
en España termina siendo una muleta más bien frágil. ¿Qué ha sucedido entre una cosa y otra?
Pues el "juego de la implementación", en el que las imbricadas relaciones entre niveles de
gobierno, la crisis económica, las preferencias de las personas dependientes y sus familias, la
oposición de algunos actores clave y las limitaciones de la red de servicios previa han acabado
determinando no solo que la cobertura sea sustancialmente menor a la prevista, sino que el
modelo de atención a la dependencia sea distinto que el Ley había dispuesto.

2) El artículo Wert: fracasará tu reforma, de Antonio Lara Ramos cubre otra de las grandes
políticas públicas con un historial de implementación dificultosa: las reformas educativas. Lo
que nos ha animado a incluir este artículo -que muestra una beligerancia contra el contenido de
la reforma tan clara como opinable- es el énfasis que pone en la implementación. Y es que, al
final, el "hecho educativo" está fundamentalmente constituido por un maestro en el aula con sus
alumnos, y llegar a alterar sustancialmente lo que allí ocurre a través de una ley no es tarea fácil.

Wert: fracasará tu reforma

Este cambio normativo se olvida de los maestros y profesores, de su
formación y la organización de las escuelas
ANTONIO LARA RAMOS
16 JUL 2013 - 17:13 ECT

Seis personajes en busca de autor es la obra de Luigi Pirandello en la que un grupo de

personajes irrumpen en el ensayo de una pieza teatral buscando un autor que se ocupe de
escribir su drama. Los personajes habían quedado desvalidos, huérfanos, desprovistos del marco
donde desempeñar sus papeles, fuera de cualquier dimensión espaciotemporal. Ningún autor
había escrito el texto que debía conformar el contenido de su historia. Con esta cita me refería
en La educación que pudo ser a los problemas que tuvo la LOGSE en su implementación (a
pesar del gran consenso que aunó) para encontrar los ‘autores’ (los artífices) que la llevaran a la
práctica en las escuelas y en las aulas...

3) Finalmente, el artículo Por qué el DNI electrónico falló en España de Pablo G. Bejerano
cubre brevemente una historia con tan poca enjundia política como gran interés desde el punto
de vista de la implementación. Una intervención sin contenido ideológico, ni opositores, ni
siquiera con una burocracia profesional que la reinterprete, que no se acaba desarrollando como
estaba previsto. A veces, la implementación descarrila sola, sin nadie que se esfuerce por
empujarla fuera de las vías.
Por qué el DNI electrónico falló en España.

 Después de más de siete años en funcionamiento el DNI electrónico sigue

teniendo una pobre implantación.

 La Administración y el sector privado se lanzan mutuamente la

responsabilidad del fracaso.

 La Dirección General de la Policía está pensando en crear una nueva versión:

el DNI 3.0.

El Gobierno estudia utilizar el DNI electrónico como tarjeta sanitaria

Pablo G. Bejerano
Madrid —25 de septiembre de 2013 17:57h

El DNIe se puso en marcha durante el mes de febrero de

2006 y desde entonces se han emitido 36 millones de
unidades, cubriendo a una gran parte de la población (España
tenía 47 millones de habitantes, a enero de 2013, según el
INE). Sin embargo, el certificado apenas está implantado
entre el sector privado y los ciudadanos ni siquiera lo usan
para sus gestiones con la Administración pública.

Tras más de siete años y medio de funcionamiento de la

certificación digital y un fracaso generalizado en su falta de
adopción, la Dirección General de la Policía está pensando en
crear una nueva versión, lo que podría ser el DNI 3.0. Es un
proyecto que aún está en ciernes, según apuntan desde la
Policía, aunque su Plan Estratégico para los próximos tres
años contempla la introducción del nuevo recurso antes
de 2016, tal y como recoge Seguridad y Tribunales.es.

La intención del DNI 3.0 sería reforzar la seguridad de la

versión actual, pero sobre todo lograr que los ciudadanos lo
utilicen, tanto para tratar con las administraciones públicas
como para actividades comerciales. El factor técnico o la
formación de cada persona tampoco deberá ser un
impedimento para usar el nuevo recurso. De nada sirven
todas las posibilidades del DNI electrónico si nadie las
aprovecha: ésta parece ser la conclusión.
Las razones por las que el DNIe no se usa

El fracaso en la implantación real del DNIe se sustenta en

varios aspectos, algunos de los cuales se retroalimentan entre
sí y todos ellos han impedido que el proyecto haya llegado a
buen puerto. Cuando alguien renueva su Documento Nacional
de Identidad o se emite uno nuevo, la tarjeta contiene un
chip con dos certificados electrónicos. Uno de ellos sirve para
la autenticación, para verificar la identidad en Internet,
mientras que el segundo permite firmar documentos con
validez oficial, como contratos.

Sin embargo, la existencia del DNI electrónico como tal no lo

hace útil sino que son organismos y empresas quienes tienen
que integrarlo para darle un valor añadido. “Es necesario
que se desarrollen servicios, que pueden ser desarrollados
por la propia empresa internamente o se puede acudir a un
tercero”, comenta David Blanco, CEO de Tractis, una empresa
que desarrolla servicios para aprovechar el uso del DNI
electrónico.

“No puedo dar cifras concretas pero sí que puedo dar una
apreciación sobre los volúmenes. Y son relativamente muy
bajos en comparación con el gran parque de DNIs
electrónicos que se ha emitido en España”, apunta Blanco, en
referencia al registro que tiene su compañía sobre el uso del
DNIe. A la certificación digital se le achacan muchos defectos,
pero algunos de ellos se han ido corrigiendo con el tiempo. La
dificultad para utilizarla es uno de ellos, pero a estas alturas
existen servicios que aligeran la burocracia informática del
sistema de la Policía. Ya sólo es necesario introducir la
contraseña una vez y no hay que pelearse con los drivers
antiguos para la instalación.

Pero otros problemas no se han limado con el tiempo. “El DNI

electrónico sin lector es como una bicicleta sin ruedas”,
afirma Blanco. “Si se reparten 37 millones de bicicletas entre
la población y se está esperando que la población empiece a
caminar con ellas, algunos se comprarán ruedas y las
pondrán, pero la mayoría mientras no vea un valor derivado
de incurrir en ese gasto no lo hará. Tenemos millones de
bicicletas repartidas sin ruedas. Sólo se ha desplegado una
parte del producto”.

La Dirección General de la Policía, impulsora del proyecto,

mantiene una posición fija respecto a la entrada del sector
privado. Si desea aprovechar las capacidades del DNIe deberá
comprar los dispositivos lectores, pero las empresas no están
dispuestas a hacer esa inversión mientras sus competidores
no utilicen la tecnología. Estamos ante la pescadilla que se
muerde la cola: al fallar el hardware para el uso del DNI
electrónico ninguna compañía decide poner servicios en torno
al certificado y al no existir estos servicios nadie compra el
hardware.

La clave está en el valor añadido que podría aportar el DNIe,

pero el sector privado no ofrece aprovechar el recurso.
Blanco recuerda el anuncio que hicieron algunos bancos,
promocionando un aumento de la seguridad porque los
clientes podrían acceder a la oficina online mediante su DNI
electrónico. “Esto es lo opuesto a valor añadido, es perjuicio
añadido”, sentencia Blanco. Y es que una mayor protección no
vale nada cuando resulta mucho más sencillo poner el PIN
bancario que conectar el dispositivo y autentificarse con el
DNIe.

Conflictos de intereses

Hay más impedimentos que frenan la adopción del DNI

electrónico. El DNIe surgió en principio del seno de la
Dirección General de Policía, que lo creó con el fin de facilitar
su tarea, es decir, para mejorar el control de la población.
Pero al ser un desarrollo tan costoso el gobierno en aquel
momento pensó que se podía aprovechar también para el
sector privado, en lugar de dedicarse sólo a funciones
públicas. De paso, las empresas podrían contribuir a la
difusión y el gasto se repartiría.

La Policía no quiere tener nada que ver con algo que no esté
dentro de su misión, por lo que es necesario un nuevo
organismo. Aquí entró Red.es, con el objetivo de
fomentar el producto entre el sector privado. Red.es
 dispone de financiación, pero no tiene control sobre el DNIe
porque éste está controlado por la Dirección General de la
Policía. Sin embargo, cuanto más se utilice el certificado
digital entre las empresas, las autoridades tendrán que lidiar
con más datos, lo que podría generar más trabajo.

Por otra parte, la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre, una

de las entidades que forman parte del comité de difusión del
DNIe, tiene la misión de validar los certificados del DNI
electrónico para el sector privado. Lo que ocurre es que este
ente público empresarial, que depende de su cuenta de
resultados para subsistir, ingresa dinero validando certificados
electrónicos con formato de software (que ellos mismos
emiten), lo que representa una competencia directa para
el DNIe.

¿Será útil el nuevo DNI 3.0?

La seguridad es uno de los motivos que se esgrimen para

lanzar una nueva versión de la certificación digital, pero a
todas luces la razón principal es el poco uso que se hace del
DNI electrónico. La pregunta que queda por responder es si
este problema, de profundas raíces, se resolverá con la
llegada de una actualización.

“Desconozco cuál va a ser la encarnación concreta del DNI

3.0, pero para que funcione lo que se despliegue en ese
momento tiene que ser el producto completo. Si va a ser una
tarjeta de contacto que se tiene que insertar dentro de un
lector hay que desplegar lectores de contacto, si va a ser una
tarjeta contactless hay que desplegar dispositivos
contactless”, puntualiza Blanco, antes de añadir, “lo que hace
falta es trabajar sobre el producto actual, arreglarlo, sacar
conclusiones y aprender”.

Si las autoridades deciden introducir la tecnología contactless, NFC o

cualquier otra que el sector privado vaya a adoptar por la dinámica
natural del mercado, los dispositivos lectores estarán en las manos
de los comercios, sin que éstos tengan que hacer una inversión
suplementaria. Tal vez es el camino que perfilan los encargados de
poner en marcha una nueva versión. Las riñas de intereses entre los
organismos públicos son el otro escollo.

1. Semana 6.

Test Vídeos-6 (Implementación).

Cuestionario Calificado. • 30 min. • 10 puntos en total disponibles.
Pregunta 1

¿Qué es la implementación de una política pública?

1 punto

a. La ejecución del presupuesto asignado a un programa.

b. La prestación de un servicio.
c. El conjunto de decisiones y acciones que, tras la fase de decisión y programación,
tienden a la realización concreta de los objetivos de una política pública.. ✓✓
d. El desarrollo reglamentario de una ley.

Pregunta 2

¿Quién puede intervenir en procesos de implementación? (escoger la respuesta más correcta)

1 punto

a. Street-level bureaucrats.
b. Beneficiarios finales y grupos terceros.
c. Todas son ciertas. ✓✓
d. Directivos y empleados de las administraciones públicas formalmente competentes.

Pregunta 3

En el programa de vacunaciones del ejemplo, si el impacto sobre la mortalidad infantil es más

reducido de lo previsto porque el número de personal sanitario y dosis de vacunas no ha
alcanzado a vacunar a todo el grupo-objetivo, estaríamos hablando de...
1 punto

a. Desplazamiento de la implementación.
b. Déficit de implementación. ✓✓
c. Fallo en la diagnosis del problema.
d. Fallo en la teoría de impacto.

Pregunta 4

Una política activa de empleo se ha diseñado con el objetivo de contratar personas mayores de
45 años que lleven más de 2 años en paro, que tengan un nivel educativo de secundaria o
inferior, para hacer tareas administrativas en los ayuntamientos durante 6 meses.

Se supone que esto servirá para que recuperen la motivación, adquieran habilidades laborales
relevantes e incorporen una "línea" reciente en el currículum.
Si todo ocurre tal como estaba previsto, pero un año después de finalizada la participación en el
programa detectamos que los participantes siguen sin encontrar trabajo, estaremos ante una
situación de...
1 punto

a. Déficit de implementación.
b. Fallo de implementación por consecuencias no intencionadas.
c. Fallo de implementación por desplazamiento.
d. Error en la teoría de impacto (el programa no era una buena idea). ✓✓.

Pregunta 5

Entre los factores que ayudan a explicar el éxito o fracaso de un proceso de implementación
hallamos...
1 punto

a. Procesos top-down, bottom-up, y de aprendizaje y juego político.

b. Políticos, gestores públicos y street-level bureaucrats.
c. Fallos de implementación por desplazamiento, déficit o consecuencias no
intencionadas.
d. Atributos del problema, de la política formulada y del contexto. ✓✓

Pregunta 6

Según el enfoque top-down ¿qué factor influye más en los resultados de la implementación?
1 punto

a. La implicación y compromiso de los street-level bureaucrats.

b. El peso económico, político y social de los grupos-objetivo.
c. La situación económica y política del momento.
d. El diseño y la programación de la política pública. ✓✓

Pregunta 7

Desde un enfoque bottom-up, el interrogante fundamental para la gestión de las políticas

públicas es:
1 punto

a. ¿Cuál es el modelo de gestión de recursos humanos más adecuado para el tipo de

organización que presta el servicio?
b. ¿Cuál es el modelo de gestión presupuestaria más adecuada para el tipo de organización
que presta el servicio?
c. ¿Cuál debe ser el margen de autonomía de los street-level bureaucrats en el ejercicio de
sus cometidos?
d. ¿Qué interacciones entre los diversos actores de una red de acción pública ayudan a que
la implementación sea aceptada? ✓✓

Pregunta 8
Desde un enfoque bottom-up, el proceso para la identificación de los principales actores es:
1 punto

a. Desde arriba y a partir del sector público (nivel directivo), hacia abajo y hacia el sector
privado.
b. Desde abajo (street-level) hacia arriba, considerando simultáneamente actores públicos
y privados.. ✓✓
c. Técnica “bola de nieve” a partir de los decisores públicos responsables del programa.
d. El análisis del texto del programa de actuación.

Pregunta 9

¿Qué factor influye más en los resultados de la implementación? (escoger la respuesta más
correcta)
1 punto

a. Todas los factores mencionados son influyentes. ✓✓

b. El apoyo de la dirección política.
c. La adecuación de los recursos disponibles.
d. La implicación y compromiso de los street-level bureaucrats.

Pregunta 10

Una cuestión particularmente relevante en implementación de la “Ley de Dependencia”

española de 2006 era:
1 punto

a. La aprobación del Tribunal Constitucional Español.

b. El acuerdo de los sindicatos.
c. La coordinación e implicación de tres niveles distintos de gobierno (central,
regional/autonómico y local). ✓✓
d. La regulación de la Unión Europea.

Pregunta 11

¿Cuál de las siguientes NO puede considerarse un tipo de fallo de implementación?

1 punto

a. Consecuencias no intencionadas.
b. Iniciar la prestación de un servicio sin haber concluido la fase de regulación. ✓✓
c. Déficit de implementación.
d. Desplazamiento de la implementación.

Pregunta 12
Frente a un problema definido como “Mortalidad infantil alta a causa de enfermedades que se
pueden prevenir” que se pretende abordar con las actividades de una “Campaña de
vacunaciones”, los productos (outputs) serían:

1 punto

a. Número de personas vacunadas. ✓✓

b. Número de profesionales sanitarios desplegados al efecto.

c. Número de vacunas adquiridas.
d. Reducción de la tasa de mortalidad al final del período de control.

Pregunta 13

¿Quién es el grupo-objetivo de una política orientada a reducir una determinada actividad

delictiva?
1 punto

a. Los habitantes de las comunidades donde se ubican las instituciones penitenciarias.

b. Los empleados del sistema penitenciario.
c. Los individuos que incurren en los delitos perseguidos. ✓✓
d. Los miembros del sistema judicial.

Pregunta 14

Desde un enfoque top-down, los criterios para evaluar la implementación son:

1 punto

a. El grado de conflictividad en la gestión de los recursos.

b. La adherencia del proceso al plan previsto y el grado de realización de los objetivos
formales. ✓✓
c. El grado de ejecución presupuestaria.
d. Sin criterios definidos a priori, pero énfasis en el nivel de conflicto y participación de los
diferentes actores.

Pregunta 15

Desde un enfoque top-down, el interrogante fundamental para la gestión de las políticas públicas
es:
1 punto
 a. ¿Qué interacciones entre los diversos actores de una “red de acción pública” ayudan
a que la implementación sea aceptada?

b. ¿Qué estructuras y procedimientos de implementación garantizan el mayor grado de

realización de los objetivos oficiales? ✓✓
c. ¿Cuál debe ser el margen de autonomía de los street-level bureaucrats en el ejercicio de
sus cometidos?
d. ¿Cuál debe ser el grado de implicación de los decisores públicos en el proceso de
implementación?

Pregunta 16

La implementación es un proceso en el que, normalmente:

1 punto

a. Diversos actores influyen y se continúan tomando decisiones que acaban de configurar la

política pública. ✓✓
b. Los gestores públicos continúan tomando decisiones para acabar de configurar la
política pública, con escasa participación de otros actores.
c. No se toman decisiones ni intervienen actores, ya que se trata de une ejecución
mecánica de la decisión tomada.
d. Los street-level bureaucrats continúan tomando decisiones para acabar de configurar la
política pública, con escasa participación de otros actores.

Pregunta 17

La Dirección General de Promoción Económica del gobierno decide implementar un programa

de desarrollo rural con la colaboración de organizaciones sin ánimo de lucro y administraciones
locales.

Para que la participación de múltiples actores no menoscabe la coherencia del proyecto decide
especificar con gran concreción los objetivos del programa. ¿Qué efecto puede tener esta
decisión sobre la implementación?
1 punto

a. Negativa.
b. Positiva.
c. Los objetivos nunca se explicitan.
d. Ambigua. ✓✓

Pregunta 18

Desde un enfoque bottom-up, los criterios para evaluar la implementación son:

1 punto

a. El coste-efectividad de los outputs producidos.

 b. El grado de conflictividad en la gestión de los recursos.
c. La adherencia del proceso al plan previsto y el grado de realización de los objetivos
formales.
d. Sin criterios definidos a priori, pero con un énfasis en el nivel de conflicto y participación
de los diferentes actores. ✓✓

Pregunta 19

¿Cuál de las siguientes NO puede considerarse un tipo de fallo de implementación?

1 punto

a. Consecuencias no intencionadas
b. Déficit de implementación
c. Error en la teoría del impacto. ✓✓
d. Desplazamiento de la implementación

Pregunta 20

Una política activa de empleo se ha diseñado con el objetivo de contratar personas mayores de
45 años que lleven más de 2 años en paro, que tengan un nivel educativo de secundaria o
inferior, para hacer tareas administrativas en los ayuntamientos durante 6 meses.

Se supone que esto servirá para que recuperen la motivación, adquieran habilidades laborales
relevantes e incorporen una "línea" reciente en el currículum.

Sin embargo, muchos ayuntamientos, que tienen grandes problemas de financiación, emplean
los fondos para contratar personas jóvenes y con un nivel educativo alto para realizar tareas
administrativas que son importantes para el funcionamiento del ayuntamiento. Estamos ante un
caso de...
1 punto

a. Fallo en la teoría de impacto.

b. Déficit de implementación.
c. Fallo por implementación top-down.
d. Fallo de implementación por desplazamiento. ✓✓

Pregunta 21

Un enfoque bottom-up tomará como punto de partida del análisis de implementación:

1 punto

a. Las percepciones del grupo-objetivo.

b. Los instrumentos de control de la estructura de implementación.
c. Las declaraciones de los decisores públicos.
d. Las actividades de la red de implementación a nivel local. ✓✓
Pregunta 22

Frente a un problema definido como “Mortalidad infantil alta a causa de enfermedades que se
pueden prevenir” que se pretende abordar con las actividades de una “Campaña de
vacunaciones”, los productos (outputs) serían:

1 punto

a. Número de profesionales sanitarios desplegados al efecto.

b. Número de personas vacunadas. ✓✓
c. Número de vacunas adquiridas.
d. Reducción de la tasa de mortalidad al final del período de control.

Pregunta 23

Un enfoque top-down tomará como punto de partida del análisis de implementación:

1 punto

a. Las decisiones de las autoridades político-administrativas competentes. ✓✓

b. Las estructuras administrativas sobre el terreno.
c. Los resultados de intervenciones precedentes.
d. Las declaraciones de los grupos-objetivo.

1. Semana 6.
Test Lecturas-6 (Implementación).

Cuestionario Calificado. • 30 min. • 10 puntos en total disponibles.10 total de puntos.

Pregunta 1

¿Qué régimen de cuidado europeo NO se menciona en el artículo?

1 punto

a. El conservador continental.
b. El germánico crítico-reflexivo. ✓✓
c. El anglosajón liberal.
d. El social-demócrata escandinavo.

Pregunta 2

Según la encuesta de la Fundación CASER de 2009 ¿Qué porcentaje de los cuidadores familiares
eran mujeres?

1 punto

a. Casi el 90%
b. El 73%
c. El 77%
d. Más del 80%. ✓✓

Pregunta 3

La Ley de la Dependencia de 2006 opta mayoritariamente por...

1 punto

a. Un sistema de transferencias monetarias, contrariamente a la recomendación del Libro

Blanco.
b. Un sistema de transferencias monetarias, tal como recomendaba el Libro Blanco.
c. Un sistema de prestación de servicios, contrariamente a la recomendación del Libro
Blanco. ✓✓
d. Un sistema de prestación de servicios, tal como recomendaba el Libro Blanco.

Pregunta 4
¿Qué porcentaje de las prestaciones concedidas a fecha febrero de 2011 en el conjunto de
España estaban ligadas a la prestación de un servicio?
1 punto

a. 65%
b. 2%
c. 60,6%
d. 8%. ✓✓

Pregunta 5

Según el informe de Barriga, 2010, las prestaciones económicas por cuidados en el entorno
familiar...
1 punto

a. Consumen el 69% de los recursos y atienden al 18% de las personas con derecho a
atención.
b. Consumen el 27% de los recursos y atienden al 57% de las personas con derecho a
atención.✓✓
c. Consumen el 57% de los recursos y atienden al 27% de las personas con derecho a
atención.
d. Consumen el 69% de los recursos y atienden al 31% de las personas con derecho a
atención.

Pregunta 6

En el texto se cita a miembros del gobierno diciendo "cualquier nueva política puede arrojar
resultados inesperados ante los que hay que reaccionar". ¿A qué tipo de fallo de implementación
hace referencia esta expresión?
1 punto

a. Consecuencias no intencionadas. ✓✓
b. Déficit de implementación.
c. Desplazamiento.
d. Sublevación de los street-level bureaucrats.

Pregunta 7

El artículo apunta que la reforma educativa no implica a "los que han de ser los auténticos
artífices de la misma: el profesorado". En la implementación de la política, ¿qué papel juega el
profesorado?
1 punto

a. Ciudadanos con derechos subjetivos.

b. Ciudadanos-clientes.
c. Street-level bureaucrats. ✓✓
 d. Beneficiarios.

Pregunta 8

El autor se refiere al Ministro de Educación haciendo mención a "la lógica de quienes asumiendo
un cargo de responsabilidad creen tener el mundo bajo sus pies". Es este sentido, da a entender
que el Ministro había previsto una implementación de la reforma...
1 punto

a. Top-down. ✓✓
b. Con consecuencias no intencionadas.
c. Con desplazamiento.
d. Bottom-up.

Pregunta 9

El DNI electrónico tenía dos funciones previstas: verificar la identidad en Internet y firmar
documentos con validez oficial. Sin embargo, su uso requería un elemento clave externo al
programa. ¿Cuál era?
1 punto

a. Que todos los ciudadanos obtuvieran el DNI electrónico, ya que eran solamente una
minoría.
b. Que el sector privado adquiriera dispositivos lectores del DNI electrónico para que se
empezaran a desarrollar servicios y los ciudadanos lo pudieran utilizar. ✓✓
c. Que la Policía solucionara problemas informáticos, porque el DNI electrónico no
funcionaba para la mayoría de ciudadanos.
d. Que la Policía resolviera los problemas de seguridad del DNI electrónico, ya que se habían
registrado usos fraudulentos.

Pregunta 10

Dos actores debían cooperar para que el sistema del DNI electrónico arrancara. Sin embargo la
colaboración prevista no se produjo porque...
1 punto

a. Las dos opciones son ciertas. ✓✓

b. La Fábrica Nacional de Moneda y Timbre tenía la misión de validar los certificados del
DNIe para el sector privado, pero al mismo tiempo ingresaba dinero validando
certificados electrónicos con formato de software, que representaban una competencia
directa para el DNI.
c. Red.es tenía recursos económicos pero no tenía el control sobre el DNIe. Este recaía en la
policía, que no tenía demasiado interés en fomentar el producto en el sector privado,
puesto que no era su misión.
d. Ninguna de las dos opciones es cierta.

Pregunta 11
¿Qué factores están llevando a todos los regímenes de bienestar a una crisis del cuidado?
1 punto

a. Progresivo envejecimiento de la población.

b. Todas son ciertas. ✓✓
c. Mayor participación femenina en el mercado laboral.
d. Cambios en las pautas, normas y valores sobre las responsabilidades familiares.

Pregunta 12

¿Cuál fue el modelo de atención a la dependencia recomendado por el Libro Blanco de 2004?
1 punto

a. Un modelo universal, guiado por el principio de ciudadanía.

b. Un sistema público de cuidados de larga duración.
c. Un seguro, en forma de prestación monetaria, integrado dentro del sistema de seguridad
social. ✓✓
d. El desarrollo de una red sólida de servicios socio-sanitarios.

Pregunta 13

¿Qué ocurrió con la implementación de Ley de la Dependencia?

1 punto

a. No se ha dado prioridad a las prestaciones económicas, tal como estaba previsto.

b. Las prestaciones monetarias han prevalecido sobre la prestación de servicios. ✓✓
c. La puesta en marcha ha sido lenta pero homogénea entre Comunidades Autónomas.
d. Todas son ciertas.

Pregunta 14

¿Qué motivo apunta la autora para explicar la preferencia de las Comunidades Autónomas por
las prestaciones económicas?
1 punto

a. En un contexto de restricción presupuestaria, con menos recursos se atiende a más

personas. ✓✓
b. Les servía para prevenir la invasión competencial por parte del gobierno central.
c. La red de servicios ya estaba desarrollada, con lo que la provisión de servicios a la
dependencia hubiera sido redundante.
d. Es más fácil la coordinación interadministrativa para proveer prestaciones económicas
que para proveer servicios.
Pregunta 15

¿Qué dificultades de implementación, que no se habían anticipado en el diseño de la ley, se

mencionan en el artículo?
1 punto

a. La ausencia de consenso social y político sobre un modelo de ayuda estable.

b. La ausencia de una red de servicios adecuada para la atención a la dependencia.
c. Las tensiones y dificultades de coordinación entre los distintos niveles de gobierno.
d. Todas son ciertas. ✓✓

Pregunta 16

¿Por qué razón la CEOE se oponía al sistema de protección de la dependencia vinculado a la

Seguridad Social?
1 punto

a. La mayor parte de estudios económicos apuntaban que se trataba de un modelo

ineficiente.
b. Invadía competencias de las Comunidades Autónomas y la administración local.
c. Excluía a las empresas privadas de la provisión de servicios de cuidado.
d. Implicaba un incremento de las contribuciones de trabajadores y empresarios a la
seguridad social. ✓✓