Tema 7.

Las relaciones entre el Derecho de la Unión Europea y los ordenamientos

internos de los Estados miembros. El principio de efecto directo del Derecho de la
Unión. El principio de la primacía del Derecho de la Unión.

La Unión Europea es una organización internacional de 27 Estados miembros.

Se trata de un modelo de integración a escala regional que sirve de referencia global. En
la actualidad, el TUE y el TFUE son las piedras angulares de la arquitectura de la
Unión. En este tema nos vamos a centrar en las relaciones entre el Derecho de la Unión
Europea y los ordenamientos de los Estados miembros.

Las relaciones entre el Derecho de la Unión Europea y los ordenamientos internos

de los Estados Miembros

El Derecho de la Unión ha sido caracterizado por el TJUE como un

ordenamiento específico diferente de los ordenamientos de los Estados miembros. Ya
en las sentencias del caso Van Gend en Loos en 1963 y del caso Costa c. Enel de 1964,
el TJUE señaló que el Derecho europeo constituía un ordenamiento jurídico propio,
autónomo del Derecho internacional y de los ordenamientos internos de los Estados
miembros en cuyos sistemas jurídicos se integra sin perder sus específicas
características.

Se recomienda la lectura de
ambas sentencias para
comentar en clase teórica

Así, el TJUE señaló que el Derecho europeo se trataba de un nuevo

ordenamiento jurídico en beneficio del cual los Estados habían limitado sus derechos
soberanos y cuyos sujetos no eran solamente los Estados miembros, sino también sus
nacionales. De hecho, en el Dictamen 1/1991, el TJUE señaló que «el Tratado CEE,
aunque haya sido celebrado en forma de Convenio internacional, no por ello deja de ser
la carta constitucional de una Comunidad de Derecho».
Esa autonomía respecto del Derecho internacional justifica precisamente que la
reciprocidad no rija en la formación y aplicación del Derecho de la Unión. En este
sentido, el Tribunal ha rechazado que los Estados miembros puedan invocar esa
condición con el fin de justificar su propio incumplimiento, señalando que «los
Tratados no se limitan a crear obligaciones recíprocas». La pertenencia de un Estado a
la Unión produce una distribución de competencias entre el Estado miembro y la Unión,
dando pie a la coexistencia del Derecho de la Unión Europea y de los ordenamientos
internos de los Estados miembros. Las relaciones entre estos ordenamientos están
condicionadas por los principios de primacía y de efecto directo, que se analizarán
más adelante, así como por los principios descritos en el artículo 5 y el artículo 4,
apartado 3, del TUE.
El artículo 5 TUE establece los principios que informan las competencias de la
Unión reguladas en el TFUE, de tal manera que marca la frontera entre el Derecho de la

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Unión y los ordenamientos nacionales. Así, el artículo 5, apartado 1 del TUE dispone
que la delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de
atribución. Ahora bien, el principio de atribución encuentra sus excepciones,
fundamentalmente a través de la llamada doctrina de las competencias implícitas, que
fue recogida en los Tratados constitutivos a través de la cláusula de imprevisión del
artículo 352 del TFUE. El artículo 5, apartado 1, del TUE añade, además, que el
ejercicio de las competencias de la Unión se rige por los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad.
El artículo 5, apartado 2, del TUE establece que, en virtud del principio de
atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los
Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan. Toda
competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados
miembros.
El artículo 5, apartado 3, del TUE señala que, en virtud del principio de
subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión
intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción
pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni
a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la
dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión. Los parlamentos
nacionales velarán por el respeto del principio de subsidiariedad. Por último, el artículo
5, apartado 4, del TUE dispone que, en virtud del principio de proporcionalidad, el
contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario para
alcanzar los objetivos de los Tratados.
Además, los Estados miembros tienen el deber de colaborar en la aplicación del
Derecho de la Unión que se manifiesta en el principio de cooperación leal, recogido en
el artículo 4, apartado 3, del TUE y que implica que la Unión y los Estados miembros se
respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los
Tratados; los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares
apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados
o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión. La Comisión Europea y el
TJUE son los encargados de asegurarse de que los Estados miembros cumplen con el
principio de cooperación leal.
El principio de cooperación leal puede canalizarse, en primer lugar, a través de
la cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el TJUE mediante la
cuestión prejudicial. El artículo 19 del TUE señala que el TJUE se pronunciará con
carácter prejudicial y a petición de los órganos jurisdiccionales nacionales, sobre la
interpretación del Derecho de la Unión o sobre la validez de los actos adoptados por las
instituciones (en el mismo sentido, también el artículo 267 del TFUE). Este mecanismo
permite asegurar la correcta aplicación del Derecho de la Unión a través de los propios
órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, que se constituyen así como primera
línea de defensa de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión.
De otro lado, otro mecanismo que permite asegurar el principio de cooperación
leal es el procedimiento de infracción. Para ayudar a los Estados miembros en su labor
de aplicación del Derecho de la Unión y para asegurarse de que cumplen con sus
obligaciones en la correcta aplicación del mismo, la Comisión despliega unos amplios
poderes en virtud del artículo 17 TUE, que estipula que la Comisión Europea
«supervisará la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea».

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 De hecho, la Comisión Europea publica anualmente un informe sobre la
aplicación del Derecho de la Unión por los Estados miembros. De este modo, la
Comisión Europea se constituye como el guardián de los Tratados y cuenta con un
amplio arsenal de herramientas informales y formales.

Consultad los Informes Anuales en:

<https://ec.europa.eu/info/law/infringements/ann
ual-reports-monitoring-application-eu-law_es>

Como instrumento informal destaca EU Pilot, un mecanismo de diálogo

informal entre la Comisión Europea y el Estado miembro que la Comisión Europea
considera que no está cumpliendo con su obligación de aplicar el Derecho de la Unión.

Sobre su funcionamiento acceded a:

https://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard
/_archives/2014/07/performance_by_governanc
e_tool/eu_pilot/index_en.htm

Si este esquema no ofrece resultados satisfactorios, la Comisión Europea puede

acudir al procedimiento de infracción (incumplimiento), regulado en los artículos 258 a
260 del TFUE.
El artículo 258 del TFUE establece que «si la Comisión estimare que un Estado
miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los
Tratados, emitirá un dictamen motivado al respecto, después de haber ofrecido a dicho
Estado la posibilidad de presentar sus observaciones. Si el Estado de que se trate no se
atuviere a este dictamen en el plazo determinado por la Comisión, ésta podrá recurrir al
Tribunal de Justicia de la Unión Europea». El comienzo y la terminación de un
procedimiento de incumplimiento por parte de la Comisión Europea es discrecional
(Caso 205/98, Comisión c. Austria).
El artículo 259 TFUE prevé que «cualquier Estado miembro podrá recurrir al
Tribunal de Justicia de la Unión Europea, si estimare que otro Estado miembro ha
incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados. [Pero]
antes de que un Estado miembro interponga, contra otro Estado miembro, un recurso
fundado en un supuesto incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud
de los Tratados, deberá someter el asunto a la Comisión, [para que esta emita
dictamen]».
El artículo 260 del TFUE termina señalando que «si el Tribunal de Justicia de la
Unión Europea declarare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones
que le incumben en virtud de los Tratados, dicho Estado estará obligado a adoptar las
medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal». Añade el artículo
260 que «i la Comisión estimare que el Estado miembro afectado no ha adoptado las
medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal, podrá someter el
asunto al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, después de haber ofrecido a dicho
Estado la posibilidad de presentar sus observaciones. [...] Si el Tribunal declarare que el
Estado miembro afectado ha incumplido su sentencia, podrá imponerle el pago de una
suma a tanto alzado o de una multa coercitiva».

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 Es importante señalar que el incumplimiento del Derecho de la Unión puede dar
lugar también a la responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares
como consecuencia de la violación del Derecho de la Unión. Este principio fue
amparado por el TJUE en 1991 en la sentencia Francovich y Bonifaci. En virtud de este
principio, el Estado responde patrimonialmente de la no transposición o transposición
incorrecta, como se confirmó posteriormente en las sentencias de los casos Brasserie y
Factortame. Los requisitos para que exista esta responsabilidad patrimonial fueron
enumerados en el párrafo 51 de la sentencia Francovich y Bonifaci: i) el acto de la
Unión violado otorga derechos a particulares; ii) la violación está suficientemente
caracterizada, esto es, ha habido una inobservancia manifiesta y grave; y iii) hay una
relación de causalidad directa entre la infracción y el daño sufrido por los particulares.

El principio de efecto directo del Derecho de la Unión

El principio de efecto directo permite a los particulares invocar directamente una

norma europea ante una jurisdicción nacional o europea. Este principio únicamente
afecta a determinados actos europeos y está sujeto a varias condiciones. El efecto
directo del Derecho europeo constituye, junto con el principio de primacía, un principio
básico del Derecho europeo que fue consagrado por el Tribunal de Justicia de la Unión
Europea en la sentencia Van Gend en Loos del 5 de febrero de 1963. En esta sentencia,
el Tribunal declaró que los Tratados no solo generaban obligaciones para los Estados
miembros, sino también derechos para los particulares. En consecuencia, los
particulares podían alegar estos derechos e invocar directamente normas europeas ante
las jurisdicciones nacionales y europeas.
Según el entonces Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, el objetivo
del Tratado CEE era el de establecer un mercado común cuyo funcionamiento afectara
directamente a los justiciables de la Comunidad, y esto implicaba que dicho Tratado
constituía algo más que un Acuerdo que sólo creara obligaciones recíprocas entre los
Estados contratantes. Según el Tribunal, esta concepción estaba confirmada por el
Preámbulo del Tratado, que, además de a los Gobiernos, se refería a los pueblos, y por
la creación de órganos en los que se institucionalizaban poderes soberanos cuyo
ejercicio afectaba tanto a los Estados miembros como a sus ciudadanos. Por todo ello, el
Tribunal llegó a la conclusión de que el Derecho comunitario era autónomo respecto a
la legislación de los Estados miembros y que al igual que creaba obligaciones a cargo de
los particulares, estaba también destinado a generar derechos que se incorporaban a su
patrimonio jurídico y que esos derechos nacían, no sólo cuando el Tratado los atribuía
de modo explícito, sino también en razón de obligaciones que el Tratado imponía de
manera perfectamente definida tanto a los particulares como a los Estados miembros y a
las instituciones comunitarias.
Así, en tanto que el texto del artículo 12 TCEE contenía una prohibición clara e
incondicional, que no era una obligación de hacer, sino de no hacer; y que, por otro
lado, esta obligación no se acompañaba de reserva alguna de los Estados que supedite
su efectividad a un acto positivo de Derecho interno; esta prohibición era perfectamente
idónea, por su propia naturaleza, para producir efectos directos en las relaciones
jurídicas entre los Estados miembros y sus justiciables. Por tanto, el artículo 12 debía
ser interpretado en el sentido de que producía efectos directos y generaba derechos
individuales que los órganos jurisdiccionales nacionales debían proteger.
El efecto directo reviste, a su vez, dos vertientes: un efecto vertical y un efecto
horizontal. El efecto directo vertical interviene en las relaciones entre los particulares y

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el Estado miembro, pudiendo ser ascendente o descendente. El efecto directo vertical
ascendente implica que los particulares pueden hacer valer una norma europea frente a
un Estado miembro, mientras que el efecto directo vertical descendente implica que
un Estado miembro puede hacerlo valer frente a los particulares.
El efecto directo horizontal interviene en las relaciones entre particulares, lo
que significa que un particular puede hacer valer una norma europea frente a otro
particular. Como se verá ahora, según el tipo de acto en cuestión, el Tribunal de Justicia
admite o el efecto directo completo, es decir, un efecto directo horizontal y un efecto
directo vertical, o el efecto directo parcial, que se limita al efecto directo vertical
ascendente.
Por cuanto al Derecho primario se refiere, en la ya analizada sentencia Van Gend
en Loos el Tribunal de Justicia sentó el principio del efecto directo completo. No
obstante, indicó como condición que las obligaciones deben ser precisas, claras,
incondicionales y no requerir medidas complementarias, tanto de carácter nacional
como europeo. En la sentencia Becker (sentencia de 19 de enero de 1982), el Tribunal
de Justicia rechazó el efecto directo de los Tratados cuando los países poseyeran un
margen de maniobra relativa a la aplicación de la disposición contemplada (sentencia de
12 de diciembre de 1990, Kaefer y Procacci).
El principio de efecto directo también se aplica a los actos procedentes del Derecho
derivado, es decir, a los que han sido aprobados por las instituciones en base a los
tratados constitutivos. No obstante, el ámbito de aplicación del efecto directo depende
del tipo de acto:

• Reglamento: los reglamentos siempre tienen efecto directo. El artículo 288 del
Tratado de Funcionamiento de la UE efectivamente señala que los reglamentos son
directamente aplicables en los Estados miembros. El TJUE confirmó en la sentencia
Politi del 14 de diciembre de 1971 que se trata de un efecto directo completo.
• Directiva: la directiva es un acto dirigido a los Estados miembros y estos deben
transponerlo a sus derechos nacionales. No obstante, el TJUE les reconoce en
algunos casos un efecto directo al objeto de proteger los derechos de los particulares.
En este sentido, el TJUE estableció en la sentencia del caso Van Duyn de 4 de
diciembre de 1974 que una directiva tendrá efecto directo si sus disposiciones son
incondicionales y suficientemente claras y precisas y cuando el Estado miembro no
haya transpuesto la directiva antes del plazo correspondiente. Sin embargo, este
efecto directo sólo puede ser de carácter vertical ascendente: los Estados miembros
están obligados a aplicar las directivas, pero las directivas no pueden ser invocadas
por un Estado miembro contra un particular (sentencia Ratti de 5 de abril de 1979) o
entre particulares (sentencia Marshall de 1986).
• Decisión: las decisiones pueden tener un efecto directo si designan un país de la
Unión como destinatario. En tal caso, el TJUE reconoce un efecto directo
únicamente vertical (sentencia del 10 de noviembre de 1992, Hansa Fleisch).
• Acuerdos internacionales: en la sentencia Demirel del 30 de septiembre de 1987, el
TJUE reconoce un efecto directo a determinados acuerdos en función de los mismos
criterios que se desprenden de la sentencia Van Gend en Loos.
• Dictámenes y recomendaciones: los dictámenes y recomendaciones no tienen una
fuerza jurídica vinculante y, en consecuencia, no tienen efecto directo.

El principio de la primacía del Derecho de la Unión

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 En cuanto al principio de primacía, este fue consagrado por el TJUE en la
sentencia del caso Costa c. Enel del 15 de julio de 1964. El Derecho procedente de las
instituciones europeas se integra en los sistemas jurídicos de los Estados miembros, que
están obligados a respetarlo. En consecuencia, en base al principio de primacía, si una
norma nacional es contraria a una disposición europea, las autoridades de los Estados
miembros deben aplicar la disposición europea. Con ocasión de la reforma operada por
el Tratado de Lisboa, el principio de primacía sentado por la jurisprudencia del TJUE
quedó consagrado en la Declaración nº17 anexa a los Tratados.
En la sentencia Costa c. Enel el TJUE apuntó que, a diferencia de los Tratados
internacionales ordinarios, el TCEE creó un ordenamiento jurídico propio, integrado en
el sistema jurídico de los Estados miembros desde la entrada en vigor del Tratado, y que
vinculaba a sus órganos jurisdiccionales. Así, al instituir una Comunidad de duración
indefinida, dotada de instituciones propias, de personalidad y más en particular de
poderes reales derivados de una transferencia de atribuciones de los Estados a la
Comunidad, estos habían limitado su soberanía y creado así un cuerpo normativo
aplicable a sus nacionales y a sí mismos.
El TJUE señaló que la integración en el Derecho de cada Estado miembro de
disposiciones procedentes de fuentes comunitarias conllevaba la imposibilidad de que
los Estados hicieran prevalecer una medida unilateral posterior contra un ordenamiento
jurídico por ellos aceptado sobre una base de reciprocidad. Señaló que, de lo contrario,
se pondría en peligro la realización de los objetivos del Tratado.
El TJUE también señaló que la primacía del Derecho europeo se aplicaba con
respecto de todos los actos nacionales, independientemente de si habían sido adoptados
antes o después del acto europeo en cuestión. De este modo, al ser el Derecho europeo
superior al Derecho nacional, el principio de primacía garantizaba así una protección
uniforme de los ciudadanos por parte del Derecho europeo en todo el territorio de la
Comunidad.
El TJUE reiteró su posición en la sentencia del caso Simmenthal en 1978,
expresándose de hecho en términos más taxativos, llegando a decir que la norma
comunitaria hacía «inaplicable de pleno derecho, desde su entrada en vigor, toda
disposición contraria de la legislación nacional» y que la vigencia de la norma
comunitaria «[impedía] la formación válida de nuevos actos legislativos nacionales en
la medida en que fueran incompatibles con las normas comunitarias».
Sin embargo, el propio TJUE matizó esta posición con posterioridad en la
sentencia del Caso Ministero della Finanze (1990) señalando que la jurisprudencia
sentada en Simmenthal no implicaba que la norma nacional no existiera, sino que
correspondía a las autoridades nacionales depurar según sus normas su ordenamiento
jurídico. El Derecho nacional no se anula ni deroga, pero su carácter obligatorio queda
suspendido. Si bien, en el caso Rimsevics (STJUE de 26 de febrero de 2019), el TJUE
anuló directamente una decisión de la Oficina de Anticorrupción Letona, que impedía al
gobernador del Banco de Letonia ejercer sus funciones. En base al art. 14.2 del Estatuto
del Sistema Europeo de Bancos Centrales (Protocolo nº4), el TJUE se consideró
competente para anular directamente la decisión, aunque subrayó que se trataba de un
caso específico, único y excepcional.
Por último, cabe mencionar la conciliación entre el principio de primacía del
Derecho de la Unión y la supremacía de las Constituciones nacionales. La Constitución
es la expresión de la voluntad soberana de los Estados miembros, y en ella reside el
fundamento de la adhesión de un Estado a la Unión. La posición del TJUE es que la

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Constitución se aplica plenamente en los ámbitos que siguen siendo competencia
soberana del Estado miembros. Pero en los ámbitos atribuidos a la Unión y regulados
por normas europeas se aplica el Derecho de la Unión en toda su plenitud, y el Estado
no puede invocar la Constitución para impedir los efectos de la norma europea válida.
El TJUE llegó a esta posición a través de una larga construcción jurisprudencial. Esta
idea fue introducida, por primera vez, por el TJUE en 1970 en el caso Internationale
Handelsgesellschaft, también conocido como Solange I. El TJCE señaló que acudir a
normas legales o conceptos de derecho interno, incluyendo las propias normas
constitucionales, para juzgar la validez de actos jurídicos adoptados por la entonces
Comunidad tendría un efecto adverso en la uniformidad y eficacia del Derecho
comunitario.
Los Tribunales constitucionales italiano y alemán se mostraron reticentes en un
primer momento a la jurisprudencia sentada por el TJUE. No obstante, este conflicto
quedaría sustancialmente cerrado por el Tribunal Constitucional alemán en 1986 en el
caso Solange II, señalando su aceptación del principio de primacía siempre que la
Unión respetara los derechos fundamentales.
En cuanto al Tribunal Constitucional español, este aceptó la jurisprudencia
sentada por el TJUE en su Declaración 1/2004, señalando que una vez «producida la
integración debe destacarse que la Constitución no es ya el marco de validez de las
normas comunitarias, sino el propio Tratado [...], si bien la Constitución exige que el
Ordenamiento aceptado como consecuencia de la cesión sea compatible con sus
principios y valores básicos».

Leed la Declaración 1/2004 del Tribunal

Constitucional español disponible en
<https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=B
OE-T-2005-111>

Bibliografía

Balaguer Callejón, F. (2009). La incidencia del Tratado de Lisboa en el sistema de fuentes

comunitario y su influencia en los ordenamientos estatales. En F. J. Matia Portilla (dir.), Estudios
sobre el Tratado de Lisboa, Granada, Comares, Cap. V.