MODELOS REGULATORIOS PARA UNA SUPERVISIÓN

EFECTIVA

Sergio Rodríguez Azuero

Foro Internacional
“Tratamiento del Consumidor en la Nueva Arquitectura Financiera”
Superintendencia de Banca Seguros y AFP del Perú
Lima 26 de Marzo de 2010
Índice

1. Introducción: Modelos de regulación y Supervisión

2. Supervisión Integrada v.s. Múltiples Supervisores

3. El Banco Central en la supervisión del sistema financiero.

4. Ejemplos de procesos de integración de Autoridades de Supervisión

5. Conclusiones
1. Introducción: modelos de regulación y supervisión

A. Nociones básicas de Regulación y supervisión

El Sistema Financiero juega un rol muy importante en el desarrollo de una economía,

pues es a través de los intermediarios financieros que se realiza la transferencia de
capital, del ahorro del público a la inversión y se crea moneda, en el sentido de que,
a través de los depósitos bancarios y por la mecánica de los préstamos abonados en
cuenta, los particulares y la comunidad en general se hacen a medios de pago
adicionales, distintos de aquellos creados directamente por el Estado por la vía de la
emisión (creación secundaria de la moneda).

Es este papel preponderante del sistema financiero en la economía el que lleva a los
Estados a intervenir en el sector, con el fin de preservar la estabilidad de los
mercados, la estabilidad de los medios de pago de la economía, proteger el ahorro
del público, regular la oferta de moneda, democratizar el crédito, y proteger a los
consumidores de servicios financieros a través de:

 La intervención regulatoria
 La supervisión
1. Introducción: modelos de regulación y supervisión

A. Nociones básicas de Regulación y supervisión

• Intervención regulatoria:

Es el poder normativo que ejerce el Estado, en virtud del cual establece el conjunto
de criterios que ordenan la actividad de las entidades financieras asignándoles un
serie de responsabilidades tendientes a preservar la estabilidad del sistema. Esta
regulación proviene de diversas fuentes.

– La primera fuente legitimadora de la capacidad estatal de regulación debe y

suele encontrarse en la Constitución Nacional o en la Carta Fundamental del
Estado respectivo
– La segunda fuente, con base en lo dispuesto en la Constitución y dentro del
sistema de la jerarquía piramidal de las normas, se encuentra en el legislador
ordinario, bien que se llame Congreso o Asamblea ya que, por excepción, el
Ejecutivo esté habilitado para cumplir su papel en todo o en parte.
– Dicha regulación puede resultar de normas dictadas por una entidad
especializada, autorizada, desde luego, por la ley y cuyas disposiciones se
enderezan a cumplir tal finalidad o al manejo monetario
1. Introducción: modelos de regulación y supervisión

A. Nociones básicas de Regulación y supervisión

• Supervisión:

Como hemos sostenido en varias oportunidades, no basta con dictar normas que regulen los
mercados financieros, es preciso que ellas se cumplan. En este sentido, así como existe un
marco regulatorio especial para las entidades financieras, debe existir también una entidad de
control cuya función primordial es velar porque las actividades de los intermediarios financieros
se ajusten en un todo a las prescripciones de orden superior que regulan su desempeño. Algunas
de las funciones que desempeñan estas entidades de control son las siguientes.
– Autorizar la creación de intermediaros financieros
– Llevar el registro mercantil de las entidades vigiladas
– Posesionar y calificar sus directores
– Autorizar la apertura de sucursales
– Autorizar la apertura de nuevas secciones (actividades distintas a las que naturalmente
fluyen de la actividad del intermediario financiero
– Aplicar las sanciones necesarias por incumplimiento de la ley
– Adoptar medidas de saneamiento
– Tomar posesión de determinada establecimiento
– Realizar una supervisión consolidada de los grupos financieros
1. Introducción: modelos de regulación y supervisión

B. Modelos de Regulación

• Supervisores y reguladores independientes : Agencias facultadas para llevar a

cabo funciones de supervisión únicamente donde la regulación se encuentra a cargo
de reguladores independientes como el Banco Central.

• Supervisores con facultades de regulación: Agencias con facultades de

supervisión y algunas facultades de regulación-Caso en el cual el Banco Central y/o
el Ministerio de Hacienda se reservan algunos aspectos de regulación- (SFC)

• Autoridades de Supervisión y Regulación: Agencias con facultades de

supervisión y con la facultad exclusiva de regular el sistema. (FSA)

Estudios realizados por el FMI, han demostrado que la concentración de los poderes
de regulación y supervisión en una sola agencia, no se encuentra necesariamente
relacionada con el grado de efectividad en la supervisión. (Fondo Monetario
Internacional. International Survey of Integrated Financial Sector Supervision - 2006.)
 1. Introducción: modelos de regulación y supervisión

C. Modelos de Supervisión

• Modelo de Supervisión sectorial: En el que existe un supervisor para cada sub-sector del
sistema financiero. Bajo este modelo, las agencias de supervisión pueden optar por uno de dos
criterios para determinar qué instituciones entran bajo su supervisión.

– Criterio subjetivo o institucional: En virtud del cual, las entidades financieras son vinculadas a
la supervisión de determinada autoridad, en razón de sus antecedentes históricos y la
descripción general convencional como un banco, compañía de seguros, etc.
– Criterio objetivo o funcional: En virtud del cual, las entidades financieras son vinculadas a
determinada autoridad de supervisión conforme a las actividades que desempeñan en cada
uno de los mercados. Este modelo puede suponer que una misma institución se encuentra
supervisada por varias autoridades.

 Dentro del modelo de supervisión sectorial es posible encontrar autoridades de supervisión

que supervisen al menos dos tipos de intermediarios financieros.

• Modelo de Supervisión Integrada (modelo de supervisor único): En el que una sola agencia
supervisa el sector bancario, el mercado de valores y el sector de seguros. (Modelo Inglés FSA y
Colombiano SFC)

• Modelo de Supervisión funcional (Picos Gemelos): En el que existen dos supervisores. Uno
encargado de la solvencia de las entidades financieras y otro, encargado de sus conductas y de
la protección al consumidor (Modelo Australiano)
 1. Introducción: modelos de regulación y supervisión

C. Modelos de Supervisión

• Modelos de supervisión a partir de la participación del banco central en los

sistemas financieros.

– Modelo de Singapur: Consiste en unificar todas las funciones de supervisión

de los mercados financieros dentro del Banco Central

– Modelo de Irlanda: Consiste en crear una agencia supervisora legalmente

separada del Banco Central pero con lazos estrechos con el mismo en materia
de recursos humano, sistemas de información, resguardo de datos etc.

– Modelo Bipolar: En el que el Banco Central se encarga de la supervisión de la

Banca y la supervisión de los demás sectores queda a cargo de una o más
agencias de supervisión. (Argentina)

– Modelo Independiente: En el que la agencia de Supervisión es absolutamente

independiente del Banco Central. (FSA, SFC)
2. Supervisión Integrada v.s Múltiples Supervisores

A. La tendencia hacia una supervisión integrada

Antes de estallar la crisis financiera en el 2007 la mayoría de países en el mundo

venían experimentado una transformación de sus sistemas Financieros a través
de:

• La formación de conglomerados financieros que actúan en los diferentes sub-

sectores del sistema, a partir de la desregulación Gramm-Leach-Bliley Act
desdibujándose la separación establecida hasta entonces por el Glass-Steagall
Act entre los banqueros, quienes manejaban el crédito, y los agentes del
mercado bursátil quienes manejaban la inversión.
• La sofisticación de los productos financieros
• Una integración transfronteriza de los mercados y de las entidades financieras

Así a partir de finales de la década de 80 se comenzaron a replantear los

esquemas de supervisión y regulación del sector financiero, los cuales, deben
reflejar la realidad del sistema financiero al que supervisan.
2. Supervisión integrada v.s Múltiples Supervisores

B. Principales beneficios y riesgos de una supervisión integrada

Beneficios de una Supervisión integrada : “para multibancos

multisupervisores”

• Facilita la supervisión de conglomerados financieros bajo una

supervisión consolidada

• Permite un mejor monitoreo del sistema en general, dando respuestas

mas rápidas ante situaciones que atenten contra la estabilidad del
mismo.

• Permite una mayor claridad frente a la responsabilidad en el

cumplimiento de los objetivos de la supervisión, en la medida en que
solo existe una agencia para velar por ellos.

• Puede representar una disminución de costos para la industria.

2. Supervisión integrada v.s Múltiples Supervisores

B. Principales beneficios y riesgos de una supervisión integrada

Beneficios de una Supervisión integrada

• Previene los riesgos derivados de la existencia de varios supervisores

i. Arbitraje regulatorio
ii. Lagunas en la superación
iii. Falta de coordinación entre los supervisores
• Un supervisor integrado puede asegurar de mejor manera que riesgos
similares en diferentes intermediarios, reciban un tratamiento similar
• Pueden presentar una reacción más rápida frente al desarrollo de
nuevos productos
• Evita la superposición de supervisores
2. Supervisión integrada v.s Múltiples Supervisores

B. Principales beneficios y riesgos de una supervisión integrada

Principales Riesgos de una Supervisión Integrada

• La supervisión de ciertos sectores puede desmejorar por la falta de

reconocimiento de las características propias de cada uno de los intermediarios
financieros. En este sentido, los supervisores sectoriales podrían encontrarse
mejor preparados para reconocer y atender los riesgos de conformidad con las
características específicas de cada intermediario. (El supervisor bancario
privilegia la estabilidad del sistema, el de valores, el desarrollo del mercado)

• Existen otros esquemas para el intercambio de información que evitan los

problemas propios de una regulación sectorial sin necesidad de crear un
supervisor integrado (Comités especiales o memorandos de entendimiento
entre las agencias supervisoras). Así, algunos sostienen que no existen razones
para determinar que un mega-supervisor es mejor que la existencia de varios
supervisores

• No es viable si las regulaciones de los tres sub - sectores no se armonizan.

Sobre el particular es importante tener en cuenta que aún cuando hay zonas
comunes donde podrían alcanzarse evidentes sinergias , los distintos sub -
sectores mantienen fuertes diferencias que hacen difícil la lograr una
armonización en todos los campos.
2. Supervisión integrada v.s Múltiples Supervisores

B. Principales beneficios y riesgos de una supervisión integrada

Principales Riesgos de una Supervisión Integrada

• Puede contribuir a la expansión del riesgo moral. Los consumidores

puede percibir que se encuentran protegidos por una sola agencia, así
si un sector entra en crisis, el riesgo moral se extiende a los otros de
manera más rápida. Adicionalmente , la existencia de un supervisor
integrado puede generar la sensación de un seguro estatal en el
supervisor.

• Puede ser que la autoridad funcione como sombrilla de las autoridades

de supervisión, permaneciendo internamente las agencias separadas
sin una regulación armonizada y con problemas en el intercambio de
información.

• Cuando se presentan conflictos entre objetivos, las decisiones deben

tomarse en un nivel político y no técnico lo que podría ocurrir si la
discusión de lleva a cabo exclusivamente al interior de la agencia
integrada.
 2. Supervisión Integrada v.s Múltiples Supervisores

D. Modelos de Supervisión en América Latina

Países en los un supervisor

supervisa al menos dos
Supervisión Integrada Supervisión Sectorial
sectores del sistema
financiero
• Ecuador
• El Salvador
• Uruguay
• Guatemala
• Nicaragua
• Perú • Argentina
• Colombia
• Bolivia • Brasil
• Bolivia
• Chile • Republica Dominicana
• Honduras
• Venezuela • Panamá
• Brasil
• México

Datos obtenidos con base en la información publicada en Martin Čihák and Richard Podpiera. Is One Watchdog Better Than Three? International Experience with
Integrated Financial Sector Supervision. IMF Working Paper WP/06/57
2. Supervisión Integrada v.s Múltiples Supervisores

País y numero de
entidades
supervisoras Bancos Valores Seguros Pensiones
Superintendencia de
Superintendencia de Administradores de
Argentina Comisión Nacional de
Banco Central Seguros de la Fondos de
(4) Valores Argentina
Nación Jubilación y
Pensiones

Bolivia
Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero de Bolivia
(1)

Superintendencia Nacional
Brasil Banco Central del Brasil y la Comisión Nacional de Superintendencia de
de previsión
(3) Valores del Brasil Seguros Privados
complementaria
Superintendencia de Superintendencia de
Bancos e Administradoras de
Superintendencia de Valores y Seguros
Chile Instituciones Fondos de
(3) Financieras Pensiones

Colombia
Superintendencia Financiera de Colombia
(1)
Superintendencia General
Superintendencia General Superintendencia General Superintendencia General
Costa Rica de Entidades
de Valores de Seguros de Pensiones
(4) Financieras

Honduras
Comisión Nacional de Bancos y Seguros
(1)

Guatemala Superintendencia de Superintendencia de

Ministerio de Economía Información no disponible
(2) Bancos Bancos

Ecuador Superintendencia de Superintendencia de

Superintendencia de Bancos y Seguros
(2) Bancos y Seguros Compañías

El Salvador Superintendencia del Superintendencia de Superintendencia del Superintendencia de

(3) Sistema Financiero Valores Sistema Financiero Pensiones
2. Supervisión Integrada v.s Múltiples Supervisores

País y numero de
entidades
supervisoras Bancos Valores Seguros Pensiones

México Comisión Nacional de Comisión Nacional del Sistema

Comisión Nacional Bancaria y de Valores
(3) Seguros y Finanzas de ahorro para retiro

Nicaragua
Superintendencia de Banca y otras Instituciones Financieras No hay
(1)

Superintendencia de
Superintendencia de Comisión Nacional de Seguros y
Comisión Nacional de Valores
Panamá Bancos de Panamá Valores Reaseguros de
(3) Panamá

Paraguay Comisión Nacional de

Banco Central Banco Central Información no disponible
(2) Valores

Superintendencia de Comisión Nacional Superintendencia de

Superintendencia de Banca
Perú Banca Seguros y Supervisora de Banca Seguros y
Seguros y AFP
(2) AFP Empresas y Valores AFP

República Dominicana Superintendencia de Superintendencia de Superintendencia de

Superintendencia de Pensiones
(4) Bancos Valores Seguros

Uruguay
Banco Central de Uruguay
(1)
Superintendencia de
Banca y Otras Comisión Nacional de Superintendencia de Instituto Venezolano de los
Venezuela Instituciones Valores Seguros Seguros Sociales
(4) Financieras

Información obtenida con base en la información presentada por Christopher Quesada en el Foro de Modelos de Supervisión celebrado en Madrid el 19 de
Septiembre de 2008. Disponible en Revista Iberoamericana de Mercados de Valores No. 25 Noviembre de 2008
3. El Banco Central en la supervisión del sistema financiero.

Beneficios y potenciales riegos de la participación del Banco Central

como supervisor del sistema financiero

Beneficios
• El Banco Central es la entidad que por lo general presenta una mayor
independencia frente las presiones políticas y gubernamentales.
• El Banco Central tiene una visión macro- prudencial del sistema financiero. En
las condiciones actuales de los mercados financieros, puede resultar de gran
provecho utilizar la perspectiva única tiene el Banco Central en la supervisión
de los mercados financieros.
• En la medida en que la supervisión y regulación del sistema financiero, son un
elemento esencial de la política monetaria de un Estado, que la supervisión del
sistema financiero este en cabeza del Banco Central evita que se sobre utilice
la tasa de referencia para controlar el crecimiento del crédito.
Principales Riesgos
• Conflictos de interés entre la política monetaria y la supervisión bancaria
• Aumento de esparcimiento del riesgo moral ante una crisis.
• Puede implicar un riesgo reputacional del Banco Central. Una crisis en materia
de supervisión puede implicar la pérdida en la confianza en el Banco como
Autoridad Monetaria
3. El Banco Central en la supervisión del sistema financiero.

C. El Banco Central como supervisor en América Latina

MODELO DE SINGAPUR MODELO DE IRLANDA MODELO BIPOLAR MODELO INDEPENDEINTE

• Bolivia
• Chile
• Colombia
• Costa Rica
• Argentina • Ecuador
• Uruguay • Paraguay • Brasil • El Salvador
• Nicaragua
• Panamá
• Perú
• Venezuela

Datos conforme a la encuesta realizada por el Fondo Monetario Internacional “International Survey of Integrated Financial Sector Supervision” (2006) y la Información presentada por
Christopher Quesada en el Foro de Modelos de Supervisión, celebrado en Madrid el 19 de Septiembre de 2008. Disponible en Revista Iberoamericana de Mercados de Valores No. 25
Noviembre de 2008
4. Ejemplos de procesos de Integración de autoridades de supervisión
y regulación

• La reforma del sistema de regulación y supervisión en Australia 1996 – 2001

– Adopto un modelo de funcional o de picos Gemelos
• Australian Prudential Regulation Authority: regulador prudencial para todos
los intermediarios financieros con facultades para asegurar el cumplimiento
de los estándares prudenciales
• Australian Securities and Investments Commission. Encargada de la
protección al consumidor y de la supervisión de la integridad del mercado de
valores en todos aquellos aspectos que no se relacionen con los estándares
prudenciales

• La reforma del sistema de regulación y supervisión en el Reino Unido 1997 –

2000

– Concentración de los poderes de regulación y supervisión en una autoridad de

carácter no gubernamental FSA (Financial Services Authority)

• La fusión de la autoridades de supervisión en Colombia 2005

5. Conclusiones

• Existe tendencia internacional hacia la transición de una supervisión sectorial a una supervisión
integrada, que de alguna manera puede ser atribuible a los cambios que han sufrido los
mercados financieros (integración intersectorial y transnacional)

• En materia de regulación la tendencia aunque no necesariamente sugiere la creación de Mega-

reguladores si es posible observar una fuerte inclinación y necesidad de armonización de la
regulación prudencial para todos los intermediarios financieros tanto a nivel local como
internacional (foro Conjunto del Comité Basilea, IOSCO e IAIS)

• No obstante lo anterior, el modelo de supervisión y de regulación adecuado para cada sistema,

dependerá en gran medida de las características propias del los mercados que pretenda regular y
supervisar.

• Independientemente del modelo que se elija, el mandato, funciones y facultades del el/los
reguladores y el/los supervisores deben estar claramente definidos con el fin de evitar lagunas en
la supervisión y regulación.

• A partir de la crisis, algunos comienzan a sugerir la necesidad de regresar al esquema planteado

por el Glass-Steagall Act.
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