La Revocación Directa

de los Actos Administrativos

según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
La Revocación Directa de los Actos Administrativos
según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)

@ Procuraduría General de la Nación, 2016

@ Instituto de Estudios del Ministerio Público, 2016

Editores:
Instituto de Estudios del Ministerio Público

Autor:
Carlos Eduardo Pimienta Tatis

Diseño portada y Diagramación:

Natalia del Pilar Cerón Franco.

Coordinación editorial:
Gary Hernández G.

Impresión:
Imprenta Nacional
Diciembre de 2016

ISBN: 978-958-734-203-1

Las opiniones expresadas en el presente libro son responsabilidad del autor y no

comprometen a la Procuraduría General de la Nación ni al Instituto de Estudios del
Ministerio Público
MARTA ISABEL CASTAÑEDA CURVELO
Procuradora General de la Nación

MARÍA CONSUELO CRUZ MESA

Viceprocuradora General de la Nación (E)

DR. CRISTIAN JOSÉ MORA PADILLA

Director Instituto de Estudios del Ministerio Público
 Carlos Eduardo Pimienta Tatis

Abogado, especialista en Derecho Adminsitrativo, con más de 20 años de

experiencia en cargos directivos y/o asesores como: Tesorero Departamental
del Atlántico, Sub Secretario de Hacienda Municipal de Barranquilla, Director
de Participación Comunitaria Departamental, Sub Gerente Administrativo y
de Apuestas de la Lotería del Atlántico, Personero Auxiliar de Barranquilla,
inspector General de Policía y de Comisarías de Familia en Barranquilla.
En la ciudad de Bogotá ha ejercido los siguientes cargos: Asesor de la
Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal y de la Procuraduría
Delegada para la Vigilancia Administrativa, Jefe de la División Administrativa
de la Procuraduría General de la Nación, Procurador Judicial I ante Jueces de
Circuito y Procurador Judicial II ante el Tribunal de Cundinamarca.
Además ha sido conferencista en diferentes escenarios académicos, así
como columnista en revistas y periódicos.

5
… a Roberto y Lydia con todo mi afecto
… a mis padres por su ejemplo y su cariño
 Contenido

PRÓLOGO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

CAPÍTULO I.
LA REVOCACIÓN DIRECTA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS . . . . . . . . . . . . . . . 25

CAPÍTULO II.
LOS TIPOS DE REVOCATORIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

CAPÍTULO III.
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
3.1 NATURALEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
3.2 . ACTOS CREADORES DE SITUACIONES JURÍDICAS
OBJETIVAS O SUBJETIVAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
9
3.3 . CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46
 CAPÍTULO IV.
CARACTERÍSTICAS DE LA REVOCACIÓN DIRECTA DE LOS
ACTOS ADMINISTRATIVOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

CAPÍTULO V.
PROCEDENCIA DE LA REVOCATORIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57
5.1 . LA ACTIVIDAD E INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA . . . . . 57
5.2 . LA NATURALEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS . . . . . . . . . . . . . . . 60
5.3 . LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LOS
ACTOS ADMINISTRATIVOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

CAPÍTULO VI.
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y EL DAÑO ANTIJURÍDICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69
6.1. ¿EL SILENCIO ADMINISTRATIVO CONSTITUYE O
NO ACTO ADMINISTRATIVO? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
6.2. EL FUNDAMENTO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO . . . . . . . . . . . . . . . 72
6.3 . UN SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EXCEPCIONAL . . . . . . . . . . 74
6.4 . EL AUTOMATISMO DEL SILENCIO Y EL ACTO
ADMINISTRATIVO INEXISTENTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
6.5. EL DAÑO ANTIJURÍDICO EN EL CPACA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
6.5.1 El daño antijurídico de la administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
6.5.2 El daño antijurídico en la jurisprudencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

6.6 . LA INVALIDEZ DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

6.61 La teoría de la invalidez del silencio administrativo . . . . . . . . . . . . .89
6.6.2 El silencio administrativo y la acción de tutela . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

CAPÍTULO VII.
LOS CASOS DE REVOCACIÓN DIRECTA DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
7.1. LA REVOCACIÓN DIRECTA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
DE CARÁCTER PARTICULAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
10
 7.2 . LA REVOCATORIA DE DERECHOS ADQUIRIDOS Y ACTUACIÓN
ADMINISTRATIVA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
7.3 . LA OFERTA DE REVOCATORIA DIRECTA DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS Y LA CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA. . . . . . . . . 106

CAPÍTULO VIII.
LA GERENCIA PÚBLICA COMO ESTRATEGIA DE PROTECCIÓN
DEL ERARIO PÚBLICO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
8.1 . LA SITUACIÓN ACTUAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
8.2 . LA NUEVA GERENCIA PÚBLICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

CAPÍTULO IX.
CONCLUSIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .125

CAPÍTULO X.
FORMATO DE REVOCACIÓN DIRECTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

XI. BIBLIOGRAFÍA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

11
 Prólogo

Por gentil invitación del Dr. Carlos Eduardo Pimienta Tatis, autor de
la obra, quien con esmero y entusiasmo asumió la revisión y reedición, dos
años después, de la publicación en la que ya había abordado la figura jurídica
de forma escueta y sin el rigor que él deseaba.
Aunque el interés por el tema del autor se viene desde la vigencia del
Decreto 01 de 1984, fue la expedición del nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo mediante Ley 1437 de
2011, el hecho que lo motivó para desarrollar un ensayo jurídico, en la
necesidad de ampliar la visión del tema asociando diversos tópicos que le
circundan, para mostrar al lector la Revocación de los Actos Administrativos
debidamente sustentados, apto para la lectura, la consulta y el análisis.
Dada la experiencia de aquel primer intento, en esta oportunidad
la obra se consolida en su temario, ello se refleja en los primeros cinco
capítulos del presente documento, ofreciendo ahora una más madura
exposición de los tipos de revocatoria, así como de la naturaleza y clases de
13
actos administrativos, todo ello orientado a dilucidar las características y
 la procedencia de la solicitud de revocatoria, en la búsqueda del equilibrio
y no vulnerar la Constitución o la Ley o causar agravio injustificado a un
particular o simplemente por razones de conveniencia o legales
Así las cosas, el Doctor Pimienta Tatis en esta reedición ha ampliado
su aporte al tema de la revocación directa, el tratamiento de la actividad e
inactividad de la administración pública y el análisis de la presunción de
legalidad de los actos administrativos ante el silencio administrativo. Pero
en esta oportunidad asume el desafío que representa su reflexión acerca del
tema y la relación inherente mismo con el daño antijurídico y los problemas
de corrupción.
Es de esta manera que según su criterio de análisis se hace necesario
reiterar que es una constante preocupación institucional la implementación
de la Gerencia Pública eficaz y la acción disciplinaria como estrategias de
protección que privan la óptima utilización de los recursos para los fines del
Estado.
Por lo anterior para que el mayor interés que los temas tratados por
la publiación sean motivo de análisis por los conocedores del tema y en
general por la academia Felicito al autor por este esfuerzo académico que se
constituye en ejemplo para los servidores de la entidad, que debe convertirse
en generador del conocimiento y permitir la labor investigativa en la entidad,
para cumplir la labor Misional como Unidad Administrativa que promueve,
facilita y desarrolla la gestión del conocimiento ofreciendo servicios y
publicaciones de calidad que contribuyan con la información, la consulta y el
conocimiento a las autoridades públicas y sus servidores fuente natural del
desarrollo de la actividad administrativa del Estado.

CHRISTIAN JOSE MORA PADILLA

Director Instituto de Estudios del Ministerio Público (IEMP).
14
Procuraduría General de la Nación
 Introducción

Al abordar el tema de la revocación directa de los actos administrativos

me encuentro, prima facie con la existencia de un principio universal: la
facultad de la Administración para derogar, en principio, sus propios actos
administrativos, sin más límites que aquellos que hubiere impuesto el
legislador. En este sentido, el estudioso del tema puede calificar la institución
de la revocación directa como una singular potestad administrativa.
Esta facultad es al mismo tiempo tanto singular como excepcional.
Singular en cuanto solo la Administración está revestida por el legislador
para proceder a derogar o revocar su propia voluntad expresada mediante
expedición de un acto administrativo; excepcional en la medida en que nada
más le es posible proceder de esa manera si concurre uno cualquiera de los
requisitos señalados por el órgano legislativo.
Ahora bien, algunos tratadistas del derecho administrativo prefieren
considerar la figura como “un mecanismo excepcional de impugnación”
desde la óptica del administrado. En este último sentido corresponde a este
15
la impugnación del acto, por la concurrencia de uno cualquiera de los tres
 motivos señalados por el legislador siempre que se satisfagan las condiciones
señaladas de manera expresa por el artículo 93 del CPACA que dispone:

(...)
Artículo 93. Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser
revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus
inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte,
en cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.

En el estudio de la extinción de los actos administrativos no es fácil

comprender con exactitud la naturaleza jurídica de la revocación directa.
Para algunos tratadistas, la figura es considerada como un mecanismo
excepcional de impugnación al que puede acudir el administrado cuando
por cualquier motivo no hubiese interpuesto los recursos ordinarios en la
vía gubernativa.
El Tratadista Juan Ángel Palacio Hincapié en la octava edición de su obra
Derecho Procesal Administrativo le niega la categoría de recurso extraordinario
o excepcional pues en Colombia no existen recursos extraordinarios en el
procedimiento, y complementa su argumento expresando que la naturaleza
de un recurso extraordinario es que proceda frente a decisiones que han sido
objeto de recursos tal y como lo proscribía el artículo 70 del Decreto 01 del 84
y lo reitera el artículo 94 de la Ley 1437 CPACA cuando expresa:

(…)
Artículo 94. Improcedencia. La revocación directa de los actos administrativos a
solicitud de parte no procederá por la causal del numeral 1 del artículo anterior,
cuando el peticionario haya interpuesto los recursos de que dichos actos sean
susceptibles, ni en relación con los cuales haya operado la caducidad para
16
su control judicial. Para otros, en cambio, la revocación directa de los actos
 administrativos es una especial prerrogativa de la Administración inherente a
su naturaleza. Así, la Administración puede revocar sus propios actos sin otros
límites distintos que aquellos señalados por la ley.

En esta última eventualidad, la revocación es una potestad singular de la

Administración, por lo tanto es una prerrogativa.
Sin embargo, la verdad es que la revocación directa de los actos
administrativos, tal como está concebida por el legislador, a nuestro juicio,
en el derecho interno colombiano, participa de ambas naturalezas.
En efecto, si la miramos desde la perspectiva del particular que considera
vulnerados sus derechos por la expedición de un acto administrativo irregular
o por la de un acto administrativo regularmente expedido, pero que con el
transcurso del tiempo no se acomoda al interés público o causa un agravio
injustificado a una persona, podríamos considerar que estamos frente a
un mecanismo excepcional de impugnación en la medida en que puede ser
impetrado aun con posterioridad a la ejecutoria del mismo, en el evento
de que el acto administrativo hubiese sido demandado ante la jurisdicción,
siempre que la pretensión revocatoria sea interpuesta o decretada, en el caso
de la revocación oficiosa, con anterioridad a la expedición del auto admisorio
de la demanda, según el riguroso precepto contenido en el inciso primero
(1o) del artículo 95 del acto legislativo ordinario número 1437 de 2011 que
determina:

(...)
Artículo 95. Oportunidad. La revocación directa de los actos administrativos
podrá cumplirse aun cuando se haya acudido ante la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, siempre que no se haya notificado auto admisorio de la demanda.

Las solicitudes de revocación directa deberán ser resueltas por la autoridad

competente dentro de los dos (2) meses siguientes a la presentación de la solicitud.

Contra la decisión que resuelve la solicitud de revocación directa no procede

17
recurso.
 Parágrafo. No obstante, en el curso de un proceso judicial, hasta antes de que
se profiera sentencia de segunda instancia, de oficio o a petición del interesado
o del Ministerio Público, las autoridades demandadas podrán formular oferta
de revocatoria de los actos administrativos impugnados previa aprobación del
Comité de Conciliación de la entidad. La oferta de revocatoria señalará los actos
y las decisiones objeto de la misma y la forma en que se propone restablecer el
derecho conculcado o reparar los perjuicios causados con los actos demandados.

Si el Juez encuentra que la oferta se ajusta al ordenamiento jurídico, ordenará

ponerla en conocimiento del demandante quien deberá manifestar si la acepta
en el término que se le señale para tal efecto, evento en el cual el proceso se
dará por terminado mediante auto que prestará mérito ejecutivo, en el que se
especificarán las obligaciones que la autoridad demandada deberá cumplir a
partir de su ejecutoria.

La revocación es, desde este punto de vista, un mecanismo instituido

para proteger el derecho del particular ante la eventual arbitrariedad de la
Administración.
Si la revocación directa de los actos administrativos la miramos desde la
óptica de la Administración; la cual, según el legislador, está facultada para
revocar sus propios actos cuando concurren determinadas circunstancias
previamente definidas por el legislador, entonces, estaríamos frente a una
potestad, o mejor, frente a una prerrogativa especial de la Administración.
En este caso es la propia Administración la que se defiende, dentro del
ordenamiento jurídico vigente, para evitar así la subsistencia en él de una
norma que por su ilegalidad o su inconveniencia podría desembocar en un
atropello o en una arbitrariedad.
Así las cosas, en el presente escrito pretendemos analizar la revocatoria
directa con el propósito de llegar a una conclusión que nos permita saber
con más o menos certeza cuál es la naturaleza jurídica de la revocación
directa de los actos administrativos tal como está consagrada en el derecho
colombiano para, de esa manera, contribuir con nuestro aporte en aras de
18
desentrañar la confusa maraña de normas, doctrinas o sentencias, muchas
veces contradictorias, sobre tan importante tema.
El estudio minucioso de la revocación directa de los actos administrativos
es, a nuestro juicio, la mejor manera de buscar una aproximación a la solución
del problema planteado en el interrogante que sirve de título a la presente
publicación.
El análisis crítico de algunas de las teorías acerca de la naturaleza jurídica
de la revocación directa, el examen de la jurisprudencia sobre la materia, el
estudio de las causales que deben ser invocadas por quien acude a la figura
para sustraer del mundo del derecho un determinado acto administrativo, así
como la cuidadosa observación de los efectos y consecuencias que, según el
legislador, se derivan de ella, es, exactamente, lo que nos proponemos hacer
para desarrollar nuestro aserto según el cual la revocación directa de los actos
administrativos es una especie calificada de la potestad derogatoria de la
Administración, por medio de la cual esta última sustrae del ordenamiento
jurídico un acto administrativo previamente expedido por ella, teniendo como
fundamento motivos consagrados de manera expresa por la legislación.
Potestad derogatoria calificada, que a su vez participa de la naturaleza de
un mecanismo excepcional de impugnación cuando la Administración actúa
a solicitud de un particular.
En resumen, buscaremos descubrir la verdadera naturaleza jurídica de
la revocación directa de los actos administrativos a partir de las numerosas
doctrinas que existen sobre el particular con el fin de dejar como un aporte,
para contribuir con luces en uno de los temas de nuestro derecho público.
Se tiene como principio universal de derecho generalmente aceptado
por la jurisprudencia, aquel que predica la revocabilidad de los actos
administrativos de carácter general.
Quien tiene la competencia para crear normas abstractas con fuerza
vinculante, posee, también, la facultad de dejarlas sin efectos mediante el
expediente de la revocación.
En un sentido análogo, se enuncia como un principio de validez general
el de la irrevocabilidad o inmutabilidad de los actos administrativos de
19
carácter particular.
 En este sentido tanto la jurisprudencia como la doctrina han sido
unánimes en que no es posible aceptar que la administración revoque, o deje
sin efectos, un acto administrativo que ha creado en favor de un particular
una situación jurídica concreta, a menos que se den ciertas condiciones que
hagan imposible la supervivencia de ese acto administrativo en el mundo del
derecho.
Es entonces cuando cabe la llamada revocación directa de los actos
administrativos, o sea, la potestad excepcional de la Administración en
cabeza del funcionario que expidió el correspondiente acto administrativo
o de su superior jerárquico o funcional para sustraerlo del ordenamiento
jurídico, oficiosamente o a solicitud de parte, siempre y cuando concurra
alguna de las circunstancias descritas por el legislador.
Dicho en otros términos, la figura de la revocación directa de los actos
administrativos opera excepcionalmente dentro de los precisos límites
señalados como mandato por el órgano legislativo cuando tales actos por
su naturaleza irrevocables deban ser suprimidos por razones de mérito o
legalidad.
La cuestión, simple en apariencia, se hace más compleja por cuanto la
legislación colombiana no distingue, en la formulación teórica de la norma
contenida en el artículo 93 del nuevo Código del Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo, entre actos administrativos de carácter
general y actos administrativos de carácter particular, distinción que, en
cambio, otras legislaciones sí hacen para predicar la irrevocabilidad de los
actos administrativos creadores de situaciones jurídicas concretas, pero que,
por vía excepcional, pueden ser revocados por la misma administración.
En este punto es importante reseñar que si se interpretan con absoluta
armonía tanto el artículo 93 como el 94 del CPACA es forzoso llegar a la
conclusión de que la revocación directa de los actos administrativos no procede
cuando el peticionario invoque como fundamento de su inconformidad, para
solicitar la revocación invocando la causal primera (1a) contenida en el artículo
93 del Estatuto del Procedimiento Administrativo, esto es cuando pretenda
ampararse en la presunta falta de legalidad del acto administrativo o en la
20
presunta violación ostensible de las normas constitucionales o del bloque
de constitucionalidad aplicables al caso concreto, si hubiere presentado, en
su oportunidad correspondiente, los recursos ordinarios de impugnación en
sede administrativa.
Para mayor claridad, podemos expresar que la presentación oportuna
de los recursos ordinarios en sede gubernativa le arrebata al potencial
peticionario de la revocación directa, la potestad de que, en otras
circunstancias, tendría para solicitar a la Administración la revocatoria del
acto administrativo, cuando hubiere correspondido, si el fundamento de
la petición fuese la contenida en el numeral primero (1o) del artículo 93 del
CPACA.
En este evento particular es preciso aclarar que la improcedencia de la
que hemos venido hablando en este párrafo solo se predica cuando el trámite
revocatorio pretendiese iniciarse por expresa petición de parte.
En consecuencia, aun en el evento de que se invoquen motivos de
legalidad para suprimir un acto administrativo del ordenamiento jurídico, la
Administración conserva de manera plena de revocarlo de manera directa,
según las reglas generales contenidas en el Capítulo IX del Título III del
CPACA.
Por otra parte, resulta de capital importancia señalar que, al tenor de
lo consagrado por el legislador colombiano del año 2011, en concreto en
el artículo 93 de la Ley 1437, la solicitud de revocatoria presentada por un
particular tampoco procede, cualquiera fuese la causa invocada cuando
la acción correspondiente para demandar el acto administrativo hubiera
caducado.
También en ese mismo orden de ideas, la redacción del artículo 93
del CPACA se podría calificar de desafortunada si tenemos en cuenta que
genera confusión, al no hacer la correspondiente diferenciación. Y da,
consecuentemente, pie para pensar que ha sido voluntad del legislador que
los procedimientos especiales de la revocación directa se apliquen tanto a los
actos administrativos de carácter general como a los actos administrativos
de carácter individual.
En efecto, si la norma legal no hace ningún tipo de distinción no es
21
posible hacerla a quien sirve de intérprete. Así las cosas es sensato concluir
 que en el derecho positivo colombiano son irrevocables la totalidad de los
actos administrativos, tanto aquellos de carácter general como aquellos que
crean derechos subjetivos en cabeza de un particular.
Para suprimirles su eficacia habría necesidad de poner en marcha
el mecanismo de la revocación directa que por su misma naturaleza es de
carácter excepcional.
La anterior teoría se refuerza si tenemos en cuenta que el mismo estatuto
normativo señala en otro de sus artículos que, concretamente el 97:

(...)
Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo,
bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado, una situación jurídica de
carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría,
no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del
respectivo titular”.

De donde se desprende necesariamente que los actos administrativos de

carácter general pueden ser sustraídos del ordenamiento jurídico mediante
su revocación, solo si se dan las condiciones señaladas por el legislador
colombiano.
Esto es, que mediante la revocación directa contemplada en el artículo
93 del CPACA “el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo
titular”.
Ahora bien, si a este elemento –per se– tortuoso se añade el hecho
de que el legislador no establece con claridad la naturaleza jurídica de
la revocación directa de los actos administrativos con el propósito de
reconocerles el carácter de mecanismo excepcional de impugnación o
el de una especial prerrogativa de la Administración, debemos colegir
que se justifica plenamente y, además, de manera imperativa, el estudio
cuidadoso de esta compleja figura del derecho administrativo, comoquiera

22
que es de una importancia capital esclarecer si en la revocación directa de
los actos administrativos estamos frente a una especial prerrogativa de la
Administración, frente a un excepcional mecanismo de impugnación que
puede ser interpuesto por los administrados o frente a una especie calificada
de procedimiento derogatorio que participa de ambas naturalezas.
Por otra parte, del análisis de esta peculiar institución de nuestro derecho
público podemos sacar importantes conclusiones relativas a su aplicabilidad
en cada caso específico.
La ausencia de un criterio rector sobre el particular ha conducido a
que el Consejo de Estado y, con mayor razón, los Tribunales Contencioso
Administrativo hubieren proferido decisiones muchas veces contradictorias
con grave perjuicio a las personas a quienes la administración les ha
desconocido claros derechos amparados por la expedición de un acto
administrativo posteriormente suprimido del ordenamiento jurídico.
Otras veces es la propia Administración la que con pleno desconocimiento
de los basamentos ontológicos de la revocación directa procede de
manera arbitraria sin reparar en los perjuicios que para ella misma o
para los administrados puede reportar un acto revocatorio abiertamente
improcedente.
Por razones que abordamos en el desarrollo de este escrito pondremos
en evidencia cómo muchos funcionarios de la Administración Pública
al incurrir en atropellos o arbitrariedades mediante el ejercicio de la
potestad revocatoria y al ampararse bajo el manto de la falta de unidad de la
jurisprudencia, en tan importante materia, unido a los factores de ineficiencia
e ineficacia administrativa, contribuyen a los problemas de generación de
daño antijurídico, de manera directa e indirecta, y a las correspondientes
acciones de repetición como componente de las estrategias de combate a
la corrupción debido a la falta de un ejercicio cierto de los postulados de
gerencia pública que se hacen necesarios para la protección del patrimonio
público.

23
 Capítulo I.
Capítulo I.
Capítulo I.

La revocación
directa de los actos
administrativos

De
acuerdo con lo expresado en nuestra introducción, la
revocación directa de los actos administrativos es el
medio legal más adecuado para sustraer del ordenamiento
jurídico aquellos actos expedidos por la Administración cuando por razones
de legalidad o inconveniencia pudieran causar efectos no deseados, o
abiertamente nocivos a los individuos o a la sociedad.
En tal caso, es la propia Administración la que facultada por la hipótesis
normativa del artículo 93 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, debe revocar el acto previamente expedido
por ella sin perjuicio de que la revocación sea solicitada por un particular,
25
alegando, motivos de legalidad o de mérito.
 Procuraduría General de la Nación, 2016
En efecto, la mencionada norma
permite que la revocación directa se
materialice por iniciativa de la mis-
ma autoridad que expidió el acto, o
por su superior jerárquico o funcio-
nal, o por la solicitud de un particu-
lar cuando concurra una cualquiera
de las causales contempladas por el
legislador.
En el derecho español existe
una figura análoga a la revocación
directa de los actos administrativos,
denominada Revisión de Oficio de los
Actos Administrativos, según la cual
se le permite a la Administración la
supresión por propia iniciativa de
los actos administrativos favorables
a los administrados cuando “son
nulos de pleno derecho o manifies-
tamente ilegales (...)”.
El artículo 102.1 de la LRJPAC (co-
rrespondiente al CPACA de Colombia)
permite revisar los actos administra-
tivos singulares o resoluciones.
La Administración no solamen-
te declara la nulidad o ilegalidad
grave del acto administrativo, sino
que inicia el procedimiento para
conseguir este objetivo. Sin embar-
go, el ya mencionado artículo 102
de la LRJPAC dice que “tal procedi-
miento puede iniciarse de oficio o a
26
solicitud del interesado”.
Es importante anotar que siem-
pre que la Administración expide un
acto administrativo se producen de
manera instantánea modificaciones
o alteraciones en el orden jurídico o
en la situación jurídica de un indivi-
duo o de un grupo de individuos en
particular.
Ello significa que si tales alte-
raciones o modificaciones son el
resultado de un acto administrativo
contrario al orden jurídico o que no
se adecúa al interés público, tanto
los administrados como la Adminis-
tración tienen la facultad de acudir
al expediente de la revocación di-
recta para sustraer del ordenamien-
to jurídico el acto administrativo
irregular.
En cualquier caso aparece con
claridad incuestionable la naturale-
za de la institución como un medio
idóneo para impugnar aquellos ac-
tos administrativos que, a juicio de
la Administración o del administra-
do, no puedan subsistir en el orden
jurídico por razones de mérito o de
legalidad.
La antigua polémica sobre si la
revocación directa es o no un recurso
extraordinario, queda superada en
cuanto seamos capaces de entender
que es mucho más que eso.
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
En la medida en que es un me-
canismo otorgado por el legislador
para poder impugnar la voluntad de
la Administración previamente ex-
presada mediante un acto adminis-
trativo, debe ser usada en dos casos:
por la propia Administración, o por
el particular, ambos para hacer des-
aparecer del ordenamiento jurídico
la norma irregularmente expedida.
En el primer caso, la revocación
directa participa de la naturaleza de
una auténtica prerrogativa conce-
dida por el legislador a la Adminis-
tración para corregir así su propia
actuación; en el segundo, se aseme-
ja más a un mecanismo de impug-
nación excepcional, toda vez que el
particular puede hacer uso de él,
cuando corresponda, con el propó-
sito de eliminar del universo nor-
mativo el acto viciado por su pre-
sunta ilegalidad o inconveniencia.
En este caso, como
afirmamos en párrafos anteriores,
la ilegalidad o inconveniencia del
acto administrativo se predica del
contenido esencial de su texto. Si
pugna con la legislación ordinaria
o con las normas superiores de
rango constitucional o con las
conveniencias públicas o el interés
social, la misma norma pregona su
expulsión del orden jurídico al que
pertenece.
Es conveniente anotar que desde
el punto de vista del particular que
se siente afectado por la expedición
del acto administrativo irregular, la
revocación directa es un mecanismo
excepcional de impugnación, en
el sentido más amplio, del cual
dispone para dejar sin efectos el
acto contrario al orden jurídico.
Desde la óptica de la Adminis-
tración, la revocación directa es una
prerrogativa, o mejor, representa
una facultad unilateral de la Admi-
nistración para dejar sin efectos sus
propias decisiones sin que para ello
se requiera petición de parte. Es lo
que en sentido estricto se denomina
revocación directa.
Con este instrumento el legisla-
dor le ha concedido a la Administra-
ción un mecanismo rápido y eficaz
lo para revisar sus propias actuaciones
dentro de la órbita de los procedi-
mientos oficiosos para así suprimir
del mundo normativo decisiones
adoptadas previamente por ella,
cuando por razones de legalidad o
de mérito ya reiteradas, no tengan
cabida en el ordenamiento jurídico.
En el concepto de revocación
27
directa concurren dos elementos:
 Procuraduría General de la Nación, 2016

1. El subjetivo Esta potestad, reservada

Que consiste en el cambio de únicamente al sujeto administrativo,
voluntad del sujeto administra- aunque pueda ser puesta en
tivo, es decir, la Administración. movimiento por el administrado
Por esta razón la facultad para mediante lo que el propio legislador
revocar el acto administrativo denomina solicitud de parte,
reposa en cabeza de quien ex- solo descansa en el órgano de la
pidió el acto o su superior je- Administración con competencia
rárquico o funcional. para expedir el acto administrativo
que se impugna por su presunta
2. Según la causa ilegalidad o inconveniencia o,
Corresponde a la causa que cuando más, en la facultad de su
sustenta la decisión revocato- superior jerárquico o funcional.
ria. En este sentido, cuando la Como definición provisional
autoridad administrativa revo- podríamos decir que la revocación
ca un acto propio lo hace para directa es un mecanismo
restablecer el orden jurídico excepcional de impugnación de los
lesionado con la expedición actos administrativos, consagrado
del acto administrativo sobre por el legislador, mediante el cual
el cual recae la presunción de la Administración está facultada,
irregularidad. a petición de parte o de manera
oficiosa, para suprimir del
Es importante tener en cuenta ordenamiento jurídico un acto
que, independientemente de que el previamente expedido por ella
expediente de la revocatoria sea con- cuando concurre una cualquiera
siderado por algunos como un meca- de las causales establecidas
nismo excepcional de impugnación o expresamente por un mandato del
una especial prerrogativa de la Ad- órgano legislativo.
ministración, lo que aparece, prima Para muchos tratadistas la re-
facie, a nuestra mente es, en esencia, vocación directa de los actos admi-
la potestad de la Administración para nistrativos es una especie calificada
sustraer del mundo del derecho sus de la potestad derogatoria inherente
28
propios actos administrativos. a la Administración.
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
Esta última tesis solo sería
aceptable para nuestro propósito
investigativo si pudiéramos suponer
que los actos de la Administración
son todos de carácter general. De
conformidad con tal enunciado, a la
potestad de expedir actos adminis-
trativos impersonales, cabe, tam-
bién, la facultad de suprimirlos del
ordenamiento jurídico mediante el
expediente de la revocatoria.
En ese mismo orden de ideas,
los tratadistas mencionados hablan
de especie calificada en cuanto que
en la revocación directa de los ac-
tos administrativos, la potestad de
revocarlos está menguada o atem-
perada, si se quiere, por la exigen-
cia legal en el sentido de que deben
concurrir requisitos expresamente
consagrados por el legislador para
que pueda operar eficazmente.
La revocación directa es enton-
ces una especie calificada de la po-
testad derogatoria de la Administra-
ción, pero es, también, mucho más
que eso.
Es un mecanismo excepcional
de impugnación por medio del cual
se le otorga a la Administración la
potestad de suprimir del mundo del
derecho tanto los actos administra-
tivos de carácter general como los
actos administrativos de carácter
particular creadores de situaciones
jurídicas concretas.
De manera que la mencionada
hipótesis según la cual la revocación
directa es una especie calificada, o
restringida, de la potestad deroga-
toria de la Administración es incom-
pleta o, como mínimo, deja muchos
vacíos en quien pretenda sumergir-
se en la investigación de esta insti-
tución del Derecho Administrativo.
Por otra parte, existen quienes
han clasificado o, incluso, definido
la revocación directa como un re-
curso extraordinario. Para quienes
así piensan, la revocación, desde
el punto de vista del administra-
do, es un recurso que puede ser
interpuesto, cuando correspon-
da según la previsión legislativa
contenida en el primero inciso (1o)
del artículo del CPACA, contra los
actos administrativos de carácter
particular que estén debidamente
ejecutoriados.
Esta tesis no tiene ningún asi-
dero en la legislación colombiana
toda vez que el legislador ha esta-
blecido con total claridad cuáles son
los recursos que los administrados
pueden presentar ante la Adminis-
29
tración para impugnar total o par-
 Procuraduría General de la Nación, 2016
cialmente los actos administrativos
en sede gubernativa.
Dichos recursos son, tal como
lo consagra el artículo 74 del vigente
Código del Procedimiento Adminis-
trativo y de lo Contencioso Adminis-
trativo, el de reposición, el de apela-
ción y el de queja cuando se hubiere
negado el subsidiario de apelación.
En el evento de que aceptá-
ramos, en gracia de discusión, que
la revocación directa de los actos
administrativos participa de la na-
turaleza de un recurso en cuanto
que puede ser impetrado por un
particular cuando encuentra que
un acto administrativo no se ajus-
ta al orden jurídico superior o a las
conveniencias públicas, sería nece-
sario advertir con toda claridad que
el legislador colombiano le ha dado
un tratamiento completamente au-
tónomo.
En efecto, por la simple lectu-
ra de las normas que tratan la ma-
teria en el ordenamiento jurídico
colombiano, podríamos concluir,
30
sin el más mínimo equívoco, que el
legislador ha querido, deliberada-
mente, otorgarle al expediente de
la revocación directa una especial
autonomía, amén de un tratamien-
to completamente distinto del de los
recursos en sede gubernativa.
Entonces, si no nos es posible
clasificar la revocación directa de
los actos administrativos como un
recurso extraordinario, ni tampo-
co pudiéramos hablar de ella como
una especie calificada de la potes-
tad derogatoria de la Administra-
ción, es forzoso concluir que la re-
vocación directa es, tal como quedó
señalado anteriormente, un meca-
nismo excepcional de impugnación
de los actos administrativos, con-
templado por el legislador, por me-
dio del cual la Administración está
facultada para suprimir del univer-
so jurídico, una decisión adoptada
por ella misma cuando concurra
una cualquiera de las causales es-
tablecidas expresamente por el le-
gislador.
La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)

31
 Capítulo II.
Capítulo II.
Capítulo II.

Los tipos
de revocatoria

Por
oposición a la revocación directa, existe la llamada
revocatoria simple que opera sobre los actos
administrativos de carácter particular y concreto,
expedidos por la Administración cuando aún estos no están ejecutoriados.
En este caso es el particular quien ejerce, mediante el expediente de
los recursos ordinarios ante la Administración, la facultad de solicitarle, al
funcionario que hubiere expedido el correspondiente acto administrativo,
33
modificarlo, aclararlo o revocarlo.
 Procuraduría General de la Nación, 2016
Así, por ejemplo,
Administración expide
resolución motivada imponiéndole
a un particular un
determinado, liquidado con base
en una norma cualquiera
ordenamiento jurídico, sin que el
afectado esté de acuerdo, este puede
impugnar el acto administrativo en
cuestión mediante la presentación,
ante el correspondiente órgano de
la Administración, de un recurso
de reposición o del subsidiario de
apelación. O el de queja cuando
no le hubiere sido concedido el de
apelación por el funcionario de
primera instancia, como reza el
artículo 74 ya referido.
La Administración a su turno,
debe pronunciarse resolviendo el
recurso de reposición o de apela-
ción, confirmando, modificando o
revocando el acto administrativo
expedido previamente por ella.
En el caso concreto de la revo-
catoria simple, si bien es al admi-
nistrado o únicamente a él a quien
le corresponde presentar la impug-
nación o en este caso el recurso, es
la Administración y solo ella, en ca-
beza del funcionario que expidió el
acto administrativo impugnado o su
34
superior jerárquico, quienes deten-
si la tan la facultad de revocar, modificar
una o aclarar su propia decisión.
En el caso concreto de la revo-
tributo catoria simple, la facultad de la Ad-
ministración está restringida por la
del petición del recurrente, al punto de
que a la Administración no le es po-
sible resolver el recurso, sino dentro
de los precisos límites de la solici-
tud de quien, por no estar conforme
con la decisión adoptada, recurre en
sede de reposición o en sede de ape-
lación para que el acto administrati-
vo correspondiente sea modificado,
aclarado o revocado.
Por último, es importante regis-
trar que los particulares legitimados
para recurrir, solamente lo pueden
hacer dentro de los rigurosos cáno-
nes temporales establecidos por el
legislador. Y jamás después de que
el acto administrativo en cuestión
se encuentre ejecutoriado.
En su naturaleza, no incide para
nada el hecho de que la iniciativa sea
de la propia Administración en ca-
beza del funcionario responsable
de la expedición del acto o que este
proceda a petición de parte. La exis-
tencia de causales rigurosamente
taxativas en el precepto legislativo
es el factor determinante que jus-
tifica la revocación directa, con los
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)

consecuentes efectos en el orden acto administrativo puede ser

jurídico. parcialmente sustituido al aclararse
En esta hipótesis, la o modificarse; en cambio, con la
Administración actúa en defensa segunda no cabe otro camino que
del ordenamiento jurídico. La suprimir del ordenamiento jurídico
revocatoria simple, por otra parte, el acto revocado, privándolo como
se distingue de la revocación directa es obvio, de la totalidad de sus
en cuanto que con la primera el efectos hacia el futuro.

35
 Capítulo III.
Capítulo III.
Capítulo III.

Los actos
administrativos

La
Administración expresa su voluntad de crear situaciones
en el ámbito jurídico con la expedición de actos
administrativos. En otros términos, la Administración
materializa su voluntad mediante actos jurídicos de carácter administrativo
creadores de situaciones objetivas e impersonales de alcance general o
situaciones subjetivas y concretas de alcance individual.
Por ello, nos resulta imprescindible estudiar la naturaleza jurídica propia
del acto administrativo, con un breve recuento de la evolución del criterio
37
doctrinal alrededor de dichos conceptos en la normatividad colombiana.
 Procuraduría General de la Nación, 2016
3.1 Naturaleza de
los actos
administrativos
Comenzaremos por decir que
el primer gran componente se
enuncia afirmando que los actos
jurídicos mediante los cuales la
Administración se expresa
de naturaleza administrativa,
sea, que tales actos caen, por su
propia naturaleza, en la órbita de la
legislación administrativa:
1. Por la designación y el carác-
ter de los órganos que actúan y
participan en el procedimiento
previo a la expedición del acto.
2. Por el procedimiento mismo
que debe seguirse en la formu-
lación de la voluntad que se ex-
presa.
3. Por los principios sobre los cua-
les debe basarse la Administra-
ción para manifestar externa-
mente su voluntad.
4. Por la unilateralidad en la de-
claración de voluntad que ha de
tomarse como fundamento de
la decisión.
5. Por las características del con-
trol de legalidad tanto en sede
38
gubernativa como contenciosa.
De otra parte, no debe olvidarse
que la consideración del acto jurídi-
co administrativo se predica no solo
de la actividad de la Rama Adminis-
trativa del Poder Público cuando
esta ha expresado su voluntad de-
cisoria, sino también de la de otros
órganos del Estado que ejercen, por
son especial mandato de normas supe-
o riores, la función administrativa en
cuanto a que en cumplimiento de
una especial atribución emiten, o
mejor, expiden verdaderos actos ad-
ministrativos que por ser tales, caen
automáticamente en la órbita del
control de legalidad impuesto a ellos
por el procedimiento administrativo
como garantía plena para proteger
los derechos de los administrados.
Debemos solo agregar que la
facultad de ejercer funciones ad-
ministrativas puede ser cumplida
por personas de derecho privado en
virtud de la delegación de funciones
administrativas consagrada por el
legislador colombiano en nuestro
derecho positivo.
En efecto, el primer inciso del
artículo 2° del CPACA establece:
(…)
Las normas de esta Primera Parte
del Código se aplican a todos los
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
organismos y entidades que con-
forman corporaciones y dependen-
cias de las Ramas del Poder Público
en sus distintos órdenes, sectores
y niveles, a los órganos autónomos
e independientes del Estado y a
los particulares cuando cumplan
funciones administrativas. A todos
ellos se les dará el nombre de au-
toridades.
Cabe recordar que, el inciso 2
del artículo 210 de la Constitución
Política preceptúa: “los particulares
pueden cumplir funciones adminis-
trativas en las condiciones que se-
ñale el legislador”.
Por su especial amplitud, ex-
tensión y alcance, la noción del acto
administrativo presenta, para el
estudioso de este tema, algunas de
las dificultades relacionadas con las
distintas definiciones que sobre el
asunto ofrece la doctrina.
Después de muchos años du-
rante los cuales los más connota-
dos tratadistas del derecho admi-
nistrativo no han podido ponerse
de acuerdo sobre la naturaleza de
los actos administrativos, debemos
aceptar que son muchos los puntos
de vista existentes sobre la natura-
leza de los mismos.
Según José María Boquera Oli-
ver en su Enciclopedia Jurídica Bá-
sica, Editorial Civitas, publicada en
1995, Tomo 1o, página 167:
(…)
“El ordenamiento jurídico otorga a
algunas personas el poder de crear
unilateralmente e imponer a otras
consecuencias jurídicas que gozan
de la presunción iuris tantum de
o
legalidad. Lo cual equivale a decir
que el ordenamiento jurídico con-
cede a algunos sujetos poder ad-
ministrativo. Cuando el poder ad-
ministrativo se convierte en acto,
este es un acto administrativo. La
conversión del poder administrativo
en acto es obra de la voluntad del
sujeto titular de aquel. Su memoria
y entendimiento sirven y mueven a
la voluntad para crear consecuen-
cias jurídicas, pero la memoria y
el entendimiento no son capaces
por sí solos de convertir al poder
administrativo en acto adminis-
trativo. Esto solo puede hacerlo la
voluntad. Acto Administrativo es,
pues, la declaración de voluntad
que crea unilateralmente e impone
consecuencias jurídicas a un suje-
to o sujetos, por presumirse, con
39
presunción iuris tantum, su legali-
 Procuraduría General de la Nación, 2016
dad. El acto administrativo es una
especie de acto jurídico. Este es la
manifestación de voluntad desti-
nada y apta para producir efectos
jurídicos. El acto jurídico que de
manera unilateral produce efectos
jurídicos, y, además, los impone a
sus destinatarios, es un acto jurídi-
co-administrativo”.
El Acto Administrativo es, en-
tonces, en gracia de discusión, la
voluntad de la administración ex-
presada con el propósito deliberado
de producir efectos en el mundo del
derecho mediante la creación cons-
ciente de situaciones jurídicas ge-
nerales o particulares.
Es así que de la definición ante-
riormente transcrita se desprenden
tres elementos importantes que in-
tegran su noción:
1. Por una parte queda claro que
la noción del acto administrati-
vo entraña, antes que cualquier
otra cosa, una declaración de
voluntad.
2. Podemos colegir que tal decla-
ración de voluntad debe ser ex-
presada por una autoridad ad-
ministrativa.
40
3. La declaración de voluntad
expresada por una autoridad
administrativa produce en el
ámbito jurídico una serie de
efectos como consecuencia de
una facultad otorgada por el le-
gislador a la Administración.
También existen actos admi-
nistrativos en los que es evidente
que concurre la voluntad del ad-
ministrado en su formación al ser
obligatorio su consentimiento como
requisito previo para su expedición;
caso, este último, que la doctrina
llama “acto administrativo bilateral”
que, como su nombre lo indica, se
perfecciona con la existencia de dos
voluntades coincidentes.
El Acto Administrativo es, en
consecuencia, la decisión fundada
en la voluntad de la Administración
que persigue deliberadamente, con
base en un expreso mandato del le-
gislador, producir efectos en el or-
den jurídico con capacidad, incluso,
para determinar el derecho corres-
pondiente en el caso de los actos de
carácter individual o concreto.
Puede decirse que la decisión
que emana de un órgano adminis-
trativo con o sin intervención del
administrado o el particular, inte-
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
resado en su formación, debe pro-
ferirse con sujeción a la legislación
y con el deliberado propósito de
crear, modificar o extinguir dere-
chos u obligaciones. La importancia
de los actos administrativos radica
en el hecho de que a través de su ex-
pedición se expresan los diferentes
órganos del Estado que ejercen la
función administrativa.
Es igualmente importante glo-
sar aquí que el acto administrati-
vo entendido como expresión de la
voluntad de un órgano estatal no
es esencialmente irrevocable ni re-
vocable, pues el concepto de irre-
vocabilidad o revocabilidad no se
predica del acto mismo, sino de la
manifestación exterior de la volun-
tad del poder público, que se plas-
ma en concreto en la existencia de
una competencia administrativa que
será la que en cada caso particular
permite a la autoridad estatal extin-
guir los efectos del acto administra-
tivo por cuanto lo natural, lo normal,
lo corriente, es que el acto adminis-
trativo produzca los efectos jurídi-
cos deliberadamente perseguidos
por la Administración al expedirlo.
Y, lo anormal, lo excepcional, es
que la Administración deba extin-
guir sus efectos mediante el expe-
diente de la revocatoria, ya porque
el acto administrativo no está de
acuerdo con el interés colectivo por
el que la Administración debe in-
clinarse en todas sus actuaciones o
porque no se ajusta al ordenamiento
jurídico.
En estos casos la respectiva au-
toridad administrativa cuenta con la
competencia para proceder a su re-
vocación. Consideramos oportuno
resaltar el pronunciamiento reali-
zado por la Sala de Negocios Gene-
ral del Consejo de Estado del 18 de
mayo de 1961, haciendo alusión al
Decreto 2733 de 1959 que reglamen-
taba el derecho de petición y dictaba
normas sobre procedimientos ad-
ministrativos. La Alta Corte se pro-
nunció sobre la revocatoria de los
actos de carácter administrativos y
subjetivos, que hoy adquieren parti-
cular relevancia, pues se refieren en
el CPACA como actos susceptibles
de revocación directa:
(...)
Revocatoria directa de actos ad-
ministrativos de carácter objetivo
- Oportunidad
Los actos administrativos de carác-
ter objetivo son revocables de oficio,
41
en cualquier tiempo, por la Adminis-
 Procuraduría General de la Nación, 2016
tración, al presentarse alguna de las
causales comprendidas en el artícu-
lo 21, aludido. Y en el caso de que el
acto revocado haya creado derechos
adquiridos, entonces es lógico que el
particular lesionado deba ser indem-
nizado equitativamente por el Esta-
do, pues, lo contrario, constituiría
una flagrante violación del artículo
30 de nuestra Carta Fundamental.
Revocatoria directa de actos ad-
ministrativos de carácter subjeti-
vo - Oportunidad
En el caso de la revocatoria de ac-
tos de jurisdicción subjetiva o de
carácter particular, aunque cier-
tamente el artículo 22 dice que la
revocación podrá cumplirse en
cualquier tiempo, se hace preciso
darle la interpretación adecuada a
la mencionada norma, puesto que
mal podría atribuírsele un alcance
ilimitado, como algunos han que-
rido entenderlo el Decreto núme-
ro 2733 de 1959 una reglamentación
del derecho de petición que consa-
gra el artículo 45 de la Constitución
Nacional, es claro que tal derecho
no pueda extenderse hasta pedir la
revocatoria de actos ejecutoriados
con antelación a la disposición re-
42
glamentaria, porque ello contraría
el espíritu de la Ley 153 de 1887, en
cuanto señala su vigencia a partir
de la fecha indicada en la ley, o sea,
para las situaciones creadas con
posterioridad a su expedición.
(…)
Referencia: Revocación directa de
los actos administrativos: Interpre-
tación y aplicación del Capítulo III
del Decreto número 2733 de 1959, en
relación con los actos administrati-
vos ejecutoriados con anterioridad
a la vigencia de ese Decreto. Los
actos administrativos de carácter
objetivo son revocables de oficio,
en cualquier tiempo, por la Admi-
nistración, al presentarse alguna
de las causales comprendidas en
el artículo 21 del aludido Decreto,
y en caso de que el acto revocado
haya creado derechos adquiridos,
el particular lesionado debe ser
indemnizado equitativamente por
el Estado (artículo 30 de la Consti-
tución Nacional). Distinciones res-
pecto de los actos creadores de si-
tuaciones particulares o subjetivas.
(…)
La Sala considera:
Los artículos 21 y 22 del Decreto
2733 de 1959, disponen lo siguiente:
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
Artículo 21. Los actos administrati-
vos deberán ser revocados por los
mismos funcionarios que los hayan
expedido, o por sus inmediatos su-
periores, de oficio o a solicitud de
parte, en cualquiera de los siguien-
tes casos:
a) Cuando sea manifiesta su opo-
sición con la Constitución o la ley;
b) Cuando no estén conformes
con el interés público o social, o
atenten contra él;
c) Cuando con ellos se cause
agravio injustificado a una persona.
Artículo 22. La revocación podrá
cumplirse en cualquier tiempo y en
relación con providencias o actos
ejecutoriados o que se hayan so-
metido al control de los Tribunales
Contencioso Administrativo, siem-
pre que en este último caso no se
haya dictado sentencia definitiva.
Frente a las disposiciones transcri-
tas, pueden presentarse dos situa-
ciones distintas, que es necesario
estudiar, para darle la interpreta-
ción adecuada a cada caso:
a) Actos creadores de situaciones
jurídicas objetivas o de carácter ge-
neral;
b) Actos creadores de situaciones
jurídicas subjetivas o de carácter
particular.
3.2 Actos creadores
de situaciones jurídicas
objetivas o subjetivas
Acerca de los actos creadores
de situaciones jurídicas objeti-
vas o de carácter general, no hay
duda alguna de que el Estado, por
conducto de los respectivos fun-
cionarios administrativos, tiene el
poder o la facultad para revocar, de
oficio, los actos de jurisdicción ob-
jetiva, cuando se presentan cual-
quiera de las causales previstas
por la ley.
Y ello se explica suficientemen-
te, porque el Estado, investido como
está de su facultad de dirección, es
el llamado a corregir o revocar, en
cualquier tiempo, actos de esta na-
turaleza que puedan contemplar la
violación de la Constitución o de la
ley, o que no estén conformes con el
interés público o, social, o atenten
contra él, o causen agravio injusti-
ficado a una persona, teniendo en
cuenta que su misión primordial es
43
la de hacer respetar la Carta Funda-
 Procuraduría General de la Nación, 2016
mental y de garantizar los derechos
de los ciudadanos.
De allí que casi todos los tra-
tadistas de Derecho Administrativo
estén acordes en reconocer ese po-
der discrecional que tiene el Esta-
do para revocar sus propios actos,
como en los casos mencionados. En
tal evento, no podría oponerse a la
revocatoria de la Administración,
aun ejecutoriado el acto, su calidad
de cosa juzgada, porque este fenó-
meno jurídico solo tiene aplicación
efectiva en los casos de decisiones
jurisdiccionales o sentencias, como
lo tiene aceptado la doctrina fran-
cesa.
Doctrinantes como Maurice
Hauriou, desde hace ya un siglo en
su obra clásica Resumen de dere-
cho administrativo y derecho públi-
co, han expresado que “La decisión
administrativa ejecutoriada es muy
diferente de un pronunciamiento
judicial, que no puede ser reconsi-
derado ni rehecho por el juez, y esto
significa que ella no tiene la solidez
de la cosa juzgada. Es justamen-
te una de las diferencias que han
ayudado al Derecho Administrativo
Francés a separar los poderes de la
Administración de los de la jurisdic-
44
ción administrativa” (1927, 364).
Por otra parte, Enrico Tullio
Liebman, en su obra Eficacia y au-
toridad de la sentencia, afirmaba que
“Todavía menos puede hablarse, en
cuanto a los actos administrativos
de una inmutabilidad de los efectos,
esto es, de la verdadera autoridad de
la cosa juzgada, porque indudable-
mente, la autoridad administrativa,
en cuanto puede revocar un acto,
puede también emanar un segundo
acto que, sin revocar expresamente
el precedente, anule o modifique sus
efectos. Finalmente, porque cuando
existe lesión de un derecho subjetivo
de un particular, el acto administra-
tivo está, en general, sujeto al juicio
de la autoridad judicial, la cual, aun
cuando no puede anularlo, conoce
sin embargo de su legalidad y puede
condenar a la Administración a re-
sarcir el daño injustamente produ-
cido o a constreñirla a conformarse
a su decisión anulando o reforman-
do el acto ilegítimo” (1946).
Guido Zanobini, por su parte,
sostiene que la revocación encuen-
tra su fundamento en la función
principal de la autoridad adminis-
trativa de proveer de la mejor ma-
nera posible al logro de los fines
públicos. Cuando el acto adminis-
trativo se manifiesta inadecuado
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
para lograr aquellos fines, sea por
mala apreciación de las circunstan-
cias y de las necesidades generales
en el momento de su emanación,
sea porque más adelante tales cir-
cunstancias y necesidades sufrieron
una modificación que hacen que el
acto resulte inadecuado a su fin, la
Administración tiene la facultad de
suprimirlo en todo o en parte, a fin
de sustituirlo con otro más idóneo.
Una característica de la revocación
es su plena discrecionalidad, pues
la Administración, aun cuando se
verifique en las circunstancias por
las que podría hacer uso del poder
de revocación, puede dejar de accio-
nar, cuando crea que por el mismo
interés público sea más conveniente
no turbar la situación ya determina-
da con el acto del cual se trata (1947,
p. 246).
De todo ello se desprende que
los actos administrativos de carác-
ter objetivo son revocables de oficio,
en cualquier tiempo, por la Admi-
nistración, al presentarse alguna de
las causales previamente reiteradas.
Y en el caso de que el acto revocado
haya creado derechos adquiridos,
entonces es lógico que el particu-
lar lesionado debe ser indemnizado
equitativamente por el Estado, pues,
lo contrario, constituiría una fla-
grante violación a principios cons-
titucionales.
De otra parte, respecto a los
actos creadores de las situaciones
jurídicas subjetivas o de carácter
particular, se hace preciso darle la
interpretación adecuada puesto que
mal podría atribuírsele un alcan-
ce ilimitado. Es decir, en el caso de
los actos de jurisdicción subjetiva o
de carácter particular, solo podían
revocarse a solicitud de parte, los
expedidos con posterioridad al 7 de
octubre de 1959, de acuerdo con el
Decreto 2733 de ese año. No sobra
observar que el Decreto 2733 de 1959
vino a crear una modalidad jurídica
nueva al autorizar a la Administra-
ción para revocar sus propios actos
creadores de situaciones jurídicas
subjetivas o de carácter particular,
ya que la legislación anterior dispo-
nía que tales actos solo podían ser
revocados por los Tribunales de lo
Contencioso.
En resumen, de esta retros-
pección se puede concluir que has-
ta 1961, el criterio que diferenciaba
entre la acción de simple nulidad y
la acción de plena jurisdicción, hoy
acción de nulidad y restablecimien-
45
to del derecho por parte de la Admi-
 Procuraduría General de la Nación, 2016
nistración, era la naturaleza jurídica
del acto. De esta manera, los actos
administrativos creadores de situa-
ciones de carácter general solamen-
te eran susceptibles de la acción de
simple nulidad. En tanto, los actos
administrativos creadores de situa-
ciones jurídicas de carácter particu-
lar o concreto eran susceptibles de
la de plena jurisdicción.
Fue 1961 el año de inflexión ju-
rídica debido a que, como lo ha co-
mentado Herrera Robles, mediante
sentencia del 10 de agosto, del con-
sejero Carlos Gustavo Arrieta, el cri-
terio anterior fue modificado al esta-
blecerse que el factor determinante
lo era no el contenido del acto, sino
los motivos determinantes y la fina-
lidad que se perseguía a través de la
acción, lo que se conoce como “teoría
de los móviles y los fines” (470).
Posteriormente, tanto en la
doctrina como en la jurispruden-
cia sobre esta materia jurídica se
recurre a términos como los “de-
rechos adquiridos”, que tienen mu-
cha raigambre clásica, pero que hoy
son sustituidos por las expresiones
“situaciones jurídicas subjetivas o
particulares”, como lo ha expresado
la Corte Constitucional (Sentencia
46
C-619 de 2001).
Es así como las situaciones sub-
jetivas o de carácter particular y
aquellas objetivas o de carácter ge-
neral cambian un tanto a la luz del
ordenamiento constitucional vigen-
te desde 1991, estas son las concep-
ciones que se mantienen incluso en
el actual CPACA. Como lo ha expre-
sado la Corte Constitucional en el
fallo mencionado:
(…)
Ajusta mejor con la técnica deno-
minar ‘situación jurídica concreta
o subjetiva’, al derecho adquirido
o constituido de que trata la Cons-
titución en sus artículos 30 y 202;
y ‘situación jurídica abstracta u
objetiva’, a la mera expectativa de
derecho . Se está en presencia de la
primera cuando el texto legal que
la crea ha jugado ya, jurídicamente,
su papel en favor.
3.3 Clases de actos
administrativos
Por la extensión de sus efectos
el acto administrativo puede ser ge-
neral o particular. La jurisprudencia
colombiana ha venido sosteniendo a
través de sus pronunciamientos que
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
el aspecto formal o la redacción del
acto administrativo no es el único
criterio para distinguir el acto gene-
ral del particular y concreto.
Esa fuente formal del Derecho
ha expresado que se debe aten-
der primordialmente a sus efectos.
Consecuente con lo expresado, el
Consejo de Estado ha manifestado
por vía jurisprudencial que todas las
decisiones adoptadas por una auto-
ridad competencia para ejercer fun-
ciones administrativas, cualquiera
que sea su forma, son susceptibles
de ser demandadas ante la jurisdic-
ción contencioso- administrativa.
Esto es, son verdaderos actos
administrativos. Así la jurispruden-
cia, como también la doctrina, toma
la noción del acto administrativo en
su sentido más amplio.
Podríamos afirmar entonces
que cualquier manifestación de la
voluntad de un órgano estatal que
implique la adopción de una deci-
sión capaz de generar efectos en el
orden jurídico es un acto adminis-
trativo que, en cuanto tal, cae en la
órbita de la jurisdicción especial del
Derecho Administrativo para todos
sus efectos.
Ahora bien, una decisión admi-
nistrativa puede ir dirigida de ma-
nera impersonal y abstracta a todo
un conglomerado social, caso en el
cual hablaremos de actos adminis-
trativos de carácter general o abs-
tracto.
Por otra parte, se entiende que
una determinada decisión puede
producir efectos jurídicos en cabe-
za de un particular o de un grupo de
individuos, caso en el cual hablare-
mos de acto administrativo de ca-
rácter individual y concreto.
Como corolario, los actos admi-
nistrativos serán generales o indivi-
duales, dependiendo de las situa-
ciones jurídicas que por medio de
su expedición generen, modifiquen
o extingan. El actual Código de Pro-
cedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo parte
de mantener estas definiciones de
los actos generales o particulares
(arts. 138 y 161).
47
 Capítulo IV.
Capítulo IV.
Capítulo IV.
Características
de la revocación
directa de los actos
administrativos

De
conformidad con la legislación vigente, la jurisprudencia y la
doctrina imperante, podemos establecer las características
de la revocación directa de los actos administrativos.
Del atento estudio de las causales que pueden disparar el mecanismo, o
mejor, el mecanismo de la revocación directa está, en primer lugar, el de la
no correspondencia del acto administrativo con el orden jurídico, o lo que es
lo mismo, el conflicto normativo entre el acto administrativo expedido por
el correspondiente órgano del Estado competente para ello, y una o varias
49
normas de superior jerarquía dentro del mismo ordenamiento jurídico.
 Procuraduría General de la Nación, 2016
La no conformidad del acto ad-
ministrativo con normas superiores,
en este caso las disposiciones de or-
den legislativo o la Constitución, es
una causal suficiente para que opere
el mecanismo de la revocación di-
recta de los actos administrativos,
en este caso con el propósito de de-
fender la unidad, o si se quiere, la
armonía de la estructura jurídica del
Estado: “Los actos administrativos
deberán ser revocados: “primero
cuando sea manifiesta su oposición
a la Constitución Política o a la ley”,
reza el numeral primero del artículo
93 del CPACA.
En segundo lugar, la revocación
directa de los actos administrativos
está concebida como un mecanis-
mo excepcional de impugnación
para proteger los derechos del ad-
ministrado cuando por alguna cir-
cunstancia se precise, por parte de
la Administración a iniciativa pro-
pia o a petición de parte interesa-
da, corregir un error en cuanto a la
motivación esgrimida por el órgano
correspondiente del Estado en el
momento de expedir el acto admi-
nistrativo impugnado.
Es bien sabido que los actos de
la administración deben perseguir
50
la satisfacción de un interés co-
lectivo o la solución o respuesta de
alguna necesidad sentida por la co-
munidad.
Si la situación fáctica que sirve
de soporte a la decisión adminis-
trativa no ha existido o ha dejado de
existir, la Administración enmienda
su error recurriendo a la revocación
directa como mecanismo idóneo
para suprimir del ordenamiento ju-
rídico, la norma creada sin funda-
mento para ello o cuyo soporte ha
desaparecido.
Por ello, es imperiosamente
necesario que el acto administrati-
vo guarde completa armonía con el
interés general, de lo contrario se
dirá que el acto administrativo es
inconveniente o que ha llegado a ser
inconveniente como cuando sur-
gen con posterioridad a su expedi-
ción uno o varios motivos que hacen
naufragar su viabilidad por razones
del interés colectivo.
En este último caso la
inconveniencia se predica del acto
administrativo como consecuencia
de hechos sobrevivientes que
lo tornan incompatible con las
conveniencias sociales o el interés
público o general.
Así la legislación permite a la
Administración revocar sus propios
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
actos “cuando no estén conformes
con el interés público o social, o
atenten contra él”, según lo dispone
con claridad irrecusable el numeral
2 del mismo artículo 93 del Código
o
del Procedimiento Administrativo y
de Contencioso Administrativo.
Por último, el acto administra-
tivo cuya validez se cuestiona puede
causar un agravio injustificado a una
persona, en este caso el particular
está facultado para impugnar la de-
cisión, o la Administración deberá
proceder a la revocatoria al tomar
conciencia del agravio inferido a un
particular.
En este caso opera la revocación
directa con todas sus consecuencias
comoquiera que la ley establezca el
agravio injustificado a una persona
como una de las causales que pue-
den ser invocadas para la supresión
del correspondiente acto adminis-
trativo mediante el mecanismo en
estudio, conocido en términos ge-
nerales como la revocación directa
de los actos administrativos.
El artículo 94 del CPACA con-
sagra de manera clara e inequívoca
la improcedencia, o imposibilidad,
para el administrado, de solicitar la
revocatoria respecto de aquellos ac-
tos administrativos contra los cuales
hubiese interpuesto los recursos or-
dinarios de la vía gubernativa cuan-
do la solicitud de revocatoria esté
fundamentada en la causal conteni-
da en el numeral 1o del artículo 93.
En este caso particular debe
entenderse que tal imposibilidad le-
gal se predica únicamente del peti-
cionario, es decir, del administrado.
La Administración, por el con-
trario, puede revocar, si lo encuen-
tra procedente, su propio acto ad-
ministrativo aun en el evento de que
se hubiese pronunciado sobre su
validez con anterioridad, en el mo-
mento, por ejemplo, de resolver un
recurso de reposición, de apelación
o de queja.
Es del caso reseñar que la re-
vocación directa solo opera sobre
los actos administrativos en firme
aun cuando el acto administrativo
respectivo hubiere sido demanda-
do ante la jurisdicción contenciosa,
siempre y cuando el correspondien-
te juez o tribunal no hubiere dictado
el auto por medio del cual admite la
demanda.
Por razones de economía pro-
cesal y con el propósito de proteger
la ejecutoriedad y eficacia de las de-
cisiones que surgen de la actuación
51
administrativa, el acto administrati-
 Procuraduría General de la Nación, 2016
vo que decide la revocación no ge-
nera la posibilidad de intentar nue-
vos recursos, pues ello equivaldría a
revivir nuevamente los términos y a
abrir la oportunidad de recurrir a la
vía gubernativa.
Por otro lado, es importan-
te anotar, igualmente, que el acto
administrativo mediante el cual se
resuelve la petición de revocación
directa tampoco revive los términos
para el ejercicio de las acciones con-
tenciosas.
En efecto, de la lectura del man-
dato contenido en el artículo 96 del
Código Contencioso Administrativo
podemos concluir que el menciona-
do artículo arroja total claridad so-
bre esta materia al preceptuar:
(...)
Ni la petición de revocación de
un acto, ni la decisión que sobre
ella recaiga revivirán los términos
legales para demandar el acto ante
la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, ni darán lugar
a la aplicación del silencio
administrativo.
Quiere decir la norma con res-
pecto a lo citado que la petición de
52
revocación de un acto administra-
tivo, o el acto administrativo que
decida sobre ella, no revive los tér-
minos para, mediante el derecho
de acción, recurrir en una demanda
contencioso-administrativa.
La excepción respecto de la de-
cisión tomada consiste en que el acto
expedido con ocasión de la solicitud
de revocatoria y que decide sobre
ella, reconozca al peticionario un de-
recho nuevo no contemplado en el
acto administrativo que, en virtud de
la nueva decisión, se revoca.
Una de las características pro-
pias de los actos administrativos es
su revocabilidad cuando concurren
determinadas circunstancias, que se
traduce en la potestad de la Admi-
nistración para suprimir del ordena-
miento jurídico decisiones adopta-
das previamente por ella, invocando
razones de legitimidad o de mérito.
En el primer caso, la nueva de-
cisión se adopta en cuanto la norma
anterior, creada por la manifesta-
ción de la voluntad administrativa,
contraria abiertamente a la Consti-
tución o a la voluntad de legislador.
En el segundo caso se procede a la
revocación, aun si se sacrifica la se-
guridad jurídica, en aras del supe-
rior principio de la prevalencia del
interés público o social.
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
Por otra parte, es importante
anotar que si bien es cierto la potes-
tad revocatoria descansa en cabeza
de la Administración, el correspon-
diente procedimiento para revocar
un acto administrativo puede ini-
ciarse a petición de un particular,
porque el mecanismo consagrado
por el legislador colombiano en el
artículo 93 del CPACA está concebido
como un mecanismo excepcional de
impugnación, o lo que es lo mismo,
de protección de los derechos de los
administrados contra los eventuales
abusos de la Administración.
No otra conclusión puede des-
prenderse del texto de las causales
contempladas en el mencionado
artículo 93, por medio de las cuales
es posible proceder a la revocación
directa del acto administrativo.
Cuando la Administración pro-
cede de oficio a revocar un acto
administrativo, por cuanto concu-
rre una cualquiera de las causales
consagradas por el legislador para
el efecto, queda claro que estamos
hablando de una especial prerro-
gativa de la Administración que, sin
embargo, no puede ser ejercida ni
arbitraria ni discrecionalmente.
Observamos en un primer li-
neamiento que la Administración
Pública tiene funciones que le han de
servir para regular sus propias ac-
tuaciones e, incluso, hasta la posibi-
lidad de ejercer autocontrol sobre la
propia actividad pública. Aparece así
en toda su fortaleza la ejecutoriedad
para aplicar obligatoriamente sus
actos de manera unilateral a las per-
sonas o a los administrados, aun sin
el consentimiento de estos, así sea
mediante la extinción del acto admi-
nistrativo, previas las causales predi-
chas en el artículo 93 del CPACA.
Si bien la revocatoria de los ac-
tos administrativos es uno de los
privilegios estatales prevista en el
capítulo IX del C. C. A., allí se esta-
blecen las causales para poder revo-
car un acto administrativo y también
los límites legales para no revocarlo.
Por otra parte, debe recordarse que
cuando un acto administrativo haya
creado, extinguido o modificado una
situación jurídica de carácter parti-
cular y concreto, o reconocido un
derecho de igual categoría, no podrá
ser revocado sin el consentimiento
expreso y escrito del respectivo titu-
lar, además habrá lugar a la revoca-
ción de esos actos, cuando resulten
de la aplicación del silencio admi-
nistrativo positivo, como lo señala el
53
artículo 84 del CPACA.
 Procuraduría General de la Nación, 2016
Es en este momento que pode-
mos traer al asunto que nos ocupa,
que cuando el Estado haya debido
hacer un reconocimiento indemni-
zatorio con ocasión de una condena,
conciliación u otra forma de termi-
nación de conflictos que hayan sido
consecuencia de la conducta dolosa
o gravemente culposa del servidor o
exservidor público o del particular
en ejercicio de funciones públicas, al
cual ha correspondido la respuesta
del acto administrativo, se configura
la potencial acción de repetición por
parte de la entidad respectiva con-
tra el servidor público responsable
de tal situación (artículo 142 CPACA).
No se debe olvidar que este
proceso es posterior al seguimien-
to de los procedimientos previstos
para conciliación extrajudicial de
los asuntos de lo contencioso admi-
nistrativo previsto en el Decreto 1716
de 2009. El acta correspondiente al
desarrollo de la audiencia de con-
ciliación (artículo 9°) contendrá con
claridad las causales de revocación
directa previstas y de ello se ha de
desprender, en determinado caso,
que los Comités de Conciliación de
la entidad pública respectiva han
realizado los estudios pertinentes
54
para determinar la procedencia de
la acción de repetición (artículo 26) y
el eventual llamamiento en garantía
con fines de repetición previsto en
el mencionado Decreto 1716 (artículo
27). De esta manera, queremos hilar
las relaciones formales y legales en-
tre la revocatoria directa y la confi-
guración de eventuales acciones de-
lictivas por parte de los funcionarios
públicos con connivencia del admi-
nistrado, o sin ella.
Debemos recordar, de manera
prudente, que el Comité de Concilia-
ción de cada entidad pública es una
instancia administrativa destinada a
actuar como sede de estudio, análisis
y formulación de las políticas sobre
prevención del daño antijurídico y de
defensa de los intereses de cada enti-
dad, como está previsto en el artículo
16 de la norma ya reiterada.
Esta importante instancia del
Comité de Conciliación refleja en sus
funciones la trascendente responsa-
bilidad de formular y ejecutar políti-
cas de prevención del posible daño
antijurídico, diseñando las políticas
generales orientadas a la defensa de
los intereses de cada entidad. Bajo su
responsabilidad también descansa el
estudio de los procesos que cursen
o hayan cursado en contra del ente
al cual está destinado a proteger,
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
teniendo en cuenta, entre otros, los
tipos de daño por los cuales ha resul-
tado demandado o condenado.
Igualmente, todo ello previsto
en el artículo 19 del decreto men-
cionado, el Comité de Conciliación
de cada entidad parte de analizar
las deficiencias en las actuaciones
administrativas, como también las
deficiencias de las actuaciones pro-
cesales por parte de los apoderados.
Cada Comité cuenta con el propio
diseño de arreglo directo mediante
mecanismos de transacción y con-
ciliación. Todo este proceso inclu-
ye, finalmente, la posibilidad de que
cada Comité de Conciliación haga
selección de abogados externos que
garanticen la idoneidad suficiente
que asegure la defensa de los intere-
ses públicos.
En este punto, como se des-
prende del breve y no exhaustivo de-
sarrollo de lo anterior, llegamos a la
comprensión implícita de que todo
ello gira alrededor de la protección
del erario público, en sus relaciones
con el sector privado representado
por los administrados y sus intere-
ses, mediando la fundamental auto-
nomía estatal de ejercer revocatoria
de sus propios actos administrati-
vos. De esta manera, se reconoce
que en el epicentro de aplicación
del CPACA está la problemática de la
guarda de los principios básicos de
la Administración Pública que de-
bemos recordar son los de igualdad,
eficacia, celeridad, imparcialidad y
moralidad, reflejados en el sistema
de gestión de calidad contenido en
la Ley 872 de 2003.
A los nombrados principios se
añaden los de economía, participa-
ción, publicidad, responsabilidad y
transparencia, como se expresa des-
de la Ley 489 de 1998 (artículo 3°), en
ese sentido deben ser, en conjunto,
los principios de la función adminis-
trativa en el sector público colom-
biano. Ahora pasaremos a examinar
los aspectos relevantes de la gerencia
pública en Colombia, en relación con
el hecho de la revocatoria directa. Se
pueden presentar en variados casos
la acción corrupta de la administra-
ción por el no acatamiento de los
principios previamente esbozados,
lo cual involucra la letargia de la res-
puesta de los funcionarios públicos
en sus relaciones con el ciudadano
administrado, que ocasionan to-
das aquellas reclamaciones que han
afectado el patrimonio público debi-
do a las demandas a que se ve aboca-
55
do el Estado colombiano.
 Capítulo V.
Capítulo V.
Capítulo V.

Procedencia
de la revocatoria

5.1 La actividad e inactividad de la administración pública

En
sentido general, se entiende por actividad administrativa
toda actuación de la Administración Pública. Las clases
y formas de la actividad administrativa son tan variadas
como la propia administración. Así, junto a las actuaciones internas de la
administración como deliberaciones, planes, medidas y órdenes jurídicamente
vinculantes, tanto singulares como reglamentos administrativos o internos,
la administración se manifiesta en el exterior por medio de actuaciones y
tareas puramente materiales así como acerca de las ordenaciones jurídicas
57
vinculantes y, también, de otras declaraciones con trascendencia jurídica.
 Procuraduría General de la Nación, 2016
Debemos traer la definición de
Bastidas:
(…)
El poder ejecutivo del Estado debe
desarrollar lo que llamaremos la
actividad administrativa del Es-
tado. Esta actividad administrati-
va consiste en actividades estales
tendientes a desarrollar, cumplir y
ejecutar los mandatos constitucio-
nales y los mandatos de la ley. Eso
aparentemente es fácil. Y no lo es.
No lo es porque la actividad admi-
nistrativa es de las tres funciones
estatales, la más difícil de retratar:
se mueve y tiene varias facetas. Es
la que le confiere al Estado mayor
legitimidad. Se trata de la tarea
estatal dirigida a dar solución co-
tidiana a los variados problemas
sociales e individuales de la comu-
nidad, pues tanto tiene que ejecu-
tar una política de vivienda para los
pobres como que debe solucionar
un problema de linderos entre dos
vecinos e incluso debe capturar un
delincuente que se escapa (Basti-
das, 2014, p. 54).
Conceptualmente, la actividad
de la administración está encamina-
58
da a alcanzar los fines estatales, me-
diante la función administrativa que
corresponda a las atribuciones que
el poder público se haya reserva-
do conforme al orden jurídico, por
medio de actos de un determinado
órgano competente y el desempeño
de labores de un servidor público
facultado para ello (Martínez, 2009).
La producción de un acto ad-
ministrativo, de acuerdo con Santo-
fimio (1996) está orientada por una
serie de principios jurídicos que
permiten delimitar la interpreta-
ción, la actuación y la participación
de las autoridades y los asociados en
este proceso. Estos principios, que
encauzan la actividad administrati-
va surgen de: i) el esquema de de-
rechos fundamentales reconocidos
constitucionalmente; ii) del análi-
sis de los supraprincipios del Esta-
do de derecho, a partir del cual se
desprenden principios como el de
legalidad, la división de poderes o
el control a la actividad pública; iii)
de importantes disposiciones cons-
titucionales como es el artículo 29,
que establece el debido proceso, y
el artículo 209, que indica la función
administrativa estando al servicio
de los intereses generales y sujeta a
los principios de igualdad, morali-
dad, eficacia, economía y celeridad,
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
entre otros. La fuente legal, no obs-
tante, recoge lo expresado por el
constituyente y “desarrolla aquellos
principios indispensables para una
debida aplicación de los mismos en
el mundo de la realidad fáctica ad-
ministrativa y que coadyuvan irre-
mediablemente al cumplimiento de
los cometidos asignados a la fun-
ción administrativa” (Santofimio,
1996, p. 36).
Pero, por contraposición, la
inactividad administrativa se con-
figura a partir de la ausencia, in-
terrupción o prestación deficiente
de la actividad administrativa. De
acuerdo con los planteamientos de
Gómez Puente (2011), el concepto
de inactividad administrativa se en-
cuentra dentro de la noción de mala
administración, definida esta como
“…la que no gestiona los intereses
encomendados con la diligencia y
eficacia exigibles en términos de
una razonabilidad media o según la
medida norma resultante de la ex-
periencia”.
Desde este punto de vista es
mala, o al menos no es óptima, la
administración que no obtiene el
máximo de los recursos disponibles
para la obtención de unos objetivos
o satisfacción de unos intereses.
En cuanto a la inactividad pro-
piamente dicha, esta es la omisión
por la administración de cualquier
actividad jurídica o material legal-
mente debida y materialmente po-
sible.
Al respecto ha expresado Gó-
mez que:
(…)
Entendemos que el concepto de
inactividad administrativa debe
partir de las reglas y principios del
ordenamiento jurídico que definen
la posición institucional de la Ad-
ministración y regulan su actividad
en cuanto manifestación de poder
público sujeto a derecho que es. En
vista de que la inactividad incumple
dichos mandatos legales además de
desvirtuar la posición servicial y la
vocación dinámica y transforma-
dora de la realidad social a la que
está llamada la Administración de
forma constitucional en el mode-
lo del Estado Social, la inactividad
puede considerarse una de las mo-
dalidades más graves de mala ad-
ministración (Gómez, 2011, p. 4).
Para Gómez Puente son tres los
elementos que deben darse para ha-
59
blar de inactividad administrativa:
 Procuraduría General de la Nación, 2016
(…)
“i) ausencia de una actuación admi-
nistrativa jurídica o material, ii) in-
cumplimiento de un deber legal de
actuar, y iii) posibilidad de atender
o cumplir dicho deber legal” (p. 5).
Alejandro Nieto fue el prime-
ro que estableció una diferencia en-
tre inactividad formal e inactividad
material, reduciendo el concepto de
inactividad formal a “la simple no
contestación a una petición de los
particulares” (Nieto, 2006). En cam-
bio, la inactividad material va más allá,
la figura surge del incumplimiento
por parte de la Administración de sus
obligaciones, abarcando dicha insti-
tución no solo la falta de acción sino
también a la ineficacia de la misma.
5.2 La naturaleza
de los actos
administrativos
En un primer plano dentro de
la actividad administrativa se sitúan
los actos administrativos. Tanto en
la doctrina como en la jurispruden-
cia se han empleado varios criterios
en la conformación del concepto de
60
acto administrativo.
La Corte Constitucional en sen-
tencia T-945 de 2009 (M. P. Mauricio
González Cuervo), para definir el acto
administrativo toma como referente
el concepto dado por el doctrinante
Eduardo García Enterría (2011), de
acuerdo a la cual “el acto adminis-
trativo ha sido definido como la de-
claración de voluntad, de juicio, de
conocimiento o de deseo realizada
por la administración en ejercicio de
una potestad administrativa distin-
ta de la potestad reglamentaria”. De
esta manera, la definición que cita la
Corte en la que destaca el hecho de
que no toda actuación emanada de
la administración se configura como
acto administrativo propiamente
dicho, mientras que contrario sensu
tendrán tal calidad aquellos que se
emitan intencionalmente en virtud
de una potestad administrativa.
(…)
De otro lado, Libardo Rodríguez
(2005) se ha referido a los actos ad-
ministrativos como aquellas “ma-
nifestaciones de voluntad de la ad-
ministración tendentes a modificar
el ordenamiento jurídico, es decir,
a producir efectos jurídicos. Por
ejemplo, un decreto del Presidente
de la República, una Resolución de
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
un ministro, una Ordenanza depar-
tamental, un Acuerdo municipal.
Como se aprecia, en esta definición
ya no se hace énfasis en la potestad
administrativa que tenga el ente
que produce el acto, sino en las
consecuencias jurídicas que con el
mismo se deriven.
Con apoyo en las definiciones pre-
cedentes, se puede definir una vez
más al acto administrativo como
toda manifestación unilateral pro-
veniente de la administración, en-
causada voluntariamente a generar
efectos jurídicos para sí o para los
ciudadanos.
En lo que atañe a los elementos
que componen el acto administrati-
vo, estos constituyen el conjunto de
características esenciales las cua-
les le imprimen validez y eficacia al
mismo. Se pueden incluir en dichos
componentes la autoridad, la moti-
vación, el contenido, el fin y la forma
(Rodríguez, 2005).
Es entonces con relación al ele-
mento de la autoridad, que tendrán
competencia para emitir actos ad-
ministrativos los funcionarios pú-
blicos investidos legítimamente por
la entidad a la que pertenecen y a
través de los cuales ejercen la volun-
tad del órgano estatal, por lo cual di-
cha manifestación de voluntad para
que se entienda legítima deberá es-
tar exenta de vicios.
La motivación hace referencia
a las razones fácticas y legales que
previamente debe tener presente la
administración, y las cuales le sir-
ven de fundamento al expedir un
determinado acto administrativo, o
a la hora de tomar una decisión. “Es
necesario menester enunciar la di-
ferencia que existe entre motivación
y motivos, entendiéndose la primera
como la actitud que adopta la admi-
nistración frente a los argumentos
que se presentan para tomar dicha
decisión; argumentos que constitu-
yen el motivo del acto”, de acuerdo
con Rodríguez (2005).
Con el contenido del acto se
hace referencia al resultado final
obtenido, luego de haberse tenido
en cuenta integralmente todos los
componentes que conforman el acto
administrativo y los cuales constitu-
yen la materialización expresa de la
decisión que se toma en el mismo.
Y, respecto al fin, este es un ele-
mento con el que se busca que los
61
actos administrativos persigan un
 Procuraduría General de la Nación, 2016
objetivo claro y específico, estos de-
ben procurar porque dicha finalidad
lleve inmersa directa o indirecta-
mente la defensa del interés general
(Rodríguez, 2005).
Por último, la forma configura
los requisitos y solemnidades dis-
puestas en la ley que se deben con-
sumar para que se efectúe el naci-
miento de un acto administrativo.
Al respecto, como ejemplo, vale
la pena mencionar que el CPACA
contempla la posibilidad de emitir
actos administrativos a través de
medios electrónicos, caso en el cual
se tendrá que cumplir con lo que
ordena la norma para la emisión de
los mismos.
La existencia del acto adminis-
trativo hace relación al instante en
el cual la administración expresa
válidamente su voluntad. En tanto
que, la eficacia del acto se refiere a
los efectos jurídicos que este pro-
duce, bien sea para el pasado (ex
tunc) o bien para el futuro (ex nunc),
según sea retroactivo o condicional
o suspensivo, respectivamente. Por
ello, los efectos de los actos admi-
nistrativos se producen, por regla
general, desde la fecha en que se
dicten, salvo que en ellos se dis-
62
ponga otra cosa:
Por lo tanto, la producción de las
consecuencias previstas en el con-
tenido del acto tiene lugar a partir
de este momento, que suele coin-
cidir con el final del procedimiento
administrativo, a lo largo del cual
se ha gestado el acto en cuestión.
En determinados casos, sin em-
bargo, los efectos o bien quedan
en suspenso y no se materializan
inmediatamente o bien, en sentido
contrario, se extienden a momen-
tos anteriores, como sucede con
una notificación, una publicación
o la aprobación posterior que las
condiciones (Rodríguez, 2005).
Así, normalmente, los actos
producen sus consecuencias hacia
el futuro, no hacia el pasado, pero
también excepcionalmente puede
dárseles eficacia retroactiva cuan-
do se dictan en sustitución de actos
anulados, o cuando se produzcan
efectos favorables al interesado,
siempre que los supuestos, de hecho
necesarios, existieran a la fecha en
que se retrotrae la eficacia del acto.
Frente a esto, es que Rodríguez
(2005), al mencionar los efectos del
acto administrativo unilateral, ma-
nifiesta que “el acto administrati-
vo unilateral produce ante todo un
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
efecto, común a todos los actos jurí-
dicos, y que consiste en que modifica
el ordenamiento jurídico existente,
es decir, crea, modifica o extingue
una situación jurídica, lo cual se tra-
duce en que crea, modifica o extin-
gue derechos y obligaciones, Por eso
decimos que el acto administrativo
se caracteriza por contener una de-
cisión”.
La Corte Constitucional al re-
ferirse a la figura de la existencia de
los actos administrativos ha sosteni-
do que:
(…)
La existencia del acto administra-
tivo está ligada al momento en que
la voluntad de la Administración se
manifiesta a través de una decisión.
El acto administrativo existe, tal
como lo señala la doctrina, desde
el momento en que es producido
por la Administración, y en sí mis-
mo lleva envuelta la prerrogativa
de producir efectos jurídicos, es
decir, de ser eficaz. De igual mane-
ra, la existencia del acto adminis-
trativo está ligada a su vigencia, la
cual se da por regla general desde
el momento mismo de su expedi-
ción, condicionada, claro está, a la
publicación o notificación del acto,
según sea de carácter general o in-
dividual (Sentencia C-069 de 1995).
De lo anterior, se deduce que
la existencia del acto está acompa-
ñada a un requisito de tiempo, de
forma y de efectos. Y es en este úl-
timo requisito donde la Corte halla
la correspondencia entre los efectos
que produce la existencia a la con-
sideración de ser un acto eficaz, es
decir, que el acto existente produce
resultados y es vigente si se ha cum-
plido con la publicación (en el caso
de los actos generales) o se ha cum-
plido con la notificación (si es acto
subjetivo).
Igualmente, la Corte ha sosteni-
do que la eficacia del acto se “debe
pues entender encaminada a produ-
cir efectos jurídicos. De lo anterior,
se colige que la eficacia del acto com-
porta elementos de hecho, pues una
decisión administrativa adoptada de
conformidad con el ordenamiento
jurídico superior, cobijada por pre-
sunción de constitucionalidad y de
legalidad, puede constituir un acto
administrativo perfecto pero inefi-
caz. Asimismo, una decisión viciada
de nulidad por no cumplir con todos
los requisitos establecidos por el or-
63
denamiento jurídico superior, pue-
 Procuraduría General de la Nación, 2016
de llegar a producir efectos por no
haber sido atacada oportunamente”
(Sentencia C-069 de 1995). Libardo
Riascos lo presenta de la siguiente
manera:
(…)
En tal virtud, la existencia, la efica-
cia y la perfección, constituyen es-
tadios determinados y determina-
bles del nacimiento, la producción
de efectos jurídicos y la vigencia.
Estadios que se hallan ligados ín-
timamente y lógicamente pueden
verse mutuamente afectados si uno
de ellos no alcanza su perfección,
cumplimiento o surgimiento a la
vida jurídica. Ciertamente si la per-
fección del acto surge cuando se ha
ultimado el procedimiento prescri-
to para la elaboración de un acto,
la existencia, el momento de la ex-
pedición del acto, y la eficacia, la
capacidad de producir efectos ju-
rídicos, se puede decir que un acto
administrativo, pues, podrá ser
perfecto, pero ineficaz; o, eficaz,
pero inválido o puede ser existente,
pero no eficaz, cuando les falta uno
de los elementos, características o
requisitos de forma o de fondo para
convertirse en actos válidos y efica-
64
ces (Riascos, 2008, p. 3).
5.3 La presunción
de legalidad
de los actos
administrativos
El análisis de la noción de pre-
sunción en el Derecho es de gran di-
ficultad y ello se debe en gran medi-
da, según apunta Gama (2013, p. 66) a
“…la extraordinaria ambigüedad de
esta expresión. Es un término que
es empleado de distintas maneras y
en diferentes contextos por los di-
versos operadores jurídicos (jueces,
legisladores, abogados, autoridades,
etc.)”.
Pero como se quiera, en la lite-
ratura jurídica es posible distinguir
por lo menos dos concepciones de
las presunciones, de las cuales cada
una ofrece maneras distintas de
aproximarse al concepto de presun-
ción.
La primera concepción, se-
gún Raymundo Gama, plantea que
es posible reconstruir una noción
general de presunción mediando
la identificación de las propieda-
des que usualmente caracterizan
a los distintos tipos de presunción,
de modo que dicha noción resul-
te adecuada para dar explicación a
las distintas figuras que los juristas
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
convienen en identificar mediante la
denominación de presunción.
En cuanto a la segunda con-
cepción, en ella se duda de la po-
sibilidad de construir una noción
con tales características y aboga, a
cambio, por examinar el concepto
de presunción partiendo del análisis
de los distintos tipos de presunción
existentes en el Derecho (Gama,
2013, p. 69).
De otra parte, para Jairo Parra
Quijano (2008, p. 322), la presunción
jurídica es un juicio lógico del legis-
lador, o del juez, en virtud del cual
se considera como cierto o probable
un hecho, apoyado en las máximas
generales de experiencia, que le in-
dican cuál es el modo normal como
suceden los acontecimientos. Según
Parra, la presunción integra, en todo
caso, desde una afirmación base,
una afirmación presumida y el enla-
ce. El primero de estos elementos se
constituye en piedra angular sobre
la que se erige la presunción, por lo
que deberá acreditarse de manera
fehaciente; la afirmación presumida
como el producto novedoso con sig-
nificado probatorio, que se estable-
ce a partir del hecho base, una vez
verificado este. Finalmente, el enla-
ce consiste en una serie de máximas
de experiencia que fijan la relación
precisa entre las afirmaciones base
y la presumida.
Hemos llegado entonces a que
la presunción de legalidad de los
actos administrativos es un prin-
cipio que implica una sujeción a la
ley, entendida en sentido amplio o
como bloque de legalidad, de todas
las manifestaciones o actuaciones
de cualquiera de los órganos del
poder público, sin la cual los actos
expedidos serían ilegales y, por con-
siguiente, no tendrían validez.
Este principio puede ser estu-
diado desde varias aproximaciones:
en cuanto a la función administra-
tiva y puede definirse como la “con-
formidad de sus actos con el orde-
namiento jurídico en general, y con
el que le da fundamentación en es-
pecial” (Santofimio, 1996, p. 41).
Así, pues, los órganos adminis-
trativos se someten de dos mane-
ras. En primer lugar, a las normas
y principios que rigen de manera
amplia el engranaje estatal y, en se-
gundo término, a las normas y reglas
que ellos han elaborado en ejercicio
de sus competencias. Aunado a lo
interior, puede estudiarse la legali-
dad formal, o simple legalidad, en-
65
tendida como un deber de absten-
 Procuraduría General de la Nación, 2016
ción para la administración, según
el cual no podrá realizar algo que no
esté expresamente autorizada para
hacer; y la legalidad teleológica, que
tiene que ver con el estudio de la fi-
nalidad del aparato estatal, identifi-
cando las razones que justifican su
existencia (Santofimio, 1996).
Puesto que este principio per-
mea todas las actividades de los po-
deres públicos, no es dable conside-
rar que la potestad discrecional que
tiene la administración surge de un
vacío normativo, donde la ley no ha
penetrado, sino que, contrario sen-
su, es la misma ley la que le atribuye
potestades a la administración (sean
estas discrecionales o no).
En efecto, la potestad discrecio-
nal se sujeta al bloque de legalidad.
De acuerdo, de nuevo con Santofi-
mio (1996). “la presunción de legali-
dad, que es iuris tantum o legal y, por
tanto, admite prueba en contrario,
según la cual los actos de la admi-
nistración son conforme a derecho
y cumplieron con todos los requi-
sitos necesarios para su expedición
y vigencia plena. Esta presunción le
concede al acto administrativo obli-
gatoriedad, inoperatividad y oponi-
bilidad, mientras dicha presunción
66
no sea desvirtuada mediante el ejer-
cicio de las acciones pertinentes y
el mismo sea declarado nulo por los
tribunales competentes”.
La presunción de legalidad es
catalogada por los juristas franceses
como uno de los caracteres del acto
administrativo, junto con la legiti-
midad, la ejecutoriedad, la exigibili-
dad, la obligatoriedad, la estabilidad
y la ejecutividad.
Riascos (2008), ha señalado
que “todo acto administrativo, en
el derecho público colombiano, se
presume ajustado al ordenamien-
to jurídico: si se dicta conforme a
los lineamientos legales o norma-
tivos inferiores a esta, se dice que
el acto se presume legal; si se ex-
pide de conformidad con los textos
constitucionales, se dice que el acto
se presume constitucional. Esto ge-
néricamente se conoce como pre-
sunción de legalidad”. Sin embargo,
existen actualmente pronuncia-
mientos de la Corte Constitucional
que ya comienzan a diferenciar una
y otra forma de presunción, no solo
a los efectos nominativos, sino fun-
dados en el contenido del acto, los
efectos, la validez, la perfección y los
caracteres del acto administrativo,
siempre que este tenga fundamen-
to en el grupo o cuerpo normativo
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
legal o inferior a este, o bien se fun-
damente en la propia Constitución.
En este sentido el alto tribunal
constitucional, en Sentencia C-069
de 1995 (M. P. Hernando Herrera
Vergara), al referirse a la eficacia del
acto administrativo, expresamente
habla de las dos formas de presun-
ción previstas en el derecho admi-
nistrativo colombiano: “La eficacia
del acto administrativo se debe pues
entender encaminada a producir
efectos jurídicos. De lo anterior se
colige que la eficacia del acto com-
porta elementos de hecho, pues una
decisión administrativa adoptada de
conformidad con el ordenamiento
jurídico superior, cobijada por pre-
sunción de constitucionalidad y de
legalidad, puede constituir un acto
administrativo perfecto, pero inefi-
caz. Asimismo, una decisión viciada
de nulidad por no cumplir con todos
los requisitos establecidos por el or-
denamiento jurídico superior, pue-
de llegar a producir efectos por no
haber sido atacada oportunamente”.
El tema de la presunción de
legalidad del acto administrativo,
constituye la base o fundamento de
la principal actividad de la admi-
nistración pública o estatal colom-
biana o de las personas privadas
con función pública; pero a su vez,
contribuye a la estructuración de
los demás caracteres del acto admi-
nistrativo, como la obligatoriedad,
la imperatividad y la oponibilidad
del acto administrativo mientras tal
presunción no sea desvirtuada por
los tribunales contencioso admi-
nistrativo, tras el ejercicio de accio-
nes contenciosas correspondientes
(Riascos, 2008). En la actualidad la
jurisprudencia tanto del Consejo de
Estado como de la Corte Constitu-
cional sostiene la tangibilidad del
principio o presunción de legalidad
de los actos administrativos.
Por su parte Manuel Díez (1998),
al referirse al principio de legalidad y
la juridicidad del acto administrati-
vo, que es como este autor llama a la
presunción de legalidad, afirma que
“la juridicidad significa no solamente
que la administración en su conjunto
está condicionada por el derecho ad-
ministrativo, sino también que cada
acción administrativa está condicio-
nada por un principio jurídico que la
admite (el sentido del principio de
legalidad consiste en que cada acción
administrativa está reglada por la ley
formal), por un estatuto de derecho
positivo, del que resulta su licitud o
67
necesidad jurídica”.
 Capítulo VI.
Capítulo VI.
Capítulo VI.

El silencio
administrativo y el
daño antijurídico

De
acuerdo con los dictados del artículo 23 de la Constitución
Política, toda persona tiene el derecho de presentar
peticiones de carácter respetuoso a las autoridades
representadas en los funcionarios públicos, correspondientes a cada una
de las entidades de carácter público o que las representen, por motivos de
69
interés general o particular y a obtener una pronta resolución.
 Procuraduría General de la Nación, 2016
En armonía con dicho precep-
to constitucional, el CPACA, regula
las diferentes manifestaciones que
el derecho de petición puede con-
tener, indicando que este se puede
presentar en interés general o parti-
cular, para solicitar y obtener acceso
a la información pertinente sobre
las diferentes actuaciones de las au-
toridades y para formular consultas
escritas o verbales a la Administra-
ción y con relación a las materias
que tienen a su cargo. Obra para la
elevación de quejas, reclamos, ma-
nifestaciones, solicitud de infor-
mación general o específica sobre
la manera en que las autoridades
hayan actuado en un caso concreto
y ello lo relaciona con todo tipo de
relaciones problémicas que los fun-
cionarios públicos puedan enfrentar
con los administrados.
La Corte Constitucional ha rei-
terado que para toda manifestación
del derecho de petición, la ley prevé
un procedimiento con el fin de que
la Administración resuelva el objeto
de la petición, así como dispone un
término para que el solicitante o ad-
ministrado obtenga una respuesta
(Sentencia T-1089 de 2001).
La alta Corte, con relación a los
70
aspectos básicos que rigen el dere-
cho de petición, ha sostenido que
la petición se trata de un derecho
fundamental y determinante para
la efectividad de los mecanismos
de la democracia participativa,
pues con su ejercicio se garantizan
otros derechos como el de infor-
mación, participación política y li-
bertad de expresión. De igual for-
ma, el Tribunal Constitucional ha
manifestado que el núcleo esencial
del derecho de petición reside en
la resolución pronta y oportuna de
la cuestión, toda vez que, “de nada
serviría la posibilidad de dirigirse
a la autoridad si esta no resuelve
o se reserva para sí el sentido de
lo decidido” (Sentencia T-1089 de
2001).
Respecto de la oportunidad
para obtener respuesta, como se
advirtió, el CPACA, y demás dis-
posiciones que regulan los proce-
dimientos administrativos, prevén
los plazos con que cuenta la Admi-
nistración para proferir una deci-
sión al respecto de cada petición,
los cuales son de obligatorio cum-
plimiento, bajo pena de las sancio-
nes a que haya lugar con relación
a los funcionarios que hubieren
incurrido en la demora correspon-
diente.
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
6.1 ¿El silencio administrativo
constituye o no acto
administrativo?
Penagos (2005) sostiene que
“el acto administrativo es una
decisión proferida por cualquier
órgano del Estado, en ejercicio de
una función administrativa, o por
los particulares autorizados por la
ley que crea, modifica o extingue
una relación jurídica” indicando
que para que exista un acto se re-
quiere: 1) una decisión de un ór-
gano, 2) para que produzca efec-
tos jurídicos la ley exige que se
publique, notifique o comunique,
además la doctrina ha señalado
los requisitos de “órgano compe-
tente”, “voluntad administrativa”,
“contenido u objeto”, “forma o
procedimiento” y “fin”.
En opinión de Penagos, el si-
lencio administrativo, no reúne las
características para que pueda ser
considerado como un acto admi-
nistrativo, el silencio es entonces,
tan solo la abstención de la adminis-
tración ante peticiones de los admi-
nistrados que hace viable el efecto
procesal de la acción contencioso
administrativa (Penagos, 2013, pp.
23-25).
No obstante, el CPACA intro-
dujo los tres meses como regla
general para que se configure el
silencio administrativo negativo.
Empero, en los casos en que la ley
establezca un término mayor, ha-
brá silencio administrativo nega-
tivo un mes después del término
que tenía la entidad para respon-
der la solicitud elevada (Ley 1437,
2011, artículo 83).
Con la figura del silencio admi-
nistrativo negativo se busca que el
administrado pueda demandar ante
la jurisdicción de lo contencioso ad-
ministrativo, con el objeto de que
le sea resuelva la situación sin que
deba esperar de manera indefinida
una solución al respecto, y de esta
manera poderle garantizar la efecti-
vidad de sus derechos.
La Corte Constitucional lo esta-
bleció de la siguiente manera:
(…)
En términos constitucionales se
puede definir la figura del silen-
cio administrativo como una he-
rramienta que el legislador ha
dispuesto para que el ciudadano
pueda: i) hacer valer sus derechos
ante la administración de justicia,
71
en el caso del silencio administra-
 Procuraduría General de la Nación, 2016
tivo negativo, por cuanto no puede
quedar indefinidamente a la es-
pera de una respuesta por parte
del ente estatal encargado de re-
solverla, hecho que hace necesa-
rio crear un mecanismo para que
pueda acudir ante la misma ad-
ministración recurriendo el acto
ficto o ante la jurisdicción o, ii) ver
satisfechos sus derechos ante la
omisión de la administración,(…)
(Sentencia 875 de 2011).
A pesar de que el silencio ad-
ministrativo negativo configu-
ra una ficción legal denominada
como acto ficto o presunto, es de-
cir, de la presunción de negativa de
la administración por el hecho de
no haber resuelto la petición, esto
no configura una respuesta, por
ende, la administración no que-
da eximida de responder. En este
punto, lo expuesto por Penagos se
confirma en el sentido de que la
respuesta de la administración ha
de cumplirse de manera formal.
El silencio negativo es una ficción
legal, para efectos exclusivamente
procesales, de tal manera que no
es verdadero acto administrativo
desestimatorio.
72
6.2 El fundamento del
silencio administrativo
El silencio administrativo tie-
ne como fundamento “evitar la
arbitrariedad de los funcionarios
y la injusticia que origina la abs-
tención de la administración al no
resolver”, como salvaguarda de los
intereses de los administrados. La
atribución de un valor negativo o
desestimatorio que le da el legis-
lador tiene como finalidad la po-
sibilidad de acudir a demandar en
sede jurisdiccional (Penagos, 2013,
p. 27).
El silencio administrativo po-
sitivo introducido por la Ley 1437 de
2011 (artículo 56) no se puede consi-
derar contraria al derecho al debido
proceso de la administración ni al
orden social justo, pues es al Esta-
do al que le corresponde definir la
situación jurídica de sus adminis-
trados. Comenta la Corte Constitu-
cional que cosa distinta es la rela-
cionada con la responsabilidad civil
y patrimonial del funcionario pú-
blico que omitió resolver a tiempo,
asunto este que el precepto acusado
consagra expresamente (Sentencia
C-875 de 2011) y es en este preci-
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
so punto que el silencio, como acto
ficto, se relaciona con mecanismos
que evidencian la contradicción con
el obligado resguardo de los princi-
pios gerenciales de la administra-
ción pública.
Contrario a lo expuesto, la in-
clusión del silencio administrativo
en el ordenamiento jurídico reco-
noce que la administración tiene un
deber de respeto por los derechos
fundamentales de los ciudadanos
administrados. Es así que esta fi-
gura, salvo por circunstancias ex-
cepcionales como la fuerza mayor
o el caso fortuito que justifiquen la
mora en la resolución del recurso,
se ajusta al precepto constitucio-
nal: “El debido proceso se aplicará
a toda clase de actuaciones judicia-
les y administrativas” (Const., 1991,
artículo 29).
La figura de silencio resulta in-
compatible con la facultad que se
consagra en la Constitución: “Cual-
quier persona natural o jurídica po-
drá solicitar de la autoridad compe-
tente la aplicación de las sanciones
penales o disciplinarias derivadas de
la conducta de las autoridades pú-
blicas” (Const., 1991, artículo 92). Es
así, porque su reconocimiento deja
incólume la facultad que tiene toda
persona natural o jurídica de solici-
tar la aplicación de sanciones pena-
les o disciplinarias, las cuales, como
se explicó en precedencia, dice la
Corte, deben observar el debido
proceso, que entre sus elementos
estructurales tiene el cumplimiento
de los plazos fijados por el legislador
para la adopción o agotamiento de
etapas y decisiones (Sentencia C-875
de 2011).
Para el “silencio negativo” si
trascurridos los tres meses des-
pués de radicada la petición o el
plazo posterior de radicado los re-
cursos, se entiende según la “fic-
ción legal”, que el acto es negativo.
Sin embargo, indica que se debe
probar con copia de la petición, o
que se interpusieron los recursos,
y acreditar transcurridos los tiem-
pos. Junto lo cual debe interponer-
se los recursos que procedan para
que se consolide el verdadero acto
administrativo y sus consecuen-
cias. Con todo lo anotado podría
reiterarse que, si bien el silencio es
acto ficto, puede interpretarse que
si bien no es acto administrativo
por acción lo es quizá por defecto
u omisión.
73
 Procuraduría General de la Nación, 2016
6.3 Un silencio
administrativo positivo
excepcional
Aparte de la clasificación del
silencio administrativo negativo y
positivo, el CPACA introdujo una
modalidad de silencio administra-
tivo en el artículo 52 de la Ley 1437
(CPACA):
(…)
Salvo lo dispuesto en leyes especia-
les, la facultad que tienen las au-
toridades para imponer sanciones
caduca a los tres (3) años de ocurri-
do el hecho, la conducta u omisión
que pudiere ocasionarlas, término
dentro del cual el acto administra-
tivo que impone la sanción debe
haber sido expedido y notificado.
Dicho acto sancionatorio es dife-
rente de los actos que resuelven
los recursos, los cuales deberán
ser decididos, so pena de pérdida
de competencia, en un término de
un (1) año contado a partir de su
debida y oportuna interposición.
Si los recursos no se deciden en el
término fijado en esta disposición,
se entenderán fallados a favor del
recurrente, sin perjuicio de la res-
74
ponsabilidad patrimonial y disci-
plinaria que tal abstención genere
para el funcionario encargado de
resolver. Cuando se trate de un
hecho o conducta continuada, este
término se contará desde el día si-
guiente a aquel en que cesó la in-
fracción y/o la ejecución (Ley 1437
de 2011, artículo 52).
Este aparte configura un si-
lencio administrativo positivo ex-
cepcional que, por prever que si los
recursos no se deciden en los térmi-
nos fijados ha de entender fallado a
favor del recurrente. La exequibili-
dad de este artículo fue confirmada
por la Corte Constitucional:
(…)
La regla general en nuestro orde-
namiento ha sido que agotados los
plazos que tiene la administración
para dar respuesta a un requeri-
miento de carácter general o indi-
vidual sin que aquella se produzca,
ha de entenderse negado el reque-
rimiento. Esta figura ha sido de-
nominada silencio administrativo
negativo y consiste en una ficción
para que vencidos los plazos de ley
sin una respuesta por parte de la
administración, se genere un acto
ficto por medio del cual se niega la
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
solicitud elevada, acto que el ad-
ministrado puede recurrir ante la
misma administración o la juris-
dicción.
Excepcionalmente, el legislador
puede determinar que la ausencia
de respuesta se entienda resuelta
a favor de quien la presentó, figura
que se conoce con el nombre de si-
lencio administrativo positivo. En
este evento, la omisión de respues-
ta genera a favor del interesado su
resolución en forma afirmativa, la
que se debe protocolizar en la for-
ma en que lo determina el artículo
42 del Código Contencioso Admi-
nistrativo, actualmente vigente,
para hacer válida su pretensión.
En términos constitucionales se
puede definir la figura del silen-
cio administrativo como una he-
rramienta que el legislador ha
dispuesto para que el ciudadano
pueda: i) hacer valer sus derechos
ante la administración de justicia,
en el caso del silencio administra-
tivo negativo, por cuanto no puede
quedar indefinidamente a la espera
de una respuesta por parte del ente
estatal encargado de resolverla,
hecho que hace necesario crear un
mecanismo para que pueda acu-
dir ante la misma administración
recurriendo el acto ficto o ante la
jurisdicción o, ii) ver satisfechos
sus derechos ante la omisión de la
administración, en el caso del si-
lencio administrativo positivo, en
la medida en que el mutismo de
aquella concreta en su cabeza un
derecho.
La protocolización quedó enmarca
en la Ley 1437 al establecerse que:
La persona que se hallare en las
condiciones previstas en las dispo-
siciones legales que establecen el
beneficio del silencio administrativo
positivo, protocolizará la constancia
o copia de que trata el artículo 15,
junto con una declaración jurada
de no haberle sido notificada la de-
cisión dentro del término previsto.
La escritura y sus copias auténticas
producirán todos los efectos legales
de la decisión favorable que se pi-
dió, y es deber de todas las personas
y autoridades reconocerla así. Para
efectos de la protocolización de los
documentos de que trata este artí-
culo, se entenderá que ellos care-
cen de valor económico (Ley 1437 de
75
2011, artículo 85).
 Procuraduría General de la Nación, 2016
6.4 El automatismo
del silencio y el acto
 administrativo inexistente
Según opina Penagos, en el au-
tomatismo del silencio administra-
tivo no existe acto administrativo
sino unos efectos, no exime de res-
ponsabilidad a las autoridades, ni
las excusará de su deber de decidir,
sobre la petición inicial, salvo que el
interesado hubiere interpuesto los
respectivos recursos. Pero insiste
que el silencio administrativo es una
ficción legal.
Transcurridos los plazos, el pe-
ticionario puede decidir esperar, o
acudir al juez administrativo. Pena-
gos (2013, pp. 106-107), se acerca a la
teoría del “automatismo”, según la
cual trascurrido el plazo, de facto se
genera la ficción que la respuesta es
negativa. Para ello hace referencia
a las resoluciones expresas tardías
frente al silencio positivo, citando a
García-Trevijano Garnica expresa:
(…)
…al principio de automatismo del
silencio positivo, aunque subsis-
tente, ha sido seriamente matiza-
do, especialmente por el criterio
76
sentado por la jurisprudencia en
el sentido de que en modo algu-
no puede adquirirse mediante tal
vía aquello que no hubiera podido
otorgarse de manera expresa.
Podría decirse que el principio de
automatismo subsiste en el silen-
cio positivo siempre y cuando que
lo que se pida sea conforme con
la legalidad. En tal caso, significa-
rá que, formulada correctamen-
te una petición no contraria a la
legalidad, y agotado en su caso el
procedimiento previsto (especial-
mente el plazo), se entenderá (de
manera automática) otorgado lo
solicitado.
Interesa resaltar en este lugar que
dicho principio comporta la impo-
sibilidad, en términos generales,
de dictar una resolución expresa
tardía de signo contrario a lo ob-
tenido por silencio. Frente a lo que
acontece con el silencio negativo,
en el que al tratarse de una mera
ficción y al no jugar el automa-
tismo característico del silencio
positivo la administración está
obligada a resolver expresamente
(aunque sea de manera tardía), en
este, por el contrario, queda veda-
da a la administración dictar sin
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
más una resolución expresa tardía
de signo contrario al efecto produ-
cido por el silencio positivo. La ra-
zón estriba en que tal estimación
(presunta) constituye un verdade-
ro acto administrativo, en el que la
voluntad de la administración es
sustituida por la de la ley. De ahí
que goce de idénticas garantías de
seguridad y permanencia –según
reiterada jurisprudencia– que los
actos expresos, no pudiendo ser
contradichos o desconocidos por
la administración.
Debe resaltarse que para
peticionario el acto presunto por
silencio positivo constituirá un acto
declarativo de derechos. Su retirada
del mundo jurídico únicamente
podrá efectuarse a través de las
vías legalmente previstas al efecto
para los actos expresos (…) (García-
Trevijano, p. 207).
A este mismo tema se ha apega-
do el Consejo de Estado (Sentencia
8993 de 1998) en cuanto reconoce
que frente a la ocurrencia del silen-
cio administrativo positivo que el
simple transcurso del tiempo otor-
gado a la administración para deci-
dir, la despoja de esa competencia y
configura el presupuesto legal para
tener por resuelto en favor del in-
teresado el recurso correspondien-
te: “…En el silencio positivo, el solo
transcurso del plazo priva a la ad-
ministración de toda competencia
sobre ese asunto y no hay transfe-
rencia o traslado o apertura de com-
petencia a otra agencia estatal para
que se decida sobre el derecho. Tal
decisión se la ha reservado la ley”.
En el silencio positivo, el pronun-
ciamiento expreso de la administra-
ción, después de vencido el término,
se asemeja a un acto inexistente por
el carencia de competencia.
6.5 El daño antijurídico
en el CPACA
El Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo alude al daño antiju-
rídico:
Reparación directa. En los térmi-
nos del artículo 90 de la Constitu-
ción Política, la persona interesada
podrá demandar directamente la
reparación del daño antijurídico
producido por la acción u omisión
77
de los agentes del Estado.
 Procuraduría General de la Nación, 2016
De conformidad con el inciso an-
terior, el Estado responderá, en-
tre otras, cuando la causa del daño
sea un hecho, una omisión, una
operación administrativa o la ocu-
pación temporal o permanente de
inmueble por causa de trabajos pú-
blicos o por cualquiera otra causa
imputable a una entidad pública
o a un particular que haya obrado
siguiendo una expresa instrucción
de la misma.
Las entidades públicas deberán
promover la misma pretensión
cuando resulten perjudicadas por
la actuación de un particular o de
otra entidad pública.
En todos los casos en los que en
la acusación del daño estén invo-
lucrados particulares y entidades
públicas, en la sentencia se deter-
minará la proporción por la cual
debe responder cada una de ellas,
teniendo en cuenta la influencia
causal del hecho o la omisión en
la ocurrencia del daño (Ley 1437 de
2011, artículo 140).
78
6.5.1 El daño antijurídico
de la administración
Un daño generado por la ad-
ministración al no responder o al
determinar resoluciones tardías
conllevan ser causal de responsa-
bilidad, indemnización, y motivo
se sanción disciplinaria. En esta
situación el Estado puede iniciar
una acción de repetición contra el
funcionario culpable con posibi-
lidad, incluso de llamamiento en
garantía si así lo creyere necesario.
En diversas oportunidades se ha
encontrado que la causa del daño
antijurídico alegado por el actor de
una demanda ha sido el acto admi-
nistrativo por medio del cual deter-
minada entidad ha revocado el acto
administrativo ficto positivo. De
esta manera, se concibe en la esen-
cia de este tipo de circunstancias
en veces una intención y en otras
una falla en la gestión administra-
tiva debida dentro de los procesos
o procedimientos propios del deve-
nir de las entidades públicas.
Penagos considera que para
que el silencio se constituya en el
incumplimiento de un deber este
debe estar consagrado en la ley o
que el silencio de la administración
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
carezca de justificación. Señala que
“silencio administrativo no es san-
ción”, ya que agiliza la gestión admi-
nistrativa y evita la arbitrariedad, y
considera que contribuye a lograr la
justicia social. Concluye al respecto,
que se debe diferenciar del silencio
que genera un derecho, de aquel que
implica el incumplimiento de un de-
ber (Penagos, 2013, pp. 173-175).
Una definición relativamente
amplia, pero aclaratoria, del con-
cepto de daño antijurídico se en-
cuentra en el siguiente fallo de la
Corte Constitucional. Según el alto
tribunal este daño antijurídico es:
(…)
El perjuicio que es provocado a una
persona que no tiene el deber jurí-
dico de soportarlo. La Corte con-
sidera que esta acepción del daño
antijurídico como fundamento del
deber de reparación del Estado ar-
moniza plenamente con los prin-
cipios y valores propios del Estado
Social de Derecho, pues al propio
Estado corresponde la salvaguar-
da de los derechos y libertades de
los particulares frente a la activi-
dad de la administración. Así, la
responsabilidad patrimonial del
Estado se presenta entonces como
un mecanismo de protección de los
administrados frente al aumento
de la actividad del poder público,
el cual puede ocasionar daños, que
son resultado normal y legítimo de
la propia actividad pública, al mar-
gen de cualquier conducta culposa
o ilícita de las autoridades, por lo
cual se requiere una mayor garan-
tía jurídica a la órbita patrimonial
de los particulares. Por ello el ac-
tual régimen constitucional esta-
blece entonces la obligación jurídi-
ca a cargo del Estado de responder
por los perjuicios antijurídicos que
hayan sido cometidos por la acción
u omisión de las autoridades pú-
blicas, lo cual implica que una vez
causado el perjuicio antijurídico
y este sea imputable al Estado, se
origina un traslado patrimonial del
Estado al patrimonio de la víctima
por medio del deber de indemni-
zación. Igualmente no basta que el
daño sea antijurídico sino que este
debe ser además imputable al Es-
tado, es decir, debe existir un título
que permita su atribución a una ac-
tuación u omisión de una autoridad
pública (Sentencia C-333 de 1996).
A partir del artículo 90 consti-
79
tucional, se ha previsto de igual
 Procuraduría General de la Nación, 2016
forma que “El Estado responderá
patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputa-
bles, causados por la acción o la
omisión de las autoridades pú-
blicas”. A ello agrega el texto de la
carta que “En el evento de ser con-
denado el Estado a la reparación
patrimonial de uno de tales daños,
que haya sido consecuencia de
la conducta dolosa o gravemente
culposa de un agente suyo, aquel
deberá repetir contra este”.
En este sentido, el Estado mis-
mo al ser eventualmente condenado
podrá ejercer acción de repetición
como una forma de acción civil de
carácter patrimonial en contra del
servidor o exservidor público que
como consecuencia de su conducta
dolosa o gravemente culposa haya
dado reconocimiento indemniza-
torio por parte del Estado, prove-
niente de una condena, conciliación
u otra forma determinación de un
conflicto” (Ley 678, 2001, artículo 2°).
La misma Ley 678 prevé que
la acción de repetición también se
ejercerá en contra no solo de los
funcionarios de la Rama Judicial,
sino también de los pertenecientes
80
a la Justicia Penal Militar, de con-
formidad con lo dispuesto en las
demás normas que sobre la materia
se contemplan en la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia (Ley
678, 2001, artículo 2°, pár. 3). Segui-
damente, se considera el dolo como
aquella conducta en la cual el agen-
te del Estado quiere la realización
de un hecho ajeno a las finalidades
del servicio del Estado, obrando
con desviación de poder, o al “ha-
ber expedido el acto administrati-
vo con vicios en su motivación por
inexistencia del supuesto de hecho
de la decisión adoptada o de la nor-
ma que le sirve de fundamento” (Ley
678, 2001, artículo 5°), con falsa mo-
tivación del acto administrativo por
desviación de la realidad u oculta-
miento de los hechos que sirven de
sustento a la decisión o al haber sido
penal o disciplinariamente respon-
sable a título de dolo por los mismos
daños que sirvieron de fundamento
para la responsabilidad patrimonial
del Estado.
6.5.2 El daño antijurídico en
la jurisprudencia
La Sentencia C-430 del 2000,
que declaró exequible el artículo 78
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
del anterior Código Contencioso
Administrativo, definió la respon-
sabilidad patrimonial del Estado
por daño antijurídico. Su alcance
consiste que en “la responsabilidad
del Estado el daño no es solo el re-
sultado de una actividad irregular o
ilícita, sino también del ejercicio de
una actuación regular o lícita, pues
lo relevante es que se cause injusta-
mente un daño a una persona”.
Continuaba el fallo constitu-
cional expresando que “la licitud o
ilicitud no se predica de la conducta
de sus agentes, sino solo del daño.
Por consiguiente, cuando el daño no
puede reputarse como antijurídico,
en razón de que es el resultado del
ejercicio legítimo de los poderes del
Estado, no está obligado a indemni-
zarlo, dado que en este evento todas
las personas están obligadas a asu-
mirlo como una obligación o una
carga “Se ha considerado por la doc-
trina y la jurisprudencia que el daño
antijurídico es aquel que la víctima
no está en el deber jurídico de so-
portarlo”.
Con la Sentencia C-100 de 2001,
el Tribunal Constitucional declaró
exequibles las expresiones “y son
responsables de cualquier demora
que ocurra en ellos, si es ocasionada
por negligencia suya” contenida en
el artículo 2º del Código de Proce-
dimiento Civil y “so pena de incurrir
en responsabilidad por las demoras
que ocurran”, consignada en el nu-
meral 1) del artículo 37 del Código
de Procedimiento Civil; además de
la exequibilidad del artículo 77 del
Código Contencioso Administrativo.
En este fallo se hizo distinción
entre “la responsabilidad del Estado
y la de sus agentes”. La obligación del
Estado de reparar la lesión causa-
da al particular es directa, es decir,
debe responder patrimonialmente
siempre que el daño antijurídico le
es imputable, independientemente
de que exista o no responsabilidad
propia de uno de sus agentes. Sin
embargo, el Estado solo puede ejer-
cer la acción de repetición contra el
funcionario, si esta ha actuado en
forma dolosa o gravemente culposa.
La Sentencia C-832 de 2001, que
declaró exequible el numeral 9° del
artículo 136 del Código Contencio-
so Administrativo, modificado por
el artículo 44 de la Ley 446 de 1998,
recordó que el Estado de Derecho
“se funda en dos grandes axiomas:
El principio de legalidad y la respon-
sabilidad patrimonial del Estado”. Es
81
así como la garantía de los derechos
 Procuraduría General de la Nación, 2016
y libertades de los ciudadanos no se
preserva solamente con la exigencia
a las autoridades públicas de que en
sus actuaciones se sujeten a la ley,
sino que también es esencial que si
el Estado en ejercicio de sus pode-
res de intervención causa un daño
antijurídico o lesión lo repare ínte-
gramente.
Dijo esta sentencia que “Al ciu-
dadano cuando acude a la jurisdic-
ción de lo contencioso administra-
tivo en demanda de justicia, no le
interesa tanto obtener una decla-
ración de nulidad de un acto admi-
nistrativo como si la imposición de
una condena al Estado para que se le
indemnice integralmente una lesión
o daño antijurídico”.
Con la Sentencia C-484 de
2002, se declaró exequibles las fra-
ses concernientes “al llamamiento
en garantía con fines de repeti-
ción” en los artículos pertinente de
la Ley 678 de 2001. En la sentencia
C-233 de 2002, que declaró inexe-
quibles los artículos 17 y 18 de le Ley
678 de 2001, orienta el fallo desde
el principio de Responsabilidad en
el Estado Social de Derecho hacia
la responsabilidad patrimonial del
Estado por daño antijurídico y la
82
repetición contra el agente.
El artículo 17, expresa la sen-
tencia referida, estableció la obliga-
ción para el Estado de repetir contra
el agente suyo por cuya actuación
dolosa o gravemente culposa aquel
haya sido condenado. Esta dispo-
sición constitucional se enmarca
dentro del objetivo específico del
Constituyente de obligar al servi-
dor público a tomar conciencia de
la importancia de su misión y de su
deber de actuar de manera diligente
en el cumplimiento de sus tareas. El
Constituyente también quiso en este
sentido “someter al servidor público
a un severo régimen de inhabilida-
des e incompatibilidades, así como
a estrictas reglas de conducta que
garanticen la moralidad pública y
el ejercicio de las funciones a ellos
atribuidas orientado siempre a la
defensa del interés general y al cum-
plimiento de los fines del Estado”.
Por su parte, la Sentencia C-285
de 2002, que declaró exequible el
inciso primero del artículo 6° y de-
claró inhibición de fallo contra el
numeral 3° del artículo 6°, ambos de
la Ley 678 de 2001, hizo referencia a
la responsabilidad patrimonial del
Estado. En este sentido expresó que
“El artículo 90 de la Constitución
Política le suministró un nuevo pa-
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
norama normativo a la responsabi-
lidad patrimonial del Estado”. Dice
la sentencia que, en primer lugar,
“porque reguló expresamente una
temática que entre nosotros por
mucho tiempo estuvo supeditada a
la labor hermenéutica de los jueces
y que solo tardíamente había sido
regulada por la ley”. Y agregó que
en segundo lugar porque, “al ligar la
responsabilidad estatal a los funda-
mentos de la organización política
por la que optó el constituyente de
1991, amplió expresamente el ámbi-
to de la responsabilidad estatal ha-
ciendo que ella desbordara el límite
de la falla del servicio y se enmarca-
ra en el más amplio espacio del daño
antijurídico”.
Con la Sentencia C-778 de 2003,
se hizo alusión a la responsabilidad
de los particulares que temporal-
mente desempeñan funciones pú-
blicas, que no solamente los ser-
vidores públicos y los particulares
que ejercen funciones públicas, sino
también los antiguos servidores
públicos son sujetos pasivos de la
acción de repetición, aplicó el cri-
terio de razonabilidad exigido por
la jurisprudencia constitucional en
la expedición de las leyes, en cuan-
to desde el punto de vista lógico no
existe ninguna razón “para exone-
rar de responsabilidad patrimonial
al servidor público que ha cesado
en el ejercicio de sus funciones, por
hechos acaecidos en dicho ejercicio,
dejando librada aquella a la sola vo-
luntad del mismo, mediante su per-
manencia en el cargo o el retiro de
este, y desconociendo la prevalencia
del interés general, en especial el
patrimonio y la moralidad públicos,
sobre el interés particular”.
En ese sentido consideró que la
acción de repetición o llamamiento
en garantía con fines de repetición,
es un deber de las entidades públi-
cas por daño causado al Estado. Pero
además, que cuando la acción de re-
petición o llamamiento en garantía
con fines de repetición, “deriven de
la expedición de un acto adminis-
trativo, la declaración de nulidad
de este no acarrea necesariamente
la responsabilidad patrimonial del
agente público, puesto que con fun-
damento en lo establecido en el ar-
tículo 90 de la Constitución siempre
se requerirá la demostración de su
culpabilidad en las modalidades de
dolo o culpa grave, bien sea median-
te la aplicación de las referidas pre-
sunciones, que invierten la carga de
83
la prueba, o bien sea aplicando las
 Procuraduría General de la Nación, 2016
reglas generales de la materia pro-
cesal sobre dicha carga. Asimismo
advierte que, por consiguiente, las
otras modalidades de culpa (leve y
levísima) no generan responsabili-
dad patrimonial del agente estatal”.
La Sentencia T-456 de 2004, que
tuteló como mecanismo transitorio
los derechos fundamentales a la vida
y al mínimo vital de la demandante,
acerca de demanda laboral por in-
capacidad ante entidad de la Policía
Nacional, se apoyó en el concepto de
perjuicio irremediable, aquel “cuan-
do quiera que en el contexto de la si-
tuación específica del peticionario,
se llenen los siguientes requisitos:
(…)
i) ser cierto e inminente, es decir,
que su existencia actual o potencial
se infiera objetivamente a partir de
una evaluación razonable de he-
chos reales, y no de meras conjetu-
ras o deducciones especulativas;
ii) ser grave, en la medida en que
amenace con lesionar –o lesione–
un bien o interés jurídico de alta
importancia para el afectado; y
iii) Requerir la atención urgente
84
de las autoridades, en la medida
en que su prevención o mitigación
resulte indispensable e inaplaza-
ble para evitar la generación de un
daño antijurídico que posterior-
mente no podrá ser reparado.
En la Sentencia C-038 de 2006,
que declaró exequible el inciso pri-
mero del artículo 86 del Código
Contencioso Administrativo mo-
dificado por el artículo 31 de la Ley
446 de 1998, hizo referencia a la im-
putabilidad del daño antijurídico
que, “Tal como lo ha entendido el
Consejo de Estado, la disposición
constitucional que regula la materia
establece la obligación de reparar
los daños antijurídicos provenientes
de cualquier autoridad pública”. Re-
itera una vez más este fallo que “el
precepto simplemente establece dos
requisitos para que opere la respon-
sabilidad patrimonial estatal, a sa-
ber, que haya un daño antijurídico y
que este sea imputable a una acción
u omisión de una autoridad pública,
sin hacer distingos en cuanto al cau-
sante del daño. De este modo, la res-
ponsabilidad patrimonial del Estado
por los hechos, acciones u omisio-
nes imputables al Poder Legislati-
vo está “expresamente contempla-
da en el artículo 90 constitucional,
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
pues cualquier otra posibilidad sería
abiertamente inconstitucional des-
de la perspectiva del Estado Social
de Derecho y de los principios y
valores que rigen nuestro ordena-
miento constitucional…”.
En la Sentencia C-750 de 2015,
la Corte hizo referencia al derecho
de propiedad, con sanción de pago
de indemnización a través de re-
paración directa por daño antiju-
rídico al ocupar bienes por vías de
hecho indemnización en procesos
de expropiación de bienes inmue-
bles. Consideró la Corte que cuan-
do el Estado ha ocupado de hecho
los inmuebles, con fundamento en
lo dispuesto en el artículo 90 de la
Constitución debe responder patri-
monialmente e indemnizar en for-
ma plena y completa al titular del
derecho de propiedad privada, por
el daño antijurídico causado, es de-
cir, por el daño que no tenía el deber
de soportar. Esa situación causará
la responsabilidad del Estado como
resultado de la afectación al derecho
de la propiedad, daño que podrá ser
subsanado con el pago de una in-
demnización plena a favor del titular
del derecho de propiedad privada a
través del medio de control de repa-
ración directa.
Recordó la Corte en la misma
sentencia que, por el contrario, esa
consecuencia negativa no ocurrirá
en los casos de la enajenación vo-
luntaria o de la expropiación, evento
en que en aras del interés social o la
utilidad pública un ciudadano pier-
de su derecho de dominio sobre un
bien, carga legítimamente soporta-
ble por el afectado, puesto que es un
daño jurídico para el privado.
6.6 La invalidez del silencio
administrativo
Penagos (2013, p. 185) señala so-
bre las irregularidades que pueden
dar lugar a la nulidad del silencio
administrativo, presenta un análisis
del “silencio administrativo y su re-
lación con el acto inexistente”, reite-
rando que el silencio administrativo
no constituye un acto administrati-
vo, sino que la ley le atribuye un va-
lor jurídico.
Los causales de revocatoria se
encuentran determinados de la si-
guiente forma en el CPACA:
(…)
Los actos administrativos deberán
85
ser revocados por las mismas au-
 Procuraduría General de la Nación, 2016
toridades que los hayan expedido
o por sus inmediatos superiores
jerárquicos o funcionales, de oficio
o a solicitud de parte, en cualquiera
de los siguientes casos:
1. Cuando sea manifiesta su opo-
sición a la Constitución Política o a
la ley.
2. Cuando no estén conformes
con el interés público o social, o
atenten contra él.
3. Cuando con ellos se cause
agravio injustificado a una persona
(Ley 1437 de 2011, artículo 93).
Menciona Penagos, igualmente,
que deben cumplirse los requisitos
previstos en los artículos 83 y 85,
para buscar la invalidez en los re-
quisitos previstos más adelante:
(…)
La Revocación de actos de carác-
ter particular y concreto. Salvo
las excepciones establecidas en la
ley, cuando un acto administrati-
vo, bien sea expreso o ficto, haya
creado o modificado una situación
jurídica de carácter particular y
concreto o reconocido un derecho
de igual categoría, no podrá ser re-
86
vocado sin el consentimiento pre-
vio, expreso y escrito del respectivo
titular.
Si el titular niega su consentimien-
to y la autoridad considera que el
acto es contrario a la Constitución
o a la ley, deberá demandarlo ante
la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
Si la Administración considera que
el acto ocurrió por medios ilegales
o fraudulentos lo demandará sin
acudir al procedimiento previo de
conciliación y solicitará al juez su
suspensión provisional.
Parágrafo. En el trámite de la revo-
cación directa se garantizarán los
derechos de audiencia y defensa
(Ley 1437 de 2011, artículo 97).
En el estudio de la extinción de
los actos administrativos no resul-
ta fácil comprender con exactitud la
naturaleza jurídica de la revocación
directa. Algunos tratadistas, consi-
deran que la figura es como un meca-
nismo excepcional de impugnación
al que puede acudir el administrado
cuando por cualquier motivo no hu-
biese interpuesto los recursos ordi-
narios por la vía gubernativa.
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
El tratadista Juan Ángel Palacio
Hincapié (2012) le niega la categoría
de recurso extraordinario o excep-
cional, pues en Colombia no exis-
ten recursos extraordinarios en el
procedimiento, y complementa su
argumento al expresar que la natu-
raleza de un recurso extraordinario
es que proceda frente a decisiones
que han sido objeto de recursos tal y
como lo proscribía el artículo 70 del
Decreto 01 del 84 y lo reitera el CPA-
CA cuando expresa:
(…)
Improcedencia. La revocación di-
recta de los actos administrativos a
solicitud de parte no procederá por
la causal del numeral 1 del artícu-
lo anterior, cuando el peticionario
haya interpuesto los recursos de
que dichos actos sean susceptibles,
ni en relación con los cuales haya
operado la caducidad para su con-
trol judicial (Ley 1437 de 2011, artí-
culo 94)
Para otros doctrinarios, la revo-
cación directa de los actos adminis-
trativos es una especial prerrogativa
de la administración inherente a su
naturaleza. Es decir, la administra-
ción puede revocar sus propios ac-
tos sin otros límites distintos que
aquellos señalados por la ley.
En esta última eventualidad, la
Revocación es una potestad singular
de la administración y, por lo tanto,
una prerrogativa. Sin embargo, la
verdad es que la revocación direc-
ta de los actos administrativos, tal
como está concebida por el legisla-
dor, en el derecho interno colom-
biano, participaría de ambas natu-
ralezas.
En efecto, si se le mira desde la
perspectiva del particular que con-
sidera vulnerados sus derechos por
la expedición de un acto adminis-
trativo irregular o por la de un acto
administrativo regularmente expe-
dido pero que con el transcurso del
tiempo no se acomoda al interés pú-
blico o causa un agravio injustificado
a una persona, se podría considerar
que se encuentra así un mecanismo
excepcional de impugnación en la
medida en que puede ser impetrado
aun con posterioridad a la ejecuto-
ria del mismo, en el evento de que
el acto administrativo hubiese sido
demandado ante la jurisdicción,
siempre que la pretensión revoca-
toria sea interpuesta o decretada, en
el caso de la revocación oficiosa, con
87
anterioridad a la expedición del auto
 Procuraduría General de la Nación, 2016
admisorio de la demanda, según el
riguroso precepto contenido en el
CPACA que determina:
(...)
Oportunidad. La revocación direc-
ta de los actos administrativos po-
drá cumplirse aun cuando se haya
acudido ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativa, siem-
pre que no se haya notificado auto
admisorio de la demanda.
Las solicitudes de revocación di-
recta deberán ser resueltas por la
autoridad competente dentro de
los dos (2) meses siguientes a la
presentación de la solicitud.
Contra la decisión que resuelve la
solicitud de revocación directa no
procede recurso. Parágrafo. No
obstante, en el curso de un proceso
judicial, hasta antes de que se pro-
fiera sentencia de segunda instan-
cia, de oficio o a petición del inte-
resado o del Ministerio Público, las
autoridades demandadas podrán
formular oferta de revocatoria de
los actos administrativos impugna-
dos previa aprobación del Comité
de Conciliación de la entidad. La
88
oferta de revocatoria señalará los
actos y las decisiones objeto de la
misma y la forma en que se propo-
ne restablecer el derecho concul-
cado o reparar los perjuicios cau-
sados con los actos demandados.
Si el Juez encuentra que la oferta
se ajusta al ordenamiento jurídico,
ordenará ponerla en conocimien-
to del demandante quien deberá
manifestar si la acepta en el térmi-
no que se le señale para tal efecto,
evento en el cual el proceso se dará
por terminado mediante auto que
prestará mérito ejecutivo, en el que
se especificarán las obligaciones
que la autoridad demandada debe-
rá cumplir a partir de su ejecutoria
(Ley 1437 de 2011, artículo 95).
La revocación es, desde este
punto de vista, un mecanismo ins-
tituido para proteger el derecho del
particular ante la eventual arbitra-
riedad de la Administración.
Si la revocación directa de los
actos administrativos es vista des-
de la óptica de la administración, la
cual, según el legislador, está facul-
tada para revocar sus propios actos
cuando concurren determinadas
circunstancias previamente defi-
nidas por el legislador, entonces,
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
se estaría frente a una potestad, o
mejor, frente a una prerrogativa es-
pecial de la administración. En este
caso es la propia administración la
que se defiende, dentro del ordena-
miento jurídico vigente, para evitar
así la subsistencia en él de una nor-
ma que por su ilegalidad o su incon-
veniencia podría desembocar en un
atropello o en una arbitrariedad.
6.6.1 La teoría de la
invalidez del silencio
administrativo
Acerca de la teoría de la inva-
lidez del silencio administrativo,
García-Trevijano se ha pregunta-
do si ¿se manifiesta la invalidez de
manera unitaria en todos los casos?
La respuesta para este tratadista es
evidentemente que no. En ocasio-
nes se impugnará el acto adminis-
trativo porque se cometió un error
de hecho. Otras veces porque se
interpretó erróneamente una nor-
ma jurídica. En otras, porque hubo
simulación fraudulenta de la Admi-
nistración. En todos estos casos hay
una invalidez del acto administrati-
vo. O, a veces se atacará la compe-
tencia del órgano o la capacidad del
ente emanante. En otros casos el
acto será vinculado y aun en otras
será discrecional. Todo este conglo-
merado de situaciones ¿tiene o pue-
de tener un común denominador? Y
más aún, ¿es importante el buscar
este denominador común? (p. 11).
La respuesta afirmativa es la
García-Trejano pasa a fundamentar.
Hoy día es preciso introducir gran-
des categorías de vicios de los actos
administrativos que encuadren a los
instrumentos o vehículos de mani-
festación de tales vicios. La razón es
clara puesto que se habla de que los
actos administrativos pueden im-
pugnarse “incluso por desviación de
poder”, resulta evidente que ha de
crearse un campo de aplicación pro-
pio, no solo para este vicio, sino para
“lo demás” que quedan excluidos de
él. Esto significa, de una parte, el
realizar una labor de concentración
de vicios en grandes categorías, y
de otra, el determinar con qué cri-
terios, dentro de dichas categorías,
se va a llevar a cabo la clasificación
y qué eficacia tienen unos y otros
en el problema de la delimitación
de la pretensión. Lo primero supo-
ne establecer grandes categorías de
vicios de los actos administrativos,
89
y lo segundo, discriminar los ins-
 Procuraduría General de la Nación, 2016
trumentos o vehículos que patenti-
zan tales vicios. Así, por ejemplo, el
error de derecho es un vehículo o
instrumento que detecta un vicio de
violación de una norma si el acto ad-
ministrativo es vinculado. Al igual,
un error de hecho (instrumento)
puede detectar una desviación de
poder en un acto discrecional. Que-
da así perfilado el esquema que pasa
a desarrollar:
a) Los instrumentos de manifes-
tación de la invalidez de los ac-
tos jurídicos son normalmente
los mismos: errores, dolo, si-
mulaciones, reservas mentales,
violencias, etc.
b) Tales instrumentos se encua-
dran en una categoría general,
que se llamará Violación de
norma, Incompetencia o Des-
viación de poder. Esta trilogía,
que, por lo demás, se encuen-
tra improntada en otros Orde-
namientos, debe ser acogida,
si bien a los solos efectos de su
terminología. Salta a la vista en-
tonces que es necesario avanzar
un paso más para establecer la
conexión, dentro del proceso,
con la pretensión, llegándose al
90
resultado buscado: a) Mediante
un instrumento de manifes-
tación de la invalidez (el error,
pongamos por caso) se llega a b)
un vicio del acto administrativo,
el cual sirve de base y soporte a
c) una pretensión administrati-
va (constitutiva, declarativa o de
condena según los casos) (Gar-
cía-Trejano, p. 12).
En efecto, por la simple lectura
de las normas que tratan la materia
en el ordenamiento jurídico colom-
biano, se podría concluir sin el más
mínimo equívoco, que el legislador
ha querido, deliberadamente, otor-
garle, al expediente de la revocación
directa, una especial autonomía,
amén de un tratamiento completa-
mente distinto del de los recursos
en sede gubernativa.
Entonces, si no es posible cla-
sificar la revocación directa de los
actos administrativos como un re-
curso extraordinario, ni tampoco
pudiéramos hablar de ella como una
especie calificada de la potestad de-
rogatoria de la Administración, es
forzoso concluir que la revocación
directa es, tal como quedó señala-
do anteriormente, un mecanismo
excepcional de impugnación de los
actos administrativos, contempla-
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
do por el legislador, por medio del
cual la administración está facultada
para suprimir del universo jurídico,
una decisión adoptada por ella mis-
ma cuando concurra una cualquiera
de las causales establecidas expre-
samente por el legislador.
La Sentencia T-276 de 2000,
hace un recuento jurisprudencial
concluyendo que el juez consti-
tucional debe proteger el debido
proceso, pues el camino que tiene
la administración, cuando un acto
administrativo resulta contrario a
la Constitución y la ley, es demandar
su propio acto ante la jurisdicción
contenciosa administrativa, sin des-
conocer los derechos fundamentales
de quien acude a esta instancia judi-
cial. Explica la sentencia en mención
que, como contiene el CPACA:
(…)
Revocación actos de carácter par-
ticular y concreto. Cuando un acto
administrativo haya creado o mo-
dificado una situación jurídica de
carácter particular y concreto o
reconocido un derecho de igual ca-
tegoría, no podrá ser revocado sin
el consentimiento expreso y escrito
del respectivo titular.
Pero habrá lugar a la revocación
de los actos, cuando resulten de la
aplicación del silencio administra-
tivo positivo, si se dan las causales
previstas en el artículo 69, o si fue-
re evidente que el acto ocurrió por
medios ilegales.
Además, siempre podrán revocarse
parcialmente los actos administra-
tivos en cuanto sea necesario para
corregir simples errores aritméti-
cos, o de hecho que no incidan en
el sentido de la decisión (Ley 1437
de 2011, artículo 73).
Acota la Corte Constitucional
en su fallo que “Es claro que no se
trata de situaciones en las cuales
la autoridad pública pueda intuir o
sospechar la legalidad de los medios
usados para obtener o provocar el
acto administrativo que se revoca.
Debe darse una evidencia de ello y,
en consecuencia, la motivación del
acto revocatorio dejará constancia
expresa acerca de los elementos de
juicio que llevaron al ente adminis-
trativo a concluirlo así”.
(Sentencia T-336 de 1997). En
otro fallo, la Corte ha reiterado ex-
presamente:
91
 Procuraduría General de la Nación, 2016
(…) que la obligación de demandar
ante la jurisdicción contenciosa
administrativa no recae en el afec-
tado, sino en la administración; y
que cuando la administración elu-
de tal procedimiento, desconoce
los principios de la seguridad ju-
rídica y legalidad que, en el caso
concreto, obran a favor del afecta-
do, quien confía que sus derechos
se mantendrán inmodificables, a
no ser que medie decisión del juez
competente”. Esta prerrogativa con
que cuenta el particular, como lo ha
expuesto la Corte a través de sus
distintas salas de revisión, tiene
como objetivos, entre otros, evitar
que la administración, en uso de
ciertos poderes y aduciendo una
serie de necesidades, desconozca
derechos subjetivos cuya modifi-
cación o desconocimiento requiere
de la anuencia de su titular, pues,
solo él, por la misma naturaleza
del derecho, puede renunciarlo. Si
la administración no logra obtener
ese consentimiento debe buscar la
intervención del aparato jurisdic-
cional, que decide si es posible mo-
dificar o desconocer los derechos
reconocidos al particular. Con ello
se busca, así, darle algún equilibrio
92
a las relaciones que surgen entre
la administración y el particular,
asegurándole a este que aquella no
modificará o desconocerá sus de-
rechos, sin el agotamiento previo
de ciertos requisitos. Se evitan así
decisiones que asalten la buena fe
del titular del derecho y rompan la
seguridad jurídica.
“Los requisitos mencionados son:
el consentimiento del titular del
derecho y, en su defecto, la inter-
vención de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. In-
tervención que se logra cuando la
administración demanda su propio
acto, es decir, la obligación de de-
mandar corresponde al ente admi-
nistrativo v no al particular.
Es importante recordar que, tra-
tándose de la revocación de actos
administrativos de carácter parti-
cular y creadores de derechos, es
al ente administrativo, y no al par-
ticular, a quien corresponde poner
en movimiento el aparato juris-
diccional demandando su propio
acto. De esta manera, al particular
se le garantiza que sus derechos se
mantendrán inalterables, mien-
tras la jurisdicción, agotadas las
formas propias de un juicio, no
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
resuelva en favor o en contra de
sus intereses. Dentro de este con-
texto, si la administración revoca
directamente un acto de carácter
particular y concreto generador
de derechos, sin agotar uno de los
requisitos señalados, vulnera los
derechos de defensa y debido pro-
ceso del particular, derechos que,
por mandato del artículo 29 de la
Constitución, deben regir en las
actuaciones administrativas. Si la
administración decide revocar el
acto administrativo prescindiendo
de la intervención del juez corres-
pondiente, desconoce los princi-
pios de seguridad jurídica y lega-
lidad que en este caso obran en
favor del particular, quien confía
que sus derechos se mantendrán
inmodificables, hasta que él acepte
que se modifiquen o el juez lo de-
cida (Sentencia T-315 de 1996).
6.6.2 El silencio
administrativo y la acción
de tutela
Señala Penagos que “cuando la
administración guarda silencio so-
bre la solicitud de acceder a docu-
mentos públicos es procedente la
acción de tutela”, siendo un derecho
el de petición, la Administración Pú-
blica se encuentra en la obligación
de atenderlo. En caso contrario,
cuando las autoridades o los parti-
culares encargados del servicio pú-
blico, hagan caso omiso y violatorio
de tal solicitud ello puede conducir a
que este derecho sea tutelado.
Silencio Administrativo Posi-
tivo, como la misma expresión lo
dice, es la abstención de la admi-
nistración de pronunciarse ante las
peticiones de los administrados (Pe-
nagos, 2005, p. 205). La razón de ser
del silencio administrativo (tanto el
negativo como el positivo) se colige
de una política que el Legislador ha
adoptado para salvaguardar los ca-
sos en que, por omisión de la Admi-
nistración, el peticionario no sabe la
suerte de su derecho. Por otra parte,
el Consejo de Estado (2005) ha sos-
tenido que el silencio administrativo
da origen a un acto administrativo
ficto o presunto el cual se configu-
ra como un mecanismo para que la
persona pueda acudir a la jurisdic-
ción y cuyo propósito es otorgar una
protección debida al administrado
frente a las omisiones de la admi-
nistración, la cual constituye una
93
herramienta concreta que le per-
 Procuraduría General de la Nación, 2016
mite accionar ante la jurisdicción
contenciosa administrativa, ya no
contra el acto manifiesto y determi-
nado de la administración, que pre-
cisamente no se ha producido, sino
contra el acto que la ley presume
(Sentencia 5887, 2005).
Así, la ley ha querido evitar-
le un limbo jurídico a los asocia-
dos que, por obra de la negligencia
administrativa, permanecen
respuesta de su petición: el legis-
lador tenía que ofrecer a las perso-
nas los mecanismos idóneos para
que, pese al incumplimiento del
deber de las autoridades, pudie-
ran encontrar respuesta positiva
o negativa en torno a lo pedido. Y,
por supuesto, bien podía la ley, sin
violentar la Constitución, señalar
efectos jurídicamente valiosos al
94
silencio administrativo, en rela-
ción con el contenido de lo que el
peticionario pretendió al formular
la petición. Por eso, la consecuen-
cia positiva o negativa del silencio
depende de la libre evaluación del
legislador, dentro del ámbito de sus
atribuciones constitucionales. Que
haya acudido a instituir la figura del
“acto presunto”, negativo en unos
sin casos para dar lugar a los recursos y
acciones pertinentes, y positivo en
otros, para fundar directamente la
certeza del peticionario acerca de
aquello que reclamaba, no se opone
a la Carta Política (Sentencia 5887
de 2000). En esta providencia so-
bresale la generalidad del silencio
administrativo negativo, mientras
que recuerda la excepcionalidad del
efecto positivo de un silencio.
La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)

95
 Capítulo VII.
Capítulo VII.
Capítulo VII.
Los casos de
revocación directa
de los actos
administrativos

7.1 La revocación directa de los actos administrativos

de carácter particular

El artículo 97 del CPACA dispone lo siguiente:

(...)
Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones es-
tablecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya
creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o
reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consen-
97
timiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
 Procuraduría General de la Nación, 2016
Si el titular niega su consentimien-
to y la autoridad considera que el
acto es contrario a la Constitución
o a la ley, deberá demandarlo ante
la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
Si la Administración considera que
el acto ocurrió por medios ilegales
o fraudulentos lo demandará sin
acudir al procedimiento previo de
conciliación y solicitará al juez su
suspensión provisional.
Parágrafo. En el trámite de la revo-
cación directa se garantizarán los
derechos de audiencia y defensa”.
Se desprende de lo anterior-
mente expuesto que para que pros-
pere la Revocación Directa de un
acto administrativo de contenido
particular se requiere el consenti-
miento previo, expreso y escrito del
titular del derecho creado por me-
dio de la expedición del correspon-
diente acto de la Administración.
El mecanismo, tal como está
concebido por el legislador, es una
excepción al principio general de la
inmutabilidad de las normas crea-
doras de derechos subjetivos en ca-
98
beza de un particular.
Tales normas son de carácter
irrevocable a menos que para pro-
ceder a hacerlo se cuente con la
aquiescencia del administrado que
como individuo se benefició con la
expedición del acto cuya revocatoria
se pretende.
La excepción al principio de la
intangibilidad de los llamados actos
administrativos de carácter particu-
lar y concreto tiene por finalidad ga-
rantizar la protección de los derechos
individuales nacidos al amparo de su
expedición, así como la firmeza de
las situaciones de carácter particular
o concreto creadas por el acto, para
que no puedan ser desconocidos ni
los unos ni las otras por una decisión
unilateral de la Administración.
El principio esbozado antes,
equivale al desarrollo legal de la
protección constitucional a los de-
rechos adquiridos con justo título,
atenuado en parte con el propósito
de salvaguardar la primacía del in-
terés general sobre el particular. Ello
significa, en buen romance, que en el
evento de que el Acto Administrativo
sea contrario a la Constitución o a la
Ley debe precederse a la revocatoria
pero con la limitante expuesta ante-
riormente y contenida en el primer
inciso del artículo 97 del CPACA.
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
Igualmente ocurriría si, por
cualquier otro motivo, la Adminis-
tración trueca su voluntad deciso-
ria. En tal caso, la Administración
solo puede proceder a la revocatoria
del acto si se dan los presupuestos
establecidos en el artículo 93 del
Código Contencioso Administrativo
y si, adicionalmente, se obtiene para
ese efecto el consentimiento previo,
escrito y expreso del particular en
cuya cabeza se creó el derecho co-
rrespondiente.
La irrevocabilidad de los actos
administrativos de contenido par-
ticular se funda en la inmutabilidad
de los actos administrativos que ha-
yan consagrado un derecho de igual
categoría en favor de un particular.
En este caso, el particular está
amparado por el principio de la
irrevocabilidad que se traduce en
la práctica, en la imposibilidad de
la Administración para suprimir del
ordenamiento jurídico tales actos
administrativos a menos que el be-
neficiario del derecho le otorgue la
facultad de hacerlo mediante la ma-
nifestación previa, escrita y expresa
de su consentimiento en tal sentido.
La inmutabilidad de los actos
administrativos de contenido par-
ticular se sustenta en la necesaria
seguridad jurídica que debe asistir a
los administrados en sus relaciones
con los órganos del poder estatal.
A estas alturas del desarrollo
del tema es de una importancia ca-
pital anotar aquí que la ausencia de
consentimiento expreso y escrito
provoca la ilegalidad del acto revo-
catorio por el quebrantamiento de
una norma superior de derecho.
Contra el acto revocatorio viciado
de ilegalidad procede la correspon-
diente acción contenciosa ante la
jurisdicción administrativa para que
se decrete tanto su nulidad como el
restablecimiento del derecho vio-
lentado. En conclusión, no es posi-
ble para la Administración revocar
su propio acto cuando este es de
contenido particular, a menos que el
particular afectado consienta en ello
de manera previa, expresa y mani-
fieste su consentimiento por escrito.
7.2 La Revocatoria de
Derechos Adquiridos y
Actuación Administrativa
La Constitución Política expedida
en 1991 establece en su artículo 58 la
garantía del orden jurídico vigente
99
a la propiedad privada y a los demás
 Procuraduría General de la Nación, 2016
derechos adquiridos con arreglo a
las leyes civiles. A lo anteriormente
expuesto se agrega el mandato del
legislador en el sentido de que le
está prohibido a la Administración
proceder a la Revocación Directa de
aquellos actos administrativos que
hubieren creado una situación in-
dividual y concreta o reconocido un
derecho de igual categoría.
De conformidad con la normativi-
dad vigente en Colombia (Ley 153 de
1887), las situaciones jurídicas indi-
viduales subsisten según las reglas
siguientes:
(…)
a. Las situaciones jurídicas con-
cretas y los efectos producidos se
rigen por las normas vigentes en el
momento de su creación. (Ley pre-
existente).
b. Toda situación jurídica no per-
feccionada se debe someter al im-
perio de la nueva ley (ley posterior).
c. La ley nueva se aplica a los
efectos de situaciones jurídicas
nacidas bajo la ley antigua que es-
tén por producirse. La misma re-
gla se impone en relación con las
obligaciones derivadas de tales si-
100
tuaciones.
Desde esta óptica el Acto Admi-
nistrativo no puede desconocer el
ordenamiento jurídico ni, tampoco,
desconocer las normas que sirven
de fundamento a los derechos ad-
quiridos.
Además, toda persona según
contempla la Constitución está fa-
cultada para adquirir derechos con
justo título, los cuales les serán ga-
rantizados.
Estos derechos pueden surgir
de un acto jurídico de carácter pri-
vado o en virtud de la expedición de
un acto administrativo.
La doctrina a este respecto afir-
ma que, según lo dispone el precep-
to constitucional, solo las leyes de
utilidad social exigen que el interés
público prevalezca sobre el privado.
Así, es lógico concluir que un
acto administrativo debe respetar en
cualquier caso los derechos adquiri-
dos que otorga a un particular y que,
solo, podrá disponer de ellos, bien
mediante la obtención del consenti-
miento del particular afectado o bien
mediante indemnización plena y
previa como condición sine qua non.
En cualquier otro caso, la Admi-
nistración no puede disponer de los
derechos concedidos a un particular
con justo título.
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
El desconocimiento por parte
de la Administración de un derecho
adquirido como consecuencia de la
expedición de un acto administra-
tivo resulta impugnable ante la ju-
risdicción por violación de normas
superiores.
Tanto la Constitución Política
como el legislador han consagrado
especial protección a la “propiedad
privada y los demás derechos adqui-
ridos con arreglo a las leyes civiles”.
Los derechos adquiridos cons-
tituyen una garantía de orden cons-
titucional, imposible de desconocer
por normas de inferior jerarquía.
De tal suerte que si con base
en una ley que ignora derechos ad-
quiridos se expide un acto admi-
nistrativo que a su vez incurre en
desconocimiento del mandato del
artículo 58 de la Constitución Polí-
tica, el acto será acusable por vio-
lación de un categórico precepto
constitucional.
No obstante, en consideración
de razones sobre la eficacia esta-
tal, por motivos de utilidad pública
o de interés social definidos por el
legislador, podrá haber expropia-
ción mediante sentencia judicial e
indemnización previa aun contra la
voluntad del particular.
Por otra parte, el acto adminis-
trativo que crea o modifica una si-
tuación jurídica particular no podrá
ser revocado sino con el consenti-
miento previo, escrito del titular del
derecho.
De no obrar así el funcionario
administrativo, su acto será anula-
ble de acuerdo con lo establecido en
el artículo 97 del Código Contencio-
so Administrativo, cuyos fundamen-
tos están en el principio consignado
por el artículo 58 de la Carta Política.
Igualmente, la Administración
debe respetar, por las mismas ra-
zones anteriormente expuestas, los
derechos adquiridos creados por el
acto administrativo que ella expidió.
En el derecho colombiano se
protegen los derechos subjetivos,
los legítimos intereses y los dere-
chos adquiridos a través del derecho
objetivo.
Pero ello no significa que los
derechos así considerados sean in-
tocables, el límite a la intangibilidad
de tales derechos es, precisamente,
el principio de la prevalencia del in-
terés público sobre el interés priva-
do o particular.
El fundamento de la revocatoria
estriba en el cambio de uno de los
101
presupuestos del acto original, es
 Procuraduría General de la Nación, 2016
decir, en la mutación sobreviviente
de las exigencias del interés público.
De acuerdo a lo anterior, se tie-
ne que si la administración pretende
revocar un acto administrativo que
ha consolidado derechos en un par-
ticular, tiene para ello dos opciones:
la primera solicitar el consentimien-
to del particular que resulta afectado
con la medida o demandar ante la ju-
risdicción la correspondiente nulidad
del acto que pretende revocar; resul-
ta importante para mejor ilustración
citar el fallo de tutela emitido por la
Corte Constitucional T-445-02 en el
que la alta corte en su decisión luego
de haber sido negada ordenó revocar
el acto que negaba la revocación di-
recta de una pensión de sobrevivien-
tes por los siguientes motivos:
(...)
En primer lugar, ha de tenerse en
cuenta que la figura de la revocato-
ria de actos de carácter particular
y concreto, se encuentra contem-
plada en el artículo 73 del Código
Contencioso Administrativo. Sobre
el particular han sido muchos los
pronunciamientos de esta Corpo-
ración, en donde después de efec-
tuar un análisis del mencionado
102
artículo, se ha dicho que la revoca-
toria unilateral no es procedente, a
menos que se trate de una abrupta,
abierta e incontrovertible actua-
ción ilícita.
La Sentencia T-276 de 2000 hace
un recuento jurisprudencial con-
cluyendo que el juez constitucional
debe proteger el debido proceso,
pues el camino que tiene la adminis-
tración, cuando un acto administra-
tivo resulta contrario a la Constitu-
ción y la ley, es demandar su propio
acto ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, sin desconocer los
derechos fundamentales de quien
acude a esta instancia judicial. Ex-
plica la sentencia en mención:
(…)
“Artículo 73. Revocación actos de
carácter particular y concreto.
Cuando un acto administrativo
haya creado o modificado una si-
tuación jurídica de carácter par-
ticular y concreto o reconocido
un derecho de igual categoría, no
podrá ser revocado sin el consen-
timiento expreso y escrito del res-
pectivo titular.
“Pero habrá lugar a la revocación
de los actos, cuando resulten de la
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
aplicación del silencio administra-
tivo positivo, si se dan las causales
previstas en el artículo 69, o si fue-
re evidente que el acto ocurrió por
medios ilegales.
“Además, siempre podrán re-
vocarse parcialmente los actos
administrativos en cuanto sea
necesario para corregir simples
errores aritméticos, o de hecho
que no incidan en el sentido de la
decisión”.
Esta Corporación, en la Sen-
tencia T-347 de 1994, señaló que si
bien cuando se está en presencia
de un acto de contenido general,
es procedente su revocabilidad,
siguiendo el procedimiento del ar-
tículo 69 del Código Contencioso
Administrativo, tratándose de actos
administrativos, que hayan crea-
do o modificado una situación de
carácter particular y concreta, no
podrá ser revocado sin el consenti-
miento del titular. Por ello, cuando
la administración considera que el
acto administrativo es contrario a
la Constitución o a la ley, debe de-
mandar su propio acto ante la juris-
dicción contenciosa. Se manifestó
en la sentencia:
(…)
“Dicho de otra manera, los actos
administrativos expresos expe-
didos por la administración que
reconocen un derecho subjetivo
no son revocables por esta sino en
los términos ya indicados (arts. 73,
inciso 1 del C. C. A.). En tal virtud
cuando la administración obser-
ve que un acto de esta naturaleza
es contrario a la Constitución o la
ley debe proceder a demandar su
propio acto ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo (ar-
tículo 149 inciso 1 del C. C. A.), pero
no podrá revocarlo directamente”,
(Sentencia T-437 de 1994, M. P., doc-
tor Antonio Barrera Carbonell) (se
subraya).
También ha precisado la Corte
el sentido del inciso 2o del artículo
73 citado, en cuanto a la posibilidad
de revocar directamente el acto ad-
ministrativo, aparentemente, sin la
exigencia del consentimiento expre-
so del interesado. En efecto, la Corte
desarrolló el punto en la Sentencia
T-336 de 1997. Allí se aludió, tam-
bién, a la jurisprudencia del Consejo
de Estado (sentencia del 18 de julio
de 1991), en el sentido de aclarar que
103
los únicos actos de carácter parti-
 Procuraduría General de la Nación, 2016
cular susceptibles de revocación sin
el consentimiento del titular son los
que resulten de la aplicación del si-
lencio administrativo positivo, y que
la autoridad no puede simplemente
sospechar la ilegalidad. Dice la sen-
tencia citada:
(…)
Así, pues, esta Corporación com-
parte, en principio, el criterio ex-
presado por el Consejo de Estado
(Sentencia del 18 de julio de 1991),
según la cual “los únicos actos de
carácter particular que son sus-
ceptibles de revocación, sin el
consentimiento expreso y escrito
del titular, son los que resultan de
la aplicación del silencio admi-
nistrativo positivo”, ya que tanto
las causales establecidas en el ar-
tículo 69 del Código Contencioso
Administrativo, a las que remite el
73 Ibídem, como la de haberse per-
feccionado el acto por medios ile-
gales tienen por presupuesto que el
acto objeto de revocación tenga el
carácter de ficto, es decir, que per-
tenezca a la categoría indicada. De
lo contrario –esto es, si no se pro-
dujo en virtud del silencio admi-
nistrativo positivo–, la revocación
104
unilateral no procede, a menos que
se trate de una abrupta, abierta e
incontrovertible actuación ilícita o
fraudulenta, debidamente probada,
cuya persistencia implique grave y
actual quebranto al orden jurídi-
co (Ver Sentencias T-639 del 22 de
noviembre de 1996. M. P. Dr. Vladi-
miro Naranjo Mesa y T-376 del 21 de
agosto de 1996. M. P. Dr. Hernando
Herrera Vergara).
“Es claro que no se trata de situa-
ciones en las cuales la autoridad
pública pueda intuir o sospechar
la ilegalidad de los medios usados
para obtener o provocar el acto ad-
ministrativo que se revoca. Debe
darse una evidencia de ello y, en
consecuencia, la motivación del
acto revocatorio dejará constancia
expresa acerca de los elementos de
juicio que llevaron al ente adminis-
trativo a concluirlo así” (Sentencia
T-336 de 1997, M. P., doctor José
Gregorio Hernández Galindo) (se
subraya).
Además de las razones expues-
tas en las anteriores sentencias, en
la T-315 de 1996 (sentencia que está
citada por los afectados, el a quo, al
conceder la tutela, y por la Defenso-
ría del Pueblo) fueron profundiza-
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
dos otros aspectos de la revocatoria
directa y su relación con el derecho
fundamental al debido proceso. Allí
se dijo expresamente que la obliga-
ción de demandar ante la jurisdic-
ción contenciosa administrativa no
recae en el afectado, sino en la ad-
ministración; y que cuando la admi-
nistración elude tal procedimiento,
desconoce los principios de la se-
guridad jurídica y legalidad que, en
el caso concreto, obran a favor del
afectado, quien confía que sus dere-
chos se mantendrán inmodificables,
a no ser que medie decisión del juez
competente. Dice, en lo pertinente
la providencia:
(…)
Esta prerrogativa con que cuenta el
particular, como lo ha expuesto la
Corte a través de sus distintas salas
de revisión, tiene como objetivos,
entre otros, evitar que la adminis-
tración, en uso de ciertos poderes
y aduciendo una serie de necesida-
des, desconozca derechos subjeti-
vos cuya modificación o desconoci-
miento requiere de la anuencia de
su titular, pues, solo él, por la mis-
ma naturaleza del derecho, puede
renunciarlo. Si la administración
no logra obtener ese consenti-
miento debe buscar la intervención
del aparato jurisdiccional, que de-
cide si es posible modificar o des-
conocer los derechos reconocidos
al particular.
“Se busca, así, darle algún equili-
brio a las relaciones que surgen en-
tre la administración y el particu-
lar, asegurándole a este que aquella
no modificará o desconocerá sus
derechos, sin el agotamiento pre-
vio de ciertos requisitos. Se evitan
así decisiones que asalten la buena
fe del titular del derecho y rompan
la seguridad jurídica.
“Los requisitos mencionados son:
el consentimiento del titular del
derecho y, en su defecto, la inter-
vención de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. In-
tervención que se logra cuando la
administración demanda su propio
acto, es decir, la obligación de de-
mandar corresponde al ente admi-
nistrativo y no al particular.
“Es importante recordar que, tra-
tándose de la revocación de actos
administrativos de carácter parti-
cular y creadores de derechos, es
105
al ente administrativo, y no al par-
 Procuraduría General de la Nación, 2016
ticular, a quien corresponde poner
en movimiento el aparato juris-
diccional demandando su propio
acto. De esta manera, al particular
se le garantiza que sus derechos se
mantendrán inalterables, mientras
la jurisdicción, agotadas las formas
propias de un juicio, no resuelva en
favor o en contra de sus intereses.
“Dentro de este contexto, si la ad-
ministración revoca directamen-
te un acto de carácter particular y
concreto generador de derechos,
sin agotar uno de los requisitos se-
ñalados, vulnera los derechos de
defensa y debido proceso del par-
ticular, derechos que, por mandato
del artículo 29 de la Constitución,
deben regir en las actuaciones ad-
ministrativas.
“Si la administración decide revo-
car el acto administrativo prescin-
diendo de la intervención del juez
correspondiente, desconoce
principios de seguridad jurídica y
legalidad que en este caso obran en
favor del particular, quien confía
que sus derechos se mantendrán
inmodificables, hasta que él acepte
que se modifiquen o el juez lo de-
106
cida”, (Sentencia T-315 de 1996, M.
P., doctor Jorge Arango Mejía) (se
subraya).
7.3 La Oferta de
Revocatoria Directa
de los Actos
Administrativos y la
 conciliación Administrativa
El parágrafo del artículo 95 que
desarrolla los términos dentro de los
cuales se debe presentar y decidir
sobre la Revocatoria Directa de los
Actos Administrativos determina:
Artículo 95. Oportunidad. La re-
vocación directa de los actos ad-
ministrativos podrá cumplirse
aun cuando se haya acudido ante
la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, siempre que no se
haya notificado auto admisorio de
la demanda.
los Las solicitudes de revocación di-
recta deberán ser resueltas por la
autoridad competente dentro de
los dos (2) meses siguientes a la
presentación de la solicitud.
Contra la decisión que resuelve la
solicitud de revocación directa no
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
procede recurso. PARÁGRAFO. No
obstante, en el curso de un proceso
judicial, hasta antes de que se pro-
fiera sentencia de segunda instan-
cia, de oficio o a petición del inte-
resado o del Ministerio Público, las
autoridades demandadas podrán
formular oferta de revocatoria de
los actos administrativos impugna-
dos previa aprobación del Comité
de Conciliación de la entidad. La
oferta de revocatoria señalará los
actos y las decisiones objeto de la
misma y la forma en que se propo-
ne restablecer el derecho concul-
cado o reparar los perjuicios cau-
sados con los actos demandados.
Si el Juez encuentra que la oferta
se ajusta al ordenamiento jurídico,
ordenará ponerla en conocimien-
to del demandante quien deberá
manifestar si la acepta en el térmi-
no que se le señale para tal efecto,
evento en el cual el proceso se dará
por terminado mediante auto que
prestará mérito ejecutivo, en el que
se especificarán las obligaciones
que la autoridad demandada debe-
rá cumplir a partir de su ejecutoria
(subrayado por los autores).
De la lectura de este artículo
podemos asociar al lector la forma
como la oferta de Revocatoria Di-
recta plasmada en el parágrafo del
artículo 95 del CPACA contiene to-
dos los elementos de una Concilia-
ción Judicial sin compartir la natu-
raleza de esta figura.
La conciliación extrajudicial
como requisito de procedibilidad
de las acciones de Nulidad y Res-
tablecimiento, Reparación Directa,
Controversias Contractuales y la au-
diencia de Conciliación que se desa-
rrolla en la etapa Judicial deben con-
tar, de existir ánimo conciliatorio,
con un pronunciamiento del Comité
de Conciliación de la entidad públi-
ca de que se trate, pues es el Decre-
to 1716 de 2009 quien reglamenta el
ejercicio práctico que desarrolla la
conciliación.
Resulta necesario citar en esta
obra el Capítulo II del Decreto 1716
de mayo 14 de 2009 que reglamenta
el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009,
el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y
del Capítulo V de la Ley 640 de 2001
que plasma la vital importancia con
la que cuentan los Comités de Con-
ciliación de las entidades.
107
 Procuraduría General de la Nación, 2016
(...)
Artículo 15. Campo de aplicación.
Las normas sobre comités de con-
ciliación contenidas en el presente
capítulo son de obligatorio cum-
plimiento para las entidades de
derecho público, los organismos
públicos del orden nacional, de-
partamental, distrital, los munici-
pios que sean capital de departa-
mento y los entes descentralizados
de estos mismos niveles.
Estos entes pondrán en funciona-
miento los comités de conciliación,
de acuerdo con las reglas que se
establecen en el presente decreto.
Parágrafo único. Las entidades de
derecho público de los demás órde-
nes podrán conformar comités de
conciliación. De hacerlo se regirán
por lo dispuesto en el presente de-
creto. Artículo 16. Comité de Con-
ciliación. El Comité de Conciliación
es una instancia administrativa que
actúa como sede de estudio, análisis
y formulación de políticas sobre pre-
vención del daño Antijurídico y de-
fensa de los intereses de la entidad.
Igualmente decidirá, en cada caso
108
específico, sobre la procedencia de
la conciliación o cualquier otro me-
dio alternativo de solución de con-
flictos, con sujeción estricta a las
normas jurídicas sustantivas, pro-
cedimentales y de control vigentes,
evitando lesionar el patrimonio pú-
blico. La decisión de conciliar toma-
da en los términos anteriores, por sí
sola, no dará lugar a investigaciones
disciplinarías, ni fiscales, ni al ejer-
cicio de acciones de repetición con-
tra los miembros del Comité.
Parágrafo único. La decisión del
Comité de Conciliación acerca de
la viabilidad de conciliar no cons-
tituye ordenación de gasto.
Artículo 17. Integración. El Comité
de Conciliación estará conforma-
do por los siguientes funcionarios,
quienes concurrirán con voz y voto
y serán miembros permanentes:
1. El jefe, director, gerente, pre-
sidente o representante legal del
ente respectivo o su delegado.
2. El ordenador del gasto o quien
haga sus veces.
3. El Jefe de la Oficina Jurídica o
de la dependencia que tenga a su
cargo la defensa de los intereses li-
tigiosos de la entidad.
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
En el Departamento Administrati-
vo de la Presidencia de la Repúbli-
ca, concurrirá el Secretario Jurídi-
co o su delegado.
4. Dos (2) funcionarios de direc-
ción o de confianza que se designen
conforme a la estructura orgánica
de cada ente.
La participación de los integrantes
será indelegable, salvo las excep-
ciones previstas en los numerales 1
y 3 del presente artículo.
Parágrafo 1o. Concurrirán solo con
derecho a voz los funcionarios que
por su condición jerárquica y fun-
cional deban asistir según el caso
concreto, el apoderado que repre-
sente los intereses del ente en cada
proceso, el Jefe de la Oficina de
Control Interno o quien haga sus
veces y el Secretario Técnico del
Comité.
Parágrafo 2°. El comité podrá invi-
tar a sus sesiones a un funcionario
de la Dirección de Defensa Jurídica
del Estado del Ministerio del Inte-
rior y de Justicia, quien tendrá la fa-
cultad de asistir a sus sesiones con
derecho a voz.
Artículo 18. Sesiones y votación. El
Comité de Conciliación se reunirá
no menos de dos veces al mes, y
cuando las circunstancias lo exijan.
Presentada la petición de concilia-
ción ante la entidad, el Comité de
Conciliación cuenta con quince (15)
días a partir de su recibo para to-
mar la correspondiente decisión, la
cual comunicará en el curso de la
audiencia de conciliación, aportan-
do copia auténtica de la respectiva
acta o certificación en la que cons-
ten sus fundamentos.
El Comité podrá sesionar con un
mínimo de tres de sus miembros
permanentes y adoptará las deci-
siones por mayoría simple.
Artículo 19. Funciones. El Comité de
Conciliación ejercerá las siguientes
funciones:
1. Formular y ejecutar políticas de
prevención del daño antijurídico.
2. Diseñar las políticas generales
que orientarán la defensa de los in-
tereses de la entidad.
3. Estudiar y evaluar los proce-
sos que cursen o hayan cursado
109
en contra del ente, para determi-
 Procuraduría General de la Nación, 2016
nar las causas generadoras de los
conflictos; el índice de condenas;
los tipos de daño por los cuales re-
sulta demandado o condenado; y
las deficiencias en las actuaciones
administrativas de las entidades,
así como las deficiencias de las ac-
tuaciones procesales por parte de
los apoderados, con el objeto de
proponer correctivos.
4. Fijar directrices institucionales
para la aplicación de los mecanis-
mos de arreglo directo, tales como
la transacción y la conciliación, sin
perjuicio de su estudio y decisión
en cada caso concreto.
5. Determinar, en cada caso, la
procedencia o improcedencia de
la conciliación y señalar la posi-
ción institucional que fije los pa-
rámetros dentro de los cuales el
representante legal o el apoderado
actuará en las audiencias de con-
ciliación. Para tal efecto, el Comité
de Conciliación deberá analizar las
pautas jurisprudenciales conso-
lidadas, de manera que se conci-
lie en aquellos casos donde exista
identidad de supuestos con la ju-
risprudencia reiterada.
6. Evaluar los procesos que hayan
sido fallados en contra de la enti-
110
dad con el fin de determinar la pro-
cedencia de la acción de repetición
e informar al Coordinador de los
agentes del Ministerio Público ante
la Jurisdicción en lo Contencioso
Administrativo las correspondien-
tes decisiones anexando copia de
la providencia condenatoria, de la
prueba de su pago y señalando el
fundamento de la decisión en los
casos en que se decida no instaurar
la acción de repetición.
7. Determinar la procedencia o
improcedencia del llamamiento en
garantía con fines de repetición.
8. Definir los criterios para la se-
lección de abogados externos que
garanticen su idoneidad para la
defensa de los intereses públicos y
realizar seguimiento sobre los pro-
cesos a ellos encomendados.
9. Designar al funcionario que
ejercerá la Secretaría Técnica del
Comité, preferentemente un pro-
fesional del Derecho.
10. Dictar su propio reglamento.
Parágrafo único. En aquellas enti-
dades donde no exista la obligación
de constituir comités de concilia-
ción y no se haya hecho de forma fa-
cultativa, las funciones de que trata
este artículo serán asumidas por el
representante legal de la entidad.
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
Artículo 20. Secretaría Técnica. Son
funciones del Secretario del Comi-
té de Conciliación las siguientes:
1. Elaborar las actas de cada se-
sión del comité. El acta deberá estar
debidamente elaborada y suscrita
por el Presidente y el Secretario del
Comité que hayan asistido, dentro
de los cinco (5) días siguientes a la
correspondiente sesión.
2. Verificar el cumplimiento de
las decisiones adoptadas por el co-
mité.
3. Preparar un informe de la ges-
tión del comité y de la ejecución de
sus decisiones, que será entregado
al representante legal del ente y a
los miembros del comité cada seis
(6) meses. Una copia del mismo
será remitida a la Dirección de De-
fensa Jurídica del Estado del Minis-
terio del Interior y de Justicia.
4. Proyectar y someter a consi-
deración del comité la información
que este requiera para la formula-
ción y diseño de políticas de pre-
vención del daño antijurídico y de
defensa de los intereses del ente.
5. Informar al Coordinador de
los agentes del Ministerio Público
ante la Jurisdicción en lo Conten-
cioso Administrativo acerca de las
decisiones que el comité adopte
respecto de la procedencia o no de
instaurar acciones de repetición.
6. Las demás que le sean asigna-
das por el comité.
Parágrafo único. La designación
o el cambio del Secretario Técnico
deberán ser informados inmedia-
tamente a la Dirección de Defensa
Jurídica del Estado del Ministerio
del Interior y de Justicia.
Artículo 21. Indicador de gestión. La
prevención del daño antijurídico
será considerada como un indicador
de gestión y con fundamento en él
se asignarán las responsabilidades
en el interior de cada entidad.
Artículo 22. Apoderados. Las deci-
siones adoptadas por el Comité de
Conciliación o por el representan-
te legal de la entidad cuando no se
tenga la obligación de constituirlo
ni se haya hecho de manera facul-
tativa, serán de obligatorio cum-
plimiento para los apoderados de
cada entidad.
Artículo 23. Asesoría. La Dirección
de Defensa Jurídica del Estado del
111
Ministerio del Interior y de Justicia
 Procuraduría General de la Nación, 2016
asesorará a los respectivos entes en
la conformación y funcionamiento
de los comités y en el diseño y de-
sarrollo de las políticas integrales
de defensa de los intereses públicos
en litigio y de las de prevención del
daño antijurídico estatal.
Artículo 24. Red Nacional de Infor-
mación. Con el propósito de evaluar
la situación litigiosa del Estado, de-
terminar las causas generadoras de
los conflictos; el índice de conde-
nas; los tipos de daño por los cuales
resulta demandado o condenado; y
las deficiencias en las actuaciones
procesales, la Dirección de Defensa
Jurídica del Estado del Ministerio
del Interior y de Justicia recopila-
rá la información relacionada con
las conciliaciones y el estado de los
procesos en los que sean parte las
entidades y organismos de dere-
cho público de los órdenes nacio-
nal, departamental, distrital y de
los municipios capital de departa-
mento y los entes descentralizados
de estos mismos niveles. También
procesará la información de los
demás municipios o entidades que
de conformidad con el presente
decreto constituyan el Comité de
112
Conciliación.
Con base en esta información, la
Dirección de Defensa Jurídica del
Estado elaborará anualmente un
informe para el Gobierno Nacio-
nal con el fin de proporcionar he-
rramientas para la formulación
y ejecución de políticas y planes
de defensa judicial y de preven-
ción del daño antijurídico estatal.
Igualmente, evaluará la eficacia de
la conciliación como requisito de
procedibilidad en asuntos conten-
cioso administrativos, el impacto
de la legislación en esta materia y
si es del caso propondrá medidas
para asegurar la eficiencia de la
normatividad existente o las refor-
mas normativas pertinentes.
Parágrafo único. La Procuraduría
General de la Nación, en cumpli-
miento de las atribuciones preven-
tivas de que trata el artículo 277 de
la Constitución Política, velará por
el cumplimiento de las funciones y
políticas públicas en materia de si-
tuación litigiosa del Estado.
Artículo 25. Formato único de infor-
mación litigiosa y conciliaciones. La
Dirección de Defensa Jurídica del
Estado del Ministerio del Interior
y de Justicia diseñará un formato
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
para la recolección de la informa-
ción el cual será solicitado por cada
ente con el fin de que a través del
Secretario Técnico del Comité de
Conciliación respectivo sea dili-
genciado y remitido semestral-
mente.
Las entidades del nivel central de-
berán enviar el formato diligen-
ciado directamente a la Dirección
de Defensa Jurídica del Estado del
Ministerio del Interior y de Justicia.
En el nivel territorial, las alcaldías y
gobernaciones, a través de su Co-
mité de Conciliación, centralizarán
el recibo de los informes de sus
entidades descentralizadas, para
remitirlos a la misma dependencia.
Artículo 26. De la acción de repeti-
ción. Los Comités de Conciliación
de las entidades públicas deberán
realizar los estudios pertinentes
para determinar la procedencia de
la acción de repetición.
Para ello, el ordenador del gasto,
al día siguiente del pago total del
capital de una condena, de una
conciliación o de cualquier otro
crédito surgido por concepto de
la responsabilidad patrimonial de
la entidad, deberá remitir el acto
administrativo y sus antecedentes
al Comité de Conciliación, para
que en un término no superior a
seis (6) meses se adopte la decisión
motivada de iniciar o no el proceso
de repetición y se presente la co-
rrespondiente demanda, cuando la
misma resulte procedente, dentro
de los tres (3) meses siguientes a la
decisión.
Parágrafo único. La Oficina de
Control Interno de las entidades o
quien haga sus veces, deberá veri-
ficar el cumplimiento de las obliga-
ciones contenidas en este artículo.
Artículo 27. Llamamiento en ga-
rantía con fines de repetición. Los
apoderados de los entes públicos
deberán presentar informe al Co-
mité de Conciliación para que este
pueda determinar la procedencia
del llamamiento en garantía para
fines de repetición en los procesos
judiciales de responsabilidad pa-
trimonial. Lo anterior, sin perjuicio
de la obligación contenida en el ar-
tículo anterior.
Artículo 28. Informes sobre repeti-
113
ción y llamamiento en garantía. En
 Procuraduría General de la Nación, 2016
los meses de junio y diciembre, se
remitirá a la Dirección de Defensa
Jurídica del Estado del Ministerio
del Interior y de Justicia un reporte
que deberá contener como mínimo
la siguiente información:
a) Número de casos sometidos a
estudio en el semestre correspon-
diente, y la indicación de la deci-
sión adoptada por el Comité de
Conciliación o por el representante
legal, según el caso;
b) Número de acciones de repeti-
ción iniciadas durante el semestre
correspondiente y la descripción
completa del proceso de respon-
sabilidad que les dio origen, en es-
pecial, indicando el valor del pago
efectuado por la entidad;
c) Número de acciones de repe-
tición culminadas mediante sen-
tencia, el sentido de la decisión y
el valor de la condena en contra del
funcionario si fuere el caso;
d) Número de acciones de repe-
tición culminadas mediante conci-
liación con descripción del acuerdo
logrado;
e) Número de condenas y de con-
ciliaciones por repetición pagadas
a la entidad y su correspondiente
114
valor;
f) Número de llamamientos en
garantía y de fallos sobre ellos indi-
cando el sentido de la decisión.
Artículo 29. Publicación. Las en-
tidades y organismos de derecho
público publicarán en sus páginas
web las actas contentivas de los
acuerdos conciliatorios celebra-
dos ante los agentes del Ministerio
Público, dentro de los tres (3) días
siguientes a su suscripción, con
miras a garantizar la publicidad y
transparencia de los mismos.
Artículo 30. Derogatorias. El pre-
sente decreto deroga expresamen-
te los artículos 14 a 14 del Decreto
Reglamentario 2511 de 1998 y el De-
creto Reglamentario 1214 de 2000.
Artículo 31. Vigencia. El presente
decreto rige a partir de la fecha de
su publicación.
El Decreto 1716 de 2009 derogó los
artículos 1 al 14 del Decreto Re-
glamentario 25 11 de 1998 adquiere
vital importancia en el ejercicio
conciliatorio, pues desarrolla y re-
glamenta todo lo relacionado con el
procedimiento abarcando todo su
contexto, pero también debe agre-
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
gársele su protagonismo como ges-
tor de Ofertas de Revocatoria en los
casos de que trata el artículo 93 de
la Ley 1437 de 2012 o Código de Pro-
cedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo cuan-
do haya lugar a la solicitud de re-
vocatoria cuando el acto adminis-
trativo se opone a la Constitución
o la ley, no están conformes con el
interés público o social o atenten
contra él o cuando el acto causa un
agravio injustificado a una persona.
La Oferta de Revocatoria debe sur-
gir de la Administración o a peti-
ción de parte o del Ministerio Pú-
blico quienes pueden presentarla
desde que se notifica el Auto Ad-
misorio de la demanda a la entidad
hasta antes que se profiera fallo de
fondo.
Es muy importante recalcar que
es en el seno del comité de con-
ciliación donde colegiadamente
si se nos permite la expresión sus
miembros debaten y votan las deci-
siones sobre las posturas a asumir
frente a sus litigios.
Resalto los artículos 26 y 27 conte-
nidos en esta norma que les defiere
a los Comités el deber de estudiar
la viabilidad de una repetición o
analizar la solicitud de sus apode-
rados de agotar un Llamamiento en
Garantía.
Por supuesto, en relación con
la Oferta de Revocatoria Directa
cuentan las entidades a través de
sus comités con una herramienta
valiosa en beneficio del daño patri-
monial y de la defensa de derechos
y obligaciones.
El Decreto 1716 de 2009 en men-
ción en su artículo 16 es claro al afir-
mar que la decisión de conciliar [...]
por sí sola, no dará lugar a investi-
gaciones disciplinarias, ni fiscales,
ni al ejercicio de acciones de repe-
tición contra los miembros del Co-
mité. Ello, distensiona al funciona-
rio pero lo obliga a ser minucioso en
los análisis de las Fichas técnicas de
cada caso y lo obliga a fortalecer los
postulados de una gerencia pública
eficaz que les permita evitar el daño
antijurídico y el patrimonial.
115
 Capítulo VIII.
Capítulo VIII.
Capítulo VIII.

La Gerencia Pública
como estrategia
de protección del
erario público

Co
mencemos por citar las palabras del Procurador General
de la Nación en el período 2001-2009 y quien actualmente
ejerce como Contralor General de la República:

Uno de los escenarios que mayor preocupación genera a los órganos de control
encargados de proteger el patrimonio público, lo constituye la afectación de este
derecho colectivo ante las multimillonarias erogaciones patrimoniales efectua-
das por entidades de derecho público, producto de acuerdos conciliatorios ex-
trajudiciales y de sentencias condenatorias proferidas en contra de aquellas, con
117
ocasión de sus acciones u omisiones antijurídicas (Maya, 2005).
 Procuraduría General de la Nación, 2016
En ese momento, al igual que
en la actualidad, se consideraba que
para evitar la afectación del patri-
monio público ante la problemática
jurídica generada en gran parte por
la ineficiencia e ineficacia admi-
nistrativa de los entes públicos, se
debe fortalecer la gerencia jurídica
pública desplegando acciones de
prevención de la causación de daños
antijurídicos como uno de los com-
ponentes de aquella.
8.1 La situación actual
Cabe anticipar que en el pre-
sente escrito se considera la Geren-
cia Pública como el elemento funda-
mental de una política estatal contra
el fenómeno de la corrupción y que,
a su vez, dentro de este se ha con-
siderado parcialmente como uno de
sus mecanismos el facilitado por la
acción u omisión de los funcionarios
públicos.
Sin embargo, siendo el anterior
solo uno de los elementos que expli-
can los altos costos que enfrenta el
Estado a través de demandas de di-
versa índole que afectan en enorme
proporción las arcas del presupues-
118
to público, debemos recordar que el
tratamiento que se ha propuesto en
este trabajo no ha sido el de realizar
una tarea exhaustiva de diagnóstico
y de planteamiento de posibles so-
luciones.
Siendo así, volvamos a Algarra,
de quien podemos tomar los gran-
des rasgos del problema de corrup-
ción al cual consideramos junto
con este autor, se debe enfrentar
mediando la implementación de es-
trategias derivadas de lo que se ha
dado en denominar como la Nueva
Gerencia Pública.
De las diferentes consideracio-
nes de la manera como se percibe el
fenómeno de la corrupción, prove-
nientes de autoridades en la mate-
ria, se deduce que el flagelo es po-
lifuncional. La corrupción parte de
un problema de índole ético que se
basa en la existencia de una cultu-
ra favorable a ese mal. Igualmente,
hay un elemento de tipo sociológico,
que se apoya en la pasividad perci-
bida en la sociedad ante la presen-
cia de actos irregulares propios del
fenómeno corruptivo (Vidal Perdo-
mo, citado por Algarra, 2014). Vidal
Perdomo propone para solución del
problema una mayor participación
ciudadana, un fomento y aliento a la
denuncia ciudadana y a los funcio-
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
narios públicos honestos y la estruc-
turación de mecanismos de estímu-
los o incentivos para la denuncia de
actos corruptos.
Algarra acude igualmente a
Fernanda Campo, exministra de Es-
tado y exdirectora de la Cámara de
Comercio, para quien la dificultad
reside en una falta de ética de los
empresarios, frente a lo cual propo-
ne que se debe suscribir un “Código
de Ética Empresarial”, más predo-
minante en el área la de la contrata-
ción pública directa. Del excontralor
Antonio Hernández Gamarra, Alga-
rra Lobo menciona que el proble-
ma es fiscal, ante lo cual propone la
formalización legal de castigo a las
empresas que se vean involucradas
en casos de corrupción, deshabi-
litándolas para no contratar con el
Estado.
Acudiendo al criterio de Alfonso
Gómez Méndez, ex-Procurador Ge-
neral, ex- Fiscal General y ex-Minis-
tro de Justicia, el delito de enrique-
cimiento ilícito es una buena opción
para contrarrestar la corrupción.
Dice que debe dársele más impor-
tancia a la corrupción política, espe-
cialmente en temas como el sistema
de elecciones y partidos, la ausencia
de control político del Congreso y la
separación real entre el ejecutivo y
el legislativo. Se considera que las
regiones están literalmente captu-
radas por varios grupos incluidos
los armados, que manejan recursos
de la salud, regalías y juegos, con lo
que manejan incluso la elección de
mandatarios locales. Según el ex-
Contralor General, Carlos Ossa im-
puta la corrupción a causas como la
contratación estatal, la concesión de
permisos y licencias, la expedición
de normas sin argumentos ni pla-
neación y el uso indebido de bienes
públicos.
Otros expertos, también referi-
dos por Algarrra Lobo, argumentan
que la existencia es un triángulo de
hierro, conformado por miembros
de la alta clase política, la alta bu-
rocracia y grandes empresarios.
Se aprovecha la política como una
empresa electoral, para retribuir
el apoyo en el acceso a los cargos y
de empresarios para desplazar del
mercado a sus competidores. Se tra-
ta de la captura de recursos presu-
puestales de regiones del país a car-
go de intereses particulares legales
o ilegales.
Cabe anticipar que los elemen-
tos causales de la corrupción men-
119
cionados en los párrafos previos,
 Procuraduría General de la Nación, 2016
han sido previstos en el Estatuto
Anticorrupción (Ley 1474 de 2011),
expedido seis meses después del
CPACA.
8.2 La Nueva Gerencia
Pública
Es la gerencia jurídica pública
una concepción amplia del conjunto
de acciones, políticas y medidas en-
caminadas a la eficaz y eficiente de-
fensa de los intereses patrimoniales
y judiciales de los entes estatales.
La gerencia jurídica pública
está referida la prevención del daño
antijurídico a las gestiones orien-
tadas a evitar que debida a estas se
produzcan causas generadoras de
responsabilidad y nuevas obligacio-
nes patrimoniales a cargo de los or-
ganismos públicos. Para el logro de
la eficacia y la eficiencia de las me-
didas de fortalecimiento de la ge-
rencia jurídica pública, se requiere
conciencia acerca de la importancia
del tema y que se aborden, cuando
menos, tareas como las siguientes:
(i) Formulación y ejecución de po-
líticas de prevención del daño anti-
120
jurídico;
(ii) Fortalecimiento del uso del lla-
mamiento en garantía con fines de
repetición y de la misma acción de
repetición;
(iii) Uso de la conciliación en aque-
llos casos en que exista alta proba-
bilidad de condena contra la enti-
dad, y
(iv) Optimización de la defensa de
los intereses litigiosos de la enti-
dad, a través del mejoramiento de
los recursos humanos, normativos
y de infraestructura tecnológica
(Maya, 2006, p. 4).
Sin embargo, la situación des-
crita hace una década se mantiene
en el escenario estatal colombiano
una década después.
El actual Procurador General
de la Nación Dr. Alejandro Ordóñez
Maldonado, expresaba al inicio de
su gestión y frente a esto que: (…)
es cierto que se siguen presen-
tando actos de corrupción, que se
presentan acciones y omisiones
que dan lugar a numerosas deman-
das contra el Estado, pero tengan
la seguridad de que la institucio-
nalidad acompañada del ejercicio
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
íntegro de nuestras funciones, no
permitirá que unos pocos, afecten
el bienestar general y se salgan con
las suyas (…) (PGR, 2011, p. 7).
A comienzos de 2016, el Procu-
rador Ordóñez Maldonado ha ex-
hortado a las entidades y a los servi-
dores a un actuar que se encuentre
enmarcado en las disposiciones
constitucionales y legales, evitando
aquellas conductas que perjudiquen
a la ciudadanía y al interés general,
para prevenir futuras sanciones dis-
ciplinarias, de las cuales, “el 40% es
producto de la ignorancia de lo que
es la función pública, no por corrup-
ción. A eso se agrega una maraña de
normatividades que, con una exce-
siva regulación, hace difícil cumplir
la función pública, lo que no obsta
para estar siempre preparados”:
El documento recientemente en-
tregado a los funcionarios públi-
cos de las territorialidades por el
Procurador Ordóñez dedica, entre
otros, un capítulo dedicado a “Pre-
venir la corrupción es su respon-
sabilidad” (Ordóñez, 2016, cap. V,
pp. 40 y ss.) y otro complementario
cuyo contenido presenta “Meca-
nismos de seguimiento al cumpli-
miento de las normas estratégicas
anticorrupción y de control a la
gestión territorial, por parte de la
Procuraduría General de la Nación”
(Ordóñez, 2016, Cap. XVII, pp. 84).
Los esfuerzos de la PGR enca-
minados al ejercicio óptimo, por
parte de los funcionarios públicos
en todo el territorio, de los prin-
cipios fundamentales de la Ad-
ministración Pública de igualdad,
eficacia, celeridad, imparcialidad
y moralidad, economía, participa-
ción, publicidad, responsabilidad y
transparencia, han sido constante
función de su gestión. Actualmente
se desarrolla el concepto de Nueva
Gerencia Pública (NGP) dentro de la
“tendencia internacional que busca
proponer políticas de reforma es-
tructural a la Administración Públi-
ca, con el fin de introducir técnicas
y herramientas que le permitan a
los gobiernos ser más competitivos,
diversificados y globalizados” (FCM-
KAS, 2014, p. 10).
Cabe aclarar que en Colom-
bia esta NGP no es nueva. Se ha
iniciado con diversos aspectos de
la reciente historia del país. Entre
sus componentes se debe tener en
121
cuenta la misma Carta de 1991, que
 Procuraduría General de la Nación, 2016
trajo en sus contenidos un capítu-
lo sobre la Administración Públi-
ca y otro sobre la función pública,
además de haber consagrado, en
su artículo 209, los principios de la
Función Pública.
En este sentido, el documen-
to antes citado agrega el hecho de
que, previamente, se había iniciado
el proceso de descentralización ad-
ministrativa con la elección popu-
lar de alcaldes y la transferencia de
muchas de las funciones y compe-
tencias administrativas y fiscales a
las territorialidades. Al ya iniciado
proceso de modernización adminis-
trativa de lo público le fue agregada
igualmente toda la reestructuración
de entidades mediantes supresiones
y fusiones, además de algunas pri-
vatizaciones importantes, como en
el caso de los sectores de educación
y salud.
A partir de 2010, otro de los es-
fuerzos importantes de la NGP “ha
sido la puesta en marcha del Plan de
Acción del Open Government Part-
nership a través del cual se creó un
comité de seguimiento institucional,
coordinado desde la Alta Consejería
Presidencial para el Buen Gobierno
y la Eficiencia Administrativa (…)”
122
(FCM-KAS, 2014, p. 11).
La problemática existente en la
Administración Púbica radica en:
Aumento de las pretensiones eco-
nómicas y el número de demandas
en contra de las entidades públicas.
Incremento de las condenas en
contra de entidades públicas.
Alto contingente judicial con efec-
tos macroeconómicos.
Ausencia de políticas de preven-
ción del daño antijurídico.
Deficiente defensa y gestión judi-
cial de las entidades públicas.
Poco empleo de los mecanismos
alternativos de solución de con-
flictos.
Entre las entidades con mayor
valor acumulado de las pretensio-
nes están la Fiscalía General de la
Nación, las Superintendencias Fi-
nanciera y la de Sociedades, el Mi-
nisterio de Defensa, el Ministerio de
Hacienda y el Ministerio de Trans-
porte, el Consejo Superior de la Ju-
dicatura y la Policía Nacional, entre
otras.
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)

Por parte de la PGR, y en el pla- otros, Algarra propone como un

no jurídico, en el Plan Estratégico modelo de Gestión Pública, aquel
2013-2016 para la Conciliación de la que se caracterice por elementos
Procuraduría Delegada para la Con- como los siguientes (p. 7):
ciliación, se ha planteado el objetivo 1. Estilo de Gerencia como en el
general de “Promover la institucio- sector privado.
nalización y aceptación de la conci- 2. Gran disciplina y economía en
liación en asuntos de lo contencioso el uso de recursos.
administrativo en las entidades y 3. Desagregación de las unidades
ciudadanos, a través de un cam- del sector público.
bio de la cultura del litigio por una 4. Nominación de Gerentes Públi-
cultura de la conciliación” (Serrato, cos Profesionales.
2015). 5. Mayor competencia en el sector
De otra parte, y en el plano del público.
control, como lo ha expresado Ma- 6. Estándares explícitos de rendi-
rio Algarra Lobo, “quizá en el país miento.
el principal causante del fenóme- 7. Mayores cuidados en los con-
no de la corrupción es la debili- troles de salidas Gerencia para
dad o inexistencia de un control Resultados en el Desarrollo
de gestión real de resultados de la (GpRD).
gestión pública porque, a diferen- 8. Dicho modelo, cuyo principal
cia de lo que ocurre en los países origen es británico, debe plan-
desarrollados, no existe un meca- tearse como un esquema cons-
nismo de control integral fuerte y tituido por:
coherente para hacer seguimiento 9. Planificación orientada a Resul-
a las metas, programas y proyec- tados.
tos estatales de tal manera que se 10. Gestión de Programas y Proyec-
puedan determinar sus resultados, tos.
sus efectos e impactos” (IGP, 2014, 11. Auditoría y Adquisiciones.
p. 6). 12. Gestión de Programas y Proyec-
Luego de analizar los modelos tos.
del Reino Unido, Estados Unidos, 13. Presupuesto por Resultados
123
Australia y Nueva Zelanda, entre Gestión Financiera.
 Capítulo IX.
Capítulo IX.
Capítulo IX.

Conclusión

En
este punto será indispensable hacer un análisis crítico de
aquellas normas contenidas en la Ley 1437 de 2011, que se
refieren a la figura de la revocación directa de los actos
administrativos. En primer lugar me referiré en concreto a los postulados
básicos enunciados por el artículo 93 de la mencionada norma en carácter
125
legislativo.
 Procuraduría General de la Nación, 2016
En efecto, el artículo 93 de la
Ley 1437 de 2011 consagra como una
de las primeras de la cual parte la
siguiente: “los actos administrati-
vos deberán ser revocados por las
mismas autoridades que los hubie-
ren expedido o por sus inmediatos
superiores jerárquicos o funciona-
rios”, es decir, todas las autorida-
des con facultades para proferir o
expedir actos administrativos o sus
superiores jerárquicos o funciona-
les están facultados por el legislador
colombiano para revocar por la vía
directa aquellos actos administrati-
vos que hubieren expedido o, tam-
bién, aquellos actos administrativos
expedidos por sus subordinados je-
rárquicos o funcionales.
Por otra parte, surge el si-
guiente interrogante: ¿Cuál es la
esencia de la figura denominada por
el orden jurídico colombiano como
revocación directa? La esencia de
la revocación directa es la facultad
de la administración, para derogar,
en principio, cualquier acto admi-
nistrativo expedido por ella, con el
propósito de cumplir eficazmen-
te con los cometidos estatales, tal
como lo indica de manera concre-
ta tanto la legislación administra-
126
tiva como la Constitución Política
de Colombia. Algunos tratadistas
hablan de que a la administración,
en cualquier estado de derecho, la
cobija siempre la facultad deroga-
toria tácita o expresa de sus deci-
siones, sin más formulismos, cuan-
do se trata de actos administrativos
de carácter general o impersonal.
Ahora bien, en el supuesto de que
aceptemos sin más discusiones el
anterior aserto, debe resultar claro
que este tipo de facultad o compe-
tencia general de carácter deroga-
torio solo puede abarcar los actos
administrativos de carácter general
o abstracto, tal como la veremos
más adelante. Sin embargo, aun
en el caso de estar frente a un acto
administrativo de carácter general,
para que opere, en concreto, tal fa-
cultad, por la vía de la revocación
directa, será necesario invocar, por
parte de la administración, el cum-
plimiento de uno cualquiera de los
requisitos exigidos por el legislador
colombiano en el artículo 93 del Có-
digo Contencioso Administrativo.
En otras palabras, la administra-
ción solo podrá, mediante la figura
de la revocación directa, expulsar
del ordenamiento jurídico aquellos
actos administrativos de carácter
general cuando:
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
a) Sea manifiesta su oposición a
un mandato de carácter legisla-
tivo o a la Constitución.
b) No estén, los actos administra-
tivos conforme con el interés
público o social, o atenta contra
él, y
c) Con la expedición de un acto
administrativo se cause un
agravio injustificado a una per-
sona.
En conclusión, la revocación
directa de los actos administrati-
vos procede cuando se cumple uno
cualquiera de los requisitos consa-
grados en el artículo 93 de nuestra
edificación contencioso- adminis-
trativa. Hasta este punto tendríamos
que la revocación directa es una es-
pecial prerrogativa de la adminis-
tración, concedida por el legislador
con el propósito de que sea la propia
administración la que enmiende su
error cuando hubiere expedido un
acto administrativo al que se le pue-
da acusar de estar en una cualquiera
de las tres hipótesis señaladas en el
artículo 93 de la Ley 1437 de 2011.
Ahora bien, la revocación di-
recta de un acto administrativo,
tal como lo señala el, tantas veces,
mencionado artículo 93, procede
tanto como una facultad oficiosa de
la administración como un medio
de impugnación excepcional para el
administrado. Dicho de otra mane-
ra la revocación directa de los actos
administrativos opera de oficio o a
petición de parte.
Ahora bien, como colofón de
esta primera reflexión podría afir-
mar, sin temor a equívocos de nin-
guna naturaleza, que la revocación
directa es, tanto una especial pre-
rrogativa de la administración como
un mecanismo excepcional de im-
pugnación para el administrado
cuando se hubiere expedido un acto
administrativo si este pugna con la
ley o con la Constitución o si no está
conforme con el interés público o
social, o si causa un agrario injusti-
ficado a una persona.
El artículo 94 contiene una pro-
posición jurídica completa, pero de
carácter negativo. En este escrito el
legislador consagra los casos en los
cuales no prosperaría una solicitud
de revocación directa. En forma es-
pecífica la legislación aplicable, en
concreto, consagra de manera ex-
presa que no procede la revocación
directa a petición de parte cuando
se dé una cualquiera de las siguien-
127
tes dos circunstancias.
 Procuraduría General de la Nación, 2016
(…)
a) Cuando la revocación directa se
solicite por parte del administrado
si invoca la causal 1a contenida en
el artículo 93 del CPACA, hubiere
interpuesto los correspondientes
recursos, o
b) Tampoco tendrá prosperidad la
petición de revocación directa por
parte del administrado cuando las
respectivas acciones para su control
jurídico hubieren caducado.
Como puede verse con relativa
facilidad, existen, con relación a la
antigua legislación contenciosa ad-
ministrativa, varias modificaciones,
en especial una relativa al tiempo o
al término dentro del cual se pueden
presentar las solicitudes de revoca-
ción directa de los actos administra-
tivos. Bajo el amparo de la antigua
legislación, eran muchas las con-
troversias que se originaban por la
creencia de algunos tratadistas en el
sentido de que la revocación directa
procedía “en el cualquier tiempo”.
En la actualidad queda dicho que la
figura solo puede ser invocada, por
los particulares o por la administra-
ción, antes de cumplirse el término
para la caducidad de las correspon-
128
dientes acciones relativas al control
jurisdiccional de los actos admi-
nistrativos. En este caso concreto,
serían, hasta ahora dos las causales
relativas al tiempo dentro del cual
procede la revocación directa:
(…)
1. Cuando el correspondiente
acto administrativo hubiere sido
demandado ante la jurisdicción
contencioso administrativa, hasta
el momento de proferirse el auto
admisorio de la demanda.
2. Cuando la correspondien-
te acción que se entablaría ante
la jurisdicción contencioso admi-
nistrativa, llegado el caso, hubiere
caducado en los precisos términos
consagrados por el legislador co-
lombiano.
En efecto, el artículo 95 del CPA-
CA, consagra en su primer inciso la
regla general según la cual “La revo-
cación directa de los actos adminis-
trativos podrá cumplirse, aun cuan-
do se hubiere ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo y
siempre que no se hubiere notificado
auto admisorio de la demanda”.
Otra de las innovaciones indi-
rectamente consagradas en la nue-
va legislación guarda relación con el
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
tiempo dentro del cual la adminis-
tración debe pronunciarse, una vez
hubiere recibido una petición de
revocación directa por parte de un
particular, el inciso 2 del artículo
o
95 expresa de manera textual lo si-
guiente:
(…)
“... Con la experiencia acumulada a
lo largo de varios años de contro-
versias en este punto, se puede de-
cir que el legislador de 2011, acierta
en cuanto al establecimiento de
unos límites temporales a la revo-
cación directa.
1. En cuanto se suprime la expre-
sión en cualquier tiempo asignado
en la legislación anterior, para es-
tablecer como límite temporal para
proceder a revocar un acto admi-
nistrativo, el tiempo de caducidad
de la correspondiente acción admi-
nistrativa y, de otra parte, establece
también un límite temporal para la
administración, para pronunciarse
sobre ella, en el evento en que estu-
viere frente a una solicitud de par-
te interesada sobre este punto es
notoria la intención de acierto por
parte del legislador colombiano, un
especial en cuanto al factor tem-
poral, tanto para iniciar al proceso
revocatorio cuando este proceda de
oficio o para “recibir” las peticiones
de revocar un determinado acto
administrativo, como para respon-
der o resolver una petición de re-
vocatoria cuando sea el caso. En la
primera hipótesis debe resolver la
petición, según lo expresa de ma-
nera concreta la legislación, a más
tardar dos meses después de reci-
bida la correspondiente solicitud
revocatoria por último, es impor-
tante admitir, tal como lo consagra
el último de los incisos del artículo
95 del C. C. A., que el acto adminis-
trativo por medio del cual la ad-
ministración resuelve la petición
revocatoria no puede ser impug-
nado, es en otras palabras, contra
la decisión que resuelve la petición
revocatoria no cabe ningún otro re-
curso por vía administrativa.
Sin embargo, del artículo 95
del CPACA, trae una excepción a los
límites temporales establecida por
el legislador, al consagrar la facul-
tad, otorgada a las entidades admi-
nistrativas demandas de hacer una
oferta de revocatoria se entiende
del acto administrativo deman-
129
dado, siempre que la mencionada
 Procuraduría General de la Nación, 2016
oferta se haga hasta antes de que se
profiera el fallo de segunda instan-
cia por parte del Tribunal encar-
gado de conocer en apelación las
sentencia proferidas por la primera
instancia esta oferta revocatoria,
como la llama el legislador, puede
ser formulado por:
(…)
a) La administración, es decir, la
entidad administrativa demandada
y el particular.
b) El administrado, según el ex-
preso mandato legislativo, la soli-
citud de una “oferta revocatoria”
puede ser hecha por el particular
interesado la del proceso.
c) Por el Ministerio Público, en
defensa de los intereses de la socie-
dad.
Ahora bien, la oferta revocato-
ria debe señalar de modo expreso
los puntos relativos a:
a) Los actos y decisiones de la
misma.
b) La forma en que se propone
establecer el derecho conculca-
do o perjuicios que se causaron
con el o los actos administrativos
130
emitidos.
Tan pronto como se haga o se
ofrezca la llamada oferta revoca-
toria, esta debe ser puesta un co-
nocimiento del juez para que si la
consideran ajustada a derecho, la
proponga a la parte demandante,
quien deberá pronunciarse sobre
su eventual aceptación dentro del
plazo perentorio impuesto por el
juez, ahora bien en la hipótesis de
que la oferta sea aceptada por el
demandante, previo pronuncia-
miento sobre su legalidad, el juez
dará por terminado el proceso me-
diante el procedimiento de un auto
que preste mérito ejecutivo para el
caso de que una de las partes in-
cumpla con sus correspondientes
obligaciones. En el auto por medio
del cual un juez da por terminado
el proceso se deben especificar las
obligaciones a cargo de cada una de
las partes.
De otro lado, es de particular
importancia afirmar en este escrito
que el legislador ha sido en exce-
so cuidadoso al señalar que el acto
administrativo por medio del cual la
administración resuelve la revoca-
ción directa originada de oficio o a
petición de parte no puede ser im-
pugnado ni tampoco revive por de-
cirlo de alguna manera, los términos
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
por incoar las correspondientes ac-
ciones contenciosa administrativas.
Hasta este punto hemos desa-
rrollado el tema, dentro de este epí-
grafe, como si solo fuese posible la
revocación directa de los actos ad-
ministrativos de carácter general.
En consecuencia, nos surge a la
mente una cuestión ¿puede la ad-
ministración propiciar, ella misma,
la revocación directa de un acto ad-
ministrativo de carácter particular?
¿Puede un particular cualquiera,
solicitar a la administración la revo-
cación directa de un acto adminis-
trativo de carácter particular? Y en
el evento de que esas dos hipótesis
sean posibles ¿Cuándo o cómo la
administración está facultada por el
ordenamiento jurídico para revocar
por vía directa un acto administrati-
vo de carácter particular?
Antes de dar respuesta a las pre-
guntas anteriores, sería conveniente
expresar con alguna precisión cuá-
les son los actos administrativos de
carácter particular.
Los actos administrativo de ca-
rácter particular son todos aquellos
expedidos por la administración que
a su vez crean o modifiquen una si-
tuación jurídica en cabeza de un par-
ticular en este caso es absolutamente
claro, que la legislación colombiana,
según lo establece el artículo 97 del
CPACA, consagra los eventos en los
cuales es posible proceder a la revo-
cación directa de los actos adminis-
trativos de carácter particular en el
primer parágrafo del anterior men-
cionado artículo 97 se lee con toda
claridad que los actos administrati-
vos de carácter particular expresos o
fictos solo pueden ser revocados por
la administración si para ello cuanto
con el consentimiento “previo ex-
preso y escrito” del respectivo titular
del derecho que se pretende desco-
nocer o modificar.
Aunque el legislador no lo afir-
ma de manera categórica en el arti-
culado del mero CPACA, es eviden-
te que existen dos procedimientos
para proceder a la revocatoria.
(…)
a) El procedimiento consagrado
en la legislación para proceder a
revocar un acto administrativo de
carácter general. En este caso la
autoridad administrativa a quien le
corresponde la decisión de revocar,
debe aplicar en abstracto, el proce-
dimiento señalado en los artículos
93, 94,95, y 96, sin que esto último
131
quiera decir que parcialmente este
 Procuraduría General de la Nación, 2016
procedimiento no sea aplicable a
los actos administrativos de carác-
ter particular cuando corresponda.
Ya en el inciso 2 del menciona-
o
do artículo 97 el legislador ha con-
signado un procedimiento novedoso
por cuanto afirma, sin embargo, que
un acto administrativo de carácter
particular solo puede ser revocado
con el lleno pleno de los requisitos
consagrados en el primer inciso, o
sea, consentimiento previo expre-
se y escrito, en cualquier otra cir-
cunstancia, la ausencia del consen-
timiento del particular, sería causa
sin para que a la administración no
le quede otra alternativa en cues-
tión proclame su propia revocatoria,
sino la de demandar su propio acto
en sede contencioso administrati-
vo, mediante la acción de nulidad o
la que corresponda para cada caso
particular. La anterior legislación,
vigente hasta el mes de junio de
2012, consagraba la posibilidad de
que la Administración recurriese a
la revocación directa, aun cuando
no la hubiese.
El consentimiento previo en la
eventualidad de que el acto adminis-
trativo de carácter particular hubiere
132
“ocurrido” por medios ilegales o se
hubiera derivado de la aplicación de
silencio administrativo positivo. Con
la anterior decisión el legislador co-
lombiano acertó de manera induda-
ble toda vez que son muchas las con-
troversias sobre esta facultad, casi
omnímoda para la administración.
En todo caso la Administración
está facultada por el legislador co-
lombiano para demandar la nulidad
en sus propios actos administrativos
cuando proceda; sin embargo cuan-
do el acto administrativo cuestio-
nado “ocurra” por medios ilegales
o fraudulentos, en el proceso, no
habría lugar a la audiencia de con-
ciliación previa o prejudicial, por
esta razón, en teoría el proceso se
hace un tanto más corto que en otra
eventualidad, amén de que la admi-
nistración está facultada para soli-
citar la suspensión provisional del
acto administrativo correspondien-
te. En conclusión, los actos adminis-
trativos tanto los de carácter general
como los de carácter particular son
en esencia irrevocables. En el cual-
quier caso, se procede a la revoca-
ción directa de oficio o a solicitud de
parte y siempre se debe invocar una
cualquiera de las causales conteni-
das en el artículo 93 del CPACA. La
causal primera guarda relación.
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
En la legalidad del acto admi-
nistrativo, la segunda causal guar-
da relación con la conveniencia del
acto administrativo susceptible de
ser impugnado, y la tercera se refie-
re a la obligación de la administra-
ción. En consecuencia, queda claro
también que la Administración está
facultada para revocar los actos ad-
ministrativos de carácter particular
cuando exista una de investigación
escrita previa en ese sentido por
parte del particular a quien se afec-
taría con esa decisión.
Por último, es también un tema
diáfano que en estos últimos casos,
cuando no existe el consentimien-
to del particular, la Administración
está facultada para demandar en
sede contenciosa sus propios actos,
es decir, la Administración está le-
galmente facultada para solicitar de
la justicia administrativa la nulidad
del acto administrativo cuestionado.
En este escrito, el análisis del
CPACA en cuanto a la revocación
directa de actos administrativos
nos ha permitido comentar el he-
cho de que en los casos de silencio
administrativo, la Administración,
por error debido a letargia e inefi-
ciencia por parte del funcionario
público responsable, deja entrever
relaciones poco evidentes con el ex-
pandido problema de la corrupción
burocrática. En este caso, no nece-
sariamente exhaustivo, que hemos
dado por estas temáticas, llegamos
a la reiteración de que la actividad
eficaz del administrador del erario
está obligado a desarrollar estrate-
gias encaminadas al desarrollo de
una Gerencia Pública que evite la
expedición de aquellos actos admi-
nistrativos que afecten las normas
legales o signifiquen un deterioro
del patrimonio público.
De allí que consideremos que
estos procedimientos gerenciales
deben extenderse en la utilización
de la figura de la Revocación Directa
como instrumento de control o como
recurso que le permite poner diques
al desbordamiento incontrolado de
fallos indemnizatorios que entorpe-
cen el adecuado uso de los recursos
económicos que deben destinarse a
los fines estatales. En conclusión, en
otra oportunidad quizá, hemos de
tratar de manera amplia el tema de
la Nueva Gerencia Pública como es-
trategia central de control interno en
la lucha contra la corrupción y de la
transparente y democrática relación
de los funcionarios públicos con el
133
ciudadano administrado.
 Capítulo X.
Capítulo X.
Capítulo X.

Formato de
revocación directa

Re
sulta razonable incluir en esta publicación un modelo
encontrado que sirve de fundamento a una solicitud
de revocación en este caso, en el caso de un hipotético
ofertante dentro de un proceso de adjudicación quien solicita a través de
la figura se revoque una adjudicación bajo la premisa de que existen los
135
presupuestos de que trata el artículo 93 del CPACA.
 Procuraduría General de la Nación, 2016
La lectura del mismo resul-
ta pedagógica y sirve de muestra
válida para ilustrar del desarrollo
práctico de la solicitud tratado en
esta obra.
Metodológicamente el funcio-
nario que recibe la solicitud deberá
a través del abogado asesor realizar
una Ficha Técnica que será objeto
de pronunciamiento de parte del
Comité de Conciliación de la enti-
dad pública de que se trate quien
mediante Acta deberá emitir su
concepto respecto de la proceden-
cia de la solicitud.
136
De igual manera, es posible que
en desarrollo de las instancias con-
tenciosas antes de que se profiera
sentencia de segunda instancia, de
oficio, o a petición de parte, o del
Ministerio Público, se puede soli-
citar al Juez este tipo de Ofertas de
Revocatoria y si el Juez lo encuentra
viable y toma la decisión de aceptar-
la pues ella se encuentra de acuer-
do con el ordenamiento jurídico, la
pone en conocimiento del solicitan-
te demandante quien de ratificarla
dentro de los términos dará lugar a
la terminación del proceso mediante
auto que prestará mérito ejecutivo.
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)

Señor
(Funcionario autor del acto o superior del mismo)
E. S. D.
Ref.: Petición de revocación directa (acto administrativo), de_______
(fecha).
Por medio del cual ________ (tenor de la decisión), ________ expe-
dida por ________ (funcionario) (apoderado), identificado con la cédula de
ciudadanía ________ expedida en ________, con domicilio en________,
abogado, ________ T. P. ________, con poder especial y suficiente confe-
rido a mi nombre por el representante legal de la sociedad, según lo dispone
el artículo 69 y ss. del C. C , con base en las consideraciones de hecho y de
derecho que se relacionan a continuación presento a usted, para que, previa
aprobación del Comité de Conciliación de la Entidad, acceda a atenderlas, de
acuerdo a lo siguiente:
Actúo a nombre del proponente no adjudicatario, en la licitación pública,
abierta por esa entidad administrativa el día ________, con la expectativa parti-
cular de resultar adjudicatario, de aplicar en debida forma la ley del contrato,
según dispone el pliego de condiciones. Como es evidente que la adjudicación,
recaída en la sociedad, es manifiestamente arbitraria, pretendo que pierda su
valor: a) por ser manifiesta su oposición a la Constitución y a la ley, por viola-
ción de las exigencias técnicas del pliego de condiciones y demás normas que
gobierna la licitación; b) por no estar conforme con el interés público, pues
se prefirió la propuesta de la sociedad ________, no obstante los protube-
rantes errores cometidos por esta, en el diligenciamiento de los formularios
de características técnicas garantizadas, y por haberse fundado la decisión
administrativa, íntegra y exclusivamente, según expresa la parte motiva del
acto correspondiente, en la recomendación del ingeniero ________, director
de________, de esa entidad pública, por la época, documento en que es evi-
dente la mala fe o, al menos, la torpeza deliberada e inexcusable, en que no ha-
bía incurrido un mediano conocedor de los aspectos técnicos que la licitación
involucraba; c) por causar un agravio injustificado a mi poderdante, que acató
estrictamente las exigencias de la ley del contrato.
137
 Procuraduría General de la Nación, 2016
Surtido el trámite de rigor que,
con autorización previa escrita del
adjudicatario, se adjudique al mejor
proponente, según una ponderación
justa y demostrable de la propuesta
mejor, o que, en forma subsidiaria,
se abra nueva licitación, respetando
las exigencias del debido proceso,
previa declaración de desierta, o di-
rectamente sin esta decisión, en vir-
tud de los principios de economía,
celeridad, eficacia, imparcialidad y
contradicción, de que trata el artí-
culo 3 del C. C. A.
o
En la contratación estatal, por
ser colaborador de la administra-
ción, el contratista es agente de in-
terés público, pues se subordina al
principio de legalidad, que obliga no
solo a los órganos del Estado, sino
también a los particulares (C. N., ar-
tículo 4).
I. Peticiones
Comprobada la definitiva ca-
lidad de la propuesta de mi poder-
dante, paso a efectuar la siguiente
Oferta de Revocación Directa, bajo
las siguientes peticiones:
138
Principal
1 a. Que se revoque directamente,
en todas sus partes, previa au-
torización escrita de la actual
adjudicataria, sociedad, la reso-
lución No. ________ , con fe-
cha________, de____ de ____
“por medio de la cual se adjudi-
ca la licitación pública (nacional
o internacional) para________
(objeto del contrato)”, expedi-
da por usted, en su carácter de
________, de esa entidad pú-
blica, en favor de aquella por-
que las condiciones de hecho y
de derecho existentes justifican
la decisión de revocar directa-
mente el acto denunciado;
2 . Que, cumplido lo anterior, y sin
a
más trámites, se adjudique la li-
citación en favor de la sociedad
________, que represento, por
haber obtenido en la evaluación
técnica el puntaje mayor, te-
niendo en cuenta los criterios de
ponderación de las propuestas;
3.
a
Que, en firme la adjudicación, se
ordene celebrar el contrato a mi
poderdante, para la ejecución de
las obras correspondientes.
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
Subsidiaria
1.
a
Que se revoque directamente,
en todas sus partes, la resolu-
ción ________, de ________,
expedida por usted, en su
condición de ________, de
________ (entidad pública).
2 . Que, como consecuencia de lo
a
anterior, se declare desierta la
licitación, por razones de con-
veniencia y legalidad, para que
las cosas queden en el estado
que antes que antes tenían;
3 . Que, en firme esta declaración,
a
se abra nueva licitación, se de-
termine el mejor adjudicatario
y se contrate con él la ejecución
de las obras, teniendo en cuenta
las características técnicas ga-
rantizadas.
II. Hechos y Omisiones
1. El día ________, se abrió la
licitación pública ________,
para ________;
2. Para fines de la ponderación
de las propuestas, el pliego de
condiciones señaló los siguien-
tes criterios ________
a) Calidad técnica puntos.
• Por diligenciamiento de los for-
mularios.
• Por incumplimiento de las es-
pecificaciones técnicas.
• Capacidad financiera.
• Plazo.
• Precio.
Criterios de evaluación
No obstante ser la licitación un
procedimiento de selección, en igual-
dad de oportunidades, y ser el pliego
la norma que determina de legalidad”
es “norma jurídica”, pues crea la si-
tuación jurídica de adjudicatario y ex-
tingue la oportunidad de adjudicación
para los proponentes rechazados.
La revocación directa es una fa-
cultad propia de la administración
para dejar sin efecto, directamente,
sus propios actos, no obstante que
haya creado una situación jurídica
particular y concreta, sin acudir a la
jurisdicción en lo contencioso ad-
ministrativo;
El régimen se determina así:
El artículo 93 del CPACA determi-
na: (...)
Causales de revocación. Los actos
139
administrativos deberán ser revo-
 Procuraduría General de la Nación, 2016
cados por los mismos funcionarios
que los hayan expedido o por sus
inmediatos superiores jerárquicos
o funcionales, de oficio o a solici-
tud de parte, en cualquiera de los
siguientes casos:
1o. Cuando sea manifiesta su opo-
sición a la Constitución Política o a
la ley;
2°. Cuando no estén conformes con
el interés público o social, o aten-
ten contra él;
3°. Cuando con ellos se cause un
agravio injustificado a una persona.
En el presente caso ocurren las
tres clases de violación, pues hay
quebranto de norma superior; la
adjudicación no está conforme con
el interés público; es más, lo con-
tradice y vulnera; finalmente, causa
agravio injustificado a mi poder-
dante que esperaba confiadamente
ser adjudicatario por la calidad de
su propuesta.
Responsabilidad
Administrativa
Como lo dispone la Ley 80 de 1993
140
(artículo 26), el servidor público que
abre una licitación y adjudica su eje-
cución debe responder por sus “re-
glas objetivas, claras y completas (Ley
80 de 1993, artículo 30), para la adjudi-
cación, en él también se dispone:
(…)
(Entidad pública) se reserva el
derecho de seleccionar y adjudicar
el objeto de la licitación pública sin
que haya obligación administrati-
va de explicar a los proponentes las
razones de su determinación admi-
nistrativa, la decisión correspon-
diente no dará derecho a ninguno
de los intervinientes para reclamar
la indemnización de perjuicios, por
ningún concepto” (las subrayas no
se encuentran en el pliego, sección).
Observo que este tipo de estipu-
lación es contrario a derecho y, en
virtud de la teoría de las cláusulas
ineficaces, “se tendrá por no escri-
ta”, no obstante haberle servido a la
administración para fundar su ad-
judicación ilegal, pues prefirió una
propuesta inaceptable;
Respecto de la adjudicación, se
observa la irregularidad manifiesta,
pues se desconocieron las bases téc-
nicas y los criterios de ponderación
de las propuestas, que había previs-
to el pliego-en el procedimiento de
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
comparación se incurrió en errores
que ilustraré detalladamente con
base en que se tomaron métodos de
análisis y de comparación totalmen-
te extraños a los demás proponentes
no adjudicatarios;
Según los datos reales aporta-
dos por los proponentes, la propues-
ta de mi poderdante cumplía plena-
mente las especificaciones técnicas
y, por ello, debió ser preferida por
tener las más altas especificaciones
técnicas y los precios más bajos;
Como lo detallo a continuación
el procedimiento de adjudicación
fue particularmente irregular; las
múltiples peticiones o explicaciones
solicitadas por los proponentes fue-
ron desatendidas o ignoradas, por
disposición ir la renuncia a la recla-
mación futura, exigencia prohibida
en los términos de la Ley 80 de 1993.
III. Fundamentos De Derecho
La presente solicitud de revo-
cación directa se funda en la dispo-
sición constitucional que establece
la prevalencia de sus disposiciones
sobre cualquiera otra norma jurí-
dica (artículo 4°) de esta forma el
acto de cuya revocación se trata, por
efecto de la presunción de actuacio-
nes y omisiones antijurídicas y está
llamando a indemnizar los daños
que se causen por razón de ellas.
“El Estado responderá patrimo-
nialmente por los daños Antijurídi-
cos que le sean imputables, causa-
dos por la acción o la omisión de las
autoridades públicas.
“En el evento de ser condenado el
Estado a la reparación patrimonial
de uno de tales daños, que hayan
sido consecuencia de la conducta
dolosa o gravemente culposa de un
agente suyo, aquel deberá repetir
contra este”.
V. Oportunidad de la
Revocación Directa
Señala la ley que no procede
la revocación directa, a petición de
parte, cuando el peticionario hizo
uso de los recursos gubernativos.
En el caso que me ocupa, y por ser
la adjudicación un acto del cual no
proceden recursos por la vía guber-
nativa, es claro que el interesado no
ha interpuesto ninguno.
Por otra parte, de acuerdo con
141
el parágrafo del artículo 95 de la Ley
 Procuraduría General de la Nación, 2016
1437, su artículo 95 dispone que la re-
vocación puede en cualquier tiempo,
y aun respecto de acto firme; incluso
es posible solicitarla hasta antes de
que se profiera sentencia de segun-
da instancia.
VI. Procedimiento de
Revocación Directa de
Acto Particular Y Concreto
Al respecto se dispone:
(…)
“Artículo 97 (C. C. A.). Revocación de
actos de carácter particular y con-
creto”. Salvo las excepciones estable-
cidas en la ley, cuando un acto admi-
nistrativo bien sea expreso o ficto,
haya creado o modificado una situa-
ción jurídica de carácter particular
y concreto o reconocido un derecho
de igual categoría, no podrá ser re-
vocado sin el consentimiento expre-
so y escrito del respectivo titular.
“Pero habrá lugar a la revocación
de esos actos, cuando resulten de la
aplicación del silencio administra-
tivo positivo, si se dan las causales
previstas en el artículo 93, o si fue-
re evidente que el acto ocurrió por
142
medios ilegales”.
“Además, siempre podrán revocar-
se parcialmente los actos adminis-
trativos, en cuanto sea necesario
para corregir simples errores arit-
méticos, o de hecho que no incidan
en el sentido de la decisión”.
“El beneficiario del silencio que
hubiese obrando de buena fe, po-
drá pedir reparación del daño ante
la jurisdicción en lo contencioso
administrativo si el acto presunto
se revoca”.
VII. Pruebas
1. Prueba técnica para la evalua-
ción de las propuestas con el fin
de determinar las mejores de
acuerdo con el pliego de condicio-
nes, teniendo en cuenta los facto-
res relativos a mejor calidad de la
propuesta, mejor precio y mayor
experiencia, que los peticionarios
aceptan, dada su inmensa calidad
técnica y honorabilidad, recaiga en
una de las siguientes firmas;
1° 2° 3°
40.
2. Práctica de audiencia pública con
el objeto de exponer las razones
por las cuales se considera que la
propuesta es la mejor;
 La revocación directa de los Actos Administrativos según la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
3. Inspección y exhibición de libros,
en los archivos de________ (en-
tidad pública), para comprobar la
existencia de irregularidades en la
propuesta del adjudicatario, con-
sistente en ________;
4. Prueba testimonial a fin de que los
señores ________, y ________,
declaren sobre los siguientes he-
chos que configuran las condicio-
nes de elegibilidad respecto de la
propuesta de mi poderdante.
5. Cualquiera otra parte que resulte
necesaria para una debida conside-
ración de las propuestas y para que
sirva de presupuesto a la adjudica-
ción en debida forma.
VIII. Competencia
Según el artículo 69 y siguiente del
C. C. A., la revocación directa es un
acto obligatorio de competencia re-
glada, y no discrecional, a cargo del
funcionario autor de la decisión, de
oficio, o a petición de parte, si existe
una de las causales de ley (artículo
69), configurada la cual “los actos
administrativos deberán ser revo-
cados...”, expresión que impide con-
siderarla como una conducta dis-
crecional de la administración.
IX. Conclusiones
Ante las condiciones de hecho y
de derecho, el Comité de Concilia-
ción de que trata el artículo 15 y ss.
del Decreto 1716 del 14 de mayo de
2009 de esa entidad puede optar por
una de las siguientes alternativas:
a) Recomendar al adjudicatario la
terminación del contrato por
mutuo disenso;
b) Revocar directamente el acto de
adjudicación, con fundamento
en el artículo 97 CPACA;
c) Intentar conciliación preju-
dicial, en que intervengan los
proponentes, la entidad pública
y el adjudicatario, sociedad, a
fin de precaver el pleito y pro-
ceder a adjudicar si la adjudica-
taria rechaza la adjudicación;
d) Intentar, motu proprio, la
entidad pública que usted represen-
te acción de nulidad contra el acto
de adjudicación del contrato, por
darse las condiciones de la acción
de lesividad.
X. Notificaciones
143
Solicitante: Las recibo.
 Procuraduría General de la Nación, 2016
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