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DERECHO

ADMINISTRATIVO
Dr. Hctor Garcini Guerra

Editorial
Pueblo y Educacin

Este libro,
en tus manos de estudiante,
es instrumento de trabajo
para construir tu educacin.
Cudalo.

Edicin: Lic. Crisha Morguez Daz


Diseno: Lizabeth lvarez de la Torre

Segunda edicin, 1986


Corregida y ampliada

O Hctor Garcini Guerra, 1986


O Editorial Pueblo y Educacin, 1986

EDITORIAL PUEBLO Y EDUCACION


Calle 3ra. A No. 4605. entre 46 y 60,
Playa, Ciudad de La Habana
Impreso por el Combinado Poligrfico "Juan Marinello", 1986

SNLC: CU01.3 1440-0

A Mara del Carmen, esposa


y compaera, que por ms
de cinco dcadas ha sido
siempre estmulo y gua.

El desarrollo impetuoso de la Revolucin cubana ha significado raigales


transformaciones en todos los aspectos de la vida social del pas. Se ha
creado la base econmica socialista; la produccin de bienes materiales,
la educacin, la salud pblica y la promocin de la cultura avanzan sin tregua. Hemos sido testigos del proceso de institucionalizacin del Estado y
la estructuracin adecuada a su carcter proletario.
A partir de 1970 y ofrecindonos como cspide la Constitucin de 24 de
febrero de 1976 el Estado revolucionario devino Estado socialista. Mutaciones profundas convierten el viejo Derecho, sustentado en la propiedad privada en un Derecho nuevo inspirado en los principios del marxismo-leninismo y la Administracin Pblica se enmarc en contornos ms
precisos y adapt sus funciones al logro de objetivos concordes con las
metas caracterizadoras de la etapa actual del desarrollo.
El Derecho Administrativo, rama del sistema jurdico cubano, no ha sido
ajeno al proceso. De ah que la primera edicin de esta obra, que vio la
luz en 1981 presente hoy,para su eficaz utilizaci6n, perfiles requeridos de
ser actualizados para posibilitar el conocimiento de la legislacin emanada
desde su aparicin. Esta segunda edicin, referida a las nuevas normas,
presenta adems innovaciones que enriquecen su contenido y facilitan, si
se le emplea como libro de texto, un ms amplio conocimiento de la disciplina que contiene y el dominio del ordenamiento jurdico positivo, cimiento indispensable para lograr un aprendizaje pleno de la teora y la
prctica administrativas.
Esta es la razn y el motivo de este libro.
El autor

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

1.

2.

3.
4.
5.

CAPITULO I
Concepto del Derecho Administrativo
El Estado y la Administracin . . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . . . .
9
Las funciones del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10
Evolucin histrica de la Administracin Pblica . . . . . . . .
16
Los fines.de la Administracin Pblica . . . . . . . . . . . . . . . . .
18
Concepto de la Administracin Pblica . . . . . . . . . . . ... .. . ,
18
Criterios doctrinales acerca del Derecho Administrativo . . .
20
Concepto del Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . .
24

.
.
.
.

CAPITULO II
Relaciones del Derecho Administrativo con otras ciencias
Realidad de la existencia de relaciones entre las distintas ra31
mas del Derecho y de este con otras ciencias . . . . . . . . . . .
Necesidad y conveniencia del estudio de las relaciones del
Derecho Administrativo con otras ciencias . . . . . . . . . . . . . .
31
Relaciones con otras ramas de las ciencias jurdicas . . . . .
32
Relaciones con otras ciencias no jurdicas . . . . . . . . . . . . . .
38
Relaciones del Derecho Administrativo con la Ciencia de la
39
Administracin .......................................

CAPITULO III
Principios fundamentales del Derecho Administrativo socialista
46
1. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Principios poltico-sociales de la Administracin del Esta46
do . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Principios organizativos de la Administracin del Estado . . 51

CAPTULO IV
Las fuentes del Derecho Administrativo
1. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
57
2. Importancia en el Derecho Administrativo de las disposicio58
nes de la Direccin Poltica del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. .. .

3. La ley como fuente del Derecho Administrativo . . . . . . . . . .


4. El reglamento como fuente del Derecho Administrativo. La
potestad reglamentaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Las disposiciones internas de la Administracin Pblica . . .
6. La costumbre su negacin como fuente del Derecho Administrativo. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7. Los tratados internacionales como fuente indirecta del Derecho Administrativo. Concepto . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8. Las decisiones judiciales como fuente del Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60
63
67
68
69
73

CAPTULO V
La norma jurdico-administrativa, la codificacin del Derecho Administrativo

1. La norma jurdico-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. La discrecionalidad administrativa . . . . . .,. . . . . . . . . . . . . . . .
3. La codificacin del Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . .

79
85
90

CAPTULO VI
La relacin jurdico-administrativa

1.
2.
3.
4.

Concepto de la relacin jurdico-administrativa . . . . . . . . . . .


Los sujetos de la relacin jurdico-administrativa . . . . . . . . .
El acto administrativo. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Las situaciones jurdico-administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1O 1
102
109
120

CAPTULO VI1
Teora orgnica de la Administracin
1. Concepto de la organizacin administrativa . . . . . . . . . . . . . .
Los rganos de la Administracin Pblica . . . . . . . . . . . . . .
Tipos de rganos de la Administracin Pblica . . . . . . . .
Formacin de los rganos de la Administracin Pblica . .
Cese de los rganos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.
3.
4.
5.

..

128
129
132
135
137

CAPITULO Vlll
Sistemas de los rganos de la Administracin Pblica

1. Principios de la organizacin administrativa . . . . . . . . . . . . . .


2. Relaciones entre los rganos de un sistema . . . . . . . . . . . . .
3. Centralizacin y descentralizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . , . , . .

140
141
144

CAPITULO IX
Los medios jurdicos de la Administracin Pblica. Los medios personales.

1. Los medios jurdicos de la Administracin Pblica . . . . . . . .


2. Los medios personales de la Administracin Pblica . . . . . .
3. Formas de aplicacin de las relaciones jerrquicas . . . : . . .

154
155
167

CAP~TULOx
Los medios jurdicos de la Administracin Pblica. Los medios m'ateriales
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
E l patrimonio administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Las cosa pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Extincin de las cosas pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
El uso comn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La relacin de utilizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Las restricciones a la propiedad individual . . . . . . . . . . . . . . .

175
175
177
179
179
181
182

CAP~TULOXI
La actividad administrativa. Sus formas
1.
2.
3.
4.

La Admi~istracinPblica en la sociedad capitalista . . . . . . 1 9 0


La Administracin pblica en la sociedad socialista . . . . . . . 193
El servicio pblico burgus y el servicio estatal socialista . 2 0 6
La gestin econmica y su aceptacin en el Estado burgus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
207
CAPTULO XII
La actividad administrativa en Cuba (Primera Parte)

1. Antecedentes , . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. La institucionalizacin de la Administracin Pblica en
Cuba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. El Consejo de Ministros y su Comit Ejecutivo en la Constitucin del 24 de Febrero de 1976 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. El Sistema de la Administracin Central del Estado cubano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Funcionamiento del sistema de la Administracin Central cubana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

214
215
216
221
225

CAPTULO Xlll
La actividad administrativa en Cuba (Segunda Parte)
1. La reglamentacin de la Administracin Central del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
230
2. Funciones de los organismos de la Administracin estatal segn el Decreto-Ley nmero 6 7 . . . . . . . . . . . , , . . . , . . . . . . . . 2 3 4
CAPITULO XIV
Los rganos Locales del Poder Popular
1. Introduccin . . . . , . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 3 9
2. Breve sntesis histrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . _ .. , . 2 4 1
3. Los rganos Locales del Poder Popular en la Constitucin de

1976 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
245
4. Las' normas reglamentarias de las asambleas provinciales y

municipales del Poder Popular y sus comits ejecutivos

..

248

5. El reglamento de las relaciones entre los organismos de la


Administracin Central del Estado y los rganos Locales del

Poder Popular ........................................


250
6. Oficina de atencin a los rganos Locales del Poder.Popu251
lar ...................................................
CAPiTULO XV
El cumplimiento de las decisiones de la Administracin del Estado. La
responsabilidad de la Administracin

1
2
3
4

La
La
La
La

ejecutividad de los actos de la Administracin Pblica .


regulacin de las actividades de los particulares . . . . . . .
coaccin administrativa .............................
responsabilidad de la Administracin . . . . . . . . . . . . . . . . .

255
256
258
262

CAPTULO I

Concepto del Derecho Administrativo

1. El Estado y la Administracin
Para arribar a una determinacin del concepto del Derecho Administrativo hay que elaborar previamente el concepto de la Administraci6n
Pblica debido a que el Derecho Administrativo, como rama jurdica, tiene
por objeto la estructura y funciones de la Administracin del Estado, esto
es, que se ocupa de una parte de la organizacin politica de una colectividad humana que se propone fines concretos y desarrolla una accin
encaminada a alcanzar esos fines, accin que se manifiesta en forma diversa y constituye funciones capaces de ser diferenciadas.
Lo que entendamos por Administracin Pblica depender esencialmente de cmo consideramos al Estado. Los juristas burgueses, en
defensa de la clase explotadora, envuelven al Estado en nebulosidades
encaminadas a ocultar su verdadera condicin y as lo presentan como
una institucin situada sobre las clases y al margen de ellas, colocada por
encima de la sociedad, desvelada por el bienestar de todos los ciudadanos, vnculo que mantiene unida la sociedad, conciliadora de los intereses
de las clases y otras frmulas tericas, igualmente falaces, tendentes a
negarle su naturaleza clasista.
En realidad, el Estado es la supraestructura poltica creada para servir
a la clase econmicamente dominante erigida sobre una determinada
base econmica, que la hace dominante tambin polticamente y en un
proceso de interaccin la provee de medios para la explotacin de la clase
oprimida. En el actc;ar de la supraestructura poltica desempeiia un importante papel la Administracin Pblica, por medio de la cual el Estado realiza la mayor parte de sus fines.
De ah, que lo que es la Administracin Pblica en un Estado burgus
difiera raigalmente de lo que es en un Estado socialista. En el primero la
diferenciacin entre sociedad y Estado, coloca a la Administracin ante un
orden social inmutable, que se asienta en un sistema de relaciones econ6micas que supone la propiedad privada de los medios de produccin y
su misin es la de fortificar ese orden social en beneficio de la clase ca-

pitalista y defenderlo contra los intereses de la clase proletaria que pretende cambiarlo. Al caer el Estado burgus e iniciarse su transformacin
en Estado socialista, al asumir el poder el proletariado y comenzar la conversin de los medios de produccin a propiedad colectiva, se produce la
gradual desaparicin de la distincin entre sociedad y Estado y las clases
irn desapareciendo hasta que, abolidas definitivamente, el Estado sea
algo superfluo y se extinga.

2. Las funciones del Estado


El Estado se desenvuelve a travs de actividades susceptibles de diferenciacin y para llegar a penetrar en la sustancia de la Administracin
Pblica, precisa determinar cules son esas funciones, su alcance y contenido, los rganos que las tienen a su cargo y saber qu lugar ocupa la
Administracin en su realizacin.
No han sido pocos los autores que han mantenido, inspirados en las
ideasque en el siglo X V M expuso Montesquieu, la existencia de la triparticin de las funciones estatales. Desde luego, los administrativistas modernos, an los burgueses, niegan la validez de la trada montasqueyana
de los "poderes" 'del Estado, pero muchos se plantean que todo anlisis
de esas funciones desemboca, o bien en la elaboracin de normas jurdicas, o en la aplicacin de esas normas a casos concretos, o en la decisin
de los conflictos que sobrevengan entre los ciudadanos o entre estos y la
sociedad.
Ahora bien, si la existencia de esas tres clases de actividades no pueden ignorarse y an en las nuevas formas de organizacin poltica todas
ellas subsisten, objetivamente analizado el actuar del Estado moderno, se
destacan otras tareas que desarrolla para el logro de sus fines, tareas que
se apartan, en su caracterizacin, de las funciones clsicas: legislativa, jurisdiccional y ejecutiva, para configurarse con caracteres definidos y firmes, como funciones dismiles a las nombradas.
Segn nos dice Caiiizares Abeledo, esas actividades estatales:

...a travs de las cuales se canalizan y regulan todas las dems funciones y que otorgan adems a los rganos de poder sus formas de organizacin, as como sus caractersticas funcionales, integran la funcin jurdica que es consustancial al Estado mismo y se deriva de su
intima e imprescindible vinculacin con el Derecho.
Esta funcin entraa la creacin de leyes, la administracin de la
justicia, el cumplimiento o ejecucin de las resoluciones de los rganos
jurisdiccionales, as como la Administracin del Estado, todo ello en el
orden interno y el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los
deberes derivados de sus relaciones con los dems Estados, en el orden externo.' En un Estado socialista, los objetivos histricos de la
clase obrera y sus aliados determinan la actividad que conforma la

10

transformacin econmica, la que en el orden interno se traduce en el


sometimiento de las clases explotadoras, la creacin de una economa
socialista y el lograr elevar la conciencia de las masas mediante actividades educacionales y culturales intensas.*
En el propsito de fijar un concepto de la Administracin Pblica hay
que considerar a esta no slo en su estructura, sino tambin en su dinmica, contemplada en los actos en que se exterioriza, para as alcanzar su
comprensin integral. Hay que delimitar el alcance de la actividad administrativa. vale decir, el contenido de la funcin que como parte del Estado
realiza la Administracin Pblica. A ese fin, hay que analizar aisladamente
las distintas funciones estatales en cuanto constituyen, como dice Carr
de Malberg,3 diferentes manifestiiciones, o diversos modos de ejercicio
de la potestad estatal que es una y consiste, de una manera invariable,
en el poder que tiene el Estado de querer por medio de sus rganos especiales y por cuenta de la colectividad, imponer su voluntad a los individuos. El estudio jurdico de los actos por los cuales realiza el Estado las
distintas atribuciones que l mismo pudo asignarse, permite establecer su
distincin y clasificarlos en grupos separados, cada uno de ellos, aade el
autor citado, forma una rama de la actividad que es una parte de la potestad o una funcin del Estado.
Un Estado en el que se construye el socialismo y que se prepara para
emprender el avance hacia el comunismo, subordina su actividad a un objetivo nico: desarrollar la economa a fin de robustecer la base que le permita perfeccionarse y alcanzar la meta propuesta y satisfacer las necesidades siempre crecientes de la sociedad.
La actividad nica del Estado socialista se proyecta en diferentes formas, diversidad que se deriva de su enorme volumen y de su carcter
complejo. " l a actividad del Estado no puede verificarse en una sola forma. Necesariamente supone una divisin precisa entre las partes que
componen el aparato es tata^."'
Conforme al mtodo enunciado, analicemos a continuacin las funciones que el Estado desarrolla.
La funcin legislativa. Parte esencial de la actividad del Estado, se dirige a crear el Derecho, a formular reglas abstractas, que son las leyes, a
ejercer la "potestad legislativa" de que nos habla A r i ~ t 6 t e l e s . ~
Establece de manera general y obligatoria las normas por las que deben conducirse los integrantes del grupo social, as como la propia organizacin que esa sociedad adopta.
El Estado, a travs de la funcin legislativa, establece los preceptos
jurdicos, las reglas abstractas que juzga apropiadas a una determinada
relacin social que la norma ha de regir. Las leyes, en su consideracin
material, producto de esa funcin tienen por caracterstica enunciar
juicios, en el sentido lgico de la palabra, que no se contraen a un caso
concreto, sino que se formulan de modo impersonal. A los fines que se
procuran, no interesa ahora adentrarse en el estudio de la ley en su doble

aspecto, formal y material, en sus caractersticas, en las circunstancias


que rodean su elaboracin y vigencia, etc. Slo interesa postular, siguiendo a Laband,' que la potestad legislativa carece de limites, que el rgano
legislativo puede siempre atraer hacia s y apropiarse le cualquier materia
sobre la que desee legislar. La materia, objeto de em~sinen forma legislativa, incorporada al campo del derecho objetivo, no puede ser objeto de
reglamentacin distinta por parte de una autoridad u rgano administrativo.

f a funcin poltica. "Gobernar es -dice Garrido Falla- en sentido amplio,


conducir a la comunidad poltica al logro de sus fines esenciales, satisfaciendo sus exigencias."'Es obvio que ese objetivo puede lograrse "tanto
dictando leyes como mwteniendo servicios pib!icos" o mediante la
creacin de bienes materiales, esto es, la gestin econmica, o ejecutando
y aplicando las normas jurdicas. Pero el Estado tiene que determinar previamente cueles son las lneas de orientacin que habr que seguir en su
desarrollo y a esa funcin, o por mejor decir, al resultado de ella estn subordinadas todas las otras actividades, incluso la legislativa. "La poltica
determina los fines de la actividad estatal. Implica un programa, un plan
de vida colectiva, se manifiesta en actos del Gobierno."*
En todo Estado existe un centro impulsor que seala la ruta por la que
hay que marchar, cules son las metas que deben alcanzarse y los medios
capaces de viabilizar los objetivos propuestos y de acuerdo con la base
econmica en que la sociedad se sienta, elegir la forma de accin a emplear para robustecerla.
En ocasiones no resulta fcil distinguir la funcin poltica de la funcin
administrativa, que se analizar ulteteriormente, y difcil se hace tambin
diferenciar, dentro de la compleja estructura del Estado, los rganos polticos de los rganos administrativos. Un intento de solucin definitoria
encontramos en Haurioug para el cual la funcin administrativa consiste,
esencialmente, en realizar los asuntos corrientes del pblico en lo que
concierne a la gestin de intereses generales y a la administracin ejecutiva del Derecho. La funcin poltica o gubernativa, como la llama, consiste en solucionar los asuntos excepcionales que interesan a la unidad
poltica y en velar por los grandes intereses nacionales.
La actividad de gobierno es, en suma, accin de direccin, la impulsin
que parte del centro para la conduccin de los asuntos, conforme a la
poltica que se fija. Esa actividad se refiere al Estado en su unidad y precede a las funciones jurdicas estatales a quienes dirige, cie acuerdo con
la poltica que se trace.
Encontramos, desde luego, una estrecha vinculacin entre Gobierno y
Administracin. Esta acta dentro de la esfera de sus atribuciones, a tenor de las orientaciones que aquel seala de acuerdo con los fines generales del Estado. La trascendencia de esta relacin, fue reconocida ya por
Lorenzo von Stein cuando integr su concepcin estructural de la Administracin Pblica. "El gobierno no slo tiene que ejecutar la ley, sino que
12

adems, tiene que dotarla de contenido hasta un cierto grado."" "Por gobierno hay que entender -dice Forsthoff- aquella instancia determinada
en lo esencial desde el campo poltico que se halla al frente de la Administracin."' Consecuente con lo expuesto, negar la existencia de una
funcin poltica ntidamente diferenciada de la administrativa, equivale a
negar la presencia del gobierno y de su emancipacin en la estructura y
fines del Estado, lo que significara afirmar la inexistencia de este.

'

La funcin ejecutiva. La funcin legislativa, pese a su trascendencia y


significacin que del querer del Estado tiene, no es capaz de alcanzar por
s sola, los resultados que su ejercicio se propone. La ley, si no se aplica
y ejecuta, no prodoca medida fctica alguna en cuanto a la mutacibn jurdica que la motiv como expresin de voluntad del rgano legislador.
Corresponde a la Administracin, y en ella incluimos a la jurisdiccin, obtener de manera inmediata el resultado a aplicar y ejecutar la norma. Esta
situacin existe an respecto a las leyes que no requieren de un acto formal, administrativo o jurisdiccional, para que sean cumplidas. Si no se
cumplen y la Administracin o la jurisdiccin no acuden a imponer coactivamente su cumplimiento, la ley es letra muerta. Es necesario que el Estado acte materialmente para que se satisfaga la necesidad social que
origin la norma.
Durante aos se ha considerado que la Administracin tena como
funcin nica la ejecucin de las leyes. En Francia, ese criterio se mantuvo
largo tiempo a partir de los primeros atisbos del Derecho Administrativo,
plantendose la identidad del llamado Poder Ejecutivo con la potestad
que corresponde a la funcin administrativa, definindose en el sentido
ms absoluto a la Administracin como una funcin de ejecucin, en tanto que la legislacin es la expresin de voluntad del Estado. Como expresa
Carr de Malberg," ...comprendida as la Administracin no es nicamente
una funcin subalterna, sino que aparece como una tarea servil, como una
actividad estrechamente encadenada, que no entraa ningn poder propio de iniciativa o apreciacin, o incluso a decir verdad, no consiste de
ninguna manera en actos de voluntad'. 2
Como el mismo autor resalta, esa teora, contraria a la realidad, es hoy
rechazada universalmente. Si bien la Administracin tiene entre sus funciones ejecutar leyes, dentro del Estado su papel es mucho ms relevante,
puesto que de hecho ha devenido centro de gravedad de las tareas del Estado y desenvuelve de modo primordial otro tipo de funcin que es la que
tipifica su naturaleza, funcin que ser objetivo de inmediato estudio.
La funcin administrativa. La Administracin Pblica, en su actuar, no
puede -ya lo hemos visto- reducirse a la llamada funcin ejecutiva. Sus
actividades van ms all del simple aplicar de la ley.
Ella es, en s misma, accin y actividad encaminada a cumplimentar fin
w les.
Corresponde a la Administracin -dicen Duez y Dabeyre-una vez determinadas por los gobernantes las grandes lneas de orientacin poltica

13

de un pas, ponerlas en prctica en la vida cotidiana para la satisfaccin


de necesidades generales:
Esta puesta en prlctica de las directivas fijadas por la funcin gubernamental ...es justamente el objeto de la funcin administrativa que va
a actuar a travs de los medios de servicio y de las empresas de inters general que ella administra. Se puede entonces definir la funcin
administrativa ... por la gestin de empresas para dar satisfaccin a las
necesidades colectivas del pblico, dentro del marco de las directivas
fijadas por los gobernante^.'^
La actividad de la Administracin es continua y se enfrenta a diario a
una serie de situaciones cambiantes que requieren soluciones inmediatas.
La ley, es evidente, que no puede preverlo todo y por ello:

...un Estado que se impusiera vivir de acuerdo solamente con sus leyes
se colocara prcticamente en la imposibilidad de subsistir. Existen innumerables medidas circunstanciales que el Estado ha de tomar, da
tras da y de una manera incesante, por razn de los acontecimientos
variables que las leyes no han podido presentir.
A menudo, en efecto, estas disposiciones slo pueden escogerse tilmente a medida que se van produciendo los incidentes que las hacen
necesarias... Por otra parte, es tambin evidente que esas medidas,
precisamente porque dependen de los acontecimientos diarios y varan segn los hechos que las producen, han de poder decidirse por la
autoridad administrativa a que corresponde segn las necesidades del
momento, y por lo tanto, libremente, con un poder de apreciacin actual. No s610 no se reduce la funcin administrativa a la pura ejecucin
material, sino que tambin, en muchos aspectos parece que entraa
una potestad igual o incluso superior a la del legi~lador.'~
Apreciamos pues, la realidad de una funcin administrativa, que constituye la mdula del obrar de la Administracin, funcin que en su concepcin y vigencia factual integra el medio que le permite intervenir, intensa y prolijamente, en la vida social.

La funcidn jurisdiccional. La funcin jurisdiccional consiste en pronunciar el Derecho respecto a cada uno de los casos que se someten a su conocimiento, deduciendo de la ley o creando por s misma, en ausencia de
la norma, el Derecho aplicable al caso. Aunque se ha afirmado que la funcin jurisdiccional no tiene otro objeto que el de aplicar a los casos concretos, sometidos a los tribunales, las reglas abstractas formuladas por la
ley, esto es, fijar el sentido de la ley y el alcance de su aplicacin, si lo est
el caso que a ese fin se le somete, lo cierto es que el mbito de la jurisdiccin es ms amplio. Un principio universalmente reconocido impone a
los tribunales el deber de conocer y resolver sobre las cuestiones de que
conocen, an en aquellos casos en que el derecho objetivo no suministra
una forma jurdica formal a la que puede ser subsumido el litigio, lo que
14

se traduce en la posibilidad de que las decisiones jurisdiccionales sean


creadoras de Derecho. Esta creacin se excepciona en la accin de lostribunales ante las conductas antisociaies, porque en esa accion han de
ajustarse al principio, de igual modo universal, nula poena sine lege.
Ahora bien, cabe preguniarse si es posqle afirmar la existencia de diferencias sustanciales entre las funcionei que realizan la Administracin
y la jurisdiccin, en otras palabras, si la funcin jurisdiccion$ se evade.del
marco amplisimo y cambiante de la funcin administrativa. En el Derecho
burgds, que de manera general estima que toda actividad estatal se encasilla en una de las tres funciones que el Estado realiza: legislativa,_ejecutiva y jurisdiccional,:s tdmite la imposibilidad de asimilar la funcin jurisdiccional dentro de la administrativa. Para el Derecho socialista, y sobre
todo para nosotros, el criterio a quepuede arribarse debe tener, cientficamente, apoyo en las caractersticas reales de los diversos aspectos de
la actividad del Estado. La actividad legislativa, como hemos visto, es fcilmente concretable. La existencia de las funciones de gobierno, ejecutiva
y administrativa se deriva de las notas conceptuales que han sido analizadas. Con idntica metodologa debe contemplarse la realidad que en su
actuar ofrece la jurisdiccin.
Dentro de la ideacin burguesa la funcin jurisdiccional se individualiza
no slo por el rgano que la atiende, sino por las caractersticas con que
la diferencia, indubitablemente, de la actividad administrativa. As Fleiner
distingue la justicia de la Administracin en que para aquella su propio fin
es la aplicacin del Derecho, en tanto que para esta la aplicacin del Derecho no es ms que un medio para un fin. "La justicia -aade ese autortiene que establecer en sus sentencias lo que es justo segn la ley vigente,
prescindiendo de las consecuencias que resulten para el Estado y las partes interesadas. Por el contrario -contina- la Administracin tiene que
proveer al bien comn y procurar cosas tiles.15 Otro jurista, Forsthoff,16
nos dice que el juez decide en el presente y en su sentencia agota el conocimiento jurdico del caso. Lo nico definitivo para su decisin es el hic
ef nunc (aqu y ahora) puesto que no se halla vinculada al pasado ni al futuro. En cambio, la Administracin proyecta su actividad hacia el futuro,
en su accin conformadora del orden social y entregada a su propia iniciativa, no puede concentrarse en un hecho, considerndolo aisladamente,
si no tiene en cuenta sus consecuencias dentro del medio social cuando
acta en relacin con ese hecho, puesto que su actuar tiene siempre un
carcter teleolgico.
Esta distincin burguesa, entre la jurisdiccin y la Administracin tiene
escaso valor en nuestro Derecho. Para determinar con exactitud el carcter que con respecto a la actividad jurisdiccional nos ofrece la realidad cubana, que debe ser siempre la que informe la verdadera sustancia de
nuestro Derecho, hay que atender a los rganos jurisdiccionales que la
Revolucin ha creado. La existencia de jueces legos en todos los niveles
de la administracin de justicia, en conjuncin con jueces profesionales y
los principios que informan la actividad de esa administracin, significan

15

la existencia de caractersticas que los alejan del patrn que para los rganos jurisdiccionales nos ofrece el Derecho burgus. No vemos, por consiguiente, una diferenciacin ntida, entre la funci6n jurisdiccional y la funcin administrativa.

3. Evolucin histrica de la Administracin


Pblica
Cada poca histrica desarrolla un tipo de Administracin Pblica concordante, como parte de la supraestructura poltica, con la base econmica como expresin factual del Estado. Pueden, esos tipos, revestir formas
diversas, segn la forma de gobierno que el Estado adopte, pero detrs
de cada una de ellas aparecer el tipo clasista del Estado y an dentro de
una misma poca los cambios que experimentan la base y la supraestructura se reflejan en la Administracin, que sufre ostensibles modificaciones, tanto en su organizacin como en su actividad.
Aunque ya en la ms remota antigedad podemos encontrar que el
hombre, al agruparse socialmente, requiri adaptarse a un cierto orden
que normara la vida colectiva y en esa organizacin incipiente hay un germen de administracin, situacin que se mantiene a lo largo de la historia.
No es posible considerar la existencia de una Administracin Pblica regulada jurdicamente con principios de Derecho encaminados directamente a ese fin, sino cuando adviene, con el capitalismo, el Estado moderno.
"El comienzo de la Administracin, con el moderno sentido de la palabra
hay que situarlo en el momento en que el poder soberano supera su materializacin en la posicin patrimonial y en los derechos de soberana singulares y se objetiviza en la ejecucin de los cometidos estatales de ndole
general."
En efecto, en el mundo estatal del esclavismo y del feudalismo no existi una Administracin Pblica. En Grecia y en Roma no bastaron para
que consideremos una concepcin de lo que entendemos por Administracin Pblica, la distincin que se haca entre los intereses particulares y
los colectivos, ya que no hay una organizacin encaminada a satisfacer
los segundos. En la poca feudal la actividad del seor, del prncipe, se
centraba en la corte. El poder soberano era un poder domstico que
asentaba su actividad en la administracin de la propiedad patrimonial inmueble y en el ejercicio de los derechos de soberana de que gozaba por
derecho divino. Sus facultades confinaban con las de los estamentos'*
sin que uno y otros se unieran en un orden superior en beneficio de la colectividad.
La lucha entre el prncipe y los estamentos devino, en suma, en el acrecentamiento del poder del setior hasta desembocar en las monarquas absolutas y en su forma de organizacin poltica, el Estado-polica, que se
caracterizaba por el arbitrario uso que 01 monarca haca de su poder, cada

'

16

vez mayor. En esta poca, como nos dice Garrido Falla "...sera exagerado
decir que de hecho, el poder no tenia otras limitaciones que el puro capricho del ~oberano".'~
Aquellas que existan no tenan carcter jurdico.
sino que nacan de raz religiosa y consuetudinaria.
Penetrando en la poca capitalista, encontramos en sus inicios asegurado el poder de la burguesa, la farsa ideolgica, demoliberal, en su falaz
y adormecedora exaltacin del individuo y sus libertades. Como quiera
que el sistema naciente no presentaba an en toda su agudeza las contradicciones que lo caracterizan, la Administracin, autnticamente abstencionista, reduca al mnimo su actividad y adaptaba como regla de conducta el dogma fisiocrtico del laissez-faire, laissez-passer, le monde va du
lui meme. Esa Administracin no requera apenas otras actividades que la
defensa del pas y el mantenimiento del orden interno. Estas, conjuntamente con la justicia fueron los objetivos principales del Estado de Derecho burgus que advino al ocurrir el desplome del rgimen feudal. Con
ese advenimiento, se imponen la separacin de poderes y la aparente garanta constitucional de las libertades individuales. En cuanto a la Administracin, se introduca el principio de que slo poda actuar conforme a
la ley con independencia de la voluntad del gobernante. Este, no obstante,
era investido de las atribuciones suficientes para que, llegado el caso, pudiera utilizar sin aguardar el proceso legislativo, de suyo complicado, los
medios represivos necesarios para salvaguardar los intereses de la clase
dominante.
Al transcurrir los anos se presentaron nuevas realidades sociales determinadas por el progreso tcnico, los cambios en la economa y el fenmeno universal de la masificacin creciente, que impusieron al Estado
nuevas tareas. Ya la conservacin del orden pblico, la mezquina misin
del Estado-polica, no basta para que la interaccin de las fuerzas sociales
y econmicas se desarrollen normalmente. Nace, en cuanto a la Administracin, la obligacin de diversificar sus actividades e incapaz de alcanzar
por s sola la satisfaccin de las necesidades colectivas, fomenta y estimula la actividad privada para que acte a ese fin, y en los casos en que
aquella no lo haga, se organizar para la prestacin, cada da ms creciente, de los servicios pblicos, hasta que llevada por las transformaciones
sociales afronta la gestin econmica, la creacin de bienes materiales,
tarea que slo alcanza su verdadera dimensin y se logra plenamente,
cuando en un Estado desaparece el sistema capitalista y los trabajadores
asumen el poder.
Ante esta transformacin, la legislacin no es el nico mdulo determinante del sistema jurdico-administrativo. El centro de gravedad, en
cuanto a la actividad estatal, tiende a desplazarse del rgano legislativo
hacia la Administracin, que se hace al propio tiempo que ejecutora de la
ley y vinculada a ella, creadora de normas, porque la materia a regular es
ms fluida y ha aumentado y la normacin administrativa es ms flexible
y puede adaptarse a las necesidades cambiantes que se producen por las
nuevas condiciones objetivas.

17

Pese a sus mltiples actividades, la Administracin tiene que seguir


constituyendo una estructura armnica, como manifestacin de la vida
estatal llamada a hacer realidad los cometidos del Estado, determinados
por la realidad poltico-econmica de este. Penetra en el orden social, y
as, el obrar administrativo requiere para ser eficaz, nuevas estructuras
jurdicas. De ocurrir una revolucin, esas estructuras respondern al propsito de asegurar la desaparicin definitiva de la burguesa y la consolidacin de la dictadura del proletariado.
. Caracterstica de la poca actual, con revolucin o sin ella, es que el
individuo no se enfrenta independientemente con la Administracin, sino
que necesita de ella, de sus prestaciones, para su vida diaria. Ocurrido el
cambio socio-econmico, su capacidad de trabajo se halla a la disposicin
del Estado que no puede tolerar parsitos y como sujeto econmico estar inserto en el sistema de planificacin estatal.

4.Los fines de la Administracin Pblica


Una vez determinado el concepto de la Administracin Pblica y conocida su evolucin histrica, analizaremos cules son sus fines.
El fin primordial de nuestra Administracin Pblica es asegurar la satisfaccin de las necesidades de la sociedad. Adems, la Administracin
fortalece la defensa de la Patria frente a las agresiones externas y salvaguarda el orden interno; protege y desarrolla la propiedad socialista; garantiza los derechos y los legtimos intereses de los ciudadanos; estimula
el cumplimiento de sus deberes mediante la educacin poltico-ideolgica
del pueblo; educa a las masas populares en un espritu de disciplina consciente y de actitud comunista ante el trabajo; fomenta la solidaridad con
los movimientos de liberacin nacional de todos los pueblos oprimidos y
la colaboracin fraternal con los dems pases socialistas; se enfrenta a
las conductas antisociales y reprime y trata de reeducar a los que realizan
actos de ese jaez; asegura el control de la medida del trabajo y del consumo y lleva a cabo, en fin, todas las tareas que requiere la construccin
del socialismo.

5. Concepto de la Administracin Pblica


Estudiadas las funciones del Estado, analizadas cada una de ellas, en
cuanto a su contenido y fines, realizado un recorrido histrico de la Administracin Pblica que muestra cmo ha evolucionado, y conocidas sus
finalidades, puede intentarse la integracin de su concepto, asentndolo
en las actividades que por medio del Estado desarrolla para la consecucin de sus fines.
No resulta ocioso para delimitar el campo de la actividad de la Administracin, emprender un recorrido por los distintos criterios que han tratado de interpretarla conceptualmente.

18

Administracin, en sentido vulgar, tal y como aparece en el Diccioniirio


de la Lengua Espaola, edicin de 1970, equivale a gobernar, regir, cuidar.
Se administra algo, propio o ajeno, bien o mal. En su etimologa, se recuerda que el vocablo proviene del latn como ad ministrare (servir a) o de
ad manus trahere (traer a la mano, o sea, ejecutar). En el idioma alemn,
nos recuerda Garrido Falla, verwaltung (administracin) deriva del verbo
walten (reinar, imperar) cuyo significado hace referencia directa a una
idea de poder. "Todo ello implica la existencia de una potestad, de una finalidad de servicio y de una ,actividad para lograr un fin."20 La llamada
Administi acin Pblica presentar, necesariamente, los aspectos que habrn de caracterizarla: la actividad se desarrolla a travs de sus rganos
y un objetivo, alcanzar y cumplimentar los fines del Estado.
Merkl parte para arribar a una comprensin de la Administracin Pblica de un concepto metajurdico, que "...entiende por administracin en
su sentido ms amplio, toda actividad humana planificada para alcanzar
determinados fines humanos".2' En este sentido amplsimo abarca toda
actividad econmica e incluso rebasa la esfera de la economa. Pensamos
junto con dicho autor que jurdicamente, este concepto no tiene importancia. Para que alcance relevancia jurdica hay que reducir el campo conceptual.
"Como administracin en sentido restringido -contina Merkl-, se sobreentiende generalmente la actividad total del Estado para alcanzar sus
fines",22 lo que implica, al darle un carcter estatal, una cierta relacin
jurdica, que se alcanza con mayor precisin cuando se restringe ms an
el concepto de referirlo a actividades de ejecucin y de prestacin de servicios.
Ya acotado el campo conceptual de la Administracin tenemos que introducir en l la estimacin de la relacin Estado-sociedad. En la delimitacin del concepto de la Administracin interviene de modo principal la
idea que se tenga del Estado y de la sociedad, lo que hace que difiera raigalmente en el Estado burgus y en el Estado socialista. En el primero la
diferenciacin entre el Estado y la sociedad, coloca a la Administracin
ante un orden social inmutable y es su misin fortificar y defender ese orden social asentado en la propiedad privada de los medios de produccin
y as su efectividad estar encaminada, en mayor o menor grado, a
ese fin.
Al caer el Estado burgus e iniciarse su transformacin en Estado socialista, al asumir el poder el proletariado e ir desapareciendo la propiedad
privada sobre los medios de produccin ir desapareciendo, tambin, la
distincin entre la sociedad y el Estado, que se integran en un todo.
En ese proceso de transformacin del Estado no se contempla a la sociedad como un orden preformado e inclume, sino que toda la actividad
estatal estar enderezada a destruir el orden antiguo y a establecer un
orden social adecuado a las nuevas relaciones de produccin. La Administracin Pblica es el medio por el gue el Estado ejecuta esa actividad
conformadora. La Administracin ha de planificar y dirigir, reprimir y es19

timular, crear y mantener posibilidades concretas Dara el logro de sus


realizaciones y para ello tiene que disponer sobre destinos individuales y
colectivos. La actividad administrativa se extiende y se diversifica al mximo y puede decirse que no existe un solo aspecto de la vida social en el
que no intervenqa la Administracin.
La Administracin se nos presenta en un doble aspecto. Como sujeto
es un complejo de rganos, armnicamente constituido, unido por relaciones jerrquicas y de coordinacibn. En su objeto es accin, actividad encaminada a cumplir finalidades estatales. As el Derecho Administrativo
comprender la estimativa jurdica de la Administracin-organismo y de
la Adrninistracin-actividad. Corolario de las notas conceptuales que se
han expuesto es la afirmacin de que puede conocerse qu es la Administracin Pblica determinando las relaciones sociales que se establecen
en el ejercicio y funcionamiento de los rganos del Estado, no legislativos, que tienen funciones dispositivas, ejecutivas y jurisdiccionales. No
puede aspirarse a yna definicin, puesto que como afirma Forsthoff, "...la
ndole peculiar de la Administracin hace que se deje describir; pero no
definir".23 Si delimitamos la actividad administrativa en la esfera total de
las actividades del Estado y determinamos los rganos que la tienen a su
cargo, tendremos la nocin general de lo que es la Administracin Pblica.
Una compleja estructura orgnica que acta para la obtencin de finalidades estatales concretas, en beneficio de los intereses de la sociedad.

6. Criterios doctrinales acerca del Derecho


Administrativo
A travs del desarrollo de esta rama jurdica han sido sustentados diversos criterios que tratan de explicar su naturaleza, los cuales es conveniente conocer y analizar, para que sirvan de base a fin de integrarlos al
concepto del Derecho Administrativo.

Agrupacin de criterios doctrinales


Los diversos criterios doctrinales, pueden agruparse en atencin a los
elementos fundamentales que los caracterizan:
1) El elemento fundamental
2) El elemento fundamental
3) El elemento fundamental
4) El elemento fundamental
administrados.
5) El elemento fundamental

es
es
es
es

la
la
el
la

Ley.
actividad administrativa.
servicio pblico.
relacin entre la Administracin y los

se centra en las relaciones sociales.

Primer grupo: criterio legalista Los autores que sustentaron este criterio
consideran el Derecho Administrativo como un conjunto de leyes admi-

20

istrativas que tiene por objeto la organizacin y la materia propia de laAdmini~tracin.~~


Este criterio es explicable, por corresponder a los inicios del Derecho
Administrativo, etapa en la que los tratadistas consideraban que el elemento prioritario era la ley. Sin lugar a dudas, este criterio slo tiene valor
histrico porque como atinadamente dice Villegas basa vi lb as^^^ reduce
esta disciplina a la ley positiva y un conjunto de leyes no es Derecho en
s mismo, pues el Derecho implica principios, instituciones, sistematizacin, ordenamiento, adems de las leyes.

Segundo grupo: criterio de la actividad administrativa Los mantenedores de


este criterio pueden agruparse en la forma siguiente:
Criterios limitantes
de la actividad administrativa

Criterio de la actividad administrativa

Criterios extensivos
de la actividad administrativa

Criterio del Poder


Ejecutivo.
Criterio de la funcin de formacin,
conservacin y perfeccionamiento del
organismo del Estado.

Criterio de la actividad del Estado en


general.
Criterio de la actividad del Estad<; y de
otras entidades superiores o inferiores
a l.

Criterio del Poder Ejecutivo. Segn este criterio, el Derecho Administrativo es el conjunto de normas jurdicas reguladoras de la actividad del Poder Ejecutivo, criterio que es sustentado por autores que aceptan la triparticin de poderes del Estado.26
Tratadistas como Gascn y Marn,* al enjuiciar este criterio opinan
que si bien es cierto que el Poder Ejecutivo es el rgano del Estado que
tiene a su cargo la funcin administrativa, esta no agota sus atribuciones,
ya que el Poder Ejecutivo tiene adems funciones polticas; tambin se ha
sealado que la Administracin Pblica no se circunscribe a la actuacin
de uno de los rganos del Estado, sino que concierne a la actividad total
de l; por ltimo indica que existen rganos independientes del Poder Ejecutivo que tambin administran, como ocurre con entes autrquicos y
descentralizados.

21

Este criterio es inaceptable. Parte de la existencia de la triparticin de


poderes y por ende un Poder Ejecutivo independiente de los otros poderes del Estado.
La realidad poltico-jurdica del Estado niega la existencia de esos poderes. Hay un poder nico que se ejerce por rganos estatales de diversas
clases y que forman en su conjunto un todo armnico.
Criterio de la funcin de formacin, conservacin y perfeccionamientodel or,ganismo del Estado. Este criterio sostiene que el Derecho Administrativo
es el orden jurdico de la actividad encaminada a procurar y hacer efectiva
la buena disposicin de las instituciones del Estado, que comprende su
formacin, conservacin y perfeccionamiento, a fin de realizar eficazmente la gestin y prestacin de los servicios exigidos para el cumplimiento
de los fines de aquel. Entre sus sostenedores est Posada.28
Se estima defectuoso este criterio porque no da a los fines toda la importancia que tienen y adems circunscribe el objeto de esta disciplina al
estudio de la organizacin y no de la actividad, es decir, se tratara de un
derecho esttico y no dinmico. Debemos aclarar, como seala Gascn y
Marn, que el criterio vertido no concuerda con el plan que desarrolla Posada en su Tratado de Derecho Administrativo.
Criterio de la actividad del Estado en general. Este criterio tiene como
presupuesto considerar que el Derecho Administrativo comprende el estudio de la actividad total del Estado, dirigida a promover los intereses de
este y del pueblo. Criterio sostenido por algunos administrativistas alema-

,es2' quienes, en cuanto a esta concepcin, influyeron en los italianos


que aceptan en su mayora este criterio con algunas variantes3' De los
espaoles, un buen nmero concuerda con los anteriore~.~'
Aunque ms aceptable que los criterios expuestos anteriormente adolece de varios defectos, No contempla las relaciones orgnicas de la Administracin que es uno de los objetos fundamentales de esta disciplina,
esto es, no toma en cuenta la Administracin-aparato. Los sostenedores
de este criterio convergen en la "prosecucin de los propios intereses del
Estado" y no determinan a qu intereses se refieren, si del Estado en general o de la Administracin Pblica en particular. De referirse a lo segundo es indiscutible que se trata de intereses de naturaleza administrativa,
pero al referirse al primero -el Estado- existen dentro de ellos intereses
que no son de naturaleza sustancialmente administrativa sino poltica. Es
cierto como dice Villegas B a ~ a v i l b a s oque
, ~ ~ dadas las caractersticas del
Derecho no puede efectuarse en l una separacin total en el ordenamiento jurdico positivo, pero s existen ramas que contemplan el estudio de
determinadas materias que no deben inmiscuirse en las definiciones o criterios, objetos o fines que no son propios de esta disciplina.
Criterio de /a actividad del Estado y de otras entidades superiores o inferiores a l. Se refiere a la actividad del Estado y a todas lasentidades que
dentro de l (municipios o provincias) o por encima de l (uniones de los

22

Estados) realizan fines de inters general y obligan a los administrados


con autoridad.33
El criterio adolece del defecto de incluir dentro del Derecho Administrativo, campos que son objeto de estudio del Derecho Administrativo Internacional.
Tercer grupo: Criterio de los servicios pblicos. El presupuesto general
de este criterio es que el Derecho Administrativo es el conjunto de reglas
relativas a los servicios pblicos. Este criterio es sustentado por algunos
administrativistas
El criterio es incompleto porque esta disciplina no slo tiene como objeto de estudio la regulacin de los servicios
pblicos. Existen normas jurdicas de inters general ajenas a los cervicios pblicos que son estudiados por ella. Tampoco considera la gestin
econmica, categora diferenciada del servicio pblico, que es tambin
objeto de estudio del Derecho Administrativo.
Cuarto grupo: Criterio de las relaciones entre la Administracin y los administrados. Este criterio mantiene que el objeto del Derecho Administrativo es la regulacin de las relaciones jurdicas entre la Administracin Pblica y los administrado^.^^
Acorde con la opinin de Gascn y Marn36 no debe hablarse de falta
de certeza del criterio, sino de imprecisin ya que es indiscutible la existencia de las relaciones entre la Administracin y los administrados, pero
no se seala su naturaleza, que puede ser de diversa ndole y a esta rama
del Derecho las que le interesan son las relaciones de sustancia administrativa. Adems, el Derecho Administrativo comprende otras instituciones
que no se originan precisamente en las relaciones entre la .4dministracin
y los administrados.
Quinto grupo: criterio de las relaciones sociales. En este criterio, el presupuesto general es que el Derecho Administrativo tiene por objeto la regulacin de las relaciones sociales que se forman en el proceso de organizacin y ejercicio de la administracin del E ~ t a d o . ~
La Administracin Pblica en un Estado socialista se extiende a todos
los mbitos de la vida econmica, poltica y cultural de la sociedad. Es la
forma ms amplia de la actividad del Estado que en el proceso de las actividades ejecutivas y administrativas ocasiona el establecimiento de relaciones entre los rganos del Estado, entre si y con los particulares, as
como con las organizaciones sociales o de masas que requieren una regulacin jurdica, la que debe extenderse a la organizacin, atribuciones,
funciones y responsabilidades de los rganos ejecutivos y administrativos
del Estado.
En la aplicacin del Derecho Administrativo y con vistas a las relaciones sociales que se forman por la actividad de la Administracin Pblica
se definen la creacin, modificacin y extincin de los rganos de la Administracin, as como sus objetivos y las tareas que dentro del Estado se
les asignan, describindose adems su estructura y actividades y al mis-

23

mo tiempo regulan las actividades de los sujetos, individuales o colectivos, que establecen relaciones con la propia Administracin.
La actividad de direccin y todas las mltiples tareas que a la Administracin Pblica competen, como relaciones sociales que son, al Derecho Administrativo y en algunas ocasiones se preocupa por las funciones
que la propia Administracin asigna a organizaciones sociales y de masas
que convienen en asumir esas tareas por las que se ejerce accin administrativa. Ese complejo de relaciones requiere para su ordenacin jurdica
un complejo sistema normativo que regido por principios generales constituye una rama especfica, el Derecho Administrativo.

7. Concepto del Derecho Administrativo


Para situar con precisin el concepto de nuestra disciplina, debe hacerse una breve incursin por su evolucin histrica. Ello nos permitir conocer sus caractersticas a travs de los cambios que ha sufrido en su desarrollo.
Durante largo tiempo se ha debatido acerca del origen y la existencia
del Derecho Administrativo.
An en la ms remota antigedad se han establecido normas relativas
a la Administracin. En la formacin econmico-social de la comunidad
primitiva, al desarrollarse las fuerzas productivas y entrar el sistema en su
fase de desintegracin, al aparecer la propiedad privada y el cambio, adviene la existencia de jefes, caudillos militares y sacerdotes, lo que signific la aparicin de normas de organizacin administrativa, que aunque
rudimentarias, permitan el desenvolvimiento de las relaciones sociales del
grupo, y sobre esos hechos hay quienes estiman que esa incipiente normacin implica que exista ya el Derecho Administrativo. Frente a estas
posturas, otros, como Garrido Falla, 38 opinan que la existencia de esas
normas relativas a la organizacin administrativa no conducen a la creencia de que en cualquier momento histrico en que aparezcan se descubra
la existencia del Derecho Administrativo, puesto que sostienen que este
tipo de normas pueden no ser normas jurdicas por faltarles el carcter
fundamental de la alteridad, es decir, la regulacin de las relaciones intersubjetivas, carcter que estiman esencial para que se aprecie la existencia
de reglas cualificadas jurdicamente. Eran normas puramente unilaterales.
Ahora bien, la ms ligera incursin en la historia del Derecho descubre
la existencia de normas reguladoras de relaciones de la Administracin
con los particulares, de normas a las que no se pueden achacar carencia
de alteridad ya que ellas implican la existencia de dos o ms sujetos afectados en sus esferas jurdicas. Grecia y Roma, en el rgimen esclavista, fijaron normas para las tareas de los que en ellas se encargaban, no slo
del gobierno, sino tambin de la Administracibn.
Incluso en el Derecho Romano lleg a distinguirse entre el inters particular y el inters del Estado, vale decir, el inters colectivo. De ah la conocida locucin de Ulpiano en el Digesto "Derecho Pblico es lo que a las

24

cosas del Estado Romano respecta": Publicum ius est, quod ad-statum re
Romanae spectat. Lo que no hallamos en este perodo es una sistematizacin de esas normas en una rama jurdica con perfiles determinados.
En la poca fehdal, los derechos de supremaca de los prncipes Ilandesherrliche hoheitscechte) primero, y el Estado-polica lpolizeistaat) despus, hacen del poder pblico un conjunto de derechos de soberana, de
facultades patrimoniales absolutas, que poco o nada dejaban a los particulares en cuanto al posible ejercicio de derechos individuales. Por el contrario, la realizacin de los fines del Estado, concebidos bajo ese criterio,
exiga una amplia intromisin de la autoridad en la esfera privada de los
sbditos; la actuacin de aquellas dice Fleir~er,~'no tena en sus orgenes
ninguna limitacin legal. Surge entonces como salvaguarda de ciertos derechos econmicos de los particulares, la teora del fisco. Segn ella, al
lado del prncipe existe una persona jurdica a la que pertenece un patrimonio pblico que no es propiedad de aquel sino que, como nos explica
Otto Meyer, est afectado a los fines del Estado. As, el fisco es responsable ante los tribunales, en tanto la persona del monarca permanece inatacable. Cualquier lesin econmica que a un particular se ocasione atravs de una actuacin estatal, es el fisco quien ha de responder y a quien
corresponde indemnizar. Mas no hay duda que la vinculacin del fisco se
establece con el Derecho Civil, y normas de esta clase son las nicas que
pueden alegar los sbditos frente al Estado, con quien puede identificarse
esa ficcin jurdica que fue el fisco. No encontraremos, en consecuencia,
en este largo perodo histrico, la existencia del Derecho Administrativo.
Al instaurarse el capitalismo, la burguesa, duetia del poder, implanta
como supraestructura poltica y jurdica, para reafirmar la base econmica
del sistema, el llamado Estado de Derecho. La separacin de poderes extrada del pensamiento de Montesquieu y la "Declaracin de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano" le posibilitan limitar el poder que entregan
a los que han de ejercer el gobierno y adormecer a las clases explotadas,
en tanto las ganancias de la clase dominante son aseguradas. Se postula
cumo objetivo primordial del Estado asegurar la libertad del individuo y
con toda formalidad se declara al Estado y por ende a la Administracin,
sometidas a la ley, sin descuidar el establecer constitucionalmente los mecanismos necesarios para someter a las masas si pretenden hacer uso
efectivo de los derechos que graciosamente se les ha otorgado.
Va crendose as el Derecho Administrativo, ante la necesidad de proveer al particular de un sistema normativo que dentro de los lmites que
se le fijan, le permita accionar frente a la Administracin y al propio tiempo es necesario que la actividad que este se asigna, en la distribucin de
las funciones del Estado, sea regulada para que su obra se ajuste a los intereses de clase que debe defender.
Indudablemente no puede sostenerse que el Derecho Administrativo
surge en el campo jurdico en un momento determinado. Ha sufrido indispensable evolucin. Existi de modo incipiente, antes del Estado de
Derecho, en las normas organizativas de la Administracin y reguladora

25

de las relaciones de esta y los administrados. Su sistematizacin, no hay


duda de ello, aflora con la toma del poder por la burguesa, pero esto no
la vincula indisolublemente al Estado de Derecho y nqpuede sostenerse,
como algunos autores pretenden que fuera de su marco, el Derecho Administrativo no puede subsistir. Nada ms lejos de la realidad. El Estado
de Derecho, tipo histrico, caracterstico del sistema capitalista, ha ido
cambiando a lo largo del tiempo, se encuentra hoy en proceso de desa, paricin y ha desaparecido ya, definitivamente, en muchos pases; tendr
'su fin inevitable y no por ello el Derecho Administrativo lo ha seguido en
esos pases en su inevitable destruccin. Lo que har es transformarse
en concordancia con las nuevas formas de Estado.
Esos cambios han producido, como hemos visto anteriormente, una
Administracin que tiende a realizar la justicia material y esta tendencia,
que tiene definitiva culminacin en el socialismo, requiere formas jurdicas
nuevas, en las que la accin administrativa no puede estimar, como vena
hacindolo, a la sociedad como un dato ajeno. El derecho Administrativo
se encamina a configurar, a conformar esa sociedad que en su conjunto
se convierte en objeto mismo de la actividad administrativa, que al propio
tiempo se dirige tambin a asegurar el ejercicio positivo de las libertades,
las que dentro del Estado de Derecho burgus,' formalista en extremo,
slo significan para las grandes masas, una bella libertad de morirse de
hambre y una amplia libertad para la clase explotadora de obtener cada
vez mayores ganancias.
Len Duguit, autor burgus, sealaba que "...hay un momento en que
los ciudadanos empiezan a exigir determinados servicios pblicos al Estado, y el Estado debe hacer prestaciones positivas que ayuden al desarrollo de la actividad i n d i ~ i d u a l " . ~ ~
Hay adems un proceso centralizador en el campo de lo econmico
que se advierte en todas las latitudes. El autor espaol Villar Palas seala
que: "No es lanzar una afirmacin osada, poner de relieve que quizs uno
de los pases en que mayor potencia adquiere la administracin econmica sean los Estados Unidos, pese a que su punto de partida poltico es cabalmente, la postura contraria, la euforia y el ensalzamiento de la libertad."4'
Claro que este administrativista burgus no ve o no quiere ver la
realidad del fenmeno que apunta: la contradiccin fundamental del
modo de produccin capitalista, entre el carcter social de la produccin
y la forma privada capitalista de apropiacin de lo producido y su accin
en la superestructura poltica, pero la circunstancia es demostrativa de
cun falaz es la concepcin del Estado de Derecho y de cmo ha evolucionado, al comps de la evolucin de la Administracin, el Derecho
Administrativo.
Conclusin de lo expuesto, es la necesidad que tiene el Derecho Administrativo moderno de ensamblar el creciente poder del Estado con el
ejercicio real y efectivo de la libertad positiva, mediante actividades que
van en todo orden a satisfacer las necesidades de la sociedad y al forta-

26

lecimiento de la base econmica que a ese fin es indispensable, meta que


desde luego slo en una sociedad socialista se puede alcanzar. Esas actividades, objeto de nuestra ciencia, estn a cargo de la Administracin
del Estado y dentro de ella, las que corresponden a los rganos estatales
que tienen funciones dispositivas, ejecutivas y jurisdiccionales, significan
la existencia de una serie de relaciones sociales, organizadas administrativamente y reguladas jurdicamente. De 8h que en sntesis del concepto,
el Derecho Administrativo abarca en su estudio las normas jurdicas reguladoras de las funciones y actividades ejecutivas y dispositivas que las
leyes atribuyen como competencia a los rganos estatales encargados de
las tareas que requieren la obtencin de los fines de la sociedad; de las
relaciones entre esos rganos y los dems rganos del Estado, as como
con las organizaciones de masas y los administrados, relaciones que determinan los derechos, deberes y responsabilidades de los rganos, de las
organzacones y de los ciudadanos, todo ello dentro de una unidad de
direccin econmica y poltica y con la finalidad general de lograr la
construccin del socialismo y el comunismo. Esas normas del Derecho
Administrativo determinan en primer lugar los principios de organizacin
y actividad generales para todos los rganos ejecutivos y administrativos,
as como los jurisdiccionales y despus la aplicacin de esos principios generales en las ramas concretas de la Administracin Pblica.
Podemos concretar nuestra concepcin del Derecho Administrativo
considerndolo como aquella rama jurdica que fija los principios y analiza
las normas que orientan y regulan las relaciones sociales que se producen
en la organizacin y en la actividad de la Administracin del Estado considerada en todas sus esferas, tanto nacional como local.

27

Caiiizares Abeledo, Fernando, Teoria del Estado, Captulo 1, Imprenta Universitaria Andr Voisin, d a , pp. 167-168.
Ob. cit., p. 171 y ss.
Carr de Malberg, Teoria General del Estado, traduccin de Jos Len Depestre, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1948, p. 248.
Petrov, G. l., Derecho Administrativo Sovitico, Captulo 1, traduccin indita de
la Editora Nacional de Cuba, Editorial de la Universidad de Leningrado, 1960.
Aristteles, La pol/tica, Captulo XI, Libro Sexto, traduccin de Patricio Azcrate, Editorial Espasa-Calpe, Buenos Aires, Argentina, 194 1, pp. 2 1 1-2 14.

'
*

Laband, Paul, Le Droit Public de Empire Allemand, t. II, Editorial V. Giard y E.


Brires, Pars, 1901, pp. 355 y ss.: 485-486 (en francs).
Garrido Falla, F., Tratado de Derecho Administrativo, vol. 1. (Parte General), 4ta.
ed., editado por el Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1966, p. 48.
Royo-Villanova, Segismundo, "La Administracin y la Poltica", en Revista de
Administracidn Pblica No. 10, enero-abril, aao IV, editado por el Instituto de
Estudios Polticos, Madrid, 1953, p. 12.
Hauriou, Maurice, Prhcis de Droit Administratif et de Droit Public, 1 l a ed., Pars,
1927, pp. 14 y 22 (en francs).

l o Von Stein, Lorenzo, La Scienza della Pubblica Amministrazione. Compendio del


Trattato e del anuale diScienza della Publica Amministrazione ad uso degli italiani,
prefazione del Comm. Prof. A. Atilio Brunialte, Unin Tipogrfica, Turn, 1897,
pp. 133 y 222 (en italiano).

l 1 Forsthoff, Ernst, Tratado de Derecho Administrativo, traducido por Legaz Lecambra, Garrido Falla y Gmez de Ortega, editado por el Instituto de Estudios
Polticos, Madrid, 1958, p. 32.

l 2 Carr de Malberg, ob. cit., p. 430.


Duez, Paul y Guy Dabeyre, Trait de Droit Aministratiff, Librairie Dalloz, Pars,
1952, p. 2 (en francs).

l 4 Carr de Malberg, ob. cit., p. 430 y ss.

Fleiner, Fritz, Instituciones de Derecho Administrativo, Captulo 1, traduccin de


Sabino A. Gendn, Eva. ed., alemana, Editorial Labor, Barcelona-Madrid-Buenos
Aires, 1933.

l 6 Forsthoff, Ernst, ob. cit., p. 10 y ss.


l 7 Ibidem, p. 37 y ss.

Estamentos: eclesistico, nobleza, caballeros, universidades.

l 9 Garrido Falla, F., ob. cit., p. 68 y ss. .


Ibidem, p. 22, nota (4).

2 1 Merkl, Adolfo, "Teora general del Derecho Administrativo", en Revista de D e


recho Privado, Madrid, 1935, p. 8 y ss.

22 Idem.
23 Forsthoff, Ernst, 'ob. cit., p. 1 1

24 Gascn y Marn, J., Tratado de Derecho dministrativo, t. 1, 1 l a ed., Editorial C.


Bermejo Impresor, Madrid, 1950, pp. 45-46, notas (2).(4) y (5).

25 Villegas Basavilbaso.B., Derecho Administrativo, t. 1, Editorial Tipogrfica Argentina, Buenos aires, 1949, p. 49.

26 Consltese a: Santamara de Paredes, V., Curso de Derecho Administrativo, 3ra.


ed., Establecimiento Tipogrfico de Ricardo Fe, Madrid, 1891, p. 38 y ss.:
Meucci, Lorenzo, lnstituzioni di Diritto Amministrativo, 3a. ed., Bocca Editor,
Turn, 1892, pp. 2-4: 48-49 (en italiano).

27 Gascn y Marn, J., ob. cit., t. 1, pp. 48-49.


Posada, Adolfo, Tratado de Derecho Administrativo, t. 1, Captulo 1, prrafo 2, Librera de Victorino Surez, Madrid, 1899.

29 Consltese a: Von Stein, L., ob. cit., p. 3 y ss. Meyer, J., La administracin y la
organizacibn administrativa, La Espana Moderna, Madrid d a , pp. 85 y 124:
Mayer, Otto, Derecho Administrativo Alemn, t. I traduccin de Horacio Heredia y Ernesto Krotoschin, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1949, p. 3 y ss.

30 Consltese a: Orlando, V.E., Principii di Diritto Amministrativo, 2a. ed., E. G. Barbera, Florencia, d a , p. 9 y ss (en italiano): Santi, Romano, Principii di Diritto
Amministrativo Italiano, Societ Editrice Literaria, Miln, 1906, p. 106 (en italiano).
Presutti, Enrico, lstituzioni di Diritto Amministrativo italiano, vol. 1, 3a. ed., Casa
Editorial Giuseppe Principato, Mesina, d a , p. 50 y ss (en italiano).

3 1 Consltese a: Posada, Adolfo, ob. cit., p. 39: Gascn y Marn J., ob. cit., pp. 596 0 Royo-Villanova, A,, Elementos de Derecho Administrativo, t. 1, 22a. ed., Librera Santaren, Valladolid, 1959, p. 7.. Garca Oviedo, Carlos, Derecho Administrativo, t. 1, 6a. ed., Casa Enriga Martnez Useros, EISA, Madrid, 1957, p. 34.

32 Villegas Basavilbaso, B., Derecho Administrativo, t. 1.. Tipografa Argentina, Buenos Aires, 1950, p. 49.

33 Consltese a: Royo-Villanova, A., ob. cit., t. 1, p. 16: Von Stein, L., ob. cit.,
p. 148: Mayer, O., ob. cit., t. IV, p. 253 y ss.

29

34 Consltese a: Duguit, Len, Manualde Derecho Constitucional, 2a. ed., espaola,


traduccin Jos Acua, Librera Francisco Beltrn, Madrid, 1926, p. 4 0 Jeze,
Gastn, Principios generales del Derecho Administrativo, vol. 1, traduccin Julio
N. San Milln Almagios. Editorial Depalma, Buenos Aires, 1948, p. 1 y ss.

35 Consltese a: Fleiner, Fritz, ob. cit., p. 39;Zanobini, G., Curso de Derecho Administrativo, t. 1, traduccin de Hctor Masnata, actualizada por Francisco Alberto
Picone, Ediciones Aray, Buenos Aires, 1954, p. 38 y ss.
36 Gascn y Marn, J., ob. cit., t. 1, pp. 58-59.

37 Consltese a: Vlasov, V. y S. Studenikin, "Derecho Administrativo", en iundamentos del Derecho Sovitico, Captulo IV, Editorial en Lenguas Extranjeras,
Mosc, d a ; Petrov, G. 1.. ob. cit., Captulo 1.

38 Garrido Falla, F., Tratado de Derecho Administrativo, vol. 1, (Parte General), l a .


ed., editado por el Instituto de Estudios Pollticos, Madrid, 1958, p. 46 y ss.

39 Fleiner, Fritz, ob. cit., pp, 25-26.


40 Duguit, Len, Las transformaciones del Derecho Pblico, Captulo II, traduccin
de Adolfo Posada, Librera Francisco Beltrn, Madrid, 1952.
Villar Palas, J.L., Administracin y Planificacibn. Captulo 1, Ediciones Cultura
Hispnica, Madrid, 1952.

30

CAPlTULO II

Relaciones del Derecho


Administrativo Con otras ciencias

1. Realidad de la existencia de relaciones


entre las distintas ramas del Derecho
y de este con otras ciencias
Toda ciencia especializada no puede ser aislada de la plenitud de los
conocimientos Humanos, por lo que no puede considerarse que exista una
ciencia con carcter de independencia absoluta.
Si consideramos que existe el Derecho como ciencia especializada, es
indiscutible que este no puede tener un carcter independiente, en forma
absoluta de otras ciencias y menos an puede existir esa independencia
entre una rama del Derecho en relaci6n con las otras, no s610 por las ra:
zones apuntadas, sino tambin porque el Derecho es uno y est integrado
por ramas o partes que constituyen ese todo, y porque todas estas ramas
tienden a regular relaciones sociales en sus distintos matices y formas, es
decir, sus fines son similares y es 16gico que ante similitud de fines no
puede haber independencia total entre las ramas del Derecho.
Una vez analizada la imposibilidad de independencia absoluta de toda
ciencia especializada, en general, y del Derecho en particular, debemos
considerar que existen realmente relaciones entre las distintas ramas del
Derecho y de este con otras ciencias.

2. Necesidad y conveniencia del estudio


de las relaciones del Derecho
Administrativo con otras ciencias
Para que el Derecho Administrativo pueda realizar su objeto necesita
construir un sistema de principios jurdicos aplicables a sus fines.
La autonoma cientfica del Derecho Administrativo no es ms que un
conjunto de conocimientos metdicamente ordenados. As lo considera
Adolfo Posada al estipular la posibilidad y utilidad de una exposicin or-

31

denada del Derecho Administrativo dentro del sistema general de las


ciencias jurdicas, para as dotarlo de la jerarqua de ciencia, de ciencia
elaborada por juristas, en la que existe un sujeto racional que es la Administracin Pblica, un objeto cognoscible, la regulacin de la actividad que
aquella desarrolla con el objeto de cumplir los fines estatales que le han
sido encomendados para resolver necesidades de carcter colectivo, y
que expresa el contenido de ese objeto en una ordenacin sistemtica que
ha penetrado en los principios que informan a esta rama jurdica y al propio tiempo se ha nutrido de ellos, al establecerse una relacin de conocimiento que permite fijar los mdulos que la caracterizan y diferencian
de las dems ciencias2
De ah la necesidad de limitar su campo, de precisar su mbito dentro
del contexto de las ciencias jurdicas, y la determinacin de sus relaciones
es el medio ms efectivo para lograrlo.
El estudio deesas relaciones permitir determinar su objeto propio, su
ms adecuado mtodo de investigaci6n y, conocidos sus lmites, demarcar sus elementos diferenciales.
Esas relaciones se establecen con mayor intensidad, desde luego, con
las ciencias jurdicas y adems con un grupo de ciencias no jurdicas, que
le aportan elementos que le permitan desarrollar en la prctica sus principios generales.

3. Relaciones con otras ramas


de las ciencias juridicas
Relaciones con el Derecho Constitucional. Para algunos autores, la relacin entre el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo es tan
ntima que Santi Romano3 expresa que es difcil saber dnde acaba el
Derecho Constitucional y dnde empieza el Derecho Administrativo; lo
mismo opina Villegas Basavilbaso. cuando dice: "...es, a veces difcil una
demarcacin precisa en sus respectivos dominio^"^ y, por ltimo, para
Berthlemy: "Es en el Derecho Constitucional, donde se encuentran las
denominaciones de los captulos del Derecho Administrativo; uno es el
prefacio obligado del
La ciencia jurdica sovitica opina que el Derecho Administrativo est
muy cerca del Derecho Constitucional, lo que hace difcil en ocasiones poder establecer el lmite entre las normas de una u otra disciplina. Indudablemente, estiman que existen diferencias entre ambas ramas. El Derecho
Constitucional estudia la ciencia del sistema del Derecho Administrativo,
con lo cual se fortalecen las bases de las relaciones mutuas entre el Estado y los funcionarios y la estructura de la Administracin Pblica en su
carcter de sistema de los rganos del Estado. En resumen, el Derecho
Constitucional es ms amplio que el Derecho Administrativo, puesto que
se relaciona "...directa e indirectamente con la direccin estatal, en tanto
el Derecho Administrativo detalla, completa y ex lica el mecanismo de relaciones de diversas normas constitucionales".

32

Algunos autores opinan que entre ambas ramas existe identidad, por
ejemplo, F b r e g a ~ seala
.~
identidad fundamental del objeto de ambas
ramas, al referirse a la organizacin y vida del Estado: Sayaguez,' seala
la vinculacin estrecha del Derecho Administrativo al Constitucional, y
Gascn y Marn' seala que son ramas jurdicas referentes al Estado.
Veamos los elementos diferenciales que conjuntamente con las identidades sealadas, relacionan a ambas ramas jurdicas; un primer criterio
se refiere a lo esttico y dinmico de la actividad; algunos como Fleiner lo
y Forsthoff, l1
sealan que, mientras el Derecho Constitucional establece
las normas constitucionales que son estables, permanentes, con caractersticas estticas, de algo concluso y definitivo, el Derecho Administrativo establece las normas relativas a la Administracin, siendo esta actividad movimiento y cambio: criterio similar, sostiene Fbregas,12 segn
Garca Oviedo, l 3 el Derecho Administrativo estudia las funciones del Estado y el Derecho Constitucional su anatoma; para Gascn y Marn,14 el
Derecho Constitucional estudia los rganos del Estado y el Derecho Administrativo la accin de este; Ducrocq,15 fiel a su poca, seala que al
Derecho Constitucional le corresponde determinar los principios que forman la base del Derecho Pblico de un pas. Aunque no aceptamos la denominacin de Derecho Pblico, puesto que el Derecho es uno, este criterio tiene el valor de considerar que son las leyes administrativas las que,
en gran parte, ponen esos principios bsicos en movimiento.
Otro criterio se refiere a la diferencia de gradacin jurdica: eI-De~eCho
Constitucional, dice Bielsa: "...da directrices y orientaciones que el_-Derecho Administrativo por lo general no las ofrece, hay
--._.--. una
-. rela-cin de
pendencia del segundo con relacin al primero";16 segn Gabino Fraga,
las diferencias sustanciales son de grado y no de esencia; y para Mayer l 8
ambos regulan las relaciones entre el Estado y sus sbditos, pero para el
Derecho Constitucional lo principal es la formacin del poder soberano
que acta en la Administracin.
Por todo lo expuesto, es indiscutible, la existencia de relaciones entre
el Derecho Administrativo y el Derecho Constitucional, adems puede decirse que el Derecho Constitucional orienta al Derecho Administrativo.

.dg

Relaciones con e/ Derecho Penal* El Derecho Penal es un conjunto ordenado de normas jurdicas que establece tipos de conducta antisocial y
las medidas estatales aplicables, con el fin de defender la sociedad y las
personas, y rehabilitar a delincuentes y peligrosos. l9
Segn Garca Oviedo, el Derecho Administrativo "...se relaciona con el
Derecho Penal en cuanto este garantiza la existencia y el normal desenvolvimiento de la institucin administrativa contra los atentados punibles."20
Adems, la ejecuci6n de ciertas penas y medidas de seguridad, implica
que la Administracin ofrezca los elementos materiales y personales necesarios para brindar ese servicio, el mismo no se limita a lo planteado,
sino que adems, para el desarrollo de ciencias vinculadas con el Derecho

33

Penal, como la criminologa, criminalstica y otras, es necesario la creacin


de 6rganos que desenvuelvan estas actividades y que tengan a su cargo
la gestin de estos servicios. Ello determina normas jurdicas peculiares,
especiales regulaciones de Derecho, que el Derecho Administrativo elabora y regula.
Relaciones con el Derecho Procesal. Para adentrarnos en el estudio de
las relaciones del Derecho Procesal con el Derecho Administrativo, es preciso situar, a priori algunos conceptos de esta asignatura.
Segn el procesalista espaiiol Manuel de la Plaza: "...el Derecho Procesal, en sentido objetivo, es el que se ocupa de regular el Proceso
civil".21
Sin embargo, no slo podemos hablar de Derecho Procesal, tanto civil
como penal, sino que tambin existe una rama autnoma, el Derecho Procesal Administrativo. Esta rama tiene a su cargo la regulacin de los procedimientos administrativos. El procedimiento administrativo est constituido por una serie de trmites que sigue la Administracin para ventilar
y resolver las peticiones o reclamaciones que formulan los particulares, es
decir, puede tratarse de una peticin donde no existe controversia o una
reclamacin donde aparece la lifis. As vemos que Fbregas, seiiala que
"...la materia de relaciones jurdicas entre la Administracin y los administrados, implica la existencia de un procedimiento para la ejecucin de la
actividad, sea contencioso o no";22 criterios similares sustentan algunos
autores citados como Garca Oviedo y Gascn y Marn.
Relaciones con el Derecho Procesal. En cuanto a los criterios que sostienen la existencia de estas relaciones, tenemos que:

a) El derecho Administrativo al establecer sus procedimientos se inspira


en el Derecho Procesal.23
b) El procedimiento administrativo en muchos aspectos es una reproduccin del Derecho Procesal.24
c) El carcter supletorio del Derecho Procesal Civil, cuando no existe la
norma aplicable del Derecho Procesal A d m i n i ~ t r a t i v o . ~ ~
d) El Derecho Procesal se vale del Derecho Administrativo para la obtencin de los medios personales y materiales para los rganos de administracin de justicia.m
Con lo expuesto, queda bien definida la existencia de estas relaciones.
Relaciones con el Derecho Internacional. De inicio, debe seiialarse la
existencia de dos ramas del Derecho Internacional: el Derecho Internacional Pblico y el Derecho Internacional Privado.
"El Derecho Internacional Pblico -segn el profesor D'Estfano- es el
conjunto de reglas que determinan los deberes recprocos de los Estados,
y dems sujetos internacionale~."~'
"El Derecho internacional Privado -segn Alexandrov- es el conjunto
de normas que establecen las leyes de qu Estado rigen en las relaciones

34

mutuas de propiedad entre los ciudadanos y los rganos econmicos de


las diferentes naciones. Tambin son de su competencia, las normas que
regulan la situacin jurdica civil de los extranjeros."28

El Derecho Internacional Administrativo y el Derecho


Administrativo Internacional.
Se ha sealado que existen dos tipos de Administracin:

a) Administracin de la Sociedad Internacional como realidad orgnica,


tratndose en este caso de una organizacin administrativa internacional, ejemplo, la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT).
b) Administracin de los Estados en el mbito internacional, se refiere a
una organizacin administrativa interior para asuntos internacionales,
ejemplo, el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Es indiscutible que de acuerdo con lo sealado, puede distinguirse
entre:

a) Derecho Internacional Administrativo que regula las relaciones derivadas de la existencia de una Sociedad Internacional.
b) Derecho Administrativo Internacional que regula la actividad del Estado enderezada a la realizacin de sus fines ms all de sus fronteras
nacionales.
Estas dos disciplinas han surgido del Derecho Internacional Pblico y
Privado y del Derecho Administrativo debido al enorme desarrollo de las
relaciones internacionales, muchas de las cuales requieren adoptar determinadas conductas uniformes para el cumplimiento de ciertos servicios,
como por ejemplo: correos, telfonos, telgrafos, areos, etctera.
Relaciones con el Derecho Internacional. Adems de lo sealado en el
epgrafe precedente, que lleva implcito la existencia de relaciones entre
estas disciplinas, podemos sealar otras, a saber:

a) El Derecho Administrativo tiene a su cargo la organizacin administrativa de los servicios para la poltica internacional y comercial.29
b) El contenido administrativo de muchos tratados internacionales, que
se refieren a materia que la Administracin del Estado tiene que poner
en vigor y que, por tanto, el Derecho Administrativo ha de tener presente.30
c) El Derecho Internacional presta su asistencia a la Administracin para
resolver situaciones que esta por s sola no puede solucionar y pone
al alcance de la Administracin, instituciones que sintetizan el esfuerzo
colectivo de otros Estados y organismos internacionales, tendente a
resolver los problemas planteados, por ejemplo, la ayuda tcnica de organismos especializados de carcter internacional.

35

Relaciones con el Derecho Civil. Conveniente en grado sumo, es referirse al concepto y evolucin del Derecho Civil antes de sealar sus relaciones con el Derecho Administrativo.
Del Derecho Civil se ha dicho que es "Derecho de todos los tiempo~".~
Conocemos
'
que el Derecho Administrativo surgi en el Estado de
Derecho burgus como un desprendimiento del Derecho Civil. El origen
histrico del Derecho Administrativo acusa la intimidad de sus relaciones
con el Derecho Civil, este criterio es compartido por diversos autores,32
segn Sayaguez, en el siglo pasado prevaleci la tesis de considerar el Derecho Administrativo como Derecho de excepcin frente al Derecho Civil.
Esto se explica porque nuestra disciplina estaba en proceso de formacin,
pero como plantea Villegas Basavilbaso, en los momentos actuales, ya no
se trata de relaciones de dependencia sino de continuidad.

Caractersticas de estas relaciones con el Derecho


burgus
Es indiscutible que en el Estado de Derecho burgus, las relaciones del
Derecho Administrativo con el Derecho Civil son muy estrechas. Incluso,
hay actividades de la Administracin Pblica en las que resulta difcil delimitar el tipo de normas por las que se rigen, por ejemplo, las trasmisiones de dominio que la Administracin realiza en su condicin de persona
jurdica patrimonial, se regulan por las normas del Derecho Civil, aunque
la finalidad del acto sea de carcter administrativo.
Relaciones con el Derecho Civil en el socialismo. Al producirse los
cambios radicales en la estructura econmica de un pas, gran parte de las
instituciones del Derecho Civil no son de aplicacin, y actividades que
realizaba la Administracin que eran reguladas por el Derecho Civil -nos
referimos a aquellas en que actuaba como persona jurdica individual- son
reguladas por el Derecho Administrativo.
No obstante existen en nuestra disciplina, ocasiones en que es necesario regular situaciones en que se acude a instituciones jurdico-civiles
para resolver necesidades que a la Administracin Pblica le son indispensables atender. Se puede adquirir bienes por medio de la expropiacin
(institucin de Derecho Administrativo) o por compraventa (institucin de
Derecho Civil). Las relaciones entre el Derecho Administrativo y el Derecho Civil son muy estrechas, puesto que ambas regulan las relaciones de
la propiedad social aunque, como hemos dicho, con diferentes mtodos.
Alexandrov destaca cmo "...en la sociedad sovitica las relaciones de
propiedad no las regula slo el Derecho Civil, sino tambin el Derecho
Administrativo y otras ramas del Derecho".33
Esas relaciones de propiedad a veces se rigen directamente de los actos de la Administracin del Estado sin necesidad de acuerdo entre las
partes, por ejemplo, la confiscacin, la requisa y aplicacin de sanciones
pecuniarias administrativas.

36

Contribuyen tambian a vincular ambas ramas jurdicamente la circunstancia de que en distintas oportunidades los organismos de la Administracin del Estado no intervienen en calidad de tal, SMO que actan ajustndose a normas de Derecho Civil como personas jurdicas.
Relaciones con el Derecho Mercantil. El Derecho Mercantil es aquella
rama del Derecho que regula las relaciones comerciales entre personas
jurdicas, tanto individuales como colectivas, en otras palabras, tiene por
objeto el ejercicio del comercio. De su esencia jurdica se deriva que est
revestido de mayor importancia en el Estado de Derecho burgus que en
un Estado socialista. Ahora bien, no obstante ser su caracterstica regular
relaciones sociales de sustancia jurdica similar a las relaciones jurdico-civiles, esas relaciones mercantiles presentan una complejidad que afectan
el inters de la colectividad. De ah que, an en los Estados burgueses, la
Administracin interviene en las actividades mercantiles de los particulares para facilitar la circulacin comercial, dictndose normas jurdico-administrativas que reglamentan esas actividades.
Ahora bien, en un sistema socialista en el que las relaciones mercantiles se establecen entre rganos de la Administracin Pblica o con los
particulares, gran nmero de las instituciones jurdico-mercantiles han devenido administrativas, por lo que ms que relaciones entre ambas ramas,
existe la absorcin del Derecho Mercantil por el Derecho Administrativo.
Otro es el panorama que nos presenta el comercio internacional.
En l. las empresas de comercio exterior -estrechamente vinculadas a
la Administracin Pblica- no obstante la personalidad y patrimonio propios que el Estado les otorga, realizan sus actividades en un mbito interestatal en el que impera la normacin del Derecho Mercantil.
Relaciones con el Derecho Martimo. Esta rama, desprendimiento del
Derecho Mercantil, ha adquirido extraordinaria importancia en nuestro
pas, por el desarrollo in crescendo de nuestro comercio internacional.
Existen estrechas vinculaciones entre ella y el Derecho Administrativo,
acorde con las caractersticas de nuestra organizacin administrativa, es
decir, las empresas que tienen a su cargo la actividad del trfico martimo,
desde el punto de vista interno son dependencias de la Administracin, de
aqu las relaciones existentes entre ambas ramas.
Relaciones con el Derecho Aeronutico. El Derecho Administrativo se
relaciona tambin con una rama jurdica que puede ser considerada como
una de las que en poca reciente ha adquirido autonoma como ciencia.
El Derecho Aeronutico. al que se le ha denominado tambin Derecho
Areo y Derecho de Aviacin, estudia todos los factores esenciales de la
navegacin area, es decir, el ambiente en que se organiza y desenvuelve,
esto es, la atmsfera y la superficie; la aeronave que es el medio con el
que acta y todas las relaciones jurdicas nacionales e internacionales que
en aquella se originan. Su vinculacin con el Derecho Administrativo podemos encontrarla en que normas de esta disciplina jurdica tienen plena
aplicacin en la organizacin interna de la navegacin area de un pas,

37

como son las que se refieren al establecimiento de aeropuertos, regulacin de la infraestructura. regmenes de aduanas, inmigracin y sanitario
y todos aquellos otros aspectos que motivan una activiad administrativa
que coadyuva al d e s e n v o l v i M o de ese tipo de nsvegaah.

4. Relaciones con otras ciencias


no jurdicas
Con la economa poltica. Para los tratadistas del Estado de Derecho
burgus, no existe subordinacin del Derecho Administrativo a la economa poltica, aunque reconocen la importancia que tiene para el mundo
actual la problemtica econmica.34
La economa poltica marxista, conjuntamente con la filosofa marxista
y la teora del socialismo cientfico constituyen las tres partes integrantes
del marxismo-leninismo, doctrina total y armnica que nos da las normas
del desarrollo de la sociedad, y aunque nuestra disciplina es una rama de
las ciencias jurdicas, en su concepcin marxista, tiene una amplia relacin
con la economa poltica.
Con la filosofia. Argumentos similares a los anteriores, empleamos
para sealar la relacin del Derecho Administrativo con la filosofa, es decir, con nuestra filosofa marxista-leninista.
Con la sociologia. Si el Derecho Administrativo regula la actividad (formas y medios) que la Administracin debe emplear para alcanzar los fines
del Estado y regular nuestra disciplina, todo un conjunto de relaciones sociales, es indiscutible que el Derecho Administrativo tiene que utilizar la
sociologa para que le suministre sus deducciones y enseanzas sobre
la problemtica social.
Con la estadistica. Mientras que la Administracin Pblica organiza el
servicio, el cual regula el Derecho Administrativo, la estadstica le ofrece
datos de hechos sociales (censos, catastros. y estadsticas de actos administrativos -estadstica administrativa) lo que le permite a la Administracin Pblica tener elementos indispensables para el desarrollo de su
actividad.

Con la demografia. Al estudiar esta disciplina la poblacin del pas le ofrece


datos a la Administracin para la organizacin de los servicios de la gestin econmica, divisin territorial, etctera.
Con la geografia. Esta ciencia proporciona bases cientficas para la accin de la Administracin Pblica y ofrece datos precisos para la solucin
de importantes problemas, por ejemplo, determinar vas de comunicacin.
Con la historia. No s6Io porque el Derecho Administrativo puede ser
estudiado desde el punto de vista histrico de sus instituciones, sino por-

38

que la historia facititr derrpentog pare que las reformas administrativas


tengan en cuentl la8 tircunrtrncirs histricas.

Con otras cien&. fmt6 la medicina, como la higiene, co(p10+as cienciar, mairemricss,fa ftsica y iss ciencias naturales, as como todas las ramas del saber que ofrezcan una ayuda tcnica a los servicios o a la gestin econmica, tienen reiacibn con nuestra disciplina.

5. Relaciones del Derecho Administrativo


con la Ciencia de la Administracin
tntre las relaciones que el Derecho Administrativo mantiene con otras
ciencias, se destacan las que existen con la Ciencia de la Administracin.
Resulta indispensable que, como paso previo a exponer cules son esas
relaciones, se haga una referencia al origen y contenido de la Ciencia de
la Administracin.
La Administracin Pblica puede ser considerada desde perspectivas
diversas. Adems de estudiarla desde un punto de vista jurdico, analizndola a la luz del Derecho Administrativo, podemos hacerlo en cuanto a la
poltica, a la tcrsica, a la economa, etc., esto es, atendiendo a cualquiera
de los varios aspectos que la Administracin presenta, aparte de su regulacin jurdica. Hay que tener en cuenta que an. antes de sistematizarse
el Derecho Administrativo como ciencia jurdica la existencia de una Administracin embrionaria en relacin con la actual, segn la hemos acotado conceptualmente, ha significado que sobre ella se realizaron estudios.
con alcance y dimensin ms reducidos, desde luego, que los que en
nuestros tiempos se hacen; estudios que consideraban a la Administracin, desde un punto de vista metajurdico.

Sntesis histrica de la Ciencia de la Administracin


En la poca del Estado-polica, afirma F l e i r ~ e r la
, ~ciencia
~
consider
como misin suya. registrar la tutela policial y qu motivos impulsaban la
intervencin del Estado sobre determinadas actividades.
Surge as, como primera manifestacin de las ciencias administrativas,
la ciencia de la polica, disciplina nada jurdica, que como ha dicho Jordana
de Pozas, ...se integra en el conjunto de doctrinas polticas, econmicas,
administrativas e incluso filosficas. que comienzan a mediados del siglo XVII, llenan todo el XVIII e incluso se prolongan durante parte del XIX, en
Austria y en Alemania, y suelen designarse con el nombre general de Cameralismo o de Ciencias Camerale~.~Ya en el siglo XIX, en 1865, es Lorenzo von Stein con su obra Ciencia de la Administracin el que ofrece a
esta disciplina perfiles conceptuales ms ajustados.
La concepcin steiniana de la Ciencia de la Administracin, la extiende
a estimar la materia administrativa como abarcadora de cuanto conoci-

39

miento tuviera que ver con la Administracin, la que era necesario analizar
como un todo orgnico. como una idea unitaria del Estado que
En Italia se consider la posibilidad de independizar en una ciencia
autnoma, los principios racionales y filosficos que informan y motivan
la legislacin administrativa llegndose, en el pasado siglo, a crear ctedras universitarias de Ciencia de la Administracin, independientes de las
de Derecho Administrativo. La tendencia, sin embargo, no permanece y
en definitiva se abandon la enseanza de la ciencia administrativa, que
prcticamente pierde su autonoma y se niega su existencia por muchos
autores. Al tiempo que en la Europa continental, y con tan poca fortuna,
a la Ciencia de la Administracin se le ha considerado compulsndola con
el Derecho Administrativo. En los pases anglosajones, sin tradicin de esa
rama del Derecho, la Ciencia de la Administracin tiene otro origen y toma
otros rumbos. La presencia de un gran aparato administrativo, al que hay
que dotar de las ms avanzadas tcnicas para que funcione con eficacia,
hace nacer un enfoque peculiar de la ciencia administrativa, la que se estructura con el nombre de Public Administration para la cual son esenciales el estudio de la organizacin administrativa y los criterios racionales a
que debe sujetarse, el anlisis de los medios personales y materiales que
la Administracin requiere y las formas ms convincentes para reclutarlos
y obtenerlos y cules son, dentro de una orientacin tcnica, los mejores
medios para utilizarlos.

Tendencia actual sobre la Ciencia de la Administracin


La complejidad que en todas las latitudes alcanza la Administracin
Pblica, ante las nuevas tareas que tiene que acometer y el inters de que
las afronte y logre los fines que el Estado le asigna, hace que surja una
corriente que lleva a revalorizar la ciencia administrativa con base en la
consideracin metajurdica de la Administracin. Se implantan en muchos
pases (Italia, Francia, Blgica, URSS. Espaa. Brasil, Alemania) las enseanzas administrativas, con independencia del Derecho Administrativo,
con el enfoque que nos ofrece Forsthoff, de que "...no es misin del Derecho Administrativo exponer teoras sobre el mejor modo de administrar,
sino valorar la Administracin slo bajo la perspectiva del Derecho".38
Esa acepcin de la ciencia administrativa dominada por el factor tcnico del arte de administrar, que la separa conceptualmente del Derecho
Administrativo, tiene su ms alto exponente en el autor francsiienry Fayol, para el que la esencia de la funcin administrativa consiste en "...planificar, organizar, mandar, coordinar y ~ o n t r o l a r " y, ~su
~ principio capital
de la teora administrativa es la importancia de la direccin de la gerencia,
management, tanto ms importante, cuanto mayor es la empresa. Gulick4' considera que esa importante labor de la direccin se sintetiza en
una palabra de su invencin, POSDCORB. que no es otra que el anagrama
formado con las iniciales de las palabras inglesas que identifican los aspectos de la accin administrativa: Planning (Planificar), Organizing (Orga-

40

nizar), Sraffing (Administracin del personal1, Direcring (Dirigir), Coordinaring (Coordinar), Reporring (Informar), Budgeting (Presupuestar).
En suma, como afirma Garrido Falla, esta corriente de los estudios administrativos "...conduce necesariamente a que la Administracin sea
considerada como un gran aparato orgnico cuyos nicos problemas, son
precisamente tos relativos a su montaje y manejo tcnico,*.41 por lo que
resultara preferible "prescindir de la expresin Ciencia de la Administracin y hablar de Tcnica de la Administracin", Contra esa concepcin
han reaccionado Bielsa, que considera que "...ms tienen de novedad en
los ttulos y en los planes que en la sustancia de la materia",42 S i m ~ n ~ ~
y su escuela sociosicolgica que se orienta hacia el estudio de carcter
humano de toda empresa pblica o privada lo que coloca la Ciencia de la
Administracin dentro de las llamadas ciencias sociales, y Muoz Amat
~que. concibe
~
~la Administracin Pblica como uno de los procesos del
Gobierno, lo que hace que la ciencia administrativa posea tpicas cualidades frente a la administracin industrial o comercial.

La Ciencia de la Administracin como ciencia poltica


Desde fines del siglo XIX se ha admitido en Alemania, la existencia de
una Ciencia de la Administracin (Verwaltungslehere) que se escinde en
dos ramas: el Derecho Administrativo (Verwalrunsrecht) y la poltica de la
Administracin (Verwaltunspolitikl, lo que entraa la existencia de una
ciencia no jurdica encaminada a sealar los mejores mtodos para el actuar de la Adrriinistracin Pblica.
Como destaca Garrido Falla,45 en casi todo el continente europeo se
concibe la Ciencia de la Administracin como una ciencia poltica, recibiendo as la tradicin que supone la vieja ciencia de la polica. En Italia
es Presutti quien ha fijado con mayor exactitud esa corriente. Considera
dicho autor que cualquier manifestacin de la actividad administrativa
puede considerarse desde un triple punto de vista: primero, las relaciones
jurdicas que pueden surgir en esa actividad: segundo, el aspecto t6cnico
que reviste la accin administrativa de que se trate y tercero, la forma en
que debe organizarse la actividad y de qu modo una vez organizada debe
mantenerse en funcionamiento para que alcance las finalidades que motivaron su creacin. Las tres modalidades enumeradas suponen la existencia de un hecho jurdico, un hecho tcnico y un hecho administrativo.
Estos tres puntos de vista se enfocan por tres ciencias independientes
entre s: el primero por el Derecho Administrativo, el segundo por la disciplina tcnica que le corresponda, segn su ndole y el tercero por la
Ciencia de la Administracin que seala cul ha de ser la poltica que ha
de orientar la actividad de que se trate. Concluye Presutti delimitando la
Ciencia de la Administracin como una ciencia poltica, aunque hace
la salvedad de que no se trata de erigirla en la Ciencia Poltica, porque no
estudia omnicomprensivamente todos los fines del Estado ni todos los
medios para lograrlos, sino slo aquellos medios y fines a que se refiere
la actividad estatal en la cual, para el mejor alcance de los fines, interviene

41

la Administracin Pblica, determinando cules han de ser las modalidades de esa intervencin:

...lgicamente, debe primero procederse a la designacin especfica


de esos fines que en determinadas condiciones el Estado se esfuerza
por alcanzar; despus solucionar, si para la obtencin de esos fines es
necesario o no la intervencin de la Administracin Pblica, para pasar
en definitiva a identificar los medios ms idneos mediante los cuales
esa intervencin puede lograr el mximo efecto til con el mnimo esfuerzo.46
Similares conceptos ha expuesto Cataldi "...para quien la Ciencia de la
Administracin es la que debe determinar los criterios rectores de una
buena Admini~tracin"~'y Bielsa que la considera como un conjunto de
principios de poltica administrativa de carcter general independiente
de un sistema legal positivo, introduciendo a partir de la tercera edicin
de su obra Derecho Administrativo una separacin orgnica. en textos diferentes, entre el rgimen jurdico y la poltica de la Administracin Pblica. Como concrecin de este criterio nos dice:
Cuando la apreciacin es de poltica administrativa (conveniencia,
eficacia, oportunidad de la accin de la Administracin Pblica) y se
funda en un principio superior lato de poltica general y procede segn
reglas ms o menos concretas de una buena Administracin sin referencia al Derecho, pero subordinado a las normas positivas, esa apreciacin es Ciencia de la Administraci611.~~
Conclusiones
En definitiva, consideramos que no es posible concebir como contenido de la Ciencia de la Administracin la aplicacin de la Administracin
Pblica de los mtodos de la realizacin del trabajo y la organizacin de
la oficina, contenido este que no podemos otorgarle el rango de ciencia,
como no lo alcanzara tampoco si se vacan en ella todas las disciplinas
heterogneas que tienen relacin con el actuar administrativo. Por ello,
estimamos que una Ciencia de la Administracin, ubicada en el campo de
las ciencias polticas, capaz de determinar los fines de la Administracin
y orientar sus actividades, estara revestida de los caracteres necesarios
para ostentar un cabal rango cientfico y presentara la sistematizacin necesaria de aquellos principios extrados de la realidad, del estudio de las
relaciones sociales que surgen de su propia actuacin. principios que,
comprobada su validez general, podrn ser normados jurdicamente por
el Derecho Administrativo para lograr la concecusin de esos fines.
Admitida la existencia de la Ciencia de la Administracin, no puede haber dudas de cmo el Derecho Administrativo se relaciona con ella. Ambos se refieren a la Administracin Pblica: la una para ofrecer los medios
y los modos con los que han de satisfacerse las necesidades colectivas en
su aplicacin concreta, el otro fijando el rgimen de la Administracin,
esto es, la normatividad de esa aplicacin.

42

Notas

Posada. Adolfo. ob. cit.. t. 1, p. 29 y ss.


Villar Palas, J. L., Derecho Administrativo, Captulo V, Seccin de Publicaciones
de la Facultad de Derecho de la Universidad de Madrid. 1968.
Santi. Romano. ob. cit., t. l. p. 113.
Villegas Basav/lbaso. B., ob. cit., t. 1, p. 113.
Berthlemy, H.. Trait Elementaire de Droit Administratif, P. Rousseau Cie. Editeurs. Pars, 1920,p. l (en francs).

'

Vasilenkov, P. T. y otros, Derecho Administrativo Sovitico, Captulo l. Primera


Parte.
Fbregas del Pilar, Jos M.. Derecho Administrativo, Editorial Reus S.A.. Madrid, 1924,pp. 31-32.
Sayaguez Laso, E., Tratado de Derecho Administrativo, t. l. Editorial Martn Bianchi Altina. Montevideo, 1953,p. 22.
Gascn y Marn, J., ob. cit., t. 1, p. 78.

l o Fleiner. Fritz, ob. cit..

t.

''Forsthoff, Ernst, ob. cit.,

1, p. 3.
t. I p.

25.

l 2 Fbregas del Pilar. Jos M.. ob. cit.. t. 1, p. 32.


l 3 Garca Oviedo, C.. ob. cit., t. 1, p. 57.

l4 Gascn y Marn, J., ob. cit.,

t. 1, p.

78.

l 5 Ducrocq, T.. Cours de Droit Administratif.


Pars, 1897,p. 5 (en francs).
l6 Bielsa, Rafael, Derecho Administrativo,
Aires, 1955.p. 65.

t. 1.

7a. ed.. A. Fontemoing Editeurs.

t. 1, 5a. ed., Editorial Depalma. Buenos

l7 Fraga, Gabino. Derecho Administrativo, 5a. ed., Editorial Parna S.A., Mxico.
1952,p. 112.
Mayer, Otto. ob. cit., t. 1. p. 109.

43

l 9 Curso de Derecho Penal, Departamento de Ciencias Penales y Criminolgicas


(Parte General), editado por la Escuela de Ciencias Jurdicas de la Universidad
de La Habana, d a . p. 13.

2o Garca Oviedo. C., ob. cit.,

t. 1, p.

58.

21 De la Plaza, M.,"Derecho Procesal Civil Espaol", en Revista de Derecho Privado, Madrid, 1942,p. 15.
22 Fbregas del Pilar, Jos M., ob. cit., p. 149.
23 Consltese a: Fbregas del Pilar, Jos M.. ob. cit., p. 149;Garca Oviedo. C.. ob.
cit., t. 1, p. 59.

24 Consltese a: Fraga, Gabino. ob. cit., p. 115;Gascn y Marn. ob. cit.. t. l. p. 49.
25 Consltese a: Zanobini. Guido, ob. cit., t. 1, p. 47;Villegas Basavilbaso. ob. cit..
t. 1, p. 152.
26 Consltese a: Garca Oviedo. C.. ob. cit., t. 1, p. 59; Fraga. Gabino. ob. cit..
p. 115; Royo-Villanova, A,. ob. cit., t. l. p. 38.

27 D'Estefano, Miguel A,. Derecho Internacional Pblico, Editora Universitaria. Andr Voisin, La Habana, 1965,p. 13.
28 Alexandrov, N. G. y otros, Teora del Estado y del Derecho, editado por el Colegio de Abogados de La Habana, 1963,p. 367.
29 Consltese a: Fbregas del Pilar, Jos M..ob. cit., p. 33;Forsthoff. Ernst. ob.
cit.. p. 26;Garca Oviedo, C., ob. cit., t. 1. p. 59: Royo-Villanova, A,, ob. cit..
t. 1, p. 38;Zanobini. G., ob. cit., t. 1, p. 52.

O'

Consltese a: Fbregas del Pilar, Jos M., ob. cit., p. 33;Fraga, Gabino, ob. cit..
p. 115.

31 Garca Oviedo, C., ob. cit..

t. l. p.

60.

32 Vase a: Mayer, Otto. ob. cit..

t. l. p. 182;Royo-Villanova, A,. ob. cit., t. 1, p. 37.


33 Alexandrov, N. G. y otros, ob. cit.. p. 354.
34 Consltese a: Villegas Basavilbaso. B. ob. cit., t. 1, p. 61.Garca Oviedo. C.. ob.
cit., t. l . p. 62.
35 Fleiner. Fritz, ob. cit.. p. 26.
36 Jordana de Pozas, Luis, citado por Garrido Falla, F.. ob. cit.. t. 1, p. 192.
37 Von Stein. L.. ob. cit., pp. 35 y 81.
38 Forsthoff. Ernst. ob. cit.. p. 81.
39 Fayol. Henry The Administration and Theory in the State (Papers of the science

of the administrarionl, editado por Luther Gulick and L. Urwick. lnstitute of Public Administration. Nueva York, 1937.p. 101 y ss (en ingls).

40 Gulick. Luther, Notes on the Theory of Organization lPapers of the Science of Administrationl, editado por Luther Gulick and L. Urwick, lnstitute of Public Administration. Nueva York, 1937.p. 13 (en ingls).

41 Garrido Falla, F.. ob. cit.,

t. 1, p. 206.

42 Bielsa, R., Ciencia de la Administracidn, Prefacio, 2a. ed.. Editorial Depalma.


Buenos Aires, 1955.p. VIII.

44

43 Simon, Herbert A,. Administrative Behavior, Captulo V. The MacMillan Cornpany, Nueva York, 1954 (en ingls).
44 Muoz Amato, Pedro, Introduccin a la Administracin Pblica, t. 1, Fondo de
Cultura Econbmica. Mxico. 1954. p. 23.
45'Garrido Falla, F.. ob. cit., t. 1. p. 200 y ss.

46 Presutti. Enrico. Piincipii Fondamentali di Scienza della Amministrazione, Societ


Editrice Libraria. Miln, 1910. p. 2 y ss (en italiano).

47 Cataldi, "II potere discrezionale della Pblica Arnrninistrazione e la tcnica organizativa", en separata de la revista La Organizzazione Tcnica della Pblica
Amministrazione No. 3. 1954. p. 4, citado por Garrido Falla, F. ob. cit.. p. 54.

48 Bielsa, R., ob. cit.. Prefacio, p. Vlll

45

CAPiTULO III

Principios fundamentales
del Derecho Administrativo
socialista

1. Consideraciones generales
Conocida la Administracin del Estado y, por ende, el Derecho Administrativo, que le imparte formas jurdicas como un sistema, este est regido por principios, esto es, que las ideas fundamentales que se corresponden con aquellas que forman y hacen funcionar el aparato administrativo estatal.
Los principios objetivamente considerados no se construyen mediante
una formulacin arbitraria. Tienen existencia por s mismos, como resultado de la integracin de propiedad de los elementos del sistema, relacionados entre s y generan nuevas cualidades, propias del sistema y distintas a la suma de las de los elementos integrados.
Cada principio administrativo no es un reflejo de la totalidad del derecho objetivo. Lo es tan slo de una parte de l, por lo que todos ellos
se relacionan entre s y hacen particular referencia a las diversas partes
del fenmeno de la Administracin del Estado. La observancia de unos
principios contribuye a la realizacin de otros v la violacin de alguno influye en la violacin de otros.
Los principios de la Administracin del Estado se dividen en dos clases: poltico-sociales y organizativos. Entre los primeros pueden ser citados: a) el papel dirigente del Partido; b) el centralismo democrtico: c) la
estructuracin y planificacin de la Administracin; ch) la participacin de
las masas en la Administracin: d) el control por la opinin pblica; e) la
legalidad socialista. Entre los organizativos merecen citarse: a) la diferenciacin y fijacin de las funciones: b) la responsabilidad de los rganos, organismos y funcionarios; c) la organizacin de las ramas y los territorios;
ch) la estructuracin lineal y funcional; d) la combinacin armnica de la
forma colegiada con la direccin personal.'

2. Principios poltico-sociales
de la Administracin del Estado
Elpapel dirigente del Partido. El artculo 5 de la Constitucin cubana de
1976, dice: "El Partido Comunista de Cuba, vanguardia organizada

46

marxista-leninista de la clase obrera, es la fuerza dirigente superior de la


sociedad y del Estado, que organiza y orienta los esfuerzos comunes hacia los altos fines de la construccin del Socialismo y el avance hacia la
sociedad Comunista :'*
Es indispensable, como premisa previa, exponer que "...el un artidismo no constituye un rasgo obligatorio de la sociedad socialista"! El hecho de su presencia en algunqs Estados socialistas, como ocurre entre nosotros, se debe a la coincidencia de determinadas condiciones histricas
y de acontecimientos que tienen lugar al producirse el cambio del sistema
socioeconmico, al triunfar la Revolucin. "Actualmente en varios pases
socialistas (la RPB, la RDA y otros), debido a las peculiaridades de su evolucin social, existen varios partidos (obreros, campesinos y otros), que
contribuyen activamente a la construccin del nuevo rgimen ~ o c i a l . " ~
Por consiguiente el quid de la cuestin no estriba en el sistema unipartidista o pluripartidista, sino en la pertenencia del poder a una clase determinada y en el carcter de la poltica.
Nuestra Constitucin refleja con claridad el lugar real del Partido en la
sociedad y en el Estado. Como dice P. Rodionov:
La edificacin del comunismo se realiza sobre la base de las leyes objetivas del desarrollo social. No obstante, en la marcha de esa edificacin, indeclinablemente aumenta el papel de los factores subjetivos,
entre los cuales el nis decisivo es la labor del partido, que se funda
en el conocimiento y en el aprovechamiento consciente de las leyes
objetivas y por ello tiene una significacin definitoria en el proceso de
aceleracin de las transformaciones socia le^.^
En nuestra sociedad socialista, el Partido Comunista de Cuba es el
mximo dirigente en el pas y como tal, orienta y controla a los organismos estatales, entre ellos los que integran la Administracin. Es el ncleo
dirigente de todas las organizaciones de los trabajadores, tanto sociales
como del Estado. El Partido orienta y dirige al Estado as como a la Administracin, controla su funcionamiento y el cumplimiento de las directivas y planes trazados, estimula, impulsa y contribuye al mejor trabajo de
todo el mecanismo estatal, pero en ningn caso el Partido debe sustituir
al Estado ni a la Administracin. Las relaciones entre las organizaciones
del Partido y los rganos y organismos administrativos estn perfectamente delimitadas. Aquellos no deben inmiscuirse en el trabajo cotidiano
de estas y deben orientar su actividad, pero no sustituirlos o privarlos de
su personalidad. El Partido no duplica ni suplanta las funciones y facultades de los rganos estatales, realiza un control de la labor de los rganos
del Estado y las organizaciones sociales y a ese fin verifica la actividad de
los comunistas funcionarios de aquellos.

El centralismo democrtico. La esencia del centralismo democrtico,


consiste en la conjugacin, en la unidad indestructible de la democracia,
es decir, la plenitud del poder de los trabajadores, de su iniciativa en todas

47

partes, del carcter electivo de los rganos dirigentes y de los propios dirigentes y del deber de estos de rendir cuentas a las masas, con la centralizacin es decir, la gestin de un centro nico, la subordinacin de la
minora a la mayora, del mando unipersonal y la rigurosa disciplina.' Esta
centralizacin no es total ni absoluta, sino que garantiza la posibilidad de
que el rgano superior controle la aplicacin de las resoluciones que de
l emanan, as como la independencia e iniciativa en la base en la resolucin de los asuntos de inters locaL7
Se asigna la concentracin de la direccin en manos de los rganos
Centrales del Estado y la participacin de las amplias masas trabajadoras
en la Administracin.
La democracia socialista implica rigurosas disciplina y organizacin y
estricta observancia de las leyes y principios ticos de la sociedad que expresan la voluntad del pblico.
La disciplina, que ha de ser consciente, debe conjugarse con la democracia. Esta, sin disciplina, lleva a la anarqua y si la disciplina deviene
coaccin convertira la democracia en tirana. "La disciplina es obligatoria
para todos: para dirigentes y subalternos. Al propio tiempo, su observancia no significa el cumplimiento mecnico y ciego de las leyes, disposiciones y normas; presupone la iniciativa de los ejecutores y una actitud consciente y creadora respecto a la tarea planteada."'
El centralismo democrtico es frmula eficaz para erradicar el localismo sin desplazar la iniciativa de los rganos inferiores, al tiempo que elimina a los de la escala superior del conocer de asuntos de poca importancia.
La Constitucin de la Repblica de Cuba de 24 de febrero de 1976 en
su Captulo VI1 fija los "Principios de Organizacin y Funcionamiento de
los rganos Estatales" y a ese fin el artculo 66' considera la base de esa
rganizacin y funcionamiento los principios de la democracia socialista,
la unidad de poder y el centralismo democrtico.
De esos principios merece destacarse el recogido en el epgrafe f), esto
es, la doble subordinacin: de acuerdo con l, los rganos ejecutivos y administrativos locales, vale decir las direcciones provinciales y municipales
estn sujetos a una doble subordinacin: una subordinacin horizontal
con el rgano de gobierno local que corresponde a su nivel y otra en sentido vertical con el organismo de la instancia superior que atiende las
tareas administrativas que el rgano local. tiene a su cargo. Ello permite
centralizar la direccin metodolgica y tcnica de cada rama de la Administracin Central del Estado en todo el territorio nacional y as se logra
una unidad de accin administrativa, en tanto que el rgano de gobierno
local dirige las dems actividades administrativas del organismo local.
La estructuracin y la planificacin de la Administracin. El conjunto de
los rganos del Estado constituye el sistema del aparato estatal, instrumento principal del ejercicio del poder del Estado. Este sistema, conjuntamente con el ejercicio de las distintas formas de la democracia directa

48

por los ciudadanos, componen en conjunto el mecanismo del poder pblico que es parte integrante del mecanismo del Estado con las actividades de las instituciones y organizaciones, sociales y de masas, que reconoce la Constitucin de 1976."
En el sistema de los rganos del Estado encontramos los rganos de
administracin estatal con estructura y funciones concretas encaminadas
a realizar ininterrumpidamente las decisiones de los rganos de poder,
mediante el ejercicio de funciones ejecutivas y administrativas. Para ello,
requieren una estructuracin cientficamente articulada comprensiva de
todas las actividades de produccin y servicios que el Estado debe
atender.
El principio de la planificacin socialista se manifiesta en que la Administracin dirige mediante su aparato la ejecucin de los planes de desarrollo econmico y social previamente aprobados por los rganos de
poder del Estado. A ese fin determinados rganos de la Administracin
tienen como funcin principal la elaboracin de los planes y el control de
su ejecucin. El plan econmico-social tiene por objeto encaminar la
actividad econmica hacia el incremento del ritmo del rendimiento del trabajo social y el avance de la calidad de la produccin y, para ello, aprovechar al mximo los recursos laborales, materiales y financieros. Los planes a largo y mediano plazos y tambi6n los anuales deben establecerse
sobre la base de pronsticos cientficos como eslabones de un sistema
nico de planificacin.
De acuerdo con nuestra Constitucin, corresponde a la Asamblea Nacional del Poder Popular" ...discutir y aprobar los planes nacionales de desarrorlo econmico y social y al Consejo de Ministros, proponer los proyectos de planes generales de desarrollo econmico-social del Estado y
una vez aprobados por la Asamblea Nacional del Poder Popular, organizar, dirigir y controlar su ejecucin".'

'

La participacin de las masas en la Administracin. Este principio fue Ilamado por Lenin "...un medio admirable que permite decuplicar la fuerza
del aparato estatal".'*
Las tareas de los organismos administrativos son cada da ms complejos y difciles en la sociedad socialista en desarrollo y esas complejas
tareas no pueden ser cumplidas solamente por el esfuerzo de los funcionarios administrativos. De ah que se realice cada vez con mayor plenitud
una ley del socialismo: el creciente papel de las masas en la Administracin.
Debe aclararse que la participacin de las masas en la Administracin
no significa que toda la poblacin lo haga al mismo tiempo o de manera
permanente. El objetivo es conseguir que los ciudadanos, en una u otra
forma, se incorporen a las tareas que son netamente administrativas.
En Cuba, el artculo 7 de la Constitucin expone que "...el Estado se
apoya en las organizaciones sociales y de masas, las que adems cumplen
directamente las funciones estatales que conforme a la Constitucin y la
ley convengan en a ~ u m i r " . ' Mltiples
~
son los ejemplos de intervencin

49

de las masas en tareas relativas a la salud pblica, la defensa, la vigilancia


y la educacin, entre otras. Los jueces populares, los sindicatos, las asambleas de servicios, el movimiento de innovadores y racionalizadores, demuestran cada vez con ms fuerza cmo participan las masas en la
Administracin del Estado, y as se logra una combinacin eficaz de los
principios estatal y social al unir sus esfuerzos los funcionarios pblicos
profesionales y las grandes masas trabajadoras, que as cumplen un deber
social. 14
El control por la opinin pblica. Este principio est estrechamente unido al anterior, la participacin de las masas en la Administracin. A medida que la conciencia polftica se fortalece, a medida que los ciudadanos
se penetran de la indispensabilidad de intervenir con su aporte personal
en las tareas administrativas, se abre paso y se afianza la implantacin de
medidas de control popular que como formas de "democracia directa"
contribuyen al desarrollo de la sociedad socialista.
Las asambleas generales de los trabajadores, las de rendicin de cuentas de los delegados del Poder Popular, el derecho a presentar proposiciones, el derecho a dirigir quejas y peticiones a las autoridades, las que
deben ser atendidas y objeto de respuesta dentro de un trmino de sesenta das, las reuniones de los consejos de vecinos de las viviendas multifamiliares, las asambleas de los integrantes de las Cooperativas de
Produccin Agrcola, y de los colectivos de la Asociacin Nacional de
Agricultores Pequeiios son exponentes de las diversas formas mediante
las cuales la opinin pblica controla la actividad estatal en sus mltiples
aspectos, a los que puede agregarse la actuacin de los ciudadanos a travs de la prensa.15 A medida que la sociedad socialista se consolida y
avanza, se estructuran nuevas formas de control popular.
La legalidad socialista. Este principio, base de la actuacin de todo el
sistema estatal socialista; exige la observancia incondicional y estricta, por
parte de los rganos y organismos estatales, funcionarios, organizaciones
sociales y de masas y ciudadanos de todo el ordenamiento legal, as como
de los actos que emitan, basados en l, los rganos del Estado. Puede sititetizarse expresando que ante la ley todos son iguales y que los administrados tienen el derecho de exigir se les trate conforme a la ley y al propio
tiempo, los rganos, organismos y organizaciones tienen el deber de ajustarse en todos su actos a la ley. Por medio de la legalidad socialista, el Estado lucha contra los elementos antisociales y tos que infringen la disciplina estatal y del trabajo y al arraigarse como principio cardinal inculca
en las masas una conciencia jurdica nueva, que influye en la perspectiva
que hacia el trabajo han de mantener los que con su esfuerzo son los
constructores del socialismo como va hacia el comunismo. La ley es as
voluntad vinculatoria, autrquica e inviolable. No slo vincula al destinatario sino a los propios rganos de poder que la elaboraron.16
El principio de la legalidad socialista es posible porque'por primera vez
en la historia de la humanidad las leyes no engendran contradicciones entre quienes las dictan y sus destinatarios y en su conjunto son el medio

50

..
para la implantacin de las relaciones sociales socialistas. Por ello, la legalidad socialista ha de ser base del derecho regulador de la Administracin del Estado, aunque su contenido cambie, de acuerdo con cada una
de las tareas concretas que han de realizarse.
La legalidad socialista -dice Fernando Alvarez Tabo- es un mtodo de
accin de una sociedad que aspira a la realizacin del comunismo. Consiste en una aplicacin constante y estricta del Derecho emanado de los
rganos superiores del poder poltico, y tiene por objetivo el establecimiento en el pas de un orden jerrquico cierto y seguro. Este orden debe
caracterizarse por la claridad, precisin y dinamismo de las normas que
impone; debe fijar de antemano la esfera de competencia de los rganos
estatales, sobre el principio de que ningn funcionario, ya sea dearriba o
de abajo, puede hacer sino lo que la ley lo autoriza; garantizar los derechos fundamentales del ciudadano y de las organizaciones sociales y establecer los deberes correlativos; proteger la estabilidad de las relaciones
jurdicas y crear y desarrollar una atmsfera de confianza en la estricta
aplicacin de un orden jurdico justo y eficaz por rganos emanados del
pueblo y sujetos a su ~ o n t r o l . ' ~
La Constitucin cubana contempla la legalidad socialista en su doble
aspecto:'8 Como principio de direccin estatal y de justicia, plasmado en
el artculo 9 y como principio del comportamiento de los ciudadanos estatuido en el artculo 65.

3. Principios organizativos
de la Administracin del Estado
Diferenciacin y fijacin de las funciones. Es el primero de estos
principios y puede ser resumido sealando que en la estructura de la Administracin es necesario se establezca una clara diferenciacin de la
competencia de cada rgano y funcionario que la integra y sus relaciones
mutuas. Ello permite la ms fcil seleccin y ubicacin de los cuadros en
el aparato administrativo, de acuerdo con la capacidad de las personas
que han de prestar sus servicios en la Administracin para que ejecuten
las funciones y ejerzan las atribuciones que les competen con la mayor calificacin y celeridad, lo que influye en la eficacia general del aparato administrativo.
Responsabilidad de los rganos y funcionarios. Resulta indispensable
sea fijada con exactitud la responsabilidad que entraa adoptar una decisin que puede afectar intereses legtimos o derechos de otras personas, tanto en el caso de que se emita o, por el contrario, se demore o no
se dicte, y con esa actitud se ocasione una lesin al que deba ser su destinatario.
Organizacin de las ramas y territorios. La Administracin del Estado
comprende actividades relativas a las distintas ramas de produccin o
servicios y se extiende a travs de todo el territorio, lo que implica que

51

deben combinarse ambos aspectos y tomar en cuenta las peculiaridades


de cada rama y subrama, asi como la divisin poltico-administrativa del
pas y la presencia de los Poderes Populares Locales para la ubicacin de
las distintas partes del aparato administrativo y aprovechar al mximo los
recursos naturales, energticos y laborales.
Combinacin de los sistemas lineal y funcional. En la estructuracin del
aparato administrativo pueden emplearse dos 'sistemas: el lineal y el funcional. El sistema lineal consiste en una instancia superior, con competencia para dirigir todas las funciones que estn a cargo de los rganos
de la instancia inferior, y se subordinan a aquel. El funcional, por el contrario, agrupa cada una de las diferentes funciones de ta Administracin
en diversas instancias, todas relativas a la rama o subrama de la actividad
de que se trate. Las distintas instancias se unen mediante relaciones de
subordinacin o de coordinacin, verticales u horizontales pero referidas
al mismo objeto especializado en la rama o subrama correspondiente.
Indudablemente el sistema funcional permite una mayor calidad en la
actividad que se practica por separado, pero es posible que origine la existencia de un poder mltiple en que cada rgano de la instancia superior
atiende su esfera de trabajo sin preocuparse del control de otras. Esto se
evita cuando se combina el sistema funcional con el lineal, de modo que
la esfera o instancia superior atienda todas las actividades correspondientes a las distintas ramas o subramas mediante la posesin de atribuciones
normativas, coordinadoras, controladoras y decisivas en caso de discrepancias en los rganos inferiores.
As, el Consejo de Ministros tiene entre sus atribuciones (artculo 96.i)
de la Constitucin) la de "...dirigir la administracin del Estado, unificando,
coordinando y fiscalizando la actividad de los Ministerios y dems organismos centrales de la Admini~traein",'~y estos ltimos son a su vez
rectores de una rama, subrama o actividad que tienen como responsabilidad principal (Decreto-Ley No. 67 de 19 de abril de 1983, Organizacin
de la Administracin Central del Estado, artculo 23). Se establece una
combinacin de los sistemas funcional y lineal.
Combinacin de la forma colegiada y de la direccinpersonal. Un importante principio organizativo consiste en considerar en los rganos y organismos de la Administracin del Estado la necesidad de combinar la direccin colectiva y la responsabilidad individual. La direccin colectiva
hace intervenir un colegio en el gobierno del rgano y organismo a los fines de que las decisiones ms importantes que afecten su actividad general se adopten mediante la discusin y acuerdo, lo que supone una ms
profunda y detallada explicacin de su esencia y as las cuestiones
ms complicadas o complejas son objeto de diversos puntos de vista que
permiten una elaboracin correcta de la cuestin.
Al propio tiempo la responsabilidad directa del funcionario que encabeza al rgano u organismo impone que en el asunto de que trate recaiga
una solucin concordante con su criterio personal.

52

Para la buena marcha del rgano u organismo es preciso combinar


ambos factores. El Decreto-Ley nmero 67 de 19 de abril de 1983 resuelve la situacin en la forma siguiente: En cada organismo de la Administracin Central del Estado existe un Consejo de Direccin que presidido
por el jefe del organismo examina y toma acuerdo sobre los asuntos ms
importantes que afectan a su trabajo, al de sus empresas y dependencias
y esos acuerdos se ejecutan mediante disposiciones del jefe, si est conforme con lo acordado. Si no lo estuviera, pondr en prctica la resolucin
que estime oportuna y dar cuenta de inmediato, para su consideracin,
al miembro del Comit6 Ejecutivo del Consejo de Ministros que atiende al
organismo sobre la discrepancia, informando de su decisin y del acuerdo
del Consejo de Direccin."
La responsabilidad personal y su ejercicio la ratifican las prescripciones
del artculo 53 del citado Decreto-Ley nmero 67 que textualmente dice:
"Corresponden a los jefes de los organismos de la Administracin Central
del Estado los deberes, atribuciones y funciones siguientes:
a) Ser personalmente responsable del cumplimiento de las tareas, deberes, atribuciones y funciones encargadas al organismo que dirige."

53

Lazarev, B. M., P. T. Vacilenkov y otros, Derecho Administrativo Sovitico, traduccin indita del Ministerio de Justicia de la Repblica de Cuba, s/a.
Constitucin de la RepUbrica de Cuba, edicin oficial del Ministerio de Justicia,
Editorial Orbe, Ciudad de La Habana 1976, p. 20.
Ibidem, p. 21.
Grigorian, L. y Y. Dolgopolov, fundamentos de Derecho Estatal Sovitico, Editorial Progreso, Mosc, 1979, p. 122.
El Partido, ncleo del sistema poltico de la sociedad sovitica, en Ley fundamental de la URSS, Editorial Progreso, Mosc, 1980. p. 82.
Afanasiev, V.G.. La direccin cientfica de la sociedad, Editorial Progreso, Mosc,
1975, p. 258.
Lazarev, B.M., P.T. Vacilenkov y otros, ob. cit., Captulo 6.
Afanasiev, V. G., ob. cit., p. 264.
Constitucin de la Repblica de Cuba, artculo 66, pp. 42-43.
Los rganos del Estado se integran, funcionan y desarrollan su actividad sobre
la base de los principios de la democracia socialista, la unidad de poder y el
centralismo democrtico, los cuales se manifiestan en las formas siguientes:
a) todos los rganos de poder del Estado, sus rganos ejecutivos y todos los
tribunales, son electivos y renovables peridicamente;
b) las masas populares controlan la actividad de los rganos estatales, de los
diputados, de los delegados y de los funcionarios:
c) los elegidos tienen el deber de rendir cuenta de su actuacin ante sus electores y estos tienen derecho a revocarlos cuando no justifican la confianza
puesta en ellos;
ch) cada rgano estatal desarrolla ampliamente, dentro del marco de su competencia, la iniciativa encaminada al aprovechamiento de los recursosy posibilidades locales y a la incorporacin de las organizaciones sociales y de
masas a su actividad;
d) las disposiciones de los rganos estatales superiores son obligatorias para
los inferiores:

54

e) los rganos estatales inferiores responden ante los superiores y les rinden
cuenta de su gestin;
f) en la actividad de los rganos ejecutivos y administrativos locales rige un
sistema de doble subordinacin: subordinacin al rgano del Poder Popular correspondiente a su instancia y subordinacin a la instancia superior
que atiende las tareas administrativas que el rgano local tiene a su cargo:
g) la libertad de discusin, el ejercicio de la crtica y autocrtica y la subordinacin de la minora a la 'mayora, rigen en todos los rganos estatales colegiados.

.. Ver: Ob. cit., artculos 73,d) y 95,b), pp. 45-53.

'O Ver: Constitucin de la RepGblica de Cuba, ed. cit., p. 21.


I I

l 2 Citado por: Vasilenkov, P. T. y otros, Derecho Administrativo Sovibtico, ed. cit.,


Captulo 6.
l 3 Ver: Constitucin de la Repblica de Cuba, ed. cit., artculo 7,p. 21.
l 4 Turosev, Vctor, El controlpopular en la sociedad socialista, Captulos 1 y IV, Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, 1975.
ivarez Tabo, Fernando, Comentarios'a la Constitucin socialista, Editorial de
Ciencias Sociales, Ciudad de La Habana, 1962,p. 54.

l6 ivarez Tabo, Fernando, "La legalidad socialista", en Revista Cubana de Jurisprudencia No. 7, Ciudad de La Habana, 1980. p. 17.

l 7 ivarez Tabo, Fernando, ob. cit., p. 236.

l8 Constitucin de la Repblica de Cuba, artculo 9: La Constitucin y las leyes del


Estado socialista son expresin jurdica de las relaciones socialistas de produccin y de los intereses y la voluntad del pueblo trabajador.
Todos los rganos del Estado, sus dirigentes, funcionarios y empleados, actan dentro de los lmites de sus respectivas competencias y tienen la obligacin de observar estrictamente la legalidad socialista y velar por el respeto a
la misma en toda la vida de la sociedad.
Artculo 65:El cuinplimiento estricto de la Constitucin y de las leyes es deber
inexcusable de todos.

l9 Constitucin de la Repblica de Cuba, ed. cit., artculo 96,i) p. 53

2o "Decreto-Ley nmero 67".en Gaceta Oficial de la Repblica de Cuba, edicin extraordinaria, nmero 9 de 19 de abril de 1983.Artculo 45.
El Presidente del Consejo de Direccin convoca las sesiones de ste por decisin propia o a solicitud, como mnimo, de la tercera parte de sus miembros.
Para la validez de las sesiones del Consejo d e Direccin se requiere la presencia de ms de la mitad del nmero total de los miembros que lo integran. Los
acuerdos del Consejo se adoptan por mayora de votos de los miembros presentes.
Artculo 46. Los acuerdos del Consejo de Direccin se ejecutan mediante disposiciones del jefe del organismo, si est conforme con los mismos. Si no estuviere conforme, pondr en prctica la decisin que estime oportuna y dar
cuenta de inmediato, para su consideracin, al miembro del Comit Ejecutivo
del Consejo de Ministros que atiende el organismo sobre la discrepancia, informando de su decisin y del acuerdo del Consejo de Direccin.

55

Artculo 47. El Consejo de Direccin examina y toma acuerdo sobre los asuntos ms importantes que afectan el trabajo del organismo, sus empresas y dependencias, entre los cuales estn los siguientes:
a) las decisiones de los rganos superiores del Estado relacionadas con la actividad del organismo;
b) los planes de desarrollo de las actividades a cargo del organismo;
c) las principales decisiones del jefe del organismo recogidas en reglamento,
resoluciones y otras disposiciones;
ch) las cuestiones relativas a la poltica de cuadros en el organismo.

56

CAPITULO IV

Las fuentes del Derecho


Administrativo

1. Consideraciones generales
El estudio de las fuentes comunes a todas las ramas jurdicas no corresponde a la doctrina de cada rama en particular. Pertenece, consecuencia lgica, a la teora general del Derecho. De ah que el estudio que emprendemos en los distintos hechos creadores del Derecho, causa de su
origen, tiene que ceiiirse fundamentalmente a determinar cules son las
manifestaciones jurdicas que contiene el Derecho Adn3inistrativo queson
causa y origen de las instituciones de esta rama jurdica. En cuanto a
nuestra ciencia, la expresi6n de sus fuentes pueden encontrarse en cualquiera de las manifestaciones jurdicas productoras de Derecho en general o en aquellas que contienen exclusivamente Derecho Administrativo.
Esto quiere decir que es posible considerar la presencia de fuentes eventuales y fuentes especficas del Derecho Administrativo. Las primeras
pueden contener, entre otras materias. Derecho Administrativo y generalmente no son producto de la actividad administrativa, por lo que son
fuentes para la Administracin pero no son fuentes de la Administracin.
por ejemplo, la ley en su sentido formal que emana de la actividad legislativa del Estado y que puede abarcar materias objeto de cualquier rama
del Derecho. Otras se generan en el actuar administrativo y son fuentes
de y para la Administracin como sucede, en la casi totalidad de los casos.
con el reglamento que contiene preferentemente Derecho Administrativo
y rara vez Derecho de otra clase.
En el estudio de las distintas ramas del Derecho se dedica particular
atencin al sistema de las fuentes que le son propias.
Esto no significa que cada rama tenga fuentes de todo el ordenamiento, algunas asumen particular importancia en una rama y otras en rama
distinta. Adems de esta justificacin extrnseca, el estudio de las fuentes
encuentra razn sustancial en el particular contenido y en la manera distinta de desarrollar su eficacia, que es propia, en parte, de las mismas
fuentes en cada rama del Derecho. Esta afirmacin encuentra confirmacin. en modo especial, en el Derecho Administrativo,2 Como tales

67

fuentes debemos excluir "...los hechos y actos que crean o disciplinan situaciones jurdicas concreta^".^ lo que a contrariu sensu indica que slo
manifestacionesjurdicas de carcter general ostentarn la calidad de ser
fuentes de Derecho. Cuando examinamos los medios y modos de produccin de las reglas jurdicas de una rama determinada del Derecho, encontramos que algunos de ellos se caracterizan porque en s mismos son
causa de origen de la norma, esto es, constituido fuentes directas del Derecho. Al propio tiempo la doctrina denomina como fuentes indirectas a
aquellos actos. que sin contener de suyo disposiciones inmediatamente
aplicables, sirven de base a una ulterior aplicacin de ellos.

2. Importancia en el Derecho
Administrativo de las disposiciones
de la Direccin Poltica del Estado
En nuestra sociedad socialista, el Partido Comunista es el mximo dirigente en el pas y como tal dirige y controla a los organismos estatales.
Es el ncleo dirigente de todas las organizaciones de los trabajadores, tanto sociales como del Estado.
Dentro de la estructura del Partido, es el Bur Polltico el rgano supremo de la direccin diaria del pas en todos los aspectos que decide en
el acontecer diario, todas las cuestiones fundamentales de la poltica interior y exterior de la Revolucin y traza las pautas y lneas a seguir por
todos los organismos estatales, polticos, sociales y de masas del pas.
Adems son rganos supremos del Partido, el Congreso que se rene
cada cierto nmero de aos, el Comit Central que lo hace cada cierto nmero de meses, en tanto que el Bur Poltico celebra sus reuniones con
mayor frecuencia. Esa estructura permite la permanente actividad dirigent e de un rgano supremo del Partido (Congreso, Comit Central y Bur
Poltico). actividad que en su ejecucin concreta, es dirigida a nivel nacional por el Secretariado del Comit Central que da cumplimiento a las directivas emanadas de aquellos y que por otra parte se ocupa tambin de
que las directivas que emite el Primer Secretario, sean cumplidas por
quienes correspondan.
Ahora bien, esas actividades de los rganos supremos del Partido no
pueden entenderse como una identificacin del Partido y del Estado, ni
que signifiquen que el Partido y sus instituciones sustituyen el aparato estatal y sus instituciones. En efecto, el Estado como parte del sistema de
la dictadura del proletariado, su instrumento ms directo, tiene la particularidad de que sus dictados estn revestidos de fuerza jurdica obligatoria
para todos los ciudadanos del pas y dispone de un aparato especial de
fuerza y coercin para imponer sus decisiones, cuando esa imposicin se
hace necesaria. En tanto las directivas, resoluciones y disposiciones del

58

Partido tan slo deben ser cumplidas con obligatoriedad por sus miembros, sin que para ello disponga de algn aparato de fuerza y coercin.
Como vemos el Partido y el Estado desempean en la dictadura del proietariado papeles complementarios pero diferentes.
El Partido diriqe al Estado, controla su funcionamiento y el cumplimiento por l de las directivas y planes trazados, estimula, impulsa y contribuye al mejor trabajo de todo el mecanismo estatal, pero en ningn
caso el Partido debe sustituir al Estado. Lenin en el XI Congreso del PC(b)
de Rusia advirti cules eran las relaciones mutuas correctas entre las organizaciones del Partido y los rganos administrativos. Aquellos no deben, en ningn caso, inmiscuirse en el trabajo cotidiano, corriente, de estos y deben orientar su actividad, pero no sustituirlos o privarlos de su
personalidad. Ei Partido no duplica ni suplanta las funciones y facultades
de los rganos estatales.
Definidas ya las funciones del Partido y sus relaciones con el Estado,
o sea, con la Administracin, se hace preciso determinar si al realizar el
Partido, las actividades dirigentes que le son propias existe una creacin
jurdica que en lo que a la Administracin se refiere constituya una de las
fuentes del Derecho Administrativo. La respuesta es afirmativa. El hecho
de que el Partido no asuma como tal, en ninguno de sus niveles de direccin, las funciones que competen a los rganos administrativos, no elimina la funcin directriz que el Partido tiene en cuanto al Estado y como
quiera que este deber, a travs de sus mecanismos, hacer que las directivas de los rganos supremos del Partido (Congreso, Comit Central,
Bur Poltico, Primer Secretario y Secretariado) se implanten y cumpian.
Constituyen hechos creadores de Derecho, son causa originaria de normas juridicas y como muchas de ellas se refieren en su contenido a cuestiones que ataiien a la estructura y funcionamiento de la Administracin
Pblica, debe reconocerse su carcter de fuente jurdica indirecta del Derecho Administrativo.
Situacin similar nos ofrece la organizacin poltico-administrativa de
la URSS. El administrativista G. 1. Petrov nos dice. al tratar las fuentes del
Derecho Administrativo, lo siguiente: "En torno a las principales cuestiones de la edificacin econmica y cultural, el Comit Central del Partido
Comunista de la Unin Sovi6tica y el Consejo de Ministros de la URSS
promulga^ resoluciones conjuntas que simultneamente constituyen diEsas resolurectrices del Partido y disposiciones de la Admini~tracin."~
ciones se publican para su promulgacin en los peridicos oficiales en los
que aparecen tambin las leyes, decretos, resoluciones y disposiciones del
Consejo de Ministros de la URSS.
La actividad conjunta del Partido y Gobierno en la URSS se refleja de
igual modo en la publicacin oficial de la coleccin titulada "Directivas del
PCUS y del Gobierno Sovitico sobre cuestiones econmicas", coleccin
esta que recoge las directrices de los ms elevados rganos del Partido
y los actos legislativos y de gobierno del Estado sovitico. que concentran
y afianzan la experiencia de la edificacin econmica en la URSS.

59

3. La ley como fuente del Derecho


Administrativo
Los tratadistas estn acordes en que en sentido general, ley es toda
norma jurdica, o sea, cualquier regla de Derecho. Consignan el carcter
de fuente de la ley atendiendo a su contenido y aplicacin. Dentro de esta
amplitud se comprende, no slo el Derecho escrito, sino tambin la costumbre y los principios jurldicos generales. Segn Garca Oviedo: "Es ley
en sentido lato todo precepto jurdico, sea cual fuere la autoridad de quien
emane, la forma de que revista y el contenido que lo integre."5 Para Villegas Basavilbaso. la ley -considerndola en sentido amplio- "...es la forma ms reflexiva de la produccin de Derecho. Es una categora histrica,
porque est condicionada por el predominio de determinadas formas estataies".'
Restringiendo el concepto al Dgrecho escrito, la ley se contrapone a la
costumbre y a los principios jurdicos generales, y entraoa as la expresin
de una voluntad polftica formalmente organizada a ese fin.
Pero an dentro de la legislacin escrita de un Estado, los preceptos
legales emanan de rganos distintos, se adoptan por procedimientos diversos y tienen diferentes alcances. Por consiguiente, no es posible considerar que ha de llamarse ley a todo el Derecho escrito. En el Derecho
Administrativo la norma jurdica reviste forma y matices variados. Los
preceptos a veces emanan del rgano legislativo y otras de la propia Administracin. En ocasiones, estos ltimos tienen carcter general o bien
deciden sobre situaciones particulares. Importa pues delimitar lo que para
esta rama jurdica tiene, como su fuente, carcter de ley.
Concepcin cientfica de la ley. A los efectos de determinar I@yeomo
fuente de Derecho para nuestra disciplina, es necesario la elaboracin de
un concepto cientfico de esta. Para ello tenemos que hacer una incursin
por las distintas corrientes doctrinales. y analizar los aspectos de la ley
planteados por ellas y sus caractersticas.
Aspectos formal y material de la ley. Existe un criterio que considera la
ley en sentido formal. Segn Caizares Abeledo, "...la ley en su aspecto
formal constituye un producto de la funcin legislativa del Estado, que es
aquella mediante la cual se elaboran y aprueban las disposiciones normativas, que con carcter general, regulan las relaciones sociales, estableciendo las formas de comportamiento de los participantes en las
mismas". Para Villegas Basavilbaso, ley en sentido formal "...es toda disposici6n emanada del rgano legislativo, cualquiera que sea el carcter y
el objeto de la misma, o lo que es lo mismo. el acto formal del Estado que
ha recorrido la va legislativa establecida por la Constit~cin";~
criterios similares, en cuanto al sentido formal de la ley, sustentan Gascn y Marn,g
Garca Oviedo, 'O y Fbregas.' Es importante sealar expresamente la
opinin de Garrido Falla, quien dice "...la aplicacin del criterio formal nos
conduce a concebir la ley como acto emanado del poder legislativo".'2

'

60

A tenor de los criteros expuestos, podemos decir que segn el criterio


formal slo es ley aquello que dispone el rgano al que corresponden las
funciones legislativas del Estado, y no pueden serlo las decisiones de
otros rganos estatales a los que no estn atribuidas especficamente dichas funciones.
Para nosotros, tienen el carcter de ley formal, las adoptadas por la
Asamblea Nacional del Poder Popular, que segn el artculo 68 de la
Constitucin es el nico rgano con potestad constituyente y legislativa
de la Repblica y los decretos-leyes acordados por el Consejo de Estado,
que es el rgano de la Asamblea Nacional del Poder Popular que la representa entre uno y otro perodos de sesiones de aquella (artculos 87 y 88,
inciso c) de la Constitucin). Esos decretos-leyes deben ser ratificados por
la Asamblea Nacional.
Otro criterio es el que considera la ley en sentido material. Para Caizares Abeledo, "...la ley responde completamente a determinados intereses sociales, ya sean los de una clase minoritaria como pasa en los Estados de explotacin, ya los de las amplias masas populares como sucede
en la sociedad ~ocialista".'~Segn Laband, "...ley -en sentido materiales todo acto emanado del Estado que contenga una regla de Derecho objetivo";14 para Garca Oviedo. lo importante es el sentido material de la
ley, es decir, su contenido o sustancia: este criterio lo siguen, entre otros,
Zanobini," y Donati." Para Garrido Falla,18 con la aplicacin del punto
de vista material de la ley, obtendremos un concepto de la norma jurdica
de carcter general y obligatorio. Todos los criterios expuestos, setialan
como presupuesto que la ley en sentido material atiende a su contenido
o sustancia.
En Cuba se consideran leyes en sentido material, adems de las dictadas por la Asamblea Nacional del Poder Popular y los decretos-leyes
acordados por el Consejo de Estado, ya examinados, los decretos que
conforme al inciso k) del artculo 96 de la Constitucibn puede aprobar el
Consejo de Ministros, siempre que contengan normas de carcter general
y obligatorio.
La distincin entre la ley formal y la ley material ha originado diversos
criterios, ya que hay autores que consideran que en la estimacin de la ley
debe imperar su concepto f ~ r m a l , en
' ~ tanto que la ley, si se atiende tan
s610 a su aspecto formal puede quedar excluida como fuente jurdica, si
no contiene una regla de Derecho, puesto que de no ser as, su contenido
es irrelevante como acto normativo.20
En s,se trata de dos concepciones esencialmente diferentes: el aspecto material es el fondo y el formal el modo en que se realiza una declaracin de voluntad por el rgano legislativo,2' lo que hace que se haya
considerado esencial ebpunto de vista material como expresin que es de
la regla de derecho.
En resumen podemos decir con Garrido Falla que concilia ambos criterios que "...la ley como fuente de derecho es el resultado de una combinacin de los puntos de vista formal y material".22

61

Caracter/sticas de /a ley. Las disposiciones normativas presentan determinadas caractersticas como la obligatoriedad, la coercibilidad y la permanencia, sin embargo, la ley, adems de las caractersticas sealadas,
que son objeto de estudio por otras disciplinas jurdicas, presenta la generalidad y la novedad.
Generalidad de la ley. Para la mayora de los tratadistas la generalidad
es una Caracterstica esencial de la ley, es decir, que el precepto se dicta
no para un caso especfico, sino para todas las situaciones idnticas qe
puedan presentarse, esfo es, la norma se estatuye impersonalmente. As
tenemos que Esmein en su Droit Constitutionnel, expresa que "...lo constituye la virtud protectriz de la ley en su misma concepcin, no estatuye
para un inters particular, sino para un inters comn, no con respecto a
un individuo aislado, sino con respecto a todos",23 para Mohl "...la actividad primaria del Estado es la legislacin de reglas generales que determinan las relaciones de los particulares con el Estado y tambin las relaciones de los ciudadanos entre s''.24 lhering considera que "...el Derecho,
como regla de convivencia social, significa orden, igualdad, capacidad de
engendrar derechos subjetivos, lo que requiere generalidad en la regla".25
En definitiva puede afirmarse que la generalidad es una de las caractersticas esenciales de la ley.
Novedad de la ley. Esta es otra caracterstica inmanente de la ley, ya
que en ella siempre hay novedad jurdica, es decir, dispone algo que no
apareca en el orden jurdico anterior o modifica algn aspecto de l. No
todos los autores estn de acuerdo con el criterio expresado de que la generalidad es una caracterstica esencial de la ley y entre sus principales
impugnadores encontramos a algunos autores alemanes que han pretendido sustituir la generalidad .por la novedad jurdica, conocida tambin
como teora de Laband y Jellineck. Segn Laband:

...la ley en sentido material no implica necesariamente una regla general aplicable a un nmero determinado de casos semejantes. Sin duda,
es la funcin natural del Derecho establecer reglas de un gnero aplicable a todos los casos en los cuales ciertos hechos vienen a repetirse,
pero esta propiedad de la ley no tiene un carcter esencial... existe la
posibilidad de que en ciertas circunstancias se establezca un principio
o un conjunto de principios para un hecho.2s
Segn Jellineck "...ley -en sentido material- es toda disposicin que
crea un Derecho nuevo... estatuye para el Estado o para los particulares,
derechos y obligaciones no comprendidos en el orden jurdico existente,'.27
Para Raggi: "...la innovacin que la norma tiae al ordenamiento jurdico
preexistente hace que la verdadera norma jurdica sea aquella que estatuye un precepto obligatorio que sea contrario a las normas jurdicas existentes, que contenga una derogacin al Derecho preexistente o regule una
relacin del mismo no prevista o en modo diverso del previsto".28

62

En conclusin nuestra: no puede dudarse de que ambas caractersticas


generalidad y novedad- concurren siempre en la norma legal. La ley es
innovadora a la vez que general.

4. El reglamento como fuente del Derecho


Administrativo. La potestad reglamentaria
El reglamento, considerado como fuente del Derecho Administrativo,
debe estimarse en "...la determinacin de la naturaleza jurdica, y su situacin en el sistema de las dems fuentes de aquella disciplina. Puede
decirse que en el Estado moderno el reglamento es la fuente cuantitativamente ms importante del Derecho A d m i n i s t r a t i ~ o " .En
~ ~el Estado de
Derecho burgus, con la aplicacin del principio de separacin de poderes,
la ley se convirti en el medio para la conformacin de la relacin general
entre el Estado y los sbditos, ocupando una posicin de monopolio: la
ley elimin del campo de las relaciones entre el Estado y los sbditos,
la facultad de creaci6n jurdica por parte del llamado poder ejecutivo,
pero este conserv una facultad derivada, la de dictar normas jurdicas en
el campo de la relacin general de poder, produccin jurdica de carcter
derivada que requera la autorizacin de la ley. La regla jurdico-administrativa brota pues, no slo de la ley. sino de otras disposicianes que emanan de la propia Administracin y que son de muy variada naturaleza. En
el sistema socialista la potestad reglamentaria de la Administracin alcanza mxima extensin e importancia. Si recordamos la funcin conformadora del orden social de la actividad administrativa y la multiplicidad de
problemas a los que tiene que dar solucin y ante las cuales no encuentra
a veces ley formal aplicable, slo produciendo su propianormacin puede
afrontarlos y resolverlos. Es entonces cuando ms vigente resulta la observacin de Luigi Raggi: "...en todo momento cambian las normas tcnicas por el desarrollo de la ciencia, por consiguiente, es mejor dejar producir normas tcnicas al ejec~tivo".~'Esas normas tienen el mismo valor
jurdico que las emanadas del rgano legislativo.
La potestad reglamentaria no es ms que el ejercicio de poderes que
dimanan de la propia naturaleza de la Administracin Pblica, ya que
como afirma Hauriou3' se origina en la naturaleza misma de las cosas,
puesto que el Gobierno y la Administracin son imposibles de ejercer sin
el "imperio". En otras palabras "...la Administracin cuenta, como atribucin propia con la potestad reglamentaria".32

Concepto de reglamento
En la determinacin del concepto jurdico de esta fuente del Derecho
Administrativo encontramos diversidad de criterios. No obstante la existencia de distintos tipos de reglamentos, todos ellos presentan caracteres
comunes que los distinguen de las leyes.

63

De inicio, el reglamento constituye en su ms alto sentido una manifestacin de voluntad unilateralmente emanada de la Administracin, lo
que lo diferencia de la ley que procede del rgano legislativo. Ambos, al
propio tiempo, son creadores de situaciones generales, impersonales y
objetivas. "No existen reglamentos para regir un caso concreto; solamente la ley formal puede dictar disposiciones para un caso p a r t i ~ u l a r . "Los
~~
reglamentos son fuentes de Derecho para la Administracin y al mismo
.tiempo fuentes de la Administracin.
Dentro de la jerarqua normativa, el reglamento tiene un valor jurdico
subordinado a la ley. De ah que si preceptos legales y reglamentarios entran en conflicto, aquellos primarn sobre estos.
Segn Caizares Abeledo: "...el reglamento tiene las mismas caractersticas de la ley en lo que respecta a la generalidad y obligatoriedad, diferencindose de aquella en que el mismo entraa un minucioso desarrollo de su contenido, sin que por ello pueda alterar en lo ms mnimo el
espritu, propsito, y razn del texto
Esta subordinacin del reglamento a la ley aparece no slo en aquello
que tiene por objeto lograr la mejor aplicacin de estas, sino en los que
se producen por la Administracin con independencia de todo texto legal
formal, en uso de la potestad de que estd investida. La contradiccin entre
unos y otros se resuelve siempre a favor de la ley.
La potestad de dictar reglamentos tiene, por otra parte, un lmite en
la llamada reserva de la ley, esto es, un lmite material impuesto constitucionalmente al atribuirse al rgano legislativo del Estado competencia
exclusiva para emitir preceptos sobre determinados asuntos.
En ocasiones el rgano legislador, al dictar una ley, encomienda a la
Administracin elaborar un reglamento que facilite la ejecucin del texto
legal. En otros casos, "...la ley puede extender o ampliar la competencia
reglamentaria de la Administracin, autorizndola a dictar ciertos reglamentos que no podra dictar sin dicha ley habilitante por tratarse de cuestiones que exceden en su competencia
De acuerdo con lo expuesto, podemos concretar el concepto, aceptando como "...predominante en la doctrina con slo diferencias de detalle,
ms de terminologa que de fondo", que el reglamento es "...el acto unilateral de la Administracin que crea normas jurdicas genera le^".^^

Clasificacin de los reglamentos


Los reglamentos pueden ser clasificados atendiendo a diversos criterios. Autores hay que atienden a su contenido y otros se basan en el organismo que los produce.
Por su contenido. Desde el punto de vista de su contenido, los reglamentos pueden ser: ejecutivos, independientes, delegados y de necesiaad.
Reglamentos ejecutivos. Son ejecutivos los que se dictan para desarrollar normas de una ley a los efectos de la aplicacin de sus preceptos. Son
manifestaciones jurdicas secundum legem. Este tipo de reglamento tiene

64

como base "...la dificultad propia de los rganos legislativos de establecer


normas en detalle, que tengan en cuenta el mayor nmero de contingencias posibles..." y "...el hecho de que una ley excesivamente detallada
impedir adaptarla a las circunstancias siempre cambiantes de las necesidades sociales".37
Por su naturaleza no pueden extender o restringir el alcance de la ley.
Reglamentos independientes. Se dictan en el ejercicio de la potestad reglamentaria que posee la Administracin y no estn subordinados a ninguna ley formal anterior. Garrido Falla38 comprende en esta clase los reglamentos de organizacin administrativa y los que van encaminados a
regular el ejercicio de poderes que le estn conferidos discrecionalmente
a la Administracin. Los primeros contienen normas internas para el mejor
desarrollo de la organizacin y actuar administrativos y los segundos tienen por contenidos normas generales vinculatorias para todos. Estos reglamentos no estn subordinados a ninguna ley formal, constituyen una
manifestacin de voluntad primaria de la Administracin en ejercicio de
atribuciones propias. "Su validez y eficacia -advierte Villegas- depende
de la inexistencia de normas legislativas que disciplinen la misma materia,
en cuyo supuesto la ley tiene absoluto dominio."39 Estos reglamentos
pueden estimarse praeter legem.
Reglamentos delegados. Al igual que los anteriores, no estn subordinados a la ley formal y su nacimiento se debe a una autorizacin especial
que el rgano legislativo del Estado otorga a la Administracin para que
elabore la normacin obligatoria para todos sobre una materia determinada, elaboracin productora de normas praeter legem. Su propio origen
indica que no tienen su fundamento en la potestad reglamentaria de la
Administracin, sino en la investidura legislativa que de modo especfico
y limitado se le confiere. Como dice Villegas "...estos reglamentos suplen
a una actividad legislativa que no ha querido ser ejer~ida".~'
Reglamentos de necesidad. Estos reglamentos son actos no slo independientes de toda ley sino que a diferencia de los reglamentos independientes son capaces de contener normas jurdicas contra legem. Suponen
una manifestacin de voluntad de la Administracin que crea situaciones
generales, impersonales y objetivas, que pueden contradecir al orden jurdico-legal vigente, fundndose nicamente en un estado de urgencia o
ne~esidad.~'
El reglamento de necesidad no se dicta fundamentndose en
la potestad reglamentaria sino en una situacin fctica: un estado de necesidad o de urgencia que obliga a que la Administracin desconozca la
limitacin que le impide contravenir, modificar o suspender normas de derecho preexistentes establecidas por el rgano legislativo en una ley formal.
Por su contenido se han clasificado los reglamentos en jurdicos y
administrativos. Los primeros son los que contienen normas destinadas a
regular conductas de los particulares, esto es, que se caracterizan por su
generalidad: los administrativos tienen una proyeccin interna, o sea, nor-

65

man aspectos relativos al funcionamiento del organismo que los dicta.


Esta clasificacin no es aceptable, tanto unos ccmo otros reglamentan
normas jurdicas, lo que hace que los que se denominan administrativos
tienen sin duda proyecciones jurdicas limitadas al mbito interno del organismo en que se producen. Correcto sera denominarlos reglamentos
externos e internos, segiin exorbiten o no, la estructura orgnica en donde
nacen.

Los reglamentos segn el organismo que los produce


Desde el punto de vista del organismo que los produce, los reglamentos pueden tener el carcter de decretos del Consejo de Ministros dictados conforme a las atribuciones que le confiere el inciso j) en relacin con
el inciso k), ambos del artculo 96 de la Constitucin, lo que ratifica el
artculo 11 del Decreto-Ley No. 6 7 de 19 de abril de 1983, de Organizacin de la Administracin Central del Estado, en sus incisos a) y b) y
pueden emanar tambin de resoluciones de los ministros y de otros jefes
de organismos de la Administracin Central del Estado. Estos ltimos estn autorizados por el inciso r) del artculo 53 citado.
Ejemplo de reglamento lo encontramos en el Decreto No. 1 de 23 de
junio de 1978 del Consejo de Ministros que contiene el Reglamento General de los Organismos de la Administracin Central del Estado, el que
se refiere a los reglamentos en general y a los orgnicos de dichos organismos en sus artculos 5, 7, 34 inciso ),77 y 80.
Los reglamentos son dictados por los jefes de organismos, generalmente, mediante el uso de una autorizacin que el rgano legislativo le
otorga en una ley formal. Muchos de ellos estn destinados a dictar medidas relacionadas con la estructura orgnica de los organismos de que
se trate. En otras ocasiones los reglamentos contienen normas que significan el desenvolvimiento y aplicacin de alguna o varias de las atribuciones que se imputan al rgano u organismo que lo emite y no requieren
una autorizacin legal expresa.
Ejemplo de este criterio de clasificacin lo ofrece el administrativista
sovitico G. 1. P e t r ~ que
v~~
al sealar las fuentes del Derecho Administrativo nos relaciona, en primer trmino, los decretos y resoluciones de los
presidium de los soviets supremos: despus los acuerdos de los soviets
territoriales, regionales, distritales, zonales, urbanos, rurales y de los poderes, as como de los diputados de trabajadores. Podemos identificar esos
decretos y resoluciones con los reglamentos. Seguidamente, el autor citado nos expone su opinin en cuanto al carcter de fuente del Dereciio
Administrativo que tienen los que l califica de "Actos de la Administracin Pblica sovitica", sobre la base de los rganos que los emiten. As,
se mencionan las resoluciones del Consejo de Ministros y de los Consejos
de Economa Popular: las rdenes e instrucciones de los presidentes de
los comits estatales, de los ministros, de los jefes de direcciones gene-,
rales anexas a los Consejos de Ministros, los acuerdos y disposiciqnes de 1
los comits ejecutivos de los soviets locales: las rdenes e instrucciones
66

de los jefes de secciones y de direcciones de los comits ejecutivos locales y de los departamentos de las localidades.
Mencin especial reciben las resoluciones que conjuntamente emiten
el Comit Central del PCUS y el Consejo de Ministros en torno a las principales cuestiones de la edificacin econmica y cultural, las que simultneamente constituyen directrices del Partido y disposiciones legales de
y para la Administracin.

5. Las disposiciones internas


de la Administracin Pblica
La Administracin, dentro de la jerarqua administrativa que en su estructura facilita el flujo interno de su actividad, emite normas que no trascienden el mbito de su organizacin y que no afectan la esfera jurdica
de los administrados. Esas normas tienen el propsito de dirigir la conducta oficial de los trabajadores de la Administracin Pblica en el sector
de ella del que son responsables y se les denomina de diversa manera: instrucciones de servicio, rdenes generales, circulares, etc., las que "...se caracterizan por notas comunes: la generalidad de sus preceptos y el destinatario de los mismos: los agentes de la Administracin Pblica".43 Se
les ha denominado, como se ha visto, reglamentos administrativos en
contraposicin con los jurdicos.
Con respecto a su carcter de fuente del Derecho Administrativo hay
discrepancias entre los autores. Algunos de ellos le otorgan ese rango,
otros lo niegan y una tercera corriente se limita a darle el carcter de fuente de eficacia relativa.
Los primeros estiman que son verdaderas normas jurdicas de carcter
interno, que desenvuelven su eficacia en el mbito interno de la Administracin Pblica, y que son susceptibles de ser utilizados por los particulares para demostrar que no se ha cumplido, en un determinado acto administrativo la finalidad que lo motiv o las exigencias del servicio estatal.
Ejemplifica este criterio L e n t i r ~ i . ~ ~
La opinin negativa se fundamenta en que, como dice Fleiner, "...la
fuerza obligatoria bilateral de la norma jurdica no aparece en los imperativos de las instrucciones de servicio...", ya que "...estas disposiciones
generales estn dirigidas exclusivamente a los funcionarios". 45 Presutti
hace derivar sn eficacia del deber de obediencia que incumbe al funcionario, exento de responsabilidad por su incumplimiento, si demuestra que
ignoraba la existencia de la d i s p ~ s i c i n . ~ ~
Merkl, en criterio que estimamos aceptable, se refiere a esas disposiciones internas, como fuentes jurdicas de eficacia limitada y relativa, as
opina que:

...si

la esencia del precepto jurdico queda colmada no pensando a


quin obliga, sino cmo obliga, no hay ningn motivo lgico que nos

67

impida clasificar las normas administrativas internas entre las normas


jurdicasni el reconocer en ellas una fuente jurdica para cuya aplicacin, por lo dems, los ciudadanos no poseen el derecho en el mismo sentido que para la aplicacin de otras formas preceptiva^.^'
Como quiera que el hecho de que esas disposiciones tengan como
destinatario a una generalidad de trabajadores de la Administracin Pblica, no los priva de sus efectos jurdicos, puesto que su vinculacin puede ser objeto de sanciones disciplinarias, no puede negrsele su condicin
de fuente de derecho.

6. La costumbre, su negacin como fuente


del Derecho Administrativo. Concepto
La costumbre, como fuente de Derecho consiste en un uso sequido de
manera uniforme, general, duradera y constante y es en su esencia expresin de una conviccin jurdica. Es por consiguiente una norma jurdica no
escrita, se forma insensiblemente por la repeticin constante de los mismos actos esencialmente semejantes y expresativos de la voluntad de todos de observarlos como precepto obligatorio, Toda costumbre jurdicamente obligatoria est, pues, integrada por dos elementos: uno, material
u objetivo, que es la expresada repeticin de los mismos hechos; otro sicolgico o subjetivo, esencial para que la costumbre se revista de juricidad, consiste en la conviccin que la sociedad tiene de su obligatoriedad
jurdica, esto es, la aceptacin de que, en caso de transgresin de la norma creada por el uso, el Estado aplica coactivamente una medida coercitiva.48
En la actualidad la costumbre desempea un papel de poca importancia como fuente secundaria del Derecho y ese escaso valor es tanto ms
-apreciable en el Derecho Administrativo.
Debe recordarse que la costumbre puede ser, concorde a la ley secundum legem, contraria a la ley, contra legem, y sustituta de la ley, praeter
legem. En los dos primeros casos no hay duda de que la costumbre es
irrelevante como fuente de Derecho. En cuanto al tercero es indispensable, en lo que respecta al Derecho Administrativo, negarle ese carcter a
la costumbre que nace del uso reiterado de relaciones entre particulares,
ya que tal costumbre no puede ser Derecho Administrativo al estar la Administracin ausente de la relacin jurdica establecida consuetudinariamente entre los particulares.
El reenvo a la costumbre, que cita Villar Palas, en algunos aspectos
de la gestin econmica en los que interviene el Derecho Mercantil, en
relaciones en qqe son aplicables los usos y costumbres comerciales, no
puede estimarse pueda por s solo otorgarle ese rango, como no lo es la
inaplicacin de las leyes, el desuso /desuerudol, que algunos administrativistas consideran producto de la costumbre, con carcter esta de fuente
jurdica, pero se trata, en todo caso, de una situacin de derogacin tcita,

68

anttesis de la creacin normativa caracterstica esencial de una fuente


j~rdica.~'
Se ha pretendido dar carcter de fuente del Derecho Administrativo a
los usos y prcticas administrativas, olvidndose de que carecen del elemento sicolgico o subjetivo estos, como dice Entrena Cuesta,50 no son
la expresin de una conviccin jurdica, sino de la tolerancia o la inercia
de la Administracin.
En determinada poca poda pensarse que la Administracin llenara
las lagunas legislativas del Derecho objetivo que para su actividad se le
ocasionaban por el rgano legislativo del Estado aplicando la costumbre.
Esta posicin no es vlida para la Administracin moderna conformadora
del orden social a la que es posible la creaci6n de su propia normatividad
para, dentro de un marco legal, atender y resolver los problemas que continuamente se le presentan en sus mltiples actividades.
En resumen, puede concluirse, no es la costumbre fuente del Derecho
Administrativo. Hay autores que consideran como tal aquellos casos en
que la ley administrativa, expresamente reenva a la costumbre para reglar
un mbito definido por la propia ley, pero se trata de reminiscencias de
ordenamiento tradicional, prcticamente en desuso en la legislacin administrativa moderna.

7. Los tratados internacionales


como fuente indirecta del Derecho
Ad minist rat ivo. Concepto
Ciertamente, los tratados internacionales son objeto de estudio por el
Derecho Internacional Pblico, pero a fin de adentrarnos en la consideracin de ellos, como fuente jurdico-administrativa, es indispensable,
apriorsticamente, efectuar una breve incursin por esa rama del Derecho
con el propsito de precisar el concepto de tratado.
Merkl cita a Franz Liszt y sita el concepto de tratado internacional
como "...todo acuerdo de voluntades entre dos o ms Estados sobre derechas de s~berana".~'ViIlegas~*
recoge el concepto de tratado expresado y comenta que lo caracterstico del contenido jurdico del tratado son
los derechos de soberana.
Segn K o s h e ~ n i k o v ~ ~
entiende
se
por tratado internacional el acuerdo
formalmente expresado entre dos o ms Estados por el que se establece,
enmienda, o da fin a un vnculo jurdico preexistente.
D'Estfano seala las definiciones de Andrs Bello, que estima que
"...el tratado es un contrato entre naciones", Laghi que expone que "...son
verdaderos contratos en el sentido filosfico y jurdico de la palabra", y
Diena para el que "...son los convenios en que dos o ms Estados, actuando con ese carcter, estipulado entre s para dar vida mediante su recproco consentimiento a un vnculo 'urdico o para hacer cesar o modificar
un vnculo jurdico preexistente". 5 d

69

Merk155dice que la gran diversidad de los contratos posibles entre Estados apenas si pueden especificarse con las escasas figuras jurdicasicorientes, sino que existe ms bien toda una serie escalonada de ellos que
se inicia con los tratados solemnes, que plantean modificaciones de la
Constitucin; contina con los tratados que estatuyen derechos y dan origen a normas generales y termina con los contratos entre Estados que se
presentan como actos jurdicos productores de nrmas individuales.

Diversidad de criterios sobre los tratados internacionales


y su condicin de fuentes del Derecho Administrativo

No existe unanimidad de criterios entre los tratadistas de esta disciplina en lo referente a la consideracin de los tratados internacionales como
fuente jurdico-administrativa. El siguiente cuadro sinptico aclarar cmo
se agrupan esas posiciones:
Criterios sobre los
tratados internacionales como fuente
jurdico-administrativa

Niegan su consideracin como fuente


Admiten su consideracin como fuente

Negativa tcita
Negativa expresa

Opinin de que son


fuente directa
Opinin de que son
fuente indirecta

Criterios que niegan la consideracin del tratado


como fuente
En la negativa dela consideracin como fuente, encontramos dos vert ient es:

1. Negativa tcita de considerarlos como fuente.


Diversos autores, al enunciar las fuentes del Derecho Administrativo
ignoran a los tratados internacionales, as tenemos a Forsthoff, 56
Fleit~er,~Gabino Fraga5 y M a ~ e r , ~actitud

que entraiia una negativa tcita a considerar los tratados como fuente del Derecho Administrativo.
2. Negativa expresa de su carcter de fuente.
Entre los autores que siguen el criterio de negar expresamente a los
tratados internacionales el carcter de fuente del Derecho Administrativo, encontramos a DAlessio que no admite que los tratados puedan ser fuente jurdica del Derecho Administrativo pues considera
que su eficacia como Derecho interno deriva nicamente de la ley.
Seala DAlessio que:

...los sujetos del

Derecho Internacional son los Estados y como tales


adquieren derechos y obligaciones, cuyas sanciones son exclusivamente internacionales. Por ello, los ciudadanos de los Estados contratantes no pueden invocar derechos con respecto al otro o a los otros

70

segn sea el tratado bilateral o multilateral puesto que no existe obligacin de clase alguna que pueda derivarse de dichos tratados."
Tambin Raggi es de la misma opinin: "...el rgano que ha producido
el tratado queda obligado a producir normas internas para su ejecucin.
El tratado es perfecto en relacin a los otros Estados contratantes, pero
no es an fuente de Derecho Interno, porque para que lo sea es necesario
se transforme en una norma interna, por medio de la Ley". 61
'
Presutti nos dice:
'
...los tratados no son fuentes de derecho administrativo, pero pueden
serlo las leyes y reglamentos que se dictan para su ejecucin o el cumplimiento de las obligaciones que aquellos contengan": y agrega "la
apariencia puede engaar, cuando el poder legislativo se limita a aprobar el tratado. Sin embargo, sustancialmente ello no significa otra cosa
que aprobar una ley de idntico contenido. En tales casos, los derechos y obligaciones no derivan del tratado, sino de la ley." De
hecho hay una consideracin de la calidad de fuente indirecta.

Criterios que admiten la consideracin del


tratado como fuente

En la afirmacin de la consideracin como fuente, encontramos dos


criterios:
1. Opiniones de que son fuente directa.
Algunos administrativistas se afilian al criterio de que los tratados internacionales son fuente directa de esta disciplina, as tenemos a Merkl
que sefiala: "...para que el tratado tenga carcter de fuente jurdico-administrativa deben cumplirse las siguientes condiciones: 1ro. su recepcin en
el ordenamiento jurdico interno, 2do. poseer un contenido jurdico materia1",63 es decir, que contenga preceptos administrativos; en relacin con
estas condiciones Villegas hace los siguientes comentarios: "..en lo que
respecta a la recepcin en el ordenamiento jurdico interno, depende exclusivamente de las prescripciones que a ese efecto contenga la Constitucin"; y contina Villegas: "...algunas constituciones reconocen la validez de los tratados de manera inmediata sin necesidad de revestirlos con
las formas de ley" 64En otras constituciones exigen para la recepcin del
tratado el llamado mtodo de conversin, por el que tiene necesariamente
que transformarse en ley; no tiene fuerza propia sino derivada de la ley
introductora. Con este procedimiento el tratado, aunque conserva ntegramente su contenido, es recibido en el ordenamiento jurdico interno, no
en su forma originaria, sino bajo la forma de ley. El mtodo de conversin
priva al tratado de su carcter de fuente originaria del Derecho Administrativo.
En realidad dice Merk165 y Villegas66 as lo sostiene, la forma de ley
que se da al tratado, en estos tipos de cosntituciones es una ficcin, porque revestirlo con aquella forma no altera ni modifica en lo ms mnimo

71

el acto jurdico de la aprobatio, que es lo que estatuye la Ley Fundamental.


En su consecuencia, los tratados concluidos y firmados por la autoridad
mxima de la Nacin, aprobados por el rgano legislativo, ratificados por
las partes contratantes y publicados, deben ser considerados como recibidos por el ordenamiento jurdico interno.
Este requisito de la recepcin en el ordenamiento jurdico interno no
es suficiente para constituirlo en fuente jurdico-administrativa: es necesario tener en cuenta su contenido jurdico material, "...es decir -dice Villegas- "si estatuye preceptos de Derecho Administrativo la teora dominante considera como tratados administrativos a los que cumplen fines
administrativos estatales, como ocurre, entre otros, con los tratados
aduaneros
criterio sostenido por los mantenedores del tratado como fuente directa.
Merkl considera necesario que se cumpla una tercera condicin para
que los tratados internacionales sean fuente particular de esta disciplina,
cuando expresa qUe "...debern contener preceptos para cuya aplicacin
sean competentes los rganos administrativos". 68
Para Sayaguez6' los tratados internacionales, cuando contienen disposiciones relativas al Derecho Administrativo interno o internacional, son
fuentes de dicha disciplina.

Opiniones que son fuente indirecta


Segn Garrido Falla, la doctrina considera como fuente indirecta del
Derecho "...a aquellos actos que sin contener de suyo disposiciones ihmediatamente aplicables sirven de base, sin embargo, a una ulterior promulgacin de ellas. Como ejemplo tpico deben citarse los tratados internacionales". En relacin con la corriente que considera a los tratados como
fente directa, Garrido Falla seAala que esta tesis tropieza con serios obstculos: para l:
...p or su naturaleza jurdica de pactos o convenios, los tratados internacionales han de limitarse lgicamente a crear derecho y obligaciones
entre las partes contratantes y agrega "el argumento en contra de
que algunos de estos convenios internacionales contienen normas de
derogacin del DerecleB interno, no deben considerarse como definitivo, pues en todo caso estos efectos no se producirn hasta tanto los
tratados en cuestin hayan sido debidamente publicados por los Estados contratantes de acuerdo con sus propias normas". Expone tambin Garrido Falla "que la publicacin cumple el papel de la recepcin
de una norma internacional en el Derecho interno y condiciona, no la
validez y eficacia jurdica del tratado, sino su aplicabilidad como norma
de Derecho interno", y agrega, que "un Estado que dicte leyes contrarias al contenido de un tratado vigente, infringe sus obligaciones inrernacionales, pero no por ello dichas leyes dejan de tener plena va70
lidez y eficacia jurdica desde el punto de vista del Derecho interno.

72

Conclusiones
Una vez expuestos los diversos criterios existentes sobre la materia
son o no fuente del Derecho Administrativo los tratados internacionales?
Y en caso afirmativo son fuente directa o indirecta?
En relacin con la primera interrogante, a tenor de los criterios planteados, es indiscutible que los argumentos expuestos a favor de que los
tratados internacionales son fuente jurdico-administrativa. estn revestidos de gran virtualidad jurdica. No puede considerarse el Derecho -como
en muchas ocasiones hemos expresado- como una multiplicidad de ciencias, encerradas en compartimientos estancos, sino como un todo y ante
el criterio de algunos tratadistas de que al ser los tratados internacionales
objeto de estudio por el Derecho Internacional, y por ende, fuente principalsima de esta disciplina, no pueden ser fuente del Derecho Administrativo, hay que concluir que es un criterio inaceptable.
En relacin con la segunda interrogante, consideramos vlidos los argumentos expuestos por los partidarios del criterio de que los tratados internacionales son fuente indirecta del Derecho Administrativo y a ello
agregamos que los partidarios de las tesis de que los tratados internacionales son fuente directa, utilizan como uno de sus argumentos bsicos
que, en el supuesto de que la Ley Fundamental es la que determina cundo son los tratados fuente jurdico-administrativa, es indispensable, como
afirma Garrido Falla,7 la recepcin del tratado en el Derecho interno es
la norma jurdico-constitucional, por ello, los tratados internacionales son
fuente indirecta del Derecho Administrativo.
Adems, es preciso consignar que los tratados o convenios internacionales, sean bilaterales o multilaterales, son en muchos casos fuentes
eventuales del Derecho Administrativo, puesto que una vez efectuada la
recepcin de la norma internacional en el Derecho interno, no todas sus
estipulaciones obligan a los Estados a ajustar a ellos su normacin administrativa. Esto es, dentro de una preceptiva legal aplicable principalmente
a otras materias, existen reglas de carcter administrativo. Por eso, aunqueen algunos casos se requiera la creacin de una estructura administrativa que atienda las obligaciones que el tratado impone al Estado, no
llegan a alcanzar el carcter de fuentes especficas del Derecho Administrativo.

8. Las decisiones judiciales como fuente del


Derecho Administrativo
Tradicionalmente en el Derecho burgus se ha considerado que las decisiones de los ms altos tribunales de la organizacin jurisdiccional de un
Estado pueden, en ocasiones, alcanzar el rango de creacin jurdica. As
se ha estimado el precedente judicial en los sistemas jurdicos de base romano-francesa con la clsica denominacin de jurisprudencia o doctrina
Ese efecto jurdico atribuido a las decisiones judiciales no se logra

73

cuando los tribunales se limitan a aplicar las leyes o a interpretarlas, vinculando a una de las varias soluciones lcitas que la ley ofrece a un hecho
concreto, pero s se le otorga el carcter de fuente cuando en ausencia de
toda otra forma jurdica, los tribunales, al emitir su decisin, aplican los
principios generales del Derecho. Esas decisiones jurisdiccionales son las
que en los sistemas jurdicos burgueses, cuando se emiten por los tribunales de ms alto nivel en nmero determinado de ellas, generalmente
dos o ms y contienen en casos idnticos pronunciamientos iguales, son
consideradas como norma creativa de Derecho si no hay regla aplicable
al caso controvertido.
De ah que aunque en sus cdigos no lo declaren literalmente ya que
s610 hacen referencias a los principios generales del Derecho como fuente
jurdica supletoria, consideran los pases que tienen como base jurdica los
Derechos romano, germano y francs, que en la llamada jurisprudencia
existe una fuente del Derecho, otorgando a los tribunales de ms alto nivel el fijar la interpretacin y aplicacin correctas de la norma legal.
No fue ese sentido la acepcin que de la jurisprudencia tuvo el Derecho Romano. Ulpiano la sintetiza, como sinnimo de la Ciencia del
Derecho al definirla asi: Jurisprudencia est divinarum atque humanarum,
rerum notitia, justiatque i n j u ~ t i s c i e n t i ao~sea
~ el conocimiento de las cosas divinas y humanas y ciencia de lo justo y de lo injusto.
An entre los juristas burgueses, la opinin sobre el carcter de fuente
de la llamada jurisprudencia no ha tenido unanimidad.
Muchos son los autores que se lo han negado, fundamentndose en
que slo al legislador compete la creacin normativa y que al juez le est
vedado legislar.
Dentro de un sistema juridico socialista, la jurisprudencia pierde todo
valor como fuente de derecho, ya que el imperio efectivo de la legalidad
impele a los rganos jurisdiccionales a aplicar el Derecho como, sobre la
base del artculo 124 de la Constitucin, dice el artculo 5 de la Ley de
Organizacin del Sistema Judicial, ley nmero 4 de 10 de agosto de
1977:
Los Tribunales estn en la obligacin de cumplir la Constitucin, las leyes, los decretos-leyes, los decretos, los reglamentos, las resoluciones
y dems disposiciones legalmente establecidas, as como las instrucciones de carcter general, provenientes de la Asamblea Nacional del
Poder Popular y del Consejo de Estado, que reciben por conducto del
Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo P ~ p u l a r . Precepto
~
que
se relaciona y complementa con el acpite 5) de su artculo 21, que
al fijar las atribuciones del mximo rgano jurisdiccional mencionado
le seala la de: ...evacuar las consultas que le formulen los tribunales
inferiores y dictar las instrucciones necesarias para la aplicacin uniforme de las leyes, en el curso de la actividad jurisdiccional ... 75

Estas disposiciones se complementan con la que aparece en el acpite 9) del artculo 24 de la ley nmero 4 citada, que contiene las atribu-

74

ciones del Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular y en el que


se expresa: "...impartir instrucciones de carcter obligatorio y preparar las
directivas
del Pleno"."
'
Cambia, por tanto, el papel en nuestro sistema judicial consecuente
con el sistema econmico-social capitalista inspirador de la anterior legislacin, tenan las decisiones del extinguido Tribunal Supremo de Justicia,
la llamada jurisprudencia. La funcin del Consejo de Gobierno del Tribunal
Supremo Popular es bien dismil. Es una labor de orientacin de la aplicacin de la legalidad socialista, fijando sus principios y determinando el
contenido y alcance de las normas vigentes, a travs de esas instrucciones generales de obligatorio cumplimiento, sin que ello entrae la creacin
de una forma de sentar jurisprudencia, sino la integracin de las experiencias de los tribunales populares todos, de jugosos resultados, en una poltica judicial uniforme.

...En lugar de atenerse a que el Tribunal (Supremo de Justicia) en tal


fecha dict una sentencia en un caso que se parece al que estamos
juzgando ahora y que hay que aplicar ese criterio; en lugar de eso, el
Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular va a examinar la
experiencia del trabajo de ustedes (los jueces)," va a estar constantemente atento a esa experiencia y va a dictar normas obligatorias
para todos los Tribunales acerca de estas cuestiones, y L.1 vamos a
tener las decisiones del Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo
Popular de nuestro pas para normar estas cuestione^.^^
En resumen, dentro de un rgimen de estricta legalidad, consustancial
al sistema jurdico socialista, la consideracin de fuente de las decisiones
de los tribunales resulta inadmisible en su concepci6n burguesa y la ley
se interpretar y aplicar orientada por las instrucciones que emita el Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular.

75

Notas

Merkl, Adolfo, ob. cit., p. 132 y ss.


Zanobini, Guido, ob. cit., t. 1, pp. 47-48.
Garrido Falla, F., ob. cit., t. 1, p. 223.
Petrov, G.I., ob. cit., Captulo 111.
Garcla Oviedo, C., ob. cit., t. 1, p. 89.
Villegas Easavilbaso, B., ob. cit., t. 1, p. 245.
Caizares Abeledo, F., Teora del Derecho, l a . ed., Fascculo 3, Editorial Pueblo
y Educacin, Instituto Cubano del Libro, La Habana, 1973, p. 11 y ss.
Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. 1, p. 246.
Gascn y Marln, J., ob. cit., t. 1, p. 91.

' O Garca Oviedo, C., ob. cit., t. 1, p. 89.


l1
Fbregas del Pilar, Jos M., ob. cit., p. 89.

l2
Garrido Falla, F.. ob. cit., t. 1, p. 245.
l3
Caiiizares Abeledo, F., ob. cit., p. 12.
l4
Laband, Paul, ob. cit., t. 111, p. 346.
l5
Garca Oviedo, C., ob. cit., t. 1, p. 89.

l6
Zanobini, Guido, "L'Attivit amministrativa e a la legge", en Revista diDiritto Publico No. l, 1924, p. 381, citado por Garca Oviedo, C., ob. cit., t. l, p. 91, nota (4).
Donati, '7 caracteri della legge in senso materiales", en Revista di Diritto Publico
No. 1, citado por Garcla Oviedo, c., Derecho Administrativo, t. 1, 6a ed., Editorial
Elsa, Madrid, 1957, p. 91. nota (4).
Garrido Falla, F., ob. cit., t. 1, p. 245.
l9
Consltese a: Gascn y Marn, J., ob. cit., t. 1, p. 92; Duguit, Len, Trait de Droif
Consritutionnel, t. II, Fontemoing Cie. Editeurs, Parls, 191 1, p. 166 y ss (en
francs): Royo-Villanova. A., ob. cit., t. 1, p. 45 y ss: Sayaguez Laso, E., ob. cit.,
t. 1, p. 247.

76

Villegas Basavilbaso, 8.. ob. cit., t. 1, p. 247.


21 Laband, Paul. ob. cit., t. II, p. 346.

22 Garrido Falla,

F., ob.

cit., t. 1, p. 246.

23 Esmein, A., Elernents de Droit Constituthnnel francais compar, 8a. ed., Recueil
Sirey. 1914, p. 29 (en francs).

24 Mohl, Staatsrecht, t. 1, 2a. ed., citado por Esmein, A., ob. cit.. p. 2.9.

25 Von Ihering, R., El fin en el Derecho, Editorial Atalaya, Buenos Aires, 1946,
pp. 168-169.

26 Laband. Paul, ob. cit..

t.

II, p. 261 y ss.

27 Jellineck, George, Teora general del Estado, traducci6n de Fernando de los


Ros, captulos 16 y 18, Editorial Albatros, Buenos Aires, 1954.

28 Raggi, Luigui, Diritto Amrninistrativo, t. 111, Padua, 1932-1936, p. 18, citado por
Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. 1, p. 250.
29 Villegas 8asavilbaso. B., ob. cit., t. 1, p. 264.

30 Raggi, Luigi, ob. cit., t. 111, p. 122, citado por Villegas Basavilbaso, 8., ob. cit.,
t. 1, pp. 264-165.

31 Hauriou, Maurice, ob. cit., p. 452.


'

32 Garrido Falla, F., ob. cit.,

t. 1, p. 266.

33 Villegas Basavilbaso, B.. ob. cit., t. 1, p. 266.


34 Caizares Abeledo, F., ob. cit., Fascculo 3, p. 37.
35 Sayaguez Laso, E., ob. cit., t. 1, p. 125.

36 Ibidem, t. 1, p. 120.

37 Caiiizares Abeledo, F., ob. cit., Fascculo 3, p. 37.

38 Garrido Falla, F., ob. cit., t. 1, p. 270.


39 Villegas Basavilbaso, B., ob. cit.. t. 1, p. 283.
40 Ibidem, pp. 273-274.
41 Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. 1, p. 284.

42 Petrov, G.I., ob. cit., cap. III.


43 Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. 1, 303.
44 Lentini, Arturo, lnstituzioni di Diritto Arnrninistrativo, vol. 1, Societ Editrice Libraria, Miln, 1930, p. 27 (en italiano).
45 Fleiner, Fritz, ob. cit., p. 45.
46 Presutti, Enrico, ob. cit., p. 81.

47 Merkl, Adolfo, ob. cit., p. 163


48 Entrena Cuesta, R., Curso de Derecho Administrativo, 3a. ed., Editorial Tecnos,
Madrid, 1968-1970, p. 108.
49 Villar Palas, J. L., ob. cit., pp. 507-508.

77

Entrena Cuesta, R., ob. cit.. p. 11 1.

5 1 Merkl, Adolfo, ob. cit., p. 147.

52 Villegas Basavilbaso, 5 . ob. cit.,

t.

9, p. 247.

53 Koshevnikov, F.I., lnternational Law, Captulo VI, traducci6n al ingls de Dennis


Ogden, Ediciones en Lenguas Extranjeras, Mosc, d a , p. 247 (en ingls).

54 D'Estefano, Miguel A., ob. cit.. p. 169.

55 Merkl, Adolfo, ob. cit., p. 148 y

SS.

56 Forsthoff, Ernst, ob. cit., p. 184 y


57 Fleiner, F., ob. cit., p. 56 y

SS.

SS.

58 Fraga, G.,ob. cit., p. 115 y ss.


59 Mayer. Otto, ob. cit., t. 1, p. 161 y ss.

6o D'Alessio, F., Istituzioni di Diritto Amministrativo Italiano, Torino, 1932, p. 122


y ss, citado por Villegas Basavilbaso, B., op. cit., t. 1, p. 258.
6 1 Raggi, Luigi, ob. cit., t. 111, p. 151, citado por Villegas Basavilbaso, 8.. op. cit.
t. l. p. 258.

62 Presutti, Enrico. ob. cit., vol. 1, p. 54.

63 Merkl, Adolfo, ob. cit., p. 147.


64 Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. 1, p. 257.
65 Merkl, Adolfo, ob. cit., p. 147 y ss.

66 Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. I;p.

250 y

SS.

" Idem.
68 Merkl, Adolfo, ob. cit., p. 148.
69 Sayaguez Laso, E., ob. cit., t. 1, p. 271.

'

70 Garrido Falla, F., ob. cit., t. 1, p. 306.

7 1 Ibidem, t. 1, p. 307.
72 Caizares Abeledo, F., ob. cit., Fascculo 2, p. 16.

73 Petit, Eugenio, Tratado Elemental de Derecho Romano, 9 1a ed., traduccin de


Jos Fernndez Gonzlez, Editorial Saturnino Calleja, Madrid, 1926, p. 20,
nota (7).

74 Ley de Organizacin del Sistema Judicial publicacin oficial del Ministerio de


Justicia, Editorial Orbe, Ciudad de La Habana, 1979, p. 6.

75 Ibidem, p. 12.
76 Ibidem, p. 14.

77 Roca, Blas. "Discurso pronunciado al constituirse el Tribunal Provincial Popular


de Las Villas", en Reviste Cubana de Derecho No. 7, La Habana, enero-junio
1974, p. 34.

78

CAPTULO V

La norma jurdico-administrativa,
la codificacin del Derecho
Administrativo

1. La norma jurdico-administrativa
Segn Caizares Abeledo "...las normas son formas de comportamiento dirigidas a ordenar la conducta humana en uno u otro sentido, por lo
cual equivalen a reglas de conducta ... norma jurdica es una determinada
forma de comportamiento, de carcter ms o menos general, establecida
obligatoriamente para todos los miembros de la sociedad,.'
Para G.I. Petrov, se llaman "...normas jurldico-administrativas, las normas de derecho que regulan las relaciones sociales que se forman en la
esfera de la Administracin Pblica, es decir, de la actividad administrativa, dispositiva y ejecutiva del Estado. Estas normas en su conjunto constituyen una de las ramas del Derecho, el Derecho Administrativo".*

Normas que constituyen el Derecho Administrativo


Para Garrido Falla,3 las leyes administrativas pueden ser normas de relacin o normas de organizacin y accin administrativas.
Normas de relacin son aquellas que se dictan para delimitar las esferas jurdicas subjetivas, esto es, para regular el comportamiento de los
administrados.
Normas de organizacin y accin administrativa son aquellas que determinan, de una parte, la estructura orgnica de la Administracin Pblica, de otra, los fines propios que la Administracin ha de perseguir con
su actuacin y el modo y forma de cmo esta debe realizarse.
Las normas del Derecho Administrativo, dice P.T. V a ~ i l e n k o vregulan
,~
la esfera de las actividades estatales. Sealan la direccin en el proceso
en que de forma variada y frecuente, se originan las relaciones sociales requeridas de una regulacin jurdica precisa.
En consecuencia, si se analiza el complejo de normas que constituyen
el Derecho Administrativo, encontramos que puede escindirse en dos
grandes grupos: normas de organizacin y normas de comportamiento.

79

Son normas de organizacin las que determinan la estructura y funcionamiento de los organismos administrativos y las atribuciones, deberes
y derechos de sus rganos. Su objetividad jurdica no trasciende el mbito
de la Administracin.
Normas de comportamiento son las que regulan las relaciones entre la
Administracin y los administrados, fijando los deberes y derechos recfprocos que se derivan de esas relaciones. Por consiguiente, sus efectos
jurdicos exorbitan los lmites estructurales de la Administracin, ya que
tienen por destinatarios a los administrados.

Carcter de la norma jurdico-administrativa


Ambas normas -de organizacin y comportamiento- tienen un carcter teleolgico puesto que enmarcan la actividad administrativa que en
definitiva se endereza a realizar finalidades establecidas por el Estado.
Esta consideracin hace que en cuanto a la aplicacin de la norma jurdico-administrativa, sea necesario tener en cuenta -y circunscribir as el
tratamiento del tema- a la naturaleza peculiar del Derecho Administrativo.
Concebido el Derecho Administrativo, como aquella rama jurdica que
fija los principios y analiza las normas que orientan y regulan las relaciones sociales que se producen en la organizacin y en la actividad de la Administracin del Estado, considerada en todas sus esferas, tanto nacional
como local e institucional, con el fin de sentar las bases y construir la nueva sociedad, no ofrece dudas de que esta ramh jurdica tiene un carcter
esencialmente teleolgico, ya que es el resultado de la aplicacin de leyes
objetivas que rigen el desarrollo de la sociedad hacia esas metas que
cientficamente seiala el marxismo-leninismo.

Aplicacin de la norma jurdico-administrativa


Para analizar la aplicacin de la norma jurdico-administrativa debemos determinar su validez temporai y espacial, como bien dice Zanobini:
"...los principios que conciernen a la eficacia de la ley en el tiempo y en
el espacio determinan cules son, en concreto, las personas y las relaciones a que se refieren las leyes administrativa^".^
Segn Fleiner: "...los principios generales aplicables a la vigencia de las
prescripciones jurdicas en el tiempo en el espacio se hacen extensivos
tambin a las leyes administrativas".
Atendiendo a nuestra realidad jurdica, esas expresiones, tanto la de
Zanobini como la de Fleiner, debemos referirlas a las "normas jurdico-administrativas" con mayor precisin si lo hacemos a las leyes administrativas.

Validez temporal de la norma jurdico-administrativa


"La validez temporal de la norma jurdica abarca el perodo comprendido entre el instante en que comienza a estar en vigor hasta aquel otro
en que deja de estarlo":' ello implica que toda norma jurdica, y entre ellas

80

las administrativas, tiene un mbito temporal de validez y que tiene vigencia y eficacia durante el tiempo que media entre la publicacin y : la abrogacin o derogacin.
En relacin con la entrada en vigor-publicacin- las normas jurdicas
contienen mltiples determinaciones acerca de ese momento, Forsthoff
seala que "...las leyes que llevan consigo una modificacin sustancial del
derecho existente o que por otras razones necesitan un cierto transcurso
de tiempo, deben determinar su puesta en vigor, pero si en la ley no se
encuentra un precepto semejante se aplican automticamente las normas
generales sobre la entrada en vigor".'
En Cuba, el artculo 13 del Kegrs;o-Ley nmero 6.7 de 19 de abril de
1983 de la Organizacin de la Administracin Central del Estado, dispone
y gLrasdisDosiciones entran en vigor a los
que los-decret?&amsnto>t r s d a s d e c u ~ a c i en
n la Gaceta Oficial de la Repblica, si en ellos
n ~ s e ~ s p ~ ~ g ~ Igual
a ~ ctrmino
& a . fija e l Cdigo Civil apl/cable a las
leyes y decretos-leyes.
En relacin con ia&@#a- de-yalideg-be las normas jurdiw-adminis~
trativas, el j r o p i o Forstheff nos dice Q I C ~em.Qge$s.ocur{ir p o e!-transcurso del !&mja.por derog_aciSnydesaparicin. de! rgano administrativo
le dio o2gEn.
El supuesto de prdida de vigencia por transcurso del tiempo, presupone la existencia de un perodo de validez de las normas jurdicas previamente establecido. Este plazo no es evidente y tiene que expresarse
formalmente en el contenido de aquellas, pues toda forma jurdica tiene
la tendencia inmanente a durar indefinidamente.
En el caso de derogaciGn
formal, se requiere que el acto posterior
_. rpecEe expresamente las norm-as que deroga y entonces se c z v i e r t e
la&o@ci4Crn. e n h u b n t o normativo. Este procedimiento lo siguen eyes de gran envergadura en su contenido que modifican de modo sustancial el Derecho vigente.
De ese modo queda claro qu preceptos tienen que dejar sitio a la nueva regulacin. Frecuentemente el legislador no se contenta con esto. No
se excluye la posibilidad de que, an supuesta una muy cuidadosa preparacin de la ley, se olvide algn precepto que al no ser mencionado entre
las disposiciones derogadas, mantenga a su favor la presuncin de subsistencia. Para precaver esta presuncin, suele aadirse una clusula general que por s misma, constituir una verdad evidente. Esta clusula
general suele decir: "Quedan derog
s cuantas-dispasicianes legales se
- ley."
opoFgarn al cumplimiento de lo diswesto en-la presente
Por ltimo, por desaparicin del rgano &%mrnstrativoque le dio origen, s i u n . ~ a n o
administrativo desaparece, cae tambinA derecho estaJbie5dsum.r. lLsie-D)e que no se haya presG&.tQ oitrtb..casa_ sobre su
sybsistencia. As, al ocurrir una revolucin, la vigencia que mantiene la
masa legislativa hasta entonces en vigor, se debe al hecho de que el poder
revolucionario no las ha deroqado expresamente y por tanto las ratifica de
manera tcita:

-_
I

I_.

81

Uno de los aspectos fundamentales en relacin con la validez temporal


de la norma jurdico-administrativa es lo concerniente a la retroactividad.
Segn Zanobini la eficacia de la ley en el tiempo se determina por el principio que dice: ...la ley no dispone sino para lo futuro, ella no tiene efecto
retroactivo";10 Fleiner nos dice:

...la regla de la no retroactividad de las normas jurdicas rige tambin


para el Derecho Administrativo.
Por regla general, una nueva ley no puede aplicarse ms que a los hechos y circunstancias jurdicas que se han producido despus de promulgarse esta ley... Sin embargo si no existe una prohibicin general,
toda norma jurdica nueva puede ser investida de fuerza retroactiva y
comprender situaciones ya existentes y consumadas.'

'

Para Forsthoff,12 normalmente las normas jurdico-administrativas


carecen de efecto retroactivo. Esto significa que dejan intacto el estado
de cosas anterior a su entrada en vigor.
En el sentido estricto de la palabra la retroactividad no puede darse en
trminos absolutos. Toda norma slo puede determinar un comportamiento futuro, no pretrito. Por tanto, la retraactividad d e unan-lo
puede significar que, en su aplicacin fulurur seIn-traXadoszn-$yeglo
con -anterioridad a
a la ncfma tambin aquellos
_ _hechos
_ _ ____que acontecieron
------ --_
s u entrada en vigor, pero esto slo ocurrir cuando a p ) e l l o _ s ~ Q ~ ~ r tenezcan definitivamenfeal pasado, que hay%'-p?oTucido
todos sus efec_- ."----tosiuJLdjcos, pues
-- slo etonces
- la oar'ma seracetrotrada en el orden del

___

---Y-

x_

ti9-W.

En cambio, aquellos hechos que todava subsisten en el tiempo, es evidente que tienen que caer bajo el mbito de la validez de las normas nuevas, cuando la situacin normativa ha variado. Otra solucin implicara
una insostenible yuxtaposicin de distintos Derechos cada vez que variase
la sitdacin legal.
El artculo 60 de la Constitucin de la Repblica de Cuba dice que:
"Las leyes penales tienen efecto retroactivo cuando sean favorables al encausado o sancionado. Las dems leyes no tienen efecto retroactivo a
menos que en las mismas se disponga lo contrario por razn de inters
social o utilidad pblica." El precepto constitucional comprende las leyes
de carcter administrativo, sobre las que puede hacerse dentro de su text o al promulgarlas, la declaracin que permite aplicarlas retroactivamente.
Cabe recordar que en la actividad de la Administracin Pblica pueden
darse el inters social y la utilidad pblica que origina la declaracin de retroactividad de un texto legal.

Validez espacial de la norma jurdico-administrativa


Segn Caizares Abeledo: "...toda norma jurdica tiene un mbito espacial de valide^..."'^ esto es, rige en un territorio determinado. El Derecho es eminentemente territorial lo que entraa que impera sobre todas
las personas y cosas que se encuentran en el territorio, aunque existen ex-

02

cepciones, como son la aplicacin de las normas internas a ciertos


extranjeros.
Para Fernndez de Velasco: "El imperio de la norma se muestra en razn del territorio sobre las personas que lo habitan; pero hay que observar
como excepciones, el territorio nacional a que las leyes no alcanzan, las
personas a quienes se dispensa su cumplimiento, la aplicacin respecto a
extranjeros y el principio de ,retr~actividad."'~
Forsthoff, aunque en trminos generales acepta los criterios expuestos, cuando dice:
A la norma jurdica del Derecho estatal interno es peculiar una limitacin por razn del espacio. En caso de duda, vale en el mbito espacial

tiene sus lmites en las fronteras del Estado. LQmismo puede decirse
delas restantes competencias normativas que se dan en el interior de
unsswdo. Ahora bien, dentro de su mbito espacial de validez, la norma jurdica impera sin limitaciones, pues le estn sometidas todas
aquellas personas que se encuentran dentro de aquel mbito: la ciudadana carece de relevancia.
En virtud del Derecho Internacional s610 se da una excepcin de los
que gozan del derecho de extraterritorialidad. Tambin caen bajo el
imperio de la norma todas aquellas relaciones jurdicas que se dan en
su mbito de validez espacial con un objeto materializado... En este
caso el sujeto de la relacin queda sometido a las normas jurdicas correspondientes, independientemente de que permanezcan en el espacio a que afecta su validez, de que sea indgena o e ~ t r a n j e r 0 . l ~
Tambin Forsthoff plantea situaciones que surgen producto de la modificacin de los lmites de los territorios en los pases que tienen fronteras con otros Estados, en los territorios incorporados subsiste el Derecho
vigente con excepcin del Derecho Constitucional que como consecuencia necesaria de la unidad estatal se impone inmediatamente ipso jure a
los territorios adquiridos, por ende, las normas jurdico-administrativas
continan en vigor de primera intencin, en todos estos casos es necesario una regulacin expresa.
Otra cuestin es lo referente a la variacin de los lmites administrativos dentro de un Estado, especialmente los lmites municipales y provinciales. Lo correcto es extender las normas locales, de existir, a los nuevos
territorios incorporados al municipio o a la provincia.
De tratarse de la formacin de un nuevo municipio, sera necesario tomar medidas de carcter transitorio para una ulterior normacin uniforme.

Interpretacin de la norma jurdico-administrativa


Una vez determinado lo relativo a la validez temporal y espacial de la
norma jurdico-administrativa, es necesario analizar lo referente a su inter-

83

pretacin, logrando de esta forma, con posterioridad, una cabal exposicin de la aplicacin de esta.
Segn Bielsa: "...la eficacia y virtud de la norma jurdica no depende
de una mera aplicacin, que puede ser errnea o contraria a su espritu,
sino de la interpretacin cabal".'6
Para Caizares Abeledo; "...interpretar es la actividad que tiene por objeto establecer el sentido y alcance de las normas jurdicas a los fines de
su aplicacin al comportamiento de los individuos en sociedad". l 7
La interpretacin de la ley en el campo del Derecho Administrativo
debe conducirse segn los mismos preceptos que valen para la interpretacin de las leyes en general, criterio este expresado por Zanobini,'* al
que debemos aadirle que para la interpretacin debe aplicarse el materialismo dialctico como mtodo cientfico, es decir, la conjugacin dialctica de los elementos lgicos -las normas jurdicas son creaciones lgicas- y los elementos histricos, puesto que dichas normas reflejan las
condiciones materiales de la vida social.
La interpretacin puede ser: autntica, literal o gramatical, extensiva y
restrictiva, a ellas aade Bielsa l9 la interpretacin analgica.
Interpretacin autntica es la que hace el propio legislador. Interpretacin literal o gramatical es la que, sin duda, aparentemente, ofrece mayor certeza y objetividad, pero como tambin dice Bielsa: "... jurdicamenlaJeyafe_adg
a la
te es la que puede resultar ms falible. El que ap_iLc~
letra se asla de la vida de n0rrnt-y de ~ u ~ ~ v i r t u a l i d a d j u ~vdsoci@".20
ica
Es posible que la interpreta<in que la Administracin est obligada u
solucionar en situaciones tales, tanto la interpretacin extensiva como la
restrictiva, atraen la solucin indispensable.
Puede afirmarse en ciertos casos que el verdadero significado de la
norma jurdica es ms amplio que el que su sentido gramatical expresa.
Se admite entonces la llamada interpretacin extensiva, que supone incluir en la norma casos que a primera vista no se contemplan en el texto.
En otras ocasiones, por el contrario, la norma debe interpretarse restrictivamente, vale decir, limitando su alcance aparente, en evitacin de
que al aplicarse el texto expresado en la regla, se arribara a una solucin
inadecuada.
Como expresamos, Bielsa aiiade a las interpretaciones citadas, la
interpretaci6n analgica. Para l "...cuando se aplican las normas a situaciones que el legislador no ha tenido presente, pero que el intrprete considera anlogas, en este caso el intrprete viene a suplir la omisin legisiativa"."

Aplicacin de la norma jurdico-administrativa


Una vez determinada la validez temporal y espacial de la norma jurdico-administrativa as como la interpretacin de esta, debemos considerar su aplicacin.
La aplicacin de la norma jurdico-administrativa atendiendo a su carcter teleolgico es un producto de la concepcin que modernamente se

84

tiene de la Administracin, diferenciada de la que imperaba en el siglo XIX.


Como varias veces se ha expresado, una Administracin a la que le era
extraha toda idea de justicia social ha devenido conformadora de la vida
social y todas sus actividades se orientan a un fin, el beneficio de la
colectividad, para que pueda as desarrollar las mltiples relaciones en
prestaciones recprocas. De ah que la base jurdica del Derecho Administrativo se integre en una multitud de normas jurdicas, difciles de que cristalicen en un cdigo.
Todo ello supone la posibilidad de que la Administracin se encuentre
a menudo con situaciones sobre las que carece de una norma positiva
para manejarlas.
En casos semejantes se puede aplicar la analoga, esto es, aplicar una
norma jurdica que pueda adecuarse, no atendiendo a su texto literal, sino
a la idea y al propsito en que se fundamenta.
El Derecho Administrativo no ha sido nunca y mucho menos puede
serio ahora, un derecho subjetivista y siempre ha sido un derecho de tipo
objetivo, por lo que se mueve en un terreno mucho ms amplio que otras
ramas de las ciencias jurdicas.
La posibilidad de que la Administracin carezca de norma escrita a fin
de subsumir a ella una situacin que debe resolver, la obliga a que en estos casos aplique reglas de otras ramas del Derecho, razn a que s u ~ a rcter hace que, o pertenezcan a lo que puede llamarse la parte general
del Derecho o contengan sustancia administrativa aunque aparezcan en
una legislacin de otro tipo.

2. La discrecionalidad administrativa
Durante gran parte dgl siglo XIX, la Administracin abstencionista
creada por el Estado de Derecho burgus deba actuar en rgido sometimiento a la norma legal y as enmascarar su carcter de Estado clasista
encargado de consolidar y robustecer el capitalismo. La Administracin
deba actuar sujetndose plenamente a la ley y ejercer la llamada potestad
reglada, esto es, cuidar que su obra fuera la ms ajustada aplicacin de
la legalidad escrita, sobre la base de que el ordenamiento jurdico prev
en todos sus aspectos la actividad de la Administracin, la que de funcionar normalmente hace que quien entra en contacto con ella conoce de antemano la resolucin que recaer, puesto que bastar subsumir el hecho
a la norma aplicable.
Ahora bien, dentro del propio sistema capitalista, la concepcin ius
naturalista de que existan leyes sin lagunas ni puntos dudosos, se vino
abajo como consecuencia de la crtica de la Escuela Histrica.
Las leyes no carecen de lagunas, ni estn exentas de dudas, ni son susceptibles de una interpretacin que ponga absolutamente en claro su intencin. Las valoraciones que se hallan en su base pierden fuerza, nuevas
situaciones sociales imponen nuevas soluciones, nuevas ideas se apoderan de los textos heredados. Como consecuencia de ello, la comprensin

85

de la norma, la interpretacin prctica y cientfica de las leyes, se modifica


constantemente.
Hay otras circunstancias que fijan la indispensabilidad de que la Administracin Pblica tenga dentro del marco de la ley un campo de actuacin libre que le permita desarrollar sus actividades y alcanzar sus fines.
Fiorini en cuanto a ello afirma:
...la ley slo seiiala cul debe ser el inters que debe satisfacerse colectivamente en tanto el administrador es el encargado de realizarlo
prcticamente ... Los hechos exteriores en permanente interdependencia con el inters pblico custodiado por el mandato de la ley, modifican, rectifican, disminuyen, reforman o amplan la realizacin prctica
de la gestin administrativa ... El legislador puede sancionar una ley con
todos los detalles posibles, pero no podr captar las transformaciones
inciertas futuras ... Debe existir una relacin lgica entre el fin establecido por la ley y los medios necesarios para realizarlos prcticamente
por la Administracin ... La discrecionalidad es la facultad que adquiere
la Administracin para asequrar en forma eficaz los medios reaiizadores del fin.22
La realidad descrita en los prrafos anteriores, vlida para todas las leyes y para todas las actividades del Estado, se hace ms agudamente
crtica en el campo de actuacin de la Administracin Pblica. No podemos concebir a esta como una mquina de subsunciones. En todo acto
administrativo hay siempre presente un criterio de valoracin, como diceBielsa: "...administrar es algo ms que ejecutar, pues si ejecutar es cumplir
lo ordenado, administrar es concebir y llevar luego a la prctica la concepcin o disposicin con criterio de oportunidad, de eleccin de medios, de
mayor eficiencia, e t ~ . " *An
~ la propia ejecucin de la ley debe tener en
cuenta cules son las circunstancias imperantes en el momento de la aplicacin, que pueden ser y lo ms probable es que lo sean, distintas a las
existentes cuando la ley se elabor. Por ello el ejercicio de la potestad reglada no es poner en juego un ciego instinto de formulacin silogstica y
subsumir de manera mecnica el hecho a la norma.

Concepto de discrecionaiidad
Una Administracin que ha diversificado sus funciones, ampla su
campo de accin y en mayor nmero y con ms frecuencia confronta problemas y situaciones urgidos de soluciones inmediatas, requiere se le
otorgue la posibilidad de una mayor independencia frente a la esfera normativa mediante la potesrad dscrecional y se le permita decidir eligiendo
entre varias formas posibles de comportamiento dentro de los lmites jurdicos previstos en la norma sin que algunas de esas formas tengan preferencia sobre las dems. Cualquier solucin elegida por el ejecutor de la
norma, es jurdicamente vlida. Una norma es, pues, discrecional cuando
no establece cundo debe ejercitarse, cmo debe ejecutarse y en qu sentido se debe ejercitar, a los efectos de procurar una mayor eficacia admi-

86

n i ~ t r a t i v a La
.~~
discrecionalidad existe an cuando la norma contiene alguno de los aspectos expresados. Dice Forsthoff que:

El funcionario administrativo extrae la mayor parte de su actividad, en


parte de la ley y en parte tambin de la experiencia y juicios propios.
Cuando ocurre esto ltimo se habla de potestad discrecional, mbito
de accin y de decisin, aunque para que no exista arbitrariedad, los
fines que se persiguen por. la potestad discrecional deben estar enunciados en la norma.25
La discrecionalidad es esencialmente una libertad de eleccin entre alternativas igualmente justas o, si se prefiere, entre indiferentes juridicos,
porque la decisin se fundamenta en criterios extrajurdicos (de oportunidad, econmicos, etctera) .26
La discrecionalidad administrativa se plantea como una consecuencia
del Estado moderno. Dice Fiorini:
El ciudadano del Estado liberal burgus se transforma en usuario de
servicios pblicos... El administrado de la simple gestin estatal es
cliente obligado y necesario de los beneficios sociales...Quirase o no,
el socialismo, en cuanto a socializacin para satisfacer necesidades de
los particulares, se ha introducido a travs de la urdimbre de gestiones
sociales de la Administracin Pblica. La facultad discrecional se ampla y cala hondo en cada una de las nuevas actividades sociales...La
Administracin Pblica utiliza la discrecionalidad para realizar una gestin ms eficaz e inteligente... La eficacia de las gestiones administrativas es tan necesaria como el cumplimiento severo de la Ley.27
Nuestra poca presenta, pues, una evolucin respecto a la vinculacin
a la norma. A pesar de que toda la ideologa del Estado de Derecho burgus supone, en apariencia, una tendencia a vincular cada vez ms estrechamente la Administracin a la ley y a hacer de ella un simple poder de
ejecucin, la.realidad exige que dentro del propio sistema capitalista la actuacin administrativa est informada por un margen de discrecionalidad
que resultar siempre imposible de eliminar.28
La potestad discrecional, expresa Forsthoff, da a las autoridades libertad que significa que el orden jurdico presta validez jurdica a todo
medio considerado como adecuado para la realizacin del valor de que
se trate... El legislador procede de esta suerte considerando que s610
la autoridad administrativa tiene la experiencia necesaria para dictar
ciertas disposiciones en sentido favorable al inters pblico... Por el
poder discrecional que le ha otorgado el legislador, la autoridad administrativa ha de determinar como pertinente, entre las yarias posibilidades de solucin, aquella que mejor responde en el caso concreto a
la intencin de la ley.29
Adems de esa discrecionalidad expresamente atribuida por el legislador a la Administracin, hay otros casos en que esta puede usar de su

a7

poder discrecional. As cuando se le faculta para dictar un Reglamento o


"...que se d ausencia legal en una materia determinada y que por otra
parte y en relacin con la misma no pese sobre la actuacin administrativa
un principio p r o h i b i t i ~ o " .En
~ ~estos casos puede darse el que la Administracin se "...autolimite su potestad discrecional mediante reglamentos... dictados sin referencia a alguna ley que regule la materia".3'
Un aspecto ms en cuanto a la discrecionalidad es la referencia en la
le; a conceptos indeterminados tales como orden piblico, calamidad pblica, utilidad pblica, inters social, necesidad pblica y otras que podran
estimarse se est en presencia de un posible ejercicio de la potestad discrecional. En efecto, durante mucho tiempo se identific la discrecionalidad con la utilizacin de la ley de conceptos imprecisos, entendindose
en tales casos deba:

...interpretarse

que la precisin ltima de dichos conceptos corresponda discrecionalmente a la Administracin ... Hoy se ve que justamente en tales casos la discrecionalidad est excluida y que ms que
remitir la Ley a una decisin libre de la Administracin ... se trata por
el contrario de delimitar una nica solucin justa cuya bsqueda reglada debe hacer la Adrninictra~in...~~

Los limites de la discrecionalidad administrativa


Se ha planteado que la Administracin cuando acta discrecionalmente tiene que limitarse al campo que le acota la finalidad que la lev seala.
Esa concepcin, choca con la idea, pervivente durante algn tiempo, de
"...que el acto dictado por la discrecionalidad administrativa no puede ser
controlado jurisdiccionalmente, tesis que es una hereja jurdica".33
No hay duda de que es posible que un acto de ese tipo puede ser objeto de recurso y decisin jurisdiccionales, pero, "...lo que s no se puede
controlar ni se debe controlar es la parte subjetiva que corresponde a la
voluntad administrativa; apreciar ia oportunidad de dictar el acto ms eficaz. El control jurisdiccional ser sobre todos los elementos ob'etivos que
ha utilizado el Administrador para dictar el acto oportuno". 3 d
En relacin con el acto no puede olvidarse que el empleo de la discrecionalidad se limita con la idea del fin y as cualquier acto administrativo
que se dicte con fines distintos a los que inspiraron al legislador al producir la norma, o en los casos en que la discrecionalidad se emplee sin la
existencia de una ley previa, no podrn contravenirse los fines que el Estado se ha fijado o que ha sealado su direccin poltica. Un acto emanado sin esas condiciones ser ilegal y carente de estabilidad jurdica.
Se hace necesario se delimite cul ha de ser el fin de la ley. Ese fin no
puede ser considerado como una generalizacin de intereses. No puede
sealrsele, por ejemplo, como la satisfaccin o cualquier otra expresin
anloga, que si bien no son inexactas s se trata de una necesidad de carcter colectivo o del logro del bienestar general en cuanto a una referencia a los fines de la Administracin, no son apfas por su imprecisin para

88

determinar y legitimar una actuacin discrecional. "La discrecionalidad


apreciar las condiciones existentes para dictar un acto oportuno que satisfaga el inters objetivo que custodi la norma -dice Fiorini que aiiadela obligacin de tener en cuenta el lmite objetivo que impone el fin de la
ley excluye la indefinicin de un genrico y confuso inters pblico." 35En
otras palabras, el fin tiene que ser concreto, aunque pueda alcanzarse de
diversas maneras, todas ellas vlidas.

El control de los actos discrecionales


"Si el acto que dicta la discrecionalidad. dice Fiorini, es una acto administrativo con todos los significados de esa figura jurdica, no hay razn
para que todos sus elementos no sean tratados en la misma forma que
los dictados por actividades vinculadas (regladas)."36
Esa concepcin nos lleva a admitir, como es ya corriente en la doctrina
y en la legislacin de muchos pases, la posibilidad de que un acto discrecional pueda ser objeto de control, esto es, que pueda ser revisado una
vez que se produzca, si su destinatario o una autoridad competente estiman que se aparta de los lmites que enmarcan la discrecionalidad administrativa.
Consecuencia de ese postulado, un acto discrecional puede ser objeto
de control interno por parte de un rgano con jerarqua superior al que
emiti el acto, sobre el que apreciar, si la ley le concede competencia
para ello, su mrito, esto es, si es oportuno y conveniente y encaminado
a cumplimentar un fin previo y legtimamente estipulado.
Con respecto al control jurisdiccional ya hemos visto que es una consecuencia, como tambin lo es el control administrativo o interno, de los
lmites que enmarcan dentro de la legalidad la facultad discrecional. As
esa potestad no podr salir del mbito de la ley respectiva, cuando est
contenida en una unidad normativa, ni contravenirla cuando la reglamenta
discrecionalmente. En los pases socialistas, el Ministerio Fiscal, que entre
sus funciones tiene la de velar por que la legalidad se cumpla estrictamente, puede ejercer ese control, tanto en cuanto a la potestad reglada como
en la discrecional e impedir que por parte de la Administracin se acte
apartndose de los fundamentos legales que rigen todos los aspectos de
su actividad. A los fines de ese control:

...la jurisprudencia del

Consejo de Estado francs vino a configurar el


recurso por detournernent de pouvoir que pona de manifiesto la ilegalidad de aquellos actos administrativos que haban sido dictados en
atencin a fines distintos a los que el legislador tuvo en cuenta cuando
tal potestad (discrecional) fue atribuida a la Administracin Pblica.
Con l ...se vena a crear una fiscalizacin de lo ms ntimo del acto:
los mviles que presidieron la actuacin de los administrado re^.^'
La desviacin de poder (detourment de pouvoir) -dice Alibert- es el hecho del agente administrativo (rgano) que realizando un acto de su
competencia y respetando las formas impuestas por la legislacin, usa

89

de su poder, en casos, con motivos y para fines distintos de aquellos


en vista de los cuales este poder le ha sido conferido. La desviacin
de poder es un abuso de mandato, un abuso de derecho. Puede un
acto administrativo haber sido realizado por el funcionario competente
con todas las apariencias de regularidad y, sin embargo, este acto discrecional realizado que el funcionario (rgano) calificado tena el derecho estricto a realizar, puede estar afectado de ilegalidad si su autor
ha usado de sus poderes para un fin distinto del cual le han sido conferidos, ...para un fin distinto del inters general o el bien del servicio.
La teora de la desviacin de poder es la defensa de la moralidad admini~trativa.~~
A lo expuesto por el autor francs citado, hemos de aadir que los
conceptos de intersgeneral y el bien delservicio deben ser objetivos, concretados de conformidad con el contenido especfico de la ley de que deriv o en quien se apoy el acto, a los fines de que la ilicitud pueda ser
valorada ajustadamente al resolverse el recurso en el que se ataque el
acto alegndose "desviacin de poder".
En Cuba, la ley nmero 7 de 19 de agosto de 1977, Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral en su artculo 657 precepta que
no corresponden a la jurisdiccin administrativa, entre otras, las cuestiones que se susciten en relacin con las disposiciones que emanen de una
autoridad competente concernientes al ejercicio de la potestad discrecional, esto es, que contra el ejercicio de esa potestad no puede interponerse
al recurso administrativo que regula la ley citada.

3. La codificacin del Derecho


Administrativo
Codificar es reducir en un conjunto ordenado, en una unidad orgnica,
las normas jurdicas que regulan una rama del Derecho, conjunto influido
por una idea general, que refleja el sistema imperante en la poca de su
construccin. La codificacin supone, dice Bielsa: "...no solamente la unificacin del Derecho -el imperio de una ley comn en un Estado- sino
tambin la ordenacin sistemtica en un cuerpo homogneo, de instituciones que integran un sistema jurdico".39 No basta, pues, para que exista la codificacin que una rama del Derecho est unificada en un Estado.
Slo se codifica cuando esa legislacin se contiene en una ley nica, en
un cdigo, concepto este que se diferencia del que empleaban los romanos, para los cuales, un codex era una recopilacin o conjunto de tabletas
recubiertas de cera, sobre las cuales se grababa estilogrficamente la escritura. Afirma Villegas Basavilbaso:

...la Codificacin es un fenmeno jurdico que obedece a dos causas


principales: la primera es de orden poltico, la segunda, de orden prctico. La primera se refiere a la unificacin del Derecho antiguo, originado en fuentes diversas y constituye un medio eficaz para la conso-

90

lidacin de la unidad poltica. La segunda tiene por objeto, cuando el


Derecho esta unificado, facilitar su conocimiento, por cuanto es difcil
y a veces imposible, en presencia de la dispersin extraordinaria de leyes relativas a una determinada rama del Dere~ho.~
La codificacin civil es un producto del siglo XIX y tuvo su expresin
ms caracterizante en el Cdigo Napolenico de 1804 que inspira una serie de cdigos europeos, trasplantados despus a la Amrica Latina.
. La codificacin tuvo sus contradictores. En Alemania, Federico Carlos
desavigny, expositor de la ekcuela histrica, combati ardorosamente en
su opsculo intitulado De la vocacin de nuestro siglo para la legislacin
y la ciencia del Derecho la tesis favorable expuesta por Antn Federico
-Justo Thibaut, en su folleto Sobre la necesidad de un Derecho comn para
Alemania, en el que propugnaba la elaboracin de un cbdigo general que
diera trmino al interminable amontonamiento de preceptos abigarrados,
contradictorios, que se anulan entre s. Un cdigo nacional sencillo...ser...totalmente accesible a cualquier mente, incluso las mediocres, y
nuestros abogados y jueces estarn en fin en situacin de tener a su alcance el Derecho vivo actual, aplicable en cada c ~ s o . ~
Las opiniones de Thibaut fueron impugnadas por Savigny, que idealista y metafsicamente atribua la creacin del Derecho a fuerzas internas
que actan silenciosamente y no en virtud del arbitrio de un l e g i ~ l a d o r . ~ ~
Para l, la codificacin detiene el desarrollo del Derecho y an ms, la
considera un signo de la decadencia del Derecho.

La codificacin en el Derecho Administrativo


La corriente codificadora, centrada en el Derecho Civil, no dej de influenciar en el Derecho Administrativo y varios fueron los tratadistas que
la acogieron, sosteniendo la posibilidad y la necesidad de unificar en un
texto nico las normas jurdico -administrativas. Pero esta corriente dista
mucho de haber sido admitida con generalidad porque son tambin numerosos los autores que niegan su realizacin y, adems, encontramos
una corriente doctrinal que con una postura eclctica trata de conciliar los
criterios antagnicos.
Ejemplo de la incertidumbre que preside la posibilidad de codificar el
Derecho Administrativo lo encontramos en la obra Derecho Administrativo
Sovitico de P.T. Vacilenkov y otros, que nos dice:
La codificacin es la forma ms importante de sictematizacin de la
legislacin. Ella ayuda de forma estricta a la observancia de la legalidad socialista, a la correcta ejecucin y aplicacin de las normas jurdicas, simplifica la preparacin jurdica de los cuadros, ayuda al
desarrollo posterior de las ciencias jurdicas -el autor aade de inmediato- Sin embargo, la codificacin dificulta la movilidad de las normas
del Derecho Administrativo y el amplio crculo que regulan esas normas. En el desarrollo de la sociedad socialista que perfecciona constantemente el aparato estatal, dificulta las tareas que provocan la ne-

91

cesidad del perfeccionamiento y cambios de las normas que regulan


las relaciones j~rdico-administrativas4~
De hecho la codificacin administrativa no se ha emprendido en ningn Estado. S610 en Portugal y en Filipinas, se han dictado cdigos administrativos sin que este nombre sonoro responda a su contenido. El
del primer pas es slo un conjunto de normas sobre organizacin
administrativa y principalmente de los servicios municipales, y el segundo es una recopilacin de leyes polticas, administrativas y de organizacin udicial, sin una sistematizacin de las instituciones administrativas.

14

Criterios que niegan la posibilidad de codificar el Derecho


Administrativo
Los autores que opinan que resulta imposible codificar el Derecho Administrativo, argumentan su oposicin en lo siguiente:
a) La movilidad de la norma jurdico-administrativa que por su misma naturaleza est sujeta a continuar modificaciones.
La actividad de la Administracin se encamina a la satisfaccin directa
y concreta de las necesidades colectivas. Al variar las necesidades en
sus modalidades y formas de expresin, la codificacin impartir una
rigidez a la normacin jurdica del actuar administrativo que afectara
al logro de los fines propuestos. Garca Oviedo afirma que:

...la movilidad del Derecho Administrativo ser siempre rmora capital


para la codificacin y la permanencia del precepto administrativo nunca podr pasar de ciertos lmites. La materia administrativa carece, por
su propia naturaleza, de la estabilidad de la de otros rdenes. Es viva,
corriente, siempre animada e inquieta y las reglas que la dominan ceden a factores de perenne evolucin. El Cdigo podra nacer, pero nacera anticuado.45
b) La multiplicidad de las normas jurdico-administrativas originadas en la
vastedad de las materias reguladas.
Si se trata de codificarlas, comprendera todas las actividades humanas en una enciclopedia jurdica. Resulta imposible otorgar unidad a la
infinita variedad de reglas contenidas en leyes, reglamentos, circulares,
instrucciones, rdenes y dems disposiciones y prcticas administrativas.
El ya citado Garca Oviedo considera que en el orden administrativo,
...todo este Derecho es complejidad y variedad infinita, mundo de
asuntos, enciclopedia de materias ligadas por la nocin del inters pblico... Sera de temer que ms que un Cdigo se obtuviera un conglomerado, a lo sumo, una mera ~ r d e n a c i n ? ~
C) La falta de orden en el Derecho Administrativo.
Es otro de los motivos que arguyen los que se oponen a su codificacin, pues entienden que no hay legislacin ms dispersa e inorgnica

92

que la administrativa por lo vasto y heterogneo de las materias que


compren~ie.~~

Criterios que admiten la codificacin del Derecho


Administrativo
Pece a toda la argumentacin esgrimida por los impugnadores de la
codificacin son numerosos los autores que la preconizan. Para ellos, al
tiempo que estiman exagerada la fundame~~tacin
de los opositores al cdigo, "...consideran, principalmente, la necesidad de unificar y ordenar la
legislacin administrativa, por cuanto no se concibe que si la Administracin es el orden, su regulacin jurdica se presenta dispersa, fragmentaria
y a veces ~ o n t r a d i c t o r i a " . ~ ~
De hecho no hay discusin acerca de la codificacin en general, reconocida como t i l y conveniente en cuanto a otras ramas del Derecho que
no se conciben sin ser objeto de una ordenacin sistemtica. En cuanto
al Derecho Administrativo, la mantenida y tenaz controversia ha frenado
la elaboracin de cdigos receptores de la construccin jurdica de la actividad de la Administracin Pblica. Dice Royo-Villanova:

Los argumentos (en contra) son ms efectistas que otra cosa, ...parece
que lo que se trata es de codificar los actos administrativos, el fondo
de los mismos, y no su forma jurdica, su Derecho. La actividad administrativa, como toda actividad humana, tiene una esfera discrecional
nicamente regida por la prudencia (la esfera de lo lcito), la cual, sin
embargo, no es indeterminada, sino que tiene sus lmites marcados
por el Derecho, por ciertas reglas jurdicas, que es lo que se intenta codificar ... En resumen, lo que no puede codificarse es lo que no puede
legislarse, y la codificacin se refiere a las leyes4'
La codificacin representa, como beneficio, asegurar la generalidad, el
mtodo, la certeza y la tcnica de las disposiciones legales y llenar los
vacos que al unificar las materias dispersas en mltiples cuerpos legales,
se adviertan como necesidad de que sean normados para que el gran
complejo de tareas que implica la actividad administrativa quede regulado
en sus principios esenciales.
Cada uno de los tres argumentos de oposicin expuesto ha sido objeto
de refutacin en la forma siguiente:
a) Su inestabilidad y contingencia es cierta y en muchos aspectos indispensable, pero no es caracterstica slo del Derecho Administrativo,
sino que se observa tambin en otras ramas del Derecho que han sido
objeto de codificacin.
Como ha observado Ducrocq: "...en cada rama de la legislacin hay
dos elementos: uno ms fijo, el otro ms mvil, que sigue al progreso
de las ideas y las transformaciones sociales. La legislacin administrativa no presenta ningn carcter particular a este respecto,*.50

93

"No puede haber, atiade, una rama de legislacin inmvil a travs de


los siglos en un mundo en que todo pasa y todo ~ a m b i a . " ~ '
Como afirma Broccoli: "...en todos los complejos de normas concernientes a la Administracin Pblica hay un substrato de carcter general y constante aplicable a todas las manifestaciones administrativas y por consiguiente en todas las diferentes contingencia^".^^
La multiplicidad de las normas de carcter administrativo. Esta caracterstica que presenta el conjunto de normas administrativas, es una
cuestin de hecho que debe ser objeto de consideracin a los efectos
de examinar su incidencia en la codificacin y hallar los medios para
resolver la dificultad que pudiera entraar y nunca ser estimada como
un impedimento excluyente. Si se atiende al resultado de la codificacin, es precisamente esa multiplicidad, esa extensin de la materia
administrativa, lo que demanda se le unifique porque esa cualidad se
deriva en gran modo de la ausencia de concrecin de sus principios
en un cdigo.

No puede esa consideracin de la multiplicidad de la normacin administrativa, desconocer que en un cdigo no deben tener cabida preceptos
de carcter reglamentario ni los usos y prcticas generales en las tareas
de la Administracin Pblica.
En resumen, la multiplicidad podr hacer ms difcil la codificacin.
pero no imposible.
c) La falta de orden en el Derecho Administrativo.
Este es un razonamiento de poca solidez, puesto que como acertadamente advierte Bielsa:

...coloca la cuestin en un crculo vicioso, ya que no se podra codificar


porque no hay orden en el enorme cuerpo de leyes, reglamentos y preceptos de Derecho Administrativo, y no hay orden precisamente porque nada o casi nada est codificado. Desde luego, lo "codificable", si
no toda, es una buena parte de la legislacin a d m i n i ~ t r a t i v a . ~ ~
No debe ser el desorden, sino todo lo contrario lo que ha de predominar en la Administracin Pblica y en su regulacin jurdica. Esta es
una cuestin de hecho, comn a cualquier rama del Derecho no codificada, y lejos de impedir la sistematizacin debe ser un estmulo para
realizarla.

Criterios que admiten la codificacin parcial del Derecho


Administrativo
Las objeciones que a la codificacin del Derecho Administrativo se han
formulado y que son ciertas en muchos aspectos, han originado que distintos autores, al reconocer su existencia, aunque las estiman exageradas
en cuanto a que constituyen un obstculo insuperable, se deciden por declararse partidarios de una solucin eclctica y admiten, tras reconocer la
imposibilidad de codificar todo el Derecho Administrativo, su "...codifica94

cin por materias, mediante trabajos doctrinales que tiendan a la sistematizacin de las instituciones a cuyo efecto deben recopilarse, clasificarse
y ordenarse en un texto nico las leyes administrativa^".^^

El Derecho Administrativo actual y su posible codificacin


Para emprender la elaboracin de un cdigo es necesaria la presencia
de varios presupuestos imprescindibles para alcanzar con xito la sistematizacin del Derecho Administrativo de un Estado, en un texto nico.
En primer trmino se requiere un determinado desarrollo de sus fuentes
para que el Derecho Administrativo de un pas resulte con suficiente experiencia para lograr una codificacin eficaz, por cuanto no basta aplicar
principios acogidos en otros paises que pueden no adaptarse a un medio
social diferente y entorpecer el obrar administrativo.
til resulta a esa finalidad, la elaboracin de colecciones y compilaciones de las normas dictadas para algunas materias administrativas y, en
muchos casos, la codificacin debe emprenderse por etapas, producindose agrupaciones homogneas en un solo cuerpo legal de materias de
carcter administrativo, individualizadas. En otras palabras, mediante codificaciones parciales, lograr en varias etapas, la general.
lheringS5considera que para la existencia de un cuerpo de leyes codificables se requiere: primero, una nocin precisa de la rama jurdica de
que se trate: segundo, eonocer cul es el sujeto indiscutible de derecho:
y tercero, un objeto claramente determinado. En lo que al Derecho Administrativo se refiere existe de l una nocin precisa que lo califica como
una rama jurdica independiente, como es el que establece los principios
y estudia las normas relativas a las relaciones sociales que se producen
en la actuacin de los rganos de la Administracin Pblica que tienen facultades ejecutivas y dispositivas. Hay en 61 un sujeto indiscutible que es
la Administracin, que realiza un objeto claramente determinado que no
es otro que la consecucin de los fines del Estado, que como objetivo de
su actividad se le encomiendan. Del Derecho Administrativo s puede afirmarse, como ciencia jurdica joven an. se encuentra todava en construccin y pese a que se ha avanzado grandemente en su sistematizacin y
hoy podemos considerarla como una verdadera ciencia jurdica, no como
un simple desprendimiento del Derecho Civil, no hay duda que sus nociones fundamentales han estado y permanecen en plena evolucin y su objeto y contenido sometidos a modificaciones continua^.^^
Hace ms de setenta aos, Adolfo Posada, refirindose a lo expuesto
por lhering en relacin con el Derecho Administrativo afirmaba:
Pero es preciso no reforzar demasiado los trminos. En rigor, si pedimos un cdigo tcnicamente perfecto... cuando el Derecho se encuentra en situacin tal de progreso que es capaz de producir dicho ideal
del cdigo, el cdigo no se hace, resulta...
Por este lado no juzgo de poca condicin al Derecho Administrativo
que a cualquier otra rama j~rdica.~

95

Posada concluye en cuanto a la codificacin, afirmando lo siguiente:


lro. que el Derecho Administrativo no est positivamente en las condiciones apetecibles para su obra legislativa en forma de cdigo sistemtico. verdadera representacin orgnica de un ideal del Derecho;
2do. que el Derecho Administrativo, sin embargo, de esto no est en
peores condiciones que las dems ramas del Derecho para ser objeto
de una codificacin anloga a la hecha en estas ramas; 3ro. que en el
Derecho Administrativo hay elementos fundamentales de cierta fijeza,
que es posible y conveniente definir y fijar j ~ r d i c a r n e n t e . ~ ~
Garrido Falla5 manifiesta que la posibilidad de la codificacin est
condicionada a la idea que se tenga sobre una tal codificacin. Si lo que
se pretende es conseguir un cdigo donde todo el Derecho Administrativo
(tanto la regulacin de los principios generales como las de las materias
concretas) est absolutamente recogido de tal forma que fuera de l no
haya lugar para ninguna otra norma vigente, entonces tal aspiracin debe
catificarce de utpica, o cuando menos, de irrealizable por el momento.
Si de lo que se trata, en cambio, es de lograr una codificacin de los principios generales y de la parte general, as como el de las grandes leyes que
presiden la actividad administrativa en cada materia concreta (y sin perjuicio del necesario desarrollo que, al margen del cdigo han de encontrar..
tales leyes), entonces no hay ningn inconveniente en afirmar la posibilidad de la codificacin.
El autor sovitico G.I. Petrov se refiere al estado de la codificacin del
Derecho Administrativo en la URSS, as como en la Repblica Socialista
de Checoslovaquia y la Repblica Popular de Hungra, en las que se han
realizado codificaciones parciales. Sobre ese intento en la Repblica Socialista Sovitica de Ucrania se puso en vigor en 1927 un Cdigo Administrativo que fue reeditado en 1956. Otros ejemplgs son los Cdigos
Aduanero, Areo y el de ta Marina Mercante y el Estatuto de los Ferrocarriles, todos ellos de la URSS.
Observa Petrov que:

...las tareas de la severa observancia del principio leninista de la legalidad socialista, dictan la necesidad de la codificacin del DerechQAdministrativo sovitico. Ella contribuir al correcto cumplimiento y aplicacin de las normas de Derecho Administrativo, al mejoramiento de
los cuadros jurdicos y al desarrollo ulterior de la ciencia del Derecho
Administrativo Sovitico.
Consisten las tareas de la codificacin. aiiade. en llevar al Derecho Administrativo vigente a la plena correspondencia con la Constitucin de
la URSS y asimismo con las constituciones de las Repblicas Federadas y Autnomas. con fundamento en las mismas.
En eliminar normas, que se repiten o se contradicen. Asegurar la undad del rgimen jurdico de las relaciones administrativas fundamentales en todas las Repblicas Federadas y al mismo tiempo tener en

96

cuenta plenamente su singularidad. En instituir nuevas exigencias de


la Administracin Pblica sovitica. En llevar las normas del Derecho
Administrativo a un sistema que responda a las tareas de su ejecucin
prctica y a la elaboracin terica de los problemas de la ciencia del
Derecho Administrativo.6o
Aunque ante el actual desarrollo, an no cuajado, del Derecho
Administrativo, no se hace aconsejable su codificacin integral, no existen inconvenientes para que se emprendan codificaciones parciales
comprensivas de los principios generales de aquellas materias que tienen acotado ya su mbito jurdico, sin que a esas leyes se lleven los detalles de la accin administrativa, ante las situaciones cambiantes que la
Administracin enfrenta a diario, tienen que ser objeto de mutaciones. Por
otra parte, ninguno de esos cdigos parciales debern encerrar en crculos
frreos a la Administracin para que esta pueda desempear su papel de
conformadora del orden social e interactuar con la base econmica para
el logro de los grandes cometidos del Estado.

97

Notas

Catiizares Abeledo, F., ob. cit., Fascculo 2,'p. 46.


Petrov, G.I.. ob. cit.. Captulos IV-V.
Garrido Falla, F., ob. cit., t. l. p. 251.
Vacilenkov, P.T. y otros, Derecho Administrativo Sovitico, Captulo II, Editorial
Literatura Jurdica, Mosc, 1981 (en ruso).
Zanobini, G., ob. cit., t. l. p. 137.
Fleiner, F., ob. cit., p. 72 y ss.
Catiizares Abeledo, F., ob. cit., Fascculo 3,p. 87.
Forsthoff, Ernst. ob. cit., p. 184 y

SS.

Ibidem, p. 186 y ss.

l o Zanobini. G., ob. cit.,

t. 1. p.. 138.

l 1 Fleiner, F., ob. cit. p. 73.


l 2 Forsthoff, Ernst, ob. cit.. p. 219.
l 3 Caizares Abeledo, F.., ob. cit., Fascculo 4,p. 8.
l4 Fernndez de Velasco, R., Resumen de Derecho Administrativo y de la Ciencia de
la Administracin, t. 1, 2a. ed.. Librera Bosch, Barcelona, 1930.p. 67.
l 5 Forsthoff, Ernst, ob. cit.. p. 224 y

SS.

l6 Bielsa, R., ob. cit., 1, p. 56.


l7 Catiizares Abeledo, F., ob. cit., Fascculo 3.p. 67.
l8 Zanobini, G.,ob. cit.,

t. 1, p.

144.

l9 Bielsa, R., ob. cit.. t.1, p, 57 y ss.

2o Idem.
21 Idem.
22 Fiorini, B.A.. La Discrecionalidad en la Administracin Pblica, Editorial Alfa. Buenos Aires, 1948.pp. 37-38.

23 Bielsa, R., ob. cit.,

98

t. l. p.

121.

24 Entrena Cuesta, R.. ob. cit.. p. 121.

25 Forsthoff, Ernst, ob. cit.. pp. 121-122.


26 Garca de Enterra, E. y T.R. Fernndez, Curso de Derecho Administrativo, t. 1.
Editorial Civitas S.A., Madrd, 1982. p. 386.

Fiorini, B.A., ob. cit.. p. 25 y

sS.

Garrido Falla, F., ob. cit.. p. 288.

29 Forsthoff. Ernst, ob. cit.. p. 136.


30 Fleiner. F., ob. cit., p. 117.
3 1 Garrido Falla, F., ob. cit.. t. l. p. 241.

32 Bielsa, R., ob. cit.. t. 1. p. 124.

33 Garca de Enterra, E. y T.R. Fernndez, ob. cit., p. 387.


34 Fiorini, 8. A., ob. cit., p. 161.

35 Ibidem, pp. 163-164.


36 Ibidem. p. 1 1 1.

37 Ibidem, p. 157.
38 Alibert. Le controle jurisdicionnel de Iadministratidn, Pars, 1926, p. 236, citado
por Garrido Falia, F., ob. cit., t. 1, p. 243. nota (32).
39 ielsa. R., ob. cit.. t. l. p. 120.
40 Villegas Basavilbaso, 6..ob. cit., t. 1, p. 386.
4 1 Thibaut, Antn F. y F. Carlos de Savigny. La codificacidn, Editorial Aguilar, Madrid, 1965, p. 12.

42 Ibidem, pp. 19-20.


43 Vacilenkov, P.T. y-otros, ob. cit., Captulo 111.

44 Villegas Basavilbaso, 6..ob. cit., t. 1, pp. 395-396.


45 Garca Oviedo, C., ob. cit., t. 1, pp. 121-122.
46 Ibidem, p. 125.

47 Bielsa, R., ob. cit., t. 1, p. 125.

48 Villegas Basavilbaso. B., ob. cit., t. 1, pp. 397-398.


49 Royo-Villanova. A., ob. cit.. t. l. p. 61.

50 Ducrocq, T., ob. cit., Prefacio, p. XXI.


5 1 Ibidem. p. XXII.

52 Broccoli Geremia. L.. La codificazione del Diritto Amninistrativo, Npoles. 1933,


citado por Villegas Basavilbaso, 8.. op. cit., t. 1, p. 400.

53 Bielsa, R.. ob. cit.,

t. 1, p. 126.

54 Villegas Basavilbaso, B.. ob. cit., t. 1. p. 398.

99

55 Von Ihering, R., El espritu del Derecho Romano, t. 111, p. 75, Pars, 1887, citado
por Posada, Adolfo, ob. cit.. t. 1. p. 186, nota (1).
56 Villegas Basavilbaso. ob. cit., t. l. p. 405.

57 Posada, Adolfo, ob. cit., t. l. pp. 186-187.


58 Ibidem, t. 1, p. 190.
59 Garrido Falla, F.. ob. cit.. t. 1. p. 31 1.
.60 Petrov. G.I.. ob. cit., Captulo IV.

1O0

CAPTULO VI

La relacin jurdico-administrativa

1. Concepto de la relacin
jurdico-administrativa
La Administracin Pblica en su actuar provoca, en las relaciones sociales que establece con los administrados, vnculos provistos de sustancia jurdica, derivadas de la ley, ya directamente o mediante una manifes-'
tacin concreta de voluntad, engendradora de derechos y obligaciones
recprocos que integran una relacin jurdico-administrativa.
De acuerdo con Forsthoff "...las relaciones jurdicas entre la Administracin y los particulares son definidas por la ley": "una parte esencial de
los deberes que incumben al individuo frente a la Administracin no es
otra cosa que la obligacin propia de cada uno de obedecer la ley, de
cumplir sus mandatos y prohibiciones".'
Debemos destacar cmo el autor citado nos habla de "una parte esencial de los deberes que incumben al individuo", puesto que otra parte de
esos deberes no surgen directa e indirectamente de la ley, ex lege, sino
de un acto administrativo legalmente cimentado en las atribuciones conformadoras que tiene la Administracin Pblica actual.
ldnticamente acaece con los deberes de la Administracin. Su actuacin para proteger y ayudar a los administrados puede estar contenida
singularizadamente en un precepto legal y ser por ello un deber ex lege,
o fundarse en las finalidades que la caracterizan o implementan, en actos
concretos en los que expresa su deber primigenio.
La relacin jurdico-administrativa es pues, una consecuencia directa
del obrar administrativo. De este ha dicho Forsthoff. "La parte ms importante de las actividades administrativas se proyecta hacia afuera, trasciende los lmites de la Administracin y la contrapone al individuo. Exige
de l determinada prestacin o le impone un deber, permite o tolera. En
su virtud, entra con l en una relacin jurdica."' Esto no quiere decir que
esa relacin tiene un sentido unilateral, producto del poder soberano de
la Administracin. Esta, en su actuacin, no puede obrar arbitrariamente.
Su conducta toda se regula, mediata o inmediatamente, por la ley. Existe
101

por ello una relacin normada por el Derecho Administrativo, una relacin
jurdico-administrativa. Como nos dice Petrov:
Las relaciones sociales que se forman en la esfera de la Administracin
Pblica exigen reguicin jurdica. Estas relaciones no pueden estar
enteramente previstas por las leyes y decretos en vista de su enorme
cantidad, diversidad y dinamismo. Los rganos de la Administracin
Pblica son llamados tambin a resolver muchas cuestiones individuales y concretas...3
Para el Derecho socialista, expone Petrov. son relaciones jurdico-administrativas "...aquellas relaciones sociales, regidas por las normas del
Derecho que se forman en la esfera de la Administracin Pblica, es decir
de la actividad ejecutiva y dispositiva del Estado socialista... Constituyen
parte de las relaciones jurdicas ideolgicas socialista^".^ Contina dicho
autor manifestando que las relaciones jurdico-administrativas se caracterizan por cuatro aspectos:
a) Son relaciones sociales de tipo socialista, puesto que se forman en las
condiciones de la dictadura de la clase obrera, basadas en el sistema
socialista de economa y de la propiedad socialista de los instrumentos
y medios de produccin.
b) Son relaciones volitivas que se forman en correspondencia con la voluntad del pueblo y son imposibles sin la manifestacin de la voluntad
y de la conciencia de sus partcipes.
c) Al ser jurdicas estn garantizadas no slo por la actividad econmica,
organizativa y educativa sino tambin por la fuerza coactiva del Estado.
d) Poseen adems caracteres especficos dentro del sistema de las relaciones jurdicas de la sociedad socialista que la distinguen de otras ramas, puesto que se forman en la esfera de la Administracin Pblica,
como una de las formas de la actividad del Estado socialista para la
realizacin inmediata y prctica de las funciones del Estado, para la organizacin diaria de su actividad econmica, cultural y defensiva.

2. Los sujetos de la relacin


jurdico-administrativa
Como hemos visto toda norma jurdico-administrativa se dicta en
atencin a un inters y a ese fin, permite o proscribe conductas determinadas y otorga potestades a entes pblicos que al ejercitarlas entran en
relacin con otras personas, con consecuencias jurdicas valorables.
En toda relacin jurdico-administrativa encontramos la presencia de la
Administracin Pblica que desenvuelve su actividad emitiendo a travs
de sus rganos decisiones ejecutivas y dispositivas que tienen siempre un
destinatario. En la mayora de los casos ese destinatario es el administra-

102

do, aunque a veces lo es otro rgano u organismo de la propia Administracin. El administrado, esto es, el hombre-individuo, el que como tal
tiene personalidad jurdica, es capaz tambin de establecer la relacin
jurdico-administrativa cuando insta ante la Administracin o simplemente hace uso de un servicio estatal. Dos son, pues, los sujetos a considerar
en esa relacin: la Administracin Pblica y el administrado, ambos titulares de derechos y deberes, jurdicos. De ellos, la Administracin es al
propio tiempo titular de potestades administrativas, consecuencia de su
"...titularidad del poder de imperio, que representa la caracterstica esencial de la posicin jurdica del Estado en contraposicin a los particulares'',5 y en consecuencia podemos estimada como el sujeto activo de la
relacin jurdico-administrativa.

Las personas jurdicas


Toda relacin jurdica, y de ello no escapa la jurdico-administrativa,
se establece entre los llamados sujetos de derecho, capaces de contraer
obligaciones y de ser titulares de derechos. A tales sujetos de derecho se
les denomina "personas", por lo que ambos trminos pueden considerarse sinnimos, aunque, segn Caiizares Abeledo: "...en la prctica se utilizan emplendose persona para hacer referencia al sujeto de Derecho; se
emplea para designar a la persona como parte integrante de una relacin
jurdica, como elemento subjetivo actuante en una relacin de Derecho".6
Para determinar si el Estado y por ende la Administracin -que no
puede considerarse distinta y separada de Al, sino una de sus modalidades- poseen personalidad, es necesario conocer primero lo que es una
persona jurdica.
El concepto persona puede enfocarse desde distintos aspectos: en un
sentido fsico-antropolgico es el hombre, el ser humano. En una estimacin biolgico-filosfica, la persona es un ente racional, dotado de capacidad de pensar y de conciencia, producto del desarrollo de la materia viva
en el grado ms alto que puede alcanzar la siquis. Con un criterio jurdico,
"...es una categora social -dice loffe- cuyo verdadero significado se determina, en cada poca histrica por aquellas relaciones econmicas y por
tanto de clase que en ella reciben su expresin y su consagracin jurdi~a'*.~
Para el Derecho no es slo persona la entidad fsica del hombre, sino
que la persona se considera como una institucin jurdica aplicable tambin a los grupos humanos que son jurdicamente relevantes. Estos grupos que no son otra cosa que entidades colectivas que se establecen para
un fin comn, han recibido las denominaciones de personas jurdicas, morales, ficticias. ideales, incorporadas, etc. No debemos llamarlas personas
jurdicas porque tanto lo son las ffsicas, el ser humano individual, como los
entes colectivos. De ah que escojamos para su identificacin el denominarlas personas jurdicas colectivas o personas morales. Las personas morales, llamadas generalmente personas jurdicas, son entes colectivos formados por hombres reunidos y organizados en una institucin con fines

103

qmtcss-deE&n a los intereses individualeS.,Poseen vida jurdica propia


distinta a la de sus miembros y la posibilidad, reconocida por el Derecho,
de ser titulares de derechos y obligaciones. Constituyen una realidad social y aunque como expresa loffe: "...el alcance de su capacidad jurdica
depende de las previsiones de la ley, su contenido se determina siempre
por las condiciones econmicas existentes. La personalidad jurdica -concluye- como cualidad socio-jurdica constituye una categora objetivamente necesaria en una sociedad en que existan el Estado y el Derecho".'
La naturaleza jurdica de las personas morales ha sido explicada por
teoras contradictorias, as como negada por diversos juristas. Una parte
de la doctrina clsica, la teora realista, pretende justificarla sobre la base
de la semejanza que ciertas entidades y colectividades ofrecen con la propia persona individual. Criterio errneo, puesto que no es posible asimilar
de manera total esos sujetos de derecho con el hombre mismo. Por otra
parte, dejan sin explicar, no slo el hecho de que para que una persona
moral exista se requiere el reconocimiento estatal a personas jurdicas que
se proponen idnticos intereses que el Estado.
Otra escuela, tambin clsica. con un criterio formalista opuesto al anterior, considera que la persona moral es una simple ficcin, creada por
el legislador y que en el fondo los verdaderos titulares son las personas
fsicas que integran su substrato. Tampoco es acertada esta opinin puesto que con acusada superficialidad desconocen la existencia de ciertos tipos de colectividades representativas de intereses comunes y permanentes que no pueden ser desconocidos por el Derecho.
En el Derecho socialista. una persona jurdica debe estar revestida de
los caracteres fundamentales siguientes:
a) Una estructura orgnica unitaria.
b) Poseer un patrimonio propio, separado de cualquier otro.
c) El derecho de actuar jurdicamente en nombre propio con facultad
para adquirir para s derechos y obligaciones y comparecer ante los
tribunales.
ch) Responsabilidad independiente, con su patrimonio, de sus obligaciones. Basado en estos caracteres, afirma loffe "...el descubrimiento de
la esencia de la persona jurdica presupone, en primer trmino, el anlisis de su base econmica y la determinacin de su substrato humaLa persona moral, aunque con potestad propia de querer, es incapaz
de expresar por s misma su voluntad colectiva y por ello su capacidad de
ejercicio de derechos se realiza por medio de sus rgacos. que con sus actos crean para la persona jurdica derechos y obligaciones.
Segn exponen Serebrovski y Jaifina, las personas morales pueden
constituirse mediante el empleo de uno de los sistemas siguientes:
a) El administrativo, a travs de una decisin especfica de un rgano del
Estado con competencia para su creacin.

104

b) El de autorizacin que requiere que los que se proponen fundarla reciban del rgano competente del Estado el correspondiente permiso.
c) El normativo, sin permiso previo, por el cual la ley establece las normas
generales para la formacin de una clase determinada de personas
jurdicas y cualquier grupo humano que cumpla los requisitos establecidos puede constituirla."
La persona moral puede dejar de existir, segn las causas siguientes
que enumeran los autores citados:
a) Por disposicin de la ley o de un rgano de poder del Estado.
b) Por decisin voluntaria manifestada por la propia entidad.
c) Por vencer el plazo para el cual se le cre. cuando se trata de personas temporales.
ch) Por haberse logrado el fin que motiv su creacin.
d) Si su nmero de miembros llega a ser menor que el mismo que para
ella exige la ley o su estatuto.
e) Cuando se liquidan los bienes que integran su patrimonio y por ello
cesan en sus actividades.
f) Cuando se reorganizan fusionndose con otra entidad o dividindose
en dos o ms de ellas. En este ltimo caso al tiempo que la persona
jurdica que se reorganiza se extingue, nacen otras que son sucesoras
y continuadoras de la que desaparece.'

'

Personalidad jurdica del Estado y de la Administracin


El Estado presenta realidades que lo hacen ser sujeto de derechos y
de obligaciones. Su misma continuidad, las relaciones internacionales que
mantiene, las relaciones que en su oportunidad crea con respecto a los
particulares, hacen llegar a la conclusin de la existencia en l de una personalidad, puesto que el concepto juridico debe responder siempre a la
realidad a que sirve. Tiene estructura orgnica, patrimonio propio. facultad para actuar en su nombre y responde de sus obligaciones. Es pues.
sujeto independiente de derecho. Esa personalidad tiene tambin que extenderse a la Administracin Pblica, como expresin que es del obrar soberano del Estado y se nos presenta continuamente como sujeto de derechos y de obligaciones. Si la Administracin Pblica es una de las formas de obrar del Estado, la personalidad de este la ejerce, en cuanto a
sus funciones administrativas, la Administracin.
Todas las relaciones jurdico-administrativas se explican en tanto la
Administracin Pblica, en cuanto persona, es un sujeto de Derecho
que emana declaraciones de voluntad, celebra contratos, es titular de
un patrimonio, es responsable, es justiciable, etc. La personificacin de
la Administracin Pblica es as el dato primario y sine gua non del Derecho Administrativo.

'*

105

Es la Administracin la que desde el punto de vista del Derecho Administrativo y tambin del Derecho Civil tiene relevancia prctica en cuanto a la personalidad jurdica del Estado, pues es la que acta en todos
aquellos casos en que 662 personalidad se manifiesta en sus relaciones internas. La personalidad del Estado que trasciende a la de la Administracin se refiere al conjunto de sus funciones, lo que se hace patente desde
el punto de vista del Derecho Internacional. al poderse dar el caso de que
el Estado se obligue por s, por medio de sus rganos polticos, del Gobierno, sin intervencin de la Administracin, a adoptar medidas legislativas.
La personalidad jurdica del Estado y por consiguiente de la Administracin, se refiere al conjunto de sus funciones, lo que se manifiesta desde
el punto de vista del Derecho Administrativo y tambin del Derecho Civil
y tiene relevancia prctica en cuanto a la personalidad jurdica del Estado,
pues es la que acta en todos aquellos casos en que esa personalidad se
manifiesta en sus relaciones internas.
La personalidad jurdica del Estado y por consiguiente de la Administracin, ha sido discutida por muchos tratadistas burgueses, que la consideran, o una ficcin creada por el Derecho, o la restringen a las relaciones patrimoniales, distinguiendo entre Estado-poder y Estado-persona.
En todo ello no hay ms que poltica apta en todos sus aspectos para asegurarles su capacidad de explotacin y reafirmar la base econmica. Si el
Estado es persona slo por ficcin jurdica y si junto al Estado-persona
est el Estado-poder, no existen dificultades para que, cuando sea necesario a los intereses de la clase que domina, el Derecho desconozca esa
personalidad que s610 existe mientras la norma lo permita o que el Estado-poder acte sin otra limitacin que el uso que quiera dar a su potestad
de imperio, puesto que como tal no es sujeto de obligaciones.
En el Derecho socialista, el Estado, como sujeto de derecho y por regla
general, informan Serebrovski y Jalfina, no participa directamente en las
relaciones patrimoniales, sino a travs de otros rganos que son personas-morales independientes, que son sujetos de derecho que actan en su
propio nombre, aunque se dan casos en que el estado mismo hace su intervencin como sujeto de derecho y responsable de sus obligaciones y
por ello, como persona jurdica propia.13
Resulta indudable que el Estado y por ende la Administraci6n pueden
ser y de hecho lo son, sujetos de derechos y obligaciones, y se configuran
como personas jurdicas colectivas. En el Estado y adems en la Administracin. considerada en su aspecto general, abarcadora de la totalidad de
la actividad ejecutiva y administrativa de aquel, pueden existir otros sujetos de derechos y obligaciones, otras personas jurdicas, que el propio
Estado crea por medio de una manifestacin de voluntad legislativa y a
las cuales dota de un patrimonio propio y les otorga una estructura orgnica unitaria. Ellos pueden, una vez que la ley les ha dado vida, actuar
jurdicamente en nombre propio y con facultad para adquirir para s derechos y obligaciones y comparecer ante los tribunales y responder de sus

106

obligaciones con su patrimonio, sin comprometer en ellas al Estado. Su


substrato humano aparece integrado por la colectividad de trabajadores
bajo una direccin unitaria y hacen posible su funcionamiento y la realizacin de la tarea que el Estado le ha encargado. Citando de nuevo a loffe:
"En consecuencia un rgano econmico-socialista puede definirse como
la colectividad de trabajadores y empleados encabezados por un jefe responsable, a la que el Estado encomienda el desempeo de ciertas tareas
estatales, para cuyo fin destina parte de su p a t r i m ~ n i o . " ~ ~
Ejemplos de estas personas son, entre nosotros, las empresas estatales que tienen reconocida su personalidad jurdica por el decreto Ley nmero 24 de 15 de mayo de 1979, dictado por el Consejo de Estado y por
el Consejo de Ministros en su Decreto nmero 42 de 24 de los propios
mes y ao, Reglamento General de la Empruponen la integracin de los
caracteres que identifican la personalidad jurdica de un ente colectivo,
como lo es la entidad econmica, eslabn primario de la economa nacional, que es la empresa estatal.

El administrado
En toda relacin jurdico-administrativa existe adems de la Administracin, sujeto activo de ella, un sujeto pasivo que es el administrado, el
particular a quien se dirige y destina la accin administrativa, el que ocupa una situacin jurdica opuesta a la Administracin, aunque aparezca
tambin en el campo del Derecho como titular de potestades y derechos
consecuencia de la vinculacin de la Administracin a
frente a aquella, l5
la ley y del principio de la legalidad socialista.
Dentro del concepto del administrado debe comprenderse no slo a
los individuos. sino a aquellas personas jurdicas que entran en relacin
con una entidad administrativa, incluso a los rganos estatales. lo hagan
con otros que por razn de su posicin en la estructura administrativa tienen potestad sobre ellas.
La actividad administrativa del Estado traducida en los servicios estatales y en la gestin econmica, supone la existencia de relaciones normadas por el Derecho, y uno de los sujetos, la Administracin, participa
del poder pblico, lo que le da carcter de activo, en tanto el que recibe
la accin, carece de esa potestad de poder y es por ello el sujeto pasivo
da la relacin. Esa determinacin de los sujetos activos y pasivos no puede establecerse en forma absoluta, por cuanto en sus relaciones con la
Administracin, los administrados ocupan a veces una posicin activa,
cuando la ley les da poderes frente a una entidad administrativa, que en
estos casos ocupa una posicin pasiva. "As pueden (o tienen potestad)
de presentar instancias solicitando determinados servicios o de presentar
recursos gubernativos, y, en su caso, tendrn tambin el derecho de que
la Administracin les conceda lo pedido."16
La titularidad de los derechos que de acuerdo con el ordenamiento legal pueden tener los administrados, es consecuencia de una capacidad
jurdica distinta de la capacidad jurdico-civil. Existe una capacidad jurdi-

107

co-administrativa configurada de modo distinto a la civil, que correponde,


no slo a la capacidad jurdica sino tambin a la capacidad de obrar.
Los casos y circunstancias condicionantes de la capacidad jurdico-administrativa de los particulares obrarn en el Derecho Administrativo de
manera distinta que en el Derecho Civil, pues no se reconocen efectos generales a su existencia sino que en cada materia determinada tiene relevancia distinta. Todos los particulares son mayores de edad para el Derecho Civil en una edad determinada y sin embargo esa mayora de edad
no los capacita para desempear determinados cargos administrativos,
generalmente por la propia persona, sin que se admita, como en el Derecho Civil, la actuacin por apoderados.
Los principales casos que condicionan la capacidad son:
a) La nacionalidad, que en el Derecho Administrativo es base y fundamento para el ejercicio de determinados derechos y para el desempeAo de las posiciones ms elevadas en la funcin pblica.
b) El sexo, puede ser causa de incapacidad relativa para desempear
ciertas labores administrativas.
c) La edad, para la que rigen reglas concretas en muchos casos que la
hacen ser causa modificativa de la capacidad en Derecho Administrat ivo.
ch) El estado fsico, la salud, irrelevante para casi todo el Derecho Civil,
determina sin embargo la capacidad en muchos aspectos del ejercicio de la funcin pblica y exime en otros casos del cumplimiento de
ciertos deberes pblicos administrativos; por ejemplo, el servicio militar general.
d) La buena conducta constituye en muchos casos, cuando se reconoce
por rganos competentes su ausencia en el actuar de una persona,
motivo de incapacidad permanente en ciertas materias administrativas como es la relacin de empleo.
e) El domicilio, que puede ser condicin para desempear ciertos cargos.
f) El estado civil. porque para asumir determinadas funciones puede
exigirse la soltera.
g) La capacidad tcnica apreciable como condicin indispensable para
muchos cargos.
h) La integracin poltica con las ideas que sustenta el Estado puede actuar como requisito para el desempeo de ciertas funciones administrativas.
La actividad del administrado, la potestad administrativa radica en la
Administracin que es su titular, por eso se ha dicho que la administracin
es obra de la Administraci61-1.~Sin embargo, el administrado, en relacin
con el obrar administrativo, realiza determinada actividad y puede reclamar prestaciones y derechos y en otros casos para que el acto addinistrativo produzca plenitud de efectos jurdicos se requiere la presencia del
108

administrado como coadyuvante. En otras palabras, el administrado participa en la vida administrativa.


La participacin del administrado en el obrar administrativo puede hacerse por colaboracin, como cuando realiza el ejercicio privado de funciones pblicas, como son el deber de denunciar hechos delictivos, la
prestacin obligatoria de servicios profesionales, el auxilio a la autoridad
y las llamadas prestaciones personales obligatorias que revisten un aspecto directo del ejercicio de funciones pblicas como por ejemplo, el servicio
mifitar general y el deber de mantener limpios los frentes de las casas.
En la sociedad socialista la participacin de los administrados en las
actividades administrativas adquiere especial relevancia. Es un principio
del Derecho administrativo socialista la participacin de las masas trabajadoras en la administracin del Estado. La integracin Estado-sociedad
hace que todo ciudadano adquiera conciencia de que como individuo forma parte de una colectividad poseedora en su conjunto de los medios e
instrumentos de produccin. Ya no son un objeto sino un sujeto de gobierno y su intervencin en las tareas administrativas se hace cada vez
ms intensa. Los administrados. integrados en las organizaciones de
masa, asumen actividades administrativas que alivian a la Administracin
Pblica en el agobiante quehacer de llevarlas a cabo, le qermiten evitar el
burocratismo a la par que. al desarrollar la conciencia de las masas, la
identifica cada vez ms con la ideologa y propsitos del Estado. La produccin, la justicia laboral, la salud pblica, la educacin, el orden interno,
la recreacin y los abastecimientos son, entre otros, campos de acci6n en
los que la participacin de los administrados se hace ya indispensable.
As, la Constitucin en el segundo prrafo de su artculo 7, dice: En
sus actividades el Estado se apoya en las organizaciones sociales y de
masas, las que, adems, cumplen directamente las funciones estatales
que conforme a la Constitucin y la Ley convengan en a ~ u m i r . ~
Esa participacin del administrado en el obrar administrativo se presenta tambin como presupuesto o como consecuencia de un acto administrativo. Existen los actos de ejecucin de una obligacin jurdica en la
que la Administracin exige, como es el pago de servicios recibidos; las
declaraciones unilaterales de voluntad del particular que producen efectos
jurdicos administrativos constitutivos, como lo sera el caso de la presentacin de la renuncia de un cargo respecto a la cual la ley dispone que tiene que ser aceptada y, por ltimo, aquellos actos del particular que
presuponen la eficacia o validez del acto administrativo requerido de coadyuvante, de los que son ejemplo, la renuncia que slo tiene eficacia
cuando se acepta, la instancia que se presente para lograr una autorizacin y la toma de posesi6n de un cargo

3. El acto administrativo. Concepto


En un sentido material. atendiendo a su contenido, sera acto administrativo toda manifestacin de voluntad de un &gano del Estado sea ad1o9

ministrativo o legislativo que tenga subtanda administrativa.2' As lo sera


una ley formal, que concediera una pensin a una persona determinada,
la que expresamente se consagra en su texto.
Si se atiende a un criterio formal, a la naturaleza del rgano que manifiesta la voluntad, slo sern actos administrativos los que provengan
de la Administracin Pblica, de los rganos de la Administracin del Estado.22 Como los rganos administrativos pueden dictar actos con contenido legislativo (reglamentos), el criterio formal no configura tampoco
un concepto adecuado del acto administrativo.
De ese modo podra distinguirse entre los actos de la Administracin
y los actos administrativos as, sern actos de la Administracin los que
tienen un carcter general y abstracto, los que regulan la actividad interna
de la Administracin y de los que no producen efectos jurdicos en cuanto
a terceros, como son los emitidos por los rganos consultivos que se someten a la consideracin de los rganos activos y que slo producen
efectos, si son aprobados por estos. Igualmente, los actos materiales de
la Administracin, carentes de la facultad de produccin de efectos jurdicos, son irrelevantes como actos administrativos, pero son actos de la
Administracin.
La integracin del concepto del acto administrativo requiere conjugar
los puntos de vista formal y material, el rgano de quien emana y su contenido. Criterio este compartido, entre otros, por S a y a g ~ e z . ~ ~
Como bien seala F ~ r s t h o f fel, ~concepto
~
del acto administrativo tiene un carcter emprico que lo hace derivar de la experiencia y no es posible fijarlo de modo apriorstico, infirindolo de consideraciones abstractas; a ello aadimos que no puede recogerse del lenguaje de las leyes, que
slo por excepcin usan la expresin "acto administrativo". El obrar de la
Administracin, prescripto en la norma, recibe denominaciones diversas:
decreto, resolucin. acuerdo, orden, autorizacin, permiso, declaracin,
disposicin, etctera.25
Para Garca de Enterra y Fernndez: "Acto administrativo sera la declaracin de voluntad, de juicio. de conocimiento o de deseo realizado por
la Administracin en ejercicio de una potestad administrativa distinta a la
potestad reglamentaria."26
El acto administrativo, como categora jurdico-administrativa, ha de
emenar de un rgano de la Administracin del Estado, ser una manifestacin de voluntad de su potestad administrativa y contener una declaracin concreta que produzca un efecto jurdico-administrativo inrnediat~.~'
Esto excluye del concepto a aquellas actividades administrativas jurdicamente irrelevantes, como son las alocuciones o exhortaciones $e las
autoridades en relacin con algn suceso, la actividad tcnica e intelectual
que interviene en la prestacin de los servicios estatales y los actos materiales preparatorios o ejecutorios de los propios actos administrativos.
Los hechos jurdicos, que producen efectos relevantes en Derecho no
son actos administrativos en razn a que no existe en ellos la necesaria
manifestacin de voluntad de un rgano de la A d m i n i s t r a ~ i n . ~ ~

110

El alcanzar la edad en que se ha de prestar el servicio militar general


es un hecho productor de efectos jurdicos y no un acto administrativo.
Los administrados, pese a que sus acciones son a veces relevantes
para la existencia del acto administrativo, no pueden producirlos, puesto
que slo pueden proceder de los rganos de la Administracin en el ejercicio de su obrar soberano como poder pblico, del que son una emanacin unilateral.
No es necesario, para la existencia de un acto administrativo, que la
declaracin concreta, dirigida a un caso particular, est revestida de un
sentido positivo, esto es, que d lugar o modifique una situacin de hecho.
La negativa a actuar ante la solicitud de un administrado constituye un
acto administrativo.
En resumen, la nota conceptual determinante de un acto administrativo es que, al producirse, se objetivice su funcin administrativa.

Elementos del acto administrativo


Las condiciones esenciales de la legitimidad de un acto administrativo
son: sujeto u rgano, manifestacin de voluntad, objeto y produccin de
efectos jurdicos.

Sujeto u rgano
El sujeto del acto administrativo es. en sentido general, la Administracin Pblica, pero en su carcter de persona moral, la produccin de sus
actos registra la presencia de sujetos individuales que son los rganos de
la Administracin, vinculados a ella por una relacin jurdica.
Slo tendrn validez, en razn al sujeto, aquellos actos que produzcan
los rganos dentro del ejercicio de su competencia, dentro del mbito de
las facultades que como tal rgano le estn atribuidas para que d cumplimiento a la actividad administrativa conferida al oficio pblico que desempea y que su titular est investido como tal en forma legal. Deben
tener, en suma, capacidad de obrar por la Administracin.

Manifestacin de voluntad

El acto administrativo se produce mediante la expresin volitiva que


emite el brgano competente acomodndose a la norma y que en s es la
expresin de la voluntad de la Administracin. conlleva la potencialidad
jurdica necesaria a producir el efecto jurdico que desea.
El objeto
El objeto del acto reviste la variedad que presenta la accin de servicio
de la Administracin y se contrae a la actividad encaminada a cumplir el
fin genrico del acto. Debe ser siempre concreto y para satisfacer un inters general presupuesto de todo el obrar administrativa consiste en reconocer, preconstituir, modificar o extinguir situaciones jurdico-adminis111

trativas individualizadas, siempre dentro del mbito de la ley y con base


en los supuestos de hecho que la norma aplicable contiene y para el logro
del fin que la ley se propone.

Produccin de efectos jurdicos


Todo acto administrativo es un acto de Derecho, esencialmente jurdico y como tal produce efectos jurdicos, esto es, la mutacin total o parcial, actual o potencial, de una realidad jurdica existente, su juridicidad
descansa en que son emanados por la Administracin con la finalidad de
producir, por un inters general, esos efectos jurdicos que son siempre individualizados, esto es, configuran una situacin jurdico-administrativa.

Notas accesorias del acto administrativo


Adems de los elementos esenciales del acto administrativo pueden
aparecer en l notas accesorias que como contenido eventual del acto,
son las siguientes:
Le condicin. Acta subordinando lasficacia jurdica del acto a un suceso futuro e incierto. Va estrechamente unida al contenido principal del
acto, cuyo destino jurdico depende de ella. El comienzo o la terminacin
de los efectos jurdicos est referido a la realizacin de ese hecho. La condicin administrativa puede ser, como en el Derecho Civil, suspensiva o
resolutoria. En la primera, los efectos no comienzan hasta que el suceso
no ocurre, por ejemplo, se concede licencia para fabricar un inmueble,
siempre que el propietario del fundo colindante autorice que por este deriven las aguas residuales de aquel. En la condicin resolutoria el acto
pierde su eficacia si el suceso se produce, por ejemplo, se otorga una beca
para cursar estudios universitarios, a condicin de que se aprueben todas
las asignaturas de cada curso. si no se aprueban, la beca se extingue.
En el Derecho Administrativo puede aparecer un tipo de condicin inexistente en el Derecho Civil, la potestativa, cuya aplicacin queda a voluntad del sujeto, por ejemplo, la beca para estudios universitarios puede
ser dejada sin efecto si la Administracin considera que el becario no
aprovecha en sus estudios.

El modo. Se asemeja a la condicin. pero se diferencia en que se yuxtapone independientemente al contenido principal del acto administrativo
y por ello el destino jurdico del acto no depende del modo, en tanto el
acto tiene una dependencia directa de la condicin. El modo constituye
una orden soberana de carcter coactivo que generalmente consiste en el
desembolso de una suma de dinero que se exige a la persona destinataria
del acto, por ejemplo, se suministra el servicio de energa elctrica a un
inmueble si el ocupante paga la tarifa que la Administracin determina.
Esa tarifa es una carga modal.
Sin embargo, en ciertas circunstancias resulta difcil distinguir entre el
modo y la condicin, y la dificultad se aumenta por cuanto que, a veces,
112

las leyes no emplean un lenguaje claro, llamando condicin a lo que es


modo. La prctica administrativa deja, por lo regular, margen a distintas
interpretaciones, ya aceptando la confusa terminologa legal, ya evitando
las expresiones modo y condicin y as concede permisos, otorga concesiones y realiza otros actos administrativos empleando las expresiones
con tel que o que no. Como ejemplo podemos citar el hecho de que en
nuestro pas la empresa que suministra a la poblacin la energa elctrica,
lo que hace por un acto administrativo requerido de coadyuvante, puede
wprimir el servicio si no se abona el importe de la electricidad consumida.
Esta suspensin no es un elemento constitutivo del acto administrativo
que no desaparece por esa circunstancia, es una nota moda1 accesoria
yuxtapuesta al acto, del que es un contenido eventual: abonado el consumo se restablece el servicio sin requerimiento de un nuevo acto.
En los casos dudosos conviene fijarse en la intencin contenida en el
acto administrativo para determinar si existe una condicin o un modo.

El trmino o plazo
Indica el da en que nace un acto o aquel en que se extingue. Puede
aparecer fijado para un acto especfico o la ley puede setialarlo de modo
general para todos los actos de una clase determinada. El trmino es
creador o extintor de situaciones jurdico-administrativas para el administrado y de obligatorio acatamiento para la Administracin.

Clasificacin de los actos administrativos


Las clases de actos administrativos son innumerables y dependen del
punto de vista que se adopte para analizar los distintos tipos de objetivacin de la actividad administrativa que de hecho y en la prctica se presentan, toda vez que no pueden fijarse clasificaciones apriorsticas. sino
que los criterios de divisin han de inferirse de las situaciones que en el
obrar administrativo se producen.
Desechando las que no tienen su base en el mismo acto administrativo, sino que se fijan en la intensidad de sus efectos o en las diferencias
de su tratamiento, encontramos que atendiendo a su contenido los actos
pueden ser: imperativos, conformadores, declaratorios, registrales y requeridos de coadyuvantes.
Imperativos. Son los que contienen un mandato o una prohibicin. Su
misin es provocar en los obligados una determinada conducta respecto
a la Administracin, y en caso necesario, forzar coactivamente a ella, por
ejemplo, el que ordena el cumplimiento de una disposicin sanitaria.
Conformadores. Pueden presentarse en formas muy diversas, pero es
comn a todas ellas el fundar, modificar o suprimir una relacin jurdica
concreta, por ejemplo, las autorizaciones, permisos, licencias, etc., que
crean una situacin jurdico-administrativa del destinatario, las rdenes

113

conformadoras respecto a las cosas pblicas, especialmente la afectacin


y su acto contrario, la desafectacin.
Tanto los actos imperativos como los conformadores se caracterizan
por definir ejecutoriamento una situacin jurdica individualizada en un administrad~.~~
Declaratorios. Pertenecen a este grupo todas las declaraciones sobre
determinadas propiedades de personas o cosas, de cuya existencia o
ausencia dependen determinadas consecuencias jurdico-administrativas,
por ejemplo, el reconocimiento de la condicin de vecino o residente en
un lugar determinado del territorio.
Registrales. En realidad estos actos no contienen disposicin alguna
sobre una situacin jurdica. Se limitan a consignar que en los registros
correspondientes se han asentado determinados particulares. Emitidos
bajo la responsabilidad del rgano competente para ello, segn la legislacin que al registro atae, constituyen hechos probatorios de los ya registrados y tienen carcter de documentos pblicos. Sus efectos jurdicos
se contraen a legitimar los hechos a que se refieren, por ejemplo, las certificaciones del registro del Estado Civil.
Requerido de coadyuvantes. En relacin con determinados actos administrativos, prescriben las leyes que no pueden tener lugar sin previa solicitud del destinatario este, por consiguiente, participa con su voluntad en
el nacimiento del acto. Su cooperacin consiste en que por medio de la
manifestacin de su voluntad, se pone en movimiento la actividad de la
Administracin que inicia un procedimiento que finaliza en un acto administrativo. Las leyes determinan a menudo que la solicitud es la incitacin
y el supuesto de una garanta y esta reviste peso especfico cuando el
acto administrativo deseado da lugar al nacimiento no slo de derechos,
sino tambin de deberes, por ejemplo, la solicitud de licencia por parte de
un trabajador de la Administracin Pblica que lo obliga a reintegrarse al
cargo al llegar su vencimiento.
En otros actos administrativos la actuacin del coadyuvante es requerida una vez que el acto ha sido emitido por la Administracin y es entonces que el acto produce la totalidad de los efectos jurdicos que a la
Administracin interesan. por ejemplo. el nombramiento de un trabajador
de la Administracin Pblica no adquiere completa eficacia en tanto que
el nombrado no acepta el cargo y toma posesin.
Otras clasificaciones tradicionales. Existen otras clasificaciones de los
actos administrativos y entre ellas se encuentra la que tradicionalmente
~ ms adeaparece en los tratadistas de Derecho A d m i n i s t r a t i ~ o y, ~que
lante se explica.
Actos singulares o de ejecucin y plurales o de deliberacin y acuerdo.
Los actos singulares son el producto de la actuacin de un rgano administrativo que por s solo tiene competencia para que sus manifestaciones

114

de voluntad produzcan efectos jurdicos, son caractersticos la administracin activa.


Los plurales que emanan de la Administracin deliberante, requieren
de la intervencin de distintas personas individuales que actuando de consuno. mediante deliberacin y acuerdo, manifiestan la voluntad de un rgano integrado colectivamente.
A C ~ O Sinternos y externos. 'Sern actos internos 10s que surten efectos
dentro de la propia esfera de la Administracin, por ejemplo, una orden
dada a un funcionario por su superior jerrquico.
Los externos trascienden hacia los particulares que son los destinatarios de los efectos jurdicos del acto. Estos ltimos son los que propiamente se consideran verdaderos actos administrativos.

Actos reglados y discrecionales. Los actos reglados son los que la Administracin produce en cumplimiento de preceptos imperativos que contienen reglas vigentes y especficas, reguladoras de la actividad administrativa en una materia determinada.
Los actos discrecionales son aquellos en que se aplican preceptos que
conceden a la Administracin cierta actuacin libre, puesto que la norma
fija un mbito de accin y la facultad de elegir entre varias formas posibles de comportamiento, dentro de los lmites jurdicos enmarcados en la
norma.
Actos formales y no formales. Actos formales son aquellos que la norma impone al seguir en su produccin una forma determinada y si se falta
a ella, el acto se ve afectado en su eficacia jurdica.
No todos los actos requieren estar revestidos de formalidades para su
validez jurdica. Slo los actos expresativos de un juicio o que expresan
un ejercicio intenso de la potestad administrativa deben dotarse de formulismos.
Actos no formales, son los que tienen eficacia jurdica, sea cualquiera
la forma que la Administracin adopte para producirla, puesto que la ley
no le fija una forma determinada.
Actos personalizados y generales. Son actos personalizados los que van
dirigidos a destinatarios concretos, ya sea a una sola persona o a un grupo
de destinatarios constitutivos de una pluralidad determinada, y actos generales aquellos que afectan a una pluralidad indeterminada de sujetos.

El acto administrativo defectuoso


Cuando un acto ha sido perfeccionado, es decir. se ha realizado con
todos sus elementos esenciales, tiene plena eficacia y aptitud para producir todos sus efectos jurdicos. Coinciden perfeccin y eficacia del acto
administrativo. Pero aunque en apariencia la produccin del acto se ha
realizado cumplimentando todos los requisitos esenciales que la ley seiiala. pueden existir otras irregularidades no recogidas taxativamente en
el texto legal, que pueden afectar la validez del acto y, aunque no tengan

115

esa trascendencia jurdica, deben en uno y otro caso ser objeto de medidas jurdicas que remedien esas irregularidades y hagan que el obrar administrativo sea totalmente correcto.
As las equivocaciones en el texto no afectan la validez del acto cuando la manifestacin de voluntad es evidente, por lo que slo hay la necesidad de corregirlas. pero si afecta la sustancia jurdica del acto, los defectos materiales del acto administrativo pueden afectar a su naturaleza
jurdica y determinar su anulacin. puesto que si hay incongruencia entre
la norma legal y la manifestacin de voluntad contenida en el acto, la carencia de validez tiene su base en la vinculacin que con el derecho normativo ha de mantener la Administracin. Los defectos del acto administrativo, segn su gravedad, son capaces de provocar su invalidez a travs
de la declaratoria de nulidad o de anulabilidad. Si el acto es nulo, su invalidez lo afecta ex-runc, desde entonces, desde que se dict el acto, no
produce efecto jurdico alguno, al tenrsele por inexistente. Si el acro es
anulable su invelidez se declara ex nunc, desde ahora, y los efectos que
ha producido el acto conservan vatider. aunque no producir en lo adelante efecto jurdico alguno, pierde validez y debe desa arecer del mundo
del Derecho. Los defectos de los actos administrativos' pueden originarse como sigue.

Defectos en el procedimiento para su formacin


El acto administrativo no puede ser producido libremente, su produccin debe ajustarse a un procedimiento determinado, esto es, a la ejecucin sucesiva de distintos actos que llevan a la formacin del acto o resolucin final.
Puede darse la violacin de la competencia territorial cuando un rgano interviene en el mbito geogrfico de otro, situado a un mismo nivel,
y se violar la competencia objetiva cuando el rgano realiza una accin
atribuida a otro rgano, ya por razn de la materia o de la jerarqua. Estas
violaciones implican la nulidad del acto.
En algunos actos dictados en uso de potestades limitadas temporalmente por la legislacin, un rgano irregularmente designado o que no
se halle en funciones o que estndolo, deba abstenerse de actuar, existe la posibilidad de obtener la anulacin del acto.
Cuando se omite la intervencin del interesado durante el proceso de
formacin del acto, esos errores deben subsanarse dentro del procedimiento, anulndose las actuaciones viciadas por ellos, y si el acto se ha
producido, puede solicitarse su anulacin, al igual que sucede si se infringen las formas del procedimiento.

Defectos en el contenido mismo del acto


Los defectos materiales, que aparecen en el contenido mismo del acto,
pueden originarse, no slo en la actuacin de los rganos de la Administracin, sino tambin en la de los administrados con inters en el acto.
116

La aplicacin de medios deshonestos (engao, soborno, coaccin y


amenaza) por parte de un interesado, para obtener un acto administrativo
favorable a su inters, son defectos que afectan su validez.
Si un acto administrativo es incongruente con la realidad, porque su
contenido es inexistente o absurdo; si se considera al destinatario del acto
con una capacidad que no posee; si se emplea por la Administracin un
medio falso o exagerado para la obtencin del fin deseado; si el acto est
falto de precisin o es incompleto, la anulabiiidad del acto puede ser de
cretado
Los actos que aplican facultades discrecionales, pueden invalidarse. si
con ellos no se sigue el fin expresado en la ley que los autoriza.

La notificacin de los actos administrativos


Los actos administrativos, una vez dictados por el rgano competente,
deben ser notificados a los interesados en l, esto es, deben ser puestos
en conocimiento de todos aquellos que hayan estado presentes en el procedimiento, bien por haberlo promovido, o por haber comparecido en 61
y admitida su personera. La notificacin debe, segn Garca de Enterra
y F e r n n d e ~contener
~~,
el texto ntegro del acto, incluida la motivacin
en su caso; la indicacin expresa de si ei acto es o no definitivo en la va
administrativa, e indicar los recursos que contra este procedan con expresin concreta del rgano ante quien debe acudirse y el plazo concedido
para su interposicin.
La notificacin debe hacerse personalmente al interesado en su propio
domicilio y si no se le hallare en l, se har cargo a cualquier persona que
all se encontrare y haga constar su parentesco con el interesado o la razn de su permanencia en el lugar.

La estabilidad jurdica de los actos administrativos


El acto administrativo tiende a producir un efecto determinado y previsto; constituye una intervencin de carcter decisorio constitutivo en el
mbito social. Por esto le son propias la obligatoriedad y una cierta duracin. Estas dos caractersticas tienen ciertos contactos recprocos, pero
no son, en modo alguno, idnticas, como acertadamente seala Forsthoff.33
Obligatoriedad. Por obligatoriedad debe entenderse el hecho de que el
acto administrativo debe ser respetado como vlido por todos, particulares o autoridades, mientras subsista su vigencia. Esto se puede aplicar, incluso, al acto defectuoso, mientras no es anulado, an respecto de aquellos que conocen su irregularidad y que por eso pueden contar con la
pronta anulacin de l. La obligatoriedad es una caracterstica insoslayable del acto administrativo porque asegura al rgano de dnde emana la
disposicin exclusiva sobre la eficacia del acto, que tiene que quedar garantizada incondicionalmente en inters del orden dentro de la Administracin.
117

Cierta duracin. Mayor dificultad ofrece la estimacin jurdica de la duracin que debe atribuirse al acto administrativo. Se trata de precisar la
cuestin de hasta qu punto queda vinculada la autoridad -especialmente
la que lo dispuso- por un acto administrativo una vez realizado.
La duracin se fundamenta en un criterio muy c o n t r ~ v e r t i d opero
~~
que ha ido adquiriendo carta de naturaleza en el Derecho Administrativo
no slo en terminologa cientfica, sino tambin en el lenguaje de los tribunales administrativos. no slo respecto de las sentencias, sino incluso.
en los actos de la Administracin: "la fuerza de cosa juzgada".35

Fuerza de cosa juzgada. La estabilidad de los actos administrativos


hace que una vez que adquieren el carcter de firmes, en razn a que no
pueden ser objeto de recursos ni de reclamaciones por parte de los que
por ellos resultan afectados, adquieren una inmutabilidad, esto es, en el
orden jurdico no pueden ser objeto de mutaciones ya que sus disposiciones vinculan a todos, inclusive al propio rgano de la Administracin que
lo produjo. Ahora bien, no puede desconocerse que no obstante ese carcter de cosa juzgada, de que se revisten los actos administrativos firmes,
ese carcter resulta inmutable para el administrado destinatario del acto,
ya que en lo que a la Administracin respecta, esa inmutabilidad resulta
relativa, por cuanto, en su actuar siempre en beneficio de la colectividad
puede hacer uso de la potestad de revocacin, que ser objeto de estudio
posteriormente.
La fuerza de cosa juzgada presenta un doble sentido: fuerza formal y
fuerza material. La primera significa que el acto administrativo no puede
ser atacado por las partes por medio de recursos, para reabrir la discusin
en el mismo procedimiento, ya porque hayan consentido el acto o porque
hayan agotado los recursos que se conceden en esa instancia, aunque s
pueden discutir el acto ante una instancia que es jerrquicamente superior
a aquella en que se dict el acto. La segunda significa que todos los tribunales y brganos quedan vinculados a la decisin, en cuanto al fondo del
asunto y al contenido del acto, el cual adquiere de ese modo, carcter definitivo, es invariable, salvo la posibilidad de revocacin.
La fuerza material presupone, por tanto, la fuerza formal de cosa juzgada. Puede haber cosa juzgada formal y cosa juzgada material, pero no
a la inversa.
Son susceptibles de fuerza formal de cosa juzgada todos los actos
administrativos, cuando son impugnables por medio de recursos ante
otros rganos.
Explicar la fuerza material de cosa juzgada dentro def actuar de la Administracin Pblica, es tarea harto dificil. Para ello, el nico procedimiento posible es el teleolgico y establecer el fin y la funcin de la fuerza material de cosa juzgada en el Derecho Administrativo, puesto que si se
considera que la fuerza material de cosa juzgada sirve al inters del destinatario, protegindolo en una situacin jurdica que le est garantizada,
el inters pblico puede verse entorpecido, si la Administracin tiene que
aceptar como inconmovible la cosa juzgada material.36

118

Respecto de situaciones variables, no puede darse la vinculacin a la


fuerza material de cosa juzgada. Sin embargo, no todo acto administrativo se refiere a una situacin variable. Esto slo ocurre cuando hay que
organizar ciertos mbitos sociales con arreglo a determinados valores
jurdicos, por lo que hay que aplicar discrecionalmente la potestad de la
Admini~traci6n.~Estas situaciones se presentan cuando la Administracin al actuar en beneficio de la colectividad, generalmente en lo que se
refiere al orden y seguridad pblica, tiene que sustituir actos, dictados con
vistas a una situacin que ha sufrido variaciones sustanciales que la impulsan a manifestaciones de voluntad distintas a las que antes emitiera.
Los deberes de la Administracin hacia el inters pblico, no pueden
ser afectados por la fuerza material de cosa juzgada. Por ello, los actos
administrativos conformadores, son por su naturaleza no susceptibles de
revestirse de esa fuerza material.38
Otra cosa ocurre cuando el acto administrativo se refiere a un acto circunscrito y por ende, invariable. Estos actos administrativos que consisten
en la aplicacin de normas jurdicas positivas a un hecho invariable y claramente circunscrito, se llaman resoluciones declaratorias para diferenciarlos de las disposiciones conformadoras. Los hechos de duracin variable son excluidos de la fuerza material de cosa juzgada, ya que puede
darse una variacin de la identidad del asunto por transcurso del tiempo.

La revoc~cidn.La revocacin interesa a la estabilidad jurdica del acto


administrativo, afecta su duracin y ocurre cuando un rgano de la Administracin no requiere o no puede persistir en el acto que ha realizado,
aspirar o se ver obligado a retirarlos del campo jurdico dejndolo sin
efecto, no obstante tratarse de un acto vlido. Las razones para ellos pueden recaer en el mbito jurdico o en el de los hechos. Pueden haberse hallado latentes, ya en el momento de la realizacin del acto u originarse
ms tarde. Si las razones ya existan al realizarse el acto administrativo,
se trata de un acto defectuoso y en los defectos ha de basarse la retirada
del acto. mediante su invalidacin.
Existen diferencias esenciales entre la anulacin de un acto administrativo oneroso y la de uno favorable, sobre todo en relacin con el destinatario, que en el primer caso experimenta una mejora y en el segundo
un empeoramiento de su situacin jurdica.
Aunque hay autores que proponen el nombre de cancelacin para la
anulacin de un acto administrativo oneroso y el de revocacin para
la anulacin de uno favorable, como no existen diferencis de concepto
entre uno y otro caso, ambos pueden comprenderse en la revocacin.
La revocacin de un acto favorable puede ocasionar una indemnizacin al destinatario del acto, compensatoria de los derechos reconocidos
a su favor en el acto revocado.
La revocacin de un acto administrativo oneroso es posible en todo
momento. Una vez que la autoridad ha anulado el acto, el asunto queda
liquidado para ella. Sin embargo, esto no tiene plena aplicacin al destinatario, el cual se encuentra muchas veces ante los efectos de una inter119

vencin administrativa por un acto ya anulado, y debe por s mismo buscar el medio de eludirlo dentro de las posibilidades que los recursos del
ordenamiento jurdico-administrativo le otorgan.
En el Derecho Administrativo burgus, siempre motivado en su finalidad de proteger la clase dominante, se supedita la potestad de la Administracin de revocar sus actos a la existencia de una autorizacin expresa
contenida en la ley. Sin embargo, todas las presunciones hablan en favor
de la libre revocabilidad de los actos administrativos. La Administracin
se encuentra frente a situaciones cambiantes y tiene que ser capaz de
adaptarse a ellas. La libertad de revocacin no significa que las autoridades puedan hacer uso de ella, segn su libre albedro. Se requiere qu6 la
Administracin al revocar, sirva al inters pblico que le est confiado y
la legislacin pueda prohibirla en determinados casos. La revocacin misma no puede ser revocada. Para que tenga validez el acto administrativo
privado de eficacia por la revocacin. tiene que ser objeto de una nueva
decisin.
En resumen, la revocacin que comporta el retiro de un acto administrativo vlido, tiene su fundamento en una mutacin actual del inters que
motiv la creacin del acto y es una aplicacin de la potestad de la administracin activa, lo que la diferencia de la anulacin, que retira un acto
defectuoso basado en sus defectos y es adems aplicacin de la actividad
de control.

4. Las situaciones jurdico-administrativas


La situacin jurdico-administrativa, consecuencia y finalidad del acto
administrativo, expresa la posicin de los administrados, como sujetos de
la relacin jurdico-administrativa; al individualizarse, las situaciones objetivas del Derecho Administrativo, afectan tanto a la Administracin como
a los administrados, unas veces por voluntad de ellos y otras por imperio
de las normas administrativas. Tiene su base en la posicin jurdica en que
se encuentran ambos sujetos, posicin que no es contingente y ocasional,
sino estable y permanente y que es la fuente de una infinita serie de situaciones jurdico-administrativas.
Estas situaciones pueden ser:
a) Voluntarias, cuando se originan por la determinacin volutiva de los
sujetos.
b) Forzosa, cuando vienen impuestas por el ordenamiento legal.
c) Generales, que tienen un carcter objetivo, impersonales y permanentes y emanan de la ley, que es la nica que puede modificarlas.
ch) Individuales, que se distinguen por su singularidad y temporalidad y
son susceptibles en algunos casos de modificacin por la ley o por
la Administracin.
d) De superioridad, cuando uno de los sujetos, el activo, dotado de potestades. tiene supremaca sobre el otro.

120

e) De inferioridad, cuando uno de los sujetos. el pasivo, se encuentra subordinado a las potestades del otro y es por tanto titular tan slo de
deberes y obligaciones
f) De independencia, cuando ambos sujetos de la situacin son titulares
de potestades y pueden desplegarlas mutua y recprocamente.
"De la norma jurdica, puede decirse en lneas generales, se deriva o
bien la posibilidad de actuar en un determinado sentido (poder) o una limitacin respecto de la libertad de actuar (deber). esto es, situaciones
jurdicas de poder y situaciones jurdicas de deber."39
Las situaciones jurdicas de poder que pueden encontrarse son:

a) Posibilidad de obrar, incluso, contra la oposicin de alguien.


b) Posibilidad de oponerse al obrar de otros.
c) Posibilidad de exigir obrar a otro de determinada manera.40
Hay siempre correspondencia o correlacin entre las situaciones de
poder y deber:
a) La posibilidad de obrar con el deber de soportar esa situacin.
b) La posibilidad de oponerse al obrar de otro con el deber de abstenerse de obrar.
c) La posibilidad de exigir obrar a otro con el deber de obrar en inters
de otro.
En definitiva no hay poder sin deber, ni deber sin poder; el poder de
unos es deber de otros y viceversa. Cuando el Derecho interviene en un
conflicto de intereses, eliminando obstculos que uno de los interesados
pudiera poner al otro, se nos ofrecen los trminos de sustancia jurdica,
con un significado especfico, facultad-obligacin como equivalentes a un
poder-deber que tienen significados genrico^.^'
Toda situacin jurdica entraa, en cuanto al sujeto activo de ella investido de poder. o sea, de facultad, la existencia de un derecho subjetivo
que no significa otra cosa, como dice Dabin que "...una cierta prerrogativa
establecida o reconocida por el derecho objetivo en favor de un individuo
(o de una colectividad) y que lo hace sujeto de derecho ( c ~ b j e t i v o ) " . ~ ~
La naturaleza jurdica del derecho subjetivo ha sido objeto de opiniones diversas. Se le ha considerado como expresin de un poder de voluntad caracterizndolo en la actividad del sujeto. A esta concepcin que podemos llamar clsica se opuso como reaccin la centrada en el objeto y
ve en el derecho subjetivo un inters jurdicamente protegido y, como casi
siempre sucede, de esas opiniones contrapuestas surgen criterios eclcticos que intentan realizar la sntesis de los dos elementos (sujeto y objeto) aunando voluntad e inters, "...poniendo unos en primera fila al inters y otros la voluntad".43
El derecho subjetivo puede estimarse en su concepto como la posibilidad de exigir de otro el que obre o se abstenga de hacerlo.44 Para los

121

que an aceptan la distincin entre el Derecho Pblico y el Derecho Privado, existe tanto en el Privado como en el Pblico y el derecho subjetivo
pblico es una consecuencia de las relaciones jurdicas que puede crearse
entre el Estado y los psrticulares.
Conviene advertir la inexistencia de la diferenciacin entre un Derecho
Pblico y un Derecho Privado. el derecho subjetivo no puede escindirse
en pblico y privado. Se origina de las relaciones sociales entre particulares, lo norma el Derecho Civil. o de las relaciones sociales entre la Administracin y los administrados o entre personas administrativas y lo regula entonces el Derecho Administrativo, pero su naturaleza jurdica es
idntica.
Toda la teora del derecho subjetivo pblico se ha ligado por los juristas burgueses a la existencia del Estado de Derecho y de ah que al evolucionar ese Estado de Derecho. sus crisis se han reflejado en ia teora que
sobre el derecho subjetivo han venido manteniendo.
La escuela realista francesa (Duguit y sus continuadores), rechazan su
existencia estimndolo un concepto metafsico apriorstico desvirtuado
por los hechos de los que slo puede derivarse una "situacin objetiva del
i n d i v i d ~ o " y, ~no
~ pueden servir de fundamento a un sistema jurdico positivo en que la concepcin individualista tiene una contradiccin en s,
puesto que la Administracin Pblica, esto es, el Estado, tiene por misin
prestar servicios pblicos y para ello requiere intervenir en la esfera de actuacin de los particulares, puesto que de otro modo no podra realizar la
funcin social que le compete como cometido principal.
Sobre ese camino, Jeze sustituye la "relacin jurdica" por la "situacin
jurdica" que es en s "poderes y deberes", aquellos equiparables a los derechos subjetivo^.^^
Garrido Falla. administrativista espaol, al estudiar las crisis que ha sufrido el concepto del Derecho Pblico subjetivo se refiere a la consideracin de estos derechos como pieza poltica del Estado de Derecho ligada
indisolublemente a las propias esencias de ese tipo de Estado. en el que
ve un protector de todos los derechos de que es portador el ciudadano,
para lo cual existe esa forma de organizacin estatal. De ah que estime
que la desaparicin del Estado de Derecho signifique la de los derechos
pblicos ~ u b j e t i v o s . ~ ~
La formacin y la posicin poltica de Garrido Falla no le permiten percatarse de la realidad histrico-jurdica y de cmo la inevitable transformacin y subsiguiente desaparicin del Estado de Derecho, producto de
la base capitalista de la sociedad burguesa, significar, sin duda, la modificacin del concepto clsico de los derechos subjetivos, que en lo que
se refiere a la clase trabajadora no le han sido aplicados, como no la ha
protegido tampoco ese Estado de Derecho que s se ha preocupado de
amparar a la clase explotadora. Su anlisis, no dialctico, de la crisis de
los derechos subjetivos, no desemboca en la apreciacin de las relaciones
sociales que en el Derecho socialista se producen y regular y as contrae
la crisis a los ataques que esos derechos sufrieron durante la etapa nazi-

122

fascista, en que los juristas de ese rgimen los consideraron inexistentes


y sustituidos por la posicin juridica del individuo frente al Estado. Garrido
no menciona el Derecho socialista y trata muy por la superficie la crisis
del Estado de Derecho en los pases capitalistas, sin enlazarla con las contradicciones econmicas cada vez ms agudas en ellos y que son causa
de que en esos pases, como producto de la descomposicin del sistema,
cada vez que se restringen y, niegan, ya formalmente, las pretendidas libertades que se presentaron como eje aparente del Estado de Derecho
cuando este se implant.
Otros juristas liberales y dedicados al Derecho Civil han considerado
una realidad la crisis del Estado de Derecho burgus y como consecuencia, la de los derechos pblicos subjetivos, en el interior de los Estados
aferrados a la estructura demo-liberal imperante en el siglo XIX. Ripert en
su obra La declinacin del Derecho hace un examen del debilitamiento de
los derechos subjetivos que en su concepto de la ciencia jurdica presentan los juristas burgueses modernos y la reduccin de esos derechos por
parte de medidas legislativas adoptadas en todos los Estados4* Sin llegar
a la rotunda negacin de los derechos pblicos subjetivos y a su sustitucin por situaciones objetivas de derecho, la crisis del concepto de los derechos subjetivos pblicos ha llevado a la creacin. por autores liberales
como Ranelletti.49 a exponer la nocin de los derechos debilitados o condicionados. Estos derechos tienen una existencia condicionada a su compatibilidad con el inters pblico.
Mientras su permanencia no signifique lesin o peligro para un inters
pblico, subsisten, pero cuando se compulsa un inters pblico al cual.
ellos se oponen, se impone el sacrificio de esos derechos subjetivos pblicos.
El cambio de la supraestructura poltica que significa la desaparicin
del Estado de Derecho burgus no significa que al implantarse las relaciones sociales socialistas se implante la ilegalidad. En el Derecho sovitico
contemporneo se mantiene la nocin jurdica del derecho subjetivo integrada para su ejercicio positivo conforme al principio de la legalidad socialista, bsico en su organizacin estatal y en su ordenamiento jurdico,
ejercicio positivo que hace que como dice loffe: "... los derechos y las obligaciones subjetivas s610 tienen sentido cuando se llevan a efecto ... por lo
que... la personalidad jurdica no se reduce a la capacidad de goce. sino
que comprende tambin la capacidad de obrar",50 y juristas como Bratus
han afirmado que "...cualquier manifestacin de la capacidad jurdica es
un derecho s ~ b j e t i v o " . ~Incluyendo
'
en el concepto los hechos jurdicos
que no en todos los casos presentan el carcter de derechos subjetivos.
La concepcin sovitica de los derechos subjetivos ha sido expuesta por
Alexandrov deslindndola de la capacidad jurdica. Para este jurista "...la
capacidad jurdica debe considerarse como una relacin peculiar y dura.~~
dera entre una persona y el Estado y el derecho ~ u b j e t i v o " Presupone
la relacin de su titular con el Estado que lo garantiza y con la persona
obligada. Esa relacin triple configura los derechos subjetivos que los par-

123

ticulares puedan tener, tambin garantizados por el Estado, en relacin


con los rganos estatales. Esta relacin triple, esto es, la intervencin del
Estado para garantizarlo es condicin obligada para la existencia del derecho subjetivo.
Strogovitch y Nedbailo destacan la importante misin de la Procuradura (Fiscalla) General de la URSS, a la cual corresponde la fiscalizacin
suprema de la estricta ejecucin de las leyes por todos los organismos administrativos, as como por los funcionarios pblicos y por los ciudadanos
de la URSS,lo que significa una proteccin por parte del Estado a los derechos subjetivos otorgados por las leyes a los p a r t i ~ u l a r e s . ~ ~
Los derechos subjetivos pueden ser afectados por la ley cuando esta
posee efectos retroactivos, porque as lo demandan razones de carcter
social, principio este aceptado en todas las latitudes y aplicable a los Ilamados derechos pblicos subjetivos y como consecuencia no pueden
existir en el Derecho Administrativo los derechos absolutos, puesto que
todos los derechos subjetivos pblicos deben ceder ante un inters general o colectivo, con la posibilidad de una indemnizacin compensatoria de
la lesin econmica causada. Los derechos pblicos subjetivos, llevados
al extremo en que se le consider por los autores clsicos, dentro de la
estructura ya periclitada del Estado de Derecho burgus, como expresin
de un individualismo extremado, son incompatibles con la realidad que
nos ofrece cualquier Estado moderno.
CI

124

Notas

'Forsthoff. Ernst. ob. cit.. p. 253

y sS.

Ibidem, p. 257.
Petrov. G. 1.. ob. cit., Captulo V. epgrafe 1.
Ibidem, Captulo IV, epgrafe 3.
Garrido Falla. F., ob. cit.. t. l. p. 340.
Caizares Abeledo, F.. ob. cit., Fascculo 4. p. 34.
loffe. O.S..Derecho Civil Sovitico, traduccin de Miguel Lubn. Imprenta Universitaria, Mxico. 1960.p. 87.
Idem.
Ibidem. p. 98.

'O Serebrovsky, V.

y R. Jalfina. Fundamentos de/ Derecho Sovitico, Captulo IV.


Editorial de Lenguas Extranjeras, Mosc. d a . p. 165.

l 1 Ibidem. p. 166.
l 2 Garca de Enterra y Fernndez, ob. cit.. t. 1. p. 24.
l 3 Serebrovsky. V. y R . Jalfina. ob. cit.. p. 167.

l4 loffe. O. S.. ob. cit., p. 236.

l 5 Garrido Falla, F., ob. cit.. t. 1, p. 343.


l6 Idem.
l 7 Ibidem. p. 345 y ss.
l8 Ibidem. p. 349.
l9 Constitucin de la Repblica de Cuba, ed. cit..
2o Garrido Falla, F.. ob. cit., t. 1, pp. 356-357.
21 Garca Oviedo, C.. ob. cit., t. 1, p. 198.
22 Ibidem, p. 200.
23 Sayaguez Laso, E., ob. cit.. t. 1, p. 388.

p. 21.

125

24 Forsthoff. Ernst. ob. cit., p. 280.

25 Idem.
26 Ibidem. p. 456.
27 Ibidem, p. 288.

28 Garca Oviedo, C.. ob. cit., t. l. p. 201.


2g Ver: Garca de Enterra y Fernndez. ob. cit., t. l. p. 476 y ss.

30 Consltese a: Garca Oviedo, C., ob. cit., t. 1, p. 21 1 y ss: Garrido Falla, F., ob.
cit., t. 1, p. 420 y ss; Diez, Manuel M., Elacto administrativo, Editora Tipogrfica
Argentina, Buenos Aires, 1956, p. 8 3 y SS.

31 Forsthoff. Ernst. ob. cit., p. 307 y ss.


32 Garca de Enterra y Fernndez, ob. cit.. p. 488 y ss.

33 Forsthoff. Ernst. ob. cit., p. 346.

34 Zuanich, Alfredo R.. La cosa juzgada en el Derecho Administrativo, Editorial Perrot. Buenos Aires, 1952, p. 23.

35 Linares, Juan F.. Cosa juzgada adminisrrativa, captulos Il-IV. Editorial Guillermo
Kraft, Ltd.. Buenos Aires, 1946.

36 Forsthoff. Ernst, ob. cit.. p. 351.


37 Idem.
38 Ibidem. p. 352.
39 Garrido Falla, F.. ob. cit.. t. l. p. 359.
40 Ibidem. pp. 360-361.
41 Carnelutti, Francesco. Teora general delDerecho, Madrid, 194 1, p. 172 y ss. citado por Garrido Falla, F., ob. cit., t. 1, p. 361, nota (3).

42 Dabin, Jean. El Derecho subjetivo, en Revista de Derecho Privado, traduccin


de Francisco Javier Osset, Madrid, 1955, p. 4.
43 Dabin. Jean. ob. cit., p. 70.
44 Bonnard. R,. Prcis de Droit Administratif, Prefacio, Libraries Generales de Droit
de Jurisprudence, Pars, s/a. pp. 5-7. 62 y ss (en francs).

45 Duguit, Len. Manual de Derecho Constitucional, Introducci6n. epgrafes 1 y 7:


Trait de Droit Constitutionnel, t. 1, Introduccin. epgrafe 1 (en francs).
46 Jeze. Gastn, ob. cit., t. l. p. 15.
47 Garrido Falla, F., Las tres crisis del Derecho subjetivo. Estudios dedicados a l p r p
fesor Carlos Garca Oviedo, Sevilla, 1954, pp. 179- 180, 182- 184.

48 Ripert, George, Le Declin du Droit. p. 195 y ss., citado por Garrido Falla, F., ob.
cit., nota anterior, p. 184, nota (9).
49 Ranelietti. Oreste, Diritto Amministrativo, vol. 1, Luigi Pierro Edittore. Npoles.
1912, pp. 439-441 (en italiano).

50 loffe, O. S.. ob. cit., p. 225.

126

5 1 Bratus, S. N., Sujetos de Derecho Civil citado por loffe. O. S., ob. cit.. p. 226.
nota (310).
52 Alexandrov. N. A,, La legalidad y las relacionesjuridicas en la sociedad, citado por
loffe, O. S., ob. cit., p. 226, nota ( 3 1 2 ) .

53 Garrido Falla, F.. ob. cit.. t. l.

p.

369, nota (10).

127

CAPITULO VI1

Teora orgnica de la Administracin

1. Concepto de la organizacin
administrat va
E l trmino Administracin implica, no solamente actividad teleolgica.
sino tambin organizacin. esto es, un conjunto coordinado de rqanos,
organismos, autoridades y servicios que determinan una estructura. Desde el punto de vista subjetivo, la Administracin puede ser considerada
como un sistema constituido por oficios pblicos, mediante los cuales el
Estado provee permanentemente al ejercicio activo de sus potestades
para la satisfaccin de las necesidades colectivas.
Es incuestionable que el Estado, como persona jurdica, manifiesta su
voluntad nicamente por medio de personas fsicas y por lo tanto, la voluntad de aquel debe, necesariamente, vincularse a la voluntad de estas,
personificadas en aquellos de sus agentes a los que la ley otorga competencia para manifestarse en nombre del Estado.
Para la satisfaccin de las necesidades colectivas, la Administracin
Pblica debe realizar una serie variada y compleja de funciones, las cuales
constituyen servicios pblicos a la poblacin y tambin ejecuta la gestin
econmica a travs de las empresas. Estas actividades son administradas
por personas fsicas o por personas jurdicas. De este modo la Administracin Pblica, en sus relaciones con los particulares, debe ser referida no
a la totalidad de sus funciones. sino tan slo a determinados sectores de
sus actividades.
La Administracin Pblica es, en primer lugar, organizacin y no puede
manifestarse ordenadamente si primero no se organiza, esto es, antes de
su actividad externa (funciones jurdicas y sociales) debe haber una actividad interna de ndole econmica, tica y teosiciones que un individuo se
da a s mismo para obrar dentro de su propia esfera privada o interna).
No obstante que la actividad interna de la Administracin Pblica no
tiene carcter jurdico. ello no significa que su organizacin no debe ser
disciplinada jurdicamente, en razn a que esa organizacin no es arbitraria y est necesariamente vinculada 3 la organizacin constitucional del

128

Estado. No ofrece dudas la ntima conexin que existe entre la Constitucin y la Administracin, sin dejar de conocer la mutua relacin entre ellas.
Existe un nexo indestructible entre la ley Fundamental del Estado y las leyes orqanicas administrativas que dan concrecin y desarrollo a las bases
de la estructuracin y el funcionamiento de los rganos del gobierno y
administracin del Estado establecidos en la Constitucin, porque si esta
estatuve la estructura del Estado y su funcionamiento para asegurar la libertad, las leyes administrativas determinan el modo de actuacin del Estado.
De ello encontraremos un reflejo en la parte orgnica de nuestra Ley
Fundamental. La Constitucin es una estructura esttica y la Administracin es una actividad funcional; en la primera se sustenta el ordenamiento
fundamental del Estado y por la Administracin se cumplen determinados
fines de aquel.

2. Los rganos de la Administracin


Pblica
La Administracin Pblica puede ser estimada bajo dos acepciones: la
Administracin como aparato, complejo de personas y cosas que tiende
a una finalidad y la administracin como actividad, funcin que desarrolla
el aparato para conseguir esos fines. Ese gran complejo de personas y cosas que forma el aparato requiere coordinarse para que su heterogeneidad se armonice. A travs de esa coordinacin se integra la organizacin
administrativa, regulada en sus atribuciones, composicin y funcionamiento para que por medio del aparato pueda la actividad alcanzar los fines encomendados a la Administracin por la ley.

Concepto de rgano de la Administracin Pblica


Las actividades a cargo de una organizacin administrativa, son mltiples, y por ello aparecen siempre divididas en diversos centros que se
enlazan entre s por relaciones de coordinacin administrativa que se distribuyen entre los oficios o cargos pblicos que a su vez se relacionan entre s jerrquicamente. Para Garca Oviedo. el concepto de oficio est integrado por dos elementos: la funcin y los poderes. Aquella constituye
la actividad propia del oficio y estos, las facultades mediante las cuales la
actividad se realiza.
Todo oficio pblico como centro de actividad que es, est a cargo de
personas fsicas que actan por la Administracin, la que no se manifiesta
al exterior de una sola vez, sino que lo hace en forma parcial, en relacin
con cada una de sus tareas especficas, por medio de esos centros de
competencia que son los oficios.
Las organizaciones administrativas, sean o no personas jurdicas, no
pueden actuar por s mismas. Han de hacerlo por medio de personas fsicas que manifiestan la voluntad de le organizacin y que son las titulares

129

de los oficios, esto es, los que tienen a su cargo la direccin de esos centros de competencia.
Para el Derecho Administrativo resulta indispensable fijar la posicin
jurdica de los titulares de los oficios pblicos en relacin con la Administracin (persona moral).
Hasta poca reciente, la doctrina estimaba que los individuos que actan por la Administracin lo hacan en ejecucin de un mandato que les
confera el Estado. Este, persona moral, invalidada de obrar por s misma,
eriga como mandante a personas naturales para que les sirvieran de mandatarios. Consecuencia de esta idea es la existencia de dos personas jurdicas distintas, una de las cuales acta por encargo de la otra.
De esta posicin surgen situaciones jurdicas anlogas a las que se derivan del contrato civil de mandato o apoderamiento.
Indudablemente que la posicin del agente respecto a la Administracin Pblica, no puede explicarse por esa institucin de Derecho Civil. En
primer lugar, porque el mandatario puede realizar todo aquello dentro de
los lmites del mandato y las funciones que el agente titular del oficio realiza no puede llevarlas a cabo la Administracin por s misma y, sobre
todo, porque una cabal estimacin jurdica de la persona moral impide
considerar al agente como poseedor de una personalidad jurdica distinta
a ta de la Administracin Pblica.
Desestimada la teora del mandato, la posicin jurdica de los agentes
titulares de los oficios pblicos se reviste de acabada explicacin si se le
aplica la teora del rgano jurdico.
Los centros de competencia de la Administracin no pueden concebirse en el desarrollo de la actividad concreta que les est asignada sino es
mediante la actuacin de personas fsicas a las que se les atribuyen el
ejercicio de esa competencia, la facultad de actuar, y se logren los fines
e intereses de la Administracin, que por su conducto expresa su voluntad. La voluntad de esos individuos, manifestada en el ejercicio de sus
atribuciones, traduce la voluntad de la Administracin. De ese modo, el
centro de competencia -oficio- se pone en accin como una unidad jurdica que comprende una serie de elementos corno son: el titular, la competencia, los medios personales y materiales, y la actividad a desarrollar
se integra en un rgano del que forman parte con la actividad, el oficio
que comprende la competencia, los medios de actuacin y el titular que
es la persona fsica que acciona por el rgano. Entre el oficio y el titular
hay pues, una relacin orgnica, una incrustacin de la persona fsica en
la organizacin administrativa para la realizacin de una actuacin por y
para la Administracin.
Esta teora organicista. que en el orden general del Derecho, fue Gierke
su creador, tiene como punto de partida considerar que en cuanto a las
personas jurdicas colectivas (personas morales), los actos de voluntad
que ejcutan determinados individuos no son simples manifestaciones de
voluntad de esos individuos, sino manifestaciones de la voluntad del propio ente colectivo.
Para cabal comprensin del criterio de rgano es necesario conocer su

130

origen etimolgico; que segn Fernndez Velazco proviene de la ...palabra griega opayvov (rgano) que significa instrumento, objeto que sirve
a los fines y acciones humanas... Estado es un concepto abstracto cuya
realidad concreta se manifiesta por sus rganos hasta el punto que sin
ellos no se concibe su existencia y actividad.2
El rgano. conceptualmente analizado, no es ms que una parte de un
todo jurdico caracterizado como persona moral, y as el rgano carece en
s mismo de la calidad de serpersona jurdica. Si lo estimramos como tal,
equivaldra a la admisin de dos personas, Estado (Administracin) y rgano, cuando slo existe una, el Estado (Administracin) de la que el
rgano es vehculo de expresin de voluntad, medio de desarrollar sus fines para satisfacer intereses colectivos. No hay dos personalidades que
mantengan relaciones jurdicas, sino una unidad. El rgano slo es concebible integrado en el Estado. Por ello el rgano como tal, no es sujeto
de derechos, slo tiene competencia, el sujeto lo es el Estado (Administracin). En la formacin del concepto jurdico de rgano se precisa, segn Garca Oviedo la concurrencia de:
a) Una fraccin de la actividad del Estado, concretada en los oficios,
centros de competencia;
b) Un individuo o un conjunto de individuos que producen respecto de
aquel, actos de voluntad y actuacin, el titular del oficio.
c) Una imputacin jurdica en virtud de la cual esos individuos han sido
encargados de realizar las funciones inherentes al oficio de que se
trate.3
Aunque el rgano sea un unidad de elementos, en la prctica se utiliza,
generalmente, el vocablo como expresin de la persona fsica, del titular.
en razn a ser la voluntad de este la que se hace patente y se materializa
en la actuacin administrativa.
Hemos visto que en el concepto de rgano no puede admitirse su personificacin en su proyeccin hacia afuera de la Administracin. N o obstante, la realidad rgano no puede destruir la realidad hombre y si aquel
carece de personalidad, como parte de un todo jurdico, la Administracin.
el sujeto individual, el titular, posee como persona fsica la personalidad
quele corresponde, no solamente en los aspectos de la vida, ajenos a la
funcin administrativa que como rgano desarrolla, sino en su estimacin
como titular del oficio, proyectada dentro de la estructura de la Administracin, hacia adentro. Aparte de la relacin orgnica, entre el rgano y la
entidad administrativa existe una relacin de servicio, llamada relacin de
empleo (que veremos posteriormente) mantenida entre ambos, y en ella
son sujetos recprocamente de derechos y obligaciones, relacin carente
por completo de proyeccin fuera del mbito de la esfera administrativa
y dentro de la cual el titular puede hacer valer sus derechos como tal frente a la Administracin, por ejemplo, reclamar se le pague su retribucin,
se le concedan vacaciones, se le respete su competencia, etc. La creacin
de un rgano no significa la destruccin de su titular como persona individual.

131

3. Tipos de rganos de la Administracin


Pblica
En las diversas organizaciones administrativas aparecen multitud de
rganos que por su origen, composicin y funciones, presentan ostensibles diferencias que permiten aplicarles un criterio de divisin a fin de clasificarlos.
Para determinar sus clases puede seguirse, de acuerdo con Garca Trevijano, el criterio que atiende a su estructura o aquel basado en las funciones del rgano.

Criterio que atiende a su origen


Desde el punto de vista de este criterio, los rganos pueden ser: constitucionales y no constitucionales.
Constitucionales. Son los que previstos en la norma fundamental del
Estado, ocupan los ms altos niveles en la organizacin administrativa,
por ejemplo, el Presidente del Consejo de Ministros y el Consejo de Ministros.

No constitucionales. Son aquellos que sin aparecer directamente en las


leyes fundamentales, derivan de estas (generalmente de la legislacin o
de la norma administrativa que complementa la Ley Fundamental). Entre
nosotros, son de citar, los ministerios, el rgano Nacional de Arbitraje Estatal, la Corte de Arbitraje de Comercio Exterior.

Criterio estructural
Segn este criterio, los rganos pueden dividirse en: individuales y colegiados y simples y complejos.
Individuales y colegiados. Atiende esta clasificacin el nmero de titulares que tiene el rgano. En los primeros, el titular es unipersonal y en
los segundos, el titular se integra por una suma de personas fsicas que
actan de consuno, a cuyo fin deben, mediante deliberacin. ponerse de
acuerdo para expresar la voluntad del rgano. Para ello, su actuacin est
reglamentada con el fin de determinar el nmero de integrantes que se requiere para que sus acuerdos tengan validez (quorum),el nmero de votos
necesarios para adoptar un acuerdo (mayora) y en general, toda la actuacin interna del rgano. Un ministro es ejemplo del primer tipo y el
Consejo de Ministros y las asambleas locales del Poder Popular, provinciales y municipales, y sus comits ejecutivos, del segundo.
Simples y complejos. Susceptibles de ser confundidos con los de la clase anterior, se diferencian ostensiblemente de ella, porque los simples son
10s rganos que estn constituidos, o por un solo rgano individual o por
uno solo colegiado, mientras que los complejos estn integrados por una
pluralidad de personas fsicas que no forman un rgano colegiado o por

132

una pluralidad de rganos colegiados. La mayora de las organizaciones


administrativas presentan insertados rganos complejos, por ejemplo, en
un ministerio existen adems del ministro, los viceministros y los directores y la ley, tanto a uno como otros, les confiere poder para tomar decisiones y manifestar la voluntad del organismo.
Dada la complejidad de las estructuras administrativas, donde existen
rganos internos y externos, segn su actividad exorbite o no el mbito
de la estructura, unos que preparan los actos administrativos, otros que
los dictan, otros que los ejecutan, resulta difcil encontrar la presencia de
rganos simples.

criterio funcional
Atenindose a l los rganos de la Administracin pueden clasificarse
como sigue

En atencin al territorio donde la funcin se ejerce. De acuerdo a este


criterio los rganos pueden ser: superiores o centrales e inferiores o locales, segn desenvuelvan su accin en toda la extensin de un territorio
determinado o que se contraen a solo una parte de l, por ejemplo, un ministerio es de la primera clase y una Asamblea Provincial o Municipal del
Poder Popular y sus direcciones administrativas lo son de la segunda.
De acuerdo con la Caracterstica esencial de su funcin
De acuerdo con esta caracterstica los rganos son: de planeamientc
activos, deliberantes, consultivos y de vigilancia o control.

De planeamiento. Tienen por misin la formulacin de los planes econmicos, por el que habr de regirse durante el tiempo que el plan comprenda la actividad econmica de los rganos y organismos del Estado.
Establecidas las bases de actuacin econmica, los planes se someten a
la consideracin del Gobierno, y por este al rgano legislativo del Estado,
para su aprobacin, implantacin y cumplimiento una vez aprobados. Su
importancia en un Estado socialista es enorme, puesto que la propiedad
social sobre los medios de produccin erradica la anarqua en la produccin que caracteriza al capitalismo, y el desarrollo que el socialismo atrae
sobre la produccin, requiere que se le planifique para que los recursos
econmicos se aprovechen adecuadamente,aCentral de Planificacin es ejemplo de estos en Cuba.
ActivosTienen a su cargo la direccin y realizacin efectiva de los
asuntos pblicos, su labor es de decisin y ejecucin al mismo tiempo de
los ms importantes actos y operaciones de las potestades administrativas. Forman la voluntad orgnica imputable al rgano de que forman parte. Son generalmente rganos unipersonalec. aunque en ciertos casos
pueden ser colegiados o pluripersonales. Para cumplir su misin han de
adoptar resoluciones rpidas, firmes y enrgicas y aunque en su nivel superior aparezca un rgano pluripersonal, en su sistema encontramos la

133

adscripcin de las funciones a personas individuales ordenadas jerrquicamente. Estos rganos forman la administracin activa y para lograr una
plena eficacia en su desenvolvimiento hay que atender a tres cuestiones
principales: la racionalizacin del nmero de personas que la sirvan, a fin
de que sea adecuado a la intensidad de la funcin y no excesivo o escaso;
la adscripcin de los agentes a la funcin que deban desempear y la mejora de los medios materiales, un ministro es un ejemplo de rgano activo.
Deliberantes Su actividad administrativa consiste en discutir los asuntos de la Administracin y adoptar acuerdos sobre ellos. Por su ndole son
siempre coiegiados y en consecuencia actan como una pluralidad de voluntades individuales. Si no tienen que someter sus acuerdos a otros rganos para que estos, si los aprueban, les impartan eficacia. Su funcin
se desenvuelve dentro de la administracin activa. Se busca con ello que
determinados asuntos se orienten por medio de un trabajo previo y del
examen de pareceres diversos. La voluntad de los deliberantes est constituida por la mayora de las voluntades individuales de sus integrantes
que ha de manifestarse de acuerdo con el nmero de opiniones coincidentes que determine la ley. Como ejemplo tenemos: los comits ejecutivos
de las asambleas provinciales y municipales del Poder Popular y las propias asambleas.
Consultivos. No emiten manifestacin de voluntad, sino declaraciones
de juicio (dictmenes e informes) que someten a los rganos de las dems
clases con el fin de que sus decisiones se adopten, en aquellos asuntos
que por su ndole as lo ameriten, despus de recibir sobre ellos el asesoramiento de los que posean conocimientos especializados que no pueden
ser exigidos a los rganos a quienes compete decidir. El asesoramiento
puede ser tcnico o poltico. Algunos autores distinguen el asesoramiento
jurdico del tcnico, reservando al primero el estudio de las circunstancias
de tipo legal para que las decisiones se ajusten a la legalidad establecida,
entendiendo por el segundo aquel que se contrae a la ndole especial del
servicio, pero como el jurdico tiene que ofrecerse por tcnicos en la materia, no hay razn para esa distincin. El asesoramiento poltico versar
sobre la oportunidad de la medida, o sobre la lnea poltica general aplicable en cada caso que debe seguir el rgano facultado para manifestar
la voluntad de la Administracin.
El asesoramiento puede producirse por mandato legal, esto es, porque
la ley lo impone como previo a la decisin. o por solicitud del rgano activo o deliberante. En la mayora de los casos, por no decir en todos, el
rgano asesorado no tiene que ajustar sus decisiones al dictamen de los
consultivos, porque ello equivaldra a transmitir a estos la potestad de decidir o acordar. El asesoramiento poltico es excepcin en este principio.
Los rganos consultivos pueden ser: permanentes, cuando forman
parte de los cuadros de los agentes pblicos, o temporales, si ofrecen asesoramiento a solicitud de los rganos decisorios. sin integrar esos cuadros. Pertenecen a este grupo, los Consejos Tcnicos Asesores de los

134

Organismos de la Administracin Central del Estado y las Direcciones


Jurdicas de estos.
De vigilancia o control.Someten al control general de la Administracin
la actuacin de sus agentes para que se ajuste a las prescripciones de la
ley del servicio. La jerarqua administrativa, que autoriza al superior a fiscalizar los actos de los inferiores, hace indispensable esta vigilancia.
El control que se ejerce por estos rganos puede ser sobre los actos
o sobre la actividad de los agentes. El primero. incide sobre la existencia,
inexistencia, validez o eficacia de los actos. El segundo se extiende, no sobre los actos, sino sobre las responsabilidades de los que los han realizado, es un control sancionador. En una organizacin administrativa es posible que no existan rganos encargados especficamente de la funcin de
control, sino que esta recaiga sobre los rganos activos o en los deliberantes dotados de actuacin activa. La Fiscala General de la Repblica es
un rgano de esta clase, que vigila la legalidad socialista.
Con vistas a l poder de manifestacin de voluntad. Atendiendo a la
persona jurdica y a la proyeccin de sus funciones, los rganos pueden
ser: externos o internos. Los de la primera clase manifiestan o declaran la
voluntad del organismo y la proyectan al exterior de la organizacin administrativa hacia un destinatario, que puede ser otro organismo o un administrado. Tienen potestad para producir actos administrativos. Los Ilamados dirigentes son tpicos rganos externos.
Los de la segunda clase accionan dentro de la organizacin administrativa, sin proyeccin exorbitante de su mbito. Preparan la formacin y
manifestacin de voluntad que emiten los rganos externos a los que estn subordinados jerrquicamente y de quienes reciben las rdenes e instrucciones relativas a su funcin, normas interiores estas que vinculan a
los rganos internos, pero no a los administrados ni a otros organismos.
Los funcionarios tienen, generalmente, proyeccin interna de sus funciones.
Por la amplitud de los asuntos que le competen.Conforme a este criterio
los rganos pueden ser: generales y ramales o especiales. Cuando atienden a diversas ramas de la actividad administrativa, unificando y orientando la direccin de ellas, tienen el carcter de generales. Si su competencia
se contrae solamente a una de esas ramas, circunscribiendo su accin a
una sola actividad administrativa, sern rganos especiales. El Consejo de
Ministros es un &gano general tpico y cada ministerio es, por antonomasia, un rgano ramal.

4 Formacin de los rganos


de la Administracin Pblica
De inicio, hay que distinguir la formacin o creacin de los rganos de

la Administracin Pblica del ingreso de los titulares de esos rganos,


cuestin esta que tiene su tratemiento adecuado dentro del estudio de los

135

agentes de la Administracin. Por formacin de los rganos hay que entender el nacimiento de los centros de actividad administrativa, a los que
se imputa la gestin de las distintas tareas que la Administracin tiene a
su cargo.

Formacin de los rganos de la Administracin Pblica


Los rganos de Administracin del Estado pueden adquirir existencia
a travs de dos formas: creacin legislativa y creacin administrativa.
Por creacin legislativa. Por esta va, nica que aceptan varios autores,
el nacimiento y la existencia del rgano tienen origen en la ley. estiman
esta en su doble acepcin formal y material, por consiguiente, slo a la
ley corresponde disponer la creacin de aquellos rganos de administracin que el legislador estime convenientes y necesarios para que la organizacin administrativa del Estado adquiera integracin.
Desde el punto de vista de la creacin, por la ley, precisa establecer
la distincin entre la Constitucin y las dems leyes.
Toda Constitucin tiene su parte orgnica y en ella se vertebra la
organizacin del Estado, crendose los rganos que han de asumir las
funciones estatales bsicas. En nuestro estudio, las funciones legislativa
y jurisdiccional no tienen cabida, por lo que slo nos interesa la funcin
administrativa y en cierto modo la de su gobierno, por la ntima relacin
que existe entre Gobierno y Administracin. Al disponer la supraestructura poltica y jurdica del Estado. el Poder Constituyente establece. en la
Ley Fundamental, cules son los rganos a los que han de corresponder
las funciones de gobierno y administracin.
Esta atribucin de funciones lleva implcita la creacin de los rganos
a los que se invisten de ellas y de las potestades indispensables para desempearlas. Al establecerse los rganos, la Constitucin podr detallar
ms o menos su estructura organizativa o referir a la ley el completar su
organizacin, pero su presencia en la Ley Fundamental no debe eludirse.
En toda constitucin han de aparecer, por consiguiente, los rganos Superiores del Poder y de la Administracin del Estado. En el caso nuestro,
la Constitucin de 1976 establece como rganos de gobierno y administracin al Consejo de Ministros y en lo que respecta al Poder Popular Local considera como tales a los Comits Ejecutivos de las Asambleas Provinciales y Municipales.
Con respecto a los rganos administrativos, su omisin en la Ley Fundamental no significa la parlisis de la Administracin Pblica, pues consignados constitucionalmente los rganos supremos y sealadas sus atribuciones, la ley, en este caso, es complementaria a la Constitucin. fijar
los dems rganos que habrn de completar la organizacin administrativa. As se ha hecho en Cuba con la ley nmero 1323 de 3 0 de noviembre de 1976, Ley de Organizacin de la Administracin Central del Estado, que fue sustituida por el Decreto-Ley nmero 67 de Organizacin de
la Administracin Central del Estado, de 19 de abril de 1983.

136

No puede olvidarse quti la Constitucin de un Estado tiene en s misma


una permanencia y estabilidad que en cierto modo estratifica sus perspectivas que, salvo en un proceso de desarrollo revolucionario, no deben ser
fcilmente modificables. Por el contrario, la Administracin. sobre todo la
de nuestros das, expande sin cesar sus actividades y se enfrenta a diario
con nuevos problemas, y esto hace que su estructura orgnica necesite
cambios y nuevos rganos asuman nuevas funciones o gestiones que no
pueden atender en debida forma los rganos existentes. En estos casos,
la ley ordinaria, no ya la que complementa la fundamental, acometer la
creacin de esos rganos que la Administracin demanda.
Por creacin administrativa.Basado en que la organizacin administrativa ha de responder a los fines que la actividad de la Administracin Pblica tiene que cumplimentar y es su responsabilidad realizarla, la creacin
de rganos administrativos se ha querido atribuir por otros tratadistas
nicamente a la propia Administracin. alegando que es ella la que con
mayor certeza sabe de sus necesidades y a la que adems, le es ms
asequible conocer y emplear la tcnica de la organizacin. Esta creacin
puede hacerse mediante la promulgacin de normas secundarias, de tipo
reglamentario, emanadas de un rgano superior de Administracin.
Criterio intermedio de la solucin. La Constitucin y la ley han de reservarse la creacin de los rganos de Administracibn del Estado que en los
estratos superiores revisten importancia especfica, en la determinacin
general de la organizacin administrativa y al propio tiempo se conceden
facultades a la Administracin. que as se mantiene vinculada a la ley y en
uso de su potestad reglamentaria da nacimiento a los dems rganos requeridos por sus actividades, desenvolviendo la orientacin general que la
Constitucin y la ley fijaron.
Las atribuciones de los rganos de poder de un Estado, creados constitucionalmente. deben comprender la facultad de crear aquellos rganos
de Administracin, tanto de competencia general como los que atienden
a una rama especfica de la actividad administrativa o los de competencia
especial que la consecucin de los fines del Estado hagan necesarios.
Con respecto a la nomenclatura. Segn la Constitucin de 1976, se denominan rganos a los que aparecen regulados en ella y los que han de
ser creados por la ley reciben el nombre de organismos, lo que as se ha
hecho en la ley nmero 1323 de 3 0 de noviembre de 1976 y su sustituto,
el Decreto-Ley nmero 67 de Organizacin de la Administracin Central
del Estado de 19 de abril de 1983.

5. Cese de los rganos


El cese de las actividades de los rganos est estrechamente ligado a
su creacin. Quien hizo nacer el rgano -poder constituyente, legislador.
rgano de poder o de administracin- puede extinguirlo y con l es obvio.
137

sus actividades. Estas pueden cesar tambin, sin que el rgano se extinga,
por voluntad de quien lo creara, caso que no pueda ser en otra forma que
parcial, pues es inconcebible la existencia de un rgano administrativo carente de toda actividad. La retirada de los recursos presupuestales a un
rgano de Administracin, al determinar su extincin, significa el cese de
sus actividades. Si son parte de estas las indotadas presupuestariamente,
se produce el cese parcial.
Un rgano de Administracin puede cesar en determinada actividad,
cuando esta se le asigna por un tiempo especfico y en este caso el transcurso del trmino es determinante para el cese, aunque no medie disposicin expresa.

138

Notas

'

Garca Oviedo.

C.,ob. cit.. vol. II. p. 13.

* Fernndez de Velasco, Recaredo, Resumen de Derecho Administrativo

y Ciencia

de la Administracin,t. l. 2a. ed.. Librera Bosch. Barcelona, 1930, p. 9 1 .

Garca Oviedo.

C..ob. cit.. vol. II. p. 18.

Garca Trevijano Fos, Jos Antonio, Principios jurdicos de la organizacin administrativa, editado por el Instituto de Estudios Polticos de Madrid, Madrid, 1957,
p. 103 y ss.

139

CAPTULO Vlll

Sistemas de los rganos


de la Administracin Pblica

1.' Principios de la organizacin


administrativa
Los principios de estructura del Estado y de su Administracin, as
como de la actividad de sus rganos se hallan condicionados por su organizacin social, y la base jurdica de esos principios est determinada
por la Constitucin del Estado y las dems leyes administrativas que regulan todo el sistema de los rganos de un Estado, que coordinado armnicamente tiene por objeto cumplir las tareas y funciones de este y en
consecuencia su integracin depender, en gran medida, de la clase de
Estado de que se trate. Un Estado socialista que se fundamenta en la propiedad socialista sobre los medios de produccin, estructurar sus rganos atendiendo a los principios bsicos polticos y econmico-sociales
que lo orientan, de manera que se asuma la direccin de la sociedad y el
Estado por la clase obrera y su Partido. El cumplimiento de esos principios
econmicos y sociales se facilitar con un adecuado sistema de estructuracin de los rganos estatales.
Un sistema de rganos debe poseer estabilidad, debe caracterizarse
como dicen Denisov y Kirichenko, por la necesaria flexibilidad con el fin
de corresponder plenamente a los intereses del perfeccionamiento ulterior
del aparato del Estado, para resolver de la manera ms satisfactoria y eficaz las tareas econmicas, polticas, culturales y educativas en beneficio
de la colectividad.
Uno de los rasgos caractersticos del sistema de rganos estatales socialistas, aaden los autores citados, "...consiste en la unidad de todas sus
partes integrantes y en la relacin mutua que existe entre ellos. Lejos de
contraponerse unos con otros y circunscribirse a objetivos estrechos y
propios, se hallan en constante interaccin".'
El sistema de rganos de un Estado socialista comprende distintas clases, que dentro de sus actividades se encuentran relacionadas coordinadamente y en cada una de las ramas, los rganos integrantes de cada estructura, mantienen relaciones, tanto jerrquicas como de coordinacin,
140

relaciones que en su conjunto, imprimen a todo el sistema un funcionamiento armnico impulsado por la fuerza orientadora y organizadora del
Partido; en modo alguno suplanta los rganos en sus respectivas funciones y actividades, al desempeiiar el papel poltico dirigente que dentro de
la organizacin est y funcionamiento de los rganos y vela por la aplicacin y cumplimiento de los acuerdos y decisiones de ellos. Esa labor fortalece y perfecciona a todos los rganos y facilita la elaboracin y ejecucin de los planes.
El sistema de rganos del Estado socialista comprende los rganos de
poder, los de gobierno y administracin, los de fiscalizacin y control y los
rganos locales. As aparece estructurado en nuestra Constitucin.
De las ramas de rganos que se conjuntan en el sistema del Estado socialista, al Derecho Administrativo interesan primordialmente los rganos
de la Administracin Pblica, puesto que son los que tienen a su cargo la
actividad ejecutiva y administrativa del Estado, es decir, son los rganos
que estructurados en un sistema tienen a su cargo la administracin directa de las distintas ramas de la vida del pas.
Al institucionalizarse la Administracin Pblica cubana, en el Reglamento General de los Organismos de la Administracin Central del Estado
(Decreto nmero 1 del Consejo de Ministros de 23 de junio de 1978) se
ofrece en el artculo 19 la estructura del sistema de un organismo de la
Administracin Central del Estado. "Lo constituyen el aparato central, el
consejo de direccin, el consejo tcnico asesor. las delegaciones territoriales, empresas, unidades presupuestadas o no y dems dependencias de
subordinacin nacional..."2

2. Relaciones entre los rganos


de un sistema
Un sistema de rganos supone relaciones entre ellos. En todo Estado,
existe un sistema general de rganos y el sistema a su vez se escinde en
varios sistemas donde se agrupan los rganos que atienden a las diversas
funciones estatales. Entre esos sistemas y sus rganos respectivos existen relaciones emergentes de la actividad que cada rama funcional ha de
desarrollar y, en muchos casos, se proyecta sobre rganos pertenecientes a otras ramas, por ello precisa coordinarlas. A su vez, dentro de cada
rama existen relaciones interorgnicas que pueden dividirse en:
a) relaciones de coordinacin;
b) relaciones jerrquicas o de subordinacin.
Relaciones de coordinacidn. Un sistema de rganos supone la coexistencia de numerosos centros de actividad, cada uno provisto de competencia en determinada materia, aunque dismiles en su mayor parte como
sectores que son de un todo, constituyen la actuacin integral de un or-

141

ganismo y requiere una ordenacin para que en su conjunto se homogenice en una organizacin. Es necesario que en todas las actividades de
cada centro exista unidad de accin, combinacin de esfuerzos para conseguir el propsito comn. De ah el conjunto de normas que regulen las
atribuciones, tenga como una de sus finalidades principales establecer relaciones de coordinacin entre sus distintas unidades orgnicas para que
las diversas funciones a su cargo se desenvuelvan sin interferencias y al
mismo tiempo se complementen entre s.
Las esferas de competencia respectivas, necesitan ser coordinadas
para una mayor eficacia en la Administracin Pblica y evitar as gastos
innecesarios por duplicacin de servicios y mal empleo de recursos personales y materiales, lo que requiere la simplificacin orgnica y burocrtica y el fortalecimiento de la funcin directriz con el apoyo y cooperacin
de las masas trabajadoras, y se logre evitar y remediar los "estados patolgicos" que pueden producirse en una organizacin administrativa y
dotarla de uniformidad o unidad, y su estructura no presente variantes
destacadas y asmismo establecer la responsabilidad que se deriva de la
libertad de accin indispensable.
La coordinacin expresa, en definitiva, todos los principios de la organizacin que estn de hecho contenidos en ella y a travs de esos principios opera y se hace efectiva.
Cabe sealar que toda funcin pblica se caracteriza por su competencia, es decir, por un crculo de atribuciones, la cual, en opinin de D'Ales.~
sio, se define como la misura della potesta spefante a ciascun ~ f f i c i oSegn Bielsa la competencia es "...la esfera de atribuciones que cada rgano
administrativo puede o debe "legalmente" ejercitar. Todo ejercicio de funciones importa una atribucin y la esfera de atribuciones se llama competencia".
La variedad y complejidad de las funciones pblicas de la Administracin obliga, en virtud de la ley fundamental de la divisin del trabajo, a su
distribucin en distintos rganos administrativos. De acuerdo con la opinin de Carnelutti se llama competencia "...la extensin de poder que pertenece (compete) a cada oficio o a cada componente de oficio, en comparacin con los dems. El concepto de competencia incluso segn el significado de la palabra, implica el concurso de varios sujetos respecto de
un mismo objeto, que por lo tanto, se distribuye entre ellos".5
Las funciones pblicas se distinguen unas de otras por la competencia
que constituye el criterio diferencial e inequvoco, como asevera D'Alessio, para la individualizacin de aquellas. Ello explica la importancia que
asume su examen en la consideracin jurdica de la organizacin administrativa.
Conforme a los principios fundamentales de la competencia, la esfera
de atribuciones de los rganos administrativos est determinada por el
derecho objetivo y, por consiguiente, ninguna competencia puede existir
en el mbito del Derecho Administrativo sin una regla de Derecho que la
regule. La validez de los actos administrativos depende esencialmente de

142

la competencia, vale decir, si han sido realizados por el rgano administrativo en los lmites de su competencia.
Estas relaciones de coordinacin dan lugar al principio de competencia, esto es, al conjunto de facultades, poderes y atribuciones correspondientes a un determinado rgano estatal en relacin con los dems,
principio que posibilita que diversos rganos puedan manifestar hacia el
exterior a la persona jurdica de que forman parte y as todos los actos de
esta no tengan que emanar de su rgano mximo superior.

Relaciones jerrquicas. Son las que se establecen entre rganos de una


misma persona jurdica, no para fijar sus facultades, lo que se hizo al aplicar el principio de competencia, sino para establecer una gradacin de la
competencia por razn del grado, a fin de que 18 actividad del organismo
se desarrolle coherentemente mediante las relaciones subordinadas que
se sealan a los rganos.
Las relaciones de subordinacin se configuran por lneas y grados -situados estos a distintos niveles- de manera que el organismo adopta la
forma de una pirmide que tiene en su vrtice un rgano en quien reside
el ms alto nivel, la jerarqua mxima, y donde radica la funcin que unifica las tareas administrativas, del que descienden, ramificndose en Ineas, los grados situados a niveles inferiores, subordinados los ms bajos
a los ms altos y en cada grado se sita un centro de poder o de actividad.
El fundamento de la organizacin jerrquica es la divisin del trabajo administrativo en sentido funcional y para que ese tipo de organizacin exista se precisan dos circunstancias:
Primero, idntica competencia material de los rganos subordinados
por razn del grado, esto es, que la actividad de los distintos rganos vinculados jerrquicamente recaiga sobre idnticos objetivos, por ejemplo,
no puede existir relacin jerrquica entre los Ministerios de Educacin y
Salud Pblica. Hay rganos que al tener una competencia material, generalmente, tienen vinculaciones jerrquicas mltiples como sucede con un
ministro que posee competencia material en cuanto a los asuntos de que
conocen los distintos viceministros del ministerio con los que se vincula
jerrquicamente.
Segundo, voluntad superior que prevalezca sobre la del inferior en relacin con el mismo objeto. El rgano superior debe tener potestades para
dirigir y orientar a los inferiores.
La jerarqua vincula rganos externos, esto es, rganos que tienen facultad resolutoria respecto a los administrados, ya que el vnculo de unin
de rgano externo con el interno, o sea, con los que desarrollan su actividad dentro de la organizacin sin exorbitar esta, no es una relacin jerrquica sino una relacin de direccin.
"La jerarqua, dice Garca Trevijano, no es simplemente un conjunto
de rganos como se ha pretendido a veces definirla, sino el vnculo que
liga a dichos rganos racionalmente. Tampoco es cierto que sea un conjunto de titulares, puesto que la jerarqua relaciona rganos, pero no titu-

143

lares."6 Esto es as, porque la jerarqua se basa en la relacin orgnica y


no es la de servicios que es la que se establece entre el titular, como persona fsica, y el rgano.
De la relacin jerrquica se derivan consecuencias jurdicas que pueden concretarse, como las ms destacadas, en la facultad que tiene el rgano superior para:
a) dirigir e impulsar la accin del inferior:
b) dictar normas de carcter interno, tanto de organizacin como de actuacin:
c) nombrar los titulares de rganos inferiores, as como a otros trabajadores para que presten sus servicios en la organizacin;
ch) deleaar asuntos de su competencia a los rganos inferiores que le estn vinculados:
d) resolver las cuestiones de competencia que se susciten entre rganos
inferiores que le estn vinculados;
e) imponer sanciones administrativas a los rganos inferiores por las
faltas que en el desempeio de la funcin cometiesen.'
Para que exista el vnculo jerrquico, no se requiere que se den todas
las facultades relacionadas y es posible que en las normas de accin que
rijan un organismo se prescriban otras que impliquen tambin una relacin de subordinacin.

3. Centralizacin y descentralizacin
El poder del Estado y la actividad de la Administracin se ejercen en
la totalidad integral del territorio en que aquel tiene su asiento geogrfico.
A la unidad territorial corresponde la unidad poltica y la accin administrativa no slo se extiende sino que se profundiza en cuanto tiene que Ilegar a todos los puntos del territorio. A los efectos de que la accin administrativa se desenvuelva con eficacia, se hace indispensable dividir el
territorio y separar las funciones. Las relaciones entre esas divisiones politico-administrativas del Estado y el modo y forma en que las funciones
y tareas administrativas se ejercen y cumplen pueden estructurarse en
dos sistemas.
La Constitucin cubana en su artculo 100 establece: "El territorio nacional, para los fines poltico administrativos, se divide en provincias y
municipios; el nmero, los lfmites y la denominacin de los cuales establece la ley."* Complementando el precepto constitucional se promulg
la Ley No. 1304, de 3 de julio de 1976, creadora de 14 provincias y de
169 municipios que recibieron sus lmites territoriales por la ley No. 18
de 25 de junio de 1978, y as fueron conformados los rganos Locales
del Poder Popular de la Repblica de Cuba. La ley No. 1304, acordada por
el Consejo de Ministros, fue modificada por la Ley No. 15, de 28 de junio
de 1978, promulgada por la Asamblea Nacional del Poder Popular.

144

La centralizacin
Al establecerse, como consecuencia de la Revolucin francesa, lo que
se ha llamado el rgimen administrativo, se va acrecentando en Francia,
como un reflejo de la monarqua absoluta, el principio de la centralizacin
administrativa, el que se afirma en la Convencin y se resume en sus puntos centrales en que "todo buen gobierno debe tener un centro de voluntad, palancas que se apoyan en el mismo y cuerpos secundarios sobre los
que se apoyan estas palancas, a fin de mantener los movimientos hasta
las ltimas extremidades".
Esa centralizacin implica el ordenamiento jerrquico de todos los rganos que la componen y la incorporacin de los funcionarios a ese aparato. Supone la existencia de un centro de coordinacin y unificacin de
la Administracin, con la consiguiente concentracin del poder de decisin y de la competencia que abarca todos los aspectos de la funcin administrativa, as como la designacin de los agentes.
La centralizacin, considerada con abstraccin de su origen y aspectos
polticos, ha sido defendida por los mantenedores de sus conveniencias,
alegando que permite servicios ms generalizados, por lo que proporciona
a los administrados mayores comodidades; regulariza y moraliza a la Administracin, es una condicin del rgimen democrtico, en razn del principio de igualdad que mantiene y permite el desarrollo de un criterio unforme de administracin que hace ms imparcial la tarea administrativa.
Por otra parte se combate, y con razn, la centralizacin aducindose
que desconoce y anula la existencia real de entidades locales, sustituyndolas por las de creacin formal de la ley, restringiendo toda vida pblica
y toda iniciativa local, ignorando las peculiares condiciones de estas, as
como que hace ms lento el procedimiento y ms dilatada la atencin a
los problemas presentados por la esfera local y, en resumen, hace ms
complicada y por ende ms costosa la Administracin del Estado.

La descentralizacin
La existencia dentro de un Estado de circunscripciones territoriales, en
las cuales han de cumplirse fines de carcter administrativo y la progresiva multiplicacin de funciones a cargo de la Administracin PSblica, ha
provocado la extensi6n del principio de la descentralizacin, que si bien en
los inicios de su configuracibn como concepto jurdico tuvo tambin un
significado netamente poltico, se extendi despus al campo administrativo donde, sin perder sus connotaciones polticas, adquiri gran desarrollo ante la conveniencia, segn los autores burgueses, de que el Estado
encomiende la gestin de funciones y servicios a otros entes pblicos,
creados por l a ese fin, con mayor o menor independencia con respecto
a su aparato administrativo general, con el propsito de aligerar las tareas
de este. La existencia de esos agentes engendra relaciones jurdicas, entre
ellos, el Estado y su Administracin y, como principios de organizacin

145

administrativa, consiste en transferir competencias de la administracin


directa del Estado a otras personas jurdicas. De ah que se le haya denominado administracin indirecta del Estado.
Por la descentralizacin en los Estados burgueses, el territorio se
divide en rganos que, radicados en una porcin de aquel, realizan la prestacin de funciones y servicios locales y forman un sistema que comprende dos organizaciones distintas: la Administracin del Estado y la Administracin local que puede presentarse a distintos niveles, como son la
provincia y el municipio.
Este sistema corresponde a los intereses que defiende el Estado de
Derecho burgus que lo emplea para diversificar y reafirmar la dominacin econmica y poltica de la clase capitalista. En dicho sistema, llamado
descentralizacin territorial, el Estado se reserva la tutela sobre los entes
locales, con el fin de asegurar que sus actividades no van a contradecir
su finalidad clasista. Llevados por las falacias que presiden toda actividad
que se relaciona con el Estado de Derecho, muchos autores estiman que
slo puede existir la descentralizacin territorial, cuando los organismos
locales gozan de personalidad jurdica propia y sus rganos son designados por eleccin de los vecinos asentados en sus territorios, como si la
experiencia no enseara que las elecciones locales responden, en muchas
ocasiones, en una farsa democrtico-representativa, a los designios del
Poder Central que slo acta a favor de la clase dominante. Aparentando
ingenuidad, los autores distinguen entre el carcter jurdico de la descentralizacin y su trascendencia poltica y cerrando los ojos ante las circunstancias objetivas que en los Estados capitalistas se entrelazan, elaboran
sus tesis, tericamente, sin contacto alguno con la realidad.
Adems, generalmente en los Estados burgueses, la admin~stracin
indirecta puede realizarse a travs de otros organismos, mediante el sistema de "descentralizacin institucionat, funcional o por servicios". Se desarrolla, no con rganos insertados en el sistema general orgnico-administrativo de la Administracin Central, sino por conducto de personas
jurdicas que el Estado crea, dota de patrimonio propio y les encomienda
la gestin de un determinado servicio estatal.
Como dice Garrido Falla: "...la descentralizacin funcional se realiza a
travs de rganos que se desgajan de la administracin directa del Estado
mediante el procedimiento tcnico-jurdico de la concesin de la personalidad jurdica a entidades institucionale~".~
Esas personas jurdicas no tienen el carcter de territoriales, esto es,
el asiento geogrfico no es indispensable para su existencia, aunque pueden tener limitada su actuacin a una parte del territorio del Estado y deben reunir las condiciones esenciales para el reconocimiento de una persona jurdica en nombre propio. Desde luego que su finalidad de realizar
determinadas funciones concretas del Estado, para aligerar su aparato administrativo, el origen estatal de su patrimonio, indican que el ente descentralizado es un organismo estatal al que el Estado supervisa, orienta
y tutela y se vincula a l por relaciones de coordinacin. En resumen, pue-

146

de decirse que constituyen un servicio estatal personificado, dotado de


una esfera de competencia, rganos propios y poder de decisin.
La intervencin estatal o tutela sobre esos organismos a quienes la
tcnica administrativa francesa llama establecimientos pblicos y entre
nosotros se les conoca como organismos autnomos y ms tarde como
organismos centrales, puede traducirse en diversas formas: designacin
de sus rganos, aprobacin de determinadas decisiones, rgimen de inspeccin, prohibicin de ciertas actuaciones, y otras anlogas. En Cuba
fueron ejemplo de estos organismos centrales, entre otros, el Instituto
Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Cubano del Libro.

El centralismo democrtico
La centralizacin y descentralizacin, propias del Estado de Derecho
burgus y sobre las cuales han discutido largamente los tratadistas burgueses, son instituciones jurdico-administrativas ajenas al sistema socialista, en el cual se propugna el centralismo democrtico, ya estudiado en
el Captulo III como uno de los principios fundamentales del Derecho Administrativo socialista y debe ser objeto de atencin ahora conforme a su
carcter de solucin a los inconvenientes presentados por los sistemas
burgueses.
Constituyen bases de integracin del centralismo democrtico, segn
el autor sovitico V.G. Afanasiev, las siguientes:
La base econmica del centralismo democrtico es la propiedad socialista sobre los medios de produccin, que ha creado la posibilidad y la
necesidad de la gestin centralizada de la sociedad y permite, al propio
tiempo, la posesin y utilizacin colectivas de la riqueza pblica y en
consecuencia, la participacin colectiva y democrtica de los miembros de la sociedad en la gestin de sus asuntos.
La base material tcnica del centralismo democrtico es la gran produccin socialista moderna, que se basa en la revolucin cientficotcnica que se distingue por una especializacin cada vez ms honda,
el surgimiento de nuevas ramas de la produccin y de nuevas esferas
de la vida social a la vez que crece el papel de la iniciativa cientficotcnica colectiva y su aplicacin prctica en la produccin y en la vida
social, como fruto de los esfuerzos de numerosas colectividades de
hombres de ciencia y trabajadores prcticos.
La base socio-poltica del centralismo democrtico es la ausencia de
clases antagnicas, la coincidencia de los intereses cardinales de la sociedad sin clases, las colectividades y el individuo. En el Estado socialista se expresa en forma centralizada la voluntad de toda la sociedad
y se asegura la ms democrtica participacin de las masas en la gestin estatal. La base espiritual del centralismo democrtico halla su expresin en el rgimen socialista, en su carcter centralizado y a la vez
democrtico, que permite la amplia iniciativa de un vasto campo para

147

la incorporacin de las masas de los trabajadores en la gestin de la


Administracin Pblica."
Segn expresin de Lenin:
El centralismo democrtico asegura la armona y la unin absolutas en
el funcionamiento de las distintas esferas de la vida social, de las distintas localidades y zonas del pas, pero al propio tiempo implica la posibilidad. creada por vez primera en la historia, de desarrollo pleno y
libre tanto de las peculiaridades locales, como de la iniciativa local, de
la diversidad de caminos, mtodos y medios para avanzar hacia el objetivo comn.'

'

El centralismo democrtico debe aplicarse en la medida necesaria para


que de acuerdo con el nivel de desarrollo de las condiciones histricas
concretas, la centralizacin y la democracia se conjuguen de la mejor manera, y no se lleve la centralizacin al absoluto, sino que se aplique sobre
la base de una amplia democracia que tome en cuenta la experiencia local
y la iniciativa de los trabajadores, pero siempre dentro del principio del
centralismo planificado, lo que implica rigurosa disciplina y organizacin
ptima, obligatoria para dirigentes y subalternos, una tambin rigurosa
delimitacin y cumplimiento de las funciones de los rganos centrales, as
como de los locales y las organizaciones sociales y de masas. Deben evitarse tanto la prctica de una democracia formal que puede surgir de una
excesiva concentracin de poder en los rganos de direccin, as como
una excesiva libertad en la base que puede conducir a conductas que se
acercan mucho a la anarqua y al desorden.
El Segundo Secretario del Partido Comunista de Cuba, General de
Ejrcito Ral Castro, en la clausura del Seminario a los Delegados del Poder Popular en la provincia de Matanzas, en agosto de 1974, seal una
serie de principios que configuran la presencia efectiva del centralismo
democrtico. Entre ellos destac la eleccin de las instituciones representativas por el voto de las masas, el deber de los electos de rendir cuentas
peridicas de sus actividades ante los que los eligieron, considerados no
individualmente, sino en su conjunto ya que en esa forma ostentan el
mximo poder, en uso del cual, pueden revocar a los elegidos en cualquier
momento de su mandato si con su conducta no responden a la confianza
que en ellos depositaron las masas.
Consecuencia de la consideracin del poder, residente en las masas, es
otro principio del centralismo democrtico que prescribe el necesario contacto de los electos con sus electores, no slo para rendir cuentas de su
gestin, sino tambin para or y recoger sus quejas, sus problemas y sus
sugerencias.
La subordinacin de los rganos inferiores est determinada por la necesidad de que haya uniformidad, homogeneidad, coordinacin y correlacin adecuadas entre las actividades desenvueltas por el aparato estatal,
para que los intereses particulares de cada localidad se conjuguen con los
de las demarcaciones superiores que tienen un carcter ms general.
148

Otro principio del centralismo democrtico que se contrae a los b g a nos Locales del Poder Popular, reside en la facultad indelegable que
tienen en cada instancia de designar o sustituir a los directores y dems
funcionarios del aparato administrativo del rgano local, contando con la
opinin del organismo de la Administracin Central correspondiente.
Adems de los principios relacionados que actan en las relaciones de
los rganos Locales del Poder Popular con los organismos de la Administracin Central del Estado, dentro del funcionamiento de los rganos colegiados es principio esencial del centralismo democrtico la subordinacin de la minora a la mayora, en razn a que las facultades de decisin
de esos rganos debe ejercerse siempre mediante votacin.
Un ltimo principio del centralismo democrtico estriba en la libertad
de discusin y en el ejercicio de la crtica y la autocrtica en el seno de los
rganos colegiados o colectivos.
Como una caracterstica del centralismo democrtico en su desenvolvimiento prctico debe citarse la necesaria articulacin de la direccin
colectiva y la decisin y responsabilidad individual estudiada en el Captulo III, acerca de las cuales Lenin exiga "el mnimo indispensable de direccin colectiva" as como la decisin individual, conjugada con la
responsabilidad del dirigente no deba ser, en caso alguno, manifestacin
de abuso del poder y menosprecio de la opinin de la colectividad.
Es de destacar, para concluir, que el centralismo y la democracia se
hallan en interaccin. El despliegue de la democracia ampla la base social
del centralismo y permite incorporar cada vez mayor nmero de trabajadores al gobierno de la sociedad. A su vez en el proceso de consolidacin
del centralismo, la democracia adquiere un carcter ms y ms organizado. ms y ms orientado hacia fines concretos y se utiliza ms efizcamente para la solucin de los problemas que se plantean ante la sociedad.

La Administracin Central del Estado y los rganos


Locales del Poder Popular en Cuba
Al estudiar el centralismo democrtico y su aplicacin a la divisin
poltico-administrativa resulta indispensable consignar y adems enfatizar, las caractersticas de nuestro sistema de rganos Locales del Poder
Popular y su principio bsico, el establecimiento de las relaciones entre los
Organismos de la Administracin Central del Estado y los 6rganos Locales del Poder Popular, vinculados en una compleja y efectiva organizacin.
En esencia, esas relaciones derivan en facultades sobre normas, procedimientos y principios metodolgicos. Las funciones de los Organismos
de la Administracin Central del Estado son principalmente de carcter
funcional y de control y la ejecucin corresponde, en lo que se refiere a
las distintas ramas de la Administracin, a los rganos Locales del Poder
Popular.
Ahondando ms sobre la forma de esas relaciones significamos que
indefectiblemente en estas, regir la doble subordinacin, puesto que a la

149

par que los rganos locales ejecutivos y administrativos se subordinan a

los rganos Locales del Poder Popular correspondiente a su instancia y


al propio tiempo al organismo nacional que atiende las reas administrativas que aquellas tienen a su cargo dentro de la localidad. Este principio,
conocido en el Derecho socialista como la doble subordinacin, se consagra en el artculo 66 de nuestra Constitucin, precepto rector de los
principios de organizacin y funcionamiento de los distintos rganos que
integran la estructura administrativa del Estado cubano y es uno de los
principios fundamentales de la Administracin socialista. Por l se establece la gestin econmica de los rganos locales a travs de las empresas que se subordinan a la Asamblea Local y a su Comit Ejecutivo actuantes en el territorio en el que la empresa est enclavada, al tiempo que
la direccin normativa y metodolgica de la actividad empresarial se determina por las directivas de carcter obligatorio emanadas por el organismo de la instancia superior (Administracin Central del Estado) que
como organismo de aquella tiene a su cargo la rama administrativa, de
produccin o de servicios que el rgano local atiende en su nivel respectivo.
El sistema de rganos Locales del Poder Popular que regulado por la
Constitucin de 19 7 6 se ha implantado en Cuba, se ajusta de manera cabal a la concepcin socialista sobre cul debe ser el sistema que integra
la Administracin Pblica estatal y en el que se establecen las relaciones
entre los organismos y rganos de Administracin del Estado, con funciones ejecutivas y administrativas, situados tanto a nivel nacional como local, funciones que ejercen como manifestacin del poder del pueblo, bajo
el control de los rganos de poder. As, regulado por Is artculos 9 3 al
99 de la Constitucin, por el Decreto-Ley 6 7 de 19 de abril de 1983 y
por su Reglamento, encontramos como rgano mximo ejecutivo y administrativo al Consejo de Ministros, que tiene a su frente un Comit Ejecutivo, Consejo que est integrado por el Jefe de Estado y de Gobierno,
que es su Presidente, el Primer Vicepresidente, los Vicepresidentes, el
Presidente de la Junta Central de Planificacin, los Presidentes de Comits Estatales, los Ministros y el Secretario del Consejo. Existen, adems,
como organismos tambin de la Administracin Central del Estado, los
institutos, cuyos jefes no forman parte del Consejo de Ministros.
Cada organismo de la Administracin del Estado, gestiona una rama,
subrama o actividad de las mltiples tareas administrativas del Estado,
tiene un titular, que dentro del marco de sus facultades dicta actos de carcter administrativo que son ohhgatorios para los rganos inferiores que
estn vinculados jerrquicamente a l. Adems todos ellos mantienen entre s relaciones de coordinacin y ejercen la inspeccin de las actividades
que tienen asignadas, se ocupan del perfeccionamiento del nivel tcnico
de la actividad que les compete y elaboran normas y proponen su aprobacin, en su caso, a los organismos correspondientes.
Aparte del subsistema que forman los Organismos y rganos de la
Administracin Central, existen en las circunscripciones territoriales, pro150

vincias y municipios, fijadas por la divisin poltico-administrativa del territorio nacional acordada, los rganos Locales del Poder Popular, las
Asambleas Provinciales y Municipales del Poder Popular y sus Comits
Ejecutivos respectivos, que como un subsistema integran el sistema de la
Administracin Pblica estatal, investidas aquellas de la ms alta autoridad para el ejercicio de las funciones estatales en sus demarcaciones y
para ello, en cuanto les concierne, dirigen a travs de los rganos que
constituyen (direcciones administrativas), entidades econmicas, de produccin y de servicios (empresas) que les estn directamente subordinadas y desarrollan las actividades requeridas para satisfacer necesidades
asistenciales, econmicas, culturales, educacionales y recreativas de la colectividad asentada en el territorio a que se extiende su jurisdiccin. Ayudan, adems al desarrollo de las actividades y al cumplimiento de los
planes de las unidades de produccin o de servicios establecidas en su
territorio que no les estn subordinadas. A esos fines, se apoyan en la niciativa y amplia participacin de la poblacin y actan en estrecha colaboracin con las organizaciones sociales y de masas y pueden nombrar
comisiones de trabajo auxiliares, que significan el concurso activo de los
ciudadanos.
Todos estos rganos locales mantienen relaciones de coordinacin entre s para intercambiar experiencias y perfeccionar el trabajo del aparato
estatal, a la par que se vinculan en relaciones de subordinacin en la forma dual antes expresada.
En la forma expuesta se conjuga, en armnica coordinacin, la descentralizacin territorial con el centralismo democrtico, puesto que las instancias inferiores estn subordinadas a las superiores, pero actan con
autonoma dentro de los marcos legales y normativos establecidos y no
deben estar sometidos a la tutela constante y limitante de las instancias
superiores.
E l funcionamiento del sistema regula, adems de los preceptos atinentes de la Constitucin y el Decreto-Ley nmero 67 de 19 de abril de
1983,por el Reglamento de las Relaciones entre los Organismos de la
Administracin Central y los rganos Locales del Poder Popular.
Las direcciones administrativas, empresas y unidades presupuestadas
de los rganos Locales del Poder Popular, estn reguladas por el Captulo VI1 de las Normas Reglamentarias de las Asambleas Provinciales del
Poder Popular de 5 de agosto de 1982*por el Captulo VI1 de las Normas Reglamentarias de las Asambleas Municipales del Poder Popular de
5 de agosto de 1982,13ambas aprobadas por la Asamblea Nacional del
Poder Popular el 3 y 2 de julio del propio ao, respectivamente.

La desconcentracin
Llamada por algunos autores descentralizacin burocrtica, debe distinguirse de la descentralizacin institucional o por servicios, la llamada
por la doctrina francesa desconcentracin que ofrece como notas con-

15 1

ceptuales, en primer lugar la transferencia de competencias de rganos


superiores a rganos inferiores unidos por vnculos jerrquicos, por lo que
disminuye la subordinacin de los segundos respecto a los primeros, sin
que el vnculo se rompa totalmente. En virtud de la desconcentracin el
rgano inferior, a quien no se le otorga personalidad jurdica, adquiere poder de decisin sobre los asuntos administrativos que se siten dentro de
su esfera de competencia que ser tanto territorial como material.
La desconcentracin entraa la transmisin de la titularidad de la competencia, no tan solo su ejercicio, porque en este caso se estara en presencia de una delegacin La desconcentracin, adems, siempre tiene Iugar entre rganos de un mismo organismo o ente administrativo.
Para Fernndez de Velazco,'4 por medio de la desconcentracin, las
atribuciones que corresponden a un rgano superior pasan a otro inferior;
como ocurrira si un ministro se despoja de facultades pasndolas a un director provincial.
El Decreto-Ley nmero 67 de 19 de abril de 1983, en su artculo 36,
dispone que los organismos de la Administracin Central del Estado, para
el mejor desarrollo &sus actividades, podrn crear delegaciones territoriales que son parte integrante del organismo, con'la previa autoriracin
del Consejo de Ministros y delegar) en ellas parcialmente sus atribuciones.
El funcionamiento de esas delegaciones se regula en el Capitulo Xlll del
Reglamento General de los Organismos de la Administraci6n Central del
Estado, Decreto 1 del Consejo de Ministros de 23 de junio de 1978.

152

Notas

Denisov, A. y M. Kirichenko, Derecho Constitucional Sovitico, 2a. ed., Ediciones


de Lenguas Extranjeras, Mosc, d a , p. 192 y ss.
"Reglamento General de los Organismos de la Administracin Central del Estado", en Gaceta Oficial de la Repblica de Cuba, edicin ordinaria, nmero 26,
de 17 de agosto de 1978, p. 342.
D'Alessio, F., lstituzione di Diritto Amministrativo Italiano, t. 1, p. 230, citado por
Villegas Basavilbaso, B., ob. cit.. t. 111, p. 227.
Bielsa, R., Derecho Administrativo, t. 111, 5a. ed., Buenos Aires, 1965, p. 13.
Carnelutti, Francesco, Sistema de Derecho Procesal CiviL t. II, p. 2 8 6 y ss, citado
por Villegas Basavilbaso en ob. cit., t. II, p. 258.

'

Garca Trevijano y Fos, J.A., ob. cit., p. 209.


Ibidem, p. 2 1 1 y ss.
Constitucin de la Repblica de Cuba, ed, cit., p. 56.
Garrido Falla, F., Administracin indirecta del Estado y descentralizacin funcional, captulos V-VI, editado por el 1ns:ituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, 1950.

lo
Afanasiev, V.G., La direccin cientfica de la sociedad, Editorial Progreso, Mosc,
1975, p. 259 y ss.
l1
Citado por: Afanasiev. V.G., en Ob. cit., p.261.

l2
Ver: Captulo VI1 de las Normas Reglamentarias de las Asambleas Provinciales
del Poder Popular, de 5 de agosto de 1982.
Ver: Captulo VI1 de las Normas Reglamentarias de las Asambleas Municipales
del Poder Popular, de 5 de agosto de 1982.
l4
Fernndez de Velasco, R., ob. cit.. p. 230.

153

CAPiTULO I X

Los medios jurdicos


de la Administracin Pblica

1. Medios jurdicos de la Administracin


Pblica
La Administracin es actividad y esta presupone el empleo de medios.
La Administracin del Estado, para la obtencin de sus fines emplea medios de diversa naturaleza, que pueden agruparse en tres clases.

Medios personales
Son medios personales, los individuos que prestan servicios en la Administracin. Toda funcin pblica requiere para su existencia ser concretada en actos positivos que trascienden la realidad jurdica y que son
realizados por fsicas.

Medios materiales
Son los
bienes
_--_
- - de
- -disttnGs clases, de los cuales la Administracin hace
uso.
I

Medios financieros
Consisten en el numerario que la Administracin tiene que emplear en la gestin de servicios y produccin de bienes que tiene a su
cargo.
Los medios que emplea la Administracin Pblica para alcanzar los fines que dentro del Estado le estn asignados son objeto de regulacin
jurdica, esto es, sobre ellos recae la normacin legislativa. El estudio de
los medios personales corresponde, en parte, al Derecho Administrativo
y al Derecho Laboral; en tanto los medios materiales son objeto del Derecho Administrativo y los medios financieros se estudian en otras ramas
de las ciencias jurdicas como el Derecho Financiero.

154

2. Los medios personales de la


administracin pblica
Concepto de los agentes de la Administracin Pblica
Al estudiar los rganos de la Administracin Pblica, se expuso que las
actividades a cargo de una organizacin administrativa, en razn a su
multiplicidad, aparecen divididas en diversos centros en los que a su vez
los asuntos administrativos se distribuyen entre los oficios o cargos pblicos, y cada uno de ellos tiene asignada una persona fsica encargada de
la gestin de los asuntos del oficio, los que constituyen su competencia.
Esas personas son los agentes de la Administracin y desempean las
funciones mediante las cuales son realizados los fines del Estado.
Para la consecucin de sus fines, el Estado utiliza en su servicio multitud de personas. Algunas de ellas prestan su actuacin obligadas coercitivamente, como son las que hacen el servicio militar y otras lo realizan
voluntariamente.
Dentro de estas ltimas, unas contraen un nexo o realizacin jurdica
con la Administracin por medio de un contrato, y otras se vinculan jurdicamente con ella, a travs de la relacin de empleo. Las personas que
voluntariamente vienen a la Administracin son las que podemos considerar agentes de la Administracin Pblica.
El servicio personal obligatorio es una institucin autnoma regida por
principios propios distintos a la de la funcin y empleos pblicos. Desde
el punto de vista jurdico, la diferencia entre ambos es esencial. El servicio
personal obligatorio se impone unilateralmente por el Estado y, por consiguiente, no se requiere para su constitucin el consentimiento det individuo que debe cumplirlo. En cambio, en la funcin o empleo pblicos, el
consentimiento del individuo es esencial para la constitucin de la relacin
jurdica.

Naturaleza jurdica de la vinculacin


Adrninist racin-agente
Jurrdicamente, los que dedican su actividad a las funciones netamente
administrativas del Estado no pueden diferenciarse de aquellos que atienden tareas que tambin el Estado acomete, pero que no tienen ese carcter administrativo especfico, como son las que se derivan de la gestin
econmica y de la prestacin de los servicios estatales. Unos y otros, en
definitiva, no son otra cosa que trabajadores que laboran para la sociedad
en una u otra forma. En el perodo histrico en que en un Estado se construye el socialismo, al ejercerse la dictadura del proletariado, se produce
la alianza de clase entre las numerosas capas de trabajadores, alianza encaminada a derribar por completo el capital, a reprimir la resistencia de la
burguesa y sus intentos de restauracin, alianza que, como dijo Lenin, se
propone crear y consolidar definitivamente el socialismo. Todos, como

155

trabajadores que son, toman parte en el ejercicio real de la democracia,


participan en las tareas de gobierno y con su esfuerzo garantizan cada vez
ms los derechos de las masas trabajadoras, creando la base material necesaria y en consecuencia un idntico rgimen jurdico rige a unos y a
otros.
Todas las grandes tareas que la construccin del socialismo significa,
exigen la creacin del correspondiente aparato administrativo, que tiene
que caracterizarse por un amplio espritu democrtico y por el margen
que deja para la iniciativa de los trabajadores. No quiere ello decir que se
prescinda del centralismo, lo que sera mantener una concepcin anarquista de las relaciones sociales. El centralismo es necesario, pero no el
centralismo burocrtico del Estado burgus, alejado y opresor de las masas, sino el centralismo democrtico que, como se ha visto, permite la
participacin de las masas y se enriquece con sus iniciativas y experiencias a la par que mantiene una unidad de direccin que impulsa y hace
posible el desarrollo de la vida cultural y econmica de la sociedad. La
presencia, en el aparato administrativo estatal cubano, de'la organizacin
s i n d i d de los trabajadores de la Administracin Pblica, en las asambleas
de servicio y en los consejos de trabajo, competentes para conocer y decidir sobre los conflictos de carcter econmico que puedan ocurrir entre
la Administracin y sus trabajadores, son muestra de la participacin democrtica de estos en la actividad administrativa y exponentes de la alianza entre todas las capas trabajadoras de la sociedad, guiadas por la direccin que en toda la poltica interior y exterior del Estado ejerce el Partido,
que es el que traza la lnea poltica en todos los aspectos de la construccin socialista y orienta su aplicacin en la prctica. No hay que olvidar
que el perodo de transicin del capitalismo al socialismo, la Administracin del Estado desempefia un importante papel en las tareas de las transformaciones econmicas, puesto que dirige, bajo la orientacin del Partido, la economa nacional, planificndola, e influye sobre todo el proceso
de la reproduccin ampliada en inters del socialismo.
La legislacin vigente entre nosotros distingue, clasificndolos, a los
agentes de la Administracin Pblica y para ello atiende a los efectos jurdicos producidos al ejercer las funciones que desempean en virtud del
oficio pblico de que son titulares.
El Decreto-Ley nmero 67 de 19 de abril de 1983, de Organizacin
de la Administracin Central del Estado, en su artculo 43, al hablar de la
integracin de los Consejos de Direccin de los organismos, cita, entre sus
componentes, a los dirigentes de estos, sus empresas y dependencias, lo
que permite afirmar que para dicho texto legal son dirigentes los que de
hecho dirigen algn aspecto del actuar administrativo. Esta concepcin se
refleja y ratifica en otros preceptos del mencionado Decreto-Ley.
De manera ms terminante el Reglamento General de los Organismos
de la Administracin Central del Estado (Decreto nmero 1, del Consejo
de Ministros, de 23 de junio de 1978) clasifica, como se ver ms adelante, a los agentes de la Administracin Pblica, en dirigentes, funciona156

rios y dems trabajadores y con posterioridad se dict el Decreto-Ley nmero 36 de 29 de marzo de 1980, sobre la Disciplina de los Dirigentes
y Funcionarios Administrativos Estatales, en tanto la disciplina de los dems trabajadores de las administraciones estatales se rige por el DecretoLey nmero 32 de 16 de febrero del propio ao.'
Conforme a esa legislacin, slo los dirigentes y funcionarios presentan caractersticas diferenciales de los dems trabajadores, asimilables en
cuanto al rgimen jurdico a los que desempean las tareas relativas a la
gestin econmica y a la prestacin de servicios, por lo cual se requiere
determinar la naturaleza jurdica de la relacin establecida entre la Administracin y los dirigentes y funcionarios, relacin que podemos llamar de
servicio o empleo, que se deriva de la personalidad jurdica del individuo
y que se crea cuando por un acto administrativo se le convierte en titular
de un oficio. Esa relacin entre el individuo y la entidad administrativa carece de proyeccin fuera del mbito de la esfera administrativa de que se
trate y permite al titular del oficio hacer valer sus derechos como tal, frente a la Administracin.
En lo que respecta a los trabajadores que se vinculan con la Administracin a travs de un contrato, la relacin jurdica entre ambos se regir
por los trminos y condiciones contenidos en la manifestacin bilateral de
voluntad que el contrato significa. Interesa por ello, conocer y determinar
cul es la naturaleza jurdica de la relacin que se establece entre la Administracin y los dirigentes y funcionarios, as como con otros trabajadores no vinculados contractualmente.

Teora contractual
La relacin de empleo ha sido explicada, aplicndole diversas frmulas
jurdicas y entre ellas ha sido sostenida por mltiples tratadistas la teora
contractual, exponente de la poca inicial del Derecho Administrativo en
que sobre l pesaba la influencia milenaria del Derecho Civil, al extremo
que las instituciones jurdico-administrativas se identificaban con las de
esa rama del Derecho que presentaran cierta analoga con las administrativas, cuya naturaleza jurdica pretenda fijarse. Sobre esta base se estim
que la relacin de empleo contena todos los elements de un contrato,
puesto que exista consentimiento por parte de la Administracin y del
agente, en aquella, al designar a una persona para desempear un oficio
y en esta, al aceptar voluntariamente la designacin. En cuanto al objeto,
dicen, existe por parte de la Administracin en la prestacin de un servicio
y en el agente en el desempeo de las funciones del oficio y, por ltimo,
la causa del contrato la sitan en el inters pblico que la Administracin
tiene que atender y en la remuneracin o salario que ha de recibir el agenN. del A. Los Decretos-Leyes nmero 32 de 16 de febrero de 1980 y nmero
4 0 de 16 de octubre de 1980, fueron derogados por la Ley nmero 4 9 (Cdigo
del Trabajo), aprobada el 28 de diciembre de 1984.

157

te. Adems, aaden, existe por parte de la Administracin que nombra al


agente tener competencia para hacerlo y al agente a su vez, se le exigen
ciertas condiciones para que pueda ser designado.
Al omitir el estudio de las distintas figuras contractuales a las que se
ha pretendido asimilar la relacin de empleo, un anlisis de esta permite
negarle ese carcter de contrato.
Si se considera que el Estado fija unilateralmente las reglas que norman la relacin de empleo, y que el particular no puede discutirlas para
la aceptacin de la designacin y convertirse en agente y que las condiciones imperantes al establecerse la relacin pueden ser modificadas,
tambin unilateralmente por la Administracin, hay que concluir que no
tiene carcter contractual.

Teora unilateral
Para los que mantienen esta teora, la relacin de empleo nace de un
acto de autoridad y el individuo tiene que acatarlo basado en el deber que
todos tienen de servir al Estado. Si se tiene en cuenta que el desemptio
de la funcin pblica se realiza voluntariamente, salvo muy contados casos, hay que desechar esta teora. Sus mantenedqres expresan que el regimen legal de los oficios pblicos se fija y modifica unilateralmente por
la voluntad soberana del Estado y que el consentimiento del particular no
es elemento esencial del acto jurdico por el que nace la relacin de empleo, sino simple condicin para su eficacia. El hecho de que si no se presta el consentimiento no se establece la relacin de empleo, hace patente
lo inaceptable de esta teora, puesto que de hecho el Estado no impone
el servicio.
Teora del acto administrativo En realidad, la relacin de empleo deriva
de un acto administrativo por medio del cual la Administracin Pblica
hace la designacin de un particular como agente de ella. Ese acto administrativo se ubica en la categora de los actos administrativos requeridos
de coadyuvantes porque no produce plenitud de efectos jurdicos, no est
revestido de plena eficacia hasta que no se produce por el particular destinatario de la designacin, la aceptacin de esta. El acto de designacin
que coloca a su destinatario en una situacin general, objetiva,
preexistente, constituida por las reglas que rigen la relacin de empleo, no
deja de producir efectos jurdicos, puesto que el destinatrio est en aptitud de reclamar su ejecucin y pedir que se le d posesin del oficio despus de expresar su voluntad de aceptarlo, pero el resultado final del acto,
la relacin de empleo, slo se produce cuando concurren las manifestaciones de voluntad de la Administracin y del particular designado.
Como consecuencia de este acto administrativo -la designacin- y el
alcance de su plena eficacia por la actuacin del coadyuvante -el particular destinatario del acto- se establece la relacin de empleo y el particular
que la acept se convierte en agente de la Administracin Pblica, esto
es, en un trabajador que voluntariamente y previa designacin por un r-

158

gano competente, participa de manera permanente, como titular de un


oficio pblico, en la realizacin de las tareas administrativas.

Los agentes de la Administracin Pblica


De acuerdo con lo expuesto, puede considerarse como regla general
que los agentes de la Administracin son designados por un rgano competente y que su fuerza de trabajo la dedican a las tareas administrativas
de modo permanente. puesto que si cumplen con los deberes que la ley
les seala, mantienen la titularidad del oficio pblico que desempean en
tanto el oficio subsista: regla general que no es obstculo para que si la
Administracin lo estima conveniente, reclute agentes mediante la
concertacin de contratos individuales por un tiempo determinado o indeterminado, fijndose en este caso de modo singular las condiciones de
trabajo a realizar. De conformidad con la implantacin del Sistema de Direccin y Planificacin de la Economa se considera preferente la formalizacin de la relacin laboral mediante el otorgamiento del contrato del
trabajo y con esa orientacin se dict el Decreto-Ley nmero 40, Del Contrato de Trabajo. fechado en 16 de octubre de 1980 que contiene disposiciones sobre la aplicacin de ese instrumento jurdico, que debe estudiarse a plenitud en el Derecho Laboral, aunque en su propio texto se establece que no es aplicable a los casos en que la relacin laboral se origina
en una designacin o eleccin.
Cuando el agente es designado por nombramiento y no por contrato,
esas condiciones de trabajo no se fijan individualmente, sino que forman
parte del rgimen general e impersonal que se aplica a todos los agentes,
rgimen que es aceptado por el particular cuando acepta la designacin.
La condicin de agente es indiferente al hecho de que el titular del oficio tenga competencia para producir actos administrativos o su funcin
sea la de realizar actos materiales que, aunque formen parte del actuar de
la Administracin, no emergen de ellos efectos jurdicos.
La realizacin de funciones estatales no configura por s sola la nocin
de agente de la Administracin. Los ciudadanos deben desempear, en
auxilio del Estado, diversas funciones que se imponen en ocasiones de
modo coercitivo, en las que no media el consentimiento voluntario del
particular y que significan prestar a la Administracin una actividad personal que tiene la consideracin de un deber jurdico impuesto por la ley
como cooperacin en la obtencin de los fines del Estado. Estas obligaciones jurdicas se imponen unilateralmente por el Estado, son generallimpios los frentes de las casas, quitar la nieve de dichos frentes, en los
pases fros, y otras acciones que exige el ornato pblico.
Adems, en un Estado socialista, en el que las masas trabajadoras tienen cada vez ms participacin en las tareas administrativas, la colaboracin de las organizaciones de masas no inviste a sus miembros, que participan en actividades de la Administracin, del carcter de agentes de ella

159

puesto que su actuacin tiene un grado de eventualidad que los aparta de


la nocin jurdica del agente.

Clasificacin de los agentes de la Administracin


Pblica
Al tratar de la naturaleza jurdica de la vinculacin Administracinagente fueron citados los cuerpos legales y reglamentarios en los que
aparece una clasificacin de los agentes de la Administracin. De ellos es
el Reglamento General de los Organismos de la Administracin Central
del Estado (Decreto nmero 1, del Consejo de Ministros, de 23 de junio
de 1978) que contiene una clasificacin integral que distingue entre dirigentes, funcionarios y dems trabajadores, lo que hace en su Captulo V
en consideracin a los lmites de sus respectivas competencias.
Considera dirigentes de un ...organismo a su jefe, a los vicepresidentes o viceministros, a los jefes de las unidades organizativas mayores, a
los delegados y subdelegados de las delegaciones territoriales, a los que
desempean la jefatura de las restantes unidades organizativas y a quienes participan con el jefe de la unidad organizativa en la direccin de la
misma... (artculo 281.
E l artculo 29 destaca la caracterstica e.senc.iaLgue distingue a los dirigentes, la que consiste en estar investidos de la necesaria autoridad
paratomar deci~iones.,~ No expresa el precepto si la autoridad de que
estninvestidos los dirigentes implica la posibilidad de producir actos administrativos. Si analizamos la relacin de dirigentes que aparece en el
artculo 28 transcripto, puede observarse que entre ellos figuran los que
participan con el jefe de la unidad organizativa en la direccin de la mis*. 4
ma. , lo que significa la aplicacin del principio de la direccin colectiva
que est unido a la responsabilidad individual. De ello puede concluirse
que de cierta manera la condicin de dirigente no se vincula a la facultad
de emitir actos administrativos, esto es, a manifestar en su nivel de direccin la voluntad de la Administracin.
El reglamento, en su artculo 3 1 ...considera funcionarios a aquellos
trabajadores con atribuciones especficas y que tienen a su cargo actividades de asesora. elaboracin de dictmenes y otros documentos, estudios, investigacin, inspeccin, supervisin u otras, o que tienen alguna
esfera de decisin p r ~ p i a . ~
La definicin proyecta la condicin de funcionario, principalmente en
la competencia referida a la realizacin de funciones tcnicas y excluye,
aun en los casos en que se le asigne alguna esfera de decisin propia
pueda estimarse que su mbito est ceido a actividades internas del organismo sin alcanzar a la emisin de actos administrativos.
Por exclusin, el resto del personal que trabaje en un organismo de la
Administracin Central del Estado, se incluye en el rubro de los dems trabajadores.

160

Por su parte el Decreto-Ley nmero 36 de 29 de marzo de 1980 Sobre la Disciplina de los Dirigentes y Funcionarios Administrativos Estatales en su artculo l ) (prrafos segundo y tercero) expresa:
Se consideran dirigentes de la Administracin Estatal, los trabajadores
que en cualquier instancia de aquella ocupan un cargo de direccin
permanente o provisionalmente, definido como tal en la estructura orgnica correspondiente y responden por determinadas facultades de
decisin y mando, con las correspondientes funciones, atribuciones,
obligaciones y, por consiguiente, se encuentran dentro de la referida
categora ocupacional.
Se consideran funcionarios aquellos trabajadores que poseen atribuciones especficas, tienen a su cargo actividades como las de asesora,
estudios, investigacin, inspeccin, supervisin y otras anlogas o que
tienen alguna esfera de decisin propia.6
Atendiendo a lo expuesto, los agentes o trabajadores de la Administracin Pblica. deben tener una estimacin general y los distintos grupos
en que pueden ser clasificados, basarse en la delimitacin de las funciones, conforme a las distintas capacidades de ese personal.
La sistematizacin de la organizacin administrativa y la necesidad de
las relaciones jerrquicas entre los rganos de un sistema, suponen 16 actuacin de dirigentes que asumen la responsabilidad de orientar, impulsar
y dirigir a todos los que dentro de la organizacin administrativa de que
se trate le estn subordinados.
El personal dirigente, en la Administracin Pblica cubana, puede gozar, como se ha dicho, de la potestad de produccin de actos administrativos o por el contrario carecer de esa facultad. Ello depende de las leyes
que norman la organizacin administrativa a que pertenecen. En el segundo caso, si bien a l carecer del carcter de rganos, deben someter a sus
superiores jerrquicos las decisiones que estos han de formular como voluntad de la Administracin; por otra parte, estn investidos de facultades
de orientacin y direccin en cuanto a los agentes que dentro de la unidad
administrativa de que son responsables le estn subordinados.
De todos modos, el personal dirigente que no est investido de la calidad de rgano de la Administracin tiene cierta potestad decisoria. con
autonoma suficiente para atender y resolver los asuntos que a su nivel
competan.
Otra caracterstica inherente al personal dirigente es la condicin de
confianza que sus funciones reclaman. La armnica actuacin de toda la
organizacin administrativa hace indispensable que los que le dan impulso, lo hagan manteniendo estrictamente la orientacin que, inicialmente
emanada del organismo poltico y corporizada por los dems rganos del
Estado, se extienda a travs de toda la estructura. Una ruptura en el continuo fluir del obrar de la Administracin, canalizado por las relaciones jerrquicas y de coordinacin, significa un quebranto en la obtencin de los
fines del Estado. De ah que todo agente que, de un modo u otro, es res-

161

ponsable de la continuidad de esa actuacin que hace factible la obtencin de los fines estatales, tiene necesariamente que ser considerado personal de confianza, con capacidad suficiente para el desempeo de sus
oficios y comprensin e integracin dentro del proceso revolucionario cubano.
Corrobora este criterio el artculo 2 del citado Decreto-Ley nmero 36
que estatuye:
"Los dirigentes y funcionarios administrativos no estn sujetos a lo
que la legislacin laboral establece en cuanto a inamovilidad, disciplina
laboral y medidas disciplinarias."'

Analizado el personal dirigente y expuesta la concepcin del funcionario en nuestro derecho positivo, resta hacerlo con los dems trabajadores
de la Administracin Pblica que el artculo 9 de la Constitucin agrupa
como empleados y el Reglamento General de los Organismos de la Administracin Central del Estado considera como los dems trabajadores.
Las funciones administrativas requieren actuaciones de la ms diversa
ndole, resulta difcil y en realidad innecesario clasificar a los trabajadores,
de no ser en atencin a las actividades que realizan en una organizacin
y formar as grupos que coprendan a aquellos que se dedican a tareas que
presenten cierta similitud.
De ese modo podemos considerar: a) el grupo tcnico formado por los
que poseen conocimientos especiales de alguna ciencia, oficio o arte y
los aplican a su trabajo dentro de la Administracin. En este grupo figuran los profesionales, artistas y obreros calificados que realizan, precisamente, labores como tales: b) el grupo administrativo, a cargo de las funciones preparatorias y ejecutivas de los actos administrativos; c) el grupo
auxiliar, que desempea trabajos materiales no calificados que no son
preparatorios ni de ejecucin de los actos administrativos.
Todos los aspectos referentes a estos trabajadores deben ser objeto
de tratamiento por el Derecho Laboral, reservando al Derecho Administrativo lo que se refiere a los dirigentes y funcionarios.

Ingreso de los agentes de la Administracin Pblica


La relacin de empleo se origina mediante un proceso formal de designacin que puede asumir distintas modalidades. Dejando a un lado la
herencia que vincula un cargo pblico a una familia determinada y que hoy
es slo una curiosidad histrica superviviente en cuanto al Jefe del Estado
en las escasas monarquas que an existen y tambin en cuanto al sorteo,
en que el azar determina sobre quin recaer6 la designacin entre los individuos insaculados a ese fin, procedimiento en auge en la antigedad,
en unos casos para asegurar la mediocridad del designado y evitar excesos en el desempeo de la funcin y en otros para cubrir oficios honorficos, los sistemas ms usados son la eleccin y el nombramiento.
La eleccin. El ingreso en el cargo pblico se realiza por la actuacin
de un nmero de personas, que actan de consuno. La mayora de los su-

162

fragios emitidos a favor de un individuo coloca a este en aptitud para ocupar un cargo en la Administracin Pblica. La eleccin es popular cuando
se ejecuta por el cuerpo de electores del Estado y administrativa cuando
se realiza en el seno de un rgano administrativo colegiado. La eleccin
popular ha sido objeto en el sistema burgus de verdaderos escamoteos
por parte de los que hacen de la poltica una profesin con nimo de lucro
indebido y bastardo y ha cado en muchos pases capitalistas en un absoluto descrdito, porque se le ha puesto al servicio de los intereses de
las clases explotadoras, perdiendo de hecho, su carcter de expresin democrtica. La eleccin de los delegados a las Asambleas Municipales del
Poder Popular es un ejemplo de eleccin popular y la de los correspondientes Comits Ejecutivos es ejemplo de la eleccin administrativa.

El nombramiento. Es la designacin del agente por la expresin de voluntad de un rgano o del jefe del organismo competente. Es el sistema
ms generalizado para establecer la relacin de empleo y puede revestir
las siguientes modalidades: 1) libre, cuando la designacin puede recaer
sobre personas que slo renen las condiciones generales para ocupar los
oficios pblicos; 2) condicionado, cuando la persona designada debe reunir
circunstancias especficas taxativamente sealadas en la ley; 3) formal,
cuando la designacin debe recaer necesariamente en la persona que es
propuesta al rgano competente para designar por otro rgano administrativo.
El cmtrato de trabajo. Es el acuerdo entre el trabajador y una Administracin estatal en virtud del cual se fijan las condiciones del trabajo para
ambas partes y se fija el salario que recibir el trabajador. Se regula en
el Derecho Laboral.
En Cuba resulta suprfluo destacar lo que significaba la designacin
electoral antes de la Revolucin y el grado de corrupcin y engao que
haba alcanzado para constituirse en una verdadera farsa que slo abra
el camino a los cargos electivos, a los que previamente se aliaban a las
cleses dominantes. En cuanto al nombramiento, los vicios tradicionales de
erigir los cargos pblicos en recompensa de la clientela poltica -que lleg6
a organizarse en el sistema de despojo (spoil system) en los Estados Unidos de Norteamrica- y el llevar a esos cargos a parientes y amistades,
fueron connaturales al reclutamiento de los agentes de la Administracin.
La Ley del Servicio Civil promulgada en 1908, contena prescripciones
para designar al personal, las cuales fueron, sin excepcin, siempre incumplidas.

Derechos y deberes
Tanto los derechos como los deberes de los trabajadores de la Administracin Pblica tienen un carcter objetivo, puesto que se originan en
la ley, sin que los primeros puedan ser considerados como derechos subjetivos en el concepto clsico, puesto que pueden ser variados por el Estado, cuando lo considere oportuno, modificando la ley a ese fin sin que

163

quepa, por parte del agente, pretender alegar la existencia de derechos


adquiridos frente a la Administracin.
Desde el punto y momento en que los agentes de la Administracin
Pblica tienen en un Estado socialista el carcter de trabajadores, no es
posible que su rgimen de derechos y deberes difiera de los que prestan
su fuerza de trabajo en otros sectores. En cambio, un sistema capitalista
establece, para los agentes de la Administracin Pblica, un ordenamiento
normativo de sus derechos y deberes, diferenciado en todos sus aspectos
del que regula los de los dems trabajadores. Ese rgimen especial significa el establecimiento de condiciones de trabajo ms ventajosas para
los agentes y la razn de esta situacin de privilegio no es otra que el inters de la clase dominante, los capitalistas, de asegurarse su cooperacin, puesto que integran un importante factor en la supraestructura poltica de su Estado clasista y en esa forma se les asla de la clase proletaria
y se les inclina a sentirse parte de la clase pequeoburguesa. aunque de
hecho, disten econmicamente de ser tales.
De esa forma los agentes colaboran a mantener a los obreros bajo la
dependencia de la burguesa.
Al producirse la revolucin socialista y crearse un nuevo aparato estatal. los agentes de la Administracin Pblica deben considerarse parte
de las masas trabajadoras e incorporarse junto con la clase obrera, a las
tareas de la revolucin.
El principal derecho que se concedea los agentes de la Administracin
Pblica es el derecho al empleo, que puede expresarse como la facultad
que tiene el agente de no ser separado del oficio, sino por causas especiales y con garantas formales y en caso contrario, de poder ejercitar una
accin para que se le reintegre a aquel.
Este derecho podra denominarse con mayor rigor jurdico como derecho a la relacin de empleo, puesto quecno puede discutirse al Estado la
potestad de variar su estructura y as hacer que desaparezcan, por conveniencia pblica, los oficios o empleos que libremente estime son innecesarios y no puede argirse que alguien pueda concebir y defender que
quepa la reclamacin de la persistencia del empleo u oficio, pero si el empleo permanece, existe la relacin de empleo, y en beneficio del ejercicio
de la funcin no puede ser extinguida sin que concurran las circunstancias
expuestas, a menos que la ley lo autorice, como ocurre en los oficios que
se consideran de confianza y los desempeados por el personal dirigente.
En conclusin, el reconocimiento de este derecho no.es un problema
jurdico, sino administrativo, puesto que el Estado libremente lo regula a
la luz de criterios de conveniencia.
Pero si la ley lo reconoce ya deja de ser puramente administrativo y
se convierte en asunto jurdico, con los efectos en cuanto a la no separacin que se ha expuesto, esto es, en tanto el oficio se mantenga vigente
y el que lo desempee cumpla con los deberes que la relacin de empleo
establece. Los dems derechos de los agentes son estudiados dentro de
la disciplina jurdica denominada Derecho Laboral.

164

Responsabilidad
Al establecerse la relacin de empleo, o concertarse el contrato, se
crea un vnculo jurdico entre la Administracin y el agente que implica necesariamente deberes y derechos. Si el agente trasgrede los primeros, incurre en una responsabilidad y se hace acreedor a sanciones.
La trasgresin por el agente de los deberes jurdicos, significa la violacin de la legalidad socialista, puesto que le vienen sealados por la ley
y pueden consistir en acciones u omisiones que producen efectos perjudiciales para la Administracin o para los administrados. En el primer supuesto, la responsabilidad del agente es interna y en el segundo es externa, aunque esta ltima alcanza en sus efectos a la Administraci6n, no slo
porque se hayan infringido los deberes del agente como tal, deberes que
se originan en la relacin de empleo, o en el contrato, sino que se han contrariado los fines de beneficio general que la actuacin administrativa se
propone.
La exigencia de la responsabilidad externa de los agentes puede, en
ciertos casos. trascender a trasladar esa responsabilidad a la propia Administracin. Esta cuestin ser examinada al estudiar la llamada responsabilidad de la Administracin Pblica, cindonos ahora a la responsabilidad interna.
La trasgresin de un deber de la funcin no tiene siempre un efecto unVOCO. Puede consistir en la violacin de las atribuciones o deberes que le
impone la titularidad del oficio, o causar un dao patrimonial a la Administracin o configurar un delito de carcter penal. Existen pues, tres clases de responsabilidad: la administrativa o disciplinaria, la civil y la penal,
y a cada una de ellas le corresponde un tipo de sancin distinta.
Las responsabilidades citadas no son excluyentes. o sea, que un mismo hecho puede atraer sobre el agente que lo cometa dos de esas responsabilidades, y a veces hasta tres, puesto que cada una tiene una finalidad especfica distinta de las otras. De ellas nos interesa la disciplinaria
o administrativa, en razn a que tanto la penal como la civil o patrimonial
tienen su regulacin en otras ramas del Derecho.
La responsabilidad administrativa, en lo que respecta al personal dirigente, tiene una mayor trascendencia de la que puedan incurrir los dems
trabajadores de la Administracin Pblica, ya que en ellos la infraccin de
los deberes afecta, en mayor medida, los intereses generales que la actividad administrativa atiende y como al mismo tiempo, su carcter de
personal de confianza lo permite, las ms de las veces la sancin que reciben es la separacin del cargo dirigente y el consiguiente traslado a otro
cargo de menor importancia y significacin.
Consecuente con este principio, rige en Cuba el Decreto-Ley nmero
36 de 29 de marzo de 1980, que se titula Sobre la Disciplina de los Dirigentes y Funcionarios Administrativos Estatales, que como su denominacin indica, establece las normas que rigen la disciplina de los dirigentes
y funcionarios administrativos estatales civiles. los que como se ha visto

165

define, as como las medidas disciplinarias aplicables en los casos de violaciones de ella.
Esas infracciones de la disciplina administrativa. presentan segn el
Decreto-Ley nmero 36, diversas modalidades: pueden ser en el ejercicio
de sus cargos; respecto a sus relaciones con sus subordinados; respecto
a sus relaciones con los ciudadanos; respecto a los bienes y recursos bajo
su responsabilidad o custodia; respecto a sus relaciones con sus superiores, con otros dirigentes o funcionarios y con trabajadores que no le estn
subordinados; respecto al cumplimiento de la legalidad socialista y respecto a su conducta personal. Cada una de estas modalidades tiene a su
vez diversas figuras de las posibles conductas infractoras de la disciplina,
las que pueden ser objeto de imposicin de las medidas disciplinarias siguientes:
a) amonestacin privada;
b) amonestacin ante el Consejo del nivel que corresponda o ante el Comit Ejecutivo del rgano Local del Poder Popular;
c) multa por un importe desde el 5 % al 100 % del salario de un mes;
ch) traslado provisional para un cargo de direccin o de funcionario, en
su caso, de menor nivel, por un trmino no menor de un mes ni mayor de seis meses;
d) traslado provisional para un cargo que no sea de direccin o fimcionario, en su caso, por un trmino no menor de un es ni mayor de seis
meses:
e) democin para un cargo de direccin o funcionario, en su caso, con
menor nivel, con inhabilitacin para ser promovido antes del transcurso de un ao;
f) democin para un cargo que no sea de direccin o funcionario, en su
caso, con inhabilitacin para ser promovido a cargos de direccin o
de funcionario, en su caso, antes del transcurso de dos aos;
g) separacin definitiva del cargo, lo que implica desvinculacin laboral
del sistema del rgano u organismo.
Debe destacarse la Disposicin Especial del Decreto-Ley estudiado, ratificadora de la no inamovilidad de los dirigentes y funcionarios, "...los que
pueden ser removidos de sus cargos por otras razones que las de haber
incurrido en infracciones de la disciplina, lo que se consignar en el documento de traslado o baja correspondiente, del cual se expedir copia al
interesado".8
Adems de la infraccin de los deberes del oficio, la responsabilidad
administrativa sancionable puede derivarse de que el agente observe, fuera de la funcin, una conducta desordenada que lo haga desmerecer en
el concepto pblico, puesto que la reputacin privada del agente trasciende al prestigio de la organizacin administrativa a que pertenece.

166

Cesacin
Al tratarse de personal de confianza, el dirigente puede ser removido
libremente del oficio por el rgano o jefe de organismo competente que
es, salvo que la ley disponga otra cosa, el propio que lo nombr, puesto
que la facultad de nombrar trae implcita la de revocar el nombramiento.
Tratndose de una facultad discrecional, el personal dirigente no tiene accin para reclamar contra la revocacin de que es objeto. Se le separa del
cargo y se le sustituye porque se estima que su gestin no es eficaz.
En la mayora de los casos. la cesacin del personal dirigente se resuelve con la renuncia que presenta el agente, cuando conoce que ha perdido
la confianza del rgano responsable de procurar la actuacin ms eficaz
de la organizacin administrativa de que se trate. La renuncia es la manifestacin de voluntad del agente, en cuanto a su decisin de abandonar
el oficio, y sus efectos jurdicos se producen cuando se acepta por el rgano competente para separar al agente del oficio.

3. Formas de aplicacin d e las relaciones


jerrquicas
Al estudiarse las relaciones jerrquicas se expuso como base de ellas,
la necesidad de que existiera una subordinacin entre los agentcs titulares
de los oficios. situados a los distintos niveles, con el objeto de que toda
la accin administrativa se desarrolle en forma armnica y unitariamente
a trav6s de todas las ramas de la organizacin. impulsada por los rganos
situados en los distintos niveles de decisin. Todo ello se traduce en el establecimiento de una serie de relaciones entre los trabajadores de la Administracin Pblica que suponen la existencia de condiciones esenciales
de la jerarqua administrativa y que a continuacin se definen.

Direccin administrativa
Consiste en la atribucin, poder o facultad que compete a un agente
administrativo para dictar normas determinantes de la organizacin del
personal y la asignacin a estos de facultades y deberes, formas de asignar el material y en fin, todo lo que se relacione con el funcionamiento de
la estructura administrativa de que se trate.
Reside generalmente en el nivel mximo de la estructura administrativa y acorde con los principios de direccin colectiva que deben ser aplicados en la Administracin, debe ser compartida, en cuanto a su discusin
con los consejos de direccin existentes en todos los organismos, pero
conservando el agente mximo, la responsabilidad unipersonal de la decisin.

Orientacin
Vinculada al poder de ordenar. la orientacin, que ha sido denominada
tambin vigilancia interna, es la atribucin, facultad o poder de un agente

167

administrativo superior para orientar a los trabajadores en la realizacin


de los actos administrativos o funciones del cargo que se les ha encomendado. La orientacin tiene tres manifestaciones principales: la instruccin,
la circular y la orden.
La instruccin es una recomendacin por va de enseanza, dictada
por el agente superior sobre la forma en que debe de realizarse un trabajo
encomendado a otros agentes de la propia organizacin administrativa.
La circular es un criterio que mantiene el superior en las labores generales que deben realizar sus subordinados.
La orden es un mandato que establece el superior y que est destinado
a agentes que les estn subordinados.
Una vez que, de ser necesario, se ha discutido colectivamente cualquier asunto que competa a la organizacin o el rgano mximo de aquella considera debe actuar conforme a las atribuciones que el ordenamiento legal le confiere, es necesario que acte la potestad imperativa de la
Administracin, la que, a ms de actuar sobre los particulares, se expresa
tambin en su orden interior y se ejerce dentro de la jerarqua, por cuanto
en ella los agentes colocados en los niveles superiores, tienen la facultad
de ordenar a los que estn en los niveles ms bajos. de obligar a que se
cumpla lo ordenado y de exigir, en caso contrario, las responsabilidades
correspondientes.
Esta condicin, sin la cual la jerarqua se desvertebra. origina el deber
de obedecer.
El poder de ordenar, atribuido a los agentes administrativos superiores, no es considerado hoy a la luz de las modernas tendencias de organizacin administrativa, atendiendo slo a su problemtica jurdica, sino
que es objeto, dentro de lo dispuesto normativamente, de un tratamiento
que atiende ms bjen a la eficacia, la que mejora con adecuados procesos
de relacin entre el personal que dirige y el subordinado, con vistas al mayor rendimiento o productividad de los segundos. Ello significa un nuevo
estilo de direccin, de carcter colectivo, que se encamina a lograr una
mejor colaboracin del personal subalterno, informndosele sobre los objetivos a alcanzar. ofrecindosele mayor participacin en las decisiones y
en la responsabilidad y mantenimiento un control sobre sus cualidades y
situaciones personales su ambientacin en el trabajo e idoneidad operativa.

Supervisin
As como la orientacin se ejercita con antelacin a la conducta administrativa de los agentes inferiores, una vez que la actuacin se ha producido y que los agentes, con competencia para ello, han manifestado la
voluntad del organismo por medio de actos administrativos, los superiores pueden hacer uso de la supervisin, que es la atribucin o facultad que
tiene un agente administrativo para apreciar la validez, eficacia y ejecucin de los actos realizados por los trabajadores de ese organismo que le
168

estn subordinados. La supervisin tiene las siguientes manifestaciones:


aprobar, suspender, modificar, sustituir y anular.
La aprobacin consiste en la aceptacin por el superior del acto realizado por el subalterno. Pudiera pensarse que este acto es intil porque
si el superior acepta lo realizado, no debe haber razn para su aprobacin,
sin embargo, no hay tal inutilidad, ya que debe aprobar los actos realizados que entretanto no tienen plena eficacia.
La suspensin consiste en evitar temporalmente que el acto realizado
pog el subalterno se lleve a ejecucin. dando lugar a que mediante su estudio por el superior, sea posteriormente aprobado o modificado.
La modificacin comprende la aceptacin, en parte, del acto realizado
y se diferencia de la suspensin, en que mientras esta deja intacto el acto
hasta su ulterior resolucin, la modificacin altera el contenido del acto.
La sustitucin se refiere a la accin de rechazar totalmente el contenido del acto realizado por el subalterno haciendo el superior un nuevo
acto, segn su criterio. Esta modalidad de la supervisin puede ejercerse
basada en la legalidad o en el mrito. La primera, cuando la decisin del
superior considera que la del subalterno es contraria a la ley aplicable al
caso y la segunda, cuando atiende a consideraciones de oportunidad para
la Administracin.
Se diferencia la sustitucin de la modificacin, en que la primera es
una revocacin total, mientras que la segunda es una revocacin parcial.
La anulacin consiste en invalidar un acto realizado por el subalterno
por no ajustarse a las normas de formalidades que lo rigen, para dictar el
superior, otro en su lugar o para devolverlo, a fin de que se corrijan los
defectos de forma contenidos en el acto. La anulacin se diferencia de la
modificacin y de la sustitucin, en que el superior acta en aquella por
causas extrnsecas que no afectan el contenido del acto, mientras que en
esta acta sobre el contenido propio del acto.
En resumen, la supervisin implica que en una relacin de abajo a arriba aparezca la potestad del superior de intervenir en las decisiones de los
subalternos. Esta potestad se funda en la naturaleza misma del orden jerrquico que requiere una relacin de continuidad entre los rganos situados en los diversos niveles.

Inspeccin
Cuando se elaboran o se cumplen los actos administrativos puede
ejercerse la inspeccin. que es la facultad que posee un rgano administrativo para examinar los actos materiales y las operaciones preparatorias
y ejecutivas de los actos de decisin que tienen a su cargo los trabajadores que le estn subordinados. Nunca se proyecta sobre los actos productores de efectos jurdicos.
La inspeccin se distingue de la orientacin y de la supervisin en que
estas dos se realizan: la primera con antelacin a que el acto se produzca
y la segunda una vez que el acto ha sido realizado: en tanto la inspeccin

169

puede tener lugar en una u otra oportuntdad, esto es, mientras se elaboran o se cumplen los actos administrativos.
El Decreto-Ley nmero 67, de 19 de abril de 1983. de Organizacin
de la Administracin Central del Estado, en su artculo 25 considera como
una atribucin de los organismos rectores de una rama, subrama o
actividad, ejercer "...la inspeccin de las actividades de las cuales son
rectores": el Reglamento General de los Organismos de la Administracin
Central del Estado (Decreto nmero 1 del Consejo de Ministros. de 23 de
julio de 1978) en su artculo 1 0 1 desarrolla la esfera de actividad de la
inspeccin y la considera como una de las formas o aspectos de la inspeccin y el propio Decreto Ley nmero 67, en su artculo 52, inciso ).
estima que es una de las atribuciones de los Organismos de la Administracin Central, "...realizar visitas de inspeccin a las delegaciones territoriales, empresas y dependencias del organismo as como a las direcciones
administrativas, empresas y dependencias de los rganos locales del Poder P ~ p u l a r " . ~

Resolucin de asuntos
Radica en la facultad o atribucin que tienen los agentes administrativos superiores para emitir decisiones de los asuntos que por razn de
competencia deben conocer, expresando as la voluntad de la Administracin. El tantas veces citado Decreto-Ley nmero 6 7 en los incisos q) y r )
de su artculo 53 atribuye a los jefes de los Organismos de la Administracin Central del Estado la facultad de dictar resoluciones, instrucciones
y otras disposiciones de carcter obligatorio para el organismo que dirige,
sus empresas y dependencias, as como reglamentos, resoluciones y otras
disposiciones de obligatorio cumplimiento para los dems organismos y
sus dependencias, el sector cooperativo, el privado y la poblacin. Ahora
bien, el artculo 7 del Reglamento General de los Organismos de la Administracin Central del Estado advierte que:

Los reglamentos, resoluciones, instrucciones y otras disposiciones que


se dicten en los organismos, nb pueden contradecir la Constitucin de
la Repblica, las leyes, los decretos-leyes, decretos, el referido Reglamento y dems disposiciones dictadas por un rgano de superior jerarqua o por un organismo rector de una actividad o rama de la eco10
noma en el marco de sus facultades y competencia.
La resolucin de los asuntos trae aparejada la facultad de delegar, a
pesar de que en principio, las funciones del oficio son indelegables, puesto
que asignadas a los oficios tienen que ser desempeadas por los titulares
de ellos. No obstante, en ocasiones, la facultad de delegar es indispensable. Exceso de trabajo para determinados rganos superiores, dificultad
de trasladarse a otros sitios para atender asuntos especficos de la funcin, fuera de la residencia habitual del titular que no puede, en esos casos, desatender aspectos de la funcin que realizan en el lugar en que re-

170

side, la ndole misma del acto, imponen la delegacin para que la funcin
no sufra quebrantos. El superior puede encomendar a un subalterno que
realice, a su mandato, determinados actos que estn dentro de la competencia de aquel.
La delegacin no debe ser general, porque en ese caso se convertira
en transmisin de un oficio. Tiene que ser potestativa porque de lo contrario sera atribuir la competencia al titular del oficio inferior. El delegante
fija el alcance y lmites de la delegacin a los que tiene que atenerse el delegado. Por ltimo. la delegacin debe siempre estar autorizada por la ley
y es, en todo caso, una facultad discrecional que se basa en razones de
oportunidad y conveniencia.
El repetidamente citado Reglamento General de los Organismos de la
Administracin Central del Estado se refiere a la delegacin que denomina
de autoridad, en cuanto a los jefes de organismos en el inciso r ) del artculo 35: a los vicepresidentes y viceministros en el inciso e) del artculo 3 6
y en el artculo 50, y a los jefes de unidades organizativas en el artculo 5 1. La delegacin en general se desarrolla en el Captulo IX y a ella se
la constrie a las premisas siguientes: a) puede ser ocasional, temporal
o parcial; b) no implica cese de la responsabilidad de quien delega; c) el
delegado responde ante el delegante del uso que haga de la delegacin;
ch) quien recibe autoridad por delegacin no puede delegarla (delegara
potestas non delegatur); d) el que acte por delegacin lo har constar en
las actividades que realice y en las disposiciones que dicte: e) la atribucin
de delegar debe usarse en forma restringida.
En el artculo 49 se sealan las atribuciones que los jefes de organismos pueden delegar y el alcance de la delegacin. Como reverso de la delegacin encontramos la potestad de reservacin de asuntos que consiste,
al contrario de aquella, en atraer competencias en vez de transmitirlas. En
virtud de esa facultad, el rgano superior puede reclamar el conocimiento
de un asunto que sea de la competencia del subalterno que. en ese caso,
se abstendr de seguir conociendo de l y lo elevar al superior para que
este lo resuelva. Debe estar autorizado por la ley de modo expreso. La reservacin de asuntos debe ser utilizadaexcepcionalmente, pues su generalizacin provoca que la actuacin decisoria se concentre en el rgano
superior, producindose un centralismo burocrtico que entorpece el actuar de la Administracin, que orientada en las modernas tcnicas emplea,
por el contrario, la delegacin, lo que es principio bsico de la organizacin administrativa cubana actual.
E l Decreto-Ley 67, de la Organizacin de la Administracin Central del
Estado en el inciso p) del artculo 53, faculta a los jefes de los organismos
a reclamar el conocimiento y solucin de cualquier asunto que conozcan
los funcionarios del aparato central del organismo, de sus empresas y dependencias y el Reglamento General de los Organismos de la Administracin Central del Estado ratifica esa atribucin en el inciso m ) de su artculo 3 4 y la otorga a los jefes de unidades organizativas en el inciso g) del
artculo 37.

171

Disciplina
La orientacin tiene la garanta de su ejercicio en el deber de obediencia, la jerarqua descansa en la subordinacin y como conclusin de ambos postulados es condicin esencial de la organizacin jerrquica el poder de disciplina que radica en la facultad de los agentes administrativos
superiores de imponer sanciones a los subalternos, en caso de que quebranten los deberes que el desempeo de un oficio pblico impone. En un
anlisis preciso, las sanciones administrativas slo difieren en su naturaleza jurdica de las sanciones penales ordinarias, en cuanto al alcance de
la perturbacin que producen las infracciones que las motivan.
Las faltas administrativas son faltas del servicio que perturban el orden interno de la Administracin y las faltas penales, incluso las que cometen los agentes pblicos en el ejercicio de sus cargos, producen una
perturbacin externa, puesto que sin perjuicio del daRo que las cometidas
por los agentes puedan causar a la Administracin, atacan al orden social
del Estado. De ah que en los casos en que se trate de infracciones penales cometidas por los agentes en el ejercicio de sus cargos, tenga la Administracin, con independencia de la actuacin de los tribunales, potestad para sancionar administrativamente al agente infractor, si la conducta
de este ha perturbado su orden interno.
Por idntica razn una infraccin penal cometida por un agente y que
conocida por los tribunales n o es objeto de sancin, puede ser origen de
que se imponga al agente una sancin administrativa, si la Administracin
estima que la actuacin de aquel ha lesionado su orden interno.
El Cdigo del Trabajo y los Decretos-Leyes nmero 34 de 12 de marzo y el nmero 36 de 29 de marzo, ambos de 1980, regulan respectivamente la disciplina y su exigencia de los trabajadores de las Administraciones Estatales; de los trabajadores dedicados a los distintos aspectos
de la docencia; y de los dirigentes y funcionarios administrativos estatales.

Control
La legalidad socialista requiere imperativamente que todos los rganos administrativos acten y se mantengan dentro de su esfera de competencia. A ese fin se inviste a determinados rganos de la potestad de
suspender, privndolos de ejecucin, los actos de otros rganos en razn
a que estos al producirlos no se han ajustado a lo dispuesto en la ley.
Esta potestad implica la de sustituir la voluntad del rgano controlado
por la del rgano controlador y as, al producirse la suspensin y como
consecuencia de ella, debe el primero emitir un nuevo acto ajustado
a la ley.
En ocasiones. el rgano controlador no es superior jerrquico del controlado, al tratarse de un rgano que tiene como funcin principal ejercer
el control sobre los actos de otros rganos que no le estn subordinados
en razn a la materia sobre la que recae el acto.

172

Tanto el Decreto-Ley nmero 67, de la Organizacin de la Administracin Central del Estado y el Reglamento General de los Organismos de la
Administracin Central del Estado, profusamente citados en este Captulo, presentan a lo largo de su articulado numerosos casos del ejercicio de
control administrativo. sobre todo en las esferas de actividad que se desarrollan en la Administracin Pblica.

173

Notas

Ver: Disposicin Final Primera del Decreto-Ley nmero 40.


Gaceta Oficial de la Repblica de Cuba, edicin ordinaria. nmero 26.de 17 de
agosto de 1978 (artculo 28).p. 343 y SS.
lbidem (artculo 29).p. 343.
Idem.
Idem.
Ob. cit., de 2 de abril de 1980.p. 219.
Idem.
Ibidem, p. 225.

Ob. cit., de 19 de abril de 1983.p. 66

l o Ob. cit.. de 23 de junio de 1978.p. 341

174

CAP~TULOx

Los medios jurdicos


de la Administracin Pblica.
, Los medios materiales

1. Introduccin
Efectuado el estudio de los medios personales de la Administracin
Pblica, corresponde al presente Captulo, el de los medios materiales que
utiliza. De esta forma se completa el conocimiento de los medios jurdicos
de la Administracin Pblica que deben ser objeto de tratamiento en
nuestra disciplina.
La propiedad es la categora econmica principal de cada sociedad y
el Estado asegura las relaciones de propiedad existentes en cada una, tomando en consideracin los intereses que en la sociedad socialista desarrollada coinciden con los intereses de toda la sociedad.
En una sociedad desarrollada o en proceso de formacin, la propiedad
del Estado es forma fundamental de ella.
"Lenin desarroll con sentido creador la doctrina sobre la propiedad
como categora econmica principal determinante de todo el rgimen de
relaciones sociales", y esa base del sistema socio-econmico socialista
tiene su forma principal en la propiedad estatal socialista, en el patrimonio
que organiza y rige la Administracin Pblica.

'

2. El patrimonio administrativo
La satisfaccin de necesidades de inters general exige el empleo de
recursos materiales y la Administracin Pblica. encargada de obtener esa
finalidad, requiere tener a su disposicin un conjunto de bienes, materiales
e inmateriales; inmuebles, muebles y semovientes; todos con valor econmico y los utiliza en su actividad.
El patrimonio administrativo se integra, por o tanto, por los bienes de
toda clase que estn a la disposicin de un rgano u organismo administrativo que regula su utilizacin, para que sirvan a los fines de la Administracin. Su conjunto se encuentra sujeto a un rgimen jurdico que difiere sustancialmente del que regula los bienes privados.

175

La propiedad estatal socialista integra el patrimonio administrativo y,


como tal, es utilizado por el Estado mediante su empleo por la Admnistracin para el logro de sus finalidades.
La propiedad del Estado que desempea un papel fundamental, puede
consistir, para el Derecho sovitico. en cualquier cosa o valor: la tierra y
las mquinas, los bosques y las fbricas, las vas frreas y los productos
alimenticios, los ros y las prendas de vestir, los yacimientos y los
automviles.
La Constitucin de la Repblica de Cuba, proclamada el 24 de febrero
de 1976, reconoce la existencia de diferentes formas de propiedad: la
propiedad estatal socialista (artculo 15): la propiedad privada de los agricultores pequeos (artculo 20); la propiedad cooperativa (en el propio
artculo 20);la propiedad personal (artculo 22) y la propiedad de las organizaciones polticas, sociales y de masas (artculo 23). De estos tipos de
propiedad, es la propiedad estatal socialista la que constituye el patrimonio administrativo. Su contenido est establecido en el antes citado
artculo 15 de nuestra Constitucin que dice:
La propiedad estatal socialista, que es la propiedad de todo el pueblo,
se establece irreversiblemente sobre las tierras que no pertenecen a
los agricultores pequeos o a cooperativas integradas por los mismos;
sobre el subsuelo. las minas, los recursos martimos naturales y vivos
dentro de la zona de su soberana, los bosques, las aguas, las vas de
comunicacin; sobre los centrales azucareros, las fbricas, los medios
fundamentales de transporte, y cuantas empresas, bancos, instalaciones y bienes que han sido nacionalizados y expropiados a los imperialistas, latifundistas y burgueses, as como sobre las granjas del pueblo,
fbricas, empresas e instalaciones econmicas, sociales, culturales y
deportivas construidas, fomentadas o adquiridas por el Estado y las
que en el futuro construya, fomente o adquiera.2
En lo que respecta a la forma de administracin de la propiedad estatal
socialista, el artculo 17 de la Constitucin en su prrafo primero dispone:
"Para la administracin de la propiedad socialista de todo el pueblo, el Estado organiza empresas y otras entidades econmica^."^
Todo ese inmenso patrimonio. al servicio de la sociedad, del que es
propietario nico el Estado, se destina al mejoramiento de las condiciones
de vida de la clase proletaria, basado en el aumento de la produccin y
el desarrollo del socialismo y es objeto de accin administrativa por lo que
dicho patrimonio se rige, en sus aspectos esenciales, adems de por el
Derecho Constitucional, determinante del rgimen general de la propiedad socialista del Estado, como se ha visto, y los principios que sirven de
base a su administracin, por el Derecho Administrativo, cuyas normas
"...fijan el rgimen de ejercicio del Estado por los rganos ejecutivos y administrativos de direccin de las ramas de la Administracin a todos los
niveles... y reglamentan tambin el rgimen de aprovechamiento de los
objetos de la propiedad del Estado en consonancia con la especificidad de
cada rama".4

176

Dentro de ese universo de cosas propiedad del Estado deben ser incluidas las que forman el patrimonio cultural, objeto de la ley nmero 1,
Ley de Proteccin al Patrimonio Cultural, aprobada por la Asamblea
cional del Poder Popular en sesin celebrada del 12 al 14 de julio de 1977
y que lleva fecha de 4 de agosto del propio ao.
En la expresada ley se determinan como integrantes del citado patrimonio los bienes poseedores de especial relevancia en relacin con la arqueologa, la prehistoria, la historia, la literatura, la educacin, el arte, la
ciencia y la cultura en general y sobre ellos se establecen medios idneos
de proteccin, medidas todas ellas de carcter administrativo.

3. Las cosas pblicas


Se consideran cosas pblicas a aquellas que al formar parte del patrimonio administrativo, son utilizadas por la Administracin para el cumplimiento de sus funciones. Las cosas pblicas se clasifican por la forma en
que pueden ser utilizadas y por su origen.
Por la forma en que pueden ser utilizadas, las cosas pblicas pueden
ser de uso comn. destinadas al servicio de todos y a la disposicin de todos, o por lo menos de un sector no individualizado de la colectividad,
como son: costas. ros, caminos, calles. plazas, parques, puentes, crculos
infantiles, escuelas, establecimientos comerciales y otros anlogos. Se hallan abiertas a todos y su uso excluye toda individualizacin. Su utilizacin,
que se hace generalmente sin permiso especial puede, sin embargo, estar
regulada sin que esto les prive del carcter de cosas pblicas de uso comn.
Otras cosas pblicas llamadas de uso de la Administracin, son utilizadas por esta para el cumplimiento de sus fines, pero no se hallan a la
disposicin de todos. As los edificios, material de oficinas, mobiliario, maquinarias, vehculos y otros bienes, son empleados por la Administracin
para cumplir sus fines, pero no estn a la disposicin de la generalidad
de las personas.
Ambas categoras de bienes deben estar comprendidas dentro del
concepto de cosas pblicas aunque algunos quieren, errneamente, circunscribir ese concepto a las que son de uso comn.
En el origen de las cosas pblicas hay que distinguir si la cualidad jurdica de estas tiene su fundamento en la condicin natural de ellas, o si ha
sido producida mediante acciones humanas conscientes. Hay cosas,
como las corrientes de agua, las costas martimas, la atmsfera, que son
pblicas porque esta propiedad jurdica es inherente o est implcita en
ellas. Si el objeto cambia (las costas a causa de accesiones o los ros por
desviacin de su lecho), la cualidad jurdica de cosa pblica participa de
esas alteraciones. En los dems casos, las cosas pblicas tienen de ordinario su origen en acciones conscientes encaminadas a esa finalidad, por
ejemplo, los edificios, los vehculos y las empresas. Su naturaleza no se
distingue de la de las cosas privadas y slo su finalidad es la que las erige

177

en cosas pblicas. Esas acciones conscientes, encaminadas a dar nacimiento a una cosa pblica, pueden realizarse mediante el procedimiento
que se analiza a continuacin.
Todas estas cosas, propiedad del Estado slo pueden ser entregadas
a empresas, organizaciones y a ciudadanos en usufructo, que se concede
para un fin de carcter social y bajo condiciones fijadas por la Administracin que debe ejercer el control de la utilizacin del objeto entregado
en u s u f r ~ c t o . ~

La afectacin
Es la sujecin de una propiedad al rgimen especial de dominio pblico
normador de los bienes propiedad del Estado, por la utilidad pblica a que
esta se destina. Presupone un poder de disposicin y es un acto jurdicoadministrativo con efectos especficos que se diferencia de los actos administrativos usuales por cuanto carece de destinatario o sea, se dirige a
una cosa, no a una persona y ni siquiera su propietario puede considerarse
destinatario. puesto que su persona es indiferente a la Administracin.
Aunque generalmente la afectacin se produce a travs del procedimiento de la expropiacin forzosa. la afectacin no requiere formalidad alguna,
puesto que puede producirse de hecho. Aunque no medie declaracin expresa, la calificacin de dominio pblico se produce cuando el Estado, por
ejemplo, fabrica una carretera, o construye un edificio pblico o tambin
puede producirse tcitamente cuando a determinados bienes, propiedad
del Estado, se les da un fin pblico, como ejemplo de este ltimo caso
puede citarse, un inmueble que integrado en el fondo comn de viviendas
ha sido ocupado por un particular, inmueble que por disposicin de la Administracin se destina a un fin pblico, previo traslado del particular que
lo ocupaba a otro. La cosa pblica puesta en servicio cae bajo el imperio
del dominio pblico y no puede ser sustrada a este sobre la base de un
ttulo jurdico privado cualquiera.
Al ser la afectacin un acto volitivo de la Administracin. con efectos
jurdicos de impartir a una cosa la condicin de pblica, acto que es expresin de su obrar soberano puede, la Administracin, en un acto de contrario imperio, desafectar la cosa y privarla de la condicin expresada,
como sera, por ejemplo. la venta a un particular de muebles que por haber sido confiscados figuran en la propiedad estatal.

La puesta en uso
No constituye un acto jurdico sino una accin efectiva que marca el
momento en que nace a la vida la cosa pblica. Es en definitiva una forma
tcita o de hecho de la afectacin. As. se construye un edificio destinado
a una escuela, se le dota de las instalaciones necesarias y se comienzan
las clases. Al ponerlo en uso, sin accin administrativa especfica, sin dictarse una resoiucin a ese efecto, se le ha impartido la consideracin de
cosa pblica, sujeta a los principios y regulaciones jurdicas concretas que

178

las rigen. La puesta en uso complementa, adems, el acto administrativo


de la afectacin en razn. a que con aquella se cumple la finalidad que la
destinacin de la cosa se propone.

4. Extincin de las cosas pblicas


Adems de la desafectacin, ya considerada que constituye la extincin formal de las cosas pblicas, estas pueden extinguirse por su desaparicin, con la que se produce una extincin tcita originada en un hecho
jurdico y que tiene su base en la prdida de la cosa para su utilizacin o
aprovechamiento. As, una cosa mueble pblica que se destruye o deteriora en forma tal que resulta incompatible con su destinacin, cesa en su
condicin jurdica de pblica.
La supresin volitiva formal de la condicin jurdica de una cosa pblica, no es posible respecto de aquellas que lo son por su condicin natural, pero si estas condiciones desaparecen. desaparece tambin la cualidad pblica; es un ejemplo de esta situacin cuando ocurre por causas
naturales, una desviacin o cambio en el cauce de un ro que origina un
cambio en la condicin del antiguo cauce en el que puede perder su carcter de pblico y pasar al patrimonio privado.

5. El uso comn
Constituye el uso comn la determinacin de ciertas cosas pblicas a
ser utilizadas sin requerimiento de permiso especial, al ponerlas a disposicin de todos o por lo menos de un sector no individualizado de personas. Este uso comn supone la existencia de un vnculo jurdico entre la
Administracin y los usuarios.

Valoracin jurdica del uso comn


Por algunos autores se discute, si el vnculo jurdico que es el uso comn se origina porque el particular tiene derecho al uso comn de las cosas pblicas. As los estimaron los antiguos, considerndolo un derecho
de carcter civil, puesto que consideraban a las cosas pblicas como propiedad de todos. Este concepto no se aviene a la verdadera naturaleza
jurdica de las cosas pblicas, y al Estado moderno propietario de ellas le
es extraa esa idea de la propiedad privada corporativa. Adems de que
el uso comn se rige siempre por nomas de Derecho Administrativo, lo
que lo aleja de todo concepto de derecho de carcter civil, no se hacen
diferencias entre propios y extraos en cuanto al uso comn. Si este fuera
una consecuencia de esa propiedad colectiva, solamente podran utilizarlo
los ciudadanos y nunca los extranjeros. En resumen, no se trata de un derecho sino un reflejo de normas de Derecho Administrativo que lo regula
de manera impersonal, objetiva, en beneficio de todos, con fines estatales.

179

La ndole y extensin del uso comn son diversas, segn la peculiaridad de la cosa pblica de que se trate, por lo que no se pueden agrupar
en una frmula general y frecuentemente las regula la ley en forma casustica. esto es. atendiento a cada caso que se presente, en relacin con
las caractersticas de las cosas pblicas de que se trate.
El derecho de las cosas pblicas es una materia de Derecho Administrativo con sello propio que no repite la nocin de las cosas segn el Derecho Civil, no se complementa con ella. Para el Derecho Civil a su concepto de cosas le es esencial la corporalidad; son cosas slo los objetos
corpreos, los cuales presentan precisin de contorno. Este criterio no
puede aplicarse a las cosas pblicas, por ejemplo, el espacio areo y la
energa elektrica, son cosas pblicas o pueden serlo pese a su incorporalidad.
Para determinar el concepto de un bien como cosa pblica, no basta
con la finalidad. A la nota de finalidad hay que agregar otra de carcter
subjetivo. Para que un bien tenga carcter pblico es indispensable que
se aada a la satisfaccin de una necesidad social la nota de ser propiedad
estatal.

Extensin del uso comn


Clsicamente el uso comn se circunscriba a las cosas destinadas a
la prestacin de los servicios pblicos, an antes de que estos adquirieran
la consideracin jurdico-administrativa que les imparti la ciencia del Derecho Administrativo. Desde las ms remotas pocas se conoci la utilizacin general de las cosas pblicas, como ocurra con las calles, caminos,
plazas y ros, a los que Roma recnci ese carcter como cosas que estaban fuera del comercio de los hombres, conjuntamente con aquellas
otras que, susceptibles de ese comercio, constituan un patrimonio especial consagrado a fines pblicos.
El feudalismo, al identificar en el prncipe todo imperio sobre personas
y cosas, dio al uso pblico un carcter graciable sujeto a la voluntad o mejor, al capricho del seor, al que pertenecan todas las cosas.
El Estado de Derecho burgus, al reemplazar al prncipe y erigirse
como persona jurdica, imparte a las cosas destinadas a servir para un fin
pblico, la caracterizacin de cosas pblicas y extiende a todas ellas el uso
comn que expande sus contornos al diversificarse las tareas administrativas y ser su funcin ms determinante la prestacin de servicios pblicos, lo que hizo necesario basar la aplicacin del uso comn, no en la naturaleza pblica de una cosa, sino en su afectacin a un inters colectivo.
El socialismo, al sustituir la actividad administrativa contenida en el
servicio pblico por el servicio estatal, y considerar como parte de esa actividad la gestin econmica, extiende an ms la aplicacin del uso comn que no puede ceirse a los servicios asistenciales solamente. puesto
que la propia actividad econmica posibilita, mediante el desarrollo de la
produccin socialista, el bienestar integral del pueblo, y as todas aquellas
cosas que en la gestin econmica se utilizan adquieran, al integrar el pa-

180

trimonio estatal, el carcter de cosas pblicas y a ellas se extiende el uso


comn, equiparndola a los servicios asistenciales.

6. La relacin de utilizacin
El uso de las cosas pblicas organizadas en establecimientos o instituciones, est sujeto al estatuto de utilizacin que tiene por objeto su reguhcin, uso que debe hacerse ordenado y con arreglo a las necesidades
de la institucin y primaca de los intereses de esta. Su incumplimiento
por parte de los usuarios puede significar, la imposicin de sanciones, slo
imponibles en relacin con el servicio cuyo estatuto se ha quebrantado y
no en cuanto a la utilizacin de otros servicios y considerar, por lo general,
en la exclusin del usuario (cuando se infringe, por ejemplo, el estatuto de
utilizacin del servicio telefnico, el que lo quebranta puede ser excluido
de este servicio, pero no puede imponrsele como sancin el excluirlo del
suministro de energa elctrica).
La utilizacin de las cosas pblicas organizadas en establecimientos o
instituciones puede ser normal cuando se trata, por ejemplo, de la visita
a un museo, en el que el visitante puede contemplar los objetos que all
se exhiben, que es lo dispuesto para todos, y podr ser especial cuando
esa utilizacin significa una modalidad que no es la que se brinda por el
permiso que a todos se otorga como sera, por ejemplo, poder confeccionar copias de los cuadros que en Al se encuentran.

El permiso de utilizacin
En las cosas pblicas organizadas en establecimientos o instituciones,
puede requerirse por los usuarios el llamado permiso de utilizacin, el cual
no tiene que estar revestido de una forma especial. El aseguramiento de
fcil acceso al servicio, como ocurre con los buzones de correos que se
colocan en lugares asequibles. supone una forma general del otorgamiento del permiso de utilizacin. Otras veces es el simple dejar hacer, como
sucede en cuanto a los museos donde la entrada es libre, se otorga tcitamente el permiso a todos los que en Al penetran. En ocasiones se exge el pago de una tasa y contra ella se entrega un taln que comprueba
el otorgamiento del permiso en una modalidad ya ms formal. Otros casos requieren una estipulacin de carcter contractual, como sucede en
los servicios pblicos de transporte en que la adquisici6n del boleto correspondiente supone que se contraen obligaciones mutuas de ese carcter entre la Administracin y el usuario.

Consecuencias jurdicas
El permiso de utilizacin constituye un hecho jurdico que tiene como
consecuencias jurdicas las siguientes: a) existe por parte' de la Administracin. una manifestacin de voluntad que garantiza la utilizacin sin significar, ya hemos visto, un derecho subjetivo a utilizarla; b) no puede re-

181

conocerse como derecho, puesto que la Administracin puede rechazar la


utilizacin ante intereses objetivos de ella. Esto slo admite como excepcin aquellos casos cuando la ley reconozca la utilizacin forzosa como
sucede con la educacin; c) el permiso es un acto individual y afecta a
cada usuario en particular. El usuario entra en el mbito de soberana de
la Administracin y se compromete a dejarse tratar con arreglo a reglas
fijadas para la utilizacin; ch) la Administracin debe garantizar la utilizacin. Esa garanta tiene por lmite la capacidad de prestacin, por ejemplo,
no pueden admitirse ms escolares que los que permite la capacidad de
un centro docente.

Trmino de la relacin
La relacin de utilizacin termina o se extingue: a) por la muerte del
usuario: b) por desaparicin del establecimiento, lo cual puede ocurrir por
un hecho, o la Administracin puede motivarla en uso de su obrar soberano: c) por el cumplimiento de la prestacin, como cuando se obtiene el
ttulo acadmico, despus de cumplimentados los estudios en un centro
docente; ch) por incapacidad del usuario, por ejemplo, cuando un estudiante no pasa con xito laspruebas de capacidad fijadas en el centro de
estudios donde concurre; di por voluntad del usuario que produce su baja
en el servicio: e) por exclusin del usuario cuando infringe el estatuto del
servicio.

7. Las restricciones a la propiedad


individual
La propiedad individual no slo es afectada por la expropiacin forzosa o por la requisicin, que se estudiarn ms adelante, por las cuales hay
un traspaso del patrimonio privado al patrimonio estatal que significa la
desprivatizacin de las cosas. Sobre ella recae tambin la accin administrativa, imponindole restricciones que en suma son exponente de una debilidad del derecho de propiedad, puesto que esas restricciones tienen siglos de existencia y han sido reguladas por el Derecho imperante en los
diversos sistemas econmicos.
An los filsofos del Derecho burgus que identificaban la propiedad
con la libertad, estimando a la primera como la segunda aplicada a las cosas y han querido revestirla, en su subjetivismo idealista, con el ropaje de
un derecho natural, amparo ideolgico de la gxplotacin capitalista, no
han hallado el modo de justificar la persistencia de la propiedad como derecho absoluto y se han visto precisados a admitir, lo ms tmidamente
posible para no perjudicar los intereses que a su vez los sostienen, la existencia de la propiedad colectiva y lo inevitable de las restricciones
impuestas a la individual por los intereses generales. Por otra parte, a los
capitalistas les preocupa ms la conservacin inclume de la propiedad
sobre los medios de produccin y que sobre ellos no recaigan restriccio-

182

nes y al propio tiempo, los grandes monopolios necesitan hacer uso en su


provecho de la propiedad particular, de ah que el Derecho burgus admita tradicionalmente las restricciones que en todos los ordenamientos
legislativos aparecen, en razn a lo cual sus idelogos exaltan hipcritamente la funcin social de la propiedad, definida as en las modernas
constituciones burguesas, pero escasamente practicada.
En el estudio de las restricciones a la propiedad particular es preciso
distinguir, las limitaciones de las servidumbres administrativas, aunque
bajo esta ltima categora se suele abarcar ambas. Una y otra presentancaracteres suficientemente diferenciados que permiten su consideracin
jurdica independiente.
Segn Renato Alessi, el criterio distintivo radica en que las servidumbres administrativas se constituyen para la utilidad de un bien de dominio
pblico o para la consecusin de los fines inherentes a esos bienes6

Las limitaciones
Las limitaciones a la propiedad que son regidas por el Derecho Administrativo se establecen basadas en el inters pblico y regulaciones de
comunidad, y se diferencian claramente de aquellas que regula el Derecho
Civil encaminadas a determinar los lmites del ejercicio del derecho de
propiedad de los ciudadanos y a conciliar los intereses, a veces opuestos,
de los que tienen relaciones de vecindad. Aquellas conforman la propiedad a su verdadero destino: servir a la sociedad, despojndola de sus atributos tericos burgueses.
Estas restricciones implican lmites a la libre disposicin jurdica de los
inmuebles y sin que se refieran al contenido de la propiedad, alejan su
condicin de exclusiva sin desmembrarla, sin incorporar parte de ella al
patrimonio estatal ni disminuir el uso y goce t i l de la cosa. El inters social que las. provoca puede tener un carcter econmico, cultural, militar,
etc.. con el que se compatibiliza el derecho de propiedad individual.
Son ajenas a las relaciones de vecindad y se imponen por la Administracin en beneficio de la colectividad, representada por ella, surgen por
el solo hecho de la coexistencia de las propiedades individuales en una comunidad y son reglamentadas administrativamente sin que los propietarios puedan oponerse a su imposicin, alegando que perturban el goce de
su derecho.
Las limitaciones de la propiedad se distinguen de las servidumbres
porque se contraen tan solo a retringir la potestad que entraa la propiedad de un bien al imponerse una sumisin del bien, no total como ocurre
en la servidumbre, a la potestad soberana de la Administracin.
Esa debilidad inherente a la propiedad por motivos de inters colectivo, presenta como caracteres especficos los sigueintes: a) generalidad,
puesto que no se imponen sobre cosas determinadas, sino que se regulan
objetivamente y afectan a todas las cosas que se encuentran en idntica
situacin y condiciones; b) son constantes, esto es. no se establecen por
un tiempo determinado; c) son ilimitadas en su nmero, ya que surgen de

183

necesidades pblicas y estas no pueden someterse a un lmite numrico;


ch) imponen al propietario obligaciones de no hacer, como por ejemplo.
abstenerse de fabricar ms all de cierta altura u obligaciones, de dejar hacer como son permitir la instalacin en su propiedad de buzones para el
servicio postal, placas con los nombres de las canes y nmeros de las casas, los faroles de alumbrado pblico, los soportes de las instalaciones telegrficas y telefnicas; d) no dan lugar a indemnizacin, al no implicar
una disminucin del derecho de propiedad, esto es, no producen un dao
jurdico: e) son ejecutorias, al no poder ser resistidas por los propietarios.
Tradicionalmente las limitaciones recaan tan slo sobre la propiedad
inmobiliaria. As lo consignan los administrativistas burgueses. El Derecho
socialista no puede ceirse a esa circunscripcin y admite en consecuencia, que sobre la propiedad mueble se impongan limitaciones. As. entre
nosotros. la ley nmero 1096 de 25 de marzo de 1963, prohbe el que
se proceda a desarmar vehculos automotores de propiedad privada para
la venta de sus piezas, sin previo permiso del Ministerio de Transporte.
La ley nmero 1, de 4 de enero de 1977, de Proteccin al Patrimonio
Cultural, ya citada, establece sobre tos bienes integrantes de ese patrimonio, una vez inscriptos en el Registro Nacional de Bienes Culturales, no
pueden ser destruidos, remozados, modificados o restaurados, sin previa
autorizacin del Ministerio de Cultura, limitndose, en consecuencia, el
ttulo de su poseedor; ni podrn ser extrados del territorio nacional sin
idntica autorizacin, la que tambin se requiere para su transmisin a
otra persona. Son evidentes que los titulares de esos bienes estn limitados en su posesin o en su dominio.

Las servidumbres administrativas


Sobre las cosas inmuebles pueden recaer cargas que tienen por origen, no una necesidad de otra cosa privada que con ella colinda, sino la
vecindad de cosas pblicas y su causa es, por consiguiente, un inters general. Esas cargas reciben el nombre de servidumbres administrativas, debido a su analoga con las servidumbres civiles, an cuando muchas de
ellas carecen de todos los elementos conceptuales que caracterizan a esta
institucin jurdica en el Derecho Civil.
Las servidumbres administrativas presentan, al decir de Otto Mayer,'
afinidad con las de Derecho Civil, pero no identidad y son sil: duda, categoras jurdicas distintas. Existen cuando la propiedad sobre las cosas
inmuebles se ve disminuida al constituirse sobre ella una carga jurdica en
favor de la sociedad, representada por la Administracin, titular de una
cosa pblica tambin inmueble, integrante del patrimonio administrativo,
esto es, que la disminucin le viene impuesta por disposiciones administrativas sin que haya acaecido un hecho jurdico que motive esas condiciones. El predio a favor del cual se impone la carga se llama dominante
y el que la sufre, sirviente.
Las servidumbres administrativas tienen existencia en tanto el inmueble a favor del que se establecen, mantiene la destinacin que le dio ori184

gen. Si un camino deja de serlo, la prohibicin de talar rboles y extraer


races en una zona a cada uno de sus lados, queda inefectiva. No ocurre
as con las servidumbres de Derecho Civil que estn ligadas al inmueble
dominante.
A diferencia de las servidumbres civiles que pueden ser reales, o sea,
establecidas a favor de una cosa, o personales, constituidas en provecho
de una persona determinada, las administrativas son siempre reales, benefician a una cosa que integra el patrimonio estatal, para atender con ello
un inters general.
Las servidumbres administrativas se confunden a menudo con las limitaciones y an una misma restriccin puede ser de una u otra categora
jurdica segn sus circunstancias originantes.'Ello est en dependencia de
la existencia o no de un predio dominante.
El establecimiento de las servidumbres administrativas puede tener alguno de los objetivos siguientes: 1) facilitar la existencia comunal, como
son las que en general se establecen en el orden urbano, esto es, en los
edificios construidos en pueblos y ciudades y tienen por motivo la seguridad personal, la salubridad, la comunidad y el ornato; 2) condicionar el
aprovechamiento y uso de cosas pblicas, por ejemplo, las que se establecen sobre las mrgenes de los ros como el llamado camino de sirga,
las creadas en inters de la ganadera o para el paso de la energa elctrica: 3) procurar condiciones para la instalacin de servicios. As en las
martimo-terrestres hay que dejar en los terrenos que con ellas colindan,
un espacio para que all pueda organizarse el servicio de salvamento de
nufragos y el de vigilancia del litoral.
La constitucin de servidumbres administrativas puede tener lugar,
dice Bielsa, por las leyes, comprendidas entre ellas a los reglamentos o
por actos administrativos unilaterales basados en una autorizacin legislativa y adems, por un acto bilateral o convenio entre la Administracin
y el propietario del predio irv vi ente.^
Las servidumbres administiativas pueden clasificarse de la manera sig uent e:
pueden ser legales o naturales: las primeras son las que la ley establece con carcter forzoso y por consiguiente el propietario del predio sirviente no puede oponerse a que se constituyan. Las naturales
son aquellas que la ley impone en virtud de la situacin en que se encuentra el predio sirviente en relacin al dominante, por obra de la
naturaleza, sin que intervenga la mano del hombre, ejemplo de las
primeras es la servidumbre de acueducto y de la segunda la obligacin que tienen los terrenos inferiores de recibir las aguas que naturalmente afluyen de los superiores;
tambin se dividen las servidumbres pblicas en positivas y negativas. Son positivas aquellas en las que el propietario de la finca sujeta
a servidumbre, debe permitir que un tercero haga determinados actos, como el permitir el paso del ganado por su finca para llevarlo
hasta una va o camino pblico.

185

Son negativas las que consisten en que el propietario del fund.0 debe
abstenerse de realizar determinados actos, por ejemplo, la de altura,
esto es, el que un edificio no pueda construirse a mayor elevacin de
la que permiten los reglamentos:
c) otra clasificaciones: aparentes y no aparentes, segn se manifiestan
o no signos exteriores, ejemplo de las primeras, la de acueductos, de
las segundas, la de altura;
ch) tenemos tambin las servidumbres temporales, que solamente duran
un determinado tiempo, como la de permitir que se deposite en una
finca aledaa a un ro navegable, las arenas y dems productos que
se obtengan del dragado del lecho de aquel, y las perpetuas, que son
aquellas que tienen una duracin indefinida como es, por ejemplo, la
de camino de sirga:
d) la clasificacin ms usada en relacin con las servidumbres administrativas es la que las divide en rsticas, urbanas y especiales. Son servidumbres rsticas, como su nombre lo indica, las establecidas fuera
de los espacios urbanizados, esto es, en los campos, y se destinan
para facilitar la convivencia en ellos y el desarrollo de la agricultura
y de la ganadera. Son urbanas las impuestas por las necesidades de
la vida en las poblaciones y, especiales, que lo mismo se establecen
dentro o fuera de las zonas urbanizadas, las que tienden a facilitar la
instalacin y uso de los servicios estatales, como ejemplo de servidumbre urbana encontramos la siguiente: la alineacin, que consiste
en la obligacin que tienen los propietarios de fincas enclavadas en
las zonas urbanas, de observar y respetar la lnea marcada por la Administracin Pblica, a partir de la cual pueden comenzar a construir
sus edificios. En lo que respecta a la Ciudad de La Habana encontramos establcido por el Decreto Presidencial nmero 1223 de 3 de
agosto de 1927, la llamada servidumbre de retroceso, modalidad de
la servidumbre de alineacin, que comporta la obligacin de todos los
propietarios de que al construir de nuevo en las calles de cuarto orden, llamadas as atendiendo a su escasa anchura, tienen que dejar
para las aceras un metro y el terreno necesario, para que esas aceras
lleguen a ese ancho, debe ser cedido gratuitamente por dichos propietarios. Tambin son aplicables las disposiciones del Captulo III de
las Ordenanzas de Construccin aprobados por el entonces Comisionado Municipal por su Resolucin nmero 2 0 6 9 de 7 de octubre de
1963, Captulo contentivo de las normas aplicables a las alineaciones
y condicionales.
Las principales servidumbres rsticas son las siguientes: la de carretera que consiste en la prohibicin de construir presas o abrevaderos en las
orillas de los caminos, o ejecutar obras que impiden el curso de las aguas,
el corte de los rboles y la extraccin de sus races dentro de una zona
de 25 metros a cada lado de esas carreteras. Las servidumbres pecuarias son las de paso de ganado para su traslado de un lugar a otro y las

186

serventas, son las servidumbres de paso que consisten en el camino que


se establece con el objeto de unir los predios interiores, privados de comunicacin a una carretera, a un puerto, a otra parte de la costa o a una
poblacin y as, darles una salida que permita extraer de ellos sus productos. Las Ordenanzas Rurales que se promulgaron en Cuba en 1868, disponen que existir la serventa desde el instante en que, de hecho, se est
pasando por aquel camino durante un aiio y un da, sin interrupcin. Posteriormente se organiz el registro de serventas en los municipios y se
consider entonces que no slo era necesaria la existencia de hecho de
la serventa sino que era indispensable tambin la inscripcin en el Registro correspondiente.*
El antiguo Tribunal Supremo resolvi que no poda cerrarse una serventa, cuando estuviera inscripta en el Registro, pero que si ello no se
haba cumplido, no exista el derecho de obtener la reapertura inmediata
de la servidumbre slo de hecho establecida.
Entre las servidumbres especiales tenemos las establecidas a favor de
los ferrocarriles, l 3 que significan la prohibicin de almacenar explosivos,
hacer construcciones con techos de materiales combustibles y tener plantas combustibles a menos de 30 metros de las vas frreas y de las instalaciones del servicio de ferrocarriles. La de canalizacin elctrica l4 consiste en permitir que la energa elctrica pase por los predios, ya por la va
area o la subterrnea y, como consecuencia de la primera va citada,
existe la obligacin de soportar la colocacin de los postes correspondientes. Esta ltima servidumbre se extiende tambin al servicio de telfonos.
Las servidumbres administrativas se extinguen, al igual que las cosas
pblicas, tanto por actos como por hechos administrativos, As la extincin se podr originar en: a) la prdida de la cosa gravada; b) la transformacin de la cosa por un hecho que la haga incompatible con su destino
o imposibilite su utilizacin; c) la desafectacin especfica de la servidumbre; ch) la desafectacin de la cosa dominante que por ello pierde su condicin de pblica y g) la afectacin de la cosa sirviente que al pasar al patrimonio estatal se integra en l conjuntamente con la cosa dominante.
Una servidumbre administrativa no puede extinguirse por prescripcin,
puesto que al integrar en sentido funcional el patrimonio estatal y ser
este imprescriptible, no puede admitirse que sobre ella, para obtener su
desaparicin, se alegue la prescripcin.

La ocupacin temporal
Esta restriccin no debe ser confundida con las limitaciones ni con las
servidumbres, ya que tiene fisonoma jurdica propia. Entraa un deber de
prestacin por parte de los particulares para facilitar la actividad administrativa, como condicin esencial para el desarrollo de la vida social y afecta al derecho de posesin de las cosas que figuran dentro del patrimonio
privado.
Aunque ante la ocupacin el propietario se ve privado temporalmente
de la cosa, esta, por lo contrario de lo que sucede en la expropiacin y en

187

la requisicin, no se transfiere al patrimonio estatal: la Administracin no


realiza la transferencia coactiva de la cosa a su patrimonio, sino que emplea su obrar soberano en usar o disponer de ella por un tiempo. Se produce la ocupacin cuando un importante inters colectivo o una necesidad sbita lo exyan y las circunstancias que las rodean no requieren se llegue a la expropiacin.
La ocupacin temporal se distingue de las otras restricciones estudiadas en que -limitaciones y servidumbres- tienen una duracin ilimitada,
se establecen con carcter permanente, en tanto la ocupacin dura un
tiempo ms o menos largo, pero siempre circunscripto, ya sea se predetermine su duracin o porque dependa de un complejo de situaciones que
se no permiten predeterminarla con precisin, son por su naturaleza susceptible de que tenga la seguridad de su extincin.
La ocupacin temporal se realiza con motivo de la construccin de
obras por la Administracin, a fin de depositar materiales, establecer almacenes u oficinas y para la ejecucin de los trabajos conexos a la obra
que se construye. Otras causas de la ocupacin son: la realizacin de labores agricolas; las actuaciones relativas al orden pblico como registros
y arrestos, etc., los casos de calamidad pblica -incendios, explosiones,
inundaciones, terremotos, epidemias y otros- la confeccin de catastros
y las de orden militar, tales como pase de tropas, ereccin de campamentos y maniobras. En todas ellas tiene que haber, para que se configure la
categora jurdica administrativa de la ocupacin, la sustracci6n del uso y
goce de un inmueble ajeno al patrimono estatal.
En Cuba la ocupacin temporal fue autorizada por ley de 10 de enero
de 1879, hecha extensiva por Real Orden de 10 de junio de 1881 autorizndola, entre otros fines, para la ejecucin de obras pblica^.'^

188

Notas

Jalfina, R., El derecho de propedad del Estsdo en la URSS, Captulo 1, Editorial


Progreso, Mosc, 198 1.
Constituckh de la Repblka de Cub8, ed. cit., p. 25.
Ibidem, p. 26
Jalfina, R.,ob. cit., p. 19.
ibidem, p. 66 y 8s.
Alessi, Renato,krsfitucionesde Derecho Administmtivo. t. II, traduccin de Buenaventura Pellice Prats, Editorial Bosch, Barcelona, 197 1, p. 427.
Idem.
Mayer, Otto, Derecho Administmtivo Alemdn, t. II, Editorial Depalma, Buenos
Aires, 195 1 , p. 239 y ss.
Bielsa, Rafael, Derecho Administratiw, t. IV, Roque Depalma, Editor, Buenos
Aires, 1956, p. 347.

lo Decreto 259 de 18 de febrero de 1929.


l 1 Ttulo 111 de las Ordenmzes Rurahs de 6 de septiembre de 1857.
Circular de 1ro. de abril de 1889 y Reglas de 2 7 de septiembre de 1890.
l 3 Artculo XIX Captulo XVI de la Orden Militar 34 de 7 de febrero de 1902.
l 4 Ley de 15 de mayo de 1924.

l 5 Lancs, Antonio, Derecho Administrativo, 3ra. ed., Cultural, S.A.. La Habana,


1952, p. 4 16.

189

CAPiTULO XI

La actividad admiilistrativa.
Sus formas

1. La Administracin Pblica
en la sociedad capitalista
Al implantarse el sistema socio-econmico capitalista, como una consecuencia ineludible de la naturaleza de su base econmica, la Administracin Pblica es en su primera etapa esencialmente abstencionista. La
libre concurrencia, caracterizadora de esa etapa del sistema, no urga a la
Administracin a realizar otras actividades de servicio a la colectividad
que aquellas estrictamente necesarias a la defensa del pas, al orden interno, a la justicia y a la percepcin de impuestos.
La situacin apuntada vara con el desarrollo social del sistema y el enseorearse el capital monopolista de los medios de produccin, que provoca la urgencia de acometer nuevas tareas administrativas que darn satisfaccin a los requerimientos planteados por las masas. As se origina la
transformacin de la Administracin abstencionista en la Administracin
prestadora de servicios.
En modo alguno, empero, el nuevo aspecto del actuar administrativo
supone interferencia con las actividades e intereses de la empresa privada. Por el contrario, la Administracin solo acta cuando el capital privado no lo hace. Acrecienta as su actividad, pero sin abandonar la esencia
del sistema, y ante el apremio de una necesidad colectiva, la Administracin burguesa se vale de frmulas diversas para acrecentar su actividad.

El fomento
Consiste en el estmulo y el apoyo que confiere la Administracin Pblica a las actividades de los particulares para atender por su conducto a
necesidades de tipo general sin usar la coaccin administrativa ni crear
servicios pblicos.
Mediante esta forma, la Administracin atrae a elementos sociales, demandando su concurso, estimulando su actividad. En las sociedades capitalistas ms desarrolladas, el medio ms utilizado como fomento es el

190

subsidio, que consiste en ofrecer ciertas ventajas econmicas a las entidades particulares, como la exencin del pago de determinados impuestos, por ejemplo, en nuestra Patria en el pasado se dictaron leyes para el
fomento de nuevas industrias y al amparo de estas se crearon entidades
mercantiles, un buen nmero de ellas con capital norteamericano, que obtenan estos privilegios para desarrollar sus actividades. El otorgamiento
de honores, la utilizacin gratuita de cosas pblicas y otros tipos de franquicias son tambin medios utilizados a ese fin.

La c o n c e s i n
La Administracin Pblica, por medio de la concesin, confiere la atribucin de su poder a una entidad o empresa pua.& para que por un
tiempo determinado rija y explote una actividad, revestida de los caracteres que presenta el servicio pblico sin que pueda, durante ese tiempo,
ser revocada por la Administracin a no ser por incumplimiento por parte
de la entidad concesionaria.
Esta forma es caracterstica de la sociedad capitalista e inadmisible en
el socialismo. En realidad, no hay en ella otra cosa que la convivencia entre factores del capitalismo: los gobiernos y las clases poderosas llegan a
un acuerdo para permitir a estas obtener considerables ganancias, percibir
la mayor plusvala posible y explotar a las clases trabajadoras. Las concesiones, cuando se trata de actividades monopolistas, son uno de los
medios favoritos del imperialismo para penetrar con el capital financiero
en la economa de los pases subdesarrollados, donde las condiciones
objetivas existentes, bajos salarios, exceso de fuerza de trabajo ociosa,
gobernantes venales y otras de parecida ndole, todas favorables a la penetracin del capital financiero, les aseguran mayores beneficios. Harto
conocidos son los monopolios internacionales explotadores de los servicios; como ejemplo tpico, el monopolio yanqui The Electric Bond and
Share, que actu en Cuba por medio de su subsidiaria, la Compaa Cubana de Electricidad a la que se le concedi la prestacin del servicio de
suministro de la energa elctrica a nivel nacional.

La autorizacin
Adems de la concesin, en los pases capitalistas se utiliza la autorizacin. que en suma se diferencia de aquella en que se otorga sin condiciones ni restriccin de tiempo, como un acto de gracia de la Administracin que puede a su vez revocarla sin indemnizacin cuando lo estime
conveniente. En la prctica nunca se produca la revocacin y ejemplo de
ello en Cuba lo fue la Compaa Cubana de Telfonos, subsidiaria de la
lnternational Telephone and Telegraph (ITT) a la que basada en la ley de
18 de julio de 1909 se otorg, por el Decreto Presidencial nmero 945,
de 9 de septiembre del mismo ao, una autorizacin para explotar el servicio telefnico sin que se le sealara tiempo de vigencia, autorizacin que
permaneci vigente hasta que el Gobierno Revolucionario, por la ley n-

191

mero 122 de 3 de marzo de 1959 dispuso su intervencin, para ser ms


tarde, en agosto de 1960, nacionalizada.

El arrendamiento
Aunque en forma menos usual que las ya analizadas, tambin en las
sociedades capitalistas, como una reminiscencia del feudalismo, existe el
arrendamiento, por el cual un particular, mediante un precio convenido,
explota la actividad de servicio pblico disfrutando de sus beneficios,
ejemplo de esta forma lo tenemos en algunos almacenes y muelles de
puertos.

Las empresas de economa mixta

Es la forma de ms reciente aparicin. Consiste en la asociacin de la


Administracin Pblica y los empresarios privados en entidades mercantiles que no difieren de las que organizan los capitalistas privados. La Administracin aporta capital, otorga concesiones, si son necesarias, y figura
en la direccin de la entidad sin que en su actuacin goce de las prerrogativas y facultades que como organismo pblico le son propias. La
empresa privada, por su parte, aporta tambin capital y participa en su
gobierno y administracin. Su rgimen jurdico es totalmente de derecho
comn, esto es, el mismo que regula las actividades mercantiles e industriales de los particulares. La participacin estatal en estas empresas, que
generalmente adoptan la forma de sociedades annimas. puede ser mayoritaria, igualitaria o minoritaria, lo que se traduce en que la preponderancia en el manejo de la entidad, puede corresponder a la Administracin,
al capital privado o a ambos.
En un Estado que construye el socialismo, puede ser utilizado este tipo
de actividad por la Administracin, tal como ha hecho Cuba mediante la
adopcin por el Consejo de Estado del Decreto-Ley nmero 50 Sobre
asociacin econmica entre entidades cubanas y extranjeras, fechado en
15 de febrero de 1982, fundamentado en:
El desarrollo econmico nacional ha permitido en los ltimos aos la
realizacin de actividades lucrativas en asociacin con intereses extranjeros ... , ...desarrollo econmico requerido de este tipo de asociacin en determinadas actividades donde los recursos financieros, materias primas, tecnologa y mercados no estn a nuestro alcance y son
indispensables para el empleo de nuestros recursos naturales y humanos.
En consecucin de ess objetivos el Decreto-Ley referido encomienda
al Comit Ejecutivo del Consejo de Ministros la designacin de una comisin facultada para autorizar a empresas estatales y otras instituciones
nacionales a unirse en asociacin econmica con intereses extranjeros.
dentro del territorio nacional, las que pueden adoptar la forma de empresas mixtas de capital cubano y extranjero, con personalidad y patrimonio

192

propios u otras formas diversas que no signifiquen la creacin de una persona jurdica.
El estudio detallado de estas empresas mixtas debe ser objeto de otras
ramas jurdicas. De ellas se expone solamente que tienen nacionalidad cubana y domicilio en el territorio nacional; adquieren su personalidad y sus
contratos de asociacin entran en pleno vigor, cuando son inscriptas en
el registro organizado y regulado por la Cmara de Comercio de la Repblica de Cuba. Es especialmente interesante la disposicin limitativa de la
participacin extranjera en el capital de la empresa al 49 96, a fin de garantizar que la direccin de ella est orientada por la parte cubana.

2. La Administracin Pblica en la sociedad


socialista
La actividad administrativa en un pas que ha elegido el socialismo
como va para el desarrollo, al contrario de lo acontecido en el capitalismo
acenta, en su primera etapa de la transformacin de la base econmica.
la conversin de la propiedad de los medios e instrumentos de produccin
y a ese fin, requiere una intensa actividad administrativa, que constituye
una expansin de la ya acrecentada actividad que se percibe en el capitalismo monopolista, actividad administrativa que con una orientacin
poltica claramente definida coadyuva a establecer la dictadura revolucionaria del proletariado, a fin de eliinar, con la transformacin estructural
que se produce, a las clases explotadoras que hasta entonces han detentado el poder poltico y establecer la democracia proletaria en sustitucin
de la democracia burguesa. En resumen, las principales tareas econmicas y sociales que la clase trabajadora ha de acometer para lograr la
transformacin radical de la sociedad, significan el despliegue de una actividad administrativa capaz de fijar los cimientos del nuevo sistema durante el perodo de transicin y crear las condiciones indispensables para
plasmar jurdicamente la construccin del socialismo como apertura del
camino hacia el comunismo. Ese nuevo tipo de Administracin Pblica, en
su actuar y finalidades difiere raigalmente de la Administracin burguesa
y no emplea, para acrecentar su actividad, los medios que a esta ltima
le son aptos para su desarrollo. El fomento, la concesin, la autorizacin
y el arrendamiento, son esencialmente ajenos a la Administracin socialista de la que es enemiga irreconciliable la empresa privada desalojada
del poder. De igual modo, la empresa de economa mixta no resulta el medio adecuado para su actividad, aunque podra ser utilizada, como lo ha
sido en Cuba, si as lo aconsejara el desarrollo de la Revolucin.

La nacionalizacin
Como institucin jurdica, incidente de manera principal en la actividad
de la Administracin Pblica socialista, la nacionalizacin, instrumento eficaz para la construccin de la estructura econmica del sistema, enmar-

193

cada en la funcin poltica del Estado, al realizarse, ampla el campo en el


que se desenvolver el actuar administrativo, no limitado a la prestacin
de servicios y se extender a la gestin econmica, esto es, a la creacin
de bienes materiales.

Concepto de la nacionalizacin. El desarrollo del capitalismo y el inicio


de su desintegracin ha acentuado el proceso de colectivizacin de la vida
social y producido en mltiples Estados, adscriptos todava a ese sistema
econmico, la absorcin estatal de empresas privadas y en algunos casos
de ramas empresariales completas. Ello no quiere decir que mediante esas
nacionalizaciones se haya liquidado la propiedad capitalista sobre los medios de produccin e instrumentos, obtenible slo a travs de una revolucin socialista, pero s es deStacable como tendencia que se presenta en
la poca actual. impulsada por motivos polticos, sociales y econmicos
y como exponente de los esfuerzos desesperados de la burguesa, en
trance de desaparecer como clase dominante, realiza como una de las frmulas para solucionar las antagnicas contradicciones de su sistema econmico, afianzar su poder y tratar vanamente de aplazar su definitivo
hundimiento.
Esas medidas han sido denominadas con diversos nombres: socializacin, que supone el paso de empresas privadas a la sociedad, estatizacin.
o sea. asuncin de medios de produccin y de cambio por el Estado y nacionalizacin, que entraha el pase de las empresas a ser propiedad de la
Nacin. Las distinciones para tipificar uno u otro concepto pueden tener
validez para los juristas burgueses que contemplan a la sociedad y al Estado como categoras diferenciadas y a este ltimo como personificacin
jurdica de la Nacin. De hecho, en todos ellos hay una nota homognea
que los identifica, la desprivatizacin de bienes materiales. En resumen, no
son ms que manifestaciones del fenmeno general de la colectivizacin,
fenmeno comprensivo tambin, en un concepto amplio de las acciones
humanas, reproductoras de modos colectivos de pensamiento y conducta.
En conjunto hay en ellos, sea cual fuere su nombre, una operacin
mediante la cual la propiedad de una empresa o grupo de empresas se
transfiere a la colectividad con el fin de sustraerla, en inters general, a
la direccin capitalista. La creacin directa de una empresa estatal no es
asimilable, por tanto, a la nacionalizacin.
El avance del proceso econmico que afecta a toda la humanidad hace
que, en la poca del imperialismo, el aparato del Estado se entrelace y
confunda con los monopolios, se produzca la transformacin del capitalismo monopolista en capitalismo monopolista de Estado, con una intervencin cada vez mayor en la vida econmica, aunque manteniendo en
general. como mdula del sistema, el dominio de la propiedad privada sobre los medios de produccin. Ese capitalismo de Estado no es otra cosa
que una modalidad de la propiedad capitalista, l propietario de la empresa es el Estado, sometido a su vez al capitalismo monopolista, que con
esa nacionalizacin de corte burgus, se ve fortalecido.

194

La nacionalizacin socialista, por el contrario, es el medio que el Estado proletario, en los comienzos del perodo de transicin. debe emplear
para obtener el poder econmico y transformar la base de la sociedad capitalista. Mediante ella se destruye la propiedad de las clases explotadoras
sobre los medios de produccin, se les transforma en propiedad socialista
y a la par extingue la dominacin econmica de la burguesa y suministra
a la dictadura del proletariado su base econmica para que surjan y se desarrollen las relaciones de produccin socialistas.
La gran industria, los bancos, el transporte, los medios de comunicacin y las grandes empresas de comercio interior y exterior, al ser nacionalizados, significan la adquisicin por el Estado de un aparato econmico
centralizado y planificado que transformado en su estructura acta revolucionariamente y se utiliza para la construcci6n del socialismo. En Cuba,
el proceso revolucionario ha sido exponente de la indispensabilidad de la
nacionalizacin para afianzar y desarrollar una revolucin. La sancin impuesta sobre los bienes del tirano derrocado y sus colaboradores, coloc
en manos del Estado las primeras industrias y comercios. Ms tarde, la
promulgacin de la Ley de Reforma Agraria, encaminada a erradicar de
manera decidida el latifundio, provoc la reaccin imperialista de los Estados Unidos de Norteamrica y con su poltica de constante agresin a
los fundamentales intereses de la economa cubana, hicieron que el Gobierno Revolucionario adoptara, sin vacilacin, medidas que defendan la
soberana nacional y el libre desenvolvimiento econmico del pas. La ley
nmero 85 1 del 6 de julio de 1960, autoriz al Presidente de la Repblica
y al Primer Ministro para disponer la nacionalizacin, por va de expropiacin, de los bienes y empresas, propiedad de personas naturales o jurdicas nacionales de los Estados Unidos de Norteamrica. o de las empresas
en que tuvieren participacin e inters dichas personas.
En ejecucin de la ley relacionada, se dictaron las resoluciones nmero
1 de 6 de agosto de 1960, expropiatoria de las compaas monopolistas
de servicios pblicos, azucareras y petroleras y la nmero 2 de 17 de septiembre de ese ao, que comprendi a la Banca. instrumento eficaz de la
penetracin imperialista en Cuba. Con posterioridad se dictaron otras resoluciones nacionalizadoras de empresas norteamericanas de diversas
clases.
Complemento de la nacionalizacin de las empresas imperialistas fue
la que por ley nmero 890 de 13 de octubre de 1960, adopt igual medida respecto a las grandes empresas industriales. comerciales e importadoras, propiedad de la burguesa que haba asumido una actitud militante en contra de la Revolucin y de nuestro desarrollo econmico. La ley
nmero 89 1 de igual fecha que la anterior, extendi la medida a la Banca,
al declarar pblica y monopolio del Estado la funcin bancaria, comprendiendo todas las empresas bancarias privadas nacionales, cualquiera que
fuera su clase, as como de todos sus bienes, derechos y acciones pertenecientes a esas empresas, inclusive sus cuentas y depsitos bancarios en
el extranjero, con excepcin de las entidades bancarias canadienses esta-

195

blecidas en Cuba, nacionalizadas por medio de la concertacin de compraventas.


La Ley de Nacionalizacin de la Enseanza, incorporada a la Ley Fundamental en 6 de junio de 196 1, puso en manos del Estado esa funcin
que por su trascendencia como deber estatal, no puede ser delegada ni
transferida y afect a los centros privados de enseanza.
Para resolver problemas de abastecimiento de determinados artculos
esenciales a la poblacin y evitar la especulacin y mala distribucin por
parte de la empresa privada, se dict en 4 de diciembre de 1962, la ley
nmero 1076 a fin de nacionalizar las empresas y establecimientos dedicados a los giros de ropas, tejidos, calzado y ferretera.
La Junta Central de Planificacin (JUCEPLAN), autorizada por la ley
nmero 890 de 13 de octubre de 1960, y por la ley nmero 947 de 27
de junio de 196 1, nacionaliz aquellas empresas privadas que haba sido
necesario intervenir por causas imputables a sus propietarios. La ltima
ley citada autoriz tambin para la adopcin de idnticas medidas, y por
las propias razones, al entonces existente Ministerio de Hacienda, y en su
cumplimiento se decret la nacionalizacin de varias empresas privadas.
Otros organismos estatales, como el Instituto Nacional de Reforma
Agraria, los ministerios de Industria., Transporte, Comercio Interior y Comercio Exterior y el Instituto Cubano de Arte e Industria Cinematogrficos, han dispuesto la nacionalizacin de las empresas subsidiarias o colaterales de aquellas comprendidas en la ley nmero 890 de 1960.
La Segunda Ley de Reforma Agraria de 3 de octubre de 1963 y por
ltimo la Ofensiva Revolucionaria de 13 de marzo de 1968, que produjo
la nacionalizacin del sector privado, con excepcin de los bienes de los
pequeos agricultores y de algunas personas dedicadas al transporte,
completaron el ciclo que permiti a la Revolucin cubana, establecer las
bases econmicas para emprender la edificacin del socialismo y marchar
hacia el comunismo.
Aspectos de la nacionalizacin. La nacionalizacin presenta dos aspectos primordiales en lo que respecta a su forma de realizacin: a) la confiscacin, que no trae aparejada indemnizacin alguna y se impone con
carcter de sancin cuando se aplica a una persona por su conducta
antisocial y se aplica tambin al triunfar una revolucin, como medio de
reparar las injusticias cometidas por el rgimen derrocado; b) la expropiac@n a u e j m~ ~ n d e m n i z a c i nde~ la~empresa
~ ~ ~ naciona~ i o
lizada.
La aplicacin de uno u otro aspecto, as1como de las formas y mtodos
empleados para llevar adelante la nacionalizacin socialista, depender de
las caractersticas de la revolucin y de la actitud que presente la lucha
de clases en el pas de que se trate. As, podr hacerse paulatinamente o
en un breve plazo; se dispondr el pago de indenizacin o no, las disposiciones al efecto comprendern. por ejemplo, toda la tierra, o lo harn
slo las que renan ciertas condiciones. En cuanto a las empresas industriales y mercantiles, es factible hacerlo particularizando cada una de ellas

196

o extenderla, de modo general, a diversas ramas de esas actividades. Las


empresas pueden ser nacionalizadas ntegramente o convertirse, al principio. en empresas mixtas, propiedad del Estado y del capitalista y pasar
despus, en el desarrollo del proceso revolucionario, a ser empresas socialistas. En una forma u otra, los medios de produccin. al convertirse en
propiedad social, dejan de ser capitalistas y la produccin comienza a
avanzar conforme a un plan socialista en inters de toda la sociedad.
Estimaciones jurdicas de la nacionalizacin. La nacionalizacin puede
ser analizada, en cuanto a sus consecuencias, no solamente en sus aspectoa econmicos, poltico y social, de los cuales no corresponde ocuparse
al Derecho Administrativo, sino tambin en el orden jurdico.
Las relaciones sociales que se producen como secuela de la nacionalizacin de la empresa privada, han de enmarcarse dentro del ordenamient o juridico del Estado que la dispone y dependern necesariamente del
tipo de Estado de que se trate.

Hay que considerar, en primer trmino, que toda nacionalizacin ha


de regularse, ya sea en su conjunto o particularizadamente, por un
acto legislativo;
si ia nacionalizacin se produce dentro de un Estado que se mantiene
en el sistema capitalista, como quiera que en la mayora de los casos
se trata de empresas constituidas como sociedades annimas, la medida se traduce en expropiacin de acciones, que se transfieren al Estado y se mantiene la configuracin de la empresa, convirtindose en
el nico accionista de ella, a no ser que esta nacionalizacin de
acciones sea, no de su totaiidad, sino de un nmero parcial de las
emitidas por la empresa, a fin de integrar una empresa de economa
mixta. La nacionalizacin por un Estado que ha adoptado el sistema
socialista, significa la desaparicin de la sociedad annima y la
creacin de una empresa estatal;
la estructura de la empresa nacionalizada no sigue un principio nico: puede ser configurada como ente autnomo con personalidad
jurdica propia u organizada sin esa personalidad jurdica como dependencia de otros organismos u rganos estatales. En este ltimo
caso se le reconoce una capacidad limitada para que puedan realizar
la gestin econmica a su cargo;
la naturaleza jurdica de las relaciones de las empresas nacionalizadas con su personal no difiere de la de los restantes agentes de la Administracin Pblica. El personal dirigente y los dems trabajadores,
mantienen con las empresas vnculos de carcter administrativo y de
derecho laboral;
las relaciones de las empresas nacionalizadas entre s y con la Administracin dependen, en los Estados socialistas, del sistema econmico que a ellas se aplique. Si su actividad se rige por el funcionamiento presupuestario, la normacin corresponde al Derecho Admi-

197

nistrativo y tambin al Derecho Econmico. Cuando el sistema implantado es el que se denomina de clculo econmico las reglas que
se tendrn en cuenta son, en su mayora, de las contenidas en el Derecho Civil, en el que deben comprenderse las que forman el Derecho
Mercantil. Determinadas relaciones de las empresas, que constituyen
el eslabn primario del sistema de clculo econmico, con los rganos de la Administracin se norman por el Derecho Administrativo y
en otros casos por el Derecho Econmico.
Las relaciones de las empresas nacionalizadas con la poblacin se rigen por las normas del Derecho Civil.

La expropiacin forzosa. Concepto


Jurdicamente considerada, la expropiacin forzosa es un acto de derecho regido por normas de Derecho Administrativo, mediante el cual la
Administracin adquiere un bien de propiedad privada y abona por l la
indemnizacin correspondiente. En modo alguno puede estimarse la expropiacin forzosa como una venta obligatoria, es un acto administrativo
producto del obrar soberano de la Administracin y el expropiado permanece ante l en una situacin pasiva durante el procedimiento expropiatorio. No es venta, porque no hay transmisin del bien por parte del propietario ni se exige su consentimiento, ya que su persona en s es indiferente a la Administracin.
La expropiacin forzosa es una institucin jurdico-administrativa. Se
realiza en inters pblico y en ejercicio de una accin de justicia distributiva. No puede ser normada por el Derecho Civil, porque el objeto de este
es regular relaciones entre los particulares. Es un medio de adquisicin
por la Administracin y un procedimiento para la afectacin de bienes al
patrimonio administrativo.
La expropiacin tiene siempre relacin con una actuacin administrativa determinada. Luego, no es posible se consideren expropiaciones las
medidas encaminadas a obtener una amplia finalidad estatal, esto es. la
direccin de la economa. Un Estado que est organizando totalmente su
economa, no se puede decir deba utilizar la expropiacin. Si utiliza la expropiacin como un medio de adquisicin de bienes para su ingreso en el
patrimonio estatal e indemniza a los propietarios, es porque as lo estima
conveniente. En realidad, el Estado no realiza actividades regidas por el
Derecho Administrativo, sino que acta polticamente para servir al bien
comn, al inters pblico.
El impulso y presin de las masas han hecho al capitalismo, no obstante mantener con plena vigeiicia el dominio privado sobre los medios
de produccin, considerar la propiedad como susceptible de ser utilizada
para fines pblicos y que esta concepcin, que encontramos desde pocas remotas, se ha desarrollado en los regmenes burgueses de una manera que en cierto modo y con las limitaciones correspondientes, puede
considerarse radical. Sin lesionar el modo de produccin capitalista, antes
bien para robustecerlo, al ejercicio del derecho de propiedad pretende

198

considerrsele en funcin de satisfacer los intereses generales ms indispensables y con ello se ha tratado de evitar, haciendo concesiones limitadas sobre situaciones no fundamentales para su sistema de explotacin.
la protesta de los oprimidos. Se habla por los juristas burgueses de la funcin social de la propiedad y esto, desde luego, no tiene otra proyeccin
que la de ser una opinin altisonante, una falacia: en modo alguno esa
funcin social slo obtenible en el socialismo significa en el sistema burgus, transformar su estructura fundamental.

La expropiacin forzosa. Evolucin


De modos diversos se ha pretendido. a travs de los tiempos, ofrecer
una justificacin jurdica de esta institucin. La expropiacin forzosa fue
explicada por los iusnaturalistas en el sentido de que los particulares aportaban a la comunidad poltica tan slo su libertad natural y no ciertos derechos (ius quaesitum) y entre esos derechos no aportados figuraba en
primera fila el de la propiedad. Por consiguiente. cuando el prncipe haca
uso del ejercicio de su derecho eminente (ius erninens), estaba obligado
a indemnizar. No es necesario un anlisis profundo para rechazar esta explicacin que es un reflejo del feudalismo. Otros trataron de explicar la razn de la indemnizacin cuando se realizaba la expropiacin forzosa basndose en la equidad, esto es, que a nadie le es lcito enriquecerse en
perjuicio de otro. Tampoco esta teora es satisfactoria porque ignora la
presencia, en la expropiacin, del inters colectivo.
Al crearse el Estado de Derecho se unific en la ley el obrar soberano
estatal y surgi la distincin entre si la intervencin sobre la propiedad lo
era por la ley, esta dispondra la indemnizacin y si esa intervencin lo era
por un acto particular de la Administracin, el inters privado deba ceder
al inters general, pero en ese caso el Estado se obligaba a indemnizar.
Por ello la expropiacin poda realizarse o bien por la ley, o sobre la base
de una ley que autorizase a la Administracin Pblica, concepcin esta
que se conoce como la colisin de derechos, entre el inters colectivo y el
inters particular, privando, desde luego el primero.
El Estado de Derecho burgus no se plante, frente a la realidad social,
la funcin estructuradora de la Administracin, y de ah que admitiera la
expropiacin forzosa estimndola un mal necesario y la circunscribi exclusivamente a los inmuebles. fijando adems de la indemnizacin por el
valor de ellos, una adicional que era el precio del valor afectivo, esto es,
el del perjuicio moral que se causaba al propietario objeto de la expropiacin. Un Estado socialista la concibe como un instrumento indispensable
de captacin del poder econmico y la extiende a toda clase de bienes y
derechos. Desde que se acepta la funcin social de la propiedad, aunque
no sea un rgimen socialista. ya la concepcin de la expropiacin vara. se
le considera un instrumento de accin administrativa para adscribir las cosas al destino ms idneo, a las conveniencias sociales y se extiende tambin a los bienes muebles y semovientes y a !os derechos.

199

En la situacin actual del Derecho Administrativo burgus, contemplamos una disolucin del concepto clsico de la expropiacin producto de
la disolucin del orden social tradicional y la consiguiente transformacin
de la estructura de la Administracin moderna, lo que es causa de que
tampoco subsista el orden clsico de las relaciones patrimoniales mediante disposiciones de todas clases. Por ello, an en los Estados no socialistas, los intentos de mantener la expropiacin como institucin jurdica de
contornos precisos, aplicable a todos los casos, se dificulta porque el orden de la propiedades inestable, hay una amplia implicacin del Estado en
el orden social y en la propiedad que ha producido nuevas formas de intervencin estatal en la esfera patrimonial. De esa manera, la expropiacin
se nos presenta con variantes diversas, por ejemplo, lo que respecta hoy
a la indemnizacin no era admisible en la expropiacin clsica, en la que
solamente pods hacerse en metlico, ha variado y en muchas legislaciones se admite la indemnizacin en inmuebles y su pago no de una sola
vez, sino en plazos o mediante bonos. Nada de ello puede extraiiar, puesto
que la propiedad ha tenido siempre una previa y constitutiva debilidad
frente a la Administracin que siempre le ha impuesto limitaciones en
cuanto a su uso. Para el Derecho socialista, la expropiacin no es ms que
un instrumento utilizado para satisfacer conveniencias econmicas generales, uno de los medios a emplear para la creacin de la base econmica
socialista y asegurar el poder del proletariado. Si para destruir la propiedad capitalista, las condiciones objetivas imperantes en un pas, en un momento histrico determinado, aconsejan dialcticamente su empleo, el
Estado socialista har uso de ella o emplear otros medios, como la confiscacin, a la que es ajena la indemnizacin caracterizadora de la expropiacin, si esa medida fuese necesaria, e inclusive puede utilizar la compraventa si as lo estimare conveniente. Ello depende de la agudeza de la
lucha de clases, de la reaccin de la burguesa derrotada y de sus intentos
de conservar o recobrar el poder econmico.

La expropiacin forzosa. Elementos


Un anlisis de la expropiacin forzosa permite destacar en ella caractersticas que por su persistencia constituyen los elementos de su concepcin jurdica. En resumen, la expropiacin es: a) un acto de autoridad que
la Administracin produce en uso de su potestad soberana y por tanto es
de ejecuci6n irresistible: b) una carga sobre la propiedad no exigible en raz6n de las caractersticas propias de este derecho, que debe soportar determinadas limitaciones en su ejercicio, entre las que no se encuentra la
expropiacin, al igual que cargas fiscaies en los regmenes tributarios establecidos por el Estado: c) tiene que ser producida por la Administracin,
ya que no puede aceptarse la concesin a los particulares de la prestacin
de los servicios pblicos, que entraa facultar a esos particulares para expropiar; ch) tiene 'por objeto bienes privados, porque el traspaso de un
bien asignado al patrimonio de un sector de la Administracin a otro sec-

200

tor de ella no constituye expropiacin, sino un cambio en la afectacin del


bien. En este caso no hay desprivatizacin; d) se basa en motivos de inters pblico discrecionalmente sealados por la Administracin; e) tiene
un carcter definitivo, lo que la. diferencia de la ocupacin temporal de
bienes por la Administracin; f) se dirige hacia las cosas y no hacia las
personas y supone una indemnizacin lo que, como se ha dicho, la
distingue de la confiscacin, en la cual no hay indemnizacin y va dirigida
hacia las personas, aunque en definitiva sea tambin una modalidad de la
intervencin soberana de la Administracin sobre unos bienes u objetos
patrimoniales.

Estimacin de la expropiacin forzosa en la legislacin


positiva cubana
Como antecedente histrico de la expropiacin forzosa en la legislacin que rigi en nuestra Isla, tenemos en primer lugar, la ley espaola de
15 de diciembre de 184 1 que se caracteriza por desarrollar un sistema
administrativo de expropiacin, puesto que ella se ventilaba ante los gobernadores coloniales. Como trmites del procedimiento encontramos los
que siguen: a) la declaracin de la utilidad, esto es, el motivo de la expropiacin; b) la necesidad comprobada del bien, o sea, que haba que
identificar aquel motivo con la cosa objeto del procedimiento; c) se proceda al justiprecio del bien; ch) se realizaba la indemnizacin, previo a que
la Administracin tomase posesin de la cosa. Adems, disponfa esa ley
que al propietario se le pagara aparte del precio que se haba determinado
en el procedimiento, un precio de afectacin que se graduaba en el 3 %
de aquel.
Ese sistema administrativo de la ley espaola rigi en Cuba hasta la reforma realizada por el primer gobierno interventor norteamericano, el que
promulg la Orden 34 de 9 de febrero de 1902, que modific aquel procedimiento en varios de sus aspectos. Esa Orden 34 se dict para facilitar
la instalacin de los ferrocarriles en el territorio nacional y por ella se sustituy el sistema administrativo de la ley espaola por un sistema judicial,
puesto que en lugar del gobernador habra de intervenir en la expropiacin
el juez de primera instancia del distrito en que estn enclavados los bienes
a expropiar. Se exiga previamente la declaratoria de utilidad pblica, que
se hara mediante una ley, un decreto presidencial o un acuerdo o resolucin de una. autoridad administrativa competente. El expediente se enviaba directamente al juez de primera instancia y se suprima, por tanto,
el trmite de la necesidad comprobada que apareca en la legislacin espaola, hecho de importancia que aceleraba extraordinariamente el proceso; la Administracin poda ocupar inmediatamente el bien, realizando ante el juez el depsito de una cantidad en la que la propia
Administracin valoraba el inmueble a expropiar. Se designaba por la Administracin y por el propietario, peritos que tasaran los bienes, y si haba

20 1

discordia entre ellos el juez designaba a un tercer perito y por ltimo, el


propio juez, con vistas al informe de los peritos, sealaba la cuanta de la
expropiacin, sin que tuviera que someterse a la opinin de ellos. Desaparece con esta legislacin el precio de afeccin que contempl, como se
ha visto, la legislacin espaola.
Esa Orden 34 de 1902 dictada por el gobierno interventor norteamericano que en su origen se refera slo al servicio de ferrocarriles, fue extendida, en lo que a la expropiacin se refiere, a cualquier departamento
del Estado que realizara obras o servicios de utilidad pblica, por medio
del Decreto Presidencial nmero 595 de 22 de mayo de 1907, y a las
provincias y municipios por el Decreto nmero 501 de 12 de mayo de
1908.
Para viabilizar el cumplimiento de la Ley de Reforma Agraria incorporada al texto de la Ley Fundamental de 1959, se promulg la ley nmero
588 de 7 de octubre de 1959, reguladora del derecho expropiatorio concedido al Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) por la ley bsica
de tan indispensable media econmica. La ocupacin y expropiacin en
cada caso de las fincas rsticas afectadas por la citada Ley de Reforma
Agraria se dispona, mediante resolucin o acuerdo del Instituto Nacional
de Reforma Agraria y para conocer los procedimientos sobre expropiacin forzosa de esas fincas era juez competente el de primera instancia
del lugar donde se encontraba enclavada la finca objeto de la expropiacin. Se trataba pues, de un procedimiento judicial. Puede afirmarse que
esta ley nmero 588 cumpli sus objetivos y no existen hoy posibilidades
de que tenga que ser aplicada.
Como legislacin especial sobre la expropiacin forzosa, puedn tambin recordarse las leyes que dispusieron nacionalizaciones por va de expropiacin forzosa y que fueron objeto de estudio, al tratarse de la medida
poltica citada.
La ley nmero 581 de 6 de julio de 1960 referida a los intereses norteamericanos, fija el procedimiento expropiatorio y determina tambin las
reglas para el pago de los bienes expropiados, una vez hecha su tasacin,
de acuerdo con las bases siguientes: a) el pago se efectuar en bonos de
la Repblica que se emitirn a ese efecto por el Estado cubano y que estarn sujetos a las condiciones dispuestas en la ley; b) para la amortizacin de dichos bonos y como garanta de estos, se formar, por el Estado
cubano, un fondo que se nutrir anualmente con el 25 % de las divisas
extranjeras que correspondan al exceso de las compras de azcares que
en cada ao calendario realicen los Estados Unidos de Norteamrica sobre tres millones de toneladas largas espaolas, para su consumo interno
y a un precio no menor de 5,75 centavos de dlar la libra inglesa; c) los
bonos devengarn un inters no menor del 2 % anual; ch) dichos. bonos
se amortizarn en un plazo no menor de 30 aos, contados desde la fecha
de la expropiacin del bien o de la empresa, entendindose extinguida la
obligacin del pago de los intereses de cada ao en que no pudieran abonarse.
202

La ley nmero 890 de 13 de octubre de 1960, dispuso que los medios


y forma de pago de las indemnizaciones que correspondan a las personas
naturales y jurdicas, afectadas por esas expropiaciones, seran reguladas

mediante una ley posterior que la Junta Central de Planificacin elaborara


para elevarla al Consejo de Ministros.
La ley nmero 891, tambin de 13 de octubre de 1960, al disponer
la expropiacin forzosa, declar titulares del derecho de indemnizacin,
emergente de las expropiaciones dispuestas, a los socios o accionistas de
las personas jurdicas o compaas bancarias que en virtud de la nacionalizacin, quedaron disueltas y extinguidas y estableci las medidas para el
pago en efectivo de dichas indemnizaciones.
La Ley de Nacionalizacin de la Enseanza de 6 de junio de 196 1, declarada parte integrante de la Ley Fundamental de la Repblica, dispone
que el Ministro de Educacin determinar a cules de los propietarios de
los centros de enseanza comprendidos en la ley, se les abonar por el estado de indemnizacin en la forma, cuanta y plazo que fijare, en atencin
a que sus propietarios, operadores o profesores no hubieran actuado contra los intereses de la Revolucin y de la Patria. La ltima medida expresada es un ejemplo de cmo la Administracin moderna tiene que ejercer
su a ~ c i nconformadora mediante su vinculacin a la ley pero con independencia dentro de ella. El Ministro de Educacin habra de determinar
en qu casos corresponde la expropiacin de los centros de enseanza y
la consiguiente indemnizacin y en qu casos estimar que la medida a
adoptar debe ser la confiscacin, puesto que aquellos que hayan actuado
contra los intereses de la Revolucin y de la Patria deben sufrir la sancin
que esa medida comporta.
Otras disposiciones sobre la expropiacin forzosa estn contenidas en
la ley nmero 1090 de 1 febrero de 1963. Como antecedente indispensable hay que sealar que la ley nmero 952 de 18 de julio de 196 1, modificada por la ley nmero 1 179 de 3 1 de marzo de 1965, autoriz a los
Ministerios del Gobierno y a los Organismos Centrales para la adquisicin,
mediante compra, de los activos que le resultaren necesarios para el desenvolvimiento de sus actividades y las de las empresas a su cargo,
autorizacin que en ciertos casos careci de efectividad por negarse los
propietarios de esos bienes a convenir su compraventa. Ante la necesidad
de facilitar la adquisicin de medios que eran indispensables para desenvolver las tareas pblicas, la ley nmero 1090 estableci el procedimiento
de expropiacin forzosa adecuado a dicha finalidad.
El procedimiento fijado tiene carcter administrativo, puesto que se
tramita por el funcionario que representa jurdicamente al organismo expropiador, salvo en el caso de que los bienes a adquirir sean solares yermos o inmuebles destinados a viviendas, sobre los cuales slo el Ministerio de la Construccin puede acometer la expropiacin.
El trmite inicial que consiste en una resolucin contentiva de la pertinente declaracin de la utilidad pblica o el inters social que origina la
expropiacin, de la relacin de los activos bienes, objeto de esta y de la
203

designacin inmediata de aquellos, practicar su inventario y balance y


designar los peritos que habrn de valorarlos. Justipreciados los activos
o bienes y notificados los propietarios, tienen estos derecho a impugnar
la tasacin ante el rgano que orden la expropiacin, aportando las pruebas que consideren pertinentes en apoyo de su retensin, y una vez practicadas se dictar, por el organismo, la resolucin definitiva que a su juicio
procediere.
La indemnizacin se har en efectivo, pero en el caso de solares yermos o edificios destinados a viviendas, cabe la posilidad de entrega de
bienes anlogos, propiedad del Estado, de valor equivalente a los expropiados.
La ley nmero 7 de fecha 19 de agosto de 1977. Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral sustituy a la ley nmero 126 1 de 4 de
enero de 1974, Ley de Procedimiento Civil y Administrativo, la que haba
derogado varios artculos de la ley nmero 1090 reguladora del procedimiento de expropiacin forzosa en ella establecido. En la actualidad el
proceso de expropiacin pas a ser de nuevo de competencia jurisdiccional, en razn a que este se ventila ante los tribunales provinciales populares de la circunscripcin en que se hallen los bienes. La propia ley nmero 7 dispone que slo estn legitimados para promover el expediente
de expropiacin forzosa las autoridades, funcionarios y organismos legalmente facultados a ese fin. La Administracin, por medio de resolucin
fundada, declara la utilidad pblica o el inters social que justifica la expropiacin, la relacin y descripcin de los bienes objeto del proceso, la
explicacin razonada de la necesidad concreta de adquirir y ocupar dichos
bienes o derechos por ser indispensables para el fin de la expropiacin y
el avalo y la forma de pago de los bienes objeto de la expropiacin, y en
su caso la descripcin y avalo de los bienes que se proponga entregar
a cambio de aquellos. El propietario de los bienes podr, en el expediente,
impugnar el avalo por no estimar equitativa la compensacin ofrecida. Si
los bienes objeto de la expropiacin, hubieren de destinarse a la ejecucin
de planes de obras pblicas, de construccin de viviendas o para el desarrollo econmico, educacional o cultural del pas o que interesen a la defensa o a la seguridad del Estado, o cualquier otro fin social, la oposicin
como cuestin de fondo slo podr basarse en ser el precio ofrecido inferior al valor real de los bienes o no ser equitativa la compensacin ofrecida en relacin con la utilidad que reporten al expropiado. Fuera de estos
casos, la parte demandada podr oponerse a la pretencin impugnando,
adems, la utilidad y necesidad de la expropiacin.
Cuando se den las condiciones especficas relacionadas, el tribunal, a
instancia de la parte actora, proceder a darle posesin inmediata de los
bienes objeto de la expropiacin. Si el bien afectado por la posesin inmediata estuviese destinado a vivienda, en todo o en parte, se proceder
a compensar a los afectados con otra vivienda adecuada.
En el primero de los casos expuestos, la Administracin podr solicitar
se procedaa darle posesin de los bienes y cuando se presente el segundo

204

caso, la entrega de los bienes slo se realizar si no existe la impugnacin


por parte del propietario. Si el bien, objeto de la expropiacin, es una vivienda se compensar a los afectados con otra vivienda adecuada, en la
oportunidad en que se entregue a la Administracin la que es objeto del
proceso.
Una interesante modalidad contiene la referida Ley de Procedimiento
Civil, Administrativo y Laboral en cuanto a que brinda a la Administracin
el procedimiento de expropiacin para que pueda obtener, mediante indemnizacin, la demolicin de las construcciones tales como: torres, chidieneas, astas, muros, cercas, postes y edificios existentes en las cercanas de los aeropuertos, aerdromos o pistas, cuando para establecer estos o ampliar modo dificulten el despegue y aterrizaje de los aviones.
El artculo 25 de la Constitucin autoriza la expropiacin de bienes,
por razones de utilidad pblica e inters social, la que se realizar por el
procedimiento que la ley establece y tambin deber fijar las bases para
determinar la utilidad y necesidad de la expropiacin, as como la forma
de la indemnizacin, para lo cual se considerarn los intereses y las necesidades econmicas y sociales de los expropiados.

La requisicin
Dentro de las actividades administrativas del Estado existe una que
entraa la afectacin de la propiedad privada, exponente una vez ms del
principio de que en todos los casos en que la Administracin Pblica
afronte el tener que satisfacer una necesidad colectiva, est facultada
para actuar de manera directa y desprivatizar bienes que formen parte del
patrimonio de un particular, para utilizarlos en beneficio colectivo.
El empleo de la requisicin no supone que la Administracin adopte
medidas encaminadas a integrar un proceso total o parcial de nacionalizacin. Establecida en su inicio para atender necesidades que se presenten en tiempo de guerra, la adquisicin coactiva de bienes muebles que
constituye la esencia de esta institucin jurdico-administrativa ha evolucionado, desplazndose del mbito puramente militar al de las necesidades pblicas de orden civil, donde recae principalmente sobre bienes de
primera necesidad. En una u otra forma, constituye una medida administrativa que se impone slo ante circunstancias excepcionales. Su objeto
es siempre un conjunto de cosas muebles de naturaleza fungible, las que
se afectan en cantidad indeterminada, sin que por la Administracin se individualice a los titulares de los bienes, destinatarios de la disposicin, que
son indiferentes ante la necesidad que debe remediarse sin dilacin.
Los caracteres de la requisicin la diferencian de las restantes actividades administrativas que afectan a la propiedad individual o personal. Se
distingue de la expropiacin, en que esta puede comprender toda clase de
bienes, inmuebles y bienes, pero todo ellos tienen por caracterstica el ser
no fungibles; de la ocupacin, de las limitaciones a la propiedad y de las
servidumbres, en que estas se proyectan principalmente sobre cosas inmuebles y s610 por excepcin sobre bienes muebles y sus propietarios no

205

son indemnizados, en tanto que en la requisicin puede producirse la indemnizacin.

3. El servicio pblico burgus y el servicio


estatal socialista
Concepto de servicio pblico burgus
Al evolucionar el Derecho Administrativo al comps del desarrollo y
diversificacin de la actividad de la Administracin Pblica, se hizo necesario integrar una nocin jurdica que recogiera y unificara las notas conceptuales que presentaba la prestacin de servicios a los particulares para
satisfacer necesidades de carcter colectivo. Y as como el viejo Derecho
Administrativo, slo le interesaba la actuacin del poder del Estado para
la consecucin de sus fines y sobre esta base comenz su sistematizacin
como ciencia jurdica, la realidad del actuar administrativo proyect sobre
los tratadistas una nueva orientacin, un inters siempre creciente
sobre el servicio pblico y un afn por determinar su concepto jurdico
hasta llegar, como hicieron Duguit y la escuela realista francesa, a tomarlo
como base de sistematizacin de estas rama del Derecho.'
No obstante ese inters por el servicio pblico no ha culminado en un
criterio uniforme en cuanto a su contenido, el que adolece, en el Derecho
Administrativo burgus, de una indeterminacin que trasciende a la existencia de diversos conceptos acerca de lo que deben entenderse por servicio pblico. Para Hauriou es "la obra a realizar por la Administracin"*
lo que incluye el todo de la actividad administrativa, criterio este que compartido por diversos autores ha hecho que otros, como Santi Romano,*
estimen que no es una figura jurdica exacta y pro a. Ajustando ms la
nocin, administrativistas modernos como Walline, caracterizan al servicio pblico como aquella actividad que la Administracin realiza cuando
considera que la iniciativa privada no atiende o es incapaz de atender una
necesidad colectiva, que no es posible desconocer, concurre a proveerla,
bien directamente o por medio de una empresa particular a la que encomienda, mediante una concesin, la prestacin del servicio, delegando a
ese fin, en ella, parte de sus poderes. El servicio pblico tiene por consiguiente, en el Derecho Administrativo burgus, una base de distincin con
el servicio privado al pblico, que no es otra que el rgimen de Derecho
Administrativo que lo regula y los poderes especiales que posee la entidad
que lo presta, ya sea la propia Administracin o un concesionario, y consecuente con su carcter de parte de la supraestructura jurdica del sistema capitalista, est circunscrito a un papel supletorio de la iniciativa
particular, oponindosele al servicio privado y admitiendo la posibilidad de
su concesin a la empresa privada a fin de que esta pueda tener en su
prestacin una importante fuente de obtencin de plusvala. Ese concepto
no satisface, desde luego, la sistematizacin cientfica del Derecho Administrativo socialista, para nuestros estudios completo de virtualidad, pier-

206

de su mxima connotacin y su integracin conceptual y denominacin


resultan inadecuadas.

Concepto de servicio estatal socialista


Al integrar un concepto de la actividad que realiza la Administracin
Pblica socialista para atender las necesidades colectivas, actividad que
no se caracteriza slo por encaminarse a la produccin y distribucin de
Fienes materiales, es necesario referirse a la esencia del Estado burgus
organizado para reafirmar la base capitalista de su sistema socio-econmico y slo ante la inercia de la empresa privada frente a intereses colectivos que no ofrecen, en su atencin, beneficios pecuniarios, acude a
organizar su prestacin para acallar un tanto las demandas populares.
En el Estado socialista, al desaparecer el capital, la empresa privada se
extingue y la atencin por ella a un inters social no es concebible.
Por tanto, denominar pblico a la atencin por la Administracin de
una necesidad colectiva, es un dislate juridico y el clsico servicio pblico
hay que sustituirlo por lo que se denomina servicio estatal.
Como categora jurdica, el servicio estatal es objeto de estudio del Derecho Administrativo. Su integracin se desprende de las relaciones sociales que se forman en el proceso del ejercicio de la Administracin del
Estado y como esta se~extiendeen su actuar a todos los mbitos de la
vida social, en la forma ms amplia de la actividad del Estado, su proyeccin es, en gran parte, servicio estatal.
De lo expuesto se desprende su primera nota conceptual, su gestin
por parte de la Administracin del Estado, ya directamente, esto es, por
los organismos a cargo de alguna de sus ramas o encomendando la prestacin del servicio a una empresa estatal dotada de los caracteres necesarios, a las que puede otorgrsele personalidad jurdica propia. Delimitan
tambin el concepto, su finalidad: la satisfaccin de un inters general y
su rgimen jurdico organizado por la tcnica jurdico-administrativa para
cumplimentar las exigencias de la prestacin de servicios.
Un Estado socialista tiende a ampliar sin tregua la prestacin de esos
servicios que podemos llamar asistenciales y que se distinguen por su
gratuidad. Sirva de ejemplo la atencin de la salud que significa el proveer
de cuidados mdicos a la poblacin sin desembolso por su parte. En algunos casos, determinados servicios de este tipo, requieren el pago de
una tasa, como el transporte.

4. La gestin econmica y su aceptacin


en el Estado burgus
Como una realidad de los tiempos modernos, ya en el Estado de Derecho burgus, ante la presin de las masas, la Administracin Pblica,
adems de sus prestaciones clsicas, Fomento y Servicios Pblicos, realiza prestaciones de bienes, esto es, la gestin econmica. Junto a la con-

207

cepcin liberal del Estado como productor de seguridad aparece la idea


de Estado como productor de bienes econmicos.
El Derecho Administrativo burgus, con la aparicin de la actividad
administrativa en el campo econmico se hall con que su estructura
categorial clsica, resultaba insuficiente. Junto al fomento y servicios pblicos fue preciso introducir y aadir un nuevo concepto: la nocin de la
gestin econmica.
La nocin de servicio pblico result incompleta e inadecuada para
comprender el nuevo fenmeno que incide en la estructura general de la
Administracin burguesa, basada sobre el servicio pblico. En su sentido
originario, el concepto del servicio pblico slo pudo comprender la prestacin de bienes inmateriales, de servicios propiamente dichos, excluyendo as la satisfaccin de necesidades materiales que requera la produccin de bienes.
Para solucionar el dilema planteado, los administrativistas burgueses
tenan que extender el concepto del servicio pblico y de esa forma perdera sus caractersticas esenciales o replantear esos conceptos en busca
de una categora distinta, pareja a la tradicional del servicio pblico. De
ese modo se lleg a estructurar como institucin jurdico-administrativa
la gestin econmica.
Para ello consideraron que en la nocin del servicio pblico se estima
como elemento esencial su prestacin regular y continua y que la gestin
econmica no se informa por ese criterio de continuidad, en cuanto a su
prestacin, ni se realiza con miras a una constante regularidad, sino ms
bien con la espectativa de un aumento de produccin, por lo que tuvieron
que concluir que la gestin econmica no puede asimilarse conceptualmente al servicio pblico.
Sobre la base de esas ideas, el Derecho Administrativo burgus ha llegado a admitir como forma de la actividad administrativa la gestin econmica, aunque slo concibe su realizacin en forma limitada, realizacin
que la Administracin afronta s610 en los casos en que no puede desconocer que le es indispensable actuar produciendo bienes materiales.

La actividad econmica de la Administracin Pblica


socialista
Si se toma en consideracin que los Estados capitalistas han llegado

a admitir, ante la fuerza de los hechos, la gestin econmica como una


de las formas de la actividad administrativa y el Derecho Administrativo
burgus la ha reconocido como una categora jurdico-administrativa, en
el campo socialista y en su Derecho Administrativo, que con nuevas concepciones norma las relaciones sociales que se originan en la actividad de
una Administracin Pblica de un Estado que identificado con la sociedad
tiene como basa la propiedad social sobre los medios e instrumentos de
produccin y que asume como una de sus principales tareas organizar y
realizar la produccin y distribucin de bienes materiales, el modo de lo-

208

grarla, la gestin econmica, alcanza un singular relieve y se erige en actividad primordial de la Administracin y en objeto de especial atencin
por parte del Derecho Administrativo y por el Derecho Econmico.

La empresa estatal
En los Estados en los que la revolucin ha tenido lugar, la nacionalizacin de la industria, del comercio, de la banca, del transporte y dems
medios de comunicacin, origina la creacin de empresas estatales, denominadas empresas socialistas, a las que corresponde un importante papel en el desarrollo de la sociedad socialista que inmediatamente, y como
consecuencia del hecho revolucionario, emprende el aumento de la produccin de bienes materiales para satisfacer las necesidades de la poblacin. Tanto la actividad productiva, industrial y agraria, como la distribucin de los productos son tareas principales que requieren la insercin
dentro del aparato administrativo de los organismos y el comercio con
otros pases, que es indispensable se realice (de ello es un ejemplo lo dispuesto en el artculo 18 de nuestra Constitucin) como funcin exclusiva
del Estado, dada su importancia en la economa nacional.
El Estado socialista ejerce la actividad economica ajustndose a las leyes generales del desarrollo de la sociedad, que analiza y fija el marxismo-leninismo, mediante la utilizacin de entes conformados jurdicamente, denominados empresas, que constituyen un elemento primordial en la
planificacin, eje del sistema econmico de la sociedad socialista.
Nuestra Constitucin en sus artculos 16 y 17 sienta los principios a
que se atemperar, de acuerdo con el Plan nico de Desarrollo Econmico-Social, la actividad econmica nacional que el Estado organiza, dirige
y controla y la indispensabilidad de las empresas y otras entidades econmicas que son el instrumento adecuado para la administracin de la
propiedad socialista de todo el pueblo.
El Primer Congreso del Partido Comunista de Cuba aprob una Resolucin orientadora del Sistema de Direccin y Planificacin de la Economa y en ella se expresa que la empresa socialista es el eslabn primario
y la base del complejo sistema de relaciones de la economa n a ~ i o n a l . ~
Es de todos conocido el papel representado por la Unin Sovitica en
el socialismo mundial. Fue el primer pas del orbe en el que las ideas
marxistas se plasmaron en la realidad y tuvo que ser, como lgica consecuencia, el pionero en afrontar cmo organizar una economa socialista.
El genio indiscutido de Lenin traz las lneas generales de lo que en
aquel momento deba hacerse y surgieron as las empresas socialistas basadas en lo que se ha llamado el clculo econmico, y ms propiamente
autogestin econmica.
El tratadista sovitico G. l. Petrov 'plantea que las empresas e instituciones surgen sobre la base y sobre la marcha del cumplimiento de los
planes de desarrollo de la economa nacional y de la cultura. La formacin
de una empresa o institucin, dice, constituye la realizacin de una parte
del plan econmico-social.

209

Desde su surgimiento, la empresa socialista, a la que se le dot de personalidad jurdica independiente, dado que el sistema de financiamiento
requera la utilizacin de las formas jurdicas tradicionales como el contrat o y el prstamo para su funcionamiento, dio que pensar a los juristas soviticos sobre qu bases se sentaba esa personalidad jurdica. Estaban
ante una gran contradiccin, todos los medios fundamentales de la produccin y las tierras eran propiedad del pueblo, propiedad social, pero
eran operados individualmente por las empresas. Y comenz la elaboracin de las teoras que podran explicar de manera satisfactoria la personalidad jurdica de las empresas.
loffe en su obra El Derecho CivilSovitico expresa que todava en la
dcada del cincuenta se reunieron los juristas de toda la Unin Sovitica
para tratar de fijar una posicin en esta materia y no se logr unanimidad
de criterios. Este autor nos habla de las diversas instituciones en que se
ha querido apoyar la existencia de la personalidad jurdica de la empresa
estatal. Unos han acudido a las tesis del mandato, otros a la administracin delegada, otros a las del fideicomiso, otros a la medieval de la divisin en el dominio til y la nuda propiedad, pero todas estas teoras encontraban el valladar infranqueable de la existencia de la propiedad social
y de la imposibilidad de su enajenacin.
En definitiva, la mayora de los juristas soviticos aceptan que la empresa tiene personalidad jurdica porque as se le otorga en la norma que
la crea. Esta tesis parece ser apoyada por la Dra. Jlfina, profesora de Derecho Civil en la Universidad Lomonosov de Mosc, citada por el propio
loffe.
En Cuba, adems de la referencia a las empresas que hace el artculo 17 de la Constitucin la Ley de Organizacin de la Administracin
Central del Estado, ley nmero 1323 de 30 de noviembre de 1976 sustituida por el Decreto-Ley nmero 67 de 19 de abril de 1983, de Organizacin de la Administracin Central del Estado y el Reglamento General
de los Organismos de la Administracin Central del Estado referido a la
ley nnero 1323 (Decreto nmero 1 del Consejo de Ministros, fechado en
23 de junio de 1978) no nos ofrecen un concepto de la naturaleza econmica y jurdica de la empresa estatal. A l o largo de sus respectivos textos se refieren a ellas en cuanto a las relaciones que provocan el ejercicio
de las funciones y atribuciones que se asignan a los organismos de la Administracin Central del Estado, en lo general y en l o particular, y a los jefes y unidades organizativas de aquellos y algo anlogo nos brindan las
Normas Reglamentarias de las Asambleas Provinciales del Poder Popular
y las que ataen a las asambleas municipales, ambas fechadas en 5 de
agosto de 1982, ninguna luz aaden en cuanto a la naturaleza jurdica de
la empresa estatal, ni tampoco el reglamento de relaciones entre los Organismos de la Administracin Central del Estado y los Organos Locales
del Poder Popular de 27 de mayode 1977.
Es en el Decreto-Ley nmero 15 de 3 de julio de 1978, que estatuye
las Normas Bsicas para los Contratos Econmicos en el que comienza
a perfilarse la personal-dadjurdica de las empresas y es en el Decreto-Ley

210

nmero 24 de 15 de mayo de 1979, por el que el Consejo de Estado encarg al Consejo de Ministros y en su caso a su Comit Ejecutivo, dictar
el Reglamento General de' la Empresa Estatal como entidad econmica,
decisin que cumpliment el Comit Ejecutivo del Consejo de Ministros,
por el Decreto nmero 42 de 2 4 de mayo de 1979, contentivo del citado
Reglamento en el que se define la empresa estatal como una entidad econmica con personalidad jurdica propia, que constituye el eslabn primario de la economa, y como tal, la base del complejo sistema de relaciones
de la economa nacional.
La creacin de las empresas corresponde al jefe del Organismo de la
Administracin Central del Estado o por el rgano Local del Poder Popular al que estar subordinada, prewia aprobacin de la Junta Central de
Planificacin. En los casos de las empresas de Comercio Exterior, su
creacin la dispone el ministro de esa rama, con independencia del organismo a quien se subordine la empresa.8
En consecuencia, existen en Cuba empresas nacionales, y empresas
locales estas ltimas subordinadas, en el orden administrativo, a las instancias provincial y municipal del Poder Popular. La actividad empresarial
de estas empresas locales no excluye la rectora que sobre ellas ejercen
los organismos de la Administracin Central del Estado, que regularn en
uso de las atribuciones que le confiere el Reglamento de relaciones entre
los Organismos de la Administracin Central del Estado y los rganos Locales del Poder Popular dictado por el Consejo de Ministros en 27 de
mayo de 1977, sobre todo lo relativo a normas, procedimientos y principios metodolgicos; asesoramiento tcnico: formacin y ubicacin de
cuadros tnicos especializados y designacin del personal dirigente; investigacin y experimentacin: planificacin, estadstica, finanzas y el sistema de contabilidad y precios, as como la inspeccin y control, concretndose la doble subordinacin a la que, como principio del centralismo
democrtico consagrado en el artculo 66 de la Constitucin, estn
sujetas.
La personalidad jurdica de la empresa comporta la posibilidad de concertar contratos para la venta de bienes materiales que produzcan y para
la prestacin de servicios contemplados en el plan tcnico-econmico y
la distribucin planificada de productos fundamentales, en tanto que el
resto de los productos y servicios podrn ser objeto de compraventa, mediante contratos previos o sin ellos decidiendo la empresa, con plena autonoma, las formalidades a cubrir en dependencia de la importancia del
bien o servicio de que se trate.
El sistema que se aplicar a las empresas permitir, a medida que sus
mecanismos y los de la planificacin lo hagan factible, la contratacin directa de fuerza de trabajo por aquellas, as como a su facultad de decisin
en cuanto a promocin, excedencias, separacin y otros aspectos de la relacin de empleo.
La administracin de la empresa tendr como base la direccin colectiva conjugada con la responsabilidad individual, esto es, un director designado por su organismo superior que ser su rgano mximo y ejercer

21 1

en la empresa la mayor autoridad, asesorado or un consejo de direccin


en el que no habr de faltar la representaci n sindical.
Elemento precioso para mejorar la eficacia de las tareas de la empresa
es el empleo de los estmulos morales y materiales, tanto individuales
como colectivos que armnicamente combinados, desempean un papel
decisivo en el cumplimiento de los planes y la elevacin de la produccin
y la productividad, de la conciencia y efectividad econmicas, en el desarrollo del espritu colectivo, as como de la responsabilidad por el cumplimiento del deber social.
Las caractersticas de la empresa estatal socialista, as como su funcionamiento y desarrollo del importante papel que tienen en la economa
nacional, se estudian en la disciplina conocida como Derecho Econmico.

Clasificacin de las empresas estatales


Diversas son las clasificaciones que pueden hacerse de las empresas,
tomando en consideracin los puntos de vista siguientes:
a) Subordinacin:
Directamente subordinadas a un organismo central.
Directamente subordinadas a un rgano local.
b) Por ramas:
Productoras de medios de produccin.
Productoras de bienes de consumo. Esta divisin comprende subdivisiones: industriales, construccin, transporte, comunicaciones y
otras.
c) Por el carcter de la actividad:
Productoras.
Distribuidoras.
=De servicios.

212

Notas

Duguit, Len, op. cit., p. 40; Jeze G., op. cit., vol. 1, p. 1 y ss.
Hauriou, M., Prcis Elementaire de Droit Administratif, Recuil Sirey, Pars, 1938,
p. 109 (en francs).
Romano, Santi, Principii di Diritto Amministrativo Italiano, 2a. ed., Societ Editrice Libraria, Milano, 1906, p. 3 3 1 y ss (en italiano).
Walline, Marcel, Trait Elementaire de Droit Administratif, 6a ed., Libraire Recueil Sirey. Pars, 1952, p. 3 0 7 (en francs).
Tesis y Resoluciones. Primer Congreso del Partko Comunista de Cuba, Editorial
de Ciencias Sociales, Ciudad de La Habana, 1978, p. 189 y ss.

G.I. Petrov, ob. cit., Captulo V.


loffe, OS.,Derecho Civil Sovitico, traduccidn de Manuel Luban, Imprenta Universitaria, Mxico, 1960, p. 238.
Ver: Garcini Guerra, Hctor, "Personalidad Jurdica de las Empresas y Unidades
Presupuestadas" en Revista Cubana de Derecho No. 18, ao XI. Ciudad de La
Habana, enero-abril de 1982, p. 19 y ss.

213

CAPiTULO XII

La actividad administrativa en Cuba


(Primera Parte)

1. Antecedentes
A la Administracin Central de Cuba se le dio unidad orgnica por el
Decreto nmero 78 de 12 de enero de 1909 dictado por el segundo gobierno de ocupacin norteamericano, Decreto contentivo de la Ley del Poder Ejecutivo, denominacin otorgada en consonancia con el pensamiento
jurdico imperante en la poca, acogido ya en la Constitucin de 1901,
que aunque con ciertas reservas expresadas por algunos tratadistas del
Derecho Constitucional, consideraba vigente la triparticin de poderes
que Montesquieu preconizara. Radicaba el ejercicio del llamado Poder
Ejecutivo, en el Presidente de la Repblica (artculo 6 4 de la Constitucin
de 190 1) el que, para el ejercicio de sus atribuciones tena los secretarios
de despacho que la ley determinara (artculo 77).
Consecuente con el gobierno presidencialista que inspirado en la
Constitucin de los Estados Unidos de Norteamrica estatuy la Ley
Fundamental de 1901, los secretarios eran consejeros de confianza del
presidente, adems de encargarse de la direccin superior de una de las
ramas de la Administracin Pblica. Eran nombrados y removidos libremente por el presidente y no eran responsables ni rendan cuenta a ningn
otro rgano del Estado.
La Constitucin de 1940 estableci un sistema que se adaptaba en
determinadas particularidades al prescripto por la Constitucin de
19Ol.Para el ejercicio del Poder Ejecutivo, el Presidente de la Repblica
se asistira de un Consejo de Ministros, que tendra a su cargo el despacho
de sus respectivos ministerios y conjuntamente deliberaran y resolveran
sobre cuestiones de inters general no atribuidas a otras dependencias
o autoridades (artculos 15 1 y 156 de la Constitucin de 1940). Adems
de responder de sus actos ante el Presidente de la Repblica que los nombraba y remova libremente, eran responsables de sus actos de gobierno
ante el Congreso facultado para otorgarles o retirarles su confianza
(artculo 164). E l sistema, llamado impropiamente semiparlamentario,
mantena en el Presidente el ms alto poder, por lo que atendiendo a su
esencia poda calificrsele de gobierno presidencial condicionado.
214

2. La institucionalizacin
de la Administracin Pblica en Cuba
En los primeros anos de nuestra Revolucin, no existan las condiciones adecuadas para crear las instituciones que integraban la estructura
adecuada a un Estado proletario, las que por otra parte ... no eran una
necesidad urgente, vital y decisiva para las tareas que en esos primeros
tiempos enfrent nuestro proceso revolucionario.
En aquellos primeros aos se hizo necesario enfrentar las sucesivas y
cada vez ms violentas agresiones por parte del imperialismo y de la contrarrevolucin interna.
Para desenvolverse en esta situacin y enfrentar las tareas del momento se requera de un aparato estatal gil, operativo, que ejerciera la
dictadura del pueblo trabajador, que concentrara las facultades legislativas, ejecutivas y administrativas a la vez en un mismo rgano y que pudiese tomar decisiones rpidamente, sin muchas dilaciones.
El Gobierno Revolucionario fue ese rgano y cumpli adecuadamente
la primera fase de lucha por la supervivencia, utilizando a esos fines las
atribuciones otorgadas por la Ley Fundamental de 1959, promulgada por
el Gobierno Revolucionario, tomando como bases los preceptos de la
Constitucin de 1940 aplicables a las nuevas circunstancias imperantes
en el pas. Relativo a la Administracin se aprobaron y pusieron en vigor
leyes orgnicas reguladoras del funcionamiento y atribuciones de la mayora de los organismos de la Administracin Central del Estado, esto es,
de los ministerios integrantes de ella, pero se haca notar la ausencia de
una legislacin nica y uniforme, capaz de normar a todos los constituyentes del complejo sistema de la Administracin de un Estado: dialcticamente se fue creando la necesidad de su institucionalizacin.
El General de Ejrcito Ral Castro sita el inicio del proceso de institucionalizacin en 1970.* Se reestructura el Consejo de Ministros y se
crea su Comit Ejecutivo, al igual que ocurre con todo el aparato del Partido. Se reorganiza el sistema judicial y se crean las condiciones para instalar las instituciones representativas experimentales en la provincia de
Matanzas. Las organizaciones sociales y de masas se fortalecen. Tiene lugar al Primer Congreso del Partido Comunista de Cuba y se aprueba y
promulga la Constitucin de 24 de febrero de 1976 que marca el punto
culminante del proceso.
El Estado revolucionario deviene Estado socialista y se hace posible
sobre la base que la nueva Constitucin ofrece, acometer la tarea de institucionalizar la Administracin Pblica que demandaba la nueva divisin
poltico-administrativa, la instauracin de los rganos Locales del Poder
Popular y la gradual implantacin del Sistema de Direccin y Planificacin
de la Economa. Precisaba un instrumento normativo que en el orden
jurdico sustente la adecuada estructura de los rganos y organismos del
Estado, lo que se obtuvo al aprobarse por el Consejo de Ministros la ley
nmero 1323 de 30 de noviembre de 1976 Ley de Organizacin de la

215

Administracin Central del Estado, sustituida en 19 de abril de 1983 por


el Decreto-Ley nmero 67.

3. El Consejo de MinistrQs y su Comit


Ejecutivo en la Constitucin del 24
de febrero de 1976
Nuestra Constitucin en su artculo 93 dice que: "El Consejo de Ministros es el mximo rgano ejecutivo y administrativo y constituye el gobierno de la Repbli~a."~
Esa afirmacin lleva a que se trate de fijar el concepto del gobierno,
concepto que los tratadistas evaden emitir, lo que hace que al gobierno
le sea aplicable lo que Ernst Fortshoff afirma de la Administracin Pblica
que segn este autor se deja describir pero no definir. Sobre esta premisa
se tratar da integrar un concepto del gobierno.
Una nota conceptual que ha de servir de punto de partida es que el
gobierno del Estado es emanacin de la soberana y como ella implica la
plenitud del poder pblico, el gobierno tiene plenitud de atribuciones en
cuanto sirva para que la soberana se exteriorice, posicin que presentan
tambin otros rganos del Estado.
Un Estado no puede existir sin gobierno, que es con la colectividad humana, el territorio, los recursos econmicos y la soberana, uno de los elementos esenciales.
Esta necesidad del gobierno se hace ms patente si a los elementos
citados se afiaden otros rasgos caractersticos que dimanan de su naturaleza social, tales como: a) el Estado es la organizacin poltico-jurdica
de la clase dominante; b) las disposiciones estatales son obligatorias para
todos, a cuyo fin est investido de la fuerza material de coaccj6g.
Otro aspecto del concepto es el que a fin de cumplir sus objetivos el
Estado constituye y acta como un sistema de instituciones, organismos
y organizaciones: sistema en el que se integra el aparato estatal y para
que funcione este mecanismo se requiere de personas que se ocupen de
las tareas de gobierno. Lenin dijo que "...siempre que existe el Estado,
existe en cada sociedad un grupo de personas que manda, que dominan
y que para conservar el poder tienen en sus manos una mquina de
coercin fsica, un aparato de violencia..."4 Para fijar el concepto del gobierno, hay que partir del hecho de que una formacin o sistema socioeconmico es un sistema dinmico autogobernado y su funcionamiento
y desarrollo vienen determinados por leyes objetivas inmanentes, por mecanismos o factores especficos de gestin que dimanan del trabajo social
colectivista de los hombres que se relacionan en el proceso del trabajo y
de la vida, de intercambiar los productos de su actividad material y espiritual. Ahora bien la colectivizacin del trabajo es inconcebible sin organizacin, sin orden, sin divisin del trabajo, sin que se determinen el lugar
y las funciones de cada hombre en la colectividad. Lenin dijo que "...es imposible vivir en la sociedad y no depender de ella".5
216

De ah que el gobierno, expresin de la vida social, responde en su organizacin y actividad al sistema socio-econmico imperante, que no es
un conglomerado mecnico de fenmenos sociales, creado arbitrariamente, sino que surge y se modifica con arreglo a leyes objetivas. En suma,
un sistema integral, dinmico, autogobernado, integrado a su vez por un
conjunto de subsistemas de diversas ndoles; polticos, econmicos e intelectuales que en estado de equilibrio mvil, permiten al sistema mantener su integridad, funcionar normalmente, perfeccionarse y desarrollarse
y asegurar el avance del sistema hacia el objetivo planteado.
Con referencia a Cuba es el gobierno un rgano estatal y en consecuencia comprendido en el Capitulo VI1 de la Constitucin de 1976, que
fija los principios de organizacin y funcionamiento de los rganos estatales en el que se incluye al Consejo de Ministros entre los rganos Supremos del Poder Popular.
El artculo 9 3 expresa que "...el Consejo de Ministros es el mximo tgano ejecutivo y administrativo y constituye el Gobierno de la Repblica,p.6Correpues a su cargo:

...la labor cotidiana de organizacin y de realizacin de las decisiones


de los rganos de poder estatal, constituye el contenido fundamental
de la actividad de los ganos de la administracin del Estado..., dicen
Gregorian y Dolgopolov que aaden. Esta actividad nica por su carcter general, consta de dos aspectos relacionados y condicionados
mutuamente: el ejecutivo y el administrativo.'
Se considera ejecutiva la labor de ejecucin de las decisiones tomadas por
los rganos de poder estatal (entre nosotros la Asamblea Nacional del
Poder Popular y el Consejo de Estado) por los rganos Superiores de la
Administracin del Estado. La actividad administrativa consiste en la
aprobacin de actos y la realizacin de otros hechos en el proceso del
cumplimiento de las decisiones mencionadas. Esa situacin significa que
la actividad administrativa est subordinada a la ejecutiva y es secundaria
respecto a ella. Estos dos aspectos que se distinguen en teora, suelen
manifestarse juntos y simultneamente en la prctica. "Cada eslabn del
sistema de rganos de la administracin pblica tiene delimitada su competencia y goza, en el marco de ella, de autonoma operativa", 'afirma
Krutogolov. El gobierno de la Repblica -el Consejo de Ministros- lo designa, a propuesta del Presidente del Consejo de Estado, la Asamblea Nacional del Poper Popular (artculo 73, inciso 1 1 ) .
El Consejo de Ministros es, segn el articulo 94 un rgano colegiado,
integrado por el Jefe de Estado y de Gobierno, que es su presidente, el
primer vicepresidente, los vicepresidentes, el presidente de la Junta Central de Planificacin (que se menciona especficamente por la importancia
de las funciones a cargo de la Junta), los ministros, el secretario y los dems miembros que determine la ley.
El Gobierno es responsable y rinde cuentas, peridicamente, de tohas sus actividades, ante la Asamblea Nacional del Poder Popular
iartculo 97).

217

En el artculo 96 de la Constitucin se refieren las atribuciones del


Consejo de Ministros, las que por su ndole pueden ser clasificadas en:
a) Ejecutivas:
organizar y dirigir la ejecucin de las actividades polticas, econmicas, culturales, cientficas, sociales y de defensa acordadas por la
Asamblea Nacional del Poder Popular:
=ejecutar las leyes y acuerdos de la Asamblea Nacional del Poder Popular, as como los decretos-leyes y disposiciones del Consejo de Estado y en caso necesario, dictar los reglamentos correspondientes:
dictar decretos y disposiciones sobre la base y en cumplimiento de
las leyes vigentes y controlar su ejecucin; realizar cualquier otra
funcin que le encomiende la Asamblea Nacional del Poder Popular
o el Consejo de Estado.
b) Administrativas:
=dirigir la poltica exterior de la Repblica y las relaciones con otros
gobiernos:
=aprobar tratados internacionales y someterlos a ratificacin del Consejo de Estado:
dirigir y controlar el comercio exterior:
=adoptar medidas para fortalecer el sistema monetario y crediticio;
proveer a la defensa nacional, el mantenimiento del orden y la seguridad interiores, a la proteccin de los derechos ciudadanos, as
como a la salvaguarda de vidas y bienes en caso de desastres naturales;
=dirigir la administracin del Estado, unificando, coordinando y fiscalizando la actividad de los ministerios y dems organismos centrales
de la Administracin;
conceder asilo territorial;
determinar la organizacin general de las Fuerzas Armadas Revolucionarias:
=ejercer la direccin y fiscalizacin metodolgica y tcnica de las funciones administrativas de los rganos Locales del Poder Popular, a
travs de los ministerios y organismos centrales correspondientes;
=revocar o dejar sin efecto las disposiciones de ministros, jefes de organismos centrales de la Administracin y direcciones administrativas de los rganos Locales del Poder Popular, cuando contravengan
las normas superiores que les sean de obligatorio cumplimiento;
=proponer a la Asamblea Nacional del Poder Popular la revocacin o
al Consejo de Estado, la suspensin de los acuerdos y disposiciones
de las Asambleas de los rganos Locales del Poder Popular que contravengan las leyes y dems disposiciones vigentes o que afecten los
intereses generales o de otras comunidades del pas;

218

crear las comisiones que estime necesarias para facilitar el cumplimiento de las tareas que le estn asignadas:
mdesignar y remover funcionarios de acuerdo con las facultades que
le confiere la ley.
c) Administrativo-ejecutivas:
proponer los proyectos de planes generales de desarrollo econmico-social del Estado y, una vez aprobados por la Asamblea Nacional
del Poder Popular, organizar, dirigir y controlar su ejecucin;
melaborar el proyecto de presupuesto del Estado y una vez aprobado
por la Asamblea Nacional del Poder Popular, velar por su ejecucin.
ch) Iniciativa legislativa:
melaborar proyectos legislativos y someterlos a la consideracin de la
Asamblea Nacional del Poder Popular o del Consejo de Estado, segn proceda.
Preside el Consejo de Ministros el Presidente del Consejo de Estado,
lo que hace que sea, segn el prrafo segundo del artculo 72, Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, tal y como se ratifica en el artculo 94.
Comoquiera que la Constitucin establece que el Consejo de Ministros
constituye el Gobierno de la Repblica, se citan dentro de la preceptiva
constitucional las disposiciones referidas de modo ms directo al Consejo
de ministros, pero que recaen, por lo expuesto, en el Gobierno.
El artculo 93 que en su segundo prrafo dice: "El nmero, denominacin y funciones de los Ministerios y organismos centrales que forman
parte del Consejo de Ministros es determinado por la ley."'
De conformidad con el artculo 95. "El Presidente, el Primer Vicepresidente y los Vicepresidentes del Consejo de Ministros integran su Comit
Ejecutivo. "
"Los integrantes del Comit Ejecutivo controlan y coordinan por sectores la labor de los Ministerios y organismos centrales.""
"Cuando la urgencia del caso lo requiera el Comit Ejecutivo puede de

'

cidir sobre las cuestiones atribuidas al Consejo de Ministros."'


No escapa a la consideracin de los que estudian nuestra Constitucin
la importancia del precepto que se deja transcripto. Por l, se dota al Consejo de Ministros de un rgano directriz que tiene por misin principal
coordinar y controlar la labor de los ministerios y organismos centrales
que tienen a su cargo tareas administrativas afines. Ese control y sobre
todo esa coordinaci6n, constituyen medidas que se encaminan a impedir
y remediar, caso que se produzcan, situaciones o estados patolgicos en
la Administracin Pblica.
En esa forma, pueden ser evitadas duplicidades de tareas, inversin innecesaria de recursos, omisin de actividades necesarias y otros males
que suelen afectar a los aparatos administrativos estatales.

219

El hecho de que el Comit Ejecutivo pueda decidir, cuando la urgencia


del caso lo requiera, sobre las cuestiones atribuidas al Consejo de Ministros, supone dotar a la Administracin Pblica de un medio gil y certero
para que en momento alguno se vea entorpecida la actividad administrativa que debe fluir constante y regular para que el Estado no se vea expuesto a paralizaciones perjudiciales en el desempeo de las tareas a su
cargo.
El Captulo VI1 de la Constitucin, fija asimismo las atribuciones generales de los miembros del Consejo de Ministros que conforme al artculo 98 son:
a) Dirigir los asuntos y tareas del Ministerio u organismo a su cargo,
dictando resoluciones y disposiciones necesarias a ese fin.
b) Dictar, cuando no sea atribucin expresa de otro rgano estatal, los
reglamentos que requieran para la ejecucin y aplicacin de las leyes
que les conciernen.
c) Asistir a las sesiones del Consejo de Ministros con voz y voto y presentar a este, proyectos de leyes, decretos-leyes, decretos, resoluciones, acuerdos o cualquier otra proposicin que estimen conveniente.
ch) Nombrar, conforme a la ley, los funcionarios que les corresponden.
d) Cualquier otra que le atribuyan la Constitucin y las leyes.
De las relacionadas atribuciones es de destacar que clo la sealada
con la letra b) tiene carcter de actividad ejecutiva y que las dems, con
excepcin de la ltima, son netamente administrativas las identificadas
con las letras a) y ch). En cuanto a la letra c) no se enmarca como ejecutiva o administrativa. Podra estimrsele como funcin tpica de gobierno, esto es, productora de lneas polticas a seguir, caracterstica que se
reafirma en el hecho de que es la nica atribucin que los miembros del
Consejo de Ministros desempean colectivamente. Ahora bien, si no se
aceptare la existencia y ejercicio de la funcin de gobierno, negada por algunos autores burgueses y no aceptada implcitamente como atribucin
ejecutiva, puesto que los acuerdos que de diversa ndole pueda adoptar
el Consejo de Ministros no podran apartarse y menos contravenir las directivas fijadas por la Asamblea Nacional del Poder Popular, el Consejo de
Estado y sobre todo por el Partido Comunista de Cuba.
Dentro de esa actividad que el Consejo de Ministros realiza como rgano colegiado debe setialarse que segn el artculo 99 de la Constitucin: "El Secretario general de la Central de Trabajadores de Cuba tiene
derecho a participar de las sesiones del Consejo de Ministros y de su Comit Ejecutivo."'*
EI precepto le otorga el derecho a intervenir en los debates que tengan
lugar en las sesiones, accin inherente al derecho de participar, de mayor
extensin que el de la simple asistencia, pero no concede la facultad de
votar en los acuerdos que se adopten en razn de que el Secretario de

220

la Central de Trabajadores de Cuba no figura entre los miembros que


como integrantes del Consejo de Ministros relaciona el artculo 94 de la
Constitucin.
Dentro del sistema orgnico del Estado cubano, el Consejo de Ministros figura entre los rganos supremos del Poder Popular, pero que en el
orden jerrquico establecido constitucionalmente, ocupa una posicin subordinada a la Asamblea Nacional del Poder Popular y al Consejo de Estado.
En efecto, el artculo 73 inciso r) faculta a la Asamblea para revocar
los decretos o disposiciones del Consejo de Ministros que contradigan la
Constitucin y las leyes y el artculo 88 inciso ti) autoriza al Consejo de
Estado para suspender las disposiciones del Consejo de Ministros. Ambas
situaciones, unidas a la obligacin de rendir cuenta ante la Asamblea Nacional, ya citada, apoyan preceptivamente la opinin formulada.

4. El Sistema de la Administracin Central


del Estado cubano
El prrafo segundo del artculo 93 de la Constitucin establece que:
El nmero, denominacin y funciones de los Ministerios y Organismos
centrales que forman parte del Consejo de Ministros es determinado por
la ~ e y . ~
Por otra parte, la aplicacin de la nueva divisin poltico-administrativa, la instauracin de los 6rganos Locales del Poder Popular, as como la
gradual implantacin del Sistema de Direccin y Planificacin de la Economa, exigen una adecuada estructura de los rganos y organismos del
Estado.
El precepto constitucional transcripto requera la promulgacin de una
ley complementaria del texto constitucianal, la que fue acordada por el
Consejo de Ministros, encargado entonces de la potestad legislativa, y
promulgada con fecha 30 de noviembre de 1976.Dicha ley recibi el nmero 1323 y se le denomin Ley de Organizacin de la Administracin
Central del Estado. En 10 de enero de 1980,el Decreto-Ley nmero 31,
la modific, disponiendo cules organismos integraran la Administracin
Central y cules se declaraban extinguidos y en 61 se plante la conveniencia de modificar la referida ley nmero 1323 de 1976,y a ese fin se acord por el Consejo de Estado el Decreto-Ley nmero 67 de 19 de abril de
1983,y en l se acogieron los acuerdos del Comit Ejecutivo del Consejo
de Ministros considerados necesarios para el perfeccionamiento de la estructura orgnica del Estado, derogndose a ese objeto la mencionada
ley, sustituida en todo su articulado por el Decreto-Ley nmero 67.
Su preceptiva significa un paso transcendente en la institucionalizacin del pas al recoger y tratar de dar solucin a los mltiples problemas
existentes en relacin con la Administracin Pblica, racionalizando de
manera uniforme su estructura orgnica y unificando su esfera de competencia con el establecimiento de funciones, atribuciones y deberes co-

22 l

munes a todos los organismos, sin perjuicio de regular los de cada uno de
ellos, de conformidad con sus peculiaridades individuales.
La Administracin Pblica requiere una estructura racional que depende de las funciones que ha de desempear y tambin de la estructura que
se le haya dado al Estado. Es necesaria una organizacin de los esfuerzos
humanos para que puedan llegar a obtener la realizacin de objetivos comunes.
El objeto de esta legislacin, enunciado en su artculo 1. es fijar la estructura general de la Administracin Central del Estado y establecer las
bases de su organizacin y funcionamiento.
E l Decreto-Ley se refiere a continuacin al Consejo de Ministros, mximo rgano rector de la Administracin Central del Estado y a su Comit
Ejecutivo.
En cuanto al primero, reproduce los preceptos constitucionales que lo
rigen, adicionando los requisitos indispensables que deben reunir sus
miembros que son: hallarse en pleno goce de los derechos polticos y ser
mayor de dieciocho aos de edad, as como otras atribuciones que se refieren a: elaborar su reglamento, aprobar los reglamentos orgnicos de la
Administracin Central del Estado y fijar los lmites de sus plantillas de
personal, autorizar la creacin de delegaciones territoriales y crear comisiones interorganismos, centros y otras dependencias para realizar estudios, investigaciones u otras actividades que faciliten el cumplimiento de
las tareas que les estn encomendadas.
El referido Decreto-Ley, adems de estatuir los requisitos que hay que
tomar en consideracin para la validez de sus sesiones (qurum de ms
de la mitad de sus miembros) y de los acuerdos que se adopten (mayora
de los votos de los miembros presentes) requisitos que se extienden al
Comit Ejecutivo, se refiere a la puesta en vigencia de los decretos, reglamentos y otras disposiciones de carcter general que dicte, vigencia que
se fija a los tres das de su publicacin en la Gaceta Oficial de la Repblica
de Cuba, salvo que en ellos no se disponga otra cosa.
De gran inters resultan las atribuciones que complementando los que
relaciona el artculo 91 de la Constitucin, establece la ley para el Presidente del Consejo de Ministros, Jefe de Estado y de Gobierno. Ellas son:
distribuir la atencin, el control y la coordinacin de la labor de los organismos de la Administracin Central del Estado entre los integrantes del
Comit Ejecutivo y el determinar cundo, por la urgencia del caso, el Comit Ejecutivo debe decidir sobre cuestiones atribuidas al Consejo de Ministros.
Con respecto a los Organismos de la Administracin Central del Estado, el Decreto-Ley nmero 67 (artculo 22) los clasifica en:

a) Comit Estatal, cuando tienen a su cargo, generalmente, la direccin


funcional y rectora de cuestiones que afectan a todas las actividades
y a todos los organismos e instituciones del Estado.
b) Ministerios, cuando tienen a su cargo la direccin y administracin de
una o varias ramas o subramas de la economa, o de actividades poli-

222

ticas, econmicas, culturales, educacionales, cientficas, sociales, de


seguridad o defensa.

c) Instituto, cuando se trata de un organismo de la Administracin Central del Estado, cuyo jefe no forma parte del Consejo de Ministros. Estos organismos, conforme a la Disposicin Transitoria Segunda de la
ley, sern adscriptos por el Consejo de Ministros de acuerdo con sus
caractersticas, al Organismo de la Administracin Central del Estado
con el que sus atribuciones resulten ms afines.
Todos los organismos tienen, dentro del marco de sus respectivas
competencias, el ejercicio de la actividad ejecutiva y administrativa que
corresponde a la esfera de la 4dministracin Central (artculo 27).
De conformidad con el artculo 23 del Decreto-Ley "...son organismos
rectores de una rama, subrama o actividad, aquellos que la tienen como
responsabilidad prin~ipal".'~
El Decreto-Ley que se expone slo en sus lneas ms generales, ratifica
por su artculo 28, 9 comits estatales, 20 ministerios y 5 institutos, los
que hacen un total de 3 4 organismos de la Administracin Central del Estado, de los cuales los jefes de 29 de ellos forman parte del Consejo de
Ministros.
As, existen la Junta Central de Planificacin, los Comits Estatales de
Abastecimiento Tcnico-Material, Colaboracin Econmica, Estadstica,
Finanzas, Normalizacin, Precios, de Trabajo y Seguridad Social y la Academia de Ciencias de Cuba que estn comprendidos en esta clase. Los
ministerios son: Agricultura, Azcar, Comercio Exterior, Comercio Interior,
Comunicaciones, Construccin, Cultura, Educacin, Educacin Superior,
Fuerzas Armadas Revolucionarias, Industria Alimenticia, Industria Bsica, Industria Ligera, Industria Pesquera, Industria Sidero-Mecnica, Interior, Justicia, Relaciones Exteriores, Salud Pblica y Transporte. Son
institutos: Cubano de Investigaciones y Orientacin de la Demanda Interna, Cubano de Radio y Televisi6n, Nacional de Deportes, Educacin Fsica
y Recreacin, Nacional de Sistemas Automatizados y Tcnicos de Computacin y Nacional de Turismo.
Al Banco Nacional de Cuba, que se consideraba con el carcter de COmit Estatal, integrante del Consejo de Ministros, por la Segunda Disposicin Especial del Decreto-Ley nmero 67, se le asigna la funcin de
Banco Central del Estado, con autonoma orgnica, personalidad jurdica
independiente y patrimonio propio. Sus disposiciones en la esfera monetario-crediticia son de obligatorio cumplimiento por todas las organizaciones, rganos y dems entidades estatales; por todas las organizaciones y
asociaciones econmicas existentes y por el sector cooperativo, el privado y la poblacin.
El Banco Nacional de Cuba no responde por las obligaciones de la Repblica, ni por las de los rganos y organismos de la Administracin Central del Estado, excepto en aquellos casos en que asuma expresamente tal
responsabilidad y sus estatutos se aprueban por el Consejo de Ministros.

223

La creacin, modificacin, disolucin, clasificacin y denominacin de


los organismos de la Administracin Central del Estado, as como la asignacin, segregacin, traslado o consolidacin de las atribuciones y funciones de ellas se determinan por la Asamblea Nacional del Poder Popular
o, en su caso, por el Consejo de Estado. (artculo 29 del Decreto-Ley nmero 67).
Dirigirn los organismos de la Administracin Central del Estado, un
ministro-presidente en los comits estatales, un ministro en los ministerios y un presidente en los institutos.
En ellos se nombra, adems, un vicepresidente primero o un viceministro primero y los vicepresidentes o viceministros que se determine
(artculo 30). En esa designacin rigen las reglas siguientes: los vicepresidentes primeros de los comits estatales y los viceministros primeros,
por el Consejo de Estado, y los restantes vicepresidentes y viceministros,
as como los presidentes y vicepresidentes primeros de los institutos, lo
sern por el Comit Ejecutivo del Consejo de Ministros (artculos 3 1
y 32).
Los vicepresidentes primeros y los viceministros primeros sustituirn
temporalmente a los jefes de sus respectivos organismos, y a falta de estos, la sustitucin recaer en cualquier otro de los vicepresidentes o viceministros que designe el Comit Ejecutivo del Consejo de Ministros
(artculo 33).
En los organismos de la Administracin Central del Estado existen un
Consejo de Direccin y un Consejo Tcnico-Asesor (artculo 42). El primero se integrar, por derecho propio, por el jefe del organismo que lo
preside y los vicepresidentes o viceministros. Los dems miembros son
designados, a propuesta del jefe, por el miembro del Comit Ejecutivo que
atiende el organismo, y son seleccionados entre los dirigentes administrativos del propio organismo, de sus empresas y dems dependencias. El
jefe designar a un secretario (artculo 43). El Consejo Tcnico-Asesor,
por su parte, es un rgano de consulta que estudia y elabora recomendaciones relacionadas con las actividades del organismo. Se integra por
especialistas destacados, tcnicos de alta calidad, innovadores y racionalizadores de la produccin, tcnicos administrativos, representantes de las
organizaciones vinculadas al trabajo del organismo y otras afines. La designacin se hace en idntica forma que para el Consejo de Direccin
(artculo 49).
El Decreto-Ley nmero 67 contiene varias disposiciones especiales, de
las cuales la primera de ellas significa ratificar la creacin del Sistema de
Arbitraje Estatal.
Por esta disposicin se estatuy que para el conocimiento y disposicin de los conflictos de carcter econmico precontractuales y contractuales emanados de las relaciones monetario-mercantiles entre entidades
estatales, empresas estatales y unidades presupuestadas: entre dichas entidades, empresas y unidades y empresas y unidades dependientes de las
organizaciones polticas, sociales y de masas: as como con las cooperativas agrcolas y los agricultores privados, se instituy el arbitraje estatal
224

presentado en dos modalidades: la primera, el Arbitraje Estatal anexo al


Consejo de Ministros y dependiente de l y la segunda, al Arbitraje Estatal
adscripto a los organismos de la Administracin Central del Estado que
corresponda. Al Arbitraje Estatal se le dio la categora de ser un sistema
de rganos especiales de la Administracin Central del Estado y se tuvo
en cuenta que en el ejercicio de la funcin arbitral, los rbitros se subordinan slo a la ley.
La cuarta de esas Disposiciones Especiales se refiere a las actividades
aduanales que estatuye que la Aduana es un sistema de rganos subordinados directamente al Consejo de Ministros, encargado de dirigir, ejecutar y controlar la aplicacin de la poltica del Estado y del Gobierno a
travs del rgimen aduana1 establecido. Este sistema forma parte de la
Administracin Central del Estado y est integrado por la Aduana General
de la Repblica y otros elementos que se le subordinan. Su organizacin,
as como la aprobacin de las atribuciones y funciones de los elementos
que integran el sistema, corre a cargo del Consejo de Ministros.
Al referirnos al sistema de la Administracin Central del Estado es
conveniente hacer la observacin de que en lo que respecta a la integracin del Consejo de Ministros los organismos que la forman tienen todos
igua' jerarqua administrativa, esto es, ministerios, no estn subordinados
a los comites estatales.
De igual modo es oportuno hacer constar la funcin que desempea
el Consejo de Direcci6n: ella es un exponente concreto del principio leninista de la direccin colectiva y la responsabilidad individual. Dice el
artculo 46 del Decreto-Ley nmero 67 que los acuerdos del Consejo de
Direccin se ejecutan mediante disposicin del jefe del organismo si est
conforme con ellos y si no lo estuviere pondr en prctica la decisin que
estime oportuna y dar cuenta de inmediato, para su conocimiento, al
miembro del Comit Ejecutivo del Consejo de Ministros, que atiende al
Organismo sobre la discrepancia, informando de su decisin y del acuerdo
del Consejo de Direccin. Adems, el inciso a) del artculo 5 3 del citado
cuerpo legal, al fijar los deberes, atribuciones y funciones de los jefes de
organismos de la Administracin Central del Estado les confiere el ser
personalmente responsables del cumplimiento de las tareas, deberes, atribuciones y funciones encargadas al organismo que dirige.
No puede haber duda, pues, en que la responsabilidad de direccin es
personal del jefe del organismo que oye los criterios del Consejo de Direccin para que al decidir se tengan en cuenta todas las vivencias que
los que tienen responsabilidad de direccin en el organismo llevan a las sesiones del indicado consejo.

5. Funcionamiento del sistema


de la administracin central cubana
El Decreto-Ley nmero 67 de 19 de abril de 1983 acomete, despus
de la exposicin de cules son los integrantes del sistema de la Adminis225

tracin Central cubana, cmo se comparten dentro de l sus elementos


que requieren funcionar coordinadamente. a fin de que el sistema mantenga un volumen constante de actividades oue culminen en el logro de
los objetivos que a la Administracin Central han sido asignados.
As se detallan, a partir del artculo 52 del Decreto-Ley, en primer lugar
los deberes, atribuciones y funciones comunes a todos los organismos de
la Administracin Central del Estado. para continuar despus con los que
a sus jefes corresponden y, por ltimo, relacionar las atribuciones y funciones principales de cada organismo. Entre los deberes, atribuciones y
funciones que deben cumplir todos los organismos, encontramos en la extensa relacin de ellos que el artculo 52 del Decreto-Ley contiene, que
son de carcter netamente administrativo, y dentro de ellos los que suponen el ejercicio de un control que asegure el funcionamiento del sistema en general.
Los organismos de la Administracin Central del Estado, adems de
cumplir lo dispuesto en la Constitucin y los dems cuerpos legislativos,
participan en la elaboracin del Plan nico de Desarrollo Econmico-Social y en el anteproyecto de propuesta que, a una vez aprobados, aseguran su ejecucin; proponen variantes fundamentales de inversiones para
que el plan de ellas se realice con eficiencia y responden del desenvolvimiento de las empresas y unidades de la rama o subrama o actividad a
su cargo, con facultad para resolver todas las cuestiones que con respecto a ellas se presenten como medios de llevar a cabo la direccin planificada de las actividades que les compete sobre una base cientfica, y
ejercen as la direccin de las empresas y dependencias que le estn subordinadas; como medida de control han de velar en cuanto a las empresas y dependencias de los rganos Locales del Poder Popular por el cumplimiento de las normas, procedimientos y principios metodolgicos. lo
que les asegura en esas empresas y dependencias la realizacin de las
normas que rigen el Sistema Nacional de Contabilidad, la aplicacin de la
poltica de cuadros y la produccin, cuidado y conservacin de la propiedad estatal socialista: ejercen tambin la facultad de controlar, mediante
visitas de inspeccin a las delegaciones territoriales, empresas y dependencias del organismo, as como en la direccin de este, el desarrollo del
centralismo democrtico. Les compete de igual modo el compilar y remitir
a los organismos a que corresponde la informacin estadstica, apoyar a
la Central de Trabajadores de Cuba y a los sindicatos en el desarrollo de
la emulacin socialista y acordar con los ltimos, lineamientos generales
que sirven de base metodolgica para la concertacin de los compromisos colectivos de trabajo. Otros aspectos de su actividad lo son la obligacin de prestar atencin y dar respuestas pertinentes dentro de un trmino de 60 das a las quejas y peticiones que le dirijan los ciudadanos,
apoyar las actividades de la Defensa Civil y la movilizacin para la defensa
de la Patria y los principios de la Revolucin socialista y atender la implantacin y desarrollo de las condiciones higinicas y de seguridad del trabajo, la proteccin del medio y el uso racional de los recursos naturales.

226

Como funciones de coordinacin deben establecer relaciones econmicas, cientfico-tcnicas y culturales con organismos extranjeros y garantizar el cumplimiento de las obligaciones devenidas de los convenios
establecidos y colaborar en todo cuanto sea necesario con otros organismos, rganos, entidades y organizaciones, asesorando, por ltimo, al
Estado y al Gobierno en materia de su competencia.
El Decreto-Ley nmero 67 trata inmediatamente de los deberes, atribuciones y funciones de los jefes de los organismos de la Administracin
Central del Estado. De su lectura se desprende que la mayora de ellos son
los normales que requiere un funcionario para poder ejercer la direccin
de una unidad organizativa.
S encontramos, en relacin con la ley nmero 1323, algunas atribuciones nuevas, como es la de aprobar y, en su caso. modificar el Reglamento Orgnico y aprobar tratados que sean de su competencia y someterlos a la consideracin de las autoridades o de los rganos superiores,
cuando proceda. Respecto a las empresas, le corresponde su creacin,
previa autorizacin de la Junta Central de Planificacin, incluyendo en ello
a las uniones de empresas, que al igual que aquellas se les da personalidad
jurdica independiente y patrimonio propio y que no responden por las
obligaciones del Estado, rganos y organismos centrales, los que al igual
que estas, no responden por las obligaciones de aquellas. Corresponde
tambin a los jefes de los organismos asignar a las empresas los medios
b;icos, de rotacin y financieros que integran su patrimonio y autorizarlos a declarar su obsolescencia as como cederlos, traspasarlos, arrendarlos, gravarlos, enajenarlos, o de cualquier otra forma aportarlos a una empresa extranjera o a una empresa constituida nacionalmente.
Como actividad de control pueden los jefes disponer la modificacin
o extincin de unidades presupuestadas, empresas o uniones de empresas, obteniendo a esos fines la autorizacin del Comit Estatal de Finanzas o de la Junta Central de Planificacin, respectivamente.
Varios de los acpites de este artculo 53 del Decreto-Ley se refieren
a las atribuciones de control que tienen los jefes de los organismos y as
velan por la aplicacin de la reglamentacin establecida para el funcionamiento de las empresas, tanto de las de su organismo como las subordinadas a los rganos Locales del Poder Popular, de las cuales es rector,
y tambin velar por el desarrollo poltico e ideolgico de los trabajadores
de los organismos, empresas y dependencias y su participacin en las actividades poltiq+as y sindicales.
Entre sus atribuciones, relacionadas en el citado artculo 53, debe destacarse la denominada atraccin de competencia, esto es, la posibilidad de
reclamar el conocimiento y resolucin de cualquier asunto que conozcan
los funcionarios del aparato central del organismo y de sus empresas y
dependencias: la atencin al Secreto Estatal y a la Proteccin Fsica, as
como la promocin de la participacin directa de los trabajadores del
organismo, empresas y dependencias en la elaboracin, control y cumplimiento de los planes y el mantenimiento de adecuadas relaciones de

227

colaboracin y coordinacin con las organizaciones polticas, de masas y


sociales, atribucin destacable entre las asignadas a los jefes de Ibs organismos de la Administracin Central del Estado.
Los organismos de la Administracin Central del Estado organizan su
aparato central en direcciones, departamentos y secciones, unidades
subor dinadas jerrquicamente. Podrn existir departamentos independientes de las direcciones, los que atendern directamente el jefe del
organismo o un vicepresidente o viceministro y tambin secciones independientes de los departamentos que sern atendidos por los dirigentes
mencionados o por un director (artculo 35).
El nmero, denominacin y funciones de las direcciones, departamentos y secciones independientes, delegaciones territoriales de los organismos de la Administracin Central del Estado, son aprobados por el
Consejo de Ministros y slo pueden ser modificados por este rgano
(artculo 38).
Las unidades organizativas de los organismos de la Administracin
Central del Estado se distribuyen por el jefe del organisqo para su atencin entre el propio jefe, el vicepresidente primero o viceministro primero
y los restantes vicepresidentes o viceministros. Los departamentos y secciones independientes tambin se distribuyen en igual forma (artculo 39).
Podrn ser creadas, con la aprobacin del Consejo de Ministros, delegaciones territoriales en las que, sin que dejen de ser integrantes del organismo podrn delegarse. parcialmente, en un cabal ejemplo de desconcentracin, atribuciones del organismo, as como con la aprobacin del
Consejo de Ministros, representaciones permanentes en el extranjero, institutos cientficos y otros centros similares (artculos 36, 37 y 41).
El nmero, denominacin y funciones de los departamentos y secciones de las direcciones de los organismos de la Administracin Central deEstado, las secciones de los departamentos independientes y de las undades organizativas de las delegaciones territoriales, se proponen por el
jefe del organismo y son aprobados por el Comit Ejecutivo del Consejo
de Ministros (artculo 40).
En los organismos de la Administracin Central del Estado existen un
consejo de direccin y un consejo tcnico-asesor (artculo 42). El primero
se integrar, por derecho propio, por el jefe del organismo que lo preside
y los vicepresidentes o viceministros. Los dems miembros son designados, a propuesta del jefe, por el miembro del Comit Ejecutivo que atiende al organismo, y son seleccionados entre los dirigentes administrativos
del propio organismo, de sus empresas y dems dependerfcias. El jefe designar a un secretario (artculo 43). El consejo tcnico asesor, por su parte, es un rgano de consulta que estudia y elabora recomendaciones relacionadas con las actividades del organismo. Se integra por especialistas
destacados, tcnicos de alta calidad, innovadores y racionalizadores de la
produccin, dirigentes administrativos, representantes de las organizaciones vinculadas al trabajo del organismo y otros afines. La designacin se
hace en idntica forma que para el consejo de direccin (artculo 49).

228

Notas

Castro Ruz,Ral, "Discurso pronunciado en la clausura del seminario a los delegados del Poder Popular celebrado en Matanzas el 24 de agosto de 1974"
(tabloide).
Idem.

3' Constitucin de la Repblica de Cuba, ed. cit.. p. 52.


Lenin. V.I., "Acerca del Estado" en Obras escogidas, t. 3. Editorial Progreso.
Mosc, d a . p. 277.
Lenin, V.I., ob. cit., t. 3, p. 277,citado por Castro Ruz. Ral. ob. cit.
Constitucin de la Repblica de Cuba, ed. cit., p. 52.
Grigorian. L. y G. Dolgopolov. Fundamentos del Derecho Estatal Sovitico, Editorial Progreso, Mosc, 1979.
Krutogolov, M.,"Cmo se gobierna el Estado sovitico". en ElEstado y el Derecho Soviticos, Editorial Progreso, Mosc, d a , p. 165.
Constitucin de la RepbFca de Cuba, ed. cit.. 52.

l o Idem.
l 1 Idem.

l 2 Ibidem, p. 55
l 3 Ibidem. p. 52.

'

"Decreto-Ley nmero 67".en Gaceta Oficial de la Repblica de Cuba, edicin ordinaria, nmero 6, de 19 de abril de 1983,p. 63.

229

CAPTULO Xlll

La actividad administrativa en Cuba


(Segunda Parte)

1. La reglamentacin de la Administracin
Central del Estado
Para la aplicacin y ejecucin de la Ley de Organizacin de la Administracin Central del Estado se han dictado por el Consejo de Ministros
los Reglamentos que se consignan en orden cronolgico: el Reglamento
General de las Consejos de Direccin de los Organismos de la Administracin Central del Estado y el Reglamento General de los Consejos Tcnicos Asesores, fechados ambos en 27 de mayo de 1977; el Reglamento
General de los Organismos de la Administracin Central del Estado de 23
de junio de 1978 y el Reglamento de Relaciones entre los Organismos de
la Administracin Central del Estado y los rganos Locales del Poder Popular, adoptado tambin en 27 de mayo de 1977.
En los dos primeros se fijan las normas que rigen la actividad de los
Consejos mencionados. De ese modo, en cuanto al Consejo de Direccin
se regulan su constitucin y funciones, las atribuciones del presidente y
las funciones del secretario, la forma de celebrar vlidamente sus sesiones
y lo referente a la adopcin y tramitacin de las actas que recoge lo ocurrido en las sesiones y, por ltimo, las causales por las que causarn baja
los miembros de los Consejos de Direccin.
En cuanto al Consejo Tcnico Asesor se tratan su concepto, funciones
e integracin, la vinculacin entre ambos consejos, las atribuciones y funciones del presidente y el secretario y la posibilidad de crear comisiones
permanentes de trabajo que faciliten sus labores y la forma en que materializa el producto del trabajo del Consejo. Estas son las Recomendaciones y Dictmenes que se elevan al jefe del organismo para su consideracin y aprovechamiento.
Aunque el Decreto-Ley nmero 67 no ha sido objeto de reglamentacin, se analizar el Reglamento de la ley nmero 1323 (Decreto nmero
1 de 23 de junio de 1978, del Consejo de Ministros) por ser normas aplicables en muchos aspectos a las disposiciones del Decreto-Ley.

230

Suma importancia reviste este Reglamento General de los Organismos


de la Administracin Central del Estado, contentivo de las normas comunes aplicables a todos los organismos, a reserva que en su da sean incorporadas a los respectivos reglamentos orgnicos, adecundolas a las caractersticas concretas de cada uno de ellos y en los cuales se precisar
la estructura, organizacin, atribuciones y funciones especficas de los organismos en particular (artculo 2).
El Reglamento reproduce artculos de la ley nmero 1323 que resultan
suficientemente explcitos, sistema que permite el uso de esos aspectos
de los organismos regulados en la ley mediante la utilizacin de un solo
texto normativo, en este caso del Reglamento.
As. se hace referencia a la que en los organismos se denomina unidad
organizativa, que representa caa uno de los eslabones de direccin encargados de un conjunto de atribuciones y funciones esenciales para el
cumplimiento de las actividades que aquellos tienen asignadas.
De ellas se designan unidades organizativas mayores, las direcciones,
departamentos y secciones independientes atendidos directamente por
un miembro del nivel superior de direccin (artculo 23).
Son, en resumen, las direcciones, departamentos y secciones a que la
ley se refiere, el conjunto de esas unidades organizativas que forman el
aparato central del organismo, que lo integra en unin de las delegaciones
territoriales y las unidades de produccin o servicios que no constituyen
unidades presupuestadas independientes (artculos 12, 13. 14, 15 y 16).
Adems los organismos podrn tener unidades presupuestadas y otras
dependencias subordinadas y a estas se les denomina indistintamente.
empresas y dependencias de subordinacin nacional o empresas y dependencias nacionales. Todo el conjunto se estructura y organiza en un
sistema que a su vez integra el sistema que es la Administracin Central
del Estado (artculos 18 y 19).
En cada organismo existen niveles de direccin con sus jefes respectiyos. que son, segn el artculo 20:
a) Primer nivel o nivel superior, tiene como jefe al presidente o ministro
y se integra por el vicepresidente primero o viceministro primero y el
resto de los vicepresidentes o viceministros que asisten a aquel y participan en la direccin del organismo.
b) Segundo nivel de direccin, que comprende a los jefes de direcciones, los de departamentos y secciones independientes, atendidas por
un miembro del nivel superior de direccin, los jefes de delegaciones
territoriales, el jefe de despacho y 1 de los asesores del jefe del organismo y cualquier otro personal dirigente que no desempee la jefatura de una unidad organizativa.
c) Tercer nivel de direccin, comprende los jefes de departamentos de
las direcciones, los jefes de secciones independientes adscriptas a
una direccin o atendidas por un jefe de delegacin territorial y otro
personal dirigente que no desempee la jefatura de una unidad organizativa.
23 1

ch) Cuarto nivel de direccin en el que estn comprendidos los jefes de


secciones de los departamentos.

El Captulo V del Reglamento se dedica a considerar el personal de los


organismos de la Administracin Central del Estado el que clasifica en dirigentes, funcionarios y dems trabajadores, de acuerdo con los lmites de
sus respectivas competencias (artculo 27). clasificacin ya estudiada.
Importante tpico es el que abarca la delegacin de autoridad o delegacin de atribuciones que el artculo 49 sujeta a las premisas siguientes:
a) La delegacin puede ser ocasional, temporal o parcial.
b) La delegacin no implica cese de la autoridad de quien delega.
c) El que recibe autoridad o competencia por delegacin responde de su
uso ante el delegante.
ch) El que recibe autoridad o competencia por delegacin no puede a su
vez delegarla.
d) El que acta por delegacin lo har constar en las actividades que
realice y en las disposiciones que dicte.
e) La delegacin se usa en formar restringida.
De los deberes, atribuciones y funciones de los jefes de organismos,
son delegables slo la de ostentar la representacin legal del organismo;
la de velar por la correcta observacin de la poltica de cuadros: la de designar a otros cuadros del organismo; la de nombrar el personal; la de reclamar el conocimiento o solucin de cualquier asunto que conozcan los
funcionarios del aparato central, sus empresas y dems dependencias; la
de dictar resoluciones, instrucciones y otras disposiciones de carcter
obligatorio para el organismo, sus empresas y dems dependencias. y la
de dictar instrucciones que afecten a otros organismos, la que sdo ser
delegable en un miembro del nivel superior de direccin, igual sucede con
la facultad de convocar a reuniones y despachos al personal del sistema
del organismo (artculo 48).
Los vicepresidentes y viceministros slo podrn delegar la facultad de
convocar a reuniones o despachos a los dirigentes y funcionarios y dems
trabajadores de las unidades organizativas, empresas nacionales y
dems dependencias asignadas a su atencin (artculo 50).
Los jefes de unidades organizativas podrn delegar en otros dirigentes
o funcionarios subordinados, las facultades de ostentar la representacin
de la unidad; velar por la aplicacin de la reglamentacin establecida para
el funcionamiento de empresas estatales; mantener informados a los trabajadores de las regulaciones existentes, de los pricipales asuntos de la
unidad y del desarrollo general del organismo y convocar a reuniones
o despachos (artculo 51).
En el Decreto nmero 1 mencionado, Reglamento General de los Organismos de la Administracin Central del Estado, se dice en su Captulo X que las relaciones entre los Organismos de la Administracin Central
del Estado se clasifican en internas y externas.

232

Son relaciones internas las que se desarrollan entre los dirigentes, funcionarios y dems trabajadores del sistema del organismo y entre las undades organizativas del aparato central y las delegaciones territoriales,
empresas y dems dependencias que forman parte del organismo y las
relaciones externas las que se desarrollan con los rganos, organismos,
organizaciones, empresas y dems dependencias que no forman parte del
sistema del organismo, as como las que se mantienen con la poblacin.
el sector cooperativo y privado y con el extranjero.
Tanto en el Decreto-Ley nmero 67 como en el Reglamento General
de los Organismos de la Administracin Central del Estado se catalogan
las funciones y atribuciones comunes a todos ellos y en el Reglamento se
les agrupa en forma novedosa y certera, en esferas de actividad y en un
orden general dispone (artculos 8 1 y 82) que los organismos, de acuerdo
con el volumen de la actividad y grado de su responsabilidad en cada esfera que comprenden, asignan las atribuciones y funciones en las que
corresponden de es,tas, a una o varias de esas unidades organizativas, o
agrupa en una de ellas varias esferas de actividad, o las asigna aun funcionario directamente subordinado al jefe del organismo.
Desborda de los lmites de este texto un anlisis integral y minucioso
de las esferas de actividad. Slo resulta hacedero enumerarlas y ofrecer
as una idea de lo multiforme que es hoy el actuar de la Administracin
Pblica.
El Reglamento General de los Organismos de la Administracin Central del Estado nos habla de las esferas de planificacin; de abastecimiento; estadsticas; precios; de finanzas; relaciones internacionales; la ciencia
y la tcnica; trabajo; salarios y seguridad social; normalizacin, metrologa
y control de la calidad; sistemas automatizados de direccin; contabilidad y auditora; capacitacin; organizacin; jurdica; supervisin o de la
inspeccin; divulgacin; proteccin y de servicios generales de administracin.
El Reglamento General de los Organismos de la Administracin Central del Estado, culmina sus preceptos regulando otras dependencias de
aquellos. Tales son las delegaciones territoriales que tienen como funciones especficas las que establece el acuerdo del Consejo de Ministros que
las autoriza y las comunes a todas las unidades organizativas del aparato
central. Estn dirigidas por un delegado que designa el jefe del organismo
en el que expresamente delega atribuciones y funciones y desempea
adems las comunes a los jefes de unidades organizativas. Existen tambin unidades de produccin o servicios que no constituyen unidades presupuestadas independientes y que pueden estar adscriptas a las unidades
organizativas del aparato central o a las delegaciones territoriales; empresas de subordinacin nacional; instituciones cientficas; oficinas y otros tipos de representacin del organismo en el exterior, unidades presupuestadas independientes que requieren la aprobacin del Comit Estatal de
Finanzas; registros; comisiones interorganismos y otras instituciones de
similar naturaleza que se crean por los rganos superiores.

233

Vasta y compleja es la Administracin Central del Estado en Cuba, a


la que no obstante se le ha impartido estructura armnica y unitaria para
que a travs de sus rganos, unidades organizativas, dependencias y trabajadores, enlazadas todas las partes por las relaciones jerrquicas de subordinacin y de colaboracin o coordinacin, la enorme maquinaria sea
capaz de funcionar sin tropiezos ni paralizaciones y alcanzar los objetivos
que el Estado le seala a obtener.

2. Funciones de los organismos


de la Administracin estatal segn
el Decreto-Ley nmero 67
Al igual que en la ley nmero 1323, el Decreto-Ley nmero 67 enumera las atribuciones y funciones principales de cada uno de los organismos de la Administracin Central del Estado cubano.
Un anlisis comparativo de uno y otro cuerpo legal demuestra que no
hay diferencias sustanciales del tratamiento que a sus funciones se les da
en las preceptivas citadas. Por ello concretamos esta parte del trabajo a
la mencin de la funcin principal de cada organismo segn aparece en
la ley y en el Decreto-Ley, dedicando especial atencin a los nuevos elementos que el ltimo introduce en este aspecto del anlisis de la Administracin Central del Estada.
Siguiendo el orden establecido, en lo que a la Junta Central de Planificacin se refiere, se dice que es el organismo encargado de dirigir, ejecutar y controlar la aplicacin de la poltica del Estado y el Gobierno en
materia de planificacin y a ese fin prepara el proyecto de directivas fundamentales, para el desarrollo perspectivo de la economa nacional, elaborando el proyecto del Plan Unico de Desarrollo Econmico-Social y colabora en la elaboracin del anteproyecto de presupuestos del Estado y
de los proyectos de planes de crdito y de circulacin monetaria.
El Decreto-Ley nmero 67 incluye entre las dems funciones que recoge de la ley nmero 1323 la de autorizar la creacin, fusin y extincin
de las uniones de empresas, incluyendo las de comercio exterior.
El Comit Estatal de Abastecimiento Tcnico-Material dirige, ejecuta
y controla la aplicacin de la poMtica del Estado y el Gobierno en materia
de abastecimiento tcnico-material, y para ello orienta la elaboracin de
los planes de abastecimiento de las ramas y empresas de la economa nacional y dirige y controla la distribucin de los medios de proteccin.
El Comit Estatal de Colaboracin Econmica se encarga de dirigir y
controlar las actividades de colaboracin econmica y cientfico-tcnica
en coordinacin esta con la Academia de Ciencias de Cuba, ejecuta esas
actividades, dirige y controla las negociaciones relacionadas con la realizacin del proceso inversionista de plantas completas con otros pases,
todo ello de acuerdo con lo establecido en el Plan Unico de Desarrollo
Econmico-Social.
234

El Comit Estatal de Estadstica dirige, ejecuta y controla la aplicacin


de la poltica del Estado y el Gobierno en materia de estadstica y centraliza y emite la informaci6n estadstica oficial del pas y para ello mide
y controla el desarrollo del Plan nico de Desarrollo Econmico-Social y
elabora el Sistema de Estadstica Nacional.
El Comit Estatal de Finanzas tiene a su cargo la aplicacin de la poltica financiera del Estado y del Gobierno, asesorndolos en esta poltica
y dirige y controla la organizacin de las finanzas estatales utilizando los
recursos financieros, con el objeto de aumentar la eficiencia de la produccin socialista; elabora el anteproyecto del Presupuesto del Estado y asegura su ejecucin, as como el Sistema Nacional de Contabilidad, y en
nueva funcibn, que acoge el Decreto-Ley nmero 67, elabora, propone y
ejecuta la poltica referente al presupuesto de los ingresos del Estado
y en particular la poltica tributaria.
El Comit Estatal de Normalizacin est encargado de la poltica del
Estado y el Gobierno en materia de normalizacin, metrologa y control
de la calidad, elaborando y proponiendo a la Junta Central de Planificacin el plan correspondiente; aprueba las normas tcnicas y las disposiciones sobre normalizacin de carcter general y se ocupa de todo lo
referente a la implantacin del Sistema Nacional de Unidades y de
Medidas.
El Comit Estatal de Precios se dedica a dirigir, ejecutar y controlar la
aplicacin de la poltica del Estado y el Gobierno en materia de precios,
elaborando para su implantacin un sistema de precios cientficamente
fundamentado, aprobando y ejerciendo la alta inspeccin sobre todos los
precios y tarifas.
El Comit Estatal de Trabajo y Seguridad Social tiene a su cargo la
aplicacin de la poltica del Estado y del Gobierno en materia laboral, salarial y de seguridad y asistencia social y orienta y dirige la poltica del
empleo.
En un nuevo precepto el Decreto-Ley se refiere a la Academia de Ciencias de Cuba al darle el carcter de Comit Estatal y lo considera el organismo encargado de dirigir, ejecutar y controlar la poltica del Estado y
del Gobierno en materia de ciencia y tcnica, elaborando el Plan del Progreso Cientfico-Tcnico y el de problemas principales para las investigaciones cientfico-tcnicas. Como aspecto importante de sus funciones
est la de dirigir y controlar la actividad de prestar atencin a la proteccin del medio y del uso racional de los recursos naturales.
El Ministerio del Azcar dirige la actividad de la agricultura caera, de
la industria azucarera y de sus derivados, y el Ministerio de la Agricultura
tiene a su cargo lo referente al fondo de tierra agropecuaria y forestal de
propiedad estatal, colectiva e individual, as como las actividades agrcolas
no caeras, ganaderas, forestal y de la fauna silvestre, funciones estas que
le otorga el Decreto-Ley con diferencia a las que le otorgara la ley nmer o 1323.
El Ministerio de Comercio Exterior se encarga de la poltica del Estado
y del Gobierno en cuanto a la actividad comercial exterior como funcin

235

exclusiva del Estado, orienta y supervisa la actividad comercial de las empresas de comercio exterior. Tiene a su cargo, como funciones que le son
ahora atribuidas, la creacin, fusin, modificacin o extincin de empresas
de comercio exterior previa autorizacin de la Junta Central de Planificacin.
Las funciones del Ministerio del Comercio Interior alcanzan una nueva
redaccin y abarcan el abastecimiento y distribucin de bienes de consumo, los servicios de consumo personal y comercial y la produccin de las
industrias locales varias.
El Ministerio de Comunicaciones apoya la poltica del Estado y el Gobierno en los servicios postales, telegrficos, telefnicos, de radiocomunicaciones, de radiofusin y televisin, nacionales e internacionales.
El Ministerio de la Construccin tambin de objeto una nueva regulacin en sus funciones en el Decreto-Ley que introduce regulaciones que
sintetzanse en que dirige, ejecuta y controla la poltica estatal en cuanto
a las actividades de la industria de materiales de construccin, la elaboracin de proyectos para la construccin, la construccin,y el montaje, y
la planificacin y control de los recursos hidrolgicos e hidrulicos del
pas.
El Ministerio de Cultura organiza y dirige la poltica cultural, artstica
y literaria del Estado y del Gobierno.
El Ministerio de Educacibn desarrolla la actividad educacional, excepto
la educacin superior, que est a cargo del Ministerio de Educacin Superior, complementndose ambos en el desenvolvimiento del subsistema
educacional del pas.
El Ministerio de las Fuerzas Armadas Revolucionarias dirige y ejecuta
la poltica del Estado y del Gobierno en la defensa de la soberana e independencia de la Patria y de los principios de la Revolucin socialista y,
bomo funcin novedosa, organiza, dirige y controla la actividad de las Milicias de Tropas Territoriales.
El Ministerio de la Industria Alimenticia tiene por competencia la poltica del Estado y del Gobierno del desarrollo de la industria alimenticia de
las ramas de bebidas y tabacos, organiza su produccin industrial y como
funcin que le da el Decreto-Ley nmero 67 ejerce la rectora de las Industrias Locales Alimenticias en las ramas expresadas.
La regulacin del Ministerio de la Industria Bsica se desarrolla totalmente en el nuevo cuerpo legal que lo define como el organismo encargado de dirigir y controlar la poltica del Estado y del Gobierno, en cuanto
a las actividades de la industria elctrica, la produccin bsica de la industria qumica, la actividad de geologa y la minera de los minerales slidos, la prospeccin geolgica, la extraccin y refinacin de petrleo y
gas.
El Ministerio de la Industria Ligera rige las ramas textil, de confecciones, del cuero y la industria grfica, y las subramas de jabonera y perfumera, muebles de madera, envases de madera, convertidores de papel,
cartn y cartulina, artculos plsticos, artculos de arte y otros objetos de

236

destino cultural, fundamentalmente los de uso personal y domstico, as


como el tallado de piedras preciosas y la produccin de bisutera.
La industria Pesquera corresponde al ministerio rector de esa rama, la
que promueve su desarrollo y realiza las actividades de comercio exterior
que a esta esfera respectna.
El Ministerio de la Industria Sidero-Mecnica se ocupa del desarrollo
de la industria siderrgica y mecnica del pas, procurando su desarrollo
en forma tal que responda a un criterio integral. El Decreto-Ley nmero
67 le asigna idnticas funciones en cuanto a la industria electrnica.
El Ministerio del Interior se ocupa de la organizacin, mantenimiento
y defensa de la seguridad y el orden interno del pas y como funcin principal, vigilar, proteger y defender las Yronteras nacionales.
El Ministerio de Justicia recibe una nueva redaccin de sus atribuciones y as, asiste en materia jurdica al Estado y al Gobierno y a los organismos de la Administracin Central, y el Decreto-Ley nmero 67 recogi
las funciones que respecto al Patrimonio Nacional, a los Registros de
Abogados, de Asociaciones, Central de Sancionados, Registros Generales
de Actos de ltima Voluntad y de Declaratoriasde Herederos, a la supervisin de la organizacin y funcionamiento general de los Tribunales Provinciales y Municipales Populares, procurando su continuo perfeccionamiento y ejercer las funciones que la legislacin vigente le otorga sobre
los Bufetes Colectivos, y dirigir tcnicamente la actividad registra1del Estado Civil de las personas y del Notariado.
El Ministerio de Relaciones Exteriores estudia, contribuye a elaborar y
ejecutar la poltica exterior del Estado y del Gobierno; tiene a su cargo las
relaciones diplomticas y culturales con los dems pases y representa
ante ellos y en reuniones internacionales y ante el Cuerpo Diplomtico
acreditado en Cuba al Gobierno de la Repbiica.
El Ministerio de Salud Pblica aplica la poltica del Estado y del Gobierno en cuanto a los problemas de la atencin de la salud del pueblo,
norma las condiciones higinicas del trabajo y el saneamiento del ambient e rural y urbano y regula las actividades que le son afines.
El Ministerio del Transporte tiene a su cargo todo cuanto al transporte
terrestre, martimo, fluvial y areo y a los servicios auxiliares o conexos y
la navegacin civil martima y area compete y procura la ms eficiente
prestacin de esos servicios.
Los institutos, cuyos jefes no forman parte del Consejo de Ministros,
tienen las funciones y atribuciones siguientes: El Instituto Cubano de Investigaciones y Orientacinde la Demanda Interna analiza los problemas
generales relacionados con la demanda de los productos y servicios y su
satisfaccin y realiza campanas de orientacin de la demanda y sus implicaciones en el comportamiento de la poblacin.
El Instituto Cubano de Radio y Televisin tiene a su cargo las actividades de esos medios de comunicacin masiva, y el Instituto Nacional de
Deportes, Educacin Fsica y Recreacin atiende todo cuanto corresponde a programas deportivos y de cultura fsica y de recreacin, y crea, di-

237

rige y orienta escuelas tcnicas de educacin fsica para formar profesores, entrenadores e instructores.
El Instituto Nacional de Sistemas Automatizados y Tcnicas de Computacin dirige, ejecuta y controla la aplicacin de la poltica del Estado
y del Gobierno en la actividad relativa a esos sistemas, aplicando los principios metodolgicos nicos para su confeccin, y propone a la Junta
Central de Planificacin el plan de introduccin de los expresados sistemas.
El Instituto Nacional de Turismo tiene a su cargo la promocin del turismo y la prestacin de los servicios tursticos y alojamiento hotelero en
todo el territorio nacional.
Puede afirmarse que el Decreto-Ley nmero 67 de 19 de abril de
1983, significa un avance en lo que a la institucionalizacin de la Administracin Central cubana se refiere en relacin con la ley nmero 1323
de 30 de noviembre de 1976. Constituye ese avance porque recoge experiencias de la aplicacin de la ley que han hecho patente la necesidad
de su modificacin.
Al mismo tiempo suple omisiones y unifica en un solo texto aquellas
disposiciones legislativas que fue necesario destacar a lo largo de la vigencia de la ley nmero 1323. Su reglamentacin, pendiente an, habr
de complementar el papel que ha de desempear en la actividad administrativa del Estado cubano el nuevo Decreto-Ley promulgado en ese ao.
Entre tanto es posible ajustar a los preceptos del cuerpo legal aquellos
del Reglamento de la ley nmero 1323 que mantienen vigencia. Tal hemos hecho en este trabajo que, si no es definitivo, ha pretendido divulgar
el estado actual de la Administracin Central cubana en el proceso siempje abierto de su institucionalizacin, que ha de marchar recogiendo las
experiencias que da a da nos da el quehacer administrativo.

238

CAPITULO XIV

Los rganos Locales del Poder


Popular

1. Introduccin
La existencia de rganos locales de administracin est directamente
ligada con la divisin del territorio nacional en circunscripciones en las cuales han de cumplirse fines de carcter administrativo, y con la progresiva
multiplicacin de funciones a cargo de la Administracin Pblica se origina el sistema de la descentralizacin administrativa y funcional.
Al ser el territorio la base fsica del Estado, asiento material de la Administracin ejecutora de actividades estatales para la consecucin de sus
fines, la accin de esta se extiende por todo el mbito geogrfico, no se
contiene en un rgano u rganos centrales como sucede con la funcin
legislativa, sino que se extiende a todo el territorio estatal y se presenta
dividida en circunscripciones para facilitar la realizacin de las tareas administrativas. As la divisin territorial reviste importancia para el Derecho
Administrativo.
El territorio nacional sobre el que el Estado socialista cubano ejerce su
soberana est integrado por la isla de Cuba, la Isla de la Juventud, las dems islas y cayos adyacentes, las aguas interiores, el mar territorial en la
extensin que fija la ley y el espacio areo que sobre ellos se extiende y
para los fines poltico-administrativos se divide en provincias y municipios, cuyo nmero, lmites y denominacin establece la ley (artculos 10
inciso a) y 100 de la Constitucin de 1976). Esa divisin puede considerarse adecuada, aunque tenga su base en la tradicin y responde en su actual organizacin a los fines de la construccin del socialismo y el avance
hacia la sociedad comunista que se propone el Estado cubano.
En efecto, puede considerarse con Fernndez de Velasco:

... la dimensin territorial, no slo extiende la accin administrativa,


sino que la profundiza:, aquella obliga a dividir el territorio, esta a separar las funciones; las dos se armonizan para que la actividad administrativa llegue a todos los puntos del territorio. De aqu que la divisin territorial pueda ser una para todos los servicios; y, en todo caso,
cada servicio debe alcanzar a todo el territorio,
.
La unidad territorial se
239

constituye por la del Estado; la de sus funciones por la Administracin.'


Durante la repblica mediatizada, salvo los municipios consagrados
por una existencia secular, en la mayora de los casos su creacin obedeci a propsitos poltico-electorales, ignorndose que la existencia de circunscripciones locales debe ser el resultado de una consideracin cientfica de factores econmicos, geogrficos y demograficos. Como dice
Ren Saladrigas: "La divisin poltico-administrativa heredada por la Revolucin, arcaica y arbitraria, deformada por la acumulacin secular de intereses particulares y politiqueros, no se prestaba ni siquiera para la exgencias inciales de los organismos del Estado..."2
La construccin y solidificacin de la nueva base econmica, la transformacin de las relaciones de produccin plantearon al iniciarse la institucionalizacin del pas, la indispensabilidad de la mutacin radical de la
hasta entonces vigente divisin poitico-administrativa del territorio, las
distintas formas que a lo largo de los aos se haban implantado, como
fueron las Juntas de Coordinacin, Ejecucin e Inspeccin (JUCEI) provinciales y municipales, las Administraciones Metropolitana (La Habana),
Provinciales y Municipales, la existencia espontnea de la regibn, proporcionaron elementos suficientes para acometer la nueva divisin territorial
que se pusieron a prueba en la llamada experiencia de Matanzas, provincia donde se procedi a la constitucin y funcionamiento de rganos Locales del Poder Popular, crearon las condiciones necesarias para que por
el rgano Legislativo se pusiera en vigor la aludida divisin territorial polti=-administrativa, de manera que en los rganos locales se coordinaran
todas las activjdades administrativas sobre la base de la comunidad de
objetivos y tareas y fueran el cimiento de la unidad de los rganos y organismos del Estado, funcionara a plenitud el centralismo democrtico, se
aprovecharan de manera armnica los valores econmicos y actuara con
mayor fruto el organismo poltico, robustecindose la dictadura del proletariado.
Para alcanzar esos propsitos debe tenerse en cuenta la produccin
agrcola e industrial, los centros de poblacin, los medios de comunicacin, las caractersticas naturales, el ritmo de la transformacin de la propiedad agraria privada en propiedad socialista, los planes perspectivos de
industrializacin y explotacin agrcola y minera, todo ello como factores
que son de una divisin territorial poltico-econmico-administrativa, medio eficaz de contribucin del desarrollo econmico y al propio tiempo
base territorial de los diferentes rganos y organismos polticos, econmicos, administrativos y sociales, facilitndose la organizacin, direccin
y control de la actividad econmica nacional que ejerce el Estado de
acuerdo con el Plan nico de Desarrollo Econmico-Social.
Los rganos locales integrados como subsistema en el sistema unitario de los rganos y organismos del Estado:
...estn investidos de la ms alta autoridad para el ejercicio de las funciones estatales en sus demarcaciones respectivas. Para ello, en cuant o les concierne, ejercen gobierno y a travs de los rganos que cons240

tituyen. dirigen entidades econmicas, de produccin y de servicios


que les estn directamente subordinadas y desarrollan las actividades
requeridas para satisfacer asistenciales, econmicas, culturales. educacionales y recreativas de la colectividad del territorio a que se extiende la jurisdiccin de cada una.3
Las anteriores consideraciones y para cumplir la Resolucin del Primer
Congreso del Partido Comunista de Cuba, el Consejo de Ministros, rgano
legislativo, adopt por su ley nmero 1304 de 3 de julio de 1976, la ley
de Divisin Poltico-Administrativa por la que se dividi el territorio nacional en 14 provincias y 169 municipios, incluyendo el especial de Isla de
la Juventud.
La divisin poltico-administrativa del territorio inspirada en la consideracin de factores que no pueden ser ignorados, si se pretende crear
un sistema de rganos locales capaz de servir de base a la estructura orgnica del Estado plasmada en la ley mencionada ha de rendir sus frutos.
La provincia, que algunos autores como Carrera Jstiz llegaron a considerar inexistente4 cumple su funcin de ser el eslabn indispensable entre
los municipios y el Poder Central, al tiempo que intervienen en la realizacin de tareas econmicas, sociales, culturales, educacionales, polticas,
administrativas y de servicios a la comunidad, se ven convertidas en eficaces rganos del Poder Popular y los municipios ven fortalecida su estructura y acrecentadas sus posibilidades de atender en todo el territorio
nacional las mltiples tareas que la Administracin de un Estado socialista
debe encargarse de gestionar.
La Unin de las Repblicas Socialistas Soviticas nos sirve de ejemplo5 al presentarnos los soviets, rganos nacionales y locales del poder
como la:
...encarnacin ms completa del carcter democrtico del Estado socialista ...han sido la forma organizativa de la alianza de la clase obrera
y el campesinado en todas las fases de su desarrollo ...y la forma organizativa en que se ha plasmado la unidad poltico-social e ideolgica
del pueblo sovitico, y como rganos de poderse basan en el principio
del centralismo democrtico.6
En resumen, el sistema de rganos Locales del Poder Popular complementa y descentraliza, haciendo ms eficaz, el complejo de funciones
y tareas que a la organizacin estatal cubana competen.

2. Breve sntesis histrica


Los municipios
El rgimen local en la Amrica hispana tiene sus orgenes en las instituciones de los reinos de Castilla y de Len, organizadores y financiadores del descubrimiento y la conquista y se distingui por ser esencialmente regionalista. En l influyeron las instituciones polticas primitivas de los
iberos y los celtas y ms tarde por la colonizacin de las costas espaolas
por los fenicios, cartagineses y griegos, afirmndose su estructura y fun24 1

cionamiento bajo la dominacin romana, nica forma de gobierno propio


que Roma aceptaba a los pueblos conquistados, institucin local que se
vigoriza bajo los vkigodos que la nutren con el derecho consuetudinario, influencia que perdura por trescientos aos imprimindole un
sello que tuvo ulterior permanencia, aunque puede afirmarse que el rgimen municipal naci en Roma,* y sobrevivi a la conquista brbara. El
municipio espaol se vio sometido adems por el influjo de la conquista
rabe.
Al implantarse en Cuba la dominacin espaola, se trasplanta a ella el
municipio metropolitano, fundndose, gradualmente, a partir de 15 1 1 los
primeros ayuntamientos a los que se dot de regulacin en 1574 por las
Ordenanzas de Alonso de Cceres, duraderas hasta 1812 en que se implant en la colonia la Constitucin espaola, jurada en ese ao.
Las citadas normas rigieron con algunas vicisitudes hasta que se implant la ley orgnica espaola, de 2 de octubre de 1877. Puede decirse
con Carrera Jstiz que en los primeros tiempos ...crebase en Cuba una
municipalidad de tipo romano, dentro del cuadro espaol, pero de la especialidad ca~tellana.~
La Constitucin de 1901 se refiri al rgimen municipal en su Ttulo
XII y expres que los trminos municipales se rigen por ayuntamientos,
compuestos de concejales elegidos por sufragio de primer grado en el nmero y en la forma que la ley prescriba (artculo 103) y habr tambin un
alcalde elegido en la misma forma (artculo 104) el que sera sustituido
en el ejercicio de su cargo, en caso de falta temporal o definitiva, por el
Presidente del Ayuntamiento (artculo 1 13). El gobierno de la segunda
ocupacin norteamericana promulg su Decreto nmero 568 de 1908,
denominado Ley Orgnica de los Municipios y desarroll el sistema de separacin de poderes en dos rganos: deliberante y ejecutivo.
Este sistema se mantuvo al correr de los aos, con interregnos provocados por convulsiones polticas originarias de los alcaldes de facto hasta
el triunfo de la Revolucin, en razn a la no implantacin de lo innovado
en la Constitucin de 1940 que previ la posibilidad de opcin por los
municipios de uno de estos tres sistemas de gobierno municipal0: uno de
factura espaola, con races en la Ley Municipal de 1877, consistente en
un Ayuntamiento presidido por el alcalde y dos, importados de los Estados
Unidos de Norteamrica: el de Gobierno por Comisin, formado por un nmero variable de comisionados, uno de los cuales presidira la Comisin
como alcalde, asumiendo los dems la jefatura de los departamentos administrativos del municipio y el sistema de Ayuntamiento y Gerente, correspondiendo la ejecutiva a cargo del Gerente, cargo tcnico que se cubrira por concurso-oposicin.
Como los congresos posteriores a la vigencia del texto constitucional
de 1940 no aprobaron la ley complementaria correspondiente, continu
vigente la Ley Orgnica de los Municipios de 1908, reguladora de un sistema de Gobierno Municipal de separacin de poderes entre un Ayuntamiento, rgano deliberativo y un Alcalde, rgano ejecutivo, como ya se ha
visto.

242

La Ley Fundamental de 1959, en cuanto a los municipios, puso en manos del Consejo de Ministros, rgano legislativo del Estado, la fijacin del
rgimen de gobierno y administracin de los trminos municipales.
Al inicio de la instauracin del Gobierno Revolucionario se dispuso por
una ley, que el municipio se regira por tres Comisionados, designados
por el Ministro de Gobernacin, hoy Ministerio del Interior, nmero que
se redujo a uno, poco tiempo despus. Tanto a los primeros como al ltimo se les otorgaron las funciones atribuidas al Alcalde y al Ayuntamiento y la representacin de la persona jurdica del municipio, y ocurra en
este caso, respecto a la personalidad jurdica de la entidad municipal,
idntico reconocimiento expreso que la Ley Orgnica de los Municipios,
en sus disposiciones sobre la repetida personalidad jurdica. El Comisionado Municipal reuna en sus manos toda la potestad de gobierno y administracin del municipio y la prestacin de los servicios pblicos locales.
El desarrollo de las nuevas relaciones de produccin implantadas por
la Revolucin cubana, signific la necesidad de crear una nueva organizacin poltico-administrativa sustitutiva de la existente bajo el sistema capitalista. En este sistema, las entidades locales, concebidas como portadoras de intereses divergentes de las nacionales, eran expresin de una
contradiccin inevitable, la que se pretenda solucionar concedindoles
una autonoma existente, slo formalmente, en los textos constitucionales
y que en los hechos se resolva en el dominio del inters capitalista en que
se apoyaba el gobierno central. Las entidades locales tenan ya un papel
muy distinto en la estructura estatal revolucionaria y por ello requeran ser
gobernadas y administradas por rganos distintos y de manera diferente,
concordante con una divisin racional del territorio y con las finalidades
del Estado cubano de nuevo tipo.
A ese propsito surgieron, al principio de la dcada de los atios 60,
las Juntas de Coordinacin, Ejecucin e Inspeccin (JUCEI) a nivel provincial y municipal. Sus fines se plasmaron en la necesidad de coordinar
las actividades a desarrollar por los organismos nacionales y por los rganos locales a fin de que se cumplan las tareas y metas fijadas, resolver
los conflictos que puedan presentarse, organizar sus actividades para evitar gastos suprfluos, impulsar las tareas pblicas conforme a los planes
econmicos de la Nacin, vigilar y comprobar el cumplimiento de esos
planes, procurar la vinculacin de las masas a las actividades administrativas y, en resumen, cumplir y hacer cumplir los objetivos y propsitos de
la Revolucin. Tiempo despus de su creacin y funcionamiento se promulg la ley nmero 1163 de 23 de septiembre de 1964 que dio vida
jurdica a su estructura y atribuciones definitivas. l 2
La evolucin dialctica de las instituciones locales cubanas march a
la par del desarrollo de la Revolucin y as, en 1966, encontramos a las
JUCEI sustituidas por las administraciones locales, de estructura y funcionamiento ms sencillos, y en lo que a la Capital de la Repblica se refiere,
se cre la Administracin Metropolitana, comprensiva de los trminos
municipales que en la actualidad integran la provincia Ciudad de La Habana.

243

De manera gradual y sin que se dispusiera de cuerpo legal alguno, salvo su consideracin en la Ley de Organizacin del Sistema Judicial, fueron
surgiendo las regiones, estimndoseles en la prctica como respuesta a
necesidades engendradas por el desarrollo del pas, regiones que tuvieron
vigencia hasta la promulgacin de la Constitucin de 1976.
Con vistas a la institucionalizacin de la Nacin que se vislumbraba indispensable, el Consejo de Ministros acord la ley nmero 1269 de 3 de
mayo de 1974, a los fines de realizar en la provincia de matanzas una experiencia consistente en constituir, mediante elecciones, los rganos del
Poder Popular provinciales, regionales y municipales, como medio de obtener conocimientos y vivencias tiles para regular y aplicar la legislacin
encaminada a establecer y normar los rganos en todo el territorio nacional, y as ajustar del modo ms eficaz nuestras instituciones estatales a las
exigencias de la construccin del socialismo, las masas queden incorporadas institucionalmente a la direccin del Estado y de la Administracin
y el pueblo forme parte directa de los rganos del Estado. La experiencia
se realiz con xito pleno.

Las provincias
La provincia en Cuba tuvo en sus inicios una base original, eminentemente poltica, que se reflej en la divisin del territorio cubano por Espaa. La propia nomenclatura de las divisiones territoriales, que en definitiva primaron, indica la persistencia del criterio de la Roma im erial de
denominar provincias a los territorios conquistados (pro vincerel'. La divisin territorial implantada con finalidades polticas no fue bice para que
intereses administrativos mostraran su influencia.
Las vicisitudes de la divisin poltico-administrativa del territorio cubano amparan la tesis expuesta: por Real Cdula de 1508 se mand que las
municipalidades de las Indias se igualaran a las de Castilla, que no dependan de ninguna provincia, situacin legal que se mantuvo por las Leyes de Indias, promulgadas en 1680.
En 1603, segn Hernndez Corujo y en 1607 segn Carrera Jstiz, se
dispuso que el gobierno de Cuba fuera una Capitana General y la Isla se
divida en dos distritos: Oriental y Occidental. En 17 de junio de 1827 se
formula la divisin en tres departamentos: Oriental, Central y Occidental,
sin hablarse an de provincias. En 1852 se suprimi el departamento
Central, el que se restaura en 1863 y es el 9 de junio de 1878, cuando
una nueva divisin territorial en seis provincias, introduce por primera vez
esa palabra en la historia colonial cubana. En 1892 otra Real disposicin
divide la Isla en tres regiones, a las que se adscriban las provincias existentes como meras circunscripciones administrativa^.'^
Esa divisin en seis provincias es acogida en la Constitucin de 1901,
perdura en la de 1940 y se mantiene hasta que por la ley nmero 1304
de 3 de julio de 1976 se dispone la actual divisin poltico-administrativa
en 14 provincias y 169 municipios, incluyendo el especial de la Isla
244

de la Juventud. En 1908, el Segundo Gobierno de ocupacin norteamericana dict el Decreto nmero 578 de 19 de mayo, Ley Orgnica de las
Provincias, que se mantuvo en vigor hasta que se aprob, con idntica denominacin, la ley nmero 21 de 23 de diciembre de 1950.
La ley de 1908 desarroll los preceptos del Rgimen Provincial de la
Constitucin de 1901. As determinado el territorio de la provincia por el
total de los municipios enclavados dentro de sus lmites (artculo 9 1) y expres que en cada una de ellas habra un Gobernador y un Consejo Provincial elegido por sufragio de primer grado y fij el nmero de Consejeros en no menos de ocho ni ms de veinte (artculo 921, adoptando, conforme el patrn norteamericano imperante en todos los niveles de la organizacin estatal, el sistema de separacin de poderes en dos 6rganos:
uno de deliberacin y acuerdo y otro ejecutivo.
La Constitucin de 1940 cambi el sistema en lo que se refiere al Consejo Provincial, que se integrara por los alcaldes municipales de la provincia, esto es, de los municipios situados dentro del territorio de la
provincia (artculo 259).
El Gobernador se elegira por un perodo de cuatro aos por voto directo y secreto (artculo 235) y ostentara la representacinde la provincia, y el Consejo Provincial sera un rgano de orientacin y coordinacin
de los intereses de la provincia (artculo 233).
El rgimen expuesto se mantuvo, con interregnos ocasionados por las
vicisitudes poltica acaecidas, hasta el triunfo de la Revolucin. La Ley
Fundamental de 1959 traslada a la ley la formulacin del sistema o rgimen provincial y en uso de esta autorizacin el Consejo de Ministros
dicta la ley nmero 36 de 29 de enero de 1959, la que se sustituy por
la nmero 121 de 3 de marzo del propio ao, disponindose en ambas
que el gobierno de cada provincia se regiria por un Comisionado, designado por el Ministerio del Interior, el que asumira las funciones que estaban atribuidas al Gobernador Provincial y al Consejo de Alcaldes y ostentara la personalidad jurdica de la provincia. Esta legislacin presenta
el inters que reconoce expresamente la personalidad jurdica de la provincia, ignorada por la Ley Orgnica de 1950, que slo se refera, con criterio errneo, a distinguir su actuacin como persona jurdica de la que
podra desarrollar como organismo administrativo. Posteriormente se implantaron las Juntas de Coordinacin, Ejecucin e Inspeccin (JUCEI)
provinciales, con similar factura que las municipales ya estudiadas, y ms
tarde las Administraciones Provinciales, tambin objeto de anlisis anterior, proceso que culmin en la Experiencia de Matanzas de 1974, de igual
modo estudiada dentro de lo relativo al rgimen municipal.

3. Los rganos Locales del Poder Popular


en la Constitucin de 1976
El sistema de rganos estatales cubanos se integra adems del subsistema de la Administracin Central con el de los rganos Locales del

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Poder Popular que est compuesto por las Asambleas de Delegados del
Poder Popular constituidas en las demarcaciones poltico-administrativas
en que, conforme a la ley, se divide el territorio nacional, las que son "los
rganos superiores locales del Poder del Estado" (artculo 101 de la
Constitucin).
Una cualidad de los rganos locales es digna de destacarse. La Asamblea Nacional del Poder Popular y el Consejo de Estado son rganos de
poder; el Consejo de Ministros y su Comit Ejecutivo lo son de gobierno
y administracin, pero los rganos Locales del Poder Popular son, al propio tiempo, de poder y de administracin. Las facultades inherentes a las
asambleas de delegados son en su mayora de poder, en tanto las principales tareas administrativas que se deseen vuelven en la demarcacin
territorial correspondiente, son dirigidas y controladas a travs de las direcciones administrativas y empresas locales por los Comits Ejecutivos
de las Asambleas.
El Captulo IX del texto constitucional de 1976 se contrae a los r ganos Locales del Poder Popular y en su artculo 102 dice:
Las Asambleas Locales del Poder Popular estn investidas de la ms
alta autoridad para el ejercicio de las funciones estatales en sus demarcaciones respectivas. Para ello, en cuanto les concierne, ejercen
gobierno y, a travs de los rganos que constituyen, dirigen entidades
econmicas, de produccin o de servicios que les estn directamente
subordinadas y desarrollan las actividades requeridas para satisfacer
necesidades asistenciales, econmicas, culturales, educacionales y recreativas de la colectividad del territorio a que se extiende la jurisdiccin de cada una.15
"Ayudan, adems, al desarrollo de las actividades y al cumplimiento de
los planes de las unidades establecidas en su territorio que no le estn
subordinadas."
De acuerdo con el artculo 104 "...los rganos Locales del Poder Po! ley, participan en
pular: en la medida que les corresponde y conforme a a
la elaboracin y posterior ejecucin y control del Plan Unico de Desarrollo
Econmico y Social que adopta el Estado"."
A esos fines, las asambleas provinciales y municipales del Poder Popular tienen como atribuciones que son expresin de poder las siguientes
(artculo 105):

1. cumplen y hacen cumplir las leyes y disposiciones de carcter general


que emanan de los rganos superiores del Estado (inciso a);
2. adoptan acuerdos y dictan disposiciones h c i s o b);
3. revocan, suspenden y modifican, segn los casos los acuerdos y disposiciones de los rganos subordinados a ellos, que infrinjan la Constitucin, las leyes, los decretos-leyes, los decretos, los reglamentos o
las resoluciones dictadas por los rganos superiores del Poder del Es-

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4.
5.
6.
7.

8.

9.

tado, o que afecten a los intereses de otras comunidades, o los generales del pas (inciso c);
eligen su Comit Ejecutivo y determinan la organizacin y funcionamiento y tareas de este conforme a la ley (inciso ch);
revocan el mandato de los miembros de los respectivos comits ejecutivos (inciso d);
eligen y revocan, conforme a lo dispuesto en la ley, a los jueces de los
tribunales populares de sus demarcaciones respectivas (inciso h):
conocen y evalan los informes de rendicin de cuenta que les presentan sus comits ejecutivos, los rganos judiciales y las asambleas de
jerarquas inmediata inferior y adoptan las decisiones pertinentes sobre
ellos (inciso i):
protegen los derechos de los ciudadanos y la propiedad socialista (inciso j);
tra'bajan por el fortalecimiento de la legalidad socialista, el mantenimiento del orden interior y el reforzamiento de la capacidad defensiva
del pas (inciso k).

Son para las Asambleas actividades de carcter administrativo:


1. determinar la organizacin. funcionamiento y tareas de las direcciones
administrativas por ramas de actividades econmicas (inciso e);
2. designar, sustituir y destituir a los jefes de las direcciones administrativas (inciso f):
3. formar y disolver comisiones de trabajo, organizadas por ramas de
produccin y de servicios o por esferas de actividades, que auxilian a
las asambleas y comits ejecutivos en sus actividades y en el control
de las direcciones administrativas y de las empresas (inciso g y artculo 110).
Las direcciones administrativas estn subordinadas a su respectiva asamblea, al comit ejecutivo de esta y al 6rgano de jerarqua superior de la
rama administrativa correspondiente (artculo 109).
El comit ejecutivo puede considerarse el rgano superior ejecutivo y
administrativo local. Es un rgano colegiado elegido por las asambleas
y que est integrado por los miembros que determina la ley, los que eligen con la ratificacin de la asamblea, un presidente, un vicepresidente y
un secretario que, a su vez, lo son de la Asamblea (artculos 114 y 115).
El Comit Ejecutivo tiene por atribuciones, de acuerdo con el artculo 116, las siguientes:
a) convocar las sesiones ordinarias y extraordinarias de la asamblea;
b) publicar y ejecutar los acuerdos de la asamblea:
c) suspender la ejecucin de cualquier disposicin emanada de las
asambleas de jerarqua inmediata inferior, cuando viole la Constitucin, las leyes u otras disposiciones dictadas por los rganos supe-

247

riores del Poder Popular o que afecte a los intereses de otras colectividades o generales del pas;
ch) revocar, en los mismos casos, las disposiciones, acuerdos y resoluciones de los comits ejecutivos de las asambleas de jerarqua inmediata
inferior en los perodos en que no se halle reunida la asamblea:
d) conocer, evaluar y adoptar las decisiones pertinentes sobre los informes de rendicin de cuenta que le presenten los comits ejecutivos
de jerarqua inmediata inferior;
e) dirigir y controlar las direcciones administrativas y las empresas locales y designar y sustituir a sus funcionarios:
f) adoptar las medidas pertinentes para ayudar al desarrollo de las actividades y el cumplimiento de los planes de las unidades establecidas en su territorio y que no estn subordinadas a las asambleas:
g) suspender y sustituir provisionalmente a los jefes de las direcciones
administrativas y empresas locales, dando cuenta a la asamblea.

El Comit Ejecutivo, dice por ltimo el artculo 118, rinde cuenta peridicamente, de su actividad a la asamblea respectiva y al Comit ejecutivo de jerarqua inmediata superior.

4. Las normas reglamentarias


de las asambleas provinciales y municipales
del Poder Popular y sus comits ejecutivos
Estas normas reglamentarias fueron aprobadas por la Asamblea Nacional del Poder Popular en sesin celebrada los das 2 y 3 de julio de

1982.
Los textos de ambas regulaciones son muy similares. La normacin de
la actividad de las asambleas municipales, consistente en la eleccin de
los delegados a la asamblea provincial y de los diputados a la Asamblea
Nacional se realizan conforme a la ley electoral, ley nmero 37 de 15 de
agosto de 1982.
Las normas regulan, en primer lugar, la constitucin de la asamblea
respectiva, segn la ley electoral y el Reglamento, sealan sus atribuciones conformadas a lo establecido en la Constitucin y se refieren despus
al Comit Ejecutivo, a su integracin, atribuciones, manera de celebrar sus
reuniones y adoptar decisiones para que tengan validez y detalla las atribuciones de sus funcionarios y dems miembros.
Tratan seguidamente de las comisiones de trabajo que se designan por
las asambleas por el trmino de duracin de su mandato y se organizan
por ramas de la produccin y los servicios o por esferas de actividades.
Tambin pueden designar comisiones de carcter temporal para cumplir
tareas especficas. Estarn integradas por un presidente, un vicepresiden-

248

te, un secretario y dems miembros que se estimen necesarios, en la que


podrn incluirse a personas que sin ser delegados posean experiencia o
estn especializadas en las actividades de la Comisin.
Reguladas las actividades de las comisiones se atiende a las sesiones
de la asamblea. La provincial se reunir en dos perodos ordinarios al aiio
y los municipales lo harn tambin en dos. Podrn asimismo celebrar sesiones extraordinarias, si lo estima necesario, la propia asamblea o el comit ejecutivo. Se fijan las reglas para el quorum y la votacin, cmo han
de convocarse, la forma de redactar la orden del da y de desarrollar los
debates, requisitos que deben existir en las actas de las sesiones, la publicacin de los acuerdos y las informaciones y peticiones de datos.
Al hablar de las direcciones administrativas, las normas establecen la
forma en que acta la doble subordinacin. As las expresadas direcciones
se subordinan en lo provincial, al rgano del Poder Popular de su instancia, en lo operativo-administrativo, y al Consejo de Ministros a travs de
los ministerios y organismos de la Administracin Central del Estado en
lo normativo y metodolgico. En la esfera municipal, las direcciones administrativas de la rama correspondiente de la Asamblea Provincial en lo
normativo y metodolgico.
Tanto en la provincia como en el municipio las direcciones administrativas sern de dos tipos: funcionales y sectoriales.
Son direcciones funcionales aquellas encargadas de actividades y funciones que deben ser cumptidas por todas las direcciones y las empresas
del Poder Popular y son sectoriales aquellas encargadas de la atencin de
ramas especficas de la produccin y los servicios. Unas y otras son homlogas de los comits estatales y de los ministerios de la Administracin
Central del Estado, respectivamente.
En cuanto a las direcciones administrativas, sus funciones son igualmente similares, salvo aquellas que tienen incidencia en la doble subordinacin que, como se ha expuesto, difieren en cuanto a la instancia local
a que pertenece la direccin. De igual modo la informacin sobre el resultado de su gestin y del estado de sus actividades se rinde en forma
distinta, puesto que en cuanto a las provinciales, las orientaciones que
reciben de los organismos de la Administracin Central del Estado
desempean un papel en la informacin a rendir. Las municipales deben
informar tambin, adems de las asambleas y comits ejecutivos de su
instancia, a las respectivas direcciones administrativas provinciales y al
comit ejecutivo municipal de las orientaciones que reciben de las direcciones provinciales. Ello supone la atribucin de estas ltimas direcciones
de dirigir y controlar a sus homlogas municipales, asesorndolas en la direccin, orientacin y control de las empresas municipales a ellas subordinadas y evaluar su trabajo.
Las normas reglamentarias acometen despus la regulacin de todo lo
concerniente a los delegados tratando de sus deberes y derechos, de sus
relaciones con los electores, con los que se reunirn peridicamente, por
lo menos dos veces al ao, para rendir cuenta de su actuacin e informar-

249

les de las decisiones generales de la asamblea y del comit ejecutivo, relaciones estas a las que no estn obligados los delegados provinciales.
Se dictan normas sobre la revocacin, suspensin y modificacin de
los acuerdos y disposiciones de las asambleas y de los rganos subordinados a ella: sobre la rendicin de cuenta en general y sobre el cese de
las funciones de los delegados y diputados, de los miembros de los comits ejecutivos y de los directores de las direcciones administrativas,
para finalizar con el procedimiento a seguir para la revocacin del mandato y el modo de cubrir las vacantes.

5. El reglamento de las relaciones


entre los organismos de la Administracin
Central del Estado y los rganos
Locales del Poder Popular
La doble subordinacin de los rganos ejecutivos y administrativos locales plantea la realidad de regular las relaciones.
Para que esa subordinacin funcione y cumpla la finalidad que la origina se establecen regulaciones entre esos rganos Locales del Poder Popular y los organismos de la Administracin Central del Estado, que por
el Decreto-Ley nmero 67 de 1983 ejercen facultades y tienen responsabilidades en cuanto a las empresas y dependencias de los rganos locales.
A esos fines el Consejo de Ministros dict el correspondiente Reglamento fechado en 27 de mayo de 1977. En l se comienza por establecer
las atribuciones principales de los organismos de la Administracin Central del Estado en cuanto a normas, procedimientos y principios metodolgicos que deben seguirse en las actividades que estn subordinadas
a los rganos Locales del Poder Popular; a las relacionadas con el asesoramiento tcnico: en la formacin y ubicacin de cuadros tcnicos especializados y designacin del personal dirigente de las direcciones administrativas y de las empresas de subordinacin local: en relacin con la
investigacin y la experimentacin a fin de mejorar el trabajo de la rama
o esfera de competencia de que se trate; en relacin con la planificacin
la estadstica, las finanzas, el sistema de contabilidad y precios, actividades requeridas de aplicacin uniforme de las normas que las rigen, en razn de la gran incidencia que tienen sobre el desarrollo de la economa nacional y en relacin con las indispensables actividades de inspeccin.
Se contina en el Reglamento con la fijacin de las atribuciones principales de los rganos Locales del Poder Popular respecto a la Administracin de las actividades que le estn subordinadas, las que se sintetizan
en cumplir y hacer cumplir todas las decisiones que para las actividades
que les estn subordinadas sean establecidas por los organismos de la administracin central del Estado y a ese efecto se les da competencia para

250

disponer las medidas necesarias, establecer normas, procedimientos y


principios metodolgicos. intervenir en la designacin, renovacin y remocin del personal dirigente de las direcciones administrativas y empresas
locales y atender la marcha de las empresas y unidades de subordinacin
nacional enclavadas en su territorio, apoyndose para ello en las direcciones funcionales y en las comisiones de trabajo.
El captulo final de este Reglamento se dedica a los mecanismos de relaciones entre los organismos de la Administracin Central del Estado y
los rganos Locales del Poder Popular, normas reguladoras de las actuaciones principales que se desarrollarn para canalizar las decisiones de los
organismos de la Administracin Central respecto a los rganos locales,
siguindose para ello la relacin jerrquica provincia-municipio, esclarecindose que las relaciones entre las direcciones administrativas sectoriales, empresas y unidades locales y las delegaciones, empresas y unidades
de subordinacin nacional sern slo de coordinacin e informacin con
excepcin de los casos de normas que tienen que ser cumplidas por todas
las dependencias estatales, cualquiera que sea su nivel de subordinacin.
Se destaca la prescripcin que plantea se celebren reuniones de los
miembros del Comit Ejecutivo con los dirigentes de empresas y unidades, pero que no podrn darles rdenes, directivas u orientaciones que
violen sus derechos.
Si el Comit Ejecutivo del Poder Popular Provincial considera que para
actividades que le estn subordinadas han sido dictadas, por organismos
de la Administracin Central del Estado, normas que no se ajustan a las
disposiciones legales vigentes o lesionan los intereses de su provincia,
pueden interesar del organismo su revisin. dando cumplimiento a lo dispuesto por el organismo superior, salvo que se causen perjuicios irreparables; solicitud que si no es atendida en un trmino de veinte das faculta
al rgano provincial para acudir ante el Consejo de Ministros o su Comit
Ejecutivo, para que acte en relacin con la revisin solicitada y no resuelta.

6. Oficina de atencin a los rganos


Locales del Poder Popular
Tanto los rganos de la Administracin Central del Estado como los
rganos Locales del Poder Popular integrados en subsistemas, forman a
su vez parte del sistema de los rganos Estatales y por ello mantienen entre s una estrecha vinculacin dialctica, interaccin que regul el Consejo de Ministros al acordar en 27 de mayo de 1977 el Reglamento de
Relaciones entre los or$anismos de la Administracin Central del Estado
y los rganos Locales del Poder Popular.
Consecuente con la vinculacin aludida que -entratia una interaccin
permanente entre ambos subsistemas, el Conseja de Ministros por su
Decreto nmero 22 de 10 de abril de 1978, dispuso la creacin de una

25 1

oficina adscripta a su Comit Ejecutivo encargada de la atencin a la actividad ejecutiva y administrativa de los rganos Locales del Poder Popular.
La creacin de esa oficina se fundament en las atribuciones que el
Consejo de Ministros tiene como mximo rgano ejecutivo y administrativo de la Repblica y por tanto constituye el Gobierno de ella, consistentes en ejercer la direccin y fiscalizacin metodolgica y tcnica de las
funciones administrativas de los rganos Locales del Poder Popular a travs de los ministerios y dema's organismos centrales correspondientes y,
al propio tiempo, consider que los referidos rganos Locales del Poder
Popular tienen entre sus atribuciones, funciones de carcter ejecutivo y
administrativo y por ello, en lo que les concierne, ejercen gobierno en el
territorio en que tienen jurisdiccin.
La oficina creada lo fue para auxiliar al Consejo de Ministros y a su Comit Ejecutivo en el cumplimiento de sus atribuciones respecto a los rganos Locales del Poder Popular y controlar, de manerg permanente y
sistemtica, el cumplimiento por dichos rganos de las disposiciones dictadas por los rganos superiores del Estado, vigilar las relaciones de aquellos con los organismos de la Administracin Central del Estado para su
desenvolvimiento de las regulaciones establecidas, as como contribuir
a estimular la iniciativa local en el Plan nico de Desarrollo EconmicoSocial y el fortalecimiento de las economas de las provincias y municipios.
En resumen, la oficina tendr entre sus funciones las de asistir al Consejo de Ministros, a su Comit Ejecutivo y a su Presidente en el desarrollo
de las relaciones con los rganos Locales del Poder Popular y en el cumplimiento de las atribuciones que respecto a ellos le estn dadas por la
Constitucin de la Repblica.
El jefe de la oficina ser designado y removido libremente por el Presidente del Consejo de Ministros.17
La creacin de la oficina estudiada permite al Consejo de Ministros
atender las actividades ejecutivas y administrativas de los rganos Locales del Poder Popular en un mbito de mayor amplitud que el contemplado en el Reglamento de Relaciones a que se ha aludido y extender esa
atencin en cuanto al desarrollo y fortalecimiento gradual y continuado de
los rganos Provinciales y Municipales.

252

Fernndez de Velasco, Recaredo, Resumen de Derecho Administrativo y Ciencia


de /a Administracin, Captulo Primero, Barcelona, 1950.
Sladrigas, Ren, "Criterios para una reestructuracin poltico-administrativa
de Cuba" en revista Cuba Socialista No. 17, La Habana, enero-marzo, 1963.
Constitucin de la Repblica de Cuba, ed. cit., artculo 102, p. 55.
Carrera Juztiz, Francisco, ob. cit., Tomo Primero, p. 96 y ss.
Consltese a: Gregorian, L. y Y. Dolgopolov, Fundamentos del Derecho Estatal
Sovitico, Editorial Progreso, Mosc, 1979, p. 446 y ss.
Diccionario de comunismo cientfico, vol. Sviets, bajo la redaccin del acadmico A. Rumiansev, Editorial Progreso, Mosc, 1981, p. 376 y ss.
Greca, Alcides, Derecho y Ciencia de la Administracin Municipal, t. II, 2da ed.
Imprenta de la Universidad de Santa Fe, p. 5.
Carrera Justiz, Francisco, Introduccin a la historia de las instituciones locales de
Cuba, t. 2, Imprenta La Moderna Poesa, La Habana, 1905, p. 1 1 .
Ibidem, t. 2 p., 45.

l o Ver: Venegas Muias, Augusto y Augusto Venegas Pazos, Los municipios cubanos a travs de la jurisprudencia, t. 1, Apndice No. 1 , 3ra. ed.. Jess Montero,
Editor, La Habana, 1947, p. 323 y ss.
l 1 Ver: leyes nmeros 37 de 29 de enero y 106 de 27 de febrero, ambas de
1959.
El Presidente de la Repblica nombrara y removera libremente al Presidente
de la JUCEI Provincial y al Presidente de la JUCEI Municipal a propuesta del
Presidente de la Provincial.

l 3 Espaa denomin e implant un rgimen jurdico en la Amrica conquistada


considerndola dividida en provincias de Ultramar.

l 4 Consltese a: Hernndez Corujo, Enrique, "Posicin de la Provincia en el Rgimen de Derecho Pblico en Cuba" en Revista Cubana de Derecho Pblico, La
Habana, enero-marzo, 195 1 y Carrera Justiz, Francisco, op. cit., Tomo Primero. p. 99 y ss.

253

l 5 Constitucin de la Repblica de Cuba, ed. cit., p. 56.

''

Ibidem, p. 57.
Ver: Gaceta Oficial de la Repblica de Cuba No.
de 2 2 de abril de 1978 (Decreto 22).

254

13,edicin ordinaria, nmero 5 ,

CAPiTULO X V

El cumplimiento de las decisiones


de la Administracin del Estado.
La responsabilidad
de la Administracin

1. La ejecutividad de los actos


de la Administracin Pblica
La actividad administrativa es de accin directa, lo que equivale a expresar que la Administracin es esencialmente ejecutiva y para lograr los
efectos jurdicos que con sus actos se propone, lleva a cabo por s misma
sus decisiones, realizando a ese fin cuanto estime indispensable para que
los servicios a su cargo tengan adecuada gestin.
Un acto de la Administracin significa para su destinatario un deber
jurdico y para aquella la atencin a un inters social y de ah que deba,
para lograr que se ejecute el acto, vencer las resistencias que a su efectividad puedan oponerse y de este modo alcanzar de manera rpida y precisa la finalidad estatal que el acto encierra.
El inters general que persigue toda la actuacin administrativa motiva
que jurdicamente se presuma su legitimidad y por ello sus actos deben
ser llevados por la propia Administracin a su ms inmediata ejecucin,
sin interferencias que la retarden, esto es, sin intervencin de rganos estatales ajenos a ella ni previa declaracin jurisdiccional. La presuncin de
legitimidad hace que aunque se le impugne, el acto se ejecute para no paralizar la accin administrativa, y plantea Rodrguez Moro:
...y a que si una mera impugnacin de la legalidad del acto fuera bastante para dejar en suspenso su eficacia al resultado de la lenta, compleja y dilatoria actuacin de los rganos jurisdiccionales, los servicios
estatales se veran hondamente afectados y se perturbara la vida social ...La ejecutividad permite a la Administracin llevar a ejecucin
material su orden, imponiendo una prestacin, an cuando tal orden
no sea legtima y as se declare luego por los rganos jurisdiccionales.

Aunque la opinin de Rodrguez Moro sobre la actuacin de los rganos jurisdiccionales no puede ser aplicable a los tribunales de un Estado
socialista, no hay duda que el sometimiento de los actos de la Administracin a una declaracin jurisdiccional previa para que puedan llevarse a

255

ejecucin, constituye una dilacin que entorpece la accin administrativa


y la obtencin de los fines que ha de alcanzar.
El jurista burgus citado, consecuente con su posicin ideolgica, al situar a la Administracin en el plano en que en el sistema capitalista acta
para servir a la clase dominante, considera que el nico medio por el que
puede manifestarse la accin directa de la Administracin es el poder para
utilizar la fuerza fsica suficiente para hacer ejecutorios sus actos.
El Derecho Administrativo burgus, y de ello su opinin es ejemplo,
propugna para lograr los fines de la Administracin el empleo de la
coercin. En el socialismo, donde el pueblo es poder, se prefiere por el Derecho Administrativo que fija as uno de sus fundamentales principios, el
uso del convencimiento de los ciudadanos y el estmulo hacia una actuacin legal y honesta y de que slo se utilice la coaccin en los casos en
que una reiterada conducta antisocial lo haga inevitable. El socialismo evita, en lo posible, tener que apelar a la ejecucin forzosa de los actos de
la Administracin del Estado, considera que lo que ella dispone ha de
cumplirse, no por temer a la sancin que pueda ser consecuencia del incumplimiento, sino por la conviccin que deben tener los ciudadanos de
que la actuacin administrativa se proyecta siempre a finalidades de bienestar colectivo y que lo que puede revestir caracteres de ser una carga
para un individuo redunda, en definitiva, en beneficio de la sociedad.
Por otra parte, el arraigo del principio de la legalidad socialista hace al
actuar administrativo cumplidor sin quebrantos de la normatividad vigente y afirma, en el particular, la idea de que su conducta ha de ajustarse
siempre a la ley y sobre esas bases el desarrollo de la conciencia hace
cada vez menos necesario el empleo de la coercin.

2 La regulacin de las actividades


de los particulares
Las relaciones jurdico-administrativas, adems de establecerse mediante los actos administrativos, se configuran en forma y con alcance general en el ordenamiento legal, del que a veces surgen directa e inmediatamente cuando la ley tiene por objeto regular un aspecto cualquiera de
la actividad de los particulares fijando los lmites en que pueden ejercerla.
De ese modo se establece el equilibrio necesario entre la vida individual, en la que el ser humano trata de satisfacer sus necesidades, y la vida
social, en la que el logro de esas satisfacciones tiene que ajustarse a las
relaciones existentes con los dems hombres y con los objetos que tienen
aptitud para satisfacer aquellas. Por medio de esa regulacin se atiende
cada vez con mayor intensidad y extensin esos intereses individuales,
procurndose la ms equilibrada distribucin de los bienes materiales y
logrndose as la convivencia armnica de todos los integrantes de la sociedad.
A cargo de la Administracin se encuentra la ejecucin de esa regulacin de las actividades de los particulares, que significa para estos el

256

cumplimiento de deberes concretos que ms que reflejarse en prestaciones de dar o hacer, constituyen limitaciones de sus actividades, esto es,
en deberes de tolerar u omitir.
Estas restricciones han de tener como base el ordenamiento legal, la
ley debe regularlas para que la Administracin ajuste su accin a sus prescripciones, aunque no puede olvidarse que dentro de la etapa histrica de
la construccin del socialismo se libra la lucha indispensable contra la burguesa y sus aliados y esa lucha puede significar, en ocasiones, que la Administracin se enfrente a conductas antisociales que la ley no ha regulado, lo que requerira de ella no el abstenerse de actuar por carencia de
fundamento legal, sino por el contrario, hacerlo no ms all de la medida
necesaria que exija la seguridad de las conquistas revolucionarias y la aplicacin de los ideales de la justicia y la conciencia socialista.
No por ello se desconoce la legalidad socialista, porque esta se aplica
en funcin de procurar el bienestar del pueblo y para desarrollar y fortalecer la Revolucin, por lo que la Administracin actuara en esos casos
en cumplimiento del ms alto deber que la ley le impone: proteger a la sociedad contra la reaccin: una vez vencida esta etapa se acometern las
tareas que constituirn el nuevo ordenamiento jurdico acorde con el desarrollo econmico de la sociedad, ordenamiento que sera de obligatorio
cumplimiento para todos, alcanzndose as una efectiva legalidad socialista.
La actuacin administrativa derivada de la regulacin de las actividades de los administrados puede ejercerse sin disposicin administrativa
previa que se notifique a los interesados, como cuando, por ejemplo, un
agente de orden pblico desva el trnsito de vehculos en una calle donde
ha ocurrido una interrupcin sbita y en otras ocasiones la Administracin
obtiene sus resultados imponiendo deberes concretos por medio de actos administrativos que obligan al individuo a hacer, tolerar o admitir
actos que estn revestidos de un proceso formal, que requieren su notificacin y que generalmente conceden un trmino para que el particular
adecue su conducta a la decisin administrativa.
En el Derecho burgus la regulacin de las actividades de los administrados se concreta como nocin jurdica en la necesidad de restringir las
libertades del ciudadano, cuando el inters general lo requiere. Su estado
clasista, que esgrimi como su razn mxima de existir el aseguramiento
de las libertades humanas, no puede permitir que ese aparente mdulo de
su concepcin poltica ponga en peligro los intereses capitalistas que tiene
que sostener y as junto a la exaltacin de las libertades individuales cre
toda una elaborada teora jurdica sobre la que llam "actividad de polica"
o "poder de polica" de la Administracin, basada en la potestad de esta
de ejercer de inicio la amenaza y la coaccin para imponer sus decisiones
sin apartarse de la ley y mantener en apariencia el Estado de Derecho,
lo que no le era inconveniente ni amenazaba su sistema, puesto que la ley
contena en s los preceptos encaminados a proteger la base econmica.
Pero an en el Derecho Administrativo burgus esa expresin "polica", que rechazamos, es imprecisa. Ella tiene en el entendimiento general

257

una acepcin que comprende las instituciones y cuerpos encargados de


prevenir y restringir las infracciones de las leyes de orden penal, lo que
an en el Derecho burgus no ofrece ms que una parte del llamado "poder de polica" que se extiende no slo a lo que en los orgenes del Estado
de Derecho contena, esto es, al llamado "orden pblico" limitado a la
"tranquilidad de la calle" sino a la regulacin de toda una serie de relaciones sociales en las que la Administracin se ve obligada a intervenir abandonando su primitiva posicin abstencionista.2
En el Derecho Administrativo socialista la expresin "poder de polica"
para denominar la facultad de regular las actividades de los administrados
no tiene cabida. El proceso de organizacin y funciones de los 6rganos
administrativos, que como rama jurdica regula, tiene como finalidad la
construccin y el desarrollo de un sistema econmico social que procura
el bienestar de los ciudadanos y no de una clase opresora, y no se limita
a enunciar las libertades individuales, sino que adopta las medidas necesarias para garantizar el ejercicio positivo de esas libertades. El desarrollo
de la conciencia, la educacin creciente de las masas y su intervencin
cada vez mayor en las actividades administrativas debe hacer gradualmente cada vez menos necesario el empleo de lo que pudiera equivaler
al "poder de polica", esto es, a la regulacin de las actividades de los administrados y conducir al abandono, por innecesaria, de la coaccin
como mtodo del obrar adrninistrativ~.~
Solamente se hace necesario mientras pervivan elementos capaces de
ser sujetos de conductas antisociaies, mantener rganos dedicados a velar por el orden pblico, a prevenir y reprimir esos elementos y auxiliar a
los tribunales en la sancin de los delincuentes, rganos que en algunos
pases se les denomina milicia y entre nosotros constituyen la Polica Nacional Revolucionaria que forma parte del Ministerio del Interior, rganos
estos que estn lejos de ejercer el "poder de polica" caracterstico del Estado burgus.

3. La coaccin administrativa
Un Estado que construye el socialismo instaura, bajo la dictadura del
proletariado, un nuevo tipo de d e m ~ c r a c i apero
, ~ en los primeros tiempos
en ella conviven restos de la burguesa que aliados a elementos desclasados y a delincuentes desarrollan conductas antisociales y an entre los
revolucionarios hay quienes no han llegado a adquirir la conciencia poltica
suficiente para ajustar plenamente sus actividades a los principios de la
Revolucin. Por todo ello el empleo de la coaccin administrativa es temporalmente inevitable.
La democracia socialista no puede, desde luego, significar una ilimitada libertad individual, que no sera libertad sino arbitrariedad y libertinaje
que perjudicara los intereses de las dems personas y de la sociedad y
entorpecera el proceso. En el Estado socialista el individuo goza de am-

258

plias libertades y sobre todo tiene garantizado su ejercicio, pero su actividad tiene que estar regulada para que no cause perjuicios a otros.
Es al propio tiempo tarea del Estado socialista y del Partido, impulsar
y ampliar la democracia, no bajo los principios de la falsa democracia burguesa, sino estrechando los lazos entre las masas trabajadoras y haciendo
que cada vez intervengan ms en la vida social. Para ello se emplean el
estmulo y el convencimiento, y slo ante una conducta antisocial se hace
necesaria la coaccin.
Como un ejemplo en Cuba puede citarse el Decreto-Ley nmero 27 de
27 de octubre de 1979, sustituido por el Decreto-Ley nmero 80 de 28
de marzo de 1984, sobre infracciones administrativas, esto es, aquellas
conductas violadoras de las normas y disposiciones legales de carcter
administrativo no constitutivas de delito y resultante de la accin u omisin de persona natural o jurdica y por la comisin de la cual, por s o por
otro, se responder administrativamente con independencia de cualquier
posible responsabilidad civil c o n c ~ r r e n t e . ~
Es el objeto del Decreto-Ley citado prevenir la comisin de infracciones administrativas y educar a la poblacin en el cumplimiento de la legalidad socialista, y unificar las normas de procedimiento y la cuanta de
las multas por infracciones administrativas, por lo que se autoriza al Consejo de Ministros para que por medio de decretos y por rama, subrama
o actividad defina las infracciones y establezca las multas a imponer.

Concepto de la coaccin administrativa

La regulacin de las actividades de los particulares, supone para la Administracin Pblica el estar investida de la facultad de emplear
la coaccin administrativa cuando las disposiciones destinadas a regular
la actividad de los particulares no sean objeto de cumplimiento por parte
de los destinatarios de la norma.
Coaccin es el empleo de la fuerza legtima que acompaa al Derecho
para hacer exigible sus obligaciones y eficaces sus preceptos. No podemos encontrar en la normacin administrativa una regla general en cuanto
al empleo de la coaccin sino que esta se utiliza casi siempre en uso de
una potestad discrecional, contenida en una autorizacin legal para cada
caso. La coaccin requiere un ttulo jurdico concreto y mediante ella, la
Administracin suele lograr sus resultados, provocando a costa del individuo la efectividad del acto, si no es obtenida voluntariamente.
Un sistema moderno de medios coactivos de la Administracin no
puede suponer que ella y el individuo contra el que aquellos se dirigen, se
hallen en principio enfrentados como entes autnomos cuyas esferas juridicas se interfieren en un asunto concreto, sino que tiene que tener
presente la realidad actual que nos dice que el individuo depende de la
Administracin de mltiples maneras, puesto que est vitalmente condicionado por sus ms variadas prestaciones y por ello, esta tiene posibilidades en orden al ejercicio de la coaccin que eran completamente des259

conocidas para el ordenamiento jurdico tradicional de la coaccin administrativa. Lo afirmado no puede en modo alguno suponer ejercicio arbitrario del poder coactivo, porque ya hemos visto que la Administracin
debe actuar vinculada a la norma, aunque con cierta independencia
ante ella.
La coacci6n administrativa se basa en la soberana estatal y activa
dentro del marco de la relacin general de poder. En cada institucin pblica se pueden usar medios especiales de coaccin adecuados a su finalidad.
El sujeto de la coaccin administrativa es el Estado y las leyes fijan en
cada caso las autoridades que poseen el poder o la atribucin de usar los
medios coactivos y cules han de ser estos. El objeto de la coaccin a 6
ministrativa es hacer que todo aquel que est obligado respecto a la
Administracin, como destinatario de una norma legal o de un acto administrativo, cumpla lo dispuesto. La ejecucin de la norma o de las disposiciones de la Administracin significa la actualizacin de los deberes
jurldicos impuestos a los particulares para el mantenimiento del equilibrio
social y la obtencin de los fines del Estado.
El empleo de medios coactivos tiene por finalidad motivar en cada sujeto obligado frente a la Administracin, una determinada accin, omisin
o permisin o que la Administracin alcance el fin deseado sin cooperacin, pero s a costa del obligado. Por eso requiere que se comunique previamente al destinatario mediante una disposicin, no s6Io el objeto y la
extensin de su deber sino tambin el medio coactivo que se emplear si
no lo cumple. Ambas cosas, aunque independientes, pueden ir unidas en
el mismo acto administrativo.
No obstante la presencia de ese requisito de la amenaza previa del medio coactivo, existen casos de coaccin inmediata no precedida de la comunicacin. La coaccin inmediata se produce por la intervencin contra
acciones contrarias a la Administracin que hacen necesaria una reacci6n
sbita de esta, debido a un estado de necesidad o como nico camino accesible para eliminar un peligro que puede sobrevenir de un incumplimiento por parte del obligado.

Medios coactivos
En caso necesario, la Administracin puede emplear normalmente las
formas de coaccin siguientes.
La ejecucin subsidiaria, la sancin coercitiva, la coaccin inmediata y
la exaccin o cobranza. La enumeracin de los medios no debe entenderse en el sentido de una gradacin. El medio debe emplearse en relacin
adecuada al resultado que se aspire por la Administracin. La que -llegado el caso- puede verse obligada a emplear esos medios coercitivos para
que la imperatividad de sus disposiciones no se vea desconocida. Ese empleo ha de ser siempre en forma conveniente, oportuna y sobre todo proporcionada al fin impuesto, para lograrlo rpida y eficazmente y debe uti260

lizar el medio que sea ms a propsito en relacin a la medida que ha de


cumplimentarse con la posibilidad de combinar los medios y aplicar al
propio tiempo ms de uno o el ms grave en subsidio del ms leve, si con
este no se vence la resistencia del particular.
La urgencia en mover la actuacin individual, el perjuicio que la resistencia al cumplimiento de la disposicin administrativa cause a los intereses generales, impulsan al empleo de un medio u otro, para lo cual deben ser consideradas todas las circunstancias del caso.
En muchas ocasiones el anuncio de que de persistirse en la resistencia
se dar lugar al empleo de la coaccin, es capaz por s solo de producir
el efecto psicolgico de obtener la ejecucin de la disposicin administrativa y hacer innecesario el uso de la coercin, lo que siempre es deseable.
La ejecucin subsidiaria. Se efecta haciendo que por la Administracin
se realice a costo del obligado una acin fungible, esto es, la que cualquiera puede llevar a cabo y que el referido obligado no ha hecho. La
peculiaridad de la ejecucin subsidiaria consiste en que se efecta sin participacin del obligado, contra el que no se ejerce coaccin directa alguna.
Tiene que ser objeto de comunicacin previa y el obligado tiene que permitir que se entre en su casa y dems bienes inmuebles y que se realicen
todas las acciones requeridas para que se cumpla su deber frente a la Administracin. que les exige despus el importe de los gastos en que ha incurrido por razn de su incumplimiento.
Esta sancin est prevista en el Decreto-Ley nmero 80 de 28 de
marzo de 1984 en la Seccin Cuarta de su Captulo II, con la denominacin de accesoria de hacer, imponible con independencia de la multa y
para su cumplimiento puede concederse un plazo razonable y si no la
cumple, el organismo u rgano administrativo correspondiente lo realizar
de inmediato, por s o a travs de una empresa estatal, notificando al sancionado el importe de los gastos en que haya incurrido para su pago, de
acuerdo con el procedimiento para el cobro de las multas.
f a sancin Coercitiva. Tiene como finalidad primordial forzar a un comportamiento fungible o, en algunos casos, no fungible (que no puede ser
realizado ms que por el obligado). El destinatario tiene que ser llevado
mediante la amenaza e imposicin de la sancin coercitiva a abandonar
su resistencia a la disposicin administrativa y a cumplir su deber. Generalmente adopta la forma de coaccin pecuniaria (multa) y puede ser repetida y objeto de agravacin hasta tanto se logra el resultado, esto es,
llevar al administrado a hacer, tolerar u omitir a lo que viene obligado.
fa coaccin inmediata. Es el medio ms duro que puede emplearse por
la Administracin, que lo usar cuando el resultado no pueda obtenerse
por otros medios. Consiste en la aplicacin de la fuerza fsica, ya contra
la persona del obligado o contra su patrimonio y puede dirigirse contra
cualquier objeto que por sus condiciones o por la forma en que es usado
perturba el orden pblico.
Por su gravedad debe tener relacin con la finalidad perseguida.

26 1

El joven que al arribar a la edad en que debe prestar el servicio militar


general no se inscribe o no concurre al llamado a filas por la autoridad correspondiente puede ser objeto de compulsin que lo mueva a prestar el
servicio que la defensa de la Patria exige, lo que integra un caso especfico
de coaccin inmediata.
La exaccin o cobranza. Se emplea para asegurar el cumplimiento de
los deberes pecuniarios de los particulares; el modo de hacerla efectiva es
el embargo de los bienes del administrado que incumple.

Las sanciones administrativas en la legislacin cubana


especfica a ese fin
El Decreto-Ley nmero 80 de 28 de marzo de 1984, en la Seccin
Cuarta del Captulo 1, enumera las sanciones administrativas que pueden
imponerse a los comisores de infracciones de ese tipo. Ellas son: a) sancin principal de multa; b) sancin accesoria de hacer lo que impida la
continuidad de la conducta infractora y c) sancin accesoria de comiso de
los instrumentos o efectos de la infraccin.
La multa que ascender a una cantidad fija seiialada por el Consejo de
Ministros para cada infraccin deber abonarse dentro de los quince das
siguientes a la notificacin de la infraccin de la cuanta de la sancin, y
si no se hiciere as se incrementar6 en un 25 % si se abonare antes de
transcurrir treinta das. Despus de ese plazo se iniciar la va de apremio
para el cobro del adeudo y de los gastos correspondientes, embargndose
el sueldo, salario, renta, pensin, prestacin de seguridad social o cualquier otro ingreso que perciba o en su defecto de su cuenta bancaria.6

4. La responsabilidad de la Administracin
La Administracin es productora de actos que tienen ejecutividad por
la accin directa, al tiempo que son expresin de la facultad reguladora
de la actividad de los particulares. Por ese actuar incesante en mltiples
direcciones cabe la posibilidad de que su actividad cause alguna lesin valorable econmicamente, a los particulares o a otro organismo de la propia Administracin.
Con el propsito de determinar la responsabilidad de la Administracin
se hace necesaria la existencia del control sobre todos los rganos, organismos y agentes, as como sobre las organizaciones y los ciudadanos.
Este control puede ser poltico y jurdico y este ltimo a su vez externo
o interno, segn se ejerza por un rgano que no forme parte del organismo controlado o competa a agentes que integran el organismo objeto del
control, anterior o posterior, si se realiza previamente a la actuacin administrativa o una vez que esta es realizada.
La determinacin de la responsabilidad civil de la Administracin Pblica hay que esclarecerla, teniendo en cuenta que la Administracin, per-

262

sona jurdica, no acta por s misma sino que lo hace por medio de sus
rganos y agentes y es preciso distinguir cundo la reparacin emergente
de la lesin causada ha de recaer sobre la propia Administracin o sobre
el rgano o agente. La institucin a tratar es la llamada responsabilidad
externa, la que trasciende el mbito de la estructura orgnica de la Administracin, no la que es exigible a sus agentes en razn a los daos causados a los bienes e intereses de la propia entidad administrativa.
El Estado de Derecho burgus, no obstante su pretendida finalidad de
proteccin al individuo, en un principio sent como -criterio general la
irresponsabilidad de la Administracin, nis tarde estableci la responsabilidad de los agentes, paralela a la muy restringida responsabilidad de la
Administracin y slo a travs de larga evolucin y como un aspecto de
las co'ncesiones a que se ha visto obligado a acceder ante el impulso de
las circunstancias, motivadas por su descomposicin como porcin de un
sistema econmico decadente y en vas de desaparicin, ha llegado a admitir la responsabilidad de la Administracin bajo condiciones muy elaboradas.
El Derecho socialista tal y como estatuye el artculo 89 de las bases
de la Legislacin Civil de la URSS y de las repblicas federadas. mantiene
que "...las instituciones del Estado responden sobre bases generales de
los perjuicios causados a los ciudadanos por los actos irregulares de serlo
vicio de sus funcionarios en el mbito de la direccin admini~trativa"~,
que supone la admisin de la responsabilidad de la Administracin misma.

Fundamentos de la responsabilidad de la Administracin


La Administracin burguesa, en sus inicios, al obrar como poder del
Estado, no poda ser responsable. Expresin de la "soberana" esta exclua
la responsabilidad. Heredero el Estado de Derecho burgus de los poderes
del prncipe del Estado feudal, transport a su mundo jurdico, como hemos visto, la idea del fisco, admitiendo un desdoblamiento de la personalidad del Estado que as realizaba "actos de autoridad', por los que era
irresponsable, y "actos de gestin", cuando actuaba al igual que los particulares y de cuyos actos responda conforme al Derecho Civil. Como estos ltimos actos eran de escaso relieve en la actividad estatal a cargo de
la Administracin Pblica, que s abarcaba en su obrar los de "autoridad",
la responsabilidad de la Administracin era de hecho inexistente. Tan
monstruosa concepcin se hizo tan inadmisible que al perfilarse los contornos cientificos del Derecho Administrativos fue objeto de ataques unnimes por todos los tratadistas que planteaban se sutituyera la total irresponsabilidad de la Administracin y de sus agentes -que pervivi hasta
fecha relativamente reciente en el derecho cajn imperante en Inglaterra
y Estados Unidos- por la consideracin de que la Administracin, entidad
abstracta, obra por sus rganos y si estos actan en la esfera de lo dispuesto legalmente, no hay responsabilidad y si faltan al Derecho escrito,
hay un hecho personal, del cual ellos deben responder. De ese modo, y

263

con un fundamento menos antijurdico, se comenz a admitir la responsabilidad de la Administracin. As en Inglaterra el principio de que ?he
king can do no? wrong (el rey no puede obrar mal) se mantuvo en vigor
hasta 1940 y en los Estados Unidos slo en 1946 se concibi la posibilidad de que se reclamara a la Administracin por los daos extracontractuales que pudiera ocasionar.
La extensin de las actividades administrativas, el relieve alcanzado
por los servicios pblicos y la imposibilidad de mantener a las masas, cada
vez con mayor conciencia de clase, en la adormecida pasividad de los
aos iniciales del Estado de Derecho, inclinaron a los juristas burgueses
a plantar frmulas contentivas de la responsabilidad de la Administracin,
basadas en el trasplante al Derecho Administrativo de instituciones de
Derecho Civil.
En una evolucin posterior de los criterios sobre la responsabilidad de
la Administracin, el Consejo de Estado francs, tribunal administrativo
que ha elaborado mltiples principios del Derecho Administrativo burgus
moderno, sent la teora de la falta de servicio pblico, segn la cual, ante
el funcionamiento defectuoso del servicio o su mala condicin como causantes del dao, la Administracin incurra en el deber de reparar este. Si
el servicio funcionaba mal, si no funcionaba o si lo haca tardamente y de
cualquiera de esas circunstancias se derivara una lesin a los particulares,
la Administracin se considera responsable y obligada a indemnizar, con
independencia de si la falta del servicio se debi al servicio mismo o a negligencia, omisin o error de los agentes encargados de su gestin y la
responsabilidad se aplica a toda especie de servicios y a la ejecucin de
los servicios de todas' las administraciones pblicas. La responsabilidad
slo recaera sobre el agente cuando este cometiera un hecho que rebase
los lmites psicolgicos de la funcin e incurriera en una falta personal que
lo haca responsable de la lesin ocasionada.
La teora de la falta de servicio, de carcter subjetivo, es aceptable
aunque presente el inconveniente de ser omisa en cuanto a los daos que
pueden causarse, no obstante se constatara un adecuado funcionamiento
de un servicio estatal. Por consiguiente, la doctrina objetiva del riesgo administrativo resulta ms completa. El riesgo es resultante inevitable e inherente a la organizacin y al funcionamiento de un servicio estatal y, en
consecuencia, en el servicio mismo est la posibilidad (riesgo) de que se
cause un daiio a un particular y la afectacin del patrimonio del rgano
encargado de ese servicio a la indemnizacin del dao causado. Esta
teora del riesgo no es aplicable, empero, a los casos en que el daiio fuese
producido como consecuencia de actividades que implican un peligro
para los dems, si concurrieren como circunstancias relevantes en el dao
causado, la fuerza mayor o la intencin de la propia vctima de ocasionarse el dao.
El Derecho sovitico, segn Serebrovsky y Jalfina,' fundamenta la responsabilidad civil por la produccin de un dao en: 1) la existencia del
dao causado a una persona o a sus bienes, 2) la antijuricidad del acto le-

264

sivo, 3)la existencia del nexo causal entre la accin antijuridica y sus consecuencias nocivas y 4) la existencia de culpa del causante del dao. t

1. El dao en la persona puede consistir en el quebrantamiento de su salud o en su muerte, acompaados- de la disminucin o prdida de su
salario o del menoscabo material irropado a las personas que viviesen
a cargo del fallecido.
El dao a los bienes, valorado en dinero, puede consistir en su disminucin o desaparicin y tambin en el beneficio omitido, o sea, la prdida de la suma que la vctima pudo recibir si no hubiera acaecido el
acto lesivo.
2. Acto antijurdico es la accin u omisin que viola la ley y el derecho
protegido por ella, causando un dao al titular de ese derecho, siempre
que la actuacin no se hubiera realizado dentro de los lmites de los derechos de que es titular el causante del dao.
3. La responsabilidad slo nace, si la accin u omisin antijurdica y sus
consecuencias daosas son causa del dao causado.
4. Y por ltimo, aunque no se tenga intencin de causar el dao (en cuyo
caso existe siempre responsabilidad), ha de concurrir negligencia, integradora de la culpa, por parte del causante del dao, negligencia que
se presume y que el imputado tiene que demostrar que no existe para
eximirse de responsabilidad.

Clasificacin de la responsabilidad de la Administracin


Pblica
En la responsabilidad de la Administracin Pblica suele distinguirse
entre la responsabilidad directa o sin falta y la indirecta o producida por
actos ilegales de los agentes.
La segunda de las clases enumeradas encuentra su fundamento en las
doctrinas que anteriormente se han expuesto, por lo que interesa ahora
referirse a la primera clase.
La'Administracin Pblica, al ejercer su actividad dentro de los lmites
legales sin acometer actos ilegtimos y sin que medie negligencia por part e de sus agentes ni riesgo imputable al servicio, requiere a veces sacrificar intereses particularespara alcanzar sus objetivos. As en los casos de
que considere necesario expropiar, ocupar o requisar bienes, la ley puede
estimar que el menoscabo al patrimonio personal debe ser objeto de indemnizacin. Desde luego que esa indemnizacin no puede ser exigida en
aquellos casos en que el dao al patrimonio particular signifique la adopcin de una medida revolucionaria impuesta a los que tratan de entorpecer la conquista por la clase obrera del poder econmico. En estos casos
en que la captacin de la base econmica tiene que producirse en menoscabo de las clases capitalistas, la responsabilidad de la Administracin no
puede ser axiomtica, sino que depender de las circunstancias a tenor de
las cuales tiene que desarrollarse la Revolucin. Su aplicacin es pues, en

265

el perodo de transicin del capitalismo al socialismo, circunstancial y objetiva.


En ocasianes la Administracin se ve obligada para evitar daos a la
colectividad, a lesionar intereses particulares.
En estos casos, en que ejerce su potestad de imperio, deben indemnizarse a los particulares afectados por las medidas que adoptara.

Sanciones
En opinin de los autores soviticos Serebrovsky y Jalfina:
El resarcimiento de perjuicios ha de estar enderezado en primer trmino a la restauracin de la situacin anterior: la cosa deteriorada debe
ser reparada, la destruida sustituida por otra, etctera. Pero si fuese
imposible restaurar la situacin anterior, el causante del dao estar
obligado a indemnizar los perjuicios causados por l a los bienes, o
sea, a papar cierta suma de d i n e r ~ . ~

Su estimacin en la legislacin revolucionaria cubana


Antes del triunfo de la Revolucin, la Administracin tena regulada su
responsabilidad en el artculo 1903 del Cdigo Civil que estima la responsable al Estado cuando actuara por mediacin de un agente especial, considerndose como tal, aquel de sus funcionarios que realizaba una gestin
administrativa que no le corresponda dentro de su esfera de competencia. Si el funcionario actuaba en el uso de sus atribuciones y lesionaba un
inters particular, el Estado responda, segn el artculo 1902 del referido
Cdigo, si el dao se hubiere causado interviniendo culpa o negligencia,
circunstancias estas que no se podan imputar a la Administracin, lo que
haca a esta prcticamente irresponsable.
El poder revolucionario, adems de todas las leyes de expropiacin
que para la nacionalizacin de bienes y empresas ha dictado nuestra Revolucin, para formar la base econmica socialista del Estado cubano y
que han sido mencionadas en su oportunidad, destacando la fijacin en
ellas de la indemnizacin correspondiente: ha dictado otras medidas legislativas que han determinado el resarcimiento de daiios que era indispensable ocasionar a patrimonios privados, en beneficio de la poblacin.
De ello es ejemplo la Ley de Reforma Urbana, que concedi derechos
econmicos a los antiguos propietarios de inmuebles destinados a vivienda y objeto de arrendamiento, al pasar dichos inmuebles a ser propiedad
de sus ocupantes.
La ley nmero 965 de 23 de agosto de 196 1, facilit la indemnizacin
de los agravios y perjuicios econmicos sufridos a virtud de actos errneos u omisiones de las autoridades, cometidos a partir del 1ro. de enero
de 1959, en el ejercicio de sus funciones o de la aplicacin de las leyes
revolucionarias, siempre que hayan dejado al sujeto pasivo sin medios
para su subsistencia.
266

De ambas disposiciones slo la segunda constituye un caso de responsabilidad administrativa configurable como falta del servicio con la consiguiente reparacin, puesto que la primera constituye una indemnizaci6n
graciable, concedida por el Gobierno Revolucionario, a fin de otorgar,
como es su propsito, a todos los ciudadanos, medios de subsistir, toda
vez que no puede significar responsabilidad alguna aplicar la legislacin
revolucionaria para obtener la transformacin de la base econmica.
Por mandato expreso de la ley citada, se comprendi en ella a los propietarios de fincas rsticas de hasta cinco caballeras de superficie, que no
las trabajaban personalmente, si sus nicos ingresos dependan de las rentas que de ellas procedan.
La indemnizacin prevista podra consistir en la devolucin del bien si
fuese posible, o de no serlo, en el pago de cantidades alzadas o fijacin
de ingresos temporales o vitalicios.
La Segunda Ley de Reforma Agraria fij una pensin vitalicia a los
propietarios de las fincas rsticas afectados por sus disposiciones, indemnizacin que puede considerarse tambin de carcter graciable, pues el
consolidar la base econmica de un nuevo sistema no puede engendrar
responsabilidad.
Tambin nuestra legislacin revolucionaria contempla la concesin de
la indemnizacin por riesgo, como ejemplo de ello, lo ya estudiado por
nosotros referente a la Ley de Seguridad Social en cuanto a los accidentes de trabajo o enfermedades profesionales.
Conforme al propsito tantas veces hecho realidad por la Revolucin
cubana, la Constitucin socialista, promulgada el 24 de febrero de 1976,
en su artculo 26 prescribi que: "Toda persona que sufriere dao o perjuicio causado indebidamente por funcionarios o agentes del Estado con
motivo del ejercicio de las funciones propias de sus cargos, tiene derecho
a reclamar y obtener la correspondiente reparacin o indemnizacin en la
forma que establece la ley."''

267

Notas

Rodrguez Moro, N., La ejecutividad del acto administrativo, Captulo 111, Madrid,

1949.

..

Villegas Basavilbaso, F., ob. cit., Capitulo V, pp. 11-17.


Kousinin, O.V. y otros, Manual de Marxismdeninismo, Editorial Grijalbo, Mxico, D.F., 1960.
Romashkin, P., "El Estado y el Derecho soviticos en la etapa actual" en Fundamentos del Derecho Sovitico, Captulo 1, Mosc 1962,p. 1 1.
Ver: Artculos'l y 2 del Decreto-Ley nmero 80 de 1984.
Ver: Seccin Quinta del Capitulo II del Decreto-Ley nmero 80 de 1984.

Serebrovski, V. y R. Jalfina, "Derecho Civil Sovitico" en Fundamentos del Derecho Sovitico, Captulo IV, Editorial en Lenguas Extranjeras, Mosc, 1962,
p. 260 y ss.
Ibidem, p. 26 1.
ibidem, p. 262.

l o Constitucin de la Repblica de Cuba, ed. cit., p. 28.

268

ESTAUCTURA GENERAL DEL ESTADO CUBANO

FIGURA 1
i n2Ajjuc.i

pne~_i~!@4~
Fiscala

Tribunal Supremo Popular

Institucionecs-administrativas
Organismos centrales,
Comits
Ministerios

Tribunales Populares Locales

Institutos

rganos secundarios
drganos primarios

Direcciones administrativas
locales:
Provinciales

Provinciales
Municipales

Municipales

estatal
Asamblea Nacional
Asambleas locales:
Provinciales
Municipales
J

FUENTE: Marta Hanecker: -Las transformaciones del Estado despus del triunfo de la Revolucin.. en revistd
Bohemia, La Habana, mayo de 1978.

ORGANltAC16N DEL ESTADO Y EL GOBIERNO


DE LA REPUBLICA DE CUBA

FtGURA 2

Estado

---3

d
Gobierno

del Poder Popular

Comit ejecutivo
Consejo de ministros

Presidente
Vicepresidente

Presidente
Primer vicepresidente
5 vicepresidentes

Secretario

1 secretario

25 miembros

Diputados

I
I

1 i

Asamblea Provincial
Provincial
Asamblea
del Poder Popular
Comit ejecutivo
ejGutivo
Presidente
Vicepresidente
Secretario

1 t comits estatales
23 ministerios

------

Direcciones administrativas

.
)
.
.
o
.
.

Presidente
Vicepreqidente
Secretario
Miembros

01111111)

--

Control operativo administrativoControl normativo y metodologa,


Rendicin de cuentas

Oelegados

FUENTE: RAniisis de la estructura actual del Estado cubanqy su lnci&jn@pj


en el sector de las relaciones externas., Praga. 1978.