GUIA 1 - Finanzas Públicas - RJGM

La actividad financiera pública

La Realidad Económica del Hombre

Los seres humanos hemos sido definidos como "seres de necesidades", realmente desde el momento del
nacimiento, la vida se transforma en una secuencia infinita de necesidades que nos atacan una tras otra, de un
modo implacable, forzándonos a realizar actos (no existe acto humano alguno que no provenga de las necesidades);
nuestra propia inteligencia ¿No será simplemente la capacidad de entender sistemáticamente nuestra condición de
permanentes necesidades, con la finalidad de erradicarlas?

A pesar de nuestra amplia experiencia con las necesidades, no siempre resulta fácil definir este concepto. Para Toro
Hardy son:

... sensaciones de carencia acompañadas del deseo de satisfacción.

Maza Zavala, al respecto afirma que son:

... un estado afectivo producido por la ruptura del equilibrio psicofisiológico, denominado bienestar.

Las necesidades, que son ilimitadas en número y recurrentes en sí mismas, se satisfacen mediante la utilización de
bienes y servicios, que cuando son escasos o agotables se denominan "bienes económicos".

De la relación "bienes escasos" Vs. "necesidades infinitas", surge el denominado problema económico, al cual la
ciencia económica busca una solución y de donde se deriva el principio económico que da origen a las ciencias
administrativas: Se debe tratar de satisfacer la mayor cantidad posible de necesidades (beneficio), sacrificando
(costo) la menor cantidad posible de bienes.

Las Necesidades públicas

Podemos clasificar a las necesidades de diversas formas, sin embargo nos interesa una clasificación en particular,
según de quien surgen:

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Una necesidad es individual cuando surge del individuo y la satisfacción corresponde al ámbito personal del mismo,
esta es natural si su origen es orgánico, es decir tiene que ver con aspectos fisiológicos, y social si tiene que ver con
las costumbres y el impulso humano de vivir en sociedad y ser aceptado por la misma.

Una necesidad colectiva no es más que un conjunto de una misma necesidad individual, común a un grupo de
individuos, esta será privada si la satisfacción corresponde al ámbito personal de cada uno de estos individuos, y
pública si la satisfacción trasciende el ámbito personal de cada individuo y la solución es mancomunada, canalizada
a través del Estado y los organismos que este crea para tal fin.

Las Finanzas Públicas centran su interés en las necesidades públicas, puesto que son la justificación de la acción
financiera del estado.

Clasificación de las Necesidades Públicas:

Las necesidades públicas se pueden clasificar atendiendo a diversos criterios:

Según flexibilidad.

 Inelástica: Son aquellos que se asemejan a las vitales y cuya aplicación es casi imperativa u obligatoria. Ejemplo:
Servicio de salud.
 Elástica: Son aquellos renunciables y flexibles. Ejemplo: Servicio de cultura.

Según la oportunidad de satisfacción.

 Presentes: Cuando el estado afectivo constituye de la necesidad es provocado por una causa presente. Ejemplo:
Servicio de agua.
 Futuras: Cuando la necesidad no se presenta actualmente, pero se puede prever. Ejemplo: Seguridad social
(pensiones).

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Según su naturaleza.

 Absolutas: Son de carácter inmaterial y se corresponden con los fines superiores del Estado, dependiendo de
estas su propia existencia Ejemplo: Justicia, educación.
 Relativas: Son de carácter económico, asumidas (relativamente) por el estado y cuya satisfacción generalmente
es de orden material. Ejemplo: Electricidad, transporte.

Según la forma de satisfacción.

 Básicas: Responden al interés supremo del estado, por lo tanto son indelegables por razones de seguridad
pública. Ejemplo: Justicia, seguridad, defensa.
 Esenciales: Pueden ser satisfechas por organismos privados, sin embargo el Estado la toma para sí, debido a que
las considera vitales para la colectividad. Ejemplo: Electricidad, agua.
 Complementarias: Son aquellas cuya satisfacción puede estar en manos del Estado o del sector privado (por
delegación o concesión), pero bajo la supervisión y responsabilidad del primero. Ejemplo: Servicio de salud,
educación.

Este último criterio no es absoluto, dependerá de la concepción que se tenga del Estado o de las necesidades
financieras del mismo que en algún momento histórico una necesidad pueda ser considerada dentro de alguna de
estas categorías. En la República de Colombia, en los años 80 (S. XX), se consideró que la defensa nacional era una
necesidad complementaria y no básica, al permitirse la formación de ejércitos privados (paramilitares). En
Venezuela, durante el proceso constituyente de 1999, se discutió sobre la necesidad de transformar a la salud y a la
educación en necesidades básicas, en vez de complementarias. Durante la década anterior existió la tendencia de
transformar necesidades esenciales, como la energía eléctrica, en complementarias mediante privatizaciones de las
compañías que satisfacen esa necesidad. Hoy en día la tendencia es totalmente contraria, se intenta transformar
necesidades complementarias en esenciales y básicas.

El Problema de la Identificación de las Necesidades Públicas

¿Quién siente una necesidad pública?

De buenas a primeras responderíamos "la sociedad", un niño de 6 años no puede detectar naturalmente la
necesidad de integrarse al sistema educativo, pero su entorno familiar o social sí. Sin embargo, este no es el único
caso ¿Siente un cumanés la necesidad de defender la frontera con Brasil o Colombia? ¿Y la necesidad de ampliar las
instalaciones de la UDO en base a la demanda futura de estudiantes? La respuesta es NO, quizás lo sepa mas no lo
"siente". No hay necesariamente ruptura del equilibrio psicofisiológico al cual hace referencia Maza Zavala, no de
manera natural, sino a través de un proceso de raciocinio, en algunos casos de estudios avanzados realizados por
organismos estatales u organizaciones públicas.

Algunos autores (entre estos Dino Jarach) afirman que existe una relatividad en los fines del Estado, el cual puede o
no, considerar en un momento histórico determinado a cierta necesidad como pública, dependiendo de los fines del
Estado, esta relatividad se puede observar en la praxis internacional, diferentes Estados, distintos esquemas de
necesidades públicas, e inclusive depende del componente doctrinario del Estado. En un país socialista, los
esquemas son significativamente distintos al de los capitalistas, puesto que los primeros tratan casi a todo el
universo de necesidades como públicas básicas o esenciales, mientras que en el capitalismo predominan las
individuales y públicas complementarias.

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También se presenta el problema de las fallas del mercado, planteado por Musgrave el origen de las necesidades
públicas como un mecanismo de prestar servicios que aun siendo importantes, no lo prestaría en sector privado por
no ser rentables. Esto es una reedición del enfoque que al respecto sostenía la escuela clásica de la economía.

Por otro lado, aparece el problema de los monopolios (como parte de las fallas del mercado), en el cual se presentan
tendencias abusivas según la elasticidad de la oferta de los bienes ofrecidos. Tendencias que pueden ser revertidas a
través de los monopolios públicos, es decir de la nacionalización de aquellas actividades donde puede presentarse
monopolios inmoderados. Bajo el supuesto de que para el estado predomina el interés social sobre el particular,
esta opción se transforma en un mecanismo justo de intervención pública.

Los servicios públicos:

En términos generales podemos afirmar que un servicio es todo satisfactor intangible, puede ser una actividad,
tarea, función, operación, acción, gestión, etc. (la condición de "satisfactor" es los iguala a los bienes, mientras que
la de "intangibilidad" los diferencian de estos).

Como servicio público se define el conjunto de actividades que realiza el Estado con el objeto de satisfacer las
necesidades públicas.

Clasificación de los Servicios públicos

Como con las necesidades, también los servicios públicos pueden ser clasificados según diversos criterios:

Según la forma de financiamiento.

 Servicio Público General: Son actividades que realiza el estado con el objetivo de satisfacer las necesidades
colectivas y se financian por medio de impuestos: Ejemplo: Defensa Nacional, Educación, Salud, etc.
 Servicio Público Especial: Son actividades que realiza el Estado con el objetivo de satisfacer las necesidades
colectivas. Se financia con tasas u otras contribuciones. Ejemplo: La cedula de identidad, obtener una licencia,
servicio de correo, servicio de seguridad social (I.V.S.S.), etc.

Según la entidad pública que lo presta.

 Nacional: Que presta la Nación, a través del Ejecutivo Nacional.

 Estatales: Que presta el Estado a través de las Gobernaciones.
 Municipal: Que presta el municipio, a través de la Alcaldía.
 Comunal: Que prestan las instancias locales, a través de los Consejos Comunales.
 Paraestatal: Que presta un Instituto Oficial Autónomo.
 De empresa del Estado: Que presta una empresa propiedad del Estado, que actúa como empresa de economía
privada.
 De empresa privada: Que opera bajo régimen de concesión pública

Según su forma de agotamiento.

 Divisible: Tiene la particularidad de que se agotan, hay competencia por recibirlos y permiten la exclusión.
Ejemplo: Telefonía pública, la educación.

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 Indivisible: No se agotan y no hay posibilidad de exclusión. Ejemplo: El servicio de agua para todos, el
alumbrado de las calles.

Según la forma.

 Individualizables: Son aquellos que aun satisfaciendo una necesidad pública, se prestan de manera individual.
Ejemplo: Cédula de Identidad.
 No Individualizables: Son aquellos que no pueden prestarse de manera individual. Ejemplo: Defensa nacional.

La actividad financiera del estado:

La actividad financiera del estado es la gestión que realiza el organismo de derecho público para obtener recursos,
administrarlos y gastarlos en función de la satisfacción de las necesidades públicas.

Necesidades
Publicas

Para comprender mejor el mecanismo de la actividad financiera del estado (en el gráfico), vamos a partir de un
modelo superconocido en el estudio de la ciencia económica: el circuito económico simple.

En primer término se definen los sectores que intervienen:

 Sector familias: Compuesto por personas naturales que fungen de demandantes y son dueños originarios de los
factores productivos.
 Sector empresas: Integrado por personas jurídicas que gestionan los factores productivos y que se constituyen en
oferentes.

(Hasta acá loas sectores del circuito económico clásico, en este caso se añadirá otro sector).

 Sector estado: el cual tiene carácter institucional y poder para legislar, su función básica es resolver aquellos
problemas ajenos, que los demás sectores no pueden resolver por cuenta propia.

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Estos sectores son estimulados por ciertos motivadores: en el caso del sector familia los motivadores son las
necesidades individuales, las que lo llevan a requerir bienes y servicios en búsqueda de la satisfacción y a estar
dispuesto a intercambiarlos en el mercado por dinero (demanda).

Por otro lado, el sector empresas tiene como motivador el fin de lucro, para obtener esos recursos gestiona los
factores productivos de manera organizada y el producto obtenido lo pone a disposición de las familias (oferta).

De esta manera, entre estos dos sectores ocurre una relación transaccional, las empresas proveen de bienes y
servicios a las familias a cambio de dinero (expresado en el precio).

Como las empresas y las familias también son afectadas por necesidades públicas (que no son tan evidentemente
identificadas) recurren al tercer sector, lo constituyen, lo reconocen y le dan poder (de imperio y acción). Este
último sector, el estado es motivado, por las necesidades públicas, las cuales resuelve proveyendo tanto a familias
como a empresas de servicios públicos.

Sin embargo, para cubrir el costo de producción de estos servicios, el estado debe procurarse recursos (que luego
deberán ser objeto de buena administración). Sin embargo, al no existir como tal un mercado de servicios públicos
o no ser este tan evidente (salvando algunas excepciones), el estado se ve obligado a usar su poder de imperio para
recaudar esos recursos de parte de los beneficiarios: empresas y familias constituidas en contribuyentes.

Fases o Etapas de la Actividad Financiera del Estado:

Como se evidencia en lo anterior, la acción del estado puede descomponerse en las siguientes etapas:

Obtención de ingresos: En la cual el estado, como todo agente económico, debe procurarse ingresos para poder
satisfacer las necesidades públicas. Un aspecto importante es el problema de la identificación de estas necesidades
(tratado anteriormente) ya que al no ser siempre evidentes, pues no existe una demanda inmediata de esos
servicios públicos, por lo que no siempre los beneficiarios estarían dispuestos a pagar transaccionalmente por ellos.
Esto hace que la obtención de ingresos para el estado se tenga que hacer por una vía diferente a la de otros agentes
económicos.

Administración de los ingresos: El estado debe asegurarse de gestionar correctamente los recursos de los cuales
dispone, se trata, en primer término, de conservarlos y de darle el uso óptimo para que se puedan satisfacer la
mayor cantidad de necesidades. Esta fase también comprende la justa distribución de los servicios públicos.

Utilización de los ingresos: Se trata de distribuir los recursos de la manera más racional posible, también de
controlar los efectos de esos recursos más allá de la simple asignación de partidas, el estado debe garantizar que la
satisfacción de las necesidades públicas sea suficientemente cubiertas con la disponibilidad de dinero.
Adicionalmente debe tratar lo concerniente al gasto para su funcionamiento interno versus el gasto que se destina a
la satisfacción de la población.

La Naturaleza Financiera del Estado.

Todas estas actividades suponen para el estado una serie de problemas (entendidos como retos) económicos-
financieros que debe resolver.

Estos problemas, planteados desde el más general hasta en más específico, son:

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El problema económico del Estado: Las necesidades públicas son ilimitadas y recurrentes, mientras que los
recursos públicos son escasos ¿Cómo satisfacer la mayor cantidad posible de necesidades públicas sacrificando la
menor cantidad de recursos públicos?

El problema Financiero del Estado: Como todo agente económico, el Estado debe procurar la obtención de recursos
para satisfacer las necesidades públicas, puesto que, lógicamente, la presentación de servicios públicos implica un
costo.

El problema fiscal: El gasto público puede ser considerado o medido en términos, mediante la valoración del
servicio que presta el estado, más los gastos de funcionamiento del mismo. Entre el gasto público y los ingresos
públicos se plantean tres situaciones posibles:

GP = IP: Equilibrio fiscal => Situación ideal deseada.

GP< IP: Superávit fiscal => Situación no deseada pero conveniente

GP> IP: Déficit Fiscal => Situación no deseada pero inconveniente, pero que se traduce en insatisfacción pública o
en el mejor de los casos en endeudamiento público.

Funciones Financieras del Estado:

El estado no solo debe encargarse de resolver las necesidades públicas. Es esa no es su única función. Lo que se ha
estudiado hasta ahora se corresponde con la función de asignación; pero además de esta función es estado "usa" a la
actividad financiera pública con otros fines.

Por tanto podemos decir que la gestión financiera pública (Gfp) es una función compleja integrada por funciones
más específicas como se muestra a continuación:

Gfp = f ( A + R + D + E )
Las funciones más específicas son:

 Asignación: (A) Se corresponde con la provisión de servicios públicos, para satisfacer las necesidades públicas.
 Regulación: (R) Se corresponde con el correcto uso de los bienes públicos y el diseño de presupuestos.
 Distribución: (D) Se corresponde con el equitativo, pero justo mecanismo de redistribución del ingreso nacional,
que se establece mediante las políticas tributarias y de subsidios.
 Estabilización: (E) Se corresponde con el control de elementos macroeconómicos, como el empleo, los precios, la
producción, entre otros, a través de los efectos de las Finanzas Públicas sobre estos elementos.

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Diferencia entre la actividad financiera pública y la actividad económica privada
ACTIVIDAD ECONÓMICA PRIVADA
Es estudiada por la Economía
Busca satisfacer necesidades privadas
El individuo es el actor principal
Predomina el contratum
Predomina el fin de lucro
Obtiene ingresos a través del mercado
Es de derecho privado
Es importante el resultado financiero
Amolda los gastos a los ingresos
Actúa en el presente o en el futuro próximo
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ACTIVIDAD FINANCIERA PÚBLICA
Es estudiada por las Finanzas Públicas
Busca satisfacer necesidades públicas
El estado es el actor principal
Predomina el imperium
Predomina el bienestar común
Obtiene ingreso de los tributos
Es de derecho público
Es importante la función social
Procura ingresos en función de los gastos
Tiene perennidad en el tiempo con miras al futuro