COVIELLO - Tribunales Administrativos en La República Argentina

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Título: La influencia de la jurisprudencia y doctrina norteamericanas en materia de tribunales administrativos en

la República Argentina y sus consecuencias sobre el contencioso-administrativo
Autor: Coviello, Pedro José Jorge
Publicado en: RDA 2020-131, 05/10/2020, 201
Cita Online: AR/DOC/2806/2020
Sumario: I. Introducción.— II. Razones de la influencia norteamericana.— III. Las instituciones

iusadministrativas estadounidenses y las argentinas.— IV. La influencia de la jurisprudencia
norteamericana en materia de tribunales administrativos.— V. Conclusión.
(*)
(**)
I. Introducción
En esta exposición trataré de desarrollar el encaje constitucional que se les ha dado a los tribunales
administrativos y su confronte con el régimen contencioso-administrativo. La referencia al derecho
norteamericano y a su Constitución tiene su razón de ser en el problema que existe, aún, en nuestro país por la
posición de quienes tradicionalmente han sostenido —y también nos enseñaron—, que nuestra Constitución
Nacional era una simple copia de la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica, mientras que del otro
lado están quienes han defendido la influencia de los antecedentes hispánicos de aquella, junto con otras
influencias iberoamericanas, como se podrá apreciar más adelante. Ciertamente, y sería necio no decirlo, la
influencia de la Constitución norteamericana no se puede negar, más, se insiste, no fue la única.
En esa inteligencia, la Constitución americana fue un ejemplo republicano en un momento decisivo de la
historia de occidente, la cual hundió sus raíces muchísimo antes de la Revolución de dicha nación, y en la cual las
influencias, sobre todo protestantes tuvieron notable relevancia (1), sin descuidar otras, en algunos casos
insospechadas, como bien fue destacado por el profesor Cassagne y otros autores argentinos (2).
Sea como fuere la ardua discusión habida sobre el tópico, lo cierto es que su exposición, somera, es necesaria
para ir, paulatinamente, espigando lo que puede entenderse como propio de los tribunales administrativos y lo que
corresponde a los tribunales con competencia administrativa o "en lo contencioso-administrativo", y las notas que
les son predicables a los primeros para que puedan, en los casos que corresponda, ser válida su instauración a la
luz de la Constitución argentina.
Entre otros temas que son importantes de tratar está algo que he considerado clave, sobre todo, para entender
por qué en los Estados Unidos se tuvieron que considerar "jurisdiccionales" determinadas decisiones
administrativas de las agencias, que resolvían problemas vinculados a la prestación de public utilities, como, por
ejemplo, las tarifas ferroviarias.
Ahora bien, antes de comenzar con el tratamiento del fondo del tema, conviene señalar que en la República
Argentina el control judicial de los poderes públicos (y, no hablo solo de la Administración, sino también de la
actuación de los otros poderes, sea el Legislativo, por vía de la constitucionalidad de las leyes como por su
actuación en el marco del resto de sus actividades, e igualmente del Poder Judicial) es competencia, en último
término, del Poder Judicial. Por ello, ni la Administración ni los tribunales administrativos pueden dictar
resoluciones definitivas, con fuerza de verdad legal, ni tampoco se puede limitar ni siquiera por ley el control
judicial de dichas decisiones.
Cabe recordar que la Argentina es un país federal, de manera que cada provincia, incluida la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, tiene su propio régimen de derecho administrativo, incluida la organización de su
jurisdicción en lo contencioso-administrativo (3). En la actualidad, prácticamente en todo el país se organizó el
fuero en lo contencioso-administrativo, o, si no se constituyó como tal, se asignó dicha competencia a tribunales
existentes en los ámbitos locales.
La idea de una competencia o fuero en lo contencioso-administrativo ya se encontraba presente en la idea de
los forjadores de nuestra Constitución Nacional, como Juan Bautista Alberdi, quien desde Valparaíso escribía en
1850 a un joven que estudiaba en la Universidad de Turín, que la rama que más convenía estudiar del derecho
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administrativo "es la relativa al elemento contencioso de esta ciencia". Además, el control debía ser judicial, no
previéndose una jurisdicción administrativa inserida en el seno de la Administración (4).
Adelanto que no expondré las distintas doctrinas que imperaron e imperan en torno a jurisdicción
administrativa y los tribunales administrativos, porque el trabajo superaría el objetivo del trabajo y los límites
impuestos (5). Ello, no obstante, hacia el final expresaré mi criterio personal.
Por lo tanto, hechas estas precisiones, vale señalar que en nuestro país solo a partir de la segunda mitad del
siglo pasado comenzó a discutirse sobre cuáles eran los alcances jurídicos que daban sustento constitucional a la
instauración de "tribunales administrativos", en una elaboración que es hasta el día de hoy bastante confusa. Es
por ese motivo que resulta necesario, también comenzar el estudio comparativo de la jurisprudencia y doctrina
norteamericanas, que tanta influencia tuvieron en nuestra Corte Suprema.
II. Razones de la influencia norteamericana
Ante la reiterada cita por parte de nuestra Corte Suprema de la jurisprudencia de la Suprema Corte de los
Estados Unidos de Norteamérica, aparece necesario indagar el porqué de ello. A tal fin, se iniciará el tratamiento
de la cuestión a partir del debatido tema de la influencia de la Constitución norteamericana en la nuestra.
La respuesta nos dará una indicación de las razones por las que tanto se remitió nuestra Corte a los
pronunciamientos de la Suprema Corte norteamericana.
II.1. La matriz constitucional argentina
Sin pretender agotar el tema, ni dar una respuesta que mueva a la réplica de los bravos contendientes que se
enfrentan en la apasionante discusión de si nuestra Constitución copia a la americana o no, es necesario tener en
cuenta que desde el texto del año 1853 junto con las modificaciones ulteriores, que no fueron tan extensas como la
última, del año 1994, es esa Constitución la que nos rige, y, por lo tanto, es una de las más antiguas del mundo (6).
Nuestros patriotas tuvieron admiración por la nueva y progresista nación del norte, que con un origen parecido
al de nuestro país, buscaba abrirse camino, y el derrotero jurídico lo marcaba su Constitución del año 1787. De allí
que hasta ya en los momentos —apasionantes— de la Organización Nacional, luego de la caída de Rosas el 3 de
febrero de 1852 en la Batalla de Caseros, se reunió en la ciudad de Santa Fe la Convención Constituyente, de cuyo
seno nació la Constitución que, reforma más, reforma menos, aún nos rige.
En la discusión ciertamente álgida, sobre las influencias constitucionales, tanto al momento de su sanción
como ulteriormente, no es posible negar —y ya lo adelanté— la existencia de tramos enteros de nuestro texto
constitucional que reproducen conceptos de la Constitución de 1787 y sus Enmiendas, pero, al mismo tiempo,
existen partes que no tienen su equivalente en aquella (7).
Nuestros autores han destacado la influencia, entre otros antecedentes, fuera de los americanos, de la
Constitución de Cádiz de 1812, y, aún, los antiguos textos del derecho español, las constituciones francesas de
1791 y 1793, y la Constitución chilena de 1833 (8).
II.2. La interpretación constitucional (9)
El tema fue cómo debía interpretar la Constitución. No contábamos con jurisprudencia ni doctrina
constitucional vernácula, más allá de la obra sabia de Juan Bautista Alberdi. Surgió, entonces, la primera idea de
que para ello se contaba con la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos, sobre la base de que era
su Constitución era el modelo de la nuestra. Veamos:
a. Apenas instalada, en 1863, en el caso "Seste y Seguich" (10), la Corte argentina dio esta pauta, bien clara
para el futuro: "... la jurisprudencia de los Estados Unidos de Norteamérica... debe servirnos de guía para
interpretar nuestra Constitución..." (11).
Se trataba de un reclamo que los actores hacían por los servicios prestados como guardias nacionales. Este
caso servirá para tratar la demandabilidad del Estado ante los tribunales y la influencia de la jurisprudencia
americana.
b. En el caso "Lino de la Torre" (12), en el que justificó las atribuciones del Congreso para arrestar a un
periodista, siguió y explicitó aún más dicha línea:
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"El sistema de Gobierno que nos rige no es una creación nuestra. La hemos encontrado en acción, probado por
largos años de esperiencia (13) y nos lo hemos apropiado. Y se ha dicho con razón que una de las grandes ventajas
de esta adopción ha sido encontrar formado un vasto cuerpo de doctrina, una práctica y una jurisprudencia que
ilustran y completan las reglas fundamentales y que podemos y debemos utilizar, en todo aquello que no hayamos
querido alterar por disposiciones peculiares".
Como se aprecia, había una tímida advertencia de la puja existente entre las corrientes antes señaladas.
c. En el caso "Elortondo" (14), volvió con la idea originaria:
"Que, para la mayor autoridad de las anteriores correlaciones, conviene recordar que ellas tienen en su apoyo
tanto la doctrina de los espositores (15), como la sanción de la jurisprudencia de las Cortes Americanas de
Justicia, que basadas en el derecho federal americano, que es nuestro propio derecho constitucional, tiene
importancia decisiva entre nosotros".
d. Años después, comenzó la línea moderadora con el fallo "Ferrocarril Central Argentino c. Provincia de
Mendoza" (16), expresándose allí:
"Si bien es cierto que hemos adoptado un gobierno que encontramos funcionando, cuyos precedentes y cuya
jurisprudencia deben servirnos de modelo, también lo es que en todo lo que expresamente nos hemos separado de
aquel nuestras instituciones son originales y no tienen más precedentes y jurisprudencia que los que se establezcan
en nuestros propios tribunales".
e. Aquí la apertura también es notable. Pero más notable será muchos años después en el caso "Bressani" (17):
"El valor mayor de la Constitución no está en los textos escritos que adoptó y que antes de ella habían
adoptado los ensayos constitucionales que se sucedieron en país durante cuarenta años, sin lograr realidad, sino en
la obra práctica, realista, que significó encontrar la fórmula que armonizaba intereses, tradiciones, pasiones
contradictorias y belicosas.
"Su interpretación auténtica no puede olvidar los antecedentes que hicieron de ella una creación viva,
impregnada de realidad argentina, a fin de que dentro de su elasticidad y generalidad que le impide envejecer con
el cambio de ideas, crecimiento o redistribución de intereses, siga siendo el instrumento de la ordenación política
y moral de la Nación".
f. Esta doctrina volvería a repetirse en el caso "Merk Química Argentina" (18), referido a la toma de propiedad
enemiga en tiempo de guerra, y años más tarde en "Fernández Arias", del que luego hablaremos.
Es más que destacable la disidencia de uno de los más grandes constitucionalistas argentinos Juan A.
González Calderón, que en la oportunidad de la sentencia recaída in re "Merk" integró la Corte como conjuez, en
la que aprovechó a decir y dar forma prácticamente definitiva y didáctica a la cuestión:
"[N]adie puede ignorar la regla o la norma interpretativa de derecho constitucional que estableció la Corte
Suprema en el clásico caso decidido por ella en 1877 (Fallos: t. 19, ps. 231 y ss.), Lino de la Torre, sobre recurso
de hábeas corpus: ‹El sistema de gobierno que nos rige no es una creación nuestra. Lo hemos encontrado en
acción, probado por largos años de experiencia y nos lo hemos apropiado. Y se ha dicho con razón que una de las
grandes ventajas de esta adopción ha sido encontrar formado un vasto cuerpo de doctrina, una práctica y una
jurisprudencia que ilustran y completan las reglas fundamentales y que podemos y debemos utilizar en todo
aquello que no hayamos querido alterar por disposiciones peculiares› (p. 236). En todo aquello que no hayamos
querido alterar por disposiciones peculiares; esto es, que los Constituyentes argentinos de 1853 no han copiado la
Constitución de Estados Unidos de 1787, sino que la adoptaron en parte y a la vez se separaron de la misma en
todo lo que creyeron necesario y conveniente, auscultando la voluntad y los intereses de la Nación. Por eso, la
misma Corte Suprema, algunos años después de haber establecido la regla o norma interpretativa más arriba
transcripta, dijo con especial acierto: "Si bien es cierto que hemos adoptado un gobierno (sistema de) que
encontramos funcionando, cuyos precedentes y cuya jurisprudencia deben servirnos de modelo, también lo es que
en todo lo que expresamente nos hemos separado de aquel nuestras instituciones son originales y no tienen más
precedentes y jurisprudencia que los que se establezcan en nuestros propios tribunales" (Fallos: t. 68, ps. 227-238;
"F. C. Central Argentino c. Pcia. de Salta", 1897).
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"6° Ha sido resuelto pues, por la Corte, como acabamos de demostrarlo, la conocida polémica entre Sarmiento
y Alberdi; de si la Constitución Argentina es un calco de la norteamericana, o si es enteramente original. Los dos
fallos de la Corte que aquí se citan, despejan toda duda acerca de la improcedencia e inoportunidad de invocar
precedentes, doctrinas o jurisprudencia de Estados Unidos para interpretar la Constitución Argentina en materias
o puntos que esta encara y resuelve con evidente originalidad. Y desde luego, no puede olvidarse que nuestra Ley
Fundamental y Suprema tiene una raigambre humanista, democrática y liberal en el pasado histórico, que no ha
tenido su modelo. La Constitución Argentina —como lo dijo el diputado Juan María Gutiérrez en el Congreso
Constituyente de 1853, donde fue miembro informante del proyecto— ‹no es una teoría›, es el pueblo, es la
Nación Argentina hecha ley, y encerrada en ese código que encierra la tiranía de la ley, esa tiranía santa, única, a
que todos los argentinos nos rendiremos gustosos".
"7°. Ya desde el Preámbulo magnífico que la precede se advierten ciertas diferencias profundas entre ambas,
y, empezando por esa solemne declaración de propósitos esenciales, se destaca inconfundiblemente la
originalidad de nuestra Constitución y el designio manifiesto de separarse de su modelo que tuvieron sus ilustres
autores".
Esta línea jurisprudencial dará tono definitivo al tema hasta la actualidad, más allá de erradas interpretaciones
de las soluciones americanas (19).
II.3. Una primera conclusión
En la Argentina persisten aún discusiones en torno a las fuentes de nuestra Constitución. Sin embargo, el
panorama no es radical, en tanto y en cuanto hay entendimiento que determinadas fuentes fueron las que más
incidieron en su texto que otras.
Pero no es desdeñable tener presente que, sin embargo, la influencia de las decisiones de la Suprema Corte
americana sigue persistiendo, aunque hasta hace algunas décadas era más marcada. Así, ello se vio en materia de
legislación delegada (20), de poderes de emergencia (21) y de tribunales administrativos (que se citarán más
abajo) la referencia en ciertas épocas constante, lo mismo que la mención de autores norteamericanos como
Joseph Story (22), Thomas MacIntyre Cooley (23), o Westel Woodbury Willoughby (24).
En materia de tribunales administrativos, como se indicó, tanto la influencia doctrinaria como la
jurisprudencial permanece, hasta podemos decir que, en un reciente pronunciamiento de nuestra Corte, que
persiste en errores dogmáticos, como se verá más abajo (me refiero al caso "Litoral Gas", del 24/02/2015). Lo cual
nos permite llegar a esa primera conclusión: la influencia nos ha venido del Norte, y, por lo tanto, necesitamos
entender si de lo que se está leyendo en los textos y sentencias americanas se refiere a lo mismo que entendemos
en nuestro país.
III. Las instituciones iusadministrativas estadounidenses y las argentinas
Un paso previo a cualquier estudio que pretenda comparar instituciones de distintos países es tratar de
entender cuáles son los fundamentos de las instituciones que les dan sentido, y hasta también el espíritu con el que
fueron creadas.
No puede olvidarse que el modelo que inspira al derecho administrativo de los países iberoamericanos es el
continental europeo —más allá de que se considere al derecho francés como su matriz, toda vez que en Francia, y
lo mismo que en otros países europeos, el derecho regio (y las fuentes de este), tuvo su decidida influencia (25)—,
mientras que el de los países anglosajones está modelado en torno del common law es diversa.
No quiere ello decir que aboquen en conceptos fundamentales análogos o similares; pero uno y otro tienen sus
diferencias. Y por no ahondarse en las raíces del derecho norteamericano fue que en nuestro país se arribaron a
concepciones que estimo erradas.
III.1. Las raíces de uno y otro derecho administrativo
Partimos de la idea de la existencia indiscutible en Europa continental del derecho administrativo. Poco
importa si es o no Francia a quien le debemos el alumbramiento de un derecho administrativo desconocido, que
era hasta la Revolución francesa un derecho administrativo inexistente, al decir de Meilán Gil (26). De tal forma,
hay prácticamente acuerdo en los derechos de factura continental europea que aquel comprende en términos
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generales, el estudio de sus fuentes, la organización, el acto administrativo, los contratos públicos, el poder de
policía, los servicios públicos y la responsabilidad del Estado, como tópicos troncales.
Respecto a lo que ocurre en los Estados Unidos, es necesario señalar, en primer lugar, que la discusión
académica que existió entre Albert Venn Dicey y el decano de Toulouse Maurice Hauriou, sobre las ventajas y
desventajas del derecho administrativo o régime o droit administratif, como gustaba escribir el primero, no se
configuró (27). Simplemente, se aceptó, quizás por el sentido práctico de los norteamericanos, la existencia de un
administrative law. Como ejemplo más decisivo, Franck Johnson Goodnow, que había estudiado en París y
Berlín, fue el que mostró una amplitud de criterio llamativa, que se plasmó en su enseñanza (fue inicialmente
profesor de United States Administrative Law en Columbia, en 1884) y en su obra (28), de la cual puede afirmarse
que la influencia europea era visible.
Lo que ocurrió, sin embargo, es que ese derecho tuvo distinto contenido en uno y otro modelo jurídico.
Mientras la visión de Goodnow parecía ser más amplia, en principio, porque casi estaba en ciernes la formulación
del derecho administrativo americano, a punto tal que las agencias y su actividad reglamentaria y jurisdiccional
todavía eran algo "casi extraño" (29), ello se dio ulteriormente, dado el impresionante desarrollo de las
generalmente denominadas agencies.
Un error de apreciación observado en autores como Schwartz fue comparar su derecho solo con el francés
(30), en algunos casos como si fuera todo el derecho administrativo, cuando ello no es posible asimilar, puesto que
salvo en Francia e Italia, entre otros estados europeos, no en todos ellos hay una jurisdicción administrativa para
juzgar a la Administración, habida cuenta que en España o el Alemania los tribunales competentes están inseridos
en el Poder Judicial.
Mas, creo que ulteriormente los autores norteamericanos no pretendieron abundar en las distinciones, quizás,
por desconocimiento práctico no solo del derecho francés, sino del continental europeo (31).
Ahora bien, cuando quien nunca abrió un libro de derecho administrativo norteamericano o primero que
comprueba es que las agencies (32) son su objeto. Es ejemplo la mera introducción de un clásico americano, como
Davis, cuando responde a la pregunta "¿Qué es el derecho administrativo?", en estos términos: "Derecho
administrativo es el derecho concerniente a los poderes y procedimientos de las agencias administrativas,
incluyendo especialmente el derecho que gobierna la revisión judicial de la acción administrativa" (33). Es más,
precisó que "a diferencia del derecho administrativo europeo, el derecho administrativo norteamericano se limita
al derecho concerniente a los poderes, procedimientos, y revisión judicial" (34).
Schwartz, reconociendo el espectro más amplio que comprende el derecho europeo (citando, justamente, a
Jean Rivero). Sobre el punto escribió que el derecho administrativo norteamericano "está limitado a los poderes y
remedios y a las respuestas a las siguientes preguntas: 1) ¿Qué poderes pueden conferirse a las agencias
administrativas? 2) ¿Cuáles son los límites de esos poderes? 3) ¿Cuáles son los modos en que las agencias pueden
mantenerse dentro de esos límites?". De allí que concluyera que "[e]l derecho administrativo más se relaciona con
el procedimiento y los remedios más que el derecho sustantivo (...) El derecho administrativo en nuestra
interpretación es el derecho que controla las agencias administrativas, no el derecho que ellas producen" (35).
Y ello es evidente, cuando se observa la parcialidad dogmática del derecho administrativo norteamericano (no
significa un concepto crítico), porque lo que se aprecia es que interesa es el procedimiento tanto interno como el
que permite el acceso al control judicial. Sería, en todo caso, una plasmación del paradigma del due process of
law, en su sentido adjetivo y sustantivo, como fue elaborado en Norteamérica.
Por lo tanto, tratar de estudiar y comparar modélicamente al derecho administrativo norteamericano y
extrapolar sus soluciones a nuestro derecho (y creo que lo mismo a los países iberoamericanos), puede constituir
un grave error, siempre que no se tomen las prevenciones y distinciones necesarias.
III.2. ¿Existe el acto administrativo en el derecho americano?
a. No es una cuestión menor. En primer lugar, debemos tener presente que la teoría del acto administrativo, a
lo largo de su evolución ha sido un componente fundamental para juzgar la juridicidad de la actuación
administrativa. (No entraré en la discusión si la doctrina se extiende a los actos administrativos generales y
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reglamentos y a los contratos públicos).

Lo que ella ha permitido fue dar un cauce jurídico a toda decisión administrativa, de modo que concuerde con
las postulaciones del ordenamiento jurídico, en la forma y en el fondo. Toda ella constituye una magnífica
construcción que con claridad ha dado sentido jurídico a la actuación administrativa (cualquiera sea el poder de
que se trate, cuando se ejerce la función administrativa), permitiendo, en definitiva, el objeto —que he
entendido— primordial del derecho administrativo, que es permitir y asegurar el control judicial del Estado.
b. ¿Qué ocurre del lado americano? Si leemos la Administrative Procedure Act (APA) de 1947 (36), que es la
norma fundamental en la materia del Gobierno Federal, no encontraremos, como tampoco en la doctrina
americana, ni la figura ni la mención de la existencia de algo semejante o análogo al acto administrativo del
modelo continental-europeo (que es el de nuestros países iberoamericanos). Así, vemos que en ella se habla de
order, adjudication, license, licensing, sanction o relief (37), entre otras denominaciones, que para nuestras
convicciones serían actos. Uno de los parágrafos del UNC que se referiría al contenido es el § 557 que en el ap. c)
establece que el expediente deberá entre otras cosas contener las razones o fundamentos (basis) presentados y la
apropiada norma o decisión (rule, order, sanction, relief or denial thereof).
c. Sin embargo, una palabra que, aunque no mucho se ha desarrollado ha sido adjudication que, si bien en su
origen aparece como la decisión propia de un tribunal judicial, luego se la amplió (en tiempo no muy definido)
para designar la administrative adjudication. En realidad, el término utilizado en la APA parece responder a esta
evolución.
En efecto, se comprueba de la simple lectura de clásicos diccionarios que se equipara a una decisión propia de
un tribunal judicial (38), y solo por extensión, aunque no en todos los casos, a una decisión administrativa (39).
De allí que pueda decirse que el modelo de la sentencia judicial sirvió en aquel derecho a equiparar la decisión
judicial a la decisión administrativa, utilizando o adoptando la misma palabra. Ello fue, quizás sin saberlo allá, un
recurso semejante al observado en la Europa continental cuando se llevó a cabo tal equiparación —sobre todo en
Alemania— como lo destacó Meilán Gil (40).
Schwartz reprodujo la parte pertinente de un pronunciamiento de un tribunal de Nueva York donde se dijo:
"las funciones decisorias (adjudicative functions) de las agencias administrativas... no abarcan o constituyen el
ejercicio de una competencia (authority) judicial. Mas bien, la decisión administrativa constituye una forma de
remedo judicial" (41).
Obsérvese, por otro lado, que el juez Jackson en el caso "Wong Yang Sung vs. Mc Grath" (42), que más abajo
volveré a utilizar cuando trate el caso "Fernández Árias", habló de la realidad de la expansión de las agencias, a
punto de incluir adjudications (43), es decir, potestades decisorias, algo nada extraño en nuestro país, como se
verá.
d. Lo expuesto permite sostener que ante la ausencia de la anotada precisión que caracteriza al modelo
continental europeo del derecho administrativo, no es posible equiparar llanamente al acto administrativo las
"decisiones" o adjudications de las agencias americanas. Más bien podría decirse que sería una especie de figura
intermedia cuando se trata de resolver conflictos entre partes, o también cuando se deciden conflictos entre ellas y
los administrados (44). Ocurre en realidad lo mismo que con sus primos británicos, que tampoco conocen la figura
del acto administrativo y la confunden bajo el ropaje del acto cuasi jurisdiccional o cuasi legislativo, en el caso de
los reglamentos (45) (que, como sabemos, no en todos los países del modelo continental europeo se reconoce
como acto administrativo al reglamento).
Lo interesante de todo esto es que la elaboración del estudio de las potestades de la administración americana
gira en torno de las agencias, y no respecto a lo que para nosotros sería fundamentalmente la Administración
Central, aparte de otros entes descentralizados. A tal punto que cuando se estudian en los manuales americanos las
competencias se las enfoca bajo el espejo de las funciones legislativas (que sería la regulación) o judicial o
cuasijudicial, como sería la decisoria.
III.3. La actividad judicial o "cuasijudicial" de las agencias u otros órganos administrativos en los Estados
Unidos
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El tema aquí es determinar si la resolución de conflictos, bien sea, como es el caso de las agencias americanas
o los denominados genéricamente, "entes reguladores" (copiados en la Argentina al modo americano, sin serlo,
como la práctica lo demostró, puesto que su independencia ha sido nula), se trate de controversias entre sujetos del
servicio, o con el propio Estado, puede ser rotulada de "jurisdiccional" o "judicial".
a. En el derecho norteamericano la dualidad de controversias entre quienes pueden ser parte ha sido destacada
por la doctrina (46). Y es también lo que ocurre en nuestro país, donde muchos de los casos que se consideraron
"jurisdiccionales", las decisiones administrativas se remontaban a controversias con la propia Administración,
centralizada o descentralizada.
Lo que sucede es que no resulta fácil equiparar las soluciones americanas a las de nuestros modelos
institucionales iusadministrativos, puesto que la discusión sobre si las agencias podían tener competencia
decisoria (adjudication) se superó en la práctica a favor de una amplitud de criterio, impuesta por la realidad del
desarrollo económico norteamericano, y al mismo tiempo por las necesidades sociales a las que se buscó solución
a través del New Deal. [No me detendré en describir este fenómeno, suficientemente tratado en las clásicas obras
norteamericanas, y en nuestro país, entre otras obras, por Bianchi (47)]. En ese orden, Strauss describió
claramente esa practicidad, cuando se trataba de superar los obstáculos que oponía la división de poderes: "Gran
parte del derecho administrativo está diseñado para superar los problemas funcionales y constitucionales creados
por la imperfecta separación" (de poderes o funciones que plantea la actividad de las agencias) (48).
b. La idea primordial que ampara el sistema de control judicial en los Estados Unidos y lo mismo en la
República Argentina, es que quien tiene competencia fundamental para resolver todo conflicto es el Poder
Judicial, por lo que no es posible pretender que un órgano o "tribunal" administrativo pueda tener la última palabra
en una controversia (49); es clara nuestra Constitución cuando dice, en la parte pertinente del art. 116, que
"[c]orresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la Nación, el conocimiento y decisión de todas
las causas que versen sobre puntos regidos por las leyes de la Nación...".
Así, mientras la idea de la "legislación delegada" permitía superar el escollo constitucional estadounidense,
otro tanto ocurrió con la potestad resolutiva de las agencias, a través de las soluciones dadas por los tribunales, que
bajo ciertas salvaguardias, aceptaron o toleraron dicha competencia (50), superándose la afirmación de que solo
tenían competencia para decidir los conflictos los denominados "tribunales del art. III", de la Constitución
americana, que son los de la rama judicial, y no los del "art. I", también llamados legislative courts, porque es el
Congreso el que los crea, conforme dicha cláusula constitucional, que fue sostenida por la Suprema Corte en algún
viejo pronunciamiento (51).
La realidad y la necesidad se impusieron, entonces, lo que llevó a tornar inevitable la asignación de funciones
"judiciales" a las agencias, entendidas como casos o controversias, a punto tal, como se escribió, "el poder de
decidir casos controvertidos es parte integral del proceso administrativo" (52). Ciertamente, tal situación nada
nueva era en la segunda mitad del siglo pasado, puesto que ya en 1938 Landis había observado y defendido la
necesidad de atribuir potestades decisorias a las agencias (53), a punto tal que el cap. I de su obra capital se titula
"The place of the administrative tribunal" (54).
c. El punto de la discusión en el derecho norteamericano está en si se trata de una actividad de naturaleza
"judicial" o no; para diferenciarla se apeló a la denominación de "cuasi" (quasi-judicial). Ello ya había sido
preanunciado a principios del siglo XX por Willoughby, que expuso la necesidad de justificarla a la luz de la
Constitución americana (55). Schwartz, citando precedentes de tribunales inferiores, afirmó que realmente se
estaba ante el ejercicio de un poder o potestad de naturaleza "judicial" (56). Como ejemplo puso a la Federal Trade
Commission (FTC), pero aclaró que las cortes uniformemente rechazaron que ostenta una invalidad delegación de
potestad judicial. Ello bajo el paraguas jurídico de que ejerce funciones administrativas o "cuasi judiciales", pese
a que la realidad, según nuestro autor, se oponía a ello. En uno de los precedentes expresados por el autor (57), se
lee textualmente: "The Commission exercises only the administrative functions delegated to it by the Act, not
judicial powers", y en el otro describe a la FTC como "exercising quasi-judicial functions" (58).
d. Pues bien, como resumen de lo hasta aquí visto, se puede decir que en el derecho americano la ausencia de
una doctrina judicial y dogmática en torno a la naturaleza de la actividad decisoria de las agencias los ha llevado a
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formular la idea de la asimilación o igualación del acto administrativo al acto judicial por excelencia, que es la
sentencia.
e. En relación con lo antes dicho, debo señalar un aspecto que muestra la contradicción de lo afirmado por el
gran iuspublicista Schwartz, que no se puede pasar por alto: hace muchos años escribió que "el objetivo esencial
de la ‹justicia administrativa›, paradojalmente, no es en cierta manera la Justicia, sino la ejecución de la política
legislativa incorporada en las leyes en vigor. El órgano administrativo no puede examinar los litigios que le son
sometidos con el espíritu virgen del juez (...). De esta incapacidad administrativa a mantener una actitud
enteramente imparcial, derivan probablemente los más difíciles problemas concernientes a la ‹justicia
administrativa› americana" (59). La misma idea repitió muchos años después en otro trabajo (60), al escribir que
"a diferencia de una corte, que ocupa una posición arbitral entre dos contendientes, la agencia puede ser al mismo
tiempo una parte interesada y un investigador de la contienda entablada por sus asesores en la audiencia".
Justamente, en su momento Aguilar Valdez había señalado —frente a alguna posición ilusoria sobre las
agencias— la falta de objetividad en la resolución de conflictos, dado que lo que importaban eran los efectos
regulatorios, más que la decisión justa (61).
Evidentemente, entonces, si ha sido tradición en el derecho anglo norteamericano esa visión del rol
"adjudicatorio" de las agencias, es difícil que se pueda rotular su actividad como "jurisdiccional", ante la
confesada carencia de imparcialidad, al prevalecer la necesidad regulatoria sobre la justicia.
f. Sobre lo expresado, creo conveniente hacer brevísimo excurso sobre ciertas organizaciones administrativas
rotuladas como "cortes" en los Estados Unidos, que realmente pueden considerarse tales. No puedo evitar
mencionar para quien este trabajo lea, que, en el orden federal, en los Estados Unidos se han constituido un órgano
que podría —quizás— catalogárselos como verdadero tribunal, diverso del modelo de las agencias, aunque no
estén incardinado en el ámbito juridicial.
Entre dichos tribunales, denominados non-Article III courts, o legislative courts, cuya presentación exterior e
interior es similar a la de los del Poder Judicial, entre los cuales se citan la "United States Tax Court", la "Court of
Federal Claims", la "Court of Appeals for Veterans Claims", o la "Court of Appeals for the Armed Forces",
pueden diferenciarse por la calidad de su actuación y hasta por las características de sus "jueces" , que si bien no
tienen la life tenure, o permanencia ilimitada de los jueces del art. III, su independencia del Ejecutivo o de las
agencias está fuera de cuestionamiento (62).
III.4. El modelo de las "agencias" en el derecho argentino y sus antecedentes
En nuestro país el modelo de la agencia norteamericano no fue "importado" hasta prácticamente la década de
1990. Sin embargo, existieron organismos y entes que llevaron a cabo ciertas actividades que podrían haberse
equiparado a los norteamericanos, y así el viejo ejemplo de las multas en materia de infracciones aduaneras, o las
que imponían las autoridades portuarias podrían servir al efecto.
En algunos casos se las comparó con aquellas, como en el caso de la Dirección Nacional de Ferrocarriles,
creada por la ley 2873 de 1891, que se inspiró en el modelo de la ICC americana, con atribuciones para resolver
conflictos en materia de tarifas y de aplicar correcciones, llegándose a considerar por la Corte Suprema constituía
como una actividad jurisdiccional (63).
También se mencionaron otros como la Junta Nacional de Carnes, la Junta Nacional de Granos, el Instituto
Nacional de Vitivinicultura, incluidos organismo de índole profesional, etc. (64). Ya en la década de 1990, las
leyes 24.065, del marco regulatorio de la electricidad, y 24.076, del marco regulatorio del gas, ambas del año
1992, instituyeron, respectivamente —y entre otras normas legales o reglamentarias (lo cual sigue en la
actualidad)—, el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE), y el Ente Nacional Regulador del Gas
(ENARGAS). Cabe señalar que el régimen de dichas leyes significó para algunos autores la instauración en
nuestro país de la jurisdicción primaria (65). Ello se sustentaba en el dispositivo del art. 72 del primero, donde se
establece que toda controversia entre los generadores, transportistas, distribuidores, grandes usuarios, con motivo
del suministro o del servicio público de transporte y distribución de electricidad, "deberá ser sometido en forma
previa y obligatoria a la jurisdicción del ente" (en Ente Regulador de la Energía Eléctrica, ENRE). En el segundo
régimen se dispone en su art. 66 una norma similar, en el sentido que toda controversia de los sujetos de la ley
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como con todo tipo de terceros interesados con motivo de los servicios de captación, tratamiento, transporte,
almacenamiento, distribución y comercialización del gas, "deberán ser sometidas en forma previa y obligatoria a
la jurisdicción del ente" (la decisión de los entes puede ser impugnada por la parte interesada ante la Cámara
Nacional de Apelaciones en lo Contencioso-Administrativo Federal mediante un recurso directo).
Pues bien, lo real y cierto es en nuestro país a través de distintos modos, primero mediante organismos
integrados en la propia Administración Pública, y tiempo después hasta la actualidad mediante entidades
supuestamente independientes de aquella, actividades regulatorias y de control de sectores económicos y de
servicios, como, asimismo, del ejercicio del poder de policía, como ser la navegación marítima, terrestre y aérea.
Y a esas actividades, sobre todo cuando se trataba del ejercicio de la potestad sancionatoria, se la consideraba
de naturaleza judicial o jurisdiccional (66).
Pero hay algo que era constante en esa vieja jurisprudencia: tenía que existir un control judicial posterior. El
control variaba, porque en un principio se aceptaba que los que la Corte consideraba "tribunales administrativos"
(sin mayores precisiones sobre el punto, como se verá más adelante), cuyas decisiones fueran irrevisables, solo
pudieran serlo por vía del recurso extraordinario de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema. Esta doctrina
varió en el año 1960, en el caso "Fernández Arias".
IV. La influencia de la jurisprudencia norteamericana en materia de tribunales administrativos
Si bien, como antes se expresó, la influencia de la jurisprudencia de la Suprema Corte de Estados Unidos
estuvo dada por la idea de que nuestra Constitución estaba copiada de la de dicho país, en este tópico fue decisiva,
pero tardíamente.
a. Pero antes de iniciar la exposición de este tema, y vinculándolo con la influencia norteamericana, conviene
hacer unas aclaraciones sobre el sistema de control de las decisiones de los órganos administrativos y de los
tribunales administrativos es siempre judicial, más bajo la influencia americana tuvo notas particulares:
Al igual de lo que en su momento ocurrió en aquel país, en la Argentina no se admitió la demandabilidad de la
Nación, y, precisamente, para ello basta remontarse a lo dicho en el ya citado caso "Seste y Seguich" donde se
dijo:
"Que la jurisprudencia de los Estados Unidos de Norteamérica, que debe servirnos de guía para interpretar
nuestra Constitución, reconoce como principio, que el Gobierno Nacional no puede ser demandado ante los
Tribunales, y que la cláusula del artículo tercero, sección segunda de la Constitución de aquella República, que
corresponde á la del artículo cien de la nuestra, que describiendo los casos á que se estiende la Justicia Federal,
dice ser uno de ellos, los asuntos en que la Nación sea parte, solamente se refiere á los pleitos en que es parte
demandante..." (la transcripción es textual).
La situación varió con la ley 3952, del año 1900, que admitió la demandabilidad del Estado, requiriéndose el
previo reclamo administrativo, salvo en el caso de que actuara "como persona de derecho público", en cuyo caso
se exigía la venia legislativa cuando actuara como "persona de derecho público". Posteriormente con la
modificación por la ley 11.634, del año 1932, se suprimió la venia legislativa, por lo solo quedó el requisito del
reclamo administrativo previo (67).
b. Asimismo, quiero hacer notar que un organismo que a mi juicio puede realmente ser considerado en nuestro
país como un verdadero tribunal administrativo, por la estabilidad de sus miembros o vocales y su independencia,
pese a ser designados por el Poder Ejecutivo, es el Tribunal Fiscal de la Nación, creado por la por la Ley 15.265,
del año 1959, cuya competencia se extiende, en términos generales, a cuestiones vinculadas con la percepción de
tributos fiscales y aduaneros.
Hechas esas precisiones, se estudiará, entonces, cuáles fueron esos casos y su encuadre, y como último
ejemplo, el de la llamada jurisdicción primaria.
IV.1. Los casos en los que se encaró el encuadre constitucional
Puede decirse que en un comienzo la Corte argentina no se preocupó en tratar la constitucionalidad de
determinadas actividades administrativas supuestamente caracterizadas como "judiciales" o "jurisdiccionales".
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a. Así, en el caso "F. C. Córdoba c. Dirección General de Ferrocarriles" (68) sostuvo que cuando la Dirección
General de Ferrocarriles resolvía conflictos que pudieran suscitarse entre el público y las empresas, o entre estas y
otras entidades públicas y aplicar multas, no era "tan solo un órgano técnico y de información para el Poder
Ejecutivo, sino que es una entidad con poderes propios e independientes cuando desempeña ciertas funciones
jurisdiccionales" (el énfasis me pertenece).
En la misma idea rotuló como un supuesto de cuerpos jurisdiccionales un órgano como el Consejo Profesional
de Relaciones Profesionales, con competencia para declarar la existencia de hechos considerados como prácticas
desleales y contrarias a la ética de las relaciones profesionales del trabajo (69).
b. En otros, caracterizó como judiciales aquellas decisiones de funcionarios administrativos que ejercían
"atribuciones judiciales que son propias de los jueces en el orden normal de las instituciones". Era solo en estos
casos que para la Corte procedía el recurso extraordinario de inconstitucionalidad ante ella (70). Como antes
adelanté, el criterio en cuanto a la posibilidad de deducir en forma directa ante la Corte el recurso sería
ulteriormente modificado en el caso "Fernández Arias".
Otro caso que en cierto modo tuvo incidencia para pronunciamientos ulteriores, fue "Costes c. Prado" (71),
donde la Corte argentina por primera vez introduce la doctrina americana y fue uno de los fallos liminares para
delimitar el alcance de las "atribuciones judiciales" asignadas a la Administración. En él se cuestionaba una
disposición de la provincia de Buenos Aires, que imponía que antes del inicio de una demanda por indemnización
de accidente de trabajo, se acompañara un certificado donde constara que el demandado negaba el derecho a ser
indemnizado. Ese certificado lo otorgaba el Departamento de Trabajo, y era una etapa previa al juicio. Se
cuestionaba por el demandado la constitucionalidad de esa exigencia, puesto que, entre otras cosas, otorgaba
"funciones judiciales" al Poder Ejecutivo provincial, y sacaba a las partes de sus jueces naturales (72).
La Corte, bajo la influencia norteamericana, señaló que "el matiz de delegación de atribuciones judiciales que
pudiera existir en la ley impugnada, es complemento de las funciones administrativas que ella otorga al
Departamento de Trabajo... y, además, su ejercicio no escapa... al contralor de justicia". Más adelante, citó a
Willoughby (73) y al precedente de 231 U.S. 298 (74), como sustento del principio de la "intervención final
reservada a la justicia y a la naturaleza pública de los intereses cuya tutela se procura".
c. En un caso relativamente próximo a "Costes", "Adolfo E. Parry" (75), que trataba de la multa impuesta al
actor por la entonces, Policía de la Capital (hoy Policía Federal Argentina), la Corte elaboró un principio que
formaría doctrina: "Que la jurisprudencia de esta Corte, encarando la creciente complejidad de las funciones de la
administración, ha encontrado admisible que cierto tipo de negocios o infracciones, por razón de la naturaleza
pública de los intereses cuya tutela procura, sean juzgados por funcionarios y formalidades especiales". Agregó
que el Tribunal había en varios precedentes "admitido los procedimientos arbitrados, con el fin de hacer posible y
eficaz la aplicación de las disposiciones legales que rigen o sancionan los asuntos de que se trata". [Es interesante
advertir que uno de los precedentes citados, "Comité Radical Acción c. resolución del Jefe de Policía de la
Capital" (76), había reconocido elípticamente el carácter de una "jurisdicción contencioso administrativa" a la
resolución de dicho Jefe].
Aprovechó la Corte para mencionar nuevamente a Willoughby (77), en punto a la exigencia de que "la
posibilidad de que determinados organismos administrativos sean, así, investidos legalmente de la facultad de
dictar pronunciamientos de naturaleza judicial de manera irrevisible [sic] por los tribunales ordinarios de justicia",
les imponía, empero, la obligación de respetar los derechos y garantías constitucionales, y en particular la
inviolabilidad de la defensa en juicio (art. 18 de la Constitución Nacional). Pongo de relieve que cuando se
hablaba de decisiones inapelables o "irrevisibles" no se negaba el acceso al control judicial, pero a través de la vía
excepcional del recurso extraordinario o de inconstitucionalidad.
También se citó la publicación oficial Administrative procedure in govermente agencies (78), precursor de la
APA para que dichos organismos ofrecieran, reproduciendo palabras de dicho informe, "un tribunal imparcial y
apto ante el cual presentar su caso".
d. Al poco tiempo, en la causa "Compañía de Seguros ‹La Nueva Zelandia›" (79), la Corte reiteró la doctrina
de "Costes", donde escribió que varias leyes nacionales habían atribuido a oficinas, organismos o departamentos
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administrativos —autárquicos o no— "la facultad de pronunciarse en litigios o causas que reclaman un
pronunciamiento decisorio, condenando o absolviendo, con el recurso u ocurso subsiguiente ante los jueces del
Poder Judicial", citando al efecto decisiones de la Jefatura de Policía, la entonces, Jefatura General de Puertos,
Aduana, Impuestos Internos, Cajas de Jubilaciones y Pensiones, etc.).
e. Un caso que si bien se incardina en la idea general del reconocimiento de actividades "jurisdiccionales" de
parte de la Administración es "Dithurbide" (80), que trataba del encuadramiento laboral del actor como personal
bancario, decidida por el Tribunal Bancario, y de la apelación por el actor contra la decisión ante la entonces
Cámara Federal de Apelaciones de la Capital Federal. Este tribunal se consideró incompetente y se dedujo el
recurso extraordinario ante la Corte.
La Corte sostuvo que era competente dicho tribunal federal, pero dijo algo relevante en orden al encuadre del
control judicial: si se negara dicha competencia (se sostenía que no era competente el fuero federal sino el local o
provincial), "se llegaría a la conclusión de privarse a las partes de la segunda instancia que es la propiamente
judicial y que obvia, por ello, el carácter administrativo del tribunal de primera instancia".
En primer término, cuadra decir que no aparece en el caso que se negara el acceso a la Justicia, sino quién era
competente. Nada más.
Pero, en segundo lugar, estaba dando un encuadre dogmático-procesal de la intervención de dichos tribunales.
Aparecían como una primera instancia, al modo de la judicial, mientras que los tribunales del Poder Judicial
constituían la segunda instancia, o, como decía la Corte, "la propiamente judicial". Es decir, agotada la instancia
administrativa, por vía de recurso o apelación, se acudía a la judicial.
Se verá más abajo que tal concepción ha cambiado, y mucho, especialmente a partir de "Ángel Estrada".
f. Puede considerarse el caso "López de Reyes" (81) como señero en la materia (82). Se trataba de una
resolución del Instituto Nacional de Previsión Social, que había denegado una pensión de invalidez a la actora; la
decisión fue cuestionada ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo.
El Alto tribunal frente al argumento de la inconstitucionalidad por el carácter limitado de la "apelación",
recordó su doctrina que con "referencia a la actuación de organismos administrativos que ejercen funciones de
tipo jurisdiccional, esta Corte ha estimado indispensable que las decisiones, por ellos, emitidas dejen expedita la
instancia judicial (...). Lo que el ordenamiento vigente demanda es el cabal respeto de la garantía constituida por la
certeza de que aquellas decisiones quedarán sujetas a control judicial suficiente".
Aparecía así un nuevo concepto que ha permanecido y se ha desarrollado hasta la actualidad: control judicial
suficiente, que es uno de los paradigmas del control judicial de las decisiones de los tribunales administrativos.
Esa doctrina, según el Tribunal, se sustentaba en sus precedentes, entre ellos "Parry".
Seguidamente tuvo en cuenta para el examen del caso, que lo decidido por el Instituto: a) se cumplimentaba en
la órbita del derecho administrativo; b) era un complemento necesario, imprescindible, de la función
administrativa; c) los órganos administrativos estaban especialmente habilitados para la averiguación y decisión.
Agregó que, asimismo, estaba satisfecho el control judicial suficiente, toda vez que el régimen legal aseguraba la
intervención de jueces "que actúan como ‹tribunal de derecho› y deciden cuando corresponde ‹sobre la
inaplicabilidad de la ley o de la doctrina". Y entre esa competencia entendió que los jueces podían anular la
decisión administrativa sobre los hechos controvertidos si fuera irrazonable, se apoyara en la voluntad arbitraria o
capricho de los funcionarios o implicara una denegación de la defensa en juicio.
Para los acostumbrados a la lectura de la doctrina y jurisprudencia americanas, lo expresado no les resultará
extraño. Y efectivamente, sostuvo el Tribunal que tal era "la conclusión a que arriba la jurisprudencia
norteamericana, cuya doctrina sobre el punto esta Corte ha considerado adecuada a las modalidades de la
legislación nacional", citando lo dicho en "Costes", y reproduciendo conceptos de la publicación Corpus Iuris
Secundum, 1956, vol. 16, ps. 871 y ss. (83). No obstante la aclaración hecha al pie, resalto que, en la transcripción
de este texto, se lee: "La legislatura no está obligada a disponer la revisión de las decisiones administrativas sobre
los hechos, sino que, por el contrario, puede resolver que esas decisiones tengan carácter definitivo e irrevisible
(conclusive) para los jueces› salvo que estuviesen ‹basadas en la mala fe› o fuesen ‹lo suficientemente injustas
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para suponer denegación del debido proceso legal›". En ese sentido, reprodujo uno de los párrafos del voto del
juez Hughes en el caso "Louisville and Nashville Railroad Company vs. Garrett et al.".
En el caso, la influencia americana está dada muy especialmente por el tema del alcance limitado del control
judicial suficiente respecto al derecho aplicable y no a los hechos, salvo arbitrariedad. El voto particular del juez
Boffi Boggero rechazó tal limitación.
La decisión final fue revocar la sentencia que había rechazado la apelación de la actora, con sustento en que
estaba afectado el derecho de defensa de ella.
g. Con el caso "Fernández Arias c. Poggio" (84) nuestra Corte Suprema dará forma consolidada a la hasta
entonces, existente doctrina sobre los tribunales administrativos. Estaba en juego la validez constitucional de lo
decidido por un tribunal administrativo denominado Cámara Central Paritaria de Conciliación y Arbitraje
Obligatorio, que había confirmado la resolución de la Cámara Regional de Trenque Lauquen, respecto a la entrega
de un predio.
Allí recordó, en primer lugar, que había reiteradamente resuelto que esas cámaras eran "órganos
administrativos que ejercen atribuciones de tipo jurisdiccional". Seguidamente expresó otro concepto ya
vislumbrado en "López de Reyes", en el sentido de que "el reconocimiento de facultades jurisdiccionales a
órganos administrativos es uno de los aspectos que, en mayor grado, atribuyen fisonomía relativamente nueva al
principio atinente a la división de poderes", agregando que no era ello una cuestión ideológica, ni respondía a una
concepción del Estado, sino de responder a la compleja realidad en forma ágil y eficaz por parte de la
Administración. Para sustentar esa idea citó el precedente "Pedro Inchauspe" (85) —donde, con extensas
consideraciones y fundamentos en la doctrina americana, se validó la regulación del mercado de la carne,
apuntando a la realidad local y mundial que se vivía—, y a Landis, en la obra citada más arriba (86) (en realidad,
esas ideas son prácticamente una reproducción del autor, cuando en el inicio de su obra presenta la situación de los
tribunales administrativos).
También señaló que tanto en Gran Bretaña como en los Estados Unidos se había confiado "el ejercicio de la
función jurisdiccional a magistrados... diferenciados e independientes, en materias diversas". Pero lo importante
es que al reflejar lo que ocurre en Estados Unidos, con los organismos que ostentan potestades "cuasi judiciales",
citó un párrafo del voto del juez de la Corte americana Robert H. Jackson en el caso "Wong Yang Sung vs. Mc
Grath" (87). La cita de la Corte es demasiado parcial, puesto que en la foja a la que se refiere [36] dice algo más, y
que no contribuiría al argumento favorable a los tribunales administrativos.
La Corte argentina dice que el desarrollo de esas actividades "cuasi judiciales" representa, según Jackson "uno
de los más dramáticos desenvolvimientos legales de los últimos cincuenta años". Empero, en las ps. 36 y 37 de la
publicación oficial se lee: "La multiplicación de las agencias administrativas federales y la expansión de sus
funciones que incluyen adjudicaciones (adjudications) que tienen un serio impacto en derechos privados ha sido
uno de los más dramáticos desarrollos legales de la pasada mitad de siglo". Y al mismo tiempo puso de relieve que
para los abogados que "ese poder no fue suficientemente salvaguardado, y a veces llevó a un arbitrario y desviado
uso".
La Corte dijo que esa línea argumental, tendía a "adecuar el principio de la división de poderes a las
necesidades vitales de la Argentina contemporánea". Y para dar sustento, mencionó una larga lista de casos en que
la Corte había tratado situaciones semejantes, como, entre muchas otras, las sanciones aplicadas por la policía o la
prefectura marítima o en materia de trabajo, etc. (consid. 11).
Cuando trató de perfilar el "control judicial suficiente" dijo que "no depende de reglas generales u
omnicomprensivas, sino que ha de ser más o menos extenso y profundo según las modalidades de cada situación
jurídica", reiterando conceptos vertidos en "López de Reyes". En el consid. 18 recordó nuevamente la doctrina
norteamericana sobre la necesidad del control judicial ulterior, citando entre otros el cásico tratado de Kenneth
Culp Davis, y en el siguiente declaró que "control judicial suficiente quiere decir: a) reconocimiento a los
litigantes del derecho a interponer recurso ante los jueces ordinarios; b) negación a los tribunales administrativos
de la potestad de dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos, con excepción de
los supuestos en que, existiendo opción legal, los interesados hubiesen elegido la vía administrativa, privándose
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voluntariamente de la judicial. La mera facultad de deducir el recurso extraordinario basado en

inconstitucionalidad o arbitrariedad, no satisface las exigencias que en la especie ha de tenerse por imperativas"
(el énfasis me pertenece).
Con el agregado de la última parte quedó bien claro que dejó de tener vigencia lo que hasta, entonces, se había
aceptado jurisprudencialmente que bastaba en determinados supuestos que el control se limitara al recurso
extraordinario.
A partir de entonces, quedó configurada una doctrina que quedaría aún más precisada con el pronunciamiento
de la Corte en el caso del que se hablará seguidamente.
h. Es hasta el caso "Ángel Estrada" (88) que la doctrina permanecería firme. Pero en dicho pronunciamiento se
dio una excelente vuelta de tuerca, precisándose en una forma que casi podríamos considerar definitiva sobre la
virtualidad constitucional de los tribunales administrativos. Lo único a mi entender es criticable fue la
introducción de la teoría americana de la "jurisdicción primaria".
La cuestión debatida fue si conforme al régimen legal, el Ente Nacional Regulador de la Energía Eléctrica
(ENRE) podía condenar, aparte de las multas, a la indemnización a favor de los usuarios por daños y servicios por
mala prestación del servicio. La sentencia denegó tal potestad, revocando la sentencia de la de la sala I de la
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso-Administrativo Federal (89).
1) La Corte fijó los siguientes criterios que guían constitucionalmente dicha virtualidad de los tribunales
administrativos, ello es, que "[i] hayan sido creados por ley, [ii] su independencia e imparcialidad estén
aseguradas, [iii] el objetivo económico y político tenido en cuenta por el legislador para crearlos (y restringir así la
jurisdicción que la Constitución Nacional atribuye a la justicia ordinaria) haya sido razonable y, además [iv] sus
decisiones estén sujetas a control judicial [a] amplio y [b] suficiente" (la numeración y el énfasis me pertenecen).
2) Más adelante fue todavía más estricta: "no cualquier controversia puede ser válidamente deferida al
conocimiento de órganos administrativos con la mera condición de que sus decisiones queden sujetas a control
judicial suficiente. Los motivos tenidos en cuenta por el legislador para sustraer la materia de que se trate de la
jurisdicción de los jueces ordinarios deben estar razonablemente justificados pues, de lo contrario, la jurisdicción
administrativa así creada carecería de sustento constitucional, e importaría un avance indebido sobre las
atribuciones que el art. 116, antes citado, de la Constitución nacional define como propias y exclusivas del Poder
Judicial de la nación. Admitir que el Congreso pudiera delegar en los órganos de la administración facultades
judiciales sin limitación material de ninguna especie sería tan impensable como permitir que el legislador delegara
la sustancia de sus propias funciones legislativas, lo cual está expresamente vedado en el art. 76 (90) de la
Constitución Nacional, con las salvedades expresas".
3) La trascendencia está dada porque hasta entonces, nada se había dicho sobre la fuente de la creación, que, a
partir de entonces, debía ser por ley, aunque podía, quizás sostenerse que de algún pronunciamiento de la Corte
ello podía surgir.
La nota de la independencia e imparcialidad ya la había sostenido el Tribunal en el caso "Litoral Gas" (91),
donde negó la naturaleza de tribunal al Ente Nacional Regulador del Gas (ENRE) ante la ausencia de
"independencia e neutralidad" (92). Además, con la exigencia del "control judicial amplio y suficiente" amplió la
brecha del control, toda vez que, bajo la idea de que en determinados casos podía limitarse a controlar la
legitimidad, salvo arbitrariedad o irrazonabilidad, quedaba fuera el control de la apreciación de los hechos.
A mi juicio, una de las notas más importantes ha sido que dicho control abarca la razonabilidad de la
institución del tribunal administrativo. Me explico: no es suficiente que el legislador lo instituya, sino que debe
justificarlo. Es una línea que ya hace unos cuantos años nuestra Corte Suprema ha insistido en cuanto a la
motivación de los actos de los poderes públicos, cualquiera fuere (93). Y es positivo ello.
Lo criticable del pronunciamiento fue la introducción de la jurisdicción primaria, que trataré seguidamente.
IV.2. La aparición de la jurisdicción primaria
El tema sobre la jurisdicción primaria ya lo traté en la reunión de San Salvador de este Foro y del Congreso
(94).
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La Corte, como dije, lo incorporó en el caso "Ángel Estrada", en el consid. 13, luego de fijar los principios
apuntados en la letra h.-1), precedente, sin que tuviera razón alguna su incorporación al texto ni sirviera a
propósito alguno, puesto que dicha institución tiene sentido en el derecho americano cuando no está bien
delimitado quién tiene la competencia (jurisdiction) primaria para entender una cuestión regulatoria, quedando al
arbitrio del juez hacerlo o no, es decir, remitiéndolo a la agencia, o suspender el proceso judicial hasta que la
agencia se pronuncie.
En la República Argentina ello no ocurre, porque por lo general los distintos regímenes de impugnación de
actos dictados por la Administración o los organismos o entes reguladores exigen el agotamiento de la instancia
previa administrativa, algo semejante a la exhaustion of legal remedies.
Parece que la "golondrina hizo verano" porque recientemente la Corte Suprema, siguiendo el dictamen de la
Procuradora Fiscal, en la causa "Litoral Gas", del 24/02/2015, volvió a citar la doctrina de la jurisdicción primaria
para referirse a la competencia del ENARGAS, lo cual critiqué en un comentario (95).
En mi crítica a dicho pronunciamiento, sostuve que en una de sus partes que "jurisdicción", a buen entendedor,
debe interpretarse o traducirse como "competencia" o "autoridad" (96).
Para no reiterar conceptos vertidos en el trabajo publicado en las actas del Foro de San Salvador, o de lo
publicado con más amplitud en otros lugares (97), simplemente digo que dicha doctrina es innecesaria, al menos,
en la República Argentina, puesto que el régimen de impugnación de los actos estatales está suficientemente
consolidado en el ámbito nacional como el de las provincia y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que exigen,
por lo general, el agotamiento previo de la vía administrativa. Y es lógico que, si el ordenamiento positivo no lo
exige, resulta innecesario agotar la vía administrativa, ni, tampoco, habilita al juez a remitir la causa a la
Administración u órgano regulador.
V. Conclusión
Como resultado de lo hasta aquí visto podemos traer como primera conclusión que el seguimiento de las
soluciones jurisprudenciales norteamericanas puede haber estado basada bien sea en una sincera creencia de que
era la mejor doctrina para importar a nuestro país, una mera referencia para fundar las decisiones, sin preocuparse
de la correspondencia con nuestro orden jurídico, o, como lo he visto, por el mero placer subjetivo de mostrar
lustre personal —de esto hay mucho; de carne somos—, citando doctrina y jurisprudencia extranjera.
1) Si tomamos como bien intencionada la referencia que, en los momentos fundacionales de nuestro país, y en
tiempos no tan lejanos a ellos, ¿podemos juzgarla críticamente con nuestros ojos, y en esta época? Creo que no;
acertado o no el encuadre, hay que tener presente que los primeros pronunciamientos de nuestra Corte ocurrían en
el momento que la Argentina se estaba formando como nación y era necesario, tener una referencia jurídica sobre
instituciones que no teníamos o no estaban desarrolladas en el país. Para el derecho administrativo el modelo era
fundamentalmente Francia, mientras que para el derecho constitucional eran los Estados Unidos. Y más habría
imperado en la Corte la influencia de los constitucionalistas que de los administrativistas (en el siglo XIX se
enseñaban ambas materias como una sola, siendo el derecho administrativo la menos desarrollada).
2) En esa inteligencia, cuando se trataban por nuestros tribunales las actividades llevadas a cabo por la
Administración puede decirse que prácticamente, no cabían dudas de que había varias que se estimaban propias de
ella, como es el caso del ejercicio de las propias del poder de policía. No jugó entonces, la idea que existiera
conflicto con la Constitución Nacional por un supuesto exceso de la competencia, invadiendo una zona reservada
al Poder Judicial, p. ej., cuando imponía multas.
3) Dado ese estado de situación institucional, no era nada extraño que el acto administrativo se asimilara a la
sentencia judicial, y que se considerara, como lo hacía Bielsa, que los recursos administrativos constituían la
manifestación de una actividad jurisdiccional. Aunque dicho gran autor argentino no estuviera familiarizado con
el derecho americano, esa visión institucional permitía el acomodamiento de las ideas americanas sobre la
jurisdicción administrativa.
4) Curiosamente, la matriz europea del derecho administrativo, especialmente el francés y el italiano, países
en los que existían realmente tribunales administrativos, no sirvió de modelo, sino el americano, que, era un
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derecho básicamente diverso. Y ello llevó a que adoptamos la idea del "contencioso-administrativo" de dichos
países europeos, cuando, en realidad, la denominación en nuestro orden constitucional sería contradictoria,
porque en el derecho francés el contencioso es la denominación del litigio, ello es el que tiene lugar en los estrados
judiciales, que, al extrapolarse al ámbito administrativo asume dicha locución (en Italia se habla de giustizia
amministrativa, y no del contencioso).
5) Otra contradicción más: asumimos las denominaciones "recursos" cuando en realidad son "acciones
procesales" las impugnaciones o reclamos judiciales. En ello campea la idea de que la instancia judicial es una
segunda instancia revisora, cuando no lo es. El Poder Judicial es una instancia de control (98).
6) Volviendo a la influencia americana, es evidente que todo su derecho tiene un neto cariz procesal, derivado
del due process of law de la V Enmienda, que, como es sabido, tiene contenido formal o adjetivo y sustancial, en
lo que se refiere al fondo de lo decidido (99). No resulta extraño por lo tanto que el proceso judicial fuera el
modelo que se tomó para las agencias americanas.
7) En la Argentina la influencia americana se aprecia al tomarse lo decidido en sede administrativa como una
primera instancia, a punto tal de limitar el alcance de la impugnación judicial, cual si fuera un verdadero recurso
judicial, ello es, el remedio contra la sentencia judicial de primera instancia (100). Esta limitación de la
impugnación, por suerte, gracias a la doctrina nacional y a las decisiones judiciales ha revertido, considerándose
verdaderas "acciones judiciales" los antes llamados "recursos" o "apelaciones" contra las decisiones
administrativas, por considerarse que la judicial es la primera instancia que interviene, aunque solo sea de
instancia única [por intervenir directamente un tribunal de apelaciones; de allí la denominación inexacta de
"recursos directos" (101)].
8) He dicho al principio que no era mi intención detenerme en el estudio de la discusión existente en nuestro
país sobre si existe o no la "jurisdicción" administrativa, o si existe el "acto jurisdiccional", o hasta el extremo del
denominado "acto administrativo jurisdiccional" (un verdadero concepto contradictorio) (102). Simplemente,
quiero agregar mi grano de arena a la discusión que plumas más ilustres que las que esto escribe, han escrito sobre
el tema, en pro o en contra. Creo que el único ejercicio verdadero de la función "judicial" o "jurisdiccional" (no
quiero tampoco entrar en la polémica sobre el contenido de uno u otro concepto, si existe) es el que corresponde al
Poder Judicial, instituido en la Constitución. El resto solo serán remedos o si se quiere, remotos analogados.
Menos aún puede considerarse como "sentencias", en el sentido propio de la palabra, las decisiones de los órganos
o entes administrativos que ejercen supuestas o reales (para algunos) actividades jurisdiccionales. A mi juicio solo
son actos administrativos, a los que se les aplican los recaudos propios para su validez jurídica. Y nada más.
El tema no estará nunca acabado o finiquitado (103), dada la dificultad que presenta la definición de lo que ha
de entenderse por "jurisdicción" (104) o actividad jurisdiccional. Para mí será la que ejercen aquellos que
desempeñan la actividad que la propia Constitución diseña como judicial, y que resuelven a través del acto
jurídico que se denomina sentencia, y con fuerza de verdad legal.
Nada quiere decir que no acepte que se denomine tribunales administrativos ciertos organismos creados al
modo de los judiciales, como lo es el Tribunal Fiscal de la Nación. Pero habrá que tomarlos como lo dice el
adjetivo: administrativos. Apenas podrían parecerse a los judiciales cuando sus integrantes tengan la
independencia propia de los verdaderos jueces que son los del Poder Judicial.
El hecho de que se designen sus integrantes o vocales (no: jueces) por el Poder Ejecutivo no sería un
obstáculo, en tanto y en cuanto esté asegurada su independencia y estabilidad (lo que no quiere decir que su
duración sea ilimitada).
9) Otro elemento importante en nuestro país es que gracias a lo decidido en "Ángel Estrada" el control de las
decisiones es amplio, no solo de legalidad. Se suma a ello algo muy importante y es que el control de
constitucionalidad y de validez de los actos se puede hacer de oficio por los jueces (105). (En realidad por más que
se quisiera dar un alcance limitado en otros tiempos al control, sobre todo de los hechos, lo real y cierto es que los
jueces siempre los controlábamos, aun cuando se tratara de un recurso ante la Corte Suprema).
10) En fin, creo que la influencia norteamericana no puede ser criticada, sino criticados quienes no la emplean
ni la estudian correctamente, y luego la aplican adecuadamente a los casos en que puede ser extensible.
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Jonathan Miller, un destacado constitucionalista norteamericano, muy conocedor de nuestro país, estudió la
influencia americana en la doctrina de la Corte argentina, y críticamente dijo que, si bien la interpretación y
aplicación de la jurisprudencia de la Suprema Corte americana hasta finales de la década de 1940 pudo estar
ajustada, luego de esa década dejó de ser precisa y tomada fuera de contexto (en realidad los términos son más
duros) (106).
En fin, nada hay peor que pretender importar soluciones de regímenes jurídicos que no se adaptan al nacional.
El deber de quien pretende traer ejemplos foráneos, es, primero, compararlo con las instituciones domésticas, y
luego determinar si son o no compatibles que el orden jurídico e institucional del país. No hay aquí chauvinismo
—algo despreciable—, sino aplicación prudencial de otros modelos institucionales, cuando armonicen con las
locales.
Lo importante es que la importación o comparación sirvan para lograr la realización de la justicia, que ello es
el Estado de derecho, o de Justicia, como gustaba decir Giorgio del Vecchio.
(*) Este trabajo sigue los lineamientos de la monografía originariamente publicada en la obra colectiva
"Contenciosos Administrativos en Iberoamérica", RODRÍGUEZARANA, Jaime - VÁZQUEZ IRIZARRY,
William - RODRÍ- GUEZ MARTIN-RETORTILLO, Carmen, publicado por la Escuela de Derecho Universidad
de Puerto Rico, Puerto Rico, 2015.
(**) Profesor emérito de la Pontificia Universidad Católica Argentina.
(1) ÁLVAREZ CAPEROCHIPI, José A., "Reforma protestante y estado moderno", Ed. Civitas, Madrid,
1986, 1ª ed. REY MARTÍNEZ, Fernando, "La ética protestante y el espíritu del constitucionalismo", Universidad
del Externado de Colombia, Bogotá, 2003.
(2) CASSAGNE, Juan Carlos, "Las fuentes de la Constitución Nacional y el Derecho Administrativo", LA
LEY del 06/09/2007. Ver también "El principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad
administrativa", Ed. Marcial Pons, Buenos Aires, 2009. LINARES QUINTANA, Segundo V., "Raíces hispánicas
del constitucionalismo", Anales de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas, vol. XXIX, Buenos
Aires, 2001. RODRÍQUEZ VARELA, Eduardo, "La neoescolástica y las raíces del constitucionalismo",
Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas, t. XXXI-2004, Buenos Aires, 2005. DALLA VIA, Alberto
— VANOSSI, Jorge R., "La Constitución de Cádiz de 1812 como antecedente constitucional argentino",
comunicación efectuada en sesión privada de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas, el 23 de julio
de 2008. Anales de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas, año 2008, ps. 405 y ss.
(3) Hago notar que solo por tradición hago uso de la locución "contencioso-administrativo".
(4) BOSCH, Jorge T., "Tribunales judiciales o tribunales administrativos para juzgar a la Administración
Pública", Víctor P. de Zavalía Editor, Buenos Aires, 1951, ps. 54 y ss. Es esta una de las obras más clásicas en la
materia en nuestro país.
(5) Además, de la obra de Bosch, para conocer en la actualidad la situación en la Argentina sobre los
tribunales administrativos, se puede citar: CASSAGNE, Juan Carlos, "Curso de Derecho Administrativo", Ed. La
Ley, Buenos Aires, 2011, 10ª ed., ps. 38 y ss. COMADIRA, Julio R. — ESCOLA, Héctor J. — COMADIRA,
Julio P., "Curso de Derecho Administrativo", Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2012, t. I, ps. 6 y ss. MATA,
Ismael, "Ensayos de Derecho Administrativo", Ed. Rap, Buenos Aires, 2009, passim, esp. ps. 22, 120, 183, 228,
entre otras. Próxima a publicarse por la Ed. Marcial Pons, debo mencionar el trabajo de Juan Cruz AZZARRI,
"Derecho Penal Administrativo Argentino", en el que, haciendo un estudio comparado con lo que ocurre en los
Estados Unidos, presenta el autor un panorama muy claro y actualizado sobre dicho tema, como, asimismo de las
"adjudications", de las que hablaré más abajo.
(6) Una obra que resumió los antecedentes, las fuentes y los debates es la de SECO VILLALBA, José A.,
"Fuentes de la Constitución Argentina", Ed. Depalma, Buenos Aires, 1943.
(7) Ver CASSAGNE, "Las fuentes de la Constitución Nacional y el Derecho Administrativo", ob. cit. y LA
LEY del 06/09/2007. Ver también "El principio de legalidad...", ob. cit., passim.
(8) LINARES QUINTANA, "Raíces hispánicas del constitucionalismo...", ob. cit. DALLA VIA, "La
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Constitución de Cádiz de 1812 como antecedente constitucional argentino", ob. cit.

(9) Un trabajo que bien ha resumido esta influencia, y sus falencias, es el de Jonathan MILLER: "The
authority of a foreign talisman: a study of U.S. constitucional practice as authority in nineteenth century Argentina
and the Argentine elite's leap of faith", en The American University Law review, vol. 46, ps. 482 y ss.
(10) Fallos: 1:317 (1864).
(11) Los énfasis en los textos de los fallos, salvo advertencia, me pertenecen.
(12) Fallos: 19:331 (1877).
(13) Sic en el texto, dada la época que se publicó.
(14) Fallos: 33:162 (1888).
(15) Sic en el texto.
(16) Fallos: 68:227 (1897).
(17) Fallos: 178:9 (1937).
(18) 1948; Fallos: 211:162 (1948).
(19) Ver el citado trabajo de Miller. No puedo obviar que ante el avance en nuestro país del reconocimiento de
la Corte Suprema de la responsabilidad estatal por sus actos lícitos o legítimos, por ejemplo en materia de obras
públicas que causan daños a los administrados, el juez el juez Carlos S. Fayt —en la inteligencia de limitar la
responsabilidad estatal— criticó en su disidencia in re "Cachau", Fallos: 316:1335 (1993), la postura de la Corte
que "se aparta inexplicablemente de las soluciones legales y jurisprudenciales adoptadas en los Estados Unidos
sobre la base de una Constitución cuya similitud con la nuestra no hace falta destacar", habiendo dicho un poco
antes que "estas conclusiones, elaboradas en torno a normas constitucionales similares a las nuestras y que
privilegian de un modo especial la garantía de la propiedad privada son directamente trasladables a nuestro
sistema. No así las construcciones de otros países, cuya organización política e institucional difiere claramente de
la adoptada por nuestra Constitución". Es decir, pretendía tomar el modelo norteamericano para tal limitación.
(20) "Delfino"; Fallos: 148:430 (1927).
(21) Por ejemplo, en "Avico c. De la Pesa", Fallos: 172:21 (1934). El tema lo expuse en "El control judicial de
la emergencia", trabajo publicado en el número especial de Jurisprudencia Argentina, titulado La Justicia
Administrativa en la Actualidad, 2009-I, ps. 42 y ss.
(22) "Elortondo" Fallos: 33: 162 (1888) o Fallos: 164:344, "Scheimberg, Simón y Corona Martínez, Enrique
s/ hábeas corpus", Fallos: 164:344 (1932).
(23) Citado entre en el ya mencionado caso "Elortondo", Fallos: 33:162 (1888), o en "Los Lagos", Fallos:
190:142 (1941), y en tiempo más reciente, el caso "Mantecón Valdez", Fallos: Fallos: 331:1715 (2008), entre
otros.
(24) Como ocurrió en el caso "Fernández Arias", que se citará más abajo. Antes de ello, pueden citarse los
casos "Scheimberg, Simón y Corona Martínez, Enrique s/ hábeas corpus", Fallos: 164:344 (1932), "Costes c.
Prado" Fallos: 187:79 (1940), o "Banco de la Nación Argentina c. Poder Ejecutivo de la Provincia de Mendoza",
Fallos: 226:408 (1953).
(25) Un trabajo fundamental sobre ello es la monografía de José Luis VILLAR PALASÍ, "Técnicas remotas
del Derecho Administrativo", Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), Madrid, 2001. También su
conferencia publicada por el INAP "La aparición del Derecho Administrativo", pronunciada el 20 de febrero de
2001 con motivo de la solemne inauguración del I Seminario de Historia de la Administración. Otra obra que va
en ese sentido es la de José Luis MEILÁN GIL, "Categorías jurídicas en el Derecho Administrativo", Escola
Galega de Administración Pública y Iustel, Madrid 2011, passim.
(26) "Las categorías...", ob. cit., p. 19. La diferenciación la había adelantado muchos años antes en su trabajo
"El proceso de la definición del Derecho administrativo", Escuela Nacional de la Administración Pública, Madrid,
1967, volcado años después en "Administración Pública en perspectiva", Universidade da Coruña, Universidade
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de Santiago de Compostela y Escola Galega de Administración Pública, A Coruña, s/f.

(27) Dicey, oponía la superioridad del rule of law sobre el droit administratif, aunque en su propio país fue
discutida su posición insular y demasiado conservadora, entre otros, por Sir Ivor Jennings. Ver su obra clásica
"Introduction to de study of the Law of the Constitution", Liberty Classics, Indianápolis, s/f (reproducción de la 8ª
ed. inglesa de 1915. Hay una traducción francesa, "Introduction a l'etude du Droit Constitutionnel", Ed. V. Giard
& E. Brière, París, 1902; trad. fr. de André Batut y Gastón Jèze, con un agregado del mismo autor, donde mantenía
e insistía en su posición. Es curioso advertir que años después Dicey advirtió la influencia que estaba teniendo el
Derecho Administrativo francés en las decisiones de algunos tribunales —que habían reconocido la existencia de
funciones "cuasi jurisdiccionales" en organismos del gobierno—, pero, no obstante, afirmó que el rule of law era
fatal para la existencia de un verdadero "Droit administratif. The development of administrative law in England",
publicado en The Law Quaterly Review, CXXII, abril 1915, p. 149. Hauriou contestó a la posición de Dicey en el
prefacio a la 5ª ed. de su "Précis de Droit Administratif et de Droit Public Général", de 1903, que fue incluido en
el libro Obra Escogida, con la traducción de Juan A. SANTAMARÍA PASTOR — Santiago MUÑOZ
MACHADO, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1976, ps. 49 y ss.
(28) En una de dos de sus obras capitales "Comparative Administrative Law", G. P. Putnam's Sons, Nueva
York, 1893, t. 1 (utilicé la traducción al español "Derecho Administrativo comparado. Análisis de los sistemas
administrativos de los Estados Unidos, Inglaterra, Francia y Alemania", de la Ed. La España Moderna, Madrid,
s/f, dos tomos), y "The principles of The Administrative Law of the United States", Ed. G. P. Putnam's Sons,
Nueva York, 1905, ps. 2 y 3 (utilicé la traducción francesa de dicha obra, "Les principes de Droit Administratif
des États-Unis", hecha por A. y Gastón JÈZE — V. GIARD — E. BRIÈRE, París, 1907), reconocía la existencia
de un Derecho Administrativo en el continente europeo, pese a la negativa —de entonces— de parte de Gran
Bretaña, representada por Dicey. Escribió al respecto en "The principles...": "El rechazo, opuesto por el señor
Dicey, de reconocer la posibilidad de la existencia del Derecho Administrativo en los países que ostentan el
sistema jurídico inglés, es, sin embargo, debida a una concepción errónea (...) Puede decirse, con toda seguridad,
que el Derecho administrativo..., existe y debe existir en todos los países que han alcanzado un desarrollo político
digno de este nombre". ("Les principes...", ob. cit., ps. 4-5).
(29) GOODNOW, "Les príncipes...", ob. cit., p. 24.
(30) SCHWARTZ, Bernard, "Le Droit Administratif américain. Notions generals", trad. fr., Sirey, París,
1952. Id.: "Administrative Law", Little, Brown and Co., Boston, 1991, 3ª ed., ps. 1 y sigs. DAVIS, Kenneth Culp,
"Administrative Law text", West, St. Paul, Minnesota, 1972, 3ª ed.
(31) Hace años tuve la oportunidad de comprobar lo que digo, cuando a un profesor estadounidense de la
materia y de Derecho Constitucional le hablé del Consejo de Estado francés y su Derecho Administrativo, me
respondió que no conocía nada de lo que sucedía en Francia. Es decir, el Derecho Administrativo norteamericano
es un derecho —si me es permitida la expresión— doméstico (o home-law).
(32) Sobre las amplias denominaciones de lo que dicho autor reproduce lo que se entiende por agency en los
Estados Unidos, menciona "comisión", "junta" (board), "autoridad", "oficina", "departamento" (bureau),
"departamento", etc., destacando lo arbitrario de las denominaciones. DAVIS, Kenneth Culp, "Administrative
Law text", West, St. Paul, Minnesota, 1972, 3ª ed., p. 1.
(33) DAVIS, "Administrative Law...", ob. cit., p. 1.
(34) DAVIS, "Administrative Law...", ob. cit., p. 2.
(35) DAVIS, "Administrative Law...", ob. cit., ps. 2-3.
(36) Incorporada al tít. 5, cap. 5, "Administrative Procedure", del United States Code (UNC).
(37) UNC § 551.
(38) Como se aprecia en dos diccionarios americanos: "Black's Law Dictionary", West, St. Paul, Minnesota,
1990, 6ª ed. También, el "Plain Language Law Dictionary", publicado por Penguin Books, Pensilvania, 1987.
(39) P. ej., aunque refiriéndose al derecho británico, el "Oxford Dictionary of Law", Glasgow, 1997.
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(40) "Las categorías...", ob. cit., ps. 117 y ss.

(41) "Administrative Law", ob. cit., p. 13, y nota 14.
(42) 339 U.S. 33 (1950).
(43) "... expansion of their functions to include adjudications ..." (p. 36).
(44) SCHWARTZ, "Administrative Law", ob. cit., ps. 13 y 14.
(45) FROMONT, Michel, "Droit Administratif del États européens", Presses Universitaires de France (Puf),
París, 2006, ps. 161 y ss.
(46) SCHWARTZ, "Administrative Law", ob. cit., p. 13
(47) BIANCHI, Alberto B., "La regulación económica", Ed. Ábaco, Buenos Aires, 2001, t. 1. También hay
un clásico en la literatura iusadministrativista argentina que describió tal situación: BOSCH, Jorge T., "Tribunales
judiciales o tribunales administrativos para juzgar a la Administración Pública", Víctor P. de Zavalía Editor,
Buenos Aires, 1951, ps. 220 y ss.
(48) STRAUSS, Peter L., "An introduction to administrative justice in the United States", Carolina Academic
Press, Durham, 1989, p. 15.
(49) Art. III de la Constitución de los Estados Unidos, y art. 116 de la CN.
(50) STRAUSS, "An introduction...", ob. cit., ps. 94 y ss.
(51) Caso "Murray vs. Hoboken", 18 How. 272 (1856), cit. por BREYER, Stephen G — STEWART, Richard
B. — SUSTEIN, Cass R. — SPITZER, Mathew, "Administrative Law and Regulatory Policy", Aspen Law,
Nueva York, 2002, 5ª ed., ps. 151-152. También por SCHWARTZ, "Administrative Law", ob. cit., p. 74. Ver,
asimismo: FALLON, Richard H., "Of legislative courts, administrative agencies, and article III", en Harvard Law
Review, 5, vol. 101, marzo 1988, ps. 915 y ss.
(52) SCHWARTZ, "Administrative Law", ob. cit., p. 74 y nota 4.
(53) LANDIS, James, "The administrative process", Yale University Press, New Haven, 1951, 6ª ed. de la
edición de 1938, traducido en la Argentina por Rodolfo BLEDEL bajo el título "El poder administrativo", Ed.
Depalma, Buenos Aires, 1951.
(54) Ob. cit., p. 6.
(55) WILLOUGHBY, Westel Woodbury, "The Constitutional Law of the United States", Baker, Voorhis &
Company, Nueva York, 1929, vol. III, 2ª ed., ps. 1653-1655. Allí citó los casos "Lousville & Nashville vs. Garret"
y "Murray vs. Hoboken" (59 U.S. 272, 1856).
(56) SCHWARTZ, "Administrative Law", ob. cit., p. 75, nota 5.
(57) "Eatsman Kodak Co. vs. FTC", 274 U.S. 619 (1927). Ambos cit. en la misma página. Notas 9 y 10.
(58) "FTC vs. Flotill", 389 U.S. 179.
(59) GOODNOW, "Les príncipes...", ob. cit., p. 24. SCHWARTZ, "Le Droit Administratif américain...", ob.
cit., ps. 94-95.
(60) "Adjudication an de Administrative Procedure Act", Tulsa Law Journal, invierno 1996.
(61) AGUILAR VALDEZ, Oscar, "Reflexiones sobre las 'funciones jurisdiccionales' de los entes reguladores
de servicios públicos a la luz del control judicial de la Administración", en Anuario de Derecho de la Universidad
Austral, vol. 1994/1, ps. 181 y ss.
(62) NOLAN, Andrew — THOMPSON, Richard M., "Congressional Power to Create Federal Courts: A
Legal Overview", Informe del 1º de octubre de 2014, Congressional Research Service - 7-5700. www.crs.gov.
R43746. Sobre la United States Court of Federal Claims, ver KEYES, Noel W., "Government contracts. Under
the Federal Acquisition Regulation", West, St. Paul. Minesota, 1986, ps. 540 y ss. y su actualización por separate,
de 1994. SISK, Gregory C.: "The Jurisdiction of the Court of Federal Claims and Forum Shopping in Money
Claims Against the Federal Government", en Indiana Law Journal, vol. 88:83, 2013.
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(63) AGUILAR VALDEZ, "Reflexiones...", art. cit.

(64) BIANCHI, Alberto B., "La regulación económica", ob. cit., ps. 206 y 207.
(65) RODRÍGUEZ VIDAL, Claudia — SARAVIA, Luis A., "Los tribunales administrativos y los servicios
públicos privatizados", en el Suplemento Actualidad de La Ley, del 1º de setiembre de 1992.
(66) Valga la cita entre otros precedentes, los de Fallos: 184:410 (1939); 188:394 (1940); 245: 530 (1959),
etcétera.
(67) Dos trabajos son recomendables sobre la evolución de la demandabilidad del Estado Nacional en la
Argentina: GAUNA, Juan Octavio, "El proceso administrativo en el orden nacional argentino. Origen y
evolución", y PERRINO, Pablo E., "Reclamo administrativo previo. La tutela judicial efectiva y acceso a la
jurisdicción", ambos publicados en el t. 1 de: CASSAGNE, Juan Carlos (dir.), "Derecho procesal administrativo,
en homenaje a Jesús González Pérez", Ed. Hammurabi, Buenos Aires, 2004.
(68) Fallos: 184:410 (1939).
(69) Fallos: 255:350 (1963).
(70) Fallos: 245:530 (1959); 248:516 (1960); 246:26 (1960).
(71) Fallos: 187:79 (1940).
(72) En realidad, a tenor de las constancias de la sentencia, que son parcas, el Departamento de Trabajo
actuaba como una especie de conciliador, y no decisor del entuerto, dado que podía, aparentemente, solo dejar
constancia de la negativa patronal, de no resolverse la cuestión en la instancia administrativa.
(73) WILLOUGHBY, Westel Woodbury, "The Constitutional Law of the United States", Baker, Voorhis &
Company, Nueva York, 1929, vol. III, 2ª ed., ps. 1653-1655.
(74) "Louisville and Nashville Railroad Company vs. Garrett et al., Constituting the Railroad Commission of
Kentucky", 1913.
(75) Fallos: 193:408 (1942).
(76) Fallos: 156:81 (1929).
(77) Ob. cit., p. 1732.
(78) Ver JAFFE, Louis L., "The report of the Attorney General's Committee on administrative procedure", en
The University of Chicago Law Review, 3, vol. 8, abril, 1941, ps. 401 y ss.
(79) Fallos: 195:50 (1943).
(80) Fallos: 199:401 (1944).
(81) Fallos: 244:548 (1959).
(82) Se ve en la sentencia —a mi juicio— en forma más manifiesta la influencia de aires nuevos que
remozaban el pensamiento de la Corte, por la incorporación de uno de los más jóvenes jueces que hasta entonces,
se habían incorporado, Julio Oyhanarte.
(83) Aclaro que no he podido tener acceso a esta colección.
(84) Fallos: 247:646 (1960). Pedro Aberastury relató que dicha sentencia fue redactada por Julio
OYHANARTE — Esteban IMAZ, "La decisión de controversias del derecho común por parte de tribunales
administrativos", en JA 2005-III, Número Especial. El caso "Ángel Estrada".
(85) Fallos: 199:483 (1944).
(86) "The administrative process", ob. cit., p. 6.
(87) 339 U.S. 33 (1950).
(88) Fallos: 328:651 (2005).
(89) El suscripto, entonces, juez de esa Sala, había firmado en disidencia, con sustento en que la competencia
debía ser interpretada en sentido estricto.
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(90) "Art. 76.- Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de
administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación
que el Congreso establezca. "La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no
importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la
delegación legislativa".
(91) Fallos: 321:776 (1998).
(92) Dichos conceptos, independencia y neutralidad, los había sostenido nuestro siempre recordado Julio
Rodolfo COMADIRA en: "Reflexiones sobre la regulación de los servicios privatizados y los entes reguladores
(con particular referencia al ENARGAS, ENRE, CNT Y ETOSS)", ED 162-1134, más tarde publicado en
Derecho Administrativo, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1996, 1ª ed., ps. 217-250, esp. p. 248.
(93) Traté el tópico en "La motivación del acto administrativo en el derecho argentino", en Visión actual del
acto administrativo (Actas del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo), Santo Domingo, 2012.
(94) "La jurisdicción primaria", en Retos de la Organización Administrativa Contemporánea, San Salvador,
2011, Publicado por la Corte Suprema de Justicia de dicho país.
(95) Publicado en El Derecho — Administrativo, del 31/03/2015, con mi comentario: "¿Otra vez la
'jurisdicción primaria'?".
(96) La palabra "jurisdiction" comprende un alcance a la traducción castellana, porque no solamente abarca la
potestad del tribunal, sino también las "áreas de autoridad" en que se ejerce dicha potestad. Ver "Black's Law
Dictionary", St. Paul, Minnesota, 1990, 6ª ed., voz "jurisdiction". También la misma voz en "Oxford dictionary of
Law", Glasgow, 1997, 4ª ed.
(97) "¿Qué es la jurisdicción primaria? Su aplicación a nuestro ordenamiento (a propósito de su invocación en
el caso 'Ángel Estrada'", El Derecho - Administrativo, 2005, ps. 429-454.
(98) Ver, entre otros, ABERASTURY, Pedro, "La justicia administrativa", prólogo de Juan Carlos Cassagne,
Ed. Lexis Nexis, 2006, ps. 262 y ss.
(99) En nuestro país la referencia de la obre de Juan Francisco LINARES, "Razonabilidad de las leyes", Ed.
Depalma, Buenos Aires, 1989, 1ª reimp. de la 2ª ed., es insoslayable para el estudio de la evolución conceptual del
due process.
(100) El tema está tratado en el trabajo citado de AZZARRI, "Derecho Penal Administrativo Argentino".
(101) Recomiendo la lectura de la obra de GALLEGOS FEDRIANI, Pablo, "Recursos directos (aspectos
sustanciales y procesales)", con prólogo del profesor Juan Carlos Cassagne, Ed. Rap, Buenos Aires, 2008.
HUTCHINSON, Tomás, "Estudio preliminar", a la obra de Miguel DANIELIÁN Recursos judiciales y
procedimientos administrativos, Ed. Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 2000. DIEZ, Manuel M. —
HUTCHINSON, Tomas, "Derecho procesal administrativo", Ed. Plus Ultra, Buenos Aires, 1982, p. 63.
MAIRAL, Héctor, "Control judicial de la Administración Pública", Ed. Depalma, Buenos Aires, 1984, t. I-B, p.
115. Asimismo, Fallos: 1:309 (1864); 3:7 (1866); 183:189 (1939); CNFed. Cont. Adm., sala I, in re "Leconte", del
02/11/2000; Sala V, in re "Banco Peña", del 20/01/2000.
(102) Sobre este tema resulta indispensable la lectura del erudito y profundo trabajo de Oscar AGUILAR
VALDEZ, "El acto jurisdiccional. Algunas reflexiones sobre su régimen jurídico", en Guido S. TAWIL (dir.),
Acto Administrativo, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2014, ps. 851 y ss.
(103) Como ya lo destaqué en otro trabajo ("¿Qué es la jurisdicción primaria? Su aplicación a nuestro
ordenamiento (a propósito de su invocación en el caso 'Ángel Estrada'", El Derecho - Derecho Administrativo,
2005, ps. 429-454), la Corte argentina continúa confundiendo como "jurisdiccional" determinadas actividades: p.
ej., en el caso "Hussar", Fallos: 329:2215 (1996) rotuló como "jurisdiccional" el otorgamiento o rechazo de
beneficios jubilatorios por parte del Instituto Nacional de Previsión Social; y en "Gador", Fallos: 327:367 (2004),
conceptuó como jurisdiccional la aplicación de una multa a dicho laboratorio por la Administración Nacional de
Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT). En materia de sanciones disciplinarias puede verse la
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articulación de la doctrina de la naturaleza jurisdiccional de los procedimientos para su aplicación al pretenderse

que su estudio pertenece al Derecho Penal. Ver: IVANEGA, Miriam M., "Cuestiones de potestad disciplinaria y
derecho de defensa", Ediciones Rap, Buenos Aires, 2013, 2ª ed., passim y esp. cap. III.
(104) Valga como ejemplo la descripción que Francisco SOSA WAGNER presenta en "Jurisdicciones
administrativas especiales", Instituto García Oviedo, Sevilla, 1977.
(105) Ver los fallos de la Corte Suprema "Mill de Pereyra", Fallos: 327:3117 (2001); "Banco Comercial de
Finanzas", Fallos: 327:3117 (2004), comentado por COMADIRA, Julio R. — CANDA, Fabián O., "La CS
reafirma el control judicial de oficio de las normas. 'Banco Comercial de Finanzas', un fallo en línea con 'Mill de
Pereyra'", EDA del 01/11/2004. Por último, también ver el fallo de la Corte Suprema recaído in re "Rodríguez
Pereyra", del 27/11/2012.
(106) "The Argentine Supreme Court continues to cite U.S. law today, but since the late 1940s, unlike in the
1920s and 1930s, little intellectual integrity has accompanied its use. The Court cited U.S. case law in the 1920s
and 1930s in order to change Argentinian practice, but its use of U.S. law was accurate, and in cases with similar
factual scenarios. In the late 1940s, however, the court began to interpret U.S. law out of context in order to reach
a desired result." Art. cit., p. 1568, nota 603.
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Título: La influencia de la jurisprudencia y doctrina norteamericanas en materia de tribunales administrativos en

Sumario: I. Introducción.— II. Razones de la influencia norteamericana.— III. Las instituciones

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reglamentos y a los contratos públicos).

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voluntariamente de la judicial. La mera facultad de deducir el recurso extraordinario basado en

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Constitución de Cádiz de 1812 como antecedente constitucional argentino", ob. cit.

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de Santiago de Compostela y Escola Galega de Administración Pública, A Coruña, s/f.

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(40) "Las categorías...", ob. cit., ps. 117 y ss.

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(63) AGUILAR VALDEZ, "Reflexiones...", art. cit.

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articulación de la doctrina de la naturaleza jurisdiccional de los procedimientos para su aplicación al pretenderse

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