TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA UNIÓN

INSTITUTO SERZEDELLO CORRÊA

Auditoría de desempeño

Unidad
Introducción

Clase 1
¿Qué es auditoría de desempeño?
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Sobre el curso

El curso de Auditoría de Desempeño a distancia fue motivado por la

necesidad de desarrollar competencias de los auditores en el método y en
técnicas de esta que es una de las tres modalidades de auditoría
gubernamental reconocida por la Intosai. El desarrollo de esas Intosai: International Organization
competencias está directamente relacionado con el cumplimiento de la of Supreme Audit Institutions –
misión del Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU): Controlar la
Organización Internacional de
Administración Pública para contribuir al perfeccionamiento en beneficio
de la sociedad. El perfeccionamiento de la gestión pública está Entidades Fiscalizadoras
incorporado a la propia definición de auditoría de Desempeño (TCU, Superiores (EFS).
2010; ISSAI 3000/1.1). Auditoría operacional: antes
Desde 1996, el TCU dispone de manual de auditoría operacional. llamada auditoría de desempeño
El manual fue revisado dos veces, en 2000 y 2010. Al mismo tiempo, el (1996) y de auditoría de naturaleza
Instituto Serzedello Corrêa, unidad de educación corporativa del TCU, operacional (2000).
viene ofreciendo entrenamientos sobre el tema en las modalidades
presencial y a distancia, siendo este último desde 2005.
La demanda externa por ese curso y la necesidad de desarrollo
continuo de competencias de los auditores, considerando la evolución
constante de las técnicas de auditoría operacional, llevó a incluirlo en el
Programa de Perfeccionamiento Profesional en Auditoría (Proaudi).

Contenido y enfoque del curso

El primer módulo, de cuño teórico, comprende los principales

conceptos y definiciones utilizados en auditoría de desempeño, así como
las etapas del proceso de auditoría, siempre en alineación con las normas
y directrices de la Intosai. Los módulos siguientes incluyen la teoría, la
ejemplificación y ejercicios sobre las técnicas más utilizadas en auditorías
operacionales del Tribunal en la fase de planeamiento. Además, son
presentadas y ejercidas las técnicas y directrices referentes a la
documentación de los principales resultados de auditoría, incluso la
elaboración de informe. Esos módulos reflejan la experiencia del TCU en
realizar ese tipo de auditoría.
Además de ejercicios para que los participantes asimilen los
conceptos referentes a la Auditoría de Desempeño y sus principales
técnicas, son presentadas situaciones basadas en casos reales de
fiscalizaciones del TCU. Estos casos algunas veces son presentados como
ejemplos, en otras como situaciones problema a ser desarrolladas por los
participantes.

Las competencias que deben ser desarrolladas

Al final del curso, se pretende que los participantes hayan

desarrollado un nivel básico de competencia para realizar diagnóstico de
problemas de objetos de fiscalización en Auditoría de Desempeño,
formatear un programa de auditoría, así como elaborar el informe final.
Además, los participantes deberán estar habilitados a discutir los
principales conceptos y definiciones utilizados en auditoría operacional.

Clase 1 – ¿Qué es auditoría de desempeño? 2

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Ante situaciones más complejas que las tratadas en el curso, los

auditores podrán recurrir a las unidades del TCU especializadas en
Auditoría de Desempeño y en apoyo técnico, además de otras fuentes,
como especialistas, internos y externos, profesionales de otras
instituciones públicas federales, consultores y libros texto.
El Curso Auditoría de Desempeño es complementado por otros
cursos a distancia y presenciales como: Pesquisa para Fiscalizaciones,
Análisis de Problemas, Indicadores de Desempeño, Técnica de Entrevista
para Fiscalizaciones.

Clase 1 – ¿Qué es auditoría de desempeño? 3

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Clase 1 - ¿Qué es auditoría de desempeño?

El control externo de la administración pública, función básica en
los sistemas democráticos, es ejercido por los parlamentos nacionales
con el auxilio de las llamadas Entidades de Fiscalización Superior – EFS.
Ese es el nombre por el cual son conocidas en el mundo las
organizaciones de control externo.
Esas instituciones tienen la atribución de garantizar el uso regular
y efectivo de los recursos públicos, emitiendo opinión independiente
sobre la forma como tales recursos son gastados en nombre de la
Sociedad.
La auditoría es un medio por los cuales las EFS realizan el control
externo de la administración pública. La Intosai clasifica las directrices
generales de auditoría gubernamental en tres grandes modalidades:
financiera (ISSAI 1000), de desempeño (ISSAI 3000) y de cumplimiento
(ISSAI 4000) (disponibles en http://www.issai.org/composite-344.htm).
En la mayoría de los países, el examen de la conformidad de la gestión
pública con las normas se realiza por medio de las auditorías de regularidad,
generalmente llamadas de auditorías de cumplimiento.
Ya el examen de la eficiencia y de la efectividad de la administración
pública es realizado por medio de la auditoría de desempeño o de gestión, y
se basa en el principio de que al gestor público le corresponde rendir
cuentas de sus actividades a la sociedad, no solamente por el El término accountability no posee
cumplimiento de las normas legales y de procedimientos, sino también traducción a la lengua española,
por la administración de los recursos públicos bajo su responsabilidad pero puede ser entendido como el
con economía y eficiencia, en la búsqueda de los resultados pretendidos y deber de rendir cuentas por una
de las metas pactadas. responsabilidad delegada. El papel
Esa modalidad de auditoría ganó importancia y se consolidó en la del control externo es garantizar la
mayoría de los países en las dos últimas décadas, influenciada por accountability democrática en las
doctrinas administrativas sobre como la administración pública debe dimensiones de
responder a los crecientes desafíos impuestos a los gobiernos nacionales legalidad/conformidad y
por los cambios en el orden económico, social y político mundiales. resultado/desempeño.
Probablemente usted ya ha realizado alguna auditoría de
cumplimiento. Tal vez usted también ya haya tenido la oportunidad de
realizar algún tipo de auditoría de desempeño. Esas son hoy día las
modalidades de auditoría más frecuentes en TCU.
Las EFS usan diversos términos para designar la auditoría de
desempeño. Por ejemplo, la National Audit Office (NAO), EFS británica,
usa el término auditoría value for money. Otras EFS emplean el término
auditoría de gestión o auditoría de rendimiento. Sin embargo, la
expresión auditoría de desempeño es la más usada.
El TCU, a pesar de haber empleado ya esa expresión en el pasado,
hoy adopta el término auditoría operacional (ANOp). El origen de ese
término está en el inciso IV del art. 71 de la Constitución Federal que trata
de las competencias del TCU.
En esta clase, vamos a abordar los conceptos básicos de la
auditoría operacional, que es el nombre usado por el TCU para designar a
la auditoría de desempeño.

Clase 1 – ¿Qué es auditoría de desempeño? 4

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Para facilitar el estudio, esta clase está organizada de la siguiente

forma:

SOBRE EL CURSO --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 2

CLASE 1 - ¿QUÉ ES AUDITORÍA DE DESEMPEÑO? ----------------------------------------------------------------------------------------------- 4

1. ¿QUÉ ES AUDITORÍA DE DESEMPEÑO? ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 6

1.1. CARACTERÍSTICAS DE LA AUDITORÍA DE DESEMPEÑO ------------------------------------------------------------------------------ 10

1.2. DIMENSIONES DE DESEMPEÑO EVALUADAS EN AUDITORÍAS DE DESEMPEÑO -------------------------------------------- 12

SÍNTESIS -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 18

REFERENCIAS ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 19

Al final de esta clase ustedes deberán ser capaces de:

conceptualizar la auditoría de desempeño;

identificar las características de la auditoría de desempeño;

definir las dimensiones y criterios empleados en la
auditoría de desempeño.

Clase 1 – ¿Qué es auditoría de desempeño? 5

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1. ¿Qué es auditoría de desempeño?

AUDITORÍA DE DESEMPEÑO

Auditoría de desempeño es el examen independiente y objetivo de la economía,

eficiencia, eficacia y efectividad de organizaciones, programas y actividades La definición de auditoría de
gubernamentales, con la finalidad de promover el perfeccionamiento de la
desempeño adoptada en este
gestión pública.
curso se basa en las Directrices de
la Intosai para auditoría de
desempeño - Implementation
Vamos a examinar cada elemento que compone esa definición. Guidelines for Performance
Auditing (ISSAI 3000/1, 2004).
La auditoría de desempeño debe ser conducida como un examen
independiente, o sea, debe ser realizada sin representar intereses, ni
tener vínculos financieros o de otra naturaleza con los auditados.

El examen debe ser objetivo, por lo tanto, imparcial, equilibrado y

neutro, en el sentido de no omitir hechos relevantes, no exagerar
pequeñas fallas, presentar hechos separados de opiniones y solicitar
explicaciones al auditado sobre los hallazgos.

Las dimensiones examinadas se refieren a la economía, a la

eficiencia, a la eficacia y a la efectividad.

Economía Es la minimización de los costos de los recursos

utilizados en la consecución de una actividad,
tomando en cuenta los patrones de calidad apropiados
(ISSAI 3000/1.5, 2004).
Se refiere a la capacidad de una institución para
administrar adecuadamente los recursos financieros
colocados a su disposición.
El examen de la economía podrá abarcar:
1- la verificación de prácticas gerenciales,
2 - la verificación de los sistemas de gerencia,
3 - el benchmarking de los procesos de compra.
El examen estricto de la legalidad de los
procedimientos de licitación, la confiabilidad de
documentos, la eficiencia de los controles internos y
otros deberán ser objeto de la auditorías de
cumplimiento.
Ejemplo: Dotaciones hospitalarias adquiridas a menor
precio, en la calidad especificada.

Clase 1 – ¿Qué es auditoría de desempeño? 6

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Eficiencia Es definida como la relación entre los productos (bienes y

servicios) generados por una actividad y los costos de los
insumos empleados para producirlos, en un determinado
período de tiempo, manteniendo los estándares de calidad.
Los productos (bienes y servicios
Esa dimensión se refiere al esfuerzo del proceso de
ofrecidos) pueden ser entendidos
transformación de insumos en productos. Puede ser
examinada bajo dos perspectivas: como resultados inmediatos.

1) minimización del costo total o de los medios necesarios

para obtener la misma cantidad y calidad de producto; o
2) optimización de la combinación de insumos para
maximizar el producto cuando el gasto total está
previamente fijado (COHEN; FRANCO, 1993).
En el examen de la eficiencia, el análisis del tiempo
necesario para ejecución de las tareas es una variable que
debe considerarse.
La eficiencia puede ser medida calculándose y
comparándose el costo unitario de la producción de un bien “la principal cuestión es saber si
o servicio. los recursos fueron aplicados para
obtener uso óptimo o satisfactorio
Ejemplo: Reducción de los plazos de atención en servicios
o si resultados similares, en
ambulatorios, sin aumento de costos y sin reducción de
términos de calidad y tiempo,
calidad de la atención, con la consecuente disminución del
podrían haber sido alcanzados con
costo promedio de atención por procedimiento
ambulatorio. menos recursos” (ISSAI 3000/1.5,
2004).
Eficacia Es definida como el grado de cumplimiento de las metas
programadas (bienes y servicios) en un determinado
período de tiempo, independientemente de los costos
involucrados (COHEN; FRANCO, 1993).
El concepto de eficacia se refiere a la capacidad de la gestión
para cumplir objetivos inmediatos, traducidos en metas de
producción o de atención, o sea, la capacidad de proveer
bienes o servicios de acuerdo con lo establecido en el
planeamiento de las acciones.
Ejemplo: El número de niños vacunados en la última
campaña nacional de vacunación alcanzó la meta
programada del 95% de cobertura.

Clase 1 – ¿Qué es auditoría de desempeño? 7

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Efectividad Es la relación entre los resultados de una intervención o

programa, en términos de los efectos sobre la población
objetivo (impactos observados), y los objetivos pretendidos
(impactos esperados), traducidos por los objetivos finales
de la intervención.
Se refiere al cumplimiento de los resultados pretendidos, a
medio y largo plazo. Se trata de verificar la ocurrencia de
cambios en la población objetivo que se podrían
razonablemente atribuir a las acciones del programa
evaluado (COHEN; FRANCO, 1993).
Ejemplo: El programa de saneamiento básico redujo el
número de muertes por enfermedades transmitidas por el
agua.

En seguida, identificamos cuáles “organizaciones, programas y

actividades” pueden ser objeto de auditoría de desempeño.

La finalidad de perfeccionar la gestión pública es bien amplia. En el

TCU, esa finalidad se identifica con el combate al desperdicio, la mejora
del desempeño y el estímulo a la transparencia.

El estímulo a la transparencia se refiere a la obligación de los

gestores de divulgar información para el Congreso y para la sociedad
sobre el desempeño gubernamental. Esa información alimentará los
mecanismos de responsabilización por desempeño (accountability por
desempeño).

Sobre la responsabilización por desempeño...

Responsabilización objetiva y accountability son sinónimos (Frederich Mosher, citado por

CAMPOS). La responsabilización es la obligación de una persona u organización de responder a alguien
por alguna cosa o algún tipo de desempeño.
Es importante aclarar que los conceptos de responsabilidad subjetiva y objetiva usados por los
autores en administración pública no corresponden a los conceptos del Derecho.
Para los autores en lengua inglesa, accountability expresa tanto el compromiso personal y
permanente del administrador de empeño activo en la promoción de la transparencia de la gestión (la
responsabilidad subjetiva) como el deber frente a terceros (los controladores) de dar cuenta de sus
actos (responsabilidad objetiva). Esa última es conocida en la legislación brasileña como rendición de
cuentas (Constitución Federal, 1988, art. 70, párrafo único y Ley n º 8.443/1992, art. 8o). Se trata de un
deber del gestor público frente al órgano controlador.
Algunos autores, principalmente en escritos en español (CONSEJO CIENTÍFICO DEL CLAD. La
Responsabilización en la Nueva Gestión Pública Latinoamericana. Caracas: CLAD, 1999)CLAD, 1999),
usan la expresión responsabilización por resultados. El concepto es utilizado cuando el tema está
relacionado con la gerencia por resultados (result oriented management) y con el cambio del foco del
control desde aspectos procedimentales hacia resultados. Sin embargo, la evaluación de los resultados
de la acción de gobierno está directamente más relacionada con la dimensión efectividad del
desempeño. Siendo así, la expresión responsabilización por desempeño es más apropiada por
relacionarse también con economía, eficacia y eficiencia, que son aspectos del desempeño examinados
en auditorías sobre la implementación de programas de gobierno. (LIMA, Dagomar Henriques. El papel
del Tribunal de Cuentas de la Unión en la responsabilización de los agentes públicos por el desempeño
de la acción gubernamental. Brasilia, 2004. 113 f. Monografía presentada para obtención del título de
Especialista en Control Externo, Instituto Serzedello Corrêa).

Clase 1 – ¿Qué es auditoría de desempeño? 8

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La auditoría operacional apoya la toma de decisiones a partir de la

realización de un diagnóstico sobre el desempeño del objeto de la
auditoría y de la formulación de recomendaciones retroalimentadoras de
la gestión.

En su opinión, ¿qué cuestiones podrían ser tratadas

en esas recomendaciones?

Las recomendaciones formuladas en auditorías de desempeño,

tratan generalmente de las siguientes cuestiones:

• reducción de costos;

• utilización más adecuada de insumos para evitar desperdicios;

• perfeccionamiento de procesos para atender mejor al público

objetivo y de la calidad de los productos;

• adquisición de nuevas habilidades por parte del equipo

implementador;

• fortalecimiento de los controles internos para desalentar errores y

fraudes;

• diseminación de buenas prácticas de gestión.

• obtener médios adicionales: crear asociaciones y aprovechar las

fuentes de financiación.

Clase 1 – ¿Qué es auditoría de desempeño? 9

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1.1. Características de la auditoría de desempeño

Destacamos las principales características:

a) Mayor flexibilidad en la elección de los temas de auditoría

La elección del tema u objeto de auditoría puede abarcar desde

actividades y sistemas de un determinado órgano a proyectos y
programas gubernamentales.

En la clase Ciclo de las auditorías, vamos a abordar a los principios

que orientan la elección de los temas en auditoría de desempeño.

b) Existencia de distintos criterios, interpretaciones y formas

de comunicar sus conclusiones

En las auditorías operacionales, el informe trata de la economía y

de la eficiencia en la adquisición y aplicación de los recursos, así como de
la eficacia y de la efectividad de los resultados alcanzados.

Tales informes pueden variar considerablemente en alcance y

naturaleza. Por su naturaleza, las auditorías operacionales son más
abiertas a juicios e interpretaciones y sus informes, por consiguiente, son
más analíticos y argumentativos (ISSAI 3000/1.2, 2004). Esa modalidad
de auditoría requiere del auditor flexibilidad, imaginación y capacidad
analítica (ISSAI 3000/1.8, 2004).

A veces, los criterios de auditoría deben ser construidos con el

auditado, caso a caso.

La construcción de criterios de auditoría ocurre en la fase de

planeamiento. A veces, se usan casos de buenas prácticas, reconocidos
por gestores y especialistas como medios para alcanzar un buen
desempeño.

Esos criterios son fijados en el transcurso de la caracterización del

objeto de la auditoría y deben ser suficientemente precisos y detallados,
para que puedan servir a la:

• definición de marco conceptual básico sobre lo que es buen

desempeño que facilita la comunicación entre los actores involucrados;

• delimitación del alcance de la auditoría;

• orientación de la recolección de datos que indican cómo obtener

evidencias significativas;

• fijación de parámetros de referencia de las conclusiones y

recomendaciones de la auditoría.

Clase 1 – ¿Qué es auditoría de desempeño? 10

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d) Participación de los interesados en todas las etapas del

trabajo de auditoría

La participación del gestor y de su equipo es fundamental en

trabajos de auditoría de desempeño. Desde la etapa de selección del tema
y definición del alcance de la auditoría hasta la caracterización de los
hallazgos y posibles recomendaciones, el equipo debe contar con la
imprescindible colaboración del auditado.

Para que la auditoría contribuya efectivamente al

perfeccionamiento de la gestión, el gestor necesita apoyar el trabajo y
estar dispuesto a colaborar, facilitando la identificación de las áreas
relevantes que se van a examinar.

Sólo así es posible garantizar la apropiación por el auditado del

resultado de la auditoría y la efectiva implementación de las
recomendaciones propuestas.

Además, la participación de beneficiarios y de representantes de

organizaciones de la sociedad civil, garantiza el acceso a la información
oportuna e independiente sobre el desempeño de las acciones de
Gobierno, fortaleciendo el control social y los mecanismos de
responsabilización.

e) Amplia variedad de métodos de investigación y evaluación

Otra característica de la auditoría de desempeño es la variedad de

métodos y técnicas empleados.

En su gran mayoría, esas técnicas, desarrolladas em otras áreas de

conocimiento, fueron adaptadas para los objetivos de la auditoría de
Entre las áreas de conocimiento
desempeño.
que más contribuyen a la
consolidación de las técnicas y
métodos empleados en auditoría
de desempeño, están:
• administración;
• metodología de investigación;
• estadística;
• análisis económico;
• análisis de políticas públicas.

Algunas áreas de estudio, en

función de su especificidad,
necesitan conocimientos
especializados y abordaje
diferenciado, como es el caso de
las evaluaciones de programa,
auditoría de tecnología de
información y de medio ambiente
(ISSAI 3000/1.7, Apéndices 5 y 6,
2004).

Clase 1 – ¿Qué es auditoría de desempeño? 11

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1.2. Dimensiones de desempeño evaluadas en

auditorías de desempeño
Vimos que en auditorías de desempeño, los análisis realizados están
relacionados con las dimensiones de economicidad, eficiencia, eficacia y
efectividad de organizaciones, programas y actividades gubernamentales.

Nosotros tenemos nuestras proprias definiciones de las

dimensiones de desempeño. Pero es necesario hacer un esfuerzo para
entender y usar las definiciones de las normas de auditoría.

Vamos a examinar cada una de las dimensiones utilizando

como ejemplo un programa de vacunación.

Economía El costo de las vacunas, sin duda, sería un componente de

economicidad relevante para ser examinado en una
auditoría de desempeño, así como el costo de distribución y
acondicionamiento de las vacunas.
Un análisis posible sería verificar la estrategia adoptada por
el gerente para disminuir el costo de adquisición de las
vacunas.

Eficiencia En un programa de vacunación, una de las formas de medir

la eficiencia es por medio de la relación entre el costo de
los insumos y el número total de personas vacunadas.
Se considera el costo promedio para vacunar a una persona
como una buena medida de la eficiencia del programa.
Ahora vea:
Se considera costo de los insumos
al valor pagado por la adquisición
de las vacunas, los salarios de los
profesionales de la salud, el costo
de transporte y almacenamiento,
entre otros.

Ahora, el costo promedio por persona vacunada indica la medida de

eficiencia del programa.

Esa medida de eficiencia podría ser comparada con otros

programas similares o acompañada a lo largo del tiempo de
implementación del programa.

Clase 1 – ¿Qué es auditoría de desempeño? 12

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Eficacia La eficacia de un programa de vacunación podría ser

verificada por la relación entre la meta de cobertura y el
número de personas vacunadas.
Es importante observar que el análisis de eficacia debe
considerar los criterios adoptados para fijación de la meta
que se va a alcanzar. Una meta subestimada puede llevar a
conclusiones equivocadas con respecto a la eficacia del
programa o de la actividad bajo examen.
Además, factores externos como restricciones
presupuestarias pueden comprometer el alcance de las
metas planeadas y deben ser tenidos en cuenta durante el
análisis de la eficacia.

Efectividad Con respecto a la dimensión de efectividad, conocer si ese

programa de vacunación está o no siendo efectivo,
implicaría examinar la evolución del índice de incidencia de
la enfermedad que se quiere erradicar.
Por lo tanto, para el contexto de nuestros trabajos, los
resultados que están directamente relacionados con la
oferta de bienes y servicios públicos (productos) bajo la
responsabilidad del gerente son examinados bajo la óptica
de la eficacia.
Y el alcance de los resultados (impactos) pretendidos, a
medio y largo plazo, es examinado bajo la óptica de la
efectividad.

En el análisis de la efectividad, realizado por medio de

evaluaciones de impacto, se busca responder a la siguiente pregunta:

¿Qué diferencia hace el programa?

El diagrama de insumo-producto ilustra los conceptos claves

empleados en los trabajos de auditoría y sus interrelaciones:

Esas son las dimensiones clásicas empleadas en ANOp.

Clase 1 – ¿Qué es auditoría de desempeño? 13

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Otras dimensiones

Presentamos las dimensiones clásicas empleadas en ANOp. Sin embargo,

algunos autores entienden que las dimensiones clásicas de desempeño ya
mencionadas no serían suficientes para garantizar un gobierno responsable por
desempeño. Faltaría el análisis de aspectos tales como la calidad de los servicios,
el grado de adecuación de los resultados de los programas a las necesidades de
las clientelas (generación de valor público) la justicia en la distribución de los
servicios y de sus costos económicos, sociales y políticos (equidad) (CAMPOS,
1990, p. 70).

Equidad Principio que reconoce la diferencia entre los individuos y

la necesidad de tratamiento diferenciado, según sus
necesidades, para que se eliminen las desigualdades
existentes. Se trata de garantizar “más” derechos a quien
tenga “más” necesidades (justicia distributiva). Es tratar En Derecho, la equidad está
desigualmente a los desiguales. relacionada con el principio
jurídico de la igualdad substantiva,
Según Rawls, citado por Cohen (1993), “para proporcionar
que representa una evolución del
una auténtica igualdad de oportunidades la sociedad debe
atender más a los nacidos con menos dotes y a los nacidos concepto original de igualdad,
en sectores socialmente menos favorecidos”. Todavía, según formal y negativo, según el cual la
Rawls, apud Medeiros (1999), el tratamiento desigual es ley no debe establecer cualquier
justo cuando es beneficioso para el individuo más carente – diferencia entre los individuos. En
desigualdad justa. Promover la equidad en política pública el concepto actual y positivo de la
es garantizar las condiciones para que todos tengan acceso isonomía - iguales oportunidades
al ejercicio de sus derechos civiles (libertad de expresión, de para todos, propiciadas por el
acceso a la información, de asociación, de voto, igualdad
Estado – se sobrepone el principio
entre géneros), políticos y sociales (salud, educación,
de igualdad real y proporcional,
vivienda, seguridad).
que impone tratamiento desigual a
los desiguales, justamente para
que, superadas las diferencias, se
¿Cómo abordar equidad en auditoría de desempeño? alcance la igualdad substantiva
(ARAÚJO CINTRA, 2003, p. 53-54).
El TCU ha dado atención especial al aspecto de la equidad en sus La equidad se mide comparando
auditorías operacionales.
los niveles de renta, acceso a
De acuerdo con la Constitución Federal (artículo 3º), constituye objetivo servicios, propiedad de los bienes
fundamental de la República Federativa de Brasil erradicar la pobreza y la de producción y participación en la
marginación y reducir las desigualdades sociales y regionales (inciso III). sociedad y en el proceso decisorio
En el Art. 170 de la Constitución está establecido que el orden económico de los diferentes grupos de la
se fundamenta en la valorización del trabajo humano y en la libre iniciativa y que sociedad.
tiene por objetivo garantizar a todos una existencia digna, conforme con los Para un debate más profundo
dictámenes de la Justicia Social teniendo em cuenta, entre otros principios, la sobre ese tema, lea el Capítulo I –
reducción de las desigualdades regionales y sociales.
Políticas Sociales, Racionalidad e
Por lo tanto, las políticas públicas tienen un papel fundamental en la Evaluación, de COHEN, Ernesto &
construcción de la equidad. Por medio de políticas de protección y de desarrollo FRANCO, Rolando. Avaliação de
social, se busca la superación de las desigualdades, lo que exige estrategias que
projetos sociais. Petrópolis, RJ:
conduzcan a la reconstrucción de las relaciones sociales, bajo el paradigma de la
equidad. Vozes, 1993, p. 19-37.

Clase 1 – ¿Qué es auditoría de desempeño? 14

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Dos maneras de promover la equidad en las políticas públicas son: la

adoción de acciones afirmativas e de acciones enfocadas dentro de políticas
universales.

El TCU ha procurado, por medio de los trabajos de ANOp, verificar de qué

manera la cuestión de la equidad está siendo tratada por los gestores en los
programas de gobierno.

Las principales fuentes de desigualdad están relacionadas con las

siguientes dimensiones: renta, género, raza/etnia, edad, localidad (rural x
urbana; regional), escolaridad.

Para analizar ese aspecto a partir de los programas gubernamentales, se

puede, por ejemplo, investigar, en cada caso específico, hasta qué punto las
características socioeconómicas del público objetivo afectan el acceso a bienes y
servicios ofrecidos y la apropiación de los beneficios y de los resultados
generados por el programa. Vea a continuación algunos ejemplos:

1- Desigualdad de acceso a recursos del programa: se refiere a la falta de

equidad en la forma de asignación de recursos entre unidades de la federación o
entre regiones.

Se trata de investigar si el criterio de asignación de los recursos

disponibles para el programa tomó en cuenta las características del público
objetivo y su distribución espacial. Ejemplo: En el programa federal TV Escuela,
se identificó que el porcentaje de las escuelas beneficiadas por el programa en el
Sudeste (59%) era casi tres veces mayor que en el Norte (21%).

2- Desigualdad de acceso a bienes y servicios del programa: relativo a la

falta de equidad en la oferta de bienes y servicios a la población.

Se busca saber si el programa ofrece servicios o beneficios de forma

equitativa, respetando las diferentes necesidades de su público objetivo.
Ejemplo: En el programa de capacitación de profesores de la red pública, por
medio de programas televisivos transmitidos vía satélite, se constató que las
escuelas localizadas en la Región Nordeste tenían menos acceso a equipos de TV
y video que las escuelas localizadas en la Región Sul.

3- Desigualdad en la apropiación de beneficios o de resultados generados

por el programa: relativo a los efectos e impactos desiguales derivados de la
implementación de políticas públicas.

Ejemplo: Después de la implementación de programa destinado a eliminar

la hanseníase se observó una reducción más acentuada en la incidencia de la
enfermedad en las regiones Sul y Sudeste que en las demás regiones del país..

Clase 1 – ¿Qué es auditoría de desempeño? 15

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Vea otros aspectos examinados en las auditorías de

desempeño:

Transparencia Principio democrático que preconiza el libre flujo de

información suficiente y clara para que los grupos
interesados puedan comprender y supervisar, de forma
directa, la actuación gubernamental. Asociado con la
garantía de participación social, es esencial al ejercicio de la
ciudadanía.

Participación “Proceso mediante el cual las diversas capas sociales toman

social parte en la producción, en la gestión y en el usufructo de los
bienes de una sociedad históricamente determinada”
(Ammaann, 1980).
La participación social es la base para el efectivo ejercicio de
la ciudadanía y de la responsabilización del gerente público.
Se trata, por lo tanto, de verificar la existencia de
mecanismos de participación social que canalicen las
reivindicaciones de beneficiarios y usuarios de programas y
servicios públicos. Se debe examinar, por ejemplo, en qué
grado el órgano o programa ofrece una efectiva capacidad
de respuesta, admitiendo que sea sancionado en el caso de
falta de acceso, falta de atención o baja calidad en la
prestación de servicios.

Sustentabilidad "Un sistema sustentable es aquel que sobrevive o persiste"

(CONSTANZA; PATTEN, 1995). Alude a la permanencia de
los resultados alcanzados por una intervención
gubernamental. Se refiere, por lo tanto, a las características
del diseño de la intervención gubernamental que favorecen
logro de resultados definitivos, los cuales permanecerán
aún después del cierre de las actividades del programa o
proyecto. La sustentabilidad de un proyecto o programa
gubernamental es fuertemente afectada por variables
políticas, culturales y económicas (MOLUND; SCHILL, 2004,
p. 35-37).

Calidad Se refiere al grado según el cual el servicio prestado o los

bienes distribuidos por una institución pública,
gubernamental o no, atienden a las expectativas de los
usuarios y a los estándares de prestación establecidos.

Articulación Coordinación necesaria entre órganos y/o esferas de

institucional gobierno responsables por la implementación de una acción
o programa para alcanzar un objetivo común.
Es un aspecto esencial de la buena gobernanza,
considerándose que la descentralización administrativa es
una de las prácticas más diseminadas del actual modelo de
gestión gubernamental.

Clase 1 – ¿Qué es auditoría de desempeño? 16

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Con base en un estudio empírico, Pollitt et al.(1999, p. 90) concluyeron

que cinco de las principales EFS europeas usan también criterios de buena
práctica gerencial y buena gobernanza, además de algunos de los ya
mencionados. A propósito, la revisión de los informes producidos por esas EFS
entre 1993 y 1995 revela que eficacia (goal atainment) y buenas prácticas
gerenciales son los criterios más utilizados, al contrario de lo que la definición de
la Intosai podría sugerir. En la práctica de los órganos de control, los conceptos
presentados anteriormente serán entendidos de modo tan amplio como
necesario para comprender los aspectos relevantes del desempeño. Por ejemplo,
el análisis de efectividad no se limita a comparar impactos observados y
esperados, pero puede investigar el mérito del programa, o sea, si los objetivos
fijados son adecuados para la solución del problema social identificado, lo que
también serviría para la investigación de la generación de valor público.

Debido a su relevancia para la delimitación clara y precisa del alcance de

las auditorías de desempeño, las dimensiones de desempeño deben ser
explicitadas en esos trabajos, a pesar de que puedan ser deducidas de las
dimensiones clásicas de economicidad, eficiencia, eficacia y efectividad.

Clase 1 – ¿Qué es auditoría de desempeño? 17

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Síntesis

La auditoría de desempeño es el área de la auditoría

gubernamental encargado del examen de los aspectos de economía,
eficiencia, eficacia y efectividad del desempeño de organizaciones,
programas y actividades gubernamentales, con la finalidad de promover
el perfeccionamiento de la gestión pública. Otros aspectos examinados en
las auditorías operacionales incluyen: equidad, calidad de bienes y
servicios públicos, transparencia, sustentabilidad, participación social,
articulación institucional y buena gobernanza pública.

Tiene características propias, tales como mayor flexibilidad en la

elección de los temas, de los métodos y criterios de auditoría, y de las
formas de comunicar sus conclusiones. Utiliza amplia variedad de
métodos y técnicas de investigación y requiere comunicación con los
gerentes y los principales stakeholders en todas las etapas del trabajo de
auditoría.

Clase 1 – ¿Qué es auditoría de desempeño? 18

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