MIGUEL LANZ DURET

Profesor de Derecho Constitucional en la Facultad de

Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de México.

“Derecho Constitucional Mexicano”

Y
CONSIDERACIONES SOBRE LA
REALIDAD POLITICA DE
NUESTRO REGIMEN
Prólogo del Lic. ALFONSO NORIEGA JR.

SISTEMA DE UNIVERSIDAD ABIERTA (SUA)

Alumnas: Martínez Lastra Elvia Carina

Ortiz Lugo Minerva

Grupo: 9921

Asignatura: Teoría de la Constitución

Fecha de entrega: 24 de abril de 2010

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Revisada y notada en 1959 con arreglo
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Derechos Reservados © en Lengua Española ¬ 1959, Primera Publicación

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO VII

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P R O L O G O

Publicado por primera vez en el año 1931, el Derecho

Constitucional Mexicano, del que es autor el señor licenciado Miguel Lanz
Duret, ha obtenido el raro privilegio en nuestro medio jurídico de alcanzar, en
un lapso relativamente corto, su quinta edición, a la que sirven de prólogo
estas modestas notas.
En un país como el nuestro, en el que se acepta como una verdad
incuestionable el absoluto divorcio existente entre la Constitución Política y la
realidad social – entre la norma jurídica y la vida – y en el que, como una
consecuencia lógica, se desprecia y aun más, se ignora por completo por una
gran mayoría cuál es el contenido de dicha ley suprema, la circunstancia de
verse reproducida por quinta vez una obra de Derecho Constitucional, debe ser
considerada, en verdad, como un hecho insólito, cuya naturaleza e importancia
merece la pena de destacar y poner de relieve.
Es indudable que lo incipiente de nuestra vida ciudadana y el
raquítico desenvolvimiento de nuestro sistema institucional, han tenido como
consecuencia natural la pobreza ostensible de la producción de obras de
verdadero mérito en el campo del Derecho Público.
Pero esta afirmación, tan exacta sin duda, no puede ser aceptada
íntegramente como el reflejo de la realidad. Por otra parte, resulta también
evidente, que el conocimiento íntimo de la ley fundamental, la incorporación
profunda en la conciencia de los ciudadanos, de los principios y de los
postulados que rigen la organización constitucional de la Nación, trae como
consecuencia, el sentimiento de la realidad y eficacia de las instituciones, como
elementos visibles del régimen político, y sobre todo el sentimiento arraigado
 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO VIII

de la fuerza y el valor de las libertades humana, cuyo respeto y custodia se

debe exigir de quienes detentan el poder.

Desde este punto de vista, la enseñanza y difusión de los textos y

doctrina constitucionales debe considerarse como una obra eminentemente
educadora y como un factor social de verdadera fecundidad en el desarrollo
del espíritu cívico. Bien poco puede exigir quien desconoce la organización
política en que vive, e ignora la naturaleza y alcance de sus derechos.
Desgraciadamente nuestros especialistas en esta rama del
Derecho, que existen en buen número y dotados de muy altas calidades por
cierto, por causas de muy diversa índole, que no es del caso analizar en estas
notas, han demostrado una abulia y un desinterés en verdad censurable, para
dar a conocer el fruto de sus investigaciones sobre nuestros problemas
políticos constitucionales, mutilando de esta manera nuestra vida y nuestra
tradición jurídica y contribuyendo, de hecho, a la falta de educación ciudadana
de nuestro pueblo.
La Constitución Política de 1857, sin tener los acusados
caracteres de originalidad que se encuentran en la ley suprema en vigor, corrió
mejor suerte que la Constitución de 1917, toda vez que tuvo glosadores de
extraordinarios méritos, como don José María Lozano, don Ignacio Vallarta y
don Emilio Rabasa y muchos otros, en derredor de ellos que, aun cuando de
inferior calidad, contribuyeron eficazmente al conocimiento y de una manera
especial a la crítica de dicho Código Político, en forma tan fecunda que su
influencia –sobre todo la de Rabasa – se hizo sentir en forma amplísima en
nuestro medio jurídico, como lo ponen de manifiesto las constituciones
doctrinales de la jurisprudencia de la H. Suprema Corte de Justicia de la
Nación, los trabajos del Constituyente de Querétaro y el texto mismo de la
Constitución de 1917.
La actual generación que ha visto nacer y desenvolver un Derecho
Público con aspectos plenos de novedad y de importancia fundamental para la
vida jurídica, social y económica del país –afirmamos en ocasión reciente –
está en deuda con la historia de México, ya que, desgraciadamente, es la única
desde la Independencia hasta nuestros días, que parece poco preocupada por
someter a normas jurídicas, vivientes y exigibles la vida del Estado y sus
relaciones con el ciudadano.
 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO IX

La Constitución Política de 1917, muy a pesar de tener casi 30 años de

vigencia, no ha contado sino con dos comentaristas que la han estudiado
sistemáticamente: el primero de ellos, el señor licenciado don Miguel Lanz
Duret en su obra Derecho Constitucional Mexicano y Consideraciones sobre

la Realidad Política de nuestro Régimen y el segundo el joven y brillante

constitucionalista licenciado Felipe Tena Ramírez, quien recientemente ha
publicado una obra de gran valor, rotulada Derecho Constitucional Mexicano.
Así, pues, bastarían estas consideraciones, si no existieran otras
muy importantes derivadas del valor intrínseco de la obra del licenciado Lanz
Duret, para recibir con beneplácito su quinta edición y desear que este hecho
incitara a que cada día fuera más intensa y difundida la doctrina y los
principios de nuestra Constitución Política, en beneficio de una eficaz acción
educativa de nuestro espíritu cívico.
El señor licenciado Miguel Lanz Duret Nació en la ciudad de
Campeche el día 16 de julio de 1878, siendo sus padres don Miguel Antonio
Lanz y Rodríguez de la Gala y doña Natalia Duret, ambos descendientes de
antiguas familias campechanas, representativas de la nobilísima tradición de la
provincia mexicana, emparentadas con el prócer nacional don Andrés
Quintana Roo.
Hizo sus estudios elementales y preparatorios en su ciudad natal,
en el Instituto Campechano de San Miguel Estrada, de vieja tradición cultural
y su nombre está grabado en los cuadros de honor de alumnos distinguidos
que, con justo orgullo, luce, sobre sus viejos muros, el venerable plantel.
Al terminar sus estudios preparatorios, se trasladó a la ciudad de
México, en donde cursó los estudios profesionales en la escuela Nacional de
Jurisprudencia, habiéndose distinguido, en forma destacada entre sus
compañeros, por su dedicación al estudio, por su vocación a la ciencia del
Derecho y por la claridad de su talento.
Una vez obtenido el grado académico de Licenciado en
Jurisprudencia, se dedicó de lleno al ejercicio de su profesión; pero impulsado
por su constante inquietud intelectual y por su interés por la solución de los
problemas nacionales, participó, al mismo tiempo, en otras actividades, en las
cuales dejó impresa su huella de hombre energético, inteligente y batallador.
Interesado hondamente en la cosa pública, intervino en la política
del país y llegó a figurar como Diputado al Congreso de la Unión; entusiasta
aficionado al estudio de las disciplinas jurídicas, fue profesor muy distinguido
 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO X

en la Escuela Nacional de México, en donde tuvo a su cargo, en un principio,

la cátedra de Derecho Mercantil y más tarde, la d e Derecho

Constitucional que profesó durante muchos años. Convencido de la fuerza

decisiva del periodismo independiente, como defensor de ideas y como
educador y formador de la conciencia pública, dedicó a esta actividad sus
últimos años, habiendo logrado formar y desenvolver uno de los más
importantes órganos periodísticos que existen en México.
En la plenitud de su vida, cuando proyectaba la realización de
nuevas e importantes obras, falleció el día 21 de noviembre de 1940.
De todas las actividades a las que dedicó su fecunda vida, según
lo confesaba él mismo, aquella que cultivó con mayor cariño y entusiasmo fue
la de catedrático en la Escuela Nacional de Jurisprudencia. Gustaba de la
enseñanza y sentía hondamente la trascendencia el Derecho Constitucional. En
la cátedra su palabra fácil, cálida, insinuante y su exposición brillantísima, son
recordadas con cariño y admiración por quieres fueron sus alumnos.
Fruto de esta labor es la cátedra, fue su Derecho Constitucional
Mexicano, escrito con amor y pasión, en medio de las agobiadoras tareas de su
vida cotidiana y en la que su autor, en el prólogo de la primera edición de este
libro, según es bien sabido, urgido por la necesidad de dar a conocer su
pensamiento dictó directamente y en el breve lapso de seis meses, todos los
capítulos que componen la obra.
En la imposibilidad de analizar en las breves páginas de este
modesto prólogo, los múltiples temas que se infieren de la lectura del libro,
rico en contenido de ideas y sembrado por el carácter mismo que le imprimió
su autor, de un cúmulo de cuestiones polémicas, estimo prudente limitarme,
para la debida y recta comprensión de la obra, a situarla en el lugar que le
corresponde en el cuadro general de nuestra producción jurídica en el campo
del Derecho Público y definir, en consecuencia, lo que considero el carácter
esencial de la misma, su concepto del método en el estudio del Derecho
Constitucional; es decir, desde un punto de vista general, su sentido de la
estimación y valorización de los hechos, en relación con las construcciones
jurídicas y, desde un punto de vista concreto, su visión especial del fenómeno
mexicano.
En la enseñanza del Derecho Constitucional y, al mismo tiempo, la
forma y procedimientos para el estudio de esa rama del Derecho, creo
podemos distinguir en México con bastante precisión tres épocas, determinadas
 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO XI

cada una de ellas por un conjunto de notas esenciales que les otorgan un
sentido propio.

La primera es la romántica, derivada directamente de la tradición

de la Revolución Francesa; se caracterizó por la ausencia de contenido
científico, que se suplía con la frase retórica y grandilocuente la tirada lírica,
Manuel Herrera Laso con gran justeza se refiere a esta época en los siguiente
términos: “durante mucho tiempo la enseñanza del Derecho Constitucionales
impartió en México con fórmulas generales y palabras sonoras. Se explicaba,
por ejemplo, el mal llamado ciclo aristotélico, que no es del Estagirita sino de
sus comentadores, y la teoría de la división tripartita de poderes – ésta sí de
Aristóteles – atribuyéndola a Montesquieu. Bien poco se hablaba de las
Constituciones Inglesa y Norteamericana, a pesar de ser el pueble inglés el
creador del Derecho Político Moderno y de haber sido la Carta
Norteamericana el módulo inmediato, determinante de la nuestra; no se
estudiaban los antecedentes íntimos en las de nuestra organización política, a
traves de todos los ensayos y titubeos de nuestros legisladores y de las
vicisitudes de nuestra historia; no se volvían los ojos a la tradición colonial –el
mundo comenzaba para nosotros, cuando muy pronto, en 1814, con el
«Decreto Constitucional para la libertad de la América Mexicana» –, no se
tomaba en cuenta la Constitución de Cádiz cuyo influjo explica algunos
preceptos de los nuestros; pero hacia derroche de verbalismo y se
pronunciaban arengas encendidas sobre los derechos del hombre «inalienables
e imprescriptibles», sobre la soberanía del pueblo, sobre los esplendores de la
libertad y la democracia”.
La segunda etapa se caracteriza por haberse adoptado como nota
esencial en el estudio y la enseña del Derecho el método exegético, o sea el
sistema consistente en la mostración de los textos jurídicos y en el simple
comentario o glosa de los mismos. El método exegético, afirma Henri Nézard,
que hizo célebre a la Escuela de los glosadores de Bolonia, dominó durante el
siglo XIX, en Francia, toda la enseñanza del Derecho Privado. El hecho se
explica por la circunstancia bien conocida de haberse codificado, bajo el
régimen del Primer Imperio, las leyes civiles y mercantiles francesas. En estas
condiciones, como quiera que el Derecho Público ha sido frecuentemente
estudiado o enseñado por juristas acostumbrados a los procedimientos
exegéticos del Derecho Privado, era natural que por hábito y tendencia dichos
 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO XII

juristas utilizaran idéntico método para exponer las normas del Derecho
Público.
Como representante más destacado de esta tendencia, creemos

que sin discusión debe señalarse a don José María Lozano por su obra
rotulada Tratado de los Derechos del Hombre, en la que se descubre un
análisis exegético, justo, conciso y profundo, ejecutado con un rigor metódico y
una brillante claridad de estilo, que la distinguen con enorme ventaja detonas
las producciones de su época. Para nosotros, esta magnífica obra de don José
María Lozano representa uno de los monumentos más estimables de nuestra
modesta literatura jurídica, que debidamente situada en su época, pueda
parangonarse con lo mejor de la producción de Rabasa.
Además de esta obra fundamental, para dar una noticia más
completa de los autores mexicanos que representan la escuela de la exégesis en
el estudio del Derecho Constitucional – sin que por ello abandonen totalmente
la tradición romántica y oratoria –, debemos mencionar a don Isidro Montiel y
Duarte, quien además de su célere obra de compilación de nuestras leyes de
Derecho Público, redactó un estudio Sobre las Garantías Individuales; y a los
autores que estudiaron sistemáticamente la Constitución de 1857 entre los que
merecen citarse don Ramón Rodríguez, que escribió un Derecho
Constitucional, don José María del Castillo Velasco quien publicó unos
Apuntamientos para el Estudio del Derecho Constitucional Mexicano, y por
último don Carlos Ruiz y don Mariano Coronado.
La tercera etapa, superación indudable de las dos anteriores,
podríamos caracterizarlas, sin perder de vista de carácter esquemático y un
poco convencional de la clasificación que hemos propuesto, de la siguiente
manera: demostrada la esterilidad del método exegético, el investigador de los
principios y de las instituciones políticas advierte que éstos no son sino el
resultado de las acciones y reacciones de los hombres que viven en sociedad y
que, en esta forma, originan una serie de procesos sociales y políticos que se
desenvuelven en el tiempo. Por lo tanto, si son los fenómenos de la vida
colectiva los que crean las normas constitucionales, resulta evidente que es la
observación y análisis de estos hechos políticos y sociales lo que constituyen el
método por excelencia del Derecho Público.
En consecuencia, es el método histórico –en la amplia concepción
del vocablo –, el único adecuado para el estudio del Derecho Constitucional,
toda vez que es sólo por este procedimiento que el examen de la realidad puede
 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO XIII

traer consigo consecuencias en verdad fecundas. Es imposible poder

comprender y valorizar científicamente una institución, sin tener un
pleno conocimiento del ser histórico de

la misma, y esto, a su vez, resulta imposible, si no se recurre al estudio

cuidadoso de sus fuentes y de sus orígenes, en que dicha institución debe actuar
y a la comparación de la misma institución con otras semejantes, en vigor en
otros países.
Podemos, sin duda alguna, considerar al ilustra constitucionalista
don Ignacio Vallarta, como el primer cultivador en México de las ideas y
doctrinas del método histórico en el estudio del Derecho Público. La obra de
Vallarta, como tratadista y como Ministro de la Suprema Corte de Justicia,
oscurecida en parte con un poco de injusticia por el enorme prestigio de
Rabasa, representa en nuestro medio jurídico la aplicación más estricta y
escrupulosa, como lo hemos dicho, del método histórico, con todo su repertorio
peculiar de análisis de antecedentes, comparación de instituciones y examen de
la realidad política y social.
Bastaría para comprobarlo recordar simplemente el título de su
obra fundamental: El Juicio de Amparo y el Writ of Habeas Corpus, en la que
con toda fidelidad aplica los elementos fundamentales de dicho método de
investigación, al tratar de definir la naturaleza, orígenes y alcance jurídico de
nuestro juicio constitucional. Pero, aún más, en el desarrollo de muchos de sus
votos, verdaderos estudios jurídicos constitucionales, que otorgan a Vallarta el
justo título del más grande de nuestros Ministros de la Suprema Corte de
Justicia, el rigor del sistema queda plenamente de manifiesto. Bastaría para
demostrar esta afirmación, recordar el brillante análisis de la improcedencia
del juicio de amparo por inexacta aplicación de las leyes civiles en las
sentencias –rigurosa interpretación histórica del Artículo 14 de la Constitución
de 1857 – realizada en los amparos Rosales y Larrache; o bien su magnifico
estudio sobre la llamada incompetencia de origen, que aclara en definitiva el
sentido del Artículo 16 Constitucional, que Vallarta lleva al cabo en el célebre
ampara promovido por león Guzmán; o, por ;ultimo, su estudio sobre las
facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la república en materia
legislativa, efectuando en el amparo pedido por la señora Quezada de Almonte.
Pero, como la figura más alta de nuestros publicistas, se destaca
la del señor licenciado Emilio Rabasa, quien con maestría auténtica pudo
aunar a un profundo conocimiento del Derecho Político, un estilo
 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO XIV

inimitable, de elegancia y claridad magnífica. Es a él a quien se debe

la renovación total de los estudios sobre la Carta de 1857

Y, gracias a su labor eminentemente crítica, se inicia la revisión de dicha Ley

Constitucional que como verdadero mito, tenía sus adoradores, ciegos para sus
defectos, que sin tan siquiera conocerla debidamente, la hacían objeto de un
culto propio de una divinidad intangible.
Rabasa, es necesario decirlo, al iniciar sus trabajos, se encuentra
con el hecho de que los estudios constituciones ofrecían en México el aspecto
desolador de un verdadero páramo, e el que ninguna voz se escuchaba no ser
para proclamar enfáticamente la grandeza de la Constitución, la cual, por otra
parte, nadie cuidaba de cumplir, toda vez que sistemáticamente se vivía al
margen de ella. En esta situación, emprendió la tarea ímproba d rectificar
opiniones, y, sobre todo, de realizar la crítica de instituciones y formas de
acción de Gobierno, de imposible adaptación a nuestro medio.
Nadie como Rabasa fue capaz de exaltar con tanta brillantez y
entusiasmo los méritos de la Constitución Política de 1857 y, al mismo tiempo,
nadie supo como él destruir en forma tan implacable los falsos ídolos
levantados por sus panegiristas incondicionales.
Con una recia formación personal, nutrido en el conocimiento
profundo de las doctrinas el derecho norteamericano, don Emilio Rabasa
representa en México el esplendor del método histórico político, aplicado al
estudio del Derecho Constitucional. Sus estudios son magníficos ensayos –
creaciones personalísimas de valoración jurídica, auxiliada por la historia y
por la política.
En el año de 1906 publicó su célebre monografía sobre el artículo
14 Constitucional que es, sin duda alguna, un admirable ensayo de
investigación científica – análisis y síntesis – del discutido texto legal,
ejecutado de acuerdo con el más deputado método histórico. Más tarde
aparece el juicio constitucional, en el que aplica estrictamente el método
comparativo y contrasta nuestro juicio de amparo. Pero en donde sus juicios de
valor sobre la realidad política y su sentido propio de la función del Derecho
Constitucional adquiere caracteres más firmes, es en La Constitución y la
Dictadura. En esta obra ejemplar, de una importancia extraordinaria para
nuestra vida institucional, Rabasa adquiere por derecho propio, no sólo el
título de constitucionalista destacado, sino también el de eminente sociólogo
de nuestra realidad política. Rabasa representa entre
 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO XV

Nosotros, insistimos en ello, la culminación del método histórico, la más

perfecta realización de un sistema para el cual el fenómeno político, la
realidad aprehendida por el investigador, no es tan sólo el resultado de la
acción de las leyes, son de una manera primordial la síntesis de un conjunto de
factores sociales y políticos, engendrados por el pueblo mismo.
Manuel Herrera Laso, fiel de recuerdo de quien fuera maestro
directo, a quien tuvo la honra de subsistir en la cátedra, define el sentido de la
obra de Rabasa recordando una sentencia de Bagehot, empelada por Wilson
como epígrafe del último capítulo de su Congressional Government, que el
gran jurista mexicano utilizó también para encabezar su máximo libro La
Constitución y la Dictadura; dice así dicha sentencia “es necesario que la
filosofía política analice la historia política; que distinga lo que se debe a las
cualidades del pueblo de lo que es debido a la superioridad de las leyes; que
determine con cuidado el efecto exacto de cada parte de la constitución, a
riesgo de destruir algunos ídolos de la multitud”.
El Derecho Constitucional Mexicano, que prologan estas líneas y
del cual es autor don Miguel Lanz Duret, deriva directamente, según nuestra
humilde opinión, de la obra de don Emilio Rabasa; los lineamientos marcados
por el Maestro en La Constitución y la Dictadura son incuestionablemente los
que sirvieron al jurista campechano de inspiración para redactar su obra. El
subtítulo que el propio autor agregó al nombre de la obra, para matizar aún
más su contenido, revela cuáles fueron las ideas centrales que orientaron su
trabajo y que dieron estructura al método empleado: Consideraciones sobre la
Realidad Política de nuestro Régimen. Es decir, análisis de los principios
constitucionales contenidos en nuestra Ley fundamental, así como de las
instituciones que organizan al Estado mexicano y de su desenvolvimiento a
través de nuestra tormentosa historia política, poniendo de relieve aquello que
logró encontrar arraigo en nuestra vida jurídica, por reflejar la realidad social
y política y señalando con firmeza aquello que, debido a su exotismo, se ha
convertido en verdadera literatura jurídica, vacía de contenido.
Para nosotros, entre otros, este es el mérito fundamental de la
obra del licenciado Lanz Duret: su esfuerzo apasionado y vehemente por
enfrentarse – en forma francamente polémica y combativa – al fenómeno
 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO XVI

político mexicano, señalando cuáles son las normas constitucionales que

pueden tener aplicación y eficacia y cuáles repugnan

francamente a nuestra realidad. Y creemos que es un mérito fundamental,

porque pensamos igualmente que el Derecho Constitucional, que presenta en
los Estados la estructura misma que los organiza y da unidad, debe ser reflejo
de la vida social misma, de la verdad palpitante de los procesos colectivos, en
perpetuo devenir y que sólo el contacto con la realidad –hechos, historia –, y
con la política –orientación personal, doctrina – adquiere contenido y
autenticidad.
Creemos que el único método en verdad fecundo para el estudio
del Derecho Constitucional es el adoptado por Rabasa en México y continuado
gallardamente por Lanz Duret, sin que desconozcamos que la evolución de los
principios sobre la materia, ha llegado a deputar los conceptos y a afinar los
elementos dialécticos, creando el método técnico jurídico para el estudio de las
doctrinas del Estado. Pero creemos que esta depuración del método, verdadero
avance en el tratamiento científico del Derecho Público, puede y debe hacer
sentir su benéfica influencia en otras disciplinas jurídicas de especificidad bien
definida, que representan un grado de unificación más perfecta de los
principios; nos referimos, sobre todo, a la teoría general de Estado.
En México, es cierto –de ninguna manera rehuimos la objeción
–,para hacer aún más grave la incipiente de nuestra producción jurídica
constitucional, carecemos de estudios – monografías, obras de carácter
institucional, y más aún tratados – que hayan superado la época del método
histórico político y emprendido la tarea de investigar nuestro Derecho Público,
aplicando el método técnico jurídico puro. En otras palabras – es necesario
subrayar este hecho –, nos hemos detenido desgraciadamente en la obra de
Rabasa y de sus seguidores tan distinguidos como Lanz Duret, sin superarlo.
Pero, para nosotros tenemos que, sin eludir la verdad de la anterior
consideración, el estudio del Derecho Constitucional no puede menos que
fundarse de una manera primordial en el examen de la realidad histórica y en
las influencias de la política; no basta, como aclararemos más adelante, con
separar como hizo Jellinek en su Teoría General del Estado, por una parte el
aspecto jurídico y por otra, el aspecto social; deben superarse estos dos
métodos y realizarse una síntesis armoniosa de los mismos. Esta necesidad se
pone de manifiesto de una manera indubitable en épocas de crisis como la
presente, en la que no existe ninguna posibilidad de inferir, por un método
 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO XVII

estrictamente técnico jurídico, los principios que deben regir y organizar el

Estado y más aún, en países como el nuestro, en los que la vida institucional
está por hacerse y en los que el sistema normativo está muy lejos de reflejar la
realidad. En esta situación, como hechos dicho, no basta, de acuerdo con la
pureza del método, examinar la realidad sujeta a normas jurídicas, sino que es
necesario, fundamentalmente, examinar los hechos y las reacciones de la
política sobre el Derecho.
Trataremos en las siguientes líneas de aclarar y definir esta
posición que juzgamos de una importancia suma para el estudio del Derecho
Público.
Uno de los problemas más arduos y al mismo tiempo menos
explorados en el dominio de la ciencia del Derecho Público, es el relativo al
método de investigación propio de esta rama de las disciplinas jurídicas.
Jellinek, que en tantos aspectos orientó la doctrina del Estado, al tratar este
problema con su particular penetración, apunta que quien trata de llevar al
cabo una investigación de los problemas fundamentales de la ciencia social, se
encuentra con que carece de una doctrina del método. La literatura de las
ciencias del Estado padece en este punto una confusión extraordinaria,
encontramos en ella una desoladora ausencia de elaboraciones al respecto,
toda vez que, concluye el jurista germano, una lógica de las ciencias sociales,
sistemática, comprensiva de todas las cuestiones difíciles, algo análogo a lo
que se ha hecho para las ciencias naturales, apenas si se ha comenzado a
trabajar.
El problema es más hondo de lo que a primera vista parece y sus
raíces se adentran en la esencia misma del concepto de derecho, en el
problema de la existencia de una ciencia jurídica autónoma. En efecto, al igual
que todas las ciencias sociales, y por muchos conceptos aún más que ellas, la
jurídica se ve directamente afectada por la crítica de quienes, contrastando
estas formas especiales del conocimiento humano, con las ciencias naturales,
les niegan tener un carácter verdadero y estrictamente científico.
Las ciencias naturales tienen como fundamente de sus estructura y
como base de su formación, todo el rico material constituido por los fenómenos
del mundo empírico, regidos por determinismos necesarios y sujetos al imperio
absoluto de la causalidad y, por lo tanto, susceptibles, mediante el
procesamiento unificador de la inteligencia humana, de ser elevados a
la categoría de leyes, de leyes científicas,
 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO XVIII

expresión de tales determinismos y formulación conceptual de dichas}

uniformidades de la naturaleza.
Las ciencias sociales – la historia, la economía, el derecho – no
tienen como materiales uniformidades. No se trata de ciencias naturales, sino
de ciencias culturales, según la expresión consagrada. Su materia está
constituida por un conjunto de fenómenos – fenómenos sociales – que no se
encuentran siempre en su origen a la individualidad humana, libre y
cambiante, cuya acción es imposible reducir a leyes.
En consecuencia, resulta al parecer lógica la conclusión respecto
de la imposibilidad absoluta de que existan las ciencias sociales en general y la
ciencia jurídica en particular, tanto más si se trata de la ciencia del
Estado.
Nadie, creemos nosotros, ha visto con mayor profundidad y
sutileza dialéctica este problema fundamental relativo a la existencia de una
verdadera ciencia del Derecho, así como su íntima vinculación con el problema
del método, como el genial jurista Francesco Carnelutti, en su magnífico
ensayo sobre la Metodología del Derecho que, sin duda alguna, abre cauces
ilimitados a la reflexión sobre el tema.
En este ensayo – verdadero jalón en la estructuración científica
del Derecho – escrito principalmente como réplica a un libro dedicado a negar
la existencia de una ciencia jurídica autónoma, el pensador italiano descubre
el elemento esencial de esta forma específica del conocimiento, en el tránsito
del empirismo, del obrar intuitivo o imitativo, al obrar según reglas, o sea al
obrar científicamente. La ciencia abandona la fase del simple conocimiento
empírico, para entrar en la fase del conocimiento científico, en el momento en
que se propone el problema de su propia regla, es decir, cuando la ciencia se
estudia a sí misma y encuentra su propio método.
Por lo tanto, al igual que las ciencias llamadas naturales, tienen
como materia el mundo de los fenómenos empíricos y como función el
descubrimiento de las “reglas de la experiencia científica”, mediante la
aplicación de los principios del método científico, el Derecho, como una de
las ramas de las ciencias sociales, tienen como materia un tipo de
fenómenos especiales, de muy disímbola y variada naturaleza: lógicos,
físicos, sociológicos, económicos y sobre todo éticos, vinculados todos
ellos por un concepto esencial que les da unidad y cohesión, el de
justicia y, como función propia, la que se
 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO XIX

resume en esta fórmula que, al decir de Carnelutti, otorga a la ciencia del

jurista al mismo tiempo que su obligación, su dignidad propia: el
descubrimiento de las reglas de la experiencia jurídica, que el método se
encarga de estructurar, mediante la observación y la elaboración de los datos.
Como resultado de esta tendencia a independizar la ciencia
jurídica, a darle autonomía y situarla al mismo nivel que sus hermanas la
matemática o la física, se planteó dentro del dominio del Derecho Público el
problema metodológico, la necesidad de estructurar una doctrina pura del
Estado, liberada de sus nexos con la sociología, la política y la economía. El
año de 1865, apunta Fernando de los Ríos al explicar la genealogía del
pensamiento de Jellinek, apareció la primera edición de la obra de Gerber, de
la cual arrancan, al decir del mismo comentarista, las nociones fundamentales
que han prevalecido en la enseñanza del Derecho Público en la Europa
Continental, y en ella el mencionado jurista alemán se propone “investigar y
exponer el Derecho Político desde un punto de vista exclusivamente jurídico y
no filosófica o políticamente”. Gerber plantea, en consecuencia, un problema
fundamental: exigir que la doctrina del Estado sea tratada no desde el punto de
vista ético o social, como había venido siendo estudiado, sino de un modo
estrictamente jurídico; es decir, se plantea la cuestión esencial de la
substantividad científica del Derecho Público.
Jellinek, al intentar re3solver el problema metodológico a que
hemos aludido con anterioridad, formula su célebre teoría de los “tipos” y
escinde la doctrina del Estado en dos grandes dominios: el social y el jurídico.
Esta definitiva distinción del objeto del conocimiento político, lo lleva a
concluir que es imprescindible no introducir métodos de investigación extraños
al campo jurídico de la doctrina del Estado y aplicables tan sólo a lo social;
esto último corresponde, sin duda alguna, también al campo del Derecho, pero
estudiado como función social, y nunca como ciencia jurídica. El método
jurídico, dice Jellinek, tiene por objeto en consecuencia, fijar los principios de
la doctrina jurídica del Estado y la evolución del contenido de estos principios
d e Derecho. La doctrina jurídica del Estado es, como ya se ha dicho,
una ciencia de normas, las cuales han de ser claramente diferenciadas de
las afirmaciones acerca del ser del Estado como fenómeno social. La
historia, la ciencia social y la política se ocupan también del Derecho,
en su origen, evolución, efec-
 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO XX

tos económicos, éticos, de su influjo en las ideas nacionales y aun en la vida

total del pueblo. Mas la forma dogmática de las normas jurídicas sólo puede
ser explicada mediante el arte del jurista, arte que consiste en abstraer de los
fenómenos jurídicos normas y en deducir las consecuencias que éstas implican.
En Italia, cuyos juristas con tanta profundidad han sabido crear
una ciencia jurídica propia, asimilando previamente lo mejor del pensamiento
alemán, el método técnico jurídico encontró feliz realización en las obras de
Orlando, Ranalletti, Santi Romano, Donatti y Forti, al decir de Gropalli, quien
por su cuenta define la esencia del método, de la siguiente manera: el método
técnico jurídico, predominantemente deductivo y lógico racional, es propio de
la dogmática jurídica, la cual supone como premisa de la que no se puede
prescindir, un ordenamiento jurídico interpretado según los preceptos de las
mismas leyes establecidas y según los cánones de la hermenéutica el contenido
de las normas jurídicas; reunirlas en torno a los sujetos, a los objetos y a las
relaciones que regulan; construir las instituciones jurídicas particulares;
determinar los principios generales que están en su base y encauzarlos en un
sistema orgánico; he aquí, concluye el autor citado, la tarea de la dogmática,
que como la ha definido bien Jbering, es el arte plástico de la jurisprudencia.
Tales son los caracteres y las tendencias del método jurídico
aplicado al conocimiento del Derecho Político, método de incuestionable valor
por cuanto ha superado en gran parte los obstáculos para construir la doctrina
sistemática del Estado y, en definitiva, ha creado las bases para descubrir y
elaborar las “reglas de la experiencia jurídica” de esta rama del Derecho, a la
que ha contribuido a dar, como hemos dicho, una auténtica substantividad
científica.
Pero este método, aplicado en todo su rigor, en sin duda
peligroso, porque puede degenerar en un nominalismo estéril. La demostración
más evidente de los extremos a que puede conducir la aplicación absoluta del
método, nos la ofrece la obra realizada por Kelsen en su afán por crear una
“ciencia jurídica pura”. El formulismo de este autor, realización total
de método jurídico, lo obliga., dentro de la lógica de sus principios, a
desentenderse de todo dato de la experiencia, para resolver, como teoría
pura, la unidad del Estado, en un sistema de conexiones y
posibilidades lógicas. Nos encontramos, según la gráfica expresión de Sánchez
Agesta, en plena dictadura de la razón lógica sobre la realidad
política. El Estado es
 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO XXI

el Derecho; es simple y sencillamente un orden ideal, un sistema específico de

normas y, en consecuencia, la investigación y el estudio del Estado se agotan
en el Derecho.
Es por esto que estimamos peligrosa la aplicación radical del
método técnico jurídico, toda vez que puede conducir, como lo hemos
apuntado, a un verdadero nominalismo jurídico, aniquilador de la realidad.
Antes que la estimación valorativa y previo a todo esfuerzo de racionalización,
existe el dato objetivo de esta realidad que se ofrece a la consideración del
investigador, de una manera inexcusable. El Orden social no es un mundo de
esquemas racionales, de conceptos puros, sin otra limitación que las que puede
imponerla la frialdad de los principios de la lógica formal. El Estado es forma
de vida humana y por ello, el resultado de acciones –de conductas – libres y
espontáneas, para integrante de la Historia,
El Derecho, por lo tanto, no es sino vida social – acciones,
conductas –, objetivada en normas, de tal manera que su realidad es ante todo
vital; no exclusivamente material, como los fenómenos de la naturaleza, ni
tampoco únicamente ideal, como el orden de los conceptos.
La simple observación nos demuestra, opina Carlos Ruiz del
Castillo, que las fuerzas libres que actúan en la vida social, trabajan en un
mundo de relaciones preexistentes y acumuladas, que por su misma densidad
forman un bloque compacto y resistente. Esta materia social constituye un
obstáculo con que habrá de tropezar la acción creadora de los hombres. No es
posible que cada generación forme una Sociedad a la propia medida. Frente a
los esquemas racionales, la realidad del desenvolvimiento. Frente a las
creaciones abstractas, los resultados de la Historia. El Orden social es un
complejo de influencias. Está formado por los elementos actuales, pero
contiene, además, elementos fácticos que representan la sedimentación del
pasado. Un pueblo es un tejido histórico y la actividad social es inseparable de
la continuidad que enlaza el presente con el pasado y que lo lanza hacia el
porvenir. Las normas jurídicas son el gran elemento de socialización e
igualación. Gracias a ellas, como portadoras de esencias racionales, se está
realizando la gran obra uniformadora de muchos sectores de la actividad
humana. De este modo, concluye el autor mencionado, la objetividad del Orden
social resulta especialmente como dimensión histórica.
 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO XXII

Pero, aún más, y de una manera preferente, cuando se emprende

el estudio de las disciplinas jurídicas que tienen por objeto el Estado, no puede
omitirse un actor fundamental, la Política, que reclama también su
participación, muy importante por cierto, como un orden normativo autónomo
de la conducta humana, que se refleja en la creación y funcionamiento del
Estado y, en consecuencia, en su ordenamiento jurídico que es, así
considerado, esencialmente un ordenamiento político.
Si consideramos el Derecho Público, desde el punto de vista del
Derecho positivo, como algo estático, como algo realizado en normas, es
indudable que, al mismo tiempo que un ordenamiento jurídico, es un
ordenamiento político. La división de poderes, principio que se realiza en el
conjunto de normas que distribuyen las competencias entre los órganos del
Estado; la distinción entre Poder constituyente y poderes constituidos, que
limita fundamentalmente el ejercicio de la función legislativa ordinaria; el
principio de la supremacía de la Constitución, que otorga a ésta el carácter de
una súper ley, a la cual deben adecuarse todas las demás y muchas otras
instituciones que pudiéramos mencionar, son ante todo garantías políticas del
Derecho Público; factores de equilibrio político – y no simplemente jurídico –
en la vida del Estado.
Este carácter normativo de la política en la vida de las
comunidades se acentúa aún más si se considera el Derecho Público desde un
punto de vista dinámico: en esta situación, la política es la directora de la
marcha del régimen jurídico y la realizadora, siempre oportuna, del Derecho.
La Política permite la aplicación de las normas que se ajustan a la realidad;
prescinde de las que carecen de arraigo y eficacia o impone las que juzga
pertinentes, sin temor de vivir al margen de los principios legales; o bien, lo
que constituye su acción más fecunda, crea el Derecho, prepara y da
consistencia a las normas jurídicas futuras, justificando así el pensamiento de
Schmitt, quien afirma que las Constituciones no son sino expresión de un acto
de voluntad del Poder constituyente, respecto de un conjunto de decisiones
políticas fundamentales.
Todo esto, tan someramente expuesto, plantea la urgente
necesidad de definir con toda precisión la verdadera naturaliza y los rectos
sentidos del problema metodológico del conocimiento político, enfrente de la
incitación que ofrecen, por una parte, la dogmática jurídica y, por la otra, las
exigencias de la Historia y la Política.
 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO XXIII

¿Cómo salvar esta doble incitación? ¿Es posible superarla y

encontrar una perspectiva adecuada que les otorgue a ambos métodos su
verdadero sentido, o bien puede lograrse una síntesis que supere sus aspectos,
al parecer contradictorios? Esta percepción – afirma Luis Sánchez Agesta a
manera de conclusión de su magnífico ensayo sobre el problema del método de
las ciencias políticas – está en difícil equilibrio entre dos abismos en que fácil y
repetidamente se precipita el conocimiento científico: sustantivar la realidad
en el concepto o desentenderse de ella. La visión correcta definidora de una
actitud ontológica está precisamente en relacionar conocimiento y realidad, y
prevenir discretamente las diferencias posibles entre teoría y realidad política.
En estos dos términos y en su debida inteligencia radica el punto
esencial de la cuestión planteada: teoría y realidad. Por eso pensamos que el
método técnico jurídico no debe ser aceptado en toda su integridad sino, tal y
como ya hemos indicado, situándolo en la perspectiva que legítimamente le
corresponde, si se quiere que en verdad satisfaga las finalidades que le dieron
origen y sirva eficazmente para estructurar una verdadera teoría del Derecho
Público, un sistema, comprensivo y total, de los problemas del Estado. Es
indudable que en el estudio de la comunidad política existen materias en las
que es imposible, por la propia naturaleza de las mismas y por la finalidad que
se persigue, renunciar al predominio de la dogmática jurídica; pero, en
cambio, ahí donde se trata de materias en íntimo contacto con la vida del
pueblo, es indudable también que debe buscarse ante toda la adecuación del
pensamiento a la realidad social, política y económica.
En resumen, nuestro punto de vista es el siguiente: si el
conocimiento científico se orienta a integrar en una síntesis superior, el estudio
del Estado desde un punto de vista unitario, en su evolución, en su
organización, en sus funciones y en sus formas más típicas, con el fin de
determinar las leyes de su formación, sus fundamentos y sus fines, nos
encontramos en el campo de la “teoría”, y la disciplina jurídica específica es,
sin duda, la doctrina general del Estado y el método propio que debe
predominar sobre todos los demás, el técnico jurídico.
Pero si el conocimiento científico se orienta a investigar la
concreta organización de un Estado, o sea una modalidad expresa
del mismo, para determinar el origen y evolución de las formas
 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO XXIV

jurídicas que lo estructuran, así como su funcionamiento y eficacia, nos

encontramos en el campo de los hechos, de la “realidad”, que es devenir
concreto de algo, que se realiza en procesos históricos y que tienen como
disciplina jurídica propia el Derecho Constitucional, cuyo método debe ser una
manera predominante, el histórico político.
Por esos motivos, al situar y valorizar el libro del señor licenciado
Lanz Duret, no hemos dudado en señalar como uno de sus méritos
fundamentales el haber enfrentado el estudio de nuestro Derecho
Constitucional, desde el punto de vista de la realidad política de nuestro
régimen, analizando por medio de una crítica estricta la verdad y la mentira de
nuestro sistema institucional y planteando las bases para su depuración y
vigencia efectiva; labor que en el gobierno de los Estados equivale a luchar
por la realización de la justicia en la comunidad política.
Inicia el señor licenciado Lanz Duret su obra con la afirmación
categórica de la necesidad de establecer en México el reinado de la ley, el
funcionamiento de un verdadero estado de derecho y en este capítulo,
apasionado y vehemente en su forma y rigurosamente exacto en su fondo,
consigna las siguientes palabras que son como una síntesis del espíritu que
anima el libro: “En conclusión, podemos afirmar que el trágico y sangriento
ensayo que hasta hoy ha hecho el pueblo mexicano – a través de evoluciones,
cuartelazos e invasiones extranjeras – de todos los regímenes: monárquicos,
centralismo, federalismo, dictadura, oligarquía, demuestra plenamente que
sólo podremos acercarnos al equilibrio político, ideal de las democracias, a
base de respeto a los derechos de los ciudadanos; o a la felicidad material o
económica – aspiración principal del socialismo – cuando hayamos adoptado
un régimen institucional de verdad, ya derivado de nuestra evolución histórica
y apropiado a las necesidades y aspiraciones del pueblo, o ya una nueva forma
de gobierno, revolucionario y radical hasta donde se quiera en sus principios y
tendencias, si tal cosa se juzgara necesaria; pero siempre que en cualquiera de
esas soluciones los gobernantes queden sujetos a las normas jurídicas de las
nuevas leyes que se establezcan, y que cese de una vez el sistema de
arbitrariedad, de capricho o de atentado que ha caracterizado a casi todos
nuestros gobiernos”.
De la entraña misma de nuestra realidad política y social infiere
el señor licenciado Lanz Duret el carácter fundamental de los
 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO XXV

problemas nacionales, respeto de las libertades de la persona y afirmación del

principio de legalidad. Es decir, realización efectiva de los mejores ideales que
animan el más sabio de los descubrimientos de la humanidad para gobernarse,
o sea el régimen constitucional. Asistimos, sin duda alguna, a una crisis de los
principios esenciales del pensamiento político; la influencia de las doctrinas y
de los regímenes autoritarios y la profunda conmoción psicológica y moral
provocada por la guerra, han puesto de relieve la necesidad imperiosa de
revisar dichos principios. Democracia, liberalismo, individualismo, soberanía,
derechos del hombre, división de poderes, todo el repertorio de creencias que
han animado y sostenido nuestros sistemas de gobierno, se ven afectados por
una crisis profunda que unas veces es de franca descomposición y muerte y
otras de simple transformación y aun de afirmación renovada.
Desde el capítulo inicial de la obra, hasta el postrero en que con
aguda visión plantea y analiza la cuestión batalladora, relativa a las relaciones
de la Iglesia y el estado en nuestra patria, en todos los puntos que abordar el
licenciado Lanz Duret, se descubre el mismo espíritu de análisis cuidadoso de
nuestra organización constitucional, siempre de acuerdo con nuestra realidad
histórica y política, desenvolviendo un verdadero programa de depuración de
nuestro régimen político, que constituye un laudable esfuerzo por “servir la
causa del derecho y propugnar por el triunfo de la moral y de la justicia”,
según sus propias palabras.
Y en esto, creemos nosotros, consiste el menester más elevado de
quienes cultivan la ciencia del Derecho Constitucional: en hacer llegar a la
conciencia de los ciudadanos y muy especialmente de aquellos que tienen como
tarea propia elaborar las normas jurídicas y aplicarlas, la idea de que el
Derecho no es mera técnica, sino ante toda realización de un alto valor
espiritual que es la Justicia. Y “la luz de la Justicia – ha dicho Carnelutti con
palabras insuperables – es difícil, casi imposible de descomponer en su
espectro como se hace con la luz solar. Pero la ciencia ha cumplido ya sobre
este sector, en gran parte, su cometido. Cuando ha advertido a los
aperadotes del Derecho, y entre éstos preferentemente al legislador, que
su obra, aun cuando lógicamente, físicamente, económicamente, esté bien
construida es más frágil que el vidrio, si el metal usado no ha sido
excavado de las vísceras de la Justicia, tal como el bronce en el cual
puede fundirse la obra del legislador. Toca precisamente al sabio
 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO XXVI

en Derecho, y no a otro que él, prevenírselo al legislador, y también recordarle

que él es el primero de los siervos de Dios, en lo cual está el mayor riesgo pero
también la mayor nobleza de su obra”.

ALFONSO NORIEGA Jr.

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

INDICE
Pág.
Prólogo…………………………………………………………………………VII

TITULO I
Capítulo I. La supremacía de la Constitución……………………………. 1
Capítulo II. El principio de legalidad……………………………………... 6
Capítulo III. El régimen de Gobierno Federal……………………………... 17
Capítulo IV. Origen y fundamento político de nuestra Federación………... 22
Capítulo V. El funcionamiento de nuestro régimen federal…………….…. 29
Capítulo VI. Gobierno representativo……………………………………... 42
Capítulo VII. Gobierno directo y Gobierno indirecto………………………. 56

TITULO II
Capítulo I. Legitimidad de la Constitución de 1917 (Breve historia de las
Constituciones mexicanas)……………………………………. 61

TITULO III
Nacionalidad y ciudadanía.
Capítulo I. El fracaso del sufragio en México…………………………….. 79
De los extranjeros…………………………………………….. 97
Capítulo II. División de Poderes…………………………………………. 101

TITULO IV
El poder Legislativo Federal.

Capítulo I. El sistema bicamarista……………………………………….. 117

Capítulo II. Organización y funcionamiento del Congreso…...…………. 129
Destitución y renuncia de los miembros del Congreso……… 137
Apertura del Congreso………………………………………..139
Períodos de sesiones…………………………………………..140

MIGUEL LANZ DURET

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Capítulo III. Formación de las leyes…………………………………...….. 143

Control del Congreso sobre el Ejecutivo Federal…………… 143
Control del Congreso sobre el Ejecutivo……………………. 145
Formación de leyes…………………………………………. 150
Capítulo IV. Facultades del Congreso……………………………………. 162
Capítulo V. Facultades exclusivas de la Cámara de Diputados………….. 179
Capítulo VI. Facultades exclusivas del Senado…………………………... 184
Capítulo VII. La Comisión Permanente………………………………...…. 195
Capítulo VIII. Gobierno Parlamentario. Gobierno Congresional……….….. 200

TITULO V
El ejecutivo de la Unión

Capítulo I. Requisitos para ser Presidente. No Reelección.

Vicepresidencia……………………………………………… 209
Capítulo II. Facultades del Presidente de la República………………….. 228
Capítulo III. Los Ministros o Secretarios del Despacho…………………. 252

TITULO VI
El Poder Judicial de la Federación.

Capítulo I. Existencia e independencia del Poder Judicial. La función

jurisdiccional………………………………………………. 257
Capítulo II. Selección de los funcionarios judiciales. Inamovilidad
judicial. Responsabilidad………………………………….. 265
Capítulo III. Organización del Poder Judicial de la Federación………… 272
Capítulo IV. Competencia de los Tribunales Federales………………… 282
Jurisdicción ordinaria…………………………………….. 282
Recurso de Apelación…………………………………….. 290
Recurso de Súplica……………………………………….. 292
De las controversias que versen sobre Derecho Marítimo… 295
De las controversias en que la Federación es parte….…….. 298
De las controversias mencionadas en las fracciones V
y VI del artículo 104………………………………………. 301

MIGUEL LANZ DURET

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Controversias entre dos o más Estados o entre la

Federación y uno o más Estados. Competencia ordinaria
de la Suprema Corte……………………………………… 303
Competencias entre los Tribunales Federales y entre
Tribunales Federales y Locales………………………….. 313
Capítulo V. Del Juicio de Amparo……………………………………. 316
Procedimientos en el Juicio de Amparo…………………. 327
Suspensión del acto reclamado………………………….. 333
Sentencias de Amparo. Amparo contra leyes…………… 337
Amparo contra soluciones judiciales……………………. 343

TITULO VII
Capítulo I. Los Estados. Su Gobierno. Sus incapacidades……………. 351
Capítulo II. El municipio………………………………………………. 365

TITULO VIII
Disposiciones de carácter general.

Capítulo I. Responsabilidad de los funcionarios públicos…………….. 371

Capítulo II. Legislación federal sobre trabajo………………………….. 377
Capítulo III. El Estado y la Iglesia. Intervención de los Poderes
Federales en materia de culto religioso……………………. 389

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 1

TITULO I

CAPÍTULO I

LA SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCION

El principio fundamental sobre que descansa nuestro régimen constitucional

es la supremacía de la Constitución. Sólo la Constitución es suprema en la
República. Ni el Gobierno federal, ni la autonomía de sus Entidades, ni los órganos
del Estado que desempeñan y ejercen las funciones gubernativas, ya sean órganos
del Poder Federal, ya sean órganos del Gobierno loca, son en nuestro derecho
constitucional soberanos, sino que todos ellos están limitados, expresa o
implícitamente, en los términos que el texto positivo de nuestra Ley fundamental
establece. Así pues, la Federación, como forma de gobierno, sólo puede tener
competencia para los actos y funciones que delimitó nuestro código político, sin
invadir la esfera de acción y las atribuciones propias de los Estados, salvo una
previa reforma constitucional llevada a cabo por los medios, procedimientos y
órganos que la misma Constitución establece. A su vez los Estados, que tienen
poderes y competencias reservados por la misma Constitución en todo aquello que
no haya sido expresamente concedido a los poderes Federales, no pueden tampoco
ensanchar esos poderes y competencias sin previa ampliación de sus facultades
actuales por nuestra Ley fundamental. Y si de la Federación y los Estados pasamos
a los órganos respectivos de ambos Gobiernos, nos encontramos con igual
restricción y limitación en las facultades propias de los mismos, pues los tres
Poderes Federales en que se divide para su ejercicio el Supremo Poder de la
Federación, de acuerdo con el artículo 49 de nuestra Carta fundamental, es
decir, los Poderes Legislativo, Ejecutivo

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 2

y Judicial, sólo tienen las facultades expresamente enumeradas y fijadas por la

misma Constitución. Deben considerarse los actos que ejecuten fuera de esas
atribuciones expresas, como nulos y sin valor, por carecer de la competencia
constitucional correspondiente, pues se trata de órganos estatales federales, carentes
de soberanía y que sólo pueden disfrutar de las facultades y concesiones expresas
que les han sido conferidas por nuestro Código político. Y esto mismo debe decirse
de los órganos de gobierno de los Estados.
Pero hay más aún que viene a poner en evidencia el principio fundamental
de nuestro régimen constitucional como expresábamos antes, o sea el de la
exclusiva supremacía de la Constitución. Nos referimos a que ni aun el pueblo
mismo, que es en quien reside esencial y originalmente la soberanía nacional, de
acuerdo con el artículo 39, puede considerarse como soberano arbitrario, dentro de
la estricta teoría constitucional, irresponsable y con capacidad de ejecutar actos en
cualquier tiempo y sobre cualquiera materia sin restricción legal alguna de su propia
voluntad. En efecto, en nuestro régimen institucional es cierto que, conforme al
mismo artículo 39, el pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o
modificar la forma de su gobierno, y que todo poder público dimana del pueblo y
se instituye para su beneficio. Esto nada más quiere decir que el pueblo, de acuerdo
con los artículos 41, 49, 50, 73, 80, 94, 103, 104, 133 y 136 de la Constitución, sólo
puede ejercer su soberanía en tiempos normales, durante el pacífico y legal
funcionamiento de las instituciones políticas, por medio de los Poderes establecidos
por la Constitución misma, ya sean los Federales, en los casos de competencia
fijada a los Poderes de la Unión, ya sea por medio de los Poderes de los Estados, en
lo que toca a los regímenes interiores de éstos, y eso en los términos fijados por
aquella Ley Suprema y por las Constituciones part6iculares de dichos Estados.
También en casos excepcionales por el órgano especial constituyente, pues nuestro
régimen político no es el de gobierno directo, en el cual el pueblo pueda ejercer las
funciones y competencias propias de la soberanía directamente, discutiendo,
votando y ejecutando las leyes, y aun administrando la justicia, sino que nuestro
sistema de gobierno, por voluntad del mismo pueblo mexicano, de acuerdo con el
artículo 40, es el de una república representativa, democrática, federal, regida por
una Constitución suprema según los citados artículos 133 y 136. Esta sólo será
modificada en los términos y por los

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 3

órganos políticos y los procedimientos establecidos en el artículo 135, quedando en

dichos preceptos consignados expresamente los principios fundamentales que no
pueden ser violados, ni mal interpretados, ni derogados, por la actuación directa del
pueblo, sin que se destruya nuestro régimen constitucional. De otro modo daría
lugar o a la anarquía desenfrenada de un pueblo sin instituciones, ni frenos
jurídicos, ni gobierno, o al despotismo de un hombre o de una oligarquía que
maneje a su capricho al mismo pueblo utilizándolo como instrumento.
Al establecerse la forma de gobierno representativo por voluntad del pueblo
mexicano, interpretada teóricamente y de hecho por el Constituyente, aquél aceptó
que el ejercicio de la soberanía se depositara en los órganos políticos que estableció
la Constitución, o sea en los representantes del mismo pueblo, ya en los federales en
los casos de la competencia nacional, ya en los órganos locales en lo referente al
régimen interior de la Entidades federativas. Y aunque en el artículo 39 se reservó
el pueblo, para todo tiempo, el inalienable derecho de alterar o cambiar la forma de
su gobierno, esa reserva la sujetó, de acuerdo con los artículos 135 y 136, a los
procedimientos legales establecidos en la Ley Suprema del país, es decir, en la
Constitución, que al promulgarla, al establecerla, como la norma política suprema
de la Nación, dio nacimiento jurídico al Estado y creó los órganos de gobierno
representativos del pueblo para el ejercicio de la soberanía. En tal virtud, en un
régimen del gobierno representativo, el pueblo sólo tiene derecho de participar en la
soberanía por medio del sufragio, es decir: que los ciudadanos directamente no
pueden ejercer las funciones legislativa, ejecutiva y judicial, sino únicamente
designar en los comicios a los representantes que deben ejercer esas funciones en
nombre de las soberanía nacional, la cual se considera depositada temporalmente, y
dentro de los límites y condiciones establecidas por la Constitución, a favor de
determinados individuos, titulares de los órganos del Estado, o representantes del
pueblo, según se les quiera llamar. Más aún, en el régimen del gobierno
representativo, el pueblo directamente no posee ni el poder constituyente, pues las
Constituciones se hacen, se revisan o se modifican fuera de la actuación directa de
él, realizándose únicamente por medio de los órganos al efecto creados y
reglamentados en aquéllas.
De todo lo anterior se puede llegar clara, racional y legalmente a
las conclusiones siguientes: 1ª Vivimos bajo un régimen institucional

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 4

en el que sólo es suprema la Constitución; y por consiguiente, todos los poderes y

autoridades, es decir los gobernantes, y todos los habitantes de la República,
ciudadanos o no, nacionales o extranjeros, es decir, los gobernados, están sujetos a
los mandatos imperativos y soberanos de la Constitución Política que nos rige. 2ª El
Estado federal mexicano, o sea la Federación, no es más que una forma de gobierno
creado y organizado por la Constitución y por consiguiente sólo tienen las
facultades y la esfera de acción que el mismo Código político fija, sin que puedan
alegarse razones de orden histórico, social o filosófico para pretender ensanchar sus
atribuciones. 3ª Las Entidades Federativas o Estados creados y organizados
igualmente por nuestro Código político y cuya autonomía – pues jamás han tenido
ni tienen soberanía, ni independencia – les dio la Constitución al concederles
personalidad política como partes integrantes de nuestro Estado federal, sólo tienen
los poderes, las funciones y los órganos políticos con la extención y limitaciones
que la mismas Constitución les ha fijado, sin que puedan pretender mayores
atribuciones fundándose en antecedentes históricos, sociales o políticos, que
tampoco en su caso existen. 4ª Los órganos propios del Gobierno federal, es decir,
los llamados Poderes por la Ley fundamental, en quienes han depositado el
ejercicio de la soberanía, o sea realmente las funciones y competencias
constitucionales propias de su organización, no son tampoco soberanos ni
supremos, sino que están estrictamente limitados a ejercer las facultades
enumeradas y expresas que la Constitución les confirió, pudiendo perfectamente
invalidarse o hacerse nugatorias las atribuciones que se tomen fuera del círculo de
las que se les ha reconocido expresamente. 5ª Lo mismo que el punto
anterior debe decirse de los Poderes Locales y órganos políticos de los Estados
cuyas facultades están todavía más restringidas, puesto que lo son tanto por la
Constitución federal como por las Constituciones particulares de las Entidades
Federativas, que en ningún caso pueden contradecir aquélla. 6ª Por último, los
individuos, los componentes del pueblo en quien se ha reconocido que reside
esencial y originalmente la soberanía, ni individualmente cada uno de ellos, ni
un grupo como componente del mismo pueblo, ni colectivamente como
constituyendo la entidad abstracta denominada pueblo soberano, pueden ejercer
directamente la soberanía, ni las funciones políticas propias del Estado, ni
alterar o modificar directamente la Constitución. Para esto usarán tan sólo
de las capacidades electorales que se les hayan reconocido en la misma por

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 5

medio del ejercicio del sufragio, concentrado su actuación a designar representantes

de la Nación, federales en los casos de la competencia del Estado federal, o locales
en los de la competencia de las Entidades Federativas. De este modo dichos
representantes, ajustándose estrictamente a las limitadas atribuciones que les ha
reconocido la Constitución, pueden ejercer como órgano del Estado las funciones
propias de gobierno que se les ha dado, o como integrantes del Poder Constituyente,
y en los términos expresamente previstos, reformar, adicionar o derogar los
preceptos constituciones que estimen necesario.
Pero si el pueblo en cualquiera etapa de su vida está oprimido y en la
imposibilidad de designar libremente a sus mandatarios, sujeto al capricho o a las
vejaciones de tiranos impuestos por la fuerza y sostenidos por la violencia o por el
fraude; si el reinado de la ley desaparece y aquél no encuentra manera de volver al
estado de derecho restableciendo el orden jurídico creado por la Constitución y
retornando al funcionamiento institucional para ser gobernado por sus
representantes; si, en fin, la Constitución misma, por la evolución política,
económica y social del pueblo llega a ser insuficiente o incapaz de satisfacer las
necesidades y anhelos de las nuevas generaciones, y no cabe posibilidad de cambiar
pacífica y legalmente la estructura jurídica de la Nación para adaptarla a los nuevos
tiempos; es claro que en todos estos casos y en otros análogos, el pueblo puede y
debe apelar al supremo recurso, al más grande e indiscutible de sus derechos: la
resistencia a la opresión, usando de la violencia y de las armas, hasta llevar a la
revolución y derrocamiento del régimen establecido y el orden jurídico dentro del
cual se hacía organizado. Así han precedido todos los pueblos en diversas etapas de
su vida, y el mexicano ha tenido derecho de hacerlo en más de una ocasión. Pero
reconocer todo esto, que es evidente, no modifica en nada las conclusiones que
hemos sentado antes, y que derivan de nuestro sistema constitucional de gobierno;
o sea que en tiempos normales sólo ejercitan la soberanía los representantes de la
colectividad, pues, en aquellos casos que acabamos de mencionar, el pueblo no obra
ajustando sus actos a la ley, ni sujetándose a normas jurídicas, ni ejerce las
soberanía en los términos que la Constitución le ha reconocido, sino que opera en
una forma completamente revolucionaria o extralegal, usando procedimientos de
hecho que no corresponde estudiarlos ni calificarlos al Derecho Constitucional.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 6

CAPÍTULO II

EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

La consecuencia inmediata que se deriva de la supremacía de la

Constitución es el principio de legalidad. Conforme al Derecho Público
contemporáneo, en los gobiernos democráticos que rigen actualmente casi todos los
pueblos de Europa y de América, la conquista más trascendental y efectiva en
beneficio de los gobernados es la consagración del principio de legalidad, es decir,
la existencia de un orden jurídico creado y organizado por la Constitución. En
virtud de él disfrutan de seguridades y garantías los habitantes de cada país, ya sea
que se consignen a favor de ellos derechos considerados como fundamentales y no
sujetos a las modificaciones constantes que producen el capricho o la voluntad de
los agentes del gobierno – parlamentos o funcionarios ejecutivos – o ya sea por
medio de las limitaciones que la Ley Suprema ha establecido en las competencias
políticas y constitucionales de cada uno de los órganos del Estado. Todo ello se
traduce en un bien social colectivo por la supresión del despotismo.
Así pues, la tendencia desde fines del siglo XVII y la realización jurídica
consignadas en todas o casi todas las Constituciones promulgadas durante el siglo
XIX y en el primer cuarto del siglo actual, ha sido la de suprimir lo arbitrario, lo
caprichoso, alejando la inseguridad y precaviendo a los pueblos de los gobiernos
despóticos. Y la única fórmula verdaderamente práctica de instituir ese salvador
principio de legalidad es la consagración de la supremacía del Estatuto
Constitucional, con las dos consecuencias inmediatas y forzosas que se derivan de
ella: que la Constitución sea escrita y que la Constitución sea rígida.

Estas, como es sabido, pueden ser consuetudinarias, transmitidas por la

costumbre y las prácticas jurídicas de los pueblos, conservadas a través del tiempo

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 7

por la tradición y modificadas y perfeccionadas gradualmente, unas veces por las

decisiones de las Cortes de justicia y otras por la nueva legislación dictada por los
cuerpos legislativos, que por regla general, tratándose de países de Constituciones
no escritas, son soberanos y pueden crear y ensanchar el régimen constitucional por
medio de procedimientos legislativos ordinarios. El procedimiento anterior ha sido
seguido por Inglaterra, Italia y algunos otros países, pero en considerable minoría,
pues la práctica de las instituciones constitucionales escritas y rígidas es el adoptado
en la actualidad por la casi unanimidad de los pueblos.
En efecto, las ventajas de una Constitución escrita son evidentes, tanto
porque hacen efectivo el principio de legalidad consignado expresamente en
términos inequívocos los derechos que reconocen y las garantías que ofrecen a los
gobernados, preservándolos de la arbitrariedad y capricho de los funcionarios
públicos, cuanto porque establecen con toda precisión y fijeza el número de los
órganos del Estado, las atribuciones de cada uno de ellos y las limitaciones de las
facultades que les son conferidas. Evitan de este modo los conflictos de Poderes,
que a la postre se traducen o en la anarquía política con detrimento de los mismos
derechos de los ciudadanos, o en la preponderancia despótica de uno de aquellos
órganos o Poderes, que, aprovechando la falta de delimitación de facultades en los
casos de Constituciones no escritas, se transformarían en un poder absoluto o
despótico, lo que también sería de fatales consecuencias para los derechos de los
gobernados.
Por eso, dentro de un régimen de gobierno basado en teoría, como el
nuestro, sobre la supremacía de la Constitución, son consecuencias fatales que esa
Constitución sea escrita y que sea rígida, y con mayor razón, dada la forma de
Gobierno federal que hemos adoptado. Este requiere como condición forzosa esos
dos últimos requisitos, ya que no se concibe ni se explica una Federación sujeta a
prácticas consuetudinarias y a interpretaciones jurídicas, pero variable de continuo,
de los Tribunales, sino que exige como características estar regida por un Estatuto
orgánico fijo y por lo tanto escrito, y que, aunque modificable, sólo puede serlo
como regla general por los órganos especiales y determinados que forman el Poder
Constituyente, creado para ese fin por la misma Constitución. Por

lo tanto, dicho Estatuto debe ser además de escrito, rígido y no sujeto a las
alteraciones frecuente de la legislación común, aunque si en casos excepcionales a

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 8

la interpretación de la Corte Suprema en los juicios de amparo, comprendiéndose

algunas veces entre ellos los relativos a facultades dudosa o implícitas reclamadas
por los Poderes constituidos locales o federales.
En efecto, en la forma del Estado Federal existen a la vez dos soberanías o
autonomías, una general, la de la Federación, y otra local, la de las Entidades
Federativas que la integran, estando representadas cada una de ellas por diversos
órganos políticos con funciones propias. Además, es necesario consignar los
derechos fundamentales reconocidas y protegidos a favor de los individuos para su
desenvolvimiento físico, intelectual y moral y que no deben ser estorbados ni
destruidos por las actividades de los órganos de Gobierno federales o locales. Por lo
tanto, sólo es posible lograr esos fines consignando expresamente y de una manera
categórica en una Constitución escrita cuál es el alcance de la soberanía federal;
cuál la extensión y los límites de la autonomía política de los Estados; cuál la
enumeración y los límites de las facultades conferidas a cada uno de los órganos o
poderes en que se divide el ejercicio de la soberanía del Poder Federal; cuáles son
derechos reservados a las Entidades Federativas, así como a los representantes de
las mismas, ya sea porque no fueron conferidos expresamente a los Poderes
Federales, o porque no fueron prohibidos expresamente a los mismos Estados; y,
por último, enumerar y establecer los derechos individuales y la manera de
garantizarlos por medio de procedimientos jurídicos y con la intervención de
determinados Poderes públicos – en nuestro país el Poder Judicial Federal –,
derechos que se consignan a favor de los habitantes del país.
Y sólo de esta manera se puede alejar la incertidumbre, estableciendo, forma
permanente y concreta, en textos escritos, las normas jurídicas que rigen la
organización del Estado Federal, el funcionamiento de sus órganos y la
protección del individuo. Por eso decíamos antes que es una consecuencia
fatal y lógica del Gobierno federal tener una Constitución escrita. Pero lo
mismo debe decirse respecto de que esa Constitución además de ser escrita
debe ser rígida, es decir, no estar sujeta a las fluctuaciones constantes de la
voluntad caprichosa o impresionista de los Poderes constituidos del Estado, que
por medio de los procedimiento comunes a los

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 9

que está sujeta toda la legislación ordinaria, modificarían de continuo las bases
fundamentales del régimen federal, causando trastornos y consecuencias políticas y
jurídicas incalculables. En efecto, es una garantía de orden, seguridad, de paz
pública, sujetar la reforma o la derogación de los principios fundamentales sobre
que descansa la forma de nuestro Estado Federal y el régimen de nuestro Gobierno
Constitucional, a procedimientos lentos, complicados y que requieren meditación,
buen sentido político y apaciguamiento d las pasiones, con el aditamento de que
esas reformas y derogaciones se deban hacer sólo por un órgano especial, creado y
reglamentado por la Constitución misma, que es el Poder Constituyente. Si es
racional y conveniente que toda la legislación se reserve al órgano legislativo
ordinario del Estado, así como las funciones administrativas y jurisdiccionales a los
llamados Poderes Ejecutivo y Judicial, es decir, a los Poderes constituidos, creados
y reglamentados por la Constitución para esos fines; también es altamente racional,
conveniente y político que la alteración o modificación de la Constitución no quede
en manos de esos Poderes constituidos, creados por ella, ni sujetos a los mismos
procedimientos que la legislación ordinaria, sino que debe reservarse a un supremo
poder privilegiado, al órgano constituyente del Estado, y sujetarse a trámites
excepcionales, lo cual da un carácter de rigidez al Estatuto orgánico con beneficio
manifiesto de las instituciones y de los derechos de los gobernados. Esto es lo que
hizo nuestra Constitución en el artículo 135 en concordancia con los artículos 39 y
41.
Ahora bien, ¿tiene mayores ventajas o inconvenientes el sistema de las
Constituciones rígidas, o el de los Códigos políticos flexibles?
Las consecuencias inmediatas que se derivan del sistema de las
Constituciones escritas y rígidas es el establecer una diferencia entre las leyes
propiamente llamadas constitucionales son las consignadas en texto expreso en la
Constitución y las que organizan política y jurídicamente el Estado, fijando los
órganos del mismo, dotándolos de sus facultades, marcando la limitación de
los poderes de los mismos y las responsabilidades en que pueden incurrir, a
la vez que las relaciones de ellos entre sí y respecto de los gobernados. Y
todas las disposiciones son de carácter estable, permanente y preponderante
respecto de las demás disposiciones legales complementarias

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 10

del orden jurídico establecido en el Estado. Por lo tanto, no están al alcance del
Poder Legislativo común, que no puede no derogarlas ni reformarlas, por quedar
fuera de las atribuciones de la competencia constitucional que les ha reconocido el
Estado.
Y esta restricción a la soberanía, por llamarla así, del Poder Legislativo
ordinario, que ha quedado incapacitado para reglamentar y alterar las disposiciones
fundamentales contenidas en la Constitución, ley suprema del país, es la mayor
garantía que puede haber del principio de legalidad, del régimen de instituciones, o
sea del régimen de derecho que debe existir, conforme el Derecho Público
contemporáneo, en todos los Estados civilizados no sujetos al despotismo o a la
voluntad arbitraria de individuos o colectividades. En efecto, la relación de un
Poder Constituyente autorizado únicamente por la Constitución para derogarla o
modificarla, por medio de los procedimientos especiales y solemnes consignados en
la misma, es la mayor garantía de la estabilidad del régimen legal, del
mantenimiento del reinado de la ley de la Nación.
Resumiendo toda la exposición anterior, consagrada a demostrar que en los
gobiernos democráticos contemporáneos, especialmente si están organizados baja la
forma de un Estado Federal, debe cimentarse el principio de legalidad, único
compatible con la civilización contemporánea, sobre la supremacía de la
Constitución, asentaremos las conclusiones siguientes:
I. Esta supremacía solo puede consagrarse de una manera estable y
definitiva si se adopta el sistema de Constitución escrita, es decir, en la que se
hagan constar la esfera de acción del Poder Federa, las capacidades constitucionales
de la Entidades Federativas que la integran, la división de los órganos que ejerzan
las competencias estatales del Poder Federal y del Poder de los Estados,
respectivamente y, por último, la enumeración y limitación de las funciones
políticas que correspondan a cada uno de esos órganos. II. Si se adoptara
igualmente el sistema de Constitución rígida, pues no basta que en el Código
político se hayan consignado en un texto expreso y escrita los hechos anteriores,
sino que es necesario también que esa consignación no pueda ser variada con la
mayor facilidad y con la mayor frecuencia por los órganos comunes a Poderes
constituidos del Estado, sin que sólo y de mayor personalidad política, que se
denomina en Poder Constituyente. III. Si a estos requisitos

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se agrega el reconocimiento de determinados derechos llamados individuales, o sea

las garantías que contra el Estado mismo, así como contra todos los demás
individuos, debe reconocerse a cada uno de los habitantes del país. Para que puedan
lograr éstos sus desarrollo físico, moral o intelectual como miembros integrantes de
las garantías jurídicas suficientes contra la actividad de los Poderes constituidos, o
sea de los órganos comunes del Estado, y sin que tales derechos puedan alterar,
derogar o ensanchar, sino por el Poder Constituyente, lo mismo que ocurre con la
organización política del Estado. Si todo lo anterior se consigna en la Constitución,
puede categóricamente afirmarse que el Estado así organizado políticamente, es un
Estado que vive bajo el principio absoluto de legalidad. Y tal debe decirse, es teoría,
de México. El Estado Federal Mexicano está organizado bajo el régimen de una
constitución escrita y rígida, en la cual queda clara y perfectamente delimitada la
esfera de acción del Poder Federal, la autonomía política de los Estados con las
facultades que se les han reservado, la división de los Poderes en quienes se ha
depositado el ejercicio de la soberanía federal, con la enumeración categórica de las
competencias estatales que se les han atribuido, así como a los órganos políticos
locales representativos de la autonomía de los Estados; se han establecido
igualmente en los 29 primeros artículos de la Constitución los derechos
primordiales reconocidos al individuo, que están fuera del alcance de las
actividades políticas o jurídicas de los Poderes constituidos, quedando
perfectamente garantizados con instituciones del más elevado carácter moral y
jurídico como nuestro juicio constitucional o Juicio de Amparo; y, por último, se ha
consignado de una manera expresa la facultad exclusiva de modificar o derogar la
Constitución por medio del Poder Constituyente, no tan sólo negando esta facultad
a los órganos políticos comunes o Poderes constituidos, sino creando en el artículo
135 un nuevo organismo político para reformar la Constitución.
Pero si todo lo anterior es evidente desde el punto de vista de nuestro
Derecho Constitucional positivo, es decir, dentro de la teoría de la Constitución, la
realidad política en nuestro país no es, ni ha sido por desgracia, la que lógica y
jurídicamente ha debido desprenderse de esos textos legales; por lo cual hemos
vivido siempre, o casi siempre, bajo regímenes circunstanciales que han ajustado

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sus actos o mandatos a la caprichosa interpretación que han dado a la ley. Y es que
no basta la simple promulgación de preceptos legislativos, o la adaptación a nuestro
medio de instituciones jurídicas importadas, si no se procede a la educación cívica
de las masas en quienes reside teóricamente la soberanía, y de la que debe
originarse, en un régimen democrático como el nuestro, el poder de los órganos o
de los representantes del Estado. Por eso la solución única está en esa preparación o
educación política de los gobernados, especialmente de la juventud, que debe tomar
el gobierno y decidir de los destinos de nuestro país en un futuro inmediato, ya que
los hombres públicos actuales y del pasado no han querido, o no han podido,
resolver los problemas políticos de la Nación, o cuando menos encaminarlos hacia
una solución legal, jurídica, para llegar a constituir un verdadero Estado de derecho.
Y no podría ser de otro modo, bajo pena de quedarnos rezagados en el grupo de los
gobiernos que viven y operan bajo un sistema de arbitrariedad o de abuso, fuera de
las normas de la legalidad y constituyendo verdaderos gobiernos de facto, apoyados
en la necesidad o en la fuerza.
Ya no hay tratadista que no propugne el establecimiento y la consolidación
del estado de derecho y que no demuestre que sólo se puede vivir pacífica, justa y
equitativamente cuando las instituciones y los gobiernos se apoyan en el principio
de legalidad. Porque nadie es capaz de sostener que el Estado, y por ende los
órganos de gobierno que lo constituyen, sean absolutos, omnipotentes y puedan
ejecutar actos sin restricción ni freno. Por el contrario, la doctrina unánime de los
tratadistas – aunque fundándose en razones o principios diversos – acepta como una
verdad indiscutible el Derecho Público actual, que el Estado está limitado por el
Derecho; y que el Poder público está, o estará muy pronto, sujeto a normas jurídicas
y no al capricho o a la voluntad de los gobernantes.
Me basta para comprobar esta verdad, tan conocida de todos, referirme a la
misma Rusia comunista, y citar los siguientes párrafos de Schlesinger, tratadista de
Derecho Público, de los mejores conocedores de la revolución rusa y del gobierno
de los Soviets: “Las resoluciones de la conferencia del Partido Comunista de 29 de
abril de 1925 demuestran hasta qué punto reprueba el Estado soviético la
arbitrariedad y se esfuerza en fomentar la legalidad revolucionaria”. “Las
manifestaciones de los Jefes más prominentes de comunismo, así

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 13

Como los resultados de la última reunión del Comité Central Ejecutivo de la Unión
de los Soviets, indican, desde luego, que la vida política rusa se acerca a un
ordenado sistema de relaciones jurídicas”.
Duguit en el tomo III de su “Tratado de Derecho Constitucional” dice: “El
Estado está subordinado a una regla de derecho superior a sí mismo, que él no crea
y no puede violar”; “la limitación del Estado por el derecho es preciso aceptarla,
cualquiera que sea el fundamento que se dé al derecho”; “no es el Estado quien crea
el derecho; hay un derecho sin él, encima de él al lado de él; así es, es preciso que
sea así; sin esto no hay civilización posible; no hay más que despotismo y
barbarie”; “sería una ilusión singular creer que el derecho se impone a la obediencia
de todos por su sola fuerza. La historia prueba que esto no es cierto. El derecho sin
la fuerza es imponente, pero la fuerza sin el derecho es la barbarie. Por otra parte, si
el derecho no puede desprender su fuerza interna de un poder de aplicación
suficiente, sin embargo es cierto que cuando la conciencia de la colectividad está
profundamente penetrada de la idea de derecho, de la idea que se impone a todos
los gobernantes y a los gobernados, existe entonces una fuerza que en cierta forma
hacen sentir su acción y contra la cual los detentadores del poder vacilan oponerse
abiertamente”; “el principio de legalidad se puede formular así: no hay un solo
órgano del Estado que pueda tomar una decisión individual que no sea conforme a
una disposición de carácter general dictada con anterioridad; éste es el principio
esencialmente protector del individuo, y se puede decir que no tiene, que no puede,
que no debe tener excepción: una sociedad que no lo reconoce, o que
reconociéndolo le pone reserva o excepciones, no vive en realidad bajo un régimen
de Estado de derecho”; “no existe un solo órgano del Estado, cualquiera que sea,
que pueda tomar una decisión individual fuera de la ley o en contra de ella; el
Parlamento mismo está sometido a la ley, pues puede derogarla, modificarla o
reemplazarla por otra ley nueva, pero en tanto que aquélla exista el Parlamento le
está subordinado y no puede tomar decisión que le sea contraria: si lo hiciera, hará
un acto contrario al derecho, y por consiguiente sin valor jurídico”.
Carré de Malberg en su obra “Teoría General del Estado”, tomo I,
dice: “La teoría moderna del Estado descansa sobre la idea de que el poder
de dominación del Estado, siendo un poder de naturaleza

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 14

Jurídica, es por esa razón un poder sometido al derecho, y por lo tanto

necesariamente un poder limitado. La soberanía no es unan pura fuerza brutal: es el
producto de un equilibrio de fuerza suficientemente estable, para que de él resulte
una organización durable de la colectividad. El Estado supone fundamentalmente
esta organización, es decir, supone una fuerza organizada, y es preciso entender por
ésta una fuerza regida por principios jurídicos, destinada a ejercitarse según ciertas
formas y por medio de ciertos órganos, y por consiguiente limitada por el poder”.
Jellinek en su obra “El Estado Moderno”, tomo II, dice: “Por absoluto que fuera el
poder del Estado y aunque le fuera posible hacer todo jurídicamente, hay sin
embargo una cosa que el Estado no puede hacer: suprimir todo orden jurídico y
establecer la anarquía, porque se destruiría a sí mismo. Ahora bien, es innegable
que el orden jurídico en vigor obliga no solamente a los gobernados sino también al
Estado. Sin duda no les afecta de la misma manera, pues a diferencia de los
ciudadanos, el Estado puede cambiar el derecho existente; pero en tanto que este
derecho exista, el Estado no puede desconocerlo y no puede ejercitar su propio
poder más que bajo la forma y de la manera determinada por la organización
constitucional preestablecida. No se puede, pues, afirmar que el poder estatal no
tenga más que limitaciones de hecho, o de orden moral, o de orden político, sino
que está verdaderamente limitado por el derecho”. Por último, Esmein, en sus
“Elementos de Derecho Constitucional”, dice: “No hay libertad verdadera, ni dentro
del régimen de soberanía popular, si la asamblea del pueblo puede tomar
arbitrariamente cualquiera clase de medidas contra determinado ciudadano,
contrariamente a lo que mandan las leyes generales. Es indudable que la esencia
misma de la soberanía requiere que el soberano no esté sujeto por las leyes, en el
sentido de que pueda siempre derogarlas o reformarlas; pero entre tanto que ellas
existan son la regla conforme a la cual debe ejercer su autoridad”. Es una palabra,
como declara Michoud, debe entenderse por soberanía el hecho de no estar
sometido a ninguna voluntad humana superior, pero de ningún modo el hecho de no
estar sometido a ninguna norma.
Y como creemos que la solución de todos los problemas políticos y
jurídicos de México no podrá ser satisfactoriamente encontrada si no se
llega a establecer antes un régimen de legalidad, un verdadero Estado de
derecho que haga desaparecer de nuestras prácticas

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 15

de gobierno la arbitrariedad y el abuso, por eso hemos extendido este estudio

haciendo valer las opiniones de algunos de los más conocidos y prestigiados
publicistas contemporáneos. Seguir por más tiempo por el camino de la violencia,
del olvido de la ley, de la burla a los derechos legítimos amparados por nuestra
Constitución; en una palabra, seguir aceptando como procedimiento de gobierno la
inmoral práctica de los hechos consumados, aunque contrarios a los más
elementales principios de la moral del derecho, es aceptar como permanentes
nuestros viejos y dolorosos males: equivaldría a admitir la prolongación indefinida
de nuestros regímenes de gobierno que se han sucedido, casi sin solución de
continuidad, durante los últimos ciento diez años, surgiendo o cayendo entre
revoluciones y cuartelazos, y arrastrando tras de sí los desaciertos y las violencias
de una serie de dictaduras ostensibles o clandestinas.
La solución, no nos cansaremos de repetirlo, está únicamente en el reinado
de la ley, en el triunfo de las instituciones sobre el personal interés de los
gobernantes; y para alcanzarlo no hay otro remedio que la educación de las masas
populares y convencimiento llevado a las mismas de que se resuelven ejercitar sus
derechos, contando tan sólo para ese fin con el valor civil, la abnegación y el
espíritu de sacrificio de los futuros directores de la política nacional que surgirán de
los jóvenes generaciones de México. Estas ya hacen oír su voz y proclaman sus
aspiraciones, con espanto de los que no quieren que llegue el triunfo del
derecho y el imperio de la justicia. Tal será el único programa del porvenir y el que
sólo dará resultados benéficos para la colectividad; porque levantar al pueblo en
armas, enardecerlo y arrastrarlo a la violencia lo han hecho muchos y en mil
ocasiones y, sin embargo, nuestro atraso desde el punto de vista político es
manifiesto, está al alcance de los observadores más superficiales, ya sean propios o
extraños. La Revolución, como lo han reconocido los principales hombres públicos
y los pensadores que de ella han salido, si bien ha producido un evidente
mejoramiento económico y social de las masas proletarias, lo que constituye su gran
mérito y su balance final favorable, en cambio no ha traído ningún progreso
político, ni ha dado el menor poder a los gobernados desde el punto de vista
institucional, sino que ha mantenido la interdicción del pueblo mexicano dejándolo
a merced de la benevolencia o de la arbitrariedad de los gobernantes, según la
calidad moral que éstos poseen. Pero tan situación no puede

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 16

prolongarse indefinidamente, so pena de quedarnos a la zaga de los pueblos cultos;

porque mientras ese estado de cosas persista, el progreso económico, ético y social
de México sólo podrá desenvolverse muy lentamente, y esto hará que nos vayamos
distanciando cada vez más del florecimiento y grandeza que alcanzan día a día los
países que se gobiernan libremente y se rigen de verdad por leyes.
En conclusión, podemos afirmar que el trágico y sangriento ensayo que
hasta hoy ha hecho el pueblo mexicano – a través de revoluciones, cuartelazos e
invasiones extranjeras – de todos los regímenes: monarquía, centralismo,
federalismo, dictadura, oligarquía, demuestra plenamente que sólo podremos
acercarnos al equilibrio político, ideal de las democracias, a base de respeto a los
derechos de los ciudadanos; o a la felicidad material o económica – aspiración
principal del socialismo – cuando hayamos adoptado un régimen institucional de
verdad, ya derivado de nuestra evolución histórica y apropiado a las necesidades y
aspiraciones del pueblo, o ya una nueva forma de gobierno, revolucionario y radical
hasta donde se quiera en sus principios y tendencias, si tal cosa se juzgara
necesaria; pero siempre que en cualquiera de esas soluciones los gobernantes
queden sujetos a las normas jurídicas de las nuevas leyes que se establezcan, y que
cese de una vez el sistema de arbitrariedad, de capricho o de atentado que se ha
caracterizado a casi todos nuestros gobiernos. Sin la conquista del principio de
legalidad, México quedará estacionado. Por eso cualquiera simulación a este
respecto sólo podrá dar resultados contraproducentes.
Hasta hoy el régimen institucional tan prometido y el llamamiento solemne
hecho al pueblo en días recientes para que se apreste a ejercitar sus derechos
organizándose en partidos o grupos políticos sólo ha tenido una realización: la
creación de un partido omnipotente, oficial, burocrático y único.

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CAPÍTULO III

EL REGIMEN DE GOBIERNO FEDERAL

Hay que distinguir entre Confederación y Federación o Estado Federal,

siendo la primera la forma más usada generalmente en tiempos anteriores, y la
última adoptada por Estados de organización relativamente reciente, y con
especialidad después de la Gran Guerra Mundial. En Europa la tendencia general es
la de conservar la forma de Estados unitarios, como Inglaterra, Francia, Bélgica,
España, etc., etc., y en América la forma de Estados Federales, imitada en gran
parte de los Estados Unidos adoptada por México, Argentina, Brasil, etc., etc.
Después de las revoluciones originadas por los trastornos económicos y sociales y
los sufrimientos morales ocasionados por la guerra de 1914, se han constituido
verdaderas Federaciones en Rusia, Alemania, Austria, Checoslovaquia, aunque con
caracteres más o menos variables. Esta última tendencia, el gran desenvolvimiento
político y la prosperidad económica de los Estados Unidos han despertado
considerable interés respecto de la forma de gobierno federal. En cambio, la
Confederación de Estados ha ido desapareciendo gradualmente, y puede decirse que
en realidad no existe hoy ninguna, pues las que en su origen existieron en
Alemania, Estados Unidos y Suiza se han transformado definitivamente en
verdaderos países federales.
Las características de la Confederación de Estados es que dentro de ella
conservan su soberanía e independencia los que la integran, con sus funcionarios
propios, sus leyes y tribunales particulares y no dan nacimiento a ningún Estado
nuevo, igual o superior a los países confederados. La existencia política de la
Confederación descansa sobre una base contractual, es decir, sobre el tratado

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 18

aceptado por los Estados soberanos que la constituyeron, y se rige en consecuencia

por un derecho externo, es decir, por los principios del Derecho Internacional
Público que sirven para decidir los conflictos que surjan entre los países contratante
y para interpretar las omisiones y puntos no previstos en el tratado constituido de la
Confederación. Además, no existe autoridad soberana confederal que ejerza
jurisdicción sobre cada uno de los diversos Estados componentes, ni menos sobre
los habitantes de los mismos, sino que éstos sólo están sujetos a las leyes y a la
jurisdicción de los funcionarios particulares de cada uno de los Estados en que
residen.
En cambio, el Estado Federal se forma en virtud de las Constitución
suprema que adopta el pueblo soberano, directamente por medio de convenios o
referéndums constituyentes que organizan y crean el mismo Estado Federal. En
consecuencia, se rige por un derecho interno y no externo como la Confederación, y
viene a ser un nuevo Estado distinto de los Estados Federativos que lo integran, y
que se superpone a cada uno de ellos políticamente. Además, en el Estado Federal
se crean por la Constitución órganos propios del mismo, que desempeñan las
funciones en que se divide para su ejercicio su soberanía y, por consiguiente,
existen órganos federales – Legislativo, Ejecutivo y Judicial – que tienen
jurisdicción propia sobre su territorio y sobre los habitantes de cada una de las
Entidades Federativas que lo componen. Esto no ocurre ni puede ocurrir en la
Confederación, por no existir un nuevo Estado superpuesto a los Estados
Confederados. En consecuencia, en el Estado Federal los Poderes políticos del
mismo tienen una competencia estatal distinta e independiente de los Poderes
locales, y unos y otros poseen delimitadas sus facultades y ejecutan actos de
autoridad sobre los habitantes del Estado Federal, lo que, como vimos antes, no
ocurre en la Confederación, en la cual sólo pueden tener relaciones y ejercer actos
de autoridad sobre los residentes de cada una de las partes integrantes de la misma
los Poderes locales, que son los únicos existentes. Por último, hay una capital
diferencia entre ambas formas de Estado, pues en tanto que la Confederación no
puede ensanchar su competencia estatal, y sólo le es dado tener mayores
atribuciones políticas en el caso de que modifiquen por unanimidad el tratado
constitutivo de la Confederación los Estados integrantes de la misma,
conservando estos últimos el derecho de secesión cuando no haya unanimidad y
no estén conformes con las nuevas atribuciones conferidas a la Confederación; en

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 19

cambio, el Estado Federal tiene las más amplias e ilimitadas facultades para
modificar y ensanchar sus competencia estatal, siempre que lo verifique por medio
de los procedimientos especiales y por medio del órgano constituyente, creados y
reglamentados por la Constitución suprema, sin que ninguno de los Estados
particulares que lo forman pueda negarse a obedecer o desconocer las nuevas
atribuciones conferidas al estado Federal, y mucho menos poder usar en ningún
caso el derecho de secesión retirándose del mismo. Esta es la esencia característica
de la Federación y lo que le da todo el cabal aspecto y los elementos constitutivos
de un verdadero Estado, no el de un organismo compuesto de la suma de Entidades
soberanas, sino el de un flamante Estado, superpuesto a los diversos que lo
constituyen, teniendo soberanía, órganos y funciones propias, como ocurre con el
Estado unitario.
Conociendo ya la esencia del régimen federa, vamos a estudiar las
características de la Federación Mexicana examinando sus órganos políticos
propios, las funciones que se le han reservado y el mantenimiento del equilibrio con
los órganos particulares de las Entidades Federativas, así como las funciones
políticas reservadas a estas últimas en nuestra Constitución.
La intervención de los Estados para constituir o, por lo menos, tomar parte
en la formación de la voluntad estatal de la Federación, es de los puntos discutibles
en el Derecho Político, pero la solución será siempre fácil, conforme a los
principios del Derecho Constitucional positivo, si no se pierden de vista las
características de aquélla, es decir, teniendo presente siempre que el Estado Federal
es uno nuevo, creado por virtud de la Constitución y superpuesto con soberanía y
atribuciones propias a los Estados componentes del mismo.
Y esto ya sea que se trata de Estados que tengan una simple autonomía
política, como ocurre en México, ya sea que hayan sido en su origen independientes
y con verdadera capacidad para contratar y organizarse en Federación, como
ocurrió en los Estados Unidos; o aun suponiéndolos con todas las apariencias, como
los que integran al Estado Federal Alemán.
Como quiera que se considere el origen y la naturaleza de cualquier
Federación, ésta en realidad es un Estado nuevo con soberanía propia, con
órganos especiales y con funciones políticas determinadas, que se ejercen
a través del territorio nacional, y por ende dentro

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 20

del territorio de cada una de las Entidades Federativas, sobre todos los ciudadanos
nacionales que son a la vez ciudadanos particulares de cada uno de los Estados
donde residen. En esta virtud se ve claramente que las Entidades Federativas como
tales no ocurren en manera alguna a crear o tomar parte en la voluntad nacional, es
decir en la voluntad federal, sino que se concretan a formar sus órganos particulares
previstos y determinados por la Constitución General, los que deben desempeñar las
funciones atribuidas a los mismos en los términos establecidos previamente por la
propia Constitución.
Y no se diga, como lo han pretendido algunos autores y como es creencia
vulgar y generalizada en nuestra República, que los Estados concurren con tales al
ejercicio de la soberanía nacional por medio de la llamada Cámara Federal de los
Estados (entre nosotros Senado o Cámara de Senadores), que se contrapone a la
llamada Cámara Nacional o de representantes del pueblo, entidad colectiva y sin
particulares regionales (entre nosotros la Cámara de Diputados). Tales afirmaciones
carecen de valor jurídico y no se ajustan a la realidad de los hechos, pues ambas
Asambleas Legislativas, la de Diputados y la de Senadores, son los órganos
componentes del Poder Legislativo, es decir, del Congreso de la Unión, como le
llama nuestro Código Político, que es el órgano a quien se ha conferido
íntegramente la función legislativa federal.
Por lo tanto, amas Cámaras son la representación del pueblo mexicano como
tal, de todos los habitantes del país organizados de modo colectivo en una unidad
estatal y conformada jurídicamente por la Constitución en una Federación, o sea en
los Estados Unidos Mexicanos.
Y lo mismo que aquí ocurre puede y debe decirse de las demás
Federaciones, especialmente de los Estados Unidos de América, el verdadero y
típico Estado Federal del cual derivan el nuestro y la mayoría de las Federaciones
existentes.
Así pues, cuando en la Cámara de Diputados actúan veinte representantes de
Jalisco junto con dos de Campeche, ambos, como los demás representantes de los
Estados, desempeñan la función legislativa federal y no la de las Entidades que los
eligieron; pero lo mismo ocurre cuando los dos senadores de Jalisco, junto con los
dos senadores de Campeche, desempeñan la misma función legislativa en el
Senado de la República, pues nunca puede decirse que en este cuerpo

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 21

político sean representantes de los Estados que los designaron, sino que únicamente
son componentes del Poder Legislativo Federal. En tal virtud no está allí, como se
había creído, la participación que tienen los Estados en la formación de la voluntad
federal, pues, para mayor demostración, debe decirse que, aun los dos senadores
que nombra cada Entidad Federativa, pueden discrepar de criterio en las discusiones
y uno de ellos votar por la negativa y otro por la afirmativa, lo que acaba de
evidenciar que no representan los intereses particulares del Estado, sino que son
miembros aislados de un Poder Federal. En lo que real y efectivamente tienen una
participación los Estados como tales, como Entidades políticas autónomas en la
formación de la voluntad del Estado Federal, es el integrar el Poder Soberano
Constituyente, creado por la Constitución para altera o modificar esta última. Allí sí
el Código Político supremo concedió una facultad, dio una atribución, reconoció
una capacidad constitucional a la Entidad política denominada Estado, puesto que
consignó que para que la Constitución fuese adicionada, o derogada, o reformada se
necesitaba no sólo el voto de las Cámaras integrantes del Congreso de la Unión, o
sea del Poder Federal, sino el voto o la voluntad particular de la mayoría de los
Estados como tales, representados por sus Legislaturas, es decir, por su Parte
Legislativo particular, que es el órgano político representativo de la soberanía local
de cada uno de los dichos Estados.
Finalmente, el carácter jurídico de la Federación, por lo que toca a su
organización y facultades como Estado Nacional y Soberano; el alcance político de
las atribuciones como unidad en lo que se refiere a sus relaciones con las
autonomías particulares que la integran; y, por último, la competencia estatal de sus
órganos respecto de los súbditos o ciudadanos nacionales, están regidos
exclusivamente por la Constitución, verdadero Estatuto político y no contractual, en
el que pueden consignarse todas las modalidades, frenos y restricciones que el
pueblo, en ejercicio de su soberanía y por medio del órgano constituyente, haya
considerado necesarios o convenientes; pero nunca por los pactos o transacciones
entre sus componentes federativas, porque éstas no tienen capacidad ninguna para
modificar el campo de acción de la soberanía federal, ni menos para deshacer la
Federación alegando un supuesto derecho de secesión que no tienen.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 22

CAPÍTULO IV

ORIGEN Y FUNDAMNETO POLÍTICO

DE NUESTRA FEDERACIÓN

Aunque la organización constitucional del régimen federativo mexicano es

fundamentalmente la misma que la de la Federación Norteamericana, o sean los
Estados Unidos, sin embargo, existen no sólo diferencias de carácter político por lo
que toca a las funciones de cada uno de los órganos federales, así como respecto de
las relaciones de éstos con las Entidades Federativas, sino que hay diferencia
absoluta en cuanto el origen histórico y la creación política de ambas Federaciones.
Los Estados Unidos llegaron a constituirse definitivamente de 1787 a 1789 en un
verdadero Estado Federal, siguiendo el proceso natural e histórico de todas las
Federaciones Comenzaron por una serie de Estados independientes entre sí y con
autonomía política propia, que por virtud de circunstancias excepcionales, como la
guerra de Independencia Norteamericana, se ligaron por medio de vínculos más de
carácter transitorio que permanente, y más de carácter internacional en la forma de
alianza o pactos de socorros y solidaridad mutua, que por medio de lazos de
carácter jurídico político, constituyendo un nuevo Estado. Así pues, las trece
primitivas colonias inglesas, establecidas sucesivamente en lo que hoy es el
territorio de los Estados Unidos, por virtud de cartas o concesiones conferidas por la
Corona de Inglaterra a diversos grupos de colonos, se fueron desenvolviendo y
consolidando en verdaderos núcleos de Estados a través de Atlántico, pero ligados
políticamente con la Madre Patria.
Esas primitivas colonias llegaron a la condición en que todos los
pueblos sienten tendencias a su emancipación, y ocasionada ésta

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 23

o precipitada por virtud de las disposiciones que consideraron los colonos

arbitrarias o despóticas, dictadas por el rey Jorge III de Inglaterra, se
insurreccionaron contra su metrópoli, y después de varios años de una lucha dura y
sangrienta consiguieron el reconocimiento definitivo de su independencia.
Pero es indudable que si durante la guerra de emancipación hubiesen
permanecido desunidas habrían retardado o no hubieran logrado en esa ocasión su
independencia, y para evitar tal contingencia se ligaron, aunque con débiles lazos
(por medio de Congreso). En él estuvieron representadas en un principio nueve
colonias, siguiendo a ese Congreso otro celebrado en Filadelfia en 1774, al que ya
asistieron delegados de doce, llegando en 1775 a contar con representantes de todas
las referidas colonias. Pero dicho Congreso “no fue más que órgano revolucionario
nacido de la guerra contra la metrópoli, al cual imprimieron carácter legal en 1776
la proclamación de Independencia y en 1777 la discusión y votación de los artículos
de Confederación y de Unión perpetua. Entonces aquellos trece Estados, como se
denominaron a sí mismos, constituyeron una alianza ofensiva y defensiva,
declarando, sin embargo, que cada Estado conservaría su libertad, su independencia
y su soberanía, así como los poderes, jurisdicción y derechos que no hubieran sido
expresamente delegados por la Confederación a los Estados Unidos juntados en
Congreso”. En un principio las trece originarias colonias inglesas tenían
gobernadores propios designados por la ley y autoridades locales y municipales
designadas por el rey y autoridades locales y municipales designadas por los
habitantes de las mismas, lo que les sirvió para ejercitarse en la práctica de un
gobierno democrático propio; y una vez emancipadas y constituidas en verdaderos
Estados libres y soberanos formaron la Confederación de que acabamos de hacer
mérito, pero sin abdicar de su personalidad ni de su independencia política, por lo
cual no llegaron a constituir un verdadero Estado Federal.
Hasta más tarde nació y se organizó políticamente el Estado Federal
denominado los Estados Unidos, que, como se ve y como dijimos antes, ha seguido
el proceso histórico y normal de las Federaciones, comenzando por Estados
autónomos, libres, ligados primitivamente por medio de pactos de alianza;
organizados después a base de una Confederación, con mayores vínculos pero
sin lazos definitivos de unidad política, hasta llegar a ser al fin una Federación
constitutiva de un nuevo Estado, superpuesto a los primitivos que le dieron origen,

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 24

y con todas las características internacionales, jurídicas y políticas de un verdadero

Estado Soberano federal.
Y si del estudio de las circunstancias históricas que dieron origen a la
Federación Norteamericana, pasamos al examen de aquéllas bajo las cuales se
organizó y desenvolvió el Estado Federal Mexicano, nos encontramos con
diferencias capitales que nos llevan a la demostración y al convencimiento de que
nuestro régimen federativo es obra artificial de la voluntad de los Constituyentes de
1824, ratificada después por los que tuvieron o asumieron la representación legal o
de hecho del pueblo mexicano en el Congresos Constituyentes de 1857 y 1917, en
los que ha quedado cimentada de una manera definitiva e intocable ya por fortuna la
forma de Estado Federal, tal como se encuentra consignada en los mandatos
imperativos de nuestra Constitución Política vigente. Remontándose a los orígenes
históricos de nuestra nacionalidad, es decir, a lo que puede servir de base y objeto
de estudio de la organización política actual, sin necesidad de llegar a los tiempos
nebulosos de nuestra historia y a los que no tienen relación o carecen de
importancia respecto de nuestras instituciones políticas contemporáneas,
encontramos que después de la Conquista y organizada políticamente la Colonia, o
sea el Virreinato de la Nueva España, esta última constituía en todos sus aspectos
una unidad, con tendencias marcadas siempre hacia la unificación de religión, de
idioma, de legislación, etc. No aparecen en ella, ni embrionariamente, rasgos o
esbozos de organizaciones políticas con tendencias regionales a la autonomía o la
personificación estatal de las mismas. Se trataba de una nación con súbditos
comunes, autoridades comunes, leyes comunes y dependiendo en su conjunto y
directamente de la autoridad soberana del rey de España.
Y cuando llegó la hora suprema de la emancipación política de
la Colonia no ocurrió, como en los Estados Unidos, que el movimiento
de insurrección se organizara separadamente en distintas regiones, con
elementos propios de cada una de ellas, designados por las autoridades de las
mismas o por elección o delegación de los habitantes de dichas regiones, sino que
fue un movimiento nacional, por decir así, generalizado en todas las partes del país
contaminadas con el anhelo de independencia. Pudieron los caudillos levantados en
armas contra las autoridades representativas de la metrópoli recorrer libremente el
país en todas direcciones, recibiendo recursos y

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 25

Apoyo y contingentes de todas las comarcas que atravesaban, sin que tuviesen que
tomar en consideración las jurisdicciones locales existentes y sin celebrar convenios
con las autoridades insurreccionales de cada región, puesto que se trataba de un
movimiento uniforme, general, nacional, de independencia y de emancipación
política.
Y después de casi once años de lucha cruenta y persistente, cuando el 24 de
febrero de 1821 se unieron a don Agustín de Iturbide los caudillos continuadores de
la guerra de emancipación, aceptaron el Plan de Iguala de esa fecha y cooperaron el
logro definitivo de la Independencia, encontramos en los únicos documentos que
existen y que tienen relación e influencia, aunque indirecta, sobre los principios
originarios de nuestro derecho público, que no se habló para nada ni de Federación
ni de autonomía de las regiones geográficas en que se dividía la Nueva España, ni
de derechos políticos locales; en suma: de nada relacionado con entidades que
hubieran logrado su independencia, como había ocurrido con las colonias
norteamericanas, y se trataran de organizaciones políticamente en una Federación.
En efecto, en el Plan de Iguala referido se habla de que la Nueva España es
independiente de la antigua, y que su gobierno formará una monarquía moderada,
que será gobernada en el futuro por un emperador, y mientras las Cortes se reúnen,
por una Junta de Gobierno encargada de hacer cumplir ese Plan en toda su
extensión. Se estipulaba que en caso de negarse el Rey Fernando VII a venir a
México a ocupar el trono que se le ofrecía, la Junta Gubernativa o la Regencia
mandaría en nombre de la nación, debiendo establecer más tarde las Cortes la
Constitución del Imperio Mexicano.
Confirmando el Plan anterior, se celebraron después los llamados Tratados
de Córdoba de 24 de agosto de 1821, suscritos por el consumador de nuestra
independencia, don Agustín de Iturbide, y por el último virrey español O’Donojú,
en los cuales, casi punto por punto, se ratificaban las resoluciones del Plan de
Iguala. Se establecía en el primero de ellos que “esta América” se reconocería por
nación soberana e independiente y se llamaría en lo sucesivo Imperio Mexicano;
que se nombraría una Junta, compuesta de los primeros hombres del Imperio por
sus virtudes, por sus fortunas y representación, cuyo número fuera bastante
considerable para que la reunión asegurase el a cierto en sus determinaciones, la

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 26

cual se llamaría Junta Provisional Gubernativa y nombraría una Regencia,

compuesta de tres personas para desempeñar el Poder Ejecutivo. Debían la Junta
Provisional gobernar interinamente conforme a las leyes vigentes en todo lo que no
se opusiera al Plan de Iguala mientras las Cortes formaban la Constitución del
Estado. Cuidaría esa Regencia de proceder cuanto antes a la convocación de dichas
Cortes conforme al mismo Plan de Iguala.
Por último, consumada la Independencia y habiendo entrado las fuerzas del
Ejército Trigarante a la capital de la nueva nación el 27 de septiembre de 1821, la
Soberana Junta Provisional Gubernativa del Imperio Mexicano proclamó el acta de
Independencia de fecha 28 del mismo septiembre, en la cual, entre otras cosas, se
declara que “la nación mexicana, que por 300 años ni ha tenido voluntad propia ni
libre el uso de la voz, sale de la opresión en que ha vivido y va a constituirse con
arreglo a las bases que en el Plan de Iguala y Tratados de Córdoba estableció el
Primer Jefe del Ejército de las Tres Garantías”.
Como se ve, en ninguno de los documentos anteriores, los que consignan el
origen histórico y político del Estado Independiente Mexicano, se habla para nada
de la representación de fracciones del país, de regiones políticas autónomas, ni de
intereses federativos, sino sólo se trata de un acto grandioso de carácter general,
realizado por la nación, es decir, por el pueblo mexicano levantando en armas y
organizando colectivamente en una unidad nacional.
Si de estas fuentes de aspecto más bien histórico que político, pues
realmente no tiene aplicaciones prácticas ni pueden servir de base fundamental de
nuestro Derecho Público, se pasa a los primeros y verdaderos documentos de
carácter institucional y político que sirven de punto de partida a nuestro Derecho y
que constituyen las primeras manifestaciones de la soberanía del pueblo cuando
crearon y organizaron el nuevo Estado nacional, o sean el Acta Constitutiva de la
Federación Mexicana de 31 de enero de 1824 y la Constitución Federal de los
Estados Unidos Mexicanos de 4 de octubre de 1824, entonces ya encontramos plena
y definitivamente confirmada nuestra afirmación de que el régimen federal en
México fue establecido artificialmente, por virtud de los mandatos de los
Congresos designados por el pueblo para constituir y organizar el nuevo Estado
político. Se procedió indudablemente, no por capricho o simple afán de
imitación de las instituciones norteamericanas, sino por convicción

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 27

y patriotismo, tomando en cuenta razones y necesidades de carácter económico y

social y de conveniencia política netamente nacionales; pero el hecho real es que
nuestra Federación no nació lógica y fatalmente como la norteamericana, sino que
nuestro primer Congreso Constituyente pudo haber perfectamente organizado un
Estado Central, o un Estado Federal a su arbitrio, lo que sin duda ya no pudo hacer
el Congreso Constituyente de 1857, ni muchísimo menos el Congreso
Constituyente de 1917, sin haber ocasionado una catástrofe política de
consecuencias incalculables, y sin que a la postre se hubiera impedido el
restablecimiento, tarde o temprano, del régimen federal, que ya hoy es una
necesidad imprescindible para el pueblo mexicano.
Examinando ligeramente el Acta Constitutiva de 31 de enero de 1824,
hallamos que en lugar de que ella sea obra, como ocurrió en los Estados Unidos al
constituirse en Federación, de los delegados de los Estados, la nuestra lo es de
diputados designados por el pueblo en virtud de convocatoria expedida por el
Congreso Constituyente, que creado por la convocatoria del 17 de noviembre de
1821, se declaró convocante después del derrocamiento de Iturbide el 21 de mayo
de 1823.
En el artículo 1º del Acta Constitutiva que examinamos se expresa que la
nación mexicana se compone de las Provincias comprendidas en el territorio del
Virreinato llamado antes Nueva España; en el 2º se declara que la nación mexicana
es libre e independiente; en el 3º que la soberanía reside radical y esencialmente en
la nación, y, por lo mismo, que pertenece exclusivamente a ésta el derecho de
adoptar y establecer por medio de sus representantes la forma de gobierno y demás
leyes fundamentales que le parezca más conveniente; en el 5º que la nación adopta
para su gobierno la forma de república representativa popular federal; en el 6º que
sus partes integrantes son Estados independientes, libres y soberanos; en el 7º, que
es categórico, se dice que los Estados de la Federación son por ahora las siguientes,
y enumera diversas Entidades como partes integrantes; y, por último, en el 8º se
declara que en la Constitución que está por promulgarse se podrá aumentar el
número de los Estados comprendidos en el artículo anterior y modificarlos según se
conozca ser más conforme a la felicidad de los pueblos. Como se ve claramente, ni
hay Estados previamente existentes, ni delegados en representación de estos
últimos, ni número fijo y

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 28

establece de Entidades Federativas, sino que el Acta Constitutiva reservada para

más tarde a la Constitución el derecho de poder aumentar el número de los mismos
y modificar su extensión a su arbitrio, consignando determinado número de ellos. Y
como la Constitución ofrecida y promulgada más tarde el 4 de octubre de 1824
ratificó en todas sus partes las declaraciones del Acta Constitutiva, estableciendo a
la vez la reglamentación más completa de las facultades, capacidades e
incapacidades y limitaciones de los Estados, queda plenamente demostrado que
nuestra forma de Estado Federal es más bien una forma política de gobierno creada,
reestablecida varias veces y consolidada definitivamente por el pueblo mexicano en
ejercicio de sus soberanía, por medio de sus representantes en los diversos
Congresos Constituyentes que han organizado políticamente a México. Hoy,
después de tres cuartos de siglo de régimen federal, consagrado de modo definitivo
en los campos de batalla durante las guerras de Reforma y de Intervención, el
pueblo ha aceptado resueltamente esta forma, siendo muy difícil que se le pudiera
arrebatar. Con el transcurso del tiempo las diferencias de hábitos, gustos y
costumbres se han marcado de tal modo, que es fácil distinguir con típicos
caracteres las diversas regiones de la República, sin que el sentimiento de patria, de
unidad nacional, se haya afectado en lo más mínimo, pudiendo afirmarse, por lo
contrario, que los vínculos de nacionalidad son hoy más estrechos y sólidos que
nunca.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 29

CAPÍTULO IV

EL FUNCIONAMIENTO

DE NUESTRO REGIMEN FEDERAL

La Federación ha traído como consecuencia inmediata y necesaria el

establecimiento de dos Gobiernos dentro del territorio nacional: el de los Estados o
Gobierno local y el Gobierno Federal o de la Nación, y ambas actúan diariamente
con facultades y poderes propios, limitándose recíprocamente en los términos
fijados por la Constitución General de la República.
Esta, por lo menos, en la teoría de nuestro Derecho Político, pues el simple
conocimiento de los hechos ocurridos durante los últimos 50 años y el estudio de la
evolución de ambos Gobiernos durante ese lapso, convence desde luego de la
preponderancia creciente y actual del Gobierno Federal.
Sin embargo, deben ser objeto cuidadoso de nuestros estudios las
instituciones creadas por la Constitución, porque si bien es cierto que hay que
respetar y aceptar lo hecho por la historia en los últimos años, es evidente que cabe
la modificación de muchos de los procedimientos políticos seguidos y el
establecimiento del régimen federal en varios de los conceptos establecidos por
nuestra Ley Suprema.
El Gobierno Federal, como decíamos, actúa independientemente de los
Estados, por medio de órganos o Poderes propios que desempeñan funciones
concedidas expresamente por la Constitución; en tanto que los Estados, por medio
de los Poderes locales creados por sus Constituciones particulares, ejercitan a su
vez funciones propias y distintas, que les fueron reservadas por la misma
Constitución al crearse nuestro régimen federal.
Así pues, la Federación, según el artículo 49 de nuestro Código Político,
divide su poder para su ejercicio en tres órganos: el Legislativo, el Ejecutivo y el
Judicial y cada uno de ellos desempeña las atribuciones que de una manera limitada
y expresa les confirió la Constitución, sin que en el ejercicio de ellas puedan

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 30

ponerles cortapisas, ni presentarles oposición de ningún género, los Estados o las

autoridades locales, pues el Poder Federal, en el ejercicio de sus prerrogativas
concedidas por la Constitución, es soberano plenamente y los Estados no tienen
derecho ni posibilidad de resistirle.
Y es que en la teoría político-jurídica de nuestra Federación los Estados sólo
tienen la capacidad de ejercitar los derechos que no habiendo sido concedidos
expresamente a los Poderes Federales se consideran reservados de ellos; pero como
en los casos de conflicto, en los casos de duda sobre el alcance e interpretación de
las facultades de uno y otros Poderes, quien decide en definitiva en el Poder
Federal, puesto que a él corresponde calificar la competencia constitucional de la
Federación o de los Estados; de allí el acrecimiento progresivo y constante de la
capacidad jurídica de la Federación y la disminución creciente de la llamada
soberanía política de los Estados.
Además, el espíritu de nacionalismo desarrollado día a día entre nosotros, el
ideal de patriotismo que ha ido consolidando los lazos de nuestra nacionalidad, han
hecho que sin perderse los sentimientos particulares de regionalismo, tan
convenientes para despertar el estímulo de progreso y de mejoramiento económico
y social en cada una de las regiones del vasto territorio nacional, se prosiga de una
manera gradual pero constante el acrecentamiento de las prerrogativas y de la
preponderancia de los Poderes Federales; en una palabra, la consolidación de la
unidad nacional.
Sentados estos principios generales, vamos a precisar los puntos
característicos del funcionamiento en la práctica y en la teoría de nuestro actual
sistema federal.
Siguiendo la clasificación aceptada por Bryce respecto de los Estados
Unidos, reconocemos desde luego: I. Facultades de los Poderes Federales; II.
Limitaciones y prohibiciones de los mismos Poderes; III. Capacidad y facultades
reservadas a los Estados, y IV. Limitaciones y prohibiciones a los Estados.
Antes de especificar los detalles concernientes a cada uno de los
puntos anteriores, debe dejarse establecido de una vez, que cuando
por carecer los Poderes Federales en determinados casos de alguna facultad que,
intencionalmente o por olvido, no les haya concedido la Constitución, y cuando a la
vez esa misma facultad haya sido prohibida a los Estados, o cuando la índole o
carácter mismo de la dicha facultad deba corresponder más bien a la jurisdicción

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 31

federal, en esos casos es indudable a que a quien únicamente compete ejercitar, o

reglamentar, o atribuir esa facultad a alguien, es el pueblo en quien reside esencial y
originariamente la soberanía, y a quien corresponden todos los atributos de esta
última cuando por omisión no se haya especificado en el Código Supremo quién
deba ejercitarla. En estos casos, como en todos los relativos al ejercicio del poder
por el pueblo, queda expresamente entendido que éste sólo puede hacerlo
valiéndose de una reforma constitucional y empleando el poder constituyente
establecido en el artículo 135 de la Constitución, por medio de los órganos políticos
correspondientes; pues ha quedado sentado, y es el principio básico de esta obra y
de nuestras teorías, que mientras no se reforme radicalmente el Derecho Público
Mexicano de los últimos 70 años, y especialmente la Constitución de 1917, el
pueblo sólo puede ejercitar directamente su soberanía por medio de la revolución,
es decir, por procedimientos extralegales que no son ni deben ser objeto de este
estudio.
Volviendo a nuestra clasificación, manifestamos que los poderes o
facultades atribuidos por la ley constitucional a los Poderes Federales son todos los
consignados en los artículos relativos a la creación, organización, funcionamiento y
facultades propias de cada uno de los órganos federales: Legislativo, Ejecutivo y
Judicial, según se expresa en los artículos del 50 al 114 de la Constitución y demás
relativos especificados aisladamente en el mismo cuerpo de leyes.
Y bastará una rápida lectura de ese considerable número de facultades y un
examen ligero de la significación e importancia de las mismas, para comprender
desde luego la natural preponderancia de la Federación sobre la capacidad política
de los Estados, pues entre aquéllas descuellan como reservadas exclusivamente a la
jurisdicción del Poder Federal las cuestiones referentes a las relaciones exteriores,
al ejército, a la marina, a las finanzas y al crédito público, al comercio exterior, así
como todo lo que atañe a la legislación de carácter general sobre minería, comercio,
petróleo, naturalización, ciudadanía, inmigración, etc.
Por lo que toca al estudio de las facultades reservadas a los
Estados, encontramos que, hecha exclusión de los anteriores atributos del Poder
Federal, sólo han quedado, aunque de capital importancia, es cierto, como
atribuciones de los Poderes locales todo lo relativo al derecho particular de los
habitantes o ciudadanos de cada una de las Entidades Federativas, tales como
capacidad jurídica, relaciones de derecho privado concernientes a la propiedad,

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 32

contratos y sucesiones; la reglamentación de los procedimientos judiciales para

ejercicio de tales derechos; la represión de los delitos; la fijación de impuestos de
carácter local para subvenir a las necesidades de orden político y económico del
Estado; y, en general, asuntos de carácter interno y de beneficio particular de los
habitantes de la comarca, como higiene, educación, beneficencia, etc.
Pero si estos han sido desde el origen de nuestras Constituciones federales, y
muy particularmente de las de 1857 y la vigente, el criterio y la orientación, del
régimen federal, ha acontecido entre nosotros, al igual que en todas las demás
Federaciones, y muy particularmente en los Estados Unidos de Norteamérica, que
desde el principio la evolución y el desenvolvimiento de los Poderes respectivos se
tradujeron en un marcado ensanchamiento, en una invasión progresiva, por decir
así, de los Poderes Federales y en un estancamiento raquítico, en una disminución
constante de las atribuciones políticas de las Entidades locales. Y era natural,
porque como dicen los autores que han estudiado con evidente competencia y con
vasto criterio jurídico y político las instituciones norteamericanas, como Cooley,
Bryce y Woodrow Wilson, el destino natural e inevitable era la ruptura del
equilibrio entre la soberanía nacional representada por los Poderes Federales y la
autonomía política regional representada por los Estados federados.
Wilson dice en su obra “El Gobierno Congresional”: “Manifiestamente los
poderes reservados a los Estados estaban destinados a servir de freno real y muy
poderoso contra el Gobierno Federal; y, sin embargo, podemos ver bastante
claramente hoy que este freno de los Estados contra las autoridades nacionales se ha
revelado entre todas las restricciones constitucionales, como la menos eficaz. Por la
fuerza de las cosas, como dice Cooley, era imposible que los poderes reservados a
los Estados pudiesen constituir un freno contra el crecimiento del Poder Federal en
la medida que se esperaba desde luego. El Gobierno Federal fue constituido
necesariamente en el juez final de su propia autoridad y en el ejecutor

de su voluntad; el freno efectivo a la extensión gradual de su jurisdicción es preciso

buscarlo por consiguiente en la manera bajo la cual los administradores de este
Gobierno interpretan las concesiones de prerrogativas que les dio la Constitución, y
en el sentimiento que tienen de sus deberes constitucionales”. Y más adelante se
refiere al mismo Wilson a dos de los medios de que ha valido el Gobierno Federal
para ensanchar su jurisdicción en detrimento de la soberanía de las Entidades

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 33

locales, o sea, uno, la doctrina de los poderes implícitos, que los intérpretes
legislativos y judiciales de la Constitución Norteamericana han creído que ésta
concede al Congreso, los mismos poderes que confiera nuestra Constitución al
Poder Legislativo en la fracción XXIX1 del artículo 73; y otro, en las relaciones
directas que tienen los Poderes Federales con los habitantes de cada uno de los
Estados sin la intervención de las autoridades de estos últimos, de cuyas relaciones
resulta una acción constante, una manifestación eficaz de la soberanía federal
respecto de todos los habitantes del país.
Refiriéndose al primero de estos medios dice Wilson: “Esta poderosa
doctrina de los poderes tácitos de la Constitución ha sido siempre el principio
dinámico capital de nuestra historia constitucional. Cuando fue provista de la
sanción de la Suprema Corte, conteniendo, como contenía, en su carácter evidente
de doctrina, y de prerrogativa legislativa un principio muy vigoroso de
acrecentamiento constitucional, hizo pronto del Congreso el Poder dominante, el
Poder irresistible del sistema federal. Tuvo varios efectos sobre la situación de los
Estados en el sistema federal. En primer lugar, colocó las Constituciones de los
Estados en una situación muy desfavorable, puesto que no había en ellas un
principio semejante de acrecentamiento. Su soberanía estacionaria no podía en
ninguna manera seguir el progreso rápido de la influencia federal en las nuevas
esferas que le habían sido abiertas. La doctrina de los poderes tácitos era
evidentemente a la vez fácil e irresistible. Contenía el derecho del Poder Legislativo
nacional de apreciar por sí mismo la extensión de sus atribuciones políticas; podía
eludir, pues, todos los obstáculos de la intervención judicial; porque la Corte
Suprema muy pronto se declaró sin autoridad para discutir el privilegio de la
Legislatura de determinar la naturaleza y la extensión de sus

propios poderes, en la elección de los medios destinados para dar efecto a sus
prerrogativas constitucionales; quedando establecida desde hace tiempo como regla
conocida de acción judicial, que los jueces serán muy cautos para oponer su opinión
a la voluntad legislativa en los casos en que no esté demostrado claramente que ha
habido violación verdadera de un principio constitucional incontestable, o de una
disposición constitucional expresa. Las autoridades federales son en la mayor parte

1
Por reforma publicada en el Diario Oficial del 24 de octubre de 1942, la fracción XXIX del
artículo 73 pasó a ser, con su mismo texto, la fracción XXX.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 34

de los casos los únicos jueces de las invasiones cometidas sobre los Poderes de los
Estados. Los Estados están absolutamente privados hasta de toda defensa efectiva
de sus prerrogativas evidentes, porque no son ellos sino los Poderes nacionales
quienes tienen la misión de determinar con una autoridad decisiva e incontestable,
cuáles son los poderes de los Estados que en el caso de contestación o de conflicto
serán reconocidos. En resumen, uno de los privilegios que los Estados han
abandonado de manos del Gobierno Federal es el privilegio que comprende todos
los demás, el de determinar lo que ellos mismos pueden hacer. Los tribunales de los
Estados no pueden detener el crecimiento del poder del Congreso”. (Extracto de la
página 27 a la página 30 de la obra de Woodrow Wilson “El Gobierno
Congresional).
Bryce afirma que a partir del término de la guerra civil de 1861 a 1865
pueden estimarse como definitivamente establecidas las doctrinas siguientes;
Ningún Estado tiene derecho a retirarse de la Unión. La única autoridad competente
para decir en definitiva sobre el carácter constitucional de un acto del Congreso o
del Ejecutivo Federal es el Poder Judicial Federal. Todo acto de la Legislatura o del
Poder Ejecutivo de un Estado que esté en oposición con la Constitución Federal o
con un acto del Gobierno Nacional, dictado en virtud de la misma Constitución, es
en realidad un acto no del gobierno del Estado, sino de personas que se arrogan
falsamente el derecho de obrar como si fuesen el Gobierno mismo, y por lo tanto, es
nulo ipso jure. Los que desobedecen a la autoridad federal pretextando órdenes
contrarias de la autoridad del Estado son como insurrectos contra la Unión, y a la
Unión corresponde someterlos con su poder. La coacción se ejerce entonces no
contra el Estado sino contra los insurrectos individualmente aunque están
organizados.

La autoridad del Gobierno Nacional sobre los ciudadanos de cada Estado es

directa e inmediata; se ejerce sin la intervención de los engranajes del Estado cuya
cooperación al fin no necesita. En la mayoría de los casos el Gobierno Nacional
ayuda al Estado, trata a los ciudadanos de todos los Estados como a sus propios
ciudadanos y como obligados a una igual obediencia por sus leyes. Los tribunales
federales, la administración de aduanas y correos, no dependen en manera alguna de

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 35

los funcionarios de los Estados, sino que dependen directamente de Washington. De

donde además resulta que no hay en los negocios federales Gobierno lo cal y que el
Gobierno local es cosa estrictamente del Estado. Otra consecuencia es la de que el
Gobierno Nacional tiene pocas relaciones existen con los ciudadanos de éstos que
son también ciudadanos de Gobierno Nacional y no con los Estados considerados
como república. (Págs. 121 a 128 t 150 del tomo II de “La República
Norteamericana” por Bryce, traducción de Adolfo Posada).
Y por lo que toca al Derecho Constitucional Mexicano, encontramos la
comprobación plena de estas doctrinas en las disposiciones positivas de los
artículos 40, 41, 73 frac. XXIX, 76 fracs. V y VI, 104 fracs. III, IV y V. 105, 106,
107, 108 párrafo II, 115, 122, 124, 133 y muy especialmente el artículo 103 de
nuestra Constitución, pues en todos ellos se reglamentan de una manera imperativa,
categórica e indeclinable la supremacía del Poder Federal respecto de la autonomía
local concedida a los Estados; las facultades y las atribuciones del Poder Federal en
multitud de casos respecto de la soberanía local; y por último el derecho supremo
de que hablaban los autores antes citados y que es la base fundamental de la
preponderancia creciente del Poder Federal, o sea el reconocimiento de la facultad
de los Poderes Federales para calificar su propia jurisdicción constitucional, y para
decidir ellos mismos en los casos de duda o de conflicto entre la competencia
estatal de la Federación y la de los Estados. En efecto, los tribunales federales,
conociendo en la vía de amparo, resolverán conforme a las fracciones II y III del
artículo 103, todas las controversias que se susciten por leyes o actos de la
autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados y por las
leyes o actos de las autoridades de éstos que invadan la esfera de la autoridad
federal.
Si la Constitución dejó así consignada la facultad del Poder

Federal para fijar y calificar su propia competencia, lo que es la esencia misma del
régimen federal, la característica por decir así que distingue a la Federación o
Estado Federal, fácil es explicarse, tomando en cuanta todos los artículos de la
Constitución antes citados, y muy especialmente la fracción XXIX del 73, el 133 y
las dos fracciones del 103 acabadas de mencionar, el desequilibrio que se ha
establecido lenta pero seguramente entre los órganos federales y los locales,

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 36

acrecentándose constantemente el poder de aquéllos y desminuyendo la esfera de

acción de los últimos.
Sin embargo, esto no quiere decir que el régimen federal tienda a
desaparecer en México y que sería conveniente un crecimiento mayor de los
Poderes Federales hasta llegar a la desaparición casi total de las facultades
reconocidas a los Estados; porque ni las conveniencias políticas y sociales, ni el
régimen económico de la Nación permitirían tal cosa, ni los sentimientos ya
incrustados en el alma nacional, en el alma de todos los mexicanos, que al par de su
patriotismo nacional sienten un gran cariño y una natural adhesión creciente por las
regiones que habitan, consentirían la desaparición del régimen federal.
Las razones de conveniencia que existen para sostener entre nosotros el
régimen federal son entre otras las siguientes: el Federalismo constituye el mejor
medio para desenvolver una comarca vasta y nueva, pues permite una expansión
que irá adelante siempre, gracias a la adaptación de las leyes de la administración a
las condiciones propias de cada región del territorio. Con el Federalismo las
necesidades peculiares de cada comarca se satisfacen por sus habitantes por los
procedimientos que les parecen mejores, y sus males especiales se pueden curar con
remedios quizá más drásticos que los reclamados para todo un país, estimulándose
por otra parte el sentimiento de la confianza en sí mismo que da a las pequeñas
agrupaciones los éxitos particulares que va alcanzando. Además, el Federalismo
permite la unión de pequeñas repúblicas bajo un gobierno nacional sin destruir su
administración, su legislación, ni su patriotismo local; y ese régimen de gobierno
proviene, o puede prevenir cuando se le aplica a conciencia y con honradez y con
valor civil, la posible creación de un gobierno central despótico que absorba todos
los demás Poderes y constituya una amenaza para las libertades privadas de los
ciudadanos. Por último, el Federalismo, al crear varias Legislaturas locales con
amplios poderes, descarga a la Legislatura

Nacional de una gran parte de atribuciones pesadas, de gran responsabilidad y de

difícil solución, por lo cual los asuntos se despachan más pronto y el gran Cuerpo
Legislativo de la Nación tiene tiempo para deliberar acerca de las cuestiones que
más interesan al país. (Síntesis de los capítulos de la obra ya citada de Bryce).
En cambio, las desventajas que presenta el sistema federal son de menor
cuantía y susceptibles de modificación o corrección, lo que equivale a decir que

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 37

esta forma política, tan conveniente hoy a nuestro país, y que ha llegado a ser
insustituible, dadas las aspiraciones y la voluntad manifiesta del pueblo mexicano,
pueden en lo futuro corregir sus deficiencias y transformarse en un procedimiento el
gobierno viable y de completa utilidad para la nación. Entra esos defectos podemos
anotar el peligro de que se organicen cacicazgos regionales en alguna o varias de las
Entidades Federativas, lo cual constituye un serio peligro para la paz pública y para
la estabilidad de las instituciones nacionales. Este temor no es simplemente
hipotético, sino que en el curso de nuestra historia se han presentado verdaderos
casos que tenían en constante zozobra a la autoridad central, pudiendo citarse como
típicos los de don Juan Álvarez en Guerrero, Vidaurri en Nuevo León y Coahuila, y
la multitud de caciques locales que hubo durante las administraciones de
Comonfort, de Juárez, de Lerdo y los primeros años del General Díaz. No podemos
dejar inadvertidos los recientes casos ocurridos durante los gobiernos de Madero,
Carranza y hasta nuestros días, en que si bien no han llegado a constituir un amago
directo para la existencia de los Poderes Federales, han tomado todos los caracteres
de una emancipación local e ilegal, ejecutando actos y desmanes violatorios del
texto y del espíritu de la Constitución y que el Gobierno Federal se ha considerado
impotente para reprimir.
Otro de los inconvenientes anotados contra el régimen federal, es la falta de
unidad en la legislación y en la administración de los distintos Estados, y las
dificultades, gastos y molestias ocasionados por la complejidad de contribuciones e
impuestos; pero si se toma en consideración que los negocios reservados a la
reglamentación de las Legislaturas locales son los concernientes al estado y
capacidad de las personas, propiedad privada, contratos y sucesiones, y, en general,
materias de Derecho Privado; las relativas a las represión de los delitos y
organización de tribunales y procedimientos judiciales comunes, se comprende

que no hay daño alguno, ni se afecta de ninguna manera el progreso del país, ni el
perfeccionamiento de sus instituciones. Hay tanta menos razón cuanto que es
posible, ya sea por medio de una reforma constitucional, o ya por medio del
prestigio reciente de la legislación federal, uniformar los principios fundamentales
del Derecho Privado y hacerlos generales par toda la República, aun cuando la

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 38

reglamentación de los detalles y modali8dades se dejen al criterio y al buen juicio

de cada una de las Entidades locales.
De esta manera el estímulo de estas últimas, ayudado por la capacidad y el
estudio de sus hombres de ciencia y de gobierno, lograrán el mejoramiento jurídico
de los habitantes de cada una de las regiones del país. En cuanto a la diversidad de
impuestos y a las molestias y perjuicios causados al trabajo y a la producción
nacional, por la infinita variedad de exacciones establecidas por el Poder Federal y
los Gobiernos locales el problema es más grave y más trascendental, pero
indudablemente no imposible de solucionar.
Ciertamente el comercio y la industria, y muy especialmente la agricultura
nacional, son y han sido víctimas de la voracidad de los fiscos federal y local; pero
una reforma constitucional radical clasificando o reglamentando la tributación, o
bien la celebración de convenios entre la Federación y los Estados, basados en las
decisiones de orden económico, financiero y fiscal a que se llegue por medio de
representantes – hombres técnicos y de ciencia – de la Federación y de los Estados
podrán resolver satisfactoriamente este gravísimo problema de la multiplicidad de
impuestos ruinosos y contradictorios.
De todo lo antes expuesto llegamos a la conclusión de que mientras no cambien las
condiciones sociales, económicas y políticas que han prevalecido durante los
últimos 70 años, y que prevalecen en la actualidad, especialmente mientras no se
modifiquen los sentimientos y aspiraciones del pueblo mexicano, manifiestamente
decidido y resulto por la forma de Estado y de Gobierno federal, éste será el que
rija todas las relaciones entre gobernantes y gobernados y el que servirá de base y
fundamento de todas nuestras instituciones políticas.

*
* *

Para cerrar este capítulo relativo a la Federación, debemos señalar, como lo

manifestamos antes, además de las facultades y limitaciones de los órganos del
Poder Federal y de los Gobiernos locales, las obligaciones y las prohibiciones
impuestas a ambos por nuestra Constitución. Tratándose de las últimas, debemos
concretarlas a la incapacidad impuesta a los Poderes Federales de violar los

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 39

derechos y garantías consignados a favor de los individuos que habitan la Nación,

en los artículos de nuestro Código Político del 1º al 29, es decir, que ninguno de los
tres Poderes Federales puede en el ejercicio de sus atribuciones, ni en el desempeño
de sus funciones públicas, altera, desconocer o violar ninguno de los derechos de
carácter individual consignados en esas 29 disposiciones fundamentales, no
simplemente porque no se les hayan concedido esas facultades de una manera
expresa o implícita, sino porque el espíritu que informa nuestro Derecho
Constitucional y los textos positivos de nuestra Constitución misma, les prohíben
tales actos y los incapacitan para ejecutarlos. Para mayor eficacia se ha procurado
no hacer ilusorias esas prohibiciones valiéndose la Ley Suprema del Juicio
Constitucional o de Amparo, es decir, de procedimientos jurídicos enérgicos y
eficaces para obligar a los Poderes Federales, cualquiera que sea su categoría o
fuerza política, a respetar las garantías individuales, imponiéndoles la obligación, en
caso de atentados, de restituir las cosas al estado que tenían antes de la violación
constitucional. Respecto de los Gobiernos de los Estados puede decirse
exactamente lo mismo, pues están imposibilitados como los poderes Federales para
violar o desconocer las garantías individuales y existen además respecto de ellos
las prohibiciones expresas consignadas en diversos preceptos de la Constitución,
pero muy particularmente en los artículos 117 y 118.
La última clasificación que corresponde hacer respecto de los Poderes
Federales y los Poderes locales en la existencia de determinadas obligaciones de
carácter político y jurídico que la Constitución ha puesto a cargo de cada uno de
ellos, y cuyo estudio no presente dificultades de carácter técnico sino únicamente
por lo que respecta a las sanciones por falta de cumplimiento de dichas
obligaciones. En efecto, muchas de las importantes atribuciones conferidas a los
Poderes Federales pierden el carácter facultativo y se transforman en verdaderos
deberes constitucionales, ocurriendo lo mismo respecto de varias de las
competencias reservadas a los Estados.
Así, pues, la facultad concedida de una manera exclusiva al Senado de la
República en las fracciones V y VI del artículo 76 y al Presidente de la República,
también de una manera exclusiva en las fracciones VI2 y VII del artículo 89, en
relación ambas disposiciones con el artículo 122 cambian el carácter voluntario de

2
Por virtud de la modificación de 10 de febrero de 1944, la fracción VI del artículo 89 amplía las
facultades del Presidente de la República, incluyendo la de disponer de la Fuerza Aérea.

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 40

esas facultades conferidas a la Federación hasta transformarlas en verdaderas

obligaciones constitucionales, que no deben dejar de cumplir los órganos políticos
representativos del Poder Federal, como son el Ejecutivo y el Legislativo. Y por lo
que toca a los Estados representados por sus Poderes locales, deben consignarse
como obligaciones imperativas que no quedan sujetas a su voluntario acatamiento,
las establecidas en el artículo 41 en lo que se refiere a que las Constituciones
particulares de los Estados en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del
Pacto Federal; las de 115, que obliga a los Estados a adoptar para su régimen
interior la forma de Gobierno Republicano, Representativo, Popular, teniendo como
base de su división territorial y de su organización política y administrativa el
Municipio libre; las del 120, que impone a los Gobernadores de los Estados la
obligación de publicar y hacer cumplir las leyes federales, y algunas otras más,
especificadas como mandatos imperativos en nuestra Constitución.
Y como decíamos antes, ninguno de estos preceptos de carácter obligatorio
presenta problema o dificultad alguna en su interpretación, ni cabe discutirlo sobre
la necesidad imprescindible de su cumplimiento; pero la exposición histórica,
jurídica y política que con anterioridad hemos hecho de nuestro régimen federal,
explica fácilmente por qué las obligaciones puestas a cargo del Poder Federal no
tienen sanción práctica ni legal exigible. La Federación y sus órganos políticos,
el Legislativo como tal y el Ejecutivo, representado por Presidente de la
República, no pueden ser cohibidos ni sujetos de coacción, ni por los poderes de los
Estados, ni por los otros Poderes Federales, salvo los casos que estamos tratando;
tampoco por el pueblo mismo de una manera directa, puesto que sólo ejerce su
soberanía por medio de los Poderes de la Unión en los casos de la competencia
de éstos y en los términos establecidos en la Constitución

Federal, sin que pueda actuar de una manera violente o directa, si no es saliéndose
del objeto de nuestro estudio, es decir, por medio de la revolución o de
procedimientos extralegales.
La única sanción que existe para obligar a los Poderes Federales a cumplir con las
obligaciones imperativas que ha puesto a su cargo la Constitución y que estamos
estudiando, es de carácter indirecto y político, es decir, la desaprobación por el

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 41

pueblo de las conducta de los funcionarios federales cuando ejercita su soberanía en

los comicios, negándose a renovarles su confianza y designando nuevos
mandatarios que hayan prometido cumplir con las obligaciones constitucionales y
las funciones morales y políticas dejadas a su cargo por la Ley Fundamental. Y esto
es lo que ocurre siempre en los países adelantados políticamente, en los que existe
en verdad lo que el Derecho Constitucional llama pueblo, y donde no está
depositado teóricamente el sufragio a favor de masas amorfas, casi inconscientes,
aún sin organización en partidos, ni programas de principios, sin disciplina y sin
directores capacitados y de prestigio.
En lo s países verdaderamente democráticos el pueblo no tiene que apelar a
los motines ni a las rebeliones, ni consentir o tolerar los cuartelazos o golpes de
Estado, sino que convencido de la falta de probidad o de eficiencia o de aptitud
política de los mandatarios designados por él, al término de esos mandatos y a la
hora de la renovación de los funcionarios públicos, derrota en los comicios a los
que no han cumplido con sus deberes y eleva al desempeño de los cargos públicos a
nuevos representantes que le inspiren confianza y le ofrezcan garantías.
En cuanto a la sanción de las obligaciones impuestas a los Poderes locales,
no ocurre lo que con la Federación, que no puede ser cohibida a cumplirlos por no
haber autoridad superior a ella, sino que en la Constitución, como veremos al
estudiar en particular el capítulo referente a la organización y funcionamiento
político de las Entidades Federativas, hay medios jurídicos y prácticos para
compelerlas al cumplimiento de las obligaciones que les ha impuesto la creación de
nuestro régimen federal. Pero esta diferencia capital en materia de sanciones,
consecuencias de nuestra reforma de Estado y de gobierno, viene a evidenciar una
vez más las características de la soberanía federal y de la autonomía política de los
Estados.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 42

CAPÍTULO VI

GOBIERNO REPRESENTATIVO

Conocida la estructura de nuestro régimen, nos resta estudiar, de acuerdo

con lo que disponen los artículos 39 y 40 de la Constitución, las formas de gobierno
democrático y representativo, puesto que según aquellas disposiciones
constitucionales, residiendo la soberanía esencial y originalmente en el pueblo, el
organizarse éste políticamente en Estado soberano, ha manifestado de modo
expreso su voluntad, tanto en la Constitución de 1857 como en la vigente, de
reformar una República representativa, democrática, federal. En tal virtud, debemos
estudiar las características y peculiaridades del régimen representativo, precisando
cuál es la naturaleza jurídica y política de nuestro sistema de representación, cuáles
las relaciones actuales entre el pueblo mexicano y sus mandatarios y cuáles, a
nuestro juicio, las tendencias y la orientación que deberá tomar en lo futuro el
régimen de Gobierno Nacional.
En su acepción política, que es también aceptación corriente y vulgar, el
término régimen representativo designa de una manera, ya hoy de tradición, un
sistema constitucional en el cual el pueblo se gobierna por medio de sus elegidos,
en oposición, sea el régimen de despotismo en el que el pueblo no tiene ninguna
acción sobre sus gobernantes, sea el régimen de gobierno directo, en el que los
ciudadanos se gobiernan por sí mismos.
El régimen representativo implica, pues, una participación de los ciudadanos
en la gestión de la cosa pública, participación que se ejerce bajo la forma de
sufragio, o sea por medio del derecho de voto conferido a los gobernados electores.
Esa doctrina está en contradicción abierta con la relativa al
régimen de gobierno directo, que se deriva de las doctrinas expuestas por Rousseau,
que tan grande influencia ejercieron en el siglo XVIII, y que aún en la actualidad
sirven de base y de orientación para las aspiraciones de políticos y tratadistas,
inclinados decididamente por una participación cada día mayor y más directa del
pueblo en el gobierno.
En efecto, según las acepciones de Rousseau, la soberanía reside en el
pueblo, es decir, la totalidad de los ciudadanos tomados individualmente, por el

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 43

cual éstos deben ejercer por sí mismos dicha soberanía sin tener necesidad de
mandatarios y sin que haya menester instituir ningún régimen representativo.
Rousseau niega absolutamente toda posibilidad de representación política,
declarando incompatible ese régimen con la soberanía popular. Según su doctrina,
la soberanía toma su consistencia en la voluntad general del pueblo, y ésta, a su
juicio, no es susceptible de ser representada, como tampoco puede ser enajenada. Y
así como la soberanía es inalienable, asimismo el soberano no puede ceder a nadie
el poder de querer por representación en su lugar.
Como demostración categórica el mismo Rousseau asienta los siguientes
conceptos: “El soberano puede muy bien decir: yo quiero actualmente lo que quiere
otro hombre determinado, pero él no puede decir: lo que este último hombre querrá
mañana yo lo querré también, puesto que es absurdo que la voluntad se ate con
cadenas para lo porvenir. Si, pues, el pueblo promete simplemente obedecer queda
disuelto por este acto, pues pierde su calidad de pueblo: desde el instante que tiene
un amo, ya no hay soberano”. “El pueblo inglés cree ser libre y se engaña
totalmente; no lo es más que durante la elección de los miembros del Parlamento, e
inmediatamente que éstos han sido electos, es un esclavo, no es nadie”.
Las doctrinas que establecen una diversa forma de gobierno, o sea el representativo,
y que desde el punto de vista de los principios admiten discusión, no pueden dar
lugar actualmente a dudas sobre su conveniencia y su aplicación práctica,
tratándose de las existencia económica, social y política del Estado moderno tan
complejo, provisto de enormes facultades y teniendo a su cargo tan tremendas
responsabilidades de la vida contemporánea; por lo tanto, ha quedado descartado
definitivamente el régimen de gobierno directo en todas las grandes naciones en la
actualidad y sujetas al régimen representativo. Claro que cuando

hablamos de gobierno directo nos referimos al puro, al que concentra todas las
facultades y el ejercicio y práctica de las mismas directamente en el pueblo.
Si en las pequeñas repúblicas de la antigüedad, como en Atenas y Esparta, y
aun en la misma Roma, pudo haber el gobierno directo, especialmente en lo que
toca el ejercicio de la función legislativa, en los Estados modernos, tan complicados
y tan llenos de problemas y responsabilidades, no cabe suponer la posibilidad de
que el pueblo tenga ni el espacio adecuado para ejercitar en un momento dado todas
las funciones políticas, ni el tiempo necesario para dedicarse a las mismas, puesto

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 44

que necesita llenar las otras mil funciones de carácter doméstico, económico y
social que desempeñan los ciudadanos actualmente; ni por último, puede tener los
conocimientos y la capacidad intelectual bastantes para el ejercicio de las difíciles
funciones gubernamentales. Por lo tanto, en razón de todas esas imposibilidades
que presenta el gobierno directo, el pueblo en la actualidad ha sido admitido
simplemente a designar representantes, es decir, hombres ilustrados, especializados,
dispuestos a consagrar todo su tiempo a las funciones públicas y que posean a la
vez aptitudes suficientes para dirigir los negocios del Estado.
Establecida, pues, esta necesidad política del Estado, del régimen
representativo contemporáneos, debemos precisar cuáles son las características de
los representantes y procurar desprender la noción jurídica de la representación, es
decir, cuáles son las relaciones que existen entre el pueblo soberano y aquéllos, y
cuál es el alcance jurídico de las atribuciones y facultades de los mismos. Carré de
Malberg dice a este respecto: “Según la opinión más generalizada en la gran masa
del público y en los medios políticos, la relación que existe entre electores y
elegidos en una relación de naturaleza contractual, análoga a la que resulta del
contrato civil de mandato, considerándose al elector como un mandante y al electo
como un mandatario”.
“Más exactamente, la idea esencial que se encuentra contenida en esta
manera de ver, es que la elección se resuelve en una transmisión de poderes de los
electores a los elegidos. En realidad esta concepción procede directamente de las
ideas de Rousseau sobre la materia de soberanía. He aquí cómo se razona para
construir la teoría de mandato electivo. He aquí cómo se razona para construir la
teoría de mandato electivo. Se admite como punto de partida que la soberanía reside
en el pueblo. El pueblo en el momento de la elección está representado por el
cuerpo de los electores, y es ese cuerpo electoral el que encarna al soberano. Por el
hecho de la elección cada elector confiere al electo la fracción individual de
soberanía de que es titular, y se opera, pues, una transmisión de la soberanía, que de
los electores pasa a los elegidos. Después de la elección la soberanía se encuentra
trasferida a la asamblea. ¿En virtud de qué título los diputados se han convertido a
sí mismos en el soberano? A título de delegados investidos por mandato de los
poderes de sus mandantes los electores. Y así como en el caso de contrato civil de
mandato los actos cumplidos por el mandatario son reputados hechos por el
mandante mismo, así también en el Derecho Público, cuando los electos ejercitan el

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 45

poder soberano, deben considerarse sus actos como la obra del pueblo entero, que
ejerce su soberanía por la mediación de sus representantes”.
Sin embargo, tal analogía de la representación con el mandato debe ser
rechazada tomando en cuenta la estricta significación teórica de esa misma
representación. En efecto, como dice Carré de Malberg: “el representante tiene
poder para los asuntos comprendidos dentro de su competencia, un poder de libre
iniciativa, de personal apreciación, de propia decisión, y es evidente que no es el
comisionado del pueblo y no puede estar sujeto por consecuencia a ningún mandato
imperativo; además todas las voluntades o decisiones que el representante enuncia
en nombre del soberano toman inmediatamente la misma fuerza o perfección que si
hubiera sido expresadas por el soberano mismo, y por lo tanto son válidas por sí sin
tener necesidad de esperar la ratificación del pueblo”. En el mismo sentido dice
Esmein en sus “Elementos de Derecho Constitucional”: “Los diputados tienen una
entera independencia, una plena libertad de apreciación, por lo que toca al ejercicio
de sus poderes y a los actos propios de sus funciones, en tanto que éstas no han
llegado a su término legal. No solamente sus electores no pueden revocarlos, sino
que no pueden tampoco limitar sus poderes por instrucciones precisas e iniciales, ni
obligarlos a resolver en cierto sentido bajo pena de nulidad de sus actos. Los
diputados no son simples delegados o mandatarios de los electores del pueblo:
son por un tiempo determinado y para el ejercicio de ciertos atributos de la
soberanía, los representantes legales de la nación que les ha transmitido su
derecho. Deben por lo tanto obrar en conciencia por el bienestar y el interés
general, pero para alcanzar este fin la mayor libertad les es concedida dentro de
los límites de la Constitución”.

“Lo que caracteriza a los representantes del pueblo soberano es que en el límite de
las atribuciones que les son concedidas son llamados a decidir libremente,
arbitrariamente, en nombre del pueblo a quien se considera querer por su voluntad y
hablar por la boca de ellos. El delegado del soberano o mandatario que no tuviera
en ningún caso poder de decisión propia, cuyos actos fueran determinados de
antemano por reglas legales o por instrucciones obligatorias o que no pudiera
decidir nada sin la ratificación del soberano, ese no sería un verdadero
representante”. Por último, el mismo Carré de Malberg dice, precisando aún más el
carácter teórico y legal en todas las Constituciones que han adoptado el régimen

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 46

representativo, que “los diputados son instituidos por el sufragio de los ciudadanos,
pero el poder que adquieren a consecuencia de la elección no les vienen de esos
ciudadanos. Esta fórmula significa que el diputado es escogido, designado,
nombrado por los electores; es llamada por ellos al poder y recibe de ellos su
investidura, y en ese sentido se puede decir, si requiere, que el cuerpo electoral es el
autor del poder de sus elegidos. Pero eso se puede expresar en ese sentido
solamente, porque en lo demás es diputado, no es ni mandatario ni el delegado de
sus electores. Es un elegido y no su comisionado. Se ha expresado la misma idea
diciendo que lo que el pueblo da a los lectores por medio de la elección no es un
mandato, sino es su confianza. Caracterizar la elección como un acto de confianza
es marcar claramente que es de parte de los electores un acto de abandono más bien
que de dominio”. Por lo tanto, expuestas las doctrinas anteriores que están
consagradas por la historia y por la experiencia de muchos años y dentro de las
cuales se ha fijado el carácter que han tomado los diputados o representantes en los
tiempos recientes, como veremos después; expuestas esas teorías, repetimos, que
dejan comprobado que el diputado o representantes en los tiempos recientes, como
veremos después; expuestas esas teorías, repetimos, que dejan comprobado que el
diputado o representante del pueblo debe proceder en sus actos, en sus
deliberaciones y en sus votaciones conforme a su propio criterio y conforme a lo
que él considere indicado por el interés general, por su sentido político y patriótico,
es evidente que no debe aceptarse la teoría del mandato conforme a la cual se ha
querido apreciar a los representantes. En efecto, dado lo expuesto anteriormente, es
indudable que el diputado no puede ser considerado como mandatario porque no es
revocable su cargo, y es de la esencia del mandato que, salvo pacto en contrario, sea
siempre revocable a juicio del mandante; y bien sabemos que conforme a nuestra
Constitución los diputados y senadores y el Presidente de la República electos no
pueden ser revocados de sus cargos por ninguna autoridad, ni por los colegios
electorales, ni por el pueblo mismo, sino por medio de la violencia o la revolución,
es decir, por medio de procedimientos extralegales.
Igualmente debe precisarse otra diferencia entre la representación y el
mandato; y consiste en que el mandatario siempre es responsable hacia el mandante
de la misión o funciones que le han sido conferidas, y en el caso del representante y
conforme a nuestro Derecho Público no existe nada semejante, pues ni los
miembros del Congreso ni el Presidente de la República son responsables ante sus

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 47

electores de su conducta política, ni están obligados a rendir ninguna cuenta a nadie

después del desempeño de su misión. No deben confundirse estas últimas
obligaciones con la responsabilidad oficial en que pueden incurrir los representantes
durante su cargo, conforme a los artículos del 108 al 114 de la Constitución, porque
son relaciones jurídicas totalmente distintas; una, la de rendir cunetas por los actos
buenos o malos ejecutados por el mandatario a su mandante, y otra, la
responsabilidad por faltas y delitos oficiales cometidos violando las leyes o la
Constitución. Por último, en todos los casos de mandato propiamente dicho, estando
el mandatario designado por la voluntad del mandante no tiene otros poderes ni
facultades que los que dicho mandante le hay concedido, pudiendo extenderlos a
todos sus negocios o limitarlos o determinados asuntos especiales; por lo tanto el
mandatario está obligado a seguir las órdenes del mandante, y todo lo que ejecutara
más allá de esos poderes o facultades o en contra de las instrucciones recibidas,
sería nulo respecto del mandante. Y como el diputado, senador o Presidente de la
República son representantes en los términos de nuestra Constitución y conforme a
las teorías de los autores antes expresados, es indudable que no están obligados a
limitar sus poderes en los términos de las instrucciones recibidas de los electores en
el momento de la elección. En cambio, si fueran mandatarios de dichos electores, sí
podrían éstos indicarles un programa político, trazarles una línea de conducta y
dictarles órdenes precisas y obligatorias a las cuales deberían ajustar sus decisiones
y sus votos.
Tales son las razones que existen para descartar, dentro de la teoría
de nuestro Derecho Constitucional, la confusión que se hace entre representantes
de la nación o del pueblo y mandatarios. Porque en efecto, no hay
que dudarlo, el criterio de nuestros Constituyentes al promulgar las Leyes Supremas
del país de la Constitución de 1824 y muy particularmente las Constituciones de
1857 y 1917, fue dar el carácter de representantes y no de mandatarios a los
individuos designados por el pueblo por medio del sufragio para ejercer las
funciones propias de la soberanía, pues no hay una sola disposición expresa, ni
siguiera implícita en la Constitución que sujete el desempeño de esas funciones a
los límites, instrucciones o programas marcados por los electores, ni que reserve sus
actos a ratificaciones posteriores de los colegios electorales o del pueblo mismo.
Todo lo cual prueba que nuestros funcionarios o sean los titulares de los Poderes
entre quienes se divide, como dice la Constitución, el ejercicio del Supremo Poder

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 48

de la Federación (art. 94), han sido dotados de facultades especificas en la

Constitución misma, en los artículos 73 y relativos, 89 y relativos y 103 y 104 y
relativos, las que deben desempeñar conforme a su libre criterio a sus convicciones
propias, a su conciencia de gentes honradas y a su responsabilidad política de
hombres de Estado. No recibirán previamente en el momento de la elección
instrucciones precisas y categóricas sobre la manera como deben desempeñar sus
cargos; no podrán ser revocados en sus funciones durante el término legal fijado por
la Constitución para el desempeño de las mismas, salvo el caso de responsabilidad
por violación de las leyes, y no tendrán que rendir cuentas al final de su gestión
política o administrativa, ni sujetar sus actos políticos a ratificación posterior.
Puede afirmarse categóricamente que no hay ni en el texto, ni en el espíritu
de la Constitución vigente, ni en el de las anteriores que forman las bases y
precedentes de nuestro Derecho Público, la idea o el propósito de convertir a los
funcionarios electos en comisionados o mandatarios del pueblo, sino en
representantes de la Nación con facultades expresas y limitadas, es cierto, en los
términos fijados por el Código Supremo de la República, pero con libre iniciativa
para desempeñarlas en la forma y actos que juzguen compatibles con la seguridad,
el decoro y la conveniencia nacionales.
Sin embargo, la tendencia reciente ha sido, contra la doctrina anterior,
transformar a esos representantes de la Nación o del pueblo

en verdaderos delegados o comisionados escogidos por el sufragio universal, que va

ampliándose más cada día a todas las clases sociales, sin distinción de capacidad
económica ni de sexos, por lo cual la naturaleza jurídica de la antigua
representación, de la consignada en nuestras Constituciones y en las de los países
extranjeros, ha ido evolucionando hasta convertirse hoy en casi un gobierno directo,
por la influencia que ejerce el pueblo sobre los miembros electos de los
parlamentos. En efecto, “el cuerpo electoral ha tomado cada día sobre sus elegidos
una influencia creciente de tal naturaleza, que sería ir contra la evidencia de los
hechos pretender que la relación que existe entre electores y elegidos se limite
actualmente a la de simple nombramiento o designación, pues la verdad es que con
el sistema adoptado por todos los países, de legislaturas o parlamentos a corta

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 49

duración, y habiendo la necesidad de elecciones o reelecciones periódicas

frecuentes, el elegido ha quedado cada días más bajo la influencia y el control
directo de sus electores, por lo cual los acontecimientos han defraudado los cálculos
de los fundadores del régimen representativo”. Como dice Carré de Malberg: “el
pueblo francés no se ha conformado con el papel borroso que le había sido atribuido
primitivamente por sus Constituciones. Usando del poder de hecho que procedía de
su función electoral, ha pretendido ejercer sino una completa acción dirigente, por
lo menos cierta influencia y en todo caso un control efectivo sobre la conducta y las
resoluciones de sus elegidos; y éstos, por su parte, cuando aspiran a la reelección
han necesitado siempre seguir las indicaciones que recibían de sus colegios
electorales, o por lo menos no exponerse sobre un punto importante a la
desaprobación de sus electores. Ha resultado de allí notoriamente que cada diputado
se ha convertido más o menos en el representante de su colegio particular, en el
hombre de un partido, de un grupo, de una idea, de una categoría de intereses: es
decir por lo tanto que ese diputado representa a la Nación es más que una
abstracción o una ficción, es un contrasentido”. Y más adelante se expresa como
sigue: “La evolución que ha sufrido después de la revolución el régimen
representativo, explica que se hayan infiltrado en él ciertas instituciones, o por lo
menos ciertas tendencias, que no son conformes con el espíritu de ese régimen, sino
que responden en el fondo a los principios del gobierno directo: de ese número son
la representación proporcional y la representación de intereses. Ambas descansan
sobre la misma idea, a saber, que es

preciso que todas las aspiraciones de orden material o moral que coexisten en el
pueblo entre las diversas categorías de ciudadanos, encuentren en el Parlamente su
representación y puedan no solamente manifestarse, sino aun recibir cada una de
ellas cierta parte de satisfacción. Ahora bien, de hecho el régimen representativo ha
evolucionado por lo tanto, en un sentido muy distinto de aquel hacia el cual habían
creído orientarlo sus fundadores. El diputado que, según los textos constituciones,
no debería representar más que a la Nación, se pone al servicio del grupo que ha
garantizado su elección. Y las decisiones del Parlamente, que según la fórmula
constitucional, pasan el resultado de negociaciones y de arreglos transaccionales
entre parlamentarios que forman grupos particulares correspondientes a la
diversidad de partidos de intereses especiales, y por lo tanto se ha llegado a aceptar

MIGUEL LANZ DURET

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que es legítimo y necesario que todos los partidos estén representados

proporcionalmente, conforme a su importancia respectiva, de manera que cada uno
de ellos puede hacer valer, a prorrata del número de sus electores adherentes, sus
tendencias y sus reivindicaciones”.
Y esa misma orientación del gobierno representativo hacia un gobierno
directo atenuado y hacia el semidirecto, se percibe en casi todos los países que
tienen en sus Constituciones el sistema representativo. Hasta los ingleses, que son
los que habían fijado las reglas y creado y precisado la naturaleza del gobierno
representativo, implantándolo centeneras de años antes que las demás naciones, se
inclinan hacia las nuevas tendencias. Dice Esmein: “que ese gobierno se ha
mantenido intacto durante los dos primeros tercios del siglo XIX, pero desde el
último tercio de dicho siglo y en los comienzos del XX, aunque funcionaba todavía,
ha sido muy quebrantado en su equilibrio y en sus principios; grandes esfuerzos se
han intentado para introducir cierto número de elementos heterogéneos, como el
mandato imperativo, el referéndum, la representación de las minorías; y esos
nuevos elementos son en realidad lo que desean es cambiar la naturaleza del
gobierno representativo haciendo de los actuales representantes simples
delegados”. Y un excelente escritor inglés, Sydney Low, dice: “Es de la
esencia de nuestro sistema parlamentario actual, tal como se ha desenvuelto
durante los últimos años, que los votos no sean cambiados. Un miembro del
Parlamento sólo es electo para votar

en favor de un Ministerio determinado o para votar contra él. Es el delegado de sus

electores o más bien de la sección activa de electores que toman la dirección de los
asuntos locales”.
Expuesto todo lo anterior, debemos examinar cuál es en teoría la naturaleza
jurídica de la representación en México, cuál ha sido hasta hoy en realidad y de
hecho el carácter representativo de los miembros de nuestras Cámaras, y por último,
cuando exista en nuestro país un verdadero régimen de instituciones y un pueblo
más o menos cívicamente educado y resuelto a hacer respetar sus derechos de
ciudadano, cuál será la relación jurídica y política que deba haber entre los electores
y los elegidos.
En teoría, dentro de los verdaderos principios aceptados por nuestros
legisladores y consignados en las diversas Constituciones, inclusive la actual, que

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 51

han estado vigentes en la República, no cabe duda que lo establecido es un gobierno

representativo, un típico régimen de representación, exactamente igual al que
hemos descrito en párrafos anteriores, y que fue el creado por las instituciones
inglesas, aceptado y desenvuelto por la Constituyente francesa de 1789, y admitido
por todos los países libres de Europa y de América.
En efecto, nuestros diputados y senadores, dentrote la teoría pura de la
Constitución, son, como dice esta misma, representantes de la Nación en quienes se
ha depositado el ejercicio de la Soberanía Federal. Por lo tanto, no son delegados d
sus colegios electorales, ni mandatarios , ni comisionados de sus electores; no
deben recibir instrucciones previas y expresas para regir su futura conducta política;
no están sujetos a indicaciones de partido o de grupo durante su actuación como
funcionarios legisladores, ni obligados, al cesar en el desempeño de sus cargos, a
rendir cuentas sobre la conducta política observada; ni, por último, incurren en
responsabilidad alguna por olvido o desobediencia a las indicaciones o
instrucciones que les hubieran dado sus electores al enviarlos como representantes
de las Cámaras Federales. No, los miembros del Congreso en México,
teóricamente, dentro de los principios más puros de nuestro Derecho
Constitucional, son verdaderos representantes de la Nación entera, del pueblo todo,
que tienen a su arbitrio el derecho de liberar, de iniciar y votar leyes, o decidir sobre
asuntos o cuestiones de carácter político que quepan dentro de su competencia
estatal, es decir, dentro de las facultades que de una manera limitada, y expresa les
haya reconocido la Suprema Ley, la Constitución. Los electores mexicanos,
conforme a nuestra teoría constitucional, no tienen más que el derecho de nombrar,
de seleccionar a dichos representantes; pero una vez cumplida esta misión y al
clausurarse los colegios electorales concluye su soberanía y cesa toda función de
carácter político, dejando la integridad y la responsabilidad toda de la
representación en manos de los diputados y senadores electos.
Pero si ésta es la doctrina, la realidad por desgracia ha sido otra en nuestro
país, pues no ha habido sino raramente y por cortísimos periodos representantes de
la Nación, simples comisionados o delegados del pueblo. La falta de educación
cívica de este último, la inexperiencia política de un país joven como el nuestro, con
un poco más de un siglo de vida autónoma e independiente, la pobreza económica
bajo la que hemos vivido desde el Virreinato y especialmente después de la
emancipación de la Colonia, han impedido la organización de verdaderos partidos

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 52

políticos y el funcionamiento de instituciones jurídicas capaces de establecer un

verdadero régimen de legalidad y de preservar y defender a los individuos contra
los crónicos e interminables atentados del Poder Público bajo todas las formas de
gobierno que hemos tenido. Todas estas circunstancias han hecho que los
representantes del pueblo, en vez de desempeñar la función legislativa al par que la
función política suprema que en todos los países libres corresponden a los
miembros del Parlamento; carentes de significación ni importancia alguna, se han
concretado a desempeñar el borroso, cuando no triste y reprobable papel, de
emisarios de los caciques locales en los tiempos en que éstos han preponderado en
alguna Entidad Federativa, o han sido instrumentos serviles e incondicionales del
Poder Central si éste domina de un modo absoluto en la República entera.
Exceptuando rarísimas ocasiones y cortísimos períodos, no han demostrado valor
civil, ni independencia de criterio para ejercitar las numerosas e importantísimas
facultades que tienen y que siempre les han conferido nuestras Constituciones.
Durante los gobiernos centrales que hemos tenido, las Cámaras sólo fueron
recipientes verdaderos empleados subalternados al Presidente de la República; y
durante los gobiernos federales, unas veces, instrumentos impuestos por el
Ejecutivo y sometidos a su voluntad, y otras, enviados por los caciques de los
Estados, que, como verdaderos señores feudales, tenían casi tanta fuerza y poder
como los gobiernos del Centro y en ocasiones gran audacia para oponerse y
enfrentarse a ellos. Por lo tanto, los tales diputados y senadores en esas condiciones
no han sido ni representantes ni mandatarios del pueblo, sino simples agentes de los
Gobernadores para asociarse a todas las aventuras del cacicazgo local. Todo esto
particularmente acontecía durante los gobiernos de Comonfort, de Juárez, de Lerdo
de Tejada y en los primeros años del gobierno porfirista, en cuyas épocas se
destacaron en algunos Estados gobernantes resueltos y sin escrúpulos. Después,
todo el mundo sabe lo que aconteció en los últimos veinte años de la omnipotente
dictadura del General Porfirio Díaz, en que las Cámaras, aunque integradas en un
diez o un veinte por ciento por personas eminentes del país, por su cultura, por sus
talentos, o por su prestigio científico o literario, eran sin embargo designadas en su
totalidad por la absoluta e indiscutible voluntad del dictador, sin tomar para nada en
cuenta los votos del pueblo o de la Nación. Por lo tanto constituyeron una
colectividad de hombres sumisos, disciplinados, e incapaces de la menor
manifestación de carácter o de valor civil, dispuestos tan sólo a consagrar y a

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 53

ratificar todos los actos del Poder Público que los imponía y a consolidar por el
mayor tiempo que fuera posible el domino de la dictadura. Todo este sistema de
gobierno ocasionó un malestar profundo, y con el transcurso de los años una
protesta creciente y un movimiento de agitación hasta el estallido de la Revolución
de 1910, que derrocó el régimen y abrió una nueva etapa en la historia de México.
Ello trajo como consecuencia, evidentes hasta hoy, una benéfica transformación en
las condiciones económicas y sociales del pueblo mexicano, especialmente – y ese
es un mérito – en la mayoría del mismo, es decir, en las clases proletarias. Pero por
lo que respecta a las instituciones políticas y a las prácticas democráticas, en una
palabra, a la conducta cívica de gobernantes y gobernados, no ha habido
modificación alguna, y puede decirse que si no estamos en las mismas deplorables y
tristes circunstancias que en 1910, es porque nos hallamos en una situación peor.
Exceptuando los primeros Congresos después de promulgada la Constitución de
1917, durante los gobiernos de Carranza y del General Obregón, en las cuales
estuvieron como representantes muchos de los hombres más prominentes de
la Revolución, por su cultura y prestigio, con posterioridad y de Congreso en
Congreso el nivel cultural y mental progresiva, hasta poder afirmarse que a nuestras
Cámaras no llegan los ciudadanos capacitados para orientar y resolver los
problemas del pueblo mexicano, siendo la sumisión y el incondicionalismo
de los miembros del

Congreso, respecto de los que dirigen la política nacional, los mismos que en los
tiempos del General Díaz.
Esto se ha debido a las deficiencias de nuestras instituciones políticas, al
deliberado propósito de los gobiernos de impedir el advenimiento rápido y
progresivo de la democracia, no permitiendo que el pueblo o la oposición, si se
quiere, actúan libremente; y sobre todo, al mal irremediable de considerar todavía
como ciudadanos de una República representativa y democrática a dos o tres
millones, por lo menos, de hombres analfabetos, ignorantes en absoluto del medio
en que viven y de las instituciones que los rigen, y lo más triste, carentes por
completo de aspiraciones e ideas políticas. Son, en una palabra, las consecuencias
de las absurdas doctrinas jacobinas que nos han sido impuestas, y que se basan en la
falsedad de que todos los hombres nacen libres y son, por lo tanto iguales en
derechos, lo que no admite nadie, ni la Rusia bolchevique.

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En estas circunstancias, sólo una reforma constitucional valiente, patriótica

y honrada, enfrentándola a la magnitud del problema social y político que nos
aflige, podría remediar poco a poco nuestra situación; y esa reforma debe consistir
ante todo y mientras no se cambie nuestro régimen de gobierno, en darle
exclusivamente el derecho de voto, el poder político del sufragio, a los ciudadanos
capaces de ejercitar sus derechos, pero ya sin el temor de ser ahogados por la masa
anónima, ciega y pasiva, que mueven los gobiernos para perpetuarse en el poder y
anular nuestras instituciones: sólo de este modo a los nuevos electores se les podrá
llevar a comicios, sacándoles de la indolencia y cobardía en que yacen y dándoles
conciencia de las enormes responsabilidades que tienen contraídas ante el porvenir.
Una vez logradas estas reformas y organizado un sistema electoral eficiente,
es indudable que las futuras Cámaras del país entrarán por el camino de las
reformas políticas y sociales necesarias y consolidarán y mejorarán todavía más las
verdaderas conquistas que en terreno social y económico ha obt4enido la
Revolución para beneficio de la mayoría. Entonces es indudable que nos orientemos
hacia donde van orientándose el pueblo francés, el inglés y el americano, y
especialmente los escandinavos, los más felices del mundo, es decir, a un gobierno
más directamente vinculado con el pueblo, en el que los miembros del Poder
Legislativo dependerán constantemente de aquél por el ensanchamiento del sufragio
universal, por la repetición frecuente de las elecciones, por las instrucciones
políticas que reciban como condición previa para su designación como la
representación de intereses, la representación proporcional, y más tarde y sólo para
los Poderes Legislativos locales, el recurso salvador del referéndum, o sea la
institución del gobierno semidirecto. Este pondrá coto a los desmanes arbitrarios de
los Gobernadores, que por conducto de las Legislaturas locales que les están
incondicionalmente sometidas, disponen a su capricho de los derechos e intereses
de los habitantes de las Entidades Federativas, sin más freno que el temor al enojo
de los funcionarios que pueden derrocarlos cuando por cualquier motivo no les
satisfaga su labor.

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CAPÍTULO VII

GOBIERNO DIRECTO Y GOBIERNO SEMIDIRECTO

Hemos hablado suscitadamente de la primera de estas dos formas del

régimen democrático que preponderó en las pequeñas comunidades del mundo
antiguo, especialmente por lo que toca al desempeño de la función legislativa y aun
en muchos casos de la jurisdiccional, por más que se dejaba el ejercicio Ejecutivo

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en poder de uno o varios funcionarios, generalmente altos jefes militares

encargados del mando de los ejércitos, pero sometidos de una manera directa y
efectiva a las asambleas populares. Este régimen de gobierno, que es el de más
carácter democrático y el único dentro del cual puede ejercitar íntegramente su
soberanía el pueblo, ha desaparecido de un modo definitivo en los tiempos actuales,
debido al aumento creciente de la población en los Estados, el ensanchamiento del
territorio de los mismos y muy particularmente a las graves y complejas funciones
económicas, sociales y políticas del estado moderno. En tal régimen es imposible
que el pueblo pueda tener hoy ni las competencia técnica necesaria para poder
entender y resolver dichas funciones y los graves problemas derivados de las
mismas, ni el tiempo bastante para consagrarse durante casi todo el día a esa clase
de actividades; ni aun existe materialmente la posibilidad de que se concentre en
espacio de amplitud bastante para el desempeño de sus altas funciones legislativas y
judiciales. Por lo tanto, puede decirse hoy que la forma de gobierno directo es
anticuada y definitivamente borrada de las Constituciones actuales.
Pero sin esto último debido a las circunstancias de la vida moderna, es
realmente un hecho admitido por todos, en cambio la aceptación del régimen de
gobierno semidirecto, o ser el que modifica y corrige las deficiencias y peligros

del puramente representativo, es también una realidad. En efecto, ya los

gobernados, tanto en las monarquías como en las repúblicas, hayan adoptado la
forma de Estado Central o Federal, están cada día menos conformes con el
predominio absoluto de los gobiernos representativos, es decir, con aceptar sin
ulterior recurso las decisiones arbitrarias o caprichosas de los representantes o mal
llamados mandatarios del pueblo. Y si bien es cierto que el derecho de disolución
de las Cámaras, practicado en los Estados que han adoptado el gobierno
parlamentario, y si la corta duración del cargo de los legisladores, que trae como
consecuencia elecciones frecuentes para la designación de nuevos mandatarios, da
oportunidades para que el pueblo pueda hacer uso de su soberanía cambiando a los
representantes quena satisfagan los intereses y aspiraciones del mismo, lo que
ponen en suma, de una manera indirecta, la legislación bajo el control de los
electores: sin embargo, la acción, la influencia de estos últimos es incierta y es
tardía, mientras que con la adopción del régimen de gobierno semidirecto, los

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 57

colegios electorales adquieren una preponderancia decisiva y tienen un control

eficaz sobre las resoluciones de los representantes electos.
Por tales motivos hay una orientación hacia esa nueva forma de gobierno,
que originada y desenvuelta en Suiza, ha sido adoptada ya por los Estados que
forman la Unión Norteamericana, por países tan adelantados y libres como las
colonias inglesas del Canadá y Sur-África, y por último, después de la Guerra de
1914-18, en naciones de tanta importancia, desde el punto de vista de su cultura y
adelanto político, como Alemania y Austria. El gobierno semidirecto es un sistema
bajo el cual las asambleas legislativas electas no votan las leyes sino ad referéndum,
es decir, bajo condición de someterlas posteriormente a la aprobación de los
mismos electores, que conservan de este modo el derecho de decir la última palabra
por lo que toca a la elaboración legislativa. De este modo, con el referéndum, las
Cámaras discuten y votan las leyes exactamente como ocurre en el sistema de
gobierno propiamente representativo, pero esas leyes no son jurídicamente perfectas
y obligatorias, sino hasta después de haber sido aceptadas por el pueblo mismo.
Este sistema de gobierno se presenta bajo una triple forma: el
referéndum propiamente dicho, el veto popular y la iniciativa popular. El
referéndum en la forma antes descrita, que deja la decisión final en materia
legislativa al pueblo mismo, sin dar razones y sin necesidad de
justificar su proceder, puede o confirmar la legislación votada por las Cámaras, o
desecharla de plano sin que de tal suerte produzca ningún efecto jurídico en la
Nación. El referéndum es obligatorio o facultativo, estipulándose en el primer caso
en la Constitución, que todas las leyes serán forzosamente sometidas a ratificación
por medio de ese procedimiento; y reservando, en el referéndum facultativo, el
empleo de la revisión popular tan sólo para cuando lo estime conveniente – dada la
importancia de las leyes – el Poder Legislativo, o en los casos expresamente
previstos por la Constitución al reglamentarse determinadas materias. Es indudable
que este sistema constituye una garantía contra los abusos, e! desmedido poder y la
arbitrariedad de que han dado pruebas en repetidas ocasiones los cuerpos
legislativos, que contando con el poder omnímodo de que disfrutan y la
imposibilidad en que han quedado los otros Poderes Públicos de resistir legalmente
a sus mandatos, han hecho prevalecer códigos y disposiciones inconvenientes, y
muy particularmente gravámenes a la vez que erogaciones y despilfarros ruinosos
con detrimento evidente de los intereses nacionales.

MIGUEL LANZ DURET

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Así cuando los legisladores sepan que sus resoluciones carecen de fuerza y
eficacia, mientras no hayan sido ratificadas por el pueblo distribuido en los colegios
electorales, tomarán mayores precauciones y procederán con mayor patriotismo,
moralidad y desinterés, puesto que no sólo se exponen a que sus votos y mandatos
sean anulados, sino que a la postre y después de repetidos fracasos caiga en
desprestigio el Poder Legislativo, y sus miembros, desconceptuados y
descalificados ante la opinión pública, se vean rechazados por la misma,
privándolos de sus cargos al negarles la reelección correspondiente en los
inmediatos comicios. y si bien es cierto que este procedimiento que nos ocupa sería
difícil en su aplicación práctica, por lo que toca a las decisiones del Congreso
Federal, si no se toman todas las medidas prudentes de organización, garantías y
respeto a los numerosos colegios electorales que funcionarán en la República para
el referéndum de la legislación federal, la verdad es que debería hacerse un ensayo
cuanto más pronto, mejor, para someter a la ratificación del pueblo, tanto las
reformas constitucionales federales, pues en ellas el interés nacional es palpitante y
se afectan casi todos los derechos del pueblo entero, cuanto la legislación local
votada con harta frecuencia sin estudio, sin preparación y sin debates por las
referidas Legislaturas. En nuestro país son frecuentes y

repetidísimos los casos de reformas constitucionales de verdadera trascendencia,

verificadas con una rapidez increíble, y con la eliminación de todos los trámites y
garantías que la Constitución establece para que su propia modificación se haga con
el juicio y el acierto necesarios, a pesar de que se trate de gravísimos problemas
para la prosperidad nacional. Lo mismo debe decirse de la legislación local, cuyas
reformas a la ligera son causa de disgusto, de malestar y de ruina para los sufridos
habitantes de los Estados, lo cual se evitaría definitivamente, o cuando menos se
aminoraría de manera considerable, si las Legislaturas supieran que ninguno de sus
mandatos será acatado ni obedecido sin el previo examen y la aprobación de las
masas populares, organizadas en colegios electorales y siguiendo las normas de!
procedimiento de gobierno semidirecto, o referéndum. Así pues, si se quiere salir de
este ambiente anárquico y de desconfianza de parte de los gobernados hacia los
representantes populares debe darse un paso definitivo, como lo han hecho ya
países tan adelantados democráticamente, tan libres y tan felices como Suiza, los
Estados de la Federación Norteamericana y las Colonias Inglesas.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 59

Además del referéndum propiamente dicho, existen como dijimos, otras dos
formas de gobierno semidirecto, que son el veto popular y la iniciativa popular. El
primero "supone que una ley previamente votada por las asambleas electas es
plenamente válida y produce todos sus efectos, si en cierto plazo después de votada,
determinado número de ciudadanos no pide el referéndum, pues en este último caso
esa consulta debe ser practicada y el pueblo puede aun rechazar la ley. Con el
referéndum propiamente dicho el voto del pueblo es necesario para la perfección
jurídica de la ley: con el veto popular el voto no es siempre necesario, y
transcurrido un plazo determinado no es permitido ya. En Otros términos, con el
referéndum ordinario la ley no será válida si el pueblo no le da su aprobación
formal; en tanto que con el veto popular la ley existirá, a menos que el pueblo no
manifieste en un cierto plazo su desaprobación formal".
En cuanto a la iniciativa popular, debe decirse que es el derecho conferido al
pueblo por la Constitución de obligar en determinados casos al Parlamento a tratar
por medio de la legislación ciertos problemas de interés general, los cuales por
capricho, por negligencia ° por incompetencia se niegan sistemáticamente a iniciar
los miembros de las Cámaras. De este modo la iniciativa popular es un

medio consagrado constitucionalmente, por el' cual, se concede la iniciativa de las

leyes al pueblo mismo, forzando a las Cámaras para que cuando un proyecto de ley
esté autorizado por la firma y el número determinado de ciudadanos que fije la
Constitución, esas mismas Cámaras queden obligadas jurídicamente a discutir y
votar la legislación propuesta. Este último procedimiento tendría la ventaja en
nuestro medio de obligar en especiales casos y sobre asuntos de capital importancia
a nuestros Congresos y Legislaturas locales, amedrentados por falta de valor civil,
por cobardía política, o por interés de partido, a corregir deficiencias y errores de
que están plagadas nuestras leyes, o a introducir en estas últimas nuevos progresos
y nuevas adaptaciones a nuestro medio social y político contemporáneo.
Con esas tres formas de gobierno semidirecto o con la adopción de alguna
de ellas, es indudable que la Nación entraría en un período de mayor calma y sobre
todo de confianza respecto de los actos de gobierno, pues el pueblo sabría que
estaban a su alcance medios de hacerse oír y de defender sus derechos e intereses,
sin agitaciones ni violencias, sino por procedimientos jurídicos puestos a su
disposición por la Ley Suprema; y por lo que toca a los miembros de las Cámaras o

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representantes nacionales y locales, ajustarían cada vez más sus actos y

resoluciones a los deseos y mandatos de la opinión pública y a la voluntad popular.

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TITULO II

CAPÍTULO I

LEGITIMIDAD DE LA CONSTITUCIÓN DE 1917

BREVE HISTORIA DE LAS CONSTITUCIONES MEXICANAS

Antes de iniciar esta reseña histórica de nuestras Leyes Fundamentales,

debemos hacernos cargo de la objeción – que primero en número considerable, y
hoy sólo por adversarios recalcitrantes o retardados – se hace a la legitimidad de la
Constitución vigente, alegando que no es una reforma de la de 57, por no haberse
seguido los procedimientos que ella establecía para ser modificada; y que aun
aceptando la justificación de promulgar un nuevo Código Político, el actual de 1917
carece de legitimidad, porque los diputados constituyentes que lo redactaron no
fueron electos por el pueblo, sino por el grupo revolucionario armado y victorioso
que ocupaba el poder.
Nosotros no aceptamos que sea únicamente el sufragio lo que da validez y
legitimidad al Estatuto Constitucional, como cuando se trata de la designación de
funcionarios para desempeñar cargos públicos; ni juzgamos indispensable que
exista una íntima relación, una continuidad ininterrumpida entre las Leyes
Constitucionales, para que la última deba considerarse legítima. En los casos
en que el pueblo, o los elementos más vigorosos del pueblo, derrocan el orden
jurídico existente e imponen por la revolución un nuevo estado de cosas, que
primero por la fuerza y después por el transcurso del tiempo y el
consentimiento tácito de los gobernados, viene a constituir un nuevo orden
jurídico, en esos casos la nueva Constitución que se establece llega a ser la
Ley Suprema de la Nación y la única que puede en adelante crear

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 62

órganos políticos dotados de facultades y fijar los derechos de los gobernados: en

una palabra, establecer el orden constitucional.
Y esta tesis está comprobada por la historia de todos los tiempos y de todos
los países: la Constitución Americana es consecuencia de una revolución que
después de derrocar al régimen colonial y obtener la independencia de los Estados
particulares creó la Federación de los Estados Unidos. Todas las Constituciones
francesas, hasta la actual, han provenido de la revolución o del golpe de Estado, o
como resultado de guerras extranjeras; pero ninguna ha surgido en período de paz y
normalidad, ni por medio de reformas, según procedimientos constitucionales
previamente establecidos. Y lo mismo debe decirse de las Constituciones que
después de la Primera Guerra Mundial se promulgaran en Alemania, Rusia, Polonia
y en otros países y de la que en 1932 se estableció en España, pues en todas ellas el
Poder Constituyente se ha reunido a deliberar después del triunfo de las armas o del
derrocamiento del gobierno anterior.
Para terminar, confirmando las doctrinas anteriores, nada nos parece más
concluyente que las siguientes palabras de Carré de Malberg: "En principio parece
que debe declararse ilegítimo todo Gobierno que se establece y se apodera del
Poder contra el Derecho Público que está en vigor al verificarse ese hecho. Pero
como el primer cuidado de todos los Gobiernos llegados al Poder en tales
condiciones es crear precisamente un Estatuto nuevo que consagre su autoridad;
ésta, después de sus comienzos contrarios al derecho, acabará por adquirir un
carácter de legitimidad jurídica, con tal que el nuevo Estatuto al cual se sujete, sea
públicamente reconocido y aceptado como estable y regular".
Por lo tanto, desaparecido en 1914, con la victoria aplastante de la
revolución constitucionalista, el orden jurídico que prevalecía en la Nación desde
1861, y particularmente después de 1857, en que ya nadie se permitió combatir ni
negar la validez y supremacía de la Constitución de 57, batidas y derrocadas las
autoridades huertistas que controlaban gran parte del país, éste se encontró en una
situación completamente extralegal y regido por un Gobierno de facto, a todo lo
cual se llamó impropiamente Período Preconstitucional; pero una vez promulgada
la Constitución actual por el Constituyente de 1916-17, que tenía teóricamente la
representación nacional, conforme el principio de la soberanía del pueblo,

MIGUEL LANZ DURET

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principio básico de nuestra organización estatal, automáticamente quedó establecido

el orden constitucional y legitimadas todas las autoridades que se designaron,
conforme a la nueva Ley Suprema.
Y si la revolución constitucionalista de 1913, que al triunfar por medio de
las armas en 1914 Se transformó en gobierno revolucionario, consideró que era
menester convocar un Congreso Constituyente para organizar de nuevo al país
social y políticamente, y no apeló a los procedimientos constitucionales previstos en
la Carta de 57 para su reforma, fue porque tal medida era indispensable después de
una conmoción tan grande y de consecuencias tan vastas como la que acababa de
sacudir y transformar al país. Por lo tanto era necesario realizar la reforma más que
por medios legales por procedimientos revolucionarios, para hacer viables las
aspiraciones y, las tendencias de los grupos rebeldes, creando un nuevo orden
jurídico, cristalizado por decirlo dentro de una nueva Constitución, que sancionara
las reformas económicas y sociales que eran indispensables para la prosperidad del
pueblo mexicano.
Y así aconteció en efecto, pues si en las primeras proclamas de los caudillos
de la revolución constitucionalista se pedía el derrocamiento del gobierno del
dictador Huerta y el restablecimiento del orden constitucionalista, bajo el imperio
de la misma Constitución de 57, más tarde y después del triunfo de la revolución, se
comenzó a hablar de uno nuevo, para poder implantar las que se tenían proyectadas
y no encontrar estorbos y retardos en los procedimientos constitucionales. Así pues
se resolvió proclamar una nueva Constitución, y esa fue la discutida y votada por el
Congreso Constituyente de 1916-17.
La historia de nuestro Derecho Constitucional puede decirse que principia
con el Acta Constitutiva de 31 de enero de 1824 y la Constitución de 4 de octubre
del mismo año; verdaderos puntos de partida del Derecho Público Mexicano,
porque si bien es cierto que con anterioridad se expidieron otros documentos
de importancia, relativos a los derechos nacionales y a la organización política
del país, tanto por caudillos insurgentes, como por autoridades establecidas
después de la consumación de la Independencia, sin embargo, las disposiciones
y los principios contenidos en estos documentos, o no tuvieron aplicación,
como sucedió con la Constitución de Apatzingán que expidió el Congreso el
24 de octubre de 1814 bajo el patrocinio del gran insurgente Morelos,
o fueron desconocidos y derogados

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 64

a raíz de su promulgación, como el Plan de Iguala, los Tratados de Córdoba y las

disposiciones de la Junta Provisional Gubernativa, o sea la asamblea nombrada por
lturbide. En consecuencia, toda esta documentación tiene una importancia histórica
y sirve para revelarnos la mentalidad jurídica y política de aquella época, así como
para informarnos sobre la marcha de los primeros tiempos del gobierno nacional;
pero el Derecho Público Mexicano actual no tiene por qué remontarse hasta
aquellas fuentes para encontrar la justificación y la existencia de los principios que
lo informan y caracterizan.
En efecto los manifiestos de los primeros insurgentes, tales como los de
Hidalgo, Morelos y Rayón, eran verdaderas proclamas de guerra y sinceras y bien
intencionadas promesas para continuar y consumar la Independencia. Las
disposiciones legales y principios consignados en la Constitución de Apatzingán,
aunque ya con las apariencias y caracteres de un orden jurídico bastante
significativo para aquellos tiempos, eran sin embargo, inferiores a la Constitución
Española de 1812, y además, debido a las circunstancias, no pudieron aplicarse un
solo día en el país, toda vez que el Congreso tuvo que trasladarse constantemente de
región en región, protegido hasta donde era posible por las armas de Morelos, hasta
que su existencia y su influencia fueron anuladas.
Y aunque tal Constitución asentaba los principios de soberanía del pueblo:
derechos de igualdad, propiedad y libertad de los ciudadanos, la división de los
Poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y la elección popular para e
nombramiento de los funcionarios de la Nación, no podemos apoyarnos en sus
raíces para interpretar nuestro Derecho Constitucional actual, porque no tuvieron
aplicación, como ya dijimos.
En cuanto a los documentos posteriores a la Independencia y anteriores a la
Constitución de 1824, tales como el Plan de Iguala y los Tratados de Córdoba,
puede decirse que no relatan ni contienen sino disposiciones concernientes a la
organización inmediata del país, al consumar su Independencia; pero no una
organización política definitiva regida por un orden jurídico y procedimientos
característicos de todo Estado soberano, sino más bien un régimen provisional para
vivir de momento, reservando para más tarde la organización permanente de la
nación.
Este Plan de Iguala y las ligeras modificaciones que sufrió en

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 65

virtud del Tratado celebrado en la Villa de Córdoba el 24 de agosto de 1821, entre

don Agustín de Iturbide y don Juan O'Donojú, nombrado Virrey de México y que al
llegar a Veracruz se había encontrado consumada la Independencia, contenían en
concreto las conclusiones siguientes:
I.-La independencia de la Nueva España.
II.-Un Gobierno de transición, que no tuvo carácter perfectamente definido
y el cual fue desempeñado por una Regencia, compuesta de los señores don Agustín
de Iturbide, don Manuel de la Bárcena, el Obispo don Antonio Joaquín Pérez, don
Joaquín Velázquez de León y don Isidro Yáñez.
III.-Una asamblea de treinta y ocho personas que debería ejercer el Poder
Legislativo mientras se reunía el Congreso, y que se denominaría Junta Provisional
Gubernativa.
IV.-La fijación de la ciudad de México para residencia del Gobierno de la
Nueva España ya independiente.
El Gobierno sería una monarquía moderada, designándose Emperador al
Rey Fernando VII, y en caso de no presentarse personalmente en México a
pronunciar el juramento, serían llamados varios Infantes, y a falta de ellos, algún
otro individuo de casa reinante que estimara conveniente designar el Congreso; se
prevenía que si Fernando VII no venía a México, y mientras se designaba al
Emperador que debía coronarse, la Junta o la Regencia mandarían en nombre de la
Nación y que más tarde las Cortes que se convocaran decretarían la Constitución
del Imperio Mexicano; que entretanto las Cortes formaban la Constitución, se
gobernaría interiormente conforme a las leyes vigentes en todo lo que no se
opusiera al Plan de Iguala.
Estas fueron, en sustancia, las únicas disposiciones de carácter político
surgidas del Plan de Iguala y de los Tratados de Córdoba que, como se ve, no han
tenido ningún alcance de carácter jurídico para la organización política del pueblo
mexicano, y tanto menos, cuanto que poco tiempo después esos Tratados fueron
desconocidos por España y aun por México, por decreto de 8 de abril de 1823 del
Congreso Constituyente, en que se declararon insubsistentes, y lo mismo que el
Plan de Iguala, en estos categóricos términos:
"El Soberano Congreso Constituyente Mexicano, declara:
Jamás hubo derecho para sujetar a la Nación Mexicana a ninguna
ley ni tratado, sino por sí misma o por sus representantes nombrados,

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 66

según el Derecho Público de las naciones libres. En consecuencia, no subsisten el

Plan de Iguala, Tratados de Córdoba, ni el decreto de 24 de febrero de 1822, por 10
respectivo a la forma de gobierno que establecen y llamamientos que hacen a la
Corona; quedando la Nación en absoluta libertad para constituirse como le
acomode."
Por lo tanto, esos documentos, de capital importancia en su origen, sólo
sirvieron después para hacer constar históricamente un hecho innegable y que era
ya irrevocable: la Independencia de México.
Para proseguir esta breve y necesaria narración de nuestras primeras Leyes y
Constituciones, relacionadas con la historia y el desenvolvimiento del Derecho
Público Mexicano, y con la influencia más o menos marcada sobre las actuales
instituciones y régimen de gobierno, seguiremos de preferencia y más bien
exclusivamente, las importantes y acertadas informaciones y documentaciones
contenidas en las siguientes obras de distinguidos tratadistas mexicanos: "Derecho
Público Mexicano", por el Lic. Isidro Antonio Montiel y Duarte; "Derecho
Constitucional", por el Lic. Ramón Rodríguez; "Leyes Constitucionales de México
durante el Siglo XIX", por el Lic. José M. Gamboa, y "La Constitución y la
Dictadura", por el Lic. Emilio Rabasa.
Después de la entrada triunfal del Ejército Trigarante en México el 27 de
septiembre de 1821, se instaló allí al día siguiente la Junta Gubernativa, la cual
convocó el 17 de noviembre del mismo año a elecciones para las Cortes o Congreso
Nacional. Instalado éste el 24 de febrero de 1822, proclamó la división del Poder
Público en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y la igualdad de derechos civiles entre
todos los habitantes del Imperio Mexicano. Sin embargo, esta primera Asamblea
Nacional, fuerte por el sufragio y que debió haber sentado el primer ejemplo de un
funcionamiento institucional, si hubiera consumado la obra para que fue designada,
dotando al pueblo mexicano de su primera Constitución, no pudo concluir sus
trabajos, puesto que en la noche del 18 al 19 de mayo de 1822 el primer
vergonzoso cuartelazo de nuestra historia proclamó Emperador a don Agustín de
Iturbide. El Congreso Nacional, bajo la presión del Ejército, de Iturbide mismo y de
sus generales, y por el desenfreno del populacho perfectamente dirigido, aceptó a
aquél como Emperador y juró la observancia de la Constitución Española de 1812;
pero a pesar de tal sumisión, el 31 de octubre

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 67

del mismo año Iturbide disolvió el Congreso, substituyéndolo por una Junta a la que
llamó Instituyente y que se componía de individuos nombrados por él mismo. Esta
situación anómala y condenable sólo duró unos cuantos meses, debido al triunfo de
nuestra también primera revolución, que fue proclamada en Veracruz el 5 de
diciembre de 1822 por don Antonio López de Santa Anna, triunfo que dio por
resultado la abolición de la monarquía, el destronamiento de Iturbide y la restitución
del Congreso Constituyente.
El reinstalado Congreso acordó convocar a elecciones para otro que iba a
llevar el nombre de Segundo Congreso Constituyente y que debía dotar al país de su
primera Constitución. Este nuevo Congreso, instalado el 7 de noviembre de 1823,
expidió el Acta Constitutiva de 31 de enero de 1824 y más adelante el 4 de octubre
del mismo año la primera Constitución de la República, que en unión del Acta
referida constituyen las verdaderas tradiciones y los principios originarios del
Derecho Público Mexicano. El Acta Constitutiva contiene un capítulo relativo a la
forma de gobierno y religión; otro sobre división de Poderes: Poder Legislativo,
Poder Ejecutivo y Poder Judicial: por último, el gobierno particular de los Estados.
En materia de garantías individuales se acordó declarar que ningún hombre sería
juzgado en los Estados o Territorios de la Federación sino por las leyes dadas y
tribunales establecidos antes del acto por el cual se le juzgaba, y en consecuencia
quedó para siempre prohibido todo juicio por comisión especial y toda ley
retroactiva. Por primera vez se adoptó en la Nación la forma de República
Representativa Federal en el artículo 5º del Acta, y se reconoció en el artículo 6º
como partes integrantes de la República Federal a Estados independientes, libres y
soberanos en lo que exclusivamente tocara a su administración y gobierno interior,
fijando provisionalmente el número de dichos Estados en el artículo 7º y en el 8º
autorizando a la Constitución para que pudiera aumentar el número de los Estados
designados provisionalmente en dicha Acta. Ya desde entonces en el artículo 9º se
estableció que el Poder Supremo de la Federación se divide para su ejercicio en
Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y que jamás podrían reunirse dos o más de éstos
en una corporación o persona, ni depositarse el Legislativo en un individuo. Para el
Poder Legislativo se admitió el sistema bicamarista, declarando que residiría en un
Congreso General, compuesto de una Cámara de Diputados y de una de Senadores.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 68

Por último, se estableció en el artículo 24 que las Constituciones de los

Estados no podrían oponerse a lo prevenido en el Acta ni a lo que estableciera la
Constitución General al promulgarse. Tales son en síntesis las principales
disposiciones contenidas en el Acta Constitutiva 1824.
Con posterioridad el mismo Congreso decretó la Primera Constitución
Federal de los Estados Unidos Mexicanos el 4 de octubre de 1824, la cual estuvo en
vigor hasta que fue desconocida y derogada por medio de la violencia en 1836, y
más tarde establecida por decreto de 22 de agosto de 1846 y adicionada con un Acta
de Reformas el 21 de mayo de 1847 para adoptarla a las circunstancias y a los
tiempos en que se le dio nuevamente validez.
Esta Constitución de 1824 consta de 171 artículos y no contienen
enumeración de los decretos del hombre, que pudo haber tomado de Hill de
derechos contenido en las enmiendas de la Constitución Americana. Apenas habla
de libertad de imprenta en el artículo 50, fracción III, y en el 171, y descansa la
conciencia en términos muy semejantes a los del Código Español de 1812. La
forma de gobierno que estableció es la de una República Democrática Federal
semejante a las de los Estados Unidos de América. El Poder Legislativo lo deposita
en dos Cámaras: una que se renueva totalmente cada dos años, de Diputados electos
por electores, a razón de uno por 80,000 habitantes, o sea por medio de elección
indirecta; y otra Cámara, cuya mitad es la que se renueva solamente cada dos años,
la de Senadores, a razón de dos por cada Estado. El Presidente tiene el derecho de
veto, pero sin más resultado que una nueva discusión en el Congreso (artículos 59 y
60). El Ejecutivo se deposita por cuatro años en un individuo, el Presidente cuyas
faltas suple un Vicepresidente. La elección de ambos la hacen las Legislaturas de
los Estados, mediante la designación de dos candidatos por cada uno y el envío de
las listas respectivas al Congreso, que computa los votos y en caso de empate
decide de la elección (artículos 74, 75 y 79 a 95). El Poder Judicial se deposita en
una Suprema Corte, Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito (art. 123). Los
Magistrados de la Suprema Corte son inamovibles (art. 126) y electos por las
Legislaturas de los Estados (art. 127). Los Magistrados de Distrito y Juzgados de
Circuito son nombrados por el Ejecutivo a propuesta en terna de la Suprema Corte
(artículos 140 y 144). Las prohibiciones a los Estados, inclusas las del orden
internacional,

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 69

están en el artículo 162. Para hacer efectivos los derechos individuales no hay más
expediente que la responsabilidad de los funcionarios. En el artículo 117 se estipula
que para el despacho de los negocios del Gobierno de la República habrá el número
de Secretarios que establezca el Congreso General por una ley.
Este primer ensayo constitucional en nuestro país, en vez de apaciguar los
ánimos, de haber creado instituciones sólidos y permanentes, y, sobre todo, de
haber establecido la paz pública sobre bases de orden y de derecho, realizando uno
de los propósitos fundamentales de todo Código Político, o sea el de lograr la
transmisión pacífica del poder en cada uno de los períodos marcados por la Ley
Suprema, no sólo no pudo evitar la desorganización política y social del país, sino
que por el contrario, después de proclamada, “los desórdenes, los motines y las
inmoralidades de todo género no conocieron ya límite de ninguna clase, y fueron
tales, que en el período de seis años transcurridos desde abril de 1829, en que
terminó su período el primer Presidente de la República don Guadalupe Victoria,
hasta mayo de 1834, en que sólo debieron haber funcionado dos Presidentes de la
República, figuraron sucesivamente con este carácter once Presidentes, promovidos
todos y separados después en virtud de motines, revoluciones y diversos atentados
contra el orden legal. “El General don Antonio López de Santa Anna, investido del
carácter de Presidente de la República mandó disolver el 5º Congreso
Constitucional el 31 de mayo de 1834, convocando a elecciones para otro Congreso
que se instaló el 1º de enero de 1835 y que el 5 de mayo del mismo año se declaró
por sí y ante sí autorizando para reforma la Constitución de 1824. En diciembre de
1835 se expidió la Ley de Bases para la Constitución, y un año después, el 30 de
diciembre de 1836 se promulgaron las Siete Leyes Constitucionales”, o sea la
segunda Constitución con que se dotada a la República en el brevísimo período de
doce años.
Sin embargo, a pesar de los nulos resultados obtenidos con la promulgación
de nuestra Ley Constitucional de 1824, hay que reconocer en este primer ensayo de
legislación los méritos que tuvo, y no hacerla exclusivamente objeto de censura y
críticas. Rabasa dice en sus libros en uno de sus libros: “El Acta y la Constitución
de 1824 llegaron al punto más alto a que pudieran aspirar los pueblos comos
institución política, estableciendo la división y separación de los Poderes Públicos,
la organización del Legislativo y el Judicial como entidades

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 70

fuertes y autónomas, y la independencia de los Estados limitada por el interés

superior nacional. Lejos de revelar ignorancia que escritores de la época atribuyeron
a sus autores, demuestran que éstos eran conocedores no superficiales de las teorías
democráticas y federativas, y que, fuese cual fuese su opinión personal, obedecieron
de buena fe el mandato imperativo de las provincias declaradas contra el
centralismo, pues hay en los preceptos de ambas leyes celoso empreño en asegurar
la libertad interior de los Estados como una garantía contra las usurpaciones del
Poder Central”.
Pero el ensayo había sido infructuoso por lo que ya hemos insinuado y por
lo que seguiremos comprobando con la historia y el estudio de nuestras
Constituciones: la falta de educación cívica del pueblo, los malos gobernantes con
que la fortuna nos ha favorecido, los naturales errores de todo pueblo oven que se
emancipa y lucha por constituirse y organizarse dentro de las normas del Derecho.
La segunda Constitución, o sean las Siete Leyes Constitucionales de 1836,
lo mismo que la Base Orgánicas del 12 de junio de 1843, fueron completamente
ilegítimas, y como apenas estuvieron en vigor unos cuantos años cada una, y su
aplicación carece de influencia por no establecer precedente alguno sobre la forma
de nuestro gobierno, ni sobre el desenvolvimiento de nuestro Derecho Público;
sobre todo, por tratarse de Constituciones centralistas que jamás tuvieron eco en el
pueblo, ni merecieron el respeto de éste, por todas estas razones apenas si
mencionaremos algunos de sus preceptos como un simple recuerdo histórico de
ciertas anomalías y excentricidades de nuestro Derecho Constitucional.
La forma de gobierno que aceptó la Constitución es la de República
Democrática Central. Los Estados cambian de nombre llamándose Departamentos,
y éstos, son escasas facultades para su vida y gobierno propios, quedan sujetos al
del Centro para todo asunto fundamental. El Gobierno central se constituye
depositándose el Poder Legislativo en un Congreso formado de dos Cámaras: una
de Diputados y otra de Senadores (Ley 3ª, art. 1º). Los electores, esto es, los
ciudadanos capacitados, eligen diputados en proporción de uno por 150,000
habitantes. La Cámara de Diputados se renueva cada dos años (Ley 3ª, arts. 2º y 3º),
y los senadores en número de 24 duran en su encargo seis años, se renuevan por
terceras partes y son electos por las Juntas Departamentales; pero forzosamente
sobre listas de candidatos que forman unidos la Cámara de

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 71

Diputados, el Ejecutivo en Junta de Ministros y la Suprema Corte de Justicia (Ley

3ª, art. 8º). El Presidente de la República tiene veto contra las resoluciones de la
Cámara para obtener nueva discusión (Ley 3ª, arts. 35 y 37).
El Ejecutivo se deposita en el Presidente de la República, que dura ocho
años y que eligen las Juntas Departamentales sobre una terna que les presenta la
Cámara de Diputados y que ésta, a su vez, forma sobre otras ternas hechas, cada
una, por el Presidente de la República saliente en Junta de Ministros, el Senado y la
Suprema Corte de Justicia (Ley 4ª, arts. 1º y 2º). Las faltas temporales del
Presidente de la República las suple el del Consejo, pero para las absolutas se
produce a nueva elección (Ley 4ª, arts. 8º y 10º).
El Poder Judicial se deposita en una Corte Suprema compuesta de
individuos inamovibles, electos en la misma forma que el Presidente de la
República (ley 5ª, arts. 1º y 5º). Además el Poder Judicial se ejerce por los
Tribunales Superiores de los Departamentos, por los de Hacienda y por los
Juzgados de Primera Instancia.
La originalidad de esta Constitución consistió en crear un Poder especial y
supremo, verdadero superpoder, llamado Conservador y pletórico de facultades y
de autoridad. Podía el Poder Conservador, excitado por los otros Poderes declarar la
nulidad de las leyes, como los actos del Ejecutivo y las sentencias de la Suprema
Corte; declarar incapacitado física o moralmente al Presidente de la República;
obligar al mismo Presidente a remover a todo su Ministerio, suspender las sesiones
del Congreso y las audiencias de la Suprema Corte, y dar o negar su sanción a las
reformas que se propusieren de estas Siete Leyes Constitucionales (Ley 2ª, art. 11º).
El original Poder Conservador, formado por cinco individuos, removibles uno cada
dos años y electos por as las Juntas Departamentales con intervención del Poder
Legislativo, dictada sus resoluciones por mayoría.
Este Código Político es bastante explícito en cuanto a la enumeración de los
derechos individuales, pues reconoce a favor de los mexicanos no poder ser presos
sino por mandamiento de juez competente, ni detenidos más de tres días por
autoridad política sin ser enviados al fin de ellos a la autoridad judicial; ni privados
de su propiedad en todo o en parte, sino sólo por causa de pública utilidad y por
medio de los requisitos fijados; no podrían ser juzgados ni sentenciados por
comisión, ni por otros tribunales que los establecidos

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 72

en la Constitución, ni siguiendo otras leyes que las dictadas con anterioridad al

hecho por que se les juzgaba; por último, se reconoció el derecho de imprimir y
circular, sin necesidad de previa censura, las ideas políticas.
En 1841, el General Paredes en Guadalajara, Valencia en la ciudad de
México y Santa Anna en Veracruz, proclamaron un plan político por el cual se
convocaba un nuevo Congreso que debía reformar la Constitución; se desconocía al
Presidente Bustamante y se establecía la dictadura mientras se expedía la
Constitución reformada.
Abrumados los pueblos por todas las monstruosidades de la Constitución de
36, y movidos los soldados por la facilidad con que se obtenían ascensos y otras
ventajas mediante las revoluciones, aceptaron con gusto los primeros y ejecutaron
violentamente los segundos, la promovida por Paredes en Guadalajara.
En septiembre del mismo año de 41, reunidos en Tacubaya los principales
jefes que habían proclamado o secundado el Plan de Guadalajara, convinieron en
que el General Santa Anna, con el carácter de Presidente, ejerciese el Poder
Supremo de la República, y en que se convocase el nuevo Congreso que debería
reformar la Constitución.
El 10 de julio de 1842 se instaló este Congreso, que apenas comenzó en
noviembre a discutir el proyecto de Constitución, cuando veintinueve vecinos del
pueblo de Huejotzingo (Pueblo) se pronunciaron desconociéndolo y pidiendo que
una Junta nombrada por el Presidente de la República formase la Constitución.
La guarnición de México secundó este plan a los ocho días de proclamada, y
al siguiente, el General Santa Anna, declaró disuelto el Congreso y nombró la Junta
que debía Formar la Constitución.
La Junta de Notables, nombrada por el General Santa Anna, expidió el 12 de
junio de 1843 la Constitución que se le había encargado, titulándola “BASE DE
ORGANIZACIÓN POLÍTICA DE LA REPUBLICA MEXICANA”.
“Sólo porque la Constitución de 36 es tan rematadamente extravagante,
vacila el criterio para tener y declarar por peor la de 43. En los autores de aquélla
hubo algo de libertad de acción; en los de ésta, la única libertad que haya habido, si
alguna hubo, se empleó en fraguar una organización que dependería por completo
del General Santa Anna, porque temían que éste, en apariencia

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 73

Irresponsable de la disolución del Congreso, la restableciera con federalismo y

todo, si no era la Asamblea Nacional Legislativa bastante pródiga en concesiones de
autoridad y poder para el Presidente. La Carta de 43 es un absurdo realizado: es el
despotismo constitucional. En ella, el gobierno central lo es todo; apenas los
Departamentos tienen atribuciones de administración municipal, y todo el gobierno
central está en manos del Ejecutivo. El Congreso se compone de una Cámara de
Diputados designados por los electores terciarios, que lo fueron por los secundarios
y sólo éstos por el pueblo, y una Cámara de Senadores designados por los Poderes
Públicos y las Asambleas de Departamentos; pero de entre ciertos grupos salientes,
con quienes trata de crearse una casta privilegiada, y en la que figuran muy
principalmente los generales y los obispos. Así y todo, el Congreso queda casi
anulado por el veto extraordinario que corresponde al Presidente, en tanto que el
Poder Judicial, viene también a sus manos por las directas y gravísimas facultades
que tiene respecto a los tribunales supremos. Las responsabilidades pesan sobre los
ministros y sobre el Consejo de Gobierno; sobre el Presidente ninguna; y sin
embargo, no hay Gobierno de Gabinete, pues el Presidente, oído al parecer de sus
ministros y recogida la votación, puede proceder como bien le plazca. Las irrisorias
facultades de las Asambleas Departamentales, están sometidas al veto de los
gobernadores, y si por acaso una Asamblea insiste, es el Presidente quien resolverá
lo que quiera. Pero todavía para que una quede a los pueblos, ni nada falta a la
autoridad sin límites del Presidente, toda la organización mezquina de los
Departamentos, según la Constitución, se anula y aniquila por la facultad que aquél
tiene de iniciar leyes excepcionales para la organización política de señalados
Departamentos cuando lo tenga por necesario.
“La Constitución de 43 resultó estrecha para el General Santa Anna y hubo
que romperla. Rebelado en Guadalajara el General Paredes, mientras Canalizo
desempeñada interinamente la Presencia, Santa Anna tomó el mando de las tropas
para reducir a aquél y omitió el requisito de la licencia del Congreso. Reclamólo
éste; quiso el Gobierno desdeñar la observación; encendiéronse senadores y
diputados; hubo entre éstos quien moviera acusación contra el Gabinete, y al
fin, Canalizo, de acuerdo con el Presidente propietario, cerró ambas Cámaras y
desconoció su autoridad. La revolución de

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 74

Paredes, secundada en Puebla y en la Capital, desconcertó a Santa Anna, que apeló

a la fuga y acabó por salir desterrado”.
“Cuando tres años más tarde, este hombre que tomaba su fuerza de la falta
de principios y decoro, volvió al país en medio de la guerra americana, apoyó su
reaparición en duras protestas contra el partido conservador, que siempre lo había
sostenido y a quien había de apelar otras vez andando los tiempos de su
desvergonzada política. El Plan de la Ciudadela, de agosto de 1846, convocaba un
nuevo Congreso Constituyente, y un decreto del Gobierno Provisional restableció la
Constitución de 24, haciéndola regir mientras la nueva representación nacional
expedía la suya. Santa Anna, vuelto a la Presidencia de la República en las
elecciones que entonces se practicaron, sancionó en 47 y juró la nuevo Ley
Fundamental, y él, que denunciaba las Bases de 43 como estrechas para la acción
libre y eficaz del Gobierno, aceptó sin vacilar la nueva organización netamente
federalista que establecía el Acta Constitutiva con la Constitución de 24,
modificadas en el Acta de Reformas en sentido más liberal y con mayores
restricciones para el Poder Ejecutivo”.
La nueva Constitución reformada apenas subsistió unos cuantos años, pues
nuevas violencias y revoluciones trajeron un régimen dictatorial, el más arbitrario y
uno de los más crueles que ha sufrido nuestra Patria.
Derrocada en 1853 el Gobierno Constitucional del General Arista, se
estableció un gobierno central y conservador, decidido a implantar el régimen de
gobierno personal sin freno ni ley, encabezado por el infausto General Santa Anna,
quien, durante más de dos años que duró esta infame comedia cometió todos los
atropellos, venganzas, excentricidades y hasta mezquindades, a las que la República
nunca creyó que se llegaría.
Contra la impopularidad del régimen y estimulada por la indignación
popular estalló nuevamente la revolución, encabezada por el Coronel Florencio
Villarreal y teniendo como programa el Plan de Ayutla, de 1º de marzo de 1854; el
cual fue secundado pocos días después por Comonfort y reformado por medio del
Plan de Acapulco.
Esta revolución indudablemente militar, puesto que era encabezada por jefes
de armas de las poblaciones antes mencionadas y sostenida por las guarniciones de
las mismas, a las que se fueron uniendo gradualmente las tropas acantonadas en

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 75

otros lugares, y aun gran parte de las enviadas por el Gobierno para sofocar la
revolución y que se sumaron a los rebeldes, a pesar de ello debe considerarse como
un movimiento esencialmente popular; no que el movimiento hubiera sido dirigido,
secundado y ejecutado por elementos populares, como nuestras gloriosas
revoluciones de Independencia y de Reforma, sino que evidentemente el pueblo de
la República aplaudió y apoyó con entusiasmo, con toda la fuerza moral y material
que estaba a su alcance el acto de rebeldía de Ayutla. Esto hizo que la revolución
terminara en corto tiempo relativamente, dada la considerable fuerza militar de la
Dictadura Santaanista, y a que llevara a la Presidencia provisional de la República,
primero al veterano de la Independencia don Juan Álvarez, y después al coronel don
Ignacio Comonfort.
Convocado un nuevo Congreso Constituyente por la revolución triunfante,
para constituir otra vez más al país, se reunió en la capital de la República el día 14
de febrero de 1856, celebrando en esta fecha su primera junta preparatoria, con la
asistencia tan irrisoria de sólo 38 diputados; y el 18 del mismo mes y año verificó la
solemne apertura de sus sesiones concurriendo el Primer Magistrado de la
República. Este acompañado del ministerio y rodeado de numerosos funcionarios,
pronunció el discurso inaugural, en el que ofreció “que con la misma lealtad con
que había sostenido el Plan de Ayutla sostendría al Congreso Constituyente como la
legítima emanación de la voluntad nacional”.
En la sesión del 16 de junio de 1856 el Presidente de la Comisión de
Constitución dio lectura al dictamen y al proyecto de la nueva Ley Suprema que se
ofrecía al pueblo mexicano. Las sesiones de este memorable Congreso duraron
hasta el 5 de febrero de 1857, en cuya fecha fue firmada la nueva Constitución por
más de noventa diputados y por el Presidente de la República. Ante un concurso
inmenso el señor Mata dio lectura a la Constitución ya aprobada, después de
ocho meses de importantísimas y trascendentales discusiones para aquellos
tiempos, y los secretarios anunciaron que había entera conformidad con el texto
de los autógrafos. En seguida prestó juramento de reconocer, guardar y hacer
guardar la nueva Constitución, el señor Guzmán, Vicepresidente del Congreso.
Don Valentín Gómez Farías, Presidente del mismo, conducido por varios
diputados y arrodillado delante del Evangelio juró en seguida. Todos los
diputados puestos en pie y extendiendo la mano derecha

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 76

prestaron juramento. El gran constituyente Francisco Zarco dio lectura al

manifiesto, que él mismo redactó, del Congreso Constituyente a la Nación, el cual
puesto a discusión fue aprobado por unanimidad y en seguida se envió una
Comisión de la Cámara para comunicar al Presidente de la República que se le
esperaba a jurar la nueva Constitución. Después de prestar Comonfort con voz
firme y clara el juramento respectivo, ocupó la tribuna a la izquierda del
Vicepresidente del Congreso el señor Guzmán, pronunciando un discurso que le fue
contestado por este último, y acto continuo se levantó la sesión.
Es indudable que jamás se había reunido en México en un Congreso
Constitución un concurso de hombres tan importantes y tan patriotas con mejores
propósitos y con mayor buena fe, resueltos a dotar al país de una ley constitucional,
que mejorara la condición civil y política de los mexicanos y que pudiera establecer
un régimen institucional.
Es cierto que se ha demostrado que en el Congreso preponderaba una
mayoría moderada y que los liberales avanzados, los progresistas, los radicales
estaban en exigua minoría; pero es también indudable que estos últimos por su
inteligencia, por su honradez, por su actividad infatigable durante todas las
sesiones, y por el prestigio que supieron conquistar, obtuvieron si no todas, sí
muchas de las reformas que proyectaron, logrando dar a la Nación la Constitución
más liberal que había tenido hasta entonces, y sobre todo implantaron
definitivamente el respeto a los derechos individuales, que para aquella época fue
una conquista prodigiosa, a la vez que establecieron la garantía de los mismos por
medio de la institución más valiosa que hemos tenido hasta estos días: el Juicio de
Amparo.
La Constitución de 57 era de carácter puramente liberal, democrática e
individualista y por eso consagró mayor número de disposiciones para proteger los
derechos de los individuos; pero olvidó casi por completo los intereses generales de
la colectividad y el desenvolvimiento del derecho social. Sin embargo, ese Código
merece el mayor respeto, y un caluroso tributo de sincero reconocimiento a los que
lo concibieron y promulgaron, tanto porque estaba de acuerdo con las ideas
filosóficas que prevalecían en aquel tiempo y con el ideal esencialmente
individualista del anterior derecho político, cuanto porque dio un programa y una
bandera para guiar al país en plena reacción conservadora y en la lucha contra la

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 77

intervención extranjera, además de un gobierno de legalidad, un estado de derecho,

dentro del que los gobernados podrían mejorar su situación política y moral.
Por eso, a pesar de que la Constitución de 57 era inaplicable a nuestro medio
social, y nunca rigió de hecho en su integridad, pudo conservarse en vigor sin ser
desconocida ni derrocada durante sesenta años.
Las diferencias que contiene la actual Ley Suprema respecto de la de 57 en
materia política son insignificantes y apenas perceptibles, pues dejó subsistentes los
mismos principios fundamentales; la supremacía de la Constitución, la división de
poderes, facultades estatales limitadas para estos últimos, gobierno democrático a
base de sufragio universal; todo lo cual se encontraba en la Constitución anterior,
haciendo sólo algunas reformas por lo que toca a las relaciones de los poderes
Públicos entre sí y especialmente una mayor protección al Ejecutivo Federal contra
las invasiones o las agresiones del Congreso. Pero si tal cosa puede decirse en
materia política, así como en lo referente a garantías individuales, circunstancias
que han conservado a la Constitución de 17 un carácter semi-individualista; por lo
que toca a reformas de índole social esta Ley fundamental ha dado un gran paso
marcadamente revolucionario, procurando un beneficio indudable en bien de las
masas, particularmente de los proletarios, a los que con nobleza ha pretendido
emancipar por medio de la legislación agraria y obrera incorporadas en sus
preceptos. Por eso hoy nuestro Derecho Público ha transformado radicalmente los
conceptos de propiedad privada, libertad de contratación, individualismo, etc., etc.,
obteniéndose los primeros indicios de la socialización o nacionalización de algunos
recursos naturales del país para provecho de la colectividad, con lo que se pretende
proteger la riqueza pública contra el acaparamiento del capitalismo, especialmente
extranjero. En cuanto a las mejoras que esta Constitución ha traído respecto de los
anterior. Y a sus errores y defectos por lo que mira a las cuestiones políticas, serán
tratados más adelante al ocuparnos en cada una de las materias del Derecho
Constitucional que corresponden al objeto de esta obra.

MIGUEL LANZ DURET

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 78

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 79

TITULO III
NACIONALIDAD Y CIUDADANIA

CAPÍTULO I

EL FRECASO DEL SUFRAGIO EN MÉXICO3

Corresponde a la soberanía de cada pueblo fijar en preceptos de Derecho

Público las calidades que deben tener los individuos para considerarse nacionales y
los requisitos que necesitan llenar los extranjeros para adoptar la nacionalidad, así
como las razones que puedan ocasionar el cambio de ella por parte de los nativos.
Esta materia se complica a la vez, porque está afectada tanto por el Derecho
Constitucional como por el Derecho Internacional Público, y por lo que toca a las
relaciones de intereses entre particulares, lo está igualmente por el Derecho
Internacional Privado.
Conforme a la Constitución de 57, hubo varios casos de discusión con
países amigos, por virtud de la fracción III del artículo 30 que consideraba como
mexicanos a los extranjeros que adquieran bienes raíces en la República o tuvieran
hijos mexicanos, siempre que no manifestaran la resolución de conservar su
nacionalidad, y hoy, conforme a la actual, no dejarán de presentarse otras querellas,
dado que se han reputado en el artículo 30,4 como mexicanos por nacimiento a los
que nazcan en la República de padres extranjeros,

3
Rige ahora la Ley Electoral de Poderes Federales publicada en el Diario Oficial de enero de
1946, que establece las bases para un censo, crea autoridades específicas para el acto electoral y
señala las notas mínimas que debe tener todo Partido Político.
4
La reforma del art. 30 fue publicada en el Diario Oficial el 18 de enero de 1934.

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 80

contrariando principios adoptados en textos de leyes extranjeras, que sólo

reconocen como base y fundamento de la nacionalidad el derecho de sangre. Pero
cualesquiera que sean los conflictos que surjan y la importancia de las discusiones
que se susciten entre nuestra cancillería y las extranjeras sobre este particular, es
innegable que el Estado mexicano, como soberano que es, ha tenido derecho a
establecer las bases fundamentales de su Derecho Público y por consiguiente la
reglamentación de la ciudadanía de sus habitantes. Por lo tanto, las relaciones
jurídicas que dentro del territorio nacional afectan a los particulares, así como las
prerrogativas y obligaciones políticas que se reconozcan a los mismos, en todo lo
concerniente a ciudadanía y nacionalidad, se rigen exclusivamente por la
Legislación Federal Mexicana, sin aceptar en manera alguna las disposiciones que
sobre los mismos asuntos se establezcan en las leyes extranjeras, estando, sin
embargo, expuesta esta materia a ser discutida, conforme a los principios del
Derecho Internacional Público, en las controversias que surjan de país a país, como
todos los asuntos que se discuten entre Estados soberanos.
Concretándonos a los puntos regidos por el Derecho Político de México,
debemos anotar que, conforme a la Constitución vigente, son mexicanos por
nacimiento,5 de acuerdo con la fracción I del artículo 30, los hijos de padres
mexicanos, nacidos dentro o fuera de la República, siempre que en este último caso
los padres sean mexicanos por nacimiento. Y se reputan mexicanos por nacimiento
igualmente los que nazcan en la República de padres extranjeros, si dentro del año
siguiente a su mayor edad manifiestan ante la Secretaría de Relaciones Exteriores
que optan por la nacionalidad mexicana y comprueban ante aquélla que han
residido en el país los últimos seis años anteriores a dicha manifestación.
Y conforme a la fracción II del mismo artículo 30 son
mexicanos por naturalización6 los hijos que de padres extranjeros nazcan

5
Conforme a la reforma de 1934 son mexicanos por nacimiento: Los que nazcan en el territorio de
la República, sea cual fuere la nacionalidad de sus padres; los que nazcan en el extranjero de
padres mexicanos; de padre mexicano y madre extranjera, o de madre mexicana y padre
desconocido; y los que nazcan a bordo de embarcaciones mexicanas, sean de guerra o mercantes.
6
Por la reforma publicada en el Diario Oficial de 18 de enero de 1934 el arto 30 ha quedado
redactado en cuanto a los mexicanos por naturalización en la siguiente forma: "Son mexicanos por
naturalización: I. Los extranjeros que obtengan de la Secretaría de Relaciones carta de
naturalización; y II. La mujer extranjera que contraiga matrimonio con mexicano y tenga o
establezca su domicilio dentro del territorio nacional".

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 81

en el país,7 si optan por la nacionalidad mexicana en los términos que indica el

inciso I, sin haber tenido la residencia que se expresa en el mismo; los que hubiesen
residido en el país cinco años consecutivos, tengan modo honesto de vivir y
obtengan carta de naturalización de la Secretaría de Relaciones, y los indolatinos
que se avecinen en la República y manifiesten su deseo de adquirir la nacionalidad
mexicana.
La Ley Orgánica fijará en estos tres últimos casos la manera de comprobar
los requisitos que en ellos se exigen.
La novedad que presentan desde luego estos textos comparados con los de la
Constitución de 57 es la relativa a la clasificación especial de mexicanos por
nacimiento y mexicanos por naturalización; pues en esta última sólo se hablaba en
su artículo 30 de mexicanos, comprendiéndose en ella a los nacidos dentro y fuera
del territorio nacional de padres mexicanos; a los extranjeros que se naturalicen
conforme a las leyes de la Federación y a los extranjeros que adquieren bienes
raíces o tengan hijos mexicanos, siempre que no manifiesten la resolución de
conservar su nacionalidad, sin distinguir, como se ve, entre mexicanos por
nacimiento y los que no lo son; lo cual sí se cuida muy claramente de precisar en la
Constitución de 17, en la que están clasificados, como antes vimos, los que son
mexicanos por nacimiento, los que se reputan como tales y los que lo son por
naturalización. La única razón de estas distinciones en la Ley Constitucional
vigente, es que se exige la calidad de mexicano por nacimiento para todos los altos
cargos de la Federación, pues sólo pueden ser designados para Presidente de la
República, Diputados, Senadores, Magistrados de la Suprema Corte, Secretarios del
Despacho, Gobernadores de los Estados y algunos otros importantes funcionarios,
los que tengan ese requisito expresamente exigido por la Ley. Exceptuando este
motivo y la peculiaridad que establece, no hay entre los mexicanos ninguna
distinción de carácter político, pues todos pueden ejercitar los derechos de
ciudadano y cumplir con las obligaciones relativas, sin que tengamos que referirnos
a los derechos individuales que la Constitución extiende igualmente a los
extranjeros.
Además de estos puntos novedosos traídos por la Constitución de 17,
debemos anotar los que se refieren a los hijos de extranjeros nacidos en México y a
7
Según la reforma de 1934 son mexicanos por nacimiento "los que nazcan en territorio de la
República, sea cual fuere la nacionalidad de sus padres".

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 82

quienes la Ley Suprema reputa como mexicanos por nacimiento, a diferencia de la

Constitución de 57 que no los comprendía como tales y que sólo en la Ley Orgánica
de Extranjería se vinieron a incluir, interpretando forzadamente el texto
constitucional.
En los debates del Congreso Constituyente de 1916-1917 este punto dio
origen a una larga controversia, motivada principalmente por antecedentes de
nuestra historia política, como el relativo a la capacidad para ser Presidente de la
República que se negó al señor licenciado José Ives Limantour en los primeros años
del presente siglo, alegándose que por haber nacido de padres extranjeros, conforme
a la Constitución de 57 era un extranjero, que había llegado a ser mexicano por
naturalización, al haber optado por la nacionalidad mexicana cuando llegó a su
mayoría de edad, pues que el artículo 30 de la Constitución no lo amparaba como
mexicano por nacimiento. Cualquiera que sea la solución que hoy se diera, el asunto
carece por completo ya de interés práctico y jurídico, puesto que el Código Político
actual ha declarado soberanamente que los hijos de extranjeros que nazcan en
México son mexicanos por nacimiento, siempre que llenen determinados requisitos,
como la residencia continua de seis años antes de llegar a la mayoría de edad, y la
manifestación de que optan por la nacionalidad mexicana al alcanzar esta misma.8
A nuestro juicio, hizo perfectamente bien el Constituyente de Querétaro
al incluir a los hijos de extranjeros entre los mexicanos cuando aquéllos hayan
nacido en México, y al dotarlos de los mismos derechos y obligaciones políticas.
Hubo tanta más razón para ello, cuanto que siendo el principio fundamental,
aceptado hoy unánimemente por los tratadistas de Derecho Público y de Derecho
Internacional, como el único que justifica la nacionalidad: el de la voluntad,
predominando sobre los de la sangre y del suelo, o sea la herencia y el nacimiento,
la ley mexicana no contradice los derechos de otros países. Si al nacido en
México no sólo se le exige este requisito, sino que se le obliga al llegar a la
mayor edad y después de una residencia continua de seis años a que manifieste su
voluntad de ser mexicano, es evidente que por el vínculo de la voluntad, o sea por el
consentimiento dado por él mismo, que es lo que de veras liga a la patria, es como
se adquiere nuestra nacionalidad.9 Concurre además en este caso el vínculo que
innegablemente produce el lugar del nacimiento, el medio en que crece y se

8
Véase la nota núm. 7.
9
Véase la nota núm. 7.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 83

desarrolla el individuo y en el cual se pone en contacto desde la niñez, en las

escuelas, o en los talleres, o en los círculos sociales, con todos los habitantes del
país de su nacimiento, adquiriendo los hábitos, la lengua, los sentimientos, y aun las
cualidades y defectos de ellos. Por lo tanto la Constitución hizo muy bien en dotar
de la nacionalidad de origen a los individuos que se encuentran en estas
circunstancias.
Pero hoy se pretende llegar más allá, y está ya presentada la iniciativa en el
Senado de la República para reformar la Constitución,10 excluyendo los requisitos
de residencia de seis años y la manifestación de voluntad al llegar a la mayoría de
edad, con el fin de prevenir los abusos que cometen muchos hijos de extranjeros
que habiendo vivido en el país y adquiriendo intereses y contraído matrimonio con
mexicanas, siguen conservando su calidad de extranjeros, y todavía a los hijos que
procrean los mantienen en la misma calidad, con lo cual gozan de todas las ventajas
de estar en México, pero pretenden al mismo tiempo disfrutar de los derechos y la
protección que el Derecho Internacional da a los extranjeros, sin que en este caso
haya motivo ni justificación alguna. Esta reforma proyectada es explicable y con
mayor razón cuanto que casi todos los países de América han adoptado
exclusivamente el "jus soli", considerando como nacionales a los que nacen dentro
de su territorio sin ningún otro requisito; pero es casi seguro que dará lugar a serios
conflictos con otras naciones.
En resumen, puede decirse que la Constitución ha adoptado los tres
principios en que las diversas legislaciones se fundan para conceder la
nacionalidad. Aceptó la herencia o derecho de la sangre para conceder la
nacionalidad por nacimiento a los hijos de padres mexicanos nacidos dentro o
fuera de la República, y sobre este particular está de acuerdo con el
principio generalmente aceptado por todas las naciones; y aunque
pone una restricción a los hijos de mexicanos
nacidos fuera del país, exigiendo en este caso que los padres sean mexicanos por
nacimiento,11 se trata de un escrúpulo de defensa y con objeto de prevenir abusos,
pues ha ocurrido que ciudadanos extranjeros, después de naturalizarse en México,
han vuelto a su país de origen, o a otro distinto, y han pretendido que los nuevos
hijos que tienen son mexicanos por nacimiento para eximirlos de las obligaciones

10
Véase la nota núm. 4.
11
Este requisito ha sido suprimido en la redacción actual del arto 30.

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 84

que se les impongan en el país de su nuevo domicilio. Pero cualquiera que sea la
modalidad o restricción que se establezca en este caso, debe decirse que tanto la
Constitución de 57 como la actual han estado plenamente justificadas al dar la
calidad de nacionales a los que tienen sangre mexicana, a los que en su organismo
llevan la herencia de los defectos o cualidades de nuestra raza, y por lo tanto a los
hijos de padres mexicanos.
Ha adoptado la Constitución actual, igualmente, el principio del suelo o
nacionalidad adquirida por el lugar de nacimiento, porque es indudable que el
ambiente en que el individuo crece y se educa y se relaciona, adquiriendo bienes y
formando una nueva familia, produce un vínculo estrecho e indisoluble con el país
en que se vive. Además, borra las diferencias injustas que para el desempeño de
determinados cargos públicos establecía la Constitución pasada, equiparando la
actual con los mexicanos por nacimiento a los que nazcan en la República y vivan
en ella y manifiesten su voluntad de ser mexicanos, cuando sus padres sean
extranjeros. Y ha adoptado, por último, el verdadero y fundamental principio para
adquirir la nacionalidad, o sea el del consentimiento, admitiendo que por medio de
un acto voluntario se vinculen los individuos con la patria que escojan; por eso ha
admitido como mexicanos por naturalización a todos los extranjeros, cualquiera que
sea su país de origen, que residan en México cinco años consecutivos, tengan un
modo honesto de vivir y hagan patente su resolución de ser mexicanos por medio de
la carta de naturalización que obtengan de la Secretaría de Relaciones. 12 Por estos
mismos motivos han reconocido plenamente a los mexicanos el derecho de
expatriarse y de adquirir otra nacionalidad.
En cuanto a los llamados indolatinos, no se trata más que de
una frase literaria sin connotación aceptada, ni exacta, pues en
realidad la Constitución se ha querido referir a los iberoamericanos, excluyendo a
los habitantes que vivan arriba del Río Bravo; pero debe decirse que el propósito
buscado es el de hacer una pública declaración de solidaridad interamericana,
permitiendo que por el solo hecho de que se avecinen en la República y manifiesten
el simple deseo, sin requisitos ni plazos, puedan adquirir la nacionalidad mexicana.
Si no merece especial censura tal procedimiento, sí declaramos que es innecesario y

12
Véase la nota núm. 6. La ley de Nacionalidad y Naturalización de 5 de enero de 1934 (Diario
Oficial del día 20) establece dos procedimientos para naturalizarse mexicano: ordinario y
privilegiado.

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 85

que puede dar lugar, además de dificultades, a molestos desaires para nuestra
nacionalidad, la cual sólo debe concederse con todos los requisitos, solemnidades y
garantías necesarias para comprobar la voluntad de sus adquirentes y el respeto que
les merece la misma.
*

* *
Una vez que conocemos quiénes son los que tienen la calidad de mexicanos,
debemos indicar que ella constituye el principal medio para adquirir la ciudadanía,
la que por ningún título pueden alcanzar los extranjeros sin llenar previamente el
requisito de naturalización. y tal es el motivo por lo que se ha cuidado tanto de
precisar la naturaleza y los procedimientos para comprobar la nacionalidad, puesto
que por medio de ella se adquieren los importantes derechos políticos que sirven
para la designación de los titulares del Poder Público, y para poder desempeñar las
altas funciones del Estado. Por lo tanto, en México tenemos, como primera
clasificación de sus habitantes, la de mexicanos, ciudadanos mexicanos y
extranjero. Los primeros son todos los que reúnen los requisitos que antes
expusimos y a los cuales la Constitución da la calidad de nacionales. Estos como
tales, y sin el aditamento de la calidad de ciudadanos, no tienen ningún derecho
político, pero disfrutan como individuos de todas las garantías individuales, y
además son los únicos que pueden adquirir la ciudadanía al concurrir en ellos las
demás circunstancias exigidas por la Ley Suprema. Pero si no se les ha reconocido
prerrogativas cívicas, sí se les impone en el artículo 31 de la Constitución
obligaciones, y todas ellas son altamente plausibles, puesto que se les exigen
deberes que redundan con toda justificación en beneficio exclusivo de la Patria.
Por consiguiente, deben hacer que sus hijos o pupilos menores
de quince años concurran a las escuelas públicas o privadas, para obtener la
educación primaria .elemental y militar, durante el tiempo que marque la Ley en
cada Estado; asistir en los días y horas designados por el Ayuntamiento del lugar en
que residan para recibir instrucción cívica y militar; alistarse y servir en la guardia
nacional, conforme a la Ley Orgánica respectiva, y contribuir para los gastos
públicos de la Federación, del Estado y municipios en que residan de la manera
proporcional y equitativa que dispongan las leyes.

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 86

Y esto está plenamente justificado, pues era indispensable exigir a todos los
nativos, en un país como el nuestro en que cada quien se considera con derechos
pero nadie con obligaciones, prestar ciertos servicios al Estado y a la sociedad, pues
nuestro carácter individualista, falto de solidaridad y propenso a exigir todo 10 que
pueda beneficiarnos del Gobierno o del Estado, se hubiera tal vez negado a cumplir
esas elementales obligaciones sin las cuales no se podrá conseguir la extirpación del
analfabetismo, que es el bochorno más grande de nuestra organización política y
social, por el porcentaje enorme que arroja de iletrados. Pata ese fin se exige a todos
los mexicanos que envíen a sus hijos menores de quince años a las escuelas para
obtener la educación primaria elemental y militar.
Las demás obligaciones impuestas conducen a preparar, hasta donde sea
posible, técnicamente y a base de disciplina, a todos los nacionales para defender la
independencia y la integridad de la Patria, función importantísima y que cada día
requiere mayor preparación, no sólo por virtud de los adelantos obtenidos en el arte
de la guerra, sino porque en todos los países, lo mismo capitalistas que socialistas,
la organización militar ha tomado proporciones considerables y los contingentes de
sus reservas son cada vez mayores, por lo cual' sería torpe y hasta insensato no
tomar las precauciones indispensables para la defensa del país.
*

* *
Tratándose de los ciudadanos, ya hemos dicho que el primer requisito para
llegar a serlo es poseer la calidad de mexicano, exigiéndose como complementarios
tener dieciocho años, caso de ser, casados, o veintiuno si no lo son; además un
modo honesto de vivir.
Estas limitadísimas condiciones exigidas por la Constitución para disfrutar
de las prerrogativas que ha conferido al ciudadano, y para llenar
los graves deberes que le ha impuesto, no sólo no merecen elogio, sino que bien
puede decirse que exigen una reforma constitucional, lo más pronto que sea posible,
para corregir los perjudiciales errores que está sufriendo el país y que le han
impedido hasta hoy, y le impedirán seguramente en lo futuro, el funcionamiento de
un verdadero régimen instituciona1. En efecto, según el artículo 39 de la Ley
Suprema, la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo, todo
Poder Público dimana del pueblo, y el pueblo tiene en todo tiempo el inalienable

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 87

derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno; y como mientras no se

destruya la Constitución actual y no se cambie radicalmente la forma del gobierno
que nos rige, el pueblo sólo puede ejercer su soberanía directamente por medio del
sufragio, designando a los titulares de los Poderes Públicos, es evidente que en un
gobierno representativo democrático COmo es el nuestro, el pueblo sólo puede
actuar como elector, pero actuando en esta calidad lo puede todo.
Por lo tanto, para obtener el acierto necesario era indispensable tomar todas
las precauciones del caso, haciendo un estudio concienzudo de nuestra historia, de
nuestras tradiciones, del medio político en que vivimos, y sobre todo, de la
condición económica, intelectual y social del pueblo mexicano, para designar a los
que formando parte del mismo deben ejercitar, los derechos electorales y llevar a
cabo la función del sufragio, la de mayor importancia y de más grave
responsabilidad en las democracias. Pero en este asunto es en el que todos nuestros
Congresos Constituyentes han fracasado, unas veces por error, por criterio jacobino
que les hace ver en nuestro pueblo una colectividad uniforme, plenamente
capacitada para gobernarse, e integrada por individuos iguales y deseosos siempre
de ejercitar sus derechos y de cumplir con sus obligaciones; y otras veces por falta
de valor civil, por carencia de las cualidades típicas del estadista, que sólo debe
preocuparse de establecer las instituciones que convengan a las necesidades de los
gobernados, pero no de halagar servilmente a las masas, despertando sus deseos,
excitando sus pasiones y confiriéndoles poderes que jamás podrán ejercitar. Por
estas debilidades en que han incurrido nuestros políticos es por lo que contra toda
verdad, contra las enseñanzas de nuestra historia y las experiencias de la vida
política nacional, han consagrado en las Constituciones el derecho absoluto,
universal, incondicional, de sufragio, en favor de todos los mexicanos que
tengan 21 años, por inconscientes o ignorantes que puedan ser. Y aunque en el
Congreso de Querétaro se levantaron varias voces de revolucionarios a quienes
nadie podía negar su credo, ni sus servicios, contra el voto ilimitado de todos los
ciudadanos sugiriendo la más pequeña restricción posible, como era el requisito de
saber leer y escribir, para tener la categoría de ciudadano votante, una mayoría
abrumadora decretó nuevamente el derecho de votar sin atenuaciones ni
restricciones. Y las únicas razones aducidas fueron las de siempre: que el pueblo era
el soberano, que había triunfado en la Revolución, que la reacción se aprovecharía
de cualquier cortapisa por justificada que fuera y que se decretara contra el derecho

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 88

de los votantes, utilizando ese pretexto para derrocar a los futuros gobiernos
revolucionarios.
En el dictamen de la Comisión de Constitución, relativo a la ciudadanía, que
obra en la página 599, del tomo II, del Diario de los Debates del Congreso
Constituyente de Querétaro, se dice textualmente: "La defensa del principio de la
restricción del sufragio está hecha muy sabiamente en el informe del ciudadano.
Primer Jefe. Las cualidades morales de los grupos étnicos dominantes por su
número en el país justifican la teoría del sufragio restrictivo; pero razones de
política impiden que la doctrina pueda llevarse a la práctica en la época presente. El
sufragio efectivo fue lema de la revolución de 1910, la cual no pudo dejar de
considerarse como antecedente forzoso del movimiento libertario constitucionalista;
y por lo tanto, si la revolución propusiera la restricción del voto, sus enemigos
podrían hacerle la imputación de haber faltado a uno de sus principios y sería
sumamente peligroso dejar a nuestros enemigos esta arma, que dolosamente podrían
esgrimir en el actual momento histórico en que aún está agitado el pueblo por las
convulsiones de las pasadas luchas y no se puede asegurar que haya recobrado la
serenidad necesaria para juzgar desapasionadamente".
Contra ese dictamen, y en la discusión correspondiente, el diputado
Calderón dijo, entre otros párrafos de su discurso, lo siguiente: "Nuestra obra,
grandiosa, sublime, consecuencia de una lucha sangrienta, no será completa si no la
aseguramos de una manera definitiva contra las embestidas de la reacción. El
artículo que nos presenta la Constitución aceptando el voto ilimitado, sin tener en
cuenta el medio social, distinto el del interior al de la frontera, entraña un peligro
serio, un peligro verdadero. Esto está en el sentir de los revolucionarios más
serios e ilustrados de la Asamblea, entre los que se
encuentran también algunos miembros de la Comisión. Sin embargo, se adopta la
forma del sufragio ilimitado huyendo de un peligro inmediato, pero imaginario, que
entraña la restricción del voto, para caer en un peligro no muy lejano, pero
verdadero". Y refiriéndose a las futuras luchas políticas en las que la reacción ya
organizada tomaría parte, agrega: "Y entonces el Partido Liberal se verá en la
necesidad de acudir al fraude electoral para afianzar el poder, y a esto se le llamará
la nueva dictadura militar, porque el fraude electoral llamará en su apoyo a las
bayonetas. Esto, que está muy lejos de ser el funcionamiento normal y benéfico de
la democracia que nosotros ambicionamos, mantendría en tensión al Gobierno y a

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 89

la sociedad, y si no en la frontera, sí en los Estados del país". "Y si la revolución

actual alcanza las más bellas conquistas para el paria en general al resolver la
cuestión obrera, y por medio del amparo se aseguran también las garantías
individuales, no debemos olvidar jamás que estos beneficios sólo pueden hacerlos
efectivos y defenderlos victoriosamente por el voto restringido, la clase pensadora y
el glorioso Partido Liberal".
Contra estas sensatas y proféticas palabras uno de los miembros de la
Comisión, el diputado Monzón, pronunció un entusiasta discurso en el que no
campeaba ninguna idea sólida, ni novedosa, sino únicamente la fraseología gastada
de todos los anteriores constituyentes jacobinos; pero el Congreso, nuevamente por
razones de orden puramente político, se dejó convencer y votó el sufragio ilimitado
para un pueblo en que más del 50% de sus componentes ignora lo que es sufragio.
El diputado Monzón como supremo argumento había dicho: "En la actualidad,
decenas de miles de ciudadanos armados y millones de desheredados esperan del
Congreso Constituyente de 1917 que se proclame la efectividad del sufragio
(aplausos), porque saben que por eso y para eso trescientos mil muertos quedaron
tendidos en los campos de batalla, en los campos sangrientos de la revolución. Si
matamos su esperanza, si aniquilamos sus creencias esperemos los resultados. La
Constitución de 1857 consagra la efectividad del sufragio en los varones; el
proyecto del ciudadano Primer Jefe también consagra la efectividad del sufragio. La
Comisión de la cual formo parte, ha consagrado de igual manera la efectividad del
sufragio. De manera que los señores diputados de impulsos verdaderamente
democráticos, los señores diputados que sientan latir dentro de sus pechos un alma
marcadamente revolucionaria, deben votar en pro del dictamen".
Después de esas desacertadas doctrinas y de la mentira convencional en que
hemos vivido concerniente al sufragio; doctrinas y mentiras que han prevalecido en
México durante la vigencia de las Constituciones de 57 Y la actual, a nadie ha
podido sorprender el desastroso resultado obtenido de transformar el régimen
escrito en la Constitución, o sea el de un gobierno democrático y representativo, en
un gobierno personal con todos los ribetes de una dictadura sin limitaciones ni
frenos. Y no podía ser de otra manera, pues como lo dijo el mismo Juárez desde el
solio de su Presidencia dictatorial: si las elecciones no las hace el pueblo tiene que
hacerlas el gobierno; y como por falta de educación cívica del nuestro y por la
incapacidad de la mayoría del mismo para comprender la significación y el alcance

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 90

de las funciones electorales, debido a la ignorancia y la tutoría en que ha vivido

desde la Independencia hasta hoy; como por todas estas circunstancias el pueblo no
ha ejercitado los pomposos títulos de soberano que las Constituciones le han
conferido, el resultado ha sido que quien ha hecho y sigue haciendo las elecciones
es el gobierno, ya ostensiblemente, suprimiendo las agitaciones, el malestar, los
despilfarros económicos de un inútil y prolongado período electoral, como procedía
la dictadura del General Díaz, o ya simulando campañas democráticas en las que
sólo toman parte pequeños grupos dirigidos por agitadores profesionales que sólo
viven del presupuesto, pero que perjudican considerablemente los intereses del país,
como ha sucedido con posterioridad. Y la razón es obvia, el ejercicio del sufragio
requiere una preparación, un conocimiento de los deberes cívicos y de la alta
función política que corresponde a los ciudadanos, que no tienen los que son
conducidos o los que van a los comicios; y sobre todo, exige en el elector confianza
en sí mismo, es decir, conciencia de que sus esfuerzos, sus riesgos y sus votos serán
tomados en cuenta y no serán aplastados a la postre por las cédulas sin valor, ni
verdad, de una masa enorme de votantes manejados por la Administración Pública.
Por lo tanto, mientras cualquier gobierno pueda oponer al millón o varios millones
de votos de electores educados, conscientes, productores y penetrados de la alta
misión que les incumbe, doble número de millones de votos de masas ignaras, que
no saben lo que es voto, ni representación política, ni gobierno de derecho, ni
función del sufragio, en suma, nada de lo que corresponde saber a un ciudadano;
mientras todo esto sea posible, como lo ha sido conforme a las Constituciones de 57
y de 17, no podrá haber, ni hay, gobierno democrático y representativo, sino tan
sólo gobiernos patriarcales cuyos resultados dependerán de la honestidad, del
patriotismo, o del valor moral de los hombres que los representen y que los dirijan.
Y la única solución honrada y posible es, o la transformación radical del
régimen, estableciendo un gobierno francamente dictatorial, con las
responsabilidades políticas y con las obligaciones morales que exige, sujeto a la
contingencia inevitable de que sólo podrá ser transitorio, y por lo tanto, nefasto, por
ser esa la característica de las dictaduras; o entrar de lleno al terreno institucional, al
funcionamiento de verdad del gobierno democrático representativo que establece
nuestra Constitución. Para realizar lo sobran las proclamas y promesas en
espectaculares ceremonias, bastando con restringir el voto a los que nunca han
hecho, ni harán uso de él, sino que servirán de instrumento pasivo de todas las

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 91

dictaduras; y si fuera posible todavía, convendría dar un paso más en el terreno de

la democracia integral, estableciendo la representación proporcional, o sea la
representación de los derechos de las minorías. Claro que reconocemos que esto
último sería por hoy un lujo en nuestras instituciones constitucionales, porque se
requieren procedimientos técnicos y complicados para los cuales no tienen
preparación ni aun las clases cultas y. conscientes del país, por lo que tal reforma
habrá que retardarla sin desistir de llevarla a cabo en la más cercana ocasión que se
presente. Pero lo que es urgente, indispensable, para que realmente pueda ser un
hecho la paz orgánica, el régimen institucional, el estado de derecho, es la
restricción del voto, por lo menos temporalmente hasta que la gran mayoría del
pueblo tenga siquiera una educación rudimentaria.
Mientras a esto no se llegue, todos los caminos de los regímenes personales,
porque sólo los hay de este carácter en la República, sólo podrán seguirse operando
por la revolución o los cuartelazos, o por violentas imposiciones, y cada período
electoral se traducirá en una ansiedad pública y en un malestar espiritual y
económico inútiles y ruinosos.
*

* *
Refiriéndonos, aunque sucintamente por la extensión y fines de este
Manual, a los procedimientos electorales en vigor en otras naciones
y en la nuestra, y a las reformas propuestas por los publicistas y políticos,
trataremos: del sistema conocido con el nombre poco castizo de mayoritario y del
de representación proporcional; del sufragio directo y del sufragio indirecto; del
escrutinio uninominal y del escrutinio de lista; y terminaremos exponiendo algunas
razones a favor del sufragio femenino y de la conveniencia de su adopción en la
República.
El sistema seguido en México es el del sufragio universal e igual a base de
la mayoría de los integrantes de los colegios electorales, o sea el sistema
individualista, que no toma en cuenta calidades personales, ni intereses
representados, sino simplemente el número de ciudadanos capacitados, la pluralidad
de los electores, considerando como electos a los funcionarios que cuentan con la
mayoría de los votos de aquéllos. Este sistema está en pleno descrédito en la
actualidad, porque deja sin representación a un considerable número de ciudadanos,

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 92

que pudiera llegar hasta el 49% de los electores, lo que es una injusticia y una falta
lógica evidente. Para hacer resaltar este absurdo supongamos que se trata de elegir,
por ejemplo, cien representantes y que el número de electores fuera de un millón,
resultaría que quinientos un mil votantes designarían la totalidad de los cien
funcionarios que debían elegirse, y en cambio, los cuatrocientos noventa y nueve
mil electores que constituyen la minoría carecerían por completo de representación.
Y todo esto, que es opresivo y falto por completo de equidad se agrava todavía más,
puesto que los países que han adoptado el régimen mayoritario, entre ellos el
nuestro, siguen el procedimiento de mayoría relativa en vez de absoluta, por lo que
todo partido que controle la mitad más uno de los electores inscritos, podrá obtener
la totalidad de los representantes que deben elegirse, simplemente con que tenga
una mayoría de votos cualquiera en los colegios electorales, sin ser necesaria la
concurrencia de la mitad más uno del número de los votantes empadronados.
En cambio, el sistema de representación proporcional da oportunidad a
todas las tendencias y a todas las aspiraciones de los gobernados para estar
representadas en los parlamentos y demás órganos políticos del Estado, impidiendo
el gobierno de un partido o de una sola clase, en suma, de una oligarquía, que
organizada con habilidad y contando con la fuerza material que dan el ejército y el
erario, controlaría definidamente los destinos del país. Por eso el sistema de la
representación proporcional se ha ido prestigiando día a día, y ya

todas las naciones civilizadas lo han adoptado, excluyendo unas contadas

excepciones. Bélgica fue la primera en adoptarlo desde el año de 1899; Suiza en
1908; posteriormente Suecia y Dinamarca; en 1911 Portugal; en 1917 Holanda;
Alemania al constituirse en república, en la Constitución de Weimar de 11 de
agosto de 1919 adopta igualmente la representación proporcional; y por último
Austria, Checoslovaquia y Polonia, las repúblicas de más reciente creación,
establecen en sus leyes el mismo sistema. Sólo hasta hoy han quedado fuera de este
movimiento Inglaterra y los Estados U nidos, que siguen fieles al principio
mayoritario, pero la explicación en los Estados Unidos es que la reforma
constitucional en ellos se ha orientado en la vía de los gobiernos semidirectos a base
de referéndum, y que los partidos políticos, lo mismo que en Inglaterra, han
permanecido limitados, pues la multiplicación de partidos o grupos políticos
disputándose el control del gobierno es lo que da origen verdaderamente a la

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 93

representación proporcional; aunque por otra parte la representación proporcional

trae como consecuencia la multiplicación de los partidos y de los grupos
representativos de tendencias opuestas.
Barthélemy en su "Tratado elemental de Derecho Constitucional dice en
apoyo del sistema que comentamos: "Desde el momento en que se proclama la
igualdad de los sufragios, ¿no es verdad que debe adoptarse un mecanismo que
garantice de hecho esta igualdad? Quien dice sufragio universal dice sufragio igual.
Quien quiere sufragio igual debe querer representación proporcional, pues esta
última aparece como el complemento lógico del sufragio universal. El conjunto de
las elecciones verificadas en cada circunscripción tiene por objeto desprender la
conciencia de la Nación. El Parlamento debe ser integrado en forma de representar
tan exactamente como sea posible a la Nación, para que la voluntad que exprese
aquél corresponda lo más Íntimamente posible a las aspiraciones del país. Los
partidos que existan en la Nación deben pues encontrarse representados en el
Parlamento. Sólo el sistema de la representación proporcional es capaz de realizar
con seguridad este desiderátum. La representación proporcional aparece aún bajo
este ángulo como una consecuencia necesaria de la democracia y del sufragio
universal. El sistema mayoritario no puede conducir a otra cosa que a una
falsificación democrática del país legal. La representación proporcional es pues,
necesaria para verificar los gobierno, porque garantiza la representación equitativa
de las minorías".
Y después de los ejemplos dados por países en los que las instituciones
democráticas están tan adelantadas, y donde se han obtenido los resultados más
eficaces hasta hoy en materia de gobiernos respetuosos de los derechos de la
colectividad, es indudable que nosotros debemos orientarnos hacia esa vía, para que
con la restricción temporal del voto que hemos indicado antes, haya la posibilidad
de que en México comiencen a practicarse positivos ensayos electorales y por
consecuencia a ser una realidad la forma de gobierno establecida por la
Constitución.
Respecto del voto directo, debemos decir que es el adoptado por nuestra Ley
Suprema para las elecciones de los altos Funcionarios de la Federación –Presidente
de la República y miembros de las Cámaras –, siendo una novedad plausible que
introdujo el Congreso Constituyente de 17, pues la Constitución anterior no se
atrevió a dar ese paso sino que aceptó la elección indirecta que se conservó hasta los

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 94

últimos días del gobierno del General Díaz, en que como una medida política y con
la esperanza de contrarrestar los progresos de la revolución triunfante de 1910, se
implantó el voto directo. Este voto, como su nombre lo indica, da derecho al elector
para designar individualmente al funcionario que debe desempeñar el cargo público,
a la inversa del sistema de elección indirecta en el que el sufragante sólo puede
designar a determinadas personas que toman propiamente el nombre y el carácter de
electores, y que son las que deben elegir a los funcionarios públicos.
La Constitución de 57 había aceptado el sufragio indirecto en primer grado,
es decir, el pueblo sólo podía designar el número de electores que fijara
previamente la Ley Electoral, para que éstos, reunidos en Colegio, eligieran a los
funcionarios públicos. Tal procedimiento, como era natural, produjo los resultados
más nulos y contraproducentes, pues ni el pueblo tuvo interés en designar a otras
personas para que suplieran sus propias funciones de elección, ni los que por medio
del fraude aparecían designados electores tuvieron nunca ni independencia, ni
convicción, ni responsabilidad para llenar su cometido, sino que se concretaron a
autorizar las listas de funcionarios designados de antemano por la Presidencia de la
República. Por lo tanto, la reforma que trajo la Constitución de Querétaro
adoptando el voto directo fue un paso progresista en el sentido democrático,
que adicionado y concordado con los medios que propusimos antes, de restricción
temporal del voto y el derecho de representación de las minorías, puede conducir a
las realizaciones que hemos mencionado, despertando desde luego los deseos y
aspiraciones del pueblo para gobernarse por sí mismo.
La Constitución de 17 sólo adoptó e hizo perfectamente bien, como lo
demostraremos en su oportunidad, el voto indirecto, para los Magistrados de la
Suprema Corte, que son designados por el Senado a propuesta del Presidente de la
República, es decir, por electores que fueron previamente nombrados por el pueblo
por medio del sufragio directo.
Por último, el sufragio uninominal, que es el existente en casi todos los
países y en particular en el nuestro, consiste en que cada circunscripción electoral
debe designar un solo representante a mayoría de votos; y el escrutinio de lista
requiere, por lo contrario, que en grandes divisiones electorales que deban
seleccionar a la vez varios representantes, éstos sean; sometidos en una misma
planilla o lista a cada elector para que sufrague por el conjunto. Así pues, si en lugar
de exigir, como lo establece nuestra legislación electoral, la designación de un solo

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 95

diputado por cada cien mil habitantes,13 se fijara el número. de diputados que debe
elegirse en cada Estado, en vez de formarse circunscripciones electorales de cien
mil habitantes cada una y dentro de las cuales los votantes sólo pueden sufragar por
un candidato, en el caso de escrutinio de lista cada elector tendría que votar por los
veinte diputados, por ejemplo, que correspondieran a Jalisco, operándose de este
modo en todos los colegios electorales del Estado; pero tal procedimiento sólo
puede adoptarse excluyendo el sistema de sufragio mayoritario, por ser propio para
alcanzar la representación de las minorías, y como requiere prácticas y técnicas
difíciles que no están por hayal alcance de nuestra educación cívica ni de nuestros
progresos democráticos, será necesario algún tiempo aún para que pueda incluirse
en nuestra legislación con todos los perfeccionamientos posibles; pero esto no
quiere decir que no deba intentarse su aplicación optando por el procedimiento más
simplista de los propuestos por tratadistas y por legislaciones de otros países, con
tal de llegar cuanto antes a la representación proporcional.

SUFRAGIO FEMENINO14

Ninguna de nuestras Constituciones ha querido conceder hasta hoy el

derecho de voto a las mujeres, más por tradición y por el criterio que ha prevalecido
entre nOsotros sobre la inferioridad intelectual del sexo femenino, que por razones
jurídicas o políticas, siguiéndose en esto el proceso ocurrido en todos los demás
países con anterioridad. Pero los tiempos han cambiado, y todos los juristas,
sociólogos y legisladores van conviniendo y reconociendo día a día que en asuntos
electorales no existe diferencia de ningún género entre los sexos, ni los resultados
obtenidos en los países que han cambiado su legislación concediendo el voto a las
mujeres han causado decepciones. Por el contrario, la lógica aconseja en todo
sistema democrático fundado sobre el sufragio universal igual, que todos los
individuos conscientes y con una cultura elemental deben ser electores, sin
excepciones deprimentes tan injustificadas como las que se han mantenido hasta
hoy respecto de la mujer.
13
La reforma del arto 52 (Diario Oficial de 11 de junio de 1951) establece que se elegirá un
diputado por cada ciento setenta mil habitantes o por una fracción que pase de ochenta mil.
14
En la nueva redacci6n del arto 34 (Diario Oficial de 17 de octubre de 1953) se especifica que
"son ciudadanos de la República los varones y las mujeres".

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 96

Y además de esta razón de justicia y de lógica, debe tomarse en cuenta la

experiencia y el ejemplo que suministran los pueblos democráticos más cultos, pues
todos ellos sucesivamente han ido aceptando el voto femenino que hoy está
consagrado en las legislaciones de Inglaterra, Estados Unidos, Alemania, Suecia,
Noruega, Dinamarca, Canadá, Australia y otros varios países; y aunque todavía se
ha rehusado Francia a concederlo, sin embargo, la Cámara de Diputados le ha dado
ya su aprobaci6n, estando pendiente de decisión el asunto en el Senado.
Por lo tanto, en México, donde la educación de la mujer se ha ido
desenvolviendo cada vez más y en donde la Revolución ha concedido una
emancipación civil completa a la misma, equiparándola absolutamente al hombre
en materia de capacidad jurídica y de derechos civiles, es justo que se le
otorgue el derecho de voto, contra el cual no existe ninguna justificación racional.
Además, si se toma en cuenta que el voto femenino en todos los países donde se
ha permitido es por completo favorable a las reformas de carácter moral y social,
y que muy particularmente se inclina al mantenimiento
de la paz por la aversión instintiva y natural que tienen las mujeres contra la guerra
para proteger la vida de sus hijos, padres y esposos, se comprenderá la cooperación
tan útil que puede prestar para la solución de muchos de los graves problemas
sociales y económicos. Habrá más probabilidad en México, cuanto que hay que
reconocerlo rindiendo un tributo de justicia y de respeto a la mujer mexicana; ésta
se ha mostrado en casi todas las ocasiones con más entereza, más decisión, más
espíritu de sacrificio y más valor que los hombres, para defender sus convicciones y
sus ideales, como lo probó durante todo el conflicto religioso de 1926 a 1929, en
que jamás toleró la menor restricción a sus derechos de creyente y al ejercicio del
culto católico que profesaba.
Así pues, si se concediera el derecho de voto femenino es indudable que los
comicios estarían más concurridos, y serían apoyados con más energía y entusiasmo
los candidatos de prestigio y moralidad que se atrevieran a proponer reformas de
carácter económico y social, tendientes a combatir el manirrotismo oficial que nos
devora y a lograr la regeneración moral del país, y opondrían sin duda mayor
resistencia a las candidaturas de los enemigos del orden y de la legalidad.
Pero debe aceptarse todo esto siempre que el voto se restrinja, como para los
hombres, concediéndolo solamente a las que sepan leer y escribir y tengan
conciencia de la función que se les concede, pues de lo contrario los gobiernos

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 97

apelarían a los mismos fraudes y violencias que los que ya constituyen práctica
ejecutoriada para el sufragio masculino.

DE LOS EXTRANJEROS

Fijada la calidad de los mexicanos y las prerrogativas y obligaciones de la

ciudadanía, que sólo corresponden a aquéllos, la constitución determina también
quiénes se reputan extranjeros y los derechos y responsabilidades que tienen a su
cargo, bastando, como es natural, excluir a los que no reúnen los requisitos de los
mexicanos por nacimiento y por naturalización. Para ellos la Constitución ha
concedido y respetado las garantías individuales que fueron establecidas en favor de
todos los habitantes del país, sin más excepciones que las expresamente
consignadas en el texto supremo. Por lo tanto, están plenamente equiparados a los
mexicanos a este respecto, pudiendo valerse del Juicio de Amparo para obtener la
protección de la justicia federal contra la violación de sus derechos individuales por
cualquier autoridad. Pero si lo anterior era natural consecuencia del espíritu amplio
y liberal que inspiró a los Constituyentes la consignación, primero en 57, Y el
mantenimiento, después en 17, de las garantías individuales en beneficio de
cualquier hombre; indispensable también es que se haya privado a los extranjeros
de toda prerrogativa o derecho concernientes a la ciudadanía y de modo particular
consignado la imposibilidad de adquirirla sin obtener previamente la calidad de
mexicanos. En efecto, la Constitución exige como primer requisito para la
ciudadanía ser nativo o naturalizado, sin que pudiera haber sido de otro modo,
puesto que aquélla trae como consecuencia el ejercicio del sufragio, que es la
función estatal que corresponde, conforme a la Ley Suprema, a los ciudadanos en
general. Además, la ciudadanía confiere la capacidad para desempeñar los cargos
públicos, autorizando sólo a los ciudadanos para ser titulares de los órganos del
Estado, derechos y capacidades de fundamental importancia e incompatibles, por
consiguiente, con la calidad de extranjero. Por estos motivos los residentes en el
país que carecen de la calidad de mexicanos y no adquieren conforme a las leyes su
naturalización, están privados de todos los derechos políticos, aun de los de petición
y de asociación, que aunque de carácter individual se les restringen para los asuntos
políticos.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 98

En cambio y de conformidad con los principios universalmente aceptados de

Derecho Público y de Derecho Internacional, los extranjeros están obligados a
cumplir las leyes del país, a obedecer a las autoridades, a respetar los fallos de los
tribunales y a contribuir para los gastos públicos que requieren las necesidades del
Estado y de la sociedad de que forman parte, todo en los mismos términos y sujetos
a las mismas condiciones que los nacionales, por tratarse de derechos y de actos
concernientes al Estado soberano.
También disfrutan de un privilegio o una oportunidad más, por calificarla
así, que los mexicanos para proteger sus intereses, puesto que, después de
agotados todos los medios legales y los recursos de carácter judicial, tienen el
derecho de solicitar la protección diplomática de los gobiernos extranjeros con
quienes estén vinculados, alegando denegación de justicia, privilegio que se
reconoce igualmente a los mexicanos en el extranjero y que está amparado por
el Derecho Internacional Público, hasta hoy. Por otra parte, están sujetos a
procedimientos administrativos rápidos, y contra los que no cabe recurso alguno,
para ser obligados a salir del país cuando lo requieran las conveniencias o
necesidades de carácter político del gobierno establecido.
Ya desde la Constitución de 1857 se estableció esa restricción contra los
derechos de los extranjeros, previéndose que el Gobierno tenía en todo tiempo el
derecho de expulsar al extranjero pernicioso; pero esta redacción era defectuosa y
daba lugar, como ha sucedido, a conflictos o reclamaciones de parte de los
gobiernos extranjeros, puesto que podía pedirse la comprobación de la imputación
de pernicioso respecto de cualquier extranjero expulsado, por tratarse de un cargo
que lesiona al interesado y que debe estar sujeto a prueba. Por eso, aunque
redactado en términos que pueden dar lugar a arbitrariedades o abusos contra
algunos ciudadanos extranjeros y que prestan al texto del artículo 33 un carácter un
tanto xenófobo, sin embargo, juzgamos más preciso y menos sujeto a controversias
de carácter legal con países amigos el texto actual, que no deja ningún lugar a duda
respecto de los derechos soberanos de México, por más que sí pudiera dar lugar a
represalias por medio de restricciones análogas a los mexicanos residentes en el
extranjero.
El artículo 33 de la Constitución categóricamente previene que el Ejecutivo
de la Unión tendrá la facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional,
inmediatamente y sin necesidad del previo juicio, a todo extranjero cuya

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 99

permanencia juzgue inconveniente; y agrega que no podrán los extranjeros de

ninguna manera inmiscuirse en los asuntos políticos del país.
De este modo se ha dejado al Presidente de la República una facultad
amplísima y absoluta para tolerar o no la permanencia de extranjeros en el territorio
nacional, sin que estos últimos pueda n recurrir al Juicio de Amparo en los casos en
que sean violentamente expulsados, aun cuando en realidad no se haya procedido
con justificación. Menos pueden concederles los Jueces de Distrito la suspensión
definitiva del acto reclamado, manteniendo las cosas en el estado en que se
encuentren al dictarse la orden de expulsión, porque no hay violación de garantías
individuales, dado que el Código Supremo ha consignado expresamente la
excepción contenida en el artículo 33. En éste no se somete a un procedimiento
determinado y sujeto a principios jurídicos al Presidente de la República, que
ameritarían un recurso judicial en los casos en que fueran

indebidamente aplicados, sino que dicho precepto otorga al Ejecutivo Federal la

facultad para hacer abandonar el territorio nacional al extranjero cuya permanencia
juzgue simplemente inconveniente y sin necesidad de juicio previo, es decir, deja
todos los, hechos y la estimación de la necesidad a su criterio y a su arbitrio.
Indudablemente que ésta es una restricción considerable, y hasta podría decirse
vejatoria, para los extranjeros, pero está dentro de las corrientes que prevalecen en
la actualidad, o sea el derecho que tienen los Estados soberanos de prevenirse
contra las actividades delictuosas de ciudadanos extranjeros, que violando las leyes
de la hospitalidad y las oportunidades que les brinda un país amigo, incurran en
responsabilidades, o ejecuten actos nocivos contra la estabilidad de las instituciones
o de la independencia nacional. y aunque han debido cometerse, y se han cometido,
algunas injusticias, estos lamentables y condenables actos aislados no pueden
derogar el principio fundamental de la soberanía del Estado, que debe estar
capacitado siempre para protegerse de los extraños en los casos de suprema
necesidad. Sin embargo, de la buena o mala aplicación que se haga de ese precepto
constitucional, de la noble o torpe política que se siga contra los extranjeros que
vienen al país, aportando su inteligencia, su actividad o sus recursos, lo que siempre
se traduce en beneficio económico de la Nación, dependerá el aumento constante de
una corriente migratoria que inyecte otra sangre y nuevas energías al país, o el
alejamiento de los extranjeros que impelidos por necesidades económicas y por un

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 100

anhelo de mejoramiento abandonan sus países de origen en busca de una nueva

patria.

CAPÍTULO II

DIVISION DE PODERES

Nuestra Constitución, como base fundamental del Gobierno, ha adoptado en

el artículo 49,15 relacionado con los artículos 50, 80 Y 115, la división de Poderes,
es decir, la separación de las funciones políticas del Estado entre órganos diversos,
para lo cual declara expresamente que el Supremo Poder de la Federación se divide
para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial; que el Poder Legislativo se
deposita en un Congreso General que se dividirá en dos Cámaras; el ejercicio del
Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un. Presidente; y el del Poder Judicial en
15
Dejándose a salvo lo dispuesto en el artículo 29, se adicionó en el artículo 49 de este modo: "En
ningún otro caso, salvo lo dispuesto en e1 segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán
facultades extraordinarias para legislar". (Reforma publicada en el Diario Oficial de 28 de marzo
de 1951).

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 101

una Suprema Corte de Justicia, en Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito.

Por último, al tratar de la organización política de los Estados, previene que éstos
adoptarán la forma de gobierno republicano, representativo, determinando
claramente varios de los requisitos que debe tener el Poder Ejecutivo, o sea su
representante el Gobernador del Estado, y fija el número de los miembros que
compondrán el Poder Legislativo o sea la Legislatura local. Con esto exige como
requisito constitucional para la organización política de las Entidades Federativas,
la existencia de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, requisito que no pueden eludir,
de acuerdo con el artículo 41 de la misma Constituéí6n, los Estatutos particulares de
ellos, toda vez que no se les permite en ningún caso contravenir las estipulaciones
del Pacto Federal.
La doctrina de separación o división de Poderes, aunque es muy antigua y se
hace remontar hasta Aristóteles y quedó mejor precisada posteriormente por Locke,
el cual la concretaba más bien a una simple distinción de funciones públicas, fue
expuesta en realidad por Montesquieu, quien dio la fórmula jurídica que han
seguido desde entonces la mayoría o casi la unanimidad de las Constituciones
vigentes en los diversos pueblos, y muy particularmente la Constitución de los
Estados Unidos de América, que tomó como modelo y como punto de partida las
doctrinas de este eminente jurista del siglo XVIII. Los propósitos de Montesquieu,
más que facilitar el ejercicio de las funciones del Estado por medio de una división
de trabajo y organización equilibrada del mismo, tuvieron por fin garantizar la
libertad política que él consideraba imposible en cualquier régimen de gobierno en
que preponderara un solo órgano del Estado, ya fuera individual o colectivo.
Dice en efecto Montesquieu, en una fórmula universalmente conocida y que
ha alcanzado la celebridad: "Es una experiencia eterna que todo hombre que llega al
poder es encaminado a abusar del mismo, y no se detiene sino hasta que tropieza
con limitaciones. Para que no se pueda abusar del poder es preciso que, por la
disposición de las cosas, el poder contenga al poder". "Todo estaría perdido –
agrega – si el mismo hombre o el mismo cuerpo político ejerciera los tres poderes:
de hacer las leyes, de ejecutarlas y de juzgar". Esta teoría que tuvo al ser formulada
una resonancia considerable, debido especialmente a que el sistema de la'
monarquía absoluta, preponderante en Europa, comenzaba a declinar y se acercaba
a una próxima destrucción, tendía a garantizar la limitación del Poder Público, y
para tal fin, la única solución que encontraba era que ninguno de los tres titulares de

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 102

los Poderes poseyera o pudiera adquirir superioridad que le permitiera dominar a

los otros dos.
En síntesis, el rasgo esencial de esta doctrina consiste en que Montesquieu
descompone y secciona la soberanía del Estado en tres Poderes principales,
susceptibles de ser atribuidos separadamente a tres clases de titulares, constituyendo
éstos a su vez dentro del Estado tres autoridades primordiales, iguales e
independientes: es decir, a la noción de la unidad del poder estatal y de la unidad de
su titular primitivo, Montesquieu oponía un sistema de pluralidad de autoridades
estatales, fundado sobre la pluralidad de Poderes. Y ésta fue la interpretación que
dieron a dicha doctrina las Constituciones promulgadas a fines del siglo
XVIII, especialmente la de los Estados Unidos, que fue la primera en fecha y en
categoría, las cuales se abstuvieron sistemáticamente de organizar la colaboración y
la asociación entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, excluyendo casi por
completo toda clase de relaciones entre ellos, por lo menos las que tendieran a
establecer una cooperación unitaria. Por esto la Constitución norteamericana, por su
larga duración, por el prestigio que ha conquistado entre los demás pueblos
considerándola como fuente de sabiduría política, y por regir los destinos de nación
tan grande, ha sido copiada o imitada, en lo que respecta a la teoría de la división de
los Poderes, por numerosos Estatutos, muy particularmente por los de las
Repúblicas latinoamericanas y entre ellos todos los mexicanos.
Sin embargo, el principio característico establecido por Montesquieu de
separación entre los Poderes y de falta de cooperación y asociación entre los
mismos, ha hecho que esa doctrina sea hoy rechazada unánimemente por los
autores, y aun dentro de las Constituciones contemporáneas haya sido
profundamente alterada y restringida con numerosas excepciones, como pasa con la
nuestra vigente. En efecto, no puede aceptarse ya la existencia de tres Poderes
distintos, independientes e iguales, aun con el fin de garantizar la libertad política
por medio del control o la resistencia de un Poder' contra otro en beneficio de los
derechos de los ciudadanos; porque por encima de ese fin tan alto, que puede
alcanzarse por Otros medios, predomina hoy un principio capital que constituye el
punto culminante del sistema estatal moderno: el principio de la unidad del Estado.
y esta unidad no puede ser garantizada más que a condición de que entre la
multiplicidad de autoridades y la especialización de las competencias de cada una
de ellas, resulte la organización del Estado combinada de tal manera que tenga

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 103

como resultante una voluntad unitaria. A este respecto nada nos parece más
definitivo que el comentario de Carré de Malberg: "Desde el punto de vista teórico,
la separación de Poderes sin relaciones entre las autoridades es inconciliable con la
noción misma del Poder. En efecto el Poder no tiene otro objeto que hacer reinar
soberanamente la voluntad del Estado. Ahora bien, esta voluntad es necesariamente
una. Es preciso, por lo tanto, que si se pretende separar los Poderes se mantenga
entre sus titulares una cierta cohesión o unidad de acción, pues de otro modo la
voluntad del Estado correría el riesgo de ser disgregada por los múltiples órganos
estatales en sentidos divergentes y contradictorios.
Si el Poder Legislativo y el Ejecutivo están aislados por una barrera que
intercepta entre ellos toda comunicación y si deben actuar cada uno por su parte sin
entenderse, sin ponerse de acuerdo, resultaría de allí no solamente la distinción o la
independencia sino la desunión de los Poderes. En tal sistema de separación
absoluta, los Poderes Ejecutivo y Legislativo, puestos frente a frente y sin
relaciones regulares entre ellos, serán fatalmente encaminados a entrar en lucha; y si
uno de los dos llega a ser más fuerte, es de temerse que su preponderancia degenere
en un poder excesivo. De este modo, puede decirse que la separación completa de
Poderes llega finalmente al despotismo".
Y la comprobación de estas críticas se encuentra en el hecho evidente de
que la separación absoluta de Poderes ha sido prácticamente irrealizable, pues en
ninguna parte ha logrado sostenerse de una manera permanente, aunque haya sido
establecida y ordenada por la Constitución; siendo el ejemplo más elocuente el caso
de los Estados Unidos, en que a pesar de los preceptos de su Constitución Federal,
que excluía toda clase de relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso, no ha podido
evitar que se mantengan actualmente en la práctica relaciones estrechas y directas
entre ambos Poderes, aunque hayan surgido fuera de la Constitución y a pesar de
ella.
Ya el eminente escritor Woodrow Wilson, en su interesante libro "El
Gobierno Congresional", decía: "La Constitución inglesa tiene por principio
escoger una sola autoridad soberana y hacerla buena: el principio de la Constitución
americana es tener varias autoridades soberanas con la esperanza de que su número
compense su inferioridad. El resultado práctico del fraccionamiento de la autoridad
que se imaginó en nuestro sistema político, ha sido que cada rama del gobierno ha
recibido una pequeña fracción de responsabilidad, respecto de la cual la conciencia

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 104

de cada funcionario puede substraerse fácilmente. Todo culpable puede hacer recaer
su responsabilidad sobre sus camaradas. No se puede negar que la autoridad así
fraccionada y la responsabilidad disimulada de este modo no sean capaces de
paralizar grandemente el gobierno en caso de peligro. Tal como está constituido el
Gobierno Federal carece de fuerza porque sus Poderes están divididos; carece de
prontitud porque los Poderes encargados de obrar san demasiado numerosos; carece
de eficacia porque su responsabilidad es vaga. He aquí los defectos sobre los cuales
he insistido sin cesar".
La verdad es que en los Estados Unidos la colaboración entre los Ministros
o Secretarios del Despacho y las Cámaras se ha establecido de hecho y fuera de la
Constitución por medio de los comités permanentes del Congreso, los cuales sólo
deben su existencia a los reglamentos de las Cámaras, pues es por medio de ellos
como los Ministros, privados del derecho de iniciativa y de la concurrencia a las
asambleas y del de discutir en ellas, han adquirido el hábito de ponerse en relación
frecuente e ininterrumpida con los Presidentes y miembros de los comités
congresionales, con objeto de hacer aprobar los proyectos de leyes que desea
promulgar el gobierno, carente como está de toda iniciativa legislativa. De este
modo se encuentra establecida una cierta colaboración entre las autoridades
legislativa y' ejecutiva, y la separación casi absoluta y sin relaciones entre ambos
Poderes ya no subsiste en la práctica, sino solamente en el texto de la Constitución.
Entre nosotros, y muy particularmente en las Constituciones de 57 y 1917,
esa independencia entre los Poderes tiene caracteres menos absolutos, menos
marcados, y nuestros textos permiten una mayor coordinación y cooperación en el
desempeño de las funciones políticas de los órganos del Estado, pudiendo decirse
que en nuestro Derecho Constitucional no existe el régimen de separación de
Poderes.
En efecto, en nuestro gobierno los tres órganos del Estado o Poderes, como
los designa la Constitución, no desempeñan sus funciones de una manera aislada e
independiente respecto de cada uno de los otros, sino que la misma Ley Suprema
los ha puesto en íntimo contacto, mezclando, por decir así, sus atribuciones en
muchos aspectos y procurando, por medio de la cooperación continua y recíproca
de los mismos, mantener la unidad política del Estado y la voluntad unitaria del
gobierno. Así pues, vemos que el Poder Ejecutivo no se concreta, como parece, a la
función única de ejecutar las leyes y desempeñar los actos administrativos que le

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 105

incumben por la índole de su encargo, sino que tiene facultades legislativas y

judiciales que lo ponen en íntimo contacto con los otros Poderes, en estrecha
colaboración con los mismos, a la vez que lo hacen desempeñar funciones que no
son propias de la potestad de ejecución que lo caracteriza. El artículo 71 de la
Constitución da. el derecho de iniciar leyes al Presidente de la República, lo que no
ocurre con el Poder Ejecutivo de los Estados Unidos, a quien está prohibida esta
facultad por existir en dicho país una más completa y marcada separación entre los
órganos políticos del Estado. El artículo 93 faculta a las Cámaras para citar a los
Secretarios de Estado para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un
negocio relativo a su Secretaría, y obliga a los mismos Secretarios a que, luego que
esté abierto el período de sesiones 'ordinarias, den cuenta al Congreso sobre el
estado que guardan sus respectivos ramos. Estos deberes impuestos al Poder
Ejecutivo lo ponen en más íntimo contacto con el Congreso, ampliando su radio de
acción, puesto que además de la iniciativa de las leyes le da el derecho de
información y discusión en el Parlamento, que es la segunda etapa del proceso para
la confección de las leyes. Además, la obligación de informar anualmente sobre la
situación de los negocios de las Secretarías de Estado, estrecha los lazos de
cooperación y de unión, por medio del control indirecto que por ese procedimiento
pueden adquirir las Cámaras sobre el Ejecutivo.
Los incisos a, b y ,c del artículo 72 dan el derecho de veto al Presidente de
la República al establecer que aprobado un proyecto de ley en ambas Cámaras se
remitirá al Ejecutivo, quien si no tuviere observaciones que hacer lo publicará
inmediatamente; pero si fuere desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será
devuelto con sus observaciones a la Cámara de su origen, donde deberá ser
discutido de nuevo, y en caso de ser confirmado por las dos terceras partes del
número total de votos, pasará a la Cámara revisora, para que si ésta lo sanciona por
la misma mayoría, el proyecto se convierta en ley y vuelva al Ejecutivo para su
promulgación. Como se ve, esta enorme facultad del veto concede al Presidente de
la República el poder más eficaz que en materia legislativa sea posible otorgar a
uno de los Poderes del Estado, pues equivale a un derecho de -rotación de las leyes,
de aprobación de las mismas, que sólo puede ser destruido por la mayoría, difícil de
obtener, de los dos tercios del número total de votos de cada una de las Cámaras
colegisladoras.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 106

Esta es la única facultad concedida en materia legislativa al Presidente de

los Estados Unidos, quien carece, como antes dijimos, de la de iniciativa y
discusión y está, privado oficialmente de toda clase de relaciones directas con el
Congreso.
Por último, nuestro Poder Ejecutivo tiene la obligación según la fracción I
del artículo 89, de promulgar las leyes, o sea el derecho de certificación de la
autenticidad de los mandatos legislativos de las Cámaras para que puedan ser
obedecidos en la República. Todas estas facultades, que dan una intervención
directa al Presidente en la confección de las leyes, hace que actúe en íntima
colaboración con el Congreso, manteniendo de este modo la uniformidad en el
programa legislativo de la Federación y conservando la unidad de voluntad del
Estado en materia de legislación, lo cual viene a comprobar lo que afirmamos antes,
de que en nuestro régimen constitucional no existe independencia absoluta, entre
los Poderes Públicos.
La función judicial reconocida al Poder Ejecutivo está autorizada en la
fracción XIV del artículo 89, permitiendo conceder indultos, conforme a las leyes, a
los reos sentenciados por delitos de la competencia de los Tribunales federales y a
los sentenciados por delitos del orden Común en el Distrito Federal y Territorios.
Además, para mantener más estrechas relaciones con el Poder Judicial, la fracción
XII del mismo artículo 89 faculta al Presidente para facilitar a las autoridades
judiciales los auxilios necesarios al ejercicio' expedito de sus funciones.
Por lo que toca a las actividades judiciales del Congreso, podemos
mencionar entre estas últimas la de conceder amnistías por delitos cuyo
conocimiento pertenezca a los tribunales de la Federación, de acuerdo con la
fracción XXII del artículo 73; la de conocer de las acusaciones que se hagan a los
funcionarios públicos por delitos oficiales, y la de erigirse en Gran Jurado para
declarar si ha o no lugar para proceder contra alguno de los funcionarios públicos
que gozan de fuero constitucional, cuando sean acusados por delitos del orden
Común. Todo esto es facultad exclusiva de la Cámara ele Diputados, de acuerdo
con la fracción V del artículo 74; y facultad exclusiva del Senado, conforme a la
fracción VII del artículo 76, la de erigirse en Gran Jurado para conocer "de los
delitos oficiales de los funcionarios expresamente designados por la Constitución.
En cuanto a las facultades ejecutivas son numerosas y de gran importancia,
y en ninguna de ellas, como se verá, desempeña el Congreso los poderes propios

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 107

que le corresponden como órgano legislativo, es decir, los relativos a legislación

por medio de disposiciones de carácter general e impersonal y obligatorias para lo
futuro, sino que desempeña actos verdaderamente de carácter ejecutivo que tienen
más íntima relación con la marcha política y administrativa del Estado. Nos
referimos a las facultades dadas por las fracciones I, II y III del artículo 73 para
admitir nuevos Estados o Territorios en la Unión Federal; para erigir los Territorios
en Estados y formar nuevos Estados dentro de los límites de los existentes; para
crear y suprimir empleos públicos de la Federación, de acuerdo con la fracción XI
del mismo artículo; para declarar la guerra, fracción XII; para constituirse en
colegio electoral y elegir al ciudadano que debe sustituir al Presidente de la
República, ya sea con carácter de substituto o de provisional, frac. XXVI; para
aceptar la renuncia del cargo de Presidente de la República, frac. XXVII; para
examinar la cuenta que anualmente deba presentar el Poder Ejecutivo, frac.
XXVIII; todas éstas, fracciones del mismo artículo 73. Añádase que además de
otras múltiples facultades ejecutivas menos importantes que las anteriores, la
Cámara de Diputados tiene como facultad exclusiva, de acuerdo con la fracción VI
del artículo 74, otorgar o negar su aprobación .a los nombramientos de Magistrados
del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y Territorios que le someta el
Presidente de la República.
Por último, es facultad exclusiva del Senado, de acuerdo con la fracción
VIII del artículo 76, otorgar o negar su aprobación a los nombramientos de
Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que le someta el Ejecutivo
Federal.
El Poder Judicial, por la naturaleza muy particular de su instituto,
especialmente consagrado a la aplicación de la ley a los casos concretos en que
haya que decidir conflictos de derechos o de intereses de los gobernados, son menos
numerosas y menos típicamente marcadas las facultades de carácter ejecutivo o
legislativo que le corresponde ejercer. Sin embargo, por la designación que toca
hacer al Ejecutivo de los principales funcionarios judiciales (art. 89, fracs. XVII y
XVIII), y por la autorización o aceptación que debe dar el Poder Legislativo con e1
objeto de que los mismos queden capacitados constitucionalmente para ejercer sus
facultades, no existe separación absoluta entre el Poder Judicial y los otros órganos
políticos del Estado, sino que. se mantienen entre ellos contactos y relaciones de
colaboración, aunque debe hacerse constar que es la esencia del Poder Judicial

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 108

conservar una absoluta, una inquebrantable independencia, en lo que respecta el

desempeño de su función principal:. la interpretación de las leyes y la aplicación de
las mismas a los particulares. En México especialmente, por la delicada misión
constitucional que le ha sido conferida al Poder Judicial, de mantener el estado
legal, amparando a los gobernados contra los actos de cualquiera autoridad que
violen las garantías individuales consagradas en la Constitución (artículos del 1 al
29); y de conservar o restablecer en caso de ruptura el equilibrio de nuestro régimen
federal de gobierno, cuando la Federación vulnere o restrinja la soberanía de los
Estados o cuando éstos invadan la esfera de la autoridad federal (art. 103); por estas
consideraciones nuestro Poder Judicial, aunque en estrecha cooperación con el
Gobierno; debe conservar, para los fines antes especificados, una absoluta
independencia y la dignidad más respetable.
Y si queda demostrado que no existe independencia completa entre los
órganos del Estado, sino que es indispensable una colaboración eficaz y la
existencia de relaciones entre ellos más o menos íntimas, es igualmente cierto que
ni en el terreno de los hechos, ni en el legal puede aceptarse la igualdad política de
las funciones constitucionales de dichos órganos. Tampoco de las personas o
titulares que representan a estos últimos, puesto que admitida la necesidad de
dividir entre varios Poderes el ejercicio de la soberanía para su mejor desempeño y
para proteger la libertad política de los gobernados, es necesario conservar la unidad
del Estado y de la voluntad estatal. Es preciso que haya en la nación organizada
políticamente "un centro único de voluntad, es decir, un órgano superior cuyo papel
sea preponderante, ya en el sentido de que dicho órgano tenga el poder de imponer
de una manera inicial su voluntad a las demás 'autoridades estatales, ya, por lo
menos, en el que nada podrá hacerse sin el concurso de su libre voluntad. Sólo bajo
esta condición podrán mantenerse la unidad del Estado, pues en caso contrario
quedaría destruida si coexistiesen en él dos centros principales, dos voluntades
distintas e iguales". "Debemos ir más lejos y aplicar lo anterior aun a las
Constituciones de tendencias democráticas que sólo tienen órganos surgidos de la
elección popular, pues aun en ellas el equilibrio no puede ser mantenido
absolutamente igual entre las diversas autoridades electas. Sería, en efecto,
contrario a la unidad estatal que el Poder Legislativo y el Jefe del Ejecutivo electos
pudieran sostener cada uno por su parte dos políticas diferentes: para evitar
semejante dualismo es preciso que la Constitución haya reservado a una de esas dos

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 109

autoridades un poder especial que le permita en caso necesario hacer prevalecer sus
puntos de vista y su voluntad".
De lo anterior nO hay que deducir, sin embargo, que porque diversos
órganos del Estado se coordinen de manera que produzcan la unidad de voluntad
del mismo, y que porque sea necesario que haya un órgano preponderante, haya que
creer que el poder del Estado se tenga que concentrar en un órgano único. Todas las
Constituciones y todos los tratadistas siguen considerando indispensable, y en esto
persiste todavía la influencia y el valor jurídico de las teorías de Montesquieu, que
la soberanía, es decir, el ejercicio del poder de dominación del Estado, debe
confiarse a varios órganos o titulares, tanto para el mejor desempeño de las
funciones políticas especializadas en la Constitución, cuanto .para evitar la
arbitrariedad o despotismo de un poder absoluto y Único dentro del Estado.
El principio de la unidad de la persona y de la voluntad estatal no excluye la
pluralidad de los órganos del Estado, pues es incontestable que esa unidad puede
perfectamente conciliarse con la diversidad de los órganos o poderes. Lo único que
hay que cuidar es que, a pesar de la creación de diversos poderes y de la
designación de diversos titulares para desempeñarlos, no haya ni independencia
absoluta entre ellos, ni se pretenda que exista igualdad política entre los mismos,
sino que debe crearse en la propia Constitución un órgano superior, no en el sentido
de que reúna todos los poderes, lo que le permitiría ser todo, sino que tenga un
poder preponderante en cuanto a que los actos más importantes y más
trascendentales dentro del Estado, no puedan cumplirse en contra de su voluntad. Y
si tal cosa, por espíritu de sistema o por falta de previsión, no estuviere establecida
en la Constitución, de hecho surgirá la preponderancia política de uno de los
órganos establecidos, tanto por exigirlo así las circunstancias y las necesidades
sociales y políticas de la Nación, cuanto por requerirlo como condición sine qua
non el Estado moderno fundamentado sobre la unidad política.
Hoy en todas partes, exceptuando la América Latina, tanto
constitucionalmente como de hecho, predomina el Poder Legislativo, con una
tendencia cada día creciente de controlar casi todas las funciones propias del Poder
Ejecutivo, manteniendo al Poder Judicial dentro de la esfera limitadísima del
desempeño exclusivo y cada vez menos político de la función jurisdiccional. En
Inglaterra, conforme a sus prácticas y tradiciones constitucionales consagradas por
los siglos y por la aceptación del pueblo inglés, el Parlamento es soberano y puede

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 110

dentro de sus facultades no sólo controlar de un modo absoluto, como ocurre hoy, al
Poder Ejecutivo, sino modificarlo radicalmente y aun hacerlo desaparecer si lo
considera necesario para la Nación, mediante acuerdos o mandatos legislativos. En
Francia, donde en el terreno de la teoría constitucional el Poder Ejecutivo tiene
facultades expresas y funciones propias reservadas por la Constitución, y que
pudieran darle, en caso de ejercitarlas, cierta independencia y personalidad, de
hecho las prácticas parlamentarias de los últimos 30 ó 40 años han dado un poder
supremo a las Cámaras, convirtiendo al titular del Poder Ejecutivo, es decir al
Presidente de la República, en un funcionario borroso y secundario que sólo puede
efectuar actos de representación para el exterior y de consejo para el desempeño de
las atribuciones políticas del Gabinete o Ministerio, en quien en realidad se ha
depositado la función ejecutiva del Estado.
Pero no sólo en los países parlamentarios, en los que- por tratarse de
gobiernos de opinión y en los que los titulares del Poder Ejecutivo no son electos
por el pueblo, en oposición a las Cámaras cuyos representantes son designados por
el sufragio directo de las masas populares, sino aun en países regidos bajo la forma
de gobierno presidencial, como los Estados Unidos de América, en los que tanto los
miembros de ambas Cámaras como el Presidente de la República son electos por el
sufragio universal, aun en ellos es evidente la preponderancia del órgano legislativo,
el control progresivo ejercido por éste sobre el Jefe del Estado y la invasión y
supremacía creciente del Congreso sobre las facultades propias del Ejecutivo
Federal. Cierto que en este último caso, todo ha acontecido debido a las
circunstancias y como una consecuencia imperativa del hecho ineludible de
mantener la unidad de la existencia y de la voluntad del Estado; pero ya lea
legalmente, como en Inglaterra, ya de hecho, como en los Estados Unidos, o ya por
ambas razones, como en Francia, la verdad es que lA teoría jurídica de la
separación de Poderes, considerados como Independientes e iguales, ha
desaparecido por completo de la realidad de los hechos políticos. Hoy en todos los
países se destaca la supremacía de alguno de los Poderes Públicos, su
preponderancia sobre la marcha del gobierno y de la política que debe seguir el
Estado.
Entre nosotros, en México, basta examinar el texto de nuestra Suprema para
convencerse, inmediatamente y de una manera categórica, de la supremacía
otorgada por nuestras dos últimas Constituciones de 57 y de 17 al Poder Legislativo

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 111

Federal, el cual, por medio de las facultades que le han sido expresamente
concedidas, tiene y puede ejercer can toda amplitud un verdadero control sobre los
otros dos Poderes establecidos, el Ejecutivo y el Judicial, bastando tan sólo para que
tal hecho sea patente, que la Cámaras lleguen a estar integradas por individuos
capacitados técnicamente para el desempeño de las altas funciones que se les han
confiado.
En efecto, la simple lectura de las facultades conferidas al Congreso en el
artículo 73 de la Constitución, da una clara idea de la amplitud y de la alta categoría
de las funciones políticas otorgadas al órgano legislativo, y convence de plano que
el ejercicio de las mismas establecería natural y pacíficamente la supremacía de las
Cámaras sobre los Poderes Judicial y Ejecutivo, a la vez que les daría un completo
y eficaz control sobre las actividades y procedimientos, en particular, del Poder
Ejecutivo. Al estudiar detalladamente en el capítulo de este Tratado lo relativo al
Congreso, tendremos oportunidad de hacer la demostración precisa y concreta de
las anteriores afirmaciones.
Pero si en el terreno de la teoría constitucional no puede ponerse en duda la
preponderancia del Congreso sobre los demás Poderes del Estado, como ocurre en
todos o casi todos los países regidos por el Derecho Público moderno, no puede
negarse tampoco que dentro del terreno de los hechos, en nuestra realidad política,
el órgano supremo y preponderante es el Poder Ejecutivo; más claramente, como es
corriente y vulgar afirmarlo en todas nuestras clases sociales: el poder lo tiene en
México el Presidente de la República y esto mismo ocurre en todos los países
latinoamericanos desde el Río Bravo al Cabo de Hornos, pues si hasta hace poco se
creía en el comienzo de un régimen institucional en la Argentina, que controlara el
poder personal del Jefe del Ejecutivo, los acontecimientos de 1930 han desvanecido
por hoy las ilusiones, y comprueban la uniformidad de los procedimientos políticos
latinoamericanos.
Refiriéndose concretamente a nuestro país, podemos decir que las
tradiciones del Virreinato español; las condiciones y circunstancias políticas que
han prevalecido desde la Independencia hasta nuestros días; las características de
raza y de educación en un pueblo como el nuestro, acostumbrado a esperarlo todo
del Estado, hasta la satisfacción de sus más ingentes necesidades; sus hábitos de
obediencia tolerando hasta lo increíble los desmanes y abusos de los gobernantes;
su pobreza crónica, rayana casi en la miseria y mantenida por centurias como

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 112

consecuencia de los malos gobiernos, y su defectuosa organización ,social y

económica; todas estas múltiples y gravísimas circunstancias han hecho que se
desenvuelva un espíritu político entre las masas el menos apropiado para la
democracia, es decir, que se ha llegado a una situación en la que existen instintos de
rebeldía contra toda institución social o política tendiente a establecer el orden, y,
por otra parte, hábitos burocráticos que los encaminan a vivir del Estado.
De allí que contra lo que ocurre en los demás países occidentales, los
pueblos latinoamericanos hayan enaltecido y hecho preponderar al poder unitario
ejecutivo, al llamado Jefe del Estado, supremo dispensador de canongías, de
sueldos y de prebendas, el único capaz de hacer sentir su fuerza arbitraria o legal
dentro del Estado, de cuya intervención benevolente se puede esperar la protección
o el respeto de los derechos legítimos de los ciudadanos. Si a todo lo anterior se
agrega que para hacer valer estas enormes facultades que no ha dado la
Constitución sino el pueblo sumiso, con la renunciación de sus prerrogativas
ciudadanas, existe el hecho de que el Presidente de la República tiene a su
disposición la fuerza, es decir, el ejército, la marina y la policía, y el tesoro público
a su alcance, o lo que es lo mismo, la disposición de los ingresos nacionales, se
comprenderá que, como asentábamos antes, en México también hay un 6rgano
preponderante en el Estado, un órgano supremo, que no es igual ni con mucho a los
otros dos: el Poder Ejecutivo.
Así se confirma la ley fatal del Derecho Público contemporáneo, de
mantener por el precepto, o por las circunstancias, un órgano preponderante sin que
desaparezcan los otros, es decir, la unidad de existencia y de voluntad del Estado.
Lo lamentable entre nosotros es que la orientación haya sido hacia el absolutismo y
no hacia la libertad política, lo que ha dado lugar a gravísimos trastornos, a
verdaderas revoluciones o cuartelazos, unos para implantar la igualdad y ensanchar
los derechos de los gobernados, y los otros para asaltar el poder o imponer
soldadones desgarrando la ley y oprimiendo a los ciudadanos. y este hecho de la
supremacía del Ejecutivo, del poder creciente de su titular, como antes decíamos, ha
ocurrido en toda la América Latina: nos bastará citar la opinión del profesor
Matienzo, de las Universidades de Buenos Aires y La Plata, en su obra "El gobierno
representativo federal de la República Argentina", para que se vea lo que ocurría en
el país más adelantado institucionalmente hasta 1930: "Como quiera que sea, el
hecho es que el desuso del sistema escrito en la Constitución ha producido el mal

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 113

que los publicistas han señalado como efecto de la subordinación de los ministros:
el gobierno personal que cifra su gloria en el mando, en el imperio y no en el
respeto de las fuerzas libres de la opinión. Y el gobierno personal, con sus
apariencias de poder, es en realidad el más frágil de todos, porque
asumiendo su jefe toda la responsabilidad, atrae sobre sí toda la responsabilidad,
atrae sobre sí todas las críticas, todas las censuras, todos los descontentos y todas
las agresiones, hasta que llega un momento en que el rey, presidente o gobernador
tiene que optar por uno de los términos de este dilema: o renunciar al poder o
conservarlo por la fuerza". Pero el hecho de que exista en realidad un poder
preponderante en cualquier nación no trae hoy los peligros que preveía
Montesquieu, referentes a que concentrándose la fuerza del Estado en los titulares
de determinado poder, pudiera éste nulificar a los otros y atentar contra las
libertades públicas, lesionando los derechos de los gobernados, sino que la solución
contra aquel grave peligro no está hoy en la fórmula muy atinada para su tiempo
pero ya hoy anticuada, que dio el gran jurisconsulto del siglo XVIII; es decir, la
solución no es la separación absoluta de Poderes, sino la limitación legal, o hasta
circunstancial si se quiere, del Poder Supremo, o preponderante en el Estado. Y esa
limitación se obtiene por medio de los procedimientos establecidos en las
Constituciones, entre las cuales la nuestra ha procedido en teoría con el mayor
acierto compatible con el régimen de Gobierno institucional.
En efecto, contra ese poder supremo del Congreso que legalmente le
corresponde conforme a nuestro texto constitucional, o contra el predominio de
hecho, pero real, que tiene en la actualidad el Ejecutivo, existe la limitación de que
tenemos como base fundamental de gobierno una Constitución escrita, elevada al
rango de Ley Suprema sobre todos los órganos del Estado y en la cual están
consignadas las únicas facultades concedidas a cada uno de ellos. Por otra parte, la
Constitución no sólo es escrita sino de carácter rígido, y por lo tanto no puede ser
modificada o derogada por los Poderes constituidos del Estado, lo cual no permite a
éstos acrecentar su propia competencia estatal, correspondiendo reformarla al
órgano especial constituyente, creado por la Constitución y por medio de los
procedimientos especiales que ella establece. Pero además de estas seguridades
constitucionales, que limitan cualquier tendencia absolutista por parte de algunos de
los órganos constituidos del Estado, hay otra limitación de hecho, la más eficaz de
todas, la más generalizada en los países por instituciones, la opinión pública.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 114

Desgraciadamente ésta es la más difícil de alcanzar en México por la

falta de partidos, por la intolerancia política de los gobiernos, que
no consienten ninguna actividad que provenga de la iniciativa de los ciudadanos, y
sobre todo por la carencia absoluta en estos últimos de prácticas y educación cívica
y de valor civil para reclamar sus derechos constitucionales: no de valor personal,
que les ha sobrado para levantamientos armados, sangrientas y estériles, sin que
hayan podido modificar hasta hoy el estado político de la Nación. Esa limitación
eficaz, verdadera, incontrastable, de que hablamos, dimana de que tanto las
Cámaras como el Presidente de la República son órganos electivos de gobierno. Los
hombres que lo componen o que desempeñan el ejercicio de su poder, están
sometidos a la necesidad fatal de renovaciones electorales, pues su mandato no
tiene más que una duración pasajera y relativamente corta: no son en suma más que
los portadores momentáneos de la soberanía nacional o de la fuerza política o
material del Estado si se quiere, y por lo tanto su elección debe ser periódica y
sujeta constantemente a confirmación o revocación. En una palabra, los individuos
que ejercen el Poder Público sólo tienen la detentación precaria y efímera de ese
poder, pues los elegidos que lo componen sólo han sido designados para un tiempo
limitado. Como dice Carré de Malberg: "la separación de poderes sólo existe hoy
entre el cuerpo electoral y los elegidos; ya no se refiere a las funciones materiales,
sino que se concretó a limitar la influencia de los electos por la de los electores; se
funda en fin en un hecho político que Montesquieu no pudo prever y tomar en
cuenta entonces: en el crecimiento tan considerable a la hora presente del poder de
la opinión popular".

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 116

TITULO IV
EL PODER LEGISLATIVO FEDERAL

CAPÍTULO I

EL SISTEMA BICAMARISTA

El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos, según previene el

artículo 50 de la Constitución, se deposita en un Congreso general que se dividirá
en dos Cámaras una de Diputados y Otra de Senadores. Ambas Cámaras son iguales
en poder y poseen las mismas facultades, salvo algunas cuyo ejercicio se reserva
exclusivamente a cada una de ellas. Tienen la misma representación, o sea la del
pueblo mexicano como colectividad organizada en Nación, y la voluntad legislativa
de ésta corresponde ejercitarla a los Diputados y Senadores en su calidad de
miembros del Congreso. Por lo tanto, no es exacta ni menos constitucional, la
clasificación que vulgarmente se da, aun en las esferas oficiales, de Cámara Popular
o Cámara Baja a la Cámara de Diputados y de Cámara Alta o Federal a la de
Senadores, pues tanto una como otra constituyen las dos ramas que integran el
cuerpo único legislativo de la Nación, o sea el Congreso, siendo designados los
miembros de ambas directamente por el pueblo. Así pues, se trata de dos
componentes iguales de un mismo organismo político que es el Congreso, parlo
cual no pueden tener validez constitucional las leyes o decretos que sean votados
por una sola de las Cámaras, o sin llenarse los procedimientos fijados por la

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 117

Constitución, toda vez que el carácter imperativo y obligatorio de las leyes sólo
dimana del Congreso actuando como unidad, como un todo, como órgano
legislativo del Estado. Se exceptúan, por supuesto, los actos o acuerdos de cada una
de las Cámaras en lo que toca a las facultades exclusivas que les fueron conferidas
por la misma Constitución, porque en este caso panicular se trata no de un acto
soberano de cada una de las ramas del Poder Legislativo, sino de una autorización
especial y expresa para determinados asuntos. Por lo mismo, debe quedar
plenamente aceptado que sólo el Congreso es el órgano legal para la función
legislativa y que los miembros de las Cámaras individualmente o en grupo, sin
seguir los procedimientos y sin llenar las formalidades que la Constitución
establece, no tienen la representación del Poder Legislativo, ni validez sus actos, ni
pueden dictar disposiciones de carácter general que obliguen a la Nación; porque la
función legislativa sólo corresponde al Congreso como tal, como órgano colectivo
integrado por dos miembros distintos – las Cámaras Federales –, pero identificados
en propósitos, de tal manera que el uno no puede obrar válidamente sin la actuación
complementaria del otro.
Esta es la verdadera teoría del sistema bicamarista adoptado por nuestra
Constitución, el cual exige la participación simultánea y en el mismo lugar de las
dos Cámaras como partes integrantes del Congreso, sin que sea permitido, por lo
tanto, cuando no se trate de facultades expresas de alguna de ellas, que una de las
Cámaras clausure sus sesiones y al mismo tiempo siga actuando la otra, pues
insistimos: la función política del Congreso requiere unidad, identidad y voluntad
única.
El sistema dedos Cámaras es hoy el adoptado por la casi unanimidad de las
naciones y prevalece en toda América, exceptuando Guatemala; en toda Europa,
con excepción de Grecia, Yugoeslavia, Turquía y recientemente en España, que al
abolir el régimen monárquico y constituirse en República adoptó en su Constitución
de 1931 el sistema unicamarista; por último, aun en países orientales, como el
Japón, por lo cual bastaría este argumento de experiencia internacional para
establecerlo, además de las razones de carácter político que lo justifican
plenamente.
En México no siempre se ha adoptado el sistema, pues si bien en nuestra
primera Constitución, o sea la de 1824, se aceptó la división del Congreso en dos
Cámaras, al discutirse y votarse en el Congreso Constituyente de 57 la Constitución

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 118

de esa fecha, la mayoría de los diputados, y aun los miembros de la Comisión de

Constitución, se opusieron apasionadamente a la implantación de una segunda
Cámara o Senado, fundándose, como principal argumento, en las debilidades,
corrupción y malos servicios que esa asamblea había prestado en administraciones
anteriores; pero muy principalmente en el concepto erróneo, derivado de las teorías
de la soberanía nacional, relativas a que la voluntad del pueblo, que es una, no
puede ser representada por diversas fracciones del Poder Legislativo, sino que sólo
corresponde ejercitarla a una sola Cámara. Aun aceptando en su integridad la ya
desechada y desprestigiada doctrina de la soberanía nacional no es cierto que sea
indispensable representar esa soberanía por una sola Cámara Legislativa, porque en
tal caso debían suprimirse también los otros dos Poderes, el Ejecutivo y el Judicial,
que son igualmente representativos, en el ejercicio de sus propias funciones, de la
voluntad nacional; tampoco fuera de aceptarse que la Cámara única estuviera
representada por varios individuos como son los diputados, sino que para ser
consecuentes debía estarlo por uno solo de ellos, puesto que se pretende que la
voluntad nacional no puede ser subdividida entre varios representantes; todo lo cual
conduciría al absurdo del gobierno más injusto, más ilegal, más intolerable, como
es el de un déspota o gobernante único.
Pero si no hay razón ninguna de Derecho Público, que condene el sistema
bicamarista, en cambio todas las razones de conveniencia política y de necesidad
social están en favor del mismo, puesto que sólo por medio de él puede conseguirse
el funcionamiento pacífico de las instituciones y obtenerse, dentro de las
posibilidades de lo humano, una legislación benéfica para los gobernados y útil para
los altos intereses de la sociedad.
En efecto, la dualidad de las Cámaras es una garantía contra el despotismo
del Congreso porque hallándose éste dotado de facultades tan numerosas, tan
amplias y tan importantes como las que tiene, siendo la natural tendencia de todo
poder ensanchar su esfera de acción y absorber o destruir los demás poderes que
están en contacto con él, si son menos fuertes, el Congreso destruiría el equilibrio
político y se convertiría en un poder incontenible y arbitrario, y lo que es más grave,
irresponsable, porque integrado como está por una multitud, no habría nadie directa
o personalmente sujeto a responsabilidad. En cambio, el sistema de dos Cámaras
produce la bifurcación del Parlamento, de tal suerte que lo deja subdividido en dos

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 119

agrupaciones que piensan y que actúan a veces de distinto modo y no

siempre con identidad de tendencias; por lo tanto, se limitan
entre sí y hay la posibilidad de que de las resistencias o frenos que se opongan
pueda surgir la moderación, el buen juicio, el sentido político que permite la
estabilidad del gobierno. Lo anterior no quita en manera alguna fuerza política al
Congreso, porque cuando los intereses nacionales lo requieran y el prestigio y el
poder del mismo en el uso de sus facultades constitucionales lo exijan, es
indudable, como ha acontecido siempre, que mantendrán la integridad de sus
prerrogativas frente a los otros poderes, con lo cual se consolidará el régimen
constitucional.
Otra razón que existe en favor de la dualidad del Parlamento es que por ese
medio se consigue una buena legislación, porque los trámites y requisitos y el
tiempo que demanda la discusión y votación de una ley, primero en una Cámara y
luego en la otra, calma las pasiones, atenúa la excitación pública y da oportunidad
para que un asunto examinado y discutido al calor de la discordia y con la violencia
que surge de los intereses políticos, pueda ser reconsiderado al pasar a la Cámara
colegisladora y suspenderse indefinidamente la votación, o corregir y atenuar los
errores de la ley propuesta. Contra esto los partidarios del sistema unicamarista han
opuesto el argumento que la legislación se paraliza y que con los retardos y trámites
y cambios de medio político, o de Cámara a Cámara, las leyes quedan durmiendo
en los archivos, y sólo una que otra, y de las menos interesantes, es la que llega a
promulgarse. Pero esto, en lugar de favorecer la tesis de los opositores de nuestro
sistema, la condena definitivamente, porque la aspiración de los pueblos hoy y el
interés social de los mismos lo que requiere no es abundancia de leyes, y menos de
malas leyes o inadaptables para la sociedad, sino que lo que ambos exigen son
buenas leyes, bien meditadas, estudiadas y discutidas, sobre todo aplicables a las
necesidades del país para que se dicten.
Por último, otra razón de carácter político en favor del sistema bicamarista
es que impide las fricciones o choques con el Poder Ejecutivo, pues en el caso de
que ocurran, se facilita la solución dentro de procedimientos legales. Si el
Ejecutivo entra en pugna con una Cámara y cuenta con el apoyo de la otra,
no habrá el menor peligro y el conflicto cesará pronto, porque la que está en
lucha se someterá; y si el Ejecutivo es atacado por las dos Cámaras

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 120

estrechamente unidas, éstas contarán invariablemente con el apoyo de la

opinión pública que no aceptará nunca que sean las que estén en
error, y que el único infalible resulte el Ejecutivo. En tal caso, éste tendrá que
someterse para no incurrir en la desaprobación popular. En cambio, cuando la
Asamblea Legislativa es única, en los conflictos de Poder a Poder en los que la
opinión popular está siempre desorientada, no hay solución legal y no queda otro
recurso que el golpe de Estado o la revolución para solucionar radicalmente la
contienda; pero las vías de hecho, los procedimientos de violencia y de fuerza son
medios extralegales de los que sólo puede ocuparse el Derecho Constitucional para
condenarlos.
Tal fue la experiencia obtenida después de promulgarse la Constitución de
57, que creó solamente una Asamblea Nacional unitaria, pues entonces los
conflictos entre el Ejecutivo y el Congreso fueron de suma gravedad, llegando hasta
el grado de querer destituir al Presidente Juárez, lo que sólo se conjuró por la
insignificante mayoría de unos cuantos votos. Todo ello motivó que durante la
administración del Presidente Lerdo de Tejada se reformara la Ley Suprema,
estableciendo el sistema de Poder Legislativo dividido en dos Cámaras, el cual ha
funcionado legalmente y con los menos trastornos posibles desde entonces, ya que
el Constituyente de Querétaro lo sancionó incluyéndolo en el texto de la
Constitución actual.
Sin embargo, es evidente que para que el régimen bicamarista pueda dar
resultados aceptables debe cuidarse de que la integración de las Cámaras
componentes del Congreso se lleve a cabo por procedimientos iguales, y que entre
los miembros de cada una de ellas no hayan distinciones de carácter social y
económico, ni privilegios políticos. Sólo de este modo se logrará la armonía entre
las ramas del Parlamento y podrá desempeñar normalmente sus funciones sin
debilitarse o anularse en contiendas estériles y anárquicas entre sus Cámaras
componentes. Por lo tanto, no debe incurriese en el error querer dar a las Cámaras
una representación distinta, ni menos supremacía a ninguna de ellas, y esa solución
la han dado acertadamente tanto la Constitución vigente como las reformas hechas
en 1873 en tiempos de Lerdo a la de 1857, pues en ambas Constituciones se exige
el sufragio universal y directo para la designación de Senadores y Diputados. Por la
misma razón, los ataques continuos y cada vez de mayor intensidad, dirigidos por la
Cámara de 1os Comunes contra la de los Lores de Inglaterra, han traducido las

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 121

aspiraciones de la democracia británica contra una Cámara integrada por

privilegiados de la fortuna y de la sangre, habiéndose llegado por fin, en una
resolución del Parlamento inglés de 1911, a reservar tan sólo a la Cámara de los
Lores un simple veto suspensivo y no derechos iguales como Cámara colegisladora.
En esa virtud, un bill votado tres veces consecutivas por la Cámara de los Comunes
y rechazado otras tantas por la Cámara de los Lores, a pesar de ello se convierte en
ley y debe promulgarse desde luego por el Gobierno y en los Estados U nidos, en
donde los Senadores eran electos por las Legislaturas de los Estados y no por el
sufragio universal como los miembros de la Cámara de Representantes, tal
anomalía disminuía el carácter democrático del Senado, hasta que en 1912, en
virtud de la enmienda XVII a la Constitución Federal, son electos hoy los
Senadores por el mismo cuerpo electoral que designa a los Diputados, corrigiéndose
así el error en que se había incurrido.
En consecuencia, el acierto de nuestra Ley Constitucional está en que los
miembros de ambas Cámaras son designados igualmente por el sufragio universal,
no existiendo entre ellos más diferencia que el requisito de edad que se les exige,
fijándose 25 años para los Diputados y 35 para los Senadores, según lo previene él
artículo 58 al establecer textualmente que "para ser Senador se requieren los
mismos requisitos que para ser Diputado, excepto el de la edad". Sin embargo, a
pesar de esta uniformidad de calidades entre los miembros del Congreso, la que
podría alegarse como razón para reputar innecesaria la existencia de dos Cámaras
por ser completamente iguales; a pesar de todo, repetimos, es perceptible la
diferencia que existe en tendencias y procedimientos entre aquéllas, siendo la
principal razón el espíritu de cuerpo que instintivamente se establece en cada una de
las agrupaciones políticas y sociales que se crean dentro del Estado. Este fenómeno
tan evidente es observado aun entre los individuos, pues cambia generalmente el
criterio y la conducta de un paisano a poco de que se le revista con el uniforme y las
insignias de soldado. Y el espíritu de cuerpo entre las Cámaras existe por muchas
circunstancias que ha creado nuestra Constitución, tales como- el número de
miembros que las componen, la permanencia del personal en cada una de ellas y la
importancia del Colegio electoral que designa a sus miembros. Así pues, hay en la
de Diputados un representante por cada cien mil habitantes16 o sean centenares de
individuos, y en el Senado tan sólo dos por
16
Véase la nota núm. 13 en la página 95.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 122

cada Estado cualquiera que sea su población, lo que la reduce a un verdadero

Consejo de Estado poco numeroso. La Cámara de Diputados, según el artículo 51
de la Constitución, se renueva en su totalidad cada dos años y el Senado por mitad
en el mismo lapso, por lo cual los Senadores electos duran en su encargo cuatro
años.17 De aquí que en la Cámara de Diputados se modifique totalmente el espíritu
político en períodos cortos y que rara vez conserve sus tradiciones parlamentarias.
En cambio, en el Senado siempre hay una mitad de sus miembros que tienen mayor
tiempo en ejercicio que los nuevamente electos, y por tal motivo se conserva una
tradición mucho menos variable que en la llamada Cámara Popular. En esta última
cada Diputado es designado por una sola circunscripción electoral de las varias en
que se dividen los Estados de la Federación, y en cambio el Senador es electo por
todos los sufragantes del Estado, lo que aparentemente le da un mayor rango
representativo que a los otros. Y si a todo lo anterior se agrega la diferencia de
edad, que es un elemento que indudablemente modifica las actividades y el criterio
de las personas, tenemos por qué, sin buscarlo y sin quererlo, y aun proponiéndose
lo contrario, en las dos Cámaras existe una diferencia patente, que hace que se
refrenen entre sí, y que, como expusimos con anterioridad, mantengan la armonía
can los otros Poderes y no destruyan el equilibrio político, base de todo régimen
∗
constitucional.

17
Los diputados son electos en su totalidad cada tres años y los senadores cada seis años. (Reforma
publicada en el Diario Oficial de 29 de abril de 1953).

Nota del autor a la segunda edición: "Ya corregida esta edición, se promulgó en el "Diario
Oficial" el texto de las reformas constitucionales aprobadas en diciembre de 32, por el Congreso, y
en los primeros meses del corriente año por las Legislaturas de los Estados. Los artículos
reformados se refieren a los Poderes Legislativo y Ejecutivo. En ellos se trata de la ampliación del
período para desempeñar los cargos de Senador y Diputado, sobre la reelección restringida de
estos funcionarios y sobre la vuelta a la no reelección del Presidente de la República sin
atenuaciones, ni excepciones, consagrando este postulado del pueblo mexicano en toda su rigidez
y precisión.
Los artículos reformados son los siguientes:
Artículo 51. La Cámara de Diputados se compondrá de representantes de la Nación, electos en su
totalidad cada tres años, por los ciudadanos mexicanos.
Artículo 55...

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 123

Pero antes de terminar el estudio comparativo entre el Senado y la Cámara

de Diputados y de las diferencias políticas que existen entre ambas, debemos
referirnos a la característica principal que han querido dar al primero nuestros
Constituyentes y varios tratadistas y políticos, considerándolo como el órgano
legislativo verdaderamente federal, por lo cual juzgan indispensable su existencia
en los países constituidos en Federación, en virtud de que en éstos debe
considerarse el Senado o la Cámara Alta, como representante de los intereses de los
Estados o Entidades que integran la Federación, en oposición a los intereses de la
Nación, como unidad política, que deben ser representados por la Cámara de
Diputados, a la que se denomina por este motivo Cámara Popular. Y así la mayor
parte de los comentaristas de la Constitución Americana, principalmente los
extranjeros, han creído encontrar en el Senado de los Estados Unidos el órgano
federal creado para representar los intereses políticos, la soberanía local de los
Estados, organizados en Federación al unirse y promulgar la Constitución Federal
Americana de 1789. Y la misma opinión fue sostenida en el Constituyente de

___________
V. No ser Secretario o Subsecretario de Estado ni Magistrado de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, a menos que se separe definitivamente de sus funciones noventa días antes
de la elección.
Los Gobernadores de los Estados no podrán ser electos en las Entidades de sus
respectivas jurisdicciones durante el período de su encargo, aun cuando se separen definitivamente
de sus puestos.
Los Secretarios de Gobierno de los Estados, los magistrados y jueces federales o del
Estado, no podrán ser electos en las Entidades de sus respectivas jurisdicciones, si no se separan
definitivamente de sus cargos noventa días antes de la elección.
VI. No ser ministro de algún culto religioso, y
VII. No estar comprendido en alguna de las incapacidades que señala el artículo 59.
Artículo 56. La Cámara de Senadores se compondrá de dos miembros por cada Estado y
dos por el Distrito Federal, electos directamente y en su totalidad cada seis años.
Artículo 58 Para ser Senador se requieren los mismos requisitos que para ser Diputado,
excepto el de la edad, que será la de 35 años cumplidos el día de la elección.
Artículo 59. Los Senadores y Diputados al Congreso de la Unión no podrán ser reelectos
para el período inmediato.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 124

Los Senadores y Diputados suplente s podrán ser electos para el período

inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no hubieren estado
1857 por hombres tan eminentes como Zarco – de las primeras figuras del
Congreso – y por Olvera al defender la necesidad de dividir el Congreso en dos
Cámaras creándose la de Senadores, aunque todas sus argumentaciones que fueron
brillantes e incontestables no pudieron evitar que se adoptara, como ya dijimos
antes, el sistema unicamarista. Zarco decía en uno de sus discursos: "El Senado
puede ser republicano y democrático, si se deriva del pueblo, y al plantear en
México el sistema representativo, es menester considerar no sólo la república y la
democracia, sino el sistema federal, y la necesidad de equilibrar a las entidades
políticas, que constituyen la Federación. Como para la elección de Diputados no
hay más base posible que la de la población, en una sola Cámara resultarán los
Estados con una representación muy desigual. El mal del Senado consistía en su
origen, en su modo de elección, y el voto particular del señor Olvera inicia la
reforma conveniente, resolviendo que los Senadores sean electos por los mismos
colegios que nombran a los Diputados, y con esto desaparece toda idea de
aristocracia y el Senado es tan popular como la otra Cámara, y quedan igualmente
_________
en ejercicio; pero los Senadores y Diputados propietarios no podrán ser electos para el período
inmediato con el carácter de suplentes.
Artículo 73...
XXVI. Para conceder licencia al Presidente de la República y para constituirse en Colegio
Electoral, y designar al ciudadano que debe sustituir al Presidente de la República ya sea con el
carácter de substituto, interino o provisional en los términos de los arts. 84 y 85 de esta
Constitución.
Articulo 79...
VI. Conceder licencia hasta por treinta días al Presidente de la República y nombrar el
interino que supla esa falta.
Artículo 83. El Presidente entrará a ejercer su encargo el 19 de diciembre y durará en él
seis años. El ciudadano que haya desempeñado el cargo de Presidente de la República, electo
popularmente, o con el carácter de interino, provisional o substituto, en ningún caso y por ningún
motivo podrá volver a desempeñar ese puesto.
Artículo 84. En caso de falta absoluta del Presidente de la República, ocurrida en los dos
primeros años del período respectivo, si el Congreso 'estuviere en sesiones, se constituirá
inmediatamente en Colegio Electoral, y concurriendo cuando menos las dos terceras partes del
número total de sus miembros, nombrará en escrutinio secreto y por mayoría absoluta de votos, un
Presidente Interino; el mismo Congreso, expedirá, dentro de los diez días siguientes al de la

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 125

designación de Presidente Interino la convocatoria para la elección de Presidente que deba

concluir el período respectivo; debiendo mediar entre la fecha de la convocatoria y la que se
señale para la
Representados los intereses de los Estados como entidades políticas; lo cual no
sucede en una sola Cámara en que dos o tres diputaciones numerosas prevalecen
sobre las de otros Estados. La declaración de que queremos hacer de los Estados
naciones independientes es extraña en boca de un federalista como el señor Moreno,
siendo la misma que contra las libertades locales repetirá sin cesar el Partido
Conservador. Pero una vez aceptada la Federación, si no han de ser mentira todos
los derechos y facultades que el Código Fundamental concede a los Estados, es
preciso reconocer que éstos como entidades políticas deben tener igual
representación y que no la tienen en la Cámara única". Y el diputado Olvera decía:
"El Senado es la representación de los intereses federales y de las entidades

_____________

verificación de las elecciones, un plazo no menor de catorce meses ni mayor de dieciocho.

Si el Congreso no estuviese en sesiones, la Comisión Permanente nombrará desde luego
un Presidente Provisional y convocará a sesiones extraordinarias al Congreso para que éste, a su
vez, designe al Presidente Interino y expida la convocatoria a elecciones presidenciales en los
términos del artículo anterior.
Cuando la falta del Presidente ocurriese en los cuatro Últimos años del período respectivo
si el Congreso de la Unión se encontrase en sesiones, designará al Presidente Substituto que deberá
concluir el período; si el Congreso no estuviere reunido, la Comisión Permanente nombrará un
Presidente Provisional y convocará al Congreso de la Unión a sesiones extraordinarias para que se
erija en Colegio Electoral y haga la elección del Presidente Substituto.
Artículo 85. Si al comenzar un período constitucional no se presentase el Presidente
electo, o la elección no estuviere hecha y declarada el 1º de diciembre, cesará, sin embargo, el
Presidente cuyo período haya concluido y se encargará desde luego del Poder Ejecutivo, en
calidad de Presidente Interino, el que designe el Congreso de la Unión, o en su falta, con el
carácter de Provisional, el que designe la Comisión Permanente, procediéndose conforme a lo
dispuesto en el artículo anterior.
Cuando la falta del Presidente fuese temporal, el Congreso de la Unión, si estuviere
reunido, o en su defecto la Comisión Permanente, designará un Presidente Interino para que
funcione durante el tiempo que dure dicha falta.
Cuando la falta del Presidente sea por más de treinta días y el Congreso de la Unión no
estuviese reunido, la Comisión Permanente convocará a sesiones extraordinarias del Congreso
para que éste resuelva sobre la licencia y nombre, en su caso, al Presidente Interino.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 126

Si la falta, de temporal se convierte en absoluta, se procederá como dispone el artículo

anterior."

políticas que constituyen la Unión. En el Senado se consideran los Estados, no por

los intereses de los individuos que los habitan, sino como entidades políticas, y si
cesa esa consideración, viene por tierra el sistema federado".
Nosotros, sin embargo, no aceptamos estos argumentos de carácter político,
y menos, dada la organización que dio nuestra Ley Suprema al régimen federal,
pues no hay en realidad derechos de soberanía, ni intereses propiamente locales que
correspondan a cada Estado en su calidad de soberano que deban confiarse a los
Senadores, y que puedan contraponerse o enfrentarse con los de alguna otra Entidad
Federativa, o contra los intereses generales representados por la llamada Cámara
Nacional o Cámara de Diputados. En efecto, el Congreso de la Unión sólo es el
órgano legislativo federal creado por la Constitución para dictar las disposiciones
de carácter general y obligatorias dentro del territorio nacional para todos los
habitantes del mismo, sin distinciones de carácter particularista que no entran
dentro de sus facultades constitucionales; por lo tanto, la división que se hizo de
aquél en dos Cámaras está fundada en las razones que expusimos antes de
conveniencia política, y en la necesidad de armonía de los Poderes para mantener la
estabilidad constitucional en el Estado Federal mexicano, pero no precisamente para
defender en una de esas Cámaras, por medio de delegados de los Estados, los
intereses de éstos frente a los intereses colectivos del pueblo en su aspecto de
unidad nacional. No, los Diputados y los Senadores requieren los mismos
requisitos, son electos por los mismos colegios electorales, legislan para el pueblo
mexicano y no para los residentes en determinadas regiones del país, y salvo los
limitados casos en que tienen conferidas facultades exclusivas una y otra Cámara,
en todos los demás se necesita la cooperación, la concurrencia forzosa de ambos
cuerpos legisladores para que sus acuerdos y disposiciones sean obligatorias en la
República. Y la confirmación de que los senadores no son representantes de las
Entidades Federativas se pone de manifiesto en que los dos que cada una de ellas
tiene pueden votar en sentido contrario, uno por la negativa y el otro por la
afirmativa, el uno, ser de un partido político y el otro, corresponder al opuesto.
Todo lo cual demuestra que no se trata de verdaderos delegados de intereses

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 127

políticos de autonomías locales, sino simplemente de representantes del pueblo

mexicano para constituir en unión de los Diputados el órgano legislativo federal

encargado de velar por los intereses generales de la Nación y no por los particulares
de alguna o varias de las regiones del país.
La única consideración que en realidad se tomó en cuenta, por lo que toca a
la protección de los intereses locales, al crearse en nuestra Federación el Senado, la
única razón aparente que existe para considerar a este último como una Cámara
marcadamente federal, es la de que para defender los deseos, las aspiraciones, los
intereses del pueblo mexicano residente en los Estados poco poblados, contra la
opresión o el capricho de los representantes de las Entidades Federativas de
numerosa población, fue necesario contraponer a la representación variable y
desigual, basada en el número de habitantes, la representación fija e igual para cada
Estado, cualquiera que fuese su población. Así pues, si no existiera en México la
Cámara de Senadores, quienes decidirían de una manera absoluta, y hasta arbitraria
si lo deseaban, serían los Diputados de unos cuantos Estados, por ejemplo, los de
Veracruz, Puebla, Jalisco, Guanajuato, México, Michoacán, Oaxaca y el Distrito
Federal, pues esas ocho Entidades tienen mucho más de la mitad del total de
representantes que integran la Cámara de Diputados, y por lo tanto, con que
marcharan de acuerdo impondrían invariablemente su voluntad contra las
determinaciones de las veintiuna Entidades Federativas restantes, lo que traería un
malestar y un desequilibrio político evidente. Eso se ha conjurado con la
representación igual que tienen todos los Estados en el Senado, ya que al pasar a
este último, como Cámara revisora, las disposiciones votadas por las Diputaciones
de las ocho Entidades densamente pobladas, se restablece el equilibrio votando en
sentido contrario los Senadores de las 21 Entidades referidas, que tendrían derecho
a 42 votos, contra solamente 16 que corresponden a los Estados predominantes en
la Cámara de Diputados. Pero fuera de esta función de equilibrio para casos
limitados y excepcionales, deben considerarse exactamente en igual plano a
Diputados y Senadores, como representantes del pueblo mexicano, y a las dos
Cámaras Federales como partes componentes del Congreso, sin prerrogativas
diversas y sin representación política distinta.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 128

CAPÍTULO II

ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO
DEL CONGRESO

La Cámara de Diputados se compone de representantes de la Nación, electos

en su totalidad cada tres años por cada cien mil habitantes 18 o por una fracción que
pase de cincuenta mil, teniendo en cuenta el censo de los Estados de la República;
pero en ningún caso la representación de un Estado es menor de dos Diputados y la
de un Territorio menos de uno. Hasta la reforma de 14 de agosto de 1928 se elegía
un Diputado por cada sesenta mil habitantes o por una fracción que pasara de veinte
mil, lo cual ha contribuido a reducir en una proporción de importancia el número de
Diputados, con beneplácito general, tanto por la economía en los presupuestos, que
monta a una suma de consideración, cuanto porque el país tiene poca confianza
hasta hoy en los resultados de las labores del Congreso. Debe elegirse también un
suplemente por cada Diputado propietario.
Como consecuencia lógica del régimen democrático, uno de cuyos
principios reza que todo ciudadano es elector y elegible y tiene la capacidad de
votar y ser votado sin restricciones, como hemos visto al estudiar la ciudadanía, los
Diputados no necesitan mayores requisitos que los requeridos para el elector; pero
sin embargo, por consideración a la alta importancia del cargo que ellos
desempeñan, la Constitución, además de exigir mayor edad para el Diputado, o sea
18
Véase la nota núm. 13.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 129

la de 25 años, que para el simple ciudadano, a quien bastan 21, ha establecido

ciertas incompatibilidades que impiden la elección de 'los afectados por ellas. En
primer lugar se requiere ser ciudadano mexicano por nacimiento, lo cual no es
necesario para la ciudadanía, pues ésta puede adquirirla cualquier extranjero
naturalizándose, pero a pesar de convertirse en mexicano no puede ser nombrado
miembro del Congreso. Este requisito de la nacionalidad por nacimiento, que no
existía en la Constitución de 57, ni en la mayor parte de las naciones, pues en
Estados Unidos, Inglaterra, Francia, etc., etc., los extranjeros, naturalizándose,
pueden ser miembros de las Cámaras, está hoy plenamente justificado, tanto porque
esas son las corrientes nacionalistas que prevalecen en todos los pueblos y que se
traducen en un derecho de defensa nacional, cuanto porque las enseñanzas de la
Gran Guerra Mundial de 1914, revelaron los peligros de dar la representación
política de una nación con facilidad y sin escrúpulos a los extranjeros naturalizados,
pues quedó demostrado que éstos en varias ocasiones constituyeron un peligro para
la seguridad de los Estados que así habían procedido. Uno, entre varios de esos
ejemplos, es el ocurrido en Inglaterra, en donde un judío húngaro, después de un
año de adquirida la nacionalidad inglesa, fue electo miembro de la Cámara de los
Comunes, y se comprobó plenamente durante la guerra que sólo era un espía
pagado y al servicio de los Imperios Centrales. Como las facultades de nuestras
Cámaras, lo que veremos después, son de considerable importancia, dependiendo
de ellas, entre otras cosas., la creación del ejército y de todos los medios de defensa
nacional, la declaración de guerra y la ratificación de tratados de alianza y de paz,
es incuestionable que esas funciones sólo deben conferirse a los mexicanos por
nacimiento, que reúnan mayores garantías de arraigo y de afecto hacia la patria.
En las fracciones IV, V y VI del artículo 55 se establecen varias
incompatibilidades que son fácilmente explicables, porque tienden más que otra
cosa a garantizar la independencia de los electores para nombrar a los miembros del
Congreso. En efecto, para poder ser electo Diputado o Senador no se debe estar en
servicio activo en el Ejército Federal, ni tener mando en la policía o gendarmería
rural en el Distrito donde se haga la elección, cuando menos noventa días antes de
ella; ni ser Secretario o Subsecretario de Estado, ni Magistrado de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, a menos que se separe de sus funciones noventa días antes

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 130

de la elección; ni podrán ser electos en los distritos de sus respectivas jurisdicciones

los Gobernadores de los Estados,19 sus secretarios, los

magistrados y jueces federales, o del Estado, si igualmente no se separan de sus

cargos noventa días antes de la e1ección.
Como se ve, éstas no son en realidad restricciones a la capacidad del
ciudadano, porque no le impiden de un modo absoluto poder ser votado para el
cargo objeto de la designación, estando a su arbitrio prescindir de los puestos
públicos especificados unos tres meses antes de los comicios, con lo cual queda
equiparado a todos los demás candidatos que solicitan el sufragio. En cambio, con
estas incompatibilidades se garantiza la imparcialidad de la elección y la
independencia de los votantes, pues que lo más probable es que los Gobernadores, o
Ministros, o autoridades militares, ejercitaran presión sobre los colegios electorales
comprendidos dentro de sus jurisdicciones, y éstos se vieran obligados a practicar la
elección contra su voluntad y sus deseos, teniendo que aceptar forzosamente esas
candidaturas ilícitas.
En cuanto a la incompatibilidad consignada en la fracción VI, relativa a no
ser ministro de algún culto religioso es indudable que se ha usado en las dos
Constituciones como un arma política, dirigida exclusivamente contra los
sacerdotes católicos, que son los únicos que han ejercido y ejercen influencia moral
sobre el pueblo mexicano, católico cuando menos en un noventa por ciento, y no
contra los demás ministros de otros cultos, a los que casi nadie presta atención en la
República por el exiguo número de sus prosélito. Pero si se toma en cuenta nuestra
historia y se recuerdan las luchas civiles y políticas que han ensangrentado al país
hasta el año 67, en las que, indebidamente y saliéndose de su misión esencialmente
espiritual y pacífica, intervino de una manera directa y preponderante el clero
católico mexicano; y si con mayor razón se considera que dada la separación, ya
aceptada por todos, que existe entre la Iglesia y el Estado, deben mantenerse los
órganos o representantes de cada uno de ellos dentro de esferas de acción
independientes, es indudable que la incompatibilidad que se estableció desde la

19
Los Gobernadores de los Estados no podrán ser electos diputados en las entidades de sus
respectivas jurisdicciones durante el período de su encargo, aun cuando se separen definitivamente
de sus puestos. (Reforma de la fracción V del arto 55 publicada en el "Diario Oficial" de 29 de
abril de 1933).

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 131

Constitución de 1857 debe mantenerse hoy, para evitar fricciones y pretexto, y

sobre todo que los clerófobos, que se nutren todavía con doctrinas gastadas,
pasadas de moda y peligrosas para la tranquilidad pública, puedan provocar
nuevas contiendas o agitaciones religiosas con motivo de una designación electoral.
Pero si hemos aceptado y justificado todas las anteriores incompatibilidades,
no podemos decir lo mismo respecto de la establecida en la fracción III del mismo
artículo 55, que exige para los Diputados y Senadores ser originarios del Estado o
territorio en que se haga la elección, o vecinos de él con residencia efectiva de más
de seis meses anteriores a la fecha de ella, especificándose que la vecindad no se
pierde por ausencia en el desempeño de cargos públicos de elección popular. Esta
fue una de las cuestiones que dio lugar a más numerosos y acalorados debates en el
Congreso Constituyente de 57, siendo defensor principal del requisito de vecindad
don Santos Degollado, una de las figuras más grandes y puras de nuestra historia, y
contrarios los oradores más inteligentes y elocuentes del Congreso, don Ignacio
Ramírez y don Francisco Zarco, habiendo indudablemente triunfado en la discusión
estos últimos, pero perdido la votación por intereses regionales o de campanario, y
principalmente por temor y recelo a los políticos que residen en la Capital de la
República.
La Constitución actual, ensanchando el criterio raquítico que había fijado el
artículo 56 de la de 57, que exigía la vecindad en el Estado o territorio que hace la
elección para poder ser Diputado, hizo una ampliación en la fracción III que
comentamos convirtiendo el requisito en alternativo, es decir, permite al candidato
ser originario del Estado o vecino de él, pero en este último caso con residencia
efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha de la elección. De cualquier
modo que sea, esta limitación a la capacidad de ciudadanos para ser votados no es
más que una copia servil de las disposiciones y prácticas constitucionales seguidas
en los Estados Unidos. En ellos, a pesar del creciente poderío de la autoridad
federal, que ha ido ensanchando su esfera de acción en detrimento de los Estados de
una manera considerable, todavía subsiste la tradición de la soberanía local de estos
Últimos, que existió en realidad varios años, y que siempre fue vigorosamente
defendida; por lo que es explicable que se siga considerando como representantes
de autonomías locales a las personas que envían los Estados al Congreso Federal,
aunque tales representantes sólo tengan que resolver los asuntos generales que

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 132

afectan a la Nación. Pero en México, donde no hay tradiciones federalistas, ni los

Estados pactaron su incorporación a un Super-
Estado Federal, sino que, según la teoría clásica de nuestro derecho, en este
particular comprobada por la historia, el pueblo mexicano subdividió políticamente
el país en varias Entidades estableciendo el régimen federal, no existe ni el más
ligero motivo para que se pretenda que los Diputados y Senadores vengan a las
Cámaras Federales como enviados diplomáticos o delegados especiales de cada
región, a representar los intereses particulares de las mismas; hoy menos que nunca,
dada la facilidad y rapidez de las comunicaciones, el número de periódicos, el
ensanchamiento de las carreteras y el uso creciente del automóvil, la amplitud de las
redes ferroviarias, el aumento progresivo extendido ya a toda la República del
telégrafo, el teléfono y el radio, y por último los servicios de la aviación, pues ello
ha contribuido a que dentro del territorio nacional desaparezcan las distancias y a
que todos los habitantes del país estén perfecta y oportunamente informados, y al
mismo tiempo, de cuanto ocurre dentro de nuestras fronteras.
Resalta mucho más esta inconsecuencia y demuestra plenamente su falta de
justificación, el hecho de que en las Cámaras Federales jamás se deben tratar ni
discutir asuntos locales, puesto que son las encargadas de crear la legislación
federal, es decir, la relativa a asuntos de carácter nacional que afectan a todos los
habitantes del país y que nada tienen que ver con los peculiares intereses de cada
Entidad Federativa, sino que afectan al pueblo todo, como colectividad organizada
en un Estado soberano unitario. La reglamentación de los asuntos locales queda a
cargo de las Legislaturas particulares de los Estados, tales como los relativos a
educación, beneficencia, (derechos civiles, responsabilidades penales, etc., etc., que
sí requieren para estar regidos por una conveniente legislación que los miembros de
la Legislatura sean vecinos del lugar de su elección, identificados con el mismo y
conocedores hasta en sus detalles de las necesidades exclusivas de la localidad.
Además, el estrecho criterio de campanario de exigir la residencia en determinado
Estado para poder ser miembro del Congreso Nacional, evitará en múltiples
ocasiones utilizar los servicios de muchos de los hombres más prominentes del país,
pues suponiendo que dentro de un Estado de la República hubiera varios estadistas
y que no fueran electos allí, los demás Estados que carecieran de ellos quedarían
incapacitados para enviarlos como representantes al Congreso, privando de sus
luces y de sus servicios al país. Y la mayor

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 133

confirmación de lo apuntado está en que ese inútil requisito de vecindad, que por sí
solo no puede dar sabiduría ni patriotismo, ha sido eternamente violado,
infringiéndose la Constitución sin necesidad, al darse el mandato en las Cámaras a
individuos nativos o domiciliados en Estados distintos de los que los envían con su
representación. Por eso debe cuanto antes hacerse la reforma constitucional
correspondiente, la que es seguro que tropezará con dificultades insuperables,
puesto que los politiqueros de última calidad, que dominen en las regiones
pequeñas o incultas del país, se resistirán a prescindir de las canonjías que tienen
acaparadas.
*

* *
Designados los Diputados y Senadores por elección directa, se expide a los
primeros por el colegio electoral correspondiente la credencial que los acredita, y a
los segundos por la Legislatura del Estado donde se haya verificado la designación;
con esos documentos concurren a la Capital de la República y reunidos en número
bastante se constituyen en junta previa, que fija fecha para la celebración de las
juntas preparatorias en las que debe calificarse la pureza de las credenciales
respectivas. En la primera de estas juntas los Diputados y Senadores exhibirán sus
credenciales y se nombrarán a pluralidad de votos las comisiones correspondientes
para examinar la legitimidad de las mismas y presentar dictamen sometiendo a la
consideración de los presuntos representantes la validez o nulidad de cada elección
de propietario o de suplente. De acuerdo con el artículo 60 de la Constitución, cada
Cámara calificará las elecciones de sus miembros y resolverá las dudas que hubiere
sobre ellos, y la resolución que se dicte será definitiva e inatacable. Esta facultad
que existe igualmente en otros países, como Francia por ejemplo, ha sido muy
censurada por los abusos a que ha dado lugar, pues el derecho para apreciar y juzgar
la legitimidad de las elecciones se ha transformado en el ejercicio de un verdadero
acto electoral, llegando las Cámaras no solamente a desechar credenciales
legítimas, sino a lo que indudablemente constituye una usurpación; a declarar electo
al candidato que sólo tuvo una exigua minoría y a quien no se expidió ninguna
credencial. Han anulado, en cambio, la credencial del que obtuvo mayoría en los
colegios electorales, bajo pretexto de ser enemigo del partido político
controlador de la Cámara respectiva. Indudablemente que el espíritu de la

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 134

Constitución sólo ha sido conferir a las juntas preparatorias el derecho de calificar

la validez de las elecciones a la luz de los textos constitucionales y de las leyes
electorales, es decir, comprobar si concurren en el presunto Diputado o Senador los
requisitos de ciudadanía por nacimiento, edad requerida, residencia efectiva en el
Estado en que se verificó la elección, así como si no existen las incompatibilidades
que excluyen el derecho de ser electo examinando igualmente los expedientes
electorales y computando los votos emitidos para cerciorarse de la mayoría
obtenida. Pero no puede deducirse de la facultad dada por la Constitución para
calificar elecciones el derecho de desconocer los votos del pueblo y de anular la
voluntad de éste, rechazando a los que hayan obtenido mayor número de sufragios,
para dar entrada al Congreso, por simpatía o por partidarismo, o muchas veces,
como ha acontecido, por lucro, a individuos que nadie eligió y que no están
amparados por el único título que capacita a los funcionarios públicos: el sufragio
popular. Por lo tanto, si es discutible y más bien debe rechazarse la facultad para no
admitir en el seno del Congreso a presuntos Diputados o Senadores sólo por
intereses o pasiones políticas, debe desecharse de plano por inconveniente,
inconstitucional e inmoral, la prerrogativa que se han arrogado las juntas
preparatorias para elegir Diputados y Senadores que carecen de los requisitos
prevenidos en la Ley Electoral, pues a tal cosa equivale escoger entre los varios
candidatos que se sometieron al escrutinio del pueblo al que haya sido rechazado
por éste y carezca de la credencial correspondiente, tan sólo por conveniencias de
partido. Este procedimiento seguido cada vez con mayor intensidad y frecuencia en
los últimos Congresos, ha concluido por completo con todo prestigio para el
sufragio popular, posponiendo indefinidamente el advenimiento de la democracia y
del régimen institucional, que hasta hoy siguen siendo vanas palabras y fórmulas
incomprensibles que la- Nación oye con el más olímpico desdén. Por tal motivo,
estas enseñanzas y estas experiencias de nuestros Parlamentos, unidas a las que han
proporcionado los comicios, deben llevarnos cuanto antes a una radical
transformación política por medio de las reformas constitucionales consiguientes,
antes de que el pueblo se resuelva a obtenerlas, como en 1910, por la violencia. Y
tales reformas deben consistir o en la supresión total del régimen democrático por
inaplicable o perturbador, o en la reorganización total del mismo, estableciendo lo
más pronto posible la representación de intereses en las Cámaras lograda por la
selección hecha por corporaciones, o grupos o clases profesionales que impidan la

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 135

burla al electorado individualista; o la representación proporcional para dar cabida a

los mandatarios de las minorías electorales; o en la implantación inmediata del
referéndum, o del veto popular, para garantizarnos contra los desmanes legislativos
de un Congreso exclusivamente partidarista; y todo adicionado con la indispensable
reforma de la restricción al voto de los ciudadanos incapacitados, en los términos
que hemos expresado con anterioridad.

* *

Para el efectivo desempeño de sus delicadas funciones, los Diputados y

Senadores son inviolables unas veces e irresponsables otras, en los términos fijados
por la Ley Constitucional. Según el artículo 61, los miembros del Congreso son
inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y
jamás podrán ser reconvenidos por ellas. Esta es una inviolabilidad absoluta y sin
restricciones, sea cual fuere la gravedad o el alcance de las opiniones emitidas por
Diputados y Senadores durante los debates y en los dictámenes que produzcan
como miembros de cualquier comisión parlamentaria. En general, por todos los
actos ejecutados en el recinto parlamentario y en el desempeño de sus cargos, los
miembros del Congreso son intocables, aunque en algunos de dichos actos hayan
injuriado, calumniado, atacado las instituciones, pedido el derrocamiento del
gobierno, incitado a la rebelión y aun a la destrucción total del régimen, ya que
según las prácticas parlamentarias de todo el mundo y las que se derivan de nuestro
texto constitucional, sólo podrán ser amonestados o castigados con algunas de las
penas disciplinarias que fije el reglamento de debates; pero ni podrán ser
expulsados del parlamento, ni castigados con ninguna pena propiamente tal. Y la
razón natural de este privilegio excesivo concedido a los parlamentarios es la de
garantizar la libertad absoluta de discusión, la independencia de criterio y la
posibilidad de cumplir con el mandato popular que los envió a las Cámaras. Por eso
el sistema adoptado recientemente de expulsar en masa grupos enteros de Diputados
a título de antirreeleccionistas, o enemigos de la Revolución, o del régimen, o por
cualquier causa que fuere, será procedimiento muy radical y expedito, pero

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 136

completamente en desacuerdo con los propios de un régimen de derecho y con los

mandatos imperativos de la Suprema Ley de la República.
En cuanto a la irresponsabilidad que en favor de Diputados y Senadores
consignan los artículos 108, 109 Y 11120 de la Constitución, no es absoluta, como la
inviolabilidad, sino simplemente temporal, es decir, que esta última trae la
impunidad por las opiniones emitidas durante el ejercicio del cargo para todo
tiempo, y por lo tanto, nunca puede ser procesado un parlamentario, aunque haya
dejado de serlo, por las faltas cometidas en los debates durante el tiempo de su
función; en cambio, la irresponsabilidad sólo dura mientras los culpables o
presuntos responsables son miembros del Congreso, pues una vez que dejan de
serlo y de acuerdo con el artículo 113 de la Constitución, puede exigírseles la
responsabilidad correspondiente hasta un año después de que cesen en el
desempeño de sus cargos. La irresponsabilidad, pues, consiste en que los delitos
comunes, y los delitos, faltas u omisiones oficiales en que incurran los Diputados y
Senadores, no deberán ser castigados sino cuando previamente lo acuerden las
Cámaras, pudiendo éstas negarse a que se proceda contra el acusado. Así cesará
todo procedimiento ulterior, pero teniéndose en cuenta que la resolución de la
Cámara en este caso, y tratándose de delitos comunes no prejuzga en nada los
fundamentos de la acusación, que puede continuarse con posterioridad tan luego
cese el acusado de ser miembro del Congreso.

DESTITUCIÓN Y RENUNCIA DE LOS MIEMBROS

DEL CONGRESO

La cuestión que se ha suscitado alguna vez y que fue motivo de debates

durante la vigencia de la Constitución de 57, relativa a si el cargo de Diputado o de
Senador es renunciable, o si puede privarse del mismo como pena, cuestión que
dejaba en silencio la Ley Constitucional anterior, ha quedado resuelta, y a nuestro
juicio, con acierto y conveniencia por el Constituyente de Querétaro, al
establecer expresamente determinados casos en que se priva del cargo a
Diputados y Senadores por culpa de los mismos, lo que implícitamente decide
también la controversia sobre si tienen derecho de renunciar los miembros del
20
Por virtud del Decreto de 21 de septiembre de 1944 fue adicionado el artículo 111.

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 137

Congreso. La Constitución de 57 se concretaba en sus artículos 58 y 61 a fijar dos

obligaciones para los representantes legislativos: una, la de no poder aceptar
ninguna comisión ni empleo de nombramiento del Ejecutivo Federal por el cual se
disfrute sueldo, sin previa licencia de su respectiva Cámara; la otra obligación
exigía la concurrencia, para abrir las sesiones de las Cámaras, en la de Senadores,
de las dos terceras partes, y en la de Diputados, de más de la mitad del número total
de sus miembros, debiendo compeler los presentes a los faltantes bajo las penas que
la ley designare y notándose desde luego que no había sanción expresa
constitucional, ni mucho menos la de destitución o privación del cargo de miembro
del Parlamento. La Constitución de 17, más acertadamente y dando toda la
importancia que tienen a las obligaciones que puso igualmente a cargo de
Diputados y Senadores, estableció la sanción en sus artículos 62 y 63, de que la
falta de cumplimiento de los deberes consignados en dichos artículos sería castigada
con la pérdida del carácter de Diputado o Senador. Por 10 tanto, cualquiera de éstos
que durante el período de su encargo desempeñe algún empleo de la Federación o
de los Estados por el que se disfrute sueldo, sin previa licencia de la Cámara
respectiva, o que deje de concurrir el día señalado por la ley para la apertura de
sesiones y durante los treinta días siguientes, será castigado con la pérdida de su
carácter en el primer caso, y se entenderá que no acepta su encargo en el segundo,
debiendo llamarse desde luego al suplente; si éste tampoco concurriera incurrirá en
la misma sanción, declarándose vacante el puesto, por lo que deberá convocarse a
nuevas elecciones. Esta misma sanción es aplicada si durante el período de
sesiones, cualquiera de las Cámaras no pudiera por falta de quórum ejercer sus
funciones, pues en este caso se convocará igualmente a los suplentes para que se
presenten a la mayor brevedad a desempeñar su cargo, y transcurridos los treinta
días respectivos se procederá a verificar nuevas elecciones. Las justísimas y
necesarias penas fijadas por el Constituyente tienden a la fácil, y sobre todo segura,
integración del Congreso Federal y al ejercicio normal de sus atribuciones una vez
instalado, lo que no podría lograrse si se dejara a merced de los parlamentarios
electos el ejercicio de la función legislativa que les ha conferido la
Constitución. Pero esta determinación
resuelve a la vez el antiguo problema sobre la existencia o no del derecho de dimitir
que se negaba a los miembros del Congreso, que dando ya establecido, que W por
determinadas omisiones o faltas pueden ser destituidos, consecuentemente tienen el

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 138

derecho de renunciar las prerrogativas y el ejercicio de las facultades que sus cargos
les confieren por no haber razón jurídica ni política en contrario. Y no se explica
que siendo tan representantes del pueblo como los parlamentarios el Presidente de
la República y los Magistrados de la Corte, no se discutiera el derecho de éstos para
renunciar a sus funciones, y en cambio, sí se considera como un mandato
renunciable el conferido por el electorado a Diputados y Senadores.
Además de las sanciones anteriores, pero sin llegar hasta la pena de
destitución o privación del cargo, la Constitución actual, procediendo con mayor
atingencia y severidad, ha castigado a los miembros del Congreso que falten diez
días consecutivos sin causa justificada o sin licencia, con la privación temporal del
mismo hasta el periodo inmediato de sesiones, y a los que no concurran a una
sesión sin causa justificada, o. sin permiso, a la pérdida de la dieta o sueldo
correspondiente al día en que falten; pero desgraciadamente tanto estas penas como
las anteriores carecen de carácter jurídico, y así debe ser en efecto, y por lo tanto
están sujetas al interés político del partido o grupos que controlen el Congreso,
quienes pueden hacerlas nugatorias tratándose de correligionarios.

APERTURA DEL CONGRESO

El Congreso se reunirá el día primero de septiembre de cada año para
celebrar sesiones ordinarias, debiendo concurrir en esa fecha, así como durante todo
el tiempo que ejerza su encargo, dos terceras partes en la de Senadores, y la mitad
más uno en la de Diputados, del número total de los miembros que la integran. A la
apertura de sesiones ordinarias asistirá el Presidente de la República y presentará un
informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarde la
administración pública del país. Si se tratase solamente de sesiones extraordinarias,
el día de la apertura el Presidente de la Comisión Permanente informará acerca de
los motivos o razones que originaron aquélla. Ha sido costumbre entre nosotros que
el informe presidencial rendido en esa solemnidad haga una exposición lo más
amplia posible del estado de todos los negocios
administrativos y de la marcha política del país, lo cual indudablemente ha
convenido, pues es la única época y en la única forma en que el pueblo mexicano se
entera de la actuación de sus gobernantes, ya que por desgracia los informes anuales
de los Secretarios del Despacho son conocidos exclusivamente por uno que otro

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 139

miembro del Congreso que se ocupa en leerlos, pues por su amplitud, y la mayor
parte de las veces poco interés, no fijan la atención de los gobernados. A diferencia
de lo que ocurre en los Estados Unidos, donde el día de la apertura del Congreso
solamente se da lectura al mensaje que envía el Presidente, sin la necesaria
concurrencia de éste, entre nosotros el Jefe del Ejecutivo debe asistir
personalmente, aunque no lea todo o parte del mensaje presidencial, pues que el
artículo 69 de la Constitución se concreta a exigir que se presente un informe por
escrito, que puede ser perfectamente leído por cualquiera de los miembros del
Congreso o hasta si se quiere por alguno de los Secretarios del Despacho, pues no
hay ninguna incompatibilidad para ello. Cosa distinta exigía la Constitución de 57
en su artículo 63, al prevenir expresamente que en la apertura de las sesiones el
Presidente debía pronunciar un discurso en que manifestara el estado que guardaba
el país.
En los Estados Unidos el tercer Presidente, Jefferson, introdujo la
costumbre, que se ha seguido hasta hoy, de enviar comunicaciones escritas al
inaugurarse las sesiones legislativas, a las que casi no se presta atención por no
tener el Ejecutivo de ese país el derecho de iniciar leyes, ni tomar parte en la
discusión de las mismas, todo lo cual está exclusivamente reservado al Congreso.
En cambio, en México, dada la importancia política que ha alcanzado el Jefe del
Ejecutivo y la significación que pueden tener para el país los propósitos que señale
o las nuevas orientaciones que ofrezca dar a su gobierno, el mensaje presidencial
siempre ha sido recibido con interés y a veces con ansiedad, aunque generalmente
sea un documento insustancial, concretado a una exposición estadística de lo que
han hecho o pretenden hacer los Secretarios del Despacho.

PERÍODOS DE SESIONES

La diferencia mayor que existe entre el funcionamiento del Congreso

conforme a la Constitución de 57 y el que fue establecido por la actual,
está en la supresión de uno de los períodos ordinarios que tenía
con anterioridad para el desempeño de sus funciones, así como la duración fijada
para el ejercicio de las mismas, siendo el propósito perseguido por el Constituyente
de Querétaro, proteger al Ejecutivo Federal de las invasiones que en sus facultades

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 140

procurarían las Cámaras, pudiendo llegar, en caso de titulares débiles de aquél,

hasta el control absoluto del mismo. La Constitución de 57, en la que predominó
más la tradición constitucionalista de los revolucionarios franceses, dio al
Congreso, además de facultades enormes y sin contrapeso, la oportunidad de
ejercitar aquéllas durante un tiempo ilimitado dejando a las Cámaras, si lo
deseaban, la posibilidad de actuar durante todo el año. En efecto, el artículo 62 de
dicha Constitución establecía que el Congreso tendría dos períodos de sesiones
ordinarias cada año; el primero prorrogable hasta por treinta días útiles, debía
comenzar el 16 de septiembre y terminar el 15 de diciembre; y el segundo,
prorrogable hasta por 15 días útiles, comenzaría el primero de abril y terminaría el
último día del mes de mayo.
Como se ve, el Congreso podía actuar desde el 16 de septiembre hasta el 16
de enero y del 1º de abril hasta el 15 de junio, o sean seis meses y medio, pero como
la Comisión Permanente, o sea una continuación del Congreso, una parte integrante
del mismo, podía convocar a éste a sesiones extraordinarias, es indudable que se
pudo haber mantenido a las Cámaras funcionando todo el año. Si a lo anterior se
agrega que al Poder Legislativo no le era permitido clausurar sus períodos
ordinarios antes de las fechas fijadas por la Constitución, o sean el 15 de diciembre
y el 31 de mayo, aunque no tuvieran asuntos de que trata, se comprenderá las
tentaciones que se le ofrecían para legislar sin necesidad, o para provocar conflictos
políticos al Ejecutivo, que aun en el supuesto de que contara can el acuerdo de una
de las Cámaras no podría interrumpir o suspender el período normal de sesiones.
Estas deficiencias señaladas por la experiencia y por el estudio de tratadistas y
políticos, condujo con toda razón al Constituyente de Querétaro a reformar las
prácticas del Código de 57, restringiendo en lo posible las actividades del Congreso
y poniendo a cubierto la autoridad y el prestigio del Ejecutivo. En el artículo 66
de la Constitución actual, en concordancia con el 65, se establece que el
período de sesiones ordinarias, único que habrá cada año, comenzará el 1º de
septiembre y durará sólo el tiempo necesario para tratar los asuntos
expresamente mencionados en el mismo artículo 65 que luego
estudiaremos, pero que no podrá prolongarse la duración de dichas
sesiones más allá del 31 de diciembre; previniéndose además que si las dos
Cámaras no estuviesen de acuerdo para poner término a las sesiones, antes de esta
última fecha indicada, se resolverá la controversia por el Presidente de la República.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 141

Como se ve, ha quedado suprimido un período ordinario o sean dos meses de

sesiones; se han excluido las prórrogas que las Cámaras podían libremente acordar
o sea mes y medio más; y por último, si una de ellas se pone de acuerdo en
cualquier tiempo con el Presidente de la República para suspender las sesiones
ordinarias del Congreso, tal cosa se realizará desde luego según los términos
categóricos del párrafo II del artículo 66. En estas condiciones, el Ejecutivo Federal
en el caso de un período agitado y perjudicial para los intereses públicos, en el que
se llegara a tramar hasta la destrucción del régimen constitucional, puede, contando
con el apoyo de la mayoría de una de las Cámaras, clausurar legalmente las
actividades del Parlamento.
Todo esto que es digno del mayor elogio, tratándose de nuestro sistema de
gobierno presidencial, que ha pretendido igualar políticamente a los poderes y
mantenerlos independientes, dentro de esferas de acción exclusiva y limitadas para
cada uno de ellos, debe loarse como cuanto tienda a estabilizar el régimen y
procurarle un funcionamiento jurídico y normal. Sin embargo, deben hacerse con
sentido político y oportunamente las reformas necesarias para conservar la
autoridad y vigorizar el prestigio del Congreso, pues las nuevas generaciones ya no
quieren la vuelta o la continuación de gobiernos personales, absolutos, y sin
limitaciones morales ni legales, es decir, rechazan ya para siempre los gobiernos de
mano de hierro, patrimonio de caudillos sin competencia o sin escrúpulos.
Por lo tanto, la salud de México estará, mientras se alcanza una nueva
estructura jurídica, social y política, en llegar a la democracia funcional, a la
intervención técnica y moral de todos los hombres honestos y capacitados de la
República, para que en cooperación continua y desinteresada, a base de solidaridad,
puedan desarrollar en cuerpos colegisladores las actividades y los programas que
exige la Nación con la mira de su emancipación económica y su estabilidad social.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 142

CAPÍTULO III

FORMACIÓN DE LAS LEYES

CONTROL DEL CONGRESO

SOBRE EL EJECUTIVO FEDERAL

Las dos funciones estatales que caracterizan verdaderamente al Poder

Legislativo Federal representado por las dos Cámaras, son las más importantes
dentro de nuestra organización política y las que conforme al Derecho
Constitucional dan la prepondencia al Parlamento sobre todos los demás órganos
del Estado. Estas dos funciones son: una, la formación de las leyes, es decir, la
creación de las normas .jurídicas que deben regir todas las relaciones entre los
gobernados y el Poder Público y de los gobernados entre sí; y otra, la vigilancia y la
sujeción del Poder Ejecutivo para mantenerlo políticamente dentro de los límites
fijados por la Constitución, es decir, el control de un órgano colectivo del Estado o
sea el Congreso, que tiene la representación plural de intereses, aspiraciones y
tendencias, sobre un órgano unitario, el Ejecutivo, rápido y decisivo en sus
determinaciones, y dotado de amplísimas e importantes facultades, al que es
necesario contener para evitar el despotismo; todo en beneficio exclusivo de los
gobernados. En consecuencia la misión constitucional del Congreso es conveniente
e indispensable y ella da la explicación de por qué en todas las naciones modernas
el Parlamento ha ido creciendo gradualmente en poder, hasta haber alcanzado la
supremacía absoluta y definitiva sobre todos los otros aun en regímenes
institucionales como el de los Estados Unidos fundamentados sobre la división
de Poderes y la independencia e igualdad política de los mismos. En efecto, tanto
en este último país, en donde el Congreso tiene ya una preponderancia
marcadísima sobre el Ejecutivo, hasta el grado de que lo hubiera anulado si no
tuviera este último a su cargo la dirección de las Relaciones Exteriores y no
conservara el derecho de veto; como especialmente en Inglaterra, donde el
Parlamento es soberano y puede inhabilitar o sustituir, a los otros órganos del

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 143

Estado; como en Alemania, Francia y en las nuevas repúblicas parlamentarias que

se han establecido después de la guerra; en todos estos países las Cámaras han
tomado decididamente el primer lugar y tienen a su cargo la dirección política y el
mejoramiento social y económico de ellos. Y todo esto ha ocurrido natural y
espontáneamente porque las corrientes democráticas que prevalecen en los últimos
tiempos han orientado a los pueblos hacia el gobierno directo, es decir, hacia el
control de los electores sobre los órganos representativos del Poder Público, siendo
mayor y más eficaz respecto de los Parlamentos por la frecuente renovación de los
mismos, lo que hace que dependan los miembros de las asambleas de la voluntad de
las masas, por ser éstas las que pueden nuevamente reponerlos en sus cargos por
medio del sufragio universal. De este modo sintiéndose el Parlamento íntimamente
vinculado con las organizaciones electorales formadas por los gobernados y
recibiendo con más oportunidad y frecuencia las inspiraciones y el sentir de las
agrupaciones populares, se ha creído más legítimo y más representativo que los
Otros órganos del Estado; y como, por otra parte, las Constituciones lo han dotado
con toda justificación de mayores facultades, ha podido extender su esfera de acción
y lograr el control casi absoluto sobre los titulares del Poder Ejecutivo.
Nuestra historia constitucional y parlamentaria nos enseña que igual cosa ha
ocurrido entre nosotros, y que sólo debido a los frecuentísimos golpes de Estado
que han disuelto Congresos y encarcelado representantes populares, anulado sus
actos por la fuerza brutal de las armas, es por lo que el Poder Ejecutivo, en vez de
someterse, ha conservado una preponderancia evidente sobre las otras actividades
de los legisladores, y de hecho controlado la acción política de nuestras Cámaras.
Pero estos son fenómenos propiamente peculiares de México, y su permanencia
durará hasta que las nuevas generaciones que están ya en nuestra escena política se
organicen profesional o democráticamente e impongan su voluntad como es debido.
Porque ya es tiempo de convencerse de que nuestro país no puede vivir a la vez
dentro de la teoría literaria de una bella
Constitución inaplicable y la práctica brutal de los hechos consumados, práctica que
ha podido mantenerse a pesar del ambiente de protestas, malas voluntades y
rencores contenidos, pero que no permite confianza en nuestra estabilidad política
por el temor continúo a los estallidos populares. Hay que orientarse leal y
sinceramente hacia los mismos rumbos que nos marcan las democracias
contemporáneas. Dígase lo que se quiera, hoy que está de moda entre teóricos e

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 144

ilusos sin experiencia, ni historial ciudadano, hablar con desprecio del

parlamentarismo y de la democracia, la verdad es que los pueblos más cultos, más
ricos, más fuertes, más respetados y menos sometidos al despotismo y a la miseria,
son los que todavía no han podido prescindir de aquéllos: las democracias de
Francia, Inglaterra, Estados Unidos, Alemania, Suiza, los Países Escandinavos,
Bélgica y Holanda. Y no importa que todas esas naciones en los momentos de
escribir estas líneas, se encuentren bajo las garras dolorosas de una crisis económica
y política gravísima: tratase de males temporales y que periódicamente afectan a la
humanidad bajo cualquier régimen que se organice; de ellos no han escapado, sino
que los sufren con mayor intensidad y dolor, otros pueblos que renegaron de la
democracia y que están sujetos a las torturas de una experimentación de resultados
todavía negativos e inciertos, como el pueblo ruso, y en otro sentido el italiano, en
cuyos destinos lejanos nadie tiene confianza.
Los medios que ha empleado nuestra Constitución para que el Congreso
Nacional pueda controlar los desmanes o usurpaciones políticas del Ejecutivo
Federal, están consignados en el artículo 65, que da facultades a aquél para revisar
la cuenta pública del año anterior que presentará el Ejecutivo a la Cámara de
Diputados dentro de los diez primeros días de la apertura de sesiones, y en el
derecho de examinar, discutir y aprobar el presupuesto del año fiscal siguiente y
decretar los impuestos necesarios para cubrirlo.

CONTROL DEL CONGRESO SOBRE EL EJECUTIVO

La facultad de revisar la cuenta del Erario Nacional correspondía en la

Constitución anterior exclusivamente a la Cámara de Diputados y hoy se ha
reservado al Congreso, con el propósito de mermar atribuciones a aquélla,
según se expresó textualmente en el dictamen sometido por la
Comisión de Constitución al Constituyente de Querétaro. Y la
verdad es que unida la facultad de revisar la cuenta fiscal a la exclusiva de votar el
presupuesto de gastos, daban a la Cámara de Diputados una posición privilegiada
respecto del Ejecutivo, dejando a éste sin la defensa que pudiera tener por medio de
la cooperación del Senado. Por eso no nos explicamos que la Constitución de 17,
concediendo la facultad revisora dé las cuentas del Congreso, le haya conservado
todavía de un modo exclusivo a la de Diputados el derecho de aprobar los

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 145

presupuestos. En efecto, en el expresado dictamen a que hicimos antes referencia,

se dice textualmente lo que sigue: "La revisión de la cuenta pública del año anterior,
que antes era exclusiva de la Cámara de Diputados, pertenece ahora al Congreso
general, según las fracciones I del artículo 65 y XXVIII del artículo 73. Y se nota
que aunque en la fracción II del artículo 65 parece dejarse al Congreso la facultad
exclusiva de examinar, discutir y aprobar el presupuesto, la fracción IV del artículo
74, conforme en todo con la Constitución de 57, deja tal cosa o facultad exclusiva
de la Cámara de Diputados. En este punto, que también era señalado por nuestros
tratadistas y por la experiencia del país, como una facultad muy peligrosa de que
puede hacer mal uso la Cámara de Diputados, el proyecto de Constitución deja una
especie de válvula de seguridad en el artículo 75, en donde se previene que la
Cámara de Diputados no podrá dejar de señalar retribuciones a ningún empleo,
entendiéndose, en caso de que falte este señalamiento, que rige el presupuesto
anterior, porque se ha dado el caso de que la Cámara de Diputados, con sólo no
aprobar un presupuesto de egresos, ata de pies y manos al Ejecutivo y lo conduce a
la caída o lo obligue a dar un golpe de Estado". Al votarse por el Congreso
Constituyente el artículo 75 acabado de mencionar, se acordó igualmente que si la
Cámara omite señalar la retribución correspondiente a un empleo determinado y no
hubiere fijado ninguna en el presupuesto anterior, se hará el pago de acuerdo con la
cantidad fijada en la ley que estableció el empleo.
Ha tenido completa razón la Constitución de Querétaro al haberse
preocupado hondamente de reglamentar estas facultades de control que
corresponden en todos los países al Parlamento respecto del Poder Ejecutivo,
porque en ellas están consignadas las armas más poderosas y decisivas para
conquistar la preponderancia política que tienen los órganos legislativos. De allí ha
dimanado principalmente la fuerza de las Cámaras francesas y del Parlamento
inglés, que se han sobrepuesto de una manera tan considerable al Presidente de la
República en Francia y a las prerrogativas reales y de la Cámara de los Lores en
Inglaterra. y lo mismo debe decirse de los Estados Unidos que aunque regidos por
el gobierno presidencial tan diametralmente opuesto al sistema parlamentario que
prevalece en las naciones antes mencionadas, sin embargo, como también allí el
Congreso tiene la facultad exclusiva de iniciar las leyes de ingresos, de votar y fijar
las contribuciones y señalar y aprobar los presupuestos de gastos para cada una de
las ramas de la administración pública, sin que tenga la menor intervención ni

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 146

facultad el Ejecutivo a este respecto, la consecuencia ha sido una influencia

creciente y un predominio manifiesto, acentuados cada día, del Congreso sobre el
Presidente de la República.
Y la explicación de estos hechos que se derivan de la práctica de las
instituciones y de las necesidades de la vida real de los pueblos, está en que estos
últimos sistemáticamente han rehusado en sus Constituciones a los Poderes
Ejecutivos, a los jefes, por decirlo así, de la administración pública, la facultad de
imponer las contribuciones, de exigir los sacrificios económicos que las fuerzas
productoras del país deben aportar, y sobre todo, de fijar la cuantía de los gastos
públicos y la renumeración de funcionarios y empleados dependientes del Jefe del
Estado; sino que siempre han conferido esas facultades a los cuerpos colegiados que
se integran con representantes de todas las circunscripciones electorales de la
Nación, es decir, a los Parlamentos. Y como ningún gobierno puede vivir ni
desarrollar sus programas de carácter político y social, ni prestar los servicios
públicos, objeto de su institución, sin recursos pecuniarios, es indudable que como
éstos sólo pueden proporcionarlos los Parlamentos y sólo los mismos pueden
autorizar legalmente los gastos indispensables, el Ejecutivo, cualquiera que sea su
título, rango o prerrogativas de otro género, tiene que subalternarse a la acción
política de las Cámaras. Por lo tanto, en México, siguiéndose la orientación y los
procedimientos uniformes sobre este particular, se concedió al Congreso de la
Unión, tanto la facultad de examinar, discutir y aprobar el presupuesto de cada año,
como decretar los impuestos necesarios para cubrirlo, con lo cual se ha establecido
inevitablemente la preponderancia política del Legislativo Federal, aunque no en
grado tan notable como ocurre en los Estados Unidos. Allí la iniciativa para
ingresos y gastos parte de comisiones parlamentarias especiales,
que hacen las estipulaciones y determinan las cuantías a su arbitrio, no pudiendo ni
siquiera tomar en cuanta los deseos o sugestiones del Ejecutivo, que tampoco puede
acudir al Congreso para participar en la discusión ni influir en las votaciones.
En cambio, entre nosotros, la Ley Constitucional y las orgánicas .relativas,
siguiendo el sistema inglés y francés sobre este asunto, dan la iniciativa al
Presidente de la República para proponer cada año al Congreso el monto de las
cantidades que se necesitan a título de impuesto, y el de las erogaciones que deben
hacerse para satisfacer los servicios públicos y pagar a los servidores de la nación.
Además, tiene el derecho el mismo Ejecutivo de acudir a las Cámaras por medio de

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 147

su representante, el Secretario de Hacienda, para dar los informes y explicaciones

necesarios, lo que puede servir en muchos casos y cuando lleve la voz del gobierno
todo un Ministro de Hacienda documentado, especializado y elocuente, para que las
Cámaras acepten íntegramente las iniciativas y las sugestiones del Jefe del
Ejecutivo. Pero lo que sigue siendo injustificado en México es que esas enormes
facultades de votar los ingresos, fijar el monto de los gastos y revisar la cuenta
fiscal, no se hayan dejado íntegramente a cargo del Congreso, como ocurre en
Estados Unidos, Inglaterra, Francia y demás naciones, sino que nuestras
Constituciones, tratándose del presupuesto de egresos, lo han reservado
exclusivamente a la Cámara de Diputados, porque tal excepción, tal exclusivismo
no tiene justificación alguna, rompe con la lógica del sistema bicamarista adoptado
y somete indebidamente todo un Poder Federal, el Ejecutivo, a las intrigas o
pasiones de una Cámara, de una simple parte integrante de otro verdadero Poder,
que es el Congreso.
Por consiguiente, será una garantía para lo futuro que en realidad las
Cámaras voten los presupuestos, los discutan previamente y revisen las cuentas del
erario, exigiendo responsabilidades a los que incurren con tanta frecuencia en ellas,
especialmente en los tiempos de facultades extraordinarias en materia fiscal, y
durante las 'intermitentes dictaduras de hecho que nos gobiernan. Porque si son
principios de nuestro Derecho Público que todos los habitantes del país, nacionales
y extranjeros, deben contribuir para los gastos públicos de la Nación, en la forma
proporcional y equitativa que dispongan las leyes, y que las Cámaras en
representación de la soberanía nacional pueden gravar la fortuna privada, el
trabajo y la producción nacional, en la cantidad, forma e intensidad que se juzgue
indispensable en beneficio de la colectividad, sin más límites que los que establezca
el Derecho Social que no debe consentir que se llegue a la destrucción o
confiscación de la riqueza general inútilmente; si todos estos principios son ya
indiscutibles y admitidos por nuestra jurisprudencia constitucional, es consecuencia
forzosa de los mismos que sólo el Congreso pueda ejercitarlos, tanto porque éste
representa con mayor amplitud y precisión todos los matices de la opinión popular y
los intereses varios de las distintas clases sociales, cuanto porque no administra los
fondos ya colectados, ni hace pagos, ni tiene la guarda del tesoro público, todo lo
cual corresponde al Ejecutivo. Este, por lo tanto, debe ser controlado y privado del

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 148

derecho de crear contribuciones a su arbitrio y de gastarlas o despilfarrarlas sin tasa

ni medida.
Así pues, dos cosas serán indispensables para que en México adquiera el
Poder Legislativo el prestigio y la fuerza que merece por la importancia de su
función, y también para que el Ejecutivo se convierta en lo que debe ser, un órgano
de administración revestido de la honestidad y la competencia esenciales para poder
servir su encargo: que las Cámaras estudien, discutan y voten a conciencia,,¡ con la
documentación correspondiente y con la mira puesta en el interés nacional, las leyes
de ingresos, para no recargar de contribuciones inútiles y ruinosas al pueblo, y que
fijen técnicamente y a base de orden y economía los presupuestos de gastos, para
concluir con la bancarrota fiscal, con la burocracia insaciable y con las concusiones
y mangoneos de contratistas y funcionarios enriquecidos con subsidios
extraordinarios, con grandes concesiones o con los contratos para servicios
públicos. Pero además el Congreso tendrá que cumplir enérgica y estrictamente con
la facultad que le confiere la fracción I del artículo 65, es decir, revisar la cuenta
pública del año anterior, no limitándose como lo previene la Constitución "a
investigar si las cantidades gastadas están o no de acuerdo con las partidas
respectivas del presupuesto, sino que se extenderá al examen de la exactitud
y justificación de los gastos hechos y a las responsabilidades a que hubiere
lugar", pues todo el mundo sabe en la República la vieja práctica seguida de
los gastos secretos que se hacen y las partidas extraordinarias que se mandan
pagar sin autorización previa del Congreso, siguiendo para cubrir los
desembolsos el procedimiento de cargarlos a partidas establecidas en los
presupuestos, pero de las que en realidad no se hace uso. Por lo tanto, cuando todo
esto no vuelva a repetirse y no haya solamente como sanción el estigma del pueblo
que señala a los prevaricadores como ladrones públicos o encubridores de ladrones,
sino que las Cámaras exijan real y efectivamente la responsabilidad debida, después
de un honrado e imparcial examen de las cuentas fiscales, entonces habremos dado
otro gran paso en el establecimiento definitivo del régimen de instituciones y el
Congreso habrá llegado a ocupar el lugar preferente que le corresponde.

FORMACIÓN DE LAS LEYES

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 149

El artículo 70 de la Constitución previene que toda resolución del Congreso

tendrá el carácter de ley o decreto, y que una vez aprobados y firmados por los
presidentes de ambas Cámaras y por un Secretario de cada una de ellas, se
comunicará al Ejecutivo para que los promulgue. Por esta razón, conforme al
Derecho Constitucional Mexicano, las disposiciones legislativas toman el carácter y
la fuerza de ley, no por razón de la materia que contienen sino por la forma que
revisten. En consecuencia, el Congreso sólo podrá establecer normas jurídicas de
carácter general y obligatorias para todos los habitantes del país, si lo que éstas
deben reglamentar o comprender está incluido dentro de las facultades del mismo, y
si las reviste de la forma que para las leyes establecen la Constitución y los.
reglamentos del propio Congreso. Es verdad que en casi todas las facultades
expresas que se dan a este último se le autoriza para legislar sobre asuntos que por
su naturaleza y por sus consecuencias jurídicas tienen que ser regidos por
verdaderas leyes, por normas generales y obligatorias para todos y por un término
indefinido; pero también es cierto que otros muchos asuntos semejantes y de la
misma naturaleza son regidos por disposiciones administrativas que no tienen el
imperio y el alcance de la ley. Por lo tanto, queda establecido que, conforme a
nuestro Derecho, las prevenciones de carácter general que se dicten toman el valor
de leyes por razón de las solemnidades y de las formalidades de que se les reviste y
por el órgano de que proceden, es decir, por su forma y no por la naturaleza
intrínseca de los asuntos que contienen, pues no ha aceptado el carácter material de
las leyes, sino simplemente su aspecto formal.
Sin embargo, no toda disposición legislativa, a pesar de que se
dicte con las formalidades requeridas por la Constitución y los reglamentos del
Congreso, se llama propiamente ley entre nosotros, sino que la Constitución cuidó
de establecer la distinción entre leyes y decretos, siendo las primeras las que se
precisan, por establecer normas generales imperativas que obligan para lo futuro y
por un tiempo indefinido, en tanto no sean reformadas o derogadas; mientras que
los decretos, aunque se dictan sujetándose a los mismos procedimientos que para la
ley, rigen más bien para asuntos determinados o para individuos particulares, como
son los que autorizan a un ciudadano para obtener condecoraciones, títulos O cargos
de una nación extranjera, los que conceden una pensión a la viuda o huérfanos de
quien haya prestado servicios a la Patria y todos los demás de índole semejante y
que no afectan de un modo directo a la colectividad.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 150

EI proceso para la formación de las leyes exige tres actos: la iniciativa, la

discusión y la votación, y en todos ellos interviene no solamente el Congreso sino el
Ejecutivo de la Unión, lo que viene a. confirmar nuestro criterio respecto a la no
existencia de una separación completa de Poderes en el Derecho Público Mexicano,
demostrando al mismo tiempo y como veremos al desarrollar este capítulo, que la
formación de las leyes requiere una íntima cooperación de los dos órganos
esencialmente políticos del Estado, el Legislativo y el Ejecutivo.
No sucede lo mismo respecto del Poder Judicial, al cual nuestra
Constitución no ha permitido la más ligera influencia en la confección de las leyes,
porque siendo aquél el órgano del Estado que tiene a su cargo la función
jurisdiccional, para fijar, el derecho aplicando la ley, habría riesgo de falta de
imparcialidad si habiendo externado su opinión en determinado sentido los titulares
del Poder Judicial durante la discusión de las leyes, tuvieran que aplicarlas en
sentido contrario después de votadas. Así pues, según el artículo 71 de la Ley
Suprema el derecho de iniciar leyes o decretos compete: I, al Presidente de la
República; II, a los Diputados y Senadores, al Congreso de la Unión, y III, a las
Legislaturas de los Estados. Las iniciativas presentadas por el Presidente de la
República, por las Legislaturas de los Estados o por las Diputaciones de los
mismos, pasarán desde luego a Comisión. Las que presentaren los Diputados y
Senadores se sujetarán a los trámites que designe el Reglamento de Debates.

Como se ve, la iniciativa, no sólo corresponde a los miembros del Congreso

sino al titular del Ejecutivo, al Presidente de la República, lo cual pone a éste, en
estrecha relación con las Cámaras, dándole oportunidad de, contribuir con su
experiencia y con los datos e informaciones que suministren los diversos
departamentos administrativos para obtener una buena legislación.
En este particular, México ha seguido las prácticas y tendencias europeas
separándose de su modelo institucional, la Constitución de los Estados Unidos, la
cual no permite la facultad de iniciar leyes al Presidente, y por lo tanto, mantiene el
aislamiento más completo entre él y las Cámaras Federales, habiendo creído de ese
modo preservar la integridad política del Ejecutivo. Pero como hemos demostrado
con anterioridad, en el capítulo relativo a la división de Poderes, a pesar de que el
Presidente de los Estados Unidos está excluido de toda intervención en las

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 151

funciones legislativas, no permitiéndosele ni la iniciativa ni la discusión de las

leyes, aunque sí tomar parte en la votación por medio del veto, sin embargo, por
una necesidad fatal de cooperación y armonía entre los órganos del Estado, las
Cámaras han quebrantado la independencia y el aislamiento del Ejecutivo,
ejerciendo una influencia decisiva sobre este último por otros medios, como son la
fijación de los gastos para cada departamento administrativo, lo que pone a éstos a
merced del Congreso; y por el control activo y frecuente que ejercen los Comités
particulares de cada Cámara sobre los Secretarios del Despacho, Consejeros o
Agentes del Presidente de la República, que tienen que acudir constantemente al
llamado de dichos Comités y sujetarse a su interrogatorio.
Conforme a nuestra Constitución, como antes expresamos, el Ejecutivo
inicia la mayor parte de nuestras leyes –puede decirse que más del ochenta por
ciento de la legislación procede de la administración pública– y esto es plausible y
conveniente, porque, sin género de duda, los departamentos administrativos que
ayudan en sus labores al Jefe del Estado están mejor preparados técnicamente y más
ampliamente documentados que, en lo general, puede estarlo cualquier miembro del
Congreso, pero con mucha más razón en México, donde las Cámaras han sido y son
integradas, cada día en mayor número, por los elementos más impreparados, amén
de otras deficiencias, para desempeñar la importantísima función legislativa. Sin
embargo, es indispensable ya, para que la República pueda
estar debidamente dotada de la legislación que ha menester, de reglas jurídicas
adaptadas a sus condiciones de vida, no sólo económicas sino de orden espiritual y
moral, que se consagre cuanto antes, por medio de la reforma constitucional
correspondiente, un nuevo principio en materia de iniciativa para legislar,
reconociéndose este derecho a los gobernados, siempre que actúen en determinado
número, señalado de antemano por la Constitución, para proponer la deliberación y
el voto de nuevas leyes al Congreso. Nos referimos a lo que es conocido en
Derecho Público y en el régimen del gobierno semidirecto como la iniciativa
popular.
De esta manera se dará un gran paso más en la senda de la democracia
integral y se garantizarán más efectivamente los anhelos populares, mermando los
ya anticuados y un tanto desacreditados derechos de representación que con toda
libertad se permite ejercitar a los titulares representantes de la Nación. Además, se
obligaría a nuestras Cámaras a que tomen en cuenta y resuelvan problemas y formas

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 152

que se sometan a su deliberación, y que hoy desechan arbitrariamente con el

despectivo trámite de "al Archivo" o al canasto de los papeles inservibles, a pesar
de que vengan respaldados por las firmas de millares de ciudadanos que tienen
derecho de ser oídos. Por consiguiente, si no se modifica cuanto antes en México la
organización del Poder Legislativo estableciendo la representación de intereses o la
representación proporcional de las minorías, a fin de que tengan cabida en aquel
cuerpo todos los matices de la opinión y todas las aspiraciones y sentimientos del
pueblo, debe adoptarse con toda urgencia el procedimiento de la iniciativa popular,
que tan magníficos resultados ha dado en otros países ampliamente democráticos y
civilizados y con el cual podrán ser atendidos todos los ciudadanos.
Con efecto, es original que en nuestras Cámaras no haya hoy un solo
Diputado o Senador católico en un país que tiene más del noventa por ciento de su
población compuesta de católicos; que no haya un Diputado o Senador salido de
alguna organización sindical y que pertenezca de hecho a la clase obrera, cuando
tenemos centenares de miles de trabajadores manuales, entre los cuales hay muchos
capacitados para la protección de sus intereses; y que no haya tampoco un solo
industrial, banquero o empresario dentro del Congreso que pueda hablar en nombre
de los intereses patronales o capitalistas, aunque éstos son cuantiosos y existen
numerosas personas perfectamente aptas para defenderlos en el seno de la
representación nacional. Con nuestro sistema. electoral apoyado en el sufragio sin
restricciones, a base de mayoría relativa y por simple pluralidad numérica de
individuos votantes, ha resultado que nuestras Cámaras están compuestas
únicamente de políticos profesionales, cuya elección es garantizada o impuesta por
los elementos burocráticos locales al servicio de los altos funcionarios de la
Federación. Con tal sistema los resultados no podían ser otros que a los que se ha
llegado: la muerte de los antiguos clásicos partidos que existían: el Conservador y
el Liberal, sin que se hayan formado otros para substituirlos; la desaparición
posterior de los grupos ya con tinte persona lista, encabezados por grandes figuras
de prestigio nacional, en que se subdividió el Partido Liberal después de vencer y
destruir en el terreno político al Conservador; y por último la extinción de
fracciones o llamados bloques parlamentarios, que habían surgido dentro de la
única agrupación dominante, pero que en cuestiones secundarias todavía
sintetizaban aspiraciones o tendencias diversas o se inclinaban a procedimientos
distintos para la solución de nuestros problemas, circunstancia que daba una

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 153

apariencia democrática o parlamentaria a nuestras Cámaras. De ahí que se haya

llegado en la actualidad al grupo o bloque único representativo de un partido oficial
omnipotente, exclusivo y de puerta cerrada, en el cual se deciden previamente y
fuera del propio recinto parlamentario todos los asuntos legislativos del país. Por
este camino, y caso de no corregirse oportuna y legalmente tal anomalía, en vez del
prometido régimen institucional llegaremos a la concentración definitiva de todas
las facultades constitucionales en el Ejecutivo de la Unión, que será a la postre
quien controle de una manera absoluta todas las actividades de un partido único
transformado en Congreso.
Todo proyecto de ley o decreto cuya resolución no sea exclusiva de
alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el
reglamento de debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las
discusiones y votaciones. La formación de las leyes o decretos pueden
comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los
proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre
reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara
de Diputados. Las iniciativas de leyes o decretos se discutirán preferentemente
en la Cámara en que se presenten, a menos que transcurra un mes desde que se
pasen a la Comisión Dictaminadora sin que ésta rinda dictamen, pues en tal
caso el mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la otra
Cámara.
Las sesiones de las Cámaras son ordinarias, extraordinarias, públicas,
secretas o permanentes. Las ordinarias se celebran durante los períodos
constitucionales todos los días útiles y serán públicas. Comienzan por la lectura del
acta de la sesión anterior que se sujeta a la aprobación de la Cámara, y después se
da lectura a las comunicaciones del Ejecutivo de la Unión, de las Legislaturas y
Gobernadores de los Estados y de la Cámara colegisladora; después a las iniciativas
parlamentarias respectivas sobre los proyectos propuestos Con anterioridad.
Las sesiones secretas se verificarán para despachar los asuntos económicos
de la Cámara u otros que exijan reserva, y por disposición del Presidente de la
misma o a moción de algún individuo de ella o a petición del Ejecutivo. En estas
sesiones secretas se tratan generalmente las acusaciones que se hagan contra los
miembros de las Cámaras, el Presidente de la República, los Secretarios del
Despacho o en general los altos funcionarios sujetos a fuero político; los asuntos

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 154

relativos a Relaciones Exteriores y los demás que hayan motivado el objeto especial
de la sesión.
Las sesiones extraordinarias se verificarán fuera de los períodos
constitucionales, previos los requisitos de ley, o dentro de los mismos períodos en
los días feriados. Cuando el Congreso General se reúna en aquéllas, se ocupará
exclusivamente en los objetos designados en la convocatoria; y si no los hubiere
llenado el día en que deban abrirse las sesiones ordinarias, cerrará aquéllas, dejando
los puntos pendientes para ser tratados en éstas. Por último, las Cámaras podrán,
por mayoría de votos de sus miembros presentes, constituirse en sesión permanente
para tratar los asuntos a que se refiere el acuerdo relativo.
Para el despacho de los negocios se nombran, por cada una de las Cámaras,
comisiones permanentes y especiales que los examinen e instruyan hasta ponerlos
en estado de resolución.
Toda petición de particulares, corporación o autoridad que no tenga el
derecho de iniciativa, se manda pasar a la Comisión de Peticiones para que en caso
de que merezca tomarse en consideración, proponga a qué otra comisión debe
someterse, según la naturaleza del asunto de que se trate.
La práctica para las discusiones está regulada por el reglamento
interior del Congreso que debe ser formado por este último, en virtud de la facultad
que le confiere la fracción XXIII del artículo 73 de la Constitución.
El día de la discusión se lee la iniciativa, proposición u oficio que la hubiere
provocado, después el dictamen de la comisión a cuyo examen se remitió y el voto
particular si lo hubiere. El Presidente forma una lista de los individuos que pidan la
palabra en contra y otra de los que la pidan en pro, la cual lee antes de comenzar la
discusión. Todo proyecto de ley se discute: primero en lo general, o sea en su
conjunto, y después en lo particular cada uno de sus artículos. Los miembros de la
Cámara hablan alternativamente en contra y en pro, siendo llamados por el
Presidente de acuerdo con las listas formadas para la discusión.
Las votaciones de las leyes o decretos serán siempre nominales, es decir,
que cada miembro de la Cámara se pondrá en pie y dirá su nombre en alta voz
añadiendo la expresión sí o no. Las demás votaciones sobre cualquier otro asunto
podrán ser económicas, votaciones que se practican generalmente poniéndose en pie
los individuos que aprueban y permaneciendo sentados los que reprueban, pero la

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 155

Cámara puede acordar por mayoría que cualquier proyecto o asunto sea votado
nominalmente.
Aprobado un proyecto de ley en la Cámara de su origen, pasará para su
discusión a la otra. Si ésta lo aprobare se remitirá al Ejecutivo, quien si no tuviere
observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente. Si algún proyecto de ley o
decreto fuese desechado en su totalidad por la Cámara de revisión, volverá a la de
su origen con las observaciones que aquélla le .hubiese hecho. Si examinado de
nuevo fuese aprobad9 por la mayoría absoluta de los miembros presentes, volverá a
la Cámara que lo desechó, la cual lo tomará otra vez en consideración y si lo
aprobare por la misma mayoría pasará al Ejecutivo para los efectos consiguientes;
pero si lo reprobare no podrá volver a presentarse en el mismo período de sesiones.
Todo proyecto de ley o decreto que fuere desechado en la Cámara de su origen no
podrá volver a presentarse en sesiones del año.
No siendo necesario, a nuestro juicio, especificar en todos sus detalles la
reglamentación establecida por la Constitución para la discusión y formación de las
leyes, nos referiremos especialmente a la participación que conforme a nuestra
Carta fundamental tiene el Ejecutivo en la votación de las mismas. Esta es la

prerrogativa mayo que puede concederse a un órgano político distinto del Congreso
en lo que toca a la legislación, pues lo equipara completamente a él dándole no sólo
el derecho de suspender los efectos de la ley votada y a veces de destruirlos, sino de
abrir nuevamente un debate sobre el proyecto sujeto a la deliberación de las
Cámaras.
No hay que olvidar que conforme a nuestro Estatuto fundamental el
Ejecutivo tiene, además de la iniciativa de las leyes, la oportunidad de tomar parte
en su discusión, aun antes de ejercitar la prerrogativa del veto, circunstancias que no
concurren con el Ejecutivo Federal norteamericano, pues, como ya dijimos, éste no
puede ni iniciar leyes, ni tomar parte en los debates del Congreso, mientras que el
Ejecutivo Federal mexicano está autorizado para que los Secretarios del Despacho
puedan concurrir a las Cámaras a informar cuando se discuta una ley o se estudie un
negocio relativo a su Secretaría. Esto indudablemente auxilia en alto grado para una
buena legislación, dado que la voz del Ejecutivo por medio de sus consejeros
técnicos o políticos suministran informaciones y datos que pueden ser decisivos en

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 156

la discusión, evitando los errores o refrenando las impaciencias frecuentes en las

propias Cámaras. Pero la facultad del veto que estamos estudiando es de mucho
mayor importancia que todas las anteriores, y decisiva por lo que respecta a la
personalidad del Jefe del Estado frente al Poder Legislativo. En efecto, mientras el
derecho de iniciativa de aquél puede no ser atendido, desechándose de plano los
proyectos que presente; y tanto que los informes o discursos de los Ministros no se
tomen en consideración o se eviten con la simple decisión de una Cámara, que
dispense los trámites a un proyecto de ley; en cambio, el derecho de veto no puede
ser desconocido ni desairado. Las Cámaras, para anularlo en determinado caso
particular, tienen que hacer el esfuerzo supremo de alcanzar una votación de dos
terceras partes de sus miembros en el mismo sentido de la original que dio motivo
al veto, lo que casi nunca ocurre, bastando tan sólo que una tercera parte siquiera de
los miembros de cualquier Cámara coincida en opiniones o esté vinculada en
intereses políticos con el Presidente de la República, para que el proyecto de ley
votado contra la opinión de éste quede sin efecto.
El Presidente de los Estados Unidos, que está completamente desamparado
frente a las invasiones constitucionales del Congreso norteamericano, puesto que
éste tiene a su cargo de una manera absoluta la iniciativa y deliberación de los
mandatos legislativos y la prerrogativa de decretar los ingresos y de fijar los gastos
públicos, distribuyéndolos a su arbitrio entre cada uno de los departamentos de la
administración federal; el Presidente americano, repetimos, ha podido mantener su
rango ante la Nación, su prestigio ante el Congreso y su independencia política
como órgano del Estado, principalmente por el derecho de veto que le otorga la
Constitución. Y de este modo, como en las Cámaras Federales americanas nunca se
ha dado el caso – sólo momentáneamente después de la Guerra Civil – de que
ninguno de los dos grandes partidos, el Republicano y el Demócrata tengan una
representación igual a las dos terceras partes de los miembros de cada una de las
Cámaras, el Ejecutivo, aun estando en minoría en ellas, ha podido detener o frustrar
la legislación que ha considerado contraria a su política, o a los intereses
nacionales; apoyándose en la tercera parte restante de los Diputados o Senadores de
su propio partido, por medio del veto constitucional que tiene.
En estas condiciones, dice Esmein, "el derecho de veto ha sido frecuente y
útilmente ejercido por los Presidentes de los Estados Unidos, con el asentimiento de
la opinión pública, y esta prerrogativa, que presenta una apariencia monárquica, se

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 157

ha convertido en sus manos en un medio de reacción democrática contra los errores

o los abusos de las asambleas representativas". Bryce, en su libro antes citado,
refiriéndose a la opinión del pueblo americano sobre este asunto, expresa: "Muy
lejos de existir el desagrado del pueblo por la resistencia a la voluntad de los
representantes, el Presidente conquista generalmente la popularidad por el uso
valiente que haga de su derecho de veto. La Nación que tiene a menudo muy buenas
razones para desconfiar del Congreso, que es un cuerpo susceptible de ser movido
por influencias privadas desastrosas, se confía al hombre de su elección para el
mantenimiento de la Constitución. Anulando más proyectos de ley que todos sus
predecesores juntos, Cleveland creció considerablemente en la opinión pública y
aumentó las probabilidades de su elección".
Sin embargo, en Inglaterra este privilegio del veto de que disfrutaba la
Corona ha desaparecido y caído en completo desuso con el desenvolvimiento del
gobierno parlamentario, pues "no pudiendo ser ejercida esta prerrogativa como
todas las demás sin el apoyo de un Ministro o Gabinete, si los Ministros en el poder
no han tenido influencia bastante para impedir el voto de una ley que consideraban
bastante perjudicial para solicitar del rey el veto, es porque habrán sido derrotados
en la Cámara de los Comunes y necesariamente tendrían que renunciar. Por
consiguiente, reemplazados en el poder por el partido que había obtenido el voto
contrario ante el cual el Ministerio tuvo que sucumbir, los nuevos Ministros no
podrán pedir al monarca que oponga su veto a una ley que ellos han sostenido y
defendido".
Entre nosotros las disposiciones constitucionales han variado en lo que se
refiere a este importante asunto; La Constitución de 1824 establecía en su artículo
56 que los proyectos de ley o decreto devueltos por el Presidente serían por segunda
vez discutidos en las dos Cámaras, y si en cada una de ellas fueran aprobados por
las dos terceras partes de sus individuos presentes, se pasarían de nuevo al
Presidente, quien sin excusa debería firmarlos y publicarlos; pero si no fueran
aprobados por el voto de los dos tercios de ambas Cámaras, no se podrían volver a
proponer en ellas sino hasta el año siguiente.
Esta saludable medida, indispensable en todo régimen de gobierno, fue
derogada por la Constitución de 57, que negó en absoluto todo derecho de veto al
Presidente, pues al promulgarse se concretó a consignar en las fracciones IV, V y
VI del artículo 70, que concluida la discusión de una ley pasaría al Ejecutivo copia

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 158

del expediente, para que en término de siete días manifestara su opinión,

procediéndose sin más trámite a la votación si el criterio del Ejecutivo fuere
conforme; pero si la opinión del mismo discrepara en todo, o en parte, volviera el
expediente a la comisión respectiva, para que con presencia de las observaciones
de! gobierno, se examinara de nuevo el negocio, el cual después sería sometido
definitivamente a votación. Como se ve, la facultad del Ejecutivo era hasta si se
quiere ridícula, pues .simplemente se le tomaba un parecer al que la Cámara única
que entonces se estableció podría no tomar siquiera en consideración, bastando la
simple mayoría para desechar cualquiera observación de aquél. Y aunque la
Constitución de 57 fue modificada a este respecto el 13 de noviembre de 1874, al
crearse el Senado, la situación de hecho del Ejecutivo fue la misma, pues la fracción
C del artículo 71, previene que el proyecto de ley o decreto desechado en todo o en
parte por el Ejecutivo, deberá ser devuelto con sus observaciones a la Cámara de su
origen, para que discutido de nuevo por ésta, y si fuere confirmado por mayoría
absoluta de votos, pase otra vez a la Cámara revisora, en donde sancionado
nuevamente por la misma mayoría, el proyecto se transformará en ley y volverá al
Ejecutivo para su promulgación.
Se observa, pues, durante la vigencia de la Constitución anterior, el
Ejecutivo estaba completamente imposibilitado de ejercer influencia directa sobre la
legislación y de preservarse de cualquiera agresión del Congreso en forma
legislativa, pues bastaba la simple mayoría absoluta de los miembros de las dos
Cámaras, la que cualquier Ejecutivo puede tener en su contra, para que hubiera de
aceptar toda una legislación contraria a los programas de su gobierno y muchas
veces a los intereses nacionales. Para evitar estos inconvenientes hizo perfectamente
bien el Constituyente de Querétaro, en consignar de nuevo en la Constitución actual
las doctrinas norteamericanas y las que establecía la Carta Suprema de 24,
expresándose este parecer por la Comisión de Constitución en el dictamen sometido
al Congreso el 11 de enero de 1917, del cual tomamos el siguiente párrafo: "En la
Constitución de 1857 era muy restringida la intervención del Ejecutivo, tan
restringida, que casi era nula y en la práctica se vio que no tenía ninguna influencia
para la modificación de proyectos de ley que estimara dignos de una
reconsideración. Esta base que ha colocado a nuestros Presidentes en la dura
alternativa de erigirse en dictadores disolviendo las Cámaras populares, o de
encontrar en ellas una oposición sistemática que los conduzca a su inevitable caída,

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 159

ha revelado un gran vicio en nuestra Ley Fundamental por la falta de organización

del veto. Esto lo corrige el inciso C del artículo 72 del proyecto, en donde las
observaciones que haga el Ejecutivo a un proyecto de ley o decreto, provoca una
segunda discusión en ambas Cámaras y requiere una nueva aprobación por dos
tercios de votos de los individuos presentes en cada Cámara, para que deba
promulgarse por el Ejecutivo sin excusa".
Esta determinación, convertida ya en ley constitucional en el Código
Político de 17, es la atribución más eficaz que se ha dado al Presidente de la
República para servir de contrapeso a las actividades legislativas de las Cámaras,
pues no cabe ni suponer que pueda darse el caso de un jefe del Ejecutivo tan
insignificante o tan desprestigiado, que no cuente con la cooperación, tan
posible de obtener, de cincuenta Diputados, o todavía más fácil y segura de
veinte Senadores, o sea la tercera parte de los miembros de cualquiera de las dos
Cámaras, pues bastaría tener este corto número de partidarios o colaboradores
para impedir la transformación en ley de los proyectos inconvenientes
para la Nación o agresivos para la política del Ejecutivo, que fueran aprobados por
simple mayoría de votos.
Sin embargo, debe hacerse constar que conforme a la fracción J, del artículo
72 de la Constitución, el Presidente no puede hacer observaciones a las resoluciones
del Congreso o de alguna de las Cámaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo
electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de Diputados declare que
debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales.
Tampoco podrá hacerlas al decreto de convocatoria a sesiones
extraordinarias que expida la Comisión Permanente.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 160

CAPÍTULO IV

FACULTADES DEL CONGRESO

La confirmación de todo lo que hemos sostenido en esta obra, sobre la

preponderancia lógica y legal que forzosamente debe tener en el régimen
constitucional mexicano el Congreso, está en la enumeración de las facultades que
expresamente le ha conferido la Ley Fundamental. Basta examinar la importancia y
el alcance de cada una de ellas para darse cuenta de que una vez que nuestras
Cámaras sean integradas libremente y sus miembros traigan la representación de

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 161

todos los intereses y de todos los sectores de la opinión pública, el Congreso se

transformará en el órgano estatal preponderante y en el centro de todas las
actividades políticas de la Nación. Y esto no quiere decir que creamos que es lo
conveniente, ni que el desiderátum de nuestros programas de gobierno deba cifrarse
en la creación del régimen parlamentario –ya muy atacado en todas partes y
desprestigiado en algunas– ni en la hipertrofia de nuestro Poder Legislativo actual;
sino lo que hemos sostenido y lo que es inevitable, mientras no se destruya el
régimen constitucional de 57 y el de 17, es que por la magnitud de las facultades
que le han sido concedidas al Congreso y por la índole orgánica de este Poder
preponderará sobre los otros dos y ejercerá un control definitivo sobre los mismos.
Lo que ha evitado esto hasta hoy es que toda la fuerza material del Estado –ejército,
tesoro público, burocracia–, siguiendo las tradiciones virreinales y ajustándose a
nuestro temperamento que todo lo confía a la decisión gubernamental, ha estado
siempre en el Ejecutivo, que ha cuidado en todo tiempo, y muy eficazmente por
cierto, de integrar las Cámaras con individuos dispuestos a subalternársele
incondicionalmente, justificándose con el pretexto de una cooperación patriótica,
aunque es de justicia reconocer que siempre ha habido entre los miembros del
Congreso respetables y honrosas excepciones. Además, hay otra razón, la misma
que prevalece en casi todos los otros países, especialmente en los Estados Unidos,
que es la desconfianza o el temor de los gobernados hacia los. impulsivismos,
intemperancias o falta de cordura de las Cámaras, consideradas en su conjunto
como una multitud, en tanto que por instinto al par que por reflexión, se juzga al
Ejecutivo unitario como un órgano prudente, sensato y poseído siempre del
sentimiento de la responsabilidad. Y hoy se complementa todo lo anterior con los
ejemplos de Rusia y de Italia, que han concentrado el poder en pocas manos
dictatoriales, sin escrúpulos respecto de los derechos de los demás, y donde se cree
honradamente en la infalibilidad de los procedimientos empleados, aunque tal cosa
hasta hoy aún no esté comprobada; así como los ejemplos de Polonia, Turquía,
Yugoslavia y hace muy poco España, incorporadas al sistema dictatorial. Pero
contra todas estas experiencias cuyos resultados definitivos nadie puede prever y
que en cambio han sometido a los pueblos, objeto de ellas, a torturas, sacrificios y
un malestar tan hondo y tan prolongado, están los ejemplos contrarios de Noruega,
Suecia, Dinamarca, Holanda y Bélgica, que, hoy por hoy, son los pueblos más
felices espiritualmente y que están gobernados por Parlamentos, y los de Inglaterra,

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 162

Francia y los Estados Unidos. Todos ellos aunque en plena y durísima crisis
económica –no proveniente de! régimen político– se hallan igualmente gobernados
por Parlamentos o Congresos y han logrado extirpar las dictaduras, los gobiernos
arbitrarios y despóticos que s610 viven a base de ultrajes a la ley, de atentados
contra los particulares y están sostenidos por la brutal imposición de la fuerza,
habiendo establecido en cambio un régimen de legalidad y de derecho; de derecho
dentro de los conceptos morales, jurídicos y filosóficos que hoy prevalecen, lo cual
sí constituye en la actualidad el desiderátum político de los pueblos.
*

* *

Las facultades del Congreso pueden clasificarse en cuatro grupos: I. –

Facultades Legislativas; II. –Facultades Ejecutivas; III. –Facultades Electorales; IV.
–Facultades Judiciales.
Las primeras están consignadas en las fracciones VI, X, XIII, XVI, XVII,
XVIII, XIX, XX, XXI, XXIII, XXIV y XXV del artículo 73 y por virtud de ellas le
corresponde fijar la legislación federal dictando las normas que deben regir las
materias que nuestro Código político reservó a la Federación, excluyéndolas
expresamente de la facultad legislativa de los Estados. Estas leyes son las relativas a
Minería, Comercio, Instituciones de Crédito, comprendiéndose el establecimiento
del Banco de Emisión Unico, Ciudadanía, Naturalización, Colonización, Migración,
Salubridad general de la República. Vías generales de comunicaciones, Postas y
Correos, uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal, Casas de
Moneda, ocupación y enajenación de terrenos baldíos, delitos y faltas contra la
Federación, fijando los castigos que por ellos deban imponerse; y en general,
expedir todas las leyes que sean necesarias, con objeto de hacer efectivas las
facultades anteriores y todas las otras concedidas por la Constitución a los Poderes
federales.
Todos estos asuntos están clasificados dentro de la legislación federal,
porque afectan los intereses generales y el bienestar común de la República más que
particularismos o regionalismos que se han reservado a la competencia de las
Legislaturas locales. Pero es necesario anticipar desde luego, a reserva de
determinarlo con precisión al tratar del Juicio de Amparo, que el Congreso no es

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 163

soberano, es decir, que no goza de un poder ilimitado para dictar las disposiciones
legislativas referentes a estos asuntos, sino que tiene que sujetarse a las limitaciones
establecidas por la Constitución al concordar sus facultades con las de los demás
Poderes, y muy particularmente con las garantías individuales y la autonomía
reservada a las Entidades Federativas, sin dejar de tomar en cuenta, por supuesto,
las facultades implícitas que tiene el Poder Legislativo. Por consiguiente, cuando el
Congreso se exceda en el uso de sus facultades y dicte una ley retroactiva, o que
mande privar de sus derechos a cualquier persona sin el previo juicio ante los
tribunales competentes, o pretenda limitar la ciudadanía local, o reglamentar las
vías de comunicación particulares de un Estado, o infringir en suma los derechos de
cualquier naturaleza que no le corresponda normar, en todos ellos la Suprema Corte
de Justicia en definitiva y por medio del Juicio de Amparo, hará nugatorias y dejará
sin efecto todas las disposiciones legislativas dictadas en ese sentido, protegiendo
los derechos individuales violados, o manteniendo la autonomía local contra las
invasiones de la Federación, representada en estos casos por el Congreso.
Entre las más notables de las facultades conferidas al Poder Legislativo
Federal están las de legislar en todo lo relativo al Distrito y Territorios Federales, y
la consignada en la última fracción del artículo 73, autorizándolo para expedir todas
las leyes necesarias con objeto de hacer efectivas sus propias facultades y las
concedidas a los otros Poderes de la Unión.
Por lo que toca al Distrito Federal, ha sido conveniente asentar de una vez
que toda la legislación que debe regirlo provenga del Congreso general, tanto por
ser esto indispensable, cuanto para prevenir reglamentaciones administrativas a
pretexto de carecer de un órgano legislativo local, especialmente después de la muy
conveniente reforma que suprimió el Ayuntamiento libre de la Ciudad de México y
acordó la concentración de todos los poderes administrativos del mismo, en manos
de una autoridad unitaria dependiente del Presidente de la República. De este modo
se evitará el peligro de que degenere en arbitrariedades o abusos la Administración
del Distrito, si la ley organizadora y reglamentaria del mismo es dictada por el
Congreso, tomando en cuenta las necesidades propias de esta región y los principios
de equidad y buen gobierno.
Al tratar en el capítulo relativo, la gran reforma constitucional de 1917
relativa al Municipio libre, justificaremos la conveniencia de haberlo suprimido en
el Distrito Federal.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 164

En cuanto a la última disposición del artículo 73, concerniente a la facultad

conferida al Congreso para dictar las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer
efectivas sus propias facultades y todas las demás conferidas a los Poderes de la
Unión, es de una importancia tan grande que debe decirse que en ella está contenida
la doctrina de los poderes implícitos de los órganos federales, pues el Congreso, por
interpretaciones racionales dentro del espíritu y ajustándose al texto de la misma
Constitución, está capacitado para dar a sus propias facultades y aun a las del
Ejecutivo y Judicial, por medio de leyes, toda la amplitud indispensable para la
eficacia de aquéllas, sin que esto quiera decir que pueda crear nuevas
atribuciones, o aplicar las que tiene a casos no previstos por la Constitución. Se
trata de que el Poder Legislativo, sin salirse de su campo de acción estrictamente
constitucional, emplee los medios necesarios y propios para hacer efectivas las
facultades de todos los Poderes de la Unión. Y esta prerrogativa
del Congreso es de tan gran trascendencia que, tanto en los Estados Unidos, donde
existe una disposición exactamente igual a la nuestra, como en México, donde el
desenvolvimiento constitucional a este respecto ha sido paralelo, ha servido para
ensanchar la competencia estatal de la Federación con menoscabo de la autonomía
de las Estados, extendiendo por medio de las facultades implícitas las funciones de
los órganos federales, cosa que no es permitida a las Legislaturas locales en
beneficio de los Poderes del Estado y en detrimento de la Federación.
Cierto que en México no se ha dado todavía a esa facultad del Congreso el
desarrollo y el alcance que necesariamente tiene y que la Suprema Corte de Justicia
de los Estados Unidos le ha dado, hasta transformar, como sucede hoy, la estructura
del Estado Federal Norteamericano en lo que respecta a las competencias
constitucionales de la Federación y sus partes integrantes; pero esto se debe,
además de a la ninguna importancia que han dado nuestros legisladores al precepto,
por no haber estudiado con el interés que merece su significación trascendental, al
hecho de que nosotros hemos optado de preferencia por el sistema de reformas a la
Constitución dando o quitando facultades a los órganos públicos, en vez de aceptar
las interpretaciones legislativas por medio de la teoría de los poderes implícitos, que
deben ser confirmados con posterioridad por la jurisprudencia de la Corte. Y si
hemos de ser sinceros, dado nuestro medio político y la falta de disciplina cívica y
de respeto a derechos y funciones ajenas, es preferible haber procedido así. De
haber seguido las prácticas americanas, hubiera ocurrido o que el Congreso, a título

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 165

de facultades implícitas, invadía las esferas de acción de todos' los otros Poderes
violando abiertamente la Constitución, o que la Suprema Corte, por prurito de
independencia o por espíritu de lucha, hubiera anulado sistemáticamente por medio
del Juicio de Amparo todas las disposiciones del Poder Legislativo que no
dimanaran de modo claro y categórico del texto expreso. Pero el hecho es que nadie
podrá negar las facultades implícitas que la fracción XXIX del artículo 7321 otorga a
las Cámaras, y que si no hubiera sido para concederlas es inexplicable que figurara
desde la Constitución de 57 y que reproducida por la actual todavía permanezca en
vigor. Y aunque pudiera objetarse que la fracción XXIX de referencia ha sido
alterada en sus términos, si comparamos su texto con el que contiene la
Constitución
americana y la Constitución de 57, consistiendo la diferencia en la supresión de una
palabra, tal cosa no tiene explicación alguna, pues estudiando con detenimiento el
Diario de los Debates del Constituyente de Querétaro, se encuentra que la omisión
de la palabra "propias" fue hecha sin darse cuenta o sin derecho alguno, porque el
texto fue votado en su integridad y en términos exactamente iguales al de la
fracción XXX del artículo 72 del Código Político de 57. En efecto, esta última
disposición prevenía que "El Congreso tiene facultad para expedir todas las leyes
que sean necesarias y propias para hacer efectivas las facultades antecedentes y
todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión". Por su
parte, la Constitución americana previene que el Congreso dictará las leyes que sean
necesarias y propias para poner en ejecución los anteriores poderes (concedidos al
Congreso) y todos los demás conferidos por esta Constitución al Gobierno de los
Estados Unidos, o a alguno de sus departamentos; y la fracción XXXI del artículo
73, sometida entonces con esa numeración al Constituyente de Querétaro, y
aprobada en sus mismos términos en la sesión del 15 de enero de 1917, dice
textualmente: "Para expedir todas las leyes que sean necesarias y propias para hacer
efectivas las facultades antecedentes y todas las otras concedidas por esta
Constitución a los Poderes de la Unión". Por lo tanto, no se explica que en la
fracción XXIX del artículo 73, especificada en el texto actual de la Constitución, se
haya suprimido la palabra "propias", dejando simplemente la redacción en estos
términos: "para expedir todas las leyes que sean necesarias a objeto de." Sin
embargo, esta omisión inexplicable e injustificada en nada afecta la interpretación
21
Véase la nota núm. 1, página 33.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 166

que hemos dado a la doctrina de las facultades implícitas reconocida en el texto de

la fracción que comentamos, ni disminuye el alcance de las facultades del
Congreso.
Los autores y la jurisprudencia americana han sostenido en todo tiempo esta
misma opinión, la que ya no es ni siquiera discutida en la actualidad. Willoughby en
su tratado "The Constitutional Law of the United States", dice en varios párrafos lo
siguiente: "Todo poder concedido al Gobierno Federal debe interpretarse como de
carácter absoluto, excepto cuando esté expresamente limitado. Aunque el Gobierno
Federal se caracteriza por tener poderes especificados, esos poderes no están
descritos en detalle, y desde el principio se ha interpretado que posee no
simplemente esos poderes que le han sido dados expresamente, sino también
aquellos necesarios y propios para el ejercicio efectivo de tales poderes
expresos. El Gobierno Federal existe no para beneficio de quienes ejercitan sus
poderes, sino para servir los intereses nacionales –políticos, industriales y sociales–
del pueblo que lo creó y lo adoptó. En consecuencia, siendo el carácter esencial de
ese gobierno una concesión de poderes, sus propósitos deben ser interpretados a la
luz del hecho de que al adoptarlo el pueblo deseaba el establecimiento y el
mantenimiento de un gobierno nacional efectivo, y en consecuencia dotado con
poderes proporcionados a su objeto. Las palabras «necesarias y propias» no deben
ser interpretadas en el sentido de conferir simplemente al Gobierno Federal los
poderes expresos, sino para equiparlo con toda la autoridad necesaria para que por
medio de su ejercicio pueda realizar dicho gobierno todos los objetos y fines que
están dentro de su esfera de acción constitucional". Y en varias ejecutorias de la
Suprema Corte americana, su gran Presidente Marshall sostuvo en ellas lo
siguiente: "Es totalmente incorrecto y producirá dificultades interminables sostener
la opinión de que ninguna ley puede ser autorizada si no es indispensablemente
necesaria para dar efecto a un poder expreso. El Congreso posee la elección de los
medios que son pertinentes para el ejercicio de cualquier poder que le haya sido
conferido por la Constitución. Debe admitirse que los poderes del Gobierno son
limitados y que sus límites no deben ser rebasados. Pero creemos que la justa
interpretación de la Constitución debe permitir a la Legislatura nacional el criterio
necesario respecto de los medios de que debe valerse para poner en ejecución los
poderes expresos que le han sido conferidos, lo que capacita a ese cuerpo legislativo
para cumplir los altos deberes que tiene a su cargo, de la manera más benéfica para

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 167

el pueblo. Que los fines perseguidos sean legítimos, que estén dentro del campo de
acción constitucional, y todos los medios que sean apropiados y adaptados a tales
objetos serán constitucionales, si no están prohibidos expresamente y si están de
acuerdo con la letra y espíritu de la Constitución".
*

* *

Las facultades que no son propiamente legislativas del Congreso por

no autorizarlo para fijar normas obligatorias y de carácter jurídico, sino
que se concretan a determinados actos relacionados con la
división territorial del país o con la obtención de recursos para cubrir las
necesidades fiscales del Estado, o para preparar y organizar la defensa nacional, así
como otras de la misma índole y ajenas por completo a la función propia del
Congreso como órgano legislativo, son las que hemos clasificado en el segundo
grupo de las facultades de éste y que denominamos ejecutivas.
Las primeras de que se ocupa la Constitución son las relativas a la admisión
de nuevos Estados o Territorios a la Unión Federal, la erección de los Territorios en
Estados y la formación de nuevos Estados dentro de los límites de los existentes. De
este modo la Ley Fundamental ha excluido estos asuntos de organización política
de la competencia del Ejecutivo, a quien deberían corresponder por tratarse de
verdaderos actos de administración y de sana política de gobierno. Los reservó con
acierto al Congreso, quedando prevista la posibilidad de que la República pueda
adquirir en lo futuro, como resultados de un tratado de paz, o de una adhesión
espontánea, algún nuevo territorio cuya admisión dependerá exclusivamente de la
voluntad de las Cámaras. Esta es una de las consecuencias que se derivan de la
mayor confianza que siempre tienen los pueblos en el Parlamento respecto de los
Jefes de Estado, tratándose de cuestiones territoriales, por ser aquél en lo general
más exigente y escrupuloso en la materia de compromisos internacionales. Además,
era lógico proceder así en nuestra Constitución, dado que ésta otorga al Congreso la
facultad de declarar la guerra y de poner término a la misma aprobando los tratados
de paz.
Respecto a la erección de los Territorios en Estados, es suficiente que
tengan una población de ochenta mil habitantes y los elementos necesarios para

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 168

proveer a su existencia política, a juicio esto último del Congreso, a quien se

ha dejado el criterio bastante para juzgar de la conveniencia o inconveniencia de
la creación de una nueva Entidad Federativa. Pero lo que es absolutamente
inconstitucional es lo que se ha hecho en otra ocasión, como en el caso de
Quintana Roo, de segregar parte del territorio de un Estado para convertirlo en
Territorio Federal, pues además de que no hay facultad conferida por la
Constitución para ese objeto, lo que priva de todo valor legal a esa medida, tal
procedimiento daría lugar a que los Poderes Federales, y en particular el
Congreso, quebrantaran arbitrariamente la autonomía y la prosperidad de un
Estado, subdividiéndolo en varios Territorios cuando constituyera aquél un
peligro, a juicio del Gobierno Nacional, para la estabilidad de éste. Y en ese
caso no podría decirse que se trata de facultades implícitas porque la Constitución
se las dio al Congreso para capacitar, para emancipar, por decir así, políticamente a
los Territorios y convertirlos en verdaderas autonomías políticas como son los
Estados, pero nunca para declarar la interdicción de estos últimos privándolos de su
competencia estatal y sometiéndolos a la tutela efectiva de los Poderes Federales,
que es la situación que corresponde a los Territorios.
Menos puede aceptarse que el Congreso tenga facultades para incorporar un
Territorio Federal dentro de un Estado o dividir aquél entre varias Entidades
Federativas, como acaba de ocurrir en el territorio de Quintana Roo, que fue
fraccionado entre los Estados de Yucatán y Campeche, pues tal proceder no puede
apoyarse en texto alguno constitucional.
Cierto que dentro de la teoría pura de las reformas a la Constitución cabe
eso y aun mayores atropellos a la exigua autonomía de los Estados, pero
indudablemente tales procedimientos son contra el espíritu, contra la tendencia de
nuestro régimen federativo, que no ha querido dejar a la incertidumbre, ni menos al
arbitrio de los Poderes Federales, la estabilidad e invariabilidad de la extensión
superficial de los mismos Estados.
Por lo que toca a la formación de nuevos Estados dentro de los limites de los
existentes, la Constitución fija determinados requisitos, tales como la población de
ciento veinte mil habitantes, por lo menos, que deben tener las fracciones que pidan
unirse; que se compruebe ante el Congreso que tienen los elementos bastantes para
proveer a su existencia política; que sean oídas las Legislaturas de los Estados de
cuyo territorio se trate sobre la conveniencia o inconveniencia de la elección del

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 169

nuevo Estado; que igualmente se oiga al Ejecutivo de la Federación; que sea votada
la elección del nuevo Estado por dos terceras partes de los Diputados y Senadores
presentes en sus respectivas Cámaras; y por último, que la resolución del Congreso
sea ratificada por la mayoría de las Legislaturas de los Estados cuando hayan dado
su consentimiento las de las Entidades Federativas de cuyo territorio se trate, o por
las dos terceras partes del total de aquéllas en caso contrario.
Este procedimiento adoptado confirma una vez más que nuestro
régimen federal proviene de la Constitución y no de antecedentes históricos,
pues permite por medio de los procedimientos establecidos para las
reformas constitucionales no sólo alterar la extensión superficial de las Entidades
Federativas existentes, sino la creación de otras nuevas con partes segregadas de
estas últimas, lo que no es contradictorio COn nuestro régimen, ni constituye
violación alguna a compromisos celebrados entre los Estados al organizarse en
Federación, ni menoscabo de sus derechos territoriales, que nunca tuvieron, sino
que les fueron concedidos por la Ley Suprema Federal. Por consiguiente, ha sido
lógico que para llevar a cabo cualquiera de estas modificaciones se hayan seguido
los procedimientos que la misma Constitución establece para ser reformada, y que
no son otros que los de requerir el voto de las dos terceras partes de los miembros
de cada una de las Cámaras y el de la mayoría de las Legislaturas, exigiéndose
todavía más en el presente caso, pues se necesita el voto de las dos terceras partes
de los Poderes Legislativos de los Estados cuando los afectados en su territorio no
hayan dado su consentimiento para la formación de la nueva entidad.
Por lo que toca a la cesión de parte del territorio nacional, nuestra
Constitución, como todas las de su género, ni siquiera menciona esa facultad, ni la
otorga a ninguno de los Poderes Federales. y esto es natural, porque es inconcebible
que de antemano pueda el Estado, que descansa, entre otras cosas, sobre
determinado territorio, autorizar la desmembración de éste y la facultad de ceder a
un tercero las fracciones en que se subdivida el mismo. Sería una prueba de
indignidad de una Constitución consagrar el derecho de enajenar o ceder el
territorio nacional y facultar a algunos de los Poderes Públicos para verificarlo. Sin
embargo, en el caso de que vencida la Nación en una guerra extranjera, oprimida
por las fuerzas invasoras, reducida a la impotencia y puesta al borde de la ruina,
fuera necesario, como ha ocurrido a todos los países del mundo, ceder parte del
territorio nacional, en este desgraciado e imprevisto evento, sólo por un tratado

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 170

celebrado por el Presidente y ratificado por el Senado se puede ceder territorio

después de una guerra desafortunada y a la que ponga término un tratado de paz.
Sin guerra, es decir, sin el caso fatal, violento, inevitable de fuerza mayor
producida por la derrota, ningún órgano del Estado o Poder público puede ceder o
enajenar el territorio nacional.
Pero donde la Constitución hace resaltar la categoría preponderante del
Congreso sobre los otros dos Poderes de la Federación y en lo que se aparta de la
teoría clásica de la división de la soberanía en Poderes iguales, es en las facultades
propiamente ejecutivas que no de carácter legislativo, que concede a aquel órgano
en las fracciones VII, XI y XIV del artículo 73, al consignar en ellas atributos de tal
categoría que dan al que las posee la fuerza material y la autoridad definitiva dentro
del Estado. En la fracción VII se autoriza al Congreso para imponer las
contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto de gastos de la Nación; en la XI
para crear y suprimir empleos públicos de la Federación y señalar, aumentar o
disminuir sus dotaciones; y en la XIV22 para levantar y sostener el ejército y la
armada de la Unión y para reglamentar su organización y servicio. Si todas las
atribuciones conferidas al Congreso que ya hemos examinado en páginas anteriores,
bastaban para convertirlo en un verdadero poder soberano dentro de nuestra
organización política, ¿qué decir del alcance y prepondencia de su autoridad cuando
se le ve dotado del derecho exclusivo de crear los recursos pecuniarios del Estado,
para autorizar la manera de gastarlos, para controlar la burocracia, por medio de los
empleos públicos, que es la que en realidad administra y gobierna a la Nación, y por
último, para crear y organizar la fuerza armada, el poder material del Estado, el
ejército? Y es indudable que la Constitución ha querido que dependa del
Parlamento Nacional el control y la reglamentación de esos enormes poderes del
Estado; que no quiso dejarlos a la voluntad o al arbitrio de un poder unitario con
inevitables tendencias al absolutismo, como es en todas partes el Ejecutivo, cuando
no se le contrabalancea o no se le limita. Sólo el Congreso puede decretar en
México contribuciones estimando previamente la producción nacional y los
recursos de los habitantes del país, para que garantizando la vida fiscal del Estado
no se quebranten o destruyan las fuerzas productoras de los contribuyentes, por lo
cual hace perfectamente mal cada vez que infringiendo la Constitución concede
22
La fracci6n XIV del artículo 73 incluye ahora a la Fuerza Aérea, (Modificaci6n de 10 de febrero
de 1944).

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 171

facultades extraordinarias al Ejecutivo y lo autoriza para establecer nuevas

contribuciones y aun a veces gravámenes retroactivos, todos inconstitucionales. Y
sólo a ese mismo Poder corresponde crear los empleos oficiales, distribuirlos según
las necesidades administrativas entre los diversos departamentos que se establezcan
para los servicios públicos, y fijar la remuneración que debe pagarse a los titulares
de dichos empleos, con lo que se priva también de una de las mejores oportunidades
que puede tener el Poder Ejecutivo para proporcionarse fuerza material, ya que se le
arrebata el derecho de dotar con pingües canonjías y en número incalculable, a
todos los prosélitos, o partidarios o sostenedores, que pudiera buscar por la
corrupción, para sostener su poder, aunque fuera intolerable o despótico. Por
último, sólo al Congreso ha conferido la Constitución la facultad de fijar e! número
de soldados que deben formar e! ejército de la Unión, el modo de reclutamiento, el
pre que debe pagarse a la tropa, jefes y oficiales, la reglamentación de la disciplina,
y en una palabra, la organización técnica a la vez que ciudadana que debe darse a
esa fuerza tan respetada y tan temida a la vez, que es el ejército; con la cual, al
privar nuestro Código Político de esas importantísimas atribuciones al Presidente de
la República y conferírselas de una manera exclusiva al Poder Legislativo, ha
manifestado su voluntad de reconocer como órgano preponderante, dentro del
Estado político mexicano, al Congreso, cifrando en él los destinos y las esperanzas
de las libertades públicas.
Y esto mismo ocurre hoy en todas las naciones de Europa y de América,
tanto bajo el régimen parlamentario como en Inglaterra, Francia, Alemania, en
donde el Parlamento es soberano, o por lo menos controla de un modo absoluto las
actividades ejecutivas, como aun en países de gobierno presidencial como los
Estados Unidos, en que el Congreso tiene expresamente conferidas todas esas
atribuciones.
Para complementar las facultades ejecutivas de nuestras Cámaras Federales,
mencionaremos las relativas a la declaración de guerra y a la contratación de
empréstitos y reconocimiento y pago de la Deuda Nacional. Con la primera, la
Constitución quiso alejar el peligro de exponer al país al más grave de los
conflictos, como es la guerra con una potencia extranjera, a causa de la ligereza, o
de la imprudencia, o de la imprevisión del Jefe del Estado, si a éste se hubiera
reconocido ese derecho; pues como a él corresponde exclusivamente, como
veremos más adelante, la dirección de todos los asuntos diplomáticos, y éstos

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 172

generalmente se mantienen en el más estricto sigilo, eso podría dar lugar a que la
Nación, sin darse cuenta, despertara un día en plenas hostilidades; mientras que
condicionada la guerra a la declaración previa del Congreso, al que deben someterse
todos los datos que tenga el Ejecutivo sobre una controversia entablada, hay
probabilidades, o por lo menos la posibilidad, de que pueda evitarse la lucha,
solucionándose decorosamente la contienda sin llegar a las armas. Sin embargo,
debe hacerse constar que ésta es una garantía aparente, pues el derecho reconocido
al Congreso podría fácilmente anularse o burlarse, si al ser informado por el
Presidente de la República en el caso de un conflicto exterior insoluble, se le pone
en el dilema de aceptar el estado de guerra existente, o la humillación nacional
cuando las cosas han tomado un cariz tal que sean inevitables las hostilidades o que
no se pueda retroceder en el momento de someterse el asunto a su deliberación. Tal
aconteció en los Estados U nidos con el Presidente Polk, quien puso al Congreso
americano en la situación de reconocer como un hecho existente el estado de guerra
con México, cuando no se trataba de otra cosa que de un injusto y cobarde atentado
contra un país indefenso.
En cuanto a los empréstitos, la Constitución ha garantizado plenamente los
intereses nacionales al establecer que el Congreso debe fijar al Ejecutivo las bases
sobre las cuales pueda contratar préstamos con garantías del crédito de la Nación,
porque de ese modo este último Poder no sólo habrá de ajustarse exclusivamente a
las condiciones fijadas, sino que tendrá que rendir cuentas e informar ampliamente
después de la contratación del empréstito, para que pueda ser aprobado o rechazado
por las Cámaras, garantizándose así el crédito nacional y preservando contra
contratos gravosos y ruinosos las finanzas del país. Lo mismo debe decirse respecto
del derecho del Poder Legislativo para reconocer y mandar pagar la deuda nacional,
porque sólo cuando esta delicadísima atribución está en manos de los representantes
colectivos del país, hay posibilidades de cordura y de buen sentido para no
sacrificar los recursos del Estado, pues todo lo contrario acontece cuando se deja al
criterio de un solo funcionario administrativo, quien por vanidad, o por lucro, o lo
que es más grave, por incompetencia e ignorancia, es capaz de aceptar condiciones
desastrosas al reconocer la deuda pública o las más inoportunas circunstancias para
intentar pagar los empréstitos, aun cuando la Nación se encuentre en plena
bancarrota fiscal y en agudísima crisis económica, sin elementos casi para cubrir los
servicios públicos.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 173

* *
Las facultades electorales del Congreso están reconocidas en la fracción
XXVI del artículo 73, además de las privativas conferidas en la fracción
VI del artículo 74 a la Cámara de Diputados, y en la fracción VIII
del artículo 76, al Senado. En estos preceptos la Constitución ha establecido un
procedimiento de elección indirecta en segundo grado tratándose del Presidente de
la República y de los Magistrados de la Suprema Corte de Justicia y del Tribunal
Superior del Distrito Federal. Aunque exige para el primero que su designación sea
hecha por elección directa del pueblo, sin embargo, de acuerdo con la fracción
XXVI citada, se faculta al Congreso para constituirse en colegio electoral y elegir al
ciudadano que deba sustituir al Presidente de la República, ya sea con el carácter de
substituto o de provisional, en los casos de falta absoluta del mismo, ocurrida en los
cuatro primeros años del período respectivo, para que el nombrado convoque
nuevamente a elecciones, o cuando la falta ocurra en los dos últimos años para que
concluya el período presidencial; igualmente designará un Presidente en calidad de
provisional si al comenzar un período constitucional no Se presentase el Presidente
electo o la elección no estuviera hecha y declarada el 1º de diciembre. Esta facultad,
como se comprende fácilmente, da una importancia política considerable a las
Cámaras, porque si obran con acierto al hacer una designación en períodos de
incertidumbre o de angustia para la Nación, pueden preservar la paz pública
refrenando las impaciencias o el desbordamiento de las pasiones de los partidos
políticos, y si proceden con energía y patriotismo, lograrán impedir que la sucesión
presidencial quede a cargo de los hombres fuertes, de los caudillos de mano de
hierro, tan dispuestos siempre a imponer o señalar a sus sucesores o a ser los
continuadores de los que renuncien o fallezcan.
En cuanto a las facultades electorales exclusivas de cada Cámara, hay que
decir que la de Diputados debe otorgar o negar su aprobación a los nombramientos
de Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y de los
Territorios que les someta el . Presidente de la República, dando su resolución
dentro del improrrogable término de diez días. Si la Cámara no resolviere dentro de
ese término se tendrán por aprobados los nombramientos; pero si la misma no
aprueba dos designaciones sucesivas que se le presenten respecto de la misma

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 174

vacante, el Presidente de la República hará un tercer nombramiento que desde luego

surtirá sus efectos como provisional, y que será sometido a la aprobación de la
Cámara en el siguiente período ordinario de sesiones. En este período, dentro de
los primeros diez días, la Cámara deberá
aprobar o reprobar el nombramiento, y si lo aprueba o nada resuelve, el Magistrado
nombrado provisionalmente continuará en sus funciones con el carácter de
definitivo; pero si la Cámara desecha el nombramiento cesará desde luego en sus
funciones el Magistrado provisional, y el Presidente de la República someterá
nuevo nombramiento a la aprobación de la Cámara, en los términos antes señalados.
Igual facultad se concede al Senado en la fracción VIII del artículo 76 en
concordancia con el artículo 96, ambos de la Constitución Federal, para otorgar o
negar su aprobación a los nombramientos de Ministros de la Suprema Corte de
Justicia que haga el Presidente de la República, sujetándose también al mismo
procedimiento que antes expusimos y que es el señalado a la Cámara de Diputados
para la ratificación de los nombramientos de Magistrados del Distrito y Territorios
Federales.
*

* *
Por último, las facultades de carácter judicial que corresponden al Poder
Legislativo, unas son atribuidas como función integral del Congreso y otras se
distribuyen como las electorales entre una y otra Cámara, a las que se confieren de
un modo exclusivo. La fracción XXII del artículo 73 autoriza al Congreso para
conceder amnistías por delitos cuyo conocimiento pertenezca a los Tribunales de la
Federación, lo que constituye una facultad importante en materia judicial, dado que
a pesar de la existencia de leyes represivas y que expresamente condenan la
comisión de especificados delitos, y no obstante que en determinados casos exista
ya sentencia judicial contra los responsables de algún delito clasificado en la
legislación federal, las Cámaras pueden votar una ley de amnistía retirando la
penalidad que se haya impuesto a los culpables, ordenando la suspensión de todos
los procedimientos encaminados a la represión en determinadas ocasiones y en
ciertas circunstancias, y cubriendo por fin con el velo del olvido las
responsabilidades incurridas y que expresamente señale la ley de amnistía. Y si de
estas atribuciones judiciales que sólo pueden desempeñarse siguiendo el

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 175

procedimiento legislativo, o sea por medio de disposiciones generales e

imperativas, pasamos a las que corresponden a cada Cámara en particular,
encontramos que a la de Diputados se le ha conferido en la fracción V
del artículo 74 una facultad propiamente judicial que debe desempeñar de la manera
como actúan los verdaderos tribunales, y que consiste en conocer de las acusaciones
que se hagan a los funcionarios públicos mencionados expresamente en la
Constitución por delitos oficiales; debiendo formular para ellos la acusación
correspondiente ante la Cámara de Senadores. Igualmente tiene la facultad de
erigirse en Gran Jurado para declarar si ha o no lugar para proceder contra alguno
de los funcionarios públicos que gozan de fuero constitucional, cuando sean
acusados por delitos del orden común.
Al Senado erigido en Gran Jurado corresponde conocer de los delitos
oficiales, pero no podrá abrir la averiguación correspondiente sin la previa
acusación de la Cámara de Diputados. Si el Senado declara por mayoría de las dos
terceras partes del total de sus miembros, después de practicar las diligencias que
estime convenientes y de oír al acusado, que éste es culpable, quedará privado de su
puesto, por virtud de tal declaración, e inhabilitado para tener otro por el tiempo que
determine la ley.
Tanto las resoluciones de la Cámara de Diputados como las del Senado que
acabamos de especificar, dictadas en calidad de Gran Jurado, son inatacables, según
previene la Constitución en el artículo 111, y el Ejecutivo de la Unión no podrá
hacer observaciones de ningún género a las determinaciones que sobre estos
asuntos dicte cualquiera de las Cámaras.
Estas prerrogativas adicionales a las múltiples e importantísimas que tiene el
Parlamento, y de que hemos hablado con anterioridad, son la comprobación final de
la primacía que nuestro Código Federal ha reconocido al Congreso de la Unión
respecto de los otros Poderes, pero sin que tal hecho deba inducirnos en el error de
creer que nuestro régimen de gobierno establece el congresionalismo, pues del
estudio que haremos de los poderes conferidos a los otros órganos del Estado y de
las garantías de que los ha revestido la misma Constitución para mantener su
estabilidad y su libertad de acción en el ejercicio de sus propias atribuciones,
llegaremos al convencimiento de que nuestro sistema institucional es, o se ha
querido que sea, el de gobierno presidencial a base de división de Poderes iguales

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 176

en armonía y cooperación constante, pero entre los cuales se ha preferido dar cierta
preponderancia por sus atribuciones al órgano legislativo, al Congreso de la Unión.
Y estas facultades de juzgar políticamente a los titulares de los
otros Poderes pudiendo privarlos del fuero constitucional para someterlos al juicio
de los tribunales comunes, arrebatándoles previamente su investidura de
representantes populares, y aún más de juzgarlos y condenarlos por las mismas
Cámaras destituyéndolos de sus cargos públicos e inhabilitándolos para volver a
desempeñarlos, son privilegios de tal magnitud y categoría que indudablemente dan
al Congreso una supremacía marcada y de trascendentales consecuencias respecto
del Judicial y del Ejecutivo, y si no fuera porque este último, como veremos
después, ha sido preservado expresamente en la persona del Presidente de la
República por lo que toca a sus responsabilidades oficiales, podría decirse que de
hecho el Ejecutivo Federal había quedado subalternado al Congreso.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 177

CAPÍTULO V

FACULTADES EXCLUSIVAS
DE LA CAMARA DE DIPUTADOS

Aparte de la intervención que tiene la Cámara de Diputados para la

ratificación de los nombramientos del personal judicial del Distrito y Territorios
Federales y para la suspensión del fuero político a los altos funcionarios de la
Federación, en los casos de delitos del orden común, funciones que no comparte
con el Senado, tiene además como exclusivas que le ha concedido nuestro Código
Político, otras muy importantes, especificadas en el artículo 74. La principal y la
que da una fuerza política de consideración a la Cámara -aunque ya atenuada por
otras disposiciones correlativas que merman la prerrogativa- es la de aprobar el
presupuesto anual de gastos y discutir en primer término las leyes relativas a
contribuciones o impuestos, las cuales nunca podrán comenzar a tratarse en el
Senado. Este privilegio conferido desde la Constitución de 57 a la Cámara no tiene
explicación ni justificación, puesto que el importantísimo ramo de los presupuestos,
o sea la fijación de los gastos públicos y la remuneración de los servicios del
Estado, debe corresponder al Congreso en su integridad y no sólo a una de sus
partes componentes, que puede quedar convertida por virtud de esta anomalía en
una potencia preponderante sobre los otros Poderes, aun sobre la otra Cámara
colegisladora, respecto de la cual debe existir identidad de atribuciones e igualdad

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 178

absoluta en el ejercicio de la función legislativa. En todas las naciones europeas,

salvo una que otra excepción, y en los Estados Unidos la votación del presupuesto
de egresos corresponde al Congreso en general, lo que permite mantener un
equilibrio estable entre las dos ramas del Legislativo al par que conservar al
Ejecutivo una situación decorosa y garantizada frente a las agresiones económicas
de carácter político de los Parlamentos. Y entre nosotros es mayor y más peligrosa
todavía la prerrogativa de la Cámara de Diputados, puesto que según el artículo 65,
inciso II, debe primero discutirse y aprobarse el presupuesto para el año fiscal
siguiente por dicha Cámara, y votarse después los impuestos necesarios para
cubrirlo, facultad esta última que corresponde a las dos Cámaras. Por consiguiente,
si no fuera por el derecho que tiene el Presidente de la República de solicitar de la
Comisión Permanente que convoque al Congreso o a una sola de las Cámaras'
cuando se trate de asuntos exclusivos de ella, a sesiones extraordinarias, dentro de
las cuales debe exigir que se voten exclusivamente los presupuestos, la de
Diputados podría, con la mira de obligar al Jefe del Estado a someterse a su
voluntad, paralizar todas las actividades administrativas, rehusándose a autorizar las
partidas de gastos indispensables para los servicios públicos. Tal vez pondría al
Presidente en la forzosa situación de cambiar todo su Ministerio, si tal cosa se le
exigiera y hasta su programa de gobierno para satisfacer los caprichos de la Cámara
o aun de presentar su dimisión, si deseoso de mantener al país dentro de la legalidad
e incapacidad de gobernar, no se resolviera al golpe de Estado disolviendo las
Cámaras. Y esta situación angustiosa del Ejecutivo se hace más palpable cuando se
tiene en cuenta que el artículo 126 de la Constitución ordena expresamente que "no
podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en' el presupuesto o
determinado por ley posterior", circunstancia que podría traer la resistencia de los
empleados administrativos inferiores para cumplir órdenes de pago emanadas del
Jefe del Ejecutivo, si la Cámara se hubiera abstenido, o categóricamente negado a
votar el presupuesto.
Por fortuna la Constitución actual, dando una prueba de sentido político
y de previsión, ha hecho, por decir así, nugatoria esa terrible facultad de la
Cámara de Diputados, al consignar en su artículo 75 un mandato imperativo para
ella que establece inmediatamente la sanción correspondiente. Dicho artículo
previene que "la Cámara al aprobar el presupuesto de egresos, no podrá dejar de
señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 179

la ley; y en caso de que por cualquier circunstancia se omita fijar

dicha remuneración, se entenderá por señalada la que
hubiere tenido fijada en el presupuesto anterior o en la ley que estableció el
empleo". Esta es una atenuación considerable a la facultad de la Cámara por cuanto
se refiere a los empleados públicos, a los servidores del Estado, a cuyo cargo están
los servicios de interés general y el desempeño de las funciones administrativas y
judiciales del país. Deja capacitado al Presidente de la República para seguir
retribuyendo a dichos empleados en la forma y bajo las condiciones estipuladas en
el presupuesto anterior, o en la ley dictada por el Congreso conforme a la fracción
XI del artículo 73, ya que es quien tiene facultad constitucional para crear y
suprimir empleos públicos de la Federación y señalar, aumentar o disminuir sus
dotaciones.
Pero si todo esto es verdad, es innegable que indebidamente la Cámara de
Diputados tiene todavía en sus manos la posibilidad de estorbar el funcionamiento
normal de los poderes del Ejecutivo, puesto que si éste puede pagar a los empleados
públicos apoyándose en presupuestos anteriores, no lo capacita el citado artículo
126 para hacer ningún otro gasto que no esté comprendido en el nuevo presupuesto
que dicte la Cámara y que debe forzosamente corresponder a cada año fiscal, según
los términos de la fracción n del artículo 65. En consecuencia, todos los gastos que
no consisten en pagos de sueldos, sino los relativos a servicios públicos, como
construcción de carreteras, compra y reparación de edificios para escuelas, dotación
para laboratorios y gabinetes culturales, adquisición de libros y documentos para
bibliotecas y museos, compra de pertrechos y armamentos de guerra, pago del
servicio anual de la Deuda Pública, rentas para legaciones y consulados, etc., etc.,
no podrá cubrirlos el Ejecutivo por carecer de las autorizaciones correspondientes
consignadas en las partidas del presupuesto de egresos si la Cámara se rehúsa a
votarlas. No queda entonces otro medio para la subsistencia vital del Estado y para
evitar la parálisis de la Administración, que el Presidente ordene que se disponga de
los fondos públicos violando la Constitución y procediendo extra legalmente, a
reserva de responder de sus actos ante la opinión pública en los próximos comicios.
Y más fuerte es todavía la posición de la Cámara de Diputados, y más grave el
alcance de sus determinaciones agresivas contra el Ejecutivo empleadas como arma
política, cuando se recuerda que, según el inciso H del artículo 72, la discusión de
las leyes sobre contribuciones o impuestos deben iniciarse en la misma Cámara; por

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 180

lo tanto, mientras ésta se abstenga de verificarlo, el Ejecutivo carecerá igualmente

de los recursos necesarios, aun para cubrir los sueldos de los empleados de acuerdo
con los términos del presupuesto anterior.
Pero tales contingencias no podrán nunca evitarse, ni esas peligrosas
facultades deberán retirarse de la competencia constitucional de los Parlamentos;
por ser principalmente en ellas en las que descansa la preponderancia y la posición
privilegiada de éstos sobre los demás Poderes del Estado en todas las democracias.
Y esto explica que el Parlamento en Inglaterra haya llegado a ser hoy soberano, que
las Cámaras francesas controlen de una manera absoluta al Presidente de la
República, descendiendo a un lugar secundario y borroso, y que en los Estados
Unidos hayan fracasado todas las precauciones tomadas por los autores de la
Constitución norteamericana para garantizar la independencia y la integridad de las
facultades soberanas que en teoría confirieron al Presidente de la República.
Sólo entre nosotros las Cámaras jamás han dedicado su tiempo a estudiar la
situación fiscal del país y la organización y el estado económico de las fuerzas
productoras de la Nación, para poder discutir con acierto las contribuciones que
deben imponerse a los gobernados; y menos todavía han dado preferencia durante
sus períodos ordinarios de sesiones al examen de los presupuestos y a la discusión,
partida por partida, de los gastos, ajustándose a las verdaderas necesidades del país
en lo referente a servicios y empleos públicos; sino que con una festinación y una
indiferencia inconcebibles aprueban las iniciativas a este respecto del Ejecutivo,
dejándole así toda la responsabilidad, pero toda la fuerza a la vez, que dimanan de
estas materias. Tal renunciación o tal negligencia punible es lo que viene a explicar
y a confirmar más todavía lo que hemos asentado, de que en México, no conforme a
la teoría constitucional, pero sí de hecho, la supremacía política entre los órganos de
la Federación corresponde al Ejecutivo; y por esta razón el respeto de todas las
libertades individuales y la satisfacción de las necesidades económicas y de las
aspiraciones sociales dependen de su voluntad. Por todo ello el gobierno personal
entre nosotros es un hecho.
*

* *
Por último, corresponde de una manera exclusiva a la Cámara de Diputados
erigirse en Colegio Electoral para ejercer las atribuciones que la ley

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 181

electoral le señala respecto a la elección de Presidente de la República, que consiste

en hacer el cómputo de los votos depositados en todos los colegios electorales y la
declaración oficial de quién ha resultado electo Presidente Constitucional para el
período inmediato. También debe vigilar por medio de una comisión de su seno el
exacto desempeño de las comisiones de la Contaduría Mayor nombrando a los jefes
y empleados de esa oficina.
Como tal Departamento es el que examina, glosa y califica la exactitud de la
cuenta fiscal que cada año rinde el Ejecutivo, para que sea discutida y aprobada o
reprobada por el Congreso, el hecho de tener el control de la mencionada
Contaduría es también de gran importancia y proporciona a la Cámara
oportunidades para hacer efectiva su influencia política., aunque no en el grado que
tenía durante la vigencia de la Constitución de 57, pues ésta facultaba
exclusivamente a dicha Cámara para aprobar la cuenta del Tesoro y hoy este
derecho pertenece al Congreso.
Por lo que toca a las atribuciones de la Cámara constituida en Colegio
Electoral, son igualmente de gran responsabilidad y pudieran ser de graves
consecuencias, si la ley orgánica electoral que no forma parte de la Constitución,
sino que su expedición corresponde a los Poderes constituidos nacionales,
concediera –como ha concedido en muchas ocasiones– facultades a la Cámara para
el examen y calificación de los expedientes electorales, pudiendo desechar los que
crea conveniente y en caso de no haber la mayoría absoluta determinada en la ley,
dejar en esa ocasión el nombramiento del Presidente al voto de los miembros del
Congreso. Esto ocurrió en dos ocasiones durante el gobierno del Presidente Juárez,
y no puede negarse que su permanencia en el poder sólo se debió a la contingencia
explicable dentro de nuestros procedimientos de gobierno de que la Cámara única
que entonces existía, era en su mayoría juarista.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 182

CAPÍTULO VI

FACULTADES EXCLUSIVAS DEL SENADO

Las dos más importantes prerrogativas otorgadas por la Constitución al

Senado son de carácter ejecutivo y por completo ajenas a la función legislativa que
le corresponde. Una tiene por objeto colaborar con el Presidente de la República
para la ratificación de los tratados y convenciones diplomáticas que se celebren con
las potencias extranjeras, y para aprobar los nombramientos que el mismo
funcionario haga de agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores
de Hacienda, coroneles y demás jefes supremos del ejército y de la armada
nacional, en los términos que la ley disponga. De esta importantísima facultad de la
Cámara de Senadores, que le da derecho a compartir con el Poder Ejecutivo la
designación de los titulares de los más altos cargos administrativos, a la vez que
fijar las relaciones de carácter internacional entre México y los demás Estados
soberanos, como está íntimamente vinculada con atribuciones propias del Jefe del
Estado y corresponden a éste las iniciativas que deben tomarse en ellas, nos
reservamos tratarla con la amplitud y con el interés que merece en el capítulo
concerniente a las facultades y obligaciones del Poder Ejecutivo.
La otra prerrogativa que confirió el Código Supremo al Senado, se refiere a
su carácter de árbitro para dirimir las cuestiones políticas que surjan entre los
Poderes de un Estado y para restablecer el orden constitucional en él cuando hayan
desaparecido todos sus órganos estatales. En esas atribuciones se trasluce la
naturaleza de Cámara Federal que sin afirmado ha querido reconocer la
Constitución a la de Senadores. En efecto, es de llamar la atención que los
conflictos entre los órganos de una Entidad Federativa se hayan reservado a la

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 183

decisión y al estudio de una de las ramas componentes del Poder Legislativo

Federal, y no al Congreso en su integridad, con lo cual se marca la intención del
Constituyente de apelar al arbitrio de los representantes particulares de los Estados
en la Cámara que inexactamente se considera representativa de los intereses locales.
La fracción VI del artículo 76 faculta al Senado para resolver las cuestiones
políticas que surjan entre los Poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra
con ese fin al mismo, o cuando con motivo de dichas cuestiones se haya
interrumpido el orden constitucional mediando un conflicto de armas. En este caso
se autoriza al Senado para dictar su resolución, sujetándose a la Constitución
General de la República y a la del Estado origen del conflicto. Esta prevención debe
concordarse con el artículo 105 que da competencia a la Suprema Corte de Justicia
de la Nación para conocer de las controversias que se susciten entre los Poderes de
un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, y con el artículo 122 que
ordena a los Poderes de la Unión, en caso de sublevación o trastorno interior dentro
de un Estado, prestarle la protección necesaria, siempre que sean excitados por la
Legislatura local, o por el Ejecutivo si aquélla no estuviere reunida.
Como se ve, sujetándose a un análisis riguroso, hay cuatro clases de
conflictos que pueden surgir entre los órganos de gobierno de un Estado y que están
sujetos a competencia distinta, según la naturaleza de los mismos y el alcance de
sus consecuencias. En primer lugar, es necesario que los conflictos sean de carácter
esencialmente político para que corresponda su conocimiento y su resolución al
Senado; y aun entonces, éste sólo podrá intervenir en dos casos perfectamente
definidos; cuando alguno de los Poderes en contienda ocurra a él con ese fin, o
cuando con motivo del conflicto surgido se interrumpa el orden constitucional
mediando un hecho de armas. Por consiguiente, si se presenta una controversia de
carácter político en una Entidad Federativa entre el Ejecutivo y el Legislativo, por
ejemplo, ninguno de ellos solicita la intervención del Senado y se mantienen las
cosas dentro del orden legal continuando el funcionamiento normal de las
instituciones; si es posible resolver la contienda por los medios establecidos en la
Constitución particular del Estado, es indudable que el Senado debe abstenerse de
tomar alguna participación en el asunto. Aunque hemos expresado en esta obra, en
numerosas ocasiones, nuestro criterio acerca de la falta de soberanía de los Estados,
es, sin embargo, indispensable no proceder a la ligera, sino tomar todas las
precauciones posibles para interpretar las facultades del Senado que estamos

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 184

examinando. La errónea aplicación de aquéllas o la actuación de dicho cuerpo de

mala fe o por partidarismo político, destruiría en lo absoluto la limitada autonomía
de los Estados y traería como consecuencia la desaparición de hecho del régimen
federal y la consagración de un gobierno central efectivo. Así pues, en el caso que
hemos supuesto, si cualquiera de los dos Poderes en conflicto apelara al Senado,
éste deberá avocarse sin retardo el conocimiento del negocio y dictar con toda
urgencia la resolución correspondiente, ajustándose a la Constitución General y a la
del Estado, así como a la ley orgánica que reglamente el ejercicio de esta facultad y
que oportunamente dictará el Congreso.
Igual cosa debe ocurrir cuando el Senado tenga conocimiento de que por
virtud del conflicto surgido entre los Poderes del Estado se ha interrumpido el orden
constitucional, mediando hechos de armas, pues en este caso el interés supremo de
la Federación, o sea el mantenimiento de la paz pública y el funcionamiento,
armónico de las instituciones, requiere una intervención inmediata y eficaz que
ponga término a la controversia. Durante las sesiones del Constituyente de
Querétaro los miembros de las Comisiones de Constitución tuvieron diferencias de
criterio a este respecto, pretendiendo algunos excluir al Senado de toda conexión
con asunto tan delicado y sugiriendo que cualquiera que fuese el caso se sometiera a
la decisión de la Suprema Corte. Pero es indudable que el acierto estuvo en el
acuerdo tomado, estableciendo una diferencia de procedimientos y de autoridades
para dirimir las contiendas, ya sea que se tratara de las políticas o de las de carácter
contencioso, dando en el primer caso, como se hizo debidamente, competencia al
Senado, y reservando para el último la decisión a nuestro Supremo Tribunal. En
efecto, la Constitución, como dijimos antes, somete a la jurisdicción de este último
en el artículo 105, las controversias que surjan entre los Poderes de un mismo
Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, es decir sobre la naturaleza y el
alcance constitucional de ellos, quedando a cargo de la Corte resolver cuál de los
Poderes en conflicto tiene competencia estatal para ejecutar el acto que se discute.
Así pues, si el Ejecutivo pretende dictar una disposición que considere
de carácter administrativo y la Legislatura alegue ser de su incumbencia por estar
dentro de sus facultades, o si el Gobernador del Estado insiste en
tenerlas extraordinarias en determinado ramo y el Congreso local niega
tal hecho, o en general, si se trata de discusiones o contiendas de aspecto jurídico,
de interpretación legal, esas cuestiones no pueden ser sometidas a la decisión del

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 185

Senado por ser un órgano netamente político, sino que corresponden

exclusivamente a la Corte, supremo intérprete judicial de las leyes constitucionales.
En cuanto al último aspecto de los conflictos interiores que surjan en un
Estado y a que se refiere el artículo 122, pueden ser ocasionados por alguno o
algunos de los Poderes del mismo, al atacar por medios violentos y con las armas la
existencia o la independencia del otro poder, o son suscitadas por autoridades
inferiores, o por individuos aislados, sin cargo o función pública alguna, al ejecutar
actos sediciosos con el propósito de derrocar a los Poderes constituidos del Estado.
En todos estos casos, a petición de la Legislatura del mismo o del Ejecutivo local si
aquélla no estuviere reunida, o sin solicitud de nadie, pero cuando las circunstancias
lo ameriten y exista un verdadero estado de rebelión, el Presidente de la República,
en uso de la facultad que le confiere la fracción VI del artículo 89, puede movilizar
las tropas federales y someter por la fuerza a los elementos levantados en armas, a
fin de volver la Entidad Federativa al estado de legalidad que le corresponde.
*

* *
Pero la más peligrosa facultad exclusiva que se ha conferido al Senado, por
lo que toca a sus relaciones y determinaciones respecto de los Poderes constituidos
de un Estado, es indudablemente la consignada en la fracción V del artículo 76, y
que mal interpretada o entendida en un sentido de amplitud abusiva daría al traste
con la estabilidad de las organizaciones políticas locales, y, lo que es todavía de
más graves consecuencias, desfiguraría o suprimiría por completo el régimen
federal establecido por la Constitución. La fracción V referida expresa que es
facultad exclusiva del Senado "declarar, cuando hayan desaparecido todos los
Poderes de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un Gobernador
provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes
constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de Gobernador se hará por el
Senado a propuesta en terna del Presidente de la República, con aprobación de las
dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos por la
Comisión Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcionario así nombrado,
no podrá ser electo Gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen
en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposición regirá siempre que
las Constituciones de los Estados no prevean el caso". Como se ve, la facultad que

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 186

corresponde al Senado y de modo subsidiario a la Comisión Permanente, es

estrictamente limitada, y su verdadero alcance y significación no puede ser otro que
constatar un hecho ocurrido, como es el de la desaparición real de las autoridades
constitucionales de un Estado, y adicionalmente dar los primeros pasos para la
reconstitución legal de ese mismo Estado por medio del nombramiento de un
Gobernador provisional. Este último sólo tiene por misión, convocar a elecciones
en los términos previstos por las leyes locales. Tal es escuetamente el valor del
precepto constitucional que examinamos, interpretado a la luz del texto y del
espíritu de nuestra Ley Suprema y muy particularmente de acuerdo con la forma de
gobierno federativo que hemos adoptado.
Porque aceptar la extensión caprichosa y arbitraria que se le ha querido dar
en estos últimos tiempos y muy particularmente por la Comisión Permanente, que
dentro de nuestro orden constitucional no es poder político de significación alguna,
sino apenas una Comisión transitoria del Congreso para llenar ciertas formalidades
y cumplir determinados actos durante los recesos de aquél; aceptar, repetimos, la
extensión arbitraria dada a esa facultad, y que consiste en declarar en plena paz, en
pleno funcionamiento normal de las instituciones políticas de un Estado, la
desaparición de sus poderes, sólo porque se imputen determinados hechos
delictuosos o inmorales al Gobernador o a la Legislatura o lo que es más grave,
porque se les considere indisciplinados u hostiles a la facción o partido dominante
en el Gobierno o en las Cámaras, es consagrar de una manera sistemática el
atentado y la intervención sin derecho de los Poderes Federales en la autonomía
local. Así se realizaría de hecho la aspiración de los centralistas o conservadores del
pasado siglo, que lucharon inútilmente durante tantos años por transformar los
Estados en Departamentos con mandatarios nombrados por el Gobierno Central,
substituyendo definitivamente la Federación por un Estado unitario, nacional, sin
Entidades políticas autónomas.
El texto legal examinado a la luz de los principios y aplicado
conforme a la conveniencia de los intereses nacionales no puede
tener otro objeto que el de hacer constar por medio de un órgano federal imparcial,
como es el Senado, la existencia de una situación extralegal, a la que es
indispensable poner el remedio correspondiente; pero nunca se pensó ni se quiso
nombrar un árbitro supremo que calificara la actuación política de los funcionarios
locales y que pudiera en todo tiempo removerlos y substituirlos a su guisa; porque

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 187

para haber llegado a ese grado habría sido más constitucional, aunque más
atentatorio, consignar de una vez la facultad expresa del Senado de nombrar y
remover libremente a los titulares de los altos Poderes de un Estado cuando lo
estimare conveniente. Claro que no queremos llegar al extremo opuesto que
sostienen otros intérpretes de nuestro Derecho Constitucional, y que consiste en no
reconocer a la Cámara de Senadores más que una simple función notarial por
decirlo así, para certificar que realmente han desaparecido los Poderes de un Estado
y que debe designarse por ese motivo un Gobernador provisional, porque tal
atributo por mezquino e inútil no valdría la pena haberlo conferido a una autoridad
federal, y tanto menos cuanto que su ejercicio puede dar origen a conflictos entre la
Federación y los Estados. No; nosotros aceptamos que el Senado tiene
efectivamente más que una función declarativa para la comprobación de un hecho
existente; la de calificar y apreciar dentro del terreno político y legal si deben
considerarse o no como Poderes constitucionales los que actúan en un momento
dado dentro de una Entidad Federativa; pero creemos que para llenar tal objeto,
tiene forzosamente que examinar las circunstancias del caso, comprobar la no
existencia constitucional de los Poderes que de facto detenten la soberanía local, y
fundar su determinación sobre la realidad de los hechos y en la doctrina de nuestra
Ley Suprema. De otra suerte no está justificado que se otorgue esta necesaria y
conveniente facultad al Senado, que bien aplicada sí sirve para mantener el orden
legal dentro de los Estados y el equilibrio político dentro de nuestro régimen
federativo.
Sin embargo, para prevenir atentados y abusos por la mala interpretación que se ha
dado y se seguirá dando al texto del artículo 76, juzgamos que existen tres
soluciones para preservar la soberanía de los Estados y lograr el respeto que
merecen sus autoridades cuando actúan dentro de la ley. En primer lugar, los
Estados, amparándose en la disposición misma de la fracción V que comentamos,
que manda que la facultad concedida en ella sólo deba aplicarse si las
Constituciones locales no prevén la solución, deben cuidar de reglamentar con la
mayor precisión y detalles todos los casos en que pueda considerar que uno o varios
o todos los Poderes cesen de funcionar, así como los medios para substituirlos
individual o colectivamente, de tal modo que nunca deje de existir el orden
constitucional; con lo cual lograrán cerrar la puerta a todas las intervenciones que
con cualquier pretexto pudiera intentar el Senado. En esta situación no tendrá casi

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 188

nunca ese órgano federal capacidad estatal para resolver conflictos políticos de
carácter regional, y tal cosa contribuirá a que cesen las suspicacias, las
desconfianzas y las fricciones entre los gobernantes locales y federales, lográndose
a la vez el respeto y la buena voluntad de los habitantes de los Estados para el
gobierno central. Y no hay duda que ésta es la interpretación que debe darse al
último inciso de la fracción V del articulo 76, que por error pudiera creerse sólo
aplicable al funcionario que deba ser nombrado Gobernador provisional, porque en
la exposición de motivos presentada por las Comisiones unidas de Constitución al
Congreso de Querétaro, el 11 de enero de 1917, al señalar varios de los textos de la
Constitución de 57 que resultaban modificados, se mencionó entre otros: "La
fracción V del artículo 76, que tiene por objeto poner más requisitos a la peligrosa
facultad del Senado de declarar que han desaparecido los Poderes de un Estado, y
del Ejecutivo para nombrarle Gobernador, y en la que se deja la puerta abierta .a la
resolución que al problema den las Constituciones locales, ahora que se reformen a
consecuencia de la nueva Constitución". Con esto queda demostrado que se reservó
de manera preferente la decisión de este asunto a lo que las leyes de los Estados
pudieran establecer. Por eso al votarse el texto de la fracción V se le agregó un
inciso final que lo diferencia completamente del que tenía en la Constitución de 57.
El inciso adicionado y que abarca todas las prevenciones contenidas en dicha
fracción; dice textualmente: "Esta disposición regirá siempre que las Constituciones
de los Estados no prevean el caso".
Pero hay otra diferencia de importancia entre las redacciones dadas a la
fracción que comentamos en la Constitución anterior y en la vigente, y es que la de
57 daba derecho al Senado para intervenir cuando hubieran desaparecido los
Poderes Legislativo y Ejecutivo de un Estado mientras que la de 17 exige que la
desaparición sea de todos los Poderes, y por consiguiente debe comprenderse entre
ellos también al Judicial, circunstancia que igualmente reduce el alcance
de la facultad constitucional del Senado. En la discusión habida en el Constituyente
de Querétaro con motivo del dictamen presentado sobre este asunto, el licenciado
Machorro Narváez, miembro de la Comisión Dictaminadora, dijo desde la tribuna
lo siguiente: "Para cambiar la redacción de la fracción V se tuvieron en cuenta dos
razones; una, que la discusión de este artículo se había suscitado desde el tiempo de
la Constitución de 57, y el debate versó sobre si bastaba la desaparición de uno solo
de los Poderes o si era necesario que se verificara la desaparición de los tres

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 189

Poderes. La Comisión tuvo en cuenta que faltando uno solo de los tres Poderes y
quedando los otros dos en cada Estado, faltando el Ejecutivo, por lo general el
Legislativo nombra otro, de cualquier otra manera, para substituirlo. Si falta el
Legislativo, no es completamente esencial para el funcionamiento momentáneo de
los Poderes de un Estado. Se puede convocar a elecciones y se substituye de aquella
manera; si falta el Judicial, naturalmente que para que la Federación intervenga y
hasta cierto punto invada la soberanía, se necesita que falten los tres Poderes; éste
es un caso enteramente anormal, pero posible, sobre todo en tiempo de
convulsiones políticas. Para evitar que la Federación pudiera abrogarse la soberanía
porque faltara alguno de los Poderes, se quiso expresar que faltaran todos los
Poderes, que no hubiera quien gobernara en aquel momento". Y a la interpelación
que le hizo el diputado Rodríguez González sobre si debería nombrar el Senado
Gobernador provisional, si faltaban solamente el Legislativo y el Ejecutivo, el
diputado Machorro Narváez contestó textualmente: "La idea de la Comisión fue que
en este caso no se nombrara, porque queda desde luego el Poder Judicial como un
resto de soberanía legal, y quiso que allí se quedara el régimen legal. Además,
señores, hay el precedente legislativo de que en muchos Estados el Poder Judicial
substituye el Ejecutivo en muchos casos. El Presidente del Tribunal Superior de
Justicia pasa a ser Gobernador cuando falta el Gobernador. Ya tenemos en este caso
dos Poderes. Convocad a elecciones para Diputados y está completo el Poder; no
hay para qué intervenga la Federación".
Pero además de estas restricciones que puso la Constitución a las
facultades del Senado, dando una oportunidad a los constituyentes locales
para solucionar sus conflictos internos, puede establecerse otra de
naturaleza distinta por medio de una buena ley orgánica que regIamente la
competencia y tramitación de las controversias que surjan entre
la Federación y uno o más Estados, y de las cuales debe conocer en primera
instancia la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme al artículo 105. Si en
esta ley se establece un procedimiento análogo al de la suspensión del acto
reclamado, como el que existe en el Juicio de Amparo, previniéndose que cuando
un Estado acuda a la Corte y someta a su determinación el conflicto que tenga
pendiente con la Federación, deben suspenderse desde luego todas las actividades
políticas que pretendan ejecutar cualquiera de los contendientes, dejándose las cosas
en el estado en que se encuentren. Con ese procedimiento se evitaría la intervención

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 190

del Senado y su temible declaración de haber desaparecido los Poderes locales,

bastando un fallo rápido y justo de la Corte. Y no puede alegarse que se trata de un
conflicto político y no de una controversia jurídica, porque, dígase lo que se quiera,
cuando un Estado reclama que no han desaparecido todos sus Poderes y el Senado
pretende nombrar un Gobernador provisional alegando que a su juicio existe ese
hecho, es indudable que si no se quiere subalternar la autonomía de los Estados al
poder del Senado, no hay otro medio que someter el asunto a la decisión de un
árbitro supremo y respetable, que en el presente caso no puede ser otro que la Corte.
Una vez establecido ese procedimiento y logrado que funcione
normalmente, es seguro que las camarillas políticas que se organicen en el Senado
no se atreverán a trastornar el orden político, provocando conflictos a los
Gobernadores locales cuando éstos no se comprometan a garantizar la reelección de
los representantes de los Estados en cuestión; y se conseguirá a la vez que cuando
realmente exista la interrupción del orden constitucional ocasionada por la
desaparición de los Poderes constituidos, la Corte haga la declaración
correspondiente sin humillar la autonomía local y mandando pasar en ese caso el
asunto al Senado y al Ejecutivo para su conocimiento y decisión en los términos de
la fracción V que comentamos.
El último procedimiento que podría adoptarse para conjurar las
arbitrariedades del Senado y los ultrajes de politicastros a la autonomía regional
está en manos del Presidente de la República, quien al ser requerido por la Cámara
Federal para presentar la terna correspondiente para Gobernador provisional, una
vez efectuada la declaración, apoyada en hechos inexactos, de que han desaparecido
todos los Poderes de un Estado, debe rehusarse a satisfacer tal indicación,
fundándose en que el Senado en ese caso procede contra la Constitución, y
por lo tanto no hay que obedecer sus acuerdos por ser contrarios a aquella. y no se
pretenda que el Jefe del Ejecutivo carece de derecho de hacer observaciones, o de
calificar la conducta del Senado, sino que debe someterse lisa y llanamente a los
mandatos de éste y proponer sin más trámite la terna que se solicita. Tal doctrina es
absurda y contraria a los principios fundamentales de nuestro Derecho Público, que
no ha convertido a los titulares del Poder en simples autómatas cuando se trata del
ejercicio de las facultades constitucionales que les confirió, sino que han de
procurar ajustarse en sus actos al texto y al espíritu de la Ley Suprema, así como
satisfacer las conveniencias del interés nacional. En una palabra, no deben tener la

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 191

debilidad o la cobardía de servir de instrumento a bajas pasiones políticas so

pretexto de cumplir un texto legal que no es absoluto, sino que está condicionado a
la realidad de los hechos que lo motivan, es decir, en el presente caso a la
efectividad de la desaparición de los Poderes locales a fin de que el Senado pueda
solicitar una terna para Gobernador provisional.
Cuando cualquiera de estos tres medios se pusiera en práctica, ya sea que los
Estados hayan organizado su régimen político previendo todas las contingencias
para evitar una interrupción del orden constitucional y resolviendo la manera de
sustituir automáticamente a sus funcionarios cuando ocurra la desaparición efectiva
de cada uno de sus propios Poderes, o cuando se haya dictado una legislación que
someta a la competencia de la Suprema Corte la decisión de estas controversias por
medio de procedimientos rápidos y eficaces, una vez que hayan tomado un aspecto
jurídico por ser discutibles, o cuando, por último, el Presidente de la República se
niegue a satisfacer las pretensiones ilegales del Senado para sustituir las autoridades
constitucionales de una Entidad Federativa, entonces esta facultad, necesaria y
conveniente a la vez, que el Constituyente concedió a la Cámara de Senadores,
llegará a ser una verdadera garantía para la consolidación de nuestro régimen
federal y para el funcionamiento de nuestras instituciones políticas.
Pero antes de abandonar el estudio de esta importantísima cuestión,
debemos dejar sentado contra los injustificados e ilegales procedimientos ya
establecidos, que una vez nombrado el Gobernador provisional de un Estado, en el
caso de la fracción V del artículo 76, no podrá ser revocada su designación por el
Senado, sobre todo cuando se haya hecho cargo del Poder y prestado la
correspondiente protesta; porque no se trata de un simple comisionado, o de un
funcionario administrativo sujeto a una dependencia legal y que pueda ser
nombrado y removido libremente por el Senado, como ocurre con los
nombramientos que el Presidente de la República hace de los empleados de la
administración. En consecuencia, el Gobernador provisional, designado por la
Cámara de Senadores, es una autoridad independiente y -soberana frente a ella,
cuya misión principal es convocar para las elecciones respectivas y restablecer el
orden constitucional en la Entidad Federativa que va a gobernar. Por lo tanto no
debe recibir indicaciones ni mandatos del Senado ni de ninguna autoridad federal
para el desempeño de sus funciones, y menos acatar la destitución que como

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 192

represalia o como pena le pretendiera imponer el Senado por no someterse a sus

órdenes o caprichos.

CAPÍTULO VII

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 193

LA COMISIÓN PERMANENTE

Durante el receso del Congreso habrá una Comisión Permanente compuesta

de veintinueve miembros, de los que quince serán Diputados y catorce Senadores,
nombrados por sus respectivas Cámaras la víspera de la clausura de las sesiones.
La Comisión Permanente tiene facultad para recibir, cuando esté clausurado
el Congreso, la protesta del Presidente de la República, de los miembros de la
Suprema Corte de Justicia, de los Magistrados del Distrito Federal y Territorios
cuando estos últimos se encuentren en la ciudad de México, así como para otorgar o
negar su aprobación a los nombramientos de Ministros de la Corte y Magistrados
del Distrito y Territorios que le someta el Presidente de la República durante el
receso de las Cámaras. Pero las dos atribuciones de importancia y de gran
trascendencia que ha concedido la Constitución a la Comisión Permanente, son las
de autorizar al Presidente de la República para suspender en todo el país o en lugar
determinado las garantías individuales, en los casos de invasión o perturbación
grave de la paz pública cuando el Congreso se encuentre en receso; y la de acordar
por sí o a propuesta del Ejecutivo la convocatoria de una sola Cámara, o del
Congreso General, a sesiones extraordinarias, siendo necesario en ambos eventos el
voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes.
Pocos asuntos dieron motivo a una discusión más larga y agitada en el
Congreso Constituyente de Querétaro que el referente a si debía permitirse a la
Comisión Permanente convocar al Poder Legislativo a sesiones extraordinarias,
pues se consideraba que dado el prestigio, la independencia y la autoridad con que
se había pretendido revestir al Presidente de la República para preservarlo de las
agresiones del Congreso, situación de que no disfrutaba conforme a la Ley
Constitucional de 57, era inconveniente y de suma gravedad no reservarle de una
manera exclusiva la prerrogativa de llamar nuevamente al Congreso a sesiones
extraordinarias después de la clausura de su período normal. Por lo contrario, se
juzgaba que autorizar a la Permanente para compartir ese derecho con el Jefe del
Estado era mermar la libertad de acción de este último y restaurar el imperio del
Congresionalismo perturbador, que sólo serviría para mantener latente la agitación
política en el país e impedir la independencia que con tanto empeño y con nobleza
de propósitos se había procurado obtener en beneficio del Ejecutivo. A ese efecto,

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 194

al promulgarse el Código de Querétaro, se declaró expresamente en el artículo 67

que el Congreso tendría sesiones extraordinarias cada vez que el Presidente de la
República lo citara, y que en tal caso no podría ocuparse más que del asunto o
asuntos que el mismo Presidente sometiera a su conocimiento, los cuales se
expresarían en la convocatoria respectiva. En la fracción IV del artículo 79 se
facultaba a la Comisión Permanente para convocar el Congreso a sesiones
extraordinarias, únicamente tratándose de delitos oficiales o del orden común,
cometidos por Secretarios de Estado o Ministros de la Suprema Corte, y delitos
oficiales federales por los. Gobernadores de los Estados, siempre que estuviere
instruido el proceso por la Comisión del Gran Jurado, en cuyo caso no se trataría de
ningún negocio del Congreso, ni se prolongarían las sesiones por más tiempo que el
indispensable para fallar.
La reñida discusión que hubo en el Congreso Constituyente y las constantes
reclamaciones de Diputados y Senadores en casi todos los Congresos
Constitucionales que se fueron sucediendo desde entonces, revelaron claramente
que el mantenimiento de esas prevenciones daba demasiado ascendiente al
Ejecutivo de la Unión y quebrantaba 'la soberanía legislativa del Congreso, hasta
reducirlo casi a un simple cuerpo consultivo, solamente destinado a ratificar las
iniciativas de leyes del Presidente de la República. Por tal motivo las reformas
hechas a la Constitución el 15 de noviembre de 1923 restablecieron las cosas al
estado., en que se encontraban durante la vigencia del Código Político de 57, dando
nuevamente derecho a la Comisión Permanente para acordar por sí o a propuesta
del Ejecutivo., la convocatoria del Congreso o de una sola Cámara a sesiones
extraordinarias, siendo necesario en ambos casos el voto de las dos
terceras partes de los individuos presentes, y estipulándose que durante las sesiones
extraordinarias las Cámaras sólo se ocuparían de los asuntos que la propia
Comisión Permanente sometiera a su conocimiento y que deberían haber sido
expresados en la convocatoria respectiva.
De este modo se creyó conjurar en teoría la disminución política que en su
capacidad había resentido el Congreso al organizar los Poderes del Estado la
Constitución de 17, pues es cierto que se había privado a aquél de un período
ordinario de sesiones; de la facultad de prorrogar estas últimas por un término
bastante para continuar sus discusiones; que se le había restringido su exclusivo
derecho para la formación de las leyes por medio del veto presidencial, cuyos

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 195

efectos se habían considerablemente aumentado; y por último, que el Presidente de

la República podría clausurar el Congreso simplemente con estar de acuerdo con la
mayoría de los Senadores.
Sin embargo, si a pesar de la reforma favorable a la Comisión Permanente,
se mantienen las anteriores limitaciones al ejercicio de las competencias estatales
del Congreso, el hecho de que se haya autorizado nuevamente a dicha Comisión
para convocar a sesiones extraordinarias no afecta al poder del Ejecutivo ni lo
reduce a la débil y casi humillante situación política en que se encontraba respecto
del Poder Legislativo en la Constitución anterior. Durante las sesiones
extraordinarias sólo se pueden tratar los objetos especialmente consignados en la
convocatoria, y al Ejecutivo quedan siempre las facultades antes expuestas para
equilibrar las actividades legislativas y políticas del Congreso. Por eso aceptamos la
reforma de noviembre de 23, que aunque puede ciertamente dar lugar a periodos
aislados de agitación con las reuniones extraordinarias de las Cámaras, tal
inconveniente debe considerarse necesario y normal en las democracias y en los
gobiernos representativos como en el nuestro, en teoría. Por otra parte, las
actividades del Congreso en algunas ocasiones pueden preservarnos de la práctica
ilegal y nociva de las facultades extraordinarias al Ejecutivo, pues dada nuestra
educación política de sumisión a los hombres de la mano de hierro y la tendencia
constante de éstos a ejercer el poder de un modo absoluto, si desaparecieran las
actividades del Congreso o fueran limitadas al cortísimo plazo de unos cuantos
meses, se consagraría el despotismo sin límites del Presidente de la República.
La otra importantísima facultad de la Comisión Permanente
está consignada en el artículo 29 de la Constitución, y consiste en autorizar al
Ejecutivo Federal durante los recesos del Congreso y en los casos de invasión,
perturbación grave de la paz pública o cualquier otro que ponga a la sociedad en
grave peligro o conflicto, a suspender en todo el país o en lugar determinado, las
garantías individuales que fueren obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente, a
la situación.
Esta prerrogativa durante mucho tiempo sirvió a la Permanente para
conservar una posición privilegiada frente al Ejecutivo de la Unión, pues durante las
numerosas contiendas civiles que han agitado al país y las insurrecciones de
carácter particular en diversas regiones del mismo, era necesaria la suspensión de
garantías con objeto de que el Poder Público pudiera reprimir aquéllas y castigar

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 196

con rapidez y vigor a los responsables de tales revueltas. Esa suspensión sólo podía
conseguirse, o convocando al Congreso a sesiones extraordinarias, lo que era muy
tardío y peligroso para el Ejecutivo por la categoría política y el gran número de los
miembros de las Cámaras, o solicitar de la Permanente la autorización respectiva, lo
que ponía a ésta en una situación privilegiada para exigir consideraciones de parte
del Ejecutivo, que aumentaban indebidamente su fuerza política.
Sin embargo, esta facultad del Congreso y de la Permanente ha desaparecido
de hecho, ya que durante nuestras últimas revueltas, cuartelazos o agitaciones, el
Ejecutivo ha reprimido esos movimientos con toda rapidez y rigor sin dirigirse al
Poder Legislativo en demanda de la suspensión de garantías.
Por último, la Comisión Permanente puede tener una gran significación en
un momento dado, de acuerdo con lo prevenido en el artículo 84 de la Constitución,
para los casos de falta absoluta del Presidente de la República, pues si al ocurrir esta
contingencia no estuviere reunido el Congreso, la Permanente nombrará desde
luego al Presidente Provisional y reunirá a las Cámaras con la mira de que a su vez
expidan la convocatoria para elecciones presidenciales si la falta del Jefe del
Ejecutivo hubiere ocurrido dentro de los dos primeros años del período
presidencial. En el caso de que la muerte o la renuncia tuvieren lugar durante los
últimos cuatro años del mismo periodo la Permanente nombrará también un
Presidente Provisional si no estuviere reunido el Congreso, y convocará a éste
desde luego a sesiones extraordinarias para que haga la elección definitiva del
Presidente substituto.
Fácilmente se comprende que estas atribuciones dan una mayor
significación política a la Permanente que la que realmente corresponde a una
simple comisión extraordinaria del Congreso, designada para mantener en
apariencia la continuidad del mismo Poder. Como su única misión es ejecutar
ciertas funciones de carácter urgente e imprescindible, como tomar la protesta a
ciertos funcionarios y magistrados y desempeñar las dos verdaderas importantes
funciones de que acabamos de hablar, o sean las de autorizar la suspensión de
garantías y la convocación del Congreso a sesiones extraordinarias, hay que
desarraigar por completo de nuestros prejuicios constitucionales la idea de que la
Comisión Permanente es un Poder. Por eso es significativo que se le haya dejado la
facultad de nombrar a un Presidente Provisional en los casos de falta absoluta de
titular, pues ya sabemos hasta dónde llega en nuestro país la práctica de los hechos

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 197

consumados y las dificultades legales para retirar el poder a quien lo ha alcanzado

alguna vez, aun cuando tal cosa sea necesaria conforme a la Constitución.
Sin embargo, como la falta absoluta del Presidente sí suspende el ejercicio
constitucional de la función ejecutiva, puesto que en nuestro sistema político actual
no hay de momento quien pueda asumir las facultades de aquél, es indispensable
que la Comisión Permanente haga la designación respectiva en el menor tiempo
posible para integrar los componentes de nuestra organización estatal, por lo cual el
Constituyente no tuvo más remedio que exponer el país al azar de tener un
Presidente electo por veinte individuos, o sea las dos terceras partes de los
miembros de una simple comisión legislativa, riesgo mucho menor que carecer de
Jefe del Ejecutivo durante el término indispensable para que se reúna el Congreso.

CAPÍTULO VIII

REGIMEN PARLAMENTARIO
GOBIERNO CONGRESIONAL

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 198

Antes de terminar el estudio del Poder Legislativo, expondremos

sucintamente las características del sistema que prevalece en la mayoría de las
naciones hasta hoy (1931), o sea el parlamentario, y daremos también algunas
explicaciones sobre la transformación de hecho que ha experimentado el régimen
presidencial en los Estados Unidos hasta convertirse en lo que técnicamente llama
Woodrow Wilson el gobierno congresional.
El parlamentarismo está adoptado y en pleno vigor en Inglaterra, que es su
cuna y en donde evolucionó a través de un largo proceso histórico de varios siglos
hasta condensarse en la forma que tiene actualmente; en Francia, España, Bélgica,
Holanda, los tres reinos Escandinavos, en las nuevas repúblicas creadas después de
la guerra, y además en el Japón, Australia, Sud-África y el Canadá, es decir, en las
naciones más adelantadas democráticamente y más cultas de todos los continentes,
quedando excluida sólo en los países de América que han adoptado el modelo de
los Estados Unidos, de gobierno presidencial, y en los que están sujetos a dictaduras
ostensibles y francas como Rusia, Italia, Alemania, etc. El gobierno parlamentario
requiere como condición esencial para su funcionamiento la existencia de
verdaderos partidos políticos o por lo menos de grupos representativos de intereses
o tendencias distintas dentro de la nación y que hacen valer sus aspiraciones o
voluntades en el seno de la representación nacional. De esta realidad se desprende
para caracterizar al régimen parlamentario un primer hecho, consistente en que
el gobierno, por medio del Gabinete o Ministerio, corresponde a1 partido
político que tenga mayoría en las Cámaras, y de preferencia en la más numerosa y
esencialmente popular, como es la de los Comunes en Inglaterra y la de Diputados
en Francia. Por eso a este sistema político se le dan igualmente las denominaciones
de gobierno de partido, o gobierno de Gabinete, o gobierno de opinión,
identificándolo perfectamente cualquiera de las tres, por ser de la esencia del mismo
la representación llevada a sus mayores extremos; no correspondiendo al pueblo
teóricamente otra función que la de designar a los componentes de las Cámaras, por
lo cual pudo acertadamente afirmar Rousseau que la soberanía popular sólo se
ejercita durante el período electoral, pero que una vez terminadas las elecciones el
pueblo no era nadie.
Hoy, por la subdivisión creciente de los partidos, y más bien por la
pluralidad abundante de grupos electorales representados en el Parlamento, como
ocurre en Francia y muy particularmente por la aceptación que van teniendo en las

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 199

Constituciones vigentes ciertos principios pertenecientes al gobierno directo, como

la representación de intereses, el referéndum, la iniciativa y el veto popular y otros
más, tendientes a realizar la democracia integral; por todas estas circunstancias el
parlamentarismo comienza ya a distanciarse del tipo de gobierno representativo,
orientándose francamente hacia un gobierno democrático, controlado directa y
permanentemente por la voluntad popular.
Tal cosa ha ocurrido en Inglaterra, desde que surgió a la vida política con
una personalidad equivalente a la de los partidos conservador y liberal, el nuevo
partido laborista o socialista, que en menos de siete años ha ocupado dos veces el
Poder. En estas circunstancias ya no pueden, como en los tiempos clásicos del
parlamentarismo del siglo XIX, alternar periódicamente en el gobierno los dos
grandes partidos representativos de la opinión británica, sino que se requiere con
más frecuencia la cooperación de varios grupos parlamentarios para gobernar y la
intervención más seguida del pueblo para integrar la Cámara de los Comunes, en
virtud de las disoluciones de la misma, acordadas por Gabinetes sin el apoyo de
fuertes mayorías cuando se sienten debilitados o desprestigiados. y esto ha hecho
que hoy los miembros de las Cámaras, en vez de proceder, como antaño, conforme
a su exclusivo criterio y sin preocuparse gran cosa de las corrientes de
opinión que prevalecían al ser electos, llegan a desempeñar sus funciones,
pendientes únicamente de satisfacer los mandatos, la voluntad y las
exigencias del pueblo inglés, representado en los colegios elector1des con mayor
amplitud que nunca. Lo mismo debe decirse de Francia, Bélgica y demás naciones
que han adoptado el sistema, porque en ellas no existen grandes partidos
tradicionales, sino solamente agrupaciones o bloques parlamentarios representativos
de simples modalidades políticas de una tendencia general. Esto impide en la
práctica la aplicación del gobierno teóricamente representativo que reconocen sus
Constituciones, habiendo llegado sin la implantación de las instituciones del
gobierno semidirecto, como referéndum, veto popular, etc., etc., a la más cercana
identificación con la democracia integral, lo que se debe al ejercicio constante del
derecho de sufragio por las masas.
Otro elemento esencial del gobierno parlamentario es la existencia de un
Gabinete o Ministerio, integrado exclusivamente por miembros del Parlamento, en
el cual Gabinete se deposita en realidad el ejercicio del Poder Ejecutivo y cuyos

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 200

componentes todos son política y solidariamente responsables ante el Parlamento

mismo de los actos gubernamentales del organismo colectivo ministerial.
Bagehot, el notable comentarista de la Constitución de Inglaterra, y otros
distinguidos escritores sostienen que el Ministerio sólo es en realidad una comisión
del Parlamento, la más numerosa y la más importante de sus comisiones, pero al fin
y al cabo integrada únicamente por miembros de las Cámaras dependientes
directamente de éstas. Por consiguiente puede decirse, según ese criterio, que en el
gobierno parlamentario no existe verdaderamente la dualidad de poderes políticos
en el Estado, sino que sólo hay la autoridad y el gobierno del órgano legislativo.
Contra esta doctrina varios autores, principalmente Esmein y Duguit en Francia,
sostienen la existencia de dos Poderes: el Presidente de la República y el
Parlamento, y en Alemania, Jellinek y Meyer hacen valer que la desaparición
gradual del Ejecutivo en los gobiernos parlamentarios y la preponderancia creciente
del Poder Legislativo son situaciones de hecho, pero que no descansan en ninguna
construcción jurídica, sino que por el contrario, las Constituciones que rigen en los
Estados parlamentarios instituyen la dualidad de Poderes políticos independientes.
La verdad es que dentro de las prácticas ya definitivamente establecidas y de
los precedentes aceptados y confirmados constantemente en los países
parlamentarios, si bien existe todavía una dualidad de Poderes, es obvio que éstos
no sólo no son independientes ni iguales, sino que la orientación, la característica
del régimen parlamentario, hoy día, es la sujeción, la absorción y el control absoluto
del Ejecutivo por el Parlamento.
Y aunque es verdad que en cada Estado existe un titular del órgano
administrativo, que en teoría no puede ser revocado por las Cámaras Legisladoras,
que tiene atribuciones determinadas y que pudiera decirse que hace uso de ellas y
las ejercita tímidamente dentro de la Constitución, lo cierto es que ese titular del
Poder Ejecutivo ni gobierna ni administra, ni ejerce influencia política directa sobre
las Cámaras. A quien corresponden todos los actos de administración y de gobierno
y la dirección política del país es al Gabinete, integrado por un número variado de
miembros del Parlamento. A cada uno de ellos se encomienda el control de un
departamento administrativo, estando dirigidos todos por uno de los jefes de partido
más destacado, que se denomina Primer Ministro en Inglaterra y Presidente del
Consejo de Ministros en Francia.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 201

Es también verdad que las Constituciones establecen que los miembros del
Gabinete serán designados y revocados en los casos en que pierdan la confianza de
las Cámaras por el Rey o el Presidente de la República; pero en realidad estas
facultades corresponden al Parlamento, según las prácticas que se han establecido y
que ya tienen el rango de ley porque jamás se dejan de cumplir. Nos referimos al
hecho de que sólo el Parlamento designa a los Ministros, toda vez que el Jefe del
Estado no puede escoger a otros que a los que representen la mayoría, a los que
tengan la jefatura del partido, o de los bloques predominantes en las Cámaras, y por
lo tanto, no hay de su parte verdadera elección, sino únicamente aceptación de los
candidatos que ofrece el Parlamento y que serán los únicos sostenidos por el
mismo.
Así pues, si el Presidente de la República por espíritu de resistencia a las
Cámaras, o por capricho, o por crearse una personalidad que no le corresponde,
escogiere un Ministerio en el partido de la minoría, o entre los grupos menos
representativos del órgano legislativo, tal ensayo sufriría el más completo
descalabro y en el plazo más corto posible, pues las Cámaras con un simple voto
de censura echarían por tierra al nuevo Ministerio, no quedando otro recurso
al Jefe del Estado que escoger, como debió haberlo hecho, entre los líderes
de la mayoría. Igual cosa debe anotarse respecto de la revocación, es decir,
que al Presidente de la República no le queda otro recurso, cuando las
Cámaras han dado un voto de desaprobación al Gabinete, que aceptar forzosamente
la renuncia de éste, aunque dicho Presidente quisiera que permaneciera todavía en
funciones. En caso de que a pesar de tal contingencia no presentaran los Ministros
su renuncia, debe exigírselas para seguir gobernando normalmente y conforme a las
costumbres parlamentarias que tienen plena fuerza de ley.
El único medio de resistencia que queda al Jefe del Estado en los países
parlamentarios para sostener su programa de gobierno y las actividades
ministeriales de un Gabinete de su confianza, contra la oposición de las Cámaras, es
la disolución de estas últimas, mediante las condiciones y requisitos que fije la
Constitución, ya que ese recurso es también un elemento característico y esencial de
la forma parlamentaria de gobierno. Así se procede en Inglaterra cuando el
Gabinete se considera respaldado por la .opinión pública y tropieza con la
obstrucción que juzga inconveniente del Parlamento, e igual derecho tiene en
Francia el Presidente de la República, de acuerdo con el Senado, para disolver la

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 202

Cámara de Diputados, debiéndose convocar en ambos casos nuevamente a

elecciones generales.
Pero es indudable que cualquiera que sea el resultado que se obtenga con el
ejercicio de ese derecho de disolución que corresponde al Ejecutivo, las elecciones
no servirán para darle fuerza y preponderancia sobre el Legislativo, sino
únicamente mayor intervención al pueblo, quien por medio del sufragio expresado
en los comicios impondrá su voluntad al decidir la contienda, ya confirmando en
sus cargos a los Diputados oposicionistas, lo que constituye una derrota para el
gobierno y para el Ministerio en particular, que debe retirarse inmediatamente del
poder, o ya dando al Gabinete la razón contra las Cámaras disueltas, pero sin
conferirle la primacía política que buscaba, puesto que quedará sometido a las
Cámaras que resulten electas. La única consecuencia que se derivará del derecho de
disolución es someter cada vez más al Legislativo a la influencia directa del pueblo,
por ser el único que puede en cada elección conferirle nuevamente su investidura y
el ejercicio de los Poderes Soberanos del Estado.
Como se ve, este régimen es directamente opuesto al que prevalece en
nuestro sistema de gobierno presidencial, en el que los Secretarios del Despacho
son nombrados y removidos libremente por el Presidente, siendo éste el único que
tiene la dirección política y el ejercicio de las facultades del Ejecutivo, por lo que
puede mantener, aunque relativamente, su independencia frente al poder invasor del
Congreso. En efecto, aunque cualquier Secretario del Despacho puede ser
interpelado en las Cámaras, desaprobados sus actos y censurada su conducta
política, tales hechos no tienen significación ni alcance alguno, pues en tanto que el
Presidente de la República siga dispensando su confianza a los Ministros, nadie
podrá forzarlos a abandonar sus cargos administrativos, ni impedirles el desempeño
de sus funciones.
Se ha dicho que la implantación del régimen parlamentario en México
impulsaría los progresos de la libertad política y nos acercaría a realizar el sistema
democrático escrito en las páginas literarias de nuestra Constitución; pero aunque
ciertamente el parlamentarismo en su última evolución se orienta de modo decidido
hacia la democracia integral, ni es necesaria su adopción para realizar esta última, ni
desgraciadamente será posible su aclimatación en México en mucho tiempo, debido
a condiciones peculiares de nuestro medio político, como explicaremos más
adelante.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 203

En Suiza, donde los ciudadanos disfrutan de las mayores libertades y

garantías posibles, y en donde tienen el ejercicio constante y directo del poder, no
rige el gobierno parlamentario ni sus instituciones tienen ninguna analogía con él.
Los Estados Unidos, que sean cuales fueren las críticas que se hagan a los
procedimientos y métodos de gobierno allí en vigor, nadie puede negar que viven
bajo un régimen de derecho en que priva el principio de legalidad, y donde
gobiernan las instituciones y no los hombres de mano de hierro, ni dictadores ni
caudillos, tampoco han adoptado el gobierno parlamentario y aunque prepondera en
ellos de una manera casi absoluta el Congreso, la personalidad moral y política del
Presidente se ha conservado, así como el uso de sus grandes prerrogativas en
asuntos internacionales y su participación en la formación de las leyes.
Por lo mismo, con el sistema de gobierno implantado en las Constituciones
de 57 y 17 es factible la libertad política, el funcionamiento de las instituciones y la
posibilidad de establecer. el reinado de la ley en México, sin que sea necesario
romper con nuestras tradiciones históricas y políticas con la mira de importar otro
sistema para el que todavía no estamos preparados.
El primer requisito que sería indispensable cumplir sería la organización
de grandes partidos políticos, de agrupaciones representativas de intereses
profesionales o de tendencias políticas, decididas a entrar al palenque electoral para
conquistar el poder, o para contenerlo o refrenarlo cuando estuviere en otras manos.
Además, dadas las exigencias y las apremiantes necesidades que tiene un
pueblo joven, indisciplinado, sin hábitos de orden, ni respeto a las leyes que casi
siempre lo han oprimido, ni a las autoridades que casi siempre lo han vejado, sería
imposible lanzarnos a la aventura de establecer el régimen más perfecto, como es el
parlamentario, pero que exige organización, obediencia a los mandatos de la
mayoría triunfadora y sumisión: primero, al voto de los elementos civiles
constituidos en Parlamento; después al definitivo del pueblo cuando sufraga
organizado en colegios electorales.
Por eso, como hemos dicho en todo el curso de esta obra, la solución
constitucional de nuestros arduos problemas no consiste en innovaciones
inadecuadas o extrañas a nuestro medio, sino en someter definitivamente a los
mandatos imperativos de nuestra Ley Constitucional a los titulares del Poder
Público que creen poseerlo y emplearlo como cosa propia.
*

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 204

* *
En cuanto al llamado gobierno congresional, denominación usada en el libro
así intitulado por Woodrow Wilson, el notable jurista y publicista americano, nos
bastará decir que es una peculiaridad surgida extralegalmente de la Constitución
americana y puesta en práctica tan sólo en los Estados Unidos.
Se trata de la influencia o de la acción de control que ejercen 1as comisiones
o comités en que se subdividen las Cámaras Federales sobre el Ejecutivo y en
particular sobre cada una de los departamentos administrativos, confiados a la
dirección de los Agentes auxiliares del Presidente, o sean los Secretarios de Estado.
Ya sabemos que la Constitución Federal Americana proclama la
independencia y la igualdad absolutas de los Poderes del Estado; que para
conservarles esa calidad teórica ha procurado mantenerlos aislados impidiendo la
cooperación y el acercamiento entre ellos; que al efecto negó el derecho al Jefe del
Ejecutivo de iniciar leyes, y en la práctica ha cerrado el recinto del Congreso a los
representantes del Ejecutivo para tomar parte en sus deliberaciones, con todo
lo cual se creyó preservar la integridad de este último Poder. Pero el
hecho es que por las necesidades de la división del trabajo, por las dificultades para
que las Cámaras actúen en sesiones públicas y plenarias al legislar y ejercitar sus
facultades políticas de control, y por el considerable número de asuntos sometidos a
su conocimiento y decisión, cada Cámara se subdividió en numerosos comités
congresionales, atribuyéndose a cada uno de ellos jurisdicción sobre determinados
asuntos, habiendo de ese modo comisiones de Crédito Público, de Hacienda, de
Guerra, de Transportes, de Deuda Pública, de Relaciones Exteriores, etc., etc., y dos
principales, que constituyen verdaderos Ministerios que tienen preferencia sobre
todos los otros y un control y dominio absoluto sobre el Ejecutivo, denominados: el
uno Vías y Medios (Ways and Means) y el otro de Egresos o de Gastos
(Appropriations). Todos esos comités están integrados por miembros de los dos
partidos, teniendo mayoría los del que está también en mayoría en la respectiva
Cámara; tienen derecho a llamar a los Ministros para oírlos, interpelarlos y
recomendarles determinada actuación o conducta; para deliberar a puerta cerrada
sosteniendo debates privados en el recinto del comité y rendir dictamen a la Cámara
sobre todos los asuntos correspondientes a su jurisdicción parlamentaria; por
último, son los únicos que tienen derecho a presentar en sesión plena y pública los
proyectos formulados por todos los demás miembros de la misma asamblea en los

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 205

términos y en la forma de ley que previamente hayan redactado. y el resultado de

toda esta organización y de estos procedimientos surgidos de los Reglamentos del
Congreso, pero que desconoce el texto de la Constitución, ha sido la invasión
constante y creciente y ya incontenible de los múltiples tentáculos del Congreso, de
esas numerosas pequeñas Legislaturas como las llama Wilson, sobre las funciones
propias del Poder Ejecutivo y la restricción de las facultades y actividades de los
funcionarios y agentes administrativos. En tal situación puede .afirmarse
categóricamente, como lo declara el profesor Wilson, que los verdaderos
gobernantes en la actualidad en los Estados Unidos son los presidentes de todos los
comités del Congreso, con la agravante de ser irresponsables porque no constituyen
un Poder, sino que están sujetos a la voluntad final del Congreso; que proceden
anárquicamente porque no existe unidad, ni dirección común entre ellos; y que la
opinión pública no puede censurarlos ni controlarlos porque actúan privadamente,
siendo desconocidos por completo del pueblo elector sus actos y procedimientos.
Esta deformación del gobierno americano no ha dado, sin embargo, los
resultados nocivos o ruinosos que podrían esperarse, porque la gran educación
cívica de este pueblo, los hábitos del gobierno y de respeto a los gobernados de
parte de sus autoridades, y la acción constante y vigilante de las masas populares
que saben poner término a una situación ilegal cuando ésta es perjudicial para los
intereses nacionales y los derechos de los ciudadanos, han impedido que el
Congreso estorbe la marcha política del país y paralice la acción de los otros
órganos del Estado. Además, los resultados obtenidos en 10 que respecta a la
cantidad y calidad de las leyes que expide anualmente el Legislativo, que por 10
general satisfacen al pueblo, y la circunstancia de que éste no resienta todavía la
actividad infatigable y exclusivista del Congreso, ha hecho que la opinión no exija
un cambio de sistema ni de procedimientos.
Pero no hay duda de que tal organización es estorbosa y perjudicial, y que
tarde o temprano tendrá que modificarse para dejar más libertad de acción al
Ejecutivo como lo exige el régimen de gobierno presidencial, o que orientarse
francamente hacia el parlamentarismo.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 206

TÍTULO V
EL EJECUTIVO DE LA UNION

CAPÍTULO I

REQUISITOS PARA SER PRESIDENTE

NO REELECCIÓN. – VICEPRESIDENCIA

El artículo 80 de la Constitución previene que el ejercicio del Supremo

Poder Ejecutivo de la Unión se deposite en un solo individuo, que se denominará

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 207

Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, con lo cual, de conformidad con las
orientaciones del Derecho Político aceptado en todas las naciones, México establece
un Ejecutivo unitario. Además, esto está dentro de nuestras tradiciones desde la
época virreinal, pues entonces la autoridad administrativa correspondía a un solo
individuo, el Virrey, como en todas nuestras Constituciones centralistas o
federalistas, en las que no se ha admitido la pluralidad para los titulares del Poder
Ejecutivo. y es evidente que para conservar la unidad y la autoridad tan
indispensables para el desempeño de las funciones administrativas, se necesita que
se dejen a cargo de un solo titular, pues el freno político contra los abusos de poder
y de usurpación de funciones en que este último pudiera incurrir no está en
subdividir el mando entre varias personas, sino en la limitación expresa de
facultades para el órgano de ejecución y en el otorgamiento de otras que lo
balancee con los demás Poderes de la Federación. Todas las naciones han
admitido la unidad en el Ejecutivo, exceptuando Suiza, que lo deposita en un
Consejo Federal, compuesto de siete individuos a quienes se ha conferido el
ejercicio de la administración; y aunque designa cada año dentro de ellos a
un Presidente de la Confederación, éste simplemente es un cargo honorífico y de
representación, carente de poderes y facultades. Por otra parte, los ensayos que se
han hecho en diversas épocas para encomendar el Gobierno a varios individuos,
como ocurrió en Francia durante la Revolución, designándose, conforme a la
Constitución del año III, un Directorio Ejecutivo integrado por cinco mandatarios,
siempre han dado resultados contraproducentes, ocasionándose no simplemente el
debilitamiento de la autoridad, sino la más completa anarquía.
En México hay muchas razones para que el Presidente de la República sea
hoy el más poderoso de los órganos del Estado y tenga una preponderancia
manifiesta en todos nuestros asuntos políticos, no siendo precisamente esas razones
de carácter legal sino consecuencia de nuestra historia y de las realidades sociales y
políticas en que vivimos. En efecto, como veremos al tratar de las facultades del
Presidente, tiene muchas menos y de menor importancia que las conferidas al
Congreso, y legalmente este último ejerce un verdadero control sobre las
actividades gubernamentales que puede desarrollar el Ejecutivo; pero un
funcionario, como el Presidente, que es electo directamente por el pueblo, que dura
en su encargo varios años y que siempre ha podido ser reelecto de derecho o de
facto, que tiene además a su disposición el mando de la fuerza pública y los fondos

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 208

y dineros del erario nacional y que, por último, nombra a sus empleados públicos y
puede satisfacer las necesidades económicas de la gran mayoría, acostumbrada a
esperarlo todo del Estado y no de la iniciativa individual o del trabajo amparado por
las organizaciones profesionales; un funcionario de esas circunstancias, tiene que
ser el de más categoría, el de más fuerza y el de más significación entre los titulares
del Poder Público.
Y dado nuestro régimen de Gobierno Presidencial, tomado de las
instituciones norteamericanas, el Presidente no podía ser designado por las Cámaras
en funciones del Colegio Electoral, como ocurre en Francia –lo que ha motivado
que el Presidente allí se subalterne más cada día a la influencia del Parlamento–,
sino que, estando fundado nuestro sistema de gobierno en la teoría constitucional
de división de Poderes, basada en la igualdad y en la independencia recíproca de
estos últimos, para poder enfrentar al titular del Ejecutivo con la colectividad
organizada del Congreso, es necesario que el pueblo sea quien confiera la
representación en los mismos términos y condiciones en que da su mandato a
los miembros del Legislativo. y en esto estriba precisamente la fuerza del Presidente
de la República: en que siendo designado por el sufragio directo y no únicamente en
una sola circunscripción electoral, como ocurre con cada Diputado o Senador, sino
en todos los colegios electorales de la República, su representación es mayor y en
teoría debe decirse que es más representativo de la opinión pública y de las
aspiraciones populares que los miembros del Congreso. Mientras que si fuera
designado, como en Francia y otros países, por las Cámaras, es indudable que por
razones de conveniencia para poder ser reelecto, o de gratitud para corresponder a
la elección, tendría que subalternarse a aquéllas.
Además de las consideraciones antes expuestas, que fundan la fortaleza del
Jefe del Ejecutivo en su origen electoral, dimanado directamente de los comicios
populares, hay otros dos, de orden legal, para mantener la estabilidad y la
importancia del mismo, o sean: que no puede ser revocado en su encargo, y que no
se le pueden exigir responsabilidades.
Todo esto no quiere decir que nuestra Constitución haya creado una
dictadura legal, conferida a un funcionario irresponsable y con atribuciones de
carácter ilimitado, porque basta un somero examen de las facultades políticas del
Congreso en sus relaciones con el Ejecutivo y del alcance jurídico de nuestro Juicio
Constitucional o de Amparo, aparte de la responsabilidad ministerial, para

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 209

desvanecer ese error; pero más decisivo sería tener en cuenta el control que
producirá el ejercicio de los derechos cívicos por parte de los ciudadanos cuando se
resuelvan a crear un verdadero Gobierno institucional, para que el Presidente de la
República sea considerado como debe ser: un órgano de ejecución con las
facultades limitadas y expresas que nuestra Ley Fundamental le ha conferido.
La garantía más eficaz que se ha encontrado en todas las naciones para
impedir el absolutismo político está en la permanencia transitoria en el Poder de
los Jefes de Estado, y para este fin nada es más acertado que instituir como
principio fundamental, sin atenuaciones ni excepciones, el de la "No Reelección".
No vamos a discutir dentro de las doctrinas democráticas la validez de esta
restricción constitucional a la voluntad popular, que tiene evidentemente, el derecho
de designar cuantas veces quiera al mismo sujeto para desempeñar las funciones
ejecutivas, sino justificarla en el terreno de la conveniencia política y de la
seguridad social, así como en el estudio de nuestra historia constitucional.
En efecto, en todo régimen democrático la designación de los mandatarios
corresponde al sufragio del pueblo, es decir, a su libre voluntad expresada en las
épocas que la Constitución haya fijado para la renovación de los Poderes Públicos y
siguiendo los procedimientos establecidos en ella; por lo cual es racional que si el
pueblo tiene confianza en la persona que ha desempeñado el Poder Ejecutivo y
desea ratificársela manteniéndolo en el cargo para que siga desenvolviendo el
programa gubernativo que se ha juzgado conveniente a los intereses nacionales, no
hay, ni conforme a la política, ni a la moral, motivos que justifiquen la restricción al
voto de los gobernados, porque, repetimos, es de la esencia democrática que éstos
sean dirigidos por aquellos a quienes escogen.
Pero estas verdades que nadie discute y que son incontestables dentro de la
más pura teoría, han dado en su aplicación los resultados más nocivos y más
contraproducentes donde quiera, y muy particularmente entre nosotros, para los
intereses nacionales; porque la permanencia indefinida o largamente prolongada en
el poder transforma a los gobernantes en tiranos y destruye el funcionamiento
normal de las instituciones, sujetando a los pueblos a la voluntad arbitraria de un
solo individuo. Y cuando no son las leyes las que establecen expresamente la No
Reelección, son las tradiciones de los pueblos mismos las que exigen, como válvula
de seguridad, el cambio frecuente de autoridades.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 210

El caso típico lo tenemos en los Estados Unidos, en donde la Constitución

permite la reelección ilimitada para los Presidentes de la República, pudiendo éstos
durar en el poder hasta donde alcance su vida; pero los nobles ejemplos dados por
Washington y por Jefferson, que jamás consintieron en ser presentados siquiera
como candidatos para un tercer período presidencial, a pesar de que contaban con
casi la unanimidad de los votos populares, sentaron un precedente que, sin
necesidad de reforma constitucional, ha incapacitado a todos los que han
desempeñado el puesto de Jefes del Ejecutivo para ser designados más de dos
veces. Y no porque no hayan existido en ese país deseos y ambiciones para intentar
la reelección una segunda vez, sino porque ya se sabe que quien allí
cometiera semejante torpeza iría inevitablemente al fracaso. La figura militar
más grande y de mayor prestigio en los Estados Unidos durante la
guerra civil, el General Grant, que se había coronado de laureles en numerosas
batallas y había alcanzado la victoria final, fue electo Presidente después del
segundo período del gran Lincoln y, al Concluir sus cuatro años de gobierno, fue
reelecto; pero, habiendo intentado con posterioridad sus partidarios designarlo
simplemente como candidato para un tercer período presidencial, la Convención
Republicana rechazó esta insinuación excluyendo a Grant de participar en la
campaña electoral, la que hubiera perdido seguramente, en opinión de todos los
publicistas que han tratado este asunto. Y el último ejemplo de resistencia por parte
del pueblo americano para dar el poder más de dos veces a un mismo individuo, fue
en el caso de Roosevelt, que ocupando la presidencia a título de Vicepresidente por
la muerte de McKinley, al terminar su encargo fue electo para el siguiente período,
pero después como candidato disidente del Partido Republicano y alegándose que
no fue electo en verdad más que una sola vez, fracasó, pues no se le confirió el
mandato, a pesar de la gran popularidad de que gozaba.
En la República Argentina, en donde la Constitución permite la reelección
del Presidente saliente, aunque no para el período inmediato, era ya un dogma
indiscutible que el que ocupara la Presidencia una vez, no sería nuevamente
designado, y este procedimiento se siguió durante más de cuarenta años,
conservándose la paz inalterable e iniciándose un período de funcionamiento
constitucional; pero, habiéndose quebrantado el principio, fue reelecto el Presidente
Irigoyen seis años después de haber abandonado el Gobierno, y es un hecho que
uno o dos años más tarde era revocado por la violencia y se constituía una dictadura

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 211

en aquel país, ya bastante iniciado en las prácticas democráticas. Claro que la

bandera enarbolada por el cuartelazo argentino no era la "No Reelección", ni el fin
perseguido prevenir una futura reelección, pero ésta había indudablemente causado
disgusto y más tarde un malestar político que facilitó el golpe de Estado.
La Constitución de 57 por un error imperdonable, pues quiso olvidar nuestra
historia y las impaciencias de nuestros políticos, reprodujo el texto de la
Constitución americana, estableciendo que el Jefe del Estado duraría en su encargo
cuatro años, sin cortapisas de ninguna especie para lo futuro y permitiendo, en
consecuencia, la reelección indefinida. Los resultados alcanzados no podían ser
otros que los que se obtendrán siempre en nuestro país cuando los Presidentes
intenten reelegirse o mantenerse en el poder de una manera indirecta o clandestina,
que equivale a lo mismo. Juárez se reeligió indefinidamente desde 57 hasta que
murió en 72, pero tuvo que sofocar varias rebeliones contra su continuismo en el
gobierno. El Presidente Lerdo, que lo sucedió, quiso reelegirse, pero fue derrocado
por la revolución de Tuxtepec, encabezada por el General Díaz, al grito más popular
que hay en la República: el de No Reelección. El General Díaz, electo Presidente en
77, mediante un oculto compromiso con el Presidente Manuel González volvió en
84 al poder, y después se reeligió invariablemente hasta 1911, instituyendo un
gobierno personal omnipotente, que fue derrocado por la revolución
antirreeleccionista, de carácter esencialmente político en su iniciación, el año de
1910.
Todo lo anterior confirma que el acto más inconveniente y más funesto para
la República es el de permitir la reelección de sus mandatarios ejecutivos, pues la
salvación del país y la realización de nuestra prometida democracia sólo se
alcanzarán cuando después de cuatro o seis años de mando, los que ocuparon el
poder queden de derecho y de hecho absolutamente incapacitados para volver a
gobernar. Por eso hizo bien la Constitución de 17 al proclamar solemnemente y en
los términos más imperativos posibles, que el Presidente de la República nunca
podrá ser reelecto, pues ello era un principio consignado en las banderas de la
Revolución, que tiene a su favor la simpatía popular confirmada en nuestra historia.
Sin embargo, los Diputados y Senadores revolucionarios y las Legislaturas de los
Estados, revolucionarios también, apenas habían transcurrido diez años de la
promulgación del Código de Querétaro, olvidaron por conveniencia política los
propósitos antirreeleccionistas de las masas populares. Siguiendo el torpe ejemplo

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 212

de los Congresos porfiristas, que después del triunfo tuxtepecano iniciaron la serie
progresiva de reformas constitucionales para garantizar la permanencia indefinida
de su jefe en el poder; ellos también, los revolucionarios de 10 y de 13, conculcaron
el principio nuevamente conquistado de la No Reelección, y por otras reformas han
consagrado ya la tenencia indefinida, aunque por hoy intermitente, del poder, a
reserva de franquear el último paso que resta para consagrar la dictadura vitalicia, el
continuismo ininterrumpido.
Ello será hasta que un nuevo estallido popular vuelva a reponer las cosas
como estaban, y a fijar para siempre la fórmula antirreeleccionista23 la
única conveniente en nuestro medio y la sólo propicia para el mantenimiento de la
paz, dentro del régimen presidencial mexicano.
Confirmemos lo que acabamos de exponer.
Después del triunfo de la revolución de Tuxtepec en 1876, apenas habían
transcurrido dos años cuando por ley de 5 de mayo de 1878 se reformó el artículo
de la Constitución entonces vigente, estatuyéndose que el Presidente no podía ser
reelecto para el período inmediato, pero sí después. Más tarde, por la ley de 27 de
octubre de 1887 volvió a reformarse el mismo artículo 78 en el sentido de que el
Presidente pudiera ser reelecto para el período constitucional inmediato. Por último,
la ley de 20 de diciembre de 1890 restableció el texto primitivo de la Constitución
de 57, que consignaba la reelección sin término ni condiciones, o sea el gobierno
personal indefinido del General Díaz, o del Presidente que tuviera el prestigio y la
autoridad suficiente para no abandonar el poder.
Promulgada la nueva Constitución de Querétaro las Cámaras y Legislaturas
revolucionarias sólo esperaban también unos cuantos años para cambiar su base
fundamental antirreeleccionista, y desde el 15 de enero de 1927, reformaron el
artículo constitucional respectivo y, tímidamente todavía, consagraron una primera
reelección, como los tuxtepecanos de 1878. El artículo 83 reformado quedó como
sigue: "El Presidente entrará a ejercer su encargo el 1º de diciembre del año en que
se celebre la elección; durará en él cuatro años y no podrá ser electo para el período
inmediato. Pasado éste podrá desempeñar nuevamente el encargo del Presidente
sólo por un período más y terminado el segundo período de ejercicio quedará

23
La reforma introducida el 29 de abril de 1933 al artículo 83 testableci6 la No Reelecci6n
absoluta, en completa conformidad con el criterio sustentado por el autor.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 213

definitivamente incapacitado para ser electo y desempeñar el cargo de Presidente en

cualquier tiempo".
Como se ve, la reforma constitucional establecía de una manera vergonzante
la reelección para un segundo período, a pesar de que no habla de ella sino que se
concreta a mencionar una simple elección subsecuente, ofreciendo al pueblo
mexicano para atenuar esta burla sangrienta a los postulados de la Revolución, que
después de un segundo período de ejercicio quedaría el Presidente definitivamente
incapacitado para desempeñar ese cargo en cualquier tiempo.
Pero del 15 de enero de 1927 al 30 de diciembre del mismo año,
reflexionaron los miembros del Congreso de la Unión y las Legislaturas locales y,
calmada su repugnancia por la reelección indefinida, promulgaron el reformado
artículo 83, que establece que el Presidente durará en su cargo seis años y que
nunca podrá ser reelecto para el período inmediato. De este modo nos encontramos
con la vuelta a la situación que prevaleció hasta 1910, faltándole un ligerísimo
retoque, o sea permitir la reelección indefinida sin períodos alternativos, como hizo
la reforma porfirista de 1890.
*

* *
Si con toda justicia hemos censurado las reformas constitucionales
anteriores, que han traído de nuevo un elemento perturbador en la sucesión normal
de nuestros gobiernos, la que ya estaba asegurada definitivamente con el principio
absoluto de la. No Reelección; en cambio, sí nos parece acertada y plausible la
reforma que prorroga el período presidencial hasta seis años, pues es evidente que
en los cuatro que fijaba la Constitución no era posible a ningún Jefe de Estado
desarrollar en beneficio público sus programas de gobierno y de administración,
porque casi se pierde la mitad del período en darse cuenta de las necesidades y de
los problemas que presenta el país. Por eso en los Estados Unidos, que tiene el
período presidencial de cuatro años, se ha permitido casi siempre la reelección de
los Presidentes y, exceptuando unos cuantos casos, puede decirse que todos ellos
han ocupado dos veces consecutivas la Presidencia. Igual cosa ocurre en Francia y
Alemania, donde el Jefe del Ejecutivo dura en su encargo siete años, y en la
Argentina y otras repúblicas americanas, que autorizan seis años.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 214

Por lo tanto, si un Presidente de los Estados Unidos Mexicanos es electo por

medio del sufragio directo, como lo manda la Constitución; si tiene un término de
gobierno suficiente para desarrollar todas sus actividades; si posee facultades
amplísimas y que no puede limitarle ni excluirle ningún otro Poder dentro del
Estado, y si no es revocable en sus funciones sino en el caso excepcional de un
juicio político, y sólo por el escandaloso crimen de traición a la Patria; es indudable
que la Constitución ha revestido de todo lo necesario y ha colocado en las
condiciones más favorables al Presidente de la República para que dentro de
nuestro régimen institucional sea un verdadero Poder, sirva dentro de la esfera de
sus atribuciones como órgano equilibrador de las demás autoridades y mantenga el
estado de derecho, el orden jurídico que han creado nuestros Constituyentes. En tal
virtud, era indispensable, igualmente dentro de la teoría política, que se fijara con
toda previsión y con la mayor cordura la manera de sustituir a ese último
mandatario en sus funciones, en los casos de falta absoluta por muerte, renuncia o
incapacidad, por titulares designados con anticipación y por medio de
procedimientos que garanticen la paz pública contra nuevas sacudidas electorales o
contra violencias de hecho de los aspirantes a la sucesión. Y para tales fines no hay,
en realidad, nada más indicado que la Vicepresidencia de la República, pero nada
más funesto y peligroso dentro de nuestro medio político.
En efecto, desde la primera Constitución, o sea la de 1824, se creó el alto
cargo de Vicepresidente para sustituir en las faltas absolutas o temporales a la
persona que desempeñara el Poder Ejecutivo, y se consignaron los mismos medios
de designación y los mismos requisitos para ambos funcionarios. Los
acontecimientos pronto demostraron que el Vicepresidente o se convertía en un
simple instrumento del Primer Mandatario de la Nación, ejecutando todas las
arbitrariedades y todos los atentados que se ordenaran durante la ausencia temporal
que voluntariamente tomaba el Presidente –como ocurrió con frecuencia durante los
gobiernos de Santa Anna– o que el tal Vicepresidente no era más que centro de
atracción para los conspiradores y los despechados políticos que, amparados bajo su
égida, podían impunemente tramar todos los complotes políticos que desearan hasta
derrocar el gobierno constituido. Pero estas advertencias de nuestra historia no
sirvieron de lección a los Constituyentes de 57, quienes, siguiendo los antecedentes
de 24 y las prácticas norteamericanas, instituyeron nuevamente la Vicepresidencia,
incurriendo en un error todavía más grande, o sea el de haber conferido este cargo

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 215

al titular de la Presidencia de la Suprema Corte de Justicia. Esto involucraba

funciones políticas de índole diametralmente opuestas entre dos Poderes del
Estado, a la vez que ocasionaba el desprestigio del más alto tribunal de
la República que, por sus elevadas atribuciones jurídicas –destacándose como
la principal el Juicio de Amparo– debía permanecer alejado de las
actividades extrañas a su cometido e insospechable de ambiciones
bastardas en el terreno esencialmente político. y a este procedimiento de sucesión
presidencial, al que se debe que Juárez haya asumido la Presidencia por virtud del
golpe de Estado de Comonfort y que Lerdo de Tejada haya alcanzado el poder por
virtud de la muerte de Juárez, no se le pudo preservar de que arrastrara a la Corte al
campo de la política, pretendiendo que ese alto tribunal calificara la legitimidad o la
ilegitimidad de todas las autoridades de la República por medio de la doctrina de la
competencia de origen, en virtud de la cual se amparaba contra los actos de las
autoridades a las que dicho tribunal había calificado como de origen espurio.
Después de lo que fue todavía más grave, invocando esa competencia el Presidente
de la Corte, o sea el Vicepresidente de la República, el licenciado José María
Iglesias –una de las figuras más grandes, más puras y más respetables de nuestro
país– desconoció la declaración electoral del Congreso en favor del Presidente
Lerdo, a. título de que la reelección de éste había sido de origen fraudulento, y
asumió el Gobierno de la República dando mayor pábulo a la guerra civil ya
existente.
Este segundo ensayo vicepresidencial hizo que fuera suprimida la
institución durante el gobierno del General Díaz que había llegado al poder después
del triunfo de la revolución antirreeleccionista de Tuxtepec. Por reforma de 3 de
octubre de 1882, se estableció que en las faltas temporales del Presidente de la
República y en lo absoluto mientras se presentaba el nuevamente electo, entraría a
ejercer el Poder Ejecutivo de la Unión el ciudadano que hubiese desempeñado el
cargo de Presidente o Vicepresidente del Senado, o de la Comisión Permanente en
los períodos de receso, durante el mes anterior a aquel en que ocurrieran dichas
faltas, debiendo expedir convocatoria el substituto dentro del preciso término de
quince días para proceder a nueva elección. Esta desacertada reforma, que ponía al
Ejecutivo Federal con todas sus atribuciones y responsabilidades en manos del azar,
puesto que e substituto no era designado por nadie sino que le correspondía el poder
por virtud de la contingencia que le hubiera llevado a la Presidencia del Senado un

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 216

mes antes del fallecimiento o renuncia del Presidente Constitucional, produjo la

consiguiente alarma para los intereses creados de orden económico y social, puesto
que dejaba los destinos de la República en la más completa incertidumbre. Fue
pues, necesario hacer nueva reforma para designar de antemano un sucesor
determinado aunque no por el sufragio para que no gozara del
mismo prestigio y autoridad que el Presidente en funciones. Al efecto, se
llevó a cabo la reforma constitucional de 24 de abril de 1896, que establecía que en
las faltas absolutas del Presidente, excepción de la que procede de licencia, se
encargara desde luego del Poder Ejecutivo el Secretario de Relaciones Exteriores, o
si no lo hubiere o estuviere incapacitado el Secretario de Gobernación; pero en este
caso, el Congreso de la Unión se reuniría en sesión extraordinaria al día siguiente
para elegir Presidente substituto por mayoría de votos de los presentes. En los casos
de falta absoluta por renuncia del Presidente, ésta no surtiría efecto sino hasta que
quedara hecho el nombramiento del sucesor y prestara la protesta legal; y en cuanto
a las faltas temporales, el Congreso nombraría un Presidente interino, observándose
el mismo procedimiento que para los casos de falta absoluta.
La ancianidad del General Díaz, que iba marcando la disminución de sus
grandes e indiscutibles facultades de estadista – ¿se ha podido acaso negar que haya
sido el primero de los que han gobernado México? – hizo que todas las facciones
que lo circundaban, especialmente la más poderosa y la que ambicionaba más su
herencia política, denominada en el público "grupo científico", hicieran presión
hasta convencer al General Díaz de la necesidad de establecer como una institución
permanente y vigorosa la Vicepresidencia de la República; reforma que se realizó el
6 de mayo de 1904 en el artículo 80 de la Constitución, que quedó textualmente en
los siguientes términos: "Cuando el Presidente de la República no se presente el día
designado por la Ley para tomar posesión de su encargo, cuando ya en él ocurra su
falta absoluta, o se le conceda licencia para separarse de sus funciones, el
Vicepresidente asumirá el ejercicio del Poder Ejecutivo, por ministerio de la ley,
sin necesidad de nueva protesta. Si la falta del Presidente fuera absoluta, el
Vicepresidente le substituirá hasta que el Presidente se presente a desempeñar sus
funciones". De esta manera quedó consumado el más grande error cometido por
la administración porfirista en su ocaso, y cuando ya el país no pensaba en la
permanencia ni en la continuidad indefinida de los procedimientos del
gobierno dictatorial, sino que como una aspiración nacional, uniforme y

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 217

creciente, el pueblo creía en la necesidad de la desaparición de aquel régimen y

pedía el advenimiento de un gobierno institucional, es decir, no basado en
la calidad ni en la significación de los mandatarios, sino en el funcionamiento
equilibrado, armónico y jurídico de todos los Poderes Públicos representados por
titulares transitorios y con atribuciones perfectamente definidas y limitadas.
La prueba es que una simple promesa platónica, vertida en la entrevista
Creeltman y que en cualquier otro tiempo hubiera pasado inadvertida, de garantizar
al pueblo en las elecciones de 1910 el derecho libre de sufragio, bastó para que la
revolución estallara y fuera derrocado el régimen porfirista iniciándose una nueva
etapa de la revolución política nacional.
Estos antecedentes convencieron al Constituyente de Querétaro de que la
Vicepresidencia debía suprimirse por inconveniente y peligrosa. Dado nuestro
temperamento y los procedimientos seguidos en política por los distanciados del
Poder, siempre listos para fomentar intrigas y tramar conspiraciones a la sombra de
un mandatario legítimo que en cualquier momento pueda asumir la autoridad y las
responsabilidades del Jefe del Estado, aquella institución constituía una inseguridad
permanente. Por eso se aceptó como único medio para sustituir en sus faltas
temporales o absolutas al Presidente de la República, la designación que hiciera el
Congreso en favor de cualquier persona en quien concurrieran los requisitos fijados
por la Constitución. De este modo, el artículo 84 previene que en caso de falta
absoluta del Presidente; ocurrida en los dos primeros años del periodo respectivo, si
el Congreso estuviere en sesiones, se constituirá inmediatamente en Colegio'
Electoral, y concurriendo cuando menos las dos terceras partes del número total de
sus miembros, nombrará en escrutinio secreto y por mayoría absoluta de votos, un
Presidente,24 debiendo el mismo Congreso expedir la convocatoria a elecciones
presidenciales. Si esa asamblea no estuviere en sesiones, la Comisión Permanente
nombrará desde luego un Presidente Provisional y convocará a
extraordinarias al Congreso,25 con el fin de
24
“...un Presidente interino: el mismo Congreso expedirá, dentro de los diez días siguientes al de la
designación de Presidente interino, la convocatoria para la elecci6n del Presidente que deba
concluir el período respectivo, debiendo mediar, entre la fecha de la convocatoria y la que se
señale para la verificaci6n de las elecciones, un plazo no menor de catorce meses, ni mayor de
dieciocho”, dice el párrafo primero del arto 84 según la reforma publicada en el “Diario Oficial”
de 29 de abril de 1933.
25
“para que éste (el Congreso), a su vez, designe al Presidente interino y expida la convocatoria a
elecciones presidenciales en los términos del párrafo anterior”. Reforma del arto 84 publicada en
el “Diario Oficial” de 29 de abril de 1933.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 218

que éste expida la convocatoria para las elecciones presidenciales. Cuando la falta
del Presidente ocurriese en los dos últimos años del periodo respectivo, si el
Congreso de la Unión se encontrase en sesiones, elegirá al Presidente substituto que
deberá concluir el período; si el Congreso no estuviese reunido, la Comisión
Permanente nombrará un Presidente Provisional y convocará al Congreso a sesiones
extraordinarias para que se erija en Colegio Electoral y haya elección del Presidente
substituto. El artículo 85, complementando las disposiciones anteriores, establece
que si al comenzar un periodo constitucional no se presentase el Presidente electo o
la elección no estuviese hecha y declarada el primero de diciembre, cesará, sin
embargo, el Presidente cuyo periodo haya concluido y se encargará desde luego del
Poder Ejecutivo, en calidad de Presidente Provisional,26 el que designe el Congreso
o en su falta la Comisión Permanente y se procederá conforme a 10 dispuesto en e!
artículo 84 citado antes. Cuando la falta del Presidente fuese temporal, el Congreso
de la Unión, si estuviere reunido, o en su defecto la Comisión Permanente,
designará un Presidente Interino para que funcione durante el tiempo que dure dicha
falta.
Como se ve, la sucesión presidencial ha quedado exclusivamente en manos
del Congreso en los casos de falta temporal o absoluta del Jefe del
Ejecutivo, pues la renovación normal cada seis años corresponde solamente al
pueblo por medio del sufragio universal y directo. Y aunque este
procedimiento hace vivir al país en una perpetua incertidumbre y en constante
ansiedad por lo que toca a la designación de un Presidente substituto, sobre todo
cuando deba concluir el período presidencial y durar en su encargo varios
años, sin embargo, dada la experiencia adquirida en más de una centuria de vida
independiente, no es fácil por ahora encontrar otro mejor, pues entre el
posible desacierto en que puede incurrir el Congreso, pero que está sujeto a una

26
En calidad de Presidente interino, según la reforma del arto 85 publicada en el “Diario Oficial”
de 29 de abril de 1933, reforma que ha agregado al citado artículo el siguiente párrafo: “Cuando la
falta del Presidente sea por más de treinta días y el Congreso de la Unión no estuviere reunido, la
Comisión Permanente convocará a sesiones extraordinarias del Congreso para que éste resuelva
sobre la licencia y nombre, en su caso, al Presidente interino”.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 219

contingencia imprevista, como es la muerte o la renuncia del funcionario que

ocupe el poder, y el peligro evidente de una oposición
organizada y actuando durante seis años con el Vicepresidente de la República a la
cabeza, es preferible lo primero. La solución, por supuesto, será plenamente
satisfactoria cuando las Cámaras sean verdaderos órganos del Estado, órganos
representativos de todos los matices de opinión, de todas las tendencias y de todos
los intereses que existen en el mismo, y no los representantes burocráticos de un
partido único omnipotente.
Tal ocurre en Francia, en donde la sucesión presidencial en todo caso
depende del Parlamento, habiendo dado resultados excelentes hasta hoy, no sólo
para la transmisión por el término constitucional del poder, sino en los tres o cuatro
casos de renuncia del Presidente y en los otros varios de muerte del mismo, en
todos los que se substituyó al mandatario faltante en plena normalidad y dentro del
más puro orden legal.
Cierto que, como hemos demostrado antes, el Jefe del Ejecutivo en Francia
donde rige el gobierno parlamentario, no tiene las mismas atribuciones ni el
prestigio y la autoridad del Ejecutivo en México, en que se ha instituido el gobierno
presidencial. Por eso propugnamos, al comenzar el estudio de esta cuestión, la
vicepresidencia de la República, como la fórmula más conveniente y segura para la
substitución del Presidente, por ser lo más natural y lógico dentro de nuestra
organización democrática que el representante del Ejecutivo, en todo caso, proceda
del sufragio popular y no de una elección indirecta por medio de las Cámaras. Y
ésta es la aplicación de lo que ocurre en los Estados Unidos, en donde el
Vicepresidente es electo al mismo tiempo, por el mismo período y por los mismos
electores que el Presidente, lo que ha motivado que en los ya numerosos casos en
que ha muerto el Jefe del Ejecutivo, ha entrado automáticamente y sin agitaciones
el Vicepresidente, y ha desempeñado el cargo sin contratiempo hasta el término de
su mandato.
Es verdad que en nuestro actual sistema el Presidente provisional sólo debe
ocupar el poder mientras se verifican nuevas elecciones; mas hay el caso de que
cuando la falta ocurre durante los últimos años, el substituto nombrado por las
Cámaras durará hasta el término del período presidencial, y entonces sí resulta
que se ha privado al pueblo del más legítimo de sus derechos, o sea el de elegir a
sus mandatarios. Pero aun esta excepción es conveniente, ya que no se debe

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 220

agitar a la República con campañas electorales frecuentes, por los

trastornos económicos y morales que tales acontecimientos producen
por lo cual es preferible mantener en el poder al designado por las Cámaras.
Se ha hablado de que tras de la reforma de 1928, que amplía el período
presidencial a seis años, hay incertidumbre sobre si el substituto del Presidente
Constitucional, nombrado después de los dos primeros años o antes de los dos
últimos, debe permanecer en el poder hasta el término del mandato presidencial;27
pero, a nuestro juicio, tal problema no existe o carece de valor constitucional,
puesto que el espíritu del precepto legislativo no era otro que el de que los
substitutos nombrados después de la mitad del término presidencial ocuparan el
poder hasta el fin, y que sólo cuando ocurriera la falta del titular en la primera
mitad, se convocara a elecciones. Por lo tanto, esta omisión, imperdonable en los
que reformaron la Constitución sin tomar en cuenta los artículos íntimamente
relacionados con la ampliación del período presidencial, por una mera casualidad
no produjo ni producirá dificultades de ningún género, porque la Ley Suprema hay
que interpretarla racional y jurídicamente y no con criterio absurdo e ilógico.
Pero, ya que de substitutos presidenciales hablamos, designados por el
Congreso, debe quedar sentado, aunque tal cosa parezca innecesaria, que el
Presidente Provisional, Interino, Substituto, nombrado por las Cámaras, es
irrevocable y no puede ser destituido de su cargo por el mismo Congreso, pues si la
Constitución, Ley Suprema, le dio la facultad de nombrar y de integrar uno de los
Poderes constituidos del Estado, no le dio la de removerlo, ya que para eso sí se
necesitaba una autorización escrita, expresa y categórica. Así pues, el Presidente
Provisional nombrado por el Congreso puede entrar en lucha con el mismo apenas
hecha su designación, y su autoridad, y sus facultades, y su independencia serán las
mismas que si se tratara de un Presidente Constitucional electo por el pueblo.
*

* *
Pasando a los requisitos fijados por la Constitución para poder pe Presidente
de la República, el artículo 82 exige al designado:

27
La reforma de 1933 ha concordado la ampliación del período presidencial con el plazo de
permanencia del Presidente sustituto.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 221

I. –Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos,

e hijo de padres mexicanos por nacimiento; II. – Tener 35 años
cumplidos al tiempo de la elección; III. – Haber residido en el país durante todo el
año anterior al día de la elección; IV.-No pertenecer al estado eclesiástico ni ser
ministro de algún culto; V28. – No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al
Ejército, un año antes de la elección; VI29.-No ser Secretario o Subsecretario de
Estado, ni Gobernador de algún Estado, Territorio o del Distrito Federal, a menos
de que se separe de su puesto un año antes del día de la elección. Estos requisitos
quedaron así establecidos en la reforma de 15 de enero de 1927, pues, conforme a
esta última, se suprimió el que exigía al candidato no haber figurado directa o
indirectamente en alguna asonada, motín o cuartelazo, y tratándose de los servicios
en el Ejército y del desempeño de los cargos de Secretario o Subsecretario, amplió
plazos, pues el artículo primitivo sólo exigía haber cesado en los mismos cargos
noventa días antes de la elección.
Sólo por espíritu de nacionalismo y por temores infundados, se ha exigido
que el Presidente no sólo sea mexicano por nacimiento, sino hijo de padres
mexicanos también por nacimiento, circunstancia que excluye a multitud de
nacionales que sienten el mismo apego y amor a la Patria que aquellos que
solamente por una calificación legal tienen padres nacionales por nacimiento. La
única explicación que puede darse a este requisito, que peca de exagerado y de
exclusivista, es la ampliación que dio el Código político actual a la nacionalidad de
los hijos de extranjeros nacidos en México, y ésta suscitó un temor en los
Constituyentes de 17, respecto a la solidez del patriotismo de un Presidente cuyos
padres conservaran, mientras él estuviere en el poder, su nacionalidad extranjera, y
cuyo país de origen pudiera estar en conflicto con la República.
Por lo que toca a las incompatibilidades en las fracciones V y VI, debemos
decir igualmente que la reforma constitucional de enero de 1927, exageró de tal
manera el plazo que exige para separarse previamente de las funciones de Ministro,
Subsecretario o Gobernador, o para retirarse del Ejército, que en realidad, en un
momento dado en que sea preciso hacer elecciones extraordinarias por la muerte o
renuncia del Presidente Constitucional, quedarán incapacitados un considerable

28
Las fracciones V y VI del articulo 82 fueron modificadas el 8 de enero de 1943, acortándose
los plazos a seis meses como más adelante lo sugiere el autor
29
Ídem.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 222

número de candidatos posibles por haber estado desempeñando tales cargos

públicos al ocurrir esos sucesos, lo que sólo podrá evitarse si las elecciones se
verificaren muchos meses después de la falta del titular en la Presidencia. Tal
ocurrió después del asesinato de Obregón, en que, debiendo haberse celebrado las
elecciones para substituirlo tres o cuatro meses después de su muerte, la
convocatoria expedida las fijó para diez y seis meses después de su fallecimiento,
con objeto de dar oportunidad a Generales con mando y Ministros y Gobernadores
y demás funcionarios a que pudieran presentarse como candidatos. Con esto lo que
se logra es saber de antemano quiénes solicitarán el sufragio del pueblo para el
cargo de Presidente, pues cuando se acerque el plazo de un año para la substitución
presidencial, se tomará fácilmente en cuenta a los que vayan presentando sus
renuncias, circunstancia deplorable en México, porque este anuncio servirá para
agitar más la opinión anticipadamente, fuera de las persecuciones que puedan
iniciar los funcionarios en el poder contra candidaturas que les sean antipáticas o a
las que teman. Basta evidentemente un término de noventa días para que se alejara
el temor de que el funcionario dimitente usara de su influencia o de la autoridad que
le daba el cargo público que desempeñaba.
Por último, los requisitos marcados en los incisos II y IV del artículo 82
están perfectamente justificados, pues el primero exige tener 35 años cumplidos al
tiempo de la elección, edad que juzgó prudente la Constitución para tener
adquiridos la experiencia, los conocimientos y la ponderación necesarios para
desempeñar los altos Cargos de la Federación, pues la misma se exige a los
Senadores y a los Ministros de la Suprema Corte de Justicia. En cuanto al inciso IV,
previene que el Presidente no podrá pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro
de algún culto, prohibición que está plenamente Justificada por las razones que
expusimos al hablar de la misma que le impuso a los Diputados y Senadores, pero
mucho más en el presente caso, por tratarse nada menos que del Jefe del Ejecutivo,
del funcionario encargado de la administración pública, de la ejecución de las leyes
y a quien se ha confiado el mando de la fuerza pública todos los elementos de
defensa nacional; sería por consiguiente impolítico y temerario confiar tan alto
poder a individuos vinculados directa o indirectamente con una religión o secta, a la
que, por razón natural y por convicción dogmática, deben sacrificar todos los
intereses terrenos en aras de la propagación de la fe que representan. Si todos
estos motivos incontestables se agrega la significación política ha tenido siempre

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 223

el clero católico en México y las repetidas enseñanzas de nuestra historia, que

aconsejan confiar el poder únicamente a los que están desvinculados de todo credo
religioso, o que no se consagren al ejercicio de una religión, se encontrará que la
prohibición radical a este respecto de nuestro código político es inatacable.
Para concluir este capítulo, debemos anotar que el Presidente de la
República no podrá ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de
la Unión, y que su cargo sólo es renunciable por causa grave que calificará el
mismo Congreso, ante el que presentará la renuncia. Estas autorizaciones, que,
conforme a la Constitución de 57, sólo correspondían a la Cámara de Diputados, se
ha hecho perfectamente bien en atribuirlas al Congreso, porque no había
justificación legal ni política para reservar este atributo sólo a aquella Cámara, con
tanto menos razón cuanto que podría romper el equilibrio político existente entre las
dos partes integrantes del Congreso al entregarse a una sola de ellas toda la
capacidad constitucional para regular las relaciones entre el Ejecutivo y el
Legislativo. Además, para resolver estos asuntos de carácter delicado y grave, es
conveniente someterlos a un mayor número de jueces, como es el de los miembros
de la asamblea en que están representadas todas las tendencias del país, y no al
exclusivo cuerpo de Diputados.
Se ha preguntado cuál sería la solución constitucional si el Presidente de la
República, a quien le negaron permiso las Cámaras para ello, se ausentara de la
República, o si, habiendo presentado su renuncia, no le fuera aceptada por las
mismas. Y aquí debiera darse una resolución general para éstos y para los otros
muchos casos que pueden presentarse en lo que toca a las relaciones políticas entre
sí de los órganos del Estado, como para vencer la resistencia o abstención que
manifiesten a desempeñar las obligaciones o facultades que se les han conferido. La
verdad es que para tales contingencias no hay solución constitucional ninguna, pues
ni existen medios jurídicos de coacción, ni tampoco se ha autorizado a ninguno de
los poderes del Estado para emplear la fuerza a efecto de hacer cumplir a los otros
sus atribuciones y deberes en la esfera política. Por consiguiente, si el Presidente de
la República abandona el territorio nacional, sin la previa licencia del Congreso no
puede ni siquiera juzgársele, porque no es responsable por violaciones a la
Constitución; ni tampoco puede nombrársele un substituto porque no es caso de
falta absoluta, ni siquiera temporal, ya que ésta sólo ocurre por licencia concedida.
Y como el Congreso no está facultado para destituir al Presidente de la República,

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 224

si tal cosa hiciera, incurrida por su parte en una violación mayor de la Constitución
y en un verdadero golpe de Estado congresional.
Pero más típicamente aparece la falta de solución constitucional en el caso
de que no se acepte la renuncia presentada por el Jefe del Ejecutivo, porque si éste
se rehusa entonces a continuar en funciones, no hay poder político ni humano que
pueda obligarlo a desempeñarlas. Y lo mismo debe decirse en general de todos los
conflictos entre un Poder del Estado y los otros, que siendo soberanos, por decir así,
en 10 que toca a sus facultades constitucionales, no deben ser cohibidos por nadie
para ejercitarlas. Así pues, los conflictos entre las dos Cámaras del Congreso, por lo
que toca a la formación de las leyes, o a cualquier otro aspecto que necesite el
consentimiento de ambas, si no se obtiene éste no hay medio legal de lograrlo. Pero
esto que aparentemente presenta los caracteres de un desquiciamiento político, o los
pródromos de una disolución del Estado, no tiene en la realidad de las cosas, en las
necesidades de la vida funcional de la Nación, el alcance disolvente que aparenta:
los Poderes mismos del Estado en casos extremos, por una reacción natural
motivada por el patriotismo, por la conciencia del deber, por el sentimiento del
respeto al pueblo que los ha designado y de quien tienen la soberanía teórica, se
prestan a que instintiva y automáticamente se restablezca el equilibrio y se
mantenga la armonía política volviéndose de modo previo al normal ejercicio de las
funciones correspondientes a cada órgano estatal. Pero, en el caso de no llegarse a
esta solución única y de que las pasiones políticas pretendan arrastrar al país por la
pendiente de la anarquía amenazando los intereses y derechos de los gobernados, la
solución sólo puede ser extralegal y ejecutada por medio de la violencia: la
revolución o el golpe de Estado.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 225

CAPÍTULO II

FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

Siguiendo la peculiar aplicación que nuestro Derecho Constitucional hace

de la división de Poderes, el Ejecutivo Federal tiene, lo mismo que el Congreso, no
sólo facultades propiamente administrativas y ejecutivas, sino legislativas y
judiciales, tomando parte directa, en cooperación con el Congreso para la formación
de las leyes, y con el Poder Judicial en casos íntimamente relacionados con la
función jurisdiccional. Por lo tanto, haremos un estudio sucinto de cada uno de los
tres grupos de facultades, comenzando por las esencialmente ejecutivas y que
corresponden de un modo exclusivo al Presidente de la República. Estas son las
mencionadas en las fracciones I, II, V, VI, XIII y XV del artículo 89 de la
Constitución. Además, son funciones ejecutivas pero necesitan para su desempeño
la intervención del Congreso de la Unión o de alguna de las Cámaras, las
especificadas en las fracciones III, IV, VII, VIII, XI, XVII, XVIII y XIX del mismo
artículo 89.
De acuerdo con estos preceptos legales, el Presidente de la República tiene
derecho a nombrar y remover libremente a los Secretarios del Despacho, al
Procurador General de la República, al Gobernador del Distrito Federal y a los
Gobernadores de los Territorios, al Procurador General de Justicia del Distrito
Federal y Territorios; de remover diplomáticos y empleados superiores de Hacienda
y de nombrar y remover libremente a los demás empleados de la Unión, cuyo
nombramiento o remoción no esté determinado de otro modo en la Constitución o
en las leyes.
Esta es una de las prerrogativas más importantes del Jefe del Ejecutivo,
porque le da la oportunidad de disponer de los numerosos empleos

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 226

públicos, pudiendo distribuirlos entre sus partidarios y amigos, lo que entrega en

sus manos el control de la burocracia, que en el régimen institucional actual de
todos los pueblos ejercita las verdaderas funciones gubernamentales, como las de
policía, seguridad, higiene, educación, transportes, gestión de los servicios públicos
y administración de las riquezas nacionales del país. Dispone de un contingente
numeroso, disciplinado y resuelto para intervenir en las funciones electorales,
puesto que, además de tratarse de empleados ligados por la gratitud o por el interés,
constituye una parte integrante del mecanismo gubernamental, cuyo principal
propósito en todos los sistemas de gobierno es el de conservación del poder. Y ésta
es una de las explicaciones de por qué el Ejecutivo Federal, siendo conforme a las
facultades y al rango que le ha dado la Constitución, un órgano de inferior categoría
política al Congreso, ha podido mantener una gran preponderancia de hecho por la
considerable cantidad de favores, de mercedes y de canonjías que puede dispensar
en un pueblo como el nuestro, tan inclinado a las seguridades y comodidades que
proporcionan los empleos públicos.
Pero en el estado actual de las cosas, la influencia y el poder del Presidente
de la República son todavía mayores porque no sólo goza de la prerrogativa de
nombrar a los empleados, sino que tiene otra más poderosa y temida: la de
removerlos libremente, circunstancia que contribuye a que las filas burocráticas se
mantengan estrechamente unidas y adictas a su permanencia en el poder.30
Y si ya va siendo necesaria la promulgación de una ley que fije los
requisitos y las competencias técnicas que deben exigirse a los candidatos para los
cargos públicos, restringiendo de este modo el favoritismo oficial en beneficio de la
colectividad por el mejoramiento de los servidos, ¿qué decir de la ya indispensable
limitación que debe ponerse al derecho del Ejecutivo para destituir a los
empleados de la administración? Es cierto que la Constitución, al hablar de
esta prerrogativa del Presidente, no abre la puerta a restricciones
cuando se trata de la remoción de los Secretarios del Despacho o Ministros, de los
Procuradores Generales de la República o del Distrito Federal y de los
30
Actualmente rige el Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión de 4 de
abril de 1941 (“Diario Oficial”, 17 de abril 4e 1941), reformado por los Decretos de 23 de abril de
1941 (“Diario oficial” 8 de mayo de 1941), 30 de diciembre de 1946 (“Diario Oficial”, 30 de enero
de 1947) y la ley en favor de los Veteranos de la Revolución corno Servidores del Estado de 31 de
diciembre de 1949 (“Diario Oficial”, 7 de enero de 1950).

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 227

Gobernadores del mismo Distrito o Territorios, así como de los agentes

diplomáticos y empleados superiores de Hacienda; pero, en cambio, autoriza la
limitación de esta prerrogativa, tratándose de todos los demás empleados de la
Unión, al prever que el Congreso, por medio de leyes futuras, fije las condiciones
bajo las cuales únicamente podrá el Ejecutivo destituir a los empleados públicos.
En varias ocasiones se han presentado proyectos tendientes a la consecución
de estos fines, pero muy particularmente el año de 1911 se discutió en la Cámara de
Diputados, con gran calor y con numerosos discursos en pro y en contra, un
proyecto de ley que al fin fue aprobado, y que limitaba la facultad del Ejecutivo de
remover libremente a los empleados públicos, no a los altos funcionarios
designados de modo expreso en el artículo 89 comentado. La desgracia de atribuir
siempre tendencia política a las proposiciones mejor intencionadas, hizo que el
gobierno de aquel entonces opusiera su influencia y sus relaciones en el Senado, en
donde la iniciativa quedó indefinidamente sepultada.
Pero es manifiesto que esta tentativa debe ser renovada por las futuras
Cámaras, pues en nada se quebranta el poder del Ejecutivo si en una ley se le
precisan los casos y las circunstancias en que debe usar de su derecho de sustituir a
un empleado deficiente o perjudicial para los intereses públicos; ni es por allí donde
hay que fortalecer la autoridad y el prestigio de que debe revestirse al Jefe del
Estado, que en los tiempos actuales tiene ante sí enormes responsabilidades y
gravísimos problemas que resolver. Además, la orientación sindicalista del Derecho
Industrial contemporáneo pide la garantía de los derechos del trabajador honorable
y competente y el alejamiento de las angustias y de la incertidumbre de los que
viven de su labor. Es evidente que los empleados públicos, aunque por hoy no
puede catalogárseles todavía en el grupo de los trabajadores privados y, por
consiguiente, sujetos a las disposiciones especiales de la Ley del Trabajo, deben ser
definitivamente amparados en sus derechos por una ley sobre servicio civil dictada
por el Congreso y !imitadora de las facultades arbitrarias del Jefe del Estado para
cambiar por antipatía, mala voluntad, o deseo de atender otras
recomendaciones, a los buenos servidores de la Nación. Esto servirá, sobre

todo, para elevar la condición moral de los empleados públicos respetando en ellos,
los sentimientos de emulación para el trabajo y de dignidad e independencia en el
desempeño del mismo, nivelándolos a la situación actual de los obreros en general,

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 228

que se consideran, por la protección que ya tienen en las leyes, en igualdad de

condiciones al patrón; mientras que los empleados públicos, por el temor que tienen
a los ceses frecuentes e injustificados, viven en un estado de sumisión deplorable y
humillante respecto de los jefes de sus oficinas.
Igual cosa debiera hacerse, aunque no es tan urgente ni tan necesaria, para la
admisión de los solicitantes a los puestos públicos, exigiéndoles estudios,
exámenes, certificados de práctica y sobre todo de honorabilidad y buenas
costumbres. Estos requisitos contribuirán no sólo a impedir el favoritismo oficial,
que ha transformado en prebendas y canonjías las obligaciones que deben tener los
servidores del Estado, sino a obtener un mejoramiento evidente e inmediato en la
calidad de los mismos.
En cuanto a los Secretarios del Despacho, Procuradores de la República y
del Distrito Federal y Gobernadores de los Territorios, así como los agentes
diplomáticos y empleados superiores de Hacienda, sí es conveniente, como lo
establece la Constitución, que la permanencia en sus puestos dependa
absolutamente del criterio del Presidente de la República, pues son cargos de
absoluta confianza, siendo la primera condición que debe exigirse para su
desempeño su identificación y lealtad con la política de aquel alto funcionario.
Pero si para la remoción de todos los cargos públicos se ha dado una amplia
facultad al Jefe del Estado, no ocurre lo mismo respecto a los nombramientos, pues
sólo la tiene sin restricciones para algunos de los especificados. en la fracción II del
artículo 89 que estamos comentando, o sea los empleados de la Unión en general y
de los ,que acabamos de hablar en el párrafo anterior, ya que tratándose de agentes
diplomáticos y cónsules generales, así como de coroneles y demás oficiales
superiores del Ejército y Armada Nacional y de los empleados superiores de
Hacienda, se requiere forzosamente la aprobación del Senado; y para la designación
de los oficiales del Ejército y de la Armada, inferiores al grado de coroneles, el
nombramiento sólo puede hacerse con arreglo a las leyes, es decir, sujetándose a la
Ordenanza y al Escalafón del Ejército. Por lo que respecta a estas últimas
restricciones, debe precisarse hasta dónde llega el
alcance de la facultad para designar que tiene el Presidente y hasta dónde la del
Senado para aprobar o desechar los nombramientos, según las normas
constitucionales.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 229

En lo que concierne al Ejecutivo, no hay duda de que su derecho es

ilimitado y que puede escoger para aquellos cargos a la persona que juzgue
conveniente para su política y para servir con eficacia al país, y lo mismo puede
decirse del derecho del Senado para ratificar o desechar la designación. El conflicto
puede surgir si esta Cámara Federal rechazara de modo sucesivo para un cargo de
importancia a varios candidatos propuestos, extremando su exigencia hasta pedir
expresamente la designación de determinada persona o, en caso contrario, oponerse
a que cubra la vacante existente. Este conflicto es de la misma naturaleza que los
que se presentan en Derecho Constitucional entre dos Poderes titulares de la
soberanía y con facultades compartidas respecto de determinado asunto; no tiene
solución legal. Sólo se desenlaza por la habilidad política o el sentimiento de
responsabilidad gubernamental de los órganos en conflicto, o por la decisión del
más fuerte para hacer a un lado las abstracciones que con fines políticos se le
opongan. Pero hay más: si el Presidente de la República ha designado un
Embajador mientras el Senado está en receso y dicho Embajador firma por
autorización del Ejecutivo un tratado con otro Estado soberano, y después de
celebrado éste el Senado rechaza el nombramiento, es indudable que el tratado es
válido y obligatorio y surte todos sus efectos, sin que nadie, para pretender
invalidarlo, pueda alegar el motivo de falta de personalidad en el diplomático
mexicano que lo hubiera concertado; sí puede desaprobarlo aquella Cámara por
cualquiera otra razón, puesto que tiene plena facultad constitucional para desechar
libremente los tratados que celebre el Presidente de la República. El fundamento de
esta aseveraci6n está en la fracción XVI del artículo 89, que manda que cuando la
Cámara de Senadores no esté en sesiones, el Presidente podrá hacer
provisionalmente los nombramientos de agentes diplomáticos, a reserva de
someterlos a la aprobación de dicha Cámara cuando esté reunida, facultad que
capacita a los diplomáticos nombrados en estas condiciones para dirigirse a los
países de su residencia y celebrar los actos correspondientes conforme al Derecho
Internacional. Igual cosa debe decirse respecto de los empleados superiores de
Hacienda y de los coroneles y jefes del Ejército, que pueden tener mando de tropa y
desempeñar las comisiones que les encargue el Ejecutivo sin la previa
ratificación del Senado, si, al ser nombrados, este último se encontrare en receso.
Por último, la Constitución, tratándose de oficiales inferiores del Ejército,
restringió la facultad del Ejecutivo para designarlos libremente, al exigir que los

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 230

nombramientos deberían hacerse con arreglo a las leyes, es decir, a las normas
establecidas por el Congreso y obligatorias para el Ejecutivo.

* *
Entre las facultades propiamente ejecutivas que corresponden al Presidente
de la República están las de disponer de la fuerza armada permanente de mar y
tierra para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación; la de disponer
de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos Estados o Territorios para los
mismos objetos, debiendo obtener en este caso el consentimiento del Senado; y la
de declarar la guerra en nombre de los Estados U nidos Mexicanos, previa ley del
Congreso de la Unión, así como dirigir y ejecutar todos los actos de agresión o de
defensa que las hostilidades reclamen.
Estos derechos, aunque supeditados algunos a la voluntad del Parlamento,
son de los que dan mayor personalidad y fuerza material al Jefe del Ejecutivo,
puesto que tratándose de la seguridad interior puede, para el mantenimiento de la
paz pública y la estabilidad de las instituciones, movilizar a su arbitrio las fuerzas
federales y Guardia Nacional de los Estados cuando lo juzgue necesario y lo
demanden las necesidades del país. Así pues, si en un Estado se suscita un conflicto
de carácter interno, pretendiendo dos o tres individuos haber resultado electos
Gobernadores de esa Entidad y el Ejecutivo ha reconocido a uno de ellos,
puede enviar la fuerza pública para sostener la autoridad de aquél a quien haya
reconocido. Igual cosa debe decirse tratándose de conflictos entre varias
Legislaturas, pues aunque no hay una facultad expresa, como la que dan las leyes de
los Estados Unidos al Presidente de esa República, para conocer en casos de
conflictos electorales en los Estados cuál debe ser la autoridad legítima,
práctica constante e inevitable también entre nosotros la seguida por el
Presidente en esas circunstancias, ya que no hay otra autoridad que pueda
intervenir en la controversia, y que existe, además, una semejanza
completa entre esta facultad del Presidente y la que le reconoce la Constitución para
resolver, entre varios gobiernos que se establezcan en un Estado extranjero, con
cuál de ellos mantendrá relaciones diplomáticas.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 231

El derecho que tiene el Presidente de disponer de las fuerzas federales en los

conflictos internacionales, así como el de repeler las agresiones exteriores, lo
autoriza para tomar el mando directo de las tropas cuando se considere con la
capacidad técnica necesaria, pues él es el Jefe Supremo indiscutible del Ejército.
Esta práctica ha sido seguida invariablemente en nuestra historia; así, varios
Presidentes de la República, entre otros Santa Anna, en tiempos lejanos, y
recientemente el General Obregón, se pusieron al frente de las tropas y dirigieron
campañas militares como Generales en Jefe, dado que no está organizado el Estado
Mayor General del Ejército, como ocurre en Francia y en los Estados Unidos, a
cuyo jefe podría confiarse la dirección técnica y exclusiva de la campaña.
Pero de cualquier modo, dentro de nuestro régimen constitucional todo lo
relativo a la organización del Ejército, a las leyes que lo rigen, a la fijación de sus
sueldos y sostenimiento económico en general, corresponde al Congreso, el que
provee a todos estos objetos por medio de leyes de carácter general; y todo lo
concerniente al mando directo de las tropas, su movilización, transporte,
concentración, y en suma, cuanto se refiere a operaciones de guerra, corresponde
exclusivamente al Ejecutivo, lo mismo en tiempo de paz que durante las
hostilidades contra cualquier potencia extranjera, o en una contienda civil; y esto
aun en el caso de que exista un Generalísimo o el Estado Mayor Especial del
Ejército, creado por la ley orgánica posterior, pues sin previa reforma constitucional
el Ejecutivo conserva y conservará en último grado la competencia constitucional
absoluta sobre estas materias.
Además de las disposiciones anteriores por lo que respecta a la fuerza
material del Estado, el Presidente de la República tiene, conforme a la fracción III
del artículo 76 y mediante la autorización del Senado, el derecho para permitir la
salida de tropas nacionales fuera de los límites del país, el paso de tropas
extranjeras por el territorio nacional y la estación de escuadras de otras potencias
por más de un mes en aguas mexicanas. Se ve que en estos casos particulares la
Constitución no dejó al arbitrio del Jefe del Ejecutivo la facultad de actuar
libremente, sino que exigió el requisito complementario del
consentimiento de la Cámara de Senadores. Y era natural, tanto porque se requiere
la aprobación de dicha Cámara para autorizar los tratados internacionales que
celebre el Ejecutivo con las demás potencias extranjeras, cuanto porque aquellos
actos pueden dar lugar a conflictos externos y hasta degenerar en un casus belli,

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 232

siendo necesaria la voluntad del Congreso para que el Presidente pueda declarar o
aceptar la guerra, y por lo mismo, por estas circunstancias se han limitado las
facultades a que nos estamos refiriendo. Por lo demás, no era conveniente que
responsabilidades tan graves como las de admitir el paso de tropas extranjeras
dentro de la República y la salida de las nuestras a territorio extranjero, se dejaran a
la simple decisión de una persona, sino que, para prevenir las consecuencias que
pudieran traer tales actos, se Juzgó indispensable la cooperación de una Cámara
representativa popular, como es el Senado, que indudablemente puede contribuir
con su buen juicio al acierto en las determinaciones que sobre estos asuntos se
tomen.
*

* *
Pero indudablemente la facultad de mayor categoría y de mayor prestigio
que la Constitución ha concedido al Presidente de la República, en el ejercicio de
sus funciones propiamente ejecutivas, es la referente a dirigir con la libertad más
absoluta las relaciones diplomáticas del país con los demás Estados soberanos, y la
de poder celebrar tratados internacionales, complementada esta última facultad con
la aprobación necesaria que debe dar a estos convenios el Senado.
Estas atribuciones son las que le han dado el rango que en todas las naciones
tiene el titular del Poder Ejecutivo, y las que le han conservado su prestigio y su
fuerza interior, a pesar de las invasiones constantes del Parlamento dentro de la
esfera de acción del mismo Ejecutivo, y no obstante el cercenamiento reiterado que
se ha hecho de sus facultades exclusivas en beneficio del Poder Legislativo.
En los gobiernos parlamentarios éste es el único rasgo de independencia y
de igualdad política que respecto de los otros Poderes conservan los Jefes del
Estado. Así ocurre en Inglaterra, en Francia y en los demás países parlamentarios,
en los que el titular del Ejecutivo recibe a los Embajadores y Ministros
Plenipotenciarios, mantiene la .correspondencia diplomática con todos los otros
pueblos por conducto del Ministro de Relaciones e inicia negociaciones y las
continúa dentro del más estricto sigilo hasta llegar a la celebración de tratados, sin
dar cuenta de sus actos a las demás autoridades del Estado, salvo para la ratificación
de aquéllos.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 233

Especialmente en los Estados Unidos, ésta es la facultad que, unida a la del

veto legislativo, sostiene la personalidad, el gran prestigio y la significación política
interna y mundial del Presidente de la República, pues allí, más que en los países de
Europa, el Jefe del Estado goza de una libertad indiscutible para la dirección de los
asuntos diplomáticos, teniendo la ventaja, sobre los gobiernos parlamentarios, que
él nombra y remueve libremente al Secretario de Estado que depende directa y
exclusivamente de él y no está sujeto a los votos de censura o de desaprobación de
las Cámaras. Pero todavía es mayor la libertad de acción y la personalidad del
Presidente de México a este respecto, puesto que en los Estados Unidos, aunque en
teoría, se necesita la ratificación del Senado para el nombramiento que haga el
Presidente de Secretario de Estado, o sea el funcionario que despacha todos los
asuntos relativos a Relaciones Exteriores, en México el Presidente nombra y
remueve libremente al Secretario de Relaciones Exteriores sin consultar con nadie
ni recibir autorización de ningún Poder.
Por lo tanto, en nuestro régimen de gobierno el Presidente tiene, como ya
dijimos, la dirección y el despacho de todas las relaciones de nuestro país con las
naciones extranjeras, y exceptuando el caso particular y precisado en la
Constitución de los tratados internacionales, no necesita la cooperación de ningún
otro Poder. Así pues, el Presidente dicta o autoriza las credenciales que deben
presentar los diplomáticos mexicanos, al par que los discursos que leen en las
ceremonias de recibo; igualmente, contesta todas las notas diplomáticas sobre
relaciones o iniciación de tratados, o sugestiones para congresos y conferencias y
también dicta por propia iniciativa los fundamentos de reclamaciones que pretenda
exigir de Otros gobiernos, sin que estos documentos, ni la correspondencia
diplomática, esté obligado a ponerlos en conocimiento de ningún otro Poder o
funcionario. Además, en caso de guerra puede celebrar pactos propiamente de
carácter militar sin autorización del Senado, como canjes de prisioneros,
celebración de armisticios, reanudación de hostilidades, iniciación de negociaciones
de paz. La celebración de tratados definitivos que pongan término a las hostilidades,
sí requieren para entrar en vigor la ratificación del Senado. Por tales motivos
cuando se trata de reconocimiento de la beligerancia de dos partidos políticos
disputándose el poder en una nación extraña, o del reconocimiento de la
independencia de una colonia o país no soberano que se emancipa por medio de la
lucha armada o, en general, de los titulares de un nuevo gobierno que substituya al

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 234

que estaba constituido, sólo corresponde ese derecho de reconocimiento al

Presidente de la República, y cualquier resolución o acuerdo que dicten las Cámaras
sobre el particular carecerán de efecto legal y sólo podrán tomarse como votos
platónicos de simpatía en favor de determinados individuos o partidos.
Estudiando la materia de tratados internacionales, que sí requiere la
cooperación indispensable del Senado para que puedan surtir efectos legales dentro
de la República y obligar a ésta en el extranjero, podemos decir que, conforme a la
fracción I del artículo 76 y X del artículo 89, el Presidente de la República tiene
facultad para celebrar tratados con las potencias extranjeras sometiéndolos a la
ratificación del Senado, aunque por una omisión o descuido imperdonable en la
fracción X citada se habla todavía, como decía la Constitución de 57 al
promulgarse, de la ratificación del Congreso Federal. Es evidente que desde la
reforma que creó la segunda Cámara Legislativa, o sea el Senado, se le atribuyó
como facultad exclusiva la de ratificar los tratados, retirándose tal asunto de las
facultades del Congreso.
La cuestión principal que debe decidirse es la de saber cuál es el alcance de
la atribución aprobatoria del Senado, es decir, si tiene derecho a rechazar totalmente
cualquier tratado o si puede modificarlo parcialmente. No hay duda, dada la
amplitud de la competencia constitucional que le ha otorgado nuestro Código
Político, de que el Senado puede libremente tomar cualquiera resolución en estos
asuntos, pero sin que esté facultado para exigir que se le dé participación ni al
iniciarse las negociaciones, ni durante la discusión y el proceso diplomático de la
convención celebrada, pues estos actos sólo corresponden al Presidente.
En consecuencia, ya se trate de una convención de amistad y comercio, o de
arreglo de límites, o de reconocimiento y pago de reclamaciones o, por último, de
tratados de paz o de arbitraje cuyos contenidos son de suma importancia para el
país, en cualquiera de estos casos el Senado puede rechazar de plano la convención
celebrada que se le presente para su ratificación, aprobarla
parcialmente, o sujetarla a determinadas condiciones. En el primer caso no queda
otro recurso al Ejecutivo que prescindir del tratado o iniciar la celebración de otro
nuevo, y en el segundo, que procurar obtener la aquiescencia de la otra parte
contratante para que admita las condiciones propuestas por el Senado o la
aprobación parcial hecha por este último.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 235

Y no cabe de parte de ninguna nación soberana extranjera alegar ignorancia,

sobre la facultad constitucional de la Cámara Federal Mexicana para ratificar o
desechar tratados, pues es uniforme y universalmente admitido en Derecho
Internacional que todos los gobiernos deben cerciorarse de quiénes san los que
tienen personalidad y facultades en cada país para celebrar tratados, y, por tanto,
están obligados, al iniciar negociaciones con México, a saber que las convenciones
diplomáticas sólo nos obligan cuando son celebradas por el Presidente de la
República y aprobadas por el Senado Federal.
Pero si para que obligue un tratado internacional a nuestro país respecto de
otros, cualesquiera que sean las estipulaciones contenidas en el pacto, basta que sea
firmado por el Jefe del Ejecutivo y ratificado por la Cámara de Senadores, ¿debe
decirse lo mismo para que sea obligatorio en todo caso dentro de la República para
los gobernados y las demás autoridades, cualquiera que sea la materia reglamentada
en dicho tratado? En otros términos, ¿el Presidente y el Senado tienen competencia
ilimitada para celebrar tratados, aun cuando infrinjan la Constitución, violando las
garantías individuales, o restringiendo la autonomía de las Entidades Federativas o,
en una palabra, alterando la forma y las funciones de nuestro Gobierno? La
respuesta categórica debe ser manifiestamente que no.
Es indispensable, antes de entrar en el examen de esta cuestión, recordar y
precisar que los tratados no san únicamente pactos de carácter internacional entre
México y las demás naciones, sino que, conforme al artículo 133 de la Constitución,
Son al mismo tiempo leyes federales. Este precepto categóricamente dispone que la
Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los
tratados hechos y que se hicieren por el Presidente de la República con aprobación
del Senado serán la Ley Suprema del país; ordenando además que los jueces de
cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las
disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los
Estados. En consecuencia, tratándose de una ley nacional, como en un
tratado, debe ajustarse a nuestros preceptos constitucionales, al espíritu y texto del
Código Supremo del país y al orden político de nuestra Nación organizada como
Estado soberano e independiente. Por tales motivos, si los tratados celebrados están
en contradicción con los principios imperativos de nuestro Derecho Público
consignados en la Constitución Federal, esos tratados no deben tener valor, ni
aplicación práctica, ni la sanción del Gobierno dentro de la República, cualesquiera

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 236

que sean, por otra parte, las consecuencias que resulten conforme al Derecho de
Gentes por la violación de un pacto internacional y las responsabilidades en que la
Nación pueda incurrir, frente a las otras altas potencias contratantes.
Esto ha quedado definitivamente confirmado después de la reforma del
artículo 133 promulgada el 18 de enero de 1934, que textualmente previene que son
leyes supremas del país los tratados que estén de acuerdo con la Constitución.
Podemos asentar, pues, que según el artículo 15 de nuestra Ley Suprema, no
se autoriza la celebración de tratados para la extradición de reos políticos, ni para la
de aquellos delincuentes del orden común que hayan tenido en el país donde
cometieron el delito, la condición de esclavos; ni de convenios o tratados en virtud
de los que se alteren las garantías y derechos establecidos por la Constitución para
el hombre y el ciudadano. Por consiguiente, si el Presidente de la República, con la
ratificación del Senado, celebra con cualquier otro país un convenio por virtud del
cual se supriman o modifiquen algunos de los derechos individuales otorgados a los
mexicanos o a los habitantes del país en general por la Constitución, ese tratado
carece de valor legal ante nuestros tribunales no puede, por lo tanto, servir de título
para ejercitar ninguna acción, ni al gobierno como persona moral, ni a los
individuos en particular. Si se pretendiera hacer cumplir dicho tratado por las
autoridades de cualquier género en perjuicio de determinado individuo, al que se
quiera lesionar un derecho personal, podría éste indudablemente recurrir a la vía de
Amparo por tratarse de una ley que viola garantías individuales; porque hay que
insistir muy especialmente en precisar, con fundamento en el artículo 133 citado,
que los convenios internacionales tienen, a la vez que esta calidad, la de leyes
interiores del país, y, por consiguiente, deben estar ajustados a la Constitución para
poder ser cumplidos y obedecidos.
Y lo mismo que respecto de las prohibiciones que consigna el
artículo 15 que acabamos de citar, debe decirse de todos los tratados que infrinjan o
violen en su espíritu o en su texto los preceptos de la Constitución, no sólo respecto
de garantías individuales o de derechos del ciudadano, sino que alteren o
modifiquen la forma de gobierno, la organización de nuestros Poderes y las
atribuciones que a éstos corresponden. Por lo tanto, si en un tratado se atribuye a los
Estados lo que es de la competencia del Poder Federal, o a éste las facultades
reservadas a aquéllos; o si se atribuyen al Poder Ejecutivo prerrogativas que son
exclusivas del Congreso, o a éste las que corresponden al Poder Judicial; o, en

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 237

general, cualquiera alteración a los principios constitutivos o procedimientos

marcados en nuestra Constitución para el funcionamiento de los Poderes Públicos,
en todos esos casos el tratado, por lo que respecta a las autoridades de la República,
carece de valor y debe negársele sanción y obediencia por los funcionarios
administrativos y por los tribunales.
Siendo como son los pactos internacionales celebrados por la República,
verdaderas leyes supremas en esta última, están sujetos a la interpretación, a las
alteraciones y a la derogación de que pueden ser objeto todas las demás
disposiciones que forman parte de nuestra legislación nacional. Por consiguiente, el
Congreso puede, por leyes posteriores a un tratado, modificar o derogar este último
si reglamenta la misma materia por medio de disposiciones contradictorias con las
que aquél contiene; y, de la misma manera, un tratado de fecha posterior puede
modificar o derogar las leyes dictadas con anterioridad por el Congreso que estaban
vigentes y obligaban a todos los habitantes del país, porque se trata de los principios
generales que dominan la materia de jerarquía de leyes iguales, como son las
federales y los tratados internacionales, que prevalecen según la fecha de su
promulgación.
Por último, debemos aclarar, para dejar perfectamente determinados el
valor y la obligación que tienen los tratados dentro de la Republica y conforme a
la legislación interior del país, que sólo aquellos que sean automática e
inmediatamente aplicables, por la naturaleza de los asuntos que comprendan y
que no necesitan disposiciones legislativas complementarias para su ejecución,
serán desde luego cumplidos. Todas las autoridades administrativas y judiciales
del país deberán velar por su completa observancia, teniendo derecho el
Presidente de la República de emplear todos los medios que estén a su
alcance para lograr su incondicional ejecución. Pero cuando los convenios
diplomáticos requieren disposiciones legislativas ulteriores para que puedan ser
cumplidos, como cuando se trata, por ejemplo, de verificar pagos conforme a un
tratado de reclamaciones, o de hacer entrega de territorio en un tratado de límites o,
en general, de ejecutar determinados actos cuya autorización corresponde de una
manera exclusiva al Congreso Federal o a la Cámara de Diputados, y no sólo al
Presidente de la República y al Senado, en todos esos casos será indispensable que
el Congreso o la Cámara dicten las disposiciones complementarias que se necesiten,

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 238

pues en caso de que no lo hagan, las convenciones celebradas no podrán ser

obedecidas dentro del territorio nacional.
Teniendo presente lo anterior, y en previsión de las dificultades gravísimas
que se presentarían al país de rehusarse a cumplir un tratado por virtud de ser
contrario a la Constitución, o porque los Otros Poderes constituidos del Estado se
nieguen a satisfacer los requisitos complementarios que se necesitaren, es indudable
que el Jefe del Ejecutivo y el Senado deben tomar todas las precauciones
indispensables que exigen el patriotismo, el buen sentido político y el conocimiento
perfecto de nuestra legislación constitucional, para no celebrar tratados que a la
postre no pueden ejecutarse. Porque si es cierto que el Gobierno debe resistirse al
cumplimiento de los convenios que se hallen en las condiciones antes expuestas por
no estarle permitido desobedecer los mandatos de la Ley Suprema de la Nación,
también es verdad que conforme al Derecho Internacional, que es universal y
superior al Derecho Constitucional, porque trata de relaciones de un Estado
soberano con otro igual, los Convenios deben siempre cumplirse. En caso contrario
habrá riesgo de incurrir en las enormes responsabilidades de un rompimiento de
relaciones diplomáticas con países amigos, aparte de las represalias de que puede
ser objeto el Estado contratante violador de su compromiso, y aun de la posibilidad
de llegar hasta el rompimiento final, o sea el estado de guerra. Las naciones
soberanas no están obligadas a conocer todas las intimidades y los detalles de la
legislación de los Estados con quienes tratan, sino únicamente les basta saber
cuáles son los órganos constitucionales que pueden contratar y cuáles las
facultades que estos tienen y, en nuestro caso, no Ignorar que en México sólo
puede celebrar tratados el Presidente con la aprobación del Senado, y que nada
más estos dos órganos están facultados para comprometer a la Nación. Las
restricciones que la Ley Suprema
de la República pone al Senado y al Presidente corresponde estudiarlas y acatarlas a
estos últimos, para que no incurran en el error de celebrar tratados nulos conforme
al Derecho Público interno y que forzosamente deberían cumplirse según el
Derecho de Gentes. De otra suerte, México caería en el desprestigio de los países
que no satisfacen sus compromisos internacionales.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 239

* *
Las facultades de carácter judicial que corresponden al Ejecutivo de la
Unión pueden clasificarse, unas, como directas, y otras, que no tienen más que una
función de nombramiento o de remoción, como indirectas. La primera es la
consignada en la fracción XIV del artículo 89, que autoriza al Presidente para
conceder, conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de
competencia de los Tribunales Federales y a los sentenciados por delitos del orden
común en el Distrito Federal y Territorios. Esto es un simple recuerdo de los
gobiernos monárquicos absolutos de otros tiempos que, deseosos de despertar la
simpatía de los súbditos hacia los soberanos, conferían a éstos el derecho de
perdonar a los responsables de faltas y delitos en ciertos casos y en determinadas
circunstancias. Después se ha buscado como propósito, y cuando, conforme a la
legislación, no hay medio de corregir un error judicial, que el Jefe de Estado, a
título de benevolencia o de equidad, conceda el indulto para suspender los efectos
de una pena no merecida o que, por el transcurso del tiempo, ya no amerite
mantenerse en vigor. De todos modos, esto es una comprobación de que los Poderes
en nuestro régimen político tienen facultades complejas que les dan la oportunidad
de desempeñar funciones distintas de las de su propia naturaleza.
Las relaciones indirectas, que no son realmente judiciales, entre el Ejecutivo
y el Poder jurisdiccional de la Federación, son las de nombrar a los Ministros
de la Suprema Corte de Justicia y a los Magistrados del Tribunal Superior del
Distrito Federal y Territorios para integrar el órgano judicial, así como
someter estos nombramientos y las licencias y renuncias de cada uno de ellos a
la aprobación de las Cámaras de Senadores y de Diputados
respectivamente. Además intervenir en la marcha de la administración de Justicia
investigando y comprobando la buena o mala conducta de cada uno de esos
magistrados para poder pedir la destitución de los que juzgue culpables ante las
Cámaras respectivas, en los términos del artículo 111 de la Constitución. De
acuerdo con este precepto el Presidente de la República podrá pedir ante la Cámara
de Diputados la destitución por mala conducta de cualquiera de los Ministros de la
Suprema Corte de Justicia, de los Magistrados de Circuito, de los Jueces de Distrito,
de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y de los
Territorios, y de los Jueces del Orden Común del mismo Distrito y Territorios
debiendo quedar privado de su puesto el funcionario acusado si la Cámara de

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 240

Diputados, primero, y la de Senadores después, declaran por mayoría absoluta de

votos justificada la petición, y en este caso se procederá igualmente a nueva
designación. Por último, la Constitución exige como obligación al Ejecutivo, para
cumplir con las relaciones indirectas que debe tener con el Poder Judicial, que
preste a este último los auxilios que necesite en el ejercicio de sus funciones, de
acuerdo con la fracción XII del mismo artículo 89.

* *
Estudiadas las funciones propiamente ejecutivas del Presidente de la
República y las judiciales que tiene, así como sus relaciones indirectas con los
órganos jurisdiccionales de la Federación, nos toca examinar las atribuciones de
carácter legislativo que le corresponden, así como las obligaciones –que no
facultades– que se le imponen para el debido cumplimiento de las leyes dictadas
por el Congreso de la Unión.
En el capítulo relativo de esta obra que trata de la formación de las
leyes, vimos que el Presidente tiene el derecho de iniciar, discutir y
tomar participación directa en el voto de todas las leyes federales, lo
que lo transforma, por lo que respecta a estas funciones esencialmente legislativas,
en un órgano auxiliar con facultades complementarias de las que propiamente
corresponden al Congreso. Así pues, el Presidente, como cualquier miembro de las
Cámaras, puede someter a la deliberación de las mismas los proyectos de ley o de
decreto que estime convenientes y que se refieran a cualquiera de los asuntos
comprendidos dentro de la vasta esfera de acción del Poder Legislativo,
circunstancia que le da un papel primordial en el desempeño de las funciones
legislativas. Igual cosa debe decirse del derecho de concurrir por medio de sus
colaboradores, los Secretarios del Despacho, a las sesiones del Parlamento pata
sostener su programa de gobierno y tomar parte en la discusión de las leyes
iniciadas por él o que tengan relación directa con los ramos de la administración
pública, pues estas atribuciones le presentan una excelente oportunidad para
contraponer sus puntos de vista a los del Congreso, exponiéndolos ante la opinión
pública para obtener la simpatía y el apoyo moral de los gobernados, tan

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 241

indispensable para proceder con firmeza, de momento, como para lograr un triunfo
final en los combates decisivos que se libren en los comicios populares, después.
Por último, ya hablamos con toda amplitud del derecho de veto, que hoy por
hoy es el poder más grande que tiene el Presidente y el freno más efectivo contra el
Congreso en materia de legislación, puesto que se necesita, para desechar las
objeciones y la oposición del Ejecutivo contra una ley, de las dos terceras partes de
los miembros de cada Cámara, lo que es casi imposible a menos que se trate de un
gobierno moribundo a quien no le sea posible contar ni con el apoyo de veinte
senadores. Pero si todas estas atribuciones nos son ya conocidas por haberlas
tratado en los capítulos relativos al Congreso, nos resta exponer la importantísima
facultad, la verdadera misión legislativa que acrecienta la fuerza y la importancia
del Poder Ejecutivo: la autorización que tiene, conforme a la fracción I del artículo
89, de dictar todas las disposiciones necesarias para proveer en la esfera
administrativa a la exacta observancia de las leyes, o sea la llamada facultad
reglamentaria. Igualmente trataremos, con la extensión que se requiere, la
obligación que la misma fracción I impone al Jefe del Estado de promulgar y
ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, siendo indispensable y
conveniente precisar desde luego que la promulgación de las normas legislativas no
es, como pretende un gran número de tratadistas, una función legislativa, sino
técnica y políticamente una verdadera obligación ejecutiva del Presidente de la
Nación.
Aparentemente, los reglamentos administrativos que dicta y pone en vigor el
Presidente de la República, tienen el mismo valor que las leyes, por lo que se ha
considerado que al expedirlos desempeña una función propiamente legislativa el
Jefe del Estado. Los reglamentos, como su nombre lo indica, sirven para establecer
reglas de carácter jurídico de alcance general, y por lo común, contienen
disposiciones impersonales y obligatorias en cualquier lugar y tiempo, condiciones
todas que reúne el mandato imperativo del Poder Legislativo que la Constitución
califica de ley. Pero bastará aplicar el criterio seguido por nuestra Constitución, que
considera solamente como leyes a determinadas normas impuestas por el Estado, a
las que no califica mirando el contenido material de las mismas sino la forma
constitucional bajo las cuales se presenten, para que tomando en cuenta el hecho de
que los reglamentos son dictados por el Poder Ejecutivo y por medio de
procedimientos administrativos, exista una distinción fundamental y definitiva entre

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 242

ellos y las leyes propiamente tales, dictadas por el Congreso. Por esta razón, los
autores de Derecho Administrativo han considerado siempre el reglamento “como
una fuente de derecho inferior que no solamente no se impone al legislador, porque
éste, por medio de su derecho de crear la legislación, puede abrogar en cualquier
tiempo el derecho simplemente reglamentario, sino porque este último no liga
definitivamente ni siquiera a las autoridades administrativas, que están capacitadas
para ajustar sus actos a las modificaciones que por propia autoridad hagan a dicho
reglamento”. Pero sin necesidad de internarnos en las discusiones abstractas de
legisladores y tratadistas sobre si el reglamento constituye o no una función
legislativa del órgano ejecutivo del Estado, bastará analizar el texto expreso de
nuestra Constitución, consignado en la fracción I del artículo 89, para convencernos
de que la facultad reglamentaria del Presidente de la República constituye
simplemente un acto de mera ejecución de las leyes y que, por lo tanto, cuando no
existan éstas, es decir, disposiciones de carácter general creadoras o reguladoras de
relaciones jurídicas determinadas, no podrá existir el derecho del Ejecutivo para
expedir reglamentos, pues éstos sólo pueden tener por exclusivo objeto, como dice
la Constitución, proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las
leyes dictadas por el Congreso. "Ejecutar las leyes, tal es, pues, el único e
invariable dominio del poder reglamentario. Esto equivale a decir que no existen
asuntos o materias propias o exclusivas de la competencia constitucional de
los reglamentos, por lo cual debe afirmarse que ellos sólo tienen por única finalidad
la ejecución de las leyes, en tanto que a éstas corresponde expedir normas que no
tienen por objeto ejecutar los mandatos de otras leyes en vigor". Por consiguiente,
queda establecido, conforme a la doctrina generalmente adoptada por países
regidos por instituciones constitucionales semejantes a las nuestras, pero
sobre todo por el preceptuado de una manera categórica en nuestra Constitución
Federal, que la única significación y alcance de la facultad reglamentaria del
Presidente es proporcionar los medios o procedimientos de carácter general para
hacer cumplir la legislación federal por todas las autoridades y todos los habitantes
de la República. Por este motivo tienen, dentro de su competencia, la misma fuerza
obligatoria y validez que las leyes, y debido a esta circunstancia, los Tribunales
deben aplicarlos para dirimir las contiendas entre partes o exigir a los particulares el
cumplimiento de las obligaciones legales que tengan para con el Estado, pues se
trata de preceptos que deben considerarse como complementarios de las leyes. Pero

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 243

si todo esto es verdad, ello mismo implica que el reglamento no puede salirse de los
límites marcados por la ley a la materia objeto de sus disposiciones, porque el
Ejecutivo no tiene mayor competencia legislativa por medio del poder
reglamentario que la que tuvo el Congreso para dictar las normas jurídicas objeto de
la reglamentación. Por consiguiente, no es cierto que el Jefe del Ejecutivo posea en
México, por sus propias facultades gubernamentales y como poder soberano
encargado de ciertas funciones dentro del Estado, el derecho de legislar en asuntos
sobre los que no lo haya hecho el Congreso, ni con mayor amplitud, ni
extendiéndose a otros que estén fuera de los límites de los mandatos legislativos. En
resumen, se trata de actos meramente ejecutivos, que sólo por su íntima relación
con los poderes constitucionales del Congreso, y por la forma que generalmente
adoptan para la reglamentación, tienen toda la apariencia de actos legislativos.

* *
Lo mismo que de la facultad anterior concedida al Presidente de la
República, debe decirse de las que en la misma fracción 1 del articulo 89 le otorga
la Constitución, o sean las de promulgar y ejecutar las leyes que expida el
Congreso. Pero en este caso más bien se trata de una obligación ineludible que de
una facultad atributiva, pues tratándose de la promulgación y la publicación de los
mandatos legislativos, no se dejan tales actos a la voluntad o al criterio del
Ejecutivo, sino que debe forzosamente cumplirlos para no incurrir en violaciones a
la Ley Suprema y en responsabilidades políticas y legales.
Varios autores, incurriendo en confusiones como respecto de la facultad
reglamentaria, han considerado que la promulgación es una función típicamente
legislativa, y que al verificarla el Jefe del Estado concurre de una manera activa e
indispensable a la formación de las leyes, pues éstas carecerán de todo valor y
eficacia en tanto que no resuelva el titular del Ejecutivo promulgarlas para que
puedan ser ejecutables. Duguit asienta: “La promulgación es el complemento
indispensable de la ley; en tanto que no hay promulgación no hay, propiamente
hablando, ley. La promulgación es indispensable para la perfección de la ley,
porque una ley no promulgada, aunque votada por las dos Cámaras, no está sujeta a
la aplicación de los Tribunales ni se impone al respeto de los ciudadanos”.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 244

Hauriou sostiene la misma idea diciendo: “Todos los actos del Poder
Ejecutivo son ejecutables por sí mismos: a la inversa, la fuerza de ejecución no
puede ser concedida a un acto jurídico emanado de otro Poder más que por la
intervención del Poder Ejecutivo. Por lo tanto, las leyes no llegan a ser ejecutables
sino por la promulgación que de ellas hace el Jefe del Estado”.
Pero estos errores provienen de que dichos tratadistas y algunos otros creen
que sólo el Ejecutivo tiene competencia para dictar 6rdenes o mandamientos
imperativos de ejecución, y que las asambleas legislativas y los tribunales sólo
pueden emitir opiniones o dictar disposiciones de carácter abstracto y general.
Rectificando estos equivocados conceptos, Carré de Malberg manifiesta: "En
realidad, lo que da fuerza imperativa a la ley y en virtud de la cual su ejecución se
impone, es la orden de conformarse a las disposiciones que la ley misma contiene.
Ahora bien, en el Derecho Público actual, esta orden emana directa y
exclusivamente del Cuerpo Legislativo; resulta del acto por el cual las Cámaras
adoptan la ley; forma parte integrante y es un elemento esencial de la confección de
las leyes por las asambleas. La promulgación no es, pues, un acto libre del
Presidente de la República, ya que quiera o no está obligado a promulgar las
leyes. No es necesario que el Presidente ordene que se ejecute la ley, pues la
orden de ejecución se cumple por virtud de la voluntad de las asambleas legislativas
y no de la del Ejecutivo. La conclusión que se desprende de todo lo que
antecede es que, al promulgar la ley, el Presidente de la República no ejercita en
manera alguna la función legislativa, sino que se concreta a proveer a su
ejecución: no ejerce al hacer esto ningún poder de mando, sino que
simplemente cumple, respecto del Poder Legislativo cuyos mandatos promulga, un
deber de sumisión, una obligación impuesta a su cargo ejecutivo".
El objeto de la promulgación es comprobar la existencia de una ley, el
contenido de la misma y su regularidad constitucional, es decir, que se llenaron
todas las formalidades y se cumplieron todos los requisitos que la Constitución
impone al órgano legislativo del Estado para crear la legislación nacional. Es, pues,
una formalidad externa que debe llenar el jefe del Ejecutivo para certificar la
autenticidad de las leyes, de tal manera que ninguna autoridad ni individuo
particular pueda negar u objetar la existencia del mandato imperativo que se le
aplique, ni la exactitud del mismo, ni su regularidad formal. Por lo tanto, no debe
confundirse el acto de la promulgación con la publicación de una ley o decreto,

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 245

porque el primero es un acto jurídico que produce consecuencias de la misma

naturaleza, haciendo que una vez ejecutado entren en plena aplicación las
disposiciones adoptadas por las Cámaras; en tanto que la publicación es un simple
hecho material que sirve para poner en conocimiento de todos los interesados que
una ley dictada por el Congreso ha entrado en vigor, y para notificarles desde qué
fecha o desde qué momento les es aplicable y comienza a surtir todos sus efectos
jurídicos. En consecuencia, se trata simplemente de un acto de publicidad, de una
notificación por cualquiera de los medios que juzguen convenientes las leyes, pero
que no puede ejecutarse sino cuando se haya realizado la promulgación, acto
ejecutivo indispensable que debe consumarse entre la adopción de una ley por el
Congreso y su publicación. Ahora bien, si ha quedado demostrado que, tratándose
de la promulgación, el Ejecutivo no ejercita una facultad sino cumple la obligación
ineludible que le impone la fracción I del artículo 89 de la Constitución, procede
examinar si ese mismo Ejecutivo tiene en todo caso el deber de promulgar las leyes
aunque éstas adolezcan de vicios o deficiencias que las hagan inconstitucionales o
nulas.
Los que sostienen que el Presidente de la República debe resistirse a
promulgar una ley inconstitucional votada por el Congreso, se apoyan en que esta
clase de disposiciones carece de valor legal por ser contraria a la Ley Suprema, y
también en la obligación imperativa del Jefe del Estado, contraída al inaugurar el
período de sus funciones ejecutivas, cuando presta ante el Congreso de la Unión la

protesta de “guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos y las leyes que de ella emanen”. Esta protesta encierra el compromiso
irrenunciable de obedecer la Constitución y de hacerla cumplir por todas las demás
autoridades. En consecuencia, agregan, si el Presidente se ha comprometido a que
se cumpla la Constitución, ¿cómo es posible que se preste a poner en vigor y a
ejecutar un acuerdo del Congreso cuando sabe que es contrario a lo único que es
supremo en nuestro sistema de gobierno, la Constitución de la República?
Nosotros creemos que el Presidente no debe rehusarse a promulgar las leyes,
aun cuando esté convencido de que algunas de ellas son violatorias de la
Constitución, ya sea porque atacan las garantías individuales, o ya porque rompen
el equilibrio federal invadiendo indebidamente las esferas de acción de los Poderes
Públicos. La constitucionalidad de los preceptos legislativos no corresponde

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 246

calificarla al Ejecutivo Federal, sino que, conforme al texto expreso de nuestra

misma Constitución, sólo es facultad privativa del Poder Judicial de la Federación.
El Presidente de la República tiene obligación, conforme a los incisos A y C
del artículo 72 de la Constitución, de promulgar la ley que haya sido aprobada por
las Cámaras si no tuviere observaciones que hacer al serie sometida para su
examen, o si, después de haberlas hecho, por juzgar inconveniente o
inconstitucional dicho proyecto de ley, este último fuese confirmado nuevamente
por las dos terceras partes del número total de votos de las Cámaras colegisladoras,
pues en estas condiciones el Presidente ya no tiene ninguna función legislativa que
ejercitar por haber agotado su derecho de veto; por lo tanto, debe sin aplazamiento
alguno proceder a la promulgación y ejecución de las leyes votadas. En
consecuencia, queda plenamente demostrado que la única participación
constitucional que tiene el Ejecutivo en la calificación de las leyes, es el derecho de
veto, y al ejercitarlo es cuando debe hacer valer todas las objeciones de carácter
político y legal que crea necesarias para ilustrar el criterio del Congreso, y
especialmente precisar las infracciones constitucionales en que se incurriría, caso de
votarse la ley, para evitar que las Cámaras lleguen hasta la aprobación final de la
misma. Pero una vez agotada su función legislativa, el Presidente debe proceder
lisa y llanamente a promulgar la ley adoptada por las
Cámaras. Y no hay peligro alguno para nuestro régimen legal, porque la
Constitución tiene establecido el Juicio Constitucional o de Amparo, por medio del
cual todos los individuos pueden personalmente solicitar la intervención de la
Justicia Federal contra la aplicación de leyes inconstitucionales que violen sus
garantías individuales. La base de nuestro sistema de gobierno es que la
interpretación y calificación de las leyes, particularmente desde el punto de vista
constitucional, corresponde de modo exclusivo a la Suprema Corte de Justicia y, en
consecuencia, no hay riesgo alguno de que el Congreso pueda dictar a los
gobernados una legislación anticonstitucional. En los capítulos relativos a nuestro
Juicio de Amparo precisaremos el alcance y los efectos de las sentencias dictadas
por la Suprema Corte respecto de las leyes que sean contrarias a la Constitución.
El único caso en que el Ejecutivo debe rehusarse a promulgar las leyes
adoptadas por el Congreso y que éste le remite para su cumplimiento, es cuando
compruebe que no se llenaron las formalidades ni los requisitos de fondo que exige
nuestra Constitución para que un acuerdo del Congreso tenga la fuerza y el carácter

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 247

de ley. Así pues, si el Presidente de la República se cerciora de que una disposición

legislativa sólo fue aprobada por una de las Cámaras, o por ambas, pero sin estar
reunido en ellas el quórum legal; si el texto de la ley es distinto al aprobado en una
u otra Cámara, o, en general, si se infringe cualquiera de las prevenciones
constitucionales que fijan la solemnidad externa de los preceptos legislativos, en
cualquiera de estos casos el Ejecutivo no debe promulgar ese mandato, porque ante
la Constitución la ley aprobada es inexistente, no ha nacido en derecho y no puede
producir, en consecuencia, ningún efecto; y como la esencia de la promulgación es
la certificación de la autenticidad de una ley por el órgano ejecutivo y de la
regularidad formal y constitucional de una disposición legislativa, para que pueda
ser obedecida por gobernantes y gobernados, es indudable que no teniendo
existencia la ley que se le somete para su promulgación, debe abstenerse de
verificar ésta. En tal caso procede debidamente el Presidente de la República porque
se rehusa a cumplir una obligación esencialmente de carácter ejecutivo, como es la
promulgación, por razones que de hecho caben dentro de su competencia estatal,
dado que se ha convencido de que la ley de que se trata no tiene existencia
constitucional; mientras que en el conflicto anterior que presentamos,
tratándose de una ley verdadera,

es decir, votada con todos los requisitos y procedimientos que la Constitución

establece, pero que infringía los preceptos de esta última, el Ejecutivo incurría en
desobediencia a un mandato que la Ley Suprema le impone, y se arrogaba
facultades que sólo corresponden al Poder Judicial.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 248

CAPÍTULO III

LOS MINISTROS O SECRETARIOS DEL DESPACHO

El artículo 90 de la Constitución fija que para el despacho de los negocios

del orden administrativo de la Federación habrá el número de Secretarios que
establezca el Congreso por una ley, la que distribuirá los negocios que han de estar

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 249

a cargo de cada Secretaría; y el artículo 91 exige como requisitos para ser Secretario
del Despacho tener treinta años cumplidos, estar en ejercicio de sus derechos y ser
ciudadano mexicano por nacimiento.
En el lenguaje vulgar se designa. a estos funcionarios con el título de
Ministros, y aunque esto proviene de que así son conocidos los que desempeñan las
mismas funciones en los países parlamentarios, hay, sin embargo, un motivo para
tal designación en nuestra Ley Constitucional, puesto que el artículo 29 de la
misma, al tratar de la suspensión de garantías individuales, habla de que el
Presidente de la República, de acuerdo con el Consejo de Ministros y con
aprobación del Congreso, puede suspenderlas en todo el país o en lugar
determinado. Se ve, pues, que podría darse a los Secretarios del Despacho el título
de Ministros, aunque la naturaleza de sus funciones y la dependencia tan estrecha
en que se encuentran con respecto al Presidente revelan que no desempeñan un
cargo propiamente ministerial, como ocurre en los países parlamentarios, sino que
se trata simplemente de auxiliares o agentes administrativos del Jefe del Estado para
el desempeño de los diversos ramos de los servicios públicos.
Pero cualquiera que sea la denominación que corresponda a estos
colaboradores del Presidente de la República, debe reconocerse que la
Constitución ha querido elevarlos a un rango mayor que el de simples amanuenses
o empleados de segunda categoría y para ese fin los ha puesto en
relaciones con las Cámaras de la Unión, las que de acuerdo con el artículo 93
pueden citarlos para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio
relativo a su Secretaría. Además, los Secretarios tienen la obligación de dar cuenta
al Congreso sobre el estado que guarden sus respectivos ramos luego que esté
abierto el período de sesiones ordinarias de aquél. Estos deberes que los someten a
una dependencia indirecta pero real del Poder Legislativo, demuestran claramente
que la Constitución no ha querido hacer de esos funcionarios simples instrumentos
pasivos de la voluntad del Jefe del Estado. Y la mejor comprobación de todo esto la
encontramos en las prevenciones de los artículos 92 y 108 del Código Político
Federal, pues el primero les otorga una facultad de tan magna importancia que los
equipara casi en personalidad al Presidente por lo que se refiere al despacho de los
asuntos administrativos confiados a su dirección; y el segundo les impone las
mismas responsabilidades que a otros verdaderos representantes de la soberanía
nacional por lo que atañe a determinadas funciones, como los Senadores y

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 250

Diputados y los Magistrados de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Ello

implica que la Constitución no ha considerado a los Ministros como ejecutores
pasivos, irresponsables y carentes de toda competencia política propia, sino como
verdaderos órganos con capacidad y autonomía relativas para el desempeño de las
funciones de administración y como intermediarios entre el Ejecutivo y el
Congreso, can carácter de informantes, en el desempeño de actos propiamente
ejecutivos del Jefe del Estado.
La facultad que tienen los Secretarios del Despacho de firmar todos los
reglamentos, decretos y órdenes del Presidente relacionados con el ramo
administrativo de que se les encargó, es tan categórica y tan indispensable, que sin
ese requisito no deberán ser obedecidos aquéllos. Por lo mismo, se ve claramente
que la Constitución ha querido establecer verdaderos colaboradores del Jefe de
Estado en sus funciones gubernamentales, que tengan el control y la
responsabilidad de los actos administrativos que ejecuten y ordenen, siendo mayor
la importancia y el alcance de su facultad controladora por el hecho de que el
Presidente de la República durante el tiempo de su encargo sólo puede ser acusado
por traición a la patria y por delitos graves del orden común, pero no, como ocurre
con los Secretarios de1 Despacho, por los delitos, faltas y omisiones de carácter
oficial cometidos en el ejercicio de su cargo. En tal virtud, los
Secretarios del Despacho son funcionarios ejecutivos que en teoría dirigen
verdaderamente los asuntos administrativos del país, y que en la práctica, por la
imposibilidad material del Jefe del Ejecutivo para atender todos los numerosos,
variados e importantísimos asuntos que reclama la gobernación política y la
administración técnica del Estado, tienen también la libre y oportuna gestión de esas
altas funciones como encargados del despacho de cada uno de los ramos de
Gobierno.
Es claro que de lo anterior no se desprende que entre nosotros exista el
Gabinete o Ministerio, como en los países parlamentarios, y que los Secretarios de
Estado, como miembros integrantes del mismo, tengan responsabilidad política y
solidaria ante el Parlamento por todos los actos que ejecuten. La disposición
consignada en la fracción II del artículo 89 de la Constitución autoriza al Presidente
para nombrar y remover con libertad a los Secretarios del Despacho; y en estas
condiciones es indudable que no pueda haber programa de gobierno ni orientación
política propia del Gabinete, que como institución no existe, ni de los Ministros en

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 251

particular, porque en sus actos tienen que estar supeditados a la voluntad del Jefe
del Ejecutivo, dado que, en caso de discrepancia de pareceres, puede removerlos y
substituirlos por otros a su arbitrio. Pero esta circunstancia, de que la designación
de los Secretarios de Estado dependa exclusivamente del-Presidente, no les quita,
como hemos asentado antes, la personalidad hasta cierto punto autónoma y
revestida de grandes facultades y responsabilidades que les ha dado la Constitución
al conferir les el derecho de intervenir en los debates del Congreso; en la obligación
que les impuso de rendir al mismo un informe anual sobre su gestión
administrativa, lo que puede dar lugar a reproches y críticas que exhiban el torpe o
perjudicial desempeño de las funciones de Ministro y motivar su destitución por el
Presidente; y por último, la gran autoridad que tienen, por ser necesaria su venia y
autorización escrita, para que los acuerdos y órdenes del Presidente puedan ser
obedecidos. Además, por el ensanchamiento y el auge que han tomado los negocios
administrativos en México, que requieren el aumento constante de departamentos y
secciones dotadas de numeroso personal burocrático, y por la calidad técnica de
esos mismos asuntos que necesitan conocimientos, especialización y examen de
numerosos hechos y documentos, se hace indispensable que el Secretario del
Despacho posea forzosamente una gran libertad de acción y amplitud de criterio
para resolver aquéllos de una manera expedita y conveniente, sin tener que someter
a diario y en cada caso concreto las resoluciones que deben dictarse al juicio y la
voluntad del Presidente. y este mismo modo de ver es el del Profesor Matienzo, de
las Universidades de Buenos Aires y la Plata, quien comentando la organización del
Ministerio en la Argentina, en donde las disposiciones constitucionales relativas a
Secretarios del Despacho son las mismas que en México, dice en varios párrafos de
su obra “El Gobierno Representativo Federal en la República Argentina”: “Los
antecedentes demuestran que si bien no funciona todavía el sistema parlamentario
entre nosotros, sin duda porque el Parlamento no representa genuinamente la
opinión pública, los Ministros no dejan por eso de ser verdaderos copartícipes del
Poder Ejecutivo, cuya conducta encaminan de acuerdo con sus opiniones y
principios. Si fueran simples Secretarios del Presidente no sería necesario
cambiarlos sino cuando fueran ineptos para la administración que les está
encomendada. La diferencia fundamental entre las instituciones argentinas y las de
los Estados Unidos consiste en la organización de esa rama del gobierno (el Poder
Ejecutivo), para la cual nosotros hemos adoptado de Inglaterra y Francia el régimen

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 252

de los Ministros responsables y con voz en las Cámaras. Los Estados Unidos no
tienen esa institución. Allí el Presidente de la República y los Gobernadores de los
Estados firman solos y asumen solos la responsabilidad de sus actos. Los jefes de
los departamentos de la administración son simples auxiliares del Ejecutivo: no
tienen título de Ministros ni asisten a las Cámaras. Si los políticos argentinos
estudiaran un poco más la naturaleza del Poder Ejecutivo y los antecedentes
históricos a que responde la institución ministerial, pienso que acabarían por
convencerse de que no se consolidará el Gobierno constitucional en nuestro país
mientras no se devuelva a los Ministros lo que la Constitución les ha dado:
personalidad propia y responsabilidad efectiva. Sólo así tendremos Ejecutivos
respetables por las luces y prestigios de sus Ministros, que los habilitarán para
servir cumplidamente los intereses públicos”.
Lo mismo debe decirse de nuestra institución ministerial. Es indispensable
que se deje de considerar a cada Ministro en particular como un simple dependiente
o empleado de inferior categoría del Presidente de la República, consagrado a
despachar con sumisión y aun contra su criterio y voluntad los actos que le ordene
el Jefe del Estado, simplemente por el hecho de haberlo designado y de poder
destituirlo en cualquier tiempo. Para que la administración pública en México
sea eficiente y pueda dar todo el fruto que reclaman las necesidades morales y
materiales del país, al mismo tiempo que para revestir la institución gubernamental
de todo el respeto y el prestigio que debe tener un Estado culto y técnicamente
preparado al cumplimiento de las aspiraciones populares, se necesita escoger
hombres documentados en los asuntos relativos al ramo de la administración que se
les confíe y con experiencia gubernativa, además de la imprescindible
honorabilidad que el cargo requiere; que se les conceda toda la libertad de acción
posible con la responsabilidad correspondiente para el ejercicio de sus funciones.
De este modo se facilitará por completo la tarea del Presidente de la República y
será dado al pueblo mexicano ver realizadas sus aspiraciones, insatisfechas hasta
hoy, y las promesas de mejoramiento y bienestar que se le han hecho.
Pero mientras que, por lo contrario, prosigamos en la ruta de nuestras
discordias políticas y sólo se tome en cuenta el membrete y los antecedentes de
revolucionario o reaccionario para confiar los altos cargos de la administración
nacional, seguiremos viendo frecuentemente la ineptitud, la politiquería y la intriga

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 253

enseñorearse de los puestos ministeriales y como consecuencia el fracaso

administrativo o la bancarrota económica o la paralización de los servicios públicos.

TÍTULO V I
EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN

CAPÍTULO I

EXISTENCIA E INDEPENDENCIA DEL

PODER JUDICIAL

LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 254

Un punto ampliamente discutido por los autores de Derecho Público y por

los legisladores ha sido el relativo a si existe un Poder especial y distinto de los
Poderes Legislativo y Ejecutivo, y si ha de considerarse la función jurisdiccional
como diversa de la función administrativa; por consiguiente si debe ser depositada
en titulares especiales en su categoría de representantes de un tercer Poder político
dentro del Estado. La doctrina que niega la existencia del Poder Judicial no sólo ha
predominado entre autores extranjeros, especialmente alemanes, italianos y
franceses, sino que ha sido adoptada por varios de nuestros pocos tratadistas, entre
ellos uno de los más reputados con toda justicia, el licenciado Emilio Rabasa;
además ha sido motivo de largas y calurosas discusiones en el Congreso
Constituyente de 1916 al elaborarse la Carta Fundamental en vigor. Sin embargo,
los que no participamos de esa opinión y sostenemos la existencia de un Poder
distinto e independiente, como el Poder Judicial, debemos apoyarnos no sólo en la
doctrina más reciente de Derecho Público que acepta esta última tesis, sino en lo
que es categórico y definitivo en Derecho Constitucional y excluye toda
controversia y discusión: en el texto positivo de nuestra Ley Fundamental. Si
caben polémicas y puntos controvertidos en materia de principios y de doctrinas en
la ciencia del Derecho Público, es un criterio invariable el de que en las cuestiones
de Derecho Constitucional pone fin a toda cuestión y prevalece de modo imperativo
sobre la materia de creación y organización de Poderes y sobre las funciones
estatales de los mismos, el texto categórico y expreso de la propia Constitución.
Ha sido una opinión dominante en la literatura jurídica europea que “la
función jurisdiccional no tiene otro objeto que el de aplicar a casos concretos
sometidos a la decisión de los tribunales las reglas abstractas establecidas por las
leyes, llegándose a la conclusión en el caso de aceptar este criterio, de que la
jurisdicción sólo es en definitiva una operación de ejecución de leyes, es decir, una
actividad de naturaleza ejecutiva, y por lo tanto debe admitirse que la función
jurisdiccional no podría ser considerada como un tercer poder principal del Estado,
como una potestad igual a las otras dos e irreductiblemente distinta de ellas, sino
que constituye simplemente una manifestación y una dependencia del Poder
Ejecutivo, el cual en este caso debe comprender dos ramas particulares: la
administración y la justicia”. Y para justificar esta afirmación se sostiene que los
tribunales carecen de las características de todo Poder verdadero dentro del Estado,

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 255

es decir, de unidad, de iniciativa propia y de autoridad general obligatoria dentro de

la Nación, que son los atributos que niega Rabasa a la autoridad judicial y que
considera indispensables para constituir un Poder. Otros autores se concretan a
afirmar que la función jurisdiccional se reduce a dirimir las cuestiones contenciosas
que surjan entre particulares, considerándola exclusivamente limitada a intervenir
cada vez que se presente una discusión o conflicto, siendo su única misión
solucionarlo por medio de la aplicación al caso concreto de la norma de carácter
general establecida por la ley; es decir, se trataría en suma de una simple función de
aplicación o interpretación de aquélla, y por lo tanto de un mero acto ejecutivo,
igualo semejante al administrativo, ambos dependientes de un mismo Poder.
Contra estas objeciones de mayor apariencia que valor jurídico, los autores
que sostienen el criterio opuesto, entre cuyas filas nos colocamos, explican
perfectamente que no es verdad que la función jurisdiccional se concreta a la
aplicación de las leyes para resolver controversias entre particulares,
porque los tribunales intervienen en multitud de casos en los cuales no hay
controversia o conflicto de intereses. Tales son los relativos a la jurisdicción
voluntaria, que es de una amplitud vastísima y no supone contienda de partes, y los
relativos a la represión penal, que es de igual amplitud y se refiere a una función
social del Estado, no reducida a simple conflicto de intereses entre el reo y sus
víctimas o sus acusadores. Por lo contrario afirman y con razón, que la actividad de
juzgar, propia de los tribunales, es hacer constar, precisar y declarar el derecho
aplicable en cada caso concreto y a cada individuo que acuda a ellos en demanda de
protección; por eso traducida literalmente la palabra jurisdicción en su sentido
material, significa la facultad del Estado de decir el derecho. Sin embargo, si
dejamos reducida todavía a esta simple actividad la misión de los tribunales, como
“en el Estado moderno el derecho es el conjunto de reglas formuladas por las leyes
y que constituyen el orden jurídico del Estado, decir el derecho no sería crearlo sino
más bien reconocerlo”. Aun aceptando este punto de vista, habría que admitir la
tesis de no dar distinta personalidad al Poder Judicial, dado que la única fuente de
donde debe tomar el juez los elementos del orden jurídico establecido y en vigor es
la ley; por lo tanto quedaría nuevamente reducida la función jurisdiccional a la
simple aplicación de aquélla, es decir, a una mera actividad de ejecución
correspondiente al órgano ejecutivo del Estado.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 256

Pero esto sería cierto si la función jurisdiccional se redujera al derecho

escrito, a los estatutos fijados por el Poder legislativo para resolver los casos futuros
y fuera posible preverlos y abarcarlos todos, dando una solución para las
controversias que se presentaran. Entonces sí sería la misión de los jueces aplicar
simplemente las leyes, y en caso de ambigüedad, de oscuridad o de duda,
interpretarlas, que es una mera forma de aplicación, puesto que el juez no puede
excederse del texto categórico y expreso de la ley. Pero los tratadistas
contemporáneos, como Capitant, en su obra “Introducción al Estudio del Derecho
Civil”, muy particularmente Geny, en su “Método de Interpretación y Fuentes
del Derecho Privado Positivo”, a quien corresponde el mérito de haber
demostrado la impotencia del legislador para preverlo todo, así como el
carácter forzosamente incompleto de la legislación y por tal motivo la
necesidad para el juez de suplirla, y por último, Carré de Malberg en su ya citada
obra de la “Teoría General del Estado”, han comprobado que el Juez, que los
Tribunales, que el Poder Judicial en suma, distinto e independiente de los otros dos,
tiene una función propia que lo caracteriza como un verdadero órgano del Poder
Público. Por la claridad y precisión de los conceptos y por lo incontestable, a
nuestro juicio, de las argumentación, nos bastará transcribir los siguientes conceptos
tomados de la obra de Carré de Malberg, tomo I, en párrafos aislados de la página
702 en adelante: “Se ha hecho constar que la jurisdicción consiste ante todo en la
interpretación y aplicación de las leyes, pero esto supone naturalmente la existencia
de una prescripción legislativa que se debe interpretar y aplicar. Ahora bien, pueden
presentarse casos respecto de los cuales la ley no haya estatuido y no contenga de
ninguna manera, ni aun virtualmente, la reglamentación. Cuando toda regla
legislativa falta, no hay posibilidad de interpretación; no se puede decir que en este
caso hay necesidad de completar la ley; sino la verdad es que entonces el juez tiene
el deber de colmar esas lagunas diciendo el derecho en ese caso en que ningún
orden jurídico ha sido establecido por el legislador. En una palabra, junto a los
casos en que la función jurisdiccional consiste simplemente en reconocer y declarar
el derecho legal, es preciso poner aquéllos en que consistirá en crear el derecho en
ausencia de toda prescripción legislativa. Decir el derecho no consiste, pues, de
parte del juez en hacer constar y declarar solamente el derecho legal, sino también a
veces en crear el derecho nuevo cuando sobre una cuestión determinada no hay
derecho establecido por la ley misma. Es necesario, pues, ensanchar la noción

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 257

jurisdicción. Cuando se define ésta «una función de aplicación de leyes», no se

expresa más que una parte de la tarea del juez, y sobre todo no se explica cómo es
posible que el juez pueda decir el derecho en ausencia de toda ley. Para que la
autoridad jurisdiccional alcance semejante poder es preciso que la función de
juzgar tenga un fundamento y un dominio más vasto que la simple aplicación de
las reglas legislativas en vigor. La verdadera definición que debe darse de
esa función es que consiste en decir el derecho en el sentido de que el juez está
obligado, para cada uno de los asuntos que se le sometan regularmente, a deducir
de la ley, o fundar por sí mismo una decisión que establecerá –
cualquiera que sea su fuente– el derecho aplicable al caso sometido a su resolución.
Esto es así por lo menos en los casas de litigio, pues en ellos el oficio del juez es
fijar, reconocer o crear el derecho que debe regir entre las partes litigantes los
puntos sobre los cuales están en desacuerdo. Decir el derecho LEGAL o
EXTRALEGAL he aquí el objeto verdadero y completo de la
jurisdicción. Históricamente esta afirmación se justifica por la observación de que
la justicia ha funcionado bajo forma arbitral desde antes de que el derecho fuera
elaborado en la de reglas generales por la ley: en esa época ya pertenecía al juez la
misión de fundar por medio de soluciones particulares el orden jurídico que no
estaba aún fijado por la vía de un estatuto legal. Por lo tanto, aun cuando de hecho
sólo existiera un solo y único caso de este género, eso bastaría para que se pueda y
deba afirmar el principio de que la función jurisdiccional se concibe como
independiente de la existencia previa de leyes que se deban aplicar”.
Pero como expresábamos al comenzar este capítulo, el argumento decisivo
en Derecho Constitucional para resolver cualquier problema concerniente al mismo
es el texto positivo de la Constitución, y muy especialmente tratándose de la
organización política de la Nación, de la creación de los Poderes Públicos y de la
distribución de las funciones estatales en cada uno de ellos; por lo cual podemos
decir que en nuestro Derecho Político no existe el problema planteado por Rabasa y
otros autores, sino que el Poder Judicial tiene una existencia propia, con facultades
expresas y exclusivas y no carece ni de unidad, ni de iniciativa, ni de autoridad. En
efecto, el pueblo en quien reside la soberanía dentro de nuestra teoría
constitucional, por medio del órgano constituyente al formular e imponer la
Constitución de 17 que creó el orden jurídico actualmente en vigor, estableció en el
artículo 49 que el Poder Supremo de la Federación se divide para su ejercicio en

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 258

Legislativo, Ejecutivo y Judicial; por lo tanto, dio a este último una personalidad
distinta de los otros Poderes y lo dotó de funciones jurídicas y políticas que lo
caracterizan como un verdadero órgano del Estado.
Lo capacitó más tarde en los artículos 97, 102, 104, 106 y 107 de la
Constitución, de una actividad muy amplia, que abarca a la vez, tanto los
problemas jurídicos de la Federación cuanto una función política interesantísima,
acaso la más importante de nuestro Derecho Constitucional, como es la de
mantener el orden legal garantizando los derechos reconocidos a los
gobernados y conservando el equilibrio político de nuestro régimen federal de
gobierno, por medio de las fracciones II y III del artículo 103. Por lo tanto es
indudable que el Constituyente pensó crear un tercer Poder dentro del Estado,
y que tuvo el propósito firme, y lo realizó, de que desempeñara funciones propias.
Por eso resolvió confiarlo a Poderes especiales, según
hemos demostrado. Así, pues, comprobando las doctrinas de los autores de Derecho
Público en que nos hemos apoyado antes, la Constitución faculta a los Tribunales
Federales en la fracción IV del artículo 10730 bis para resolver sobre Amparos que se
pidan contra las sentencias definitivas en los juicios civiles, cuando dicha sentencia
sea contraria a la letra de la ley aplicable al caso o a su interpretación jurídica, y
cuando se violen las leyes de procedimiento; y en el último inciso del artículo 14,
relativo a garantías individuales, establece que “en los juicios del orden civil, la
sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la
ley, y a falta de ésta, SE FUNDARA EN LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL
DERECHO”. Esto demuestra que nuestra Ley Suprema reconoce como función
jurisdiccional la facultad de los tribunales de aplicar la ley, de interpretarla en los
casos de oscuridad o duda y de crear el derecho cuando, por omisión del legislador,
no haya precepto aplicable a la contienda o conflicto que se trate de resolver y que
no pueda dejarse sin solucionar conforme al orden jurídico establecido. Las
consecuencias de dejar sin remedio, conforme al derecho, las contiendas entre
particulares conduciría a la violencia o a la anarquía. Si a esto se agregan, como ya
dijimos, las amplísimas facultades de los artículos 103 y 107, conforme a las cuales
los tribunales de la Federación tienen en sus manos el freno político para contener
los desmanes de todas las autoridades federales o locales, cuando por leyes o actos
violen las garantías individuales o ataquen el equilibrio federal, se comprenderá que
30 bis
Se refiere a las fracciones III y V del artículo 107.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 259

en nuestro Derecho Constitucional el órgano judicial es un verdadero Poder y debe

por lo tanto confiarse a titulares distintos e independientes de los demás. Esto
justifica que se haya buscado durante cien años, desde la Constitución de 1824
hasta nuestros días, el procedimiento eficaz para que los altos funcionarios que lo
desempeñen sean capaces, honorables y, sobre todo, libres de la coacción y de la
influencia política constantes que han ejercido sobre ellos las demás autoridades
políticas del país.
Por último, aunque no tiene importancia práctica, como las cuestiones
anteriores, sino simplemente especulativa, la doctrina de negar iniciativa, unidad y
autoridad a la función jurisdiccional con el fin de quitarle el carácter de Poder, nos
bastará recordar que el Legislativo, que es esencial y típicamente el modelo de
aquél, se halla obligado en gran número de casos a que inicien y' discutan leyes
otras autoridades, pues, de acuerdo con el artículo 71 de la Constitución,
corresponde el derecho de iniciativa al Presidente de la República y a las
Legislaturas de los Estados, al igual que a los Diputados y Senadores del Congreso.
Esto prueba que se puede tener la categoría de Poder aun careciendo de iniciativa en
las más importantes de sus propias funciones. Además, hay una circunstancia
tratándose del Poder Judicial, y es que, conforme al artículo 97, la Suprema Corte
de Justicia podrá nombrar Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito
supernumerarios, es decir, aumentar el personal judicial a fin de obtener que la
administración de justicia sea pronta y expedita, y también designar a uno o varios
comisionados especiales o a alguno de sus miembros cuando 10 juzgue
conveniente, para que averigüe algún hecho o hechos que constituyan la violación
de cualquier garantía individual, O LA VIOLACION DEL VOTO PUBLICO, o
algún otro delito castigado por la ley federa1. Eso prueba que aun tratándose de
asuntos políticos y fuera de los sometidos a su conocimiento ordinario por iniciativa
o intervención de particulares o de autoridades, la Corte puede motu proprio actuar
y tomar decisiones en importantísimos casos de Derecho Político. El complemento
de lo anterior está igualmente en las fracciones X y XI31 del artículo 107 de la
Constitución.

31
Por la reforma del artículo 107 publicada en el "Diario Oficial" de 19 de febrero de 1951, las
fracciones X y XI han pasado a ser, con pequeñas modificaciones, las XVII y XVI
respectivamente.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 260

Por lo que toca a la unidad del Poder Judicial, baste decir que tratándose de
las funciones propias del mismo, aunque esté integrado por los Juzgados de
Distrito, los Tribunales de Circuito y la Suprema Corte, esta última es la que decide
en definitiva y establece, por lo tanto, la unidad de la jurisprudencia federal, cuando
se ventilan casos concernientes al Juicio de Amparo, de acuerdo con los artículos
103 y 107; e igualmente cuando por medio del recurso de súplica, creado conforme
a la fracción I del artículo 104, pero suprimido recientemente, la Suprema Corte
examinaba y confirmaba, modificaba o ratificaba las sentencias de todos los
tribunales federales, y aun de los tribunales comunes en los casos de competencia,
conforme a la misma fracción I del mencionado artículo 104.32 En ambos casos la
Corte sienta jurisprudencia unitaria y suprema al decidir las controversias del orden
civil o criminal que se suscitan sobre cumplimiento y aplicación de leyes federales
o con motivo de los tratados celebrados con las potencias extranjeras. La
supremacía del criterio final de la Corte es una prueba evidente de unidad. En
cuanto a la autoridad de carácter general de la Suprema Corte, basta recordar lo que
respecta a la jurisprudencia que crea y establece en materia de Amparos, a la cual
ha dado fuerza y vigor la ley relativa sobre la materia haciéndola obligatoria en la
República, para no necesitar demostración.

32
Con fecha 18 de enero de 1934 se reformó la fracción I del artículo. 104, suprimiéndose el
recurso de súplica. (El 14 de octubre de 1937, la Secretaría de Gobernación envió a la Cámara de
Diputados una iniciativa del Ejecutivo para adicionar el siguiente párrafo a la fracción I del
artículo 104: "En los juicios en que la Federación esté interesada, contra las sentencias de segunda
instancia o del Tribunal Fiscal de la Federación, o contra los fallos definitivos de otros tribunales
administrativos autónomos, cuando así lo prevengan las leyes procederá el recurso de súplica ante
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y si no estuviere establecido este recurso, los
particulares podrán interponer amparo directo". Tal proyecto no ha sido discutido por ninguna de
las Cámaras.)
La fracción I del artículo 104 ha quedado redactada de la siguiente manera, después de la reforma
publicada en el “Diario Oficial” de 30 de diciembre de 1946: “En los juicios en que la Federación
esté interesada, las leyes podrán establecer recursos ante la Suprema Corte de Justicia contra las
sentencias de segunda instancia o contra las de tribunales administrativos creados por ley federal,
siempre que dichos tribunales estén dotados de plena autonomía para dictar sus fallos”.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 261

CAPÍTULO II

SELECCIÓN DE LOS FUNCIONARIOS JUDICIALES

INAMOVILIDAD JUDICIAL. –RESPONSABILIDAD

Uno de los problemas más discutidos y al que se ha dado diversa y radical

solución en nuestros Congresos Constituyentes, tanto al promulgar las
Constituciones que nos han regido como al reformarlas, ha sido el relativo a la
designación de los funcionarios judiciales y muy particularmente de los
Magistrados de la Suprema Corte de Justicia, pues se ha creído, y en gran parte con
razón, que de la solución que se dé a ese problema dependerá la mayor o menor
independencia de que disfruten los jueces federales frente a los otros dos Poderes
constituidos del Estado. Los medios propuestos que se han alternado en los textos
de nuestras diversas Constituciones, han sido la elección por medio del sufragio del
pueblo; la designación por medio de las Legislaturas de los Estados o del Congreso
de la Unión, en funciones ambos de colegio electoral; y el nombramiento que haga
el Presidente de la República, sujeto a la ratificación del Senado. La Constitución de

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 262

1824, o sea la que contiene el verdadero origen de nuestro Derecho Público,

estableció en su artículo 127 que la elección de los individuos de la Corte Suprema
de Justicia se haría en un mismo día por las Legislaturas de los Estados a mayoría
absoluta de votos, debiendo componerse dicha Corte de once Ministros distribuidos
en tres Salas y de un Fiscal, pudiendo el Congreso General aumentar o disminuir su
número, según prevención expresa del artículo 124. La Constitución de 1857 marcó
en sus artículos 91 y 92 que la Suprema Corte se compondría de once Ministros
propietarios, cuatro supernumerarios, un Fiscal y un Procurador General, y que su
elección sería indirecta en primer grado en los términos dispuestos por la Ley
Electoral. Por último, la Constitución vigente establecía en su primitivo artículo 96,
que los miembros de la Suprema Corte serían electos por el Congreso de la Unión
en funciones de Colegio Electoral, siendo indispensable que concurrieran cuando
menos las dos terceras partes del número total de Diputados y Senadores, debiendo
hacerse la elección en escrutinio secreto y por mayoría absoluta de votos y
previamente propuestos los candidatos, una por cada Legislatura de los Estados, en
la forma que dispusiera la ley local respectiva. Pero ese artículo fue modificado el
20 de agosto de 1928, por lo cual el texto definitivo del mismo artículo 96 establece
en la actualidad que los nombramientos de los Ministros de la Suprema Corte serán
hechos por el Presidente de la República y sometidos a la Cámara de Senadores, la
que otorgará o negará esa aprobación dentro del improrrogable término de diez días.
Como se ve, el criterio de nuestros legisladores, ha sido incierto, variado en
grado extremo y sobre todo impregnado de marcada desconfianza, la que se
justifica con exceso debido al fracaso absoluto de la actuación de nuestros
Tribunales Federales, los que si bien se han libertado en lo que ha sido posible y
para lo que han puesto todo su empeño, de la consigna oficial en lo que toca a los
casos sometidos a su conocimiento por los particulares y referentes a asuntos
privados, no han conseguido, ni con mucho, no digamos una emancipación
completa, pero ni siquiera una independencia relativa en lo que respecta a la
influencia del Poder Ejecutivo cuando se trata de proteger las garantías individuales
contra violaciones del mismo Ejecutivo en los casos en que actúa con fines políticos
y por necesidades de carácter electoral. Sin embargo, aunque todo lo anterior
demuestra que no estriba la solución del grave problema de la independencia
judicial tan sólo en la manera como son designados los Magistrados y demás
funcionarios representativos o titulares de la función jurisdiccional, es evidente que

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 263

algo se atenuarán esas deficiencias y mucho podrá conseguirse cuando se establezca

realmente un régimen institucional en la República y no siga ésta sujeta a los
gobiernos personales y sin control de sus Ejecutivos: sólo entonces influirá
grandemente la manera de nombrar a los funcionarios judiciales respecto de la
capacidad, la honradez y la independencia de los designados. Manifiestamente
nosotros nos inclinamos y aceptamos de buen grado la última reforma
constitucional y por lo tanto el texto vigente sobre esta materia; no porque sea una
copia del sistema norteamericano y de los procedimientos seguidos en otros países,
sino porque cualesquiera que sean las deficiencias de este modo de designación, es
seguramente el que presta mayores garantías de acierto y eficacia.
Era indudable que el sistema establecido por la Constitución de 1824
produciría malos resultados, pues que se confiaba la designación de los Magistrados
a los cargos políticos más faltos de independencia y menos prestigiados de la
República, o sea a las Legislaturas de los Estados; éstas por su origen las más veces
fraudulento, pues jamás eran electas libremente, carecían de independencia política,
ya que siempre o casi siempre han estado subalternadas a los Gobernadores locales,
que especialmente en aquellos tiempos eran verdaderos caciques. Por estas
circunstancias los resultados tenían que haber sido fatales, dado que las Legislaturas
no se consagraban a escoger hombres rectos, enérgicos y probos que vinieran a
integrar la Corte Suprema Federal, sino que, como era natural, buscaban políticos o
partidarios de los grupos o facciones a que ellas pertenecían. Constituían de ese
modo, en vez de un tribunal respetable e independiente, un almácigo de
politicastros que en cualquier tiempo podían enfrentarse a las autoridades centrales
o federales, cuando prevaleciera la fuerza de los caciques locales, o en caso
contrario, se sometían servilmente al gobierno del Centro.
Y la repetición de este desacierto, por lo que toca a la calidad y prestigio de
los presuntos jueces, se vio después que se puso en vigor la Constitución de 1917,
que prevenía que el Congreso de la Unión eligiera entre los candidatos enviados por
las veintiocho Legislaturas, pues, salvo contadísimas excepciones, se pudo observar
que los propuestos eran más que abogados de renombre o gran prestigio, políticos
vinculados estrechamente con las autoridades locales que los postulaban. Por lo
tanto, no es por allí por donde se puede llegar a la creación y organización de un
tribunal supremo imparcial y respetable que sea una verdadera garantía para los
habitantes del país, ávidos hoy como nunca de justicia y necesitados del respeto a

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 264

los derechos que les ha reconocido y que les ha garantizado la Ley Suprema de la
Nación.
Del sistema adoptado por la Constitución de 57, que confiaba a la elección
popular la designación de los Magistrados, debe decirse que es todavía peor y más
nulos sus resultados, por lo que fatalmente de hecho y en la práctica desapareció
desde los primeros años que siguieron a la promulgación de ese código político
pues la selección de los jueces quedó en manos del Ejecutivo. En efecto, nada es
menos propio del sufragio del pueblo que la designación de funcionarios no
políticos sino técnicos, y que debiendo estar especializados en la rama de las
ciencias jurídicas tienen que consagrarse a la difícil y delicada misión de impartir
justicia, de proteger a los gobernados contra los desmanes del Poder Público y de
interpretar con lealtad, con patriotismo y con ciencia los principios fundamentales
consignados en la Constitución Federal. Las promesas y los lirismos que se oyeron
desde la tribuna del Constituyente de 57 Y en boca de los miembros más
conspicuos de ese memorable Congreso, comprueban hoy al conocerlas el
inevitable fracaso que tendría que producir el procedimiento de elección por el
pueblo de los Ministros de la Corte de Justicia. Zarco, una de las figuras más
destacadas entre nuestros hombres públicos y de las que dio prestigio al
Constituyente de 57, decía: “Si han de ser iguales los tres Poderes, si los tres se
instituyen en beneficio del pueblo, todos han de tener la misma fuente: el pueblo y
sólo el pueblo. No hay que temer que, aprobado el artículo, la Corte sea invadida
por leguleyos y charlatanes y queden excluidos los jurisconsultos. No, el pueblo
elegirá entre los abogados más dignos y más honrados, entre los hombres íntegros
que son la gloria de nuestro foro y por su rectitud y su fama inmaculada. No hay
que desconfiar tanto del pueblo; no hay que creer que mandará a la Corte
curanderos; y si alguna vez se equivoca mandando un imbécil a la Corte, como
suele mandarlos a otras partes, el mal no es eterno, porque los Magistrados van a
ser amovibles, aunque esta forma será también combatida sosteniéndose que el que
una vez es Magistrado, Magistrado será toda su vida para ser independiente y
justiciero. La elección y la renovaci6n son excelentes garantías; los buenos serán
reelectos, los malos no se perpetuarán en la magistratura, y habrá así un estímulo a
la probidad sabiendo que todos están vigilados por la opinión pública y sujetos a su
fallo”.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 265

Las consecuencias de tales doctrinas no podían haberse hecho esperar. Creer

que confiando al pueblo que no elige en México ni presta interés a las contiendas
electorales, sino sólo cada cuatro o seis años tratándose de la designación
presidencial yeso la mayor parte del tiempo en privado y dejando de acudir a las
urnas electorales en porcentaje crecidísimo; confiar, repetimos, en México al
pueblo el nombramiento de los Magistrados era una ingenuidad que
concluyó en una irrisión. Nadie en los Estados se ocupaba de elegir cada seis años a
varios individuos para integrar la alta magistratura del país, ni era posible que
tuvieran candidatos por lo difícil que es conocer en cada rincón de la provincia a los
más prestigiados abogados nacionales, ni aun suponiendo que no se seleccionara
para el cargo sólo abogados, sino como lo permitía la Constitución de 57, se
escogiera a generales, políticos, o sin profesión ni oficios determinados.
La verdad es que no había interés por dicha elección, y mucho menos había
posibilidad de verificarla en condiciones que garantizaran la independencia y la
integridad de funcionarios de esta clase, que necesariamente por la competencia
constitucional que se les confiaba tendrían que enfrentarse más tarde con los
Gobernadores y con los titulares de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la
Federación cuando se tratara de violaciones a las garantías individuales. El
resultado fatal y esperado se realizó: desde 1857 hasta el día que dejó de estar en
vigor la Constitución, el Presidente de la República fue el único que nombró a los
Magistrados de la Corte, y los colegios electorales de la República, casi sin
conciencia de lo que hacían y seguramente sin darle la importancia que merecía,
ratificaron siempre la designación. La justicia federal siguió subalternada, como
desde 1824, a los otros Poderes Federales, y aun muchas veces a los Gobernadores
locales; pero la independencia del Poder Judicial había fracasado.
Por eso es inexplicable, después de la experiencia acumulada de casi cien
años, que el Congreso Constituyente de 1917 estableciera en la Constitución que
hoy nos rige la elección de los Magistrados por las dos Cámaras Federales,
constituidas en una sola asamblea o Congreso General, porque se cambiaba la
elección indirecta, fraudulenta y clandestina que hacía el Presidente de la
República, a través de los colegios electorales, por la que tendría como
consecuencia una designación no de hombres rectos, viriles y honrados que
antepusieran en caso de conflicto su honorabilidad y su decoro a la consigna; sino
de simples políticos que contrajeran previamente el compromiso de acatar los

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 266

mandatos o las recomendaciones de los grupos o bloques parlamentarios que los

designaran. Y la experiencia no tardó en comprobar estos asertos, pues todas las
veces que se trató de designaciones parciales o totales de la Corte por el Congreso
General, se exhibieron en toda su desnudez las ambiciones, las intrigas y los

apetitos de Diputados y Senadores pactando y distribuyéndose entre sí, por razones

de simple conveniencia, la designación particular de determinado o determinados
Magistrados. En estas condiciones era evidente, como sucedió, que la Corte no
pudo ser libre ni ajena a las influencias políticas de otro Poder semejante a ella,
como es el Legislativo, y en consecuencia fracasó nuevamente la imparcialidad de
la justicia. Por eso hoy, después de tantos ensayos, no podemos menos que aplaudir
la reforma constitucional de 20 de agosto de 1928, que tomando en cuenta la
experiencia de ciento cincuenta años de los Estados Unidos, y la de la mayor parte
de los países de Europa, estableció que los nombramientos de los Ministros de la
Suprema Corte serán hechos por el Presidente de la República y sometidos a la
aprobación de la Cámara de Senadores, la que otorgará o negará esa aprobación
dentro del término de diez días. Si a esa plausible reforma, digna de encomio por
todos conceptos, se hubiera agregado el reconocimiento absoluto, sin cortapisas ni
paliativos de la inamovilidad judicial,33 restringiéndola tan sólo por causas de
responsabilidad promovida y exigida por particulares en casos de faltas o delitos,
entonces sí la organización de nuestro tribunal supremo, por lo que toca a su origen,
habría llegado a ser impecable. En efecto, el procedimiento actual tiene la garantía
de publicidad y de sinceridad, porque el Presidente de la República no debe
proponer clandestinamente los nombres de los Magistrados a los Colegios
Electorales, como pasaba en la Constitución anterior, haciendo creer que el pueblo
era quien los elegía, lo que quitaba toda responsabilidad al Presidente cuando se
atrevía a insinuar a los electores el nombre de abogados desconocidos o
descalificados; mientras que hoy, el respeto al alto cargo que desempeña le exige
someter a la calificación del Senado los nombres de los abogados más
representativos de los foros de la República, por su competencia, su virtud y su
prestigio. y contando con la depuración que todavía puede hacer el Senado, que por

33
La inamovilidad judicial –por la cual aboga aquí el autor– fue restablecida al modificarse el
artículo 94 el 21 de septiembre de 1944.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 267

el corto número y la edad de sus miembros debe ser cuidadosa y reflexiva, hay
motivos suficientes de garantía para que la elección resulte acertada.
Si a lo anterior se agregara la inamovilidad absoluta de los Ministros de la Corte
nombrados, entonces sólo quedaría a cargo de ellos la enorme responsabilidad de la
falta de justicia, que es la lacra más grande, entre otras muchas, que ha afectado a
todos nuestros gobiernos anteriores y al régimen actual. Dicho sea de paso: ya es
tiempo de que los Ministros hagan un supremo esfuerzo para acabar de prestigiar el
alto tribunal a que pertenecen; así se dejará de hablar de él, como con frecuencia
acontece, en círculos, barras, foros y tribunales, tanto por sus subalternos, como por
litigantes y extraños, con una ligereza y un desdén que apenan, y nunca con el
respeto que debe merecer.
La crítica que hicimos a la reforma de agosto de 1928 referente a la
inamovilidad relativa que establece, consiste en que, conforme al artículo 111 de la
Constitución igualmente reformado, se autorizó al Presidente de la República para
pedir, cuando lo estime conveniente, ante la Cámara de Diputados la destitución,
por mala conducta, de cualquiera de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia,
de los Magistrados de Circuito o de los Jueces de Distrito. Aunque se somete tal
petición al voto de la mayoría absoluta de Diputados y Senadores, sin embargo, esta
reforma es poco afortunada, porque expone de nuevo a los Magistrados al temor de
ser revocados por el que los nombra, lo cual afecta su independencia e impide que
adquieran la fuerza social y política que deben poseer para desempeñar rectamente
su difícil función. No, el Presidente no es quien debe pedir la destitución de los
Magistrados: corresponde hacerlo a los particulares, aunque desgraciadamente se
haya dado pruebas de una cobardía sin límites por parte de los litigantes y del foro y
en general de todos los gobernados, que no se han atrevido nunca a acusar a un
Magistrado de la Suprema Corte.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 268

CAPÍTULO III

ORGANIZACIÓN DEL PODER JUDICIAL

DE LA FEDERACIÓN

El Poder Judicial de la Federación se deposita en una Suprema Corte de

Justicia, en Tribunales de Circuito y en Juzgados de Distrito.34 La Corte se compone
de diez y seis Ministros35 y funciona en Tribunal Pleno o dividida en tres Salas de
cinco Ministros cada una.36 Las audiencias del Tribunal Pleno o de las Salas son
públicas, excepción hecha de los casos en que la moral o el interés público exigen
que sean secretas (artículo 94 de la Constitución). Además el Poder Judicial de la
Federación se ejerce por el Jurado Popular federal y por los Tribunales de los
Estados, del Distrito y Territorios Federales en los casos previstos por el
párrafo II de la fracción IX del artículo 107 constitucional, 37 (artículos 1 y 2 de la

34
El Poder Judicial de la Federación se ejerce por la Suprema Corte de Justicia de la. Nación, por
los Tribunales Colegiados de Circuito, por los Tribunales Unitarios de Circuito y por los Juzgados
de Distrito. (Reforma al articulo 1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
publicada en el “Diario Oficial” de 19 de febrero de 1951.)
35
La reforma a que se alude en la nota 33, elevó el número de Ministros de la. Suprema Corte a 21.
36
Según el artículo 15 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicada en el
“Diario Oficial” de 29 de febrero de 1936, la Suprema Corte de Justicia funcionará con cuatro
Salas de cinco Ministros cada una; pero bastará la presencia de cuatro para que puedan funcionar.
37
Corresponde a la fracción XII del artículo 107 según la reforma publicada en el “Diario Oficial”
de 19 de febrero de 1951.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 269

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación de 11 de diciembre de 192838).

También la competencia federal será optativa y podrá corresponder a los Tribunales
de los Estados, de los del Distrito y de los Territorios Federales en los
casos previstos en la segunda parte de la fracción I del artículo 104 de la
Constitución, es decir, en las controversias del orden civil que se susciten sobre
cumplimiento y aplicación de leyes federales, o con motivo de los Tratados
celebrados con las potencias extranjeras, cuando dichas controversias sólo afecten a
intereses particulares y el actor elija la jurisdicción de los jueces y Tribunales
locales del orden común (artículos 1, 2 y 40, fracción VI, de la Ley. Orgánica del
Poder Judicial de la Federación de 11 de diciembre de 192839).
El Pleno de la Suprema Corte se compondrá de todos los Ministros que
integran este alto tribunal, pero bastará la presencia de once de aquellos para
que pueda constituirse y funcionar.40 Las resoluciones del Pleno se toman por
mayoría de votos de los Ministros presentes, y en caso de empate, deberá
resolverse el asunto en la sesión o sesiones siguientes hasta que haya mayoría de
votos. Si dentro de las tres sesiones siguientes no se obtiene la mayoría, el Pleno
debe constituirse en sesión permanente hasta que se obtenga.41
La Suprema Corte tiene un presidente que dura en su encargo un año
y puede ser reelecto; un secretario general de acuerdos, un subsecretario de
acuerdos, un secretario de trámites, tres primeros secretarios correspondientes a
cada una de las Salas, los secretarios auxiliares y necesarios para el
despacho, cuatro oficiales mayores, cuatro actuarios, y un redactor del
Semanario Judicial de la Federación,42 debiendo ser todos mexicanos por

38
Artículo 1 de la Ley vigente de 30 de diciembre de 1935, reformado el 30 de diciembre de 1950.
39
Artículos 1 y 43, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación de 30 de
diciembre de 1935.
40
Bastará la presencia de quince Ministros para que pueda funcionar. (Artículo 3 de la Ley de 30
de diciembre de 1935.)
41
En caso de empate se resolverá el asunto en la siguiente sesión ... si en esta última sesión
tampoco se obtiene mayoría, se tendrá por desechado el proyecto y el Presidente de la Corte
designará otro Ministro, distinto del relator, para que formule nuevo proyecto, teniendo en cuenta
las opiniones vertidas. (Artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación de
1935.)
42
Los secretarios de trámite, oficiales mayores y actuarios necesarios para el despacho, un redactor
del Semanario Judicial de la Federación y un compilador de leyes vigentes. (Artículo 6 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación de 1935.)

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 270

nacimiento o ciudadanos en pleno ejercicio de sus derechos,

abogados con título expedido por autoridad y corporación
legítimamente facultada para otorgarlo y con práctica profesional no menor de tres
años.43
Por su parte los Magistrados de la Suprema Corte para poder ser designados
para ese alto cargo deben tener treinta y cinco años cumplidos el día de la
elección,44 poseer45 título profesional expedido por autoridad facultada para ello, ser
ciudadanos mexicanos por nacimiento en pleno ejercicio de sus derechos políticos y
civiles, gozar de buena reputación y no haber sido condenados por delito que
amerite pena corporal de más de un año de prisión; pero si se tratare de cualquier
delito que lastime seriamente la buena fama en el concepto público, los inhabilitará
para el cargo, cualquiera que haya sido la pena; por último, haber residido en el país
durante los últimos cinco años, salvo el caso de ausencia en servicio de la
República por un tiempo menor de seis meses.
Todos estos requisitos son necesarios y sólo merece particular elogio el
relativo a la capacidad técnica que la Constitución de 17 por primera vez exigió a
los Magistrados, y censura, el último, relativo a la permanencia de cinco años en la
República inmediatos a la designación de los Magistrados. Fue un error de las
Constituciones de 1824 y de 1857 haber creído que el dificilísimo cargo de
Magistrado de la Suprema Corte pudiera haber sido desempeñado por personas
extrañas a la ciencia del Derecho, o por lo menos cuya capacidad no estuviera
controlada y certificada por instituciones técnicamente preparadas para ello, pues
dichas Constituciones se concretaron a exigir: la primera, que los Magistrados
tuvieran conocimiento de Derecho a juicio de las Legislaturas de los Estados que
los elegían; y la de 57, al del pueblo elector, o sea de los Colegios Electorales,
cuerpos políticos, tanto éstos como las Legislaturas, completamente desprovistos
de los medios para calificar la preparación y competencia técnica de los
funcionarios judiciales que habían de designar. Y era que tanto en una
43
Cinco años de práctica profesional exige la nueva Ley Orgánica para ser secretario general o
subsecretario de acuerdos y tres años de práctica a los demás funcionarios.
44
“No tener más de sesenta y cinco años de edad, ni menos de treinta y cinco, el día de la
elección”. (Reforma a la fracción II del artículo 95, publicada en el “Diario Oficial” de 15 de
diciembre de 1934.)
45
"Poseer el día de la elección, con antigüedad mínima de cinco años, título profesional de
abogado". (Reforma a la fracción III del artículo 95, publicada en el "Diario Oficial" de 15 de
diciembre de 1934.)

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 271

Constitución como en otra se creyó que las funciones de la

justicia federal podrían ser desempeñadas con simple buena fe y sentido común,
debido al desprestigio a que habían llegado los tribunales de abogados, que casi
siempre estaban integrados por hombres corrompidos y serviles. Los sanos
propósitos de los Constituyentes de entonces no podían realizarse simplemente con
suprimir la capacidad profesional de los Magistrados, cometiéndose el error de
depositar la aplicación de las leyes en hombres puros, pero ignorantes; sino que la
verdadera solución está como la dio, haciéndose digna de todo aplauso, la
Constitución de 1917, en exigir además de requisitos de probidad y de moralidad,
los de sabiduría y preparación técnica. La función jurisdiccional, como
demostramos en este tratado, se caracteriza por la facultad de decidir el derecho,
esto es, de resolver todas las controversias que puedan suscitarse entre particulares
y el Poder Público, por medio de los textos legales, de la interpretación jurídica de
los mismos, o aun creando el derecho de resolver los casos, a falta de ley, conforme
a los principios generales de aquél. Por lo tanto, ya no habrá en la Suprema Corte,
como ha ocurrido en ocasiones anteriores, generales o políticos competentes y
dignos de respeto en otras actividades, pero completamente a ciegas para
desempeñar las funciones judiciales, con menoscabo de los derechos e intereses de
los ciudadanos, confiados a su decisión. El acierto, pues, de los Constituyentes de
1917 a este respecto, es digno de mención y de elogio.
La Suprema Corte de Justicia tiene dos períodos de sesiones cada año;46 el
primero comienza el día 1º de enero y termina el 15 de junio, y el segundo principia
el 1º de julio y termina el 15 de diciembre. Las sesiones del Pleno se celebran
cuando menos una vez a la semana las tardes de los días que fija" el reglamento
interior de la Corte, y en sesión extraordinaria cuando lo crea necesario el
Presidente o lo pida alguno de los Ministros, debiendo ser las audiencias del Pleno
y las de las Salas, públicas, excepción hecha de los casos en que la moral o el
interés público exijan que sean secretas.
A la Suprema Corte corresponde conocer en Tribunal Pleno: I. De las
controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los Poderes
del mismo sobre la constitucionalidad de sus actos y de los

46
"El primero comenzará el día dos de enero y terminará el quince de mayo; el segundo comenzará
el primero de junio y terminará el quince de diciembre". (Artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación.)

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 272

conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así coco de aquellos en que la
Federación fuere parte; II. De las competencias entre los tribunales de la Federación
y los de los Estados, los del Distrito o los de los Territorios Federales; entre los de
un Estado y los de otro, o entre estos y los del Distrito Federal o los de los
Territorios; además de otros asuntos, también de importancia, como los relativos a
ordenar la práctica de investigaciones para averiguar la conducta de algún Juez o
Magistrado federal, o algún hecho que constituya la violación de una garantía
individual, o violación del voto público, o algún otro delito castigado por la ley
federal; las excusas de los Ministros y la calificación de los impedimentos o
excusas de los Jueces de Distrito en los Juicios de Amparo, así como fijar la
residencia de los Tribunales de Circuito, cambiar la de éstos y la de los Juzgados de
Distrito, según lo estime conveniente. Igualmente son atribuciones de la Corte,
funcionando en Pleno, elegir Presidente de dicho Tribunal, elegir a los Ministros
que deben integrar las Salas; concederles licencias; nombrar a los Magistrados de
Circuito y Jueces de Distrito, resolver sobre las renuncias que estos funcionarios
presenten de sus cargos y suspenderlos en sus funciones; nombrar Magistrados de
Circuito y Jueces de Distrito supernumerarios para auxiliar las labores de los
tribunales y juzgados donde hubiera recargo de negocios; conocer de los
impedimentos, recusaciones y excusas de los Magistrados de Circuito y nombrar y
remover al jefe del cuerpo de defensores de oficio del fuero federal, así como a
todos los demás miembros de dicha institución, y otras facultades de menor
importancia que las anteriores.47
Al Presidente de la Suprema Corte corresponde dirigir los debates y
conservar el orden durante las audiencias, llevar la correspondencia oficial y
representar a la Corte en los actos oficiales y otras atribuciones de escasa
importancia.
La Suprema Corte de Justicia funcionará en tres Salas48 de cinco Ministros
cada una; pero bastará la asistencia de cuatro de ellos en cada Sala para que
ésta pueda constituirse y funcionar. Las audiencias de éstas deben

47
Por la reforma al artículo 11 de la Ley Orgánica de la Federación, publicada en el "Diario
Oficial" de 31 de diciembre de 1957, se ha agregado a los asuntos que compete conocer al Pleno
los recursos de revisión, siempre que se impugne la aplicación de una ley federal o local por
estimarla inconstitucional y los asuntos a que se refieren las fracciones II y III del artículo 103 de
la Constitución.
48
Ahora son cuatro Salas.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 273

celebrarse diariamente en las mañanas y durarán tres horas cuando menos. Las
resoluciones de la Sala se tomarán por mayoría de votos de los Ministros presentes,
y en caso de empate se resolverá el asunto en la sesión o sesiones siguientes hasta
que haya mayoría de votos.49 Cada una de las Salas tiene un primer secretario y los
secretarios auxiliares, oficiales mayores y actuarios que necesiten para el despacho
de sus asuntos.
A la primera Sala de la Corte corresponde la resolución de los Juicios de
Amparo con motivo de negocios de carácter penal, de incidentes de suspensión
sobre esta materia y de quejas en Juicios de Amparo de este mismo orden. A la
segunda Sala corresponde la resolución de los Juicios de Garantías con motivo de
asuntos de carácter administrativo, de incidentes de suspensión sobre esta materia, y
de quejas en el propio Juicio en este mismo orden. Por último, a la tercera Sala
corresponde la resolución de los Juicios de Amparo con motivo de los del orden
civil; de incidentes de suspensión sobre esta materia y de quejas en Juicios de
Amparo de esta misma naturaleza (artículos del 9 al 14 inclusive de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación ya citada50).
Además, conoce la tercera Sala del recurso de súplica cuando este procede
conforme a las leyes, contra las sentencias pronunciadas en segunda instancia por
los Tribunales de Circuito, así como de las dictadas también en segunda instancia
por los Tribunales de los Estados, del Distrito y de los Territorios Federales en los
casos a que se contrae la fracción I del artículo 104 constituciona1.51
Los Tribunales de Circuito se componen de un Magistrado con el
número de secretarios, actuarios y demás empleados que determina la ley. 52
Para ser Magistrado de Circuito se requiere ser mexicano

49
El artículo 20 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establece el procedimiento
para resolver los casos en los que no hubiere mayoría en la votación.
50
Corresponden a los artículos 24 a 27 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
artículos modificados por Decreto de 30 de diciembre de 1957. Conforme se ha consignado en la
nota 48, la Suprema Corte de Justicia está integrada por cuatro Salas, corresponde conocer a la
Cuarta de los Juicios de Amparo contra laudos pronunciados por las Juntas de Conciliación y
Arbitraje y de los recursos en materia de trabajo.
51
En la nota núm. 32 ya se hizo mención de que el recurso de súplica había sido suprimido.
52
Los Tribunales Unitarios de Circuito se componen de un Magistrado y del número de
secretarios, actuarios y empleados que determine el presupuesto. (Artículo 30 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación.)

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 274

por nacimiento, mayor de treinta años y abogado con título oficial.53 Los Tribunales
de Circuito conocen de la tramitación y fallo en apelación de los negocios sujetos
en primera instancia a los Jueces de Distrito y del recurso de denegada
apelación.54-55
Los Juzgados de Distrito se componen de un Juez y del número de
secretarios, actuarios y empleados subalternos que determina la ley. Para ser
Juez de Distrito se requiere ser mexicano por nacimiento, mayor de
veinticinco años y abogado con título oficia1.56 Los Jueces de Distrito conocen en
primera instancia: I. De los juicios que se promuevan entre un Estado y
uno o más vecinos de otro; II. De los Amparos conforme a los artículos 103
y l07 de los términos que establece la ley reglamentaria respectiva; III.
De las controversias del orden civil y penal que
se susciten a consecuencia de

53
Para ser Magistrado de Circuito se requiere: ser mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de
sus derechos, mayor de treinta años, abogado con título expedido por autoridad legalmente
facultada para otorgarlo, de buena conducta y tener, cuando menos, cinco años de ejercicio
profesional. (Artículo 31 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.)

54
La competencia de los Tribunales de Circuito se extiende también a la calificación de los
impedimentos, excusas y recusaciones de los Jueces de Distrito, excepto en los Juicios de Amparo;
al conocimiento de las controversias que se susciten entre los jueces de Distrito sujetos a su
jurisdicción, excepto en los Juicios de Amparo y a los demás asuntos que les encomienden las
leyes.

55
Un capítulo agregado a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federaci6n, regula el
funcionamiento de los Tribunales Colegiados de Circuito, compuestos de tres Magistrados, de un
secretario de acuerdos y del número de secretarios, actuarios y empleados que determine el
presupuesto. Las resoluciones se tomarán por mayoría de votos y son competentes para conocer de
los Juicios de Amparo contra sentencias definitivas en materia civil o penal y contra laudos de las
Juntas de Conciliación y Arbitraje; de los recursos contra las resoluciones de los Jueces de Distrito
o el Superior del Tribunal responsable; de los recursos contra las sentencias pronunciadas en la
audiencia constitucional por los Jueces de Distrito o por el Superior del Tribunal responsable; de
los recursos de queja; de las competencias e impedimentos en los Juicios de Amparo que conozcan
los Jueces de Distrito y de los demás asuntos que las leyes les encomienden expresamente.

56
La ley ha agregado a los requisitos enumerados para ser Juez de Distrito los de buena conducta,
estar en el pleno ejercicio de sus derechos y tener tres años, cuando menos, de ejercicio
profesional.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 275

los tratados celebrados con las potencias extranjeras; IV. De las controversias de
orden civil y penal con motivo de la aplicación de leyes federales y de las que
versen sobre Derecho Marítimo; V. De los delitos y faltas oficiales o comunes
cometidas en el extranjero por los agentes diplomáticos, personal oficial de las
legaciones de la República y cónsules mexicanos, siempre que estos últimos,
tratándose de delitos comunes, no hayan sido juzgados o castigados en el país que
delinquieron; VI. De los asuntos de orden civil que afecten a los agentes
diplomáticos extranjeros residentes en la República o que estén de paso en ésta, en
los casos permitidos por el Derecho Internacional.
El jurado federal tiene por objeto resolver por medio de un veredicto las
cuestiones de hecho que con arreglo a la ley le someta un Juez de Distrito. El jurado
se formará de siete individuos designados por sorteo del modo que establezca el
Código Federal de Procedimientos Penales. Los jurados tendrán que ser ciudadanos
mexicanos y saber leer y escribir, no pudiendo serlo los funcionarios o empleados
de la Federación, de los Estados, Distrito y Territorios Federales o Municipios. El
Jurado Popular conocerá: I. De los delitos cometidos por medio de la prensa contra
el orden público o la seguridad exterior e interior de la Nación; II. De las
responsabilidades por delitos o faltas oficiales de los funcionarios y empleados de la
Federación conforme al artículo III constitucional (artículos 27, 28, 31, 33, 34, 40,
41, 42, 45 y 53 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ya citada57 ).
El Ministerio Público Federal es una institución que tiene por objeto
ejercitar ante los Tribunales de este fuero las acciones penales correspondientes
para la persecución, investigación y represión de las faltas y delitos definidos y
penados por las leyes federales, defender los intereses de la Federación ante los
Tribunales y ejercer todas las demás atribuciones que le confiere la Constitución y
las leyes. Toda querella por delitos o faltas de la competencia de los Tribunales
Federales y toda consignación que se haga por las autoridades que tengan
conocimiento de una infracción penal se hará precisamente ante el Ministerio
Público, para que éste, recogiendo con toda prontitud y eficacia los datos necesarios
para la comprobación del cuerpo del delito y determinación de los

57
Corresponden a los artículos 52, 53, 54, 55 y 62 de la vigente Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 276

responsables, formule desde luego la acusación correspondiente y pida la

aprehensión de los culpables. Para los efectos del artículo anterior el Ministerio
Público tiene a. su disposición y bajo sus órdenes inmediatas a la policía judicial,
pudiendo utilizar en caso necesario los servicios de la policía común. El Procurador
General de la República y los Agentes del Ministerio Público tienen también
facultad para hacer comparecer ante ellos a los querellantes y a las personas que
puedan suministrar datos para la averiguación de los delitos. Toda orden de
aprehensión dictada por un Juez se comunicará al Ministerio Público, para que éste
la transcriba a los agentes de la policía judicial y a los de la policía preventiva a fin
de que la ejecuten.
El Ministerio Público Federal se compone de un Procurador General
de la República, jefe del Ministerio Público; de un agente substituto, primer
adscrito; de un agente substituto, segundo adscrito; de siete agentes
auxiliares y de los agentes que fueren necesarios para que cada Tribunal de
Circuito y cada Juzgado de Distrito tenga un adscrito.57 bis El Procurador
General de la República es nombrado y removido libremente por el
Presidente, así como todos los agentes adscritos. El Procurador General
de la República es el consejero jurídico del Gobierno y debe intervenir
personalmente como actor, demandado o tercer opositor, en los negocios del
orden civil o penal en que la Federación fuere parte; en los casos de los Ministros
diplomáticos y cónsules generales y en aquellos que se susciten
entre dos o más Estados de la Unión, entre un Estado y la Federación
o entre los Poderes de un mismo Estado. En todos los demás asuntos
podrá dar a los agentes del Ministerio Público
Federal las instrucciones que estime necesarias, para que éstos, como
auxiliares suyos desempeñen las funciones propias del Ministerio Público Federal

57 bis
La vigente Ley Orgánica del Ministerio Público es de 31 de diciembre de 1941, publicada en
el “Diario Oficial” del 13 de enero de 1941. Según el articulo 4 de la citada ley, el personal del
Ministerio Público Federal estará formado por: I. El Procurador General de la República; II. Dos
agentes sustitutos del Procurador, primero y segundo; III. Un Jefe del Departamento de
Nacionalización de Bienes; IV. Un Jefe del Departamento de Averiguaciones previas; V. Un Jefe
del Departamento Consultivo; VI. Veinticinco agentes auxiliares del Procurador; VII. El número
indispensable de agentes para que se cumplan todas las adscripciones a los Tribunales de Circuito,
Juzgados de Distrito y Departamentos de la Procuraduría General de la República; VIII. El
personal de la Policía Judicial; y, IX. Los Jefes de oficinas y demás personal que señale el
presupuesto.
Las facultades y obligaciones del Procurador están fijadas por el artículo 19 de la ley.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 277

(artículos 1, 2, 3, 5, 7, 8, 9 y 17 de la Ley del Ministerio Público Federal de 1º de

agosto de 1919).

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 278

CAPÍTULO IV

COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES FEDERALES

1. – JURISDICCIÓN ORDINARIA

Los Tribunales de la Federación tienen dos clases de competencias, una, por

llamarla así, ordinaria y simplemente judicial, especificada en los artículos 104, 105
Y 106 de la Constitución, y otra extraordinaria y de carácter más bien político que
jurídico, aunque se ejercite por medio de procedimientos y formas del orden judicial
y en juicios iniciados y seguidos a instancia de particulares. Corresponde esta
última competencia al Juicio Constitucional o de Amparo, que es como se conoce
generalmente y cuya significación e importancia incuestionables serán materia de
estudio aparte.
Ahora nos ocuparemos de la jurisdicción ordinaria de los Tribunales
Federales, o sea de las controversias de que corresponde conocer a los Juzgados de
Distrito, a los Tribunales de Circuito y a la Suprema Corte de Justicia, ya sea en
primera instancia, o en grado de apelación, pero siempre sujetándose en cuanto a la
forma a los procedimientos judiciales consignados en leyes de carácter general,
como los códigos federales de procedimientos civiles y penales, y en cuanto al
fondo a las leyes federales de carácter general dictadas por el Congreso y
obligatorias en toda la República; en oposición a la materia del Amparo que da a
determinados Tribunales Federales, es decir, a los Juzgados de Distrito y a la
Suprema Corte, competencia extraordinaria para un juicio excepcional, por medio
de procedimientos establecidos exclusivamente para el mismo, y que se denomina,
como antes dijimos, Juicio Constitucional o de Garantías, o de Amparo.
La fracción I del artículo 104 previene que corresponde a los
Tribunales de la Federación conocer de todas las controversias del orden civil o
criminal que se susciten sobre el cumplimiento y aplicación de leyes federales, o

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 279

con motivo de los Tratados celebrados con las potencias extranjeras. Cuando dichas
controversias sólo afecten a intereses particulares, podrán conocer también de ellas,
a elección del actor, los jueces y Tribunales locales del orden común de los Estados,
del Distrito Federal y Territorios. Las sentencias de primera instancia serán
apelables para ante el superior inmediato del juez que conozca del asunto en primer
grado. Esta disposición establecida por el Código Supremo vigente trae
innovaciones de capital importancia respecto de lo prevenido en la Constitución de
1857, tanto al ser promulgada ésta, como después de las reformas que se le hicieron
en 1883 y 1884 y que estuvieron en vigor hasta la promulgación de la Constitución
de 1917. Ambos Códigos políticos han consignado como base fundamental de la
competencia de los Tribunales Federales el derecho de los mismos de conocer y
decidir todas las controversias que se susciten sobre cumplimiento y aplicación de
leyes federales. Era natural y jurídico que así fuera, puesto que reservaban a la
jurisdicción de Tribunales que no eran comunes, que no dependían de las Entidades
Federativas sino de la Federación misma, la materia propia de su fuero o de su
jurisdicción, que es la materia federal, sometiendo a su conocimiento y decisión la
aplicación y la interpretación de las leyes expedidas por el Congreso. La
Constitución de 17 fue la que por primera vez instituyó la jurisdicción concurrente
en esta fracción I del artículo 104 que comentamos, dando competencia tanto a los
Tribunales Federales, como a los del orden común dependientes de las Entidades
locales, para conocer de las controversias que se susciten sobre cumplimiento y
aplicación de leyes federales.
La Constitución de 57 sólo se mantuvo dentro del sistema de
jurisdicción excluyente, siendo desde su promulgación hasta 1884 jurisdicción
excluyente de los Tribunales Federales, y de 1884 hasta la desaparición de
ese Código político jurisdicción excluyente de los Tribunales comunes. Pero
antes de entrar al estudio de la innovación consignada en el nuevo Código
de 1917 de que antes hemos hecho mención, debemos precisar que ni aun en los
primeros años del 57 y hasta 1884, ni aun después de las reformas constitucionales
que se le hicieron en esa fecha, dejó de haber sin precepto expreso, pero por
necesidad imperativa nacida de nuestro régimen federal, competencia concurrente,
por decir así, para los Tribunales locales, puesto que éstos podían y de hecho
aplicaban leyes federales en los juicios que se sometían a su conocimiento. En
efecto, la primera de todas y a la vez Suprema Ley Federal es la Constitución, y

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 280

jamás han podido ni pueden desentenderse de ella los jueces locales al decidir las
controversias que se les someten, ni tampoco de las demás leyes federales,
comprendiéndose dentro de éstas los Tratados celebrados por el Presidente de la
República y ratificados por el Senado, cuando se oponen o contradicen a la
legislación local, de acuerdo con la disposición imperativa y categórica del artículo
133 de la Constitución (el mismo que con el número 126 contenía la de 57): “La
Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los
Tratados58 hechos y que se hicieren por el Presidente de la República con
aprobación del Senado serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada
Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y Tratados, a pesar de las
disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los
Estados”.
Por eso, ya desde antes de las reformas mencionadas de 1884, comentando
el artículo 97 de la Constitución de 1857, relativo a la jurisdicción de Tribunales
Federales, decía el Maestro Jacinto Pallares: “Esto manifiesta que el artículo
citado, al establecer que corresponde a los Tribunales Federales conocer de las
controversias sobre cumplimiento y aplicación de las leyes federales, no
quiere decir que donde quiera que se trate de aplicar judicialmente una ley
federal, allí debe intervenir el Tribunal Federal; sino que establece una diferencia
para el caso en que con jurisdicción ordinaria y exclusiva conozca de ciertos
negocios, como los de comercio marítimo, Tratados internacionales y causas de
Ministros diplomáticos, etc., y el caso en que con jurisdicción concurrente con
la de los Estados, conozca las leyes federales”. “En el caso general de aplicación de
leyes federales no hay inconveniente y antes sí una necesidad absoluta y reconocida
por nuestra Constitución, de que los Tribunales de los Estados apliquen las leyes
federales; y decimos que es una necesidad absoluta, porque desaparecería la
soberanía de los Estados desde el momento en que la Federación, por medio de sus
Tribunales, tuviera el derecho de avocarse el conocimiento de todo negocio
en que se debe aplicar una ley federal. La misma Constitución es la Suprema Ley
federal y pocos serán los casos en que no tenga que ser aplicada en negocios civiles
y criminales del orden común, pues en ambos pueden suscitarse cuestiones entre las

58
“…y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma (la Constituci6n) celebrados y que
se celebren por el Presidente de la República con aprobaci6n del Senado...” (reforma del artículo
133 publicada en el “Diario Oficial” de 18 de enero de 1934).

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 281

partes contendientes, sobre si tal o cual leyes retroactiva, sobre si tal o cual
autoridad pudo hacer un embargo, dictar un mandamiento de prisión, etc. Y qué,
¿desde el momento en que en un juicio común sobre intereses particulares surjan
tales cuestiones o se aleguen por las partes los artículos relacionados con ellos,
desde ese momento, repetimos, debe avocarse el conocimiento del negocio al juez
federal porque tiene que aplicarse la Suprema Ley de la Federación que es nuestro
Código Político? Es evidente que no, porque esto menoscabaría la independencia de
los Estados y su soberanía en la parte en que se ejerce por el orden judicial, porque
monopolizarían los Tribunales Federales casi todo negocio judicial, civil y criminal,
pues apenas habrá alguno en cuya decisión no se complique la Constitución o
alguna ley federal”. Esta doctrina y la de otros jurisconsultos nacionales dejaba
demostrado hasta la evidencia que era preciso aclarar o reformar el artículo
constitucional correspondiente en que se fijaba la jurisdicción de los Tribunales
Federales; pero la necesidad de reforma surgió apremiante e inevitable después que
en 14 de diciembre de 1883 se modificó la fracción X del artículo 72 de la
Constitución, que facultaba al Congreso para establecer las bases generales de la
legislación mercantil, la cual, una vez reformada, autorizó a aquél para expedir
códigos obligatorios en la República, de Minería y Comercio, conteniéndose en
este último las instituciones bancarias. Retirada de la competencia legislativa de
los Estados la facultad de reglamentar los actos mercantiles y todas las
relaciones y obligaciones que surgieran del comercio, o nacieran entre
comerciantes, lo que ensanchaba considerablemente la competencia legislativa de la
Federación al extenderla a los actos más frecuentes y numerosos de la vida
económica nacional, era indispensable reformar el artículo constitucional
que fijaba la jurisdicción de los Tribunales Federales, puesto que no podía
dejarse al conocimiento exclusivo de éstos todas las controversias y litigios que
nacieran de los actos mercantiles. Y así se hizo en efecto, pues se reformó la
fracción I del artículo 97 (correspondiente al 104 de la Constitución actual), el 29 de
mayo de 1884, quedando el nuevo texto en los términos siguientes: “Corresponde a
los Tribunales de la Federación conocer: 1. De todas las controversias que se
susciten sobre el cumplimiento y aplicación de las leyes federales, excepto en el
caso de que la aplicación sólo afecte intereses de particulares, pues entonces son
competentes para conocer los jueces y Tribunales locales del orden común de los
Estados, del Distrito Federal y Territorio de la Baja California”. Así pues, la

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 282

Constitución de 57 mantuvo su criterio de jurisdicción excluyente que había

establecido al promulgarse, pues hasta 1884 dio competencia exclusiva para las
controversias sobre aplicación de leyes federales a los Tribunales de este fuero, y
después de la reforma de 1884 la dio exclusiva igualmente a los Tribunales del
orden común, retirando de la competencia de los Tribunales Federales todos los
asuntos o controversias que se suscitaran de la aplicación de leyes federales cuando
sólo se afectaran intereses de particulares.
Y aquí encontramos otra de las grandes novedades y plausibles reformas de
la Constitución de 17, que, rompiendo con la tradición del Código Político anterior,
estableció por primera vez de una manera expresa y sin lugar a dudas, la
jurisdicción concurrente de los Tribunales de la Federación y de los Estados para la
aplicación de leyes federales. Por más que algunos escritores hayan censurado esta
innovación, alegando que pudiera dar motivo para poner en situación difícil o
ruinosa a los litigantes pobres de los Estados, cuando algún actor rico o influyente
optara por la jurisdicción federal, puesto que se les obligaría a traslados costosos
hasta el lugar de la residencia de los Juzgados de Distrito y especialmente cuando se
tratara de litigios de menor cuantía; sin embargo, este argumento no debe tomarse
en cuenta, porque sería excepcional el caso, que no puede desvirtuar su raquitismo o
su rareza la amplitud y generosidad de la ley constitucional. Al ensanchar ésta por
todos los medios posibles la jurisdicción de los Tribunales Federales, ha dado
mayores oportunidades a los interesados, a los demandantes de justicia para acudir
a mayor número de;: Tribunales y especialmente tratándose de contiendas en las
Entidades Federativas; porque triste es decirlo, y lo repetimos muchas veces en este
tratado: la justicia local, aquí como en los Estados Unidos, aunque en nuestro país
por distintas razones que en el otro, es muy inferior a la federal. La causa de ello en
México no es por incompetencia precisamente, puesto que en los Estados hay
jueces de tanta capacidad y cultura como los jueces federales, sino por el hecho de
estar siempre o casi siempre sometidos o subalternados a los
Gobernadores de los Estados, que directa o
indirectamente están en posibilidad de removerlos o postergados. En estas
condiciones no hay independencia posible, lo cual si no es una justificación es por
lo menos una atenuación a las deficiencias de la justicia local. Por lo tanto, el hecho
de que la Constitución de 17 ampliara la jurisdicción de los jueces del fuero federal
al conocimiento de las leyes dictadas por el Congreso, aun las que sólo afecten a

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 283

intereses particulares, es motivo de elogio y no de inmerecida censura, puesto que

se da posibilidad a los considerados como enemigos por las autoridades locales de
acudir a los Jueces de la Federación, que como regla general por el prestigio de su
cargo y por la calidad profesional de los escogidos, mantienen una posición de
independencia frente a los Ejecutivos locales, que los capacita para impartir justicia
rectamente, aun a los enemistados con el Gobernador.
Sentado lo anterior, debemos agregar que la competencia concurrente sólo
se refiere a las controversias del orden civil que se susciten sobre el cumplimiento y
aplicación de leyes federales, o con motivo de los Tratados celebrados con las
potencias extranjeras, cuando dichas controversias afecten a intereses particulares;
pero no a las del orden criminal, que aunque aparentemente están comprendidas
dentro del mismo texto constitucional, sin embargo, deben excluirse. Ello es por la
naturaleza jurídica de las mismas, en las cuales predomina el interés público, el
social, o sea el derecho de corrección o represión del Estado sobre los actos
delictuosos; igualmente, porque en esas controversias no hay actor particular, sino
que la acción penal, conforme a los artículos 21 y 102 de la Constitución, sólo
corresponde ejercitarla al Ministerio Público, es decir al Estado. Esta ha sido
precisamente la interpretación dada por la Suprema Corte de Justicia con perfecta
atingencia e interpretando en términos verdaderamente jurídicos el texto confuso de
la fracción I del artículo 104. En efecto, en el tomo XI, página 731 del Semanario
Judicial de la Federación, correspondiente al año de 1922, en la resolución de la
Corte con motivo de la competencia en materia penal entre los jueces segundo
supernumerario de Distrito de la Capital y primero correccional en la misma, con
motivo de aplicación de la fracción I del artículo 104, la Suprema Corte declaró
competente al Juez de Distrito fundando su resolución en el considerando
respectivo, en las razones siguientes: “Que la fracción I del artículo 104 de la
Constitución, previene que corresponde a los Tribunales de la Federación conocer
de todas las controversias del orden civil o criminal que se susciten en
cumplimiento y aplicación de leyes federales, y que cuando dichas controversias
sólo afectan a intereses particulares, podrán conocer también de ellas, a elección del
actor, los jueces y Tribunales locales del orden común de los Estados, del Distrito
Federal y Territorios, y por consiguiente, la concurrencia de las autoridades
comunes y federales que deriva del texto constitucional sólo es aplicable a las
controversias en que se discuten únicamente derechos privados; pero no puede

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 284

hacerse extensiva a los procedimientos del orden penal, puesto que en ellos, aunque
las víctimas de los delitos tengan interés por lo que a sus derechos individuales se
refiere, la finalidad que se persigue es la represión de las infracciones penales, en
ejercicio del derecho de castigar que corresponde a la sociedad, razón por la cual el
Derecho Penal siempre ha sido considerado como una rama del Derecho Público, y
como en este caso la contienda jurisdiccional ha nacido con motivo de las
averiguaciones que practican los jueces contendientes para el esclarecimiento de los
hechos delictuosos denunciados, sólo a las autoridades federales corresponde el
conocimiento de los procesos iniciados, por investigarse en ellos delitos previstos y
castigados por leyes del orden federal, cuyo carácter ha sido discutido por las partes
interesadas”. Igualo más categórica es la ejecutoria de la Corte de 27 de junio de
1927, publicada en el tomo XX, página 1275 del Semanario Judicial, en la
competencia suscitada entre los Jueces primero numerario de Distrito del Distrito
Federal y segundo correccional de la Capital, en la cual el alto tribunal dio como
fundamento a su resolución el considerando siguiente: “Esta competencia debe
resolverse en favor del Juez de Distrito primero numerario del Distrito
Federal, de acuerdo con lo que dispone la fracción I del artículo 104 de la
Constitución, por tratarse de una controversia sobre cumplimiento y aplicación
de una ley federal, como es la de Patentes y Marcas de Invención. No es
aplicable el segundo párrafo de la citada fracción, en el que establece que
cuando la controversia sólo afecte intereses de particulares, podrán conocer de ella a
elección del actor los jueces y Tribunales locales del orden común, de los Estados,
del Distrito Federal y Territorios, o los Jueces de Distrito. La razón por la que parte
del precepto no es aplicable al caso de que se trata, no está, como lo estima
el Ministerio Público, en la circunstancia de que el querellante haya elegido el fuero
federal, sino que descansa en la consideración de que siendo de orden público la
persecución y castigo de los delitos, no existe la posibilidad de que los
tribunales ventilen un proceso que interese solamente a particulares y por ello
tampoco puede presentarse el caso de la jurisdicción concurrente a que se contrae el
párrafo de que se trata. En consecuencia, sólo los Tribunales del orden federal,
pueden conocer de los procesos que versen sobre aplicación de leyes federales y
esto sin perjuicio de los derechos que tengan las víctimas de los delitos por lo que
ve a sus derechos individuales para reclamarlos ante cualquiera de las jurisdicciones
común o federal”.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 285

Dada la jurisprudencia anterior, queda definitivamente establecido que sólo

de las controversias del orden civil que se susciten sobre cumplimiento y aplicación
de leyes, o con motivo de los Tratados celebrados con las potencias extranjeras,
pueden conocer en jurisdicción concurrente los Tribunales del orden común del los
Estados y Territorios; y que las controversias del orden criminal sobre
cumplimiento de leyes federales, así como de todas las que no sean de estricto
derecho civil, relativas a Tratados celebrados con otras naciones, corresponden
exclusivamente a la competencia de los jueces federales. Sobre este particular de los
conflictos del orden civil o criminal que surjan de los Tratados, debemos llamar la
atención sobre que nuestra Constitución vigente aportó la misma novedad que para
In aplicación de leyes federales, al dar jurisdicción concurrente al fuero común y al
fuero federal, pues la Constitución de 57, en la fracci6n VI de su artículo 97,
reservó exclusivamente el conocimiento de estos casos a los Tribunales Federales.
Claro que, como lo expresamos antes y como se desprende del texto constitucional
y de la Jurisprudencia de la Corte, sólo cabe la jurisdicción concurrente en los casos
del orden civil que surjan de dichos Tratados y que afecten a particulares. Todos los
demás en que se afecte el orden público quedan de la exclusiva competencia del
fuero federal, yeso siempre que puedan ser motivo de contienda entre individuos y
el Estado, pues casi no merece recordación que tratándose de los asuntos
consignados en los Tratados y que afecten el interés nacional, sólo deben ser
sometidos a la decisión de los otros órganos políticos del Estado, es decir, el
Legislativo o el Ejecutivo federales, que los resolverán por la vía diplomática, o por
disposiciones de carácter general y directamente con los representantes de los
demás Estados soberanos.
Otra de las novedades contenidas en la fracción I del artículo 104 que
comentamos es la relativa a los recursos que establecía la Constitución, al
promulgarse en 1917, especialmente el de súplica, creado
con la tendencia plausible de procurar, tratándose en particular de los casos
sometidos a la jurisdicción concurrente, la uniformidad de la Jurisprudencia federal.
Cierto que la Constitución de 1857, exceptuando en sus artículos 98 y 99 los casos
de que correspondía conocer a la Corte desde la primera instancia, estipulaba en el
artículo l00, que en todos los demás comprendidos en el artículo 97, la Suprema
Corte de Justicia sería Tribunal de apelación o bien de última instancia, conforme a
la graduación que estableciera la ley; pero tales prevenciones no establecían, como

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 286

en la Constitución actual, la procedencia misma de los recursos de apelación y de

súplica para casos especiales, sino que aquel otro Código político dejaba la fijación
ulterior de ellos a leyes orgánicas, dictadas por el Congreso. Hoy, en el sistema de
nuestra organización judicial federal, cabe contra las decisiones de primera
instancia, por aplicación de leyes federales o Tratados, en las controversias del
orden civil o criminal el recurso de apelación, precisamente y no otro, pero sólo en
los casos que en las mismas leyes o Tratados proceda, por la cuantía del litigio,
dicho recurso. La súplica, como explicamos después, fue suprimida más por
razones de conveniencia para facilitar la rápida tramitación de los asuntos
judiciales, que por consideraciones jurídicas.

2. –RECURSO DE APELACIÓN

La particularidad que presenta la reglamentación constitucional del recurso

de apelación a que se refiere la fracción I del artículo 104, es la de establecer la
unidad en el procedimiento en los casos de jurisdicción concurrente, para evitar que
resuelto un asunto por un juez de determinado fuero, conociese en apelación un
tribunal de fuero distinto; es decir, que una vez admitida por la ley la jurisdicción
concurrente, fijó de antemano el tribunal que conocería en segunda instancia de los
asuntos sometidos a la misma. Así se evita que el actor en los juicios respectivos
pueda cambiar de fuero al pasar de la primera instancia al tribunal conocedor de la
apelación, con lo cual se quitó la elección al recurrente de acudir al fuero local o al
federal a su arbitrio, quedando así determinada la competencia desde la primera
instancia sin facultad de variarla en la segunda.
Y no es otro el alcance del precepto constitucional al referirse en
particular al recurso de apelación, pues no debe admitirse, como lo han
creído algunos litigantes o magistrados, que el fin perseguido fuese
el de establecer de un modo forzoso la apelación contra las sentencias de primera
instancia dictadas en los casos de jurisdicción concurrente, aunque la cuantía de
esos negocios fuera insignificante o inferior a la fijada por las leyes federales
aplicadas para decidir la controversia. No, ni ha querido la Constitución que sólo
conozcan forzosamente de estos asuntos tribunales o juzgados de primera instancia,
es decir, llamados así como generalmente se denominan en los diversos Estados, ni
que proceda el recurso de apelación en todos los juicios. Como dijimos antes, su

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 287

único propósito ha sido buscar la unidad de fuero entre la primera y la segunda

instancia, pero dejando la competencia y clasificación de los juzgados a lo
establecido por las leyes locales o federales para conocer desde su origen los
negocios sujetos a la jurisdicción concurrente, ya se les denomine menores civiles o
de primera instancia; y encomendando a las mismas leyes secundarias la fijación de
los casos, de las circunstancias y de la cuantía en que únicamente procede la
admisión del recurso de apelación. La interpretación dada por la Suprema Corte en
múltiples ejecutorias confirma esta aseveración que hemos deducido precisamente
de la jurisprudencia de ese supremo tribunal. Por lo tanto, nos bastará citar el
considerando primero de la ejecutoria dictada por la Corte en el Juicio de Amparo
promovido, por los hermanos Lara y Leal, contra el juez segundo de primera
instancia del Puerto de Veracruz, por violación de los artículos 14 y 16
constitucionales y trasgresión de los artículos 104, 107 Y 103 de la Constitución.
Esta ejecutoria se publicó en el tomo XXI, número 8, página 1009 de octubre de
1927. Dicho considerando dice textualmente: “Que la demanda propuesta, tanto en
la demanda de Amparo como en el escrito de expresión de agravios, consiste en
determinar si con arreglo a la fracción I del artículo 104 de la Constitución General
de la República, las sentencias pronunciadas en los juicios mercantiles son
apelables, sin tener en consideración lo dispuesto por los artículos 1191 y 1340 del
Código de Comercio, que ordenan que la apelación sólo procede en los juicios
mercantiles cuando su interés exceda de mil pesos. Para resolver este punto, basta la
simple lectura de la fracción I del artículo 104 de la Constitución Federal, que dice:
(aquí se copia el texto). De esa lectura claramente se viene en conocimiento que el
espíritu que animó al Constituyente para redactar esa disposición, no fue otro que el
de establecer la jurisdicción concurrente para conocer de las controversias
que afectan a intereses
particulares, que se susciten por cumplimiento o aplicación de leyes federales; y
consecuentemente el legislador, al establecer la facultad de ocurrir ante los jueces
federales o comunes cuando se trate de los asuntos antes expresados, tuvo que
establecer la unidad en el procedimiento, para evitar que, resuelto un asunto por un
juez de determinado fuero, conociese en apelación otro tribunal de fuero distinto;
fija, pues, este precepto legal qué tribunal debe conocer de los recursos que se
interpongan contra las sentencias en primera instancia, dejando, como es natural, a
la ley orgánica establecer en qué casos y condiciones puede admitirse un recurso;

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 288

tal fue la intención del Constituyente, pues no es de admitirse que hubiese

desconocido que existen asuntos que por su naturaleza, o por el interés del pleito,
deban tratarse con rapidez y expedición, bastando para quedar definidos, con una
sola instancia, tal como los marcados en el artículo 1340 del Código de Comercio”.

3. –RECURSO DE SÚPLICA59

Igual o mayor desconcierto que la apelación a que se refiere el artículo 104,

produjo en un principio la creación del recurso de súplica en el mismo
ordenamiento, especialmente en los primeros años después de promulgada la
Constitución, y mayor todavía, si se quiere, porque la Suprema Corte dio en un
principio un alcance indebido y una interpretación errónea a dicho recurso, que ha
tenido posteriormente que rectificar fijando una nueva jurisprudencia y una
mejor y más jurídica inteligencia respecto de los casos de su aplicación. La Corte en
un principio y en repetidas ejecutorias declaró que el recurso de súplica no era
exclusivo contra las sentencias de segunda instancia en las controversias sometidas
a la jurisdicción concurrente, sino que ensanchó su alcance aun contra las sentencias
de segunda instancia en las del orden criminal que se suscitaran sobre aplicación
de leyes federales, o aun contra las mismas resoluciones de segunda instancia en las
controversias sobre aplicación de las propias leyes, o con motivo de los Tratados
celebrados con las potencias extranjeras. Se daba así una amplitud inconcebible a la
súplica y se hacía extensiva la jurisdicción de la Corte por medio de ese recurso a
todas las controversias o litigios que se tramitaran en la
República entera, ya en el fuero federal ya en el local. Por fortuna, tanto la
Suprema Corte como la ley orgánica del Poder Judicial de la Federación de 11 de
diciembre de 1928, han dado una interpretaci6n jurídica y definida a este asunto,
fijando los únicos casos en que procede el recurso de súplica y que son, como antes
dijimos, los que se refieren a la jurisdicción concurrente. Sobre el particular nada
nos parece más decisivo que citar la doctrina consignada en los considerando
segundo y tercero de la ejecutoria de 11 de abril de 1927, con motivo del recurso de
súplica interpuesto por el señor J. Crisóforo Castro, contra la sentencia dictada en
grado de apelación por el Tribunal del Tercer Circuito y publicada (en el número
14, del tomo XX, de la 5ª época, de fecha 1º de septiembre de 1928. Después de

59
Véase la nota 32.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 289

copiar la fracción I del artículo 104 de la Constitución, el considerando segundo

dice textualmente: “Este precepto contiene dos disposiciones fundamentales
perfectamente claras y precisas: en la primera parte, como regla general establece
de manera exclusiva la competencia de los Tribunales Federales para conocer de
todas las controversias del orden civil o criminal que se susciten sobre
cumplimiento y aplicación de leyes federales, o con motivo de los Tratados
celebrados con las potencias extranjeras; y en la segunda, estableciendo una
excepción a la regla general, admite la jurisdicción concurrente respecto de las
controversias que sólo afecten a intereses particulares, para que también puedan
conocer de ellas los Tribunales del orden común. En consecuencia, de los términos
claros y precisos de las dos disposiciones acabadas de expresar, se desprende que
únicamente es admisible el recurso de súplica en las controversias a que se refiere la
segunda de ellas, o sea en los casos en que tiene lugar la jurisdicción concurrente.
La redacción misma del aludido precepto y los términos y elementos
ideológicos que se emplean en su formación, confirman con toda claridad
la interpretación o tesis acabada de expresar, puesto que, inmediatamente después
de establecer la jurisdicción concurrente entre los Tribunales federales y los de
los Estados y del Distrito y los Territorios Federales, como una excepción a la
regla general, contenida en la primera parte del citado precepto, establece que
las sentencias de primera instancia serán apelables para ante el superior inmediato
del juez que conozca del asunto en primer grado; y que de las sentencias
que se dicten en segunda instancia, podrá suplicarse para ante esta Suprema
Corte. Ahora bien, las controversias en que puedan afectarse los intereses
generales de la sociedad o de la Federación, se rigen por los Códigos
Federales de Procedimientos Penales o Civiles respectivamente, los que en relación
con la ley orgánica del Poder Judicial de la Federación, determinan con toda
claridad la jurisdicción y competencia de cada uno de los componentes de la justicia
federal; y las controversias en que sólo se afecten intereses de individuos o de
sociedades particulares, se rigen en casi la generalidad de los casos, por el Código
de Comercio, y en defecto de él, por los Códigos de Procedimientos Civiles
respectivos, laque es bien sabido contienen disposiciones sobre jurisprudencia y
competencia que varían en cada Entidad Federativa, lo mismo que las autoridades a
quienes corresponde conocer en segunda instancia de dichas controversias; y en tal
virtud, si la mente del legislador hubiera. sido comprender en la segunda parte de la

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 290

repetida fracción I del artículo 104 constitucional todas las controversias que se
susciten sobre cumplimiento y aplicación de leyes federales, y no sólo las de
jurisdicción concurrente, claro es que habría determinado el tribunal de apelación,
como ha fijado el de súplica, y no se habría limitado a establecer que las
resoluciones de primera instancia serán apelables para ante el superior inmediato
del juez que conozca del asunto en primer grado, teniendo en cuenta que, como se
lleva dicho, siendo diversas las autoridades a quienes corresponde conocer en
segunda instancia de las controversias que admiten la jurisdicción concurrente,
debía hacer uso de una expresión genérica, que las comprendiera a todas”. En el
considerando tercero se dice: “Que esta Suprema Corte en ejecutoria de fecha 3 de
julio de 1922, Semanario Judicial de la Federación, tomo XI, página 36 y en otras
muchas de fechas posteriores, sustentó la tesis contraria estableciendo
jurisprudencia en el sentido de que «el recurso de súplica procede en toda clase de
controversias sobre cumplimiento y aplicación de leyes federales», interpretación
fundada, en lo substancial, en los conceptos siguientes: Primero, que la tesis
contraria descansa en una distinción que la ley no hace; Segundo, que la segunda
parte de la fracción primera del artículo 104 constitucional, que estableció la
jurisdicción concurrente para que pudieran conocer de las controversias a que se
refiere, tanto las autoridades federales como las locales, constituye una reforma que
ha tenido por objeto facilitar a los particulares el ejercicio de sus derechos ante
las autoridades judiciales, y por lo mismo, dicha fracción I debe interpretarse
independientemente de lo que previene la citada segunda parte de la misma, y,
Tercero, que los estudios hechos sobre la disposición constitucional de
que se trata, conducen a que se le dé una interpretación más amplia y liberal, no
sólo para llegar al mejor acierto en las resoluciones judiciales, sino muy
especialmente para uniformar la interpretación y aplicación de las leyes federales,
para que no queden sujetas a tantos criterios como son los tribunales de apelación
de toda la República. Mas con relación a esos razonamientos, es pertinente hacer las
objeciones siguientes: que no es la Suprema Corte de Justicia quien ha hecho la
distinción expresada ni la que ha creado la jurisdicción concurrente, sino la
Constitución misma, con objeto de facilitar a los particulares el ejercicio de sus
derechos ante las autoridades judiciales, como muy bien se dice; en consecuencia,
tratándose de una distinción hecha por la ley misma, no sería jurídico interpretar la
fracción I del referido artículo 104 constitucional, independientemente de esa

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 291

distinción, o sea sin tener en cuenta la jurisdicción concurrente creada por el mismo
precepto; y por último, que en la repetida tesis no se da al precepto constitucional
en cuestión un sentido restrictivo, sino que por el contrario se reconoce
implícitamente la facultad de ampliar el recurso a cuantos casos se crea necesario o
simplemente conveniente, labor que corresponde al legislador y no a los tribunales
encargados de la aplicación de la ley”. Después de dar algunas otras razones
termina el expresado considerando en los siguientes términos: “Esta Suprema Corte
estima que debe modificarse la jurisprudencia de que se ha hecho mención, en el
sentido de que «el recurso de súplica no es procedente en las controversias del
orden civil y penal sobre cumplimiento y aplicación de leyes federales, o con
motivo de tratados celebrados con las potencias extranjeras, de la exclusiva
competencia de los tribunales federales», y que únicamente procede en los casos en
que dichas controversias sólo afecten intereses de particulares, o sea en los casos
que admiten la jurisdicción concurrente, conforme a la segunda parte del artículo
104, fracción I de la propia Constitución”.

4. –DE LAS CONTROVERSIAS QUE VERSEN SOBRE

DERECHO MARÍTIMO

Se ha criticado, y con razón, que después de consignar en la fracción

I del artículo 104 la competencia de los Tribunales de la Federación para conocer
de todas las contiendas que se susciten sobre la aplicación de leyes
federales, se establezca como otra nueva en la fracción II del
citado artículo, el conocimiento de las controversias que versen sobre Derecho
Marítimo, pues categóricamente puede afirmarse, dada la naturaleza de este
Derecho y la importancia de las materias que abarca, que todas ellas están
reglamentadas por la legislación federal, dado que no podían dejarse a la
competencia legislativa de los Estados, por comprender asuntos de interés general
para toda la República. Además, la Constitución, en la fracción XIII del artículo 73,
dio facultad al Congreso de la Unión para reglamentar el modo como deben
expedirse las patentes de corso; para dictar leyes según las cuales deben declararse
buenas o malas las presas de mar y tierra y para expedir las relativas al Derecho
Marítimo de paz y guerra, quedando de este modo excluida de la competencia de las
Legislaturas locales la regulación del Derecho Marítimo y conferida expresamente

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 292

al Poder Legislativo Federal. Así pues, no era necesario consignar en una fracción
especial, como es la II del artículo 104, la jurisdicción de los Tribunales Federales
para conocer de los asuntos de Derecho Marítimo. Sin embargo, también en la
Constitución de 1857 en el artículo relativo o sea el 97, se establecía esta
jurisdicción especial y tal parece que por espíritu de imitación fue por lo que se
copió o se adoptó en el Código Político vigente.
De cualquier modo que sea, hay que precisar que en el Derecho Marítimo
se comprenden materias o asuntos de naturaleza análoga, pero sujetos a
principios legales o jurídicos distintos, debido a la calidad de las entidades o
personas que intervienen en su ejercicio y a la naturaleza de las relaciones
que se establecen entre ellas. Así pues, debemos clasificar las ramas u objetos
propios del Derecho Marítimo en: Derecho Marítimo Público Interno, Derecho
Marítimo Público Externo y Derecho Marítimo Privado, que es propiamente el
Derecho Marítimo Mercantil, y aunque todos ellos por su naturaleza y por los
preceptos de la Constitución están regidos por leyes federales, su conocimiento
y la decisión de las controversias que suscitan no corresponden a los mismos
Poderes Públicos. El Derecho Marítimo Privado, que es el que se refiere a los
contratos entre particulares relacionados con el comercio marítimo, como los de
fletamento, seguros marítimos, venta de embarcaciones, capacidad de contratantes,
solemnidades externas, etc., etc., están regidos por el Código de Comercio (Ley
Federal) y por algunas otras disposiciones fuera de ese cuerpo de leyes; pero todas
las controversias que se susciten por aplicación de esas disposiciones legislativas,
estarán sometidas a la jurisdicción concurrente de que habla la fracción I del
artículo 104. Por lo tanto, tratándose de asuntos exclusivamente de particulares,
podrá el actor en los juicios respectivos someterlos al conocimiento de los
Tribunales Comunes de los Estados, o al de los Tribunales Federales.
Los conflictos o controversias que se susciten con motivo de los principios o
preceptos legislativos que rigen en materia de Derecho Marítimo Público Externo,
deben ser resueltos por los otros Poderes Federales, es decir, por el Legislativo y el
Ejecutivo, por tratarse de asuntos surgidos de las relaciones de nación a nación, de
Estado soberano a Estado soberano, que no pueden regirse por la legislación interna
sino por el Derecho Internacional Público, ya sea conforme a los principios
universalmente aceptados, o ya conforme a disposiciones concretas de los Tratados
celebrados entre México y las potencias extranjeras, pues todos ellos afectan el

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 293

interés público de la Nación. Entre los casos de Derecho Marítimo Público Externo
deben comprenderse los relativos a bloqueos, derechos de visita a buques
mercantes, captura de embarcaciones, piratería, neutralidad, etc., etc., y en general
todas las materias relacionadas con el comercio marítimo exterior en tiempos de
guerra o de paz si está afectado el interés de algún otro Estado soberano.
Por último, la materia propia de la jurisdicción exclusiva federal a que se
refiere la fracción II del artículo 104 que comentamos es la relativa del Derecho
Marítimo Público Interno, que debe ser forzosamente regida por leyes federales, y
que no afectando de una manera preponderante sino secundaria los intereses
particulares, se contrae más bien al Derecho Público, al interés general del Estado
como autoridad reguladora del tráfico marítimo, y por lo tanto nunca puede quedar
sujeta a jurisdicción concurrente sino al conocimiento exclusivo del fuero federal.
Entre estos asuntos deben comprenderse todos los que por exclusión no
pertenezcan al Derecho Marítimo Privado, ni al Derecho Marítimo Público Externo,
entre los cuales podemos señalar los relativos a contrabando, abanderamiento y
matrícula de barcos, pilotaje, derechos fiscales o impuestos que gravan el comercio
marítimo, presas de mar, etc., etc.; en una palabra, todas las que técnicamente se
han clasificado dentro del conocido Derecho de Almirantazgo.
Aunque podríamos extendernos sobre estos asuntos y exponer con mayor
amplitud la doctrina que los rige, hemos optado por tratarlos de una manera concisa
y resumida, como hicimos con los recursos de apelación y de súplica, pues
corresponde el estudio de todos ellos más bien a la materia procesal y al Derecho
Civil y Penal Federales, que al Derecho Constitucional, objeto exclusivo de
nuestros estudios en esta obra.

5. –DE LAS CONTROVERSIAS EN QUE LA FEDERACIÓN

ES PARTE

Durante muchos años después de la promulgación del Código Político en

1857, que contiene una prevención exactamente igual en su artículo 97, a la
fracción III del artículo 104 de la Constitución actual, reinó la más completa
incertidumbre sobre el alcance y significación que los Constituyentes quisieron dar
a la materia que comentamos. Especialmente entre los jurisconsultos hubo la
creencia de que se trataba de asuntos en que la Federación estuviera interesada de

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 294

una manera exclusiva, pero sin precisar en qué calidad y con motivo de cuáles
pudiera ser parte en un litigio. De aquí una confusión que no podía menos que
desorientar a litigantes y tribunales. Sin embargo, después que se acordó promulgar
el primer Código Federal de Procedimientos Civiles, la Comisión designada para
redactarlo trató en la exposición de motivos los casos en que se consideraría a la
Federación como parte en una contienda contra particulares, ya como actor o como
reo, en los cuales casos debía conocer desde la primera instancia la Suprema Corte.
Trató igualmente de distinguir los demás en que tan sólo estuviera interesada la
Federación, actuando como autoridad y no como persona moral poseedora de
bienes patrimoniales y susceptibles de derechos y obligaciones; esos casos deberían
someterse en primera instancia al conocimiento de los Tribunales federales
inferiores y no de la Suprema Corte. En algunos de los párrafos de esa exposición
de motivos se dice con claridad que “la competencia establecida por la ley en el
momento de promulgarse la Constitución de 1857 estaba perfectamente definida.
Existía una regla general y una excepción: la primera fijaba la competencia de los
Tribunales de Circuito y de Distrito para todos los juicios en que la Federación
tuviera interés; la segunda establecía la competencia originaria de la Corte de
Justicia para los referentes a contratos celebrados por el Ejecutivo, en los que como
es natural estaba igualmente interesada la Federación. Estas doctrinas fijaron las
ideas de los señores comisionados, quienes no tuvieron inconveniente en aceptar las
controversias sobre contratos, como objeto capital de la competencia originaria, y
sin preocuparse ya del Fisco, ni de distinción alguna entre la Unión y la Federación,
emprendieron su estudio desde el punto de vista de los procedimientos citados". En
su obra denominada “Curso de Derecho Constitucional”, el licenciado Eduardo
Ruiz, profesor que fue de Derecho Administrativo y Constitucional en esta
Facultad, al comentar la fracción II del articulo 97 de la Constitución anterior, que,
como hemos dicho, es exactamente igual a la fracción III del articulo 104 de la
actual, dice de modo textual para explicar cuáles son las controversias en que la
Federación es parte: “Decimos que cuando el Ejecutivo, obrando en su esfera
administrativa, celebra contratos con un particular o con un Estado de la
Federación, en materia civil, en virtud de la personalidad jurídica que tiene, además
de su personalidad política, entonces la Nación obra como un contratante, como
parte, no ejerciendo un poder, porque en este último caso no se consulta la voluntad
del súbdito, y de la misma manera, cuando en cumplimiento de una ley se crean

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 295

derechos y obligaciones igualmente de naturaleza civil entre la Nación y los

particulares”. El licenciado Rafael Ortega, profesor también de esta facultad,
formuló, entre otras conclusiones, en su tesis para la oposición a la Cátedra de
Procedimientos Civiles, la siguiente: “Expuse ya cuáles son los requisitos que se
exigen por el Código de Procedimientos Federales para considerar parte a la
Federación en un procedimiento seguido ante los Tribunales Federales y de ellos
deduzco que la Federación debe ser considerada sólo como persona moral y no
como autoridad, tanto porque cuando la Federación obra como autoridad, no
ejercita derechos ante tribunales, porque como en ese mismo caso, tampoco puede
decirse sino de una manera del todo impropia que se le exijan obligaciones, como
finalmente, porque la Federación sólo contrata cuando obra como persona moral y
no como autoridad. Si, pues, obra la Federación como persona moral, las cuestiones
materia del debate judicial, cuando ella es parte, tienen que ser cuestiones del orden
mercantil o del orden civil sobre derechos patrimoniales”. Para precisar todavía más
estas doctrinas que dejan definitivamente establecido el carácter de la Federación
cuando en las contiendas judiciales toma el papel de litigante, o de parte en los
juicios promovidos por ella o contra ella, citaremos las dos conclusiones a que llega
en su obra “Cuestiones Jurídico-Constitucionales" el eminente jurista licenciado
Jorge Vera Estañol, quien por su inteligencia y erudición puede reputarse como uno
de los primeros abogados de nuestro foro; estas conclusiones son las siguientes:
“Cuando el Ejecutivo Federal dicta una resolución en la esfera administrativa, obra
como Poder y de ninguna manera como representante de la persona moral; y cuando
la Federación ejerce derechos o está sujeta a obligaciones con relación a sus bienes
propios, obra como persona moral, y si comparece en juicio, es entonces, y sólo
entonces, parte, en el sentido constitucional de la palabra”.
De todos los anteriores conceptos que han precisado cuál fue la mente de los
Constituyentes y los fines que tuvieron para dar esta jurisdicción a los Tribunales
Federales, y especialmente competencia originaria a la Suprema Corte, se
desprende con toda claridad que fuera de esos casos en que la Federación interviene
para hacer valer sus derechos, o cumplir sus obligaciones en lo que se refiere a sus
propios bienes, es decir, a sus derechos patrimoniales; en todas las demás
controversias en que aquélla está interesada, en las que actúa como autoridad, son
otros los tribunales que tienen competencia para dirimirlas y otros los
procedimientos por: medio de los cuales deben decidirse las contiendas suscitadas.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 296

En efecto, en todos los asuntos en que la Federación tenga interés capital y se trate
por parte de ella de hacer cumplir las obligaciones que se ha impuesto, o de hacer
respetar los derechos que se ha reservado, como en los casos de concesiones que
otorgue sobre tierras, aguas, minas, petróleo, etc., etc., en general los permisos o
facultades que otorgue a los particulares para disfrutar o explotar bienes de uso
común, o de interés público; en todos esos asuntos en los que la Federación obra
como autoridad, facultada por la Constitución y por medio de los órganos Ejecutivo
o Legislativo federales, la jurisdicción en primera instancia corresponde a los
Juzgados de Distrito de conformidad con la fracción IV del artículo 40 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Esa fracción estipula que los Jueces
de Distrito conocerán en primera instancia de las controversias del orden civil y
penal que se susciten con motivo de la aplicación de leyes federales, y de las que
versan sobre Derecho Marítimo. Estas controversias son precisamente a las que se
refiere la fracción I del artículo 104, pues todas las que surgen entre la
Federación como autoridad y los particulares, como concesionarios temporales y
condicionales de determinados terminados derechos conferidos por aquélla, no
pueden provenir más que del cumplimiento y aplicación de leyes federales en las
que no se afectan exclusivamente intereses particulares.60
No debemos detenernos a mencionar las controversias en que interviene
también la Federación como autoridad no contratante, sino responsable por
violación de garantías individuales ejecutada por alguno de los Poderes Públicos
que la representan, ni cuando vulnera la soberanía de los Estados, porque estos
casos son exclusivos de la materia de Amparo y corresponde su conocimiento a los
Tribunales Federales por medio del Juicio Constitucional respectivo, que
estudiaremos más adelante, y en los cuales casos se trata más que de un litigio, de
asuntos jurídico-administrativos que afectan a la organización política del Estado
mexicano y al mantenimiento de la supremacía de la Constitución.
En cuanto a los conflictos que se presenten entre la Federación como
autoridad y uno o más Estados en su misma calidad, la jurisdicción para resolverlos
corresponde, como veremos más adelante, de acuerdo con el artículo 105 de la
Constitución, a la Suprema Corte, pero debe advertirse desde ahora que es un caso
distinto de los relativos a cuando la Federación es parte de un litigio, y a que se
refiere la fracción III que estamos comentando.
60
Cf. los artículos 11 (IV) Y 43 (I y VII) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 297

6. –DE LAS CONTROVERSIAS MENCIONADAS

EN LAS FRACCIONES V y VI DEL ARTÍCULO 104

E1 texto en que se da competencia a los Tribunales Federales dice que éstos

conocerán de las controversias que surjan entre un Estado y uno o más vecinos de
otro, y de los casos concernientes a miembros del Cuerpo Diplomático y Consular.
Poca o ninguna dificultad presenta esta materia, pues la Constitución se concretó a
reservar a la jurisdicción de los Tribunales Federales los conflictos surgidos entre
un Estado y uno o más habitantes de otro Estado, provenientes de relaciones
jurídicas, de contratos sobre concesiones que cualquiera de los Estados de la
Federación, celebre con individuos no domiciliados o residentes de esa misma
Entidad, y por lo tanto no sujetos a la jurisdicción de sus propios Tribunales. Si
aquél fuera el caso, es decir, si se tratara de ciudadanos del Estado, no habría
motivo de duda para sujetar el conocimiento de todos los conflictos o litigios que se
suscitaran, a los Tribunales locales como ocurre en los casos en que la Federación
es parte, en que las contiendas que surgen entre ella y los particulares por virtud de
contratos o relaciones civiles existentes se deciden por los Tribunales del fuero
federal. Pero tratándose de controversias entre un Estado e individuos residentes en
otros, natural era que la Constitución, como garantía de imparcialidad y de justicia,
trasladara la competencia de un litigio de carácter local a la jurisdicción de los
Tribunales Federales, pues de otro modo quedarían expuestos los particulares y
litigantes a las decisiones injustas o parciales de la Entidad Federativa contendiente.
f y esta es la explicación de las prevenciones de la fracción V del artículo 104 de la
Constitución y las de la fracción I del artículo 40 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación de 1928, tantas veces citada, que reserva al conocimiento
de los Jueces de Distrito en primera instancia los juicios que se promueven entre un
Estado y uno o más vecinos de otro; juicios que serán fallados en apelación en los
Tribunales de Circuito, caso de interponerse este recurso, según lo establecido en la
fracción I del artículo 31 de la misma Ley Orgánica de Tribunales antes citada.61

61
Artículos 43 (III) y 7bis (I) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federaci6n.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 298

Por lo que toca a los casos concernientes a miembros del Cuerpo

Diplomático y Consular, si bien es cierto que al promulgarse la Constitución de
1857, que contenía una distinción igual, hubo necesidad de interpretación, puesto
que no se fijaban con claridad aquéllos y la doctrina pudo hacer distingos y
clasificaciones conforme a los principios, pero sin una precisión de carácter legal,
hoy esta materia no da lugar a duda alguna, y debe decirse que está resuelta de una
manera categórica por el legislador mismo, en las fracciones V y VI del artículo 40
y fracción I del artículo 31 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación
de 11 de diciembre de 1928. Las citadas fracciones del artículo 40 dicen
textualmente: “Los Jueces de Distrito conocerán en Primera Instancia de los
delitos y faltas oficiales o comunes cometidos en el extranjero por los
agentes diplomáticos, personal oficial de las Legaciones de la República y
cónsules mexicanos, siempre que estos últimos tratándose de delitos
comunes, no hayan sido juzgados o castigados en el país en que
delinquieron; y de los asuntos de orden civil que afecten a los agentes diplomáticos
extranjeros residentes en la República, o que estén de paso en ésta, en los casos
permitidos por el Derecho Internacional62”.
Los delitos y faltas cometidos en México por los agentes diplomáticos y
personal oficial de las Legaciones de países extranjeros, como es sabido y está
universalmente aceptado, quedan sujetos a los principios de Derecho Internacional
Público; por lo tanto, gozando esos representantes extranjeros de inmunidad
diplomática, no están sometidos a la jurisdicción de los Tribunales de la República.
Por último, los delitos y faltas que cometan los agentes diplomáticos y cónsules
mexicanos, así como los asuntos de orden civil que afecten a los mismos en
México, quedarán sujetos a la decisión de los Tribunales comunes competentes en
la República, por tratarse de cosas que no presentan ningún carácter especial, ni
excepcional en la materia de jurisdicción, y por lo tanto, deben reservarse al
conocimiento del Juez común de la localidad en que tales actos se verifiquen.

62
Artículo 41 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federaci6n: Los jueces de Distrito del
Distrito Federal en materia penal conocerán: I. De los delitos del orden federal. Son delitos del
orden federal: c) Los oficiales o comunes cometidos en el extranjero por los agentes diplomáticos,
personal de las legaciones de la República y c6nsules mexicanos; d) Los cometidos en las
embajadas y legaciones extranjeras. –Artículo 43 Los jueces de Distrito del Distrito Federal en
materia civil conocerán: IV. De los asuntos civiles concernientes a miembros del Cuerpo
Diplomático y Consular.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 299

7. –CONTROVERSIAS ENTRE DOS O MÁS ESTADOS O ENTRE

LA FEDERACIÓN y UNO O MÁS ESTADOS.
COMPETENCIA ORIGINARIA DE LA SUPREMA CORTE

La fracción IV del artículo 104 de la Constitución está en íntima

concordancia con el artículo 105, y en ambos se establece la jurisdicción original y
exclusiva de la Suprema Corte respecto de determinados asuntos, tales como los
conflictos entre dos o más Estados o un Estado y la Federación, o entre los Poderes
de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos.
Debemos observar, antes de entrar al examen de estos preceptos, que en
el artículo 105 se comprenden igualmente los litigios en que la Federación
es parte, pero de ellos hemos hablado separadamente en el párrafo
anterior; y también se incluyen las controversias relativas a competencia entre los
Tribunales de Distrito Federal y los de la Federación y un Estado, lo que era
absolutamente innecesario y superfluo, dado que en el artículo 106 se fija otra
jurisdicción exclusiva de la Suprema Corte, o sea la de dirimir las competencias que
se susciten entre los Tribunales de la Federación, entre éstos y los de los Estados, o
entre los de un Estado y los de otro. Nadie puede dudar que en los dos últimos
términos de este artículo están comprendidos los Tribunales del Distrito Federal, y
por consiguiente los conflictos de competencia entre ellos y los de los Estados o de
la Federación; porque aunque en el texto constitucional no se cuide de mencionar
expresamente al Distrito Federal cuando se trate de las Entidades Federativas, es un
criterio uniforme y constantemente aceptado que todas las disposiciones generales
referentes a la autonomía local o funciones propias de los Estados se apliquen al
Distrito Federal, en oposición a las disposiciones referentes a los Poderes Federales
o a la Entidad política Unión o Federación; por lo tanto la materia de competencias
será motivo de un párrafo especial, en el que explicaremos sintéticamente estos
conflictos entre Tribunales locales y federales.

A) Conflictos entre la Federaci6n y Uno o más Estados. –La Constitución

consideró necesario por la importancia y trascendencia de los asuntos que especifica

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 300

la fracción que comentamos, IV del artículo 104, y el artículo 105, reservarlos a la

jurisdicción exclusiva y en única instancia de la Suprema Corte, porque no debía
dejar la resolución de ellos a tribunales inferiores como los Juzgados de Distrito y
Tribunales de Circuito, dado que se trataba nada menos que de conflictos de
carácter contencioso político entre la Federación, en su carácter de autoridad
suprema, y los Estados, en su calidad de Entidades políticas autónomas, tanto entre
sí como entre ellos y la Federación. Muy importante es precisar desde luego la serie
de contiendas que pueden surgir entre ésta y los Estados para determinar las
soluciones, ya sean políticas o jurídicas, que deban darse en esas contiendas.
No se trata en el presente caso de choques de carácter político entre
la Federación y los Estados, es decir, de resistencia de un Poder local a
obedecer o acatar las resoluciones de la Federación que dicte o pretenda
ejecutar dentro de las normas constitucionales; porque
tales cuestiones no caben dentro de los artículos que comentamos. En efecto,
cuando surge un conflicto de carácter político y por virtud del cual alguno o varios
de los Estados intenten desconocer, por ejemplo, la legitimidad de los funcionarios
que representan los Poderes Federales, alegando incapacidades o imputando fraude
o violencia habidos en las elecciones que los designaron; o cuando alguno o varios
Estados pretendan bajo cualquier pretexto separarse de la Federación, alegando la
fórmula, ya usada en varias ocasiones pero tan ilegítima como antipatriótica, de
reasumir la soberanía; cuando por cualquier circunstancia alguno o varios Estados
desobedezcan por medio de resistencia armada o violencia las disposiciones
federales, dictadas dentro de las facultades constitucionales que corresponden a
alguno de los Poderes de la Unión; y en fin, cuando se presente una contienda que
no revista carácter jurídico por medio del cual se invada la esfera de acción del
Poder Federal, ni se discutan derechos patrimoniales, ni relaciones de orden
privado, por decir así, entre la Federación y los Estados en su carácter de personas
morales, sino, como expresamos antes, de conflictos netamente políticos y
planteados en un terreno extralegal, en estos casos la solución corresponde a los
Poderes Federales Ejecutivo y Legislativo y no al Judicial. Para dar término rápido
al conflicto y encarrilar de nuevo la situación dentro de las normas constitucionales,
deben fundarse aquellos Poderes en los artículos 41, 76, fracción VI y 89,
fracciones VI y VII de la Constitución, pues en realidad se trata de mantener y
consolidar la organización política federal, creada por la Constitución y amenazada

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 301

de disolución o de ruptura por alguna o varias de las Entidades integrantes. En estos

casos la Federación, por medio de sus órganos políticos, el Legislativo y el
Ejecutivo, y apelando éstos a los recursos y armas que les da la Constitución, deben
restablecer el orden y encauzar de nuevo al régimen federal dentro de la ley.
Si se trata solamente de que los Poderes Locales dicten medidas
administrativas o prevenciones legales propias de las facultades exclusivas de los
órganos federales o de que éstos por esos mismos medios vulneren la soberanía
local, lo que pone a los Estados en conflicto con la Federación y además se causa
perjuicio o agravio a algún particular; en estos casos la solución por procedimientos
jurídicos que explicaremos más adelante, está especificada en el artículo 103 y
da ocasión a que los Tribunales por medio del Juicio de
Amparo restablezcan el equilibrio constitucional y mantengan a los Poderes, tanto
locales como federales, dentro de la órbita de sus atribuciones fijadas previamente
por la misma Constitución.
No; los casos a que se refieren tanto la fracción IV del artículo 104, como el
artículo 105 son distintos de los acabados de especificar: son conflictos que se
refieren a invasión de facultades estatales, pero no en sus efectos por lo que toca al
derecho de un particular agraviado; o conflictos que tienen carácter contencioso y
que por consiguiente caben dentro de la jurisdicción de árbitros de derecho, es decir
de Tribunales. En este caso deben ser los federales, porque no es conveniente ni
debido que la Entidad verdaderamente soberana en nuestro régimen de gobierno y
que es la Federación, pueda someterse, cuando hay controversia con un Estado, a
los Tribunales creados por este mismo. Tal procedimiento, además de acabar con el
prestigio y la autoridad de la Federación, traería una anarquía jurídica de fatales
consecuencias. La resolución de estos conflictos creemos que debe darse en la
forma y en los términos puntualizados con verdadera claridad e inteligencia y con
los cuales estamos en absoluto acuerdo, por el señor abogado Aurelio Campillo, en
su “Tratado de Derecho Constitucional Mexicano”, que transcribimos textualmente
a continuación: “En otras palabras, si una autoridad o ley violan las garantías
individuales, si por leyes o actos de la autoridad federal se vulnera o restringe la
soberanía de los Estados, o si por leyes o actos de las autoridades de éstos se invade
la esfera de la autoridad federal, pero en uno y otro caso, como en el primero, un
particular es lesionado en sus garantías individuales, entonces el Juicio de Amparo,
en los términos del artículo 107, será el medio legal para restablecer el equilibrio

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 302

constitucional, roto por el acto que motiva la queja; pero si independientemente de

todo derecho o interés individual, un Estado estima que su soberanía ha sido
atacada por la Federación, o ésta conceptúa que ha sido invadida por actos o leyes
de aquél, entonces ya el Juicio de Amparo es ineficaz para resolver la pugna de dos
Entidades, puesto que dicho juicio, según los términos del artículo 107, s6lo puede
referirse a individuos particulares, mediante instancia de parte agraviada. En tal
caso la Suprema Corte, de conformidad con el artículo 105, será el único Poder que,
por procedimientos y con efectos distintos de los del Amparo, tenga capacidad para
mantener la integridad de la Constitución”.
Como una aplicación práctica de esta clase de controversias debemos
citar el caso ocurrido en Durango (agosto de 1931), provocado por la Comisión
Permanente del Congreso Federal, que sin facultades constitucionales, a nuestro
juicio, declaró, por quejas que se le presentaron contra el Gobernador de aquel
Estado o por responsabilidades que se atribuyeron a éste, la desaparición de todos
los Poderes de Durango y acordó el nombramiento de un Gobernador provisional,
previa terna enviada por el Presidente de la República. Como el Gobernador
desposeído y los demás Poderes locales no acataran, con toda razón y de
conformidad con los principios de nuestro Derecho Constitucional, la arbitraria
resolución de la Comisión Permanente, se recurrió por los desposeídos al Juicio de
Amparo y obtuvieron, sin justificación, según nuestro criterio, la suspensión del
acto reclamado y el mandato consiguiente de mantenerse las cosas en el estado en
que se encontraban al ser desconocidos los Poderes de Durango. Indudablemente el
Amparo no procedió en esta controversia, pues no se trata ni de violación de
garantías individuales por no haber particular agraviado en sus derechos personales
ni de leyes o actos de la autoridad federal que vulneren la soberanía de un Estado
causando daños o agravios a los derechos de un particular recurrente, casos los dos
en que sí procede el Amparo de acuerdo con los artículos 103 y 107 de la
Constitución; sino que en esta controversia se trata de derechos políticos de los
titulares de los Poderes gubernativos de Durango, es decir, de contienda entre la
Federación, representada por la Permanente, y el Estado de Durango por su
Gobernador y demás Poderes, sin hechos de armas ni procedimientos violentos –los
cuales correspondería resolver al Ejecutivo Federal– y por lo tanto estamos en uno
de los casos a que Se refieren la fracción IV del 104 y el 105 de la Constitución, o
sea de una controversia entre la Federación y un Estado, la cual debe ser juzgada y

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 303

resuelta por la Suprema Corte de Justicia en primera y única instancia por ser de su
competencia originaria, y por medio de procedimientos jurídicos distintos del
Amparo.

B) Conflictos entre dos o más Estados. –Tratándose de los conflictos entre

dos o más Estados, así el artículo 105 como la fracción IV que comentamos, dan
igualmente jurisdicción primaria a la Suprema Corte para decidirlos, y era natural,
tanto porque la Federación es la entidad suprema integrada por los Estados
contendientes, y por lo mismo la encargada de mantener la unidad y la
estabilidad del régimen federal, cuanto porque al someter esta clase de
controversias a los tribunales de alguno de los Estados en litigio, habría seguridad
de un fallo parcial, o en el caso de que los Estados contendientes se avocaran a la
vez por medio de sus tribunales el conocimiento del litigio, no habría solución
posible y la consecuencia fatal sería la anarquía jurídica y política. En
consecuencia, hizo muy bien la Constitución, tanto la de 1857 como la actual, en
dar jurisdicción sobre estos asuntos a los Tribunales Federales, y muy
particularmente a la Suprema Corte, para conocer de ellos desde la primera y única
instancia, pues dado el rango autónomo que tienen los Estados en nuestro régimen
de gobierno, era impropio de su dignidad y de su carácter político que se les
sometiera a la jurisdicción de tribunales inferiores.
¿Pero cuáles son las materias que pueden dar motivo a las controversias
entre un Estado y otro o varios? Indudablemente la primera cuestión que ha surgido
entre las Entidades Federativas al ser creadas y delimitadas, desde que se estableció
por primera vez el régimen federal en el Acta Constitutiva y en la Constitución de
1824 hasta nuestros días, es la referente a los límites que deben circunscribir cada
Estado. Nuestro Código político actual en el artículo 116 ha facultado a éstos para
arreglar entre sí por convenios amistosos sus respectivos límites, no pudiendo
llevarse a efecto esos arreglos sin estar aprobados por el Congreso de la Unión. Ello
constituye un medio pacífico por decir así, sin controversia real, para que los
Estados zanjen sus conflictos a este respecto. La Constitución facultó en la fracci6n
IV del artículo 73 al mismo Congreso Federal para arreglar definitivamente los
límites de los Estados, terminando las diferencias que entre ellos se susciten sobre
las demarcaciones de sus respectivos territorios, lo que da, como es natural,
capacidad al Poder Federal Legislativo para solucionar diferencias políticas entre

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 304

los Estados. De tal suerte, la Constitución creó un segundo procedimiento para

dirimir las controversias sobre límites. Por último, en esa misma fracci6n IV del
artículo 73, en concordancia con los que estamos estudiando, o sea el 105 y la
fracción IV del 104, la Constitución creó el tercer procedimiento, o sea el jurídico, y
dio competencia a los Tribunales Federales para solucionar esta clase de conflictos,
pues en la referida fracción del artículo 73, después de autorizar al Congreso para
arreglar los límites de los Estados, declara expresamente que no podrá hacerlo
“cuando estas diferencias tengan
un carácter contencioso”. Y como los asuntos contenciosos no han sido ni deben ser
nunca encomendados por la Constitución a los Poderes propiamente políticos del
Estado Federal, que son el Legislativo y el Ejecutivo, por exclusión y por la
naturaleza jurídica de la controversia deben reservarse a la Suprema Corte de
Justicia, para que conozca y resuelva en primera y única instancia las diferencias
sobre límites de carácter contencioso que se susciten entre una o más Entidades
Federativas.
Además de esas controversias, corresponde a la misma Corte dirimir las
contiendas que se susciten entre los Estados en su carácter de personas morales,
como sujetos de derechos patrimoniales, exactamente en los mismos casos como los
que ya estudiamos, en que la Federación es parte de un litigio, pues estas cuestiones
de intereses en general entre una Entidad Federativa y otra no deben quedar sujetas
a la competencia de los tribunales de los Estados afectados, por las razones antes ya
expuestas de riesgos de parcialidad, o por temor a que no acatándose los fallos de
Entidades iguales, se llegue a la permanencia indefinida de conflictos contra el
orden público y la estabilidad de las instituciones.
Pero no sólo las cuestiones de límites que se disputan entre un Estado y otro
en su carácter de autoridad, ni las relativas a derechos patrimoniales en su calidad
de personas morales, sino en general todas las controversias o diferencias entre un
Estado y otro deben ser sometidas a la jurisdicción de la Suprema Corte y resueltas
definitivamente por ella. y ésta ha sido igualmente la jurisprudencia norteamericana
establecida por la Suprema Corte de los Estados U nidos y aceptada por la doctrina
de los principales publicistas de Derecho Constitucional de ese país. En su tratado
“The Constitutional Law of the United States”, W. W. Willoughby cita, además de
casos de diferencia entre los Estados por cuestiones de límites o de intereses
privados, conflictos relativos a la soberanía propia de los mismos y que fueron

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 305

sometidos y resueltos por la Suprema Corte americana. En uno de ellos se trata de

la demanda presentada por el Estado de Missouri contra el Estado de Illinois, con
motivo de la construcción mandada hacer por este último, por conducto del Distrito
Sanitario de Chicago, de un canal artificial de drenaje por medio del cual los
desechos de esa ciudad fueron arrojados al río Mississippí, el cual suministraba
agua para el uso de los habitantes del Estado de Missouri; y la Suprema
Corte, entre otras consideraciones de capital
importancia desde el punto de vista constitucional para el objeto de nuestro estudio,
sostuvo que “tomando en cue1ta simplemente la letra de la ley, debe concluirse que
en todos los casos en que un Estado resuelva quejarse contra otro, ya provenga el
objeto de la reclamación de la legislación del Estado demandado, o ya de actos de
sus funcionarios y agentes: y aunque la naturaleza del daño o del perjuicio
reclamado afecte los derechos de propiedad o los poderes soberanos del Estado
reclamante, o afecte los derechos de los ciudadanos de este último, en todos estos
casos h jurisdicción de la Corte es procedente”.
“Es evidente que no se trata de ninguna cuestión relativa a límites, ni
tampoco a derechos de propiedad pertenecientes al Estado reclamante, pero es
seguro que si la salud f el confort de los habitantes de un Estado son amenazados,
dicho Estado es el legítimo representante para defender aquéllos. Si Missouri
hubiera sido un Estado independiente y soberano todos debemos admitir que
buscaría la solución del conflicto por medio de negociaciones, y en caso de fracasar
apelaría a la fuerza; pero habiendo sino depositados en el Gobierno Federal los
poderes diplomáticos y el derecho de hacer la guerra exterior, a cargo de dicho
Gobierno Federal debería imponerse la obligación de procurar el remedio, y este
remedio la Corte cree que debe encontrarse en las disposiciones constitucionales a
que nos hemos estado refiriendo”. Por último, la ejecutoria de la Corte agregó,
después de hacer referencia a otros casos sometidos con anterioridad a su
conocimiento, lo siguiente: “Los casos acabados de citar demuestran que la
Suprema Corte ha tenido jurisdicción en casos relativos a límites, a territorios y a
sus habitantes, y otras veces a controversias que afectan directamente derechos de
propiedad e intereses de un Estado. Pero tales casos manifie5tamente no cubren
todo el campo de acción dentro del cual pueden surgir otras controversias y para las
cuales la Constitución ha proveído un remedio; por lo tanto, sería imposible para la

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 306

Corte anticipar por medio de una definición, qué controversias pueden o no ser
sometidas a la jurisdicción original de la Corte”.
En otro caso citado por Willoughby, relativo a un conflicto surgido entre
los Estados de Kansas y Colorado, en el que se suscitó la cuestión de si un
Estado tiene el derecho, valiéndose de la construcción de obras de
irrigación, para disponer del caudal de las aguas de un río, que al nacer
en él corre a través de otro Estado, la Suprema
Corte, conociendo de tal demanda presentada por el Estado de Kansas, resolvió que
siendo esta controversia entre dos Estados, a ella correspondía jurisdicción
originaria, y después de revisar varios precedentes declaró que los intereses
controvertidos eran substanciales, pues que si se tratara de Estados soberanos
hubiera dado lugar a un conflicto, pero que siéndolo de Estados sin soberanía y
estando incapacitados para discutir independientemente el asunto uno con otro, ya
sea por medio de negociaciones diplomáticas, o por un tratado, o por la guerra, el
Gobierno General tenía derecho de intervenir, y por lo tanto la Corte resolvió “que
el acto ejecutado, motivo de la queja, era propio del Estado y no un simple acto de
abuso o exceso de poder de sus propios funcionarios”.
Esta doctrina debe ser indudablemente aceptada por los Tribunales
Federales mexicanos, pues además de estar de acuerdo con el espíritu y el texto de
la Constitución, hay la circunstancia de la semejanza manifiesta que existe entre los
Estados en uno y otro país y por consiguiente respecto de la clase de controversias
que pueden suscitarse entre ellos.

C) Controversias entre los Poderes de un Estado.– En cuanto a la

jurisdicción originaria de la Corte para conocer de las controversias que se susciten
entre los Poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, debe
hacerse constar que ésta es una novedad consignada en la Construcción de 1917,
que a nuestro juicio merece elogios, porque todo lo que tienda a alejar del
conocimiento de los órganos políticos federales, como son el Ejecutivo y el
Legislativo, los conflictos de carácter local, es conveniente para la paz pública y
favorable al prestigio de nuestras instituciones de gobierno; evita las suspicacias y
los recelos naturales de las Entidades Federativas hacia la tendencia dominante y
acaparadora de la Federación sobre las pocas y necesarias prerrogativas que se les
han reservado. Por eso hay que distinguir claramente estas atribuciones de la Corte

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 307

de la concedida en la fracción VI del artículo 76 de una manera exclusiva al

Senado, y en la cual se autoriza a este órgano integrante del Legislativo para
resolver las cuestiones políticas que surjan entre los Poderes de un Estado, cuando
alguno de ellos ocurra con ese fin, o cuando con motivo de dichas cuestiones se
haya interrumpido el orden constitucional, mediante un conflicto de armas. En estos
casos el Senado, conforme a la ley reglamentaria que
se dicte sobre el particular,63 y sujetándose a la Constitución General de la
República y a la del Estado, origen del conflicto, dictará la resolución
correspondiente, que no puede ser otra que el desconocimiento de uno o varios de
los Poderes locales contendientes, si se tratara de discutir la legitimidad de los
mismos después de verificadas las elecciones; o la orden para que uno o varios de
ellos se sometan en el caso particular del conflicto a las decisiones del otro Poder
que se haya considerado legítimo por el Senado, o por lo menos con derecho o con
más acierto político para haber actuado en la forma en que lo hizo. Con claridad se
ve el carácter netamente político de estas controversias y la justificación de nuestro
Código Supremo para alejarlas del conocimiento de un tribunal sujeto a
procedimientos del orden jurídico, como es la Corte, en el que deben presidir la
serenidad y la técnica.
Deben, en cambio, ser resueltas por el Congreso rápida y radicalmente, si es
posible desde su iniciación, para evitar los males y trastornos que ocasionan los
disturbios políticos de carácter local, que de tolerarse y permitir su propagación
pueden amenazar muy seriamente la paz pública. Por lo tanto, cuando se trate del
desconocimiento de la legitimidad de un Poder local respecto de otro, o de la
validez de las elecciones verificadas en el Estado, o pretenda sojuzgar uno de los
Poderes a los otros, o en fin, de cualquier acto originado por la violencia, la
usurpación o el abuso de poder, en cualquiera de ellos el asunto debe ser resuelto
por el Senado y la decisión de éste hecha cumplir por el Ejecutivo Federal por
medio de su prestigio, o de la fuerza de que dispone con fundamento en la fracción
VI del artículo 89 de la Constitución.
En cambio, cuando se trate de cuestiones de carácter contencioso,
como las relativas a la fijación de las facultades constitucionales, que conforme al
Código Político local corresponden a cada uno de los Poderes, o del ejercicio de
dichas facultades, ya sea que el Ejecutivo pretenda dictar leyes en uso de las
63
La ley reglamentaria a que se refiere el precepto constitucional no ha sido dictada.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 308

extraordinarias que alegue y se le nieguen tener, o por medio de disposiciones

reglamentarias que tomen el carácter de una verdadera ley; o ya que el Legislativo
pretenda disponer de la fuerza pública, o distribuir los fondos del Erario local
después de votados los presupuestos y cobrados los ingresos
correspondientes; o en general, cuando cualquiera de los Poderes pretenda
ensanchar sus facultades constitucionales para invadir y menoscabar a los de otro
Poder, violando expresamente la Constitución Federal, o la local del Estado, donde
se motiva el conflicto; en todos estos casos la Suprema Corte, de acuerdo con el
artículo 105 que comentamos, tiene jurisdicción original y única para decidir estas
controversias por medio de procedimientos jurídicos que se ajusten a los principios
y textos de nuestro Derecho Constitucional.

8. –COMPETENCIAS ENTRE TRIBUNALES FEDERALES

Y ENTRE TRIBUNALES FEDERALES y LOCALES

Los últimos asuntos de que tiene conocimiento la Suprema Corte en

jurisdicción originaria y única, son los conflictos que puedan surgir de acuerdo con
el artículo 106 de la Constitución, exclusivamente sobre la materia de competencias
entre los Tribunales de la Federación, entre éstos y los de los Estados, o entre los de
un Estado y los de otro.
Fácil es comprender la necesidad y la justificación de estas prevenciones de
la Ley Suprema; pues tratándose de competencias entre Tribunales Federales, es
decir, entre Juzgados de Distrito entre sí, o entre los Tribunales de Circuito, natural
era que el superior jerárquico de todos los tribunales inferiores, que en nuestra
organización federal es la Suprema Corte, fuera quien decidiera el punto importante
y fundamental de cuál de ellos estaba capacitado para conocer y decidir de la
controversia suscitada.
Este asunto ha quedado resuelto, tanto en los preceptos de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación de 11 de diciembre de 1928, como en el Código
Federal de Procedimientos Civiles de 26 de diciembre de 1908, y en el Código
Federal de Procedimientos Penales de 16 de diciembre del mismo año.64 En el
64
La legislación vigente que regula la materia es la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación de 30 de diciembre de 1935, el Código Federal de Procedimientos Civiles de 31 de
diciembre de 1941 (“Diario Oficial” de 24 de febrero de 1942) y el Código Federal de
Procedimientos Penales de 28 de agosto de 1934 ("Diario Oficial" de 30 de agosto de 1934).

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 309

artículo 2465 de la Ley Orgánica referida se establece que corresponde a la

Primera Sala de la Suprema Corte resolver las competencias que se
susciten entre jueces federales en materia penal; a la Segunda Sala la resolución de
las que surjan entre jueces federales en materia administrativa; y a la Tercera Sala la
de las competencias entre jueces federales en asuntos de orden civil. Y para
resolverlas, el Código Federal de Procedimientos Civiles previene en su artículo 28
que cuando en el lugar en que haya de seguirse el juicio hubiere dos Tribunales
Federales, será competente el que elija el actor; y en los artículos 19 y 27
concordados66 establece las reglas para fijar la competencia de los jueces, siendo las
principales exigir que todo juicio deba promoverse ante el juez de la localidad en
que haya de aplicarse la ley; el del lugar que el deudor haya designado para ser
reconvenido judicialmente de pago; el de la localidad señalada en el contrato para el
cumplimiento de la obligación; el de la ubicación de la cosa, si se ejercita una
acción real sobre bienes inmuebles; el del domicilio del demandado, si se trata del
ejercicio de una acción real sobre bienes muebles o de una acción personal; y otros
varios casos más de menor importancia y detallados en las mismas disposiciones.
Respeto de los conflictos sobre jurisdicción que se susciten entre los
Tribunales de la Federación y los de los Estados, o entre los de un Estado y los de
otro, tiene facultad exclusiva para dirimirlos la Suprema Corte de Justicia, actuando
en Tribunal Pleno, de acuerdo con fracción II del artículo 1267 de la Ley Orgánica
citada del Poder Judicial de la Federación. Y como disposiciones de fondo para
resolver esas competencias, tenemos en materia civil lo dispuesto en el artículo 2968
del Código Federal de Procedimientos Civiles, que manda que las
competencias entre los Tribunales Federales y los de los Estados se
decidan declarando cuál es el fuero en que radica la. Jurisdicción, y que se remitan
los autos al juez o tribunal que hubiere obtenido; y respecto de las competencias
entre los tribunales de un Estado y los de otro, en lo mandado en el artículo 31 del
mismo ordenamiento, que fija que cuando las leyes de los Estados cuyos jueces
compiten tengan la misma disposición en cuanto al punto jurisdiccional

65
Cf. los artículos 24 (V), 25 (IV), 26 (V) y 27 (IV) de la 'Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación.
66
Los artículos citados corresponden a los números 29, 24 y 28 respectivamente del vigente
Código Federal de Procedimientos Civiles.
67
Artículo 11 (V) de la Ley vigente.
68
Artículo 30 del Código vigente.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 310

controvertido, conforme a ella se decidirá la competencia; y por el artículo 32

que previene que en caso de que aquellas leyes estén en conflicto,
las competencias que promuevan los jueces de un Estado a los de otro se
decidirán conforme al capítulo III del título I de dicho Código, en el cual está
contenido el artículo 19 de que ya hicimos especial mención.69 Por último, en
materia penal se establecen las siguientes reglas consignadas en el artículo 11 del
Código Federal de Procedimientos Penales: “Las competencias que puedan
promoverse entre los Tribunales de la Federación y los de los Estados, Distrito o
Territorios, se resolverán declarando cuál es el fuero en que radica la jurisdicción; y
las que se promuevan entre los jueces y Tribunales de un Estado y los de otro, o
entre éstos y los del Distrito Federal y Territorios, si las leyes de dichos Estados,
Distrito o Territorios, cuyos jueces compiten, tienen la misma disposición respecto
del punto jurisdiccional controvertido, conforme a ella se decidirá la competencia.
En caso contrario, conforme a las reglas generales que el mismo Código fija para
establecer la competencia de Jueces Federales”.

69
Artículos 32 y 33 del Código vigente.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 311

CAPÍTULO V

1. – DEL JUICIO DE AMPARO

La verdadera garantía del principio de legalidad y el medio eficaz y jurídico

para hacer respetar la supremacía de la Constitución es el juicio especial,
extraordinario, de carácter político-jurídico, denominado en nuestro Derecho
Público, Juicio Constitucional o Juicio de Amparo, como es más generalmente
conocido. Y por este medio es como han pretendido el Constituyente de 57 Y más
tarde el Constituyente de Querétaro, no sólo garantizar los derechos que
consideraron primordiales en el individuo y la estabilidad de nuestro régimen de
gobierno, manteniendo a la Federación y a los Estados dentro de sus capacidades
jurisdiccionales, fines plausibles y grandiosos, sino obtener uno todavía más alto y
de más trascendencia, la conservación del orden jurídico establecido por la Ley
Suprema, el prestigio de la misma y el respeto al régimen de legalidad, que son los
propósitos fundamentales del Estado moderno y del Derecho Público actual.
Nada, en efecto, valdría que los Congresos Constituyentes, al pretender
organizar políticamente la Nación y al dotarla de órganos con facultades y
funciones propias, dictaran preceptos y principios para limitar a esos órganos o
Poderes el ejercicio de las facultades conferidas, si al mismo tiempo no se
establecieran los frenos para contener los desmanes o abusos de aquéllos y para
garantizar a los gobernados el ejercicio de las libertades y derechos que se les
concedió.
Cierto que, como hemos visto en capítulos anteriores de esta obra, al
ocuparnos del principio de legalidad y de la división de Poderes, hay

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 312

distintos procedimientos o recursos seguidos por otros pueblos para

asegurar el reinado de la ley y el equilibrado funcionamiento de sus
instituciones; pero tratándose de países regidos por Constituciones escritas y
rígidas, y especialmente de los que han adaptado la forma de Gobierno Federal,
dentro del cual se encuentren establecidas soberanías o autonomías distintas y
creándose jurisdicciones de carácter general y otras de carácter local, pero todas en
relación directa con los individuos, era lógico e indispensable a la vez que se
estableciera un procedimiento jurídico para impedir invasiones dentro de las
competencias respectivas, o atentados contra los derechos individuales. Para tales
fines no podía instituirse nada mejor ni más seguro que el Juicio Constitucional, que
sin vanidades que no tienen razón de ser, ni patriotería que nunca es disculpable,
nuestros juristas han organizado en la forma más práctica y más justa que era de
desearse.
México, pues, a este respecto ha creado y desenvuelto paulatina y
acertadamente procedimientos y principios jurídicos, para garantizar el libre
funcionamiento de sus instituciones y proteger a los ciudadanos contra las
asechanzas del Poder. Puede afirmarse categóricamente que ningún otro país las
tiene mejores o más eficaces.
Y aunque nuestro Juicio Constitucional adolece de algunas deficiencias,
porque no fue posible prever, dada la época y el poco desenvolvimiento del
Derecho Constitucional mexicano, todas las contingencias que pudieran presentarse
y todos los casos que hubiera sido necesario comprender, sin embargo, el ejercicio
continuo de ese recurso constitucional, la práctica constante de nuestros tribunales,
la aportación de nuestros juristas y escritores y el natural mejoramiento de las
instituciones cuando se adaptan a las necesidades del pueblo para el que fueron
creados, han subsanado tales defectos. Pero para alcanzar su perfeccionamiento y
consolidar el prestigio del recurso, la Corte tiene un imperioso deber que cumplir,
pues solamente hasta que se decida a no eludir ningún conflicto en acatamiento a la
ley y que sus componentes se enfrenten contra cualquiera autoridad o funcionario
garantizando los derechos legítimos de los reclamantes, entonces podremos decir
que tenemos la más perfecta y la más eficaz institución legal protectora del
individuo.
Ya hoy, a pesar de que nuestro país no ocupa un lugar preponderante entre
las grandes potencias, y por lo tanto no atrae su legislación las miradas de

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 313

publicistas y políticos extranjeros, como ocurre con las de Estados Unidos,

Inglaterra, Francia y Alemania; a pesar de reprobables y las más veces injustificadas
propagandas contra la eficiencia política de nuestras instituciones para gobernarse;
a pesar de todo eso, ya el Juicio de Amparo nuestro ha sido objeto de estudios en
revistas especiales de Derecho y aun de mención en tratados de prominentes
escritores extranjeros. Y contra sus méritos que todos reconocen y que el pueblo
mexicano hace resaltar con singular cariño, la única objeción. que se le opone no es
de carácter técnico, es su carencia de resultados prácticos: a juicio de los críticos no
alcanza los fines de su alta concepción, porque todavía se consuman atentados
frecuentes que quedan sin reparación, y porque no se ha logrado mantener el
respeto al funcionamiento institucional ni a las garantías reconocidas a los
gobernados.
Sin embargo, cualesquiera que sean las críticas que se hagan a esta
institución del Amparo, verdaderamente nacional y arraigada definitivamente en
nuestra patria, es indudable que ha prestado y seguirá prestando importantísimos
servicios para garantizar, en todo lo que humanamente es posible, los derechos
individuales reconocidos por la Constitución, y para conservar en su mayor pureza
la forma adoptada de gobierno federal, manteniendo dentro de su esfera de acción y
en el ejercicio de sus propias facultades a las Entidades Federativas y a la
Federación. Es indudable que nuestros Constituyentes desde 1843 y 1847, al
redactar las Bases Orgánicas en el primero de esos años y en 47 el Acta de
Reformas con que se adicionó la Constitución de 1824 cuando fue puesta
nuevamente en vigor, conocían las instituciones americanas y tenían una idea
aunque no precisa, sí bastante comprensiva del Juicio Constitucional
norteamericano. Y esto especialmente se hizo patente en la redacción que dio el
notable abogado jalisciense Mariano Otero a los artículos relativos del Acta de
Reformas ya citadas de 1847, en la que se definió el Juicio Constitucional con casi
todos los caracteres que presenta el de Amparo actual y que fueron adoptados por
los Constituyentes de 1857.
En los Estados Unidos no se creó, como en nuestra legislación
constitucional, ni un juicio especial y extraordinario, ni fórmulas determinadas para
garantizar los derechos considerados como primordiales en nuestra Carta Política,
sino que la Suprema Corte americana, como intérprete definitivo de la Constitución
en ese país, y apoyándose igualmente en la ley organizadora del Poder

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 314

Judicial de 24 de septiembre de 1789, al ejercitar la competencia que le fue

conferida, siguió el procedimiento de revisar las decisiones de todas las
autoridades judiciales de la Unión. Empleó para ello recursos determinados, siendo
el principal el writ of error, por lo cual ha podido conocer en su categoría de
tribunal de apelación, de todas las controversias o casos que surjan de la
Constitución, leyes de los Estados Unidos y Tratados internacionales. De este modo
corrige todos los errores interpretativos de la Constitución cometidos por las
autoridades inferiores, y logra a la vez establecer la supremacía de aquélla sobre
todas las demás leyes, locales o federales, que la contradigan y sobre cualquiera
autoridad que la desobedezca o viole. Así pues, en los Estados Unidos se dio
competencia a la Suprema Corte para conocer y decidir por medio del Juicio
Constitucional, de todos los casos o conflictos que se derivaran de la Constitución,
cualquiera que fuese su naturaleza, grado o calidad, bastando que el texto de aquélla
estuviera en conflicto con el de cualquiera otra disposición, resolución o ley, para
que la Corte, en vía de apelación y revisando los actos de las autoridades federales
decidiera la ineludible aplicación de la ley Suprema y la invalidez o nulidad de las
de inferior categoría.
En el famoso caso de la jurisprudencia americana Marbury vs. Madison, el
gran Presidente de la Suprema Corte de Justicia, el Juez Marshall, expuso la
doctrina de ese alto tribunal en forma irreprochable y contundente, de la cual
extractamos los siguientes párrafos:
“Es ciertamente de la incumbencia del Poder Judicial declarar cuál es la ley
aplicable. Quienes aplican la ley o norma a casos particulares, tienen necesidad de
exponer e interpretar esa norma. Si dos leyes están en conflicto, los tribunales
tienen que decidir el alcance de cada una”.
Por lo tanto, si una ley está en oposición con la Constitución; si la ley, lo
mismo que la Constitución, se aplican a un caso particular, de manera que el
tribunal deba decidir el caso de acuerdo con ésta, sin tomar en consideración la ley,
el tribunal tiene que determinar cuál de esas reglas en conflicto es la que debe
gobernar el caso. Es ésta la verdadera esencia del deber judicial.
“Si entonces los Tribunales van a tomar en cuenta la Constitución y ésta es
superior a cualquier acto ordinario de la legislatura, la Constitución y no dicho acto
ordinario tienen que gobernar el caso El que los dos se aplican.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 315

“Luego quienes opinen contra el principio de que la Constitución

debe ser para los Tribunales la ley Suprema, se ven obligados a sostener que
los Tribunales deben hacer a un lado la Constitución y atender únicamente a la ley.
“Esta doctrina subvertiría dos verdaderos fundamentos de toda Constitución
escrita. Declararía que un acto que de acuerdo con los principios y teorías de
nuestro Gobierno fuera enteramente nulo, a pesar de esto en la práctica podría
quedar enteramente obligatorio. También declararía que si la Legislatura hiciera lo
que está expresamente prohibido, tal acto, no obstante la prohibición expresa, en
realidad estaría en vigor.
“El Poder Judicial de los Estados Unidos se extiende a todos los casos que
surjan de la Constitución. ¿Puede ser la intención de quienes otorgaron esta
facultad, que al ejercitarla no tendría que ser examinada la Constitución y tomada
en cuenta? ¿Que una causa que surja de la Constitución debiera decidirse sin
examinar el instrumento del cual se deriva? Es absurdo sostener esto.
“Por estas y otras muchas conclusiones que se pueden hacer, se ve
claramente que los redactores de la Constitución formularon dicho instrumento
como una regla para los Tribunales, lo mismo que para el Poder Legislativo”.
En suma, en la jurisprudencia constitucional norteamericana está establecido
que la Suprema Corte de los Estados Unidos es el juez final en toda cuestión
constitucional que asuma un carácter judicial, aunque esta cuestión surja y se
ventile en los Tribunales comunes de los Estados; y ella pronuncia la última
palabra, decidiendo como supremo intérprete de la Constitución.
Esta amplitud del Juicio Constitucional americano, que ha creado un enorme
prestigio a la Suprema Corte y que indudablemente ha contribuido a uniformar y
dar autoridad a la jurisprudencia constitucional del país vecino, aunque ya es
motivo de rudos ataques por parte de los grupos radicales y socialistas, que
pretenden arrebatarle la facultad de calificar la validez de las leyes dictadas por el
Congreso, no fue copiada de modo servil por nuestros legisladores, en lo que
hicieron perfecta y sabiamente, dada nuestra educación política, nuestras
costumbres y los antecedentes históricos de la lucha entre la Federación y los
Estados.
Como todos sabemos, esa pugna dio motivo a contiendas violentas, a
discusiones escandalosas y aun a motines y revueltas, por lo cual los
Constituyentes del 57 procedieron con sabiduría, y para satisfacer las

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necesidades antes expuestas; tomaron como modelo la forma

indicada por Otero en el Acta de Reformas de 1847, y desdoblando la competencia
de la Corte distribuyeron los casos que debía juzgar y conocer, como intérprete
suprema de la Constitución, en dos grupos. Los judiciales, de carácter
esencialmente jurídico, en los que sólo se ventilan conflictos de derecho, ya sea
entre particulares, o entre Entidades autónomas o soberanas como los Estados y la
Federación, en su calidad de personas morales, los atribuyeron a la competencia
ordinaria de los Tribunales Federales, sujetándolos a las formas normales de todo
juicio y a las instancias y recursos que se consideraron indispensables para asegurar
los intereses controvertidos. y en el otro grupo clasificaron determinados casos
surgidos exclusivamente de la Constitución y no de las leyes federales y Tratados
internacionales. Estos casos, por su naturaleza política -por suscitarse siempre
contra autoridades- y por la materia de la controversia, como los referentes a la
garantía de los derechos individuales, al mantenimiento del equilibrio federal para
conservar a cada soberanía dentro de su propia esfera de acción, los reservaron a un
Juicio extraordinario, especial y privilegiado, que es el de Amparo, con
procedimientos propios y exclusivos.
Tal cosa no ocurre en el Derecho Constitucional americano, que atribuye a
la Corte en segunda instancia y en la vía apelatoria el conocimiento de todos los
casos que en ley o en equidad surjan de la Constitución, leyes o tratados, sin
necesidad de instaurar un nuevo juicio de la exclusiva competencia federal.
Por lo tanto, podemos dejar sentada como primera diferencia esencial entre
el Juicio americano y el nuestro, que “si bien nuestra Suprema Corte tiene facultad
para declarar la in constitucionalidad .de las leyes cuando se trata de su aplicación a
casos especiales, esto no se hace por el sistema de revisión de las sentencias de los
tribunales locales establecidos en los Estados Unidos, por medio de la writ of error,
of certiorari, etc., sino en otra forma muy diversa, y en virtud de los recursos de
amparo, competencia, etc.”, según sintetiza el más grande de nuestros
constitucionalistas, el ilustre Presidente de la Suprema Corte, Ignacio 1. Vallarta, en
su tratado “El Juicio de Amparo y el Writ of Habeas Corpus”.
Más adelante agrega el mismo autor en la misma obra lo siguiente:
“Nuestra Suprema Corte es el final intérprete de la Constitución, el tribunal
que pronuncia la última palabra en todas las cuestiones constitucionales que
pueden revestir la forma judicial, sea

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 317

quien fuere la autoridad que esas cuestiones haya decidido; así es que a aquel alto
tribunal vienen por vía de Amparo aun las sentencias ejecutorias, de los Tribunales
locales cuando se les acusa de haber violado una garantía o de haber invadido el
régimen federal. Pero si esto es así, también lo es que la Suprema Corte no es un
Tribunal de apelación de los jueces locales, como sucede en el país vecino: éstos
ejercen sus atribuciones con tal independencia de aquéllos, y sólo por el Juicio de
Amparo sus actos anticonstitucionales son revisables por ella. Aquí no conocemos
pues, el writ of error, of certiorari, of mandamus, etc., etc., por medio de los que las
cuestiones constitucionales son llevadas en los Estados Unidos de los Tribunales
locales a la Suprema Corte”.
Y apoyándose también en la opinión de Rabasa, de su obra intitulada “El
Juicio Constitucional” copiamos lo siguiente: “En la Constitución de 1857 sus
autores dividieron en dos el artículo sobre la jurisdicción de la justicia, que la
americana contiene en una sola sección (correspondiente para nosotros a un
artículo). La separación de esos casos jurisdiccionales no fue descuido, sino un acto
deliberado. Pocas veces tuvieron los Constituyentes tan en cuenta las condiciones
peculiares del país para adaptar a ellas el sistema de gobierno, como al tratar de esta
materia, y por eso mismo es una de las mejores o quizás la mejor de sus
concepciones. A los Constituyentes les pareció que era demasiado aplicar el Juicio
de Amparo para mantener el respeto de los Tratados y de las leyes; que el privilegio
de esta garantía debía dejarse sólo a la Constitución; que las leyes y Tratados
pueden en sí mismos ser anticonstitucionales e indignos de tal protección; que en la
práctica, la abundancia de juicios haría imposible la buena marcha del sistema. Se
conformaron, pues, y con mucha razón, con consignar en el artículo 97, entre las
materias de jurisdicción federal, las controversias directamente promovidas sobre
aplicación de Tratados y leyes federales”.
Así pues, excluidas de la competencia especial del Juicio de Amparo todas
las materias relativas a la jurisdicción federal que no sean las expresamente
limitadas en los artículos 103 y su complementario y reglamentario a la vez, 107 de
la Constitución, tenemos como atribución concreta de los Tribunales Federales en
materia de Amparo: primero, las controversias que se susciten por leyes o actos de
cualquiera autoridad que violen las garantías individuales; y segundo, las que surjan
de leyes o actos de la autoridad federal que

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vulneren la soberanía de los Estados o de la autoridad de éstos que invada la esfera

del Poder Federal. Ello ha motivado que se critique nuestra institución como
deficiente por no haber garantizado los derechos personales de los individuos contra
todas las violaciones que las autoridades pudieran inferir a la Constitución,
dejándose desamparados los actos que ejecute un Poder Federal que invada o
usurpe las facultades de los otros dos en perjuicio de los particulares, e igualmente
las infracciones de cualquiera autoridad de la República, local o federal contra todos
los demás artículos de la Constitución que no están incluidos en las garantías
individuales (del 1 al 29), o que no consignan limitación de facultades, o de esferas
de acción gubernamental, de los Poderes de la Unión entre sí.
Y sobre este particular concuerdan todos los autores, tanto los que no
encuentran motivo de censura para los Constituyentes por no haber ensanchado el
campo de nuestro Juicio Constitucional y no haber protegido todos los artículos
constitucionales contra las infracciones de cualquiera autoridad, como los que
criticando el olvido, la deficiencia o el error de los mismos Constituyentes, han
creído, sin embargo, encontrar por medio de interpretación jurídica la ampliación
del Amparo hasta llegar a la protección absoluta del individuo contra la violación de
todos los artículos de nuestro Código Político.
Uno de los primeros tratadistas que comentaron el Juicio de Amparo, el
distinguido hombre público y diputado al Congreso Constituyente de 1857, Ignacio
Mariscal, reconoce en los siguientes párrafos, transcritos en la obra de Vallarta, que:
“La intención de nuestro legislador constituyente al prevenir el establecimiento del
Juicio de Amparo, no fue proveer un remedio en favor del individuo por todas las
violaciones de la Constitución, sino solamente por las tres clases de ellas que
especifica el artículo 101 (igual al 103 actual). Sería hasta absurdo suponer que se
había hecho tal especificación con el ánimo de comprender directa o indirectamente
todos los demás ataques a la Constitución en contra de un individuo. Y en esa
equivocación se incurre cuando se trata de enlazar un artículo cualquiera de dicha
Carta con los que notoriamente encierran garantías individuales, a fin de promover
un Juicio de Amparo”. Vallarta aceptando íntegramente la opinión de Mariscal, dice
más adelante en su libro citado: “Básteme decir que así como creo que el Amparo
no procede fuera de los casos designados en este precepto (habla del artículo 101 de
la Constitución de 57, que es en la actual el 103), así también reconozco que deba
haber un recurso por medio del que la Suprema Corte pronuncie el último fallo en

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 319

las cuestiones, que sin importar violación de garantías, constituyen sin embargo una
infracción constitucional. Y ese recurso no sólo es posible sino que lo da la
Constitución misma, y si entre nosotros no existe prácticamente es por la nunca
bastante lamentable falta de la ley orgánica del artículo 97 (el actual artículo 104).
El, en su fracción I, da competencia a los Tribunales Federales para conocer las
controversias que se susciten sobre el cumplimiento y. aplicación de las leyes
federales y ese precepto es casi letra muerta entre nosotros, cuando .es tan
importante que él resuelve la cuestión que estoy examinando. Si se reglamentara
aquí, como se reglamentó su equivalente en los Estados Unidos desde 1789, ni
habría decisiones constitucionales que se ejecutoriasen ante un Alcalde, ni se habría
forzado el recurso de Amparo para llegar a donde se lo veda el artículo 101 de la
Constitución”.
Nosotros nos adherimos a la opinión de los que han censurado, a nuestro
criterio con toda razón, estas doctrinas que sólo pretenden encontrar una
justificación indebida de las deficiencias y omisiones en que incurrieron los
Constituyentes, y sobre todo, el remedio propuesto de una ampliación al Juicio de
Amparo por virtud de una ley orgánica del artículo 104. Como antes dijimos, la
ampliación del Juicio Constitucional no puede provenir más que de una reforma
constitucional que subsane las omisiones del Constituyente, o de una interpretación
amplia, humana, equitativa, pero netamente jurídica dentro del texto y del espíritu
de la Constitución, por medio de la jurisprudencia de la Suprema Corte, impuesta en
repetidas y fundadas ejecutorias.
Refiriéndose Rabasa a las opiniones antes citadas de Vallarta y Mariscal,
dice en su obra referida del Juicio Constitucional: “Es ésta una de las extrañas
aberraciones que no raras veces se hallan en los trabajos jurídicos del notable
magistrado (Vallarta). La simple comparación de los preceptos norteamericano y
mexicano destruye el fundamento de esta idea tan repetidas veces presentada en las
obras de Vallarta. El precepto americano incluye la Constitución al enumerar las
fuentes de casos que comprende la jurisdicción federal, en tanto que el texto
mexicano la excluye deliberadamente y sólo refiere sus disposiciones análogas a las
leyes y Tratados, y adrede la excluye, porque las controversias derivadas de la
Constitución tienen en los artículos 101 y 102 su lugar, su expresión, su concepto y
su procedimiento especiales. Esto es justamente lo que caracteriza al Juicio
Constitucional mexicano y lo que podría darle derecho al título de nacional. Los

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 320

legisladores de 57, conocedores del doble carácter del Poder Judicial, separaron con
sabiduría las funciones inherentes a cada uno; pusieron en el artículo 97 todas las
materias que corresponden a la función meramente judicial, y llevaron al 101 toda
la función del poder político. Confundir una materia con otra es desconocer la
mejor obra de 1ts Constituyentes y echarla a perder”.
Por lo tanto, ha quedado demostrado que no hay que buscar el remedio de
las deficiencias en los paliativos sugeridos por jurisconsulto tan eminente como
Vallarta, y adoptados y patrocinados por abogados contemporáneos. La solución
más favorecida por ellos consiste en relacionar cualquier artículo constitucional
violado y no comprendido en la enumeración que de los casos de Amparo hace el
artículo 103, con alguno de los veintinueve que especifican las garantías
individuales, que sí son objeto del juicio, para ensanchar de ese modo el campo de
acción de la Corte y conceder la protección de la Justicia Federal en todos los casos
de infracción a la Ley Suprema.
Pero tal procedimiento debe rechazarse de plano, por estar fundado en
interpretaciones carentes de claridad que desnaturalizan el Juicio, y muy
particularmente porque tienden a darle una amplitud innecesaria fuera de las
previsiones de la ley.
Nosotros creemos que hay dos medios para subsanar cualquier deficiencia
que se haya podido notar en la práctica. Uno consiste en reformar en términos
precisos la Constitución, quitando toda duda sobre la existencia de omisiones o
defectos en nuestro Juicio de Garantías. Así procedió la Ley Suprema vigente
respecto de las de 57, tanto en el artículo 107 al adoptar francamente el Amparo
contra sentencias en los juicios civiles, como al modificar el famoso artículo 14,
dándole verdadera precisión jurídica, de la que carecía el reformado. El otro medio,
si no se acude al radical de las reformas, debe encontrarse en la jurisprudencia de la
Corte al interpretar diversos artículos de los que consignan garantías individuales, y
de preferencia exclusiva los artículos 14 y 16, pues sólo así puede llegarse a la
protección de los derechos personales en cualquier caso de infracción
constitucional.
En efecto, nada nos parece más concluyente para ensanchar dentro de
una doctrina estrictamente jurídica la competencia de la Corte, para
conocer por medio de los Juicios de Amparo de las infracciones que se cometan
contra los artículos de la Constitución, no especificados expresamente dentro de las

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 321

tres fracciones del artículo 103, que las siguientes conclusiones de Rabasa. No
podemos menos de transcribirlas íntegramente por considerarlas definitivas e
insuperables: “Toda invasión de un Poder en las atribuciones de otro, o bien toda
acción de un Poder fuera de los límites que la Constitución le impone (que es
concepto más amplio), se produce en forma de ley inconstitucional o en acto
atentatorio que no se funda en ley buena o mala, y en uno y otro caso implica la
infracción del artículo 14 al ponerse por obra. La aplicación de una ley
inconstitucional hace viciosos el procedimiento y la sentencia y reclamables por vía
de Amparo por infracción del artículo 14. Un juez obra tan mal procediendo sin ley
como aplicando estatutos sin valor, sea por el origen que tengan o por
circunstancias que la vician. La Constitución cuando habla de leyes como normas,
no puede referirse a cualquier acto legislativo, sino a los que por su origen y por sus
prescripciones están dentro de ella y conforme a ella son válidos. Una ley
inconstitucional no puede ser ley en el lenguaje de la Constitución, salvo que
admitamos que ella se desestima y se nulifica en sus propias palabras. Una ley se
aplica en caso administrativo o judicial; pero fue discutida y aprobada por una
Cámara sin quórum, o dentro del mismo año en que ya había sido desechada por el
Congreso; la violación de los artículos 61 ó 67 (63 y 72 de la actual), es manifiesta;
pero no cae bajo la jurisdicción de la Justicia Federal según el artículo 101 (103 de
la actual). El agraviado con la aplicación del estatuto inútil que usurpa el nombre de
ley invoca la garantía del artículo 14, no por relaciones supuestas entre éste y los
artículos violados, sino porque el artículo 14 está infringido directamente con el
hecho de darse fuerza legal a una ley forjada en la violación de preceptos de la Ley
Suprema.
“El artículo 14 llena de este modo el vacío aparente del 101 y da la amplitud
necesaria al Juicio Constitucional para hacerlo un medio tan general de defensa de
la Constitución como lo es el norte americano; con él la Corte, extendiendo su
jurisdicción a todos los casos en que la Ley Fundamental se invoque por un derecho
personal lesionado, integra su función política con su poder eficaz para mantener a
cada uno de los departamentos del Gobierno dentro de los límites constitucionales”.

2. –PROCEDIMIENTOS EN EL JUICIO DE AMPARO

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Aunque esta materia corresponde al curso especial establecido en la

Facultad de Derecho, denominado Garantías Individuales y Amparo, nos
ocuparemos, sin embargo, con alguna extensión en su estudio, tanto por estar
íntimamente ligado con la jurisdicción de los Tribunales Federales y por
consiguiente de una manera indirecta con el programa de este libro, cuanto porque
si bien el último está dedicado y escrito de preferencia para ayudar a los estudiantes
de las Facultades de Derecho a preparar su curso de Constitucional, también pudiera
tener interés para otra clase de lectores que se preocupen por el conocimiento de
nuestras instituciones y en general del Derecho Constitucional Mexicano. Por lo
tanto, ya que tuvimos que excluir el examen especial de, las Garantías Individuales
consignadas en la Constitución, hemos creído pertinente consagrar varias páginas a
los procedimientos seguidos en el Juicio de Amparo, así como a los efectos directos
y prácticos de las decisiones pronunciadas en él.
En los Juicios de Amparo son elementos esenciales: que haya una parte
agraviada, un hecho viola torio y una autoridad responsable. Además, la queja
materia del Juicio debe ventilarse y decidirse ante la justicia federal, observando
formas y procedimientos del orden jurídico; y la sentencia que se pronuncie sólo
debe ocuparse de individuos particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en
el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer ninguna declaración general
respecto de la ley o acto que la motivare.
El requisito de que exista parte agraviada indica claramente que sólo los
particulares, los individuos que resienten un perjuicio causado por alguna autoridad
que infrinja la Constitución al atacar un derecho personal reconocido por ella, son
los únicos que pueden iniciar el Juicio con el fin de procurar que las cosas se
repongan al estado que tenían antes de la violación constitucional. De lo anterior se
desprende claramente que las autoridades como tales no pueden pedir Amparo, sino
únicamente los individuos o los titulares de aquéllos cuando no procediendo como
autoridad resientan la violación de alguna garantía individual en perjuicio de sus
derechos personales.
El Juicio de Amparo puede promoverse y seguirse por la parte a quien
perjudique el acto o la ley viola torios, ya haciéndolo por sí, por apoderado, por
representante legítimo, por su defensor si se trata de un acto que corresponda a una
causa criminal, y también por medio de algún pariente y hasta de un extraño cuando
se trate de la pena de muerte, de ataques a la libertad individual, de destierro, de

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 323

tormento de toda especie, de multa excesiva, de confiscación de bienes, y demás

penas especificadas en el artículo 22 de la Constitución y cualesquiera otras
inusitadas y trascendentales. Con efecto, si el individuo a quien perjudique en estos
casos el acto reclamado está imposibilitado para promover el Juicio de Amparo en
todos ellos podrá hacerlo otra persona en su nombre, aunque sea menor de edad, o
mujer casada, o un extraño, como dijimos.
Las personas morales privadas, tales como las sociedades civiles y
mercantiles, las instituciones o fundaciones de beneficencia particular y otras
semejantes, podrán pedir Amparo por medio de sus representantes legítimos o de
sus mandatarios debidamente constituidos. Las personas morales oficiales podrán
pedirlo cuando actúen en su carácter de entidades jurídicas por medio de los
funcionarios que designen las leyes respectivas.
En general, la mujer casada puede pedir Amparo sin la intervención del
marido, y el menor podrá hacerlo sin la intervención de su legítimo representante
cuando éste se encuentre ausente o impedido.
El hecho responsable o el acto violatorio, elemento constitutivo del Juicio,
consiste en leyes dictadas por el Congreso General o por las Legislaturas locales
que violen las garantías individuales; o que si provienen del primero vulneren la
soberanía de los Estados, o que si fueron decretadas por las Legislaturas de éstos
invadan la esfera del Poder Federal; y en general, los actos de todas las autoridades
de la República que incurran en las mismas infracciones constitucionales acabadas
de especificar, según lo previenen textualmente los artículos 103 y 107 de la Ley
Suprema.
Por lo tanto, la trascendencia del Juicio de Amparo no puede ser más
capital, ni más plausibles sus efectos jurídicos, puesto que constituyen a ese
juicio en el garante eficaz de todas las violaciones que las autoridades
cometan contra los derechos individuales que la Ley Suprema reconoció y quiso
asegurar en favor de las personas, haciendo efectivos aquéllos, y no concretándose a
señalarlos a las autoridades como simples deseos platónicos y en bellas frases
literarias; sino que con el Juicio Constitucional logró convertirlos en una obligación
imperativa del Estado y en un derecho respetable de los gobernados. Que se
consideren o no anticuadas las garantías individuales y que esté de moda
actualmente, o sea necesario ya, restringirlas o suprimirlas a tal grado que
desaparezca el derecho individual y sólo queden establecidas obligaciones para el

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 324

individuo y derechos para la colectividad: cualquiera que sea la importancia de la

discusión y el resultado a que se llegue en esta controversia de Derecho Público;
mientras tanto, y hasta que nuestro Derecho Positivo Constitucional en vigor no sea
derogado y modificado substancialmente, los derechos individuales reconocidos y
sancionados por la Constitución deben ser respetados, y el medio jurídico para
conseguirlos y para impedir las violaciones que contra ellos cometan las
autoridades, es el Juicio de Amparo. Por lo tanto, hay que prestigiar dicha
institución.
Pero el alcance de ese recurso constitucional no debe limitarse, como
vulgarmente se cree, incurriendo en confusiones imperdonables en un jurista, a la
protección de las garantías individuales, sino igualmente y de acuerdo con las
fracciones II y III del artículo 103, a mantener la forma de Gobierno Federal que
hemos adoptado, estableciendo el equilibrio constitucional entre la Federación y los
Estados cuando por leyes o actos de una y de otros pueda alterarse. Y para esto
igualmente es necesaria la intervención del particular agraviado, el derecho personal
del recurrente afectado por la invasión de las esferas políticas de los Poderes
Federales y locales, sin necesidad de que haya además violación de garantías
individuales –que pudiera haberlas pero no es indispensab1e–, pues no se permite ni
a la Federación ni a las Entidades Federativas, por ser autoridades, promover el
Juicio de Amparo. Es de la esencia de este recurso no poner frente a frente a
aquéllas en contiendas de carácter político, sino confiar a los individuos, al
reclamar la violación de sus derechos personales por medio de los
procedimientos jurídicos propios del Juicio Constitucional, el restablecimiento del
equilibrio entre las competencias estatales de la Federación y los Estados,
manteniendo en su pureza e integridad la forma de Gobierno Federal
adoptada. A este respecto dice Vallarta en su obra tantas veces citada: “Esta
institución no existe ni en los Estados Unidos, cuyo régimen federal es igual al
nuestro, y si bien allí la Suprema Corte decide también estas cuestiones, cuando los
Estados legislan sobre materias que les están vedadas o cuando la Federación
invade la soberanía local, esto lo hace en una forma y con un procedimiento muy
diverso del sumario que emplea el Amparo. Los writ of error, of certiorari y otros,
por medio de los que se llevan a la Corte Federal aquellas cuestiones, como lo
he indicado ya, no son tan fáciles, expeditos y sencillos como nuestro recurso, que

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 325

de una manera pronta resuelve litigios en que muchas veces está interesada la paz
de la Unión”.
Y Campillo, en su obra citada, precisando este asunto, dice: “La Corte, en
los casos previstos por las fracciones II y III del artículo 103, no decide
directamente sobre la invasión de jurisdicciones y el ejercicio arbitrario del poder.
Simplemente resuelve en un caso dado si se ha ejercido una facultad no concedida o
reservada, si hay un conflicto de leyes y cuál debe prevalecer; pero como esta
resolución sienta un precedente para el futuro, la cuestión constitucional queda
virtualmente resuelta y restablecida la supremacía del Estatuto Fundamental,
sometiendo a sus propias actividades a los Estados y la Federación. Establecido el
principio y precisado su alcance político y su importancia, es necesario saber cuál
es el mecanismo que ha de ponerse en juego para mantener a los Gobiernos del
Estado soberano federal dentro de las limitaciones que la Constitución les impone,
para impedir una invasión de jurisdicciones. Claro es que siendo éste un asunto de
la competencia de un tribunal, la Suprema Corte nada puede ni debe juzgar,
generalizando, o dentro de una abstracción; es necesario que haya contienda real y
parte agraviada, bien por la aplicación directa e inmediata de la ley, o porque a
virtud de circunstancias especiales que la misma señale, ésta sea aplicable a
determinado individuo que resienta perjuicio con ella. El mantenimiento del sistema
federal está, pues, sujeto a la iniciativa privada y la acci6n individual en casos
concretos y determinados”.
Tenemos ya estudiados dos elementos constitutivos del Juicio: el agraviado,
que se denomina también quejoso o recurrente, y el acto reclamado o hecho
violatorio; debemos, por lo tanto, ocuparnos del tercer elemento o sea la
autoridad responsable. Se entiende por tal la que ejecuta o trata de ejecutar
el acto reclamado; pero si ésta consistiera en una resolución judicial o
administrativa se tendrá también como responsable a la autoridad que la haya
dictado. Como se ve, en el Juicio Constitucional sólo puede quejarse o presentar
agravios el quejoso contra una autoridad y nunca contra particulares, aunque éstos
violen las garantías individuales o cometan cualquier infracción contra los
preceptos constitucionales; porque se trata de un juicio especial y
extraordinario, que, como dijimos, es de carácter
jurídico-político; porque se entabla contra el soberano, contra las autoridades, o
sean los titulares de los Poderes del Estado, y en ningún caso contra individuos

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 326

particulares, por no tratarse de conflictos de intereses o controversias sobre asuntos

personales de los litigantes.
En el Juicio de Amparo se ventila algo más alto y trascendental como es el
mantenimiento de la supremacía de la Constitución y el cumplimiento de las
obligaciones y restricciones impuestas ya a la Federación y los Estados o ya a los
órganos políticos de todos respectivamente. Por lo tanto, cuando el particular
agraviado recurre ante las autoridades federales competentes valiéndose de los
procedimientos jurídicos especiales y fijados por la Constitución, para exigir el
reconocimiento o la protección de sus derechos, se defiende contra una autoridad y
somete a juicio a esta última, para que la Constitución prevalezca sobre las
extralimitaciones o atentados que aquélla cometa. Y la sentencia de Amparo
pronunciada en tal se limita a amparar y proteger al agraviado en el caso especial
sobre que versa la queja, restableciendo las cosas al estado que tenían antes de la
violación constitucional.
Cosa totalmente distinta ocurre cuando un particular atenta contra las
garantías individuales de otro o infringe cualquier precepto constitucional, porque
en estos casos se trata simplemente de la comisión de un delito; para reprimirlo
basta la intervención de los jueces penales del orden común y los procedimientos y
la aplicación las penas conforme a la legislación correspondiente. Por lo expuesto,
dejamos perfectamente establecido que en el Juicio de Amparo sólo pueden
intervenir como promoventes o agraviados los particulares y nunca las autoridades,
y que únicamente puede intentase contra éstas como tales y nunca contra
individuos.
Cuando se pida un Amparo contra sentencias definitivas en los juicios
civiles o penales, la autoridad responsable rendirá un informe, dando en él
de una manera breve y clara las razones que justifiquen el acto ejecutado y
que es motivo del Juicio; y en todos los demás casos, cuando se trate de hechos
de autoridad distinta de la judicial, o de los de ésta ejecutados fuera de Juicio, la
autoridad responsable deberá rendir igualmente un informe para justificar sus
o procedimientos. Si éste no presenta la debida justificación, tiene el valor que
merece el aserto de cualquiera de las partes, no se rinde ningún
informe, su falta establece la presunción de que son ciertos los actos que se
reclaman en la vía de Amparo; pero esa presunción cederá a las pruebas que
resulten de autos.

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 327

Por el contrario, el informe con justificación debe tenerse como cierto

cuando no existe en su contra prueba alguna rendida por cualquier interesado; pero
el hecho de que en el tal informe se niegue por la autoridad responsable la
existencia del acto reclamado, no es motivo para sobreseer por improcedencia,
privándose al quejoso del derecho de probar en la audiencia del Juicio la existencia
de los actos negados por la autoridad.
Debe considerarse igualmente como parte indispensable en los Juicios de
Amparo al Ministerio Público Federal, pues dada la naturaleza de ellos y la
importancia política y social que tienen para el Estado y para los habitantes de la
República, la ley ha juzgado de absoluta necesidad la intervención forzosa de aquél,
pero no para que en tales juicios represente intereses determinados, sino los de alto
interés social que derivan del Derecho Público y del orden jurídico establecido por
nuestra Constitución. Por lo tanto, su intervención es inevitable y constituye una
garantía más para la eficacia de tan grandioso recurso constitucional; pero ni los
Jueces de Distrito, en los casos de su competencia, ni la Suprema Corte cuando
resuelva sobre los Amparos directos, tienen obligación de sujetarse a los
pedimentos del Ministerio Público, sino que después de oírlos pueden proceder
como estimen justo y necesario en los casos especiales de que se trata.
Son además partes accesorias en los Juicios de Amparo: la contra-parte del
quejoso, cuando el recurso se pida contra resoluciones judiciales del orden civil; la
persona que se hubiere constituido parte civil, y solamente en cuanto afecte a sus
intereses de carácter civil cuando el Amparo se pide contra resoluciones judiciales
del orden penal; y por Último, las personas que hayan gestionado el acto contra el
que se solicita Amparo, cuando se trata de providencias dictadas por autoridades
distintas de las judiciales.
La demanda de Amparo debe entablarse contra la autoridad que haya
ejecutado, ejecute o trate de ejecutar el acto que se reclama, contra la
autoridad de que haya emanado o contra ambas, y conocerá de ellas la Suprema
Corte de Justicia en única instancia en los Juicios de Amparo que se promuevan
contra sentencia definitiva dictada en juicios civiles o penales, y los Juzgados de
Distrito en todos los demás casos, que son los especificados en la fracción IX
del artículo 107 de la Constitución.70 En los lugares en que no resida Juez de
Distrito, los jueces de primera instancia de los Estados y Territorios tendrán
70
Es la fracción VII del reformado artículo 107 (“Diario Oficial” de 19 de febrero de 1951.)

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 328

facultad para recibir la demanda de Amparo, suspender el acto reclamado en los

términos prescritos por la ley y practicar las demás diligencias urgentes, dando
cuenta de ellas inmediatamente al Juez de Distrito respectivo. En el caso de que se
trate de la ejecución de la pena de muerte, de destierro o de algún otro acto
prohibido por el artículo 22 de la Constitución federal, los jueces de paz o los que
administran justicia en los lugares en donde no residan jueces de primera instancia,
recibirán la demanda de Amparo y practicarán las demás diligencias de que se habla
antes. La violación de las garantías de los artículos 16 y 20 se reclamará ante el
superior del tribunal que lo cometa o ante el Juez de Distrito que corresponde,
pudiéndose recurrir en uno y otro caso a la Corte contra la resolución que se dicte.
El Juicio de Amparo es improcedente71 contra actos de la Suprema Corte;
contra las resoluciones dictadas en los Juicios de Amparo; contra actos consumados
de un modo irreparable y contra actos consentidos, entendiéndose por tales aquellos
contra los que no se ha interpuesto el recurso dentro de los quince días siguientes en
que se hayan hecho saber al interesado; pero no se tendrán por consentidos por el
sólo transcurso de esos quince días los actos que importen privación de la libertad
personal, destierro, pena de muerte, o cualquiera de los prohibidos por el artículo 22
de la Constitución.
El sobreseimiento procede cuando el actor se desiste de la demanda o
cuando se le da por desistido de ella, con arreglo a la ley; y cuando muere durante el
juicio si la garantía violada afecta sólo a su persona.72

3. –SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO

Uno de los medios más eficaces que nuestro legislador con todo éxito
ha encontrado para facilitar el Juicio de Amparo, haciendo posible en los
casos de violación constitucional que las cosas puedan volverse al estado en que se
encontraban antes del acto reclamado, es el incidente que se promueve dentro de
dicho juicio, y que se denomina “suspensión”, el cual tiene dos objetos o
propósitos: primero, el de mantener las cosas en el estado en que se encuentren, con
71
Véase el artículo 73 de la Ley Orgánica de los artículos 103 y 107 de la Constimci6n
72
Se enumeran las causas de sobreseimiento en el artículo 74 de la Ley Orgánica de los artículos
103 y 107 de la Constitución.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 329

el fin de conservar la materia propia del Amparo y hacer posible que la sentencia,
que en este último se pronuncie, pueda reparar las violaciones causadas al quejoso;
y segundo, impedir que a este último se causen daños y perjuicios durante la
tramitación del Juicio de Garantías. El primero se denomina suspensión de oficio, y
el segundo, suspensión a petición de parte.
La suspensión de oficio procede cuando se trate de la pena de muerte, de
destierro o de algún otro acto violatorio del artículo 22 de la Constitución; también
de algún otro acto que si llegare a consumarse haría físicamente imposible poner al
quejoso en el goce de la garantía individual violada.
La suspensión sólo podrá ejecutarse a petición de parte, siempre que la pida
el agraviado, en los casos en que sin seguirse por ello daño o perjuicio a la
sociedad, al Estado o a un tercero, sean de difícil reparación los que se causen al
mismo agraviado con la ejecución del acto. Cuando la suspensión produzca algún
perjuicio a tercero, si el quejoso da fianza de poder reparar ese perjuicio deberá
concederse, pero en este caso la suspensión quedará sin efecto si el tercero da a su
vez fianza bastante o contrafianza, que así se denomina técnicamente, para restituir
las cosas al estado que guardaban antes del hecho de violación de garantías y de
pagar los daños y perjuicios que sobrevengan por no haberse suspendido el acto
reclamado. Además de esta fianza, el tercero deberá indemnizar previamente el
costo del otorgamiento de la fianza dada por el quejoso.
Según ejecutorias de la Suprema Corte, el otorgamiento de la
contrafianza deja expedita a la autoridad responsable para ejecutar el acto que
se reclama, pero para ser admitida debe cuidarse de no dejar sin materia el
Juicio de Garantías. En los Amparos que no sean del orden penal la suspensión
bajo fianza puede quedar sin efecto, mediante la contrafianza ofrecida por el
tercero perjudicado, que garantice los daños y perjuicios que se irroguen al
quejoso con la no ejecución de la suspensión respectiva. Para saber si es o no de
aceptarse la contrafianza que se ofrezca en un Juicio de Amparo, el Juez de
Distrito no puede tener más normas que lo preceptuado en los artículos
51 y 55 de la ley de Amparo;73 y conforme a ellos el tercero perjudicado tiene
derecho de otorgarla siempre que asegure la reposición de las cosas al estado que
guardaban antes de la violación de garantías y al pago de los daños y perjuicios que
73
Véanse los artículos 126, 127 Y 128 de la Ley Orgánica de los artículos 103 y 107 de la
Constitución.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 330

sobrevengan por la no suspensión del acto que se reclama. Al juzgar de la admisión

de la contrafianza no debe entrar como elemento la importancia de la garantía que
haya otorgado la parte contraria, puesto que sólo debe atenderse a la cuantía del
negocio para exigir que con relación a ella el contrafiador tenga bienes suficientes
con qué cubrir las obligaciones que en su caso han de exigirse.
Respecto de los requisitos de la fianza, debe decirse, siguiendo igualmente
la doctrina fijada en las ejecutorias de la Suprema Corte, que la que se otorgue para
garantizar los perjuicios que origine la suspensión del acto reclamado tiene que ser
por cantidad ilimitada; que debe ser rechazado el fiador judicial que se ofrezca si la
autoridad judicial respectiva desconoce la idoneidad, y que la calificación de ésta
debe hacerse bajo la responsabilidad del juez que otorga la suspensión; que aun
cuando la fianza no es una obligación real, como, en último término, la
responsabilidad del fiador se hace efectiva sobre todos sus bienes, si éstos ya han
servido para justificar su idoneidad en un Juicio de Garantías, no puede
considerarse que estén libres de toda responsabilidad como quiere la ley, dado que
las fianzas en el Amparo son por cantidad ilimitada. Por último, al fiador en los
casos de suspensión le basta, para garantizar su solvencia, probar que tiene bienes
raíces libres y no embargados dentro del territorio jurisdiccional del Juez de Distrito
o de! de la autoridad que conoce de la suspensión en el Amparo directo, sin que sea
indispensable que esos bienes estén ubicados precisamente en la población donde
radican esas autoridades, o en el lugar en que debe hacerse el pago de la obligación
controvertida en el juicio que dio origen al Amparo.
La suspensión del acto reclamado en los casos a que se refiere la
fracción IX del artículo 107 de la Constitución,74 ya varias veces citada, o
sea cuando se trate de actos de autoridades distinta de la judicial o de los
de ésta ejecutados fuera de juicio, se solicitará ante los Jueces de Distrito.
Cuando el Amparo se pida contra sentencia definitiva
dictada en juicios penales o civiles, la autoridad responsable suspenderá la
ejecución de la sentencia tan pronto como el quejoso le denuncie, bajo protesta de
decir verdad, haber promovido el Amparo dentro del término que se fija para
interponerse este recurso, exhibiendo con la demanda tres copias exactas de la
misma; y en los Amparos contra sentencias definitivas civiles, además de los

74
Véase la nota 70.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 331

requisitos anteriores, será preciso, para ordenar la suspensión, que el quejoso dé

fianza de pagar los daños y perjuicios que con ella se ocasionaran.
Contra los actos ya ejecutados es improcedente conceder la suspensión, pues
equivaldría a darles efectos restitutorios, los cuales son propios de la sentencia
definitiva que en el Amparo se pronuncie. Es igualmente improcedente conceder la
suspensión contra actos futuros y contra actos negativos. Tratándose de hechos
continuos, que se denominan actos de tracto sucesivo, procede conceder la
suspensión en los términos de la ley, para el efecto de que aquéllos no se sigan
verificando y que no queden irreparablemente consumados.
Debe anotarse que si el Amparo se pide contra impuestos y multas y otros
pagos fiscales, podrá discrecionalmente concederse la suspensión del acto
reclamado, previo depósito de la cantidad que se cobra en la misma oficina
recaudadora, entre tanto se pronuncia en el juicio la sentencia definitiva; y si el acto
reclamado se refiere a la garantía de la libertad personal, la suspensión sólo
producirá el efecto de que el quejoso quede a disposición del Juez de Distrito
respectivo, quien dictará las providencias necesarias para el aseguramiento de
aquél. El fin de ello es que si el Amparo no prosperare, sea devuelto a la autoridad
que deba juzgarlo, o bien podrá ponerlo en libertad bajo caución, conforme a las
leyes federales o locales aplicables al caso.
En resumen, tratándose del incidente de suspensión, nada nos parece
más útil que reproducir algunos de los conceptos contenidos en la importante
monografía sobre “La suspensión del acto reclamado”, del eminente abogado
Ricardo Cauto, Magistrado que fue de la Suprema Corte de Justicia, y uno de los
funcionarios judiciales más prestigiados por su honradez, competencia y valor civil.
Con dichos conceptos queremos poner fin a este estudio sintético que hemos
hecho sobre la suspensión “La suspensión, dice, es una parte esencial del Juicio
de Amparo; es un medio más de protección que dentro del procedimiento del
Amparo concede la ley a los particulares.
Es principio generalmente sustentado el de que la suspensión nunca puede producir
los efectos del Amparo; el principio es cierto en cuanto que aquélla no puede
nulificar el acto reclamado, lo que es propio de la sentencia que en el juicio se
pronuncie; pero en lo que tiene de práctico el Amparo, impedir la ejecución del acto
viola torio en perjuicio del agraviado, la suspensión sí produce los efectos del
Amparo, con la diferencia de que en tanto que éste los produce de un modo

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 332

definitivo, aquélla los produce temporalmente, por el tiempo solo que dure el Juicio
de Garantías; pero la protección que el quejoso recibe es desde el punto de vista
práctico, igual por virtud de la suspensión que por virtud del Amparo; la suspensión
viene, pues, a equivaler a un Amparo provisional.
“La finalidad del Amparo es proteger al individuo contra los abusos del Poder; la de
la suspensión es protegerlo mientras dure el Juicio Constitucional”.

4. –SENTENCIAS DE AMPARO. –AMPARO CONTRA LEYES

Volviendo al Juicio de Amparo, debemos decir que la sentencia que en él se

pronuncie será siempre tal que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose
a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer
una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare, y el efecto
jurídico de dicha sentencia, al conceder el Amparo, es volver las cosas al estado que
tenían antes de la violación de garantías, nulificando el acto reclamado y los
subsecuentes que de él se deriven; pero esos efectos no se pueden extender a actos
posteriores y distintos de los que les dieron origen. Además la Corte en sus
ejecutorias ha resuelto que no se tomarán en consideración en la sentencia de
Amparo violaciones de garantías que los quejosos no hicieron valer en su demanda,
y que sólo deben resolverse en ella los puntos sujetos a debate, sin tomar en cuenta
hechos distintos o alegaciones que no se hicieron.
En tal virtud, dentro de la teoría del Juicio de Amparo no debe haber
iniciativa de parte de los tribunales para tramitar ningún litigio por infracciones a la
Constitución, sino que es indispensable, como lo idearon sus autores y lo
desarrollaron los Constituyentes de 57, que sólo los particulares afectados por la
infracción constitucional en sus derechos personales inicien el Juicio, poniendo en

actividad a la Justicia Federal, para que obtenido el Amparo de la misma se

restablezca el valor y la supremacía de los preceptos constitucionales. De lo
contrario, si los Tribunales Federales, al darse cuenta de que se había violado
alguna garantía individual por los hechos o disposiciones de cualquier autoridad, o
por las leyes dictadas por las Legislaturas Federales o locales, iniciaran el Juicio de
Amparo y quisieran someter a sus decisiones a la autoridad responsable, eso sería
pretender una supremacía sobre los otros Poderes y una preponderancia que

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 333

rompería el equilibrio constitucional y crearía: el despotismo del Poder Judicial

destruyendo el principio de la división de Poderes. Y lo mismo debe decirse de los
efectos de la sentencia en el Juicio, después de iniciado y tramitado a petición del
particular agraviado, o sea que no debe hacer declaraciones generales respecto de la
ley o actos viola torios que hubieran dado origen al Juicio, porque tal procedimiento
haría surgir conflictos inmediatos entre el Poder Judicial y los otros considerados
como autoridades responsables. La Corte debe concretarse a calificar o a apreciar
los hechos violatorios de esos Poderes dentro de un criterio netamente
constitucional, en su carácter de intérprete definitivo de la Constitución, pero no
tiene derecho a calificar o reprobar en sus fallos la conducta política seguida por los
otros Poderes, porque no es superior a ellos, ni lo tiene para exigirles en el Juicio de
Amparo la revocación de sus actos, sino que su misión limitada y estricta es la de
amparar al quejoso contra el hecho o la ley viola torios, ejecutados o mandados
ejecutar por las autoridades responsables. Con esto se logra al par que la protección
de los derechos de los individuos y el prestigio de la Ley Suprema, la armonía
política de todos los Poderes del Estado y el funcionamiento normal de las
instituciones.
Por eso, en la exposición de motivos del proyecto de la Constitución
de 1857, se dice textualmente, con una claridad y elocuencia insuperables:
“En el litigio de un individuo con otro la sentencia es directa, universal,
positiva, comprende todo el círculo de los derechos discutidos, mientras que en
la contienda contra un soberano la sentencia es indirecta, particular,
negativa, no hace declaraciones generales, ampara, declara libres a los particulares
quejosos de la obligación de cumplir la ley o el acto de que se quejan; pero deja
intacto con todo su vigor y prestigio, no ataca de frente a la autoridad de que emanó
la ley o el acto que dio motivo al Juicio. No habrá pues, en lo de adelante,
y siempre que se trate de
leyes o actos anticonstitucionales, ya de la Federación o ya de los Estados, aquellas
iniciativas ruidosas, aquellos discursos y reclamaciones vehementes en que se
ultrajaba a la soberanía federal o a la de los Estados, con mengua y descrédito de
ambos, y notable perjuicio de las instituciones; ni aquellas reclamaciones públicas y
oficiales que muchas veces fueron el preámbulo de los pronunciamientos; habrá, sí,
un juicio pacífico y tranquilo y un procedimiento en formas legales, que se ocupe de
pormenores, y que dando audiencia a los interesados, prepare una sentencia que si

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 334

bien deje sin efecto en aquel caso la ley de que se apela, no ultraje ni deprima al
Poder soberano de que ha nacido, sino que lo obligue por medios indirectos a
revocarla por el ejercicio de su propia autoridad”.
Y el eminente tratadista americano Cooley, precisando este punto por lo que
respecta al Juicio Constitucional de los Estados Unidos, dice también: “Los Poderes
Judicial y Legislativo constituyen dos departamentos del Gobierno, iguales en
dignidad, siendo cada uno de ellos supremo en el ejercicio de sus funciones propias
y sin estar sujeto a la inspección del otro, porque esto sería invadir aquellas
funciones, cosa que la Constitución prohíbe. Los Tribunales pueden declarar
inconstitucionales y nulas las leyes en ciertos casos; pero esto no porque el Poder
Judicial sea superior en grado o dignidad al Legislativo, sino porque teniendo que
declarar cuál es la ley en los casos que juzga, está obligado a obedecer la
preferencia de la Ley Suprema, cuando alguna otra viene a ponerse en conflicto con
ella... Ejerciendo esta alta autoridad los jueces no tienen la supremacía judicial,
ellos no hacen más que obedecer la voluntad del pueblo. Si una leyes así declarada
nula no es porque el juez pueda ejercer intervención alguna sobre el Poder
Legislativo, sino porque .ella es contraria a la Constitución y porque la voluntad del
pueblo, en ésta declarada, es superior a la de sus representantes expresada en
cualquiera otra ley”.
Y a propósito de los Amparos procedentes y concedidos contra leyes,
cabe decir que sobre este particular existe desacuerdo completo entre los pocos
tratadistas de nuestro Derecho Constitucional que se han ocupado sobre la materia;
pues en tanto que algunos, como Rabasa, sostienen que el Juicio puede iniciarse
inmediatamente después de la promulgación de la ley inconstitucional, porque la
Constitución no hizo distingos y previene expresamente que el recurso procede
contra leyes de cualquiera autoridad que violen las garantías
individuales, o leyes de la autoridad federal o de la local que invadan las respectivas
esferas de la soberanía federal o local; en cambio, otros autores, como Vallarta, y
Lozano en su tratado sobre “Los Derechos del Hombre”, sostienen lo contrario. La
Suprema Corte de Justicia, en nuestra opinión, con todo acierto a este respecto, ha
interpretado en su jurisprudencia los casos únicos en que procede el Amparo contra
leyes, tanto en lo principal como tratándose de la suspensión, así como el alcance
que debe darse a las sentencias que se dicten sobre la materia.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 335

En efecto, la jurisprudencia de la Corte establece que sólo procede el

Amparo pedido contra una ley en general cuando los preceptos de ella adquieren
por su sola promulgación el carácter de inmediatamente obligatorios, por lo que
pueden ser el punto de partida para que se consumen posteriormente otras
violaciones de garantías; pero que de no existir esa circunstancia, el Amparo contra
una ley en general es improcedente, y sólo cabe contra los actos ejecutados en
cumplimiento de la misma. Cuando la ley que se ataca en Amparo contiene un
principio de ejecución que se realiza con la existencia misma de la ley, sin
necesidad de actos posteriores y aplicación concreta de la misma, toca conocer el
Juicio al Juez de Distrito donde resida la Legislatura que dictó la ley y con mayor
razón si en la jurisdicción de ese Juez reside también la autoridad que puede-
ejecutarla. y por lo que toca a la materia de suspensión contra una ley, la Suprema
Corte ha establecido por unanimidad de votos, en la ejecutoria de 18 de mayo de
1927, publicada en la página 1057 del tomo XX, quinta época del Semanario
Judicial de la Federación, la doctrina siguiente: “Es de explorada jurisprudencia de
esta Suprema Corte y harto sabido ya, que la suspensión no procede tratándose de la
aplicación general de cualquier ley, porque la suspensión, como acto que viene a
detener la acción de la autoridad responsable en un caso concreto, si se concediera
en general paralizaría de un modo total y genérico los efectos de una ley, y esto ni
lo permitiría el legislador, ni puede hacerlo esta Suprema Corte, porque equivaldría
a la paralización de los efectos de las leyes y a hacerlas enteramente nugatorias,
pues entonces el Poder Judicial asumiría funciones de Poder Legislativo. Por lo
tanto, sólo puede concederse la suspensión de los efectos de una ley, cuando ésta se
aplica a un caso concreto y siempre que haya un principio de ejecución por parte de
la autoridad que aplica la ley; de esta manera,

la suspensión concedida ya no tendrá el carácter de decreto derogatorio temporal,

como si se concediera la suspensión general contra los efectos de una ley, aunque
sólo se refiera la ley a persona determinada, pues significaría la suspensión
temporal de la ley con relación a una persona. Por otra parte, es de explorado
derecho en materia de suspensión, que una ley por violatoria que pueda ser de
garantías individuales, mientras no se aplica en un caso concreto y determinado no
causa perjuicio individual, elemento fundamental y forzoso para que pueda
proceder la suspensión del acto que se reclama”.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 336

Los partidarios de las teorías que sostienen que no hay para qué hacer
clasificaciones difíciles y especiosas de las leyes, para separar las que pueden ser
objeto de Juicio desde que se promulgan de las que sólo lo son cuando se aplican en
casos particulares, afirman y recuerdan que la Corte de Justicia americana no ha
encontrado inconveniente alguno en juzgar de una ley antes de su aplicación, yeso
que su resolución adversa a aquélla no produce simplemente el efecto de librar al
quejoso del mandamiento inconstitucional, sino que trae la anulación de la ley de un
modo irremediable. Nosotros sin embargo, como antes dijimos, nos inclinamos de
preferencia a las anteriores doctrinas de Lozano y de Vallarta, y en particular a la
que ha fijado la Suprema Corte y que acabamos de transcribir.
Dada nuestra educación política y la inclinación de los titulares del Poder
Público a suscitar contiendas y resistencias en el ejercicio de sus funciones contra
iguales o superiores, así como nuestra tendencia natural a desconocer y solicitar la
nulidad de las leyes cuando nos perjudican o contrarían desde su promulgación,
natural es que se haya pretendido que la jurisprudencia de la Corte, por medio de
Juicios de Amparo promovidos con anterioridad a la aplicación de las leyes dictadas
por el Congreso, pueda anular éstas o prevenir su aplicación futura contra todos los
recurrentes temerosos de ser afectados por el mandato legislativo atacado. Pero es
indudable que si se aceptaran esas perniciosas doctrinas se establecería una
inmediata lucha y una fricción continua de resultados incalculables entre los
Poderes Legislativo y Judicial, con menoscabo del prestigio y de la autoridad de los
mismos y con evidente descrédito de nuestro Juicio Constitucional, que en vez de
servir de equilibrio entre los distintos Poderes y de protector de la invariable
aplicación de la Ley Suprema, se convertiría en un órgano perturbador del
funcionamiento de las instituciones y causante de la anarquía judicial del país.

Y estas son las razones, además de la obediencia a lo preceptuado en el

artículo 103 de la Constitución, para que la Corte se haya negado a conceder el
Amparo de la Justicia Federal en los casos relativos a derechos políticos, que con
tanta frecuencia los funcionarios locales o federales han llevado ante el Supremo
Tribunal solicitando la protección y el Amparo del mismo. La jurisprudencia a este
respecto establecida en las ejecutorias de la Corte, resuelve que la anulación de los
derechos políticos no da lugar al Juicio de Amparo, porque no se trata de garantías
individuales, y que sólo debe tramitarse el Juicio promovido cuando se trate de

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 337

derechos políticos, si el acto que se reclama entraña también la violación de

garantías, hecho que no se puede juzgar a priori, pero que sí puede y debe decidirse
en la sentencia definitiva después de la tramitación del recurso.
Pero si es cierto que la Constitución en sus artículos 103 y 107 no dio
competencia a la Corte para conocer y resolver en el Juicio Constitucional de los
conflictos sobre derechos políticos, y si lo es también que en la misma Constitución
se separaron en capítulos distintos y con denominaciones diversas las garantías
individuales que fueron enumeradas en el capítulo primero del título primero y los
derechos de los ciudadanos o derechos políticos que fueron precisados en el
capítulo IV del mismo título, con lo cual se delimitó claramente la jurisdicción de la
Corte, excluyendo de la misma el Amparo para los negocios políticos; la razón
fundamental, sin embargo, para que deba excluirse esta clase de asuntos de las
decisiones de nuestro Supremo Tribunal por medio de los procedimientos jurídicos
del Amparo es el respeto al principio básico de la división de Poderes, reconocido y
aceptado como uno de sus propios fundamentos por el Derecho Constitucional
mexicano, y por virtud del cual cada Poder tiene sus facultades propias y la
capacidad estatal para desempeñarlas en la extensión y términos prevenidos en la
Constitución. Por lo tanto, si la Corte pudiera intervenir por medio del Amparo para
calificar la legitimidad de las autoridades, la licitud o ilicitud de sus actos políticos
y los conflictos entre Poder y Poder que no afectan directamente intereses de
particulares sino de naturaleza completamente política; si todo esto se permitiera a
la Corte, tarde o temprano pero inevitablemente, se llegaría a la destrucción de
nuestro sistema constitucional, por la resistencia y el contraataque seguro de los
otros Poderes a la Corte, hasta la desaparición de todo gobierno constitucional.

AMPARO CONTRA RESOLUCIONES JUDICIALES

Una de las cuestiones más debatidas por publicistas y litigantes, de una

parte, y por Magistrados y Jueces, de la otra, ha sido, desde los orígenes del Juicio
de Amparo, la relativa a si debe admitirse o no el recurso contra las resoluciones
judiciales, especialmente las de carácter civil. Unas veces se han alegado razones
puramente jurídicas, negando que la Constitución hubiera hecho extensivo el Juicio

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 338

a los negocios civiles para corregir los errores o injusticias cometidos en las
sentencias pronunciadas en ellos. Otras veces adujéronse razones simplemente
políticas, como el temor de que se destruyera la soberanía de los Estados
arrebatando a éstos los pocos derechos y prerrogativas que les han quedado dentro
del régimen federal, o sean los de fijar su legislación y jurisprudencia en materia de
derechos privados y la soberanía de sus tribunales para interpretarlos y aplicarlos en
definitiva, sin que deba permitirse la revisión o la revocación de los fallos locales
por la Suprema Corte de Justicia, al examinarlos y calificarlos por medio del Juicio
de Amparo. La primera Ley Orgánica de los artículos 10 1 Y 102 de la Constitución
de 57 (los 103 y 107 de la actual), la del 30 de noviembre de 1861, resolvió
expresamente que el Amparo cabía en negocios judiciales, pero el abuso que se hizo
de esa autorización convirtiendo el Amparo en un recurso extraordinario para
nulificar todas las ejecutorias de los jueces locales, produjo un desconcierto tal y
reclamaciones tan reiteradas como elocuentes por parte de los Estados, que el
Congreso de la Unión se vio precisado a derogar la ley referida y expidió, como una
Ley Orgánica en materia de Amparo, la de 20 de enero de 1869. En ésta previno
que no debía admitirse el Amparo en negocios judiciales, pero de una manera tan
radical que no vio que de esa manera dejaba sin protección una serie de garantías
que sólo los jueces pueden violar, como las consignadas en los artículos 17, 18, 19
Y 20, así como algunas de las que establece el artículo 14 de la Constitución. Y
estos errores y exageraciones de la ley de 1869 fueron tan manifiestos y
restringieron de tal manera el campo de acción del Amparo en la materia
judicial, que en realidad los litigantes quedaron sin protección, aun en los
casos de flagrantes violaciones a las garantías individuales, pues bastaba que
éstas se consumaran en las contiendas judiciales para que no se tomaran en
consideración.
El resultado inevitable no podía ser otro que el de la anulación de la ley por
medio de las ejecutorias de la Corte, al interpretar ésta los textos constitucionales en
abierta contradicción con los de la ley de 1869. Y así aconteció en efecto, pues
como se presentara a la revisión de la Corte el auto de un Juez de Distrito que
declaraba improcedente un Amparo en negocio judicial, aquel Tribunal, por
sentencia de 29 de abril de 1869, revocó esa declaración y devolvió el expediente al
inferior para que substanciara el recurso. Negado el Amparo por el Juez de Distrito,
fundándose en el artículo 8 de la referida de 69, que excluía la procedencia del

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 339

Juicio en los asuntos judiciales, a pesar de ello la Corte revocó el fallo del inferior
por ejecutoria a 20 de julio de 69, lo que motivó hasta la resistencia del Tribunal
Superior de Sinaloa para cumplirla en su calidad de autoridad responsable, y por
otra parte una acusación contra los siete Magistrados de la Corte que con su voto
concurrieron a formar la sentencia. Como dice Vallarta comentando el caso: “Este
desagradable negocio dio, sin embargo, por resultado que se reconociera el
principio fundamental de nuestras instituciones, el que establece que es atribución
de la Suprema Corte, como intérprete final de la Constitución, declarar en el caso
especial que juzga la in constitucionalidad de una ley federal del Congreso mismo.
Por virtud de aquellas ejecutorias ese artículo 8 de la Ley de Amparos quedó herido
de muerte, y sin haber sido aún derogado por el legislador; él es nulificado por los
Tribunales en cada caso de violación de garantías en negocio judicial,
reconociéndose hoy universalmente, así su inconstitucionalidad, como el poder de
la Corte para juzgar de la conformidad o inconformidad de las leyes con la
Constitución”.
Posteriormente la Suprema Corte, por medio de una interpretación, sin
duda equivocada, y que motivó interminables discusiones entre jueces y litigantes,
sostuvo durante la presidencia en ese alto Tribunal del jurisconsulto Vallarta, que
no procedía en los negocios judiciales del orden civil el recurso de Amparo, sino
únicamente en los negocios judiciales del orden penal. Esta jurisprudencia errónea,
como antes dijimos, lo que fue comprobado por numerosos juristas, al interponer
Amparos en materia civil, principalmente por el licenciado don Jacinto
Pallares, según puede verse en los famosos
“Votos” o “Cuestiones constitucionales” del mismo Vallarta, no subsistió sino
únicamente durante el tiempo de su presidencia, pues apenas retirado su influjo de
aquel alto Tribunal, éste cambio la doctrina admitiendo nuevamente los Amparos en
materia civil.
Las consecuencias de la nueva actitud de la Corte no se hicieron esperar:
todos los litigantes de la República se apresuraron a interponer recursos sin límites
contra autos, interlocutorias y sentencias definitivas dictadas en cualquier instancia
de juicios civiles, acudiendo a este procedimiento condenable para entorpecer la
secuela de los litigios, y lograr por medio de esa chicana, que deformaba los
principios y contrariaba los altos fines del Amparo, la prolongación del término de
las controversias judiciales. Además, la Corte quedó aplastada bajo el peso enorme

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 340

de los millares y millares de expedientes que en la materia de Amparos civiles

afluían a ella de todos los extremos del país, por lo cual la justicia dejó de ser
expedita y por lo tanto sin eficacia para proteger y defender los intereses de los
individuos.
Como la grieta era enorme, puesto que se había paralizado la acción de
todos los tribunales del orden común, y como a los deudores tramposos o de mala fe
les bastaba interponer un Amparo y obtener la suspensión del acto reclamado para
interrumpir los procedimientos iniciados en su contra y burlar a sus acreedores, la
discusión entre juristas y los cargos de los litigantes contra los Amparos judiciales
llegaron a producir hondo malestar.
Esto motivó la reforma constitucional que se vio precisado a inicial el
Ejecutivo Federal y que entró en vigor el 12 de noviembre de 1908, la cual
estableció que: “Cuando la controversia se suscite con motivo de violación de
garantías individuales en asuntos judiciales del orden civil, solamente podrá
ocurrirse a los Tribunales de la Federación, después de pronunciada la sentencia que
ponga fin al litigio y contra la cual no conceda la ley ningún recurso cuyo efecto
pueda ser la revocación”. Esta reforma constitucional alivió indudablemente la
situación que antes describimos, pero conservó todavía dos deficiencias que
siguieron causando trastornos en la expedición de los Amparos judiciales. Una era
que todos los Amparos debían interponerse ante los Juzgados de Distrito y
someterse después a la revisión de la Corte, lo que equivalía a dos instancias por
decir así, en la materia; y la otra era la exigencia de que los Amparos judiciales,
como todos los demás, estuvieran sujetos a la competencia del Tribunal Pleno, lo
que hada imposible el rápido y eficaz despacho de los negocios pendientes.
En este estado de cosas, ocurrió la revolución de 1913 (la de 1910 en nada
había alterado la situación), y derrocadas las autoridades, se estableció el gobierno
de facto en la capital de la República el 15 de agosto de 1914, suspendiéndose todas
las leyes constitucionales, y por consiguiente las garantías individuales, con lo que
desaparecieron de la escena política la Corte de Justicia, los Juzgados de Distrito y
el Juicio de Amparo.
Al discutirse en el Congreso Constituyente de 1916-1917 la actual Ley
Suprema y en particular el Juicio Constitucional y los procedimientos de Amparo
consignados en los artículos 103 y 107, se dividieron en dos grupos los miembros
de la Comisión Dictaminadora, integrando los señores licenciado Hilario Medina y

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 341

Heriberto Jara el grupo que subscribió el voto particular contra la admisión del
Amparo en negocios judiciales y los licenciados Paulino Machorro y Narváez y
Arturo Méndez el de los partidarios de esa admisión. Las razones hechas valer
durante la discusión por el licenciado Medina, con su elocuencia y talento
conocidos, se concretaron a la defensa de la soberanía de los Estados, pretendiendo
que se reservase exclusivamente a éstos la decisión exclusiva de los asuntos del
orden penal y civil, ya que en materia de legislación y de competencia
jurisdiccional han sido y son privativos de las Entidades Federativas; y con razón
subsidiaria hizo valer que todos los asuntos judiciales se concentrarían en la capital
de la República en las manos de unos cuantos letrados influyentes o de prestigio
social y político. Contra las argumentaciones del licenciado Medina y poniendo
término al importante debate que sobre este asunto se suscitó en los escaños del
Congreso Constituyente de 17, se levantó el licenciado José N. Macías, quien, con
toda justicia, lo reconocemos, hizo una exposición amplia y plenamente jurídica del
caso, exponiendo los antecedentes del mismo, los inconvenientes y las dificultades
que se presentarían de no admitirse el recurso en los asuntos civiles y penales, y
sobre todo la necesidad de consolidar y proteger las garantías individuales
reconocidas por la Constitución contra los actos viola torios de cualquiera autoridad
de la República. El aplauso dado al licenciado Macías demostró el convencimiento
adquirido por la Asamblea y justificó el voto aprobatorio que dio a todas las
reformas que consigna la Constitución actual en sus artículos 103 y 107.
Esta obra plausible del Constituyente de 17, complementada con la reforma
de distribuir la jurisdicción de la Corte en tres Salas,75 consagrando exclusivamente
una a los asuntos penales y otra a los asuntos civiles, y el hecho de erigir que los
recursos contra negocios judiciales se interpongan directamente y contra las
sentencias definitivas ante la Suprema Corte, salvando el requisito innecesario y
estorboso de estos casos de la intervención de los Jueces de Distrito, ha contribuido
al mejoramiento de nuestra situación por lo que toca a las contiendas judiciales;
pero indudablemente debido a las chicanas de 108 litigantes, que en su afán de
prolongar el término de los juicios interponen invariablemente el recurso en cada
una de ellas; a la corrupción de los Tribunales comunes en el Distrito Federal y en
los Estados, que de continuo infringen las leyes, y a la falta de organización y
método de trabajo de la Corte misma, que sigue recargándose de asuntos y
75
Véase la nota 36.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 342

aplazando sus fallos, el problema en vez de solucionarse se ha agravado más, y hoy

la justicia a este respecto es tan poco expedita como antes.
Una de las causas que hacen valer los críticos del artículo 107 para el
retardo en la administración de justicia federal, es que la Constitución,
reglamentando con exceso la materia de Amparos en asuntos judiciales, abrió la
puerta a nuevos motivos de procedencia, como son los consignados en las
fracciones III y IV, y especialmente en la IX76 del mencionado artículo, pues
conforme a la reforma constitucional de 1908, se había restringido el recurso sólo a
las sentencias definitivas pronunciadas en los juicios civiles, y en cambio, la
Constitución actual autoriza nuevamente la promoción del juicio contra violaciones
del procedimiento, y conforme a la fracción IX lo extiende aun contra actos de las
autoridades judiciales cometidos fuera de juicio.
Ciertamente, la Constitución de 17 ha ensanchado el campo de acción del
Amparo en materia civil y lo ha transformado en un verdadero recurso de estricto
derecho por lo que toca a esa clase de negocios. Lo ha hecho especialmente al dar
facultad a los quejosos para interponerlo contra violaciones del procedimiento.
También, conforme a la fracción IV del artículo 107 al reglamentar la admisión del
recurso, considera como violación de garantías los casos en que la sentencia sea
contraria a la letra de la ley o a su interpretación jurídica, y cuando comprenda
personas, acciones, excepciones o cosas que no han sido objeto de juicio, o cuando
no las comprenda todas por omisión y negativa expresa. Todo lo anterior, dicen los
censores, podría Ser materia de un nuevo recurso común sujeto a las leyes
procesales que establecieran los Estados y el Distrito Federal para resolver las
contiendas entre particulares en asuntos privados; pero no un procedimiento
apropiado tratándose del Juicio privilegiado establecido para mantener la
supremacía de la Constitución, como es el de Amparo.
Los críticos anteriores no carecen de razón ni pueden dejar de impresionar a
juristas y litigantes, pero es evidente que mientras la justicia local adolezca de los
gravísimos defectos que la incapacitan para proteger los intereses y derechos de los
habitantes del país y siga subalternada a la arbitrariedad y al capricho de los
Gobernadores, es imposible que la Constitución deje de ofrecer recursos

76
La fracción III del artículo 107 ha sido modificada por la reforma constitucional publicada en el
“Diario Oficial” de 19 de febrero de 1951. Por la citada reforma desaparece la fracción IV y la IX
pasa ser la VII.

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 343

constitucionales para proteger los derechos violados en las Entidades Federativas.

Por lo tanto, ha sido necesario desvirtuar el Juicio de Amparo como lo ha hecho la
Constitución de 1917, alterando algunos de los principios que lo informan, para
transformarlo en un recurso supremo de revisión contra los fallos locales, si es que
tiene la resolución de proteger a los particulares y de garantizar efectivamente los
derechos que la misma Constitución establece.
Y en la alternativa de ensanchar el Amparo en materia judicial civil y en
detrimento de los Estados, o dejar a los habitantes del país sin garantías en los
Tribunales locales, no cabe, a nuestro juicio, más solucci6n que la que dio el
Constituyente de 1917, a reserva, por supuesto, de que si se puede organizar la
Suprema Corte en forma tal que haga rápida y expedita la tramitación de los
recursos de Amparo, y si se consigue a la vez la depuración y la independencia
económica y política de los Tribunales locales, que den a sus fallos el prestigio y la
autoridad que necesitan, entonces deberá volverse a las tendencias, principios y
naturaleza esencialmente constitucional del Juicio de Amparo.
Tales son en síntesis las características actuales de nuestro Juicio
Constitucional; y cuando se hayan implantado las reformas indispensables que
hemos indicado, o cuando la jurisprudencia de la Suprema Corte se
oriente resueltamente hacia una efectiva protección de las
garantías individuales, especialmente en los casos en que son atacadas por los altos
funcionarios del Gobierno al tratar de restringir las libertades públicas o de cohibir a
los ciudadanos para que no ejerciten sus derechos; cuando los Magistrados todos de
ese Alto Tribunal antepongan las exigencias del deber y la nobleza de su misión a
su natural deseo de permanecer en el cargo, transigiendo a veces con el atentado y
contemporizando otras con los funcionarios públicos, con la esperanza, si se quiere,
de idos encaminando poco a poco hada las vías del derecho y de la legalidad, pero
con detrimento del prestigio de la Institución del Amparo y del Tribunal que
representan; cuando todo lo anterior. se logre y las infracciones de la Constitución
que menoscaben cualquier derecho personal de los quejosos sean reprimidas, y los
daños reparados, y contenidos al fin los Poderes Públicos dentro de la esfera de
acción política que les corresponde, conforme a nuestra Ley Suprema; entonces la
eficacia y el prestigio del Juicio de Amparo llegarán a ser definitivos y la Nación
entera podrá enorgullecerse de contar con la institución jurídico-política más útil y
más justa que la que cualquier otro país pudiera ambicionar.

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DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 344

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 345

TÍTULO V I I
CAPÍTULO I

LOS ESTADOS. –SU GOBIERNO

SUS INCAPACIDADES

El estudio que haremos de, los Estados como Entidades políticas autónomas
está de acuerdo con lo que ya hemos dicho en relación con nuestro régimen federal.

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 346

Los Estados no nacieron de un pacto político celebrado entre ellos, según

nuestra historia nos enseña. El origen de la Federación no fue un convenio entre
Entidades que previamente hubieran adquirido su soberanía y su independencia.
México, que contaba con un gobierno único, con legislación uniforme, con la
misma religión, constituía una. sola Nación. Al emanciparse y conquistar sus
derechos como pueblo soberano, optó, en su primer Congreso Constituyente,
celebrado el año de 1824, del que emanan el Acta Constitutiva y la primera
Constitución que tuvimos, por el régimen federal. Las Entidades que surgieron de
este orden federal creado por la Constitución de 1824, son los Estados, y debe
considerárseles como partes integrantes de un cuerpo político, el Estado mexicano,
y no como partes asociadas por virtud de un pacto diplomático que les conserve su
propia personalidad.
¿Cuáles son las consecuencias que se derivan de estos principios
fundamentales que hemos expuesto con anterioridad? Los Estados, como
tales, no tienen el derecho de secesión, es decir, de separarse cuando lo
estimen conveniente, o cuando juzguen que la Constitución ha sido
violada, para recuperar su independencia o reasumir su soberanía, que es
el término que impropiamente han acostumbrado usar grupos
revolucionarios o disidentes en el país. Desde hace mucho tiempo varios Estados
han pretendido tal cosa, alegando derechos soberanos que nunca han tenido y que
nadie les ha reconocido. Durante la Revolución Constitucionalista, el año de 1915,
el Estado de Oaxaca reasumió su soberanía, y posteriormente, cuando el Plan de
Agua Prieta, en 1920, el Estado de Sonora hizo lo mismo, levantando el estandarte
de la soberanía local frente a los Poderes Federales. ¿Tenían derecho esas Entidades
Federativas de proceder así? Indudablemente que no, ni aun en el supuesto de que
México fuera una Federación idéntica a los Estados Unidos. Aunque en éstos sí,
real y efectivamente, los Estados eran independientes y soberanos y se unieron en
una Federación por virtud de un pacto político, la Constitución Federal, tampoco les
ha admitido tal derecho. Desde que se constituyó en 1789 la Federación Americana
dejaron de ser independientes las Entidades que la formaron; y aunque, en varias
ocasiones, algunas hablaron de reasumir su soberanía, el Gobierno Federal se negó
sistemáticamente a consentir semejante pretensión. El conflicto se planteó y se
intensificó hasta traducirse en la famosa Guerra Separatista entre el Norte y el Sur,
en 1861, cuando los Estados, encabezados por la Carolina del Sur, constituyeron

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 347

una nueva Confederación y por medio de las armas exigieron sus demandas al
Gobierno Federal. El Presidente que gobernaba, James Buchanan, era miembro del
Partido Demócrata que estaba en el Poder y propugnador por ende de la Soberanía
de los Estados, así como de la esclavitud, que sostenían los sudistas; en
consecuencia, alegando que su poderío presidencial había concluido, pues ya había
sido electo su sucesor, Lincoln, dejó las cosas correr. He aquí una de las
contingencias graves que pueden traer para México y los Estados Unidos el largo
plazo establecido para que un Presidente electo ocupe el Poder. En Francia, antes
de treinta días comienza a desempeñar su cargo el designado, y así acontece en
casi todas partes. En los Estados Unidos el Presidente es electo en los primeros
días de noviembre y viene a tomar posesión de la Presidencia hasta marzo, siendo
preciso esperar cuatro meses, noviembre, diciembre, enero, febrero y
algunos días de marzo, en cuyo tiempo pueden ocurrir las sorpresas más
desagradables. En México, electo el Presidente en julio, viene a tomar posesión
hasta diciembre, corriendo entre tanto los meses de julio, agosto, septiembre,
octubre y noviembre. De allí que se puedan fácilmente tramar complots,
fraguar revoluciones, dar golpes de Estado y que el Presidente que está en el Poder
quiera intentar conservarlo y usurpar el que va a tener el recientemente electo,
mientras que si la transmisión fuera rápida e inmediata no habría peligros.
Para sustituir a Buchanan había sido electo Presidente Lincoln, cuya
inmensa figura tiene tan alto lugar en la historia de los pueblos de América, y con
su elección por primera vez triunfó el Partido Republicano. Lincoln era enemigo de
la esclavitud y adversario de la soberanía y de la independencia absoluta de los
Estados que integraban la Unión, a los que él consideraba sólo como partes del
cuerpo político federal, pero hasta marzo tampoco podía hacer nada contra la
sublevación de la Carolina del Sur, que se apoderó de arsenales federales, ni contra
las demás Entidades que organizaban la resistencia contra la Federación. Pero una
vez Lincoln en la Presidencia, fijó los principios de su gobierno desconociendo la
existencia de los Estados rebeldes y negando beligerancia a las Entidades que se
decían emancipadas; pues para él no había más que individuos sublevados. No
aceptó que pudiera entablarse una lucha armada entre la Federación como Entidad
soberana y los Estados rebelados como Entidades independientes que ejercieran la
soberanía. Esta fue su admirable tesis, que estableció de una vez el carácter y la
esencia del Estado Federal y que puso término a la teoría y tradición de varios

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 348

políticos y publicistas americanos que afirmaban que la unión de los Estados podía
disolverse.
Para ser consecuente con sus principios, Lincoln, una vez que las fuerzas
federales del Norte batieron a los insurrectos del Sur, no firmó tratado de paz con la
Confederación vencida, a la que desconoció toda personalidad estatal, ni acreditó
plenipotenciarios, ni reconoció capacidad política a los funcionarios rebeldes, sino
que confirmó que los Estados nunca habían dejado de existir en su integridad, y se
concretó a juzgar y castigar a los principales responsables de la rebelión, pero como
individuos, no como titulares de una soberanía local que él nunca reconoció.
Estos antecedentes vienen a confirmar nuestra opinión sobre la calidad
política de las Entidades Federativas mexicanas. Si en los Estados Unidos, donde
realmente hubo Estados libres que habían hecho su independencia por medio de
las armas contra Inglaterra y que vivieron soberanamente varios años, uniéndose
después en Confederación hasta organizarse por último en Estado
Federal, éste nunca les ha reconocido soberanía, ¿qué decir de México,
donde la Federación nació de un acuerdo del Congreso Constituyente de 1824, que
subdividió provisionalmente el territorio nacional creando determinados Estados?
La confirmación final de estos puntos de vista de nuestro Derecho
Constitucional está en las restricciones que los artículos 115 y 122 de la Ley
Suprema imponen a la capacidad de las Entidades Federativas. Se trata de una
intervención directa y eficaz de los Poderes Federales, ya en la organización política
de cada Estado para exigirle la adopción de determinada forma de gobierno y el
mantenimiento constante de la misma; ya para protegerlo con todos los elementos
de fuerza y de autoridad de la Federación en los casos de invasión extranjera o de
sublevación o trastorno local.
El artículo 115 previene: “Los Estados adoptarán para su régimen interior la
forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su
división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio
Libre”, es decir, fija una pauta y un criterio que los Estados no pueden ignorar o
desconocer. En consecuencia, ninguna Entidad Federativa puede establecer un
régimen local de gobierno aristocrático o directo o soviético, por ejemplo, ni crear
otros órganos estatales que los designados expresamente en la Ley Suprema, pues
ésta no ha dejado al arbitrio de los componentes de la Federación la manera de
organizarse políticamente. Por el contrario, el artículo 115 es categórico y sólo

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 349

autoriza la forma de gobierno republicano, representativo, popular. Ahora bien, si

no cabe duda alguna sobre el alcance y significación de los dos últimos requisitos,
porque ya sabemos lo que es la representación y su completa diferencia con el
gobierno directo del pueblo, y si comprendemos también que todo régimen popular
está basado en la designación de los representantes o mandatarios por el sufragio,
en cambio sí pueden suscitarse dudas sobre la calificación de gobierno republicano.
Sobre este particular, el criterio más acertado y que debemos adoptar
es el de los publicistas norteamericanos, especialmente el de los redactores de
“El Federalista”, que fue escrito de un modo expreso para defender y prestigiar la
Constitución que se discutía y que al fin se aprobó. Este criterio no es otro que
ajustar el término republicano al concepto que del mismo se tenía al promulgarse la
Ley Suprema. Por lo tanto; si nuestras Constituciones de 57 y de 17
consideraron gobierno republicano al que se funda en la renovación frecuente y por
medio del sufragio de los titulares de los Poderes Públicos y en el que el ejercicio
de la soberanía se divide en los Poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, con
facultades limitadas y expresas, es indudable que esto mismo debe aceptarse por los
Estados y consignarse en sus Constituciones para cumplir estrictamente con lo
mandado en el artículo 115 que comentamos. De allí que a los regímenes locales no
les está permitido apoyarse en oligarquías o en dictaduras, o en actuación directa
del pueblo, sino forzosamente en tres órganos distintos, con competencias diversas
y representadas por titulares renovables periódicamente por el sufragio popular.
Ahora bien, esta interdicción impuesta a los Estados no carece de efectos ni
está privada de sanción. En cualquier tiempo, si una Entidad Federativa se organiza
o actúa saliéndose de los cánones constitucionales antes mencionados, los altos
Poderes de la Federación pueden y deben desconocer el orden político establecido
en dicha Entidad, y en caso de resistencia derrocar por la fuerza las autoridades
locales ilegítimas. Así pues, si un Estado adoptara la democracia integral o
estableciera el régimen del Soviet, por ejemplo, la Federación desconocería esos
regímenes y exigiría la implantación inmediata de un gobierno republicano, aunque
para tales fines fuera necesario movilizar las fuerzas federales o las guardias
nacionales de otras regiones.
Lo mismo debe decirse de otros actos que sin tener la misma gravedad
producen igualmente la destrucción del sistema republicano: si la Legislatura o el
Gobernador prorrogan indefinidamente el término de sus funciones y no abandonan

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 350

sus cargos al concluir el período para que fueron electos, o si alguno de esos
Poderes absorbe a los otros revistiéndose de facultades que por su naturaleza y
conforme a los principios constitucionales corresponden a órganos distintos. En
estas o en otras circunstancias análogas es evidente que ha desaparecido toda
apariencia de gobierno republicano, y la Federación debe corregir esa irregularidad
constitucional.
En cuanto a la prerrogativa conferida a los Poderes Federales por el artículo
122, debe decirse que sólo ha tenido fines de protección para los Estados cuando
éstos sean objeto de agresiones interiores o externas. En este último caso, es
evidente que careciendo las Entidades Federativas de ejército y marina por virtud de
prohibición constitucional, y siendo aquéllas partes integrantes de la Nación, de la
unidad geográfica y política del Estado soberano, México, a éste corresponde
rechazar por medio de la fuerza la invasión armada que se lleve a cabo contra
cualquiera de los componentes de la Federación. Se trata de un derecho elemental
de todo país soberano y de una obligación inaplazable de los funcionarios
encargados de la defensa del honor y de la integridad de la Patria.
Por lo que respecta a los casos de sublevación o trastorno interior, el artículo
122 concede igual protección a los Estados, siempre que los Poderes Federales sean
requeridos para ello por la Legislatura o por el Ejecutivo local, si aquélla no
estuviere reunida. Pero, aunque sucintamente, debe hacerse una clasificación de los
casos de conflictos interiores que pueden presentarse para no incurrir en errores.
Si se trata de trastornos provocados contra el orden público o la paz social,
ya sean simplemente de carácter delictuoso o ya de aspecto político, y las
autoridades locales pueden reprimirlos por medio de las fuerzas de policía o
seguridad del Estado, los Poderes Federales en tales contingencias no tienen por
qué intervenir. Estos casos son de la exclusiva competencia del Gobierno.
Si los tumultos o choques armados provienen de conflictos entre los Poderes
mismos del Estado, y por la urgencia no cabe esperar, ni la mediación del Senado,
conforme al artículo 76, ni la decisión de la Corte, conforme al artículo 105, en tal
extremo incumbe al Ejecutivo Federal su violenta intervención por medio del
Ejército nacional a fin de restablecer el orden, debiendo someter después el caso a
la decisión del Poder que sea competente, conforme a la Constitución.
Por último, si el desorden o levantamiento armado tiene como propósito
desconocer a las autoridades federales o separar al Estado de la Federación con el

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 351

pretexto de reasumir su mal llamada soberanía, en estos casos los Poderes Federales
tienen igualmente la obligación de intervenir por medio del Ejército para reprimir el
motín y someter a los rebeldes –sean funcionarios o particulares– al imperio de la
legalidad, castigando a los culpables, conforme a los preceptos de la Constitución.
En consecuencia, sólo cuando la rebelión sea dirigida contra los Poderes
legítimos del Estado y éstos carezcan de los recursos necesarios para sofocarla, es
cuando procede, conforme al citado artículo 122, que la Federación intervenga a
petición de las autoridades locales. En los demás casos como acabamos de ver,
puede la Federación actuar sin necesidad de ser requerida cuando la gravedad de las
circunstancias lo exija.
La confirmación de que nuestro Código Político no ha considerado como
Entidades soberanas a los Estados, está en la reglamentación, no solamente de la
forma de gobierno que les impone, sino de su organización política, fijándoles
como característica esencial de su régimen la división de Poderes y determinando
claramente el número de éstos y la denominación particular que deben tomar los
titulares de los mismos. Así pues, la Constitución no se concretó a exigir un
gobierno republicano y representativo para los Estados, sino que estableció que
tuvieran un Poder Ejecutivo, cuyo titular sería precisamente el Gobernador; que
tuvieran un órgano legislativo para evitar que las facultades propias de éste se
sumaran a las del Gobernador; y previno también que sus funciones no se
depositaran en un solo individuo, para lo cual creó la Legislatura local representada
por varios titulares, cuidando de especificar el mínimum de los que han de
integrarla. Y todavía más, fijó los requisitos esenciales que deben reunir los
candidatos para los altos cargos locales, limitando de este modo la capacidad
electoral de los ciudadanos de los Estados para designar a sus propios mandatarios.
El artículo 115 previene que sólo podrá ser Gobernador Constitucional de un Estado
un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de él, o con vecindad no menor de
cinco años inmediatamente anterior al día de la elección; que los Gobernadores
Constitucionales no podrán ser reelectos ni durar en su encargo más de cuatro
años,77 y que son aplicables a los Gobernadores substitutos o interinos las
prohibiciones del artículo 83, dictadas para los Presidentes de la República. Como
se ve, no ha quedado al arbitrio de los Poderes constituyentes de cada Estado, al

77
El 8 de enero de 1943 se reformó el párrafo tercero de la fracción III del artículo 115,
ampliándose el período de los Gobernadores a seis años.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 352

promulgar las Constituciones locales, determinar los requisitos que deben tener sus
autoridades, sino que, además de aquellas que libremente pueden estipular y para lo
cual tienen derecho, es preciso que concurran forzosamente las establecidas de
modo imperativo en la Constitución Federal. Por lo tanto, los Estados pueden abrir
con amplitud la puerta a todos sus habitantes para ocupar los altos puestos de su
Gobierno; pero necesariamente tendrán que exigir los requisitos de vecindad en el
Estado en los casos en que no sean nativos de él los candidatos, y la calidad de
mexicano por nacimiento, pues ésta fue considerada esencial y como una garantía
para los intereses generales de la Nación, dado que el espíritu que informa y el
sistema que predomina en la Constitución de 17 son los de exigir para los altos
cargos la nacionalidad mexicana por nacimiento, es decir, la que vincula al
individuo con la Nación y no sólo con las Entidades Federativas, aun cuando sólo
se trate de intereses particulares de éstas.
Y ya que hablamos de estas condiciones de carácter general exigidas por la
Ley Suprema de la República, no podemos menos que censurar y calificar de
inconstitucionales y violatorias de nuestro Derecho Público las reformas llevadas a
cabo en los Estados de Veracruz y Tabasco, permitiendo la reelección de sus
Gobernadores, con la agravante de haberlas realizado con fines aparentemente
personalistas en beneficio exclusivo de los que disfrutan actualmente de la
reelección. Porque no importa que se haya reformado el artículo 8378 constitucional,
relativo al Presidente de la República, el que, violando escandalosamente las
promesas y principios conquistados por la Revolución, permite hoy que ese
funcionario pueda ser reelecto, siempre que no lo sea para el período inmediato,
pues esta reforma es exclusiva para un funcionario federal y no para los
Gobernadores de los Estados, que siguen sujetos imperativamente a las
prohibiciones e incapacidades consignadas en el artículo 115 que estamos
comentando. Cualquiera interpretación o argucia constitucional que se haya usado
para estas reformas no les quita en lo más mínimo su carácter de nulas y violatorias
de la Constitución.
Iguales consideraciones que respecto al Ejecutivo local deben hacerse sobre
las Legislaturas en lo que concierne a los Diputados, pues nunca podrán reducirse a
menos de siete cuando la población del Estado no llegue a cuatrocientos mil
habitantes, ni a menos de once en los Estados cuya población sea superior a
78
Véase la nota 23.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 353

ochocientos mil; todo lo cual constituye una nueva limitación al derecho de los
Estados de organizarse políticamente. Los móviles que ha tenido el Constituyente
de 17 al implantar estas innovaciones en el régimen orgánico de las Entidades
Federativas, fueron tendientes a evitar que en las Constituciones locales se
establecieran verdaderos parlamentos integrados por numerosos miembros, lo que
es innecesario, antieconómico y peligroso para el mantenimiento del orden público,
o que, por lo contrario, constituyeran legislaturas gobernadas domésticamente, por
decir así, e integradas por dos o tres Diputados amigos incondicionales o familiares
del Gobernador, cuya primera consecuencia sería la reunión de los dos Poderes en
él, con mengua del principio republicano de separación de funciones políticas.
Ahora bien, ocurre preguntar: si a los Estados se les han puesto tales
limitaciones en lo referente a su organización política, y si han excluido de sus
órganos estatales el considerable número de facultades importantísimas que se han
conferido a los Poderes Federales y, si por último, en los artículos 117 y 118 se les
han impuesto prohibiciones, ¿qué competencias les quedan, y son ellas suficientes
para justificar y sostener el régimen federal creado por la Constitución?
Indudablemente que, conforme al artículo 124, los Estados tienen amplísimo campo
para desarrollar actividades sociales, culturales y políticas de capital importancia
para todos sus habitantes, puesto que, según dicho precepto, las facultades que no
están concedidas por la Constitución a los funcionarios federales se entienden
reservadas a los. Estados. Por lo tanto, excluyendo aquéllas y las que expresamente
se prohíben en los citados artículos 117 y 118, las Entidades Federativas controlan
todas las manifestaciones de la vida civil de los individuos y los bienes e intereses
que se encuentran dentro de sus jurisdicciones, excluyendo naturalmente los que
pertenecen a la Federación en pleno dominio, o son de uso común y para servicios
públicos, o están destinados al Gobierno Federal a título de impuestos establecidos
previamente en las leyes fiscales. Pero, fuera de estas excepciones, los Estados
dictan toda la legislación correspondiente a derechos de familia, matrimonio,
divorcio, filiación, patria potestad, tutela, etc.; la que se refiere a los bienes y sus
modos de transmisión como contratos, obligaciones, sucesiones hereditarias e
intestados; a toda la materia procesal que fija los procedimientos del orden civil y
penal: la relativa a la represión de los delitos, que establece penas y categorías de
delincuentes, y los demás importantísimos asuntos concernientes a beneficencia
pública y privada, educación, enseñanza obligatoria y profesional, policía, además

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 354

de la reglamentación de todos los impuestos necesarios para su subsistencia y el

desempeño de sus propios servicios.
En consecuencia, el régimen federal, además de que no puede ya suprimirse
en México porque está identificado en lo absoluto con los sentimientos, los deseos y
las aspiraciones del pueblo todo de la República, es indispensable para que se
puedan desempeñar eficientemente las funciones sociales, políticas y culturales que
requiere la Nación por medio de la división del trabajo y la especialización de
labores políticas. En un país como el nuestro, tan extenso, casi tan despoblado y tan
falto aún de vías de comunicación, no se pueden tener pequeños Departamentos
gobernados por Prefectos designados por el Poder Central, porque todos ellos,
carentes de ingresos pesarían desproporcionadamente sobre los recursos del
Gobierno Nacional.
*

* *
Tratándose de las prohibiciones que tienen los Estados, debemos
clasificarlas en absolutas y relativas. Las primeras son las mencionadas en el
artículo 117, que previene que en ningún caso pueden celebrar alianzas, Tratado o
coalición con otro Estado ni con las potencias extranjeras; expedir patentes de corso
ni de represalias, ni emitir títulos de Deuda Pública. La razón fundamental para esta
incapacidad es la falta de soberanía externa de las Entidades Federativas, pues los
derechos para hacer la guerra, celebrar alianzas y ejercitar actos de beligerancia,
como las represalias y el corso, sólo corresponden, conforme al Derecho
Internacional Público, a los Estados soberanos. Además, de no haberse establecido
esta prohibición, habría .el peligro de que los Estados, procediendo
individualmente, orillaran a la Nación a un conflicto internacional, puesto que
tendría que hacerse solidaria de los actos de ellos; y, aunque por una indignidad
imperdonable no asumiera esta responsabilidad, los otros Estados soberanos no
admitirían la disculpa, en los casos de agresión, de que las Entidades Federativas
mexicanas carecían de personalidad. La materia de Relaciones Exteriores ha
quedado sentada definitivamente, y así se desprende de los textos constitucionales
que corresponde de una manera exclusiva al Presidente de la República,
necesitando únicamente la cooperación del Senado para la ratificación de Tratados
y la aprobación del Congreso para la declaración de guerra.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 355

En cuanto a la emisión de títulos de la Deuda Pública, es igualmente lógico

que se haya privado a los Estados de esta facultad, puesto que tales documentos
fiduciarios cotizados en Bolsas extranjeras podrían pasar al dominio de países
soberanos, e igualmente dar lugar esa contingencia a conflictos de carácter
internacional.
La fracción VIII del mismo artículo 11779 precisa y complementa esta
prohibición, agregando que los Estados no pueden en ningún caso emitir títulos de
Deuda Pública, pagaderos en moneda extranjera o fuera del territorio nacional;
contratar directa o indirectamente préstamos con Gobiernos de otras naciones, o
contraer obligaciones en favor de sociedades o particulares extranjeros, cuando
hayan de expedirse títulos o bonos al portador o transmisibles por endoso, pues en
realidad cualesquiera de estas operaciones de carácter financiero pueden dar origen
a reclamaciones diplomáticas o, lo que es aún más grave, a la pretensión de
intervención en nuestros asuntos interiores de las naciones contratantes con los
Estados de la República con el propósito de cobrar deudas de carácter internacional.
En cuanto a las prohibiciones consignadas de la fracción IV a la VII del
mismo artículo 117, todas van encaminadas a la supresión radical y definitiva del
derecho que siempre habían tenido los Estados de cobrar alcabalas o derechos
aduanales interiores, estorbando el tráfico en el interior de la República y
paralizando las transacciones comerciales de carácter puramente nacional. Este
estado de cosas, que prevaleció desde la Independencia hasta el año de 1896, pero
que todavía no se extingue por completo, dado que las Legislaturas locales y los
Gobernadores no se resuelven a cumplir fielmente con el precepto constitucional y
siguen estableciendo derechos diferenciales para gravar el consumo de mercancías
nacionales, este estado de cosas, repetimos, fue la causa del raquitismo del
comercio interior, por todas las dificultades de carácter aduanal que se le oponían y
los cuantiosos gastos que era necesario hacer en cada localidad que se atravesaba.
Por esto el Congreso de 57 consignó en uno de los artículos de la Constitución la
prohibición categórica de las alcabalas; pero, a pesar de haberlo ordenado en un
texto supremo, ninguno de los Estados obedeció el mandato, y las alcabalas
siguieron en pleno vigor durante cuarenta años, no obstante que varias veces fue
necesario reformar la Constitución prorrogando el plazo para el cumplimiento del

79
El segundo párrafo de la fracci6n VIII del artículo 117, relativo a la lucha contra el alcoholismo,
pasó a ser segundo párrafo de la fracción IX que se creó por reforma de 24 de octubre de 1942.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 356

precepto constitucional aludido. Sólo hasta el año de 1896, siendo Ministro de

Hacienda el licenciado José Ives Limantour, y debido a que el Gobierno
omnipotente del General Díaz se había impuesto ya de modo definitivo sobre todas
las instituciones y los Poderes Federales y Locales, fue posible la reforma
constitucional correspondiente, idéntica en sus términos a las fracciones del artículo
117 que hoy comentamos, por haberla ratificado en toda su plenitud la Constitución
de Querétaro. Pero, como antes dijimos, varios Estados de la República siguen
violando tan categóricos mandatos, y con simulaciones y cambios de nombre han
pretendido seguir cobrando derechos por la introducción a su territorio de
mercancías provenientes de otros Estados.
Las prohibiciones relativas, o sean de las que habla el artículo 118, son
aquellas que impiden a los Estados ejecutar determinados actos sin obtener
previamente el consentimiento del Congreso de la Unión. Estos son los que se
refieren a establecer derechos de tonelaje, de puerto o sobre importaciones o
exportaciones; a tener tropa permanente y buques de guerra, y a hacer la guerra por
sí a alguna potencia extranjera, exceptuándose los casos de intervención y de
peligro tan inminente que no admita demora, en los cuales darán cuenta inmediata
al Presidente de la República. Estas prohibiciones, como se ve, están inspiradas en
los mismos motivos que las anteriores o sea en la carencia de soberanía de las
Entidades Federativas para ejercitar determinados derechos exclusivos de la
Federaci6n, o que ésta puede permitir que se ejecuten por aquéllas en casos
excepcionales y previa autorización del Congreso. La guerra, desde tiempo
inmemorial, corresponde hacerla a quien tiene soberanía, y sólo los Estados
soberanos terminan los conflictos por negociaciones diplomáticas o Tratados de
carácter internacional. En consecuencia, la República no podría consentir actos de
hostilidad por parte de cualquiera de los Estados hada una potencia extranjera
porque los resultados afectarían a la Nación en general, y porque los asuntos de este
orden sólo tiene competencia para tratarlos el Estado Federal soberano, no sus
partes integrantes. Claro que, como lo previene la misma Constitución, si un Estado
de la República es atacado de improviso por una potencia extranjera, como pudiera
ocurrir con los Estados fronterizos del Norte o del Sur y los de las costas, éstos
tendrían que repeler la agresión con las armas, porque otra cosa, además de ser en
extremo peligrosa, demostraría falta de dignidad y de decoro nacional.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 357

La última limitación a la autonomía local consignada en el capítulo

que estudiamos relativo a los Estados, es la que establece obligaciones como
las concernientes a entregar los criminales de otro Estado o
del extranjero a las autoridades que los reclamen, y la relativa a la fijación del valor
que debe darse a los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de cada
uno de los Estados, a sus leyes, a las sentencias que pronuncien sus tribunales y a
los títulos profesionales que expidan las autoridades universitarias o educacionales
correspondientes. En este caso, la mira de la Constitución ha sido la de prevenir la
anarquía jurídica con motivo de las múltiples disposiciones legales que
forzosamente tendrán que haber, en virtud de que los Estados poseen el derecho de
establecer su legislación propia: civil, penal y procesal, así como la reglamentación
correspondiente a los estudios y títulos profesionales que se hagan en los planteles
educativos existentes en cada uno de ellos. Para este objeto ha establecido la
Constitución reglas de Derecho Internacional Privado de aplicación interna, por
decir así, puesto que regulan, en caso de conflictos de leyes locales, cuál debe ser la
aplicable para solucionarlos. De este modo se ha logrado la estabilidad de los
derechos privados de los habitantes de la República dentro de ella, lo que habría
sido imposible si se hubiera dejado plena libertad de acci6n a los Estados para que
sus tribunales decidieran, a su arbitrio y sin un principio normativo, todas las
contiendas que surjan entre particulares y que puedan estar sujetas a diversas
legislaciones.
Para terminar, debe hacerse presente que la Constitución ordena en el
artículo 120 que los Gobernadores de los Estados están obligados a publicar y
hacer cumplir las leyes federales con la sanción establecida en el artículo 108,
que previene que esos funcionarios son responsables por violaciones a la
Constitución y a las leyes federales, debiendo ser juzgados en caso de
incumplimiento o desobediencia por el Senado Federal erigido en Gran Jurado.
Contra esta disposición se levantaron muchas voces en el Congreso de 57, alegando
que era subalternar los altos funcionarios locales al Poder Federal, lo que mermaba
todavía más el prestigio político de los Estados; pero ni entonces, ni en la
Constituci6n actual prevaleci6 este criterio, dejándose, y únicamente por razones de
conveniencia política, esa obligaci6n a cargo del Ejecutivo local. De no ser así, la
Federación tendría que publicar y hacer cumplir sus disposiciones por funcionarios
propiamente federales, lo que daría lugar a discusiones y conflictos de carácter

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 358

grave entre las autoridades locales y federales. Y aunque es cierto que la

Federación actúa, como hemos demostrado, sobre los habitantes tomados
individualmente de cada Estado y no sobre los Poderes del mismo,
valiéndose para tales fines de los Jueces de Distrito en materia de justicia federal, de
los Jefes de Hacienda en materia fiscal, de los Administradores de Correos y Jefes
de Telégrafos en materia de comunicaciones, etc., etc., sin embargo, el hecho de
que los Gobernadores publiquen y manden cumplir las leyes federales es una
garantía de la autenticidad de ellas para los habitantes de cada Estado, y facilita
evidentemente el cumplimiento de las mismas.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 359

CAPÍTULO II

EL MUNICIPIO

Una de las más importantes y trascendentales reformas que establece el

Constituyente de Querétaro en la Constitución actual es la creación del régimen
municipal, impuesto en el artículo 11580 de la misma a los Estados para servir de
base a su división territorial y a su organización política y administrativa, lo que
modifica de una manera radical el sistema político que consagraba la Constitución
de 57. Y no porque esta última prohibiera la adopción de tal sistema democrático
para el gobierno de las ciudades y de las comunas, sino porque lo dejaba al arbitrio
de los legisladores locales, pudiendo establecerlo o no en las Constituciones de las
Entidades Federativas; mientras que en la actualidad éstas' no pueden organizarse ni
política ni administrativamente sino sobre la base de la municipalidad libre Y. en
los términos precisos y definidos en el mismo artículo 115.
Y esta diferencia de sistemas establecidos en una. y otra Constitución tiene
que traer por fuerza consecuencias verdaderamente importantes y favorables a la
implantación de la democracia en México, porque es innegable que sólo del
ejercicio de las libertades municipales y de la práctica frecuente de las funciones
democráticas en las pequeñas comunas puede nacer la educación cívica de los
electores, tan necesaria para la designación de los altos mandatarios federales como
para el verdadero funcionamiento institucional.
La Constitución de 57, que no exigía de una manera imperativa la
implantación del régimen municipal, trajo como resultado inmediato la

80
El artículo 115 ha sufrido modificaciones en 1928, 1933 Y 1947. En su redacción actual fue
publicado en el “Diario Oficial” de 17 de octubre de 1953.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 360

consolidación del caciquismo por medio de los Jefes Políticos, que

convirtieron cada uno de los Estados de la República en verdaderas satrapías, en las
que imperaba de una manera absoluta en todos los asuntos administrativos, políticos
y sociales la voluntad del Gobernador, quien a la vez se transformó en el
instrumento activo y eficaz del gobierno dictatorial que se consolidó en la
República. Y no podía ser de otra manera, y así seguirá siendo en lo futuro, si no se
pasa de la teoría literaria de la Constitución a la práctica, dura pero saludable, de la
democracia, adaptándola a las necesidades de la vida comunal. Cuando los
Municipios, ramificados por centenares en cada uno de los Estados de la República,
administren libremente su hacienda, cuiden la higiene, la salubridad y la educación
de los vecinos que habitan en ellos y designen a sus propios funcionarios
exigiéndoles estrictamente todas las responsabilidades en que incurran, y
obligándolos a ajustar sus actos a severa moral administrativa, entonces los
Gobernadores y Legislaturas locales tendrán que concretarse a desarrollar una
política de mayor amplitud y de miras más vastas en favor de los intereses generales
del Estado, sin intervenir en los asuntos domésticos de cada Municipalidad. Con
esto se logrará al mismo tiempo que la designación democrática de esos mismos
Gobernadores y Legislaturas sea hecha libremente en cada Municipio y de
conformidad con la ley.
En todas las naciones en que impera el régimen democrático, el Municipio
es una de las organizaciones más perfectamente desarrolladas y protegidas por las
leyes y por los gobernantes, tanto por los servicios de carácter educativo que presta
a la democracia misma, como por la ayuda material y los beneficios que
proporciona al Gobierno Nacional por medio de la descentralización administrativa.
Esta, por la división del trabajo y la especialización de funciones, hace que cada
pequeña comunidad tome a su cargo atenciones, servicios y mejoras de orden moral
y material que no puede desempeñar el Estado en su aspecto de organización
unitaria y central. Así pues, el desenvolvimiento municipal es motivo de admiración
y de elogio en todas las naciones occidentales, pero muy especialmente han llegado
a serlo por su perfeccionamiento los Municipios norteamericanos e ingleses. y lo
admirable no sólo es que el Municipio haya dado resultados excelentes tratándose
de los pequeños poblados, de verdaderas aldeas o villorrios, sino que en las grandes
ciudades, en verdaderas metrópolis como Londres, con más de siete millones de
habitantes, y Nueva York con más de seis, y en otras tantas con más de

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 361

uno, todas las necesidades, complicadísimas, múltiples y delicadas de estas

poblaciones, estén plenamente satisfechas por el régimen municipal.
El único problema que era insoluble, el relativo al conflicto entre la
democracia y la eficacia, ha quedado ya solucionado en los Estados Unidos por
medio del régimen municipal a base de gobiernos por comisión. En efecto, es
indiscutible que para que haya confianza entre los gobernados y conformidad de
ellos respecto a sus autoridades inmediatas, las municipales, éstas deben ser
designadas por los vecinos, porque se trata de sus necesidades más íntimas, más
directas, más apremiantes, y por lo tanto, esa confianza sólo puede establecerse
democráticamente por virtud de la elección. Pero es a la vez evidente que los
Ayuntamientos electos a base de politiquería sucia, por medio de un sufragio
manipulado por politicastros sin responsabilidad ni competencia, traen la ruina de
las Municipalidades. y esto, que había acontecido en todas las ciudades americanas
donde la corrupción, el latrocinio y la ineficiencia de los servicios prestados por las
autoridades municipales electas, produjo un clamor general y la protesta de los
gobernados, hizo que se planteara la reforma del gobierno por comisión. Sin
desobedecer la Constitución, se sigue eligiendo por el pueblo de la comuna al
comité municipal que deba gobernar a ésta, pero a la vez, se exige a los designados
competencia técnica, numerosas responsabilidades y administración pura y eficaz, y
esta solución ha dado los mejores resultados, habiéndose ya adoptado el sistema en
millares de Municipalidades norteamericanas.
Por consiguiente, allí es donde deben iniciarse trabajos de reforma
constitucional y de depuración municipal, para que el éxito de la innovación, digna
de todo elogio, impuesta por el Constituyente de Querétaro dé los buenos frutos que
merecen esperarse de él: nos referimos al régimen municipal.
Está muy bien lo que previene la Constitución de que cada Municipio
tendrá personalidad jurídica y de que administrará libremente su hacienda, que será
formada por las contribuciones que designen las Legislaturas de los Estados, siendo
condición esencial que basten para atender a las necesidades comunales y, por
último, que el Municipio sea administrado por un Ayuntamiento de elección
popular directa. Pero el éxito dependerá de las responsabilidades que se exijan a los
integrantes de esos Ayuntamientos y a los administradores de los fondos
municipales. Igualmente será indispensable que

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 362

si en la reglamentación interna que se adopte no se exijan requisitos especiales para

el cargo político de Presidente Municipal, bastando que cuente con el voto de la
mayoría de los sufragantes, en cambio, sí para las funciones administrativas, que
constituyen la médula de dicho régimen, las que deberán ser desempeñadas por
técnicos, por verdaderos funcionarios capacitados para la eficiencia de los servios
públicos.
Sin embargo, aunque somos entusiastas partidarios, como el que más, de la
implantación y del desenvolvimiento del régimen municipal, aplaudimos que en la
reforma constitucional de 192881 se haya suprimido el Ayuntamiento de la Ciudad
de México y dejado sus asuntos a cargo de una autoridad administrativa central
designada por el Ejecutivo Federal, sin las prerrogativas ni las funciones propias de
las autoridades municipales. El motivo de nuestro asentimiento a esta reforma, tan
criticada por otros, no es un prurito de imitación. Tampoco es la incompatibilidad
alegada entre el Ayuntamiento citadino y los funcionarios federales residentes en la
misma población. Es cierto que los Estados U nidos, el país de raigambres
municipales por excelencia, no ha admitido el Ayuntamiento libre en la capital de la
Nación, en Washington, siendo gobernada esta ciudad por un consejo de comisarios
nombrados directamente por el Presidente de la República; pero éste es un
precedente extraño que no nos afecta. También es verdad que en las discusiones del
Constituyente de Querétaro se alegó que tendrían forzosamente que ocurrir choques
políticos y fricciones de carácter administrativo entre la autoridad federal residente
en la ciudad de México y los funcionarios municipales de esta última; pero,
tales razones no son convincentes, pues el que haya conflictos o choques entre
diversas autoridades no puede ser motivo bastante para prescindir de una
institución tan valiosa como el Municipio. La verdadera razón, la que se tuvo en
cuenta al hacer la reforma de 28, la que ha motivado las quejas y los
reproches enérgicos de toda la población de México contra sus Ayuntamientos, ha
sido la escandalosa inmoralidad de sus autoridades municipales, el despilfarro de
los fondos públicos puesto a su cuidado y el abandono de los servicios urbanos, por
lo que la ciudad de México no disfruta del confort y de la belleza que distinguen a
las grandes metrópolis en todas las naciones, sino que, a pesar de que sus
habitantes pagan más de treinta millones de pesos anuales por concepto de

81
Se refiere a la reforma del artículo 73 publicado en el “Diario Oficial” de 20 de agosto de 1928.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 363

impuestos de carácter netamente municipal, todavía se carece de pavimentos en

gran número de calles, es deficiente y causante de múltiples enfermedades el
abastecimiento de aguas potables y constituye una amenaza a la salubridad el
sistema del drenaje, completamente inadecuado para las necesidades actuales de la
ciudad. Por lo tanto, tomando en consideración que los ingresos del Municipio
metropolitano han producido más de trescientos millones de pesos en los últimos
diez años, con lo cual sobraba para presentar a la contemplación de los extranjeros
una de las más bellas ciudades de América, se comprenderá que la reforma de 1928
era inaplazable. Pero es urgente, y es preciso a la vez, que el régimen administrativo
de la ciudad se reglamente con la mayor atingencia posible, para evitarnos incurrir
en el doble fracaso en que ya estamos incurriendo, de haber prescindido, primero de
la democracia al suprimir el Ayuntamiento de carácter electivo, y después, de la
eficacia si los manejos del Departamento Central, unitario y con facultades
concentradas, no dan los grandes resultados que en materia de economía, de orden y
de eficiencia se buscaban.
Y no es de lamentarse que tan útil institución como el Municipio se haya
suprimido en la Capital de la República, porque es indudable que las grandes
ciudades que pasan del millón de habitantes tendrán que ser administradas en lo
futuro de distinta manera que las pequeñas comunas, a las que basta un sencillo
Ayuntamiento designado por los vecinos para manejar escrupulosamente asuntos
que son de poca cuantía; en tanto que aquéllas, por su extensión, por sus
necesidades, por el número de sus habitantes y por la enorme riqueza que acumulan,
requieren autoridades administrativas casi dictatoriales, revestidas de unidad y de
plenitud de poder. Tal ocurre hoy con los alcaldes o “Mayors” de las grandes
ciudades inglesas y norteamericanas, en particular el de la ciudad de Nueva York,
que tiene más importancia política, maneja más cuantiosos recursos y dura más en
su cargo que el Gobernador del propio Estado de Nueva York.
*

* *
Las garantías dadas por la Constitución a la libertad y estabilidad
del Municipio constan en las fracciones I y III del artículo
115, Y consisten en eliminar toda autoridad intermedia entre el Ayuntamiento y el
Gobernador del Estado, entre quienes deben tratarse y solucionarse los asuntos de

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 364

carácter municipal, con cuya mira se ha investido al Municipio de personalidad

jurídica para todos los efectos legales. Pero, sobre todo, la autonomía municipal
descansa en la libre administración de la hacienda que se forme con las
contribuciones que le señalen las Legislaturas de los Estados y que en cualquier
caso deben ser suficientes para atender a las necesidades comunales, pues la base de
la capacidad política, tratándose de tan pequeñas circunspecciones que carecen
sobre todo de la fuerza armada, está en la independencia económica, la única que
puede permitir a los Ayuntamientos sufragar los gastos y necesidades de los
vecinos, sin tener que someterse a la humillación constante de solicitar
subvenciones o favores del Gobernador del Estado. Cierto que en el Constituyente
de Querétaro no se votó el programa presentado por la Comisión de Constitución,
que pedía a los Ayuntamientos cobraran todos los impuestos dentro del Estado y
que equitativa y proporcionalmente contribuyeran para los gastos de este último,
aportándole determinadas cantidades, con lo cual la emancipación municipal habría
sido un hecho; pero no obstante que el sistema aceptado en definitiva por la
Constitución es el que expusimos, o sea el de que los Municipios reciban sus
recursos en los términos y en la cantidad que fijen las Legislaturas de los Estados,
no obstante esto, repetimos, puede afirmarse que cuando se deje a cada comuna
elegir libremente a sus Ayuntamientos y cuando se les provea de los fondos
suficientes para el desempeño de sus funciones, el gran ideal de la democracia, o
sea la libertad municipal, se habrá realizado en México.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 365

TÍTULO V I I I
DISPOSICIONES DE CARÁCTER GENERAL

CAPÍTULO I

RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS

PUBLICOS82

El artículo 108 de la Constitución expresa que los Senadores y Diputados al

Congreso de la Unión, los Magistrados de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, los Secretarios del Despacho y el Procurador General de la República, son
responsables por los delitos comunes que cometan durante el tiempo de su encargo
y por los delitos, faltas y omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo
puesto. Los. Gobernadores de los Estados y los Diputados a las Legislaturas locales
son responsables por violaciones a la Constitución y Leyes Federales. El Presidente
de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por
traición a la patria y delitos graves del orden común.
Estas disposiciones son las mismas que establecía la Constitución de
57, exceptuando el caso relativo al Presidente de la República, a quien se
podía acusar conforme al artículo 103 de ese Código Político, por violación
expresa de la Constitución y ataques a la libertad electoral;
responsabilidades de que hoy está exento durante el tiempo de
su encargo, conforme a la Constitución vigente. En el Congreso Constituyente de
Querétaro fue discutida esta modificación a las responsabilidades del Ejecutivo,
considerándose que sería establecer una dictadura constitucional dejar al jefe del
82
En el Diario Oficial de 21 de febrero de 1940 fue publicada la Ley de Responsabilidades de los
Funcionarios y Empleados de la Federación, del Distrito y Territorios Federales y de los Altos
Funcionarios de los Estados de 30 de diciembre de 1939, reformada por Decreto de 30 de
diciembre de 1952 (“Diario Oficial” de 7 de enero de 1953).

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 366

Estado, libre de todo proceso y penalidad, aun cuando violara la Ley Suprema de la
Nación Sin embargo, la reforma fue votada por 101 votos a favor y 50 en contra,
pero ello prueba que la opinión predominante en el Constituyente era adversa a esta
innovación, pues se trataba de las futuras responsabilidades del Primer Jefe de la
Revolución a quien se iba a dar la investidura de Presidente, y ya todos sabemos el
respeto y el temor que inspiraba es alto funcionario durante el llamado período
preconstitucional. No obstante esto, creemos conveniente el nuevo programa
establecido en materia de responsabilidades oficiales del Presidente de la República,
porque nada es tan ridículo y de consecuencias más nocivas para el prestigio de un
alto funcionario, como establecer en su contra numerosos casos de responsabilidad
y duras sanciones penales en teoría, y consagrar en la práctica la más completa
impunidad a los atentados y a los actos violatorios de la Constitución que ejecute.
Nadie puede negar que Juárez, Lerdo y el General Díaz violaron
frecuentemente la Constitución, y sobre todo las leyes electorales, para reelegirse y
conservar el poder. Lo mismo hicieron para desarrollar los programas e implantar
las reformas que consideraron necesarias y salvadoras para el país. Y nadie podrá
sostener tampoco que hubiera sido conveniente, y sobre todo posible, haber juzgado
y destituido, después de un escandaloso proceso, a esas grandes figuras de nuestra
historia que, a pesar de sus errores, fueron tan útiles para el país en el tiempo y
dentro de las circunstancias en que gobernaron.
Mientras en nuestro Derecho Público esté consagrado el régimen de
gobierno presidencial, y el titular del Ejecutivo tenga facultades propias de gran
importancia nacional, y su poder y rango sean iguales en teoría a los de los otros
órganos del Estado, será siempre de conveniencia política no subalternado a los
Otros Poderes, y menos exponerlo a la destitución de su cargo y a su anulación por
acuerdo de cualesquiera de los otros órganos nacionales. Mucho menos todavía
hacerlo blanco de las acusaciones frecuentes, violentas y apasionadas de los
miembros del Congreso.
Claro que no pedimos la irresponsabilidad del Presidente y menos
la dictadura constitucional del mismo, especialmente en nuestro país, sin
educación cívica para resistirle y sin instituciones consolidadas para limitarlo y
refrenarlo: lo que buscamos es la efectividad en las responsabilidades para el
desenvolvimiento de nuestras prácticas de gobierno.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 367

En los Estados Unidos, donde el Presidente es responsable por violaciones a

la Constitución y está sujeto sobre este particular a la jurisdicción del Congreso,
sólo se ha presentado en más de cien años un caso de acusación, contra el
Presidente Johnson, el sucesor del gran estadista Lincoln, y a pesar de las
numerosas irregularidades y faltas que se le comprobaron, y de que el Congreso lo
odiaba, sin embargo, fue absuelto. Y ello ocurrió porque los políticos de ese país
esencialmente democrático, enemigo comprobado de los gobiernos personales y
sobre todo dictatoriales, prefirieron soportar la permanencia temporal del
desprestigiado mandatario a trastornar la paz pública. Se conformaron en bien de la
nación y del mantenimiento estricto de la Ley Suprema con anularlo políticamente
por medio de las facultades constitucionales del Congreso, desechando todas las
peticiones que hizo, imponiéndole la legislación que consideraron patriótica y
necesaria al rechazar siempre el veto presidencial y al no ratificar los
nombramientos que para altos funcionarios y empleados sometió a la aprobación
del Senado.
Así es como debe procederse en un país verdaderamente organizado a base
de funcionamiento de instituciones políticas y no de predominio de hombres
considerados indispensables, porque de este modo el pueblo tiene cada cierto
tiempo, en los comicios electorales, el derecho de decir la última palabra y de
imponer su voluntad, retirando el poder a los gobernantes arbitrarios o inmorales.
La Constitución de 17 hizo, pues, perfectamente al excluir de toda
responsabilidad directa al Jefe del Estado por las infracciones que cometa contra la
Constitución, porque si realmente las Cámaras pudieran procesarlo y destituirlo
tendríamos con seguridad un cambio de gobierno cada año, con todas las
consecuencias ruinosas para el país; y si no pudieran' verificar tales atropellos como
en realidad no pueden, el simple intento ocasionaría agitaciones estériles frecuentes
o golpes de Estado por el Ejecutivo, que contando con la fuerza acabaría por
destruir el último girón de autoridad que todavía resta a las Cámaras.
La solución está, por consiguiente, en extremar y en exigir de
modo efectivo la responsabilidad de los Ministros o Secretarios del
Despacho. Sobre todo, el problema mexicano estriba en restringir las actividades y
los medios de acción del Presidente, ensanchando los de los Secretarios de Estado,
asociados y vinculados políticamente con su destino, y en vigilar a éstos y retirarles

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 368

el poder por acuerdo de las Cámaras cuando incurran en infracciones a la

Constitución o en actos políticos perjudiciales para la colectividad.
Pretender someter a juicio al Jefe del Estado y exponerlo a las
intemperancias del Parlamento durante el proceso respectivo, imponiéndole penas
corporales en el caso de comprobarse su responsabilidad, es alimentarse de
ilusiones, porque jamás permitirán los gobernantes unitarios que disponen de la
fuerza, someterse a los caprichos o a la mala voluntad de un cuerpo colectivo
deliberante. El peligro no está en la impunidad del Jefe del Estado por los delitos y
faltas oficiales que pudiera cometer, sino en que conserve su libertad de acción para
ejecutar actos políticos perjudiciales a la Nación. En cambio, si se adopta el
procedimiento que indicamos, de exigir con energía y con tesón todas las
responsabilidades en que incurran a los Secretarios del Despacho, forzándolos a
retirarse del Gobierno antes de aplicarles las penas que merezcan, la eficacia del
procedimiento será evidente. Los Ministros en este caso se rehusarán
sistemáticamente a autorizar los actos ilegales o inconvenientes del Presidente de la
República para no ser privados del poder por el Congreso, y esto contribuirá a que
el Ejecutivo vaya designando paulatinamente como consejeros o colaboradores a las
personalidades más destacadas por su honradez y por su competencia técnica para
el desempeño de las Secretarías de Estado, y abandone la práctica seguida de buscar
incondicionales dispuestos a respaldar los actos de quien los nombra, sin parar
mientes en el alcance político que tengan o en la calidad moral de dichos actos.
Y para tales fines no se necesita de ninguna reforma constitucional, ni
cambiar el régimen de gobierno presidencial que tenemos: basta que haya un
Congreso representativo de la opinión popular y de los intereses nacionales, para
que con las facultades constitucionales que le ha otorgado la Ley Suprema pueda
someter al Ejecutivo y a sus agentes al cumplimiento estricto de la ley.

* *
Tratándose de los Senadores y Diputados debemos recordar que si son
inviolables por sus opiniones y votos, no son irresponsables por los delitos oficiales
o del orden común que cometan. Para juzgarlos por estos últimos en los tribunales
ordinarios se necesita la previa declaración de la Cámara de Diputados erigida en

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 369

Gran Jurado, de que ha lugar de proceder contra el acusado, pues: en caso negativo
no habrá derecho a procedimiento ulterior. Por lo que toca a delitos oficiales es
difícil que incurran en ellos los miembros del Congreso, puesto que sus actos
individuales violatorios de la Constitución no producen generalmente efectos,
porque sólo obligan a la Nación las leyes o decretos votados por el quórum legal
requerido, es decir, por cada Cámara como entidad política colectiva; y todos
sabemos que ni éstas, ni el Congreso como unidad, son responsables por ninguna
disposición que dicten.
Los Diputados y Senadores individualmente sólo pueden atacar la
Constitución en sus iniciativas, o en sus discursos, o en sus votos, pero como la
ejecución de estos actos es propia de su función constitucional, y ellos no obligan ni
producen efectos aisladamente, sino cuando en su conjunto forman la voluntad del
Congreso, casi nunca se presentará el caso de juzgarlos por responsabilidades
oficiales.
De los Magistrados de la Corte puede decirse cosa semejante, pues no debe
considerárseles culpables por sus opiniones emitidas durante las audiencias
públicas, ni por sus votos al fallar las controversias de que conocen. Y lo mismo
que el Congreso, la Suprema Corte, como Poder constitutivo del Estado, no
responde de sus decisiones, ni puede ser sometida a la jurisdicción de ninguno de
los otros Poderes. Son órganos estatales colectivos irresponsables.
Las culpas en que pueden incurrir individualmente los Magistrados son las
de cohecho y demás delitos relativos al tráfico con la justicia, pero estos asuntos no
deben ser de la competencia del Congreso por originar responsabilidades de
carácter penal y no político. Además, para reprimirlos sin necesidad de instaurar un
proceso, basta la petición ante las Cámaras por el Presidente de la República de la
destitución por mala conducta del Ministro de la Corte a quien se comprueben
actividades delictuosas. Desgraciadamente este procedimiento, que criticamos al
ocuparnos de la Suprema Corte, sólo tiene tendencias políticas encaminadas a
destruir la inamovilidad judicial privando de independencia a los Magistrados.83
El procedimiento eficaz para mantener a los jueces dentro de la moral y
apegados al más estricto cumplimiento de la ley, debe reservar la acción acusadora
a los particulares –no sólo abogados o litigantes–, víctimas de los fallos inicuos y de
la venalidad de los prevaricadores: y la ley de responsabilidades debe crear un
83
Véase la nota 33.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 370

tribunal técnico y alejado de la política para conocer y fallar sobre las acusaciones
que se presenten contra los presuntos culpables.
Por lo contrario, las sentencias pasionales y con móviles políticos de las
Cámaras nunca serán un medio eficaz y justo para garantizar el prestigio y la
rectitud de nuestros tribunales.

CAPÍTULO II

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 371

LEGISLACIÓN FEDERAL SOBRE TRABAJO

Entre las reformas de carácter social y económico implantadas por la

Constitución de 17, se destacan como esencialmente revolucionarias y progresistas
las consignadas en los artículos 27 y 123. El primero modifica el concepto jurídico
de la propiedad privada y plantea y resuelve conforme al programa reformista de
1915 el problema agrario, dotando de tierras a los pueblos, rancherías y pequeñas
colectividades rurales, fraccionando los latifundios y creando la pequeña propiedad.
El artículo 123 establece por primera vez en nuestra Ley Constitucional los
cimientos de una legislación de trabajo inspirada en principios de elemental justicia
y en razones de humanidad.
La bondad de los conceptos morales y jurídicos que contienen esas dos
disposiciones constitucionales, nadie podrá desconocerla, y cuando en su aplicación
procedan con equidad y con sinceridad las autoridades encargadas de realizarlas,
suprimiéndose por completo los abusos, los despotismos y la explotación ilícita y
escandalosa a las veces de altos funcionarios y empleados subalternos, se logrará el
apaciguamiento de los temores y suspicacias de los que necesariamente tienen que
resentir los efectos de estas reformas y se podrán cosechar los frutos económicos y
el mejoramiento social que derivan de esa legislación.
El artículo 123 es una novedad que distingue en absoluto a la Constitución
vigente de la de 57, quitando a aquélla el aspecto individualista y liberal que le
daban también sus primeros 29 artículos, para tomar la contextura de un Código
social amparador del derecho colectivo.
No vamos, sin embargo, a hacer un estudio detenido y en detalle
de las treinta fracciones que contiene el artículo 12384 por referirse a principios y
relaciones jurídicas extraños al objeto del Derecho Político y pertenecer
exclusivamente al dominio del Derecho Industrial, sino que nos concretaremos a
aprobarla consignación de los preceptos legislativos en materia de trabajo en la Ley
Suprema, así como la justificación de éstos, no obstante las contradicciones
aparentes que tienen con las garantías individuales reconocidas en los artículos 4, 5
y 9 de la Constitución.

84
El artículo 123 consta de 31 fracciones, pues se le adicionó una por Decreto de 18 de noviembre
de 1942.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 372

El artículo 123 primitivo, tal como fue aprobado y promulgado por el

Congreso Constituyente de 17, establecía una legislación concurrente por decirlo
así, en materia industrial, puesto que autorizaba al Congreso de la Unión, y también
a las Legislaturas de los Estados, para expedir leyes sobre trabajo, fundadas en las
necesidades de cada región, sin contravenir a las bases especificadas en el mismo
artículo. Pero este precepto fue reformado por fortuna el 31 de agosto de 1929,
restringiéndose la competencia legislativa de las Legislaturas locales y reservándose
como facultad exclusiva al Congreso la de expedir todas la leyes sobre trabajo para
obreros, jornaleros, empleados, domésticos y artesanos, y de una manera general
sobre todo lo concerniente a contratos de trabajo.
Esta reforma es conveniente a todas luces y su necesidad era reclamada por
las contradicciones en que se habían colocado los trabajadores en las diversas
regiones de la República. Es cierto que vivimos bajo un régimen federal, pero éste
sólo debe producir consecuencias para la descentralización política y administrativa
del gobierno, para llegar a la eficacia de los servicios públicos y prevenir el
despotismo de las autoridades. Pero la existencia de la Federación no modifica de
una manera tan radical las condiciones económicas ni el criterio sociológico de los
habitantes del país para que sea indispensable establecer legislaciones regionales en
materia de trabajo o en materia agraria, ni en general sobre asuntos que requieren
unidad y coordinación de tendencias y de principios.
Además, con una legislación federal uniforme se evitará el radicalismo
simulado y el exhibicionismo ante la galería, de varios Gobernadores inmorales y
ambiciosos que pretenden adornarse con el título de ultrarrevolucionarios. Una sola
legislación aplicable en todos los Estados, reglamentaria de los preceptos
constitucionales y sujeta a las correcciones que la experiencia y el tiempo
aconsejan, pero exclusiva de la competencia legislativa del Congreso Federal,
constituye indudablemente un mejoramiento para nuestro incipiente Derecho
Industrial, creado y fundamentado en el artículo 123 que comentamos.
Ha sido motivo de críticas por algunos juristas y políticos mexicanos el que
en la Constitución se hayan consignado las disposiciones relativas a la previsión
social y al trabajo, pues juzgan que estas materias deben ser reglamentadas en leyes
de carácter general dictadas por el Congreso. A nuestro juicio, la crítica es
completamente infundada. Es cierto que las Constituciones -el tipo clásico la
americana- se ocupan de preferencia en la organización política del país, en la

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 373

Creación de sus órganos y en fijar las facultades y relaciones jurídicas de ellos, pero
hay asuntos no políticos de tan vital importancia en la actualidad que sí requieren
figurar en la Ley Suprema, cuando menos la consignación de sus bases generales y
de los principios fundamentales para que no puedan ser derogados por leyes
secundarias. Y éste es el caso por lo que concierne a las leyes obreras, que teniendo
por objeto la protección del trabajo de los asalariados y la determinación de las
relaciones entre éstos y los patrones, era indispensable que una Constitución surgida
de un movimiento revolucionario, de carácter predominantemente social, dedicara
gran número de sus disposiciones a la protección de las clases proletarias.
Si conforme a los precedentes constitucionales se hubiera dejado este
importantísimo asunto a la competencia legislativa de los diversos Congresos que
se sucedieran normalmente, es indudable que se habría expuesto la paz pública y la
tranquilidad social a las contingencias del criterio político o filosófico de los
miembros renovables de las Cámaras Federales; mientras que cimentada nuestra
legislación industrial sobre bases consignadas en la Carta Suprema de la República,
hay todas las probabilidades de que se consolide en nuestro país un nuevo orden
jurídico en materia de trabajo a base de humanidad y de justicia.
En efecto, sólo por medio de una reforma constitucional, que nadie se
atreverá a iniciar con mengua de los derechos y ventajas económicas
alcanzadas ya por los trabajadores de la República, se podría cambiar nuestra
legislación industrial, que dígase lo que se quiera en su contra,
merece el mayor respeto por las nobles tendencias
que la inspiraron y por el mejoramiento indudable que ha producido en las clases
laborantes. Si por desgracia no ha dado hasta hoy los resultados esperados, es por
haberse mezclado injustamente en su aplicación las maquinaciones de politicastros
ambiciosos y de líderes y empresarios inconscientes, además de las naturales
dificultades que presenta arraigar en un medio impreparado toda reforma moral y
justiciera.
Sin entrar, como dijimos, a los detalles de todos los asuntos de que trata el
artículo 123, haremos una rápida clasificación de los más importantes de ellos en
tres grupos.
El primero se refiere a las fracciones de la I a la XV, que reglamentan la
duración de la jornada máxima de trabajo, fijándola en ocho horas; la protección a
los trabajadores mayores de doce años y menores de diez y seis; de los niños

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 374

menores de doce años; de las mujeres durante el embarazo y la lactancia cuando

estén consagradas a trabajos físicos que exijan esfuerzo material considerable; la
fijación del salario mínimo que deberá disfrutar el trabajador y que sólo se
considerará suficiente cuando pueda satisfacer las necesidades normales de la vida
del obrero, su educación y sus placeres honestos, considerándolo como jefe de
familia; la protección al mismo salario exceptuándolo de todo embargo o descuento
y exigiéndose que se pague precisamente en moneda de curso legal, no siendo
permitido hacerlo con mercancía ni con cualquier signo representativo con que se
pretenda sustituir la moneda; la obligación de los empresarios de indemnizar a los
trabajadores por los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales sufridas
con motivo o en ejercicio de la profesión o trabajo que ejecuten; y por último, la
obligación del patrono de observar, en la instalación de sus establecimientos, los
preceptos legales sobre higiene y salubridad, así como las medidas adecuadas para
prevenir accidentes en el uso de las máquinas, instrumentos y materiales de trabajo.
Todas estas disposiciones son dignas del más alto encomio y honran a
los legisladores que las formularon, porque, dadas las condiciones de orden
moral que prevalecen en las sociedades actuales, su bondad no admite ni discusión.
Descartadas las teorías que consideraban el trabajo como una simple mercancía
sujeta a las fluctuaciones del mercado y remunerada según las leyes de la oferta
y la demanda, sólo debe mirarse el salario como un procedimiento para compensar
la participación del obrero en la producción de la riqueza por medio de su
trabajo, pero de carácter transitorio hasta tanto se modifica la estructura jurídica y
social de los pueblos por la supresión de diversas clases sociales y la abolición del
asalariado. Por lo tanto, manteniendo la protección debida al capital, mientras sea
insubstituible e indispensable como lo es en la actualidad para la producción de la
riqueza, el trabajo, por su parte, debe ser asegurado y protegido por leyes tanto de
carácter económico como social y político para la, consolidación del actual orden
jurídico consagrado en nuestra Ley Constitucional.
Ya no se volverá, en efecto, a los tiempos anteriores a 1910, en que el
trabajador manual podía estar sujeto a condiciones económicas casi intolerables por
lo que toca al número de horas de trabajo, que llegaban hasta doce y catorce, ni a la
cuantía del salario que no bastaba ni para las más apremiantes necesidades
personales y de la familia del obrero. La delimitación actual de ocho horas como
máximum para las labores diarias y la fijación de un salario mínimum calificado en

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 375

su monto por las necesidades normales de la vida del trabajador, considerándolo

además como jefe de familia, es indiscutible que han modificado benéficamente la
situación de los más en nuestro medio industrial y geográfico. Por eso todas estas
conquistas que mencionábamos, especificadas en las fracciones de la I a la XV del
artículo 123, deben considerarse como definitivas, y con mayor razón, cuanto que
ya no dan motivo siquiera a resistencias o negaciones de parte de la misma clase
patronal que las ha aceptado de plano y sin reservas.
En el segundo grupo de la clasificación que hemos hecho de los asuntos
reglamentados en el artículo 123, deben comprenderse aquéllos a que se refieren las
fracciones de la XVI a la XIX y que son los más importantes de nuestro Derecho
Industrial: las asociaciones profesionales o sindicatos, el derecho de coalición de
obreros y empresarios para la defensa de sus intereses y el reconocimiento legal de
un hecho inevitable y lícito como es la huelga, y que nuestra Constitución ha
elevado a la categoría de derecho supremo de los trabajadores.
La fracción XVI autoriza, tanto a los obreros como a los empresarios, para
coaligarse en defensa de sus intereses formando sindicatos; la fracción XVII
reconoce como derecho de los obreros y patronos las huelgas y los paros; la XVIII
previene que serán lícitas las huelgas cuando tengan por objeto conseguir el
equilibrio entre los diversos factores de la producción para armonizar los derechos
del trabajo con los del capital, debiendo considerarse como ilícitas únicamente
cuando la mayoría de los huelguistas ejerciere actos violentos contra las personas o
las propiedades; por último, la XIX clasifica los paros como lícitos sólo cuando el
exceso de producción haga necesario suspender el trabajo para mantener los precios
en un límite costeable, previa aprobación de la Junta de Conciliación y Arbitraje.
En estas disposiciones queda consagrado fundamentalmente el Derecho
Social mexicano, derogatorio, por lo que toca a los asuntos que reglamenta, del
individualismo liberal que informa nuestro Código Político y que se cristaliza en los
primeros 29 artículos constitucionales que enumeran y protegen los derechos
reconocidos al individuo.
El resultado de la lucha iniciada en los comienzos del presente siglo por la
clase obrera en México no puede negarse que se ha traducido hoy en un triunfo de
los intereses colectivos del proletariado nacional, habiéndose ya consagrado en una
ley uniforme y de carácter obligatorio para toda la República los principios y
realidades conquistadas por las masas de trabajadores. Nos referimos a la Ley

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 376

Federal del Trabajo promulgada el 18 de agosto del corriente año85 y publicada en el

Diario Oficial de la República para su cumplimiento, el 27 del mismo mes.
En su excelente obra “La libertad sindical en México”, Vicente Lombardo
Toledano, dice: “No obstante la falta de una definición del derecho de asociación,
todas las leyes del trabajo expresan que el coaligarse, para los obreros, significa el
poder defender sus derechos de clase frente a la clase capitalista, y al mismo
tiempo, conseguir su mejoramiento en todos los órdenes: económico, intelectual y
moral. En cambio, respecto del patrón, el derecho de coalición sólo significa para
éste defender sus derechos de tal, de acuerdo con las prescripciones de la ley. La
libertad sindical es, pues, en México, por el sentido gramatical de las leyes, un
nuevo camino creado por el Estado para la emancipación integral del proletariado y
un derecho limitado a la defensa de sus intereses materiales, tratándose del
capitalismo”. “Las condiciones geográficas, etnológicas e históricas del país han
permitido a la libertad sindical en México vivir las etapas naturales que
generalmente sigue en su desarrollo toda idea o institución social de importancia: en
un principio se la ignora; después, cuando el momento la requiere y empieza a
surgir, se la persigue por quienes ven en ella un peligro para sus intereses creados al
amparo de otra ideología; más tarde se la tolera, aunque no se la reconoce como
acto legítimo; luego se la eleva a la categoría de un derecho o de una institución
necesaria, y, finalmente, recibe la protección del Estado”.
Por su parte, Duguit en el tomo V de su tratado de Derecho Constitucional,
dice: “Ante el empuje del movimiento sindicalista no es probable, por lamentable
que sea, que el legislador intervenga para proteger la libertad del trabajo individual.
Muy al contrario, la tendencia es en alto grado legislar para proteger el sindicato
contra los no sindicalizados y obligar indirectamente todos los obreros a formar
parte de un sindicato”.
En la nueva Ley Federal del Trabajo, de que antes hicimos mención, no se
impone, sin embargo, el sindicato con carácter obligatorio. El artículo 234 de la
misma dice: “Se reconoce a los patrones y a los trabajadores el derecho de formar
sindicatos, sin que haya necesidad de una autorización previa. A nadie se puede
obligar a formar parte de un sindicato o a no formar parte de él”. No obstante, en el
artículo 236 se establece que los sindicatos de trabajadores tienen derecho de pedir
y obtener del patrón la separación del trabajo de sus miembros que renuncien o sean
85
1931.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 377

despedidos del sindicato, cuando en el contrato respectivo exista la cláusula de

exclusión. Y como el artículo 43 previene que todo patrón que emplee trabajadores
pertenecientes a un sindicato, tendrá obligación de concertar con éste, cuando lo
solicite, un contrato colectivo, debiendo celebrarse dicho contrato, si dentro de la
empresa existen varios sindicatos, con el que tenga mayor número de trabajadores
de la negociación; es evidente que la orientación y los fines buscados por la
flamante Ley Federal del Trabajo son estimular y proteger de una manera decidida a
las asociaciones profesionales, arraigando definitivamente el sindicalismo en
México y la práctica de los contratos colectivos como base de nuestro Derecho
Industrial.
El artículo 42 de la nueva Ley define el contrato colectivo como un
“convenio” celebrado entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o
varios patrones, o uno o varios sindicatos patronales, con objeto de
establecer las condiciones según las cuales debe prestarse el trabajo. En el
articulo 48 se declara que las estipulaciones del contrato colectivo se
extienden a todas las personas que trabajan en la empresa, aun
cuando no sean miembros del sindicato que lo haya celebrado, y en el artículo 49 se
asienta que la cláusula por virtud de la cual el patrón se obliga a no admitir como
trabajadores sino a quienes estén sindicalizados, es lícita en los contratos colectivos
de trabajo.
Estas disposiciones confirman el propósito del legislador nacional de
ensanchar hasta el máximum posible la organización sindical en México y excluir
de toda actividad o influencia individual los asuntos de trabajo, cuidando de
proteger casi exclusivamente el interés colectivo.
La reciente Ley Federal al reglamentar las fracciones XVI y XVII de la
Constitución en sus artículos 258 y 259, define la coalición como el acuerdo de un
grupo de trabajadores y patrones para la defensa de sus intereses comunes, y la
huelga como la suspensión temporal del trabajo a resultas de una coalición de
trabajadores, cuidando de marcar en el artículo 261 que la huelga sólo suspende el
contrato de trabajo por todo el tiempo que ella dure, sin terminarlo ni extinguir los
derechos y las obligaciones que emanen del mismo. Esto resuelve la cuestión
debatida con calor en un principio, respecto de la cual prevaleció cierta
incertidumbre, sobre si las huelgas destruían los convenios celebrados entre
empresarios y obreros, inclinándose nuestra legislación al mantenimiento de las

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 378

estipulaciones contractuales, ya que no da a la huelga el carácter de un mero hecho

lícito sino que la eleva a la categoría del más eficaz y fundamental de los derechos
de los trabajadores. Pero si esto es verdad, el legislador debe cuidar, como ya en
gran parte lo hizo en la nueva Ley de Trabajo, de reglamentar los casos de licitud y
de justificación de las huelgas, así como de los procedimientos jurídicos que hay
que seguir para evitarlas o para terminarlas oportunamente dentro de la ley, pues
como dijimos; no se trata de simples hechos que pueden ser lícitos o delictuosos
sino de verdaderas relaciones jurídicas entre empresarios y trabajadores para
conseguir el equilibrio entre los diversos factores de la producción.
Pero si las huelgas y los paros son recursos extremos y de gravísimas
consecuencias las más de las veces para los intereses particulares de las
empresas y asociaciones sindicales afectadas, así como para la producción
nacional, la Constitución en sus fracciones XX, XXI y XXII estableció
medios jurídicos apropiados y de carácter imperativo para poner
término a las diferencias o conflictos entre el capital y el
trabajo, creando al efecto las Juntas de Conciliación y Arbitraje. La reciente Ley
Federal, reglamentaria del artículo 123, consagra más de trescientos artículos a la
regulación, competencia y procedimientos de carácter administrativo que
corresponden a esos tribunales especiales de trabajo.
La fracción XX del artículo 123 manda que las diferencias o los conflictos
entre el capital y el trabajo se sujeten a la decisión de una Junta de Conciliación y
Arbitraje, formada por igual número de representantes de los obreros y de los
patrones y uno del Gobierno. Como se ve, nuestra Ley Constitucional ha creado al
arbitraje obligatorio, excluyendo la voluntad de los contendientes en los conflictos
de trabajo con el propósito de proteger el interés colectivo y los derechos de todos
los factores de la producción nacional. Por consiguiente, era necesario dejar la
última palabra en la decisión de los conflictos al funcionario administrativo
representante de la autoridad del Gobierno en las Juntas de Conciliación y Arbitraje.
Y no sólo porque en éstas ese funcionario debe actuar como árbitro tercero en
discordia para que sea posible dictar un laudo en los casos de empate de los votos
de los representantes del capital y del trabajo, sino con el fin de imponer la voluntad
del Estado para dirimir rápida y radicalmente las contiendas industriales, que
aunque en apariencia motivadas por intereses particulares afectan
fundamentalmente la paz social y los intereses y derechos de la Nación. De allí que

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 379

se haya procurado, tanto en la práctica y en los precedentes reconocidos ya en el

derecho consuetudinario obrero, como más tarde en la legislación actual, el carácter
de inapelables definitivos a los laudos dictados en los tribunales de arbitraje. Por
fortuna, la Corte misma, aun conociendo en la vía de Amparo, ha uniformado en los
últimos años su jurisprudencia en el sentido de dar plena validez y firmeza a las
determinaciones del tribunal arbitral de trabajo, con lo cual se conseguirá, si se
procede en equidad y con justicia, crear la jurisprudencia industrial tan necesaria
para la tranquilidad pública y para el ensanchamiento de la riqueza nacional. Por lo
tanto, debe dejarse sentado que esta materia relativa al Derecho colectivo industrial
constituye una excepción a la doctrina individualista reconocida por la Constitución
en sus primeros veintinueve artículos. No debe entenderse lo anterior como una
inconsecuencia o contradicción en el sistema jurídico que informa las disposiciones
de nuestro Código Político, sino simplemente como restricciones expresamente
fijadas al ejercicio de los derechos del individuo que tiene garantizados la Ley
Constitucional.
Así pues, el artículo 4 del Código Supremo previene que a ninguna persona
podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le
acomode, siendo lícitos, y que el ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por
determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución
gubernativa cuando se ofendan los derechos de la sociedad; pero los artículos 7º y
8º de la Ley Federal del Trabajo, reglamentaria del artículo 123 de la Constitución,
cuidan de fijar las excepciones correspondientes. En el 7º se declara que se atacan
los derechos de tercero cuando se trate de sustituir a un trabajador que haya sido
separado sin haberse resuelto el caso por la Junta de Conciliación y Arbitraje, o
cuando se niegue el derecho de ocupar su mismo puesto a un trabajador que haya
estado separado de sus labores por razón de enfermedad o de fuerza mayor, al
presentarse nuevamente a ellas. y en el 8º se previene que los derechos de la
sociedad se ofenden cuando, declarada la huelga, se trate de sustituir a los
huelguistas en el trabajo que desempeñen, sin haberse resuelto el conflicto motivo
de la huelga, o cuando declarada ésta por la mayoría de los obreros de una empresa,
la minoría pretenda reanudar sus labores o siga trabajando. Como se ve, la garantía
individual del artículo 4 de la Constitución queda restringida en beneficio del
interés colectivo de las agrupaciones sindicales, pues se impide a los trabajadores
aislados que ejerciten sus derechos de hombre, no permitiéndoles sustituir en el

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 380

trabajo, ni con el consentimiento del empresario, a los obreros que estén en

conflicto con éste, conforme al artículo 8º de la Ley Federal del Trabajo.
Lo mismo debe decirse de la garantía individual consignada en el
artículo 5, pues a pesar de que en ella se declara solemnemente que nadie
podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin su
pleno consentimiento, estas prerrogativas quedan completamente restringidas o
anuladas con el reconocimiento del derecho de coalición que hace la fracción XVI,
con el derecho de huelga que autoriza la fracción XVII, ambas del artículo 123
constitucional, y con las disposiciones reglamentarias de la Ley Orgánica ya
mencionada de 27 de agosto de 1931 en la consagración que hace del derecho
sindical y de la contratación colectiva. Con las disposiciones legislativas
anteriores vienen por tierra los derechos individuales, base y fundamento
de nuestras Constituciones liberales, referentes a la libertad de trabajo y a la libertad
contractual.
En efecto, el obrero miembro de un sindicato está privado de toda libertad
personal para actuar y de toda capacidad para obligarse cuando aquél a que
pertenezca tenga celebrado un contrato colectivo de trabajo con un empresario o
con una agrupación patronal. En estos casos, a pesar del artículo 5 de la
Constitución, el obrero está obligado a prestar trabajos personales, sin que se
necesite para nada de su consentimiento, en los trabajos estipulados con el sindicato
por lo que se refiere a duración de horas de trabajo, calidad e intensidad de éste,
monto de la remuneración y plazo para la prestación de los servicios, no quedándole
otro recurso, en el caso de inconformidad, que separarse de la asociación sindical a
que pertenezca, exponiéndose a todos los riesgos de ruina económica y de
aislamiento social que en los tiempos actuales se derivan de esa contingencia. Por lo
tanto, siendo los derechos de los trabajadores de carácter excepcional y derogatorios
de las garantías dadas por la Constitución al individuo, abstracción hecha de sus
actividades profesionales, no es el recurso de Amparo el medio para restablecer el
equilibrio entre el capital y el trabajo en los casos de conflicto ni para dirimir las
contiendas entre patrones y obreros, por tratarse de asuntos de la exclusiva
competencia del derecho colectivo o social. La solución final y futura dependerá
exclusivamente de las normas que formulen las leyes de trabajo y de la
jurisprudencia sindical a base de estricta justicia y de amplia equidad establecida
por las Juntas de Conciliación y Arbitraje.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 381

Y no hay que alarmarse de esta orientación constitucional ni de las

tendencias jurídicas hacia la creación de un nuevo Derecho. Para confirmarlo
nos basta citar las doctrinas de un eminente jurista contemporáneo, a quien a
pesar de lo original y de lo avanzado de sus doctrinas no debe reputarse
como revolucionario. Nos referimos a Duguit, de cuyo importante tratado de
Derecho Constitucional tomamos las siguientes palabras: “Me parece
incontestable que el Estado puede, sin violar el derecho superior que prevalece
sobre él, más aún, que debe, en virtud del derecho fundado sobre la solidaridad
social, reglamentar el contrato de trabajo e impedir por disposiciones apropiadas
que el obrero sea aplastado por el empresario; en una palabra, asegurar la igualdad
de situación entre trabajadores y patrones, proteger el libre
desenvolvimiento de cada uno y declarar nula toda cláusula del contrato de
trabajo que el asalariado no habría ciertamente aceptado si hubiese podido discutir
libremente las cláusulas de dicho contrato y si no hubiera sido obligado a aceptarlas
bajo la presión de sus necesidades materiales. El argumento que consiste en decir
que cada uno debe ser libre de trabajar como guste y que el legislador no tiene
derecho a restringir esa libertad carece de valor; porque siendo la libertad de trabajo
la consecuencia de la obligación social de trabajar, ninguno tiene el derecho de
hacerlo más allá de sus propias fuerzas, y por lo tanto, el legislador debe proteger al
obrero contra sí mismo. Por último, la conciencia jurídica moderna ha
comprendido, como se dice en el Tratado de Versalles, que la realización de la
justicia social es la condición primordial de la paz interior y de la internacional”.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 382

CAPÍTULO III

EL ESTADO Y LA IGLESIA

INTERVENCIÓN DE LOS PODERES FEDERALES EN

MATERIA DE CULTO RELIGIOSO

Si el Constituyente de Querétaro no hubiese incluido en el artículo 130 de la Ley

Suprema ciertas restricciones injustas e impregnadas de un espíritu sectario que
ofende y lastima los intereses mayoritarios de la colectividad, podría decirse que en
México se había llegado a reconocer y garantizar de un modo absoluto la libertad
religiosa. Nada más alto y más noble que los principios consignados en el artículo
24 de la Constitución, que sancionan como derecho inviolable del hombre su
libertad de profesar la creencia religiosa que más le agrade y de practicar las
ceremonias, devociones o actos de culto respectivo, en los templos y en su
domicilio particular, siempre que no constituyan un delito o falta penados por la ley.
La aparente restricción puesta en el inciso II del mismo artículo que ordena que los

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 383

actos religiosos de culto público deberán celebrarse precisamente dentro de los

templos, los que estarán siempre bajo la vigilancia de la autoridad, no menoscaba en
manera alguna la libertad de conciencia de los habitantes de la República, porque se
trata únicamente de medidas de policía o de seguridad para mantener el orden y
para que se respeten los derechos de todos y cada uno de los creyentes.
Es claro que la libertad religiosa reconocida en los términos del artículo 24, la han
concedido y la tendrán que conceder todas las Constituciones y gobiernos, porque
sólo los sectarios fanáticos imaginan que sea posible impedir la libertad de
creencias y aun lo intentan. Esta última no es más que una de las manifestaciones de
la libertad de pensamiento, de la libertad de opinión, que se refugian y existen
siempre en el fondo de la conciencia humana, y que a pesar de todos los atropellos
o martirios de que se haga víctima al individuo son intangibles e indestructibles. Se
trata de libertades esencialmente individuales que ni el legislador ni el gobernante
pueden disminuir en lo más mínimo y que, si lo intentaran, sus esfuerzos serían
impotentes y su obra un resonante fracaso. Por lo tanto, bastaban las garantías
consignadas en los artículos 6, 7 Y 9 de la Constitución, protectoras de la libertad
de pensar, de escribir y asociarse, para que igualmente quedara protegida la libertad
de conciencia en México. Pero esta última no es la libertad religiosa, y por lo
mismo, ha sido necesario que en el artículo 24 se reconozca también la prerrogativa
de practicar libremente las ceremonias, devociones o actos de culto propios de la
creencia o religión de cada individuo.
En consecuencia, si en varios incisos del artículo 130, frutos de la pasión y
del sectarismo y redactados como armas de combate en favor del Estado, se afectan
las prácticas de culto ose restringe el ejercicio de ritos y ceremonias íntimamente
vinculados con el dogma, que son la manifestación externa del mismo y los medios
que tiene el creyente para comunicarse con Dios, es indudable que las garantías del
artículo 24 serán nugatorias, porque la esencia de la libertad religiosa no es
solamente la facultad no estorbada de creer en lo que se quiera o de no creer, sino
que más bien consiste en el derecho de practicar sin obstáculos los ritos de la
religión que se tiene. En una palabra, “la libertad religiosa es esencialmente la
libertad de culto”. No puede decirse, pues, que un Estado o un Gobierno cumplen
con la obligación imperativa de carácter moral y social de proteger la libertad de
conciencia, la más imprescindible en el individuo, si se concretan a declaraciones
teóricas y vagas en señal de respeto a los dogmas que constituyen la esencia de la

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 384

religión, si no amparan igualmente el derecho irrenunciable en el creyente de

practicar ceremonias relacionadas y vinculadas de modo íntimo con esos mismos
dogmas.
Por lo tanto, si se quiere sinceramente consolidar la paz religiosa en
México y no incurrir en el anacronismo de nuestros conflictos entre la
autoridad civil y la jerarquía eclesiástica, hay que hacer importantes y
oportunas reformas al artículo 130. Y no se hable de propósitos
reaccionarios por hacerse esta proposición, ya que partió,
apenas promulgada la Ley Suprema de la República, nada menos que del Jefe de la
Revolución, del iniciador de un nuevo Código político para consignar y resumir los
principios revolucionarios conquistados durante la lucha social de 1913 a 1917: de
don Venustiano Carranza.
Y es que tratándose de materia tan ardua y de consecuencias que se
resienten por todas las clases sociales, por ser de carácter espiritual y no económico,
el legislador debe cuidar de que las disposiciones que se dicten para regularla
puedan ser aplicadas sin trastornos de la paz pública ni contrariedades de la
conciencia individual.
Los reformistas de la Constitución de 17 es indudable que dieron el paso
más avanzado y más definitivo por lo que toca ya no a la separación de la Iglesia y
del Estado, sino a la ruptura de relaciones de todo género entre ellos, puesto que
desconocieron la personalidad jurídica .de la Iglesia. Pero allí debieron haberse
detenido. Si para el organismo estatal mexicano las Iglesias correspondientes a
todas las religiones o sectas son meras sociedades particulares, integradas por
simples asociaciones, los creyentes, y por profesionistas a su servicio, los
sacerdotes, es indudable que sólo debe intervenir el Estado en las actividades de
dichas asociaciones para cuidar el orden público durante las ceremonias externas de
culto, objeto propio y exclusivo de cada una de esas agrupaciones. y esto último no
era novedad ni podía ser objetado por nadie, puesto que desde el Congreso
Constituyente de 57, después de haberse rechazado la tolerancia de cultos, se votó
casi por unanimidad de votos el artículo 125 de la Constitución, que textualmente
autorizaba la intervención de los Poderes Federales en materias de culto religioso y
disciplina externa, redactado en los mismos términos que el inciso I del artículo 130
de la Constitución actual.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 385

Como se ve, las relaciones entre el Estado y la Iglesia sólo habían llegado
a ese punto al ser promulgado el Código Supremo de 1857. Después,
durante la Guerra de Tres Años que siguió al golpe de Estado de
Comonfort, quien desconoció la nueva Ley Constitucional que acababa de jurar, se
dictaron las leyes llamadas de Reforma, en las que el Presidente Juárez, como
medidas de defensa y de lucha, nacionalizó los bienes de la Iglesia y excluyó de la
competencia de ésta todos los actos del estado civil de las personas, reservándola
a los funcionarios y autoridades del Estado laico. Triunfante en enero de 1861 el
gobierno liberal y constitucionalista de Juárez se mantuvieron en pleno vigor las
disposiciones que había dictado en uso de sus facultades extraordinarias, hasta que
el 25 de septiembre de 1873 se incorporaron como artículos adicionales a la
Constitución vigente, de la que vinieron a formar parte. El más importante y de
mayor alcance de ellos es el primero, que textualmente establecía: “El Estado y la
Iglesia son independientes entre sí. El Congreso no puede dictar leyes estableciendo
o prohibiendo religión alguna”. Este último párrafo está reproducido en el inciso II
del articulo 130 que estamos estudiando; pero el primero, el concerniente a la
separación de las entidades civil y eclesiástica, ha sido derogado en la Ley
Constitucional de 17, pretendiéndose de este modo desconocer la existencia y por
ende la independencia de la Iglesia en su carácter de persona moral.
En efecto, en el dictamen sobre el artículo 130 de la Segunda Comisión de
Constitución, presentado al Congreso Constituyente de Querétaro el 25 de enero de
1917, se dice textualmente: “La Comisión ha creído que el estado actual de la
sociedad mexicana y la necesidad de defensa de ésta contra la intervención de las
agrupaciones religiosas en el régimen político, que en los últimos tiempos llegó a
constituir un verdadero peligro de ahogar las instituciones liberales, y
consideraciones de orden práctico para hacer efectiva esta defensa y hacer que el
régimen político religioso corresponda al estado antes mencionado de la sociedad
mexicana, impone la obligación de ampliar el punto de vista de las leyes en esta
materia… Una nueva corriente de ideas trae el artículo 130, tendiendo no ya a
proclamar la. simple independencia del Estado, como hicieron las Leyes de
Reforma que parece se sintieron satisfechas de sacudir el yugo que hasta allí habían
soportado los Poderes Públicos, sino a establecer marcadamente la supremacía del
Poder Civil sobre los elementos religiosos, en lo que 've, naturalmente, a lo que ésta
toca: la vida pública. Por tal motivo desaparece de nuestras leyes el principio de que

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 386

el Estado y la Iglesia son independientes entre sí, porque esto fue reconocer por las
Leyes de Reforma la personalidad de la Iglesia, lo cual no tiene razón de ser, y se le
sustituye por la simple negativa de personalidad a las agrupaciones religiosas, con
el fin de que, ante el Estado, no tengan carácter colectivo. La ley respeta la creencia
en el individuo y las prácticas que esa creencia impone también en el individuo;
pero la colectividad, como persona moral, desaparece de nuestro régimen legal…
Consecuencia del referido
principio es que los ministros de los cultos son considerados no como miembros de
un clero o Iglesia, sino como particulares que prestan a los adictos a la religión
respectiva ciertos servicios”.
Como resultado de este dictamen el Congreso aprobó el inciso V del artículo
130 que dice: “La Ley no reconoce personalidad alguna a las agrupaciones
religiosas denominadas Iglesias”, rompiendo de este modo con la tradición del
Partido Liberal Mexicano que desde 1833 pugnaba por alcanzar como situación
definitiva y satisfactoria la separación de la Iglesia y del Estado y la independencia
reciproca de ambos dentro de sus esferas de acción.
Que la reforma del Constituyente de Querétaro es la más radical que existe
en cualquiera otra Constitución nacional o extranjera es indudable, y que aun dentro
de los términos de la misma pudiera mantenerse la paz social y la tranquilidad de
las conciencias es factible, a pesar de la delicadeza de la situación creada; pero
también es evidente y era fácil de prever que pasar de allí equivalía a plantear,
como de hecho se hizo, un problema insoluble al promulgar disposiciones
legislativas que nunca podrán realizarse normal y pacíficamente mientras la
mayoría del pueblo mexicano sea católica y mientras exista en el mundo, con su
organización actual, esa institución internacional, universalmente centralizada y
jerarquizada al mismo tiempo y reconocida por todos, que se denomina la Iglesia
Católica.
Ya el eminente jurisconsulto Duguit, incrédulo, indiferente en materias
religiosas y colaborador de muchas reformas revolucionarias iniciadas en el
Derecho Público, decía en el tomo V de su tratado de Derecho Constitucional
publicado en 1925: “En las relaciones de la Iglesia Católica y del Estado moderno
el problema de la libertad religiosa se presenta en condiciones muy particulares.
Esto es lo que yo llamo el hecho católico. Los hombres de Estado que se niegan a
reconocerlo y a tomarlo en cuenta cometen una grave falta y se exponen a crueles

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 387

desengaños. El jurista y el sociólogo que no lo perciben pasan por alto un hecho de

una importancia capital.
“La Iglesia Católica sostiene que es divina por su origen y por su fin. Sin
duda, toda Iglesia pretende lo mismo, puesto que reúne un cierto número de fieles
que creen en la existencia de un poder superior y de su acción en el mundo. Pero la
Iglesia Católica se encuentra en una situación excepcional, puesto que enseña que
ha sido fundada por Dios mismo que vino al mundo, por el Hijo de Dios,
la segunda persona de la Trinidad, Dios, como el Padre, encarnado en Jesucristo.
Ella sostiene también su divinidad por el fin que persigue, puesto que enseña que
sólo puede obtenerse la salvación, es decir la felicidad en la vida eterna después de
la vida terrestre, que no es más que una prueba y un tránsito de algunos años. La
afirmación de este doble carácter divino ha sido formulado constantemente en las
declaraciones de los Concilios y en las actas pontificiales de las cuales los teólogos
han desprendido la siguiente doctrina: «La Iglesia es una sociedad instituida por
Jesucristo para ser el medio exclusivo de la salvación de los hombres».”
Por su parte el gran Constituyente de 57, Ponciano Arriaga, presidente de la
Comisión que formuló el proyecto de la Ley Constitucional anterior, cita en uno de
los párrafos de su iniciativa para la intervención del Estado en la disciplina del culto
externo, el siguiente párrafo que él aceptaba como cierto: “Los eclesiásticos, dice
un obispo católico, le causaron a Napoleón más embarazos que los batallones
austriacos de Wagram y Austerlitz; ignoraba él que uno se desembaraza más pronto
de un ejército que de las controversias religiosas”.
Todo lo anterior demuestra que los procedimientos acertados para dar
una solución jurídica y social a las relaciones entre el Estado y la Iglesia son: o la
celebración de un Concordato, o sea un pacto de carácter diplomático entre el
Gobierno y el Papa, jefe supremo de la Iglesia, o el reconocimiento absoluto de la
separación entre el poder civil o temporal y el poder espiritual de la Iglesia, a base
de la libertad de ésta en asuntos morales y dogmáticos, y de la supremacía del
Estado en todo lo concerniente a la vida civil y política de la sociedad. En
último extremo, aceptada la posición que tomó el Constituyente de Querétaro y
desconocida la personalidad jurídica de las asociaciones religiosas o Iglesias, hay
que abstenerse de toda intromisión en las relaciones de carácter espiritual
entre la jerarquía eclesiástica y los creyentes, y particularmente en las
manifestaciones de culto por lo que toca a la esencia de éste y del ceremonial

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 388

correspondiente que practican de una manera pública o privada las sociedades

religiosas y sus miembros o asociados. Pero desconocer la existencia de aquéllas, y
en particular de la Iglesia Católica, que tiene una personalidad
universalmente reconocida y cuyos actos y

palpitaciones en la civilización occidental nadie ignora ni puede ignorar, es incurrir

en gravísimo error; y mayor todavía si después de decretar la inexistencia de una
institución universal y tradicional, con más de doscientos millones de fieles
identificados con la misma, se dictan disposiciones tendientes nada menos que a
restringir las actividades de carácter profesional de los miembros de esa institución
universal.
En efecto, el Estado, usando de su derecho soberano y conforme a las
orientaciones contemporáneas de laicismo, pudo someter a la competencia de las
autoridades temporales los actos todos del estado civil de las personas y quitar
validez a los juramentos de carácter religioso en cuanto a sus efectos contractuales o
políticos, optando por la simple promesa de decir verdad. Asimismo no incurría en
contradicción después del desconocimiento de la personalidad jurídica de las
Iglesias, al considerar a los ministros de los cultos como simples profesionistas
dedicados al servicio de las necesidades y deseos de carácter espiritual de los fieles.
Puede decirse más todavía, conforme al criterio laico y separatista predominante;
pueden restringirse la capacidad y las actividades políticas de los ministros de los
cultos y prohibirles la crítica de las leyes fundamentales del país y del gobierno en
general, durante los actos de culto o de propaganda religiosa, pues es natural que el
Estado, habida cuenta de la inevitable influencia moral que tienen que ejercer los
sacerdotes en una sociedad católica en su casi unanimidad, marque a dichos
sacerdotes un campo de acción exclusivamente espiritual y monopolice para las
autoridades civiles las funciones de los Poderes Públicos.
Pero no es lógico en modo alguno que el legislador mexicano, después de
negar personalidad jurídica a las Iglesias y de pretender ignorar la existencia real,
innegable, sensible y perceptible para todos, de la Iglesia Católica, venga a
establecer unas disposiciones que la enorme masa de sus fieles considera como
intolerantes y opresivas, puesto que los resultados se traducen fatalmente en la
restricción de la libertad de cultos o en su destrucción total.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 389

En efecto, si el artículo 24 de la Constitución sanciona que todo hombre

es libre para profesar la creencia religiosa que más le agrade y para practicar
los actos de culto respectivo en los templos; y si el inciso II del artículo 130 expresa
que el Congreso no puede dictar leyes prohibiendo religión alguna,
¿cómo justificar que en el inciso VII de este
último artículo se haya concedido, y nada menos –lo que es el absurdo mayor– que
a las Legislaturas de los Estados, la facultad de determinar el número máximo de
ministros de los cultos que debe haber según las necesidades locales a juicio de
ellas?
Nadie ignora que es esencial para la celebración de ritos y prácticas
culturales de la intervención o la dirección de los sacerdotes pertenecientes a cada
confesión religiosa, y muy particularmente por lo que respecta a la Iglesia Católica.
Por lo tanto, si la Ley Suprema, haciéndose intérprete de los derechos
imprescindibles, e intocables a pesar de todo, de la conciencia humana, reconoció la
libertad religiosa y la libertad de cultos, sin la cual no existe la anterior, no hubo
equidad ni lógica, ni sentido político al pretender que autoridades locales, las menos
capacitadas para reglamentar los asuntos de interés nacional y general, fueran las
designadas para limitar el número de sacerdotes.
Ya en el Congreso Constituyente de 57 la voz autorizada de Arriaga, al
pedir el control de los asuntos religiosos para los Poderes Federales, decía
elocuentemente: “Si los Estados quedan autorizados, y eso tácitamente, para
intervenir en las materias de culto religioso; si no se reservan al Poder de la
Federación; si cada Estado obra en ellas sin traba ni medida, puede ser que en vez
de apagar aticemos la guerra civil, que engendremos un elemento más de disolución
...” y Arriaga era un federalista convencido, además de liberal destacado.
Lombardo Toledano, en una de sus obras y refiriéndose a otros asuntos que
deben excluirse de la competencia de las Legislaturas de los Estados, dice lo
siguiente, que puede perfectamente aplicarse a las cuestiones religiosas: "En países
de un fuerte régimen presidencial, como México, en donde la soberanía local no
corresponde a ninguna realidad sociológica, los asuntos de interés general no
pueden dejarse, sino por equivocación que se corrige a la postre, al cuidado de
regímenes de jurisdicción restringida y dedicados de preferencia a cuestiones de
política menor”, tales como las Legislaturas de los Estados y los Gobiernos locales
en general, como igualmente lo hemos demostrado en las páginas de este libro.

MIGUEL LANZ DURET

 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 390

Solamente si existiera un Concordato, o si el Estado nombrara y retribuyera

a los ministros de los cultos, en cuyo caso se deberían
considerar como funcionarios, el Poder Público tendría el derecho de limitar el
número de sacerdotes, como puede hacerlo respecto de todos los funcionarios y
empleados que están a su servicio; pero mientras que para el mismo Estado las
Iglesias sean simples asociaciones privadas, a las que se reconoce el derecho de
tener profesionistas o sacerdotes para el ejercicio de sus cultos, no hay la menor
razón para fijar por ninguna autoridad el número de esos profesionistas, y menos
como en los casos de las Legislaturas de Veracruz y Tabasco en que se llega a la
insensatez de considerar suficiente para los servicios y necesidades espirituales de
cada cien mil habitantes la designación de un solo sacerdote.
Llegar a estos extremos equivale a restringir o suprimir la libertad de cultos,
pues nadie tiene derecho de fijar a los creyentes, a los individuos en el ejercicio de
la libertad religiosa y de conciencia, la naturaleza, la frecuencia y el número de las
ceremonias que deben practicar conforme a su credo y a su fe. Las Legislaturas
locales integradas por ateos o por indiferentes o por neutrales pueden determinar y
reglamentar todos los asuntos del orden civil y político que afectan a los habitantes
del país, pero ni están capacitadas, ni tienen derecho de regular y menos de
coaccionar los asuntos de carácter confesional.
Y lo mismo hay que decir de otras disposiciones que deben ser reformadas
con el tiempo y cuando los ánimos se serenen y apacigüen, a la vez que se
reconozcan de una manera incondicional loa derechos soberanos del Estado sobre
las materias de orden temporal. Nos referimos, entre otras, a las prevenciones que
exigen permiso de la Secretaría de Gobernación, oyendo previamente a los
Gobiernos de los Estados, para dedicar al culto nuevos locales abiertos al público;
la de requerir la intervención de diez vecinos en cada localidad para entrega de los
templos a los sacerdotes o para avisar los cambios de éstos cuando cesen en el
desempeño de sus funciones, y otras de la misma índole, que no mencionamos
para no extendernos más, por ser nuestro propósito tratar este asunto desde el
punto de vista constitucional y no político. Porque si las asociaciones religiosas, aun
carentes de personalidad jurídica como están, deben ser toleradas por el Estado, en
virtud de que tienen un objeto lícito y de que aquél ha consagrado como
garantías individuales la libertad religiosa y la de asociación, es evidente
que no se necesita permiso

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 391

para abrir nuevos templos al culto público, sino dar simples avisos de parte de los
creyentes para la intervención que deben las autoridades civiles en materia de
policía y de orden público. Igual cosa debe afirmarse de esa forzosa participación
que se quiere dar a los vecinos en asuntos que corresponde exclusivamente a la
organización y jerarquía eclesiástica, cuyos miembros han sido expresamente
reconocidos por la Constitución, aunque con un carácter de simples profesionistas.
Porque tal intromisión del Estado en asuntos ajenos a su objeto y a sus fines es
contraria al Derecho Público y lesiona sin utilidad práctica uno de los más sólidos
fundamentos de la Iglesia. Así lo ha sostenido el Papa Pío X en su Encíclica
Vehementer Nos del 11 de febrero de 1906, al protestar contra las asociaciones,
culturales que creaba la ley Francesa de separación, a las que se pretendió confiar el
cuidado de los templos y garantizar el ejercicio de! culto. En esa Encíclica se dice:
“La Iglesia es una sociedad desigual, es decir, una sociedad que comprende dos
categorías de personas, los pastores y e! rebaño: las que ocupan un rango en los
diferentes grados de la jerarquía y la multitud de los fieles; y la ley de separación es
atentatoria porque atribuye la administración y la tutela del culto público, no al
cuerpo jerárquico divinamente instituido por el Salvador, sino a una asociación de
personas laicas”.
De allí que el Estado haya tropezado siempre con dificultades y resistencias
cuando ha querido hacer intervenir a funcionarios o particulares en el ejercicio de
los actos espirituales propios de las Iglesias y concernientes al dogma o al culto. En
Francia, por ejemplo, a pesar de los mandatos de la Ley de Separación de 1905, no
llegó a organizarse ninguna asociación cultural: los católicos sólo admitieron como
encargados del culto y de los templos a los sacerdotes.
Resumiendo, podemos decir que como consecuencia de nuestra historia,
de las luchas sangrientas y ruinosas que tuvo que sostener el Estado para llegar a
su emancipación definitiva del predominio y de las influencias evidentes que tuvo o
pretendió tener sobre el mismo la Iglesia Católica, se ha llegado a la
supremacía y a la plena soberanía del Poder Civil dentro de sus competencias
estatales y temporales. Pero hay que reconocer que tan grandioso resultado no
excluye ni podrá menoscabar en lo más mínimo las actividades religiosas y
la influencia espiritual de la Iglesia Católica, ni de las demás que se pudieran
establecer en México, sobre la conducta moral y la fe de sus miembros.

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 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 392

En esta materia, como en ninguna otra, se confirma categóricamente el viejo

y reconocido apotegma de que sólo cuando las leyes son humanas, racionales y no
atentan contra la conciencia pueden ser respetadas y cumplidas.86

86
Hay dos reformas constitucionales que están a punto de incorporarse a nuestra Ley Fundamental.
Una se refiere al nuevo texto del artículo tercero que el Presidente de la República envió a las
Cámaras, las cuales lo aprobaron, así como la mayoría de las Legislaturas Locales, faltando, por
consiguiente, nada más la declaratoria respectiva.
La segunda reforma se refiere a los artículos 27, 42 y 48 y tiende a establecer el dominio
directo de la Nación sobre la plataforma continental y los zócalos submarinos, Esta iniciativa del
Ejecutivo fue aprobada por el Senado el 28 de diciembre de 1945 y por la Cámara de Diputados el
16 de enero de 1946. En la actualidad se encuentra en poder de las Legislaturas de los Estados para
los efectos constitucionales respectivos.
La reforma del artículo 3 a que se hace mención fue publicada en el “Diario Oficial” de
30 de diciembre de 1946 y la del artículo 27 fue publicada el 21 de abril de 1945.

MIGUEL LANZ DURET