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Tribunal de Fiscalización Laboral

Primera Sala
Resolución N° 138-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR : 079-2020-SUNAFIL/IRE-SMA

PROCEDENCIA : INTENDENCIA REGIONAL DE SAN MARTÍN

IMPUGNANTE : COBRA PERÚ S.A.

ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 048-2021-

SUNAFIL/IRE-SMA

MATERIA : LABOR INSPECTIVA

Sumilla: Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por COBRA PERÚ S.A. en contra
de la Resolución de Intendencia N° 048-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 18 de mayo de 2021

Lima, 27 de julio de 2021

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por COBRA PERÚ S.A. (en adelante la impugnante) contra
la Resolución de Intendencia N° 048-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 18 de mayo de 2021 (en
adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 612-2020-SUNAFIL/IRE-SMA, se dio inicio a las

actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de
verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron
con la emisión del Acta de Infracción N° 080-2020-SUNAFIL/IRE-SMA (en adelante, el Acta
de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la
comisión, entre otras, de una (1) infracción muy grave a la labor inspectiva.

1.2 Mediante Imputación de Cargos N° 079-2020-SUNAFIL/IRE-SMA/SIAI, del 09 de diciembre

de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y
otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de
conformidad con lo señalado en el literal a) numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento
de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en
adelante, el RLGIT).

1 Se verificó el incumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones – Pago de la remuneración (sueldos y
salarios); Contratos de Trabajo (Formalidades, condiciones de trabajo); Trabajo remoto.

1
1.3 De conformidad con el literal g) numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley
General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el
RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 166-2020-
SUNAFIL/IRE-SMA/SIAI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la
existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando
continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y
procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la
cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 029-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE de
fecha 25 de enero de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 39,431.00 por haber
incurrido, entre otras, en:

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con subsanar los
incumplimientos señalados en la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el
numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, ascendente a S/22,275.00.

1.4 Mediante escrito de fecha 17 de febrero de 2021, la impugnante interpuso recurso de

apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 029-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE,
argumentando lo siguiente:

i. La empresa ha cumplido con realizar los pagos a todo su personal, por lo que no es
cierto que hayan dejado de pagar las remuneraciones; no obstante, durante le periodo
del mes de abril a setiembre del año 2020, estos trabajadores se encontraban con
licencia sin goce de haber (suspensión perfecta), en base a los convenios que
adjuntaron durante la etapa de actuaciones inspectivas.

ii. Los convenios de suspensión perfecta fueron suscritos libremente por la Empresa y los
trabajadores en forma voluntaria, en virtud a lo dispuesto en el artículo 11° del Texto
Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, no siendo de aplicación lo dispuesto
en una suspensión perfecta dispuesta por iniciativa empresarial.

iii. Indica que no es aplicable el procedimiento regulado al interior de los Decretos de

Urgencia N° 038-2020 y 011-2020-TR, porque la suspensión perfecta de labores fue
adoptada en forma voluntaria a través de un convenio suscrito entre la empresa y los
trabajadores y no como resultado de la iniciativa empresarial (no fue impuesto).

iv. El artículo3° del Decreto de Urgencia N° 038-2020, establece que los empleadores que
no puedan implementar la modalidad de trabajo remoto o aplicar la licencia con goce
de haber, por la naturaleza de sus actividades o por el nivel de afectación económica
que tienen a la fecha de entrada en vigencia de dicho Decreto de Urgencia, pueden
adoptar las medidas que resulten necesarias a fin de mantener la vigencia del vínculo
laboral y la percepción de remuneraciones, privilegiando el acuerdo con los
trabajadores. En ese sentido, excepcionalmente, los empleadores pueden optar por la
suspensión perfecta de labores exponiendo los motivos que la sustentan, para lo cual
presentan por vía remota una comunicación a la Autoridad Administrativa de Trabajo
con carácter de declaración jurada, según formato, que como Anexo forma parte del
Decreto de Urgencia, el cual se publica en el portal institucional del Ministerio de
trabajo y Promoción del Empleo (www.gob.pe/mtpe), en la misma fecha de la
publicación de la norma en el Diario Oficial El Peruano. Dicha comunicación está sujeta
a verificación posterior a cargo de la Autoridad Inspectiva de Trabajo, en un plazo no
mayor a treinta (30) días hábiles de presentada la comunicación, de los aspectos
mencionados en el numeral 3.4 del Decreto de Urgencia.

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Primera Sala
Resolución N° 138-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

v. De acuerdo con lo indicado en el punto anterior, la Empresa señala haber cumplido

con acreditar el cumplimiento de sus obligaciones de trabajo (materia sociolaboral).
En virtud de lo anterior, jamás debió ser exigirse el cumplimiento de una medida
inspectiva de requerimiento, en función de que la misma carecía de objeto, al estar las
obligaciones materia de la apertura de la orden de inspección, debidamente
cumplidas; siendo la expedición de una medida de requerimiento, una obligación
accesoria a cualquier incumplimiento al interior de la etapa de actuaciones inspectivas,
por lo que tiene naturaleza accesoria.

vi. Sin perjuicio de lo anterior, la Empresa señala que el calificar como infracción a la labor
inspectiva el hecho de no cumplir oportunamente con el requerimiento de fecha 06
de noviembre de 2020 (y que debía acreditarse el 12 de noviembre de 2020),
constituye una violación al PRINCIPIO DE NON BIS IN IDEM, pues se impone doble
sanción por un solo hecho, que es propiamente el supuesto incumplimiento de normas
socio laborales (sobre el pago de horas extras), respecto del cual se propone una
sanción en forma individual.

1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 048-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 18 de mayo

de 20212, la Intendencia Regional de San Martín declaró infundado el recurso de apelación
interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 029-
2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, por considerar que:

i. Conforme lo estableció el órgano resolutivo de primera instancia, mediante Decreto

Supremo N° 011-2020-TR, se establecieron normas complementarias para la aplicación
del Decreto de Urgencia N° 038-2020, que regula el procedimiento para que los
empleadores se acojan a la suspensión perfecta de labores. De acuerdo a lo señalado
por la normativa antes mencionada, los empleadores que no puedan efectuar la
modalidad de trabajo remoto o aplicar la licencia con goce de haber, ya sea, por la
naturaleza de sus actividades o por el nivel de afectación económica que tienen a la
fecha de entrada en vigencia del Decreto de Urgencia N° 038-2020, pueden adoptar
por la suspensión perfecta de labores exponiendo los motivos que la sustentan, para
ello, tienen que presentar una comunicación a la Autoridad Administrativa de Trabajo,
quien es el ente encargado de aprobar la solicitud de suspensión perfecta de labores.

ii. De la revisión realizada a los documentos que obran en el expediente, se verifica que
la Empresa adjuntó los convenios privados de suspensión perfecta de la relación laboral
celebrados con los trabajadores señalados en el Cuadro N° 02 de la resolución de

2 Notificada a la inspeccionada el 10 de mayo de 2021.

3
 intendencia; en dichos convenios se estableció que el motivo, que origina la suspensión
perfecta de labores, es debido a que la Empresa se ha visto perjudicada por la pandemia
ocasionada por el Covid-19 y como consecuencia de ello, han tenido una reducción de
sus operaciones en un 85%, situación que incide directamente sobre su estado
económico. Sin embargo, conforme lo refirió el Sub Intendente de Resolución, no existe
la resolución emitida por la Autoridad Administrativa de Trabajo que aprueba la
suspensión perfecta de labores de la Empresa; en ese sentido, la Empresa se
encontraba obligada al pago de las remuneraciones del periodo comprendido entre el
mes de abril a setiembre del 2020.

iii. De conformidad con el análisis efectuado y acorde a lo señalado anteriormente, en el

presente caso, se ha verificado que la Empresa ha suscrito convenios privados de
suspensión perfecta de la relación laboral con sus trabajadores; ello, en virtud a la
afectación económica que ha sufrido la Empresa por la pandemia causada por el
COVID-19; siendo en este caso, aplicable lo señalado en el artículo 3° del Decreto de
Urgencia N° 038-2020 que establece que los empleadores que no puedan implementar
la modalidad de trabajo remoto o aplicar la licencia con goce de haber, por la naturaleza
de sus actividades o por el nivel de afectación económica que tienen a la fecha de
entrada en vigencia del Decreto de Urgencia, pueden adoptar de forma excepcional por
la suspensión perfecta de labores exponiendo los motivos que la sustentan, para lo cual
presentan por vía remota una comunicación a la Autoridad Administrativa de Trabajo;
quien es el ente encargado de aprobar la solicitud de suspensión perfecta de labores;
y, en el presente caso, no existe la resolución emitida por la Autoridad Administrativa
de Trabajo que aprueba la suspensión perfecta de labores de la Empresa; conforme a
lo establecido por la Ley.

iv. De conformidad con lo expuesto en los párrafos anteriores, en el caso objeto de

análisis, ha quedado acreditado que la Empresa incurrió en una infracción grave en
materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24° del RLGIT,
ya que, la Empresa no cumplió con acreditar el pago oportuno de las remuneraciones,
afectando a once (11) trabajadores que se encuentran detallados en el Cuadro N° 02
de la resolución de intendencia. En el presente caso, se verifica que, la Empresa
cometió dos (2) infracciones distintas, una (1) infracción relacionada a materia
sociolaboral y la otra relacionada a la labor inspectiva. Que, en el presente caso, las
infracciones imputadas a la Empresa son por hechos distintos; es decir, por no acreditar
el pago íntegro y oportuno de la remuneración; y, la otra infracción es referente a la
labor inspectiva (por no cumplir la medida inspectiva de requerimiento), la misma que,
se determina por acciones u omisiones de los sujetos obligados de colaborar con los
inspectores de trabajo. En ese sentido, las conductas imputadas como infracción a la
Empresa tienen distinta naturaleza, y en efecto constituyen hechos diferentes. De lo
expuesto, habiéndose imputado infracciones distintas a la Empresa, no resulta
aplicable el principio non bis in ídem.

1.6 Mediante escrito de fecha 9 de junio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia
Regional de San Martín el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N°
048-2021-SUNAFIL/IRE-SMA.

1.7 La Intendencia Regional de San Martín admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los
actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 000267-2021-
SUNAFIL/IRE-SMA, recibido el 14 de junio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

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 Tribunal de Fiscalización Laboral

Primera Sala
Resolución N° 138-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de

Fiscalización Laboral (en adelante, Sunafil), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley,
que para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica
con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el

artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15
del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo
N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,
aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley
General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico
especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar
el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría
técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley

General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su
competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que
interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”
5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo

Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras

(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional,
los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se
establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan
con su pronunciamiento la vía administrativa.”
6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil

Artículo 15.- Instancia Administrativa

El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
interposición del recurso de revisión.”
7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral

Artículo 2.- Sobre el Tribunal

El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio
nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo
establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a
mandato imperativo alguno.

5
 Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia
técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio
nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del
recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante,
TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola,
desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía
administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso
de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para
su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una
ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los
recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su
resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso
de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador
con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia
a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo
55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de
admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como
el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda
instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil,
así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función
en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando
de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente
establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la
inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho
laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del
Tribunal de Fiscalización Laboral.

3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia
emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia
nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus
modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se
encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por
la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las
acciones antes descritas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE COBRA PERÚ S.A.

4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que COBRA PERÚ S.A. presentó el recurso
de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 048-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, emitida
por la Intendencia Regional de San Martín, en la cual se confirmó la sanción impuesta de

Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de
observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

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Primera Sala
Resolución N° 138-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

S/. 39,431.00 por la comisión, entre otras, de la infracción tipificada como MUY GRAVE,
prevista en el artículo 46.7 el RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles,
computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución8.

4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los
requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas,
corresponde analizar los argumentos planteados por COBRA PERÚ S.A.

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

5.1 Mediante escrito de fecha 9 de junio de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de

revisión contra la Resolución de Intendencia N° 048-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, señalando lo
siguiente:

- Inaplicación arbitraria del artículo 11, 12 literal ll) de la LPCL y 3.1 del Decreto de Urgencia
N° 038-2020

i. La medida de requerimiento resultaba inexigible por comprender un mandato ilegal,

toda vez que la motivación que la sostenía derivaba de una interpretación indebida de
normas laborales, al ordenar el pago de remuneraciones de determinados trabajadores
pese a contar con convenios de suspensión de labores válidamente suscritos.

ii. Que, la resolución apelada ha establecido que los convenios privados de suspensión
perfecta, suscritos de mutuo acuerdo entre la Empresa y cada uno de los once (11)
trabajadores (en adelante, los trabajadores), al amparo de lo dispuesto por el artículo
11 del Decreto Supremo N° 003-97-TR - Texto Único Ordenado de la Ley de
Productividad y Competitividad Laboral (en adelante, “TUO de la LPCL”), serían por
actos jurídicos incapaces de producir los efectos que se proponen, por sí mismos.

iii. Indica que la recurrida ha considerado que la suspensión perfecta del vínculo laboral,
pactada en los referidos convenios, al estar sustentada en la afectación económica
producto de la pandemia por COVID-19, debería necesariamente haberse tramitado a
través del procedimiento administrativo de suspensión perfecta de labores ante la
Autoridad Administrativa de Trabajo. Es decir, el único camino posible para suspender
los vínculos laborales durante la pandemia, se limitaba a los supuestos previstos en el
Decreto de Urgencia N° 038-2020. Por tanto, al no haber presentado la comunicación
dirigida a la Autoridad Administrativa de Trabajo ni ninguna resolución de ésta que
apruebe la medida adoptada bajo los alcances de la norma previamente citada,

8 Iniciándose el plazo el 21 de mayo de 2021.

7
 entonces la suspensión perfecta del vínculo laboral pactada en virtud de los convenios,
resulta ineficaz. Sin embargo, para la Empresa, ésta cuenta con acuerdos legales y
válidamente suscritos con los trabajadores y, en virtud de ellos, no tuvo necesidad ni
interés de iniciar el procedimiento administrativo de suspensión perfecta de labores
regulado por el Decreto de Urgencia N° 038-2020.

iv. Indica que cuenta con convenios privados que fueron suscritos, de mutuo acuerdo,
entre la Empresa y sus trabajadores, de forma libre, voluntaria e incondicionada, tal
como fue precisado en su escrito de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia.
Señala que ninguno de ellos fue cuestionado en su contenido o validez y que, además,
todos invocan de forma expresa al dispositivo normativo que los regula y detalla sus
efectos, es decir, al artículo 11 del TUO de la LPCL que dice:

“Artículo 11. Se suspende el contrato de trabajo cuando cesa temporalmente la

obligación del trabajador de prestar el servicio y la del empleador de pagar la
remuneración respectiva, sin que desaparezca el vínculo laboral. Se suspende,
también, de modo imperfecto, cuando el empleador debe abonar remuneración
sin contraprestación efectiva de labores”.

v. Sostiene que de la interpretación sistemática de los dispositivos emitidos durante la

emergencia sanitaria e inaplicados arbitrariamente por la autoridad de segunda
instancia, se puede concluir que: (i) la suspensión perfecta es una opción admitida en
nuestro ordenamiento jurídico, de conformidad con lo establecido en el artículo 11 del
TUO de la LPCL, (ii) las causales de suspensión perfecta admitían, incluso desde antes
de la crisis sanitaria, la incorporación de supuestos vía ley, (iii) el supuesto incorporado
fue, precisamente, a través del Decreto de Urgencia N° 038-2020, en el que se indica
que, con el objetivo de mantener la vigencia del vínculo laboral y consecuentemente la
garantía de percepción de remuneraciones a futuro, que las partes PACTEN lo que
estimen pertinente, (iv) este criterio fue ratificado a través del Decreto Supremo N°
011-2020-TR, cuando indica que las partes deben procurar adoptar las medidas
alternativas que sean necesarias a fin de mantener la vigencia del vínculo laboral,
privilegiando el diálogo.

- Aplicación e interpretación errónea del artículo 3.2 del Decreto de Urgencia N° 038-2020,
y el artículo 3.2.1 Del Decreto Supremo N° 011-2020-TR

vi. La autoridad de segunda instancia, al igual que su predecesora, decidió restringir los
supuestos habilitados por el Decreto de Urgencia N° 038-2020 al recogido en el
numeral 3.2 del artículo 3. En otras palabras, eliminó de sus posibilidades al numeral
3.1 sobre el que se han pronunciado en el acápite precedente y que promueve que las
partes acuerden todo aquello que garantice la vigencia de los vínculos laborales.
Precisamente por esta razón, la autoridad se limitó a evaluar, lo que a su juicio era la
única opción, si la Empresa había cumplido o no con el procedimiento recogido en el
numeral 3.2, que se refiere a la aplicación UNILATERAL de la suspensión perfecta sobre
los trabajadores (en concreto, el de afectación económica).

vii. De una lectura de la Resolución de Intendencia, se evidencia que, pese a que se

reconoce la existencia de convenios privados para acordar libre y voluntariamente una
suspensión perfecta de labores entre el empleador y trabajador, la autoridad de
segunda instancia insiste, injustificadamente, en que transitar por el procedimiento
administrativo era mandatorio (más aún cuando a su juicio les hubiese dado la razón a
la Empresa), descalificando la vía legal del acuerdo, elegida por la Empresa.

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Primera Sala
Resolución N° 138-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

viii. De esta manera, la Empresa sostiene que el error de interpretación y aplicación en que
incurrió la autoridad de segunda instancia es manifiesto, en vista que no existe criterio,
principio ni doctrina alguna que permita sostener que: (i) no se encuentran
imposibilitados de concertar la suspensión perfecta con nuestros trabajadores
(siguiendo la finalidad prevista en el numeral 3.1 del Decreto de Urgencia N° 038-2020);
(ii) obligados a realizar el procedimiento regulado para la aplicación UNILATERAL de la
suspensión perfecta y (iii) exonerados de cumplir con las acreditaciones de las causales
acorde a ley, pudiendo solo demostrar la reducción de sus operaciones en un 85%.

ix. Señala que como vuestro Despacho podrá apreciar, la interpretación que se realiza del
artículo 3.2 del Decreto de Urgencia N° 038-2020 cambia drásticamente el sentido
original de la norma. En efecto, como se puede apreciar del fraseo utilizado en el citado
dispositivo legal, la intención del legislador al emitir el Decreto de Urgencia N° 038-
2020 indudablemente fue poner a disposición de los empleadores que cumpliesen con
determinados requisitos copulativos, una alternativa más entre todas las que permite
el ordenamiento jurídico vigente, para poder mitigar los efectos económicos originados
por la pandemia de COVID-19. Por supuesto, una alternativa que se presenta como tal
cuando la posibilidad de acuerdo, regulada en el literal inmediato anterior (3.1), es
inexistente. Lo que precisamente no ocurrió en este caso al haber tenido convenios
válidamente firmados.

x. En ninguna parte de la norma interpretada se señala alguna prohibición de

concertación entre las partes, ni la exclusividad de este procedimiento para promover
suspensiones perfectas como medio de garantía para la continuidad de las relaciones
laborales. Únicamente se indica que, de procurar el proceso de aplicación unilateral (en
nuestro caso fue siempre bilateral), se requeriría aprobación por parte de la Autoridad
de Trabajo y, en consecuencia, cumplir con ciertas exigencias dependiendo del motivo
invocado.

- Indebida motivación: nadie puede ser obligado a lo imposible

xi. La Empresa señala que la Resolución de Intendencia resuelve confirmar sancionarnos

por: (i) no presentar evidencia de haber transitado por un procedimiento que nos era
legalmente aplicable y (ii) no acreditar el cumplimiento de pago de una obligación que
no teníamos, como medida de requerimiento; implica reconocer que la Autoridad
Inspectiva de Trabajo podría obligar a la Empresa, o a cualquier otro administrado, a
hacer lo imposible. Lo indicado, en evidente contravención de uno de los principios más
elementales del derecho obligacional; a saber, el principio de impossibilium nulla
obligatio est. El referido principio no agota su ámbito de aplicación en el derecho

9
 privado, sino que su contenido irradia a todo el ordenamiento jurídico, inclusive al
derecho administrativo. Evidencia de lo anterior es lo que dispone el numeral 2 del
artículo 3 de la LPAG, con relación al objeto o contenido de los actos administrativos.

xii. Del dispositivo normativo citado, se aprecia claramente que la legislación vigente
sanciona con la expulsión del ordenamiento jurídico a todo acto de las entidades
públicas cuyo contenido resulte física o jurídicamente imposible y, en consecuencia,
prohíbe expresamente a la Administración Pública requerir comportamientos
materialmente imposibles a los administrados, prohibición que resulta frontalmente
desconocida por la Autoridad Inspectiva de Trabajo cuando, en virtud de la Resolución
de Intendencia, pretende sancionar en los términos previamente descritos.

- Inaplicación del inciso a) del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú

xiii. Inciso a) del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú, que a
continuación se cita, prevé un principio que debería darse por hecho en cualquier
supuesto y ser estrictamente reconocido por las autoridades públicas; sin embargo, en
el presente caso no fue tomado en consideración por la Resolución de Intendencia:
"Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella
no prohíbe”.

xiv. En ese sentido, atendiendo a que las partes de una relación trabajo, en expresión de su
autonomía de la voluntad, son absolutamente libres de adquirir los derechos y las
obligaciones que entre sí convengan, siempre que aquello no se oponga al marco legal
vigente, cabría preguntarse: ¿cuál es la norma que prohíbe a la Empresa convenir con
sus trabajadores la suspensión perfecta del vínculo laboral? Más aún, cuando el artículo
3.1 del Decreto de Urgencia N 038-2020 no solo lo permite, sino que lo promueve.

VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN

De la creación de la Sunafil y sus competencias

6.1 Como se señaló en el punto 2.1 de la presente resolución, mediante Ley N° 29981,
promulgada el 15 de enero de 2013, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización
Laboral9, entendida como la autoridad central y ente rector del Sistema de Inspección del
Trabajo.10

6.2 Dentro sus funciones, la Sunafil supervisa y fiscaliza el cumplimiento del orden jurídico
sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo11 en el ámbito del régimen laboral

9 Iniciando funciones el 01 de abril de 2014, según lo dispuesto por el artículo 2 de la Resolución Ministerial N° 037-2014-
TR. La transferencia de competencias del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo a la Sunafil, se realizó el 31 de
marzo de 2014, según lo dispuesto en el artículo 1 de la resolución en mención.
10 Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de

Inspección Del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 29981
Artículo 18. Ente rector
La Sunafil es la autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo a que se refiere la Ley 28806, Ley General de
Inspección del Trabajo; y como ente rector de ese sistema funcional dicta normas y establece procedimientos para
asegurar el cumplimiento de las políticas públicas en materia de su competencia que requieren de la participación de otras
entidades del Estado, garantizando el funcionamiento del Sistema con la participación de los gobiernos regionales y de
otras entidades del Estado según corresponda.
11 Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de

Inspección Del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 29981
“Artículo 1. Creación y finalidad

10
 Tribunal de Fiscalización Laboral

Primera Sala
Resolución N° 138-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

privado12 y bajo los alcances de la Ley N° 3113113 a nivel nacional, en su calidad de autoridad
central de inspección del trabajo, disponiéndose para este fin la transferencia de los
“órganos, unidades orgánicas y cargos del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo,
referidas a la supervisión y fiscalización del cumplimiento de la normativa sociolaboral”.14

6.3 Por ello, el Tribunal de Fiscalización Laboral, en su calidad de última instancia administrativa
de la autoridad central de inspección del trabajo, encargada de la supervisión y fiscalización
del ordenamiento jurídico sociolaborales, que comprende los derechos laborales,
previsionales, de seguridad y salud en el trabajo y todos los que se derivan de la relación
laboral. Por tanto, tiene potestad de conocer —a través del recurso extraordinario de
revisión— las resoluciones de segunda instancia, emitidas por autoridades del Sistema de
Inspección del Trabajo dentro de los procedimientos administrativos sancionadores
iniciados como consecuencia de las competencias que la Ley N° 29981 le asigna a la Sunafil.

6.4 En ese orden de ideas, junto con la creación de la Sunafil, la Ley N° 29981 modificó a la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales, asignándose a éstos la competencia en la inspección
respecto de aquellas microempresas15 bajo su ámbito de competencia territorial;
posteriormente, mediante Ley N° 30814, Ley de fortalecimiento del Sistema de Inspección
del Trabajo, se dispuso que de manera temporal se asignarían éstas competencias y
funciones en materia de inspección del trabajo (de los Gobiernos Regionales) por un plazo
de ocho (08) años contados a partir de la vigencia de dicha ley16 a la Sunafil, disponiéndose
que en aquellos ámbitos de gobierno regional en donde se haya implementado una
Intendencia Regional de la Sunafil, esta transferencia se efectuaría a partir de la vigencia
de dicha ley y de manera progresiva; debiéndose implementar Intendencias Regionales en
aquellos ámbitos en los cuales éstas no se habían implementado hasta el 31 de diciembre
de 2020.

Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico
especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar
el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría
técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
12 Considerar los alcances del literal “i” del artículo 4 de la Ley N° 29981, para aquellos trabajadores que presten servicios

en entidades públicas sujetas al régimen laboral.

13 Mediante la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 31131, Ley que establece disposiciones para

erradicar la discriminación en los regímenes laborales del Sector Público, se estableció que la fiscalización de las
condiciones contractuales o convencionales, así como las condiciones legales de los trabajadores bajo el régimen del
Contrato Administrativo de Servicios (CAS) estaría a cargo de la Sunafil.
14 Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 29981
15 Segunda Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley N° 29981, que modificó el literal f) del artículo 48 de la

Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

16 A partir del 10 de julio de 2018, en tanto la referida ley fue publicada el 09 de julio de 2018 en el diario oficial El Peruano.

11
 6.5 Es Importante señalar que las Intendencias Regionales a las que la Ley N° 30814 hace
mención se encuentran descritas en el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de
la Sunafil17 (y cuya redacción inicial tuvo un desarrollo posterior a través de la modificación
del Decreto Supremo N° 009-2013-TR18), teniendo éstas la naturaleza de órganos
desconcentrados encargados —entre otras funciones— de desarrollar y ejecutar las
actuaciones inspectivas de fiscalización que le fueron otorgadas a la Sunafil como autoridad
central del Sistema de Inspección del Trabajo, entendido éste como un “…sistema único,
polivalente e integrado en dependencia técnica, orgánica y funcional directa de la Autoridad
Central de la Inspección del Trabajo”19.

6.6 En este extremo, cabe recordar que los órganos desconcentrados son aquellos “que
desarrollan funciones sustantivas para prestar bienes o servicios, y se crean para atender
necesidades no cubiertas en el territorio”20, actuando en representación de la entidad de la
cual forman parte, es decir, que la competencia de la Sunafil no se pierde o difumina por
esta desconcentración, sino que ésta responde a un criterio organizativo, conservando sus
competencias como autoridad central21.

6.7 Teniéndose establecidos estos alcances, corresponde analizar lo expuesto por la

impugnante en el recurso de revisión materia de autos, a la luz de los expedientes
administrativos (inspectivo y sancionador) y lo señalado por la Intendencia Regional de
Lambayeque en la resolución impugnada.

6.8 Acorde con la competencia atribuida a este Tribunal respecto de la revisión de las
resoluciones emitidas en segunda instancia por las autoridades del Sistema de Inspección
del Trabajo a nivel nacional que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en
el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal
que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución
emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de
cualquiera de las acciones antes descrita; y de los argumentos del recurso de revisión se
observa que éste contiene referencias a materias que no son de competencia de este
Tribunal, por lo cual corresponde identificar aquellos extremos sobre los cuales esta Sala
puede pronunciarse y en aquellos casos en los cuales estas impugnaciones son
consideradas como improcedentes.

6.9 En el caso de COBRA PERÚ S.A., las instancias inferiores le han impuesto una multa de S/
39,431.00 (Treinta y Nueve Mil Cuatrocientos Treinta y Uno con 00/100 soles), por la
comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave por no acreditar el cumplimiento
de la medida inspectiva de requerimiento. En consecuencia, para determinar la corrección
jurídica del requerimiento, este Tribunal debe analizar si el administrado estaba obligado o
no a cumplir con él, lo cual exige determinar la legalidad de dicha orden.

Del incumplimiento de la medida que requirió el pago íntegro y oportuno de la remuneración

de los trabajadores afectados.

17 Aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR.

18 Decreto Supremo que modifica el Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de
Fiscalización Laboral – SUNAFIL, publicado el 25 de octubre de 2013.
19 Artículo 18 de la Ley General de Inspección del Trabajo, Ley N° 28806.
20 Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado, Decreto Supremo N° 054-2018-PCM
21 En ese sentido, el texto original del artículo 37 y el actual artículo 47 del ROF de la Sunafil establecen que las

Intendencias Regionales dependen jerárquicamente del Despacho del Superintendente de la Sunafil.

12
 Tribunal de Fiscalización Laboral

Primera Sala
Resolución N° 138-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

6.10 En principio se debe precisar que el artículo 24 de la Constitución Política del Perú,
establece que: “El trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que
procure, para él y su familia, el bienestar material y espiritual. El pago de la remuneración
y de los beneficios sociales del trabajador tiene prioridad sobre cualquiera otra obligación
del empleador”.

6.11 Ahora bien, el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-97-TR - Texto Único Ordenado del
Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, establece que:
“Constituye remuneración para todo efecto legal el íntegro de lo que el trabajador recibe
por sus servicios, en dinero o en especie, cualquiera sea la forma o denominación que
tenga, siempre que sean de su libre disposición. Las sumas de dinero que se entreguen al
trabajador directamente en calidad de alimentación principal, como desayuno, almuerzo o
refrigerio que lo sustituya o cena, tienen naturaleza remunerativa. (…)” No constituye
remuneración computable para efecto de cálculo de los aportes y contribuciones a la
seguridad social, así como para ningún derecho o beneficio de naturaleza laboral el valor
de las prestaciones alimentarias otorgadas bajo la modalidad de suministro indirecto.”

6.12 Respecto a los hechos materia del requerimiento, luego de efectuadas las diligencias
inspectivas, la inspectora actuante determinó que la empresa inspeccionada no acreditó el
pago de las remuneraciones correspondientes del periodo comprendido entre el mes de
abril a setiembre de 2020, afectando con dicha medida a un total de 11 de sus trabajadores.
Al respecto, el día 6 de noviembre de 2020 (notificada en la misma fecha), el personal
inspectivo emitió la Medida de Requerimiento, en la cual se solicitó a la empresa que
proceda a adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las
disposiciones vigentes en materia sociolaboral, conforme al detalle siguiente:

“a) El sujeto inspeccionado debe acreditar el pago de la remuneración en forma

integra y oportuna del periodo abril 2020 a Setiembre 2020 respecto de los
trabajadores detallados en el numeral 3.2 de los hechos constatados de la presente
medida inspectiva de requerimiento, debiendo presentar las boletas de pago y
constancias de depósito en la cuenta de ahorros a nombre del trabajador u otro
medio probatorio”.

6.13 Que, a efectos de cumplir con dicho requerimiento, se le otorgó un plazo máximo de 3 (tres)
días hábiles, donde debió acreditar el cumplimiento de dicho requerimiento. Para tal
efecto, el representante legal, debidamente acreditado, debió comparecer el día Jueves 12
de noviembre de 2020 a las 15:00 horas. Finalmente, el inspector comisionado, al
corroborar que el recurrente no cumplió con acreditar el pago de la remuneración en forma
íntegra y oportuna del periodo abril 2020 a setiembre 2020, procedió a la emisión del acta
de infracción correspondiente.

13
 6.14 Respecto a los argumentos vertidos por la empresa inspeccionada, se debe considerar que
la misma establece que el hecho que el inspector requiera que se acredite el pago de las
remuneraciones a sus trabajadores constituye una obligación inexigible considerando que
se ha interpretado erróneamente las normas laborales, siendo que cuentan con convenios
de suspensión de labores válidamente suscritos.

6.15 Respecto a la suspensión laboral, para algunos autores “(…) ésta salvaguarda la continuidad
del contrato de trabajo, busca evitar la ruptura definitiva del vínculo contractual ante el
acaecimiento de un hecho suficiente y justificante que impide, por un tiempo determinado,
la prestación de servicios laborales del trabajador; es decir, se permite que el contrato sufra
una interrupción pasajera sin afectar su subsistencia esencial”.22 Así, conforme con la
doctrina, los supuestos que ameritan la suspensión de las labores se deben a situaciones
variadas “(…) desde causas relacionadas con el trabajador (vacaciones, accidentes, etc.),
con el empleador (sanción disciplinaria), hasta supuestos motivados en una causa exógena
(caso fortuito o de fuerza mayor). La norma laboral (LPCL) clasifica a la suspensión de
labores en perfecta e imperfecta. La primera implica la paralización temporal de las labores,
así como también de la obligación remunerativa y la segunda implica solo el cese transitorio
de las labores pero no del abono de la remuneración”.23

6.16 Sobre el caso materia del presente pronunciamiento, la inspeccionada sustenta que la
medida adoptada con sus trabajadores (Convenio Privado de Suspensión Perfecta) se
explica con la interpretación sistemática de los dispositivos señalados en el artículo 11 del
TUO de la LPCL, junto con la incorporación, dentro de las causales, del supuesto recogido
en el Decreto de Urgencia N° 038-2020 (publicado el 14 de abril de 2020), ratificado a través
del Decreto Supremo N° 011-2020-TR (publicado el 21 de abril de 2020), en tanto que las
partes deben procurar adoptar las medidas alternativas que sean necesarias a fin de
mantener la vigencia del vínculo laboral, privilegiando el diálogo.

6.17 Sobre dicho argumento, se debe precisar que este Tribunal ha efectuado una revisión de
los documentos que obra en el procedimiento inspectivo, a fin de establecer la fecha de
suscripción de los mismos y la vigencia de las normas aplicables al presente caso,
corroborando lo siguiente:

Convenios presentados
Folio
N APELLIDO APELLIDO
DNI NOMBRES Fecha expedient
° PATERNO MATERNO Vigencia
firma e
inspectivo
1/04/2020
0104449 30/03/202 -
1 AGUIRRE MORI MANUEL 259
7 0 31/05/202
0
0111534 30/03/202 1/04/2020
2 AREVALO SALAS NILO 260
4 0 -

22 PASCO, Mario. “Suspensión del contrato de trabajo”. En: Instituciones del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
(Coordinadores Néstor de Buen y Emilio Morgado). Academia Iberoamericana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social, México, 1997, p. 481. Citado por Toyama en: TOYAMA, Jorge. “EL DERECHO INDIVIDUAL DEL TRABAJO EN EL PERÚ
UN ENFOQUE TEÓRICO-PRÁCTICO”. Primera Edición. Editorial Gaceta Jurídica S.A., Lima, 2015. Pág. 460.
23 TOYAMA, Jorge. “el derecho individual del trabajo en el perú. Un enfoque teórico-práctico”. Primera Edición. Editorial

Gaceta Jurídica S.A., Lima, 2015, p. 462.

14
 Tribunal de Fiscalización Laboral

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Resolución N° 138-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

31/05/202
0
1/04/2020
7007824 30/03/202 -
3 BARRANTES TORRES VICTOR LARRY 261
4 0 31/05/202
0
4307160 FASANAND SEGUNDO
4 GARCIA
7 O ARTIDORO
1/04/2020
0086521 BUENAVENTUR 30/03/202 -
5 HONORES JARA 263
6 A 0 31/05/202
0
6 4167186 PEZO DAVILA HUMBERTO
1/04/2020
4193038 30/03/202 -
7 REATEGUI SALAS RONALD 430- 431
2 0 31/05/202
0
1/04/2020
0112040 30/03/202 -
8 RODRIGUEZ TANGOA CLAY 264
2 0 31/05/202
0
1/04/2020
4627618 MOZOMBIT MOISES 30/03/202 -
9 TAPIA 265
7 E YUNIOR 0 31/05/202
0
1/04/2020
1 4531764 30/03/202 -
VASQUEZ DAVILA JHONY 268
0 3 0 31/05/202
0
1/04/2020
1 7119969 30/03/202 -
VERA LEDESMA HARRY JOE 266
1 0 0 30/04/202
0

6.18 Como se puede apreciar, los convenios suscritos y cuyo detalle se ha establecido en el
cuadro precedente, permiten concluir que, a la fecha de la suscripción de los mismos, es
decir, al 30 de marzo de 2020, las únicas normas aplicables para la suspensión perfecta de
labores eran las establecidas en el Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728,
Ley de Productividad y Competitividad Laboral (LPCL), aprobado con Decreto Supremo N°
003-97-TR. Por tanto, respecto de los trabajadores afectados y que cuentan con Convenios

15
 de Suspensión perfecta suscritos al 30 de marzo de 2020, la empresa carece de
fundamentos para sustentar que los mismos aplicaron una suspensión perfecta de labores
basada en el supuesto contenido en el Decreto de Urgencia N° 038-2020, considerando que
tal cuerpo normativo se aprobó con posterioridad a la fecha de firma de los convenios, (se
aprobó y publicó recién a mediados de abril de 2020). Por tanto, correspondía que la
inspeccionada se sujetara, para dichos casos, a los supuestos contenidos en la norma
general y dentro de los alcances que el procedimiento que dicha norma establece, no
siendo aplicable para tales convenios una norma que entonces era futura.

6.19 Sin perjuicio de lo ya expuesto, se debe indicar, tal como lo estableció el pronunciamiento
de la autoridad de primera instancia en su considerando 21 y siguientes, que si bien el
Estado peruano aprobó, mediante Decreto de Urgencia N° 038-2020, medidas para mitigar
los efectos económicos de la Pandemia por Covid-19, ésta norma, aunque flexibiliza en un
régimen especial al procedimiento de suspensión perfecta establecido en la norma general,
conserva en definitiva ciertos parámetros que, dentro del mismo cuerpo legal, permiten
evitar la arbitrariedad en la aplicación de dicha medida por parte del empleador. De esta
manera, se deja claramente establecido que “(…) los empleadores que no puedan
implementar la modalidad de trabajo remoto o aplicar la licencia con goce de haber, por la
naturaleza de sus actividades o por el nivel de afectación económica que tienen a la fecha
de entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia, pueden adoptar las medidas que
resulten necesarias a fin de mantener la vigencia del vínculo laboral y la percepción de
remuneraciones, privilegiando el acuerdo con los trabajadores”.

6.20 De esta manera, queda claro que la Suspensión Perfecta regulada en el Decreto de Urgencia
N° 038-2020 no supone una desregulación hacia la autonomía privada, en abstracto, sino
que fija condiciones de observancia para las partes contratantes. Por ello, así debe
estudiarse el objeto de los acuerdos exhibidos por la impugnante en el procedimiento
sancionador, donde se puede apreciar que la segunda cláusula del “Convenio Privado de
Suspensión Perfecta de la relación laboral” expresa que la empresa se ha visto severamente
perjudicada con motivo de la propagación del Covid-19, habiendo tenido una reducción de
sus operaciones en un 85%, por lo que, en aplicación del artículo 11° del TUO de la LPCL,
ambas partes convienen suspender de forma perfecta la relación laboral. Sin embargo,
como se ha precisado en el cuadro precedente, a la fecha de suscripción de los convenios
allí indicados, al no estar vigente el D.U. 038-2020, correspondía aplicar la Suspensión
Perfecta del TUO de la LPCL (citada en el convenio). Sin embargo, como se puede observar,
la empresa no cumple con determinar la causa, contenida en el artículo 12° del mismo
cuerpo legal, en la que se sustenta dicha medida. Por tanto, dicho procedimiento no se
encuentra arreglado a ley.

6.21 Que, para el periodo posterior a la emisión del Decreto de Urgencia N° 038-2020, como se
puede apreciar, tampoco se aprecia el cumplimiento del procedimiento legal allí prescrito,
considerando que no se aprecia que se haya acreditado la implementación de las medidas
alternativas mencionadas por dicho cuerpo legal, como son: el trabajo remoto o la licencia
con goce de haber. Además de la afectación económica, previa a la decisión de aplicar la
suspensión perfecta de labores, la misma que además, debió comunicarse a la autoridad
administrativa de trabajo, con carácter de declaración jurada, conforme al formato que
forma parte de dicho decreto de urgencia. Por ello, tampoco se ha cumplido con lo regulado
por dicho Decreto Supremo,

6.22 Sobre este punto, queda claro para este Tribunal, que la normativa dictada durante el
presente periodo de emergencia sanitaria, busca otorgar a los empleadores de ciertas
facilidades, con el fin de preservar el vínculo laboral con el trabajador, posición jurídica del

16
 Tribunal de Fiscalización Laboral

Primera Sala
Resolución N° 138-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

empleador y el trabajador que resulta desde todo punto de vista tutelable. Sin embargo,
también es necesario precisar que dicha tutela se despliega conforme con el marco de las
normas laborales, entre ellas, la protección de la remuneración, misma que goza de
reconocimiento constitucional en el artículo 24 de la Constitución Política del Perú. Con
ello, se puede determinar que dicha protección no pierde los atributos a los que se refiere
la norma constitucional citada dentro de las vicisitudes surgidas durante la pandemia.

6.23 En ese sentido, la regla autorizativa para sujetar a una relación laboral a la suspensión
perfecta se encuentra establecida en el procedimiento que, tanto en el TUO de la LPCL
como en el Decreto de Urgencia N° 038-2020, condicionan su aplicación. Sin embargo,
como ya se ha tratado en los párrafos precedentes, no se ha contemplado en dichas normas
un supuesto que autorice al empleador a suscribir con el trabajador Convenios de
Suspensión Perfecta de Labores, al amparo del Decreto de Urgencia N° 038-2020, sin que
se siga el procedimiento que para esto la misma norma ha establecido. Tampoco puede
decirse que, de establecerse la aplicación de la suspensión perfecta bajo el amparo del
artículo 11° del TUO de la LPCL, ésta no contemple la obligación para el empleador de
sujetarse a las normas que regulan cada causa, como en este caso, lo contempla el último
párrafo del artículo 12 del TUO de la LCPL.

6.24 Por tanto, como se puede apreciar, es parte de los hechos determinados en el expediente
sometido a esta Sala el que la aplicación de la suspensión perfecta a los trabajadores
afectados sin seguir el procedimiento establecido por la misma norma, afecta con creces
tal límite material al afectar las remuneraciones de sus trabajadores por los periodos
detectados conforme el numeral 4.14 de los hechos constatados del Acta de Infracción. Con
ello se ha afectado la remuneración de forma contraria a la legislación, sin que tal
comportamiento resulte permisible bajo ninguna interpretación atendible de los preceptos
legales que regulan la suspensión perfecta. Esta cuestión resulta determinante para
justificar el razonamiento que califica al comportamiento de la empresa inspeccionada
como contrario al bloque de legalidad en el que el artículo 24 de la Constitución se
constituye en un mandato imperativo (máxime durante la emergencia sanitaria).

6.25 Además, es necesario resaltar que, el proceder unilateral del empleador, respecto de los
supuestos de aplicación de la suspensión perfecta, tuvo un efecto inopinado sobre la esfera
jurídica de los trabajadores afectados, y ese despliegue desproporcionado resulta contrario
al ordenamiento. Con ello, se ha dejado de lado cualquier consideración sobre la posición
del trabajador, quien (como resulta evidente) también sufre los efectos adversos en
materia socioeconómica de la pandemia. Por ello, no debe resultar amparable el
comportamiento que prescinde de la consideración de la remuneración como derecho
básico del trabajador. Se debe considerar que, por dicha afectación, como es la pérdida de

17
 la remuneración, manifiesta la mayor urgencia en la invocación de la norma constitucional
tutelar sobre la remuneración y los beneficios sociales.

6.26 En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a

realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del
ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que, pueden adoptar
acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de
requerimiento.

6.27 Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito

en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo
notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de
investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante
compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral,
requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo
determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las
disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos
laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las
instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho
a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se
entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de
la sanción que, en su caso, pueda imponerse”. (el énfasis es añadido)

6.28 En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se

advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de
advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el
cumplimiento de las normas objeto de fiscalización”. (el énfasis es añadido)

6.29 Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva
de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los
efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al
inicio del procedimiento sancionador.

6.30 En tal sentido, de las actuaciones realizadas se evidencia que correspondía al inspector
actuante efectuar el requerimiento cuyo incumplimiento dio mérito a la imposición de la
sanción por su incumplimiento, conforme se determina en el considerando 4.16 del Acta
de Infracción. Que, por tanto, visto que no se cumplió con subsanar los incumplimientos
señalados en la medida inspectiva de requerimiento, debidamente notificada el
06/11/2020, afectándose a los trabajadores detallados en el numeral 4.14 de los Hechos
Verificados del Acta de Infracción, corresponde confirmar la resolución venida en grado en
el extremo referente a la sanción impuesta por incumplimiento a la labor inspectiva,
tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N°

29981 – Ley que crea la Sunafil, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del
Trabajo, los artículos 15 y 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado

18
 Tribunal de Fiscalización Laboral

Primera Sala
Resolución N° 138-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Reglamento
del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por COBRA PERÚ S.A., contra
de la Resolución de Intendencia N° 048-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 18 de mayo de 2021,
emitida por la Intendencia Regional de San Martín dentro del procedimiento administrativo
sancionador recaído en el expediente N° 079-2020-SUNAFIL/IRE-SMA, por los fundamentos
expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 048-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, en el

extremo referente a la sanción impuesta por incumplimiento a la labor inspectiva, tipificada en el
numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral
constituye última instancia administrativa.

CUARTO.- Notificar la presente resolución a COBRA PERÚ S.A. y a la Intendencia Regional de San
Martín, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de San Martín.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la

Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (www.gob.pe/sunafil).

Regístrese y comuníquese

Documento firmado digitalmente Documento firmado digitalmente

Luis Erwin Mendoza Legoas Desirée Bianca Orsini Wisotzki
Presidente Vocal
Tribunal de Fiscalización Laboral Tribunal de Fiscalización Laboral

Documento firmado digitalmente

Luz Imelda Pacheco Zerga
Vocal
Tribunal de Fiscalización Laboral

19