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Tribunal de Fiscalización Laboral

Primera Sala
Resolución N° 027-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR : 0068-2018-SUNAFIL/IRE/AYACUCHO

PROCEDENCIA : INTENDENCIA REGIONAL DE AYACUCHO

IMPUGNANTE : CENTRO CERAMICO LAS FLORES S.A.C.

ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 13-2021-

SUNAFIL/IRE/AYAC.

MATERIA : - RELACIONES LABORALES

- LABOR INSPECTIVA

Sumilla: Se declara FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CENTRO CERAMICO LAS FLORES
S.A.C. en contra de la Resolución de Intendencia N° 13-2021-SUNAFIL/IRE-AYAC., de fecha 07 de abril
de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Ayacucho dentro del procedimiento administrativo
sancionador recaído en el expediente N° 68-2018-SUNAFIL/IRE-AYA.

Lima, 14 de junio de 2021

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por CENTRO CERAMICO LAS FLORES S.A.C. (en adelante,
la impugnante) contra la Resolución d-e Intendencia N° 13-2021-SUNAFIL/IRE-AYAC., de fecha 07 de
abril de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento
sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 0174-2018-SUNAFIL/IRE-AYAC. del 28 de junio de 2018,

se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el
objeto de verificar el cumplimiento de las disposiciones relativas a las relaciones laborales,
las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 053-2018-SUNAFIL/IRE-AYAC
(en adelante, el Acta de Infracción) del 09 de octubre de 2018, mediante la cual se propuso
sanción económica a la impugnante por el incumplimiento de la normativa en materia de
relaciones laborales, de conformidad con el artículo 16 del Reglamento de la Ley General de
Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante RLGIT),
proponiéndose una multa de 5.85 Unidades Impositivas Tributarias (UIT), las cuales -bajo el
criterio establecido en el artículo 48.1 del RLGIT, se estableció en la suma de S/. 24 277.50
(veinticuatro mil doscientos setenta y siete con 50/100 soles).

1.2 Mediante Imputación de Cargos N° 068-2018-SUNAFIL/IRE-AYAC. de fecha 16 de noviembre

de 2018, notificado a la impugnante el 21 de noviembre de 2018, juntamente con el Acta de

1
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Resolución N° 027-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

Infracción, se dio inicio a la etapa instructiva, otorgándose un plazo de quince (15) días
hábiles para la presentación de los descargos.

1.3 Recibidos los descargos, mediante Auto de Sub Intendencia N° 140 con fecha 08 de
diciembre de 2020, la Sub Intendencia Regional de Ayacucho multó a la impugnante1 con la
suma de S/. 24 277.50 (veinticuatro mil doscientos setenta y siete con 50/100 soles)2 por
haber incurrido en:

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el
pago íntegro y oportuno de la remuneración mínima vital, respecto de seis (06)
trabajadores, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago
íntegro y oportuno de las bonificaciones otorgadas unilateralmente a favor de la
trabajadora Margarita Vicaña Figueroa, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del
RLGIT.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no adoptar las medidas
necesarias que acrediten el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento de
fecha 21 de setiembre de 2018, respecto de seis (06) trabajadores, tipificada en el
numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
-

1.4 Mediante escrito de fecha 15 de marzo de 2021, la impugnante interpuso recurso de

apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 13-2021-
SUNAFIL/IRE/AYAC, solicitando la nulidad de la resolución, así como del acta de infracción y
todo el procedimiento inspectivo, argumentando lo siguiente:

i. Se les impone sanción mediante un auto de Sub intendencia, cuando corresponde que
se emita una resolución, por lo que el procedimiento deviene en nulo.

ii. Solicitan la caducidad del procedimiento administrativo sancionador, por cuanto desde
la notificación del Acta de Infracción y la Imputación de Cargos hasta la emisión del
Auto de Intendencia N° 140 que le impone la sanción de multa, de fecha 08 de
diciembre de 2020, y notificada el 03 de marzo de 2021, ha transcurrido 02 años, 02
meses y 10 días por lo que el procedimiento habría caducado.

1
Ver fojas 111 a 121 del expediente sancionador
2
De conformidad con la tabla de sanciones propuesta mediante Decreto Supremo N° 015-2017-TR, vigente en la fecha
de imposición de la multa, en aplicación del artículo 48.1 del RLGIT.

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iii. El acta de infracción, el Informe Final de Instrucción fueron emitidos fuera de los plazos
establecidos en los numerales 7.1.3.6., 7.1.2.2., 7.1.2.6., 7.1.2.1.,6.4.1.4, 7.1.1.5,
7.1.1.6., de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL, por lo que devienen en nulos.

iv. Asimismo, el Auto Subdirectoral confirma la falta de motivación del acta de infracción,
el Informe Final de Instrucción, toda vez que no se han tenido en cuenta los argumentos
de defensa expuestos por la impugnante.

v. No se ha analizado el Decreto Ley N° 14222, Ley que establece Métodos de Fijación de

Salario Mínimo, a efectos del cálculo de la remuneración mínima vital, supuestos
normativos que fueron aplicados por la inspeccionada.

vi. Que la construcción lógica sobre las remuneraciones no es la adecuada, en atención a

lo dispuesto en los artículos 6 y 7 del Decreto Supremo N° 003-97-TR, Casación N° 1075-
2002-LIMA, artículo 17 del TUO de Compensación por Tiempo de Servicios,
concluyendo que sus políticas de cálculo de comisiones y bonificaciones demuestran
que sus trabajadores dependiendo del puesto que desempeñan tendrán una estructura
de pago distinta y comprendida por diferentes conceptos.

1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 13-2021-SUNAFIL/IRE-AYAC, de fecha 07 de abril de

20213, la Intendencia Regional de Ayacucho declaró infundado el recurso de apelación
interpuesto por la impugnante, confirmando el Auto de Sub Intendencia N° 140, por
considerar que:

 El Auto de sub Intendencia en virtud de lo dispuesto en el numeral 1.1. del artículo

1 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento
Administrativo General aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS de
la Ley N° 27444, (en adelante, TUO LPAG) es un acto administrativo que produce
efectos jurídicos respecto de los intereses y obligaciones de la impugnante, aunado
a ello, el referido auto contiene los requisitos de validez de los actos administrativos
previstos en el artículo 3 del TUO LPAG, por lo que la denominación atribuida a dicho
documento, no enerva lo dispuesto en el numeral 53.3 del artículo 53 del RLGIT y el
punto 7.1.3.6. de la “Directiva que regula el procedimiento administrativo
sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo”; en consecuencia, este acto
administrativo surte efectos legales.

 Respecto de la caducidad solicitada, determina que la imputación de cargos con el

acta de infracción, fueron notificadas el 21 de noviembre de 2018, iniciando el
procedimiento sancionador, cuyo plazo venció con la notificación de la Resolución
de Sub Intendencia N° 019-2019-SUNAFIL/IRE-AYAC/SIRE de fecha 12 de febrero de
2019, habiendo transcurrido solo 04 meses y 10 días; por lo que no ha operado la

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Notificada a la inspeccionada el 09 de abril de 2021.

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caducidad del procedimiento. Pues, el hecho de que haya sido declarada nula la
resolución N° 019-2019-SUNAFIL /IRE-AYAC que le impone la sanción, mediante
resolución de Intendencia N° 026-2019 de fecha 07-10-2019, en nada enerva el
computo para la caducidad aludida, toda vez que el numeral 1 del artículo 259 del
TUO LPAG determina que la caducidad administrativa no aplica al procedimiento
recursivo y por ende no opera en etapa impugnativa. Además, que solo puede ser
declarada en primera instancia.

 Respecto de la solicitud de nulidad del acta de infracción y el informe final, carecen

de asidero legal por cuanto no son actos administrativos por cuanto por si mismo
no producen efectos jurídicos en el administrado.

 En tal sentido, los efectos de la nulidad sólo se dieron contra la resolución de sub
intendencia, preservando todo el estadio y procedimiento sancionador hasta la
emisión de una nueva resolución.

 La Remuneración Mínima Vital tiene por objeto determinar el monto por debajo
del cual no se puede retribuir a un trabajador por la prestación de los servicios
subordinados, además que toda remuneración tiene amparo en la Constitución
Política del Estado, en normas supranacionales, normas legales que garantice un
monto mínimo para el pago de sus beneficios sociales, así como los aportes mínimos
a la seguridad social, tanto en salud como en pensiones. En tal sentido, el hecho de
que la inspeccionada haya entregado unilateralmente una bonificación, que no es
permanente, sino que está condicionada a cumplimiento de metas establecidas por
el empleador, atenta la regulación normativa de la RMV.

1.6 Mediante escrito de fecha 28 de abril de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia
Regional de Ayacucho el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N°
13-2021-SUNAFIL/IRE-AYAC.

1.7 La Intendencia Regional de Ayacucho admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los
actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum-0168-2021-
SUNAFIL/IRE-AYA, recibido el 05 de mayo de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de

Fiscalización Laboral (en adelante, Sunafil), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley,

4
“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806,
Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

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que para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica
con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el

artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 15
del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo
N° 007-2013-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,
aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal),
el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para
resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los
casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de
revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

Artículo 1. Creación y finalidad

Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico
especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar
el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría
técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
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“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806,
Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de
su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que
interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”
6
"Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio
nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión
se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda,
agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
7
“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
interposición del recurso de revisión.”
8
“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio
nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo
establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a
mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de
observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

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3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO
de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o
lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa
mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión,
entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su
interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley
o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos
impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en
días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso
de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador
con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a
efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55
del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de
admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como
el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda
instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil,
así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función
en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando
de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente
establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la
inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho
laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del
Tribunal de Fiscalización Laboral.

3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas
por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional,
que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias;
estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra
facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda
instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes
descritas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR CENTRO CERAMICO LAS FLORES S.A.C.

4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que CENTRO CERAMICO LAS FLORES S.A.C.
presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 13-2021-
SUNAFIL/IRE-AYAC, emitida por la Intendencia Regional de Ayacucho, en la cual se confirmó

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la sanción impuesta de S/. 24 772.50 por la comisión de las infracciones: MUY GRAVE en
materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago íntegro y oportuno de la
remuneración mínima vital, respecto de seis (06) trabajadores, tipificada en el numeral
25.10 del artículo 25 del RLGIT; Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones
laborales, por no acreditar el pago íntegro y oportuno de las bonificaciones otorgadas
unilateralmente a favor de la trabajadora Margarita Vicaña Figueroa, tipificada en el
numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT y Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor
inspectiva, por no adoptar las medidas necesarias que acrediten el cumplimiento de la
medida inspectiva de requerimiento de fecha 21 de setiembre de 2018, respecto de seis (06)
trabajadores, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal
de quince (15) días hábiles, computados a partir del 09 de abril de 2021, fecha en que fue
notificada la citada resolución9.

4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los
requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas,
corresponde analizar los argumentos planteados por CENTRO CERAMICO LAS FLORES S.A.C.

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

5.1 Mediante escrito de fecha 28 de abril, la impugnante fundamenta su recurso de revisión

contra la Resolución de Intendencia N° 013-2021-SUNAFIL/IRE-AYAC, señalando lo siguiente:

- Interpretación errónea del artículo 259 del TUO LPAG, pues en el presente caso operó
la caducidad y la Intendencia se niega a ratificarla, vulnerando el Principio de
Legalidad.

La Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII aprobada por Resolución de Superintendencia

N° 171-2017-SUNAFIL, establece los plazos en el procedimiento inspectivo y
sancionador los cuales han sido desconocidos en el presente procedimiento, por lo que
solicitan la nulidad de los mismos. Asimismo, precisan que corresponde a la autoridad
instructiva evaluar la caducidad del procedimiento sancionador, que es de 9 meses,
contados desde la notificación de imputación de cargos. Plazo que puede ser ampliado
por 3 meses aprobado por una resolución debidamente motivada, previo al
vencimiento del mismo. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento
recursivo.

Asimismo, la impugnante como parte de sus argumentos expresamente señala:

“DE ESTA MANERA EL EFECTO DE LA NULIDAD SERÁ MANTENER TODO EL

PROCEDIMIENTO SANCIONADOR Y DEJAR SIN EFECTO (COMO SI NO HUBIESE EXISTIDO
– PUES ES UNA NULIDAD Y NO ANULABILIDAD) LA RESOLUCIÓN DE SUBINTENDENCIA.

9
Iniciándose el plazo el 12 de abril de 2021, día hábil siguiente al de la fecha de notificación.

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CON ELLO VUESTRO DESPACHO DEBIÓ EMITIR UNA NUEVA RESOLUCIÓN DENTRO DEL
PLAZO DE LEY (15 DÍAS HÁBILES) Y SE REINICIA EL CÓMPUTO DEL PLAZO DE
CADUCIDAD, EL MISMO QUE HABRÍA INICIADO CON LA NOTIFICACIÓN DEL ACTA DE
INFRACCIÓN EL 21 DE NOVIEMBRE DE 2018.

SIN EMBARGO, VUESTRO DESPACHO NO CUMPLIÓ CON NINGUNO DE LOS PLAZOS DE

LEY Y NOTIFICA EL PRESENTE AUTO EL 03 DE MARZO DE 2021, ES DECIR DESPUÉS DE 02
AÑOS, 02 MESES, 10 DÍAS, EXCEDIENDO EN DEMASÍA EL PLAZO DE OS 9 MESES
ESTABLECIDO COMO LÍMITE DE CADUCIDAD EN EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.”

Además, que no se puede considerar la suspensión de plazos a partir del 16 de marzo

de 2020 al 29 de junio de 2020, por cuanto a esa fecha solo estaba pendiente de
notificar la resolución de sanción.

Consideran que la resolución cuya nulidad solicitan ha interpretado erróneamente el

artículo 259 del TUO LPAG, en el extremo “la caducidad administrativa no aplica al
procedimiento recursivo”, pues este supuesto no es limitante para que la Intendencia
pueda pronunciarse respecto de la caducidad, pues no es una decisión exclusiva de la
autoridad de primera instancia.

- Inaplicación del numeral 53.3 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de
Inspección del Trabajo, al vulnerar el principio de legalidad al no emitir una resolución sino
un auto.

Esta norma precisa que mediante resolución se debe resolver el procedimiento que imponga
sanción o no, la cual debe ser notificada al administrado a fin de que interponga los medios
impugnatorios que corresponda.

En tal sentido, correspondía emitir resolución de sanción y no un auto, por los efectos
diferentes que producen dichos documentos jurídicos, por lo que dicho error debe ser
sancionado con nulidad de dicho acto, por contravenir el principio de legalidad.

- Interpretación errónea e inaplicación del Decreto Ley N° 14222, por cuanto no sigue las
condiciones establecidas para el cálculo de la remuneración mínima vital.

Al respecto señalan que la resolución materia de recurso de nulidad, no ha analizado lo

dispuesto en los artículos 9, 11 y 12 del Decreto Ley N° 14222, toda vez que, si establece
parámetros para determinar el cálculo de la remuneración mínima vital, en los que se deben
considerar las bonificaciones u otros abonos permanentes y fijos que se paguen de manera

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permanente al trabajador, ya sea en dinero o en especie, así como las obligaciones legales
de cargo del trabajador.

Pues el argumento de la resolución cuya nulidad se solicita, por cuanto no se analizan las
normas citadas, para luego concluir que la inspeccionada no ha cumplido con pagar el RMV
a los trabajadores afectados, a pesar de haber demostrado que si cumplieron con pagar
además de la RMV otras bonificaciones. Para ello invocan lo señalado en el artículo 6 del
Decreto Supremo N° 003-97-TR, que determina los conceptos que constituyen la
remuneración, considerando todo lo que percibe el trabajador de manera permanente y que
sean de su libre disposición. Asimismo, precisan los conceptos que no tienen carácter
remunerativo, a los que se refieren los artículos 19 y 20 del TUO del Decreto Legislativo N°
650. Para luego citar el artículo 9 del Decreto Supremo N° 001-97-TR, que establece la
remuneración computable, incluyendo la remuneración básica, y todas las cantidades que
perciba regularmente el trabajador, en dinero o en especie como contra prestación de su
labor, cualquiera sea su denominación.

Es decir, que la remuneración mensual del trabajador podrá ser integrada con distintos
conceptos que sean de su libre disposición.

No obstante, lo señalado precedentemente, consideran que las comisiones y bonificaciones

que otorga la impugnante las clasifica por grupos ocupacionales como administradores de
tienda, asesores comerciales, trabajadores de almacén y mantenimiento, en los que se le
asigna una bonificación permanente, y en otros casos nivelación.

Para el pago de bonificaciones, ha considerado los grupos ocupacionales de administradores

de tienda, de acuerdo al porcentaje de la meta en las ventas, entre 1 500.00 a 2 400 soles;
los asesores comerciales entre S/ 60.00 a 100.00 soles; trabajadores de almacén y
mantenimiento entre S/ 50.00 a 70.00 soles. Considerado como un ingreso adicional
principal y contraprestativo, sin condición alguna.

Respecto a la nivelación de la remuneración mínima vital, la consideran dentro de la

estructura salarial de la inspeccionada en los supuestos en que el colaborador no obtenga
bonificación ni comisiones, o cuando en rendimiento de la tienda es bajo o no llegue al 90%
de las metas establecidas; por lo que se ha vulnerado el derecho al debido procedimiento
administrativo, así como los principios de legalidad, imparcialidad y presunción de
veracidad, por lo que, la multa impuesta resulta ilegal, pues han cumplido con las normas
laborales correspondientes.

- La resolución de intendencia confirma la falta de motivación del Acta de Infracción, del

Informe Final de Instrucción y de la Resolución de Intendencia; sin embargo, no sanciona
con la nulidad de estos documentos.

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Señalan que la resolución de intendencia no ha cumplido con la estructura lógica de toda

resolución, como es la parte expositiva, considerativa y resolutiva. Además que no ha
presentado una justificación interna de la resolución, ni se advierte la apreciación de los
medios probatorios, dejando de lado os argumentos de defensa respecto de la regulación
de la remuneración mínima vital, pues desde sus escritos de descargos solicitaron la nulidad
del Acta de Infracción y del Informe Final de Instrucción, por lo que se ha vulnerado el
artículo 44 de la LGIT que regula el principio de la observancia del debido procedimiento en
el sistema inspectivo, en el que se permita al administrado a exponer su derecho de defensa,
ofrecer pruebas y obtener una resolución debidamente fundada en hechos y derecho,
concordante con el articulo IV del Título Preliminar del TUO LPAG, así como las causales de
nulidad de los actos administrativo descritos en el artículo 10 del citado TUO LPAG.

La impugnante en el recurso de revisión solo reitera los argumentos de sus descargos de la

imputación de cargos, del informe final de instrucción, y del recurso de apelación

VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN

De la creación de la Sunafil y sus competencias

6.1 Como se señaló en el punto 2.1 de la presente resolución, mediante Ley N° 29981,
promulgada el 15 de enero de 2013, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización
Laboral10, entendida como la autoridad central y ente rector del Sistema de Inspección del
Trabajo.11

6.2 Dentro sus funciones, la Sunafil supervisa y fiscaliza el cumplimiento del orden jurídico
sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo12 en el ámbito del régimen laboral

10
Iniciando funciones el 01 de abril de 2014, según lo dispuesto por el artículo 2 de la Resolución Ministerial N° 037-
2014-TR. La transferencia de competencias del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo a la Sunafil, se realizó el
31 de marzo de 2014, según lo dispuesto en el artículo 1 de la resolución en mención.
11
Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de
Inspección Del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 29981
Artículo 18. Ente rector
La Sunafil es la autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo a que se refiere la Ley 28806, Ley General de
Inspección del Trabajo; y como ente rector de ese sistema funcional dicta normas y establece procedimientos para
asegurar el cumplimiento de las políticas públicas en materia de su competencia que requieren de la participación de
otras entidades del Estado, garantizando el funcionamiento del Sistema con la participación de los gobiernos regionales
y de otras entidades del Estado según corresponda.
12
Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de
Inspección Del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 29981
“Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico
especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar
el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría
técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

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privado13 y bajo los alcances de la Ley N° 3113114 a nivel nacional, en su calidad de autoridad
central de inspección del trabajo, disponiéndose para este fin la transferencia de los
“órganos, unidades orgánicas y cargos del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo,
referidas a la supervisión y fiscalización del cumplimiento de la normativa sociolaboral”.15

6.3 Por ello, el Tribunal de Fiscalización Laboral, en su calidad de última instancia administrativa
de la autoridad central de inspección del trabajo, encargada de la supervisión y fiscalización
del ordenamiento jurídico sociolaborales, que comprende los derechos laborales,
previsionales, de seguridad y salud en el trabajo y todos los que se derivan de la relación
laboral. Por tanto, tiene potestad de conocer -a través del recurso extraordinario de
revisión- las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de
Inspección del Trabajo dentro de los procedimientos administrativos sancionadores
iniciados como consecuencia de las competencias que la Ley N° 29981 le asigna a la Sunafil.

6.4 En ese orden de ideas, junto con la creación de la Sunafil, la Ley N° 29981 modificó a la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales, asignándose a éstos la competencia en la inspección
respecto de aquellas microempresas16 bajo su ámbito de competencia territorial;
posteriormente, mediante Ley N° 30814, Ley de fortalecimiento del Sistema de Inspección
del Trabajo, se dispuso que de manera temporal se asignarían éstas competencias y
funciones en materia de inspección del trabajo (de los Gobiernos Regionales) por un plazo
de ocho (08) años contados a partir de la vigencia de dicha ley17 a la Sunafil, disponiéndose
que en aquellos ámbitos de gobierno regional en donde se haya implementado una
Intendencia Regional de la Sunafil, esta transferencia se efectuaría a partir de la vigencia de
dicha ley y de manera progresiva; debiéndose implementar Intendencias Regionales en
aquellos ámbitos en los cuales éstas no se habían implementado hasta el 31 de diciembre
de 2020.

6.5 Es Importante señalar que las Intendencias Regionales a las que la Ley N° 30814 hace
mención se encuentran descritas en el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de la
Sunafil18 (y cuya redacción inicial tuvo un desarrollo posterior a través de la modificación del
Decreto Supremo N° 009-2013-TR19), teniendo éstas la naturaleza de órganos
desconcentrados encargados -entre otras funciones- de desarrollar y ejecutar las

13
Considerar los alcances del literal “i” del artículo 4 de la Ley N° 29981, para aquellos trabajadores que presten servicios
en entidades públicas sujetas al régimen laboral.
14
Mediante la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 31131, Ley que establece disposiciones para
erradicar la discriminación en los regímenes laborales del Sector Público, se estableció que la fiscalización de las
condiciones contractuales o convencionales, así como las condiciones legales de los trabajadores bajo el régimen del
Contrato Administrativo de Servicios (CAS) estaría a cargo de la Sunafil.
15
Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 29981
16
Segunda Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley N° 29981, que modificó el literal f) del artículo 48 de la
Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
17
A partir del 10 de julio de 2018, en tanto la referida ley fue publicada el 09 de julio de 2018 en el diario oficial El Peruano.
18
Aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR.
19
Decreto Supremo que modifica el Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de
Fiscalización Laboral – SUNAFIL, publicado el 25 de octubre de 2013.

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actuaciones inspectivas de fiscalización que le fueron otorgadas a la Sunafil como autoridad

central del Sistema de Inspección del Trabajo, entendido éste como un “…sistema único,
polivalente e integrado en dependencia técnica, orgánica y funcional directa de la Autoridad
Central de la Inspección del Trabajo”20.

6.6 En este extremo, cabe recordar que los órganos desconcentrados son aquellos “que
desarrollan funciones sustantivas para prestar bienes o servicios, y se crean para atender
necesidades no cubiertas en el territorio”21, actuando en representación de la entidad de la
cual forman parte, es decir, que la competencia de la Sunafil no se pierde o difumina por
esta desconcentración, sino que ésta responde a un criterio organizativo, conservando sus
competencias como autoridad central22.

6.7 Teniéndose establecidos estos alcances, corresponde analizar lo expuesto por la

impugnante en el recurso de revisión materia de autos, a la luz de los expedientes
administrativos (inspectivo y sancionador) y lo señalado por la Intendencia de Lima
Metropolitana en la resolución impugnada.

Sobre la Interpretación errónea del artículo 259 del TUO LPAG, que establece la la caducidad
del Procedimiento Administrativo Sancionador y de la vulneración del Principio de Legalidad.

6.8 El artículo 259 numeral 1 del TUO LPAG, establece que: “El plazo para resolver los
procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la
fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera
excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una
resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su
vencimiento. La caducidad no aplica al procedimiento recursivo” (resaltado es nuestro); en
ese marco normativo, la caducidad del procedimiento sancionador no aplica al
procedimiento recursivo, por cuanto solo atañe a dicho procedimiento, plazo que es
computado a partir de la notificación con la Imputación de Cargos acompañado del Acta de
Infracción, que da inicio al procedimiento administrativo sancionador y concluye con la
notificación de la resolución de primera instancia que sanciona a la inspeccionada.

6.9 Por su parte, el numeral 2 del artículo 259 del TUO de la LPAG23 estipula que, transcurrido
el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende
automáticamente caducado el procedimiento y se procederá a su archivo.

20
Artículo 18 de la Ley General de Inspección del Trabajo, Ley N° 28806.
21
Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado, Decreto Supremo N° 054-2018-PCM
22
En ese sentido, el texto original del artículo 37 y el actual artículo 47 del ROF de la Sunafil establecen que las
Intendencias Regionales dependen jerárquicamente del Despacho del Superintendente de la Sunafil.
23 Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General “Artículo
259.- Caducidad del procedimiento sancionador. (…) 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la
resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento y se procederá a su archivo.”

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6.10 En igual sentido, es apropiado señalar que la Quinta Disposición Complementaria Final del
Decreto Legislativo N° 127224, Decreto Legislativo que modifica la Ley N° 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio
Administrativo (en adelante, el Decreto Legislativo N° 1272), establece un plazo de un (1)
año, desde la vigencia del Decreto Legislativo N° 1272, para que caduquen los
procedimientos sancionadores que se encontraban en trámite a su fecha de publicación.

6.11 Así también, el ítem 7.1.1.6 del punto 7.1 del numeral 7 de la Directiva 001 el Procedimiento
Sancionador -2017-SUNAFIL/INII25, Directiva que regula del Sistema de Inspección del
Trabajo, aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL, señala
que la caducidad es declarada de oficio o a pedido de parte, siendo que en el supuesto que
la infracción no hubiera prescrito la autoridad competente evaluará el inicio de un nuevo
procedimiento sancionador.

6.12 Finalmente, mediante resolución de Sunafil N° 110-2019-SUNAFIL, de fecha 15 de marzo de

2019, que aprueba los criterios normativos adoptados por el “Comité de Criterios en materia
legal aplicables al Sistema de Inspección del Trabajo de la Superintendencia Nacional de
Fiscalización Laboral – SUNAFIL”, acordó en el tema 5: Caducidad del Procedimiento
Sancionador en el supuesto de nulidad: “No es aplicable el plazo de caducidad al que se
refiere el artículo 259 numeral 1 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, respecto a la
resolución que corresponda emitirse como resultado de la declaratoria de nulidad de la
resolución de primera instancia en el procedimiento administrativo sancionador (PAS)”

6.13 En esta línea argumentativa, verificamos que mediante Cédula de Notificación N° 41014-
201826 el Acta de Infracción N° 053-2018-SUNAFIL/IRE-AYA y la Imputación de Cargos N° 068-
2018-SUNAFIL/IREAYACUCHO-SIAI-AIPS, fueron notificadas el 21 de noviembre de 2018; por
lo que es a partir de esta fecha que corre el plazo para contar los nueve (9) meses, por su parte
se emitió la Resolución de Sub Intendencia N° 019-2019-DUNSFIL/IRE-AYA, de fecha 12 de

24 Decreto Legislativo N° 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y
deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo
“Disposiciones Complementarias Finales
(…)
Quinta. - Para la aplicación de la caducidad prevista en el artículo 237-A de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, se establece un plazo de un (1) año, contado desde la vigencia del presente Decreto Legislativo, para aquellos
procedimientos sancionadores que a la fecha se encuentran en trámite.”
25 Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL. – Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, Directiva que regula el
Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo.
7. Disposiciones Especificas
7.1. Desarrollo del procedimiento sancionador
7.1.1. consideraciones generales
7.1.1.6. La caducidad es declarada de oficio o a pedido de parte. En el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, la autoridad
competente evaluará el inicio de un nuevo pro edimiento sancionador. El procedimiento caducado no interrumpe la prescripción.
26 Ver fojas 06 del expediente sancionador

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febrero de 2019, por lo que solo habría transcurrido 2 meses 23 días; por lo que no se habría
excedido de plazo de caducidad establecido en la norma materia de análisis. Por lo que,
concluimos que los argumentos en este extremo del recurso de revisión no corresponden ser
amparados. Además, que la autoridad de segunda instancia al declarar infundado el recurso
de apelación ha emitido pronunciamiento en el mismo sentido, en los considerandos 09 al 13
de la resolución materia del recurso de revisión.

Sobre la inaplicación del numeral 53.3 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de
Inspección del Trabajo, al vulnerar el principio de legalidad al no emitir una resolución sino un
auto

6.14 El RLGIT, determina en su artículo 53 el trámite del procedimiento sancionador,

donde especifica que termina cuando “se dicta la resolución correspondiente, teniendo en
cuenta lo actuado en el procedimiento, en un plazo no mayor de quince (15) días hábiles
contados desde el vencimiento del plazo para presentar los descargos. d) La resolución
correspondiente debe ser notificada al administrado, al órgano o entidad que formuló la
solicitud, a quien denunció la infracción, de ser el caso, así como a toda persona con legítimo
interés en el procedimiento”. (resaltado es nuestro)

6.15 El numeral 7.1.3.6 literal a) de la Directiva 001 el Procedimiento Sancionador -2017-

SUNAFIL/INII27, Directiva que regula del Sistema de Inspección del Trabajo, aprobado
mediante Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL, señala que: “Teniendo en
cuenta lo actuado en el procedimiento, la autoridad sancionadora dicta la resolución que
aplica la sanción o la decisión de archivar el procedimiento”

6.16 Por su parte el artículo 1 del TUO LPAG, conceptualiza el acto administrativo en su numeral
1.1.: “Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas
de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses,
obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.”

6.17 Al respecto el Dr. Morón Urbina28 señala: el concepto de acto administrativo conlleva la
presencia de elementos indispensables:
i. una declaración de cualquiera de las entidades;
ii. destinada a producir efectos jurídicos externos;
iii. que sus efectos recaigan sobre derechos, intereses y obligaciones de los administrados;

27 Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL. – Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, Directiva que regula el

Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo.
7. Disposiciones Especificas
7.1. Desarrollo del procedimiento sancionador
7.1.1. consideraciones generales
7.1.1.6. La caducidad es declarada de oficio o a pedido de parte. En el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, la autoridad
competente evaluará el inicio de un nuevo proc edimiento sancionador. El procedimiento caducado no interrumpe la prescripción.
28
MORÓN URBINA, Juan Carlos. COMENTARIOS A LA LEY BEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Nuevo Texto Único
Ordenado de la Ley N° 27444. Décima cuarta edición: abril 2019. Lima: Gaceta Jurídica S. A., p. 191-195

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iv. en una situación concreta;

v. en el marco del derecho público; y
vi. puede tener efectos individualizados o individualizables.

6.18 Acorde con lo dispuesto en el numeral 1.10 del articulo IV del Titulo Preliminar del TUO LPAG,
que define: “1.10. Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben
hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos
formalismos cuya realización no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en
la decisión final, no disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los
administrados. En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto que
se privilegie sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco normativo
aplicable y su validez será una garantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con la
aplicación de este principio.”

6.19 En igual sentido, resulta conveniente traer a colación lo preceptuado en el artículo 929 del TUO
LPAG, respecto de la presunción de validez de los actos administrativos, que a decir del jurista
Jorge Danós Ordóñez, en su artículo “Régimen de la Nulidad de los Actos Administrativos en
la Ley Nº 27444 del Procedimiento Administrativo General”30 señala: “El denominado por la
doctrina principio de presunción de validez de los actos administrativos constituye otro de los
elementos característicos del Derecho Administrativo en cuya virtud los actos dictados por una
autoridad administrativa se presumen legítimos en tanto su invalidez o disconformidad con el
ordenamiento jurídico no sea expresamente declarada por quienes están facultados
legalmente para constatarlo. Dicho principio consagra una presunción iuris tantum (admite
prueba en contrario) y tiene por fundamento la necesidad de asegurar que la administración
pública pueda realizar sus funciones en tutela del interés público sin que los llamados a
cumplir sus decisiones puedan obstaculizar las actuaciones de la administración sobre la
base de cuestionamientos que no hayan sido confirmados por las autoridades
administrativas o judiciales competentes para controlar la legalidad de los actos
administrativos. Como señala el profesor Juan Carlos Cassagne: “Si no existiera tal principio,
toda la actividad estatal podría ser cuestionada con la posibilidad de justificar la desobediencia
como regla normal en el cumplimiento de los actos administrativos, obstaculizando...el
cumplimiento de los fines públicos al anteponer el interés individual y privado al bien común,
sin atender a la preponderancia que aquellos representan como causa final del estado” (el
resaltado es nuestro)

6.20 De lo actuado en el procedimiento sancionador, efectivamente la sub Intendencia sanciona a

la inspeccionada con el auto de Intendencia N° 140, de fecha 12 de febrero de 2021; por lo

29
“Artículo 9:Todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea
declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda.”
30
https://www.mpfn.gob.pe/escuela/contenido/actividades/docs/3409_ponenciaforonulidad_actos_ad
ministrativos.pdf

15
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que este Tribunal a la luz de los conceptos descritos precedentemente, advierte que se trata
de un acto administrativo, que reúne los requisitos esenciales, para su validez, por cuanto la
figura jurídica de la nulidad requiere que se acredite el perjuicio ocasionado al administrado
con la emisión del acto administrativo, el cual debe ser declarado en sede administrativa o
judicial, pues los meros formalismos no constituyen de ninguna manera causales de nulidad.
En consecuencia, de acuerdo a la presunción de validez de los actos administrativos surten
efectos legales, sin importar la denominación. Lo que importa es la estructura de la resolución
que sea coherente, sustentada en derecho y subsumiendo los supuestos fácticos y que se haya
emitido en clara observancia del derecho al debido procedimiento administrativo.

6.21 Asimismo, la impugnante bajo este supuesto de nulidad, señala que esta denominación de
auto y no de resolución, vulnera el principio de legalidad. Al respecto, advertimos que el
principio de legalidad, previsto en el literal d) del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución
Política del Estado y traducido en el inciso 1 del artículo 248 del TUO de la LPAG, que establece:
“solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la
consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son
posibles de aplicar a un administrado, (…)” . Supuesto normativo que no resulta aplicable al
presente caso, por cuanto los argumentos fácticos del recurso de revisión versan sobre la
validez de un acto administrativo, que consiste en un supuesto jurídico totalmente diferente
a la facultad sancionadora, ejercida por las instancias inferiores. Por las razones expuestas no
puede ser amparado el recurso de revisión en este extremo.

Sobre la iInterpretación errónea e inaplicación del Decreto Ley N° 14222, por cuanto no sigue las
condiciones establecidas para el cálculo de la remuneración mínima vital.

6.22 El articulo 24 tercer párrafo de la Constitución Política del Estado, respecto a las
remuneraciones señala: “Las remuneraciones mínimas se regulan por el Estado con
participación de las organizaciones representativas de los trabajadores y de los empleadores”.

6.23 El Decreto Ley 14222 fijó los métodos de fijación del Salario Mínimo, que por diversos factores,
cambio de nomenclatura para convertirse en Remuneración Mínima Vital (RMV), en la década
de los noventa del siglo pasado que englobaba tanto la remuneración básica como las
bonificaciones que había otorgado el Estado en esos años y que para alcanzar la cantidad
determinada por la norma, debía considerarse “las bonificaciones y otros abonos
permanentes y fijos que se paguen al trabajador31.

6.24 A su vez el artículo 6° del mencionado Decreto Ley permite pagar el íntegro de la RMV en base
a la productividad fijándose “como unidades para el pago de remuneraciones determinadas
obras, tareas o piezas se computarán las que deban cumplirse en la jornada máxima legal o
contractual; y las tarifas que se les asignen no deberán significar a trabajador con eficiencia y

31
Cfr. art. 12.

16
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productividad normales una remuneración menor que el salario mínimo de los trabajadores a
jornal”.

6.25 De hecho, los Decretos Supremos (D.S.) 023-85-TR y 026-85-TR establecieron una
“remuneración mínima vital única y válida a nivel nacional. En adelante, el sueldo o salario
mínimo vital previsto para la Provincia de Lima, más la bonificación suplementaria rigieron
para todo el país”32. Se confirman por estas normas y otras posteriores, de la década de los
años 80 y 90 del siglo pasado, que la remuneración mínima vital estaba conformada por
distintas bonificaciones, como la denominada como “suplementaria adicional” o por
“movilidad”33. Posteriormente, la Resolución Ministerial 091-92-TR estableció un pago
proporcional a la RMV para quienes laborasen menos de cuatro horas diarias, como pueden
ser los destajeros, comisionistas, periodistas, etc.

6.26 Por tanto, no se viola el Decreto Ley 14222 por desagregar la remuneración mínima vital en
diferentes conceptos o bonificaciones, pero sí se viola cuando se otorga una bonificación
sujeta a condición para alcanzar la RMV, que exige laborar una jornada más extensa de la legal
o cuando no se observa la proporcionalidad.

6.27 En el caso de la resolución impugnada la empresa impugnante suscribió en el año 2018,

contratos modales por incremento de actividad, pactando un haber básico inferior a la RMV,
así como un bono por producción que, de no superar cierta meta, sería sustituido por una
bonificación denominada “nivelación de la RMV”, a fin de que percibiese ésta por el trabajo
realizado en jornada normal.

6.28 Por las razones expuestas debe ser atendido el recurso, ya que la mera disgregación de la RMV
en diferentes conceptos no constituye una infracción de la ley, si no, más bien, la de no
considerar el íntegro de la mencionada RMV como base para el cálculo de las horas
trabajadas34, o cuando se pacte a comisión -sea por el total o por una parte de ella- y, para
percibirla, sea necesario laborar una jornada más extensa de la legal.

Sobre la falta de motivación del Acta de Infracción, del Informe Final de Instrucción y de la
Resolución de Intendencia

32
(EMPLEO, 2005)@7
33
Cfr. D.S 054-90-TR.
34
Las normas de la RMV obligan a pagar ésta por trabajar 48 horas semanales y un mes completo. Si la
jornada es de menos horas, el pago será proporcional.

17
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6.29 El principio del procedimiento administrativo se encuentra regulado en el artículo IV numeral

1.2. del Título Preliminar del T.U.O de la Ley N.° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo
General aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.35

6.30 Al respecto, la Constitución Política del Estado, en su numeral 3 del artículo 139, se refiere a
la tutela judicial efectiva y al debido proceso, como un derecho de todo justiciable. Pues, la
tutela judicial efectiva se plasma en el derecho a poder recurrir a los Órganos Jurisdiccionales;
dentro del proceso a recibir una resolución fundada en derecho y que ésta sea cumplida. Visto
así, y haciendo un baremo con el procedimiento administrativo sancionador, se recibe
también por parte de la administración pública un trato similar, solo que el actuar es materia
de revisión en el proceso contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el artículo
148 de la Carta Magna.

6.31 Sobre el debido proceso, el Tribunal Constitucional, da las razones suficientes para extender
este derecho a los procedimientos administrativos, por lo que su observancia es de obligatorio
cumplimiento36.

35“Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías
comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados;
a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando
corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a
impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho
Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”.
36 STC recaída en el Expediente N° 01412-2007-PA/TC, que señala:
“Como ya lo ha expresado el Tribunal Constitucional en abundante sostenida jurisprudencia el debido proceso está concebido como
el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, en cuyo
seno se alberga los actos administrativos, a fin de que las personas estén en la posibilidad de defender adecuadamente sus derechos
ante cualquier acto del Estado o de los particulares que pueda afectarlos. Queda claro, entonces, que la cláusula fundamental
contenida en el artículo 139.3 de la Constitución Política del Perú, no es “patrimonio” exclusivo de los procesos jurisdiccionales, sino
que el respeto del contenido del debido proceso se hace extensivo a los procesos administrativos públicos (como es el caso de autos)
o privados”. (Fundamento 8).
“Dentro de la misma línea de razonamiento este Colegiado ha precisado que dentro de aquel conjunto de garantías mínimas que
subyacen al debido proceso se encuentra el derecho a la motivación de las resoluciones, que adquiere vital preponderancia en el caso
que nos ocupa, pues es este el derecho que el demandante reclama como vulnerado y por el cual acude a esta instancia en pos de
tutela. Por su parte, la doctrina considera que la motivación supone la exteriorización obligatoria de las razones que sirven de
sustento a una resolución de la administración” (Fundamento 10).
“En consecuencia debemos afirmar que el derecho a la motivación de las decisiones administrativas si bien no tiene un sustento
constitucional directo, no es menos cierto que forma parte de aquella parcela de los derechos fundamentales innominados que
integra la construcción constitucional del Estado que permite apartarse de toda aquella visión absoluta o autoritaria” (Fundamento
11).
“Hablar de un Estado Constitucional significa hablar de un modelo estatal en el que sus acciones están regidas por el Derecho, lo que
trae como correlato que la actuación de la administración deberá dar cuenta de esta sujeción para alejar cualquier sospecha de
arbitrariedad. Para lograr este objetivo, las decisiones de la administración deberán contener una adecuada motivación, tanto de
los hechos como de la interpretación de las normas o el razonamiento realizado por el funcionario o colegiado, de ser el caso”.
(Fundamento 12).
“Cuando en el considerando precedente se ha hecho referencia al término adecuada motivación, esta debe ser entendida como
aquella que genera consecuencias positivas en un Estado de Derecho en el que la protección de los derechos fundamentales se rige
como uno de sus principales pilares. Así, por un lado tenemos que una resolución debidamente motivada brinda seguridad jurídica a

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6.32 En esta línea argumentativa se verifica que tanto el Acta de Infracción como Resolución de
Intendencia N° 13-2021-SUNAFIL/IRE-AYAC, de fecha 07 de abril de 2021l no han interpretado
ni aplicado debidamente las normas referidas a la remuneración mínima vital, por lo que han
violado los principio de legalidad37 y de imparcialidad38. En consecuencia, la empresa
impugnante no ha incurrido en la infracción MUY GRAVE imputada por el inspector de trabajo
en materia de relaciones laborales, que se encuentra tipificada en el numeral 25.10 del
artículo 25 del RLGIT.

6.33 Se debe tener en cuenta que al impugnante se le ha atribuido, además, una infracción GRAVE
en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago íntegro y oportuno de las
bonificaciones otorgadas unilateralmente a favor de una trabajadora, tipificada en el numeral
24.4 del artículo 24 del RLGIT.

6.34 Por tanto, la medida de requerimiento de fecha 21 de setiembre de 2018 ordenó a la

inspeccionada pagar, tanto lo concerniente a la infracción GRAVE en materia de relaciones
laborales que afectaba a una trabajadora, como la que había sido calificada como MUY GRAVE,
en perjuicio de seis trabajadores. Y, teniendo en cuenta que el requerimiento tiene un carácter
unitario y que el administrado no puede elegir cumplir sólo alguna o algunas de las órdenes
impartidas, sino la totalidad de las mismas, en el caso que alguna de ellas no respete el
principio de legalidad, el administrado tiene derecho a resistirse al requerimiento por ser
violatorio del artículo 14 de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT. Por tanto, al
haberse probado que la empresa no había incurrido en infracción MUY GRAVE en materia de
relaciones laborales, no estaba obligada a cumplir con el requerimiento por vulnerar el
principio de legalidad.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N°

29981 – Ley que crea la Sunafil, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del
Trabajo, los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y
Funciones de la Sunafil y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004-
2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,

los administrados, y por otro, sirve como elemento de certeza a la autoridad administrativa que decide el procedimiento”.
(Fundamento 13).
37 Ley 27444, art. IV, 1.1
38
Ley 27444, art. IV, 1.1

19
 Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 027-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la CENTRO CERAMICO LAS
FLORES S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 13-2021-SUNAFIL/IRE-AYAC, de fecha
07 de abril de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Ayacucho dentro del procedimiento
administrativo sancionador recaído en el expediente N° 68-2018-SUNAFIL/IRE-AYA.

SEGUNDO.- En ese sentido, REVOCAR EN PARTE la Resolución de Intendencia N° 13-2021-

SUNAFIL/IRE-AYAC, en los extremos referentes a la comisión de una infracción MUY GRAVE,
tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT y en el de la comisión de la infracción MUY
GRAVE, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por las razones expuestas en la
presente resolución, dejando sin efecto las multas impuestas por dichas infracciones.

TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral
constituye última instancia administrativa.

CUARTO.- Notificar la presente resolución a CENTRO CERAMICO LAS FLORES S.A.C. y a la Intendencia
Regional de Ayacucho, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Devolver los actuados a la Intendencia Regional de Ayacucho.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la

Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (www.sunafil.gob.pe).

Regístrese y comuníquese

Documento firmado digitalmente Documento firmado digitalmente

Luis Erwin Mendoza Legoas Desirée Bianca Orsini Wisotzki
Presidente Vocal
Tribunal de Fiscalización Laboral Tribunal de Fiscalización Laboral

Documento firmado digitalmente

Luz Imelda Pacheco Zerga
Vocal
Tribunal de Fiscalización Laboral

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