23 36 000 2015 02431 01 (59925) - 1

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /
APELACIÓN DE LA SENTENCIA / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE

ADJUDICACIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO DE ADJUDICACIÓN / SELECCIÓN
ABREVIADA DEL CONTRATISTA / FACTORES DE EVALUACIÓN DEL
PLIEGO DE CONDICIONES / EXPERIENCIA CONTRACTUAL DEL
PROPONENTE / REGISTRO ÚNICO DE PROPONENTES / CONTENIDO DEL
REGISTRO ÚNICO DE PROPONENTES / REVOCATORIA DE LA SENTENCIA /
DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
[L]a Sala constata que la unión temporal CAR V no acreditó la experiencia

conforme lo establecieron la ley y el pliego de condiciones; además, no podía la
UNP, so pretexto de superar una aparente rigurosidad y formalismo, activar una
discrecionalidad que había sido expresamente excluida en la materia por parte del
legislador al estatuir, en el artículo 6 de la Ley 1150 de 2007, una regla exclusiva
de certificar la experiencia, ni por esa misma vía, desconocer el objeto de
contratación que determinó desde los estudios previos. Por consiguiente, y al
advertir que la propuesta de Blindexpress S.A.S. era la única habilitada en ambos
grupos del proceso de selección –este proponente sí acreditó en debida forma su
experiencia en el RUP -, es evidente que su ofrecimiento era el más favorable
para la entidad, quedando así demostrada su legitimación material por activa en
este asunto. Además, dado que se corroboró en la evaluación de las propuestas
presentadas dentro del proceso […], el desconocimiento del artículo 6 de la Ley
1150 de 2007 en torno a la acreditación del requisito de experiencia con el RUP,
procede la declaratoria de nulidad del acto administrativo debatido, la Resolución
270 del 15 de mayo de 2015, mediante la cual la UNP adjudicó los grupos 1 y 2
del proceso de selección abreviada antes aludido a la unión temporal CAR V. […]
De conformidad con todo lo expuesto, se impone revocar la sentencia de primera
instancia y, en su lugar, declarar la nulidad del acto administrativo cuestionado.
FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 6
PLENA PRUEBA / REGISTRO ÚNICO DE PROPONENTES / INSCRIPCIÓN EN

EL REGISTRO ÚNICO DE PROPONENTES / INFORMACIÓN DEL
PROPONENTE / CALIFICACIÓN DEL PROPONENTE / REQUISITOS
HABILITANTES DEL PROPONENTE / CAPACIDAD JURÍDICA / CAPACIDAD
FINANCIERA DEL PROPONENTE / EXPERIENCIA CONTRACTUAL DEL
PROPONENTE / INHABILIDADES DEL PROPONENTE / REQUISITOS
HABILITANTES DEL PROPONENTE
El Registro Único de Proponentes –RUP– es el registro público que la ley les ha

encargado a las Cámaras de Comercio sobre la información de todas las personas
naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras domiciliadas o con sucursal en
Colombia que pretendan contratar con el Estado. Ya desde la expedición de la Ley
80 de 1993, en su artículo 22, el legislador tuvo a bien establecer que debían
inscribirse todas las personas que aspiraran a suscribir con las entidades
estatales, -de obra, consultoría, suministro y compraventa de bienes muebles-;
exceptuando del mencionado registro los siguientes tipos contractuales, según
indicaba el entonces inciso sexto de dicha norma […] De acuerdo con la norma, en
el RUP se anotaría la información atinente a los contratos ejecutados, su cuantía,
plazos y adiciones, y se incluiría lo relativo al del cumplimiento de contratos
anteriores, experiencia, capacidad técnica y administrativa, relación de equipo y su
disponibilidad, multas y sanciones impuestas y el término de su duración, datos
que debían ser remitidos por las entidades estatales contratantes, so pena de que
el funcionario encargado incurriese en causal de mala conducta. Luego, con la
expedición de la Ley 1150 de 2007 se derogó el referido artículo 22 y se
determinó, en el artículo 6, que dicho registro se establecía como la herramienta
de verificación de las condiciones de los proponentes o requisitos habilitantes,
como son, la información relacionada con la experiencia, capacidad jurídica,
financiera y de organización del proponente y su clasificación. De manera que
estas condiciones sólo deben ser objeto de verificación por parte de la
Administración, con base en la información certificada en el RUP, en aras de que
las entidades se centren únicamente en el examen de los aspectos técnicos y
económicos de las propuestas. […] [E]l inciso segundo del citado artículo 6° de la
Ley 1150 de 2007 determinó una regla de excepción a tal registro, indicando los
casos en que éste no se requiere, así: contratación directa, contratos para la
prestación de servicios de salud, contratos de mínima cuantía, enajenación de
bienes del Estado, contratos que tengan por objeto la adquisición de productos de
origen o destinación agropecuaria que se ofrezcan en bolsas de productos
legalmente constituidas y los actos y contratos que tengan por objeto directo las
actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y
comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta y los contratos de
concesión de cualquier tipo; casos en los cuales las entidades están encargadas
de verificar directamente los requisitos habilitantes de los proponentes. De manera
que, con la modificación de la Ley 1150 de 2007, les corresponde a las Cámaras
de Comercio certificar las condiciones habilitantes de los proponentes, excepto en
los asuntos que la misma legislación eximió, circunstancia ante la cual, las propias
entidades deben realizar el examen de dichos requisitos. En este sentido, se fijó
en el artículo 10 del Decreto 1510 de 2013 el deber de las entidades de registro de
certificar los requisitos habilitantes referentes a experiencia, capacidad jurídica,
financiera y organizacional de los proponentes. Vale precisar que, en el artículo 6
de la Ley 1150 de 2007, el legislador expresamente le otorgó al RUP la categoría
de plena prueba de tales calidades, razón por la cual la verificación de la
capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de
organización de los proponentes se acreditan de forma exclusiva con este
certificado; a su vez, indicó que “sólo en aquellos casos en que por las
características del objeto a contratar se requiera la verificación de requisitos del
proponente adicionales a los contenidos en el Registro, la entidad podrá hacer tal
verificación en forma directa” […].
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 22 / LEY 1150 DE 2007 -

ARTÍCULO 6 / DECRETO 1510 DE 2013 - ARTÍCULO 10
MERCADO DE BIENES Y SERVICIOS / CLASIFICACIÓN DE BIENES Y

SERVICIOS / CÓDIGO ESTÁNDAR
El código estándar UNSPSC es “una metodología uniforme de codificación

utilizada para clasificar productos y servicios fundamentada en un arreglo
jerárquico y en una estructura lógica”, está compuesto por cuatro niveles
jerárquicos –“segmento”, “familia”, “clase” y “producto”-; no obstante, para la
certificación del RUP se usa hasta el tercer nivel […]. Se trata de un sistema
estándar y de amplia difusión por el cual se realiza la clasificación de bienes y
servicios, no procesos, a través de un catálogo electrónico que permite el acceso
tanto a compradores como a proveedores mediante una codificación generalizada,
con efectos positivos en función de los costos contractuales al eliminar la
necesidad de tener un sistema de codificación individual y, además, porque
procura evitar confusiones al momento de delimitar y definir el objeto a contratar.
PLIEGO DE CONDICIONES / REGLAS DEL PLIEGO DE CONDICIONES /
REQUISITOS EN EL PLIEGO DE CONDICIONES / VERACIDAD DE LA
INFORMACIÓN DEL PLIEGO DE CONDICIONES / ELABORACIÓN DEL
PLIEGO DE CONDICIONES / CONTENIDO DE PLIEGO DE CONDICIONES /
MODIFICACIÓN DEL PLIEGO DE CONDICIONES
[L]os pliegos de condiciones no sólo deben contener reglas trascendentes y

directamente relacionadas con el objeto a contratar, sino que también deben ser
confeccionados de forma justa, clara y objetiva, lo que implica corrección y
precisión al momento de su redacción, tanto para permitir la libre concurrencia de
los interesados al proceso de selección, como para asegurar que en la evaluación
de las propuestas esas reglas no se presten a confusión o dudas, y permitan, en
condiciones de transparencia e igualdad, la comparación de las ofertas
presentadas. Como efecto de lo anterior, está proscrito que la entidad modifique
de forma unilateral las reglas previamente fijadas en los pliegos sin acudir a la
respectiva adenda; incorrección que se agrava cuando nada se informa a los
interesados y, por vía de interpretación, se aparta de la regla dispuesta que es de
conocimiento público -pues veda su posibilidad de pronunciarse en tiempo sobre
tal actuación- lo que genera incertidumbre en la evaluación de las propuestas y
compromete los principios de transparencia y selección objetiva, así como la
legalidad misma del proceso de selección.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre elaboración del pliego de condiciones y plazos

para realizarle modificaciones, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera,
sentencia de 26 de abril de 2006, rad. 16041, C. P. Ruth Stella Correa Palacio;
sentencia de 3 de mayo de 1999, rad. 12344, C. P. Daniel Suárez Hernández.
DICTAMEN PERICIAL / PRUEBA TÉCNICA / VALOR PROBATORIO DE LA

PRUEBA PERICIAL / VALORACIÓN DEL DICTAMEN PERICIAL /
INSUFICIENCIA DE LA PRUEBA PERICIAL / CONDENA EN ABSTRACTO /
INCIDENTE DE LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA / LIQUIDACIÓN DE LA
CONDENA / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA EN ABSTRACTO
[L]uego de analizar la prueba técnica acabada de referir, encuentra la Sala que no

pueden ser acogidas las conclusiones allí consignadas, toda vez que carecen del
respaldo suficiente, dado que la perito, según dijo en la audiencia de pruebas, sólo
se basó en la información contable que le suministró la parte actora respecto de
contratos que dicha sociedad ejecutó con precedencia. Sin embargo, los referidos
contratos que sirvieron de sustento a la experticia no tenían condiciones similares
al que la actora pretendía suscribir; de hecho, en la audiencia de pruebas la perito
reconoció que no verificó si se trataba de contratos con cantidades equivalentes,
modelos de vehículos similares, tiempo de ejecución y exigencias o
requerimientos técnicos equiparables a los del contrato que no le fue adjudicado a
la parte actora. Además, no realizó una verificación del mercado, en aras de
constatar la utilidad que reportan las sociedades que han ejecutado contratos
afines, ni examinó si la contabilidad en la cual basó su experticia estaba conforme
a la normativa aplicable. En esa medida y ante la ausencia de un cimiento certero
y acreditado de las fuentes, se hace evidente la falta de sustentación del dictamen,
dado que éste sólo arroja cifras que no tienen explicación demostrable,
circunstancia que impide a la Sala basarse en dicha prueba para sustentar la
liquidación de la condena a imponer. […] Por lo anterior y ante la falta de certeza
de los servicios prestados, por cuanto no obra en el expediente prueba que
demuestre si se contrató la totalidad de los vehículos previstos en la fase de
planeación -530 vehículos- o si se contrató un menor número, tal como se
manifestó desde los estudios previos , se torna necesario condenar en abstracto a
la demandada para que, en trámite incidental, se liquide el monto del
restablecimiento solicitado, en atención a las pruebas que corroboren los
presupuestos necesarios para el cálculo de la condena, en particular, los que se
acaban de señalar. Para efectos de dicha liquidación, se tendrán en cuenta los
siguientes criterios, además de los de orden constitucional y legalmente
preestablecidos […].
CONDENA EN COSTAS / CÁLCULO DE LA CONDENA EN COSTAS /

PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS
En los términos del artículo 188 del CPACA, la liquidación y ejecución de la

condena en costas se sujetará a las reglas previstas en el Código General del
Proceso, normativa que establece, en su artículo 365, numeral 4, que “cuando la
sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida
será condenada a pagar las costas de ambas instancias”. La liquidación de las
costas se debe adelantar de manera concentrada en el Tribunal que conoció del
proceso en primera instancia, de acuerdo con lo que dispone el artículo 366 del
Código General del Proceso.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / CÓDIGO GENERAL

DEL PROCESO - ARTÍCULO 365 NUMERAL 4
NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto de las consejeras

María Adriana Marín y Marta Nubia Velásquez Rico
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá D. C., veintidós (22) de octubre de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02431-01(59925)
Actor: BLINDEXPRESS S.A.S.
Demandado: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN -UNP-
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO (APELACIÓN SENTENCIA) (LEY 1437 DE 2011)
Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo
actuado, procede la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado a
resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia
proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se
negaron las pretensiones de la demanda.
El objeto de la controversia tiene por fin determinar si procede la nulidad del acto
de adjudicación de un proceso de selección abreviada y el consecuente
restablecimiento del derecho de la parte demandante, quien fundamentó haber
presentado la mejor propuesta en el proceso de selección. El a quo negó las
pretensiones, al considerar infundado el reproche pues el proponente adjudicatario
sí demostró las condiciones experiencia exigidas en el pliego de condiciones.
I. SENTENCIA IMPUGNADA
1. El 12 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las

pretensiones de la demanda.
El anterior proveído resolvió la demanda cuyas pretensiones, hechos principales y

fundamentos de derecho son los siguientes:
Pretensiones
2. El 22 de octubre de 2015 1, Blindexpress S.A.S, en ejercicio del medio de control

de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló las siguientes declaraciones y
condenas (se transcribe conforme obra, incluso con eventuales errores):
“PRIMERA: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la

Resolución No. 270 de 15 de Mayo de 2015, publicada en el SECOP el 20 de
mayo de 2.015, expedida por el Director expedida (sic) por el Director General
de la Unidad Nacional de Protección –UNP-, por medio de la cual se adjudicó
el proceso de Selección Abreviada No. PSA-UNP-05-2.015, cuyo objeto fue
‘ARRENDAMIENTO DE VEHICULOS CONVENCIONALES PARA SER
UTILIZADOS COMO MEDIDAS DE PROTECCION DE LA POBLACION
OBJETO DEL PROGRAMA DE PROTECCION DE LA UNIDAD NACIONAL
DE PROTECCION A NIVEL NACIONAL, DE CONFORMIDAD CON LAS
CONDICIONES Y ESPECIFICACIONES TECNICAS ESTABLECIDAS POR
LA ENTIDAD’.
“SEGUNDA: Que se ordene a la Unidad Nacional de Protección –UNP, como

consecuencia de la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución
No. 270 de 15 de Mayo de 2015 … y a título de restablecimiento del derecho
y reparación del daño causado al demandante, por la no adjudicación del
proceso de Selección Abreviada No. PSA-UNP-05-2.015 teniendo pleno
derecho a ella por ser el único proponente que de acuerdo a las reglas del
1 Folio 30 del cuaderno 1.

proceso de selección resultaba habilitado para los grupos No. 1 y No. 2, el
pago al demandante, de la suma total de SIETE MIL NOVECIENTOS
TREINTA Y TRES MILLONES OCHENTA Y CUATRO MIL OCHCIENTOS
(sic) PESOS ($7.933.084.800.oo), de acuerdo al siguiente detalle:
-PERJUICIOS MATERIALES:
 La suma de MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y OCHO MILLONES

QUINIENTOS TRECE MIL SEISCIENTOS PESOS M/C
($1.758.513.600.oo) por concepto de utilidad razonable del contrato,
prevista por el proponente de acuerdo a su estructura de costos
elaborada con fundamento en los comportamientos históricos de
ejecución de contratos similares con la entidad por más de 5 años de
manera ininterrumpida (arrendamientos, mantenimientos, seguros,
personal, costos administrativos, demás costos indirectos, impuestos)
para el grupo No. 1 del proceso de selección.
 La suma de CUATRO MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y OCHO
MILLONES QUINIENTOS SETENTA Y UN MIL DOSCIENTOS
PESOS M/C ($4.458.571.200.oo) por concepto de utilidad razonable
del contrato, prevista por el proponente de acuerdo a su estructura de
costos elaborada con fundamento en los comportamientos históricos
de ejecución de contratos similares con la entidad por más de 5 años
de manera ininterrumpida (costos de arrendamientos de vehículos,
mantenimientos, seguros, personal, costos administrativos, demás
costos indirectos, impuestos) para el grupo No. 2 del proceso de
selección.
 La suma de MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y CUATRO

MILLONES DE PESOS ($1.464.000.000.oo) por concepto de la
pérdida económica constituida por la no utilización y explotación
económica dentro del contrato, con ocasión de la no adjudicación,
celebración y ejecución en condiciones normales del contrato, de la
flota de vehículos propios de BLINDEXPRESS prevista por el
proponente en su oferta de acuerdo a su estructura de costos
elaborada con fundamento en los comportamientos históricos de
ejecución de contratos similares con la entidad por más de 5 años de
manera ininterrumpida (costo de cuotas de créditos de vehículos,
seguros, y demás costos operativos y administrativos propios del
propietario de los vehículos no incluido en los costos del proyecto)
para el grupo No. 1 del proceso de selección.
 La suma de DOSCIENTOS CINCUENTA Y DOS MILLONES DE

PESOS ($252.000.000.oo) por concepto de la pérdida económica
constituida por la no utilización y explotación económica dentro del
contrato, con ocasión de la no adjudicación, celebración y ejecución
en condiciones normales del contrato, de la flota de vehículos propios
de BLINDEXPRESS prevista por el proponente en su oferta de
acuerdo a su estructura de costos elaborada con fundamento en los
comportamientos históricos de ejecución de contratos similares con la
entidad por más de 5 años de manera ininterrumpida (costo de cuotas
de créditos de vehículos, seguros, y demás costos operativos y
administrativos propios del propietario de los vehículos no incluido en
los costos del proyecto) para el grupo No. 2 del proceso de selección.
“TERCERA: Condenar con costas procesales, en que se incurran en el

proceso judicial, a la Unidad Nacional de Protección –UNP- o quien haga sus
veces, de acuerdo a lo previsto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
“CUARTA: Actualizar e indexar a valor presente la totalidad de la condena a
que se tenga lugar en la sentencia, así como al pago de los intereses de que
trata el numeral 4 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2.011
“QUINTA: Ordenar el pago de los intereses remuneratorios o civiles

corrientes, sobre el valor de la utilidad, de los ingresos dejados de percibir por
la no utilización de los vehículos propios del demandante que tenía derecho a
la adjudicación, los cuales no hacen parte de los perjuicios materiales, en la
modalidad de lucro cesante”2.
Hechos principales
3. Como supuestos fácticos, la parte actora indicó que la Unidad Nacional de

Protección –UNP–, mediante Resolución 219 de 2015, ordenó la apertura del
proceso de selección abreviada PSA-UNP-05-2015, con el objeto de contratar el
arrendamiento de vehículos convencionales para ser usados como medida de
protección de la población beneficiaria de dichas medidas. Igualmente, publicó en
el SECOP el pliego de condiciones definitivo y los estudios previos.
4. El 6 de mayo de 2015, al cierre del proceso, se presentaron cuatro propuestas

para el grupo 1 –Ingetrans S.A., Equirent S.A., Blindexpress S.A.S. y la unión
temporal CAR V- y dos ofrecimientos para el grupo 2 –Blindexpress S.A.S. y la
unión temporal CAR V-.
5. El 11 de mayo siguiente, la entidad emitió el informe de evaluación, en el cual

indicó que para los grupos 1 y 2 sólo resultaron habilitados Blindexpress S.A.S. y
la unión temporal CAR V. Luego, en el término de traslado del anterior informe,
Blindexpress formuló una observación respecto de la falta de demostración de las
condiciones de experiencia exigidas por parte de la aludida unión temporal, a
saber, la acreditación de 5000 smlmv relativos a la experiencia acumulada en el
RUP bajo el código 78111808 –alquiler de vehículos- o hasta el tercer nivel de
desagregación del mismo, es decir, el código 78111800 -transporte de pasajeros
por carretera-.
6. La UNP no acogió las observaciones formuladas por Blindexpress y el 15 de

mayo de 2015, a través de la Resolución 270, adjudicó a la unión temporal CAR V
el proceso de selección abreviada PSA-UNP-05-2015, en los grupos 1 y 2.
Fundamentos de derecho
7. Aseveró que se desconocieron los artículos 2, 6 y 13 de la Carta Política, 24 y

26 de la Ley 80 de 1993, 5 y 6 de la Ley 1150 de 2007, 10 del Decreto 1510 de
2 Folios 4 y 5 del cuaderno 1.

2013 y la circular externa 12 del 5 de mayo de 2014 de Colombia Compra
Eficiente; el concepto de la violación lo concretó, así:
8. Sostuvo que la UNP se extralimitó en sus funciones, toda vez que realizó una
evaluación carente de objetividad y de trato igualitario a los proponentes, lo cual
vulneró también el principio de transparencia, al no aplicar de manera rigurosa las
reglas precontractuales, al adjudicar el contrato a quien no cumplió con las
exigencias del numeral 4.3.2 del pliego de condiciones, en específico, lo referente
a la acreditación de todos los contratos que sustentaban la experiencia bajo
codificación en el RUP (UNSPSC) “78111808 - alquiler de vehículos (hasta el
tercer nivel correspondía a 78111800 –transporte de pasajero por carretera)”3.
9. Explicó que dos de los contratos relacionados por la unión temporal CAR V,
estos son, el 933 de 2014 y el 12 de 2015, no tenían la codificación en el RUP
antes referida, sino que estaban registrados con el código 25101700 –vehículos
de proyección y salvamento-, razón por la cual dichos negocios jurídicos no
debían tenerse en cuenta para valorar la experiencia, pues no cumplían con la
codificación obligatoria fijada, de forma clara, en el pliego de condiciones. De
modo que, sin esos contratos, la referida unión temporal sólo acreditaba 2764.02
smlmv en experiencia, monto inferior a los 5000 smlmv exigidos como requisito
habilitante del proceso de selección.
10. Aseguró que en la evaluación del ofrecimiento de la unión temporal CAR V, la

entidad se apartó del pliego de condiciones y calificó la oferta con una nueva
regla que creó para favorecer a dicho proponente.
11. Señaló que la entidad desconoció la inalterabilidad del pliego de condiciones,

al realizar la evaluación de los ofrecimientos bajo reglas que dicho documento no
estableció.
12. Añadió que el RUP, en los términos del artículo 6 de la Ley 1150 de 2007,
constituye plena prueba de la información que en éste conste, entre la cual se
encuentra la codificación de la experiencia, razón por la cual la entidad no podía
dar valor a los contratos 933 de 2014 y 12 de 2015, los cuales estaban inscritos
bajo el código 25101700, es decir, no correspondían al código 78111808 –alquiler
de vehículos- ni al 7811800 –transporte de pasajeros por carretera, que era el
tercer nivel de desagregación del código 78111808, como lo establece el artículo
10 del Decreto 1510 de 2013.
13. Por último, indicó que el acto debatido vulneraba la Circular Externa 12 del 5
de mayo de 2014, expedida por Colombia Compra Eficiente, pues desconoció lo
consagrado en el tercer inciso de dicho documento, que determina que la
experiencia debe valorarse con base en los códigos del clasificador de bienes y
servicios registrados en el RUP.
Contestación de la demanda

14. Mediante auto del 3 de noviembre de 2015 4, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca admitió la demanda, ordenó la vinculación al proceso de los
integrantes de la unión temporal CAR V, como litisconsortes necesarios por
pasiva, y la notificación de dicha decisión a la entidad demandada, a los
litisconsortes necesarios, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado.
15. La UNP se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la

Resolución 270 de 2015 se ajustó a la Constitución Política y a la ley, dado que la
unión temporal CAR V cumplió con todos los requisitos de experiencia previstos
en los documentos precontractuales.
16. Sostuvo que sí era procedente valorar la experiencia acreditada mediante el

RUP con un código de clasificación distinto al previsto en el pliego de condiciones,
comoquiera que no puede negarse la demostración de dicho requisito con códigos
diferentes a los señalados en ese instrumento cuando se trate de contratos
relacionados directamente con el objeto del proceso de selección y, además,
ejecutados con la misma UNP, dado que “cuando el proponente ha celebrado y
ejecutado previamente con la propia entidad contratos con el mismo objeto que es
materia del nuevo proceso, mal podría dicha entidad dejar de reconocer la
experiencia producto de la ejecución de aquellos contratos … pues al fin y al cabo
lo que importa es que la experiencia exigida en los pliegos esté certificada …”5.
17. Precisó que, por medio de la Circular 12 de 2014, Colombia Compra Eficiente
indicó que las entidades no pueden excluir a un proponente por no estar inscrito
en el RUP con el código de los bienes, obras o servicios del objeto de un proceso
de contratación, pues dicha clasificación no es un requisito habilitante sino un
mecanismo para establecer un lenguaje común entre los partícipes del sistema de
compras y contratación pública.
18. Asimismo, propuso las excepciones de: (i) validez del acto acusado y ausencia
de responsabilidad precontractual de la Administración, puesto que el proponente
adjudicatario acreditó la experiencia relacionada directamente con el objeto
contractual y (ii) falta de certeza del perjuicio reclamado, por cuanto los perjuicios
solicitados son fruto de expectativas y conjeturas carentes de sustento, pues no
obra elemento de juicio alguno que permita concluir que la utilidad pedida es real,
cierta y verificable.
Los integrantes de la unión temporal CAR V guardaron silencio.
Audiencia inicial y de pruebas
19. La audiencia inicial se llevó cabo el 20 de septiembre de 2016, en la cual se

fijó el litigio en términos de cuestionar (i) la legalidad de la Resolución 270 del 15
4 Folios 33 a 36 del cuaderno 1.
de mayo de 2015; y (ii) determinar si hay lugar o no al reconocimiento de los
daños invocados en la demanda.
20. El 22 de noviembre de 2016, se celebró la audiencia de pruebas, en la cual, en

síntesis, (a) se incorporaron las pruebas documentales pedidas a la UNP, relativas
a los antecedentes administrativos del proceso PSA-UNP-05-2015; (b) se tomó
declaración de los peritos que rindieron las experticias practicadas dentro del
expediente; y (c) rindieron declaración tres testigos.
Alegatos en primera instancia
21. El 9 de mayo de 20176, el a quo corrió el traslado a las partes para alegar de
conclusión y al Ministerio Público para emitir concepto; etapa procesal en la cual la
parte actora reiteró los argumentos que expuso en la demanda y agregó que no
todos los miembros del Comité de Evaluación eran idóneos para calificar las
ofertas, como lo evidenciaban las pruebas que se recaudaron en el proceso.
22. Por su parte, la UNP ratificó las argumentaciones que esbozó en su

contestación de la demanda e insistió en que las entidades estatales “no pueden
negarse a aceptar la experiencia que uno de los proponentes acredite
debidamente a través de (sic) RUP, por el solo hecho de que dicha experiencia
aparezca clasificada bajo un código distinto al previsto en el pliego pero, en todo
caso, relacionada directa y exactamente con el objeto contractual que es materia
del proceso de selección, pues ello equivaldría a anteponer un asunto netamente
formal sobre la realidad material”7. Asimismo, adujo que los dictámenes rendidos
en el proceso carecen de valor probatorio, comoquiera que: (i) el dictamen jurídico
practicado es una simple ratificación de lo dicho por la actora en el proceso y (ii) el
dictamen rendido por Sandra Rocío Prieto Mora no es más que un ejercicio
especulativo que carece de mérito demostrativo, puesto que no tuvo como fuente
datos reales y verificables, sino la información contable de la demandante
relacionada con otros contratos que no son comparables con el contrato objeto de
adjudicación.
23. El Ministerio Público guardó silencio.
Fundamentos de la providencia recurrida
24. En la sentencia del 12 de julio de 2017 8, el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la
6
Folio 146 del cuaderno 1.
parte actora, por la suma equivalente al 0.1% del valor de las pretensiones que
formuló. Como sustento de su decisión, aseveró:
25. Señaló que ante la imposibilidad de la Administración de prever todas las

circunstancias que pueden acontecer durante el proceso de selección, la autoridad
encargada puede acudir a las distintas herramientas de interpretación permitidas
por el legislador, con el fin de dilucidar los conflictos o dudas que se presenten,
entre las cuales se encuentran las circulares externas que, aunque no tienen el
carácter de vinculantes, se constituyen en elementos de orientación y guía para
dar aplicación a los principios de la contratación estatal.
26. Adujo que el reparo indicado por la actora, referente a la falta de acreditación
por parte de la unión temporal CAR V –proponente adjudicatario- de la experiencia
requerida, no tiene vocación de prosperidad, pues la UNP acogió la directriz
contenida en la Circular 12 del 15 de mayo de 2014, expedida por Colombia
Compra Eficiente, donde se precisa que la clasificación del proponente no es un
requisito habilitante, de modo que “cuando el código no corresponda al que
concretamente se ha exigido en el pliego de condiciones se permite acreditar la
experiencia y, no se puede excluir al proponente”9.
27. Agregó que si bien los contratos motivo de disenso se presentaron bajo otro
código, lo cierto es que dichos negocios jurídicos tenían por objeto el
arrendamiento de vehículos, actividad similar a la exigida en el procedimiento de
selección que originó el sub lite, esto es, el alquiler de vehículos –código
78111808-, razón por la cual, aseveró, era procedente la validación de dicha
experiencia, más aún cuando el pliego de condiciones –en su cláusula 4.3.2.-
otorgó la posibilidad de constatar la experiencia alegada, mediante el aporte de
contratos ejecutados, siempre que estuvieren inscritos y certificados como
experiencia del proponente en el RUP, circunstancia que se probó respecto de los
dos contratos objeto de reproche.
28. Por lo anterior, sostuvo que el acto administrativo demandado se ajustaba a

derecho, por cuanto la UNP tuvo por demostrada la experiencia de la unión
temporal CAR V, a través del RUP y de los contratos celebrados y ejecutados con
la misma entidad, cuyo objeto era similar al del proceso de selección abreviada
PSA-UNP-05-2015.
II. EL RECURSO INTERPUESTO
Síntesis del recurso de apelación:
7
Folio 167 del cuaderno 1.
8
Folios 181 a 199 del cuaderno principal.
9
Folio 197 del cuaderno principal.
29. La parte demandante formuló recurso de alzada, con el fin que se revoque la
sentencia apelada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, por
cuanto, en su parecer, el a quo emitió una decisión contradictoria, al afirmar, por
una parte, que estaba probado que los códigos con los que la unión temporal CAR
V probó su experiencia eran distintos a los exigidos en el pliego de condiciones y,
de otra, que aun así este proponente dio cabal cumplimiento de lo establecido
como condiciones habilitantes del proceso de selección.
30. Sostuvo que el Tribunal de origen no debió sustentar su decisión en la cláusula

4.3.2. del pliego de condiciones, pues esa norma solo se aplicaba si se requería
constatar información adicional a la certificada por la Cámara de Comercio en el
RUP, por lo que no era necesario verificar información distinta a la relativa al
código 78111800, el inscrito en el RUP.
31. Indicó que, por vía de interpretación del pliego de condiciones, la entidad no
podía cambiar los códigos de UNSPSC de experiencia exigidos y que,
precisamente, esos códigos fueron establecidos para evitar interpretaciones
subjetivas sobre el alcance u objeto de un contrato, en aras de limitar la tarea de la
Administración a la verificación objetiva de los códigos contenidos en la
experiencia de un contrato invocado, con los requeridos en el pliego de
condiciones.
32. Señaló que en el RUP de CAR RENT COLOMBIA S.A.S. –integrante de la

unión temporal CAR V- existía plena prueba de que los contratos 993 de 2014 y
12 de 2015 fueron ejecutados bajo el código UNSPSC 25101700 –el código
exigido era el 78111800-, razón por la cual dicho proponente no estaba habilitado,
por falta de cumplimiento de las condiciones de experiencia mínimas requeridas.
33. Afirmó que con su actuación la UNP vulneró los principios de transparencia e
igualdad, al evaluar la propuesta de la unión temporal CAR V de forma distinta a la
de los demás proponentes y acoger una equivocada interpretación de la Circular
Externa 12 del 5 de mayo de 2014, expedida por Colombia Compra Eficiente, en
virtud de la cual aplicó el inciso 2 de esa circular, cuando dicho aparte no contenía
las reglas de la experiencia acreditada, sino las reglas de clasificación de cada
proponente. Asimismo, indicó que ese documento, en su cuarto inciso, consagró
que “las Entidades Estatales al establecer el requisito habilitante de experiencia
deben incluir los códigos específicos del objeto a contratar o el de bienes o
servicios afines al Proceso de Contratación respecto de los cuales los proponentes
deben acreditar su experiencia”10.
34. Explicó que el único código exigido en el pliego de condiciones fue el

78111800, correspondiente al transporte de pasajeros por carretera, el cual de
ninguna manera se asimila al 25101700, relativo a vehículos de protección y
salvamento, y con el cual fueron inscritos los contratos 933 de 2014 y 012 de
10 Folio 215 del cuaderno principal.

2015; además, los vehículos a alquilar no eran de protección y salvamento sino
vehículos convencionales no blindados11.
35. Manifestó que los miembros del comité evaluador no eran idóneos para valorar
el proceso de selección, por cuanto los encargados de la calificación de los
requisitos técnicos y financieros eran abogados sin experiencia en la evaluación
de este tipo de procesos.
36. Aseveró que, aunque la entidad respaldó su decisión en una circular de

Colombia Compra Eficiente, lo cierto es que ésta no referenció ni aportó el
mencionado documento, “lo que lleva a inferir razonablemente que dicho concepto
no existe, máxime, cuando al emitir un concepto de tal magnitud la misma entidad
Colombia Compra Eficiente contradeciría sustancial y radicalmente lo afirmado por
ella en la Circular Externa Nº 12 de 2014”12.
Trámite de segunda instancia
37. El 9 de agosto de 2017, el Tribunal de primera instancia concedió el recurso de

apelación13 y esta Corporación, en proveído del 19 de septiembre siguiente, lo
admitió14; luego, el 31 de octubre de 2017, se corrió traslado a las partes para
alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto 15.
38. La parte actora reiteró los argumentos que esbozó en su recurso de alzada; la
UNP hizo lo propio, al ratificar la defensa que esgrimió en su contestación de la
demanda.
39. El Ministerio Público guardó silencio.
III. CONSIDERACIONES


40. Vistos los reparos manifestados en el recurso de alzada, la Sala analizará si
procede o no revocar la sentencia de primera instancia.
41. La controversia se centra, inicialmente, en precisar si era viable acreditar la

experiencia con contratos inscritos bajo un código en el RUP distinto del exigido
en el pliego de condiciones, para lo cual se torna necesario discurrir sobre la
naturaleza y obligatoriedad o no de la aplicación de dichos códigos, como requisito
para demostrar las condiciones de experiencia exigidas en el proceso de selección
que originó el sub lite.
42. El Registro Único de Proponentes –RUP– es el registro público que la ley les
ha encargado a las Cámaras de Comercio sobre la información de todas las
personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras domiciliadas o con
sucursal en Colombia que pretendan contratar con el Estado.
43. Ya desde la expedición de la Ley 80 de 1993, en su artículo 22, el legislador

tuvo a bien establecer que debían inscribirse todas las personas que aspiraran a
suscribir con las entidades estatales, -de obra, consultoría, suministro y
compraventa de bienes muebles-; exceptuando del mencionado registro los
siguientes tipos contractuales, según indicaba el entonces inciso sexto de dicha
norma, así:
“No se requerirá de este registro, ni de calificación ni clasificación, en los

casos de contratación de urgencia a que se refiere el artículo 42 de esta ley;
contratación de menor cuantía a que se refiere el artículo 24 de esta ley;
contratación para el desarrollo directo de actividades científicas o
tecnológicas; contratos de prestación de servicios y contratos de concesión
de cualquier índole y cuando se trate de adquisición de bienes cuyo precio se
encuentre regulado por el Gobierno Nacional”.
De acuerdo con la norma, en el RUP se anotaría la información atinente a los

contratos ejecutados, su cuantía, plazos y adiciones, y se incluiría lo relativo al del
cumplimiento de contratos anteriores, experiencia, capacidad técnica y
administrativa, relación de equipo y su disponibilidad, multas y sanciones
impuestas y el término de su duración, datos que debían ser remitidos por las
entidades estatales contratantes, so pena de que el funcionario encargado
incurriese en causal de mala conducta.
44. Luego, con la expedición de la Ley 1150 de 2007 se derogó el referido artículo
22 y se determinó, en el artículo 6, que dicho registro se establecía como la
herramienta de verificación de las condiciones de los proponentes o requisitos
habilitantes, como son, la información relacionada con la experiencia, capacidad
jurídica, financiera y de organización del proponente y su clasificación. De manera
que estas condiciones sólo deben ser objeto de verificación por parte de la
Administración, con base en la información certificada en el RUP, en aras de que
las entidades se centren únicamente en el examen de los aspectos técnicos y
económicos de las propuestas.
45. Tal como lo explicó el Gobierno Nacional en los antecedentes legislativos, esta
reforma estaba dirigida, entre otros propósitos, a generar condiciones más
eficaces de acreditación de experiencia y capacidad del proponente sin la
innumerable copia de certificaciones, contratos, anexos y explicaciones; así como
a combatir el direccionamiento de los procesos de selección pues, a través del
registro llevado por una entidad neutral y experta, se buscaba poner límite al
amplio margen de maniobra de la Administración que se inclinaba a introducir las
condiciones del proponente en el objeto y factores de evaluación, así como a
interpretar su cumplimiento; práctica nociva que en su momento, se conoció
coloquialmente bajo la expresión, de “pliegos a la medida”.
Así, en clave de robustecer principios tales como los de eficiencia, selección

objetiva, igualdad y transparencia en la selección de contratistas, se promovió la
consolidación de un solo registro en el cual la actividad de la Administración, en
relación con los requisitos habilitantes, se limitaba a verificar su acreditación bajo
la fórmula pasa – no pasa; y, en este contexto explicó en la exposición de motivos,
lo siguiente:
“Piedra angular de la apuesta que hace el proyecto por la obtención de los

objetivos concurrentes de eficiencia y transparencia se encuentra en la
reformulación del contenido del deber de selección objetiva con el objeto de
que la evaluación de las ofertas se concentre en los aspectos técnicos y
económicos, de forma que las condiciones del proponente (capacidad
administrativa, operacional, financiera y experiencia) no sean objeto de
evaluación, sino de verificación de cumplimiento; es decir, se conviertan en
requisitos de habilitación para participar en el proceso (pasa, no pasa) y en
consecuencia la evaluación de las ofertas se concentre en los aspectos
técnicos y económicos.
“Esta separación de las condiciones del proponente de la oferta busca evitar

el direccionamiento de los procesos desde los propios pliegos de
condiciones, dentro de la cual surge un elemento de vital importancia para la
materialización de la estrategia, cual es la reforma al Registro Único de
Proponentes, de manera que sea ese el único sitio en el que las condiciones
mínimas de participación se acrediten, dándole valor agregado al esfuerzo
ya realizado por el administrador del registro, que no se aprovecha en toda
su extensión por una evidente miopía de la legislación vigente. De lograrse
los cometidos de la reforma, las entidades públicas se verán por fin
liberadas de tener que examinar el detalle de las interminables resmas de
papel que acompañan hoy las ofertas, conteniendo las certificaciones de
experiencia del proponente y de su equipo de trabajo, los estados
financieros de los últimos años, toda clase de indicadores, etc. Sobra decir
que esta sola medida reducirá considerablemente los precios finales de los
bienes o servicios que se adquieran, en la medida en la cual el proponente
no tendrá que cargar más con este costo asociado a la participación en cada
proceso de selección, sino que deberá mantener actualizada la información
pertinente en el respectivo registro …
“… la redacción propuesta entrega a las Cámaras de Comercio la carga de

la verificación de la información contenida en el registro, a efecto que esta
sea la fuente de las entidades para la verificación de la capacidad jurídica
del proponente y de las condiciones referidas a su capacidad administrativa,
operacional y financiera, con el objeto de que la valoración de las
propuestas de las entidades se centre en los aspectos técnicos y
económicos, que se refuerza con el contenido normativo propuesto para la
selección objetiva (artículo 5º)”16 (se subraya).
46. Además, el inciso segundo del citado artículo 6° de la Ley 1150 de 2007
determinó una regla de excepción a tal registro, indicando los casos en que éste
no se requiere, así: contratación directa, contratos para la prestación de servicios
de salud, contratos de mínima cuantía, enajenación de bienes del Estado,
contratos que tengan por objeto la adquisición de productos de origen o
destinación agropecuaria que se ofrezcan en bolsas de productos legalmente
constituidas y los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades
comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales del
Estado y las sociedades de economía mixta y los contratos de concesión de
cualquier tipo; casos en los cuales las entidades están encargadas de verificar
directamente los requisitos habilitantes de los proponentes.
47. De manera que, con la modificación de la Ley 1150 de 2007, les corresponde
a las Cámaras de Comercio certificar las condiciones habilitantes de los
proponentes, excepto en los asuntos que la misma legislación eximió,
circunstancia ante la cual, las propias entidades deben realizar el examen de
dichos requisitos. En este sentido, se fijó en el artículo 10 del Decreto 1510 de
201317 el deber de las entidades de registro de certificar los requisitos habilitantes
referentes a experiencia, capacidad jurídica, financiera y organizacional de los
proponentes.
48. Vale precisar que, en el artículo 6 de la Ley 1150 de 2007, el legislador

expresamente le otorgó al RUP la categoría de plena prueba de tales calidades,
razón por la cual la verificación de l a capacidad jurídica y las condiciones de
experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes se
acreditan de forma exclusiva con este certificado; a su vez, indicó que “sólo en
aquellos casos en que por las características del objeto a contratar se requiera la
verificación de requisitos del proponente adicionales a los contenidos en el
Registro, la entidad podrá hacer tal verificación en forma directa”18 (se resalta).
16 Gaceta del Congreso 458 del 1 de agosto de 2005.

17
“Artículo 10. Requisitos habilitantes contenidos en el RUP. Las cámaras de comercio, con base en la información a la
que hace referencia el artículo anterior, deben verificar y certificar los siguientes requisitos habilitantes:
1. Experiencia – Los contratos celebrados por el interesado para cada uno de los bienes, obras y servicios que ofrecerá a
las Entidades Estatales, identificados con el Clasificador de Bienes y Servicios en el tercer nivel y su valor expresado en
smmlv.
Los contratos celebrados por consorcios, uniones temporales y sociedades en las cuales el interesado tenga o haya tenido
participación, para cada uno de los bienes, obras y servicios que ofrecerá a las Entidades Estatales, identificados con el
Clasificador de Bienes y Servicios en el tercer nivel y su valor expresado en smmlv.
2. Capacidad Jurídica – La capacidad jurídica del proponente para prestar los bienes obras, o servicios que ofrecerá a las
Entidades Estatales y la capacidad del representante legal de las personas jurídicas para celebrar contratos y si requiere,
autorizaciones para el efecto con ocasión de los límites a la capacidad del representante legal del interesado en relación
con el monto y el tipo de las obligaciones que puede adquirir a nombre del interesado.
3. Capacidad Financiera – los siguientes indicadores miden la fortaleza financiera del interesado:
a) Índice de liquidez: activo corriente dividido por el pasivo corriente;
b) Índice de endeudamiento: pasivo total dividido por el activo total;
c) Razón de cobertura de intereses: utilidad operacional dividida por los gastos de intereses.
4. Capacidad Organizacional – los siguientes indicadores miden el rendimiento de las inversiones y la eficiencia en el uso
de activos del interesado:
(a) Rentabilidad del patrimonio: utilidad operacional dividida por el patrimonio.
(b) Rentabilidad del activo: utilidad operacional dividida por el activo total”.
18 Artículo 6 de la Ley 1150 de 2007
49. En particular, respecto del requisito habilitante de experiencia, éste
corresponde a los contratos celebrados por el interesado para cada uno de los
bienes y servicios que ofrece, en atención a la identificación de éstos en el
Clasificador de Bienes y Servicios de las Naciones Unidas –UNSPSC- hasta su
tercer nivel y con la precisión de su valor en smlmv. Pueden ser inscritos los
contratos en que el interesado hubiere tenido participación como integrante de
consorcios, uniones temporales o sociedades y en caso de personas jurídicas con
menos de 3 años de constitución, éstas podrán acreditar la experiencia de sus
socios, accionistas o constituyentes.
50. El código estándar UNSPSC 19 es “una metodología uniforme de codificación

utilizada para clasificar productos y servicios fundamentada en un arreglo
jerárquico y en una estructura lógica”20, está compuesto por cuatro niveles
jerárquicos –“segmento”, “familia”, “clase” y “producto”-; no obstante, para la
certificación del RUP se usa hasta el tercer nivel, es decir, generalmente no se
establece el código hasta el nivel de productos, indicados en la imagen. Así, estos
niveles de jerarquización y definición se ilustran así 21:
Se trata de un sistema estándar y de amplia difusión por el cual se realiza la

clasificación de bienes y servicios, no procesos, a través de un catálogo
electrónico que permite el acceso tanto a compradores como a proveedores
mediante una codificación generalizada, con efectos positivos en función de los
costos contractuales al eliminar la necesidad de tener un sistema de codificación
individual y, además, porque procura evitar confusiones al momento de delimitar y
definir el objeto a contratar.
Así, en aras de definir los códigos precisos en el proceso de selección, le

corresponde a la entidad identificar la necesidad a suplir y de esta manera
establecer las descripciones de los bienes o servicios requeridos, señalando el
segmento en que se ubican los mismos –v. gr. materias primas, equipo industrial o
servicios, entre otros, seguido de la familia –división de cada segmento-, la clase y
el producto; con la aclaración que el artículo 10 del Decreto 1510 de 2013 exige la
codificación en el RUP hasta el nivel clase. De modo que “aunque el código
19 “The United Nations Standard Products and Services Code”.
20 “Vádemecum Registro Único de Proponentes (RUP)”, consultado en:
https://bibliotecadigital.ccb.org.co/bitstream/handle/11520/18234/AF_vademecum%20RUP_2.pdf?sequence=5&isAllowed=y
21 Consultado en: https://colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_clasificador/manualclasificador.pdf
requerido en una licitación sea 11121604, en el RUP el proponente indica los
códigos correspondientes en el tercer nivel, es decir, la codificación a certificar
consta de seis dígitos los cuales corresponden al segmento, familia y clase
11121600 que incluye todos los productos que se encuentran dentro de la clase”22.
51. En esta línea y para puntualizar la conformación del código 78111808 –pedido
dentro del proceso de selección que dio origen al asunto de la referencia- se trae
de presente su definición, en atención a sus niveles jerárquicos, antes aludidos:
SEGMENTO 78000000 Servicios de Transporte,

Almacenaje y Correo
FAMILIA 78110000 Transporte de Pasajeros
CLASE 78111800 Transporte de pasajeros por carretera
PRODUCTO 78111808 Alquiler de vehículos
En este orden de ideas, el clasificador de bienes y servicios UNSPSC es un

mecanismo que facilita la estandarización de los objetos contractuales y, además,
constituye una herramienta de identificación de las actividades comerciales que
ejecutan los partícipes en la contratación pública.
52. Sobre este último aspecto, cobra relevancia precisar que la clasificación del
proponente bajo algunos de los códigos UNSPSC no configura la acreditación del
requisito de experiencia antes aludido, pues esa categorización lo que hace es
indicar en términos estándares y uniformes el objeto comercial de quienes se
inscriben en el RUP; en tanto que el requisito de experiencia sólo se constata con
la inscripción de los contratos efectivamente ejecutados por el interesado o
partícipe, bajo los códigos UNSPSC que mejor describen los bienes o servicios
que prestó.
53. Descendiendo al caso concreto, está establecido que la UNP, a través de la

Resolución 219 del 20 de abril de 2015 23, ordenó la apertura del proceso de
selección abreviada PSA-UNP-05-2015, para el arrendamiento de vehículos
convencionales con el fin de ser utilizados como medidas de protección de la
población objeto de dicho programa a nivel nacional.
54. En los estudios previos se puso de presente la necesidad de arrendar

aproximadamente 530 vehículos convencionales –número variable en atención a
las nuevas necesidades de implementación-. A su vez, en el pliego de condiciones
se precisó que el proceso de selección estaba compuesto por dos grupos: el
primero, por vehículos tipo camioneta 4x2, con una cantidad estimada de hasta
180 y presupuesto oficial de $18.123.480.000; el segundo, por vehículos tipo
22 Ibídem.
El código puesto de ejemplo, que corresponde a “madera blanda”, se integra así:
-Segmento 11 – Material mineral, textil y vegetal
-Familia 12 – Productos no comestibles de planta y silvicultura
-Clase 16 – Madera
-Producto 04 – Madera blanda
camioneta 4x4 de 2.500 cc en adelante, por una cantidad aproximada de 350 y un
presupuesto oficial de $45.995.122.134, por lo que el presupuesto total ascendió a
$64.118.602.134.
Asimismo, se estableció que el contrato se suscribiría por la modalidad de bolsa

de servicios o monto agotable, por el valor del presupuesto oficial de cada grupo y
se pagaría al contratista la suma correspondiente a los servicios prestados, con la
aclaración que el valor unitario de cada vehículo corresponderá con el valor fijado
en la propuesta del contratista.
55. Respecto de la verificación de los requisitos habilitantes de contenido técnico,

la entidad determinó que los proponentes 24 debían estar inscritos en el RUP y
aportar dicho certificado a la propuesta, con una fecha de expedición no mayor a
30 días calendario anteriores al cierre del proceso de selección –numeral 4.3.1.–.
Igualmente, en torno a la experiencia requerida, consagró lo siguiente en el
numeral 4.3.2. (se transcribe in extenso dada su relación con el sub examine):
“4.3.2. EXPERIENCIA ACREDITADA.
“El proponente deberá acreditar una experiencia acumulada de 5.000

salarios mínimos legales mensuales vigentes en el siguiente código
UNSPSC: 78111808 – alquiler de vehículos.
“En el caso que la propuesta sea presentada por consorcio o unión temporal
y para efectos de verificar el cumplimiento del requisito exigido en este
numeral se sumará la experiencia aportada por cada uno de los integrantes.
“El Proponente debe acreditar su experiencia con el RUP. Los contratos que
el Proponente acredite como experiencia deben identificarse y señalarse
claramente en el FORMATO 8 – EXPERIENCIA DEL PROPONENTE y en
los respectivos soportes de la información consignada en el mismo. En
dicho formato el proponente deberá certificar que toda la información
contenida en el mismo es veraz, al igual que en los documentos soporte.
Este formato deberá entregarse firmado por el Representante legal del
proponente si es persona jurídica y en el caso de consorcios o uniones
temporales, deberá ser firmado por el representante de la unión temporal o
consorcio.
“En el evento en que, para la verificación de la experiencia exigida se

requiera constatar información adicional a la certificada por la Cámara de
Comercio en el RUP, la entidad podrá solicitar y el proponente podrá aportar
certificaciones de contratos ejecutados, copia de contratos ejecutados, actas
de liquidación, documentos contractuales adicionales, siempre que
correspondan a los contratos inscritos y certificados como experiencia del
proponente en el RUP.
“Cuando la información contenida en el RUP no contenga la información

(sic) solicitada en el pliego de condiciones, de acuerdo con lo anterior y por
tanto se requiera presentar certificaciones de contratos ejecutados
24 “4.1.6 Requisitos específicos para propuestas conjuntas – proponentes plurales

“(…)
“Los requisitos relacionados con la existencia, representación y capacidad jurídica de cada uno de los integrantes del
consorcio o unión temporal, deberán acreditarse conforme se indica en los numerales respectivos de los pliegos de
condiciones”.
registrados en el RUP, éstas deberán contener como mínimo, la siguiente
información:
 Nombre del Contratista

 Nombre de la Entidad o persona contratante que certifica
 Objeto del contrato, discriminando los servicios prestados
 Término de ejecución
 Valor del contrato, incluido IVA
 Fecha de inicio y fecha de terminación (día, mes y año)
 Los datos de nombre, cargo. números de teléfono del contratante
que expide la certificación, para su respectiva verificación.
“La certificación puede ser reemplazada por la copia del contrato y su

respectiva acta de recibo final a satisfacción o de liquidación del contrato,
siempre que contengan la información requerida, de lo contrario no será
tenida en cuenta para efectos de verificar este criterio.
“Nota 1: Si uno de los contratos se encuentra en ejecución, el proponente

deberá adjuntar el respectivo certificado expedido por el contratante donde
certifique el cumplimiento de las obligaciones del mismo y el porcentaje de
ejecución económica.
“Nota 2: En caso que (sic) la propuesta sea presentada por consorcio o

unión temporal, se tomará la sumatoria de experiencia aportada por cada
uno de los integrantes a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos
exigidos en este numeral”25.
56. Así, se precisó que los factores de verificación y habilitación se estructuran

bajo un “esquema simple de CUMPLE – NO CUMPLE … dentro de los que
pueden señalarse los siguientes: capacidad jurídica, condiciones de experiencia,
capacidad financiera y de organización de los proponentes, las cuales no darán
lugar al otorgamiento de puntaje, si los documentos aportados no reúnen los
requisitos indicados en el presente pliego de condiciones y en las disposiciones
legales vigentes y no se subsanan dentro del término establecido por la UNP, la
propuesta será NO HÁBIL y se descalificará para no continuar en el proceso de
selección”26.
57. Al cierre del proceso de selección 27, ocurrido el 6 de mayo de 2015, se

presentaron cuatro ofrecimientos para el grupo 1, los de los proponentes: a)
Ingetrans S.A., b) Equirent S.A., c) Blindexpress S.A.S. y d) la unión temporal CAR
V –integrada por CAR RENT Colombia S.A.S. en un 94% y JC VECTOR RENTAL
CAR S.A.S. con un 6%- y dos propuestas para el grupo 2, las de: a) Blindexpress
S.A.S. y b) la unión temporal CAR V.
58. La evaluación de las propuestas arrojó como resultado el rechazo de los

ofrecimientos de Ingetrans S.A., toda vez que su oferta económica superó el valor
del presupuesto oficial –causal de rechazo del numeral 2.14.9. del pliego de
condiciones- y de Equirent S.A., dado que no cumplió con las exigencias de

capacidad financiera; por su parte, determinó como habilitados a Blindexpress
S.A. y a la unión temporal CAR V, a quienes se asignó la siguiente la puntuación 28:
BLINDEXPRESS S.A.S. UNIÓN TEMPORAL CAR V

PUNTAJE GRUPO 1 933,25 1000
PUNTAJE GRUPO 2 843,4 999,6
59. La entidad informó el contenido del anterior informe a los proponentes;

Blindexpress esgrimió una observación en el sentido que la unión temporal CAR V
no cumplió con el requisito de experiencia y, por tanto, no debió ser habilitada, por
cuanto dos de los contratos aportados por ese proponente no fueron registrados
con el código 78111800 en el RUP, sino con la identificación 25101700, razón por
la cual, afirmó que, estos últimos no debieron ser tenidos en cuenta para acreditar
la experiencia. De modo que, al excluir dichos negocios jurídicos, la referida unión
temporal no alcanzaba la experiencia acumulada exigida de 5000 smlmv, toda vez
que la sumatoria de los contratos inscritos con el código 78111800 ascendió a la
suma de 2764,02 smlmv29.
60. La entidad dio respuesta a la anterior observación, en el siguiente sentido:
“… la entidad se remite a lo expresado en la circular 12 del 5 de mayo de

2014 proveniente de Colombia Compra Eficiente, en donde se indica que la
clasificación del proponente no es un requisito habilitante sino un mecanismo
para establecer un lenguaje común entre los partícipes del Sistema de
Compras y Contratación Pública, En consecuencia, se dice en la circular, que
las Entidades Estatales no pueden excluir a un proponente que ha acreditado
los requisitos habilitantes exigidos en un Proceso de Contratación por no
estar inscrito en el RUP con el código de los bienes, obras o servicios del
objeto de tal Proceso de Contratación.
“No obstante que lo anterior es suficiente para no atender la observación,

debe indicarse adicionalmente que el proponente UNIÓN TEMPORAL CAR V
en su oferta a folios 83 y 84 desagrega los diferentes contratos como soporte
de la experiencia, expresada en salarios mínimos mensuales legales
vigentes, cuya sumatoria es de 7.184,81. Frente a ello, el observante solicita
que se excluyan los contratos celebrados con la Unidad Nacional de
Protección, argumentando que el proponente no los clasificó según el código
al que alude el pliego. Al respecto, considera la entidad que lo relevante es
que el objeto contractual acreditado por el proponente es suficiente para
acreditar la experiencia requerida en los pliegos de condiciones, máxime
cuando se trata de contratos celebrados con esta entidad, los cuales, (sic) no
pueden ser desconocidos pues de lo contrario se estarían desconociendo
elementales principios de la función administrativa, lo que está en
consonancia con lo expresado en la circular 17 de Colombia Compra
Eficiente, en donde se señala que ‘Las entidades Estatales no deben solicitar
a los proponentes documentos que están en su poder’, circular que es citada
por el propio observante.
“Por lo anterior no se atiende la observación y la entidad procedió a

incorporar a esta actuación los contratos celebrados por el proponente así:
 “Contrato No. 933 de 2014 UNP y CAR RENT COLOMBIA SAS

 “Contrato No. 012 de 2015 suscrito entre la UNP y CAR RENT
COLOMBIA SAS”30.
61. A través de la Resolución 270 del 15 de mayo de 2015 31, la UNP adjudicó los
grupos 1 y 2 del proceso de selección abreviada PSA-UNP-05-2015 a la unión
temporal CAR V, el primero hasta por un valor de $18.123.480.000 –incluido IVA-
y el segundo por un monto máximo de $45.995.122.134 –incluido IVA-.
62. Blindexpress S.A.S. solicitó, ante la UNP, la revocatoria directa de la anterior

resolución, al considerar que ésta se obtuvo por medios ilegales, dado que (i) el
presupuesto oficial establecido en el pliego de condiciones indujo en error a los
oferentes, (ii) Ingetrans S.A. no superó el precio de referencia 32, (iii) la experiencia
de dos de los contratos aportados por la unión temporal CAR V no cumplía con el
código UNSPSC 78111808 requerido por la entidad, razón por la cual dicho
proponente debió ser inhabilitado, y, (iv) no existía, en realidad, un fundamento
para suspender el proceso de selección previo a la expedición del pliego de
condiciones definitivo33.
63. Mediante Resolución 357 del 23 de junio de 2015, la UNP no accedió a la

solicitud de revocatoria directa, formulada por Blindexpress S.A.S., por cuanto
negó cada uno de los cargos formulados y, puntualmente, sobre los códigos
UNSPSC indicó que, en los términos de la Circular 12 de 2014 de Colombia
Compra Eficiente, aquellos no son requisitos habilitantes sino una herramienta
para establecer un lenguaje común entre los partícipes del Sistema de Compras y
Contratación Pública, y concluyó que, como la unión temporal CAR V acreditó
experiencia por un valor de 7184.81 smlmv, cumplió y superó el requisito inserto
en el pliego de condiciones.
64. Así pues, la Administración habilitó la propuesta presentada por la unión

temporal CAR V y, posteriormente, le adjudicó el proceso de selección, al tener en
cuenta, para efectos de acreditar los requisitos de experiencia, los contratos 933
de 2014 y 12 de 2015 suscritos entre CAR RENT COLOMBIA S.A.S. –integrante
de la aludida unión temporal- y la UNP, inscritos en el RUP bajo el código
25101700.
65. El asunto sub examine reviste una marcada importancia, en tanto determina el
alcance de la regla que la entidad pública fijó como determinante en la
participación de los proponentes y, al interior de ésta, la función que la ley
expresamente asignó al RUP, sus efectos probatorios, y la actividad de la
Administración respecto a la verificación de la experiencia y sus límites.
La Sala advierte desde ahora, como ruta de decisión, que no es procedente la

acreditación de la experiencia de la unión temporal CAR V con sustento en
contratos inscritos bajo un código distinto al exigido expresamente en el pliego de
condiciones –requisito que no fue modificado por ninguna adenda ni aclarado en
32 Pese a que la entidad ya había rechazado el ofrecimiento de Ingetrans S.A., Blindexpress S.A.S., en su solicitud de
revocatoria directa, trajo de presente la supuesta falencia acontecida respecto de la evaluación de ese proponente.
desarrollo del proceso de selección para que otros proponentes, inscritos en un
código diferente al definido en los pliegos pudieran participar–; y, esta conclusión
se soporta en los siguientes análisis:
66. Si bien la Administración goza de autonomía en la elaboración de los pliegos

de condiciones, y esa discrecionalidad tiene un grado de proyección en el curso
del proceso de selección que le permite, motu proprio o por solicitud de los
interesados, modificar algunas reglas a través de los mecanismos dispuestos para
ello, no es menos cierto que tal autonomía está sujeta a los límites que impone el
ordenamiento jurídico, en conjunto con aquellos que las entidades públicas
establecen en los pliegos de condiciones.
En precisión de lo anterior, importa señalar que la fijación de los linderos en que

se ejerce la discrecionalidad se encuentra limitada, en primer lugar, por la
naturaleza del objeto a contratar, lo que significa que es ineludible la correcta
ejecución de la fase de planeación del proceso de selección –estudios previos-,
con el propósito de establecer los requisitos habilitantes y los factores de
ponderación adecuados para la escogencia del contratista idóneo, es decir, aquel
que garantice el satisfactorio desarrollo del negocio jurídico, como lo establece el
numeral 5 del artículo 24 y numeral 3 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993.
67. Por lo anterior, los pliegos de condiciones no sólo deben contener reglas
trascendentes y directamente relacionadas con el objeto a contratar, sino que
también deben ser confeccionados de forma justa, clara y objetiva, lo que implica
corrección y precisión al momento de su redacción, tanto para permitir la libre
concurrencia de los interesados al proceso de selección, como para asegurar que
en la evaluación de las propuestas esas reglas no se presten a confusión o dudas,
y permitan, en condiciones de transparencia e igualdad, la comparación de las
ofertas presentadas34.
68. Como efecto de lo anterior, está proscrito que la entidad modifique de forma
unilateral las reglas previamente fijadas en los pliegos sin acudir a la respectiva
adenda; incorrección que se agrava cuando nada se informa a los interesados y,
por vía de interpretación, se aparta de la regla dispuesta que es de conocimiento
público -pues veda su posibilidad de pronunciarse en tiempo sobre tal actuación-
lo que genera incertidumbre en la evaluación de las propuestas y compromete los
principios de transparencia y selección objetiva, así como la legalidad misma del
proceso de selección.
Esta Colegiatura ha manifestado, al respecto, lo siguiente:
“De manera que, luego que el pliego de condiciones ha tenido la publicidad

correspondiente y transcurrido los plazos establecidos para realizar alguna
modificación o adición35, el cual precluye una vez presentadas las propuestas,
34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 26 de abril de 2006, radicación
66001-23-31-000-1997-03637-01(16041), Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio.
35 Nota original: “El numeral 4 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, 4. establece esta posibilidad en la Licitación Pública y la
regula así: ‘Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al inicio del plazo para la presentación de propuestas y a solicitud
no le es dable a la administración apartarse de lo que ella misma consignó en
él para realizar el estudio y calificación de las propuestas e ir más allá de lo
expresamente regulado a este respecto, o inventarse reglas, maneras o
fórmulas de calificar que atiendan supuestos no contemplados inicialmente,
para luego imponerlas en la etapa de evaluación a los participantes en el
mismo, pues ello se contrapone a los principios y normas de la contratación
estatal y constituye una irregularidad o vicio que puede afectar la legalidad del
proceso36
“(…)
“… Aquí, y de acuerdo con lo arriba expuesto, es importante puntualizar sobre

la obligación que tiene la Administración de respetar los criterios establecidos
en los pliegos de condiciones. Esta Sala ha dicho que el pliego de condiciones
establece las reglas de juego para la participación de los interesados y para la
evaluación de sus ofrecimientos, constituyéndose en norma fundamental que
rige el proceso de selección y del contrato que surja con ocasión del mismo. No
puede, entonces, la Administración so pretexto de vacíos o deficiencias en el
Pliego de Condiciones cambiar los criterios o fórmulas para evaluar contenidos
en los mismos, después de presentadas las ofertas e inventarse reglas a
posteriori, por cuanto, el pliego de condiciones como es sabido es ley del
proceso de selección, y, si bien éste puede ser interpretado por la
Administración, no puede ser modificado o adicionado al momento de evaluar
37
…”38.
69. En el caso concreto, obra en el expediente que los interesados formularon

observaciones al proyecto de pliego de condiciones en dos direcciones, de un lado
para pedir la reducción de la experiencia de 2000 smlmv a 1000 smlmv y, de otro,
el aumento de la misma a 10.000 smlmv; comentarios respecto de los cuales la
entidad aseveró que incrementaría la experiencia exigida a 5000 smlmv en los
pliegos definitivos, dada la cuantía del proceso de selección 39.
Al proceso no se aportaron, entre los antecedentes administrativos de la selección

abreviada PSA-UNP-05-2015, aclaraciones adicionales de los interesados una vez
inició el plazo para la presentación de los ofrecimientos; de modo que las únicas
observaciones expuestas sobre la experiencia fueron las relativas a la cuantía de
esta última, por lo que no existió duda o reparo alguno de los oferentes sobre la
de cualquiera de las personas que retiraron pliegos de condiciones o términos de referencia, se celebrará una audiencia con
el objeto de precisar el contenido y alcance de los mencionados documentos y de oír a los interesados, de lo cual se
levantará un acta suscrita por los intervinientes. Como resultado de lo debatido en la audiencia y cuando resulte
conveniente, el jefe o representante de la entidad expedirá las modificaciones pertinentes a dichos documentos y
prorrogará, si fuere necesario, el plazo de la licitación o concurso hasta por seis (6) días hábiles. Lo anterior no impide que
dentro del plazo de la licitación o concurso, cualquier interesado pueda solicitar aclaraciones adicionales que la entidad
contratante responderá mediante comunicación escrita, copia de la cual enviará a todos y cada una de las personas que
retiraron pliegos o términos de referencia’”.
36 Nota original: “ ‘…debe observarse la carga de claridad y precisión en la facción de los pliegos de condiciones lo exige la
naturaleza jurídica de los mismos que, sabido se tiene, despliegan un efecto vinculante y normativo para los participantes
dentro del proceso de selección, como que las exigencias y requisitos en ellos contenidas, constituyen los criterios con
arreglo a los cuales habrán de valorarse las correspondientes ofertas, sin que sea permitido a la entidad licitante, modificar
inconsulta y arbitrariamente las exigencias en ellos dispuestas, so pena de viciar con dicho proceder el procedimiento de
selección’ Cfr. Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Sentencia de mayo 3 de 1999, Exp
12344, C.P. Daniel Suárez Hernández”.
37 Nota original: “Lo que se ha denominado como ‘inalterabilidad o intangibilidad de los pliegos de condiciones’, como
garantía del debido proceso contractual en los procesos de selección pública, luego de haber surtido las etapas que
permiten sus modificaciones por parte de la Administración”.
38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 26 de abril de 2006, radicación
66001-23-31-000-1997-03637-01(16041), Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio.

39Folio 125 del cuaderno 6.
determinación que, desde los estudios previos 40 y posteriormente en el pliego de
condiciones, había efectuado la entidad respecto de la experiencia acumulada
bajo el código UNSPSC 78111808 – alquiler de vehículos.
70. Como se vio en párrafos previos, el numeral 4.3.2. del pliego de condiciones
estableció expresamente que la experiencia debía acreditarse con el RUP, por un
valor de 5000 smlmv y bajo el código UNSPSC 78111808; además, para la
verificación de este requisito la entidad podía solicitar certificaciones de contratos
ejecutados siempre que éstos estuvieren registrados en el RUP, es decir, esa
solicitud la podía realizar la entidad, en aras de constatar información que no se
advirtiera en el referido registro público, pero respecto de contratos allí inscritos.
71. En esta línea, al examinar el RUP de CAR RENT COLOMBIA S.A.S. y de JC

VECTOR RENTAL CAR S.A.S. –integrantes de la unión temporal CAR V 41-,
encuentra la Sala que no se acreditó la experiencia en la forma exigida en el
pliego de condiciones, puesto que, si bien en el clasificador de bienes y servicios
general de la actividad de CAR RENT COLOMBIA S.A.S (categorización que
indica el objeto comercial de quienes se inscriben en el RUP), se reportó el código
78111800, correspondiente, en su nivel 3, al transporte de pasajeros por carretera,
se constató que los contratos reportados en ejecución de dicha sociedad, el 933
de 2014 y el 12 de 2015, con los cuales se acredita la experiencia, aparecen
anotados con el código 25101700 relativo a vehículos de protección y
42
salvamento, así :
72. Ciertamente, al constatar el código inscrito, se observa que éste difiere en su

clasificación en todos los niveles -incluso desde el grupo- respecto del código
acreditado por CAR RENT COLOMBIA S.A.S., tal como se aprecia en el
clasificador de bienes y servicios universal adoptado para el sistema de compras
públicas43.

41 Conforme al acta de constitución de la misma, obrante a folios 29 a 32 de la propuesta de dicha unión temporal, visible en
el cuaderno 5.
42 Folio 24 de la propuesta de la unión temporal CAR V, obrante en el cuaderno 5 (se resalta).
43 Clasificador de bienes y servicios, consultado en: https://colombiacompra.gov.co/clasificador-de-bienes-y-Servicios
De hecho, el código 78111808 –requerido en el pliego de condiciones que, como
se vio en párrafos previos, se refiere en su grupo F a servicios, en su tercer nivel
se categoriza en transporte de pasajeros por carretera (78111800) y en su cuarto
nivel al producto alquiler de vehículos (78111808); mientras que el código
25101700 –inscrito en el RUP de CAR RENT COLOMBIA S.A.S.- hace parte del
grupo C, relativo a Maquinaria, Herramientas, Equipo Industrial y Vehículos, en su
tercer nivel, esto es, el registrado en el certificado, se refiere a vehículos de
protección y salvamento, los cuales, en su cuarto nivel, se dividen en camiones de
bomberos, carros policiales y ambulancias –códigos 25101701, 25101702,
25101702, respectivamente-.
73. Por tanto, es claro que el código bajo el cual se inscribieron los contratos de
CAR RENT COLOMBIA S.A.S. de ninguna manera coincide con el requerido en
las reglas precontractuales, sin que a la Sala corresponda verificar si dicha
clasificación identificó o no en debida forma tales negocios jurídicos y, como
consecuencia, si quedó o no bien categorizado el registro de sus contratos pues,
en los términos del artículo 6 de la Ley 1150 de 2007, la información consignada
en el RUP constituye plena prueba de las circunstancias que allí constan.
En adición a lo anterior, hay que señalar que en caso de inconformidad con la

información allí relacionada, como sería considerar que un contrato está mal
clasificado o que erró el ente registral en esta tarea, cualquier persona, incluido el
respectivo proponente, podría impugnar la inscripción ante la Cámara de
Comercio, como también presentar la correspondiente demanda ante esta
jurisdicción; sin embargo, en el presente asunto, de un lado, no obra prueba en el
expediente que demuestre inconformidad alguna con la inscripción de los
contratos 933 de 2014 y 12 de 2015 con el código 251017000, de modo que así
quedó registrado y, de otro, como no hace parte del objeto de la litis un
cuestionamiento sobre la legalidad de tal inscripción, el registro, en los términos
presentados, es plena prueba de lo que allí se certifica.
74. No puede dejar de advertir la Sala que la determinación acerca de la idoneidad

del código definido en los pliegos de condiciones y la decisión de si éste era el que
mejor identificaba el objeto a contratar o, incluso, si podía extenderse a códigos
adicionales (para señalar si otros vehículos u otras especificaciones suplían la
necesidad), corresponde a una actividad propia y exclusiva de la fase de
planeación; en consecuencia, no resulta admisible que el juez de la causa asuma
la función administrativa remontándose a tal escenario, pues no le corresponde
reemplazar a la Administración en la toma de decisiones, como es la de señalar
los bienes y servicios bajo cuyos códigos se acreditaba la experiencia en función
del objeto a contratar.
75. Por otra parte, si bien tanto CAR RENT COLOMBIA S.A.S. como JC VECTOR
RENTAL CAR S.A.S., sociedades que conforman la unión temporal CAR V,
incluyeron en su clasificación de bienes y servicios el código exigido en el proceso
de selección, lo cierto es que no inscribieron en el registro ante la Cámara de
Comercio todos los contratos que relacionaron como experiencia, de manera que
incumplieron no sólo el requisito exigido, sino la carga que, sobre el particular, la
Ley 1150 de 2007 expresamente fijó.
En efecto, CAR RENT COLOMBIA S.A.S. no sólo relacionó -en el formato 8- como
prueba de su experiencia los contratos 933 de 2014 y 12 de 2015, ya
mencionados, también enunció el contrato que suscribió con la unión temporal
Protección 33, para el alquiler de vehículos convencionales, por un valor de
$584.630.744, ejecutado entre el 7 de abril y el 31 de diciembre de 2014; sin
embargo, en el RUP de esta sociedad no se inscribió ese tercer otro contrato que
trajo al proceso de selección44.
A su vez, respecto de JC VECTOR RENTAL CAR S.A.S. se observa que en el

RUP que anexó a la propuesta no aparece inscrito ningún contrato ejecutado por
parte de esta sociedad45, por lo que los dos contratos que relacionó en el proceso
de selección46 para demostrar su experiencia no fueron objeto de verificación de la
Cámara de Comercio, mediante el RUP.
76. Sobre el particular, es relevante resaltar que en el numeral 6.1. del artículo 6
de la Ley 1150 de 2007 se estableció que la verificación de la capacidad jurídica y
las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los
proponentes se demostrará “exclusivamente con el respectivo certificado del RUP
en donde deberán constar dichas condiciones” (se subraya), razón por la cual la
falta de inscripción de los contratos ejecutados y el registro de algunos de éstos
con códigos que no corresponden a los exigidos por la entidad estatal, pone en
evidencia la ausencia de acreditación de la experiencia en los precisos términos
consagrados por el legislador.
En este punto es necesario destacar el carácter imperativo, no supletivo de la

norma descrita, por cuya virtud no es posible a la Administración ni a los partícipes
en los procesos de contratación del Estado, sustraerse del cumplimiento de tales
preceptos y del alcance conferido, pues, como es apenas evidente, la ley defirió
esta función de verificación en las Cámaras de Comercio y de esa manera limitó la
discrecionalidad de la Administración respecto de este especial asunto.
77. Vale resaltar que el proceso de selección PSA-UNP-05-2015 no corresponde a

ninguna de las excepciones que exoneran de este registro y de su clasificación
para la constatación de los requisitos habilitantes, pues esta posibilidad está
circunscrita conforme al citado artículo 6, a los siguientes contratos:
“No se requerirá de este registro, ni de clasificación, en los casos de contratación

directa; contratos para la prestación de servicios de salud; contratos de mínima
44 Folios 83 y 88 de la propuesta de la unión temporal CAR V, obrante en el cuaderno 5.

45 Folios 25 a 27 de la propuesta de la unión temporal CAR V, obrante en el cuaderno 5.
46 Según consta en el formato 8 de la oferta –folio 83 de ésta- los contratos son: (i) el suscrito con CAR RENT COLOMBIA
SAS, ejecutado del 1 de junio al 31 de diciembre de 2014, por un valor de 215.87 smlmv y con el objeto de alquiler de
vehículos convencionales y (ii) el celebrado con la unión temporal Protección 33, del 13 de marzo al 31 de mayo de 2014,
para el alquiler de vehículos convencionales, con un valor de 428.64 smlmv.
cuantía; enajenación de bienes del Estado; contratos que tengan por objeto la
adquisición de productos de origen o destinación agropecuaria que se ofrezcan en
bolsas de productos legalmente constituidas; los actos y contratos que tengan por
objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las empresas
industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta y los
contratos de concesión de cualquier índole. En los casos anteriormente señalados,
corresponderá a las entidades contratantes cumplir con la labor de verificación de
las condiciones de los proponentes.
78. Tampoco se presentó la salvedad regulada en el numeral 6.1. del artículo 6 de

la Ley 1150 de 2007, que prevé que “sólo en aquellos casos en que por las
características del objeto a contratar se requiera la verificación de requisitos del
proponente adicionales a los contenidos en el Registro, la entidad podrá hacer tal
verificación en forma directa”, toda vez que el objeto del proceso de contratación
que acá se estudia no requiere de la verificación de aspectos suplementarios a los
previstos en el RUP, pues lo que se advirtió fue la omisión en el registro de los
contratos y su inscripción, en los casos en que hubo registro, bajo códigos
distintos a los solicitados en las reglas de selección, es decir, no se trató de
elementos del objeto a contratar que no fueren previstos dentro de la constatación
del RUP.
79. En esa medida, la inobservancia en que incurrió la unión temporal CAR V no

se edifica como un requisito meramente formal o desprovisto de una implicación
sustancial, que pueda ser suplida mediante la presentación de documentos
alternos que demuestren las condiciones que el RUP debe certificar, pues ello
equivaldría a vaciar de contenido la norma y reducirla a un requisito sin
cumplimiento efectivo y real o, en otras palabras, desconocer el próposito que el
legislador estableció con la reforma al RUP –realizada a través del artículo 6 de la
Ley 1150 de 2007-, esto es, que ese certificado se constituya en la herramienta
que acredite las condiciones habilitantes de quienes pretendan contratar con el
Estado, sin interpretaciones que pueden afectar los principios de economía,
transparencia y selección objetiva, de modo que los esfuerzos de la entidad
contratante se centren en el examen y ponderación de los factores objeto de
calificación.
80. En este orden de ideas y a pesar de que los contratos 933 de 2014 y 12 de
2015 tenían como objeto “el arrendamiento de vehículos para ser utilizados como
medidas de protección de la población objeto del Programa de Protección de la
Unidad Nacional de Protección a nivel nacional y territorial”47, fue la entidad quien
definió el tipo de vehículos que requería en esta oportunidad para suplir la
necesidad objeto de del proceso de selección sub examine, y lo hizo, exigiendo la
experiencia registrada en el RUP bajo los códigos que, de forma específica,
señaló en el pliego, y no bajo otros, pues cada uno corresponde a un bien o
servicio individualizado en sus características técnicas.
De esta manera, si la entidad hubiese considerado ampliar a otros códigos del

RUP la experiencia a acreditar, así debió indicarlo para conocimiento de todos los
partícipes o interesados en dicho proceso –y en la oportunidad debida– y no
hacerlo por vía de una interpretación tardía que es cuestionable de cara a los
límites que sobre la verificación de la experiencia, la ley defirió exclusivamente en
el RUP, imponiendo un límite a su discrecionalidad en esta materia; pero también,
con tal incorrección, la Administración excedió las reglas de participación que
impuso en el pliego, respecto de los códigos del RUP que acreditaban los
requisitos habilitantes.
81. En este orden de ideas, debe indicarse que no era procedente la acreditación
de la experiencia a través de los citados contratos 933 de 2014 y 12 de 2015,
dado que no fueron registrados bajo el código 78111800 o 78111808 –alquiler de
vehículos, código en el cuarto nivel-; además, se reitera, tanto CAR RENT
COLOMBIA S.A.S. como JC VECTOR RENTAL CAR S.A.S. –integrantes de la
unión temporal CAR V- no registraron en el RUP los otros contratos que
relacionaron en el formato 8 de la propuesta, es decir, no cumplieron la carga que
la ley estableció para la debida acreditación y verificación de la experiencia como
requisito de habilitación.
82. Adicionalmente, considera la Sala que el cuarto inciso de la cláusula 4.3.2. del
pliego de condiciones no permitía, en todos los casos, la constatación de la
experiencia solicitada a través de documentos distintos al RUP, pues en virtud de
esa norma sólo procedía el aporte de documentos adicionales, para vertificar
información que no pudiese ser advertida en el RUP, siempre en relación con “los
contratos inscritos y certificados como experiencia del proponente en el RUP”48.
Por lo anterior, no era admisible que la Administración enmendara la omisión de

las sociedades que componen la unión temporal CAR V, a través del examen de
las condiciones de experiencia con documentos alternos al RUP, por cuanto no se
trató de la constatación de información adicional o suplementaria, sino de la propia
acreditación del requisito de experiencia, puesto que dichas sociedades no
registraron todos los contratos que relacionaron como sustento de su experiencia
e inscribieron bajo un código distinto los dos contratos registrados en el RUP de
CAR RENTAL COLOMBIA S.A.S.
83. Respecto de la Circular 12 de 2014, expedida por Colombia Compra Eficiente,

encuentra la Sala que la interpretación esbozada por el a quo fue incompleta, y
como tal equivocada, en atención al contenido de ésta en relación con la
clasificación del proponente y el requisito de experiencia, razón por la cual se
traen de presente los apartes pertinentes de dicho documento, en aras de exponer
las directrices allí plasmadas (se transcribe como obra en el texto original):
“ La clasificación del proponente no es un requisito habilitante sino un

mecanismo para establecer un lenguaje común entre los partícipes del
Sistema de Compras y Contratación Pública. En consecuencia, las
Entidades Estatales no pueden excluir a un proponente que ha acreditado
los requisitos habilitantes exigidos en un Proceso de Contratación por no
48 Numeral 4.3.2. del pliego de condiciones –se subraya-.

estar inscrito en el RUP con el código de los bienes, obras o servicios del
objeto de tal Proceso de Contratación.
“ La experiencia es un requisito habilitante. Los proponentes deben

inscribir en el RUP su experiencia usando los códigos del Clasificador de
Bienes y Servicios. Por su parte, las Entidades Estatales al establecer el
requisito habilitante de experiencia deben incluir los códigos específicos del
objeto a contratar o el de bienes, obras o servicios afines al Proceso de
Contratación respecto de los cuales los proponentes deben acreditar su
experiencia”.
84. La lectura de la anterior Circular impone a la Sala precisar que la clasificación

del proponente en alguno de los códigos UNSPSC no genera por sí sola su
habilitación o inhabilitación en un proceso de contratación; lo que valida su
participación es la acreditación de su experiencia conforme a los requerimientos
que la entidad exija, entre los cuales se incluye la identificación de la experiencia
de acuerdo a los códigos específicos del objeto a contratar.
85. Los anteriores lineamientos guardan coherencia con la regulación normativa

sobre la materia, ya referenciada, en la cual se reitera que la experiencia es una
condición de habilitación, que se demuestra a través de los contratos ejecutados e
inscritos en el RUP, bajo los códigos de clasificación universal.
Asimismo, como se advirtió en el sub examine, a pesar de que las sociedades que
componen la unión temporal CAR V incluyeron el código 78111800 en el
clasificador de bienes y servicios de sus respectivos RUP, no acreditaron en
debida forma la experiencia solicitada, comoquiera que los contratos registrados
no se inscribieron con dicho código ni registraron la totalidad de los contratos que
relacionaron en el proceso de selección abreviada PSA-UNP-05-2015, lo cual
ratifica que la sola clasificación no constituye un requisito habilitante; lo que sí
satisface las condiciones de participación es el registro y verificación, con los
códigos que correspondan, de los contratos ejecutados por los interesados en
contratar con la Administración.
86. En este orden de ideas y en línea con lo expuesto, la Sala constata que la
unión temporal CAR V no acreditó la experiencia conforme lo establecieron la ley y
el pliego de condiciones; además, no podía la UNP, so pretexto de superar una
aparente rigurosidad y formalismo, activar una discrecionalidad que había sido
expresamente excluida en la materia por parte del legislador al estatuir, en el
artículo 6 de la Ley 1150 de 2007, una regla exclusiva de certificar la experiencia,
ni por esa misma vía, desconocer el objeto de contratación que determinó desde
los estudios previos.
87. Por consiguiente, y al advertir que la propuesta de Blindexpress S.A.S. era la

única habilitada en ambos grupos del proceso de selección –este proponente sí
acreditó en debida forma su experiencia en el RUP 49-, es evidente que su
ofrecimiento era el más favorable para la entidad, quedando así demostrada su
49 Folios 10 a 13 de la propuesta de Blindexpress S.A.S., obrante en el cuaderno 5. En el RUP de esta sociedad se
registraron los contratos ejecutados por ésta, bajo varios códigos UNSPSC, entre ellos, el 78111800.
legitimación material por activa en este asunto. Además, dado que se corroboró en
la evaluación de las propuestas presentadas dentro del proceso PSA-UNP-05-
2015, el desconocimiento del artículo 6 de la Ley 1150 de 2007 en torno a la
acreditación del requisito de experiencia con el RUP, procede la declaratoria de
nulidad del acto administrativo debatido, la Resolución 270 del 15 de mayo de
201550, mediante la cual la UNP adjudicó los grupos 1 y 2 del proceso de selección
abreviada antes aludido a la unión temporal CAR V.
88. Por otra parte, la Sala precisa que se abstendrá de analizar el cargo adicional
formulado por el impugnante en sus alegaciones de primera instancia, y luego en
el recurso de apelación planteado, relativo a la falta de idoneidad del Comité
Evaluador que examinó las propuestas, puesto que no es admisible que la
demandante agregue un cargo para debatir el acto enjuiciado que no esgrimió desde
la presentación de la demanda, pues con ello se desconocería el principio de
congruencia, así como el derecho al debido proceso de su contraparte quien en tales
condiciones no habría podido ejercer su derecho de defensa, de cara a un cargo
inexistente al fijar el litigio.
89. De conformidad con todo lo expuesto, se impone revocar la sentencia de pri-

mera instancia y, en su lugar, declarar la nulidad del acto administrativo cuestiona -
do.
(iv) Del restablecimiento del derecho
90. A título de restablecimiento del derecho, la parte demandante pidió

$7.933.084.800, que corresponden $6.217.084.800 a la utilidad razonable que
dejó de recibir por la no adjudicación de los grupos 1 y 2 del proceso de selección
abreviada PSA-UNP-05-2015 y $1.716.000.000, por la “pérdida económica
constituida por la no utilización y explotación económica dentro del contrato”.
91. Para soportar y acreditar su pretensión restitutoria del derecho conculcado, la

parte actora solicitó la práctica de un dictamen pericial, con el propósito de que se
determinara la utilidad que dejó de percibir, así como la pérdida económica por la
no utilización de la flota de vehículos propios, con ocasión de la no adjudicación
del contrato estatal.
92. El a quo decretó dicho dictamen y requirió a la demandante para que aportara
la experticia solicitada, lo cual aconteció el 25 de octubre de 2016 –cuaderno 4 del
expediente-. La prueba en referencia fue rendida por perito contador, la cual no
fue materia de aclaración o complementación a solicitud de las partes, ni fue
objetada por error grave; además, según manifestó la perito en la audiencia de

pruebas51, se sustentó en la información contable que examinó directamente en
Blindexpress S.A.S.
Como conclusión de tal experticia, se indicó que: (i) por el grupo 1 la referida
sociedad habría obtenido una utilidad del 5,41% respecto del valor del
ofrecimiento hecho por dicho grupo, es decir, la suma de $818.063.822; y (ii) por el
grupo 2 el porcentaje de utilidad ascendería al 12%, lo que corresponde al valor de
$4.610.791.323, para un total consolidado por ambos grupos de $5.428.855.145 52.
93. En el caso concreto, luego de analizar la prueba técnica acabada de referir,

encuentra la Sala que no pueden ser acogidas las conclusiones allí consignadas,
toda vez que carecen del respaldo suficiente, dado que la perito, según dijo en la
audiencia de pruebas, sólo se basó en la información contable que le suministró la
parte actora respecto de contratos que dicha sociedad ejecutó con precedencia.
Sin embargo, los referidos contratos que sirvieron de sustento a la experticia no
tenían condiciones similares al que la actora pretendía suscribir; de hecho, en la
audiencia de pruebas la perito reconoció que no verificó si se trataba de contratos
con cantidades equivalentes, modelos de vehículos similares, tiempo de ejecución
y exigencias o requerimientos técnicos equiparables a los del contrato que no le
fue adjudicado a la parte actora.
Además, no realizó una verificación del mercado, en aras de constatar la utilidad

que reportan las sociedades que han ejecutado contratos afines, ni examinó si la
contabilidad en la cual basó su experticia estaba conforme a la normativa
aplicable.
94. En esa medida y ante la ausencia de un cimiento certero y acreditado de las

fuentes, se hace evidente la falta de sustentación del dictamen, dado que éste
sólo arroja cifras que no tienen explicación demostrable, circunstancia que impide
a la Sala basarse en dicha prueba para sustentar la liquidación de la condena a
imponer.
95. Ahora, en el pliego de condiciones se determinó que “el contrato que llegare a
suscribirse será por modalidad de bolsa de servicios o monto agotable, se
celebrará por el valor del presupuesto oficial de cada grupo y se pagará al
contratista la suma correspondiente a los servicios prestados”53, conforme a la
carga que tenía cada proponente de formular la propuesta “sobre los precios
unitarios con IVA incluido de las unidades de costo señaladas”54, con la aclaración
de que los valores propuestos no podían superar el valor techo establecido –
constituido por el presupuesto oficial de cada grupo-.
96. Por lo anterior y ante la falta de certeza de los servicios prestados, por cuanto
no obra en el expediente prueba que demuestre si se contrató la totalidad de los
51 CD obrante a folio 143 del cuaderno 1, declaración rendida desde el minuto 1:52:30 de la audiencia de pruebas.
vehículos previstos en la fase de planeación -530 vehículos- o si se contrató un
menor número, tal como se manifestó desde los estudios previos 55, se torna
necesario condenar en abstracto a la demandada para que, en trámite incidental,
se liquide el monto del restablecimiento solicitado, en atención a las pruebas que
corroboren los presupuestos necesarios para el cálculo de la condena, en
particular, los que se acaban de señalar.
97. Para efectos de dicha liquidación, se tendrán en cuenta los siguientes criterios,
además de los de orden constitucional y legalmente preestablecidos:
I. El incidente de liquidación se realizará en el plazo y bajo los lineamientos

previstos en el artículo 193 del CPACA.
II. Este incidente se restringirá a concretar la utilidad esperada por la parte

actora, si le hubieren adjudicado los grupos 1 y 2 del proceso de selección
PSA-UNP-05-2015, cuya existencia fue reconocida en esta providencia. Es
por ello que, según lo ya expresado, supone, únicamente, una discusión
probatoria sobre la determinación de los servicios efectivamente prestados
–número de vehículos contratados por la UNP-.
III. Se acogerá el criterio reiterado por la jurisprudencia de esta Corporación,

que ha estimado el cinco por ciento (5%), por concepto de la utilidad
esperada, valor que se asume concordante con el presupuesto de la
contratación, por ser el porcentaje que normalmente se espera obtener por
la ejecución de los negocios jurídicos celebrados con el Estado 56.
IV. Para determinar el anterior porcentaje ha de entenderse que, en la medida

que la propuesta sea menor, así mismo se asume un menor margen de
utilidad. De modo que como el precio consolidado que ofreció Blindexpress
S.A.S. por ambos grupos ascendió a $62.170.848.000 57, que equivale al
97% del presupuesto oficial total –que era de $64.118.602.134.-, se
reconocerá en este caso, el 4.8% como valor de utilidad, cifra que
corresponde a la proporción entre el valor del presupuesto, el valor ofertado
y la utilidad estimada, sobre el primer valor ya indicado.
55 Al respecto, se indicó lo siguiente en los estudios previos:

“El contrato que llegare a suscribirse será por modalidad de bolsa de servicios o monto agotable, se celebrará por el valor
del presupuesto oficial de cada grupo y se pagará al contratista la suma correspondiente a los servicios prestados, la UNP
de acuerdo a los esquemas a su cargo, determinará durante la ejecución del contrato, las características, modelos del
vehículo requerido, en todo caso el valor unitario de cada vehículo corresponderá al valo establecido en la oferta del
contratista.
“Si bien el presente contrato se realiza por el sistema de precios unitarios, la cantidad de vehículos solicitados podrá variar
dependiendo de la necesidad que tenga la UNP en desarrollo con el programa de protección, situación que entiende y
acepta el contratista y se previene desde el inicio de la ejecución del contrato por lo que la cantidad de vehículos señalada
no es indicativa para determinar un desequilibrio contractual” (se subraya, folio 147 del cuaderno 6).
56 Mediante sentencia del 12 de mayo de 2016, radicación 25000-23-26-000-2010-00692-02(49025), Consejera Ponente:
Marta Nubia Velásquez Rico, esta Subsección reiteró el criterio planteado en sentencia del 12 de noviembre de 2014,
radicación 25000232600020020160601 (29855), al reconocer un 5% como cifra de utilidad esperada. Vale aclarar que
ambas sentencias tuvieron origen en objetos contractuales disímiles, puesto que (i) el exp. 29855 se fundamentó en una
licitación pública, cuyo objeto era seleccionar al contratista que prestaría los servicios de vigilancia y seguridad, (ii) mientras
que el exp. 49025 tuvo origen en un proceso de selección abreviada, adelantado con el propósito de contratar la adquisición
de caucho para vulcanizar cuero de corte antanino, gancho rápido, remache de amarre y vaqueta negra.
57 Cifra obtenida al sumar el valor ofertado por el grupo 1 -$17.585.136.000- y el grupo 2 -$44.585.712.000- (folio 35 de la
oferta de Blindexpress S.A.S., visible en el cuaderno 5).

V. Se calculará el 4,8% de la utilidad sobre el valor total de los servicios
efectivamente prestados, para lo cual se tendrá en cuenta el valor unitario
de cada vehículo establecido en la propuesta, descontando (i) el monto del
IVA –por tratarse de un concepto que no se traduce en una ganancia o
beneficio, sino en un impuesto que se debía pagar asociado a la prestación
ejecutada– y (ii) el valor de las pólizas y/o seguros que habría tenido que
contratar para prestar el servicio de arrendamiento de vehículos objeto del
proceso de selección; esto con el fin de determinar el valor de la utilidad
neta indemnizable.
VI. Bajo ninguna consideración, el monto de la liquidación de la condena en

abstracto podrá superar la estimación razonada de la cuantía, ni el límite
establecido para la prestación de los servicios constituído por el
presupuesto ofertado por el actor en el proceso de selección. De modo que,
en caso de probarse que se prestaron servicios por un valor superior, la
liquidación en todo caso se efectuará bajo los límites indicados.
VII. El resultado de los anteriores cálculos será indexado o actualizado

aplicando los índices de precios al consumidor certificados por el DANE.
VIII. Sobre la anterior suma de dinero no se reconocerán intereses moratorios

en tanto la exigibilidad de su pago se deriva de la condena.
Costas
98. En los términos del artículo 188 del CPACA, la liquidación y ejecución de la
condena en costas se sujetará a las reglas previstas en el Código General del
Proceso, normativa que establece, en su artículo 365, numeral 4, que “cuando la
sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida
será condenada a pagar las costas de ambas instancias”.
La liquidación de las costas se debe adelantar de manera concentrada en el

Tribunal que conoció del proceso en primera instancia, de acuerdo con lo que
dispone el artículo 366 del Código General del Proceso.
99. En este orden de ideas, se fijan las agencias en derecho, para esta instancia,
en la suma de SIETE MILLONES NOVECIENTOS TREINTA Y TRES MIL
OCHOCIENTOS CUARENTA Y OCHO PESOS M/CTE ($7’933.848) a favor de la parte
actora, cifra que no supera el 5% sobre las pretensiones que fueron presentadas
en este proceso por la parte demandante (la suma de $ 7.933.084.800), límite
máximo para la tasación de las costas en segunda instancia, según lo establece el
Acuerdo 1887 de 2003.
100. Igualmente y dado que se revocó totalmente la sentencia de primer grado, le
corresponde a la UNP pagar tanto las agencias en derecho fijadas en esta
instancia –por un valor de $7’933.848- como la suma a la que ascendió la condena
en costas en primera instancia –$7.932.670-; por ende, se condenará en costas a
la entidad accionada a pagar la suma de QUINCE MILLONES OCHOCIENTOS
SESENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS DIECIOCHO PESOS M/CTE ($15’866.518).
IV. PARTE RESOLUTIVA
101. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre
de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
REVOCAR la sentencia del 12 de julio de 2017, proferida por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución 270 del 15 de mayo de

2015, proferida por la Unidad Nacional de Protección –UNP-, mediante la cual
adjudicó los grupos 1 y 2 del proceso de selección abreviada PSA-UNP-05-2015 a
la unión temporal CAR V.
SEGUNDO: CONDENAR EN ABSTRACTO a la UNP a pagar, a favor de la parte

actora, la indemnización por concepto del restablecimiento del derecho solicitado,
que se liquidará mediante incidente, de conformidad con los parámetros señalados
en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: CONDENAR en costas, por ambas instancias, a la parte demandada,

en favor de la parte actora, por la suma de QUINCE MILLONES OCHOCIENTOS
SESENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS DIECIOCHO PESOS M/CTE ($15’866.518).
Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de

origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Aclaración de voto
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE58
MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
Aclaración de voto
58 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en
forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el
sistema permite validar su integridad y autenticidad en el
enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA MARÍA ADRIANA MARÍN

ACLARACIÓN DE VOTO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE
ADJUDICACIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO DE ADJUDICACIÓN / MEJOR
PROPUESTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA
MATERIAL / LEGITIMACIÓN MATERIAL / RELACIÓN JURÍDICO SUSTANCIAL
ENTRE EL DEMANDANTE Y EL DEMANDADO / INTERÉS DIRECTO /
INTERÉS DIRECTO EN EL PROCESO
[D]ebo expresar mi discrepancia con la afirmación que se hace en las

consideraciones de la sentencia, en cuanto a que “al advertir que la propuesta de
[…] era la única habilitada en ambos grupos del proceso de selección (…), es
evidente que su ofrecimiento era el más favorable para la entidad, quedando así
demostrada su legitimación material por activa en este asunto”. De acuerdo con el
criterio así consignado en el análisis del caso, el proponente de un proceso de
selección que no demuestra en el juicio que su oferta era la mejor no está
legitimado materialmente en la causa para demandar la nulidad del acto de
adjudicación. Sin embargo, estimo que es preciso revisar esa postura, pues es
clara la distinción que existe entre la legitimación material en la causa y la
demostración del derecho que se alega en el proceso judicial. La legitimación
material deviene de la existencia previa de la relación jurídica sustancial entre las
partes, de la cual surge o se pretende el derecho invocado en la demanda. Es un
presupuesto procesal de origen sustancial, pero no equivale a la prueba del
derecho reclamado. Por eso, en asuntos de nulidad y restablecimiento en los que
se cuestiona el acto de adjudicación del contrato, el interés legítimo está dado por
el hecho de haber participado el actor en el proceso de selección. Ya en la
demanda y, de acuerdo con los hechos que la motivan, el interesado alega la
existencia de un derecho que considera que le fue lesionado: el de ser
adjudicatario, porque su propuesta recibió o debió recibir la máxima calificación.
Tal es el bien jurídico cuya existencia y titularidad debe acreditar el demandante,
pero no para que se establezca su legitimación, sino más allá de ello, para que le
sean favorables las pretensiones de la demanda. El interés jurídico existe, solo
que el actor debe demostrar que se dan las condiciones para su satisfacción.
Ahora, si bien es jurídicamente válido señalar que la legitimación material en la
causa por activa deviene por la acreditación del interés directo en las favorables
resultas del proceso, no puede colegirse de ello que, en materia de adjudicación
de contratos estatales, sólo tiene tal “interés directo” quien demuestre que su
propuesta era realmente la mejor calificada. Tal ilación se aprecia equivocada. El
interés directo de un sujeto en un asunto judicial se evidencia cuando el resultado
puede incidir en su situación patrimonial y jurídica; ello de entrada significa que al
final es posible que no haya tal incidencia, solo que debe existir vocación para ello,
a efectos de que se reconozca la legitimación.
CONSEJO DE ESTADO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A

DERECHO (ACLARACIÓN DE VOTO) (LEY 1437 DE 2011)
ACLARACIÓN DE VOTO
Con el respeto que profeso por las decisiones de la Sala, me permito manifestar
las razones por las que aclaro el voto frente a la sentencia dictada el 22 de octubre
del año en curso, mediante la cual se revocó el fallo de primer grado y se
acogieron las pretensiones de la demanda, relacionadas con la nulidad de un acto
administrativo precontractual y la subsiguiente reparación de perjuicios.
Ciertamente, comparto la decisión de conceder lo pretendido en la demanda,

puesto que la parte actora acreditó ser la mejor proponente en el proceso de
selección de contratista adelantado por la entidad estatal demandada, al tiempo
que probó haber sufrido detrimento patrimonial con la Resolución 270 del 15 de
mayo de 2015, es decir, el acto administrativo de adjudicación que favoreció a otro
oferente sin tener este el mejor derecho.
Sin embargo, debo expresar mi discrepancia con la afirmación que se hace en las
consideraciones de la sentencia, en cuanto a que “al advertir que la propuesta de
Blindexpress S.A.S. era la única habilitada en ambos grupos del proceso de
selección (…), es evidente que su ofrecimiento era el más favorable para la
entidad, quedando así demostrada su legitimación material por activa en este
asunto”.
De acuerdo con el criterio así consignado en el análisis del caso, el proponente de

un proceso de selección que no demuestra en el juicio que su oferta era la mejor
no está legitimado materialmente en la causa para demandar la nulidad del acto
de adjudicación. Sin embargo, estimo que es preciso revisar esa postura, pues es
clara la distinción que existe entre la legitimación material en la causa y la
demostración del derecho que se alega en el proceso judicial.
La legitimación material deviene de la existencia previa de la relación jurídica

sustancial entre las partes, de la cual surge o se pretende el derecho invocado en
la demanda. Es un presupuesto procesal de origen sustancial, pero no equivale a
la prueba del derecho reclamado59. Por eso, en asuntos de nulidad y
restablecimiento en los que se cuestiona el acto de adjudicación del contrato, el
interés legítimo está dado por el hecho de haber participado el actor en el proceso
de selección. Ya en la demanda y, de acuerdo con los hechos que la motivan, el
interesado alega la existencia de un derecho que considera que le fue lesionado:
el de ser adjudicatario, porque su propuesta recibió o debió recibir la máxima
calificación. Tal es el bien jurídico cuya existencia y titularidad debe acreditar el
demandante, pero no para que se establezca su legitimación, sino más allá de
ello, para que le sean favorables las pretensiones de la demanda. El interés
jurídico existe, solo que el actor debe demostrar que se dan las condiciones para
su satisfacción.
Ahora, si bien es jurídicamente válido señalar que la legitimación material en la

causa por activa deviene por la acreditación del interés directo en las favorables
resultas del proceso, no puede colegirse de ello que, en materia de adjudicación
de contratos estatales, sólo tiene tal “interés directo” quien demuestre que su
propuesta era realmente la mejor calificada.
Tal ilación se aprecia equivocada. El interés directo de un sujeto en un asunto

judicial se evidencia cuando el resultado puede incidir en su situación patrimonial y
jurídica; ello de entrada significa que al final es posible que no haya tal incidencia,
solo que debe existir vocación para ello, a efectos de que se reconozca la
legitimación.
Así, bien puede suceder que el demandante no acredite que presentó la mejor
propuesta ni que, por lo tanto, tenía derecho a la adjudicación, pero ello no le quita
su legitimación material en la causa, dado que esta depende únicamente de que
hubiera presentado oferta en el proceso de selección cuestionado, lo que le otorga
el derecho a obtener una decisión de fondo sobre sus pretensiones, sea favorable
o desfavorable, lo cual dependerá de lo que se pruebe en el proceso.
En esa medida, respetuosamente considero equivocada la afirmación hecha en la

sentencia, de que la legitimación material en la causa por activa de Blindexpress
S.A.S. se acreditó por el hecho de haber demostrado ser la única empresa
habilitada en ambos grupos del proceso de selección; pues en el caso concreto, el
interés legítimo de la proponente demandante y, por consiguiente, su legitimación
en la causa, quedaron acreditados por el solo hecho de haber participado aquella
en el proceso de selección adelantado por la Unidad Nacional de Protección, y
alegar en la demanda –sin llegar aún a la prueba- el derecho a ser mejor calificada
que el adjudicatario. Esos dos aspectos fueron los que por sí solos le dieron a la
demandante tal legitimación, al margen de que al final los elementos que adujo
para demostrar su derecho resultaran o no favorables.
En esos términos dejo expuesta mi aclaración de voto.
59
Al respecto ver, entre otras, la sentencia dictada por el Consejo de Estado – Sala de lo
Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A, el 3 de abril de 2020, exp. N°
250002326000200800107 01 (41442).
Respetuosamente,
Firmado electrónicamente
MARÍA ADRIANA MARÍN

Consejera de Estado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA MARTA NUBIA VELÁSQUEZ
RICO

ACLARACIÓN DE VOTO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE
ADJUDICACIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO DE ADJUDICACIÓN / INTERÉS
PARA DEMANDAR LA NULIDAD / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO
ESTATAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / FALTA DE
LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA
POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN MATERIAL / PROCESO DE SELECCIÓN DEL
CONTRATISTA / INTERÉS DIRECTO / INTERÉS DIRECTO EN EL PROCESO
Si bien coincido con la decisión adoptada en la sentencia, en la cual se advirtieron

unas irregularidades que se presentaron en el proceso de selección y que
conllevaron a la nulidad del acto de adjudicación expedido por la UNP, considero
importante aclarar mi posición frente a una afirmación que se hizo en el párrafo 87
del fallo sobre la legitimación material en la causa por activa. En el aludido párrafo
se afirmó lo siguiente: “al advertir que la propuesta de Blindexpress S.A.S. era la
única habilitada en ambos grupos del proceso de selección (...) es evidente que su
ofrecimiento era el más favorable para la entidad, quedando así demostrada su
legitimación material por activa en este asunto” […]. Como se observa, en la
sentencia se concluye que, en estos asuntos, en los que el proponente no
favorecido pide la nulidad del acto de adjudicación, la legitimación material por
activa se acredita siempre y cuando el actor demuestre que su propuesta es la
más favorable para la entidad. No comparto la anterior apreciación puesta de
presente en el fallo, en la medida en que, como lo ha sostenido la Subsección en
diferentes oportunidades, la legitimación en la causa por activa o el interés directo
del tercero se predica por haber presentado oferta en el proceso de selección en
el que el demandante no fue favorecido con el acto de adjudicación, sin que exista
la necesidad, para estos efectos, de acreditar que su propuesta era la mejor para
la Administración. Con lo que acabo de exponer no estoy diciendo que en estos
procesos judiciales no le corresponda al demandante demostrar que su oferta era
la más favorable y conveniente para la entidad contratante. Claro que sí, debe
probar tal aspecto para sacar avante sus pretensiones, además de acreditar la
ilegalidad del acto de adjudicación cuestionado -doble carga procesal-. Lo que
quiero decir, simplemente, es que lo relacionado con la mejor oferta no es una
cuestión que el tercero no adjudicatario requiera demostrar para efectos de la
legitimación material en la causa por activa, pues solo basta con que hubiese
participado en el proceso de selección en el que no resultó beneficiado con el acto
administrativo correspondiente.
CONSEJO DE ESTADO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A


DERECHO (ACLARACIÓN DE VOTO) (LEY 1437 DE 2011)
ACLARACIÓN DE VOTO
Con el acostumbrado respeto por los fallos de la Subsección A de la Sección Ter-

cera del Consejo de Estado, me permito, a continuación, justificar las razones de
esta aclaración de voto frente a la sentencia aprobada por la Sala el 22 de octubre
de 2021, la cual revocó el fallo de primera de instancia del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca y, en su lugar, declaró la nulidad de la Resolución 270 del 15 de
mayo de 2015, por medio de la cual la Unidad Nacional de Protección -UNP- adju-
dicó los grupos 1 y 2 del proceso de selección abreviada PSA-UNP-05-2015 a la
unión temporal CAR V, y condenó en abstracto a la UNP a pagar, en favor de la
parte actora, la indemnización correspondiente.
Si bien coincido con la decisión adoptada en la sentencia, en la cual se advirtieron

unas irregularidades que se presentaron en el proceso de selección y que conlle-
varon a la nulidad del acto de adjudicación expedido por la UNP, considero impor-
tante aclarar mi posición frente a una afirmación que se hizo en el párrafo 87 del
fallo sobre la legitimación material en la causa por activa.
En el aludido párrafo se afirmó lo siguiente: “al advertir que la propuesta de Blin-

dexpress S.A.S. era la única habilitada en ambos grupos del proceso de selección
(...) es evidente que su ofrecimiento era el más favorable para la entidad, quedan-
do así demostrada su legitimación material por activa en este asunto” (énfa-
sis añadido).
Como se observa, en la sentencia se concluye que, en estos asuntos, en los que
el proponente no favorecido pide la nulidad del acto de adjudicación, la legitima-
ción material por activa se acredita siempre y cuando el actor demuestre que su
propuesta es la más favorable para la entidad.
No comparto la anterior apreciación puesta de presente en el fallo, en la medida

en que, como lo ha sostenido la Subsección en diferentes oportunidades, la legiti-
mación en la causa por activa o el interés directo del tercero se predica por haber
presentado oferta en el proceso de selección en el que el demandante no fue favo-
recido con el acto de adjudicación, sin que exista la necesidad, para estos efectos,
de acreditar que su propuesta era la mejor para la Administración.
Con lo que acabo de exponer no estoy diciendo que en estos procesos judiciales
no le corresponda al demandante demostrar que su oferta era la más favorable y
conveniente para la entidad contratante. Claro que sí, debe probar tal aspecto
para sacar avante sus pretensiones, además de acreditar la ilegalidad del acto de
adjudicación cuestionado -doble carga procesal-. Lo que quiero decir, simplemen-
te, es que lo relacionado con la mejor oferta no es una cuestión que el tercero no
adjudicatario requiera demostrar para efectos de la legitimación material en la cau-
sa por activa, pues solo basta con que hubiese participado en el proceso de selec-
ción en el que no resultó beneficiado con el acto administrativo correspondiente.
En estos términos dejo expresadas las razones que sustentan la presente aclara-
ción de voto.
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de ma-
nera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad
del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/docu-
mentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su te-
léfono celular el código QR que aparece a la derecha.

23 36 000 2015 02431 01 (59925) - 1

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NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto de las consejeras

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D. C., veintidós (22) de octubre de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02431-01(59925)

Actor: BLINDEXPRESS S.A.S.

Demandado: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN -UNP-

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

1. El 12 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las

El anterior proveído resolvió la demanda cuyas pretensiones, hechos principales y

2. El 22 de octubre de 2015 1, Blindexpress S.A.S, en ejercicio del medio de control

“PRIMERA: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la

“SEGUNDA: Que se ordene a la Unidad Nacional de Protección –UNP, como

1 Folio 30 del cuaderno 1.

 La suma de MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y OCHO MILLONES

 La suma de MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y CUATRO

 La suma de DOSCIENTOS CINCUENTA Y DOS MILLONES DE

“TERCERA: Condenar con costas procesales, en que se incurran en el

“QUINTA: Ordenar el pago de los intereses remuneratorios o civiles

3. Como supuestos fácticos, la parte actora indicó que la Unidad Nacional de

4. El 6 de mayo de 2015, al cierre del proceso, se presentaron cuatro propuestas

5. El 11 de mayo siguiente, la entidad emitió el informe de evaluación, en el cual

6. La UNP no acogió las observaciones formuladas por Blindexpress y el 15 de

7. Aseveró que se desconocieron los artículos 2, 6 y 13 de la Carta Política, 24 y

2 Folios 4 y 5 del cuaderno 1.

10. Aseguró que en la evaluación del ofrecimiento de la unión temporal CAR V, la

11. Señaló que la entidad desconoció la inalterabilidad del pliego de condiciones,

3 Folio 10 del cuaderno 1.

15. La UNP se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la

16. Sostuvo que sí era procedente valorar la experiencia acreditada mediante el

Los integrantes de la unión temporal CAR V guardaron silencio.

Audiencia inicial y de pruebas

19. La audiencia inicial se llevó cabo el 20 de septiembre de 2016, en la cual se

20. El 22 de noviembre de 2016, se celebró la audiencia de pruebas, en la cual, en

Alegatos en primera instancia

22. Por su parte, la UNP ratificó las argumentaciones que esbozó en su

23. El Ministerio Público guardó silencio.

Fundamentos de la providencia recurrida

24. En la sentencia del 12 de julio de 2017 8, el Tribunal Administrativo de

25. Señaló que ante la imposibilidad de la Administración de prever todas las

28. Por lo anterior, sostuvo que el acto administrativo demandado se ajustaba a

II. EL RECURSO INTERPUESTO

Síntesis del recurso de apelación:

30. Sostuvo que el Tribunal de origen no debió sustentar su decisión en la cláusula

32. Señaló que en el RUP de CAR RENT COLOMBIA S.A.S. –integrante de la

34. Explicó que el único código exigido en el pliego de condiciones fue el