Sen 019115 15 Ce

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil quince (2015)
ACCIÓN: SIMPLE NULIDAD

DEMANDANTE: ÉDGAR SUÁREZ GUTIÉRREZ Y PEDRO NILSON AMAYA
MARTÍNEZ
DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA
RADICADO: 680012331000-201000441-02 (19115)
DECISIÓN: CONFIRMA SENTENCIA
ASUNTO: ESTÍMULO FISCAL EN EL PAGO DE ESTAMPILLA PRO
CULTURA, PRO BIENESTAR DEL ANCIANO Y PREVISIÓN
SOCIAL MUNICIPAL
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 28
de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se
declaró nulo el Acuerdo No. 100 de 30 de diciembre de 2009, expedido por el Concejo Municipal de
Bucaramanga.
1. ANTECEDENTES
1.1 Demanda
Los señores EDGAR SUÁREZ GUTIÉRREZ y PEDRO NILSON AMAYA MARTÍNEZ, en ejercicio de
la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., solicitaron la nulidad del Acuerdo No. 100
de 30 de diciembre de 2009, “POR EL CUAL SE CONCEDEN ESTÍMULOS FISCALES EN
EL PAGO DE ESTAMPILLAS MUNICIPALES” en Bucaramanga, por infringir las normas en
que debería fundarse y haber sido expedido en forma irregular 1.
1 Folio 7 c.p. No. 1.
PricewaterhouseCoopers Servicios Legales y Tributarios Ltda, Calle 100 No. 11a-35, Bogotá, Colombia
Tel: (57-1) 634 0555, Fax: (57-1) 610 4626, www.pwc.com/co
1.2 Contenido del acto demandado
El Acuerdo demandado es del siguiente tenor literal:
“CONCEJO DE BUCARAMANGA
Acuerdo No. (100) de 200 (sic) 30 DIC. 2009
“POR EL CUAL SE CONCEDEN ESTÍMULOS FISCALES EN EL PAGO

DE ESTAMPILLAS MUNICIPALES”
(…)
ACUERDA:
ARTÍCULO PRIMERO: El hecho generador de las Estampillas vigentes que

se cause en la suscripción del contrato que celebre el Municipio de
Bucaramanga para “la actualización de los estudios y diseños a la fase
III y construcción del viaducto de la carrera novena y sus obras
complementarias” pagara el uno por ciento (1%) sobre el valor total de este,
mediante recibo oficial de pago al momento de su legalización.
PARÁGRAFO 1º. (sic) La tarifa aquí establecida solo se aplicará para el

contrato relacionado en el presente artículo y sus adiciones. No se pagará
ningún valor sobre las cuentas de cobro a que se refiere el presente artículo.
PARÁGRAFO SEGUNDO (sic) El presente Acuerdo rige a partir de la fecha

de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
Se expide en Bucaramanga a los Treinta (30) días del mes de Diciembre (sic)
del año Dos Mil Nueve (sic)”.2
1.3 Concepto de la violación
1.3.1 Falsa motivación
Afirma la parte demandante que el Acuerdo No. 100 de 2009 es nulo por vulnerar las normas en
que debería basarse, en especial, el artículo 4 de la Ley 1276 de 2009, que prevé que el valor anual a
recaudar, por la emisión de la estampilla para el bienestar del adulto mayor, será, como mínimo, en
el caso de departamentos y municipios de categoría especial y categoría primera, el dos por ciento
(2%) del valor de todos los contratos y sus adiciones.
2 Folios 68-69 c.p. No. 1.
Sostiene que en la ponencia presentada por la doctora Carmen Lucía Agredo Acevedo, se hace una
interpretación ilegal de la norma aludida, en la medida en que se razona que a los concejos
municipales les asiste la facultad para señalar la tarifa que estimen conveniente en ejercicio de la
autonomía tributaria que les asiste.
Asevera que esta situación demuestra la falsa motivación en la que se incurre en el acto demandado,
porque si bien es cierto, la tarifa puede ser fijada libremente por el concejo municipal, esta facultad
debe ejercerse dentro de los límites mínimos señalados en la ley, es decir, se puede fijar una tarifa
superior, en este caso, al dos por ciento (2%) pero no inferior a este porcentaje.
1.3.2 Violación del artículo 5 de la Ley 1276 de 2009. Desconocimiento de

la destinación específica de los recursos de la Estampilla Pro Adulto
Mayor
Menciona que en las motivaciones del proyecto de acuerdo, se anuncia que el dinero que se pagaría
por concepto de Estampilla Pro Adulto Mayor y Pro Cultura, es decir, la suma aproximada de
$2.850 millones de pesos, tendrá como destinación “la inversión neta en el proyecto”, contrariando
la destinación prevista en las Leyes 1276 de 2009 y 666 de 2001, que era para el bienestar del adulto
mayor y para la cultura, respectivamente.
Resalta que esta Corporación, en sentencia del 5 de octubre de 20063, ha señalado que los dineros
recaudados por estampillas tienen naturaleza parafiscal y, por lo tanto, la destinación específica
señalada en la ley no puede ser cambiada por un acuerdo municipal.
1.3.3 Violación del artículo 7 de la Ley 819 de 2003. No señalar la renta

sustituta del valor no recaudado por la disminución de la tarifa
Pone de presente que el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 prevé el análisis del impacto fiscal de las
normas que ordenen gastos u otorguen beneficios, motivo por el cual, los costos fiscales de la
iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo deberán
incluirse de manera expresa tanto en la exposición de motivos como en las ponencias de trámite.
Señala que en la exposición de motivos del acuerdo en estudio, se argumenta que se va a dejar de
recibir la suma aproximada de $2.850 millones de pesos, pero se omite mencionar cuál es la fuente
de ingresos sustitutiva que va a recuperar la renta dejada de percibir como consecuencia del
impacto fiscal del acuerdo que pretende reducir al 1% el valor de las estampillas municipales.
Destaca que una cosa es hablar del impacto fiscal de lo proyectado y otra muy distinta es referirse al
impacto fiscal de las rentas que se van a recibir efectivamente. Entonces, aún cuando el municipio
declara que como no pensaba recibir ese dinero no habría un impacto negativo, lo cierto es que, sí se
tenía que presupuestar porque se tenía prevista la contratación materia de exención. En este caso,
existen dos tipos de impacto fiscal: (i) la suma dejada de percibir y (ii) el impacto de los beneficios
3Radicación No. 2002-01507-01 (14527), demandante: Unión Temporal Empresarios del Caribe, demandado: Departamento
del Atlántico, C.P. Dra. Ligia López Díaz.
de dicha renta respecto de un sector vulnerable de la comunidad.
1.3.4 Exclusión de las cuentas de cobro de cualquier pago de impuestos

nacionales y de estampillas departamentales
Expone que el parágrafo primero del artículo 1 del Acuerdo No. 100 de 2009 excede las facultades
que tiene el Concejo Municipal de Bucaramanga porque, además de rebajar la tarifa de las
estampillas municipales, se está evitando que las cuentas de cobro derivadas de la suscripción del
contrato para la actualización de los estudios y diseños de la fase III y construcción del viaducto de
la carrera novena y sus obras complementarias, paguen por cualquier otro concepto, tales como
estampillas departamentales, impuestos nacionales, publicaciones, derechos de sistematización, etc.
Aunado a lo anterior, menciona que las cuentas de cobro fueron abolidas por el artículo 19 de la Ley
962 de 2005.
Subraya que con el acuerdo demandado no solo se disminuye la tarifa al 1% de las estampillas, sino
que, además se prevé que los pagos que se relacionen con la ejecución del contrato no están
sometidos a ningún tipo de descuento, aspecto este último sobre el cual no se dio debate alguno y
carece de relación con el tema central del acuerdo.
1.4 Contestación de la demanda
La parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que de manera
sucinta se exponen a continuación4:
1.4.1 Luego de referirse a la competencia y facultad reglamentaria de los concejos municipales en

materia impositiva y a las exenciones tributarias en el ámbito constitucional, legal y jurisprudencial,
se remite de manera concreta al Acuerdo Municipal No. 044 del 22 de diciembre de 2008 “Estatuto
Tributario de Bucaramanga”, dentro del cual, dice, están previstas las siguientes estampillas: (i)
Caja de Previsión Social, (ii) Pro Cultura y (iii) Pro Bienestar del Anciano, que conforme con la Corte
Constitucional constituye un tributo de propiedad de los entes territoriales, de origen legal, sujeto a
las disposiciones que de manera individual cada órgano de representación popular establezca en su
jurisdicción5.
Respecto de la estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor hace un recuento normativo desde su
creación por la Ley 48 de 1986, para mencionar que, luego de la expedición de la Ley 1276 de 2009,
es de recaudo obligatorio por parte de los entes territoriales.
En lo atinente a la tarifa, indica que en esta ley no se fijó una tarifa específica, sino un recaudo
mínimo equivalente al 2% del valor de los contratos o sus adiciones, tratándose de municipios de
categoría especial, como lo es el Municipio de Bucaramanga.
En lo concerniente a la exención otorgada por el municipio, afirma que la justificación surge porque
4 Folios 156-189 c.p. No. 1.

5 Sentencia C-004 de 1993, M.P. Dr. Ciro Angarita Barón.
“el gravamen elevaba el costo en la contratación específicamente exonerada en una importante
cuantía; costo que finalmente debía ser sufragado por el Municipio de Bucaramanga, en la
contratación respectiva, pues por tratarse de un contrato cuya forma de pago está concebida en
su mayoría a precios globales, en la estructuración de los costos, podía verse afectada la cantidad
y calidad de la obra”6.
Menciona que la facultad de conceder exenciones también opera a nivel nacional, en donde se
señala una tarifa específica por parte de la ley y sobre ella recaen exenciones plenas. De manera que,
desde este lineamiento, el acuerdo demandado no es contrario a la Constitución Política ni a la Ley
1276 de 2009, porque en el mismo se fija una tarifa diferencial en un 50% respecto de la ocurrencia
del hecho generador, pero, además, no se está señalando una tarifa general diferente a la indicada
en el Estatuto Tributario para las estampillas municipales.
Luego del análisis comparativo entre las normas de carácter nacional que se refieren a la Estampilla
para el Bienestar del Adulto Mayor y el acuerdo municipal demandado, concluye que no es cierto
que en este último se redujera al 1% el valor de la emisión de la citada estampilla. Por el contrario,
dice que las aseveraciones de la parte demandante dejan en evidencia que los actores (i) desconocen
la estructura de este tributo y confunden los conceptos de tarifa con recaudo, porque en el artículo 4
de la Ley 1276 de 2009 no se establece como tarifa un porcentaje del 2%, sino que se fija únicamente
como monto de recaudo mínimo anual el 2% del valor de los contratos y sus adiciones y (ii) no
interpretan de forma sistemática las normas aplicables, esto es, la Ley 687 de 2001 que fuera
modificada por la Ley 1276 de 2009, en cuyo artículo 3 se autoriza a los concejos municipales para
señalar el empleo, la tarifa discriminatoria y demás asuntos inherentes al uso de la estampilla pro-
dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, norma que aún está vigente.
Por lo anterior, concluye que le asiste competencia a ese municipio para fijar la tarifa
discriminatoria en aplicación del principio de autonomía tributaria reglada, prevista en el artículo
287 de la Constitución Política. Al respecto, transcribe apartes de las sentencias C-253 de 1995, C-
004 de 1993 y C-084 de 1995.
Insiste en que el artículo 4 de la Ley 1276 de 2009 no fijó un monto mínimo para la tarifa sino un
porcentaje mínimo de recaudo anual. Aseveración que sustenta en el concepto de la Dirección
Distrital de Presupuesto de Bogotá –que se transcribe más no se identifica-7, en el Boletín No. 15 de
noviembre de 2009, denominado Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales,
emitido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el concepto expresado por la Dirección
General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda del 26 de agosto de 2010 y en el concepto
proferido por la Dirección de Apoyo Fiscal del citado ministerio, en respuesta a la carta dirigida por
la Concejal del Municipio de Bucaramanga, Carmen Alicia Agredo Acevedo.
En este último, en relación con el artículo 4 de la Ley 1276 de 2009, se precisa:
“(…)
6 Folio 173 c.p. No. 1.

7 Folio 179 c.p. No. 1.
Nótese entonces que a lo que se refiere la norma es al “valor anual a recaudar”
que deberá ser como mínimo un porcentaje del valor de todos los contratos y
sus adiciones calculado dependiendo de la categoría del respectivo municipio o
departamento. Pero, en ningún momento se está haciendo alusión a los hechos
(actos, contratos, documentos, etc.,) sobre los que cae la estampilla, y mucho
menos a que la tarifa aplicable corresponda a los porcentajes allí señalados. A
la anterior conclusión se llega además de al (sic) redacción de la norma, del
hecho de que la Ley 1276 de 2009, no modificó el artículo 3º de la Ley 687 de
2001, el cual se ocupa de autorizar a las asambleas departamentales y concejos
municipales para “señalar el empleo, la tarifa discriminatoria y demás asuntos
inherentes al uso de la estampilla.
(…)
4.- Para el caso que nos ocupa, creemos entonces que el concejo puede
establecer tarifas diferenciales sobre los actos y contratos gravados con la
estampilla, tarifas que puede (sic) aumentar o disminuir de tal forma que el
cálculo mínimo corresponda al mandato legal”8.
Con fundamento en lo anterior, enfatiza que en este caso no se configura la causal de falsa
motivación del acto acusado, porque lo que se fijó fue una tarifa diferencial y en nada se tocó el
porcentaje de recaudo por la emisión de la Estampilla Pro Adulto Mayor.
1.4.2 Aclara que contrario a lo dicho por los demandantes, el municipio ha venido dando
cumplimiento a la Ley 1276 de 2009, en el sentido de transferir los recursos provenientes de la
estampilla para los programas del adulto mayor, por lo tanto, descarta la alegada violación del
artículo 5 de la citada norma.
1.4.3 En lo concerniente a la presunta vulneración del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, indica que al
presentarse el Proyecto de Acuerdo No. 139 de 2009 que luego terminó siendo el Acuerdo No. 100
de 2009, se realizó un análisis del impacto fiscal y la compatibilidad con el marco fiscal de mediano
plazo, basados en el estudio de la Secretaría de Hacienda Municipal, en el que consta la existencia
de otras fuentes sustitutas como son: la tarifa incrementada por el Acuerdo No. 044 de 2008, del
0,5% al 1% a la estampilla cobrada a la contratación de Metrolínea S.A. y los programas de
fiscalización de tributos adelantados por la Secretaría de Hacienda Municipal.
Agrega que en ese municipio están contemplados otros hechos generadores de la prenotada
estampilla y otros agentes retenedores como es el caso de la Personería, el Concejo y la Contraloría
Municipal, así como de los institutos descentralizados, por lo que, el recaudo mínimo establecido en
la ley se logra con los ingresos provenientes por dicho concepto.
1.4.4 Respecto del parágrafo primero del acuerdo demandado, afirma que en éste solamente se hace
referencia a tributos de propiedad del Municipio de Bucaramanga, por lo tanto, que no es cierto que
8 Folio 180 c.p. No. 1. Aportado en los folios 226 a 227 del c.p. No. 1.
se estén consagrando exenciones sobre tributos de carácter departamental o nacional.
Finalmente, precisa que no se está señalando tratamiento preferencial alguno frente a un contratista
en forma particular y concreta, dado que, este gravamen causado por la suscripción de un contrato
de obra tiene implícita una causación que, en términos contractuales, se denomina costos de
legalización.
Explica que el particular o contratista no se beneficia de la tarifa diferencial alguno, por cuanto la
estampilla no grava su renta, ni su patrimonio, como tampoco constituye un ahorro o una
disminución de la carga impositiva, dado que, si bien es cierto, constituye un pago que debe
realizarse, también lo es, que dicho pago se hace con cargo a la estructura de costos de la obra.
1.5 Sentencia apelada
El Tribunal declaró nulo el Acuerdo No. 100 de 30 de diciembre de 2009, con fundamento en las
razones que se exponen a continuación, con las cuales, se dio respuesta a los problemas jurídicos
planteados en esa oportunidad9:
1.5.1 ¿Es jurídicamente viable que un Concejo Municipal exima a una persona
determinable del pago parcial de un tributo del orden territorial?
Para esa Corporación, el acuerdo demandado resulta violatorio del derecho a la igualdad, por no
incluir a personas en igual situación de la que celebraría el contrato al que se hace mención en el
acto. Es decir, que el acto excluye a todos aquellos que contraten obras públicas con ese municipio,
sobre los cuales sean predicables las mismas consideraciones y argumentos que justificaron la
expedición del Acuerdo No. 100 de 2009. Para el a quo, el alto valor económico del contrato,
utilizado como argumento por la parte demandada para justificar su actuación, no es adecuado para
discriminar a los contratistas, debido a que es una condición ajena a estos y no consulta su situación
personal.
Destaca que si bien es cierto en el acuerdo no se identifica a un particular en concreto como

beneficiario de la exención, esto se exterioriza al eximir parcialmente a la persona que funja como
contratista de la “actualización de los estudios y diseños a la fase III y construcción del viaducto de
la carrera novena y sus obras complementarias”, circunstancia que rompe con el principio de
igualdad tributaria.
1.5.2 ¿El artículo 1 del Acuerdo No. 100 de 2009 viola el artículo 4 de la Ley 1276 de
2009?
Opina que lo regulado en la Ley 1276 de 2009 es el valor mínimo anual como resultado del recaudo
de la Estampilla Pro Adulto Mayor y no la tarifa, sin que sea admisible su equiparación. Agrega que
considerar que es esta ley la que fija una tarifa mínima de la citada estampilla, resulta claramente
violatorio de la autonomía territorial de que trata el artículo 287.3 de la Constitución Política.
9 Folios 418-428 c.p. No. 1.
1.5.3 ¿El Acuerdo No. 100 de 2009 viola el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, por no prever ni en su
proceso de formación ni en el contenido del mismo, cuál sería la renta sustituta por la exención que
en él se concede?
Determina que en este caso sí se desconoció el contenido del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, que
impone explicar cuál es la renta sustitutiva o ingreso adicional para reemplazar el quantum que se
exonera, por lo que, la ausencia de este requisito, vicia de nulidad el trámite así efectuado.
Pone de presente que son reiteradas las ocasiones en las que la Corte Constitucional ha advertido
que la exigencia del artículo 7 en cita, es una carga de la rama ejecutiva cuyo incumplimiento no se
constituye en una barrera insalvable para el ejercicio de la función legislativa y normativa de
manera autónoma por parte del Congreso de la República y, cómo no, por parte de las asambleas y
concejos municipales10.
Considera que si el ministerio o las secretarías de hacienda locales presentan o no dichos conceptos,
siempre subsiste la obligación para el legislador, las asambleas departamentales y los concejos
municipales, de debatir, exponer y determinar las fuentes adicionales de ingresos que permitirán
recuperar el dinero que se deja de recibir por la exención otorgada.
Señala que en el trámite del Proyecto No. 139 de 2009, frente a las obligaciones impuestas por la
Ley 819 de 2003, solo se cuantificó el costo de la exención en él dada, se habló de una cifra cercana a
los dos mil ochocientos cincuenta millones de pesos, pero no se demostró cómo se cumpliría con el
tope mínimo legal señalado en el artículo 4 de la Ley 1276 de 2009.
Agrega que en el curso del proceso, el municipio hace relaciones generales y abstractas de otros
impuestos municipales, sin demostrar claramente la correspondencia de éstos con el cumplimiento
del porcentaje anual de recaudo fijado en la norma mencionada.
1.5.4 ¿Se incurre en expedición irregular con el acto acusado, cuando establece que
no se pagará ningún valor sobre las cuentas de cobro que genere el contrato?
Expone que el contenido del parágrafo 1º del artículo 1 del Acuerdo No. 100 de 2009, debe
interpretarse con el acápite de consideraciones del acto acusado, para entender su alcance, de
manera que, de su contenido no se concluye que la exención otorgada se aplique a tributos de
carácter nacional.
1.5.5 Finalmente, aclara que en el folio 191 del expediente obra fotocopia de un documento que tiene
por título “IMPACTO FISCAL TARIFA DIFERENCIAL ESTAMPILLAS MUNICIPALES PROYECTO
DE ACUERDO”, del cual no se puede establecer su origen porque carece de firma. Por otra parte, en
los folios 192 a 196 obran fotocopias de un estudio de impacto fiscal de mediano plazo elaborado por
la Secretaría de Hacienda Municipal, que fuera de carecer de fecha, no demuestra el vínculo con el
10Entre otras sentencias C-731 de 2008, M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa y C-286 de 2009, M.P. Dr. Luis Ernesto
Vargas Silva.
proceso normativo que terminó con el acuerdo demandado, es decir, es imposible establecer si éste
fue conocido por los concejales en su oportunidad. Por lo anterior, dichos documentos no fueron
analizados en la sentencia.
1.6 Recurso de apelación
La parte demandada interpuso recurso de apelación. Luego de hacer un recuento de los

antecedentes de la obra sobre la cual recae la exención consagrada en el acuerdo demandado,
destaca que este beneficio tuvo como finalidad apalancar financieramente la suscripción del
contrato que se llegare a celebrar respecto de la actualización de los estudios y diseños a la fase III y
construcción del viaducto de la carrera novena y obras complementarias en el Municipio de
Bucaramanga, buscando de esta manera hacer más atractiva la inversión extranjera y disminuir un
costo que finalmente terminaría siendo sufragado con el presupuesto de obra, por tener concebido a
precios globales el mayor componente.
1.6.1 En relación con la violación del principio de igualdad, se refiere a la naturaleza de las
estampillas y afirma que el valor que asume el contratista por concepto del pago de éstas, se
convierte en un sobrecosto, tanto es así, que en reiterados fallos se ha aceptado la deducción del
valor pagado por los contribuyentes del impuesto a la renta a título de estampillas, en calidad de
costos de la actividad generadora de la renta11, entonces, en este caso, quien se beneficia es el
Municipio de Bucaramanga, porque para el contratista, que es el responsable del pago, un aumento
o disminución en la tarifa del tributo de estampillas, no le afecta su riqueza, en consecuencia, un
tratamiento preferencial en la tarifa no da trato diferencial a los contratistas.
Afirma que el Tribunal omitió analizar la condición específica de este tributo, que no es un impuesto
como tampoco grava directamente la riqueza, por lo tanto, el paralelo de equidad no se predica de
comparar la tarifa de quienes cumplen la obligación formal de pagarlo, sino que se debe ponderar
con el efecto que produce en quienes tienen que soportar ese costo en el valor final del producto.
Finalidad que quedó expuesta de manera clara en la exposición de motivos del acuerdo acusado.
Comenta que la aplicación de una tarifa diferencial del 1% para un específico tipo de hecho
generador, en un tributo parafiscal, no viola el principio de equidad, por el contrario, es una medida
que se aplica en desarrollo de este principio.
Menciona que, contrario a lo dicho por el Tribunal, no se está señalando tratamiento preferencial
frente a un contratista en forma particular y concreta, si se tiene en cuenta que el favorecimiento se
dirige directamente a los recursos con los que se cuenta para la realización de la obra; tanto es así,
que el particular o contratista no se beneficia de la tarifa diferencial, por cuanto, la estampilla no
grava su renta, ni su patrimonio, como tampoco constituye un ahorro o una disminución de la carga
impositiva, de manera que, no se puede predicar que, en este caso, el contratista se encuentre en
una situación privilegiada frente a los demás.
11Sentencia del Consejo de Estado del año 2010, radicado No. 16557, que acude a los argumentos expuestos en la sentencia
de 24 de julio de 2008, radicado 16302.
Subraya que el Concejo Municipal de Bucaramanga puede fijar una tarifa preferencial en el tributo
de estampillas, siempre y cuando obedezca al uso de la potestad impositiva que tiene el municipio,
como política fiscal, para promocionar la ejecución de esta obra pública, en términos del plan de
desarrollo; situación que ocurrió en este caso, si se tiene en cuenta que el acuerdo demandado fue
expedido, precisamente, para dar cumplimiento al plan de desarrollo.
Discrepa de lo afirmado por el a quo en el sentido que “no es un argumento adecuado” el

exorbitante valor del contrato para establecer una tarifa diferencial, porque lo cierto es que esto se
hizo para estimular la actividad en determinado sector 12 “construcción de viaducto” y en nada tiene
que ver con una actitud caprichosa de eximir parcialmente a una persona.
A manera de ejemplo, sobre el tratamiento diferencial otorgado a proyectos específicos, cita la

exención dada a las estampillas departamentales para la ejecución del proyecto denominado
Telesférico del Parque Nacional Chicamocha de Santander, en el que, para viabilizar su ejecución,
mediante la Ordenanza No. 014 del 15 de junio de 2007, la asamblea de ese departamento ordenó
exonerar en su totalidad los gravámenes ordenanzales (estampillas) equivalente al 13% del valor de
la contratación.
Advierte que la situación diferencial se plantea exclusivamente para este tipo de contratos, en la
medida en que fue extraordinaria su ocurrencia, toda vez que, en el Municipio de Bucaramanga, y
en los últimos cuatro años, ningún contrato ascendió a la suma de 96 mil millones de pesos;
circunstancia que diferencia el contratista de los demás que contratan obras públicas en ese
municipio. Por lo tanto, en este asunto, no se puede aplicar de manera directa el precepto de
igualdad, que se predica entre iguales.
1.6.2 En lo que tiene que ver con la otra causal analizada por el Tribunal para anular el acuerdo
demandado, considera que aquí se configura una indebida valoración probatoria, que condujo a que
se declarara la violación del artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
Pone de presente que en la Exposición de Motivos del Proyecto de Acuerdo No. 139 de 2009, se
determinaron dos acápites sobre el impacto fiscal y la compatibilidad con el marco fiscal de
mediano plazo, basados en los estudios de la Secretaría de Hacienda Municipal, en el que consta
para el caso de la Estampilla Pro Adulto Mayor, la existencia de otras fuentes sustitutivas, tales
como, la tarifa incrementada por el Acuerdo No. 044 de 2008, del 0,5% al 1% a la estampilla
cobrada a la contratación de Metrolínea S.A, y los programas de fiscalización de tributos
adelantados por la Secretaría de Hacienda Municipal. Agrega que ese municipio ha cumplido con la
meta mínima de recaudo, tal y como consta en la certificación expedida por la Secretaría de
Hacienda.
Discrepa de lo dicho por el Tribunal, en el sentido que en el proceso de formación del Acuerdo No.
100 de 2009, como en su contenido, no se plasmó cuál sería la renta sustituta por la exención
concedida. Al respecto, aclara que la Administración Municipal realizó el estudio de impacto fiscal,
12 Sentencia de la Corte Constitucional C-1109 de 2001.
el cual forma parte integral de la Exposición de Motivos del Proyecto de Acuerdo No. 139 de 2009.
Es más, consta en el proyecto de acuerdo, en las ponencias y debates del acuerdo y en el mismo
acuerdo demandado, que dicho proyecto no afecta el marco fiscal de mediano plazo, motivo por el
cual, al existir dicha certificación y debate sobre este tema en la formación del acuerdo, no es válido
que se predique la vulneración del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, en consecuencia, no se
constituyó la causal de vicio de expedición irregular del acto demandado.
Puntualiza que el desarrollo jurisprudencial ha enjuiciado que el incumplimiento de la citada norma

no afecta la actividad legislativa, ni vicia la correspondiente ley. Transcribe apartes de las sentencias
C-502 de 2007, C-315 de 2008, C-731 de 2008, C-286 de 2009, C-773 de 2009 y C-866 de 2010 y
asevera que el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 es un parámetro de racionalidad de la actividad
legislativa más no un requisito de procedibilidad en la formación de una ley, ordenanza o acuerdo,
por lo que, el fallo de primera instancia contraría lo dicho por el máximo Tribunal Constitucional.
1.6.3 Además de las razones expuestas en relación con los argumentos esgrimidos en el fallo de
primera instancia para anular el acto demandado, la parte apelante alega la violación del debido
proceso, porque a pesar de haberse dado las oportunidades procesales para responder la demanda,
el Tribunal tomó la potestad de interpretar y organizar las causales de nulidad aducidas por la parte
demandante, incluyendo como causal la vulneración al principio de igualdad, que no fue propuesta
de manera expresa en la demanda, lo que constituye un fallo extra petitum.
1.6.4 Pone de presente que en el artículo 1 del Acuerdo No. 100 de 2009 se efectúa una exención del
1% para la totalidad de las estampillas del orden municipal, es decir: Estampilla de la Caja de
Previsión Social Municipal, Estampilla Pro Cultura y Estampilla de Bienestar del Adulto Mayor,
pero, destaca que, es en relación a la última en cita, que versa la demanda de nulidad de la
referencia, por lo que, la declaratoria de nulidad del acuerdo excede las pretensiones de la demanda
y atenta contra el principio de congruencia que debe darse entre la demanda y el fallo, lo que trae
consigo la vulneración del derecho de defensa y contradicción.
1.6.5 En cuanto a la valoración del acervo probatorio, expresa que a pesar de haberse manifestado
en la contestación de la demanda que se había realizado el estudio de impacto fiscal -que es un solo
documento-, el Tribunal fragmenta este documento al señalar que la primera hoja no está suscrita
(fl. 191), cuando ésta hace parte de un único texto que se aportó en los folios 191 a 196 del plenario,
debidamente suscrito en la hoja final. Estudio respecto del cual, hay referencia expresa en la
exposición de motivos y en el proyecto de acuerdo, con lo que, no hay lugar a dudas de que forma
parte de estas actuaciones.
Por lo anterior, solicita que en esta instancia se valore en conjunto esta prueba documental, en la
que, además, se analizó el tema de la renta sustitutiva.
1.7 Alegatos de conclusión
Las partes guardaron silencio.
1.8 Concepto del Ministerio Público
El Ministerio Público solicitó se confirme la sentencia apelada, con fundamento en los argumentos
que se exponen a continuación13:
1.8.1 En relación con la potestad reglamentaria dada a los municipios, afirma que el Tribunal
reconoce en cabeza de los concejos la facultad para establecer exenciones a los tributos de propiedad
del municipio, motivo por el cual, no procede el cargo de interpretación errónea aducida por el
apelante.
1.8.2 En cuanto a la violación del derecho a la igualdad, sostiene que le asiste la razón a la parte
demandada al alegar que este punto no fue expuesto en la demanda. Sin embargo, esta
circunstancia no impide que se lleve a cabo el estudio de legalidad del acuerdo acusado, frente a las
normas superiores en que debía fundarse.
1.8.3 Precisa que el Tribunal fundamentó la decisión de anular el Acuerdo No. 100 de 2009, en el
incumplimiento, por parte de la entidad territorial, de las obligaciones establecidas en el artículo 7
de la Ley 819 de 2003, al no exponer cómo obtendría el tope mínimo legal señalado en el artículo 4
de la Ley 1276 de 2009 (2% anual de recaudo sobre toda la contratación del municipio).
Para el Ministerio Público, el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 es de obligatorio cumplimiento, en

consecuencia, el Concejo de Bucaramanga para decretar la exención del 1% acusada, debió hacer
explícito el impacto fiscal en todo momento y, además, incluir expresamente en la exposición de
motivos y en las ponencias, el costo de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el
financiamiento de dicho costo. Igualmente, el proyecto de acuerdo debió contener la
correspondiente fuente sustitutiva por disminución del gasto o el aumento del ingreso, que tiene
que ser aprobado por la Secretaría de Hacienda.
Afirma que en este caso, lo anterior no se cumplió totalmente, ni en el momento de presentación del
proyecto, como tampoco durante los debates.
Luego del análisis de la exposición de motivos, de los considerandos del proyecto y del Acta 192,
aclara que el motivo de la exención es disminuir el costo de la obra a expensa de los ingresos por
estampillas, dentro de las cuales se encuentra la estampilla creada para la protección de las
personas de la tercera edad, sin determinar la fuente sustitutiva por disminución de gasto o
aumento de ingresos.
No encuentra admisible lo afirmado por la parte apelante en cuanto a que el recaudo mínimo
señalado en la ley se logra con ingresos provenientes de conceptos establecidos, previo a la
presentación del acuerdo, en el estudio del impacto y la compatibilidad con el marco fiscal de
mediano plazo, efectuado por la Secretaria de Hacienda Municipal -tenido en cuenta para elaborar
el Proyecto de Acuerdo No. 139 de 2009-, porque, de haber sido así, debió quedar incluido en el
proyecto de acuerdo la correspondiente fuente sustitutiva, la cual debió ser estudiada y aprobada
por la Secretaría de Hacienda.
13 Folios 14-19 c.p. No. 2.
Es más, pone de presente la falta de este requisito en la exposición de motivos y en el proyecto de
acuerdo, que se manifiesta con la ausencia de respuesta a las inquietudes de los concejales que
dieron su voto negativo, por considerar injusto que la administración financiara sus obras con los
recursos que deben ser destinados para ayudar a los adultos mayores.
1.8.4 En cuanto a la violación al debido proceso por parte del a quo, considera que no es de recibo,
pues si bien es cierto, no se debe tener en cuenta las consideraciones relacionadas con la violación
del derecho a la igualdad por no haber sido alegada por los demandantes, también lo es, que frente a
los demás cargos relacionados con la violación de las normas invocadas si tuvo oportunidad de
pronunciarse la parte demandada, como en efecto lo hizo.
Resalta que una exención de impuestos a la que solamente puede acceder una persona determinada,
viola el principio constitucional de la generalidad del tributo, que debe aplicarse tanto para gravar al
contribuyente como para establecer exenciones y minoraciones al tributo 14.
1.8.5 Finalmente, en lo que tiene que ver con el argumento, según el cual, la demanda solo versa
sobre la Estampilla Pro Adulto Mayor, observa que el concepto de violación de los artículos 4 y 5 de
la Ley 1276 de 2009, se refiere a la estampilla que dicha norma reglamenta, cual es la Estampilla
Pro-Dotación y Funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, Instituciones y Centros de
Vida para la Tercera Edad.
No obstante, el concepto de violación del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, se refiere a que el acuerdo
no cumplió con los requisitos del análisis del impacto fiscal producido por el beneficio tributario
otorgado, exigidos por la mencionada norma; es decir, se está atacando la legalidad de la exención,
en general, con la cual se deja de recibir la suma aproximada de $2.850.000.000, sin mencionar la
fuente de ingresos sustitutiva.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
El problema jurídico: Conforme con las razones de la impugnación, debe la Sala determinar si el
Acuerdo No. 100 de 30 de diciembre de 2009, del Concejo Municipal de Bucaramanga, mediante el
cual se conceden estímulos fiscales en el pago de estampillas municipales, desconoció principios
conforme a los cuales debe regularse el sistema tributario y omitió lo previsto en el artículo 7 de la
Ley 819 de 2003.
1. Cuestión previa: La facultad interpretativa del juez
Uno de los motivos de inconformidad de la entidad pública, radica en que, según su criterio, el
Tribunal se excedió al fallar el proceso, violando así el principio de congruencia, fallando extra
petita, al declarar la nulidad total de la disposición cuando solo se atacó la Estampilla Pro Adulto
Mayor, y al estudiar una eventual infracción del derecho a la igualdad, que no se había propuesto ab
14 Sentencia C- 430 de 1995, M.P. Dr. José Gregorio Hernández.
initio.
1.1 Es facultad del juez interpretar la demanda cuando ésta no sea lo suficientemente clara para
poner en marcha el proceso, máxime si se trata de una acción pública que puede ser instaurada por
cualquier persona, de manera que se haga efectivo el principio constitucional de prevalencia del
derecho sustancial y se garantice el derecho de acceso a la administración de justicia.
Dicha facultad no es ilimitada y encuentra su marco en el contenido de la demanda, con lo que,

además de concretar el límite dentro del cual debe el juez proferir decisión de fondo, le permite a la
parte demandada ejercer en debida forma el derecho de defensa y contradicción desde el comienzo
del proceso, al poder controvertir todos los argumentos que pretenden desvirtuar la presunción de
legalidad del acto administrativo que se demanda.
De manera que si el juez interpreta la demanda por fuera del contenido de ésta, además de
extralimitar su atribución, vulnera el derecho de defensa de la demandada a la que se le sorprende
con un argumento que no fue objeto de debate en el curso del proceso.
1.2 De otro lado, no debe perderse de vista lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-
197/99, que declaró exequible el aparte del numeral 4º del artículo 137 del C.C.A., según el cual:
“Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas
violadas y explicarse el concepto de su violación.”, bajo la condición que “cuando el juez
administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación
inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere
cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación. Igualmente,
cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica tiene la
obligación de aplicar el art. 4 de la Constitución”.
Conforme con este precedente obligatorio, si el juez advierte que existe vulneración de un derecho
fundamental por parte del acto administrativo impugnado, debe proceder, de oficio a su estudio.
1.3 De acuerdo con las anteriores premisas, no puede predicarse violación del principio de
congruencia por las siguientes razones:
1.3.1 La parte demandante, en el escrito introductorio incluyó un capítulo al “CONCEPTO DE

VIOLACIÓN”15, subdividido en cuatro ítems, a saber: (i) violación del artículo 4 de la Ley 1276 de
2009; (ii) violación del artículo 5 de la Ley 1276 de 2009; (iii) violación del artículo 7 de la Ley 819
de 2003; y iv) la exclusión de cuentas de cobro de cualquier pago, lo que implica una exoneración de
impuestos nacionales y de estampillas departamentales. Como causal de nulidad, expuso que se
trata de la consagrada en el artículo 84 del C.C.A., norma que transcribió y, en lo pertinente,
destacó: (i) cuando se infrinjan las normas en que deberían fundarse los actos administrativos y (ii)
cuando hayan sido expedidos en forma irregular16.
15 Folios 2-7 c.p. No. 1.

16 Folio 7 c.p. No. 1.
1.3.2 Es cierto que los dos primeros cargos, fundados en la Ley 1276 de 2009, se circunscriben a la
Estampilla Pro Adulto Mayor, pero no es menos cierto que el tercero de los cargos se basa en la
vulneración del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, sin concretarse solo a dicho tributo: “En la
exposición de motivos se argumenta que se va a dejar de recibir la suma de $2.850 millones de
pesos aproximadamente, pero nunca se menciona cual es la fuente de ingresos sustitutiva que va a
recuperar la renta dejada de percibir como consecuencia del impacto fiscal del acuerdo que
pretende reducir al 1% el valor de las estampillas municipales”17 (Se subraya y destaca).
Luego, debe entenderse que se refiere a todas las estampillas que para la época de expedición del
acuerdo demandado se encontraban vigentes en el Municipio de Bucaramanga, aunque a manera de
ejemplo, se citen las estampillas “ADULTOS MAYORES Y CULTURA”18.
Agréguese a ello que en el último de los cargos, la parte actora concluye, de manera general, que “el
Concejo Municipal de Bucaramanga pretende no solo que se disminuyan las estampillas al 1%
sino que también los pagos que se realicen en la ejecución del contrato no estén sometidos a
ningún tipo de descuento (…)”19 (Subrayado y negrilla de la Sala).
Así las cosas, se impone concluir que la demanda de nulidad se refiere a todas las estampillas
vigentes en el Municipio de Bucaramanga para la fecha de expedición del acuerdo demandado 20,
vale decir, la Estampilla de la Caja de Previsión Social Municipal 21, la Estampilla Pro Cultura22 y la
Estampilla de Bienestar del Adulto Mayor23, motivo por el cual, no le asiste razón al municipio al
alegar el desconocimiento del principio de congruencia de la sentencia de primera instancia,
conclusión a la que se llega conforme con la potestad de interpretación de la demanda, si se pensara
que la misma no es lo suficientemente clara, como lo es, en opinión de la Sala.
1.3.3 El Tribunal consideró que el Acuerdo infringía el principio y el derecho a la igualdad, y, en este
caso, es necesario tener presente que en opinión de la Corte Constitucional, el principio de equidad
tributaria (art. 363 C.P.) es la “manifestación específica del principio general de igualdad y
comporta la proscripción de formulaciones legales que establezcan tratamientos tributarios
diferenciados injustificados, ya sea porque se desconozca el mandato de igual regulación legal
cuando no existan razones para un tratamiento desigual, o porque se desconozca el mandato de
regulación diferenciada cuando no existan razones para un tratamiento igual” 24.
17 Folio 5 No. 1.
18 Folio 6 No. 1.
19 Folio 7 No. 1.
20 Obsérvese que de manera expresa, en los considerandos del Acuerdo No. 100 de 2009, proferido por el Concejo de
Bucaramanga, se citan las estampillas sobre las cuales recaen el estímulo, a saber: Estampilla Procultura y Probienestar del
Anciano y Estampilla de Previsión Social Municipal (fl. 68).
21 Creada mediante el Acuerdo No. 030 de 1978. Ver además acuerdos Nos. 034 de 1989, 007 de 1990, 065 y 067 de 1993 y
009 de 1994.
22 Mediante acuerdos Nos. 018 del 11 de junio de 1998 y 057 del 30 de diciembre de 1999, se ordenó la emisión de esta
estampilla en el Municipio de Bucaramanga.

23 Mediante Acuerdo No. 007 del 19 de abril de 2002, se ordenó la emisión en ese municipio de la estampilla Pro-Dotación,
funcionamiento y desarrollo de programas de prevención y promoción de los centros de Bienestar del Anciano, Instituciones
Centros de Vida de la tercera edad (fls. 86-88 c.p. No. 1).
24 Sentencia C-426 de 2005. M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver también la sentencia C-397/11, M.P. Dr. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
1.3.4 De manera que, es razonable y válido que se estudiara la posible o real vulneración del derecho
de igualdad en materia tributaria, manifestada a través del principio de equidad.
2. Naturaleza del estímulo fiscal otorgado
2.1 El Concejo Municipal de Bucaramanga, mediante el Acuerdo No. 100 de 30 de diciembre de

2009, concedió “ESTÍMULOS FISCALES EN EL PAGO DE ESTAMPILLAS
MUNICIPALES”, acordando para el efecto que “El hecho generador de las Estampillas vigentes
que se causen en la suscripción del contrato que celebre el Municipio de Bucaramanga para “la
actualización de los estudios y diseños a la fase III y construcción del viaducto de la
carrera novena y sus obras complementarias” pagarán el uno por ciento (1%) sobre el
valor total de este, mediante recibo oficial de pago al momento de su legalización”25.
2.2 Conforme con las normas municipales y tratándose de contratos que se celebren con el
Municipio de Bucaramanga, se consagra, de manera general, una tarifa del 2% liquidado sobre el
valor del contrato, por concepto de estampilla Pro Cultura, Pro Bienestar del Anciano y Previsión
Social Municipal.
2.3 Al fijarse como estímulo fiscal, mediante el acuerdo demandado, una reducción de la tarifa del
2% al 1%, es claro para la Sala que se está en presencia de un beneficio tributario.
Recuérdese que los beneficios fiscales tienen como propósito estimular, mediante la disminución
parcial o total de la obligación tributaria, determinados sectores o actividades, por razones de orden
social, económico o semejantes. Sobre el particular, es ilustrativo lo expuesto por la Corte
Constitucional: “si bien existen en la legislación tributaria disposiciones que consagran
disminuciones de la carga tributaria, no todas ellas tienen el propósito de estimular, incentivar o
preferenciar determinados sujetos o actividades sino que pretenden no perjudicar o hacer
efectivos los principios de justicia, equidad y progresividad. Por lo tanto, para que una
determinada disposición se pueda considerar como un beneficio tributario, debe
tener esencialmente el propósito de colocar al sujeto o actividad destinataria de la
misma, en una situación preferencial o de privilegio, con fines esencialmente
extrafiscales”26 (Negrillas de la Sala).
Esa misma Corporación ha sostenido que los beneficios fiscales tienen por objeto “(…) restringir el
hecho gravado al escoger determinadas hipótesis incluidas en la definición del hecho generador o
en la hipótesis de sujeción o, en otros casos, tiene por propósito incidir sobre los elementos
cuantitativos del tributo reduciendo partidas que integran la base o la tarifa.”27 (Subraya y
negrilla de la Sala).
2.4 Quiere decir lo anterior, que no toda disminución de la carga tributaria constituye un beneficio
fiscal, porque solo aquellas que tengan el propósito de estimular, incentivar o preferenciar
25 Folios 69-70 No. 1.

26 Sentencia C- 989 de 2004, M.P. Dra. Clara Inés Vargas Hernández.
27 Sentencia C-1060ª de 2001, M.P. Lucy Cruz de Quiñones (conjuez), citada en la sentencia C-913 de 2011, M.P. Dr. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
determinados sujetos o actividades, pueden ser consideradas como tal.
En consecuencia, no cabe duda que en el caso sub júdice se estableció un beneficio fiscal, toda vez
que se pretendió disminuir la onerosidad de la carga tributaria en atención, según el concejo, a una
circunstancia especial, reflejada en la reducción de la tarifa, elemento que, junto con la base
gravable, resulta determinante dentro de la fórmula matemática aplicada para la cuantificación del
tributo correspondiente.
3. Violación del principio de equidad tributaria, como expresión del derecho

fundamental de igualdad
Por tratarse de un beneficio de carácter tributario, debe verificarse si la forma como fue otorgado,
vulnera el principio de equidad en el que se funda el sistema tributario, principio que se informa, a
su vez, en el derecho fundamental de igualdad, aspecto este que tiene una relación inescindible con
los motivos del recurso de apelación.
3.1 Advierte la Sala que el Concejo Municipal de Bucaramanga, en uso de la libertad de

configuración que le asiste (art. 338 C.P.), bien puede reducir la tarifa de las estampillas que operan
en su territorio, siempre y cuando esta decisión no se oponga a preceptos de rango superior y, por
supuesto, siga unos criterios objetivos que orienten la toma de esa decisión, dentro de los cuales se
enmarca la expedición de normas exceptivas o diferentes, siempre que se respete la igualdad formal
y material en punto a los tributos.
3.2 Para constatar si la norma acusada transgrede el principio de igualdad, porque se consagra
como una excepción a la regla general, la reducción de la tarifa general del 2% al 1% en relación con
un contrato específico denominado para la “actualización de los estudios y diseños a la
fase III y construcción del viaducto de la carrera novena y sus obras
complementarias”, la Sala, mediante un criterio de comparación observa que la situación que
justifica el trato desigual en la tarifa aplicable por las estampillas en cuestión, tiene relación con el
objeto del contrato a celebrar, lo que se fundamenta en la exposición de motivos del Proyecto de
Acuerdo No. 139 de 200928, presentado por el señor Alcalde del municipio de Bucaramanga, en los
siguientes términos:
“El Municipio de Bucaramanga suscribirá contrato para la realización de la

actualización de los estudios del (sic) los estudios y diseños a la fase III,
Construcción del Viaducto de la Carrera Novena, y obras complementarias en
el Municipio de Bucaramanga, proyecto que hace parte del Plan de Desarrollo
del Municipio de Bucaramanga fundamental para el crecimiento,
mejoramiento y modernización de la Infraestructura del Municipio, cuyo costo
aproximado equivale a la suma de 96.000 millones de pesos, de donde el valor
de las estampillas que se causan con motivo de la celebración de dichos
contratos ascienden a la suma de $5.700 millones, que entrarían
necesariamente a elevar su costo en al menos estos gravámenes que se generan
28 “POR EL CUAL SE CONCEDEN ESTÍMULOS FISCALES EN EL PAGO DE ESTAMPILLAS MUNICIPALES”
en la legalización del mismo. La tarifa propuesta disminuye el gravamen a la
mitad, es decir a $2.850 millones. En ese sentido se hace necesario otorgar la
exención referida que finalmente de ser gravada, entraría a ser sufragado vía
costo de la obra”29.
3.3 De igual manera quedó expuesto en el acápite de considerandos del Acuerdo No. 100 de 2009,
de la siguiente manera:
“Que el Municipio de Bucaramanga suscribirá contrato para la realización de

la actualización de los estudios y diseños a la fase III, Construcción del
Viaducto de la Carrera Novena, y obras complementarias en el Municipio de
Bucaramanga, proyecto que hace parte del Plan de Desarrollo del Municipio de
Bucaramanga fundamental para el crecimiento, mejoramiento y
modernización de la Infraestructura del Municipio, cuyo costo aproximado
equivale a las (sic) sumas (sic) de 96.000 millones de pesos, de donde el valor
de las estampillas que se causan con motivo de la celebración de dichos
contratos ascienden a la suma de $5.700 millones, que entrarían
necesariamente a elevar su costo en al menos estos gravámenes que se generan
en la legalización del mismo. En ese sentido se hace necesario otorgar la
exención referida que finalmente de ser gravada. Entraría a ser sufragada vía
costo de la obra”30.
Encuentra la Sala que el beneficio tributario previsto en la norma acusada no está generando un
trato desigual en relación con todas las personas naturales o jurídicas que celebren contratos con el
Municipio de Bucaramanga, porque el supuesto fáctico es diferente, en la medida en que se fijan
unas condiciones especiales en relación con un contrato que por su cuantía e importancia para el
municipio -el proyecto hace parte del Plan de Desarrollo Municipal, “fundamental para el
crecimiento, mejoramiento y modernización de la infraestructura del Municipio”-, ameritaba
tomar medidas objetivas que permitieran o facilitaran su realización.
3.4 Debe tenerse en cuenta que la sola diferencia de trato, específicamente, por el otorgamiento de
un beneficio tributario a un grupo de contribuyentes, no implica la violación del principio de
equidad ni el derecho a la igualdad, siempre que exista un motivo válido, objetivo y razonable
basado en circunstancias especiales – razón suficiente-.
En efecto, el reconocimiento de beneficios tributarios en relación con ciertos grupos, no

necesariamente trae consigo la afectación del principio de equidad, siempre que el beneficio se
encuentre debidamente justificado y se adecúe a un propósito constitucionalmente admisible, con
sujeción a criterios de razonabilidad e igualdad. Ha dicho la Corte que “todo beneficio tributario, en
la medida en que solo comprende a un grupo de contribuyentes actuales o potenciales, en cierta
medida afecta el principio de equidad, que representa el más importante límite del poder
tributario del Estado. Pero la afectación de la equidad tributaria traspasa el umbral de la
29 Folio 11 c.p. No. 1.

30 Folio 68 c.p. No. 1.
normalidad, y carece de cualquier justificación constitucional, “cuando tal beneficio se niega a un
contribuyente que se encuentra en la misma situación formal que la de los destinatarios de la
norma fiscal favorable”31.
En este orden de ideas, el criterio de comparación planteado en la sentencia de primera instancia,

según el cual, el acto acusado “excluye a todos aquellos que contraten con el municipio obras
públicas”32, no resulta ser el adecuado para determinar la violación del derecho de igualdad, por
cuanto examina situaciones fácticas que no son equivalentes a la tenida en cuenta por la
Administración Municipal para expedir el acto demandado.
3.5 Podría pensarse que en este caso se desconoció el principio de generalidad, por la manera como
se otorgó el beneficio fiscal. Sin embargo, es claro para la Sala que el beneficio se proyecta sobre el
contrato, sin consideración de los potenciales proponentes, aún cuando resulte finalmente ser un
único beneficiado.
Esto no implica la nulidad del acto toda vez que, se resalta, la entidad municipal esgrime un interés
legítimo para el otorgamiento del beneficio: busca estimular la participación de los oferentes en aras
de surtir el proceso de contratación que permita satisfacer la ejecución de una obra prevista en el
Plan de Ordenamiento Territorial del municipio, que según se afirma, contribuye al desarrollo del
municipio.
En síntesis, no considera la Sala que el beneficio vulnere la igualdad.
4. Violación del artículo 7 de la Ley 819 de 2003
Otro de los cargos se fundamenta en la infracción de la Ley 819 de 2003, por la cual se dictan
normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se establecen
otras disposiciones.
4.1 La ley de responsabilidad fiscal
4.1.1 La Ley de Responsabilidad Fiscal -819 de 2003- tiene como objeto fundamental “racionalizar
la actividad fiscal y hacer sostenible la deuda pública, con el fin de generar una estabilidad
económica que permita al país obtener los niveles de desarrollo necesarios”33.
4.1.2 La razón de ser y finalidad de dicha ley no es otra que lograr mayor transparencia en la gestión
fiscal, de manera tal que se tenga una visión clara, coherente y responsable respecto de la incidencia
o impacto fiscal de normas que establezcan exenciones tributarias u órdenes de gastos en las
31 Sentencia C-913/2011, M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo que cita la sentencia C-748 de 2009, M.P. Dr. Rodrigo
Escobar Gil.
32 Folio 425 vlto. c.p. No. 1.
33 Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General de Apoyo Fiscal. Cartilla de aplicación para entidades
territoriales de la Ley 819 de 2003.

http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/MinHacienda1/haciendapublica/daf/publicaciones_territoriales/Cartil
la%20Ley%20819%20de%202003.pdf
finanzas públicas y su sostenibilidad 34.
4.1.3 Normas de este tipo encajan dentro de la categoría de las conocidas por la doctrina como leyes
de responsabilidad fiscal que buscan imponer exigencias más rigurosas para el buen manejo de la
hacienda pública35.
4.1.4 Se explican dichas leyes, en la necesidad de adoptar, además de los macroeconómicos,

cambiarios, etc., otro tipo de mecanismos o instrumentos como lo son las normas o reglas, que
permitan ejercer un mayor control sobre la actividad presupuestal.
No bastan como dicen los autores más reputados, las políticas monetarias, cambiarias o semejantes.
Por eso se dice que: “No es suficiente en el derecho contemporáneo que se formulen o aun que se
recojan en las normas de derecho positivo principios tales como los de universalidad, unidad del
presupuesto, unidad de caja, planificación, etc. Se requiere algo más. Se requiere que las normas
jurídicas, ojalá a un alto nivel en la jerarquía de la normativa, establezcan perentoriamente
pautas prudentes de gestión presupuestal”36 (Se subraya) y las reglas como perentorias son juicios
imperativos que se cumplen.
4.1.5 Esos mandatos legales deben orientar y conducir el manejo de la política fiscal de manera
transparente y objetiva para alcanzar o mantener la estabilidad presupuestal. Por eso, cobra gran
importancia que en cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gastos o que otorgue
beneficios tributarios se documente, se explique y justifique el impacto fiscal del proyecto, habida
cuenta de su relación con el gasto público y la política fiscal.
4.1.6 Garantizar y alcanzar la sostenibilidad fiscal no es tarea fácil, de manera que, por eso juega un
papel importante la disciplina en el manejo de las finanzas públicas y la vigilancia que ejerzan los
órganos de control, sin olvidar la intervención del juez administrativo mediante el control de
legalidad, la que se intensifica en la medida en que la estabilidad fiscal no es un asunto exclusivo del
legislativo y de la administración, sino también del juez, precisamente en su papel de órgano de
control y, por supuesto, del respeto de las normas jurídicas y del Estado de Derecho.
4.2 El poder del juez
4.2.1 La mejor garantía de protección del ordenamiento jurídico, del cual hacen parte las leyes de
responsabilidad fiscal y de los derechos de los asociados, es aceptar que el juez ejerce un papel
activo y dinámico frente al legislador y a la administración pública, pues solo así la actividad judicial
será verdaderamente eficaz.
4.2.2 A ello cabe agregar que toda actividad de la administración y de las personas privadas que
34 Cfr. Gaceta del Congreso, Año XI - Nos. 231 del 14 de junio de 2002, ps. 7-8 y 465 del 1º de noviembre de 2002, p. 2 y
Gaceta del Congreso, Año XI - Nos. 231 del 14 de junio de 2002, ps. 7-8 y 465 del 1º de noviembre de 2002, p. 2.
35 RESTREPO, Juan Camilo. “Disciplina y derecho ¿Discrecionalidad o reglas jurídicas para el manejo presupuestal?”
Cuadernos Fiscales No. 3. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2005, p. 57.

36 RESTREPO, Juan Camilo. “Disciplina y derecho ¿Discrecionalidad o reglas jurídicas para el manejo presupuestal?”
Cuadernos Fiscales No. 3. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2005, pp. 1213.
desempeñen funciones propias de distintos órganos del Estado, debe estar sometida al
ordenamiento y, por ende, al control del juez. Control que debe ser plenario o amplio y comprender
tanto el análisis de los hechos como el de las cuestiones jurídicas y el procedimiento, porque de lo
contrario se estaría propiciando la expedición de actos sin el cumplimiento riguroso de los
requisitos legales.
4.2.3 La vinculación de la Administración al derecho es estrictamente “un concepto normativo, al

que hay que atribuirle la plenitud de efectos jurídicos”37.
Un sometimiento pleno a la ley y al derecho por parte de la Administración “no puede tener sentido
alguno si no implicase una sumisión plena al juez, que es elemento indispensable para que
cualquier Derecho pueda ser eficaz. Sería incomprensible interpretar que la Ley y el Derecho, que
someten plenamente a la Administración, tuvieran para ésta, no obstante, un mero valor
indicativo, el de una recomendación o admonición moral que sus órganos democráticos pudiesen
luego seguir o no, o seguir en una medida mayor o menor, según su buen e ilustre arbitrio”38.
4.2.4 Es por esto que en casos como el que se estudia, el control de legalidad que haga el juez
suponga un ejercicio de comparación objetiva entre el acto producto de la voluntad de la autoridad,
en sus aspectos formales y materiales, y la norma que regula el ejercicio de dichas atribuciones o
competencias.
4.2.5 Control que, en muchos casos, puede extenderse a cuestiones técnicas o especializadas, dado
que “lo técnico forma parte del mundo jurídico y del control de razonabilidad porque de lo
contrario, si los juicios técnicos fueran inmunes al control de los jueces, se cercenaría la tutela
judicial efectiva, uno de los pilares en que se asienta el Estado de Derecho”39.
De esta manera, el control judicial que se ejerce respecto de cuestiones técnicas o especializadas no
implica invadir la órbita de las otras ramas del poder público, simplemente se trata del control
respecto de lo correcto y razonable del juicio realizado por la Administración.
En definitiva, “[n]i la técnica ni la oportunidad pueden ser fundamentos suficientes para impedir
la fiscalización plena por los jueces, quienes, de otro modo, no cumplirían con la misión de juzgar
a la Administración que le atribuye la Constitución”40.
4.3 Contenido y alcance del artículo 7 de la Ley 819 de 2003
4.3.1 En el caso sub examine se alega la violación del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, por la cual se
dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se
dictan otras disposiciones.
37 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, DEMOCRACIA, JUECES Y CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN, Civitas, segunda

edición ampliada, Madrid, 1996, p. 127.
38 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, DEMOCRACIA, … op. cit., pp. 127-128.
39 CASSAGNE, Juan Carlos, El principio de la legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa, Marcial
Pons, Buenos Aires, 2009, p. 208.

40 CASSAGNE, Juan Carlos, El principio… op. cit., p. 216.
Esta norma prevé:
“ARTÍCULO 7º. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. En

todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo,
que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y
deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en

las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de
ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el

respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a
la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto
podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será
publicado en la Gaceta del Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o

una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por
disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y
aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido

ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.”.
4.3.2 De la norma transcrita y en lo que interesa al asunto de la referencia, se infiere que los
proyectos de acuerdo que ordenen gastos u otorguen beneficios tributarios deben: i) hacer explícito
el impacto fiscal del proyecto y ii) ser compatibles con el marco fiscal de mediano plazo.
4.3.3 Para garantizar el cumplimiento de los anteriores requisitos durante el trámite del proyecto de
acuerdo, se debe cumplir con las siguientes formalidades:
i) En la exposición de motivos y en las ponencias de trámite del proyecto deben incluirse

los costos fiscales41 de la iniciativa.
ii) En la exposición de motivos y en las ponencias de trámite del proyecto debe incluirse la
fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo;
iii) En cualquier momento y durante el trámite del proyecto, el Ministerio de Hacienda y

Crédito Público deberá rendir concepto respecto de la consistencia de los costos fiscales
de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho
41Entendido como el recaudo que el fisco dejaría de percibir producto de la aplicación de tratamientos tributarios
preferenciales a ciertos grupos.
costo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso;
iv) El concepto rendido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no puede ir en

contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo; y
v) El proyecto de ley de iniciativa gubernamental, que plantee un gasto adicional o una

reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por
disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público 42.
4.3.4 La Corte Constitucional, acorde con el razonamiento expuesto en los apartes precedentes, ha
considerado que los requisitos señalados en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 constituyen unos
mandatos de racionalidad legislativa con fines o propósitos constitucionalmente relevantes para la
estabilidad macroeconómica y de las finanzas públicas.
Sobre esa base, atendiendo que es el Ejecutivo el que cuenta con la información, funcionarios,
soporte técnico, operativo etc., es que entiende el informe que éste -el ejecutivo- debe presentar
para evaluar el impacto fiscal, definir las fuentes sustitutivas de financiación y su compatibilidad
con el marco fiscal a mediano plazo.
4.3.5 El Tribunal Constitucional distingue, además, cuando el proyecto tiene o no origen en el
Ejecutivo.
En este último caso ha dicho la Corte que en presencia de una iniciativa gubernamental, si “la
información relevante no es suministrada por aquél que cuenta con todos los medios necesarios
para recabarla –el Ministerio de Hacienda y Crédito Público- y por lo tanto la omisión de las
formalidades legales no puede tener los mismos efectos que la jurisprudencia ha establecido en los
casos que el proyecto es de iniciativa parlamentaria, sino que supone la configuración de un vicio
de trámite insubsanable”43.
4.3.6 Para dar estricto cumplimiento al artículo 7 de la Ley 819 de 2003, la información que
suministre el Gobierno que presenta un proyecto de ley, tiene que ser relevante y estar debidamente
sustentada y cuantificada con base en estudios técnicos44. Es decir, este informe debe aportar datos
exactos, fidedignos y relevantes que aporten los suficientes elementos de juicio para que el debate
en el Congreso, en la Asamblea Departamental o en el Concejo Distrital o Municipal se adelante de
manera transparente y objetiva, en pro de la sostenibilidad presupuestal.
4.3.7 El informe no puede tenerse como un requisito meramente formal cuando el proyecto es de
iniciativa gubernamental, porque conforme con lo expuesto, ha quedado claro que el análisis del
impacto fiscal reviste enorme importancia para permitir que se legisle con suficiente ilustración.
Pensar lo contrario, sería desconocer la finalidad de la Ley 819 de 2003 –ley de responsabilidad
fiscal- que establece una serie de reglas jurídicas que orientan y conducen el manejo de la política
fiscal, que deben ser observadas junto con los principios del sistema presupuestal -planificación, la
anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización,
inembargabilidad y la coherencia macroeconómica-45.
42 Cfr. sentencia C-373 de 2009, M.P. Dr. Humberto Antonio Sierra Porto.
43 Ibídem.
44 Cfr. sentencia C-1197 de 2008 M. P. Nilson Pinilla Pinilla. Reiterada en la sentencia C-625 de 2010.
45 Artículo 12 del Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”.
4.3.8 Obsérvese que la Corte ha precisado que “[s]i el Congreso no concurre al cumplimiento de
esa exigencia explicitando el impacto fiscal de la propuesta de gasto público y la fuente de
financiación, en la forma indicada en la mencionada disposición, haciendo caso omiso del
dictamen técnico que realice el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se genera un vicio de
procedimiento en el trámite del proyecto de ley que eventualmente puede acarrear su
inconstitucionalidad, toda vez que se estaría ante la inobservancia de una norma orgánica,
condicionante de la actividad legislativa en los términos señalados en el artículo 151 superior” 46.
4.3.9 De manera que, una vez cumplida la carga prevista por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 en
cabeza del Ministro o Secretario de Hacienda, surge para el Congreso, Asamblea o Concejo Distrital
o Municipal la obligación de estudiar, valorar, analizar y discutir el informe presentado sobre el
análisis del impacto fiscal del proyecto en discusión, sin que ello implique que obligue al órgano
colegiado, precisamente, porque goza de la facultad de admitir o de rechazar las razones y
conclusiones expuestas en el respectivo informe 47.
4.3.10 Entonces, es indudable que la intervención del Ministerio de Hacienda o del Secretario de
Hacienda –a nivel territorial- se hace mediante un dictamen técnico, debidamente
sustentado y cuantificado, que debe ser estudiado y discutido por la corporación
respectiva, sin que necesariamente tenga que ser acogido 48. Todo esto, obviamente, debe
quedar plasmado en el trámite del proyecto de ley, ordenanza o acuerdo.
4.3.11 En este orden de ideas, y de conformidad con el principio del efecto útil de las normas 49, sería
contradictorio que el legislador previera como mero requisito de forma la existencia de un informe
del Ministro de Hacienda o del Secretario de Hacienda Municipal, sin importar su contenido,
porque lo cierto es que, la Corte Constitucional ha dicho que el artículo 7 en cita “se debe
interpretar en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se discuten tengan en cuenta las
realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la facultad
legislativa”50, motivo por el cual, se debe valorar por el juez en cada caso concreto, atendiendo la
naturaleza de la reglas jurídicas.
4.3.12 Así las cosas, la forma de imprimirle un efecto útil a la citada norma, es entender que con el
informe requerido, el legislador ha pretendido que el Ministro o el Secretario de Hacienda, según
sea el caso, presente un dictamen técnico, debidamente sustentado y cuantificado, con datos
exactos, fidedignos y relevantes que aporten los suficientes elementos de juicio para que el debate
en el órgano legislativo se adelante de manera transparente y objetiva, sin perder de vista que su
finalidad no es otra que la estabilidad presupuestal y fiscal a mediano plazo.
46 Ib. Note 44.

47Cfr. sentencia C-866 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
48 Cfr. sentencia C-700 de 2010, M. P. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
49 Corte Constitucional, sentencia C-145-95 de marzo 23 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, actor: Jaime Orlando
Santofimio y otros. En esta providencia la Corte se refirió sobre el principio del efecto útil en los siguientes términos:
“Conforme al principio hermenéutico del efecto útil de las normas constitucionales, según el cual siempre debe preferirse
aquella interpretación que confiere pleno efecto a las cláusulas de la Carta…”
50 Sentencia C-502 de 2007, M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa.
4.3.13 De esta manera, si la corporación respectiva valora el informe rendido por el Ministro o
Secretario de Hacienda y fundamenta su decisión en el mismo, es claro que al momento de
examinar la legalidad de dicha actuación, en sede jurisdiccional, el análisis debe cobijar todos estos
aspectos.
De lo contrario, el control de legalidad se vería limitado, y simplemente bastaría con verificar la

existencia del informe para descartar la ilegalidad del acto, con lo que se terminaría desconociendo
la finalidad de la Ley 819 de 2003 que tiene naturaleza de orgánica.
4.3.14 Es importante tanto para el órgano colegiado como para el juez, cada uno en ejercicio de sus
funciones, exigir claridad en el informe que le sirve de sustento a un proyecto de ley que otorga
beneficios tributarios. Por eso, tratándose de proyectos de ley, ordenanza o acuerdo de iniciativa
gubernamental, es imprescindible requerir que un informe proveniente del Ministro o del Secretario
de Hacienda –previsto como requisito-, según sea el caso, sustente las afirmaciones que contiene,
porque como lo ha dicho la Corte Constitucional, son quienes cuentan “con los datos, los equipos de
funcionarios y la experticia en materia económica”51.
4.3.15 De manera que, la información sobre los costos fiscales de la iniciativa, la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo y la correspondiente fuente sustitutiva por
disminución del gasto o aumentos de ingresos, debe estar debidamente soportada y sustentada,
máxime, si se está hablando de tributos con destinación específica como suele ser el caso de las
estampillas de que trata el Acuerdo. Todo, porque si las reglas jurídicas buscasen la estabilidad
fiscal a mediano plazo, es evidente que debe garantizar a los beneficiarios del gravamen, el flujo de
fondos provenientes de su recaudo, so pena de desvirtuar la razón de ser de la norma.
4.3.16 De allí que dentro de sus funciones de control, el Juez debe analizar la información
presentada por el Gobierno –Nacional, Departamental o Distrital- al cuerpo colegiado para
sustentar la procedencia de un beneficio tributario, dentro de los fines y propósitos que importan,
para el caso concreto, conforme al artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
4.3.17 Es preciso, en casos como el presente, adoptar una perspectiva dinámica y “En
contraposición a la consideración del procedimiento como un elemento meramente formal del acto
definitivo, hay que afirmar su consideración independiente, sin que pueda seguirse disminuyendo
su trascendencia considerándolo mero apéndice del acto administrativo”52. Es decir, el
procedimiento está conectado directamente con el fondo, con el contenido de la decisión final.
4.4 Proyectos de ley que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos
Como se dijo, un aspecto importante previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 tiene que ver
con aquellos proyectos de ley de iniciativa gubernamental que planteen un gasto adicional o una
51Sentencia C-866 de 2010, M.P. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

52PONCE SOLÉ, Juli, DEBER DE BUENA ADMINISTRACIÓN Y DERECHO AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
DEBIDO. Las bases constitucionales del procedimiento administrativo y del ejercicio de la discrecionalidad, Lex Nova, S.
A., Valladolid, 2001, p. 109.
reducción de ingresos. En estos casos el proyecto, además, deberá contener la correspondiente
fuente sustitutiva por disminución del gasto o aumento de ingresos, lo cual deberá ser analizado
y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
4.5 El caso concreto
4.5.1 En el caso concreto se observa que el proyecto de acuerdo demandado fue presentado por el
Alcalde del Municipio, motivo por el cual es necesario cumplir a cabalidad con las formalidades
previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, so pena de incurrir en violación de mandatos de
carácter orgánico, más aún, se repite, cuando se trata de tributos con destinación específica.
4.5.2 Obsérvese que en el caso del Municipio de Bucaramanga está previsto que, como mínimo, el
25% de los recursos de la Estampilla Pro Cultura se destinen a los programas y proyectos que va a
desarrollar la Biblioteca Municipal Gabriel Turbay, en tanto que el producto de la Estampilla Pro
Bienestar del Anciano será destinado en su totalidad a la dotación, funcionamiento y desarrollo de
programas de prevención y promoción de los centros de bienestar del anciano y centros de vida; y el
70% de los valores recaudados por concepto de la Estampilla Previsión Social Municipal serán
dirigidos exclusivamente para el pago de cesantías parciales y definitivas.
Y el acuerdo que se examina, comporta no solo un beneficio tributario, sino una reducción de
ingresos para los beneficiarios de la estampilla, que en virtud, precisamente de la ley, no pueden ver
afectadas sus fuentes de financiación, pues deben contemplarse las alternativas de sustitución,
conforme al inciso 4º del artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
4.5.3 Juicio que es más estricto en este caso, toda vez que las estampillas no hacen parte del “fondo
común” que alimentan otro tipo de gravámenes locales sin destinación específica, como lo son, para
citar un ejemplo, el ICA o el impuesto predial.
4.5.4 Observa la Sala que en la exposición de motivos del Proyecto de Acuerdo No. 139 de 2009
“POR EL CUAL SE CONCEDEN ESTÍMULOS FISCALES EN EL PAGO DE
ESTAMPILLAS MUNICIPALES”, se señaló que la exención o beneficio no tendría
ninguna incidencia en términos de tributación, toda vez que para el Ejecutivo la exención
no afecta el marco fiscal a mediano plazo, porque lo que previene es el aumento del costo
del proyecto de obra pública, lo que se refleja en el rubro de inversiones.
En otras palabras, el monto de la exención se compensa por el menor costo de la obra, toda vez que
el proponente incluiría el valor de la estampilla a la tarifa plena: su menor valor equivale a su menor
valor de la obra.
4.5.5 En los términos en que fue expuesto el impacto fiscal del proyecto de acuerdo, acogido además
por el Concejo Municipal, éste se concreta en la obra a ejecutar, más no respecto de los ingresos
dejados de percibir por concepto de las estampillas vigentes en el Municipio de Bucaramanga, sobre
las cuales recaía el beneficio otorgado, lo que ciertamente no consulta lo previsto en el artículo 7º,
imposibilitando de esta manera tener claridad sobre la viabilidad, en términos del costo fiscal, del
beneficio analizado.
Obsérvese que el impacto fiscal se estudia frente a la estimación de ingresos tributarios comunes,
más no frente a los provenientes de las estampillas, que son tributos de destinación específica.
En consecuencia, el Concejo Municipal no cumplió con rigor este requisito, máxime, si se observa
que en el primer debate del proyecto no se incluyó ni analizó el costo fiscal de la iniciativa.
4.5.6 En lo que tiene que ver con la fuente sustitutiva, aclara la Sala que es imprescindible
cuantificar la suma de dinero que se deja de percibir por la decisión del Concejo de
Bucaramanga, tendiente a disminuir la carga tributaria por la ejecución de un contrato
determinado. Pero, una vez cuantificada esa suma, es obligatorio establecer una fuente que
la sustituya. Esta fuente, según lo expone la ley, debe significar, necesariamente, una
disminución del gasto o un aumento de ingresos.
Ahora bien, por tratarse de estampillas con destinación específica –beneficio social-, lo que aquí se
debería fijar como fuente sustitutiva es el aumento del ingreso que cubra el déficit que deja el
beneficio tributario concedido.
4.5.7 La Secretaria de Hacienda del Municipio de Bucaramanga sostiene que:
“El costo fiscal de la iniciativa tendería a ser recuperado así:
1. Con los mayores valores que se recauden por la ocurrencia de hechos

generados no previstos en el potencial que hoy se tiene, con ocasión de las
adiciones presupuestales.
2. Con la modificación de tarifa introducida mediante el Acuerdo 44 de 2008,

que entre a regir el 1 de Enero de 2009, modificatorio de la tarifa
diferencial otorgada para los contratos que se celebren con aportes de la
Nación, los Departamentos, Los (sic) Municipios del Área Metropolitana
S.A. la cual estaba en 0,5 % fue incrementada al 1%. El mayor valor
recaudado constituye de igual modo una fuente sustituta para sufragar el
gasto.
3. Con los programas de fiscalización que adelanta la Secretaría de Hacienda

los impuestos municipales en el cual involucra las estampillas municipales
a fin de determinar mediante indicios de inexactitud el cumplimiento de la
obligación de exigir y adherir la estampilla frente a las Entidades que
intervienen en los hechos generadores. Los mayores valores que se logren
recaudar por este concepto entrarían a sufragar el costo fiscal.
Bajo estas apreciaciones tenemos que el Proyecto de Acuerdo no afecta el

marco fiscal de mediano plazo y se garantizaría la compensación de la
renta.53.
4.5.8 Para la Sala, este documento no evidencia de manera precisa la forma como se recuperaría el
costo fiscal de la iniciativa, entendido como el recaudo que el fisco deja de percibir, producto de la
aplicación del beneficio tributario concedido, que, como se ha dicho, en este caso concreto tiene
destinación específica.
4.5.9 Por el contrario, presenta tres alternativas que para la Sala no resultan ser admisibles, por las
razones que se pasan a explicar:
(i) La primera fuente de recuperación señalada resulta ser eventual e incierta, porque depende de
los mayores valores que se recauden por la ocurrencia de hechos generados, con ocasión de
adiciones presupuestales, lo que ciertamente no permite tener certeza de que verdaderamente
constituya una fuente de ingreso que permita recuperar el costo fiscal del beneficio concedido en el
acto acusado.
(ii) En cuanto al supuesto mayor ingreso originado a partir del 1º de enero de 2009, con ocasión de
la modificación de la tarifa señalada en el Acuerdo No. 44 de 2008, es evidente que en este caso, ese
ingreso adicional no puede ser considerado como una fuente sustitutiva suficiente. Repárese que el
acuerdo que se examina reduce la tarifa para las estampillas de orden municipal (Pro Cultura, Pro
Bienestar del Anciano y Previsión Social Municipal) del 2% al 1%, es decir en un punto, y el Acuerdo
44 modificatorio de la tarifa diferencial otorgada para los contratos que se celebren con aportes de
la Nación, los departamentos y los municipios del Área Metropolitana fue incrementada en un 0.5
%, generando un desfase negativo del 0.5, razón por la que no puede calificarse el mayor valor del
recaudo por este concepto como una fuente sustitutiva suficiente del ingreso dejado de percibir.
(iii) En lo que tiene que ver con los programas de fiscalización adelantados por el ente territorial,
advierte la Sala que éstos no pueden ser considerados como una fuente de sustitución del ingreso
dejado de recibir por un beneficio fiscal otorgado. A través de los mismos, lo que se pretende es
impeler a los contribuyentes a cumplir en debida forma con su obligación tributaria, precaviendo
asegurar el recaudo del tributo, más no, generar ingresos que suplan los dejados de recibir.
4.5.10 Se le resta importancia a la expectativa de recaudo del tributo, para sustentar la procedencia
del beneficio en la “mejor utilización de los recursos destinados a la inversión” del proyecto a
ejecutar, lo que como se ha venido advirtiendo, no resulta ser admisible para tener por cumplida la
formalidad prevista en la ley cuando se trata de un proyecto de iniciativa gubernamental que, como
en este caso, otorga un beneficio fiscal.
4.5.11 Además, aun cuando se hace alusión al informe presentado por la Secretaría de Hacienda
Municipal, respecto del cual la Sala ha hecho observaciones, lo cierto es que en el proyecto de
acuerdo no se analizó lo atinente a la fuente sustitutiva, respecto a la reducción del ingreso por
concepto del tributo –estampillas- sobre el cual se concede el beneficio fiscal.
53 Folio 193 c.p. No. 1
4.5.12 Por lo tanto, no se ilustró en debida forma lo concerniente a este aspecto, lo que conduce a
que se concluya que en el caso sub examine no se cumplió a cabalidad con lo previsto en el artículo 7
de la Ley 819 de 2003; por lo tanto, se encuentra comprobada la causal de nulidad alegada por la
parte demandante.
5. Conclusión
Teniendo en cuenta que en el presente caso se comprobó la ausencia del cumplimiento cabal a lo
previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, le asiste razón al Tribunal al declarar la nulidad del
Acuerdo No. 100 de 30 de diciembre de 2009, expedido por el Concejo Municipal de Bucaramanga,
motivo por el cual, se confirmará la sentencia apelada, pero por las razones expuestas en esta
providencia.
Por lo demás, no puede pasar inadvertido, que los efectos de esta sentencia son de aplicación
inmediata, sin perjuicio, claro está, de las situaciones jurídicas definidas o consolidadas, antes de la
ejecutoria de este fallo.
Finalmente, se advierte que si bien para la decisión del presente asunto se había designado conjuez,
por existir empate entre los Magistrados que integran la Sala, una nueva discusión del proyecto
permite decidir sin necesidad de su intervención, por lo que, procede su desplazamiento.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la

República y por autoridad de la ley,
FALLA
CONFÍRMASE la sentencia del 28 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal

Administrativo de Santander, pero por las razones expuestas en esta providencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Presidente de la Sección
HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS
MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

Sen 019115 15 Ce

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CONSEJERO PONENTE: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil quince (2015)

ACCIÓN: SIMPLE NULIDAD

1 Folio 7 c.p. No. 1.

El Acuerdo demandado es del siguiente tenor literal:

Acuerdo No. (100) de 200 (sic) 30 DIC. 2009

“POR EL CUAL SE CONCEDEN ESTÍMULOS FISCALES EN EL PAGO

ARTÍCULO PRIMERO: El hecho generador de las Estampillas vigentes que

PARÁGRAFO 1º. (sic) La tarifa aquí establecida solo se aplicará para el

PARÁGRAFO SEGUNDO (sic) El presente Acuerdo rige a partir de la fecha

1.3 Concepto de la violación

1.3.1 Falsa motivación

2 Folios 68-69 c.p. No. 1.

1.3.2 Violación del artículo 5 de la Ley 1276 de 2009. Desconocimiento de

1.3.3 Violación del artículo 7 de la Ley 819 de 2003. No señalar la renta

1.3.4 Exclusión de las cuentas de cobro de cualquier pago de impuestos

1.4 Contestación de la demanda

1.4.1 Luego de referirse a la competencia y facultad reglamentaria de los concejos municipales en

4 Folios 156-189 c.p. No. 1.

En este último, en relación con el artículo 4 de la Ley 1276 de 2009, se precisa:

6 Folio 173 c.p. No. 1.

1.5 Sentencia apelada

Destaca que si bien es cierto en el acuerdo no se identifica a un particular en concreto como

9 Folios 418-428 c.p. No. 1.

1.6 Recurso de apelación

La parte demandada interpuso recurso de apelación. Luego de hacer un recuento de los

Discrepa de lo afirmado por el a quo en el sentido que “no es un argumento adecuado” el

A manera de ejemplo, sobre el tratamiento diferencial otorgado a proyectos específicos, cita la

12 Sentencia de la Corte Constitucional C-1109 de 2001.

Puntualiza que el desarrollo jurisprudencial ha enjuiciado que el incumplimiento de la citada norma

1.7 Alegatos de conclusión

Las partes guardaron silencio.

1.8 Concepto del Ministerio Público

Para el Ministerio Público, el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 es de obligatorio cumplimiento, en

13 Folios 14-19 c.p. No. 2.

1. Cuestión previa: La facultad interpretativa del juez

14 Sentencia C- 430 de 1995, M.P. Dr. José Gregorio Hernández.

Dicha facultad no es ilimitada y encuentra su marco en el contenido de la demanda, con lo que,

1.3.1 La parte demandante, en el escrito introductorio incluyó un capítulo al “CONCEPTO DE

15 Folios 2-7 c.p. No. 1.

estampilla en el Municipio de Bucaramanga.

Ignacio Pretelt Chaljub.

2. Naturaleza del estímulo fiscal otorgado

2.1 El Concejo Municipal de Bucaramanga, mediante el Acuerdo No. 100 de 30 de diciembre de

25 Folios 69-70 No. 1.

Eduardo Mendoza Martelo.

3. Violación del principio de equidad tributaria, como expresión del derecho

3.1 Advierte la Sala que el Concejo Municipal de Bucaramanga, en uso de la libertad de

“El Municipio de Bucaramanga suscribirá contrato para la realización de la

28 “POR EL CUAL SE CONCEDEN ESTÍMULOS FISCALES EN EL PAGO DE ESTAMPILLAS MUNICIPALES”

“Que el Municipio de Bucaramanga suscribirá contrato para la realización de

En efecto, el reconocimiento de beneficios tributarios en relación con ciertos grupos, no

29 Folio 11 c.p. No. 1.

En este orden de ideas, el criterio de comparación planteado en la sentencia de primera instancia,

En síntesis, no considera la Sala que el beneficio vulnere la igualdad.

4. Violación del artículo 7 de la Ley 819 de 2003

4.1 La ley de responsabilidad fiscal

territoriales de la Ley 819 de 2003.

4.1.4 Se explican dichas leyes, en la necesidad de adoptar, además de los macroeconómicos,

4.2 El poder del juez