Tema 9

El procedimiento administrativo (II)

Prof. Dr. Luis Fernando Barrios Flores

SUMARIO:

1.- Fases del procedimiento administrativo:

1.1.- Iniciación.
1.1.1.- Formas de la iniciación.
1.1.1.1.- De oficio.
1.1.1.1.1.- En general.
1.1.1.1.2.- Especialidades en sanciones.
1.1.1.1.3.- Especialidades en responsabilidad
patrimonial.
1.1.1.2.- A solicitud del interesado.
1.1.1.2.1.- En general.
1.1.1.2.2.- En responsabilidad patrimonial.
1.1.2.- Información o actuaciones previas.
1.1.3.- Eventuales actuaciones.
1.1.3.1.- Acumulación de procedimientos.
1.1.3.2.- Adopción de medidas provisionales.
1.1.3.2.1.- Momento de su adopción.
1.1.3.2.1.1.- Antes del inicio del procedimiento.
1.1.3.2.1.2.- Iniciado el procedimiento.
1.1.3.2.2.- Límites.
1.1.3.2.3.- Tipos de medidas.
1.2.- Ordenación.
1.2.1.- El concepto de expediente administrativo.
1.2.2.- Principios de ordenación de la tramitación.
1.3.- Instrucción.
1.3.1.- Actos de instrucción de oficio.
1.3.2.- Actuaciones de los interesados.
1.3.2.1.- Alegaciones.
1.3.2.1.1.- Previas a la audiencia.
1.3.2.1.2.- Alegaciones en el trámite de audiencia.
1.3.2.2.- Denuncia de los defectos de tramitación.
1.3.3.- Prueba.
1.3.3.1.- Medios de prueba y valoración.
1.3.3.2.- Período de prueba.
1.3.3.3.- Práctica de la prueba.
1.3.4.- Informes.
1.3.4.1.- En general.

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 1.3.4.2.- Peculiaridades en responsabilidad patrimonial.
1.3.5.- Información pública.
1.4.- Terminación.
1.4.1.- Resolución.
1.4.1.1.- Eventuales actuaciones complementarias.
1.4.1.2.- Contenido.
1.4.1.3.- Especialidades en sanciones.
1.4.1.4.- Especialidades en responsabilidad patrimonial.
1.4.2.- Desistimiento y renuncia.
1.4.2.1.- Desistimiento por la Administración.
1.4.2.2.- Desistimiento y renuncia por los interesados.
1.4.2.2.1.- Diferente naturaleza.
1.4.2.2.2.- Mismo régimen regulador.
1.4.3.- Caducidad.
1.4.3.1.- Requisitos.
1.4.3.2.- Efectos.
1.4.4.- Imposibilidad material de continuación.
1.4.5.- Terminación convencional.
1.5.- Esquema general del procedimiento administrativo.
1.6.- Tramitación simplificada del procedimiento administrativo común.
2.- Los principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador.
2.1.- La potestad sancionadora de la Administración.
2.2.- Principios de la potestad sancionadora.
2.2.1.- Legalidad y tipicidad.
2.2.2.- Irretroactividad.
2.2.3.- Responsabilidad.
2.2.4.- Proporcionalidad.
2.2.5.- Prescripción.
2.2.6.- Ne bis in idem.
2.3.- Principios del procedimiento sancionador.
2.3.1.- Garantía de procedimiento.
2.3.2.- Presunción de inocencia.
2.3.3.- Derechos del presunto responsable.
2.3.4.- Motivación de la resolución.

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1.- Fases del procedimiento administrativo:

1.1.- Iniciación.

1.1.1.- Formas de la iniciación.

Los procedimientos pueden iniciarse de oficio o a solicitud del interesado (54 LPA):

1.1.1.1.- De oficio.

1.1.1.1.1.- En general.

De oficio, el inicio del procedimiento tiene lugar por acuerdo del órgano competente: por
su propia iniciativa o bien como consecuencia de una orden de un órgano superior, por petición
razonada de otros órganos administrativos o como consecuencia de denuncia (58 LPA):

- Propia iniciativa. Se entiende por propia iniciativa, la actuación derivada del

conocimiento directo o indirecto de las circunstancias, conductas o hechos
objeto del procedimiento por el órgano que tiene atribuida la competencia de
iniciación (59 LPA).

- Orden superior. Se entiende por orden superior, la emitida por un órgano

administrativo superior jerárquico del competente para la iniciación del
procedimiento (60.1 LPA).

- Petición razonada de otros órganos. Se entiende por petición razonada, la

propuesta de iniciación del procedimiento formulada por cualquier órgano
administrativo que no tiene competencia para iniciar el mismo y que ha tenido
conocimiento de las circunstancias, conductas o hechos objeto del
procedimiento, bien ocasionalmente o bien por tener atribuidas funciones de
inspección, averiguación o investigación (61.1 LPA).

- Denuncia. Se entiende por denuncia, el acto por el que cualquier persona, en

cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un
órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera
justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo (62.1 LPA).
Las denuncias deberán expresar la identidad de la persona o personas que
las presentan y el relato de los hechos que se ponen en conocimiento de la
Administración. Cuando dichos hechos pudieran constituir una infracción
administrativa, recogerán la fecha de su comisión y, cuando sea posible, la
identificación de los presuntos responsables (62.2 LPA).

1.1.1.1.2.- Especialidades en sanciones.

Respecto a los procedimientos de naturaleza sancionadora, se establecen las

siguientes especialidades (63-64 LPA):

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- Se iniciarán siempre de oficio, por acuerdo del órgano competente que señalen sus
normas reguladoras.

- Se establecerá la debida separación entre la fase instructora y sancionadora,

encomendándose cada una de ellas a órganos distintos.

- No cabe imponer sanción sin la tramitación del oportuno procedimiento.

- No se pueden iniciar nuevos procedimientos sancionadores por hechos o conductas

tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma
continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora, con
carácter ejecutivo.

- El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor (con traslado de cuantas

actuaciones existan al respecto), a los interesados (inculpados) y al denunciante –
éste último cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean-.

- El acuerdo de iniciación contendrá al menos:

o Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.

o Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible

calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo
que resulte de la instrucción.

o Identificación del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con

expresa indicación del régimen de recusación de los mismos.

o Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le

atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto
responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los
efectos previstos en el artículo 85 (que permite reducciones de al menos el
20% de la sanción impuesta, cuando esta tiene naturaleza pecuniaria).

o Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano

competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las
que se puedan adoptar durante el mismo de conformidad con el artículo 56
(es decir las medidas provisionales que pueden adoptarse en el curso del
procedimiento).

o Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el

procedimiento y de los plazos para su ejercicio, así como indicación de que,
en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido
del acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado propuesta de
resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la
responsabilidad imputada.

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 - Excepcionalmente, cuando en el momento de dictar el acuerdo de iniciación no
existan elementos suficientes para la calificación inicial de los hechos que motivan la
incoación del procedimiento, la citada calificación podrá realizarse en una fase
posterior mediante la elaboración de un Pliego de cargos, que deberá ser notificado
a los interesados

1.1.1.1.3.- Especialidades en responsabilidad patrimonial.

Respecto a los procedimientos de responsabilidad patrimonial iniciados de oficio por la

Administración, se establecen las siguientes especialidades (65 LPA):

- Es necesario que no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado.

- El acuerdo de iniciación se notificará a los particulares presuntamente lesionados,

concediéndoles un plazo de 10 días para alegaciones, aportación de documentos o
de la información que estimen conveniente, así como para proponer pruebas.

- El procedimiento se instruirá, aunque los particulares presuntamente lesionados no

se personen en el plazo establecido.

1.1.1.2.- A solicitud del interesado.

1.1.1.2.1.- En general.

Deben reunir las solicitudes los requisitos del art. 66 LPA. Vid. Tema 8, apartado 4.1.1.-
Solicitudes.

1.1.1.2.2.- En responsabilidad patrimonial.

Las principales especialidades que contempla el art. 67 LPA en esta fase de iniciación
son las siguientes:

- Los interesados sólo podrán solicitar el inicio de un procedimiento de

responsabilidad patrimonial, cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. El
derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la
indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico
o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la
determinación del alcance de las secuelas.

- Además de los requisitos generales para la iniciación del procedimiento (del art. 66
LPA), en la solicitud que realicen los interesados se deberán especificar las lesiones
producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del
servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera
posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada
de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la

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 proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el
reclamante.

1.1.2.- Información o actuaciones previas.

Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un

período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso
concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento (55.1 LPA).

1.1.3.- Eventuales actuaciones.

1.1.3.1.- Acumulación de procedimientos.

Cualquiera que sea la forma de iniciación, el órgano administrativo que inicie o tramite
un procedimiento podrá disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a otros con
los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien
deba tramitar y resolver el procedimiento. Contra el acuerdo de acumulación no procederá
recurso alguno (57 LPA).

1.1.3.2.- Adopción de medidas provisionales.

1.1.3.2.1.- Momento de su adopción.

1.1.3.2.1.1.- Antes del inicio del procedimiento.

Hay casos en los que urgencia y la necesidad inmediata de protección de intereses

cabe adoptar medidas provisionales, aún no iniciado el procedimiento. Las reglas a seguir son
las siguientes (56.2 LPA):

- Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente para

iniciar o instruir el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en los casos de
urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados,
podrá adoptar de forma motivada las medidas provisionales que resulten necesarias
y proporcionadas. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas
o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse
dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del
recurso que proceda.

- En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento

en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento
expreso acerca de las mismas.

1.1.3.2.1.2.- Iniciado el procedimiento.

Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolver, podrá

adoptar, de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que
estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen

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elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo con los principios de proporcionalidad,
efectividad y menor onerosidad (56.1 LPA).

Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del
procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que
no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción. En todo caso, se extinguirán
cuando surta efectos la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento
correspondiente (56.5 LPA).

1.1.3.2.2.- Límites.

No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o

imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por
las leyes.

1.1.3.2.3.- Tipos de medidas.

Ante una ruina inminente cabe acordar “las medidas necesarias”, entre las que puede
incluirse el desalojo e incluso la demolición1 y ello sin perjuicio de que se inicie el procedimiento
para declarar la “situación legal de ruina”2. O en el caso del incumplimiento de la normativa
sobre salud podrían adoptarse durante la tramitación del procedimiento administrativo
sancionador medidas cautelares que garanticen que no persistirá a lo largo del mismo el riesgo
para la salud pública3.

1.2.- Ordenación.

1.2.1.- El concepto de expediente administrativo.

La tramitación de un procedimiento administrativo se documenta en el llamado

“expediente administrativo”.

De un expediente administrativo:

- Forma parte: el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de

antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias
encaminadas a ejecutarla (70.1 LPA).

1 Art. 189.1 Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana:
“Cuando la amenaza de una ruina inminente ponga en peligro la seguridad pública o la integridad del patrimonio
arquitectónico catalogado, el ayuntamiento podrá acordar las medidas que estime necesarias para garantizar la estabilidad y
seguridad del edificio, y ordenar el desalojo o adoptar las medidas urgentes y necesarias para prevenir o evitar daños en los
bienes públicos o a las personas. Excepcionalmente, cabrá ordenar la demolición, cuando esta fuera imprescindible para
impedir mayores perjuicios”.
2 Art. 189.3 Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana.
3 Art. 98.2 Ley 10/2014, de 29 de diciembre, de Salud de la Comunitat Valenciana: “El órgano competente para resolver los

expedientes sancionadores podrá adoptar, durante su tramitación, las medidas provisionales que estime necesarias para
asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer. Estas medidas incluirán, entre otras, las siguientes: exigencia de
fianza o caución, incautación de bienes directamente relacionados con los hechos que hayan dado lugar al procedimiento,
cierre provisional de locales e instalaciones y suspensión de actividades”.

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 - No forma parte: la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la
contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas,
borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre
órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las
Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y
facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al
procedimiento (70.4 LPA).

Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación

ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y
demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos
que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica
certificada de la resolución adoptada (70.2 LPA).

Cuando en virtud de una norma sea preciso remitir el expediente electrónico, se hará de
acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes
Normas Técnicas de Interoperabilidad, y se enviará completo, foliado, autentificado y
acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. La
autenticación del citado índice garantizará la integridad e inmutabilidad del expediente
electrónico generado desde el momento de su firma y permitirá su recuperación siempre que
sea preciso, siendo admisible que un mismo documento forme parte de distintos expedientes
electrónicos (70.3 LPA).

1.2.2.- Principios de ordenación de la tramitación.

El procedimiento administrativo está presidido por los siguientes principios de

ordenación:

- En el despacho de expedientes se guardará un orden de incoación y de incumplirse

este principio dará lugar a la responsabilidad disciplinaria del infractor y puede llegar
en su caso a la remoción del puesto de trabajo (71.2 LPA).

- El procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites y a través de medios

electrónicos, sometido al principio de celeridad (71.1 LPA).

- Se acordarán en un solo acto todos los trámites que admitan impulsión simultánea
y no sea obligado su cumplimiento sucesivo (72.1 LPA).

- Los titulares de las unidades administrativa, o en su caso los instructores, serán

responsables directos de la tramitación del procedimiento y, en especial, del
cumplimiento de los plazos establecidos (71.3 LPA).

- Como normal general, los actos que deban realizar los interesados han de ser
llevados a cabo en el plazo de 10 días (73.1 LPA).

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 - En cualquier momento del procedimiento, cuando la Administración considere que
alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, lo pondrá
en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para
cumplimentarlo (73.2 LPA). A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los
apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite
correspondiente. No obstante, se admitirá la actuación del interesado y producirá
sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la
resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo (73.3 LPA).

- Las cuestiones incidentales –a salvo de la recusación- no suspenderán la

tramitación del procedimiento (74 LPA).

1.3.- Instrucción.

1.3.1.- Actos de instrucción de oficio.

Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y

comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se
realizarán de oficio y a través de medios electrónicos, por el órgano que tramite el
procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones
que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos
(75.1 LPA).

1.3.2.- Actuaciones de los interesados.

1.3.2.1.- Alegaciones.

1.3.2.1.1.- Previas a la audiencia.

Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de

audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros
serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de
resolución (76.1 LPA).

1.3.2.1.2.- Alegaciones en el trámite de audiencia.

El trámite de audiencia es un requisito fundamental de todo procedimiento, ya que garantiza el

principio de contradicción (75.4 LPA).

Se lleva a cabo, una vez instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de

redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto las actuaciones a los interesados
o, en su caso, a sus representantes, para lo que se tendrán en cuenta las limitaciones previstas
en su caso en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre 4. Esta audiencia a los interesados será
4 La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en sus arts. 14-16
establece algunas limitaciones:
“Artículo 14. Límites al derecho de acceso.
1. El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para:
a) La seguridad nacional.

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anterior a la solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la
solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad
Autónoma, en el caso que éstos formaran parte del procedimiento (82.1 LPA).

b) La defensa.
c) Las relaciones exteriores.
d) La seguridad pública.
e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.
f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.
g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.
h) Los intereses económicos y comerciales.
i) La política económica y monetaria.
j) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.
k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión.
l) La protección del medio ambiente.
2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las
circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el
acceso.
3. Las resoluciones que de conformidad con lo previsto en la sección 2.ª se dicten en aplicación de este artículo serán objeto
de publicidad previa disociación de los datos de carácter personal que contuvieran y sin perjuicio de lo dispuesto en el
apartado 3 del artículo 20, una vez hayan sido notificadas a los interesados.
Artículo 15. Protección de datos personales.
1. Si la información solicitada contuviera datos especialmente protegidos a los que se refiere el apartado 2 del artículo 7 de
la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, el acceso únicamente se podrá
autorizar en caso de que se contase con el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado
hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso.
Si la información incluyese datos especialmente protegidos a los que se refiere el apartado 3 del artículo 7 de la Ley
Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, o datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no
conllevasen la amonestación pública al infractor, el acceso sólo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el
consentimiento expreso del afectado o si aquél estuviera amparado por una norma con rango de Ley.
2. Con carácter general, y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos
constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, se concederá el acceso a
información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad
pública del órgano.
3. Cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos, el órgano al que se dirija la solicitud
concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y
los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la
protección de datos de carácter personal.
Para la realización de la citada ponderación, dicho órgano tomará particularmente en consideración los siguientes criterios:
a) El menor perjuicio a los afectados derivado del transcurso de los plazos establecidos en el artículo 57 de la Ley 16/1985,
de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.
b) La justificación por los solicitantes de su petición en el ejercicio de un derecho o el hecho de que tengan la condición de
investigadores y motiven el acceso en fines históricos, científicos o estadísticos.
c) El menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de que los documentos únicamente contuviesen datos de
carácter meramente identificativo de aquéllos.
d) La mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en el documento puedan afectar
a su intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de edad.
4. No será aplicable lo establecido en los apartados anteriores si el acceso se efectúa previa disociación de los datos de
carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas.
5. La normativa de protección de datos personales será de aplicación al tratamiento posterior de los obtenidos a través del
ejercicio del derecho de acceso.
Artículo 16. Acceso parcial.
En los casos en que la aplicación de alguno de los límites previstos en el artículo 14 no afecte a la totalidad de la
información, se concederá el acceso parcial previa omisión de la información afectada por el límite salvo que de ello resulte
una información distorsionada o que carezca de sentido. En este caso, deberá indicarse al solicitante que parte de la
información ha sido omitida”.

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 A partir de la puesta de manifiesto del expediente administrativo, los interesados, en un
plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y
justificaciones que estimen pertinentes (82.2 LPA).

A pesar del carácter esencial del trámite de audiencia, se puede prescindir de él en dos
supuestos:

- Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no

efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, en cuyo caso
se tendrá por realizado el trámite (82.3 LPA).

- Cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución

otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado
(82.4 LPA).

1.3.2.2.- Denuncia de los defectos de tramitación.

En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en

especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o
la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto.
Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la
correspondiente responsabilidad disciplinaria (76.2 LPA).

1.3.3.- Prueba.

La prueba tiene lugar cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos
alegados por los interesados y, también, cuando la naturaleza del procedimiento así lo exija
(77.2 LPA).

1.3.3.1.- Medios de prueba y valoración.

Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por

cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con
los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (77.1 LPA).

El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los
interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución
motivada (77.3 LPA).

Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de
autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los
hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario (77.5
LPA).

Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo,

organismo público o Entidad de derecho público, se entenderá que éste tiene carácter
preceptivo (77.6 LPA).

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 Cuando la valoración de las pruebas practicadas pueda constituir el fundamento básico
de la decisión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible para la correcta
evaluación de los hechos, deberá incluirse en la propuesta de resolución (77.7 LPA).

1.3.3.2.- Período de prueba.

El instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no

superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue
pertinentes. Asimismo, cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los
interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no
superior a diez días (77.2 LPA).

1.3.3.3.- Práctica de la prueba.

La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de

las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas. En la
notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la
advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan (78.1
y 2 LPA).

En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya
realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo
de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La
liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y
cuantía de los mismos (78.3 LPA).

Conviene recordar en cuanto a la práctica de la prueba dos preceptos que ya han sido
anteriormente citados, y que se contienen en el art. 75 LPA:

“3. Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de
practicarse en la forma que resulte más conveniente para ellos y sea compatible, en la
medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales.
4. En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr
el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el
procedimiento”.

1.3.4.- Informes.

1.3.4.1.- En general.

Respecto a los informes rigen las siguientes reglas:

- Se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por las disposiciones legales
y aquellos que se juzguen necesarios para resolver (79.1 LPA).

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 - En la petición de informes se citará el precepto que los exija o la fundamentación de
su conveniencia y se concretará el extremo o extremos acerca de los que se
solicitan (79.1 y 2 LPA).

- Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no

vinculantes (80.1 LPA).

- En cuanto a forma, los informes serán emitidos por medios electrónicos, con los
requisitos establecidos en el art. 26 LPA (80.2 LPA).

- En cuanto a plazos:

o En general, los informes deberán ser emitidos en el plazo de 10 días (80.2

LPA).

o De no emitirse dentro de plazo, podrán seguirse las actuaciones, salvo que

el informe fuera preceptivo, en cuyo caso se podrá suspender el transcurso
del plazo máximo legal para resolver el procedimiento por un máximo de tres
meses (80.3 LPA).

o Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta, y

transcurriera el plazo sin haberse emitido, se podrán seguir las actuaciones
(80.4, pfo. 1º LPA).

o El informe emitido fuera de plazo puede no ser tenido en cuenta al adoptar la

correspondiente resolución (80.4, pfo. 2º LPA).

1.3.4.2.- Peculiaridades en responsabilidad patrimonial.

En los procedimientos de responsabilidad patrimonial el art. 81 LPA establece las

siguientes especialidades:

- Es preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la

presunta lesión indemnizable, no pudiendo exceder de 10 días el plazo para su
emisión.

- Cuando la cuantía de las indemnizaciones sea igual o superior a 50.000 euros o la

que se establezca en la normativa autonómica, e igualmente cuando lo disponga la
Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, será preceptivo solicitar
el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la
Comunidad Autónoma. A estos efectos, el órgano instructor, en el plazo de 10 días,
tras la finalización del trámite de audiencia, remitirá al órgano competente para
solicitar el dictamen una propuesta de resolución o, en su caso, la propuesta de
acuerdo por el que podría terminal convencionalmente el procedimiento.

- El dictamen se emitirá en el plazo de 2 meses, debiendo pronunciarse sobre la

existencia o no de relación causal entre el funcionamiento del servicio público y la

13
 lesión producido y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y
modo de la indemnización.

- En el caso de reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado

por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, es preceptivo el
informe del Consejo General del Poder Judicial, que asimismo será evacuado en el
plazo máximo de 2 meses.

1.3.5.- Información pública.

El acto de información pública tendrá lugar cuando la naturaleza del procedimiento así
lo requiera (83.1 LPA). Es muy usual este trámite, por ejemplo, en materia de planificación
urbanística.

La práctica es la siguiente: se publica un anuncio en el Diario Oficial correspondiente,

dependiendo de la Administración que tramita el procedimiento administrativo, indicándose
lugar de exhibición y plazo para formular alegaciones (nunca inferior a 20 días). En todo caso
debe estar a disposición de las personas (físicas o jurídicas) que lo soliciten a través de medios
electrónicos en la sede electrónica correspondiente (83.2 LPA).

La comparecencia o no de los interesados provocará los siguientes efectos:

- La comparecencia no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante,

quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a
obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para
todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales (83.3,
pfo. 2º LPA).

- La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los

recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento (83.3, pfo. 1º
LPA).

1.4.- Terminación.

Afirma el art. 84 LPA:

“1. Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho

en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento
jurídico, y la declaración de caducidad.
2. También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de
continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en
todo caso”.

Junto a ellos existe además la llamada terminación convencional.

1.4.1.- Resolución.

14
 La resolución es un acto definitivo que pone fin al procedimiento. Recordemos que la
Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los
procedimientos (21.1 LPA).

1.4.1.1.- Eventuales actuaciones complementarias.

Antes de dictar resolución, el órgano competente para resolver podrá decidir, mediante
acuerdo motivado, la realización de las actuaciones complementarias indispensables para
resolver el procedimiento. No tendrán la consideración de actuaciones complementarias los
informes que preceden inmediatamente a la resolución final del procedimiento (87, pfo. 1º LPA).

El acuerdo de llevar a cabo estas actuaciones complementarias debe notificarse a los

interesados, concediéndoles un plazo de 7 días para formular alegaciones. Las actuaciones
complementarias se practicarán a su vez en un plazo no superior a 15 días. Mientras no
terminen las actuaciones complementarias, el plazo para resolver el procedimiento quedará
suspendido (87, pfo. 2º LPA).

1.4.1.2.- Contenido.

Las reglas a tener en cuenta respecto al contenido de la resolución son las siguientes:

- Sin perjuicio de la forma y lugar señalados por el interesado para la práctica de las
notificaciones, la resolución del procedimiento se dictará electrónicamente y
garantizará la identidad del órgano competente, así como la autenticidad e
integridad del documento que se formalice mediante el empleo de alguno de los
instrumentos previstos en esta Ley (88.4 LPA).

- Ha de decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras
derivadas del procedimiento. De todos modos, si se trata de cuestiones conexas
que no hubieran sido planteadas por los interesados, ha de concederse a éstos un
plazo no superior a 15 días para formular alegaciones (88.1 LPA).

- En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de

silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso,
aunque podrá acordarse la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de
derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de
fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la
Constitución (88.5 LPA).

- La decisión que se adopte ha de ser motivada en los supuestos a que se refiere el

art. 35 LPA (88.3 LPA). A este respecto, la aceptación de informes o dictámenes
servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma
(88.6 LPA).

- En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será

congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda

15
 agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de
incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede (88.2 LPA).

- La resolución expresará los recursos que contra la misma procedan, órgano

administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para
interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro
que estimen oportuno (88.3 LPA).

- En el supuesto de que la competencia para instruir y resolver un procedimiento no

recaiga en un mismo órgano, será necesario que el instructor eleve al órgano
competente para resolver un propuesta de resolución (88.8 LPA).

1.4.1.3.- Especialidades en sanciones.

En los procedimientos de naturaleza sancionadora se establecen en el art. 89 LPA las

siguientes especialidades en cuanto a la propuesta de resolución:

- No es precisa propuesta de resolución en los siguientes supuestos:

o La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.

o Cuando lo hechos no resulten acreditados.

o Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción

administrativa.

o Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas

responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad.

o Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infracción.

- Fuera de los casos anteriores, respecto a la propuesta de resolución se establece:

o Que concluida la instrucción, el órgano instructor formulará propuesta de

resolución que debe notificarse a los interesados.

o En la propuesta debe indicarse la puesta de manifiesto del procedimiento y

el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e
informaciones que se estimen pertinentes.

o En la propuesta se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren

probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que,
en su caso, aquellos constituyan, la persona o personas responsables y la
sanción propuesta, la valoración de las pruebas practicadas –en especial las
que constituyan los fundamentos básicos de la decisión-, así como las
medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado.

16
 o Cuando la instrucción concluya la inexistencia de infracción o
responsabilidad y no se haya hecho uso de la facultad archivar las
actuaciones tras finalizar el procedimiento, sin elaborar propuesta de
resolución, la propuesta que ahora se dicte declarará esa circunstancia.

Por su parte, el art. 90 LPA establece las siguientes especialidades en lo relativo a la

resolución:

- Incluirá la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que

constituyan los fundamentos básicos de la decisión.

- Fijará los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o

infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la
declaración de inexistencia de infracción o responsabilidad.

- No se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del

procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. No obstante,
si el órgano competente para resolver considere que la infracción o sanción revisten
mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al
inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime conveniente, en el plazo de
15 días.

- La decisión será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en
vía administrativa, pudiendo adoptarse medidas cautelares para garantizar su
eficacia en tanto no sea ejecutiva, pudiendo consistir en el mantenimiento de las
medidas provisionales que se hubieran adoptado.

- Cuando la resolución sea ejecutiva se podrá suspender cautelarmente, si el

interesado manifiesta su intención de interponer recurso contencioso-administrativo.
Esta suspensión cautelar finalizará: a) cuando haya transcurrido el plazo legalmente
previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso-administrativo y
b) habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo: 1) no se
haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución
impugnada; 2) el órgano judicial se pronuncie sobre la cuestión cautelar solicitada,
en los términos previstos en ella.

- En el caso de que las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios

y la cuantía no hubiera quedado determinada en el expediente, se fijará en un
procedimiento complementario, cuya resolución será inmediatamente ejecutiva. Este
procedimiento es susceptible de terminación convencional, pero ni ésta ni la
aceptación por el infractor de la resolución que pudiera recaer implicarán el
reconocimiento voluntario de su responsabilidad.

1.4.1.4.- Especialidades en responsabilidad patrimonial.

En materia de terminación se establecen las siguientes especialidades en los

procedimientos de responsabilidad patrimonial:

17
 - Una vez recibido el dictamen si fuera preceptivo o cuando éste no sea preceptivo,
una vez finalizado el trámite de audiencia, el órgano competente resolverá o
someterá la propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el
órgano administrativo competente para suscribirlo. Si no se estimara procedente
formalizar la propuesta de terminación convencional, el órgano competente
resolverá en los términos previstos a continuación (91.1 LPA).

- Además del contenido de la resolución a que se refiere el art. 88 LPA, en este tipo
de procedimiento será necesario que la resolución se pronuncie sobre la existencia
o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la
lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado, la cuantía y el
modo de la indemnización, cuando proceda (91.2 LPA).

- Transcurridos 6 meses desde el inicio del procedimiento sin que haya recaído y se
notifique resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá
entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular (91.3
LPA).

- En cuanto órganos competentes para resolver estos procedimientos (92 LPA):

o Administración General del Estado: Ministro respectivo o Consejo de

Ministros en los casos del art. 32.3 LRJSP.

o Administración autonómica y local: Órganos correspondientes o de las

Entidades Locales.

o Entidades de Derecho Público: los determinados por las normas que regulen
su régimen jurídico.

1.4.2.- Desistimiento y renuncia.

1.4.2.1.- Desistimiento por la Administración.

En los procedimientos iniciados de oficio, la Administración podrá desistir,

motivadamente, en los supuestos y con los requisitos previstos en las Leyes (93 LPA).

1.4.2.2.- Desistimiento y renuncia por los interesados.

1.4.2.2.1.- Diferente naturaleza.

Desistimiento y renuncia son dos actuaciones de distinto contenido:

- El desistimiento supone la manifestación de voluntad del interesado de retirarse del

procedimiento. Ello no impide que en un futuro, siempre que esté dentro de plazo,
pueda iniciar un nuevo procedimiento sobre la misma cuestión. Así un ciudadano
puede desistir de un procedimiento por el iniciado reclamando unos atrasos

18
 salariales; ello no le impide que –siempre que esté dentro del plazo para poder
reclamar- pueda presentar una nueva reclamación.

- La renuncia impide al interesado en un futuro recuperar el derecho al que renunció.

Un Policía Local que renuncia a su plaza en un Ayuntamiento “pierde” la misma.
Todo lo más podrá presentarse a unas nuevas oposiciones, lo que no implicaría la
recuperación de su original derecho sino la creación de otro nuevo si aprobara las
mismas.

1.4.2.2.2.- Mismo régimen regulador.

A pesar de la diferente naturaleza de desistimiento y renuncia del interesado, se ha

estimado factible aplicar la misma regulación, que es la siguiente:

- Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el
ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos (94.1 LPA). Y es que,
efectivamente, no todos los derechos son renunciables: no cabe la renuncia a
desempeñar un cargo en una mesa electoral o el nombramiento como integrante del
Tribunal del Jurado5. En realidad estamos en los casos citados ante supuestos que
son un derecho y a la vez un deber.

- Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el

desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubiesen formulado (94.2
LPA).

- Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que
permita su constancia, siempre que incorpore las firmas que correspondan de
acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable (94.3 LPA).

- La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia, y declarará

concluso el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros
interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de diez días desde que
fueron notificados del desistimiento o renuncia (94.4 LPA).

- Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés general

o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la
Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado
y seguirá el procedimiento (94.5 LPA).

1.4.3.- Caducidad.

5 Respecto a lo primero, la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General el art. 27.1
declara que los cargos de Presidente y Vocales de mesa electoral son obligatorios. Respecto a lo segundo debe
tenerse en cuenta que la condición de jurado es un derecho, pero al mismo tiempo un deber (art. 6 Ley Orgánica
5/1995, de 22 de mayo), por lo que el desempeño del cargo solo podría excusarse por determinadas causas
legalmente tasadas o por incompatibilidad (arts. 12 y 10, respectivamente).

19
 La caducidad supone la extinción del concreto procedimiento por el transcurso del
tiempo legalmente prefijado.

1.4.3.1.- Requisitos.

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su

paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres
meses, se producirá la caducidad del procedimiento.

Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias
para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones,
notificándoselo al interesado.

Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes (95.1
LPA).

No obstante lo anterior, no podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del

interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar
resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido
trámite (95.2 LPA).

Además, ha de tenerse en cuenta que podrá no ser aplicable la caducidad en el

supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente
sustanciarla para su definición y esclarecimiento (95.4 LPA).

1.4.3.2.- Efectos.

Establece el art. 95.3 LPA que la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de
las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no
interrumpirán el plazo de prescripción.

En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no
haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo
contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad.

En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de

alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.

1.4.4.- Imposibilidad material de continuación.

Tiene lugar cuando acontece la pérdida del sujeto o del objeto del procedimiento. Así:

- Muerte del interesado (acceso o concurso funcionarial).

- Destrucción física del objeto (solicitud de cesión o uso de inmueble público que se
destruye).

20
 - Pérdida de la condición jurídica del objeto (petición de una autorización para llevar a
cabo una actividad que deja de estar sometida a autorización).

1.4.5.- Terminación convencional.

En el ámbito civil se prevé la transacción como forma de evitar un pleito (art. 1809 CC).
Este tipo de solución también la hallamos en Derecho Administrativo.

El art. 86.1 LPA contempla la posibilidad de que la Administración celebre acuerdos,

pactos, convenios o contratos con personas tanto de Derecho público como privado que tienen
la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o incluso insertarse en
los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin.

En todo caso, estos instrumentos han de tener por objeto satisfacer el interés público
que tienen encomendadas las Administraciones Públicas.

Como requisitos formales se exige que dichos instrumentos establezcan como

contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y
territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y las personas a
las que estuvieran destinados (86.2 LPA).

Como es obvio, esta terminación convencional está sometida a rigurosos límites. Así:

- No pueden ser contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no

susceptibles de transacción (86.1 LPA).

- No pueden suponer alteración de las competencias atribuidas a los órganos

administrativos, ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y
funcionarios, relativas al funcionamiento de los servicios públicos (86.4 LPA).

- Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros u órgano

equivalente de las Comunidades Autónomas, los acuerdos que versen sobre
materias de la competencia directa de dicho órgano (86.3 LPA).

21
 1.5.- Esquema general del procedimiento administrativo ordinario6.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Noticia del hecho

INFORMACIÓN Y ACTUACIONES PREVIAS

(55 LPA)

INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

(58-69 LPA)

INSTRUCCIÓN
(75-83 LPA)

FINALIZACIÓN
(84-95 LPA)

EJECUCIÓN
(97-105 LPA)

6Se incluye Anexo elaborado por la Editorial Jurídica SEPIN. El mismo se aporta a los exclusivos efectos docentes, sin que
pueda utilizarse –de ningún modo- a otros fines –por ej. comerciales-.

22
 INICIACIÓN

Eventual información y actuaciones previas (55 LPA)

 

De oficio Solicitud interesado

(Acuerdo del órgano competente, 58 LPA)

Propia iniciativa (59 LPA). Requisitos solicitud: 66 LPA.

Orden superior (60 LPA).
Petición otros órganos (61 LPA) Subsanación/mejora: 68 LPA.
Denuncia (62 LPA).

 

Eventual adopción de medidas provisionales

(56 LPA)

INSTRUCCIÓN

· Elementos aportados por interesados (76 y 82 LPA)

· Prueba acordada por instructor (77.2 LPA)
· Emisión informes preceptivos (79-80 LPA)
· Eventual información pública (83 LPA)

FINALIZACIÓN

Eventuales actuaciones complementarias (87 LPA)

· Resolución (88 LPA)

· Desistimiento y renuncia (93 y 94 LPA)
· Caducidad (95 LPA)
· Imposibilidad de continuación (84.2 LPA)
· Terminación convencional (86 LPA)

EJECUCIÓN

· Apremio sobre el patrimonio (101 LPA)

· Ejecución subsidiaria (102 LPA)
· Multa coercitiva (103 LPA)
· Compulsión sobre las personas (104 LPA)

23
 1.6.- Tramitación simplificada del procedimiento administrativo común 7.

Las Administraciones Públicas pueden acordar la tramitación simplificada del

procedimiento cuando razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento
así lo aconseje (96.1 LPA).

El acuerdo para seguir este tipo de tramitación puede adoptarse:

- De oficio. En este caso, la Administración lo comunicará a los interesados, y si

alguno de ellos se opusiera, se deberá seguir la tramitación ordinaria (96.2 LPA).

- A solicitud del interesado. En este caso, de apreciar la Administración que no

concurren razones de interés público ni existe una falta de complejidad del
procedimiento, podrá desestimar dicha solicitud en el plazo de 5 días (96.3 LPA).

En principio -y a salvo que reste menos para su tramitación ordinaria- los

procedimientos administrativos tramitados de manera simplificada deben ser resueltos en 30
días, a contar desde la notificación al interesado del acuerdo de tramitación simplificada del
procedimiento, y constarán únicamente de los siguientes trámites (96.6 LPA):

- Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.

- Subsanación de la solicitud presentada, en su caso.
- Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco días.
- Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable
para el interesado.
- Informe del servicio jurídico, cuando éste sea preceptivo.
- Informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando éste sea preceptivo.
- Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad
Autónoma en los casos en que sea preceptivo.
- Resolución.

Aún habiéndose acordado la tramitación simplificada, cabe seguir mediante la

tramitación ordinaria:

- Cuando, en cualquier momento del procedimiento anterior a la resolución, el órgano

competente para la tramitación así lo acuerde (96.1, pfo. 2º LPA).

- En el caso de que un procedimiento exigiera la realización de un trámite no previsto

en el listado anterior (96.7 LPA).

2.- Los principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador.

2.1.- La potestad sancionadora de la Administración.

Comúnmente se establecen tres tipos de actividad administrativa:

7Se incluye Anexo elaborado por la Editorial Jurídica SEPIN. El mismo se aporta a los exclusivos efectos docentes, sin que
pueda utilizarse –de ningún modo- a otros fines –por ej. comerciales-.

24
 - De prestación: es la actividad generalmente denominada “servicio público” (de
seguridad, de sanidad, de educación,...).

- De estimulación. Este modo de actuación administrativa es la técnica del fomento.

Se entiende que la actividad de fomento engloba las acciones administrativas
encaminadas a proteger o promover actividades de las que podría obtenerse una
cierta utilidad pública sin mediar la coacción.

- De garantía: es la actividad interventora u ordenadora de la Administración.

En esta última se integra la llamada actividad de “policía”. De ordinario se utiliza el

término “policía” para referirse a los cuerpos o miembros de la organización de la seguridad
pública. Sin embargo, el Derecho administrativo el concepto de “policía” es considerablemente
más amplio. Recordemos las definiciones de dos ilustres administrativistas:

“La policía es la actividad del Estado que tiene por fin la defensa del buen orden de la
cosa pública, mediante los recursos del poder de la autoridad, contra las perturbaciones
que las existencias individuales pueden ocasionar” (Otto Mayer).

“Se suele entender por policía, aquella actividad administrativa que mediante la
amenaza o el empleo de la coacción persigue la previsión o desviación de los peligros o
perturbaciones del orden” (Adolf Merkl).

Obsérvese que en ambas definiciones se emplea el término “orden”. Pero este término
es más amplio que el comúnmente denominado “orden público”. La Administración tiene
encomendada la función de mantener el orden social: la seguridad ciudadana es ejemplo de
ello. Pero también lo es el “orden económico”, la protección del medio ambiente, la regulación
de actividades como la caza, la pesca, el tráfico,...

Por tanto, deben diferenciarse dos conceptos:

- La policía administrativa que abarca multitud de actividades de todo género y que se

encomienda a muy variados profesionales: inspectores de Hacienda, vigilantes
forestales, inspectores de navegación aérea, inspectores de educación, personal
administrativo fiscalizador de la vivienda, el urbanismo, la ordenación del territorio,
etc.

- La policía de seguridad que sólo constituye una parte de la anterior y que se

encomienda a determinados profesionales. En nuestro caso a las fuerzas y cuerpos
de seguridad.

Para llevar a cabo la actividad de garantía, de “policía administrativa”, la Administración

necesita del respaldo que le proporciona la coacción y la sanción, en caso de contravención del
“orden social”. A ello se refiere precisamente el ejercicio de la potestad sancionadora y el
peculiar procedimiento que se emplea para hacerla efectiva (el procedimiento administrativo
sancionador).

25
 Son innumerables los procedimientos sancionadores (caza, pesca, ambiental, cultural,
vivienda, educación, tráfico,...). Aquí nos referiremos simplemente a los principios que deben
regir tanto el ejercicio de la mencionada potestad sancionadora como al vehículo para hacerla
posible, el procedimiento sancionador. Hasta ahora a ambas cuestiones se referían los arts.
127-138 LRJPAC, sin olvidar que existe un precepto constitucional de especial interés, el art.
25 CE. En la actualidad, además del citado precepto constitucional la regulación aparece
desdoblada:

- Los principios que rigen la potestad sancionadora se encuentran regulados en los

arts. 25-31 LRJSP.

- El procedimiento a seguir es el establecido en la LPA. Se regula por el

procedimiento ordinario o el simplificado, en su caso, aunque con algunas
especialidades, aquellas que hemos ido reseñando a lo largo de éste y de temas
precedentes.

2.2.- Principios de la potestad sancionadora.

El derecho administrativo sancionador tiene importantes similitudes con el derecho

penal, hasta el punto que, como reconoce la STC 18/1981, de 8 de junio: “los principios
inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo
sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y
como refleja la propia Constitución (art. 25, principio de legalidad) y una muy reiterada
jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo”.

No hay pues inconveniente que, en lo que sigue, enunciemos principios característicos

del Derecho y del proceso penal.

2.2.1.- Legalidad y tipicidad.

La Constitución garantiza el principio de legalidad (art. 9.3 CE), se manifiesta en la

materia que aquí se trata en el postulado de que “nadie puede ser condenado o sancionado por
acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción
administrativa, según la legislación vigente en aquel momento” (art. 25.1 CE).

Recoge este principio el art. 25.1 LRJSP, en los siguientes términos:

“La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya

sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del
procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y
en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y,
cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI
de la Ley 7/1985, de 2 de abril”.

Este principio se manifiesta en el establecimiento de una triple garantía:

26
- Garantía formal. Rige la “reserva de ley”: sólo la “legislación vigente” establecerá las
infracciones administrativas y las correspondientes sanciones”. Esta afirmación
debe matizarse:

o A diferencia del ámbito penal, en el derecho administrativo sancionador no

se requiere la regulación mediante una Ley Orgánica. Aquí no es necesario
tal rango normativo, ya que la Administración “civil” no puede imponer
sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad
(art. 25.3 CE). Basta pues una ley ordinaria (aprobada por las Cortes),
aunque también es posible que puedan establecerse infracciones y
sanciones en disposiciones del Gobierno con rango de ley (Decretos
Legislativos).

o A diferencia también del Derecho penal, en el ámbito sancionador

administrativo la reserva de ley es “relativa”, tal como ha reconocido en
varias ocasiones el Tribunal Constitucional. Es decir, es una reserva que no
es excluyente de la colaboración reglamentaria a la hora de tipificar
infracciones y sanciones, en la forma que a continuación se dirá.

En conclusión la garantía formal es más estricta en el ámbito penal que en el

administrativo sancionador.

- Garantía material. La garantía material se refiere tanto a la tipificación de las

infracciones como a la fijación de las correspondientes sanciones:

o Tipificación de las infracciones: “Sólo constituyen infracciones

administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como
tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la
Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril. Las
infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy
graves” (27.1 LRJSP).

o Tipificación de las sanciones: “Únicamente por la comisión de infracciones

administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán
delimitadas por la Ley” (27.2 LRJSP).

En principio, esta garantía es exigible con igual rigor que en ámbito penal,
pues recuérdese que el art. 25.1 se refiere a ambas. Sin embargo, se
reconoce, no obstante lo anterior, un cierto margen de intervención a las
normas reglamentarias, cuando se establece: “Las disposiciones
reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o
graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas
legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la
naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más
correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de
las sanciones correspondientes” (27.3 LRJSP).

27
 Además de lo anterior, se establece que “las normas definidoras de
infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica”
(27.4 LRJSP).

- Garantía competencial: “El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los

órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de
rango legal o reglamentario” (25.2 LRJSP). Como podrá comprobarse, también este
caso la atribución competencial puede realizarse bien por norma legal, bien en
norma reglamentaria.

2.2.2.- Irretroactividad.

Ya se mencionó que el art. 25.1 al referirse a infracciones y sanciones impone la

obligación de aplicar “la legislación vigente” en el cada momento. Ya el art. 9.3 establece
previamente que la Constitución garantiza “la irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”.

Este principio tiene las siguientes concreciones y matizaciones:

- En principio, serán de aplicación las disposiciones sancionadoras en el momento de

producirse los hechos que constituyan infracción administrativa (26.1 LRJSP).

- No obstante, las disposiciones sancionadoras (tipos de infracciones y catálogo de

sanciones) producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor y
a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de
cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición (26.2 LRJSP).

2.2.3.- Responsabilidad (culpabilidad).

Establece el art. 28.1 LRJSP:

“Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las
personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de
obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los
patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a
título de dolo o culpa”.

Tras la Constitución de 1978, ninguna duda cabe de la plena aplicación del principio de
culpabilidad en sentido estricto, es decir de la exigencia de dolo o culpa en el derecho
sancionador administrativo, al ser precisamente este una de las manifestaciones del ius
puniendi del Estado.

La LRJSP contempla varias previsiones en materia de responsabilidad:

- Las responsabilidad administrativas derivadas de una infracción son compatibles

con la exigencia al infractor de de la reposición de la situación alterada por el mismo
a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios

28
 causados (28.2 LRJSP).

- Si el cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango de Ley
corresponde a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de
las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan.
No obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible se individualizará en la
resolución en función del grado de participación de cada responsable (28.3 LRJSP).

- Las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores podrán tipificar

como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de
infracciones administrativas por quienes se hallen sujetos a una relación de
dependencia o vinculación. Asimismo, podrán prever los supuestos en que
determinadas personas responderán del pago de las sanciones pecuniarias
impuestas a quienes de ellas dependan o estén vinculadas (28.4 LRJSP).

La culpa, obviamente puede graduarse. Y a continuación se comprobará ello en relación

con el siguiente principio.

2.2.4.- Proporcionalidad.

La vigencia de este principio impide que en el ámbito administrativo sancionador

puedan aplicarse sanciones que impliquen, directa o subsidiariamente, privación de libertad
(arts. 25.3 CE y 29.1 LRJSP).

Salvando este límite infranqueable, en la determinación normativa del régimen

sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se
deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y
la sanción aplicada.

El art. 29.3 LRJSP, establece a tal efecto los siguientes criterios de graduación de la
sanción:

- El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.

- La continuidad o persistencia en la conducta infractora 8.
- La naturaleza de los perjuicios causados.
- La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de
la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía
administrativa.

Nótese que la reiteración hace alusión a comisión de infracciones de diferente

naturaleza, mientras que la reincidencia lo hace respecto a infracciones de la misma
naturaleza.

8 No debe confundirse la continuidad de la conducta infractora como criterio a la hora de graduar la sanción con
la noción de “infracción continuada”. Respecto a esta, el art. 29.6 LRJSP establece: “Será sancionable, como
infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o
semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión”.

29
 Existen otras reglas derivadas de este principio de proporcionalidad:

- El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las

infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el
cumplimiento de las normas infringidas (29.2 LRJSP).

- Cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la
gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, el
órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el grado inferior (29.4
LRJSP).

- Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra

u otras, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción
más grave cometida (29.5 LRJSP).

2.2.5.- Prescripción.

La prescripción se establece por una elemental exigencia de seguridad jurídica. No

parece admisible que una infracción que tuvo lugar con mucha anterioridad, deba ser
sancionada, cuando la Administración ha quedado inactiva en su labor sancionadora.

La LRJSP establece las siguientes reglas:

- Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las
establezcan. De no estipularse plazo, rigen los siguientes (30.1 LRJSP):

o En el caso de infracciones: las muy graves prescribirán a los tres años, las
graves a los dos años y las leves a los seis meses.

o En el caso de las sanciones: las impuestas por faltas muy graves

prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y
las impuestas por faltas leves al año.

- Los plazos se computarán del modo que sigue:

o En el caso de las infracciones: el plazo de prescripción comenzará a

contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. En el caso
de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr
desde que finalizó la conducta infractora. Interrumpirá la prescripción la
iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador,
reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador
estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al
presunto responsable (30.2 LRJSP).

o En el caso de las sanciones: el plazo comenzará a contarse desde el día

siguiente a aquél en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la
sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla. Interrumpirá la

30
 prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento
de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante
más de un mes por causa no imputable al infractor. En el caso de
desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la
resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la
sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice
el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso (30.3
LRJSP).

2.2.6.- Ne bis in idem.

El principio ne bis in idem, que podría traducirse como “no dos veces por lo mismo” se
justifica por el general rechazo que produce que una misma persona sea sancionada dos veces
por unos mismos hechos.

La expresión del mismo en el ámbito sancionador administrativo tiene su reflejo en el

art. 31 LRJSP que lleva por título, precisamente: “Concurrencia de sanciones”:

“No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o
administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y
fundamento”.

La relevancia de este principio en el ámbito de la Seguridad pública y privada es más

que obvio. Piénsese en la concurrencia de dos procedimientos (uno penal y otro sancionador
administrativo) para agentes de policía, detectives privados, vigilantes de seguridad, etc.

2.3.- Principios del procedimiento sancionador.

2.3.1.- Garantía de procedimiento.

El ejercicio de la potestad sancionadora requiere, en todo caso, que se siga el oportuno

procedimiento (63.2 LPA).

Mas existe una garantía sobreañadida: la necesidad de que los procedimientos

sancionadores establezcan la debida separación entre la fase instructora y sancionadora (63.1
LPA). Se pretende con ello que el órgano sancionador no quede “contaminado” por su previa
labor como instructor del procedimiento.

2.3.2.- Presunción de inocencia.

El derecho a la presunción de inocencia está consagrado en el ámbito penal (art. 24.2

CE). También en los procedimientos sancionadores se respetará la presunción de no existencia
de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario (53.2.b) LPA).

El derecho a la presunción de inocencia abarca la actividad probatoria sobre los hechos

pero también sobre la culpabilidad. Así lo ha señalado el Tribunal Constitucional: “toda
resolución sancionadora, sea penal o administrativa, requiere a la par certeza de los hechos

31
imputados, obtenida mediante pruebas de cargos, y certeza del juicio de culpabilidad sobre
esos mismos hechos” (STC 76/1990, 26 abril).

Existe un par de cuestiones que tienen especial interés en relación a las actividades de
seguridad privada (especialmente):

- La existencia de dos procedimientos (penal y administrativos) sobre los mismos

hechos. En este caso, los hechos declarados probados por resoluciones judiciales
penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los
procedimientos sancionadores que sustancien (77.4 LPA).

- La intervención de funcionarios que tengan reconocida la condición de “autoridad”.

En tal supuesto los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la
condición de autoridad, y en los que observándose los requisitos legales
correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de
éstos salvo que se acredite lo contrario (77.5 LPA).

El hecho de que rija la presunción de inocencia no es óbice para que cuando así esté
previsto en las normas que regulen los procedimientos sancionadores, se pueda proceder
mediante acuerdo motivado a la adopción de medidas de carácter provisional que aseguren la
eficacia de la resolución final que pudiera recaer; es decir que se adopten las llamadas
“medidas de carácter provisional” –existen otras denominaciones en procedimientos
sancionadores concretos-.

2.3.3.- Derechos del presunto responsable.

En los procedimientos sancionadores debe garantizar al “presunto responsable” una

serie de derechos:

- A ser notificado/informado de los hechos que se le imputen, las infracciones que

tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran
imponer, así como la identidad del instructor, de la autoridad competente para
imponerle la sanción y de la norma que atribuya tal competencia (53.2.a) LPA).

- Formular alegaciones (53.1.a) LPA).

- Utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento que resulten

procedentes (35.1.e) LPA; 24.2 CE).

- Defensa y asistencia de letrado (24.2 CE; 53.1.g) LPA), aunque en este supuesto no
existe por principio un derecho a la asistencia jurídica gratuita.

- Los demás derechos reconocidos por el art. 53 LPA.

2.3.4.- Motivación de la resolución.

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 La Constitución garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art.
9.3 CE). Además por un elemental derecho a la seguridad y a la no indefensión (art. 24.2 CE).
Precisamente por ello, en el ámbito judicial, las sentencias han de ser siempre motivadas (art.
120.3 CE).

Este principio está acogido en particular en el ámbito administrativo sancionador. En

primer lugar, por el 35.1.a) LPA establece que serán motivados, con sucinta referencia de
hechos y fundamentos de derecho los actos que limiten derechos subjetivos o intereses
legítimos. Obviamente la imposición de una sanción administrativa es tal tipo de acto.

Tanto las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador,

como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador han de estar motivadas
(35.1.h) LPA). Más en concreto:

- En la propuesta de resolución se fijarán los hechos que se consideren probados y

su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción, que en su caso, aquellos
constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la
valoración de las pruebas practicadas (89.3 LPA).

- En la resolución se incluirá valoración de las pruebas practicadas, en especial

aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos
y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones
cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no
existencia de infracción o responsabilidad (90.1 LPA). Además de lo anterior: “En la
resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso
del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. No
obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción o
la sanción revisten mayor gravedad que la determinada en la propuesta de
resolución, se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime
convenientes en el plazo de quince días” (90.2 LPA).

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