Perspectiva histórica de las finanzas públicas y de la economía

pública1

Jose Silva Ruiz

Profesor Titular de Planta, ESAP

Introducción2

La historia de las finanzas públicas refleja el progreso de la economía analítica; es

decir, su desarrollo y evolución ha sido realizado por grandes teóricos generales de la
economía y no por especialistas en finanzas públicas o en economía pública, entre
estos, Adam Smith, Ricardo, Mill, Dupuit, Edgeworth, Wicksell, Lindahl, Pigou, Keynes,
Samuelson, Musgrave, Stiglitz, entre otros tantos. Por ejemplo, la teoría de la utilidad
incidió en el análisis de la equidad tributaria; la teoría de los bienes públicos o sociales
fue producto del surgimiento de la economía del bienestar de Pareto, y el advenimiento
de la economía keynesiana situó el papel de la política presupuestaria en una nueva
perspectiva (Musgrave, 1985, p.1).

Aunque los desarrollos no fueron exclusivamente de la economía, también incidieron

los avances políticos y sociales; y tampoco se pueden circunscribir a partir de la
economía clásica, pues con el surgimiento del mercantilismo, la complejidad de la
estructura impositiva aumento considerablemente. Los fisiócratas tenían su teoría de
la imposición y los cameralistas habían escrito sobre la administración de las finanzas
públicas.

Sin embargo, Smith ofrece un punto de vista adecuado para rastrear el surgimiento del
pensamiento moderno en economía pública. Los temas principales ya están presentes
y ordenados, desde el deber del soberano de ofrecer servicios públicos hasta los
métodos adecuados para obtener los ingresos necesarios. Lo que se hace en las

1Las principales fuentes orientadoras empleadas en la elaboración de este artículo corresponden a:

“Classics in the theory of public finance” de Richard Musgrave y Alan Peacock (1958); a los textos
clásicos de Adam Smith y John Stuart Mill; “A Brief History of Fiscal Doctrine y Public Finance” de
Richard Musgrave; “Public Economics” escrita por Serge-Christophe Kolm; estos dos últimos fueron
publicados en “The New Palgrave a Dictionary of Economic” (1987);.
2 En la literatura anglosajona se utiliza el término Public Finance, en Colombia se traduce como Finanzas

públicas, los españoles lo traducen como Hacienda Pública.

centurias siguientes son variaciones, incluso dramáticas sobre este tema esencial
(Musgrave, 1985, p.2).

Desde Adam Smith, el pensamiento tributario ha puesto su atención sobre dos

importantes temas: la equidad y la eficiencia. La discusión del criterio de equidad, ha
seguido dos direcciones históricas, la del principio del beneficio y la del principio de
capacidad de pago.

Subyace un rasgo común a las múltiples definiciones de finanzas públicas: la

delimitación de sus actividades a los componentes presupuestarios de ingresos,
gastos y deuda pública. El Libro V de ―La riqueza de las naciones” de Smith se
constituye en la base de los tratados modernos de las finanzas públicas. Smith, al
estudiar los problemas económicos públicos, contempla tres temas referentes a los
gastos públicos, los ingresos públicos y las deudas públicas.

“Al conjunto de problemas que se centran en torno al proceso de ingreso - gasto del
Estado se le denomina tradicionalmente Finanzas Públicas. Aunque las operaciones del
erario público suponen flujos monetarios de ingresos y gastos, los problemas básicos no
son cuestiones financieras. Por tanto, debemos considerar nuestra tarea como una
investigación sobre los principios de la economía pública. O, más exactamente, sobre
aquellos aspectos de la política económica que surgen en las operaciones del
presupuesto público” (Musgrave, 1959, p.3).

Las Finanzas Públicas puede ser la rama más antigua de la economía. A ésta
contribuyeron los escolásticos (siglo XVI), los mercantilistas (siglo XVII), los
cameralistas y los fisiócratas con su propuesta de L’impôt unique. En Gran Bretaña las
contribuciones de Petty, Hobbes, Locke y Hume, precedieron el libro V de la Riqueza
de las Naciones de Smith, según Musgrave (en Palgrave, 1987), este es el primer
planteamiento moderno de las Finanzas Públicas; Ricardo y Mill continuaron el
pensamiento clásico. En la escuela neoclásica, Marshall y Pigou también dejaron su
estampa en el pensamiento británico de la economía de las finanzas públicas. Sin
mencionar el impacto de Keynes y la emergencia de la estabilización como una meta
de la política presupuestaria (Musgrave en Palgrave, 1987).

La Economía como disciplina se ha ocupado tradicionalmente del estudio del sector

privado de la economía (de sus agentes económicos –individuos, empresas y
economías domésticas); es decir, del mercado. Sin embargo, el crecimiento del sector
público y su incidencia en las actividades económicas privadas, aunado a sus
características particulares de decisión política, condujeron a la constitución de una
disciplina autónoma para su análisis. Esta disciplina, denominada en principio finanzas
públicas, ha empezado a designarse, desde mediados de los años sesenta del siglo
XX, economía pública. En principio trató los mismos problemas de las finanzas
públicas: ingresos, gastos y deuda pública, pero amplio su campo de análisis a los
fallos del mercado, a la justificación de la intervención del Estado en la economía, a
los bienes públicos o sociales, al proceso político de la toma de decisiones en materia
financiera pública, a la incidencia de los impuestos y gastos en el bienestar social, a
los efectos de las regulaciones públicas, los derechos de propiedad, el problema de
las externalidades, a las relaciones intergubernamentales de la descentralización
fiscal, actividades presupuestarias, diseño de políticas públicas, gestión de agencias
públicas y de evaluación y control públicos.

Sin embargo, hasta los años 1960, algunos autores prefirieron mantener la tradición
ortodoxa y titularon sus trabajos como “The Theory of Public Public Finance”, caso
(Musgrave 1959) y Buchanan (1976). Otros consideran equivalentes los términos
economía pública y finanzas públicas. A partir del trabajo de Musgrave (1959), se
encuentra que autores como Kolm (1964) y Johansen (1970) reemplazan el concepto
de finanzas públicas por uno más amplio: economía pública. Los autores más recientes
y reconocidos en este campo han titulado sus manuales como Economía pública:
Atkinson y Stigltz (1988), Auerbach (1987), Laffont (1990), Jha (1998) o Economía del
sector público: Boadway y Wildasi (1986), Brown y Jackson (1986) y Stigltz (1988).

Las finanzas públicas y la economía pública en general han experimentado una

evolución significativa desde la segunda mitad del siglo XX. En esta evolución ha
incidido el estudio de los bienes públicos y su análisis integracionista de los ingresos
(tributación) y del gasto a partir del paradigma Wicksell – Lindhal – Mugrave -
Samuelson, e incluso desde los cambios en los manuales de la disciplina propiciados
por el mismo Musgrave. En la evolución de los trabajos de investigación y en el
contenido de los manuales, puede observarse que han cambiado los temas, su
importancia relativa y las técnicas o instrumentos de análisis, en esencia provenientes
de la economía. Esta evolución también ha estado ligada a los desarrollos de la
sociedad, del Estado, de la misma economía como disciplina y de la forma de analizar
y resolver los problemas. En síntesis, el concepto de finanzas públicas nació en el siglo
XIX y se enriqueció con un continuo flujo de estudios y actividades después de la mitad
de los años 1960, cuando se comenzó a usar el término economía pública (y/o nuevas
finanzas públicas).

Aquí se plantean dos interrogantes básicos: ¿por qué se necesita un sector público?
y, ¿qué reglas deberían emplearse para su conducción? Según Musgrave (1987), para
responder a estos interrogantes se requieren unos principios de economía del sector
Público. Ellos provendrán tanto de la economía del bienestar como de la ciencia
política y de las ciencias sociales. La historia del pensamiento económico en relación
con la producción de bienes públicos (sociales o colectivos) y los problemas de la
tributación y el gasto público, confirman la relevancia de estos aportes en la formación
de aquellos principios. La siguiente síntesis es una presentación esquemática de dicha
historia. Y aunque no se considera pertinente separar el gasto público de la tributación,
para efectos didácticos y pedagógicos se tratan por separado en este escrito.

1. El gasto público.

La pregunta central es ¿por qué ciertos bienes y servicios deben ser provistos a través
del presupuesto? Estos bienes y servicios pueden ser producidos por el sector público
o privado. En términos de propiedad, no interesa quien produce los bienes en cuestión,
nos dice Musgrave (1987). El punto crucial es que a los consumidores no se les impone
una carga directa por el acceso a dichos bienes. Dada la suposición general que la
preferencia de los consumidores sería la de pagar por la compensación (quid pro quo)
del mercado, ¿por qué estarían eligiendo la provisión presupuestaria en el caso de los
bienes públicos? (Musgrave en Palgrave, 1987). Desde una perspectiva histórica muy
somera, mostraremos algunas respuestas a esta pregunta central.

1.1 El gasto público en la economía clásica. Diferentes respuestas a los

interrogantes planteados se encuentran en la literatura británica de los siglos XVIII y
XIX. Autores clásicos como los escoceses David Hume y Adam Smith, y los ingleses
John Stuart Mill y David Ricardo, aportaron su punto de vista que ha orientado la
literatura desde entonces.

“Los economistas clásicos analizan el funcionamiento del sector público, en el marco

de la economía de mercado y en la no interferencia precisamente del mercado por
parte del Estado. Los clásicos estudiaron primero las obligaciones del soberano (gasto
público) y después se dedicaron al análisis impositivo. La provisión de los servicios
públicos y la imposición para su financiación se debe realizar solo cuando lo demandan
circunstancias excepcionales. Un rasgo esencial del enfoque clásico, es que los
ingresos y gastos públicos se trataban de manera independiente. Mientras la
imposición según el beneficio se consideraba el ideal; los ingresos y en general el
problema impositivo, se analizaba en el contexto de la capacidad de pago, con el ajuste
necesario del gasto público” (Musgrave 1985: 3).
1.1.1 David Hume (1711-1776). Una moderna respuesta fue anticipada por Hume. En
su “Tratado de la Naturaleza Humana” (1739), Hume menciona cómo dos vecinos
podrían acordar el drenaje de un pantano limítrofe, pero un arreglo similar no podría
ser alcanzado por un millar de personas ya que cada una buscaría descargar el peso
de las negociaciones sobre el resto. La dificultad sería resuelta por la sociedad política
a través de magistrados que representarían el interés público (Musgrave en Palgrave,
1987).

1.1.2 Adam Smith (1723-1790). Como conclusión de su crítica a la política

mercantilista, Smith expone su propuesta de un “sistema de libertad natural” una vez
sean suprimidas las restricciones gubernamentales, con el cual se libera al Soberano
de su deber de supervisar la industria privada. Pero “el sistema de libertad natural
necesita todavía al soberano para realizar tres tareas: 1) defender la sociedad de las
invasiones extranjeras; 2) proteger a cada miembro de la sociedad de la injusticia
provocada por cualquier otro miembro, y 3) proporcionar algunas instituciones y obras
públicas” (Musgrave 1985: 3).

Adam Smith también examina porque ciertos servicios deben ser provistos por el
Estado. Esto incluye el sostenimiento de la corte, defensa, policía y educación básica
para los pobres. Mas general, el Estado debe proveer aquellas instituciones y
empresas públicas a través de las cuales se pueden tener altas ventajas para una gran
sociedad, son, sin embargo, de tal naturaleza que el beneficio nunca sería
compensado por el gasto de algún individuo (Musgrave, 1987). La razón del porque la
provisión privada no funcionaría permanece aún sin contestar.

El libro V de la riqueza de la Naciones de Smith (1776) se titula “De los ingresos del
Soberano o de la República”. El capítulo 1 trata de los “Gastos públicos”, el capítulo 2
“Sobre las fuentes de donde proceden los ingresos públicos”, y el capítulo 3 “De las
deudas públicas”. El capítulo de los gastos públicos está organizado en cuatro partes:

I. De los Gastos de Defensa. Según Smith (1776: 614), “La primera obligación del
Soberano, que es la de proteger la sociedad contra la violencia y de la invasión de
otras sociedades independientes, no puede realizarse por otro medio que el de la
fuerza militar. Los gastos requeridos por la fuerza militar son diferentes en periodos
distintos”.

II. De los gastos de Justicia. “La segunda obligación del Soberano, que consiste en
proteger, hasta donde sea posible, a los miembros de la sociedad contra las injusticias
y opresiones de cualquier otro oponente de ella, o sea el deber de establecer una recta
administración de justicia, implica dos clases diferentes de gastos en periodos distintos
de la sociedad: defensa de la institución de la propiedad y la protección de la persona
-desigualdades físicas y sociales” (Smith, 1176: 628). Para garantizar la independencia
del poder judicial se debe dotar a los tribunales con ingresos derivados de la propiedad;
pues, “el poder judicial no solamente debería estar separado sino ser independiente
del poder ejecutivo” (Smith, 1776: 639).

III. De los gastos en obras e instituciones públicas. La tercera y última obligación

del Soberano y del Estado es la establecer y sostener aquellas instituciones y obras
públicas que, “aun siendo ventajosas en sumo grado a toda la sociedad, son, no
obstante, de tal naturaleza que la utilidad nunca podría recompensar su costo a un
individuo o a un corto número de ellos, y, por lo mismo, no debe esperarse que éstos
se aventuren a fundarlas ni a mantenerlas” (Smith, 1776: 639). Principalmente, se
refiere Smith, a las instituciones para facilitar el comercio y fomentar la instrucción.

IV. De los gastos para sostener la dignidad del Soberano. “Los gastos destinados
a sostener la dignidad del soberano crecen en la medida que se incrementan los gastos
del pueblo y son mayores en una monarquía que en una república” (Smith 1776: 716).

1.1.3 John Stuart Mill (1806-1873). Mill analiza la sociedad y el sector público desde
una perspectiva diferente a la de Smith, a partir de los trabajos de los primeros
socialistas como Fourier, Owen y Sismondi. Mil, educado en la doctrina de Bentham,
defendió la difusión de la riqueza basada en el principio igualitario del utilitarismo. Para
Mill como Smith, “la norma general debería ser el laissez-faire: cada desviación de la
misma, a menos que sea necesaria para un gran bien, es un mal cierto”. Pero también
Smith, mostró importantes ejemplos en los que era preciso salirse de la norma. Estos
casos se dividen en funciones ordinarias y opcionales. Las funciones ordinarias
incluyen la provisión de un sistema legal o jurídico que garantice la vida, individualidad
y propiedad, lo cual es un prerrequisito del laissez-faire. Además, hay otras funciones
que con la aprobación general asumen los gobiernos y que conducen al interés
general. El sistema monetario, el sistema de pesos y medidas, la pavimentación y el
alumbrado de calles, la construcción de puertos, faros y diques, se citan como
ejemplos. Estas y otras funciones deben obedecer a la regla general: “la intervención
del gobierno nunca debería admitirse salvo cuando el interés sea muy grande” (Mill
1848: 800).

Mill considera aquellas situaciones en las cuales, a pesar del interés público por
determinados servicios, los individuos no encuentran interés en adelantarlos. Anticipa
así la discusión de las fallas del mercado debido a la inaplicabilidad de la exclusión,
pues, la exclusión sería ineficiente, igualmente si fuera aplicada, e ilustra la situación
con el caso de los faros y la dificultad para cobrar peajes. Aunque Smith como Mill
defendían la primacía del mercado y criticaban la ineficiencia de la acción
gubernamental, eran conscientes que la naturaleza de ciertos bienes exige la provisión
pública (Musgrave 1985, 1987).

En sus “Principios de Economía Política”, Mill titula el Libro Quinto, “Sobre la Influencia
del Gobierno”, y lo divide en once capítulos. En el capítulo once hace referencia a los
límites de las atribuciones del gobierno, “la cuestión de a que materias puede o debe
extenderse la intervención gubernamental en los asuntos de la sociedad, además de
aquellas que forzosamente le incumben” (Mill 1848: 804). Y aquí mismo nos dice que,
“la intervención puede extenderse hasta el control de la libertad de acción de los
individuos” (Mill 1848: 805).

El primero de los deberes es la protección de la persona y la sociedad, lo cual se

relaciona de manera directa con las buenas cualidades o defectos de un sistema legal
(administración de justicia). La intervención puede ser facultativa o discrecional. Según
Mill, “la intervención gubernamental se requiere en casos como la educación oficial
(espiritual o secular), la regulación de las horas de trabajo, el cuidado público de los
pobres, etc.” (Mill 1848: 805).

Las diversas objeciones que presenta Mill a la intervención del gobierno apuntan
precisamente a las excepciones a la “máxima práctica de que los asuntos de la
sociedad pueden realizarse mejor por la acción privada y voluntaria” (1848: 835), en el
entendido, “que los individuos son los mejores jueces de sus propios intereses cuando
un individuo intenta decidir ahora de manera irrevocable qué será más conveniente
para sus intereses en algún futuro más o menos remoto” (Mill 1848: 820).

La tradición de autores británicos, a partir de Adam Smith, “consideró al mercado como

la regla y al sector público como la excepción, cuya intervención es necesaria allí
donde tenga lugar un fallo concreto del mercado” (Musgrave 1985: 8).

“La tradición de Europa continental, la alemana en particular, consideró el sistema

económico en términos duales, teniendo el sector público iguales derechos que el
sector privado. Mientras la tradición británica de la economía pública tuvo sus
antecedentes en el modelo de Locke --una sociedad basada en los derechos
individuales y el libre intercambio, guiada por la regla benéfica de la mano invisible--;
la tradición continental surgió de la enseñanza cameralista que había desarrollado
reglas para guiar los asuntos públicos en un Estado ilustrado” (Musgrave 1985: 8).
1.2 La teoría marginal del gasto público (utilidad marginal, valor subjetivo y
oferta pública). “Aunque la tradición cameralista de los autores alemanes había
proporcionado una visión más completa del sector público, no ofreció una teoría
económica de los bienes públicos. Una teoría como ésta solo surgió después de poner
las bases en los años 1880, cuando el análisis de la utilidad subjetiva sentó los
rudimentos de la teoría del valor en la vertiente de la demanda” (Musgrave, 1985: 9).
Desde entonces, el centro de atención ya no fueron los derechos del soberano, sino
las demandas del consumidor individual, los mismos principios de uso eficiente de los
recursos se aplicaban ahora a los sectores privado y público; y así, la economía del
sector público fue legitimada e incorporada a la teoría general del valor.

Una nueva perspectiva de las finanzas públicas y de los bienes públicos surge a partir
de la década de 1880 con base en las contribuciones de los escritores austriacos e
italianos, entre estos Sax (1883), Pantaleoni (1883), Mazzola (1890). Lo fundamental
de la nueva teoría es que, “dadas las preferencias individuales, el bienestar se
maximiza igualando la utilidad marginal al precio (costo marginal igual al precio). Esta
regla de eficiencia se aplica tanto a los bienes privados como a los públicos” (Musgrave
1985: 6). Sin embargo, existe una diferencia:

“En el caso de un bien privado, los bienes se venden a un precio uniforme, igualando
los consumidores individuales precio y utilidad marginal por medio de un ajuste en la
cantidad. Para el caso de los bienes públicos, el rasgo fundamental de la indivisibilidad,
exige que la misma cantidad esté disponible para todos los consumidores. Y dado que
la utilidad marginal de una misma cuantía varía entre ellos, el proceso igualitario
requiere fijar precios diferenciales. Así, la imposición según el beneficio se convierte
en la ley suprema de la economía fiscal” (Musgrave 1985: 10).

La base de la teoría moderna de los bienes públicos se establece una vez vinculados
los gastos públicos a la evaluación del consumidor. “Al formular la regla de la eficiencia
en términos de la imposición de acuerdo con el beneficio, se desvió la atención de la
exacta especificación de cómo influye la indivisibilidad sobre las condiciones de
eficiencia, condiciones que pueden satisfacerse con o sin la financiación según el
beneficio” (Musgrave 1985: 10).

Ahora, al centrarse en la “regla del beneficio como análoga fijación de precios en el

mercado, la atención se desvió del proceso político, ajeno al mercado, necesario para
alcanzar una solución eficiente. Sin embargo, para estos autores, aunque la analogía
con una solución de mercado era fundamental, el concepto de un proceso político
competitivo estaba también presente, pues las decisiones presupuestarias son
tomadas por organismos públicos” (Musgrave, 1985: 10).

La discusión tomo un nuevo giro en 1880, cuando el análisis de la utilidad basó la

teoría del valor por el lado de la demanda. “Los servicios públicos no menos que los
privados son provistos para satisfacer las preferencias de los consumidores
individuales, eso fue muy debatido, y esta provisión a través del presupuesto puede
ser vista en analogía al mecanismo de cambio del mercado. Los impuestos pueden
ser vistos como un pago de precio, ofrecido por el consumidor. Así un modelo de
intercambio voluntario emerge del proceso impuesto-gasto (Sax 1887, Mazzola 1890)”
en (Musgrave en Palgrave 1987: 1055).

El pensamiento marginalista consideró que así como el consumo de bienes privados

se guía por la regla de igualación de la utilidad marginal con el precio, de igual manera
el consumo de bienes públicos se orientaría por dicha regla. El presupuesto entró a
hacer parte de los modelos walrasianos de equilibrio general. En esta sección se
presentan las contribuciones de los italianos Pantaleoni y Mazzola y de los suecos
Wicksell y Lindahl.

1.2.1 Pantaleoni. El economista italiano Pantaleoni (1883), señala dos aspectos

centrales en la discusión y aprobación del presupuesto: 1) en últimas, las decisiones
sobre bienes y servicios públicos, y sobre impuestos (tributación) y gasto público son
de tipo político y se resuelven en el parlamento, y 2) la presencia del análisis marginal
en la discusión presupuestal:

“El último análisis es del Parlamento, quien decide acerca de la distribución del gasto
público en nuestro país. Aquí el estudio de la asignación de los recursos presupuestales
disponibles –así como de un monto dentro de ciertos límites- refleja la opinión sostenida
por la inteligencia promedia reunida en el Parlamento acerca de la escala de las
utilidades marginales de los diferentes gastos. Esta afirmación puede parecer algo
enigmática a un lector no familiarizado con la teoría económica del grado de utilidad,
desarrollada por Jevons y por Walras” (Pantaleoni 1883: 16)

A Pantaleoni le preocupa, cómo la contribución de recursos de la carga de tributación

recae sobre la capacidad de los contribuyentes, hay aún una gran carencia de algún
método o guía científica, y entonces, el ministerio de finanzas deberá juzgar de entre
las más variadas indicaciones cual será el grado de perturbación causado a la
producción nacional. “Se debe reconocer que cuando el presupuesto es presentado al
Parlamento, a fin de que su estructura pueda ser finalmente decidida, hay un inmenso
trabajo de preparación realizado, con lo cual el Parlamento tendría únicamente que
modificar los detalles. El Parlamento es uno de los principales factores, al cual el
ministerio de finanzas tiene en cuenta cuando estima la tolerancia del país a aceptar
la tributación” (Pantaleoni 1883: 27).

1.2.2 Mazzola. De Mazzola (1890) se toman dos contribuciones esenciales: 1) el

modelo de cambio voluntario que emerge del proceso impuesto-gasto, y 2) el problema
de la indivisibilidad de los bienes públicos. La igualdad entre el precio y la utilidad final
de los bienes públicos recibió de Mazzola el nombre de “Ley suprema de la economía
fiscal”.

Mientras los bienes privados se venden a un precio uniforme, y los demandantes

individuales igualan la utilidad marginal al precio ajustando las cantidades. Para el caso
de los bienes públicos el mismo comportamiento no es posible. Una misma cantidad
de bienes públicos está a la disposición de cada consumidor, y para esa misma
cantidad de bienes públicos las utilidades marginales de los consumidores difieren;
entonces, el criterio de igualación de utilidades marginales y precios requiere la
existencia de precios diferenciales. Estos precios diferenciales denotarían lo que los
consumidores están dispuestos a pagar por los bienes públicos. Esta perspectiva de
los impuestos se conoce con el nombre de enfoque del beneficio o principio del
beneficio (en este principio la relación entre el contribuyente y el Estado se considera,
en términos de quid pro quo, puesto que la relación es una relación de cambio).

1.2.3 Knut Wicksell (1851 – 1926). Wicksell (1896) rechazó el modelo de intercambio
voluntario de Sax (1887) y de Mazzola (1890), en el cual los impuestos son vistos como
pagos de precios. Mientras la provisión pública estaría en línea con las preferencias
individuales, no podría ser implementada según el intercambio voluntario (Musgrave
1987). Y según Hume, el intercambio no operaría para el caso de un gran número de
personas. Puesto que el nivel de servicios públicos disponibles para A no será afectado
significativamente para su propia contribución, por consiguiente, A no revelaría sus
preferencias por los servicios públicos, el consumidor aquí actúa como un free rider
(gorrón, colinchado).

Para Wiksell (1896: 82):

“Si el individuo ha de gastar su dinero para usos privados y públicos de forma que su
satisfacción se lleve al máximo, obviamente no pagará nada en absoluto para los fines
públicos (por lo menos si no tenemos en cuenta las tasas y cargas similares. Tanto si
paga mucho como poco, afectará tan ligeramente al alcance de los servicios públicos
 que para todos los fines prácticos el mismo no lo notará en absoluto. Naturalmente, si
todo el mundo hiciera lo mismo, el Estado pronto cesará sus funciones. La utilidad y la
utilidad marginal de los servicios públicos (los bienes públicos según Mazzola) para el
individuo dependen, pues, en el más alto grado de cuanto contribuyen los demás, pero
poco de cuanto contribuye él mismo”.

Un proceso político de determinación presupuestal por votación, combinada con una

sanción legal de su cumplimiento, se requiere para que las preferencias sean
reveladas. Así, las bases fueron puestas para la moderna discusión de la elección
pública y de las reglas de votación, por la cual una solución eficiente puede ser
aproximada (Musgrave, 1987).

Entonces, inicialmente Wicksell aprobó la nueva doctrina de que la provisión de bienes

públicos debería hacerse con el fin de maximizar la satisfacción individual, y que la
regla del beneficio lo cumpliría. Surgen aquí dos problemas, por un lado las
implicaciones que en materia de equidad tiene la regla del beneficio. La justicia se
cumple si los consumidores pagan de acuerdo con su valoración marginal, pero, según
Wicksell (1896: 108) “está claro que la justicia impositiva presupone la justicia en la
distribución existente de la propiedad y de la renta”. Para Wicksell “la justicia
distributiva es fundamental, pero la separa de la justicia tributaria en el pago por el
costo de los servicios públicos” (Musgrave, 1985, p.10).

Sin embargo, Wicksell no consideró la regla del beneficio como una opción realista,
por cuanto la analogía con el mercado carecía de aplicación puesto que los individuos
no revelarían sus preferencias sin la inyección de un proceso político. “A través de la
votación se pediría a los consumidores que votaran un conjunto de opciones sobre un
espectro completo de cuotas impositivas y presupuesto, y la oferta se realizaría sobre
el conjunto que obtuviera el apoyo unánime. Como la solución no es realista, Wicksell
acepta una regla de unanimidad aproximada que permita defender los intereses de los
grupos minoritarios” (Musgrave, 1985, p.11).

1.2.4 Erik Lindahl (el precio Lindahl). Aunque la hipótesis simplista del intercambio
voluntario fuera rechazada por Wicksell, la formulación del intercambio voluntario fue
desarrollada por Lindahl (1919). Con alguna provisión dada de servicios públicos
disponibles para A y B, la curva de demanda de A puede ser vista por B como una
curva de provisión (Gráfica 1).

En su trabajo de 1919 denominado “Tributación justa: una solución positiva”, Lindahl

comienza con una ilustración, que se considera clásica en las finanzas públicas. Aquí
el autor supone sólo dos categorías de contribuyentes: una A, relativamente
acomodada, y otra, B, relativamente pobre (gráfica 1). “Dentro de cada categoría todos
los individuos deben pagar el mismo precio de su participación en el consumo público.
El problema está en la relación de los dos precios; por ejemplo, la distribución entre
los dos grupos del costo total de los bienes colectivos” (Lindahl 1919: 168).
Gráfica 1-1: Precio Lindahl (imposición según el beneficio)

t = 100%
DA DB

E
t/c = T/C

t = 0%
C G
Cantidad
Fuente: Lindahl 1919

Además, supone Lindahl, que la cuestión ha de resolverse mediante un acuerdo entre

los dos grupos, y considera el proceso como un tipo de intercambio económico. Sin
embargo, nota que tanto los conceptos de oferta y demanda como el objeto del
intercambio son de una naturaleza especial. En últimas, la oferta y la demanda no se
refieren a los mismos bienes colectivos, sino a participaciones en ellos.

El acuerdo entre las dos categorías de contribuyentes se alcanzaría en la intersección

de las dos curvas de demanda (A y B), determinando así el tamaño del presupuesto
de bienes públicos (Gráfica 1). Entre más participe la categoría A en el costo, menor
será la participación de la categoría B. En la solución de equilibrio, cada categoría paga
un precio impositivo (posteriormente llamado precio Lindahl), que es igual al valor de
la utilidad marginal derivada del acceso a los bienes públicos; y la suma de los dos
precios impositivos es igual al costo de los bienes públicos suministrados.

El precio Lindahl (imposición según el beneficio) es eficiente, “pero la analogía con el

mercado, intrínseca en el diagrama de Lindahl no se extiende al caso cuando las
preferencias no son reveladas” (Musgrave, 1985, 8). Señala Lindahl (1919, 169), que
la suma de las contribuciones que están dispuestos a pagar los interesados por la
consecución de algunos bienes colectivos excede el costo total de éstos. Entonces, se
pregunta Lindahl, ¿Debemos concluir que el problema no admite una solución
puramente económica?

Para la aprobación de los gastos públicos por parte de los contribuyentes, resulta más
natural hacerlo de manera simultánea, es decir, todos los gastos a la vez. En otros
términos, la forma de cubrir el costo de los servicios públicos más importantes no se
determina por separado, sino junto con los servicios menos importantes y en ambos
casos según los mismos principios. Ahora, si algún interesado lograse que se
distribuya el costo de los servicios públicos más importantes de una forma más
favorable que el costo de los marginales, esto indicaría que el interesado ha defendido
sus propios intereses mejor que otros interesados y, por tanto, que la distribución del
poder político no es igualitaria (Lindahl, 1919).

1.3 El gasto público desde la perspectiva de la economía neoclásica: teoría de la

utilidad marginal y economía del bienestar. La discusión sobre el método del
beneficio disminuyo desde mediados del siglo XIX y en cambio creció el interés por el
método de capacidad de pago. A partir de los años 1880, entra en decadencia la
discusión del método de capacidad de pago y empieza un renacimiento del método
del beneficio. Mientras los autores clásicos habían postulado la imposición de acuerdo
con el beneficio como una norma de justicia, la nueva teoría económica marginalista
interpretaba la regla del beneficio como una condición de equilibrio.

Los autores de la teoría marginalista partían del supuesto que la actividad económica
eficiente debía regirse sólo por las reglas del mercado estimuladas por la teoría del
valor subjetivo. Por lo tanto, el proceso de ingreso y gasto del Estado se explicaba
como un fenómeno de valor y precios económicos, determinado fundamentalmente
por las mismas leyes que gobiernan el precio de mercado en la economía privada. Los
impuestos eran considerados como pagos más o menos voluntario prestados por los
individuos a cambio de servicios proporcionados por el gobierno de acuerdo con la
valoración individual (subjetiva) de los servicios públicos.

El término “marginalista” hace referencia a la aplicación del principio de la utilidad

marginal decreciente en las décadas de 1880 y 1890, y su descubrimiento simultáneo
e independiente por tres autores sin relación aparente previa: el británico Stanley
Jevons, el austríaco Carl Menger y el francés Léon Walras, que publicaron sus trabajos
entre 1871 y 1874. Alfred Marshall también tenía clara la idea de la utilidad marginal
decreciente hacia 1870, pero en los “Principios de economía”, considerada la obra
central de la economía neoclásica, no apareció hasta 1890.

Algunos autores consideran el marginalismo como continuidad con la economía

política clásica, con base en las importantes similitudes que compartía el paradigma
clásico y el marginalismo: una visión del mundo económico caracterizada por la
división del trabajo, la propiedad privada de los medios de producción, los mercados,
la ley de Say y el modelo sin Estado, aunque aceptaban el Estado como un “mal
necesario” que cumple un papel esencial para el funcionamiento de la economía y la
sociedad en general; además, el enfoque filosófico utilitarista identifica la moral con la
elección racional de los individuos egoístas.

1.3.1 Marshall y Pigou. En la escuela neoclásica, Alfred Marshall y Cecil Pigou

también dejaron su estampa en el pensamiento británico de la economía de las
finanzas públicas. Sin mencionar el impacto de Keynes y la emergencia de la
estabilización como una meta de la política presupuestaria. La economía fiscal también
se adiciona al cuerpo general del análisis económico, su interés no está limitado por
los efectos de las operaciones fiscales sobre el mercado y las respuestas del mercado
a él (Musgrave en Palgrave, 1987).

El concepto del excedente del consumidor3 de Marshal se fundamentaba en la suma

de las utilidades individuales. Para Marshall el excedente del consumidor solo
suministra una medida para los excedentes de satisfacción, si se deja de lado el hecho
de que la misma suma de dinero representa diversas cantidades de satisfacción para
personas diferentes (con lo cual se ignora de paso la diferencia en la utilidad del dinero
para los diferentes individuos; es decir, dando por resuelto el problema de las
comparaciones interpersonales de utilidad). Pigou con base en los planteamientos de
su maestro Marshall y en los de Edgeworth y Wicksell, introdujo en su análisis el
supuesto de que era posible comparar las utilidades interpersonales.

Si bien Pigou tampoco discutió este problema, por la forma en que emplea el concepto
de producto social neto, se podría deducir que se pueden sumar las satisfacciones
individuales, de manera similar a como Marshall utilizo el concepto del excedente del
consumidor. Pigou emplea el total y la distribución del dividendo nacional como un
indicador del bienestar económico total. Así, un aumento en el dividendo nacional total
de la comunidad, siempre y cuando no disminuya el dividendo que perciben los pobres
(porque tengan que trabajar más, por ejemplo), implica un aumento del bienestar
económico, y además, sostuvo que un aumento de la distribución del dividendo
nacional a favor de los pobres también aumentaría el bienestar económico.

Pigou a través de sus dos textos (“Economía del Bienestar”, 1920; y un “Estudio en
Finanzas Públicas”, 1928), introduce una nueva perspectiva de análisis, el concepto
de externalidades, como distinción entre producto neto privado y social. El producto
privado neto mide los beneficios y costos internalizados que se registran en los precios
de mercado. El producto social neto será mayor cuando nuevos beneficios van a parar

3 Excedente del consumidor: es la diferencia entre lo que una persona está dispuesta a pagar y lo que
tiene que pagar.
a personas distintas a las que toman parte en las transacciones comerciales y será
menor cuando los costos recaen en terceras personas, costos que no se resarcen y
que, por tanto, no se reflejan en el precio. Donde los beneficios sociales superan a los
privados, debe pagarse una prima por los beneficios adicionales (externos) que no se
reflejan en la demanda del mercado. Donde los costos sociales superan al costo
privado, conviene establecer un impuesto. Allí donde es adecuada una subvención, su
cuantía dependerá del grado de alejamiento entre producto privado y social. Así, los
instrumentos fiscales se convierten en un mecanismo para regular las externalidades,
bien sea de tipo costo o beneficio (Musgrave 1985: 12).

Así, aparece ésta nueva fase de desarrollo de las finanzas públicas en “La Economía
del Bienestar” de Pigou (1920), con el análisis de las externalidades. Los costos
externos y los beneficios quedan no contabilizados por el mercado y esto requiere su
corrección por la política pública. El aporte de Pigou renueva la discusión fiscal, esta
vez en relación con las externalidades al diferenciar entre costos privados y costos
sociales. Los gobiernos recurrirían a los instrumentos fiscales para compensar los
efectos de dichas externalidades (Musgrave, 1987).

En el tratado de las finanzas públicas de Pigou (1928), la esfera de los servicios

públicos es definida sólo en términos generales, por extensión al punto donde el costo
social marginal y los beneficios serán iguales. Sin embargo, el concepto de beneficios
externos podría ser ampliado fácilmente a los bienes públicos, para que las
externalidades aparezcan no como un subproducto de ganancias internas cuando
todos los beneficios son externos. Esto constituía un cambio fundamental en el
método, en la construcción de un modelo normativo de economía pública, en términos
de cambio voluntario.

En la fase inicial del desarrollo de la economía del bienestar se trató de separar, la

parte analítica del sistema del bienestar de los supuestos respecto a las
comparaciones interpersonales de utilidad. Una de estos primeros intentos los realizó
Pareto. Para evitar la necesidad de las comparaciones interpersonales de utilidad,
Pareto formulo una definición especial de bienestar general, consideró que un punto
de máximo bienestar es una posición a partir de la cual ningún movimiento podría
mejorar la posición de todos los componentes del sistema; si un desplazamiento dado
de la posición original aumenta el bienestar de algunas personas, ello implica la
disminución del bienestar de otras, pero estos aumentos positivos o negativos de
cambio se hacen incomparables y quedan por fuera del análisis de bienestar de
Pareto.
1.4 El gasto público en la Economía Keynesiana (Keynesianos, poskeynesianos
y neokeynesianos)

En los años 30 del siglo XX parecía que la idea de la democracia liberal estaba
llegando a su fin, dando paso a un mundo radical de dictaduras en Europa: Fascistas,
nazistas y comunistas. Keynes un liberal convencido y practicante (pues había
impulsado el partido político liberal en Inglaterra que no prosperó), en defensa de esa
idea de democracia liberal, y para no permitir la entrada de las tendencias extremistas
a Inglaterra (bolchevismo o fascismo), y ante la “gran depresión” o crisis de demanda
agregada en Estados Unidos y Europa, y observando que las teorías económicas
clásicas no lograban dar respuestas a un sistema económico capitalista que intentaba
recuperarse exclusivamente por sus propios mecanismos internos, considero que la
salida se podría alcanzar a través del gasto gubernamental.

1.4.1 John Maynard Keynes. La economía keynesiana recibe su nombre, teorías y

principios del economista británico John Maynard Keynes (1883–1946), considerado
como el fundador de la macroeconomía moderna. Su obra más famosa, la “teoría
general del empleo, el interés y el dinero”, fue publicada en 1936, y el “Tratado sobre
el dinero” en 1930. La economía analizaba solo condiciones estáticas, pero en su
Tratado, Keynes creó un enfoque dinámico que posibilitó a ésta un estudio del flujo de
ingresos y gastos, y abrió nuevas perspectivas para el análisis económico. El principio
esencial de la escuela keynesiana es que la intervención del Estado puede estabilizar
la economía, dando inició a un paradigma diferente que dominó la escena político-
económica desde el fin de la Segunda Guerra Mundial y hasta principios de los 1970.

Según Keynes, la desocupación en Inglaterra era un fenómeno estructural y para

superarlo, el gobierno debía hacer uso de la “política fiscal” (gasto público, impuestos
y deuda pública) para reactivar la economía; y esto implicaba un papel activo del
Estado como complemento del mecanismo del mercado: el incremento del gasto
público en los periodos de recesión, lo cual generaría un déficit fiscal del Estado, pero
esto impulsaría la demanda adicional como estímulo a la inversión y a la disminución
del desempleo; así el gobierno podía moderar o eliminar los ciclos económicos a través
de su intervención en la economía.

Los niveles de gasto agregado, se podrían modificar, según las políticas

keynesianas, a través de las variaciones en el gasto gubernamental, en los impuestos
o mediante cambios en la oferta monetaria. La política fiscal se convierte así en el
instrumento que tiene el gobierno para variar tanto sus niveles de gasto como de
impuesto ya sea con fines restrictivos o expansivos de la economía; o de otra manera,
la política presupuestaria del gobierno, la política fiscal, tendría la capacidad para
generar déficit o superávit presupuestal con el objetivo de influenciar el nivel agregado
de la economía.

En resumen, la economía keynesiana centró su análisis en las causas y consecuencias

de las variaciones de la demanda agregada y sus relaciones con el nivel de empleo y
de ingresos; intentando brindar a las instituciones nacionales o internacionales los
mecanismos para controlar la economía en las épocas de recesión o de crisis. Este
control se ejercería mediante el mecanismo de gasto del gobierno, política que se
llamó política fiscal, y su justificación económica, según Keynes, parte en esencia del
efecto multiplicador que se produce ante un incremento en la demanda agregada.

Keynes invierte la Ley de Say, no es la producción la que determina la demanda, sino

la demanda la que determina la producción. Los empresarios invierten sobre la base
de una expectativa central: la diferencia entre la tasa de interés y la tasa de ganancia,
y si esta última es mayor, lo más probable es que se invierta; pero esa tasa de ganancia
depende de la demanda. Por otro lado, los consumidores consumen o “ahorran”
(defieren su consumo) no sólo cuando la tasa de interés sube, sino también de acuerdo
con las expectativas de sus ingresos futuros y de los precios de bienes de consumo,
etc. El problema es que las decisiones de ahorro y de inversión las hacen personas
distintas y, de pronto en momentos diferentes. Una tasa de interés excesiva reduce la
demanda por capital financiero, lo cual reduce el trabajo, y esto a su vez reduce el nivel
del agregado de salarios, lo cual conlleva a la reducción general de consumo, y esto
genera que la tasa de ganancia disminuya, y esta menor ganancia reduce la demanda
de inversiones. Y así continua el círculo vicioso. Entonces, queda claro que la relación
“ahorro igual a la inversión” no se establece sola o automáticamente a través de la
acción del mercado y esa falla puede resultar en crisis, pero Keynes visualiza que la
única manera de superar esa falla es a través del Estado. Según la teoría keynesiana,
la intervención estatal es necesaria para moderar los auges y caídas de la actividad
económica, es decir, el ciclo económico.

Así, el Estado empezó a encargarse de manera creciente de la satisfacción de

necesidades de interés general, esto es de la prestación de bienes y servicios públicos,
entre los que se pueden señalar la salud, educación, seguridad social, la construcción
de ferrocarriles, carreteras, telecomunicaciones, transmisión de energía, entre otros.

La teoría keynesiana ha sido objeto de revisión en las últimas décadas, en especial a

partir de los años 1970, pues su aplicación se considera como la causa del creciente
déficit fiscal de los Estados. Sus críticos postulan en consecuencia la necesidad de
reducir el gasto público y privatizar una gran cantidad de servicios que se entendían
inherentes al Estado, para garantizar una mejor prestación de los servicios (eficiencia)
a través del sector privado, el cual supuestamente se rige por la competencia. Sin
embargo, en los años 1930 ya se observaba el fallo de la competencia, es decir, el
predominio de los monopolios y, además, los servicios públicos a privatizar operan por
lo general como monopolios.

La economía keynesiana dominó la teoría y la política económica después de la

Segunda Guerra Mundial hasta la década de 1970, cuando en muchas economías
avanzadas hubo inflación y un lento crecimiento, fenómeno llamado “estanflación”. La
teoría keynesiana perdió entonces popularidad porque no ofrecía una respuesta de
políticas apropiadas para superar tal situación.

1.4.2 Paul Samuelson. Los aportes de Samuelson sobre gasto público y tributación
(“teoría pura del gasto público”, más conocida como la teoría de los bienes públicos)
se encuentran en una serie de trabajos, publicados en los años 1954, 1955, 1958 y
1969.

Frente al enfoque anglosajón, los economistas de Europa continental perfilaron un

tratamiento distinto, del que habría de surgir toda la problemática de las finanzas
públicas. El punto de partida consistió en proclamar el carácter individualista de las
necesidades públicas. Los bienes públicos se dirigen, al igual que los privados, a la
satisfacción de las necesidades de los individuos. Las necesidades de los individuos
forman parte de las necesidades totales –se niega con ello cualquier concepción
organicista de la sociedad-.

Si las necesidades privadas se seleccionan y ordenan en función de su utilidad

marginal, las necesidades públicas también se pueden ordenar por su valoración
marginal para los diferentes individuos. Este enfoque obliga a unir los dos lados del
presupuesto: gastos e ingresos públicos. Los gastos públicos ofrecen los bienes
públicos que satisfacen las necesidades públicas, cuya utilidad marginal debe igualar
a la desutilidad marginal que comporta el pago de los impuestos. Los impuestos se
configuran como precios-impuesto en paralelismo con los precios que las economías
individuales pagan en el mercado para adquirir los bienes privados.

Según Samuelson (1958: 189), “el modelo que explotó en los artículos de los años
1954 y 1955, también es el modelo que Sax, Wicksell, Lindhal, Musgrave, Bowen y
otros economistas han considerado bajo la denominación de <<teoría del cambio
voluntario de la hacienda pública>>, es el modelo natural que debería formularse
dando un mayor énfasis a los efectos externos”.

Para el profesor Samuelson (1954), con la excepción de Sax, Wicksell, Musgrave y

Bowen, los economistas han descubierto más bien la teoría óptima del gasto público,
empleando gran parte de su energía en desarrollar la teoría de la imposición
(tributación). (...) Los bienes de consumo público colectivo que todos disfrutan en
común en el sentido que el consumo de cada individuo de tal bien no genera una
reducción del consumo de otro individuo del bien (...). Sin embargo, ningún sistema
descentralizado de precios puede servir para determinar óptimamente estos niveles
de consumo público. Tendrán que utilizarse otras clases de <<votación>> o
<<señalización>>, pero, y este es el punto sentido por Wicksell, quizás no apreciado
completamente por Lindahl, el interés egoísta de cada persona le llevará a dar señales
falsas, para pretender tener menos interés en una actividad de consumo público que
el interés que realmente tiene.

Según Musgrave (1987), Samuelson ofrece una formulación más general que resuelve
simultáneamente los problemas de asignación y distribución. El tema de la distribución
es abordado en términos de bienestar y no de ingresos. El modelo de Lindahl por el
contrario separa los temas de asignación y distribución. La fase de separación de la
asignación de recursos (eficiencia) y la redistribución (equidad) de la política
presupuestaria fue ampliada para incluir la función de estabilización como una tercera
rama (Musgrave, 1959).

1.4.3 Richard Musgrave. Es un economista conocido por sus contribuciones a la

teoría de las finanzas públicas. Nació en Koegnistein, Alemania. Comenzó sus
estudios en las Universidades de Munich y Heidelberg, donde se graduó en 1933, y
continuó en la Universidad de Harvard. Su obra más destacada es "Los principios de
las finanzas públicas" (1959), aún hoy un referente en la enseñanza de la economía
pública y teorías sobre finanzas públicas.

Según el economista Martin Feldstein, "Richard Musgrave transformó la economía en

los años 1950 y 1960 a partir de un asunto descriptivo e institucional, que utiliza las
herramientas de la microeconomía y la macroeconomía keynesiana para entender el
efecto de los impuestos" (20 de enero 2007, como homenaje póstumo por su
fallecimiento el 15 de enero de 2007, en Santa Cruz, California). En criterio de
Samuelson (1969: 194), “The Principies of Public Finance” de Musgrave (1959), “ha
desplazado el tratado de Pigou (1928) como obra clásica sobre la cuestión”.
En 1939 a partir de su artículo "Teoría del cambio voluntario” de la Economía Pública
se origina “El marco de las tres funciones fiscales del gobierno”. Dicho marco parte de
la premisa de que la actividad gubernamental en materia fiscal debe estar dividida en
tres funciones o ramas: la asignación eficiente de recursos, la redistribución equitativa
de la renta y la estabilidad de indicadores macroeconómicos (inflación y desempleo).
Al hacer esta distinción entre las responsabilidades del gobierno, se reduce el ámbito
de investigación sobre la asignación de impuestos. Más tarde retoma y amplía sus
argumentos al respecto. El primer elemento que integra la teoría de Musgrave (1959:
XXXIII) lo constituyen las finalidades a las que sirven los programas de ingresos y
gastos públicos. Como al respecto no existen principios ni reglas uniformes que
puedan aplicarse a la gestión de la Economía pública, en lugar de ello nos enfrentamos
a un cierto número de funciones, separadas que requieren soluciones distintas: 1)
asignación de recursos (servicios), 2) distribución de la riqueza, y 3) mantener la
estabilidad económica.

Samuelson (1969), sin embargo, observa que una de las pocas diferencias con
Musgrave es porque éste divide y trata las funciones (o ramas) fiscales del Gobierno
de asignación (eficiencia), distribución (equidad) y estabilización de manera separada,
pues de hecho él pretende elaborar una “teoría unificadora” entre eficiencia y equidad
mediante el principio del beneficio, para resolver también de manera unificada, los
problemas de tributación y gasto público.

En 1957 Musgrave publica su obra "Teoría múltiple de determinación del presupuesto",

en la que incluye el concepto de 'bienes sociales', o bienes públicos, que desde
entonces ha sido ampliamente tratado por otros teóricos del campo de la economía.

La satisfacción de necesidades sociales y preferentes constituye el verdadero y

fundamental problema que plantea la actividad financiera. Determinar las condiciones
óptimas para satisfacer esas necesidades es el propósito de la rama de servicios de
Musgrave (1959: XXXVIII). El punto de partida lo constituyen los conceptos de
necesidades sociales y de bienes públicos (con los que se satisfacen las necesidades
sociales).
2. La tributación: Los criterios de eficiencia y equidad en la
imposición y los principios de capacidad de pago y beneficio.

Los criterios para una <buena imposición> encuentran como base las célebres
máximas de Smith: igualdad, certidumbre, comodidad en el pago y economía
recaudadora. La equidad o igualdad en la imposición deberían corresponder con los
beneficios recibidos y también reflejar la capacidad de pago, y en ambos casos se
discutió acerca de si la distribución de la carga debería ser proporcional progresiva.
“Además, fue necesario especificar un índice para medir el beneficio y la capacidad de
pago” (Musgrave 1985: 18).

2.1 La tributación en la Economía Clásica

Los Clásicos estudiaron primero las obligaciones del soberano (gasto público) y
después se dedicaron al análisis impositivo. “Con la imposición en función del beneficio
aplicable sólo a una pequeña parte del ingreso total, los criterios para una <buena
imposición> en la mayoría de los ingresos públicos tenían que desarrollarse con
independencia de los gastos” (Musgrave 1985: 18).

2.1.1 Adam Smith. Desde Adam Smith, el pensamiento tributario ha puesto su

atención sobre dos importantes temas: la equidad y la eficiencia. La discusión del
criterio de equidad, ha seguido dos direcciones históricas, la del principio del beneficio
y la del principio de capacidad de pago. Estos dos principios fueron claramente
expuestos por Adam Smith en su discusión de los requerimientos de un buen sistema
tributario. El requerimiento de Smith sobre la eficiencia de la tributación, encontraría
nuevos seguidores en los precursores del marginalismo tal como se muestra más
adelante (Musgrave, 1987).

En el capítulo 2, “Sobre las fuentes de donde proceden los ingresos públicos”, del libro
V de la riqueza de la Naciones (1776), Adam Smith señala que toda renta proviene de
estas dos fuentes:

1) La propiedad perteneciente al Soberano (Estado), con dos fuentes de ingresos:

- Rentas derivadas del capital (en dinero o en inmuebles): generan intereses y
beneficios.
- Rentas derivadas de la propiedad en tierras (ventas de tierras, arriendos).

2) El ingreso del pueblo (ingresos privados de los individuos):

 - Rentas: impuesto sobre la renta de la tierra.
- Beneficios: impuestos sobre el beneficio (interés y excedente), sobre las
utilidades provenientes del capital y sobre el valor patrimonial de la tierra, de las
casas y de los capitales.
- De los salarios

Según Smith (1776: 726-7), “existen cuatro máximas con respecto a los impuestos en
general”: 1) igualdad (equidad), 2) certidumbre, 3) comodidad del pago y, 4) economía
de la recaudación (eficiencia).

Aunque las máximas de Smith comienzan con la capacidad de pago avanzan hacia
una regla del beneficio. Sin embargo, para Smith la contribución se debe fijar en
proporción a los ingresos recibidos, excluye los ingresos salariales de subsistencia.
Otra exención la constituye el impuesto sobre los alquileres de vivienda. La mayoría
de autores contractualistas (Hobbes) apoyaron el punto de vista proporcional, también
lo hizo Bentham, partidario de la exención de los salarios de subsistencia.

Con base en las ideas iniciales de Adam Smith, las administraciones tributarias de los
países del mundo occidental contemplan cuatro criterios de eficiencia al escoger la
base de los impuestos: neutralidad (no perturbar el funcionamiento del mercado),
certeza (rendimiento futuro para el fisco), evidencia (conocimiento de los impuestos
por parte del contribuyente) y eficiencia administrativa (porcentaje de impuestos que
se destinan a gastos de recaudación).

Así, Adam Smith resume en cuatro las fuentes de ineficiencia tributaria: una
administración tributaria costosa, una carga tributaria que obstruya las actividades
económicas, una tributación excesiva y de tal naturaleza que estimule la evasión, y
una fiscalización excesiva de los contribuyentes. Estas fuentes de ineficiencia podrían,
según Smith tener como resultado paradójico que, “los impuestos llegan a ser con
frecuencia mucho más gravosos para el pueblo que ventajosos para el Soberano”
(Musgrave, 1987).

El punto central de la regla según el beneficio, es definir si el impuesto se determina

por el costo del servicio ofrecido a una persona determinada o si es sobre lo que una
persona (dadas su renta y preferencias) está dispuesta a pagar. En el último caso, el
impuesto según el beneficio se convierte en un precio tipo Lindahl y la imposición
progresiva gira entonces sobre las elasticidades precio y renta de la demanda, factores
que dependen de los servicios concretos en cuestión, no pudiendo generalizarse sobre
el presupuesto como un todo (Musgrave, 1985, p.20).
El principio del beneficio tiene la ventaja que enlaza los dos lados del presupuesto
(impuesto y el gasto) y así los relaciona con la teoría de los bienes públicos. Por su
parte, el principio de capacidad de gasto (pago) se concentra en el lado de los ingresos
atendiendo a la distribución de la carga tributaria. El precio Lindahl, después de todo,
fue un impuesto al beneficio por excelencia. Sin embargo, las finanzas de los precios
fijos o de cuotas, relacionados con el nivel de consumo individual de bienes públicos
interfieren con su provisión eficiente. El principio del beneficio tampoco admite el uso
redistributivo del proceso fiscal (Musgrave, 1987).

El principio de capacidad de pago tiene también una larga historia, Montesquieu y Say
fueron partidarios de la progresión, mientras que Bodin defendió una tributación
proporcional. Sin embargo la historia moderna de la capacidad de pago empieza con
la formulación de Mill. “Escribiendo en los años 1840, Mill fue sensible a una estructura
política y filosófica totalmente diferente a la de Adam Smith” (Musgrave 1985: 21).

2.1.2 David Ricardo 1817. Ricardo en “Principios de economía política y tributación”.

Trata varios impuestos y su incidencia en las diferentes clases sociales y en la
economía: Impuesto de timbre y los derechos sobre el registro de obligaciones y
contratos, relativos a préstamos en dinero; Impuestos sobre la Renta de la tierra;
Impuestos sobre productos primos; los Diezmos; Impuesto predial; Impuesto sobre las
viviendas; Impuestos sobre las utilidades; Impuestos sobre los salarios.

Ricardo expresa diversas reservas y objeciones frente a los impuestos tanto directos
(impuestos a la renta de la tierra, los salarios, las utilidades) y a los impuestos
indirectos (impuestos al consumo -productos primos e impuestos diferentes a los
productos primos-).

El impuesto de timbre y los derechos sobre el registro de obligaciones y

contratos, relativos a préstamos en dinero: Según Ricardo, estos impuestos inciden
enteramente sobre el propietario, y, de hecho, es siempre éste quien los paga. (…)
“cuando más cuesta adquirir una propiedad, cuanto más se reduce el valor neto de la
cosa adquirida. Todo impuesto sobre traslación de dominio, de cualquier clase que
sea, en cuanto disminuye el valor del capital de la propiedad, reduce los fondos
destinados a sostener el trabajo” (Ricardo 1976, p. 117).

Impuestos sobre productos primos: forma parte de los impuestos indirectos sobre
el consumo, que son los impuestos sobre bienes y artículos de consumo, como los
cereales, granos, productos de primera necesidad, y artículos diferentes a los
productos primos como calzado, carteras, etc.; que afectan el salario de los
trabajadores. El problema que evidencia Ricardo es que, “si no aumenta el precio del
producto primo en forma tal que compense al cultivador por el impuesto, él tendrá
naturalmente que abandonar un negocio cuyas utilidades estuviesen por debajo de la
tasa natural. Ello ocasionará una disminución de la oferta, hasta que la demanda, que
no ha sufrido disminución, produzca un alza tal en el precio del producto primo, que
haga su cultivo tan rentable como la misma inversión de capital, en cualquier otro
negocio” (1976, p. 118).

Mientras el impuesto de timbre lo asume el propietario, los impuestos sobre productos

primos se trasladan al consumidor y en particular al trabajador. “Un alza en el precio
es el único medio de pagar el impuesto y, al mismo tiempo, de continuar obteniendo
utilidades usuales y generale de este empleo que hace de su capital. (…) El impuesto
sobre el producto primo no sería pagado por el terrateniente, tampoco lo pagaría el
granjero, pero lo pagaría en la forma de un precio más alto, el consumidor” (1976, p.
118).

Por consiguiente, un impuesto sobre los cereales incidirá sobre el consumidor de

cereal, y aumentando su valor en comparación con todos los otros productos en un
grado proporcional al impuesto. “En la medida en que el producto primo entre en la
composición de otros bienes incrementa su valor, a menos que el impuesto quedara
compensado por otras causas. De hecho, estarían sufriendo un impuesto de carácter
indirecto, y su valor aumentará proporcionalmente al impuesto” (1976, p. 120). Y en
seguida agrega Ricardo, “sin embargo, un impuesto sobre el producto primo y sobre
los artículos necesarios al obrero, tendrá otro efecto más: hará que suban los salarios”
(1976, p. 120).

Ahora, el impuesto sobre el producto de la tierra operaría, según Ricardo, como sigue:

1. Elevaría el precio del producto primo por una cantidad igual al impuesto, y
encarecería por tanto en cada consumidor, proporcionalmente a su consumo.
2. Elevaría los salarios de la mano de obra, y disminuiría las utilidades.

Por tanto, según Ricardo, podrían sucintarse las siguientes objeciones a este impuesto

1. Que como eleva los salarios de la mano de obra y disminuye las utilidades, es un
impuesto desigual, dado que afecta los ingresos del granjero, del comerciante y del
fabricante, y no incide sobre el ingreso del terrateniente, del capitalista y otras
personas que gozan de ingresos fijos.
2. Que existiría un intervalo considerable entre el alza en el precio de los cereales y al
alza de los salarios, durante el cual el obrero se verá afectado por una gran escasez.
3. Que el alza de los salarios y la disminución de las utilidades desalienta la
acumulación, y tiene los mismos efectos perniciosos que la pobreza natural del suelo.
4. Que al elevar el precio del producto primo se elevarían los precios de todos los
bienes para cuta elaboración aquél se emplea y por tanto no podríamos competir en
un pie de igualdad con productores extranjeros, en el mercado mundial.

Impuestos sobre la Renta de la tierra. “La renta es la cantidad pagada al

terrateniente por el uso de la tierra, única y exclusivamente. El agregado a esta
cantidad que se le paga bajo el nombre de renta, lo es por el uso de las construcciones,
etc., y constituye en realidad las utilidades del capital del terrateniente. Al gravar la
renta, debido a que no se haría distinción alguna entre la parte pagada por el uso de
la tierra y la parte que se paga por el uso del capital al terrateniente, una parte incidiría
sobre las utilidades del terrateniente, lo cual desalentaría el cultivo a menos que se
aumentase el precio de los productos primos” (Ricardo, 1976, p. 131).

Diezmos. “Son u impuesto sobre el producto bruto de la tierra, y a semejanza de los

impuestos sobre el producto primo, inciden por completo en el consumidor. Difieren de
un impuesto sobre la renta por el hecho que afectan tierras que este último impuesto
no alcanzaría, puesto que elevarían el precio del producto primo, el cual no podría ser
alterado por el impuesto”. La única diferencia entre los diezmos y los impuestos sobre
productos primos es que uno es un impuesto variable en dinero, y el otro es un
impuesto fijo en dinero (Ricardo, 1976, p. 133).

Impuesto predial. “Un impuesto predial, proporcionado a la renta de las tierras, y

variable con cada cambio sufrido por dicha renta es, en realidad un impuesto sobre la
renta. En calidad de un impuesto sobre la renta, no podrá aplicarse a tierras que no la
produzcan, ni al producto del capital empleado en tierras con fines de lucro
únicamente, y que nunca pagan renta” (Ricardo, 1976, p. 137).

Un impuesto sobre las tierras sería desigual, y contrario a una de las cuatro máximas
acerca de los impuestos en general, a las cuales, según Adam Smith, habrían de
conformarse todos los impuestos. Son como sigue.
1º “Los ciudadanos de cualquier Estado deben contribuir al sostenimiento del gobierno,
en cuanto sea posible, en proporción a sus respectivas aptitudes”.
2º El impuesto que cada individuo esta obligado a pagar debe ser cierto y no arbitrario.
3º Todo impuesto debe cobrarse en el tiempo y de la manera que sean más cómodos
al contribuyente.
4º Toda contribución debe percibirse de tal forma que haya la menor diferencia posible
entre las sumas que salen del del bolsillo del contribuyente y las que ingresan en el
tesoro público. (Ricardo, 1976, p. 137-8).

Impuesto sobre las viviendas. Los impuestos sobre viviendas, incidirá sobre el
propietario, aunque graven al ocupante, frecuentemente inciden, por disminución de la
renta, sobre el propietario (Ricardo, 1976, p. 151).

Impuestos sobre el oro. Los impuestos sobre el oro son de dos clases: en uno se
grava la cantidad real de oro en circulación; en otra, la cantidad que actualmente
producen las minas. Ambas tienen una tendencia a reducir la cantidad, y aumentar el
valor del oro; pero en ninguno de los dos casos aumentará su valor hasta que la
cantidad se reduzca, y, por consiguiente, dichos impuestos incidirá durante algún
tiempo, hasta que la oferta disminuya, sobre los propietarios del dinero, pero, en fin de
cuentas, aquella parte que permanentemente incida sobre la cantidad, será pagada
por el propietario de la mina, como deducción de la renta, y por los compradores de
aquella porción de oro que se usa para contribuir a los goces de la humanidad, y que
no se aparta exclusivamente para servir de medio circulante (Ricardo, 1976, 1976, p.
150).

Impuestos sobre las utilidades. Los impuestos sobre aquellos bienes que
generalmente se denominan de lujo, inciden solamente sobre quienes hacen uso de
ellos. Un impuesto sobre el vino lo paga quien lo consume. (…) Del mismo modo un
impuesto sobre las utilidades del agricultor elevaría el precio de los cereales; un
impuesto sobre las utilidades de los fabricantes de paños, el precio de estos tejidos; y
si se estableciera un impuesto en proporción a las utilidades de todas las actividades
o profesiones, todos los artículos registrarían un aumento del precio (Ricardo, 1976, p.
154).

Si las utilidades de todos los negocios fueran gravadas, excepto las del granjero, todos
los bienes aumentarían su valor monetario, con excepción del producto primo. Al
gravar las utilidades del agricultor no se le grava más que si quedara exento del
impuesto sobre sus utilidades, y el terrateniente tiene un decidido interés en que
resulten gravadas las utilidades de sus colonos, pues sólo bajo esa condición puede
continuar él realmente exento (Ricardo, 1976, pp. 157 y 160).
Como los impuestos sobre los productos primos, los diezmos, los impuestos sobre los
salarios y sobre los productos necesarios para el granjero, al elevar los salarios
disminuirán las utilidades, todos, aunque no en igual grado, producirán los mismos
efectos (Ricardo, 1976, p. 161).

Impuestos sobre los salarios. Afectan directamente al trabajador y Ricardo los

considera inapropiados porque reducen sus ingresos, la adquisición de los bienes de
primera necesidad, afectan el gasto en vivienda ya las familias y terminan por la
elevación de los salarios, y con estos los costos y los precios de producción.

2.1.3 John Stuart Mill. En sus “Principios de economía política” (1848), del libro V
“sobre la influencia del Gobierno”, dedica 5 de sus 11 capítulos a la tributación.

Capítulo I. Las funciones del Gobierno en General. “Una de las cuestiones más
discutidas en el periodo actual, tanto en ciencia política como en el arte de gobernar,
es la de los límites que deben fijarse a las funciones y a acción de gobernar”. Para Mill,
“la exageración de las atribuciones del gobierno, donde más prevalece, tanto en teoría
como en la práctica, es entre las naciones del continente, mientras que en Inglaterra
ha predominado hasta ahora el espíritu contrario” (Mill, 2006, p. 681).

Comenta Mill que, “al intentar enumerar las funciones necesarias del gobierno, vemos
que son mucho más variadas” (Mill, 2006, p. 682). Entre estas, la protección contra la
violencia y el fraude (cumplimiento de contratos), la administración de justicia
(prevención y supresión de la fuerza y el fraude con el empleo apropiado de soldados,
policías y jueces); la función de acuñar la moneda; establecer los patronos de pesas y
medidas; pavimentar, alumbrar y limpiar las calles (municipios); levantar diques sobre
el mar y los ríos. A J. S. Mill, le preocupa que el gobierno rebase los límites de sus
funciones, con base en la doctrina, “según la cual los individuos son los que mejor
pueden cuidar de sus propios intereses sin que el gobierno pueda ocuparse de ellos
más que para impedir que otros los molesten, la doctrina en cuestión no puede nunca
aplicarse sino a las personas capaces de actuar por sí mismas (Mill, 2006, p. 685).

La intervención del gobierno a partir de sus funciones las examina Mill en tres partes:
1) los efectos económicos de la manera como los gobiernos realizan sus funciones
necesarias y reconocidas; y los medios adoptados para reunir los ingresos que son su
condición de existencia; 2) la naturaleza de las leyes para ordenar y regular la
propiedad y los contratos; 3) la judicatura y la policía para el cumplimiento de las leyes.
Capítulo II. De los principios generales de los impuestos. Comienza J. S. Mill citando
y acogiendo las cuatro máximas o principios, las cualidades que son de desear en un
sistema de impuestos, desde el punto de vista económico: 1) Los súbditos de cada
estado deben contribuir al sostenimiento del gobierno en una proporción lo más
cercana posible a sus respectivas capacidades: 2) El impuesto que cada individuo está
obligado a pagar debe ser fijo y no arbitrario; 3) Todo impuesto debe recaudarse en la
época y en la forma en las que es más probable que convenga su pago al
contribuyente; 4) Todo impuesto debe planearse de modo que la diferencia entre lo
que se recauda y lo que ingresa en el tesoro público del estado sea lo más pequeña
posible.

Se Pregunta Mill, ¿por qué razón debe prevalecer la igualdad en materia de

impuestos?, porque el gobierno no debe hacer ninguna distinción entre las personas
o las clases, y partiendo de la máxima de que debe exigirse a todos iguales sacrificios,
con base en el impuesto progresivo de la propiedad y/o del ingreso en el cual el
porcentaje sube a medida que aumenta el importe de éste. El impuesto progresivo se
considera un instrumento para corregir las desigualdades de riqueza y de ingresos,
pero en porcentaje igual o proporcional y no aumentándolo con la riqueza, lo que se
consideraría un castigo al trabajo y al ahorro. “no son las fortunas que se han ganado,
sino las que se han heredado, las que es conveniente limitar para bien del público”, y
las que más desigualdad generan. Los impuestos sobre herencias y legados los
considera Mill como impuestos al capital. También nos habla Mill de la diferencia de
impuestos dirigidos a propiedades y capitales improductivos, dineros en préstamos o
en acciones. Para Mill (2006, p. 690), “la exención no debe extenderse, más allá de la
cantidad de ingresos necesarios para atender a la vida y a la salud y a la humanidad
de penalidades corporales”.

Mill rechaza la doble tributación, “gravar la suma invertida y después también el

producto de la inversión es gravar dos veces la misma parte de los medios del
contribuyente (…) si obtiene el interés, es porque se abstiene de usar el principal; si
gasta el principal no recibe intereses” (Mill, 2006, p. 696).

En cuanto a la renta de la tierra, que se puede incrementar por efecto de la

valorización, “puede decirse que se enriquecen mientras duermen, sin trabajar,
arriesgar o economizar. (…) La única manera admisible de proceder sería por medio
de una medida de carácter general. El primer paso sería la valoración de toda la tierra
del país” (Mill, 2006, p. 700).
Capítulo III. De los impuestos directos. “Un impuesto directo es el que se exige a las
mismas personas que se pretende o desea que lo paguen. Impuestos indirectos son
aquellos que se exigen a una persona con la esperanza e intención de que ésta se
indemnizará a expensas de alguna otra: por ejemplo, los impuestos de consumo y los
derechos de aduana. Al productor o importador de una mercancía se le exige que
pague un impuesto sobre la misma con la intención (…) de gravar por su intermedio a
los consumidores del artículo…” (Mill, 2006, p. 704).

Los impuestos directos recaen sobre el ingreso o sobre el gasto. La mayor parte de
los impuestos sobre el gasto son indirectos. Las fuentes de ingresos son las rentas,
las ganancias y los salarios.

Un impuesto sobre la renta recae por entero en el terrateniente. La ganancia bajo la

forma de una renta está sujeta al mismo tratamiento que las demás ganancias, y al
igual que un impuesto sobre la renta recae por entero en el que lo paga, y no afectaría
los precios; pero resulta inevitable que el capitalista arroje una parte sobre el trabajador
o el terrateniente.

Los impuestos sobre los salarios y sus efectos son muy diferentes, según sean
gravados por el trabajo ordinario no calificado, de empleos calificados y privilegiados,
ya manuales, ya intelectuales. Mill )2006, p. 709) pregunta, “¿sobre quién recaerá el
impuesto? Según Adam Smith, sobre la comunidad en general en su carácter de
consumidor, ya que, según él, haría subir los precios en general”; para Mill, “un alza
de los salarios ocasionada por un impuesto, como cualquier otro aumento del costo
del trabajo, tiene que ser a costa de las ganancias”.

El impuesto sobre el ingreso, para que sea compatible con la justicia, debe cumplir tres
condiciones: 1) que se dejen libre de todo gravamen los ingresos inferiores a cierta
cantidad. 2) Los ingresos superiores a ese límite deben gravarse sólo en proporción a
sus excedentes por encima del mismo; 3) las sumas ahorradas del ingreso e invertidas,
deben estar exentas del impuesto.

Capítulo IV. De los impuestos sobre las mercancías. Se suele entender los que se
establecen sobre los productores o sobre los intermediarios (comerciantes), y pueden
ser por la producción interna, o por la importación, transporte; y se clasifican en
impuesto al consumo, derechos de aduana y derechos de tránsito y peaje.

Un impuesto sobre una mercancía puede consistir en una cantidad fija de dinero por
una cantidad determinada de mercancías, o que sea un impuesto ad valorem, hará
subir, por regla general el valor y el precio de la mercancía en una cantidad por lo
menos igual al importe del impuesto. Y el alza del precio, que es una consecuencia del
impuesto, hace siempre disminuir la demanda de la mercancía, lo cual termina por
impedir las mejoras en su producción; además que algunas, necesarias para el
trabajador terminan afectando su ingreso, el consumo, y la distribución de la riqueza.

Capítulo V. De algunos otros impuestos. Impuestos sobre los contratos, de pequeñas

o grandes transacciones, “consisten en gravar el instrumento legal que sirve como
comprobante del contrato y que es, por lo general, la prueba legalmente admisible”
(Mill, 2006, p. 734). También existen los derechos de timbre sobre documentos legales
de recibo y sobre escrituras (traspasos) dando por terminado un compromiso.
Principales impuestos sobre contratos: transferencias de propiedad (compras y
ventas); ventas de mercancías (las hacer subir de precios), compra venta de tierras;
contratos de arrendamientos.

Otros impuestos son los que gravan las comunicaciones (servicios postales),
impuestos sobre anuncios, impuestos sobre periódicos (que rechaza Mill, y hoy no
existen). Además de los impuestos generales del Estado, existen los impuestos
locales, que en la Inglaterra de entonces eran directos.

2.2 La regla del sacrificio según Francis Edgeworth y Cecil Pigou

En 1897, el argumento fue resumido por Edgeworth. “Empezó por <la fórmula del
utilitarismo más pura, más deductiva, a partir de la cual Bentham se aproxima a la
igualdad>. Deduce después el sacrificio marginal igual o total mínimo como solución
óptima no como principio de justicia distributiva sino como una base teórica de partida”
(Musgrave 1985, p.22).

El refinamiento de Edgeworth (1897) y Pigou (1928) en relación con el principio de

capacidad de pago –igualdad de sacrificio-, diferencia diversos tipos de sacrificios4:

4
El sacrificio absoluto igual o total igual exige que a cada contribuyente (rico o pobre) el pago de
impuestos para financiar los gastos, debería reportarle una disminución de su renta de tal forma que
sufran una perdida absoluta igual de utilidad que los demás contribuyentes: U(y)-U(y-T) debe ser igual
para todos, suponiendo que U(y) es la función de utilidad de la renta, y T el impuesto. El sacrificio
proporcional igual exige que las unidades de utilidad de la renta pérdidas con el impuesto guarde la
misma proporción en relación con la utilidad de renta antes del impuesto o que sea igual para todos:
U(y)-U(Y-T)/U. El sacrifico marginal igual requiere que cada contribuyente pague un impuesto tal que
el sacrificio de todos los contribuyentes sea mínimo e igual para todos los contribuyentes: siendo d U
(y – T) / d (y – T).
sacrificio absoluto igual o sacrifico total igual, sacrificio proporcional igual, y sacrificio
marginal igual o sacrificio global mínimo.

Edgeworth no sólo aplico la regla del sacrificio marginal igual a la distribución del costo
de los servicios públicos, sino que la amplió a un sistema de transferencias que da
lugar a una distribución igual de la renta (Musgrave 1985: 9). La regla del sacrifico
marginal igual exige que el sacrifico total sea el mínimo, y entonces, se le puede
considerar también como una regla de eficiencia. De acuerdo con la visión utilitarista,
en lugar de hablar de sacrificio mínimo, podría hablarse también de maximización del
bienestar.

Edgeworth (1897) dentro de un contexto diferente al de Mill, prosiguió con el análisis

de “igualdad del sacrificio”. Edgeworth parte del criterio de Bentham según el cual toda
acción debería orientarse a la obtención de la mayor suma total de utilidad. “El principio
de la mayor felicidad, es el examen de la acción del gobierno, al menos con respecto
a la tributación”. Y más adelante nos dice Edgeworth (1897, p.121) que,

“si la desigualdad de las fortunas es considerable con respecto a la suma específica de

tributación, ahí la tributación no puede estar dando bastantes vueltas, por decirlo así. La
solución del problema debería ser reducirla a un cierto nivel. (…) La solución de este
problema en abstracto es que los ricos deberían tributar para beneficio de los pobres
hasta el punto en el cual se alcance la igualdad completa de las fortunas. (…) Pero este
resultado inmediatamente incorpora dudas y reservas.”

Edgeworth y Pigou con base en Bentham (1802) optaron por la regla del sacrificio
marginal igual, dada la premisa utilitaria que el menor sacrificio total (o un máximo nivel
de bienestar permanente) sería la meta de la conducta racional. Dado el supuesto
adicional de iguales niveles de utilidad, la formulación exige moverse hacia una igual
distribución (Musgrave, 1987).

La discusión sobre la capacidad de pago desapareció entonces, pero fue resumida por
Pigou (1928). Pigou aceptó como principio absoluto de la tributación el del sacrificio
mínimo, considerando como el equivalente a la norma general de que la política
pública debería orientarse hacia la maximización de bienes. Pigou (1928) exploró las
fórmulas impositivas susceptibles de aplicación a diversas reglas de equidad y volvió
sobre la discusión de Edgeworth en relación con el principio de “menor sacrificio total”
como guía de tributación, avalando la regla de igual sacrificio marginal.
Sin embargo, el tema de la distribución era tan básico como para ser excluido de la
economía, y la distribución de la carga impositiva tan central para, su vez, ser excluido
de las finanzas públicas. Las consideraciones distributivas entraron de nuevo por la
vía del bienestar social (Bergson, 1938). Suponiendo que la forma de esa función sea
acordada por la sociedad, se aplicó entonces el <punto de máxima felicidad> en la
frontera de utilidad (Samuelson, 1954). De manera más reciente, reapareció el uso de
pesos redistributivos en el análisis de costo beneficio (Weisbrod, 1968) y en los tipos
de imposición óptima sobre la renta. “Al postular una función de bienestar que refleja
el juicio social del valor (al que se llega mediante un proceso político basado en la
preferencia social de los votantes individuales), se evita la debatida premisa de la
medición cardinal y comparabilidad” (Musgrave 1985: 24).

2.3 El análisis marginalista, la economía neoclásica y la teoría de la tributación

óptima. La máxima de Smith de la eficiencia fue retomada por los autores
marginalistas. Jules Dupuit (1804-1866) quien en 1844 anticipara los conceptos acerca
de la demanda, la utilidad y la pérdida de bienestar (pérdida de peso muerto 5) debida
a la tributación, se considera entre los precursores de ésta máxima.

H. Jenkin en 1871 fue el primero en plantear el problema de cómo la carga de un

impuesto llega exceder el monto del recaudo, y también, el primero en utilizar las
herramientas de la oferta y la demanda para el análisis de la incidencia tributaria.

Con Alfred Marshall (1890), en sus principios de Economía, el concepto de excedente

del consumidor alcanzó su mayor nivel de desarrollo. Marshall relacionó las pérdidas
de bienestar debidas a la tributación con las elasticidades-precio de la demanda y la
oferta. Por consiguiente, las pérdidas de bienestar asociadas a la tributación serían
mayores en el caso de bienes con elasticidades precio de la demanda altas que en el
caso de bienes con elasticidades precio de la demanda bajas.

5 Perdida muerta: pérdidas del excedente del consumidor y del productor, que no se transfieren a otras
partes. A veces, esta pérdida se denomina “carga excesiva” de un impuesto, y representa las pérdidas
adicionales que sufren los consumidores y los productores como resultado de un impuesto, por encima
de los ingresos tributarios reales que se han pagado (Nicholson, 2001). “La perdida muerta o la pérdida
de excedente del consumidor” como un triangulo bajo la curva de demanda fue anticipada por Dupuit
(1844) y Jenkin (1871), y fue desarrollada posteriormente por Marshall (1890). La moderna discusión
de pérdida muerta comenzó con el tratamiento de los efectos de las vallas de avisos de Pigou (1928).
Cómo lo mostró primero Ramsey (1927), la pérdida muerta se minimiza por imponer tasas de valores
diferenciales, semejante a reducir la producción de todas las mercancías en igual proporción. Después
de un intervalo cercano a los cincuenta años, esta regla puso las bases para la teoría de la tributación
óptima (Diamond y Mirrlees, 1971)”, (Musgrave 1987, 1059).
Marshall (1890) desarrollo el concepto de excedente del consumidor y advirtió sobre
el supuesto subyacente de la utilidad marginal de la renta constante. Después aplicó
el concepto al análisis impositivo, investigando si el equilibrio competitivo produce el
máximo bienestar, y señalo que el bienestar puede aumentarse ofreciendo una
subvención a las industrias de costos decrecientes y gravando a las de costos
crecientes. Añadió también, que la <pérdida neta> (atribuida ahora al exceso de
gravamen, pérdida de peso muerto o costo de eficiencia), de un gravamen sobre el
producto sería mayor en el caso de un bien de lujo que cuando se trata de un bien de
necesidad, ya que la demanda tiende a ser más elástica (Musgrave 1985: 31).

En cuanto a la teoría de la Tributación Óptima, ésta se desarrolla con las

contribuciones de Pigou (1928) y Ramsey (1927). A partir del instrumental analítico de
Marshall, argumentó Pigou (1928, 1947: 105) que “el mejor medio de obtener un cierto
recaudo en un sistema tributario, es bajo cuando las tasas se vuelven progresivamente
más altas en la medida en que pasamos de usos de demanda muy elástica (u oferta
muy elástica) a usos donde la demanda o la oferta son progresivamente menos
elásticas”.

El aporte de Ramsey (1927) consistió en descubrir las condiciones de un sistema

tributario óptimo, es decir, las tasas tributarias sobre los bienes a gravar, cuyo efecto
sobre el bienestar de las personas fuera el mínimo. A partir de la que posteriormente
se llamó “la regla de Ramsey”, descubrió Ramsey que la pérdida de bienestar asociada
a la tributación se minimiza por medio de la imposición de un conjunto de tasas
tributarias diferenciales y ad valorem de tal forma que la producción de todos los bienes
se reduzca en esa misma proporción (Musgrave 1985: 32).

El problema ahora es cómo medir los niveles diferentes de capacidad de la que pueden
disponer los contribuyentes. La respuesta depende del grado de desarrollo de las
instituciones predominantes en cada país. Desde la edad media y hasta las leyes de
pobres isabelinas, la medición ha descansado en formas específicas de propiedad:
número de ventanas en las casas, de carruajes, de ganado, por ejemplo.
Posteriormente, se produjo un desplazamiento gradual hacia una perspectiva más
amplia de la propiedad, cómo renta de la propiedad, considerando la base imponible
en términos de flujos antes que de Stocks. Los desarrollos recientes (años treinta y
cuarenta del siglo XX) son considerados consecuencias directas de la evolución del
capitalismo industrial, financiero y comercial y de la economía monetaria.

2.4 La tributación en el modelo keynesiano. Keynes, en el capítulo final de la Teoría

general, llega a la conclusión, que los dos grandes problemas que afrontan las
economías capitalistas modernas son: 1) su intrínseca incapacidad para alcanzar el
pleno empleo de los recursos y, 2) la desigual distribución de la renta y la riqueza.

De acuerdo con Keynes, si los gobiernos son renuentes a redistribuir de manera más
amplia la renta y la riqueza entre sus ciudadanos es debido en esencia a que existe la
creencia, que el desarrollo del proceso de capitalización depende, en alto grado, de la
fuerza de los incentivos que los individuos tengan para ahorrar, y así, el crecimiento
depende de lo que resulta superfluo para los ricos.

Con esta idea, Keynes considera que se elimina una de las principales justificaciones
para perpetuar las desigualdades de la riqueza, y esto se alcanzaría con un incremento
de los impuestos sobre la herencia, pues "existen ciertas razones que justifican la
desigualdad de renta que no se aplican a la desigualdad de patrimonios heredados".
Piketty (2014) comparte este criterio.

Para la política Keynesiana es recomendable no igualar todos los patrimonios a

excepción de la herencia, pues, muchas actividades productivas de alto valor y que
entrañan un elevado riesgo requieren como incentivo la posibilidad de acumular
riqueza para la ostentación privada; y que además, es preferible que los seres
humanos canalicen sus naturales inclinaciones de poder y dominación hacia la
acumulación de riqueza que hacia la tiranización de sus compatriotas. Una política
fiscal redistributiva implica aumentar el gasto público social (orientado a los pobres en
programas sociales como educación, salud, vivienda y bienestar) y aumentar los
impuestos de manera progresiva como el impuesto a la renta y a las herencias.

Durante una recesión se puede aumentar el gasto o bajar impuestos, o una mezcla de
ambas. Bajar los impuestos para que el dinero esté en las familias cuando más falta
hace y que así aumente el consumo privado. La recesión llega por el colapso del gasto
privado, eso es lo que las define. En estas condiciones, ¿cómo se alcanza el equilibrio?
O bien con un mayor nivel de ocupación, que implica un mayor gasto del gobierno (en
infraestructura por ejemplo), o bajando impuestos. La política depende si el problema
es por el lado de la demanda o de la oferta. Las dos alternativas pueden generar mayor
inflación. El efecto de un mayor gasto público, financiado con déficit fiscal (deuda
pública) implica mayor tasa de interés, pues el gobierno compite con el sector privado
por el ahorro nacional; y el efecto de bajar impuestos es más incierto, porque las
familias, si piensan que los problemas no se van a arreglar, tenderán a ahorrar más y
gastar menos (Mankiw, 2000).
El otro gran instrumento de la política fiscal es la tributación. Cuando el gobierno baja
los impuestos, aumentan los ingresos netos de los hogares. Éstos ahorran parte de
esta renta adicional, pero también gastan en bienes de consumo. La bajada de los
impuestos eleva el gasto de consumo, desplaza la curva de demanda agregada hacia
la derecha. Caso contrario, una subida de los impuestos reduce el gasto de consumo
y desplaza la curva de demanda agregada hacia la izquierda. El desplazamiento de la
demanda agregada, provocado por una modificación de los impuestos influyen el
efecto multiplicador y el efecto-expulsión. Cuando el gobierno baja los impuestos y
estimula el gasto de consumo, los ingresos y los beneficios aumentan, lo que estimula
aún más el gasto de consumo. Éste es el efecto multiplicador. Un aumento de la renta
eleva la demanda de dinero, lo que tiende a elevar los tipos de interés. La subida de
los tipos de interés reduce el gasto de inversión. Éste es el efecto-expulsión.
Dependiendo del efecto multiplicador y del efecto-expulsión, el desplazamiento de la
demanda agregada puede ser mayor o menor que la variación de los impuestos que
lo ha provocado.

2.5 Los sistemas tributarios modernos. Los sistemas tributarios modernos

descansan en dos tipos de impuestos: sobre la renta (trabajo y capital) y sobre el
consumo. La renta como medida de capacidad tributaria proviene de Adam Smith y de
autores anteriores. Los fisiócratas consideraron la renta de la tierra como la única base
impositiva posible, porque la tierra se consideraba la única fuente auténtica de renta.
Smith y Mill adoptaron una visión más amplia de renta imponible, pero limitada a los
alquileres, y los ingresos o los beneficios que van a parar al consumo de lujo
(Musgrave, 1985, p.10).

La idea moderna de un impuesto sobre la renta global, como el mejor índice de

igualdad y capacidad imponible, sólo surgió a finales del siglo XIX. El concepto de
acrecentamiento de la renta fue introducido inicialmente por Georg Schanz (1896) en
Alemania y posteriormente en la literatura americana por Haig (1921). Definida la renta
de una persona como el valor monetario del acrecentamiento neto de su poder
económico, la medición de la renta imponible se hizo específicamente fiscal y se
diferenció del concepto de valores de ingresos en el contexto de la contabilidad de la
renta nacional. Sentadas las bases por Neumark (1947) en Alemania, y por Simons
(1938, 1950) en estados Unidos, el desarrollo de un impuesto sobre la renta de amplia
base pasó a ocupar gran parte de la literatura en las décadas siguientes (Musgrave
1985: 25-6).

En cuanto al consumo, John Stuart Mill sentó las bases de la doctrina moderna. Mill
rechazo el trato preferente de la renta temporal frente a la permanente, pero no que
toda la renta fuera tratada del mismo modo. Para Mill, el ahorro del trabajador
asalariado que no puede disminuir mucho su consumo y que ahorra para su vejez,
para ser tratado equitativamente debería estar exento; mientras las rentas de capital
deberían gravarse. Los ingresos obtenidos en vida deberían ser gravados tres cuartas
partes de lo aplicable a los ingresos procedentes de herencias.

Edgeworth orientó su análisis de las doctrinas del sacrificio en términos de renta, la

base del consumo fue planteado por autores eminentes como Marshall (1927), Fisher
(1909), Pigou (1928). Sin embargo, la primera propuesta práctica para aplicar un
impuesto personalizado sobre el consumo fue hecha por Fisher (1942), y a
continuación por Kaldor (1955). Y más reciente el impuesto sobre el gasto
personalizado (Pechman, 1989) comenzó a tener gran importancia en la política
tributaria, aunque se considera un impuesto regresivo –impuesto a las ventas-
(Musgrave 1985: 28).

Los debates recientes sobre la política impositiva analizan si el sistema tributario

reduce los incentivos para el ahorro (e inversión), trabajo, consumo, educación (años
de escolaridad), casarse, divorciarse, cuidado de los hijos, etc., y si se distorsiona la
eficiencia económica de otras maneras. En general, todo sistema tributario influye en
la conducta de los ciudadanos, al incentivar o desincentivar determinadas actividades
económicas al reducir la renta (Stiglitz 1988: 425).

Cuando se plantea que un sistema tributario sea neutral o no distorsionador, lo que se

pretende decir es que los individuos no alteren su comportamiento, que no reaccionen
en absoluto. Un impuesto es no distorsionador cuando el individuo no puede hacer
nada para alterar sus obligaciones fiscales, y de acuerdo con la economía neoclásica,
se recomienda en este caso usar impuestos de suma fija y entre estos el impuesto de
capitación que se debe pagar independientemente de la renta o de la riqueza (Stiglitz
1988: 425-26).

Otro aspecto importante de los debates recientes es sobre quién recaen realmente los
impuestos, porque si bien tanto los gastos como los impuestos (presupuesto) se
aprueban en el legislativo a través de un proceso político y una legislación, otra cosa
diferente resulta de su incidencia. Por ejemplo, los impuestos sobre la nómina por lo
general se trasladan al trabajador (menor salario, menor empleo); el impuesto a la
renta puede terminar trasladándose a los consumidores, trabajadores e incluso a los
accionistas; los impuestos a la producción y al consumo los terminan asumiendo los
consumidores; es decir, los impuestos se pueden trasladar hacia atrás (trabajadores y
accionistas) o hacia delante (consumidores).
En síntesis, en cuanto a la evolución de las finanzas públicas en general y del sistema
tributario (teoría de la imposición) en particular, podemos diferenciar en su era
moderna varias etapas: la economía clásica (Smith, Ricardo y J. S. Mill), la economía
de la utilidad marginal (Bentham, Sax, Pantaleoni, Mazzola, Wicksell y Lindahl), la
economía neoclásica en sus diversos enfoques normativo y positivo con autores entre
muchos otros como Marshall, Pigou, Ramsey, Hotelling, Keynes, Fisher, Kaldor,
Samuelson, Musgrave, Pechman, Meade, Debreau, Harberger, Diamond, Mirrlees,
Feldstein, Atkinson, Stiglitz, Tanzi.

En criterio de Samuelson (1969: 194), “The Principies of Public Finance” de Musgrave

(1959), “ha desplazado el tratado de Pigou como obra clásica sobre la cuestión”, se
refiere Samuelson al texto de Finanzas Públicas de Pigou (1928). Stiglitz (1986) a su
vez, escribió un artículo titulado “The new public finance: a perspective” para mostrar
como “los últimos quince años han sido testigos de un cambio relevante en la
economía del sector público. Estos cambios han reflejado el creciente uso de las
matemáticas, de métodos cuantitativos y la creación de modelos formales de la
economía en general”. El cambio, en efecto, se produce a partir del texto de Musgrave
Richard y Musgrave Peggy (1971) titulado “Públic Finance, Theory and Practice”, Kolm
(1964) y Johansen (1970) ambos titulados “public economic”, y de un manual más
reciente para graduados como las “Lecturas de Economía Pública” de Atkinson y
Stiglitz (1980).

3. De las finanzas públicas a la “nuevas finanzas públicas” y a la

“economía pública”.

El término “finanzas públicas” desde los años 1960 comenzó a ser cuestionado por
cuanto para muchos especialistas no revela el alcance real de la disciplina. En su
reemplazo se ha reformulado por el de “nueva finanzas públicas” y por el de “economía
pública”, aunque con éste último se estaría reconociendo la existencia de dos sectores,
público y privado, que para algunos también sería artificial.

3.1 La “nueva finanzas públicas”

Stiglitz (1986) distingue tres clases de cambios en la denominada “nueva finanzas

públicas”: cambios en la metodología, cambios en las conclusiones y en las opiniones
sobre la elaboración de las políticas de ingresos y gastos, y cambios en la perspectiva
de cómo abordar el tema. Para Stiglitz (1986), los autores hasta los años treinta del
siglo XX, analizaron la mayor parte de los problemas impositivos, en un marco de
equilibrio parcial, dado que el análisis en un contexto de equilibrio general era apenas
nuevo.

“Con el transcurso de los años, el centro de atención de las finanzas públicas se ha

desplazado drásticamente. En algún momento, se trataba rigurosamente de lo que
declaraba el término: las formas a través de las cuales los gobiernos debían generar
dinero para financiar las actividades públicas. Para cuando yo comencé a enseñar la
materia, en el decenio de los setenta, había sido redefinido como La Economía del
Sector Público (título del libro que publiqué por primera vez a principios de los años
ochenta; Stiglitz 1986) y le otorgaba igual peso al gasto que a la tributación. Esta
definición dejaba fuera la macroeconomía, no porque careciera de importancia (y
textos anteriores de Richard y Peggy Musgrave sí la habían incluido), sino porque
había que circunscribir el tema de alguna manera” (Stiglitz en: Kaul, y Conceição 2006:
xiii).

Siguiendo a Stiglitz (en Kaul, y Conceição 2006: xiv), el desafío que enfrentan las
nuevas finanzas públicas es enorme. Hay un sinfín de desafíos y las autoridades
nacionales ahora deben tomar en cuenta el mundo exterior cada vez que formulan sus
políticas tributarias y relativas al gasto. Las nuevas finanzas públicas discuten temas
como la ayuda para el desarrollo, los préstamos o subvenciones para los países en
desarrollo, cómo potenciar la participación del sector privado y la función de la
condicionalidad, entre otros.

La contribución metodológica de la “nueva finanzas públicas” consistió en combinar

varios elementos: análisis de la estructura óptima de la imposición y de la producción
estatal en un esquema de equilibrio general; análisis del grado óptimo de progresividad
en el impuesto sobre la renta considerando la importancia de los efectos de los
incentivos; análisis de la estructura óptima de la imposición indirecta donde los efectos
redistributivos fueran importantes; análisis de la estructura óptima de la imposición
sobre la renta donde los efectos del equilibrio general fueran importantes. “Cuando la
escala del impuesto sobre la renta es diferenciable, pueden distinguirse los individuos
que tienen diferentes capacidades de pago. Cuando la escala del impuesto sobre la
renta no es diferenciable hay un agrupamiento: individuos de capacidades
diferenciales reciben los mismos ingresos y pagan los mismos impuestos” (Stiglitz
1986: 342).

En relación con las perspectivas ofrecidas por la “nueva finanzas públicas”, se

subrayan cuatro aspectos esenciales: 1) la política fiscal se contempla como un
problema de control indirecto, por cuanto el gobierno cuenta con instrumentos
limitados y por lo tanto un control limitado sobre los agentes; 2) la estructura de la
imposición depende de los instrumentos que el gobierno tenga a su disposición; 3) el
conjunto de instrumentos depende a su vez de la información que tiene a su alcance
el gobierno; 4) la “nueva finanzas públicas” permite un análisis de temas de
financiación pública dentro de una estructura rigorosa de bienestar. La contribución
más importante de la “nueva finanzas públicas” fue suministrar un marco dentro del
cual pudieran hacerse juicios de bienestar, dentro del cual los trade-off entre equidad
y eficiencia pudieran ser utilizados.

3.2 El resurgimiento del concepto de economía pública.

La economía pública es el estudio de la economía pública de un país). ¿Qué debe

hacer el gobierno?, es por consiguiente una gran parte del problema para lo cual la
economía pública parte por proveer algunas soluciones, con el entendimiento más
amplio del “gobierno”, y no limitando su alcance real en cuanto a los actos
implementados (Kolm, 1987).

El gasto público, impuestos, regulaciones de varios tipos, producción y precios

públicos, dinero y deuda pública, etc., son algunas de sus variables a ser elegidas.
Con un sector público utilizando más del 30 por ciento del PIB en los países
occidentales, más las regulaciones del sector y la regulación macroeconómica global
del mercado, el alcance de la economía pública es de una vasta prioridad. Pero donde
el sector público debe, o no debe, poner sus manos es la primera cuestión de la
economía pública (no para intervenir a una posible solución al problema de lo que hace
o como lo hace). La disciplina ayuda a proveer específicas y científicas respuestas a
este problema, más bien que dejarlas a las ideologías. De hecho, la mayor parte de la
economía pública ha estado interesada con la interfase entre los sectores público y
privado, buscando analizar su lugar y estructura e información acerca de él (Kolm,
1987).

Siguiendo a Kolm (1987), la economía pública nació en el siglo XIX y se enriqueció

con un continuo flujo de estudios con lo cual experimento una explosión de actividades
después de la mitad de los años 1960, y un tiempo de rápido crecimiento en los países
de occidente. Este desarrollo aún era de la vieja economía pública, la cual fue
reemplazada en los años 1980 por la nueva economía pública. Ambas engranadas en
refinados análisis de relaciones económicas. Pero la parte ética de la primera fue
elemental o incompleta (optimalidad de Pareto) o inaceptable (función de bienestar
social); de hecho, aún no era explícitamente pensada para ser ética, y esto desvirtuaba
seriamente la aceptación práctica y la utilidad de sus ideas. Por contraste, la nueva
economía pública toma en cuenta las propiedades relevantes de la cuestión ética (un
desarrollo que era influenciado por el incremento simultáneo en el análisis de la ética
social en filosofía política, la cual tomaría mucho de ella misma prestado de la
economía).

El término economía pública, del mismo modo que sus ideas originales, parece haber
sido acuñado en Francia, una economía de mercado dotada por una historia con un
gran sector público, importantes empresas públicas, un servicio civil e instituciones
éticas, una ideología que favorecía un papel económico para el Estado, y cuerpos de
inteligencia-pública matemáticamente orientada a la dirección del Estado. Los
Fondements de l´Economie Publique, introduction à la thèorie du role economique de
l´Etat de Kolm (1964) probablemente el primero en usar el término en impreso, y la
Public Economics (1965) de Leif Johansen, le siguió pronto. Pero, de hecho, la
precedente Theory of Public Finance (1959) de Richard Musgrave fue economía
pública y una crucial marca en este campo. Desde 1966, provino bajo el rotulo de
economía pública, regulares reuniones, una asociación y una revista fundada por A.
B. Atkinson (Kolm, 1987).

La existencia y el análisis del consumo e interés colectivo, y de los “bienes públicos”,

son centrales en la economía pública. Un “interés colectivo” es algo que interesa a
varias personas o agentes. Algo que satisface a varias personas a la vez llegó a ser
llamado “bien público” por ellos (consumo conjunto). Si los desagrada es un “mal
público”, la disminución del mismo es un bien público para ellos. En particular estos
bienes puede ser un genuino bien o servicio en el sentido económico, y entonces allí
hay un consumo colectivo (final o intermedio o ambos a la vez). La no rivalidad en el
consumo es el término algunas veces usado (Musgrave) para caracterizar la diferencia
con los “bienes privados” (Kolm, 1987).

la economía pública, aparte de la problemática de los bienes públicos tiene que ver
con otras variables esenciales como los fundamentos éticos; la relación entre la
economía y la política (economía política), decisiones políticas de economía (política
económica), donaciones y altruismo; políticas de redistribución y transferencias
públicas; externalidades; deuda pública; política macroeconómica y política fiscal;
análisis microeconómico de las fallas del mercado y fallas del gobierno; tributación y
gasto público; precios públicos, impuestos y producción. Así, la economía pública es
por muchas razones el campo más paradójico de la economía. Especializada en lo
que ha sido siempre el problema central de la disciplina: ¿qué debe hacer el mercado,
qué lo público, y cómo?
La economía pública, en una concepción más amplia, se constituye entonces en el
análisis del sector público, lo cual incluye los ingresos, la deuda y los gastos del sector
público como componentes del presupuesto y, a su vez, base del análisis de las
finanzas públicas. Cubre, además, todas las actuaciones del sector público:
actividades presupuestarias, de regulación, de diseño de políticas públicas, de gestión
de agencias públicas y de evaluación y control públicos. A partir del trabajo de
Musgrave (1959), se encuentra que autores como Kolm (1964) y Johansen (1970)
reemplazan el concepto de “finanzas públicas” por uno más amplio: “economía
pública”. Los autores más recientes y reconocidos en este campo han titulado sus
manuales como “Economía pública”: Atkinson y Stigltz (1988), Auerbach (1987),
Laffont (1990), Jha (1998) o “Economía del sector público”: Boadway y Wildasi (1986),
Brown y Jackson (1986) y Stigltz (1988).

4. La deuda pública desde la perspectiva de la economía política

clásica.

Adam Smith (“Investigación sobre la naturaleza y causas de La riqueza de las

naciones”, 1997, libro quinto, “de los ingresos del soberano o de la república”, capítulo
III, “de las deudas públicas”) comienza explicando el déficit fiscal a partir de dos causas
principales por esa época: 1) “desde que se introdujeron los artículos de lujo, los gastos
del soberano igualan a su ingreso en tiempo de paz”, y agrega, “la falta de prudencia
en el gasto, en tiempos de paz, es una de las principales causas de que se contraigan
deudas en época de guerra” (1997, p. 806-7); 2) “en tiempos de guerra el soberano
contrae deudas (…) y cuando la guerra estalla no hay en el tesoro sino lo indispensable
para cubrir los gastos ordinarios en época normal, (…) la necesidad de pedir prestado,
produce en los súbditos dos cosas: la capacidad para prestar y la inclinación a hacerlo”
(1997, p. 807).

Los comerciantes y manufactureros ricos, que hacen empréstitos al Gobierno, por lo

general “ensanchan sus actividades, porque las necesidades del Estado suelen obligar
al gobierno a tomar dinero prestado en términos muy ventajoso para el prestamista”
(Smith, 1997, p. 808). Y, “El comerciante y el hombre acaudalado hacen dinero
prestándolo al Gobierno, y en en lugar de disminuir su capital comercial, lo acrecientan”
(Smith, 1997, p. 809).

Según Smith, “a comienzos del siglo XVIII, otra modalidad de crédito consistía en
hipotecar los ingresos o impuestos futuros a recaudar por el gobierno”. Caso similar se
presenta en Colombia, con las denominadas vigencias futuras para financiar obras
públicas con cargos a los presupuestos públicos de los años siguientes, o el caso de
la construcción y mantenimiento de las carreteras y de obras grandes, financiadas con
inversiones privadas, y para la recuperación del capital o ahorro invertido más los
intereses, se conceden concesiones (hipotecas) a largo plazo (20, 30 o más años)
sobre los peajes acordados y tarifas, lo que se conoce con el nombre de asociaciones
público – privadas, APP, mecanismos que no restringen la contratación de nuevas
deudas por parte de los gobiernos.

Otro asunto, es el relacionado con el tiempo de amortización de la deuda, para Smith,

“una anualidad por noventa y nueve años viene a valer casi tanto como una renta
perpetua” (1997, p. 815). Aquí se aproxima al argumento posterior de Ricardo.

Para pagar o reducir la deuda, nos dice Smith que (1997, p. 830), “es necesario un
aumento muy considerable de ingresos o una disminución de los gastos. Los cambios
en la tributación pueden aumentar considerablemente el ingreso, aunque no de modo
suficiente”, y estas nuevas “cargas fiscales que se impusieron, no se reducen con el
tiempo” (caso en Colombia con el impuesto de gravamen a los movimientos financieros
o con el impuesto al patrimonio, creados hacia el año 2000, para financiar el conflicto
interno, de vigencia temporal, pero aún permanecen vigentes, ahora destinados a
financiar el déficit fiscal.

Otro análisis, de discusión contemporánea, es la que manifiesta Smith (1997, p. 822),

sobre si la deuda pública incrementa la riqueza, “cuando para sufragar los gastos de
gobierno se procura una renta anual con cargo al producto de impuestos disponibles
o que han sido hipotecados, se está desplazando una parte de las rentas
pertenecientes a personas particulares de una especie de trabajo improductivo, para
ser destinados a otras de la misma naturaleza”. Agrega Smith, que se transfiere de
una parte de lo que pagan aquellas personas en forma de contribuciones, se podría
destinar a acumular un capital que se emplease en una labor productiva; pero lo más
probable es que se gaste, y se dedique al sostenimiento de un trabajo improductivo.
“Cuando se sostiene contratado un empréstito, traslada mano de obra de un empleo
productivo a uno improductivo” (1997, p. 823). Y, cuando la deuda es interna, “el pago
de intereses de la deuda pública suele decirse que la mano derecha paga a la
izquierda. El dinero no sale del país. Sólo se transfiere de un sector de ciudadanos a
otro, sin que la nación, en consecuencia, sea más pobre, (…) no por eso sería menos
perniciosa en sus efectos” (1997, p. 824).
Es decir, que parte del fondo de ahorro (privado) existente, se destine a financiar la
deuda pública, en vez de orientarlo a una mayor acumulación de capital (activos,
producción, empleo, riqueza y pago de un monto mayor de impuestos). Así que estos
altos montos de capital privado destinados a financiar la deuda pública, dejan de ser
productivos y con ello también un menor monto de impuestos recaudados, de ahí la
propuesta de Piketty (2015) de gravar al capital, en particular el capital improductivo,
en vez de pedirles dinero prestado.

Para David Ricardo, “Cuando por medio de un préstamo, se recaudan 20 millones para
hacer frente a un año de guerra, son 20 millones los que se retiran del capital
productivo de la nación. El millón actual que se recauda en forma de impuestos, para
pagar los intereses de ese préstamo, simplemente se transfiere de quienes lo pagan
a quienes lo reciben, del contribuyente del impuesto al acreedor nacional. El gasto real
es de 20 millones, y no el interés que debe pagarse por ello. El país no será más rico
ni más pobre porque el interés se pague o no. El gobierno puede haber exigido de
inmediato los 20 millones en forma de impuestos; en este caso no habría sido
necesario recaudar impuestos anuales por un valor de un millón.” (1976, p. 184). Y
hace sus cálculos del préstamo al soberano de 20 millones de libras esterlinas a una
tasa de del 5% anual.

Según Ricardo, “el país se empobrece por el gasto profuso del gobierno y de los
individuos, así como por los empréstitos; en consecuencia, toda mediada para
promover la economía pública y la privada aliviará el malestar público pero constituye
un error y un engaño suponer que se puede eliminar una verdadera dificultad nacional,
transfiriéndola de una clase de la comunidad que justamente deberá soportarla, a los
de otra que, conforme a cualquier principio de equidad, no debería soportar más que
su parte” (1976, p. 185).

“Si los gastos de una guerra son 40 billones anuales, y la participación que una persona
ha de hacer para contribuir al gasto anual fuese 100 libras, procuraría, al ser requerido
la primera vez al pago de su parte, ahorrar rápidamente las 100 libras de su ingreso.
Mediante el sistema de préstamos, sólo se requiere el pago de interés de esas 100
libras, o sea 5 libras anuales, y considera que hace bastante con ahorrar 5 libras de su
gasto, y por lo tanto se engaña a asimismo si cree que es más rico que antes.” (1976,
p. 186).

“Un país que ha acumulado una cuantiosa deuda se halla en una situación más
artificial; y aunque la cuantía de los impuestos y precio aumentado del trabajo, puede
situarla -y creo que no la sitúa- en ninguna situación desventajosa con respecto a los
países extranjeros, sino la de pagar inevitablemente esos impuestos, intereses”
(Ricardo, 1976, p. 186).

En John Stuart Mill, “la cuestión de hasta qué punto es justo o conveniente procurar
dinero para los fines del gobierno no estableciendo impuestos de la importancia que
se precise, sino tomando una parte del capital del país bajo la forma de un empréstito
y cargando los ingresos públicos sólo con los intereses” (2006, p. 747). No discute Mill
sobre el tener que “hacer frente a las necesidades temporales del gobierno, por medio
de bonos de tesorería, por ejemplo, que se han de pagar en un año con el producto de
los impuestos. (…) sino “la conveniencia de contraer una deuda nacional de carácter
permanente”, de empréstitos que se han de amortizar poco a poco (2006, p. 748). Le
preocupa a J. S. Mill las consecuencias de la amortización: 1) cuando se toma prestado
de capital exterior, la acumulación futura de capital se enviará al extranjero (aquí no
plantea otras consecuencias); 2) cuando es de capital nacional, contrarresta el ahorro
que se habría invertido en forma de producción, empleo, o para inversión en el exterior;
y genera efectos sobre la tasa de interés interna, y la subida del interés, a su vez,
termina afectando la inversión y los precios de bienes de capital y de consumo (y por
esta vía al salario).

Se pregunta J. S. Mill, cuando, prudente o imprudentemente, un país se ha cargado

con una deuda, ¿es conveniente dar los pasos necesarios para extinguirla? Cuando la
deuda es nacional se reduce a una transferencia de la amortización (capital e
intereses) que ocasionan gastos que implican más impuestos y que afectan la
inversión y los gastos (sociales, entre otros). Para J. S. Mill, “Hay dos modos de saldar
una deuda nacional: de una sola vez, por medio de una contribución general, o poco
a poco con el excedente de los ingresos públicos” (Mill, 2006, p. 750); es decir, con un
incremento de los impuestos, reduciendo los gastos para generar el excedente, o con
la venta de activos del Estado.

Otra forma de evitar el pago de deuda, que el mismo Mill describe es transfiriendo la
deuda a las futuras generaciones, aunque “la generación existente sólo está obligada
a pagar la deuda de sus antecesores con el activo que recibió de ellos, y no con el
producto de su propia actividad. (…) Aquellos que han heredado la propiedad de
determinados bienes, y es justo que se tenga esta diferencia al planear los impuestos,
como principio, y una forma de tenerlo en cuenta sería establecer un fuerte impuesto
sobre los legados y las herencias” (Mill, 2006, p. 751). No obstante, Mill argumenta
que esta forma puede resultar “fatal” para cualquier proyecto que se imagine para
extinguir la deuda por un impuesto general sobre la comunidad. “Además, una deuda
colectiva pagada por medio de impuestos repartida entre los individuos tiene la ventaja
que equivale a un seguro mutuo entre los contribuyentes” (Mill, 2006, p. 752). Si
disminuye la fortuna de un contribuyente, disminuye el impuesto que le corresponde;
si se arruina, cesa por completo, y se transfiere a otros miembros solventes de la
colectividad.

Continuando con este argumento, para Marx (1981), “la única parte de la llamada
riqueza nacional que entra real y verdaderamente en posesión colectiva de los pueblos
modernos es…la deuda pública”, al volverse colectivo su pago, y principio “sagrado”,
pues lo primero que se apropia en un presupuesto público es la amortización de la
misma. “Y al surgir las deudas del Estado, el pecado contra el Espíritu Santo, para el
que no hay remisión, cede el puesto al perjurio contra la deuda pública (Marx, 1981,
Vol. I, p. 641). Ahora, “como la deuda pública tiene que ser respaldada por los ingresos
del Estado, que han de cubrir los intereses y demás pagos anuales, el sistema e los
empréstitos públicos tenía que tener forzosamente su complemento en el moderno
sistema tributario. Los empréstitos permiten a los gobiernos hacer frente a gastos
extraordinarios sin que el contribuyente se dé cuenta de momento, pero provocan, a
la larga, un recargo en los tributos” (p. 643), que va girar posteriormente en torno a los
productos de primera necesidad, afectando los precios y los salarios.

Como la deuda pública, implica el pago del capital y los intereses, la tasa de interés se
define en Keynes como “la recompensa por privarse de liquidez durante un periodo
determinado; porque dicha tasa no es, en sí misma, más que la inversa de la
proporción que hay entre una suma de dinero y lo que se puede obtener por
desprenderse del control del dinero a cambio de una deuda, durante un periodo
determinado de tiempo (Keynes, 1983, 0. 151), o sea, varias tasas de interés para
diferentes periodos; o para deudas de diversos plazos. El factor negativo para Keynes,
son los relacionados con las consecuencias de un nivel inferior de precios sobre la
carga real de la deuda nacional y, por tanto, sobre los impuestos, con probabilidades
de ser contrarias a la confianza de los negocios.

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