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El Estado IV
El Estado IV
Referencias
Introducción
En esta última lectura del módulo, abordaremos una cuestión crucial para comprender las implicancias en
materia económica que la adopción del federalismo trae consigo. En efecto, todo Estado posee la facultad
de imponer tributos a los ciudadanos que se encuentran bajo su tutela. Esto implica que esta facultad se
ejerce por medio de los gobiernos y, por los caracteres propios de la forma de Estado vigente, el caso
argentino presenta una arquitectura institucional que permite ejercer el imperio de la recaudación por medio
de impuestos en los diferentes órdenes: el gobierno federal, las provincias, los municipios e incluso, desde
1994, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En ese sentido, antes de abordar la materia tributaria, debemos efectuar una clasificación general de las
relaciones que rigen la vida institucional entre los diferentes órdenes de gobierno. Germán Bidart Campos
sostiene que hay tres tipos de relación entre Nación y Provincias: de subordinación, de participación y de
coordinación.
Relaciones de subordinación
Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el
Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación; y
las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella, no obstante
cualquiera disposición en contrario que contengan las leyes o Constituciones provinciales,
salvo para la Provincia de Buenos Aires, los tratados ratificados después del pacto del 11
de noviembre de 18591 y 2.
Artículo 5°- Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo
republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución
Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la
educación primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal, garante a cada
provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.
Luego de la reforma constitucional de 1994, se profundiza el federalismo al agregar el artículo 123 que dice:
“Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la
autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo,
económico y financiero”3.
[1]El pacto al que hace referencia el artículo 31, es el conocido como “…de San José de Flores”, que actualmente
rige en materia de las facultades de la Provincia de Buenos Aires, respecto de su Banco Provincial.
[2]Art. 31, Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.
Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6
[3]Art. 123, Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.
Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6
Relaciones de participación
En este grupo de relaciones se hace referencia a la conformación de los órganos del gobierno federal. No
debe olvidarse que las provincias son previas a la Nación y son quienes deciden formar la unión nacional al
crear dicho gobierno, para lo que delegan atribuciones que les son propias. Conforman así el Poder Ejecutivo,
el Poder Legislativo y el Poder Judicial Nacional.
En ese sentido, podemos recurrir al ejemplo del Congreso Nacional, en el que la Cámara de Senadores se
compone de tres senadores por cada provincia y tres por la Ciudad de Buenos Aires, elegidos por el voto
directo y en conjunto. Dos bancas corresponden al partido político que obtenga el mayor número de votos y
la restante al partido político que le siga en número de votos, conforme al texto vigente del artículo 54 de la
Constitución Nacional.4
[4]Art. 54, Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.
Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6
Relaciones de Coordinación
Desde este aspecto, se aborda el reparto de competencias en el orden territorial y se sigue el presente
esquema: a) competencias exclusivas del orden nacional; b) competencias reservadas por las provincias a
la hora de sancionar la Constitución Nacional; c) competencias concurrentes; y d) competencias prohibidas
a la Nación, a las provincias y a ambas.
El principio general de distribución de competencias es que las provincias conservan todo el poder no
delegado, ante la duda la atribución es provincial.5 Al mismo tiempo las provincias no ejercen el poder
delegado.6
Quizá se podría utilizar la imagen del espejo: las atribuciones delegadas han sido las necesarias para
conformar la Nación, que encuentra fundamento en nopoder ejercer esas atribuciones. En los órdenes más
importantesson aquellas que hacen a la unidad del Estado, como representación y relaciones
internacionales, seguridad y defensa, resolución de conflicto entre provincias, entre otras. Especialmente
son aquellas contenidas en los artículos 75, 99, 100 y 116 las que dotan de competencias a los órganos
nacionales (Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial).
[5] Según la letra del artículo 121 de la Constitución Nacional“Las provincias conservan todo el poder no
delegado por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos
especiales al tiempo de su incorporación”. Art. 121, Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina.
Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación. No pueden celebrar tratados parciales
emitir billetes, sin autorización del Congreso Federal; ni dictar los códigos Civil, Comercial,
Penal y de Minería, después de que el Congreso los haya sancionado; ni dictar especialmente
del Estado; ni establecer derechos de tonelaje; ni armar buques de guerra o levantar ejércitos,
salvo en el caso de invasión exterior o de un peligro tan inminente que no admita dilación
Art. 126, Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.
Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6
Competencias concurrentes
El esquema de distribución de competencias contempla las llamadas
“concurrentes”, que pueden ser desarrolladas por la Nación y las provincias.
Están especialmente dedicadas al desarrollo de la sociedad en su conjunto y
referidas a educación, salud, condiciones sociales de vida de los habitantes,
desarrollo comercial, de producción, de promoción y crecimiento, etcétera. Entre
ellas se citan las contenidas en los artículos 124, 125 y 75 (incisos 18, 19) entre
otros.
La Constitución contempla también normas con prohibiciones específicas, por ejemplo, las contenidas en
los artículos 9 a 13, 126 y 127.Al mismo tiempo que las provincias tienen prohibido ejercer el poder delegado
y la Nación no puede ejercer poder no delegado, existen prohibiciones para ambas. Podemos ejemplificar
sumisiones o supremacías por las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a
merced de gobiernos o persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad
insanable y sujetarán a los que los formulen, consientan o firmen, a la responsabilidad y pena de
Art. 29, Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.
Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6
Para abordar este eje debemos retomar brevemente los principios constitucionales que vertebran el Derecho
Financiero y Tributario. Se parte del concepto de la imposibilidad de que exista una organización política sin
el sostén económico suficiente para su viabilidad. En ese marco, principios tales como la obligación de
todos a contribuir con el sostén del Estado son de existencia necesaria.
En la actualidad, los estados modernos tienen una actividad planificada en forma precisa, el conjunto de sus
gastos y recursos es previsto con adelanto (generalmente por un año) según un cuadro al que debe
ajustarse. Este programa financiero anual es el presupuesto.
En ese sentido, el presupuesto es un acto de gobierno mediante el cual se prevén los ingresos y gastos
estatales y se autorizan estos últimos para un período futuro determinado, (que generalmente es de un año)
adoptando forma de ley.
El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional,
formado del producto de derechos de importación y exportación; del de la venta o locación
de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que
equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los
empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de
Esta Ley de Presupuesto, denominada por los autores como “ley de leyes”, tiene en nuestro esquema
constitucional un proceso especial después de la reforma Constitucional. Aquí quedó bajo responsabilidad
del Jefe de Gabinete de ministros su presentación, como así la recaudación de la renta de la Nación y su
distribución.
Al Jefe de Gabinete de ministros, quien tiene responsabilidad política ante el Congreso de la Nación, le
corresponde enviar al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y de Presupuesto Nacional –previo
tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo–, hacer recaudar las rentas de la
Nación y ejecutar la Ley de Presupuesto Nacional.
[8]Art. 4, Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.
Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6
Existen diferentes tipos de control: el administrativo interno, que tiene a cargo la contabilidad central y es
ejercido por la Contaduría General de la Nación; el administrativo externo, a cargo de la Auditoría General de
la Nación; y el parlamentario, que aprueba o desecha la cuenta de inversión –se efectúa a posteriori-.
Es necesario ampliar sobre uno de los principios que rigen en materia presupuestaria: la prohibición de la
doble tributación. Este implica que los habitantes gozan de la protección destinada a que no ingresen al
fisco, sin importar el ámbito nacional o provincial, tributos por los mismos hechos imponibles, que
demuestren la misma capacidad contributiva.
A tal fin nuestra Constitución ha instaurado un sistema de coparticipación federal por el que asigna algunos
tributos destinados a ser legislados, percibidos y afectados por la Nación, otros por las provincias y algunos
de manera coparticipada. Para esclarecer esto se verá cómo trataba el tema el texto constitucional antes de
la Reforma de 1994 y la evolución histórica del tema.
Régimen anterior a la reforma
Por su parte, las Provincias se hallaban facultadas para imponer: a) impuestos indirectos en concurrencia
con la Nación y en forma permanente; b) impuestos directos en forma exclusiva y permanente (salvo que la
Nación haga uso).
En la realidad se observaba que los impuestos indirectos más importantes eran legislados y recaudados en
forma exclusiva y permanente por la Nación (por ejemplo el IVA). Los impuestos directos transitorios
pasaron a ser permanentes por las prórrogas (por ejemplo, el impuesto a las ganancias).
Esta situación se modificó por la reforma de dicha ley, dictándose la 20.221 del año 1973 y luego la Ley
23.548 del año 1988.
Por este régimen se establecía un sistema único de distribución de impuestos nacionales coparticipables
existentes, a excepción de los derechos de exportación e importación (artículo 4 Constitución Nacional); los
que se creen bajo otro sistema de coparticipación especial; y los que cuyo producto se afecte a un destino
específico.
Se disponía un sistema de distribución del total recaudado en base al siguiente esquema:
Esta situación se modificó por la reforma de dicha ley, dictándose la 20.221 del año 1973 y luego la Ley
23.548 del año 1988.
Por este régimen se establecía un sistema único de distribución de impuestos nacionales coparticipables
existentes, a excepción de los derechos de exportación e importación (artículo 4 Constitución Nacional); los
que se creen bajo otro sistema de coparticipación especial; y los que cuyo producto se afecte a un destino
específico.
4 1% para Aportes del Tesoro Nacional destinado a situaciones de emergencia, pero que en
realidad se utilizaron políticamente para fines electorales.
La ley creó dos organismos: la Comisión Federal de Impuestos, ratificada por la Ley 23.548, y el Fondo de
Desarrollo Regional que se suplantó por el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional.
Este sistema funcionó con alguna regularidad hasta el año 1991, en que la ley comenzó a complementarse
con sucesivos pactos fiscales entre la Nación y las provincias que alteraron la proporcionalidad. Se resolvió
unilateralmente por parte de la Nación derivar a las provincias toda la educación primaria y media y toda la
atención de la salud. Se transfirieron, en consecuencia, los establecimientos y los empleados que cumplían
allí funciones sin proveerlos fondos suficientes para solventarlos. En esta temática también tuvo influencia
el nuevo tratamiento de los regímenes de jubilaciones provinciales, en virtud del cual muchas provincias
argentinas transfirieron sus cajas jubilatorias, lo que igualó la situación de sus empleados públicos con los
de la Nación.
La Ley convenio:
Son coparticipables los impuestos indirectos internos y los directos internos, transitorios y previstos para
situaciones de excepción.
Quedan exceptuadas las contribuciones con asignación específica, en la parte total. Esta excepción debe
ser dictada por el Congreso (artículo 75 inciso 3).
Los criterios para la distribución (tercer párrafo inciso 2) deben ser objetivos y guardar relación directa con
las competencias, servicios y funciones de cada jurisdicción. Además, la distribución será equitativa,
solidaria y dará prioridad a un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en
todo el territorio nacional.
Control y fiscalización
El inciso 2 habla de un Organismo Fiscal general cuya regulación deriva a la ley que deberá contemplar la
representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires.
Actualmente el organismo es la Comisión Federal de Impuestos, cuyas atribuciones son ejercer el contralor
de liquidaciones y vigilar el cumplimiento de las obligaciones del Pacto Tributario.
1 el Congreso debe dictar el nuevo régimen de coparticipación antes de 1996 (ver actual
23548/88);
C O NT I NU A R
LECCIÓN 2 de 3
Referencias
Ley 24.430 (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.
Recuperado de https://bit.ly/30hYIY6
C O NT I NU A R
LECCIÓN 3 de 3
El Estado I
–
El módulo 2 está dedicado de lleno al concepto de Estado y sus caracteres. En la primera lectura se analiza
la evolución histórica del concepto, sus abordajes teóricos y los elementos que lo constituyen.
El Estado II
–
La segunda lectura tiene como objetivo comprender las diferentes formas que adopta el Estado y distinguir
sus características principales, para luego detenernos en el sistema adoptado por nuestra legislación.
El Estado III
–
En esta lectura analizamos los pormenores históricos que atravesó nuestra región y cómo estos incidieron
en las formas de Estado y de gobierno que hoy tenemos, las cuales arrastran algunos déficits propios del
momento en que fueron adoptadas.
El Estado IV
–
Por último, esta lectura intenta analizar al Estado como ente regulador y recaudador, e indica cuáles son
sus potestades para fijar contribuciones y cómo estas se interrelacionan con las provincias.