Manual de Derecho Del Turismo

MANUAL DE DERECHO
DEL TURISMO
MANUAL DE DERECHO
DEL TURISMO
JULIO FACAL
Prólogos
Alejandro Miller y Roque Molla
LA LEY
Uruguay
© De esta edición: La Ley Uruguay, 2017
Ituzaingó 1377, PB, CP 11000, Montevideo, Uruguay
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ISBN 978-9974-731-65-3
Uruguay
ÍNDICE
Prólogo del Dr. Alejandro Miller ...............................................................................

Prólogo del Esc. Roque Molla...................................................................................
Introducción................................................................................................................
CAPÍTULO I
EL DERECHO DEL TURISMO
1. Turismo y actividad turística............................................................................25
2. Evolución histórica del turismo.......................................................................40
2.1. Los organismos internacionales del turismo................................46
2.2. Estructura de la OMT......................................................................48
2.3. Documentos y declaraciones más importantes............................50
2.4. Turismo y Mercosur.........................................................................50
3. El derecho del turismo......................................................................................52
4. El turismo como actividad empresarial..........................................................57
5. Las nuevas formas de comercialización turística..........................................66
6. El pago de los servicios turísticos....................................................................75
CAPÍTULO II
LA ADMINISTRACIÓN TURÍSTICA
1. Estado y turismo................................................................................................83
2. Cometidos y competencias del estado en materia turística........................84
3. Los órganos en materia turística......................................................................90
3.1. El Consejo Nacional de Turismo....................................................90
3.2. Del Fondo Nacional de Turismo....................................................90
3.3. El Registro de Turismo....................................................................92
4. Los principios de la actividad turística...........................................................93
5. El contralor del turismo. la policía de turismo. régimen de sanciones.....105
6. Otras competencias del Ministerio de Turismo.
La mediación turística.....................................................................................108
–9–
Julio Facal
7. La promoción turística....................................................................................116
7.1. La ley de promoción de inversiones.............................................118
7.2. Los tax free shops...........................................................................121
7.3. Free shops......................................................................................124
7.4. Franquicias de vehículos para turistas........................................128
7.5. Exoneraciones a la hotelería.........................................................129
a) La Ley 16.906 de promoción de inversiones.........................129
b) Hoteles condominio...............................................................130
c) Declaración de interés nacional a complejos turísticos......130
d) Declaración de interés nacional a inversión en hoteles,
paradores y moteles................................................................130
e) Salas de convenciones............................................................130
f) Empleo Joven Ley 19.133 y Decreto 115/015........................130
g) Régimen de IVA en restaurantes. Ley 17.934........................131
h) Régimen de IVA hoteles.........................................................131
7.6. Exoneraciones a la gastronomía...................................................132
7.7. Peajes y devolución del IVA..........................................................133
CAPÍTULO III
EL RÉGIMEN DE LOS RECURSOS TURÍSTICOS.
1. De los recursos turísticos. definición, investigación y planificación.........135
2. El ordenamiento del territorio y los recursos turísticos..............................138
3. Turismo y medioambiente.............................................................................146
3.1. Hacia una armonización legislativa.............................................146
3.2. Áreas naturales protegidas............................................................151
3.3. La administración de las áreas de uso público...........................155
3.4. Sistemas de gobernanza de las áreas públicas protegidas
de uso turístico...............................................................................163
a) Sistemas públicos de gobernanza:........................................163
b) Sistemas mixtos de gobernanza.............................................165
4. Turismo y patrimonio histórico.....................................................................175
CAPÍTULO IV
LOS SUJETOS DE LA ACTIVIDAD TURÍSTICA:
EL PRESTADOR Y EL TURISTA
1. El prestador de servicios turísticos................................................................183
2. Clasificación.....................................................................................................187
3. Las obligaciones del prestador.......................................................................190
4. El estatuto del turista.......................................................................................191
– 10 –
MANUAL DE DERECHO DEL TURISMO
4.1. Turista y relaciones de consumo..................................................191

4.2. Antecedentes y aspectos generales del consumidor turista......199
CAPÍTULO V
LA CONTRATACIÓN TURÍSTICA
1. El contrato de turismo.....................................................................................203
1.1. El contrato de turismo en la doctrina...........................................204
1.2. El contrato de turismo y el régimen de la responsabilidad
del prestador en Uruguay..............................................................207
1.3. El contrato de turismo en el derecho comparado, la Directiva
Europea de Viajes 2302/2015.......................................................213
a) Ámbito de aplicación..............................................................213
b) Información precontractual, cláusulas y prueba.................214
c) Terminación del contrato y desistimiento............................216
d) Ejecución y responsabilidad..................................................216
e) Régimen de garantías ante la insolvencia. La policía de
turismo.....................................................................................218
2. La agencia de viajes.........................................................................................219
2.1. Antecedentes. El nacimiento de la agencia de viajes..................219
2.2. La Agencia de viajes, concepto aspectos importantes................220
2.3. El Decreto 269/015. La reglamentación de la agencia de
viajes...............................................................................................223
3. El contrato de alojamiento y hospedaje.......................................................228
3.1. Turismo y hotelería. Antecedentes de la actividad.....................228
3.2. Hotelería y hospedaje....................................................................231
3.3. Requisitos.......................................................................................231
3.4. Elementos del contrato de hospedaje..........................................232
3.5. La prescripción..............................................................................234
3.6. La Prueba del contrato..................................................................235
3.7. Las partes del contrato. El hotelero..............................................236
Obligaciones del Hotelero:......................................................................237
a. Brindar Alojamiento...............................................................237
b. Depósito de bienes del huésped............................................238
c. Limpieza..................................................................................238
d. Preservar la salud y tranquilidad del huésped.....................238
e. Proporcionar un servicio de calidad con identidad.............239
f. Informar debidamente al turista...........................................240
Son derechos del hotelero:.....................................................................240
a. Derecho a percibir el precio...................................................240
b. Hacer cumplir los reglamentos internos...............................241
– 11 –
Julio Facal
c El derecho de expulsión.........................................................241
d. ¿El derecho de admisión?......................................................242
e. Derecho de retención.............................................................243
f. Derecho a que se exhiban los valores que trae el pasajero..... 244
3.8. Situaciones dudosas......................................................................246
a. El overbooking........................................................................246
b. El “No show”...........................................................................247
3.9. El huésped......................................................................................248
Obligaciones del Huésped, entre otras:..................................................248
a. Pagar el precio pactado..........................................................248
b. Cumplir con los reglamentos internos..................................249
3.10. Responsabilidad del Hotelero y eximentes.................................252
La inscripción y registro................................................................260
Las sanciones.................................................................................262
Garantías........................................................................................262
Categorización hotelera................................................................262
La firma...........................................................................................264
Aspectos Laborales de la hotelería:..............................................267
Explotación de bosques, montes y turberas................................268
4. El turismo aventura.........................................................................................271
4.1. El concepto de turismo natural y ecoturismo. Turismo
aventura ¿es una especie dentro del género?..............................271
4.2. El turismo Aventura. Aspectos jurídicos relevantes....................273
4.3. Decreto 260/2014. Turismo aventura. Análisis y nuestra
opinión...........................................................................................277
5. El arrendamiento de coches sin chofer........................................................281
5.1. Antecedentes.................................................................................281
5.2. El Decreto 266/ 015. La reglamentación de la actividad............285
6. El prestador inmobiliario turístico................................................................288
6.1. La actividad del prestador inmobiliario turístico.......................288
6.2. La Actividad inmobiliaria turística...............................................289
6.3. El Decreto 385/94..........................................................................293
7. El turismo de congresos..................................................................................294
8. El transporte aéreo de pasajeros ...................................................................300
8.1. Antecedentes.................................................................................301
8.2. El transporte aéreo a partir de Montreal 1999.............................302
8.3. El transporte aéreo y el turismo....................................................315
8.4. Turismo y transporte aéreo. ¿Socios?...........................................322
9. El transporte turístico terrestre de pasajeros................................................324
9.1. La responsabilidad del transportista terrestre turístico.............325
– 12 –
9.2. Decreto 278/015 Regulación del transporte turístico.................329

10. El transporte fluvial y marítimo de turistas..................................................330
11. El turismo estudiantil......................................................................................338
12. La asistencia en viaje.......................................................................................343
13. Los aeropuertos...............................................................................................347
13.1. Antecedentes históricos................................................................348
13.2. El Aeropuerto como recurso turístico..........................................349
13.3. Aeropuerto y consumidor turístico..............................................352
14. Otras formas de turismo ...............................................................................358
ANEXO LEGISLATIVO
A. ACTIVIDAD TURÍSTICA
Ley Nº 19.253 de 28/08/2014
Regulación de la actividad turística....................................................................363
Ley Nº 17.250 de 11/08/2000
Relaciones de Consumo.......................................................................................387
Ley Nº 18.308 de 18/06/2008
Ordenamiento territorial y desarrollo sostenible marco regulador general. 407
Ley Nº 17.283 de 28/11/2000
Medio Ambiente....................................................................................................458
Ley Nº 17.234 de 22/02/2000
Áreas Protegidas....................................................................................................471
Ley Nº 17.631 de 07/05/2003
Patrimonio turístico..............................................................................................485
Decreto Nº 268/015 de 05/10/2015
Agencias de viaje...................................................................................................488
Decreto N° 58/002 de 20/02/2002
Publicidad Agencias de Viaje...............................................................................497
Decreto Nº 410/002 de 23/10/2002
Transporte Aéreo. Transporte de Pasajeros. Regulacion de las ofertas de
servicios y precios en el mercado........................................................................499
Decreto Nº 267/015 de 05/10/2015
Actividad hotelera.................................................................................................501
Decreto N° 384/997 de 15/10/1997
Categorización hotelera.......................................................................................508
– 13 –
Julio Facal
B. OTRAS NORMAS HOTELERAS
Decreto N° 377/002 de 28/09/2002.....................................................................515

Código Civil............................................................................................................516
Ley N° 14.106 de 14/03/1973
Derecho de retención...........................................................................................518
Ley N° 19.120 de 20/08/2013
Código de Faltas. Derecho al cobro y expulsión................................................519
Decreto N° 260/014 de 09/09/2014
Turismo Aventura.................................................................................................519
Decreto N° 266/015 de 19/09/2014
Arrendadoras de coche........................................................................................529
Decreto N° 68/017 de 13/03/2017
Organizadoras Profesionales de Congresos......................................................538
Decreto N° 371/002 de 25/09/2002
Turismo rural.........................................................................................................544
Decreto 278/015 de 13/10/2015
Transporte turístico ..............................................................................................549
Decreto N° 462/990 de 11/10/1990
Camping turístico..................................................................................................559
Decreto N° 385/994 de 24/08/1994
Empresas inmobiliarias turísticas.......................................................................563
Ley Nº 18.169 de 25/08/2007
Transporte aéreo...................................................................................................572
– 14 –
Agradecemos a la Editorial por confiarme
este primer manual de Derecho del Turismo
en Uruguay como forma de afianzar el desa-
rrollo de la disciplina; a las autoridades de la
Udelar por haberme confiado el dictado de la
materia Derecho del Turismo en la Facultad
de Derecho desde hace siete años, así como a
los colegas y Profesores con los que tanto en
Uruguay como en el exterior hemos aprendido
a compartir y debatir ideas en un ámbito de
apoyo constante e intercambio.
En especial a mi familia.
PRÓLOGO
del Dr. Alejandro Miller (*)
Mi estimado amigo y colega docente, el Dr. Julio FACAL autor

de este Manual ha tenido la gentileza de solicitar que sea uno de
los prologuistas de su libro. Honor que trataré de cumplimentar
de la mejor manera y al que nuevamente le agradezco.
Se trata de un Manual en este caso del Derecho del Turismo,
fruto sin duda de su amplio conocimiento en la temática así
como de su experiencia docente desarrollada en el dictado del
curso de esta asignatura de la Facultad de Derecho de la Univer-
sidad de la República y también de su experticia forense.
Se ha dicho que un sencillo prólogo, como el solicitado, no
puede ni debe ser una análisis crítico de la obra, ni tampoco
erigirse en tribuna para expresar opiniones propias o para
debatir con el autor. Compartimos totalmente la cita por más que
resistimos la tentación de adentrarnos en los varios temas que
plantea el libro en cuestión. Lo anterior no nos impide destacar
la claridad en el ordenamiento de los temas que nos propone el
autor en su Manual. Sin duda es una obra que actuará como un
faro, una luz que guía, para el navegante en estas aguas nove-
dosas, sea éste educando y concretamente como texto para el
desarrollo del curso como así también para quien profesional-
mente deba relacionarse con cuestiones de este derecho del
turismo. Aspecto por tanto que debe ser resaltado.
(*) Profesor Agr. de Derecho Comercial, Facultad de Derecho, UDELAR. Director

del Instituto de Derecho Comercial, Facultad de Derecho, UDELAR. Profesor Titular de
Derecho de las Sociedades Comerciales, Facultad de Derecho, UM
– 17 –
Julio Facal
Analizando la temática que plantea el Manual queremos

quedarnos con un concepto que nos parece relevante y que queda
en evidencia en el primer capítulo como luego más desarrollado en
el cuarto apartado de este Manual. Nos estamos refiriendo a la acti-
vidad turística. Al turismo como actividad y como derecho humano.
¡Y vaya si lo es! Sea éste desarrollado por razones de ocio, de salud
tanto mental como física, por cultura o educación, o bien por todas
ellas juntas. Un derecho que es dable calificar de “humano” ya que,
conforme a ALEXY, un derecho será humano si reúne cinco carac-
terísticas, a saber: su carácter universal al ser inherentes a toda
persona como tal; el ser fundamental por representar un interés y
una necesidad básica; abstracto en su contenido por tanto admite
múltiples elementos en su definición como lo precisa este Manual;
con una moralidad de manera tal que ha de valer como derecho si
puede ser fundado a través de una justificación racional y en este
caso lo es; y finalmente como derecho cuenta con una prioridad
lo que significa que toda interpretación positiva debe adecuarse a
este derecho y no la inversa. El derecho al turismo como derecho
humano de tercera o cuarta generación reúne todos estos compo-
nentes. Por eso su importancia y la de su estudio analítico como nos
propone este Manual.
Como derecho humano cabe señalar que mientras los dere-
chos fundamentales o humanos aparecen en el constituciona-
lismo de finales del siglo XVIII y representan ciertos valores o
bienes morales que se consideran innatos, inalienables y univer-
sales, como la vida, la propiedad y la libertad; el turismo aparece
ahora como un derecho humano y social. Estos más que un
mero respeto exigen una acción positiva entre el libre juego de
los sujetos privados. Al punto que se ejemplifica en el sentido
que “la distancia que separa a los derechos civiles de los sociales
es la misma que separa al Estado liberal decimonónico del Estado
social de nuestros días”. El Manual no hace caso omiso a esta
reflexión ya que en su segundo capítulo trata precisamente de
la administración turística, es decir, más elocuentemente: del
Estado y el Turismo. El accionar estatal en esta temática. En suma,
el turismo como objeto de estudio del Manual como un derecho
– 18 –
humano que es expresión del progreso individual y social de ese

Estado social.
El Manual en su capítulo tercero nos presenta el régimen
de los recursos turísticos. Es decir la consideración del medio
ambiente como recurso, del ordenamiento territorial o del patri-
monio histórico todo lo que merece protección pero también –
digámoslo- un ordenado disfrute. Protección no debe ser sinó-
nimo de ocultamiento. Este respeto al recurso natural o histó-
rico nos trae a colación la reflexión de un destacado mercanti-
lista brasilero, KONDER COMPARATO, para quien se vislumbra
el advenimiento de una civilización más humanista cuya matriz
estará en la consciencia de la dignidad suprema de la persona
humana, como principio de todo valor. A esta consideración
entiende que debe orientarse el derecho todo y nosotros agre-
gamos también el derecho del turismo. El turismo como derecho
es inherente a la dignidad de la persona humana.
No queremos dejar sin hacer una referencia breve a la contra-
tación turística (quinto capítulo) en donde esa globalización de
la que tanto se habla desarrolla todos sus efectos. Así el Manual
trata del contrato IATA o de los contratos de transporte de pasa-
jeros por vía aérea, marítima o terrestre y los cruceros. Todos con
su normativa internacional la que debe matizarse con las normas
nacionales. Tarea no fácil. Al respecto recordemos que se debate
cuál es el eje central de la globalización. Si radica en el estado
actual de las comunicaciones o es un fenómeno que responde
a la expansión del comercio. El turismo como actividad vaya si
contribuye a esta expansión mercantil, a no dudarlo.
Finalizamos este prólogo saludando la aparición de este
Manual al que juzgamos como necesario para comprender al
turismo y a sus componentes como son los sujetos, objetos y las
relaciones jurídicas entre ambos. Una actividad que se caracte-
riza por suministrar trabajo a tanta gente de este país. Enhora-
buena entonces al autor y a la aparición de este Manual.
Montevideo, noviembre de 2017
– 19 –
PRÓLOGO
del Esc. Roque Molla
El autor me ha conferido el honor de prologar su Manual de

Derecho del Turismo.
En nuestra calidad de Asistente Acádemico de la Decana
Profesora Escribana Dora Bagdassarián, apoyamos en su oportu-
nidad la iniciativa del Dr. Julio Facal de crear la materia opcional
Derecho de Turismo.
El Dr. Julio Facal dicta la referida materia desde su creación
hace 7 años, con particular solvencia, como lo demuestra el
numeroso alumnado que opta por ella.
El turismo se ha convertido en una industria sin chimeneas de
relevante importancia para el país. Por ello, como expresa la Dra.
Aída Kemelmajer de Carlucci en Argentina (El contrato de servi-
cios turísticos. Revista de Derecho Privado y Comunitario.2005-2.
Rubinzal –Culzoni, pág.21 y sgtes.) “…es imprescindible tener en
claro las múltiples y complejas relaciones que se generan en todas
las ramas del Derecho, principalmente, el Derecho Constitucional,
Administrativo, Civil, Comercial, Ambiental, Fiscal, Internacional
Público y Privado. También el Derecho Comunitario está espe-
cialmente interesado, pues los servicios turísticos requieren libre
circulación en la región integrada. Más aún, no faltan conexiones
con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.”
El Manual de Derecho del Turismo transita por diversas disci-
plinas en un todo de acuerdo con lo dicho anteriormente. Es así
que en primer lugar trata al turismo como actividad empresa-
rial y presenta las nuevas formas de comercialización turística.
– 21 –
Julio Facal
En segundo lugar, refiere a la administración turística, al rol del

Estado, los cometidos y competencias y al contralor de la acti-
vidad turística.
En tercer lugar, el autor incursiona en el régimen de los
recursos turísticos donde refiere a la incidencia de leyes de
orden público como las que regulan el ordenamiento territorial,
el ambiente, las áreas protegidas y el patrimonio histórico.
En cuarto lugar, la obra refiere a los sujetos de la actividad
turística. El contrato de servicios turísticos indudablemente es
atrapado por la ley de Relaciones de consumo, de ahí la rele-
vancia de tener presente esta legislación especial. El turista
como consumidor encuentra en la mencionada legislación espe-
cial la tutela propia de su calidad de profano frente al experto, el
prestador de servicios turísticos. Es así que se ha ce mención al
derecho a la información, a la publicidad como integrante del
contrato, al régimen de las cláusulas abusivas y de las prácticas
abusivas.
Finalmente, el Manual aborda el tratamiento de distintas
figuras contractuales, como el contrato de alojamiento y hospe-
daje, el contrato de transporte de pasajeros en sus distintas
modalidades, el arrendamiento de coches sin chofer y régimen
de responsabilidad y el corretaje inmobiliario turístico .
Las opiniones del autor pueden compartirse o no, pero en
todos los casos debe destacarse el gran esfuerzo realizado para
el tratamiento jurídico del turismo desde las más diversas disci-
plinas del Derecho, que convierte a la obra en cita obligada para
quienes aborden la temática del turismo.
Montevideo, Noviembre 2017
– 22 –
INTRODUCCIÓN
La compleja y transversal actividad que despliega el turismo

puede y debe ser explicada por el derecho. Las relaciones jurí-
dicas son producto no sólo de servicios que son prestados por
empresas turísticas a turistas, sino de un fuerte componente
motivacional; la ilusión, la promesa, el intangible disfrute futuro
del tiempo libre para destinarlo al ocio, placer u otros motivos.
Es allí donde el derecho debe interpretar, y generar un marco
jurídico acorde a esta realidad.
El turismo como derecho humano, el turismo sostenible y
sustentable, el turismo como actividad empresarial , el turismo
como actividad de interés público, regulado celosamente por el
Estado para asegurar la calidad del destino, necesita ser estu-
diado por el derecho y enseñado como una nueva disciplina
jurídica, quizás no autónoma, pero con independencia dogmá-
tica. Dicha complejidad abarca entre otros, aspectos adminis-
trativos, tributarios, civiles y comerciales, que son el objeto de
estudio del presente libro luego de un trabajo de investigación
de más de trece años.
El empresario turístico, la administración turística y el turista
como sujetos principales de una actividad que debe ser desa-
rrollada por privados, pero con el Estado interviniendo en el
contralor, promoción y la regulación como principales notas
distintivas. La investigación, la planificación y ordenamiento
de los recursos son fundamentales para llevar adelante la polí-
tica de Estado en materia turística y necesitan de herramientas
legales adecuadas que respondan a las necesidades de turistas y
prestadores.
– 23 –
Julio Facal
Siendo una de las principales actividades, Uruguay no es

ajeno a los nuevos desafíos que plantea el turismo. La comercia-
lización electrónica, un turista cada vez más exigente y la diver-
sificación de la oferta turística, generan relaciones jurídicas cada
vez más complejas donde la responsabilidad ante el incumpli-
miento puede muchas veces, presentar dificultades en cuanto
a su determinación y valoración. Es así que la jurisprudencia
comienza a valorar el padecimiento, la angustia, la pérdida y el
quiebre de esa expectativa que genera el turismo, y esto deriva en
sistemas de responsabilidad especiales y diversos que intentan
hacer frente a esta nueva realidad.
Este trabajo de investigación intenta recopilar los aspectos
más importantes de la actividad en la órbita del Derecho del
Turismo analizando a partir de sus protagonistas, la legislación
existente, como forma de dar respuestas a las interrogantes que
plantea esta actividad.
Julio Facal
– 24 –
CAPÍTULO I
EL DERECHO DEL TURISMO
1. Turismo y actividad turística

Para intentar definir a la actividad turística podemos intentar
establecer que se trata del “Conjunto de actividades que realizan las
personas durante sus viajes y estancias en lugares distintos al de su
entorno habitual, por un período de tiempo consecutivo inferior a un
año con fines de ocio, por negocios y otros motivos, no relacionados
con el ejercicio de una actividad remunerada en el lugar visitado.
La utilización de este amplio concepto permite identificar tanto el
turismo entre países como el turismo dentro del propio país”.
Turismo (en un sentido económico): “es la actividad produc-
tora de bienes y servicios que, respetando los límites físicos del espacio
en que se desarrolla y los psíquicos de los habitantes y demás actores,
está destinada a quienes deciden desplazarse temporal y volunta-
riamente por cualquier motivo fuera del lugar de residencia habi-
tual sin incorporarse al mercado de trabajo del lugar de destino”
(Gustavo R. Capece).
“Fenómeno complejo, conjunto de relaciones y fenómenos
producidos por el desplazamiento y permanencia de personas fuera
del lugar de residencia motivadas por una actividad no lucrativa.
Uso particular del tiempo libre, forma especial de recreación, rela-
cionada con el placer, el descanso y que puede estar relacionada con
otro tipo de actividad”… “puede ser clasificado de diversas formas
cada una de ellas orientada a una necesidad específica e incluso
puede ser identificado en función de más de una de ellas”. Miguel
Acerenza.
– 25 –
Julio Facal
Podemos encontrar entonces un enfoque sistémico, donde el

turismo requiere de los siguientes elementos:
A) superestructura organizacional
B) demanda
C) atractivo
D) equipamiento e instalaciones
E) infraestructura
F) comunidad local.
Pero por sobre todas las cosas lo que distingue al turismo es el
componente humano; el uso y disfrute del tiempo libre que genera
relevancia económica y motiva asimismo inversiones económicas
en infraestructura, y servicios de calidad para una sociedad cada
vez más demandante, y exigente.
Ese tiempo libre se ha vuelto un preciado bien, a tal punto que
el incumplimiento en la prestación, genera frustraciones que no
son medibles patrimonialmente; esos acontecimientos de la vida
en el turismo son únicos e irrepetibles; manifestaciones de vida
que una vez quebrada esa expectativa o ilusión puede que no exista
contrapartida económica posible. Las vacaciones que no vuelven,
el aniversario que se frustra, en definitiva, momentos de la vida que
por más que intentemos vivirlos nuevamente no va a ser posible.
Para que ello suceda el Estado debe asegurar un marco legal
e institucional adecuado a la actividad donde la certidumbre y la
certeza jurídica resultan indispensables, tanto para quien debe
gozar de su tiempo libre como para quien invierte en desarrollar
servicios para que esto suceda.
Por tanto, el turismo es un fenómeno esencialmente social,
y como tal ha cobrado enorme relevancia desde el punto de vista
cultural, deportivo, de descanso, diversión y hasta de salud. Es una
actividad que nace como un derecho humano, por necesidades y
deseos del hombre y merece por tanto un tratamiento especial, una
regulación especial desde el punto de vista administrativo y desde
el derecho privado. En torno al turismo se debaten grandes temas
– 26 –
de la humanidad hoy día; el combate a la pobreza, la preservación y

conservación del medio ambiente y el patrimonio cultural.(1)
Los gobiernos venden “el país” como destino turístico, los
hoteleros “venden las noches”; las líneas aéreas venden “asientos”,
¿se puede hablar de un destino como producto?
Lo cierto es que hablamos de derechos de tercera generación,
entre los que encontramos en la Declaración Universal de los Dere-
chos Humanos:
•• Derecho a la autodeterminación
•• Derecho a la independencia económica y política
•• Derecho a la identidad nacional y cultural
•• Derecho a la paz
•• Derecho a la coexistencia pacífica
•• Derecho al entendimiento y confianza
•• La cooperación internacional y regional
•• La justicia internacional
•• El uso de los avances de las ciencias y la tecnología
•• La solución de los problemas alimenticios, demográficos,

educativos y ecológicos
•• El medio ambiente
•• El patrimonio común de la humanidad
•• El desarrollo que permita una vida digna.
(1) Lic. Sami David. Director del Centro de Estudio de Derecho e Investigaciones

Parlamentarias. José Tudela, Sergio Castel Gayan. Derecho del Turismo. Zaragoza 2014.
– 27 –
Julio Facal
En el Art 24 dicha declaración establece: “Toda persona tiene

DERECHO al descanso, al disfrute del tiempo libre, a una limita-
ción razonable de la duración del trabajo y a vacaciones periódicas
pagadas. El 10 de diciembre de 1948, la Asamblea General de las
Naciones Unidas aprobó y proclamó la Declaración Universal de
Derechos Humanos, que se llamó la declaración del milenio. La
OMT en el Código ético Mundial del Turismo, estableció:
“La posibilidad de acceso directo y personal al descubrimiento
de las riquezas de nuestro mundo constituirá un derecho abierto por
igual a todos los habitantes de nuestro planeta. La participación
cada vez más difundida en el turismo nacional e internacional debe
entenderse como una de las mejores expresiones posibles del continuo
crecimiento del tiempo libre, y no se le opondrá obstáculo ninguno.
El derecho al turismo para todos debe entenderse como conse-
cuencia del derecho al descanso y al ocio, y en particular a la limita-
ción razonable de la duración del trabajo y a las vacaciones pagadas
periódicas, que se garantiza en el artículo 24 de la declaración
universal de los derechos humanos y en el artículo 7º del pacto inter-
nacional de derechos económicos, sociales y culturales.
Con el apoyo de las autoridades públicas, se desarrollará el
turismo social, en particular el turismo asociativo, que permite el
acceso de la mayoría de los ciudadanos al ocio, a los viajes y a las
vacaciones.
Se fomentará y se facilitará el turismo de las familias, de los
jóvenes y de los estudiantes, de las personas mayores y de las que
padecen minusvalías.”(2)
Podemos decir que en la actualidad, el turismo se ha conver-
tido en uno de los sectores más importantes a nivel mundial del
punto de vista socioeconómico y que su crecimiento ha sido inin-
terrumpido. Ya en 1995 el turismo había creado 212 millones de
puestos de trabajo y para 2020 se prevén unos 1600 millones de
turistas en el mundo y unos 2 billones de dólares de ingresos por
este concepto. A comienzos del siglo XX el turismo en masas era
(2) Código Ético Mundial del turismo. Santiago 2002. Asamblea General OMT
– 28 –
sumamente raro. Sin embargo, hoy, cien años después, es una de

las principales actividades económicas del mundo, generador de
inversiones, empleos y reactivación económica.
Por otra parte, el concepto de turismo como actividad ha ido
evolucionando; no hablamos solo de turismo como sol y playa sino
que nos encontramos hoy con turistas más informados cultos y
exigentes que demandan experiencias únicas; turismo de calidad
donde la conservación del entorno cultural y el patrimonio son inse-
parables del concepto de la actividad turística; esto es la compati-
bilización del concepto de recurso natural con la conservación de
los mismos y el turismo. No ya como enemigos, entorno natural y
turismo, sino por el contrario como socios activos.
Por tanto, los Estados deberán tener en cuenta en sus demandas
las tendencias y exigencias de los turistas a nivel internacional,
nacional y regional. Las expectativas del turista con la finalidad de
planificar una política de Estado en materia turística tendiente a
captar corrientes turísticas, que logre satisfacer la demanda turís-
tica y que por último logre la sostenibilidad del sector. Para ello la
planificación, el ordenamiento de los recursos, la conectividad en
materia de transporte, la coordinación interadministrativas son
cruciales.
Es necesario que el derecho se adapte y que genere un marco
normativo a los cambios que la actividad turística ha tenido; esta
evolución para nosotros influye directamente en relaciones jurí-
dicas complejas que es necesario atender.
Dentro de las tendencias más importantes de la actividad turís-
tica actualmente podemos señalar algunas como son:(3)
a) Los viajes vacacionales son más cortos pero más frecuentes;
esto tiene relación con las relaciones laborales y la necesidad
de estar conectado continuamente con el trabajo; la impo-
sibilidad de retirarse por tiempos prolongados en una vida
cada vez más empresarial y con una vorágine impensada
(3) Francisco José Orduna Luna. El turismo: un recurso para el desarrollo de la acti-

vidad local. Revista aragonesa de administración pública. Pág. 132.Monografías. Gobierno
de Aragón 1999.
– 29 –
Julio Facal
hace 50 años por un lado , pero por otra parte se han diver-
sificado las ofertas turísticas; la aparición de los “ paquetes
turísticos, donde se aprovechan semanas con all inclusive y
vuelos low cost saliendo y llegando en determinadas fechas
aprovechando el “revenue management”(4) pero también el
desarrollo de nuevos destinos turísticos .
b) La preocupación del turista por la conservación del entorno
natural exigiendo control sobre la calidad ambiental, el
entorno, al patrimonio y la cultura.
c) Los turistas son cada vez más activos; buscan realizar activi-
dades deportivas, creativas, culturales, de naturaleza o rela-
cionadas con la historia lo que ha provocado una diversifica-
ción de las actividades turísticas generando relaciones jurí-
dicas más complejas; ejemplo el turismo alternativo .
d) El turista es cada vez más exigente; el turista es consciente
del gasto que realiza y por tanto está dispuesto a reclamar
por cada detalle, lo que ha hecho también que la normativa
de consumo y las directivas de viajes de los distintos países
o regiones hayan acentuado las normas y los contralores,
otorgándole más protagonismo a la policía de turismo.
e) Pero también la diversificación de destinos y de productos
turísticos. Esto hace que los Estados se preocupen mucho
más por descubrir nuevos recursos turísticos; lugares o
zonas hasta ayer turísticamente inactivas pasan a ser de un
día a otro turísticamente activas; esto se realiza captando las
necesidades de los turistas pero genera experiencias posi-
tivas y negativas; diferenciar el uso normal del turístico es un
problema a resolver. Un ejemplo de ello es Pueblo Garzón en
Uruguay; hasta ayer un pueblo de campaña, que captando
las necesidades del turista en cuanto a la búsqueda de lo
natural y auténtico, amaneció con un restaurante de alto
nivel y turistas de alto poder económico generando un atrac-
(4) Sistema de ventas que aprovecha precios de asientos y plazas de acuerdo a la

oferta combinando variables como el tiempo, el espacio y la disponibilidad económica
de la empresa.
– 30 –
tivo pero al mismo tiempo contradicciones que deben resol-

verse para no afectar a la comunidad local, hasta ayer poco
preparada para la demanda turística.
f ) Los regímenes jubilatorios donde las edades se han adelan-
tado, y la expectativa de vida de las personas en crecimiento,
sumado al concepto de accesibilidad turística para personas
con cierta discapacidad, ha favorecido sin duda alguna el
crecimiento del desarrollo del turismo en personas cuya
única expectativa pasó a ser el disfrute del tiempo libre.
g)
Por último los avances tecnológicos. Las telecomunica-
ciones, internet.
Esto nos plantea nuevos desafíos desde el punto de vista
normativo, como lo es el comercio electrónico y el derecho apli-
cable; donde se cumple la obligación principal en una actividad
que cada vez más se contrata por medios informáticos. También los
medios de pago electrónicos han acelerado este proceso creciente.
La satisfacción de esa demanda del turista con las caracterís-
ticas señaladas, es nada menos que cumplir con las expectativas
del turista y esa satisfacción comienza desde mucho antes del viaje;
con la información a ser brindada por el prestador turístico. Es por
ello que los Estados han acentuado cada vez más las normas de
consumo en estos aspectos; el turismo es una ilusión, un intangible.
El turista hace de esa ilusión su expectativa de cada momento
feliz de su vida y esos momentos no vuelven; son únicos e irrepe-
tibles; si se frustran, no existe compensación económica posible o
que pueda dimensionarse; esto dependerá de cada circunstancia.
La pérdida de unas noches de vacaciones a consecuencias de la
pérdida de un vuelo por problemas del prestador del servicio d
transporte, puede hacer que esas vacaciones, ese festejo de bodas,
el cumpleaños de un hijo, el viaje de la vida para algunos, directa-
mente nunca vuelva a repetirse. El turismo son vivencias, ilusiones,
expectativas que deben ser cumplidas de la mejor forma de manera
tal de asegurar ese derecho humano al que hacíamos referencia al
principio; el derecho al descanso y al tiempo libre.
– 31 –
Julio Facal
Cualquier examen que pueda realizar la legislación relacio-

nada con el turismo deberá atender a las transformaciones sociales,
económicas y culturales así como tecnológicas que vienen suce-
diendo en el mundo.
Estas afectan directamente a la actividad y por tanto la norma-
tiva y la gestión público-privada del turismo deberán atender los
cambios que se avecinan. La actividad turística es esencialmente
compleja y por tanto el derecho que lo regula es complejo.
La transversalidad de la actividad hace que la normativa sea de
derecho público y privado; empresarios, sujetos y poderes públicos
interactúan en esta complejidad cuyas contradicciones podrían
ampliar estas relaciones jurídicas de modo excesivo; en definitiva
dicha regulación dependerá de una política de Estado en materia
turística que deberá llevarse a cabo a través de la investigación y
la planificación de la actividad. Esta política de Estado, debe tras-
cender lo meramente económico de corto plazo pensando en el
futuro de la actividad turística a largo plazo donde intervienen sin
dudas factores ambientales, sociales y culturales. De ser previsora,
flexible y adaptable, dicha legislación puede lograr la armonización
de lo público y lo privado, en aras de una actividad que debe ser
sostenible y sustentable para los sujetos que intervienen.(5)
Para las administraciones locales una pieza clave lo constituye
el turismo sostenible.
La OMT ha establecido que “… El desarrollo sostenible atiende
las necesidades de los turistas actuales y de las regiones receptoras y
al mismo tiempo protege y fomenta las oportunidades para el futuro.
Se concibe como una vía hacia la gestión de todos los recursos de
forma que puedan satisfacerse las necesidades económicas, sociales,
estéticas, respetando al mismo tiempo la integridad cultural, los
procesos ecológicos esenciales, la diversidad biológica y los sistemas
que sostienen la vida.”
Por tanto los Estados deben lograr el uso de los recursos turís-
ticos disponibles siguiendo determinados mecanismos como ser
(5) José Tudela Aranda Derecho Del Turismo pág. 38.CEdip México. 2014
– 32 –
la aprobación de normas de ordenamiento y planificación territo-

rial que establezcan uso del suelo, acompasando la inversión con el
cuidado del medioambiente y los recursos naturales pensando en
turismo.
La política de turismo exige un actuar activo del Poder Público
en actividades que le son ajenas y contrarias; pero además existe
la necesidad de distinguir la razones o motivaciones del despla-
zamiento, de modo tal que no todo desplazamiento sea turismo.
Es necesario reivindicar un concepto estricto de turismo; no todo
movimiento o desplazamiento es turismo. ¿Es necesario incluir
dentro del concepto de prestador de servicios turísticos a toda la
gastronomía? ¿O solo aquella cuya motivación del turista amerita
un desplazamiento?
Por otra parte, turismo es calidad y solo aquellos recursos de
calidad, sean de alto o bajo costo, pueden integrar el concepto de
turismo.
Podemos afirmar que estos principios propios van delineando
un derecho turístico quizás aún no como disciplina autónoma pero
sí, como una disciplina digna de estudio y consolidación.
El derecho entonces se transforma en una poderosa herra-
mienta para promocionar y ordenar el turismo, reivindicando de
alguna forma su espacio y dotando a esta actividad de coordinación
y coherencia jurídica. Sin duda alguna, el turismo ha perdido al día
de hoy el concepto de ser solo parte de un instrumento de desa-
rrollo económico; el turismo es visto hoy como factor de equilibrio
del territorio, de la diversidad social y cultural. Por ello las respon-
sabilidades que tiene el Estado al definir la política turística y esta-
blecer normas que regulen la actividad.
Elementos como la sostenibilidad, los cambios culturales
hacia una nueva concepción de ocio y cambios de hábitos, como
la reivindicación del patrimonio, el ejercicio físico y la incorpora-
ción de nuevas tecnologías hacen aún más inquietante el desafío en
cuanto a “aggiornarse” a las nuevas modalidades de turismo y por
tanto a las realidades complejas jurídicas y nuevas que esto plantea.
Turismo rural, de congresos, aventura, parques temáticos, y hasta la
– 33 –
Julio Facal
segunda residencia han provocado transformaciones importantes

que es necesario atender.
La única visión que pueda atender lo antedicho es una visión
sistémica, integrada; si la actividad es una de las principales indus-
trias, el Estado pensando en turismo. Esto implica coordinación y
cooperación interadministrativa. Un claro ejemplo de esto, es la
política fiscal en torno al turismo; si por un lado se busca incen-
tivar la actividad, para que se desarrolle, la visión cortoplacista del
Estado puede hacer que la misma de desincentive a través de gravá-
menes que en definitiva pueden contradecir el objetivo y alejar al
turista.
La Carta Mundial del Turismo sostenible ha establecido que
por tanto el turismo desde lo natural, tiene que constituir una acti-
vidad soportable a largo plazo; en el plano socioeconómico, el
turismo supone solidaridad, respeto mutuo, diversidad de oportu-
nidades, integración de lo local, reparto equitativo de beneficios y
cargas ; en el plano natural, el rescate del patrimonio cultural reco-
nociendo los factores locales y el apoyo a la identidad y la cultura;
en lo institucional los gobiernos locales y las comunidades deben
integrar a las ONGS y elaborar redes de investigación y planifica-
ción en el manejo de áreas protegidas preservando el destino turís-
tico; y en lo político, se necesitan planes y modelos acordes a lo que
se quiere incentivar y apostando a la transformación profunda del
sector.
Para todo esto, lo normativo debe diseñar instrumentos jurí-
dicos armónicos.
En este sentido, en el campo del Derecho público existen desa-
fíos importantes donde los principios democráticos permitan la
integración de la población en las estrategias de la política turística.
La gestión pública requiere nuevas estructuras de funcionamiento
y para ello son necesarios cambios normativos profundos que
conlleven a una política concertada horizontal en las áreas compe-
tenciales de la administración.(6) Órganos de coordinación interad-
(6) Graciela Guidi. Desafíos normativos del turismo sustentable. Congreso Iberoame-

ricano de turismo. Ladevi pág. 32 y ss.
– 34 –
ministrativa pasan a ser esenciales. Programas, proyectos y acciones

son parte de una verdadera política de Estado en materia turística y
una ley madre, debe contribuir a su asentamiento ya que ese debería
ser su cometido. Normas de procedimiento administrativo flexibles
que permitan sustentabilidad en los resultados; leyes que permitan
al Estado fijar su política de turismo, ordenar el territorio y elaborar
estrategias. Elaborar normas de ordenación de territorio acordes al
turismo, normas de fomento y desarrollo implica un gran esfuerzo
normativo.
Pero también el desafío lo es en el campo del derecho privado;
esta complejidad de relaciones pone en tela de juicio todo sistema
de normas; entre ellas las normas sobre responsabilidad.
La doctrina extranjera mucho ha elaborado al respecto; la
Convención de Bruselas, la Convención de la CEE(7), incorporan
normas sobre contrato de viaje, en Uruguay desconocidas.
El viaje como una serie de prestaciones pone al legislador ante
disyuntivas interesantes; ¿existe un contrato de viaje? ¿Es necesaria
su regulación? Uruguay ha optado por el camino de seguir reafir-
mando su régimen tradicional de responsabilidad con algunas
pequeñas innovaciones y fortaleciendo los aspectos que refieren a
las normas de consumo cuando el turismo tiene caracteres propios
que es necesario atender en forma expresa.
Esta aplicación de normas de consumo no se aplica por ejemplo
al transporte aéreo; cuando es éste uno de los aspectos más impor-
tantes del turismo. La Convención de Montreal de 1989 al ser una
norma de rango superior aprobada por Uruguay, estaría más allá
de normas nacionales y por tanto esto hace que existan contradic-
ciones grandes que perjudican su aplicación.
Tener una visión integral, supone llegar a una armonización
normativa que termine con éstas contradicciones; la ley 17.250 se
puede aplicar entonces a la agencia de viajes como intermediaria
pero no al transporte aéreo como responsable del contrato de trans-
porte; lo cual resulta a todas luces una incoherencia.
(7) Comunidad Económica Europea.
– 35 –
Julio Facal
Cuando hablamos de desafíos en el plano privado nos refe-

rimos a ejemplos como el citado. Revisar los criterios de asun-
ción de responsabilidad en una actividad tan compleja parece un
acierto.
Atender a las particulares formas que revistan la actividad y sus
relaciones jurídicas debe ser el objetivo(8).
…”En efecto, una Ley de Turismo es necesaria porque ha de reco-
nocerse y desarrollarse:
La importancia del Turismo como actividad humana, y conse-
cuentemente su protección y fomento por parte del Estado.
La importancia del Turismo como factor de generación de
riqueza y desarrollo, particularmente regional, pero más especial-
mente local o municipal (en la idea de Municipio más asociada
al ámbito próximo de la vecindad, que no lo departamental como
desarrollo el concepto la Constitución de la República).
La consagración de los principios de seguridad jurídica e
igualdad, el primero implícito y el segundo expresamente reconocido
por la Constitución.
La norma vigente no refleja acabadamente estos principios
ni persigue de modo claro estos objetivos, o en muchos casos, los
persigue pero de modo no eficiente
Además, el Turismo es un fenómeno mutante por esencia, donde
se ha verificado un desarrollo vertiginoso de nuevas tecnologías
y estrategias de comercialización y producción de servicios, con la
consecuente ausencia de reglas equilibradas para los particulares
involucrados.
Definir adecuadamente el rol de los entes públicos y en todos los
casos, institucionalizar formas de cooperación y coordinación inte-
radministrativa, estableciendo competencias nacionales y munici-
pales de modo adecuado a las exigencias actuales y desafíos plan-
teados por mercados turísticos cada vez más competitivos y creativos.
(8) Docente de Derecho Administrativo UDELAR. Autor de diversos trabajos doctri-

narios.
– 36 –
Garantizar el goce del “derecho al esparcimiento”, la plena satis-

facción del descanso como derecho cada vez más aceptado como
inherente a todo individuo, traducido en la protección de su tiempo
de ocio como instancia de reconstitución de la energía laboral y
formación cultural, desarrollo síquico y emocional de la persona.
Fomentar la inversión mediante dos herramientas
– el establecimiento de reglas claras y estatutos definidos, de
modo de evitar la incertidumbre jurídica como principal
motivo de desestímulo del sector.
– La unificación y extensión de los estímulos tributarios…”(9)
Actividad turística es entonces “la destinada a proporcionar a
los turistas, los servicios de alojamiento, intermediación, restaura-
ción información acompañamiento o cualquier otro servicio relacio-
nado directamente con el turismo”(10)
En definitiva, toda actividad que satisfaga las necesidades de
los turistas o atraer flujos o corrientes turísticas o que tiendan a
procurar el disfrute, el conocimiento, el descubrimiento la conser-
vación y promoción de los recursos turísticos será actividad turís-
tica.(11)
Pero la definición que más nos interesa, y que para nosotros
está relacionada con la definición de prestador, es que actividad
turística es toda aquella actividad desarrollada por sujetos turís-
ticos o como lo definen la ley Cantábrica, “ Actividad turística es el
conjunto de bienes ,servicios y recursos turísticos que las instituciones
y empresas turísticas ponen a disposición del mercado para ser utili-
zados por la demanda turística”
Si analizamos un enfoque sistémico, vemos los siguientes
elementos:
(9) Revista Aragonesa de Derecho Administrativo. Separata núm. 32 junio 2008. Dr.

Julio Facal y Dr. Miguel Pezzutti. “el marco jurídico de la actividad turística, apuntes para
una reforma legislativa”.
(10) Ley aragonesa de Turismo art. 2.
(11) Alba Nogueira López. Los conceptos objetivos del derecho del turismo. Recurso
Turístico y actividad turística. “El Derecho del Turismo en el Estado Autónomo. José
Tudela Aranda. Ed Cortes de Aragón. 2006 pág. 222.
– 37 –
Julio Facal
a)
superestructura organizacional. Ello supone regular la
función del sistema turístico; recogiendo intereses y expec-
tativas por un lado organizacionales y por otro lado concep-
tuales.
b) demanda; las necesidades de los turistas.
c) atractivo; los motivadores y orientadores del flujo turístico,
los recursos naturales, culturales patrimoniales entre otros.
d) equipamiento e instalaciones; son el conjunto de estableci-
mientos que se preparan para atender la demanda turística.
e) infraestructura, que presta asistencia al sistema turístico;
saneamiento, redes telefónicas, internet, etc.
f ) comunidad local; los grupos de individuos residentes y que
son sin duda el principal guía turístico del lugar; la identidad
colectiva, en la medida que la comunidad haya sido inte-
grada a los cambios turísticos.
Para intentar alguna clasificación podemos tener:
Según el motivo del viaje: Convencional, especializado o de
afinidad.
Según la forma del viaje: Individual o grupal.
Según el tipo de viaje: Independiente, todo incluido.
Según el tipo de operación: Receptivo, emisivo.
Desde el punto de vista sociológico:
a) Turismo de masas
b) Turismo selectivo.
c) Turismo popular
d) Turismo social.
e) Turismo alternativo.
La Organización Mundial del Turismo ha clasificado el turismo
en turismo interno, receptor, emisor, interior y nacional.
– 38 –
Si analizamos el propósito del turista tendremos entre otros:

ocio y recreación, visitas a amigos y parientes, negocios y profesio-
nales, tratamientos de salud, religión, otros propósitos.
La OMT ha clasificado las actividades turísticas por ejemplo
en servicios de alojamiento, agencias de viajes, transporte, servi-
cios profesionales de licenciados en turismo, técnicos en turismo
y guías de turismo, servicios vinculados a la organización de ferias,
congresos, convenciones y/o exposiciones.
Podemos decir por último que la actividad turística se ha desa-
rrollado en nuestros días como una actividad enteramente empre-
sarial, dejando de lado el turismo artesanal, donde asistimos a la
universalización de los mercados, siendo ésta una actividad plani-
ficada, sistematizada y en masa.
Si bien depende de las distintas políticas de Estado, existe
también un marcado intervencionismo estatal.
¿Qué se vende en el Turismo?: En el Turismo lo que se vende es
una promesa de disfrute, placer, regocijo, sueños, ilusiones, experien-
cias, intangibles , a los que se accede por medio de servicios desti-
nados al turista, que se brindan combinados entre sí en forma inde-
pendiente. Por tanto, el turismo y lo que busca el turista son ilusiones,
disfrute, placer, regocijo, cumplir sueños, experiencias, intangibles
donde si un servicio falla lo que falla es el destino”(12).
Para el Estado el turismo desarrolla la economía, genera
ingresos fiscales, estimula el desarrollo empresarial, la infraes-
tructura, el comercio minorista, la cultura y la recreación, pero
además el cuidado del medioambiente, genera nuevos puestos
de trabajo estimula la formación profesional y la identidad colec-
tiva.
(12) Francisco Costamagna. Congreso de Derecho del Turismo. Montevideo Mintur

2014.
– 39 –
Julio Facal
2. Evolución histórica del turismo

La evolución histórica de esta actividad es significativa ya que
su desarrollo no se alcanza hasta hace relativamente poco; tal es
así que en la edad antigua y edad media, encontramos viajes por
motivos religiosos o comerciales pero no existía actividad turís-
tica en sí, por el poco desarrollo del transporte, pero encontramos
las primeras posadas, así como personas dedicadas a ser guías de
caminos y orientar a viajeros.
El concepto más desarrollado de turismo, data entonces del
siglo XIX donde comienza a potenciarse la idea de turista (Persona
que viaja por recreación, visitando lugares) y también de turismo
(teoría y práctica de viajar). Sin embargo, este siglo XIX, tuvo un
desarrollo pobre de un turismo elitista o de pocas personas, mino-
rías, ya que no existía aún el avión ni el automóvil ni tampoco los
agentes de viaje.
Es cierto que la historia de la actividad o práctica de viajar tanto
individual como grupalmente, fuere por motivos religiosos, visitas,
conocimientos, aventuras, presenciar espectáculos de deporte, se
remonta a la antigüedad, y ya con los pueblos egipcios y en algunos
casos estos viajes se realizaban masivamente. Las fiestas como
las de la “inundación”, la de “Opet”,(13) que se celebraban anual-
mente, donde se veían espectáculos culturales de música, danza se
montaban tiendas con alimentos eran recurrentes y sin duda que
una forma de turismo donde el intercambio cultural, y gastronómico
estaba presente.
Los griegos y sus juegos deportivos, donde se daban intensos
movimientos entre las “polis” o ciudades era también una forma de
turismo y duró mucho tiempo, desde que se comenzó a fomentar
muchos años antes de la era cristiana.
En la época romana se desarrollaron ciudades balnearias
a donde viajaban con fines de descanso, estos establecimientos
balnearios eran muchos abiertos al público pero otros era privados
(13) Bonilla, Luis, Historia de las peregrinaciones en el mundo. Biblioteca Nueva,

Madrid 1965 p 25 y ss.
– 40 –
y pueden apreciarse en las excavaciones de Pompeya cuya tragedia

sucedió en el año 79 A.C.
En la Edad media podemos hablar de algún tipo de turismo
relacionado con el feudalismo donde las peregrinaciones, más allá
de los castillos como residencias de descanso, fueron los fenómenos
más destacados; Roma, Santiago de Compostela, las tumbas de los
apóstoles Pedro y Pablo todo en torno a lo cual, se elaboraban guías
de camino para evitar muchas veces los peligros del viaje.
Sin embargo el turismo nace de forma totalmente diferente;
los egipcios viajaban en la antigüedad realizando peregrinaciones y
viajes religiosos que eran escenario de culto, gastronomía y bebida.
Por su parte los griegos realizaban festivales deportivos e insta-
laban a través de los caminos para atender a quienes venían a
dichos festivales, centros gastronómicos, posadas, tabernas donde
músicos y danzarines deleitaban a los comensales.
En este escenario comienzan a surgir especialistas en guías
de viajes por caminos, mares que tenían por finalidad conducir o
cuidar a los caminantes de posibles asaltos y guiarlos hacia destino,
y es así que comienzan a instalarse posadas, moteles y balnearios
en torno a estas(14) peregrinaciones básicamente con motivos reli-
giosos y deportivos.
La era pos cristiana, también tuvo su auge en las visitas a Jeru-
salén; creyentes que viajaban a venerar, realizar una promesa. Por
estas razones, Santiago de Compostela, Roma y Jerusalén pasaron
a ser los destinos más elegidos por los peregrinos y caminantes.
Todos estos caminos estaban rodeados de lugares gastronómicos y
de descanso, donde surgen los primeros conceptos de posadas, que
tenían como cometido custodiar, depositar los bienes del cami-
nante que las visitaba. Estas tabernas y posadas cobran auge donde
los viajes comienzan a hacerse más frecuentes acompañando el
arte de trovadores, actores y músicos. También con el desarrollo de
(14) Carlo Cipolla. Historia Económica de Europa S XX Ed. Ariel, Barcelona 1981 págs.
144 y ss.
– 41 –
Julio Facal
las ciudades comienzan los viajes de negocios en largos viajes que

gracias a la aparición de las carrozas se hacían más llevaderos.
En la Edad Moderna, los viajes o los llamados largos viajes o
tours, solían ser hechos por jóvenes de la nobleza tanto en Ingla-
terra como en Italia. Viajes económicos sobre temas relacionados
a los adelantos industriales o científicos, convivían con los viajes
cuya finalidad era la salud, los “spa termales”, pero que también
tenían de fondo el divertimento, los juegos de azar, entre otros.
Pero recién encontramos un verdadero turismo de transi-
ción entre los siglos XIX y XX con el comienzo de la construcción
de carreteras, y por supuesto que el desarrollo de la aviación, los
medios de comunicación y el marketing que permiten el desplaza-
miento de las personas de un lugar a otro. Por tanto, vamos a encon-
trar a partir del siglo XX un turismo masivo, es decir, un turismo de
mayorías, con la aparición del jet, la modernización, la infraestruc-
tura, las agencias de viajes y el crédito.
La investigación, la necesidad del hombre de llevar más allá los
conocimientos e ir en busca de descubrir nuevas culturas fue desde
siempre una motivación para el hombre.
En el Siglo XIX, se inician viajes regulares por las principales
ciudades de Europa, tomando como documento más importante
el pasaporte , carta de origen medioeval emitida por los clérigos
que certificaba el honor del viajero y su llegada y partida, lo que
termina siendo el precursor del servicio de migraciones hacia 1900.
El turismo de montaña en Londres, donde se funda el primer club
alpino del mundo en 1856, seguido de varios países de Europa
comienza a diversificar nuevas formas de turismo.
Es indudable que el mejoramiento de caminos y medios de
transporte acompañado del mejoramiento de las leyes laborales
en el mundo que consagran el derecho al descanso del trabajador
como fruto de su jornada laboral, sumado al desarrollo del ferro-
carril que redujo las demoras en los viajes donde un viaje de 4 días
se podía realizar en 12 horas hacen que comiencen a aparecer
los primeros viajes vacacionales llamados Holy-Days o días sepa-
– 42 –
rados, ya que estos momentos o fechas comienzan a generar viajes

masivos.
La aparición de los coches cama, o dormitorio, los coches
comedor, o salón, trenes de lujo en toda Europa, hizo que el turismo
se incrementara notoriamente.
En 1919 se inaugura la primer aerolínea aerocomercial,
llamado “airline service “con doce asientos de pasajeros usado por
primera vez de París a Londres realizado por la empresa “Farman
Company”(15) y comienza a desarrollarse desde allí la actividad aero-
comercial, firmándose la Convención de París en 191 que sería el
antecedente de las reglas de la Asociación Internacional de Trans-
porte Aéreo (IATA) como veremos más adelante.
Hay autores que establecen como posible práctica que
promovió el turismo, los viajes de grupos de estudiantes de las
universidades británicas que al terminar sus estudios empren-
dían viajes para conocer Europa occidental, más allá que podemos
hablar de un turismo elitista.
Indudablemente, es el barco a vapor primero y el avión después
los medios de transporte que originan una explosión de la actividad
turística desde la segunda mitad del siglo XX hasta nuestros días
haciendo esta actividad de viajes por turismo, masiva, regular y
accesible permitiendo que cada vez más gente pueda conocer cual-
quier lugar del mundo.
Es después de la segunda guerra mundial que se produce un
cambio significativo en materia de trasportes y el desarrollo de la
aviación aerocomercial.
Aumenta la capacidad de pasajeros, los aeropuertos mejoran
sus instalaciones, se incrementa la velocidad, los radares y el
Derecho Aéreo se flexibiliza dejando de ser una actividad mera-
mente militarista para transformarse en una actividad puramente
comercial.
(15) Camilo Tale. Contrato de Viaje. Depalma ed. Pág. 53 y ss.
– 43 –
Julio Facal
A partir de los años 50 comienza el desarrollo de verdaderos

polos turísticos en el mundo entero y ya en 1980 la OMT hablaba de
la llegada de 280 millones de personas.
Es indudable que estos movimientos turísticos de personas
fuera de su entorno habitual junto con equipajes y dinero, exige a
los poderes públicos la confección de normas adecuadas así como
medidas administrativas tendientes a controlar los movimientos de
los turistas, los establecimientos en los que se alojan, asegurar su
seguridad física, patrimonial, el goce de sus derechos en tanto no
conocen generalmente el lugar de disfrute.
Esto genera nuevos desafíos para los Estados en tanto nece-
sitan de un marco regulatorio adecuado a las nuevas relaciones
jurídicas que se traban.
La concepción etimológica más allá de algunas teorías en las
cuales no vamos a adentrarnos, tiene que ver con la palabra del
latín “tornus”: tornare, redondear, girar, dar vueltas.
En definitiva, turismo es la teoría de viajar, práctica de viajar
por placer; los procesos especialmente económicos que se mani-
fiestan en la afluencia, permanencia y regreso del turista hacia, en,
y afuera de un determinado Municipio, Estado o País.(16) Son dos los
conceptos importantes; el ánimo de no permanecer por un lado y el
lugar distinto del de su residencia habitual por otro.
En Uruguay, el turismo se asociaba al descanso reconocido por
la Constitución de la República, y a las vacaciones anuales pagas de
la legislación laboral.
En Montevideo antecedentes como los “Baños de Mar” ya que
en verano, era muy común el paseo a las playas como Capurro, o
los Ranchos en Buceo o Malvín. El tranvía permitió las visitas a las
primeras playas como Pocitos o Ramirez. También se construyeron
Hoteles de Baños, frecuentados por jóvenes de clases altas.
Fue con el ferrocarril que los turistas llegaron a las playas del
Este; la ciudad de Maldonado nace sobre la costa, Punta del Este y
(16) Herman von Shullern ,1911.
– 44 –
Piriápolis donde la gente atravesaba campos para llegar hasta allí,

y ello ocurrió hacia el Este y el Oeste. A mediados de los años 20
comenzaron a funcionar las primeras agencias de turismo.
La Cámara de Turismo fue fundada en 1933 y su cometido fue
integrar la iniciativa pública y la privada.
En el año 1930, el Consejo Nacional de Administración creo
a través de un Decreto una Comisión Nacional de Turismo que se
ocupaba solamente del turismo receptivo.
En 1933 se creó la Comisión Nacional de Turismo dependiente
del Ministerio de Relaciones Exteriores.
En 1974 la Dirección Nacional de Turismo, fue incorporada al
Ministerio de Industria y Energía.
En 1974 se aprueba el Decreto Ley 14.335 siendo la Ley de
Turismo que rigió hasta que se aprobara recientemente la Ley
19.253 actual ley de Turismo.
En 1976 se creó la Dirección Nacional de Turismo, como
unidad especializada dentro del Ministerio de Transporte, Comu-
nicaciones y Turismo.
En 1986 se crea el Ministerio de Turismo el cual se encarga de
la Política Nacional de Turismo.
En la órbita Municipal, se crea en Montevideo en el año 2002,
la Corporación Turística, integrada por actores públicos y privados
de la ciudad.
El Ministerio de Turismo pasó a ser luego Ministerio de Turismo
y Deportes hasta 2014 siendo actualmente Ministerio de Turismo,
solamente.
Podemos concluir entonces, que si bien viajar ha sido esencial
para el hombre, y el turismo se manifiesta desde tiempos pasados,
la socialización del turismo caracteriza el mundo moderno y es un
fenómeno social que no tiene larga data y coincide, con la revalo-
rización de los derechos del hombre, reivindicando el derecho al
descanso y el goce del tiempo libre como un derecho de todo ser
humano.
– 45 –
Julio Facal
2.1. Los organismos internacionales del turismo

Haremos una breve reseña de los organismos internacio-
nales vinculados a la actividad turística. De estas organizaciones,
fundamentalmente de la Organización Mundial del turismo, se
desprenden los principios y pautas generales a seguir por todos los
países del mundo en la materia.
La Organización Mundial del Turismo (OMT) es el organismo
de las Naciones Unidas encargado de la promoción de un turismo
responsable, sostenible y accesible para todos.(17)
La OMT, como principal organización internacional en el
ámbito turístico, aboga por un turismo que contribuya al creci-
miento económico, a un desarrollo incluyente y a la sosteni-
bilidad ambiental, y ofrece liderazgo y apoyo al sector para
expandir por el mundo sus conocimientos y políticas turísticas.
La OMT defiende la aplicación del Código Ético Mundial para
el Turismo para maximizar la contribución socioeconómica del
sector, minimizando a la vez sus posibles impactos negativos, y
se ha comprometido a promover el turismo como instrumento
para alcanzar los Objetivos de Desarrollo de las Naciones Unidas
para el Milenio (ODM), encaminados a reducir la pobreza y a
fomentar el desarrollo sostenible.
La OMT genera conocimiento de los mercados, promueve
políticas e instrumentos de turismo competitivo y sostenible,
fomenta la enseñanza y la formación en materia de turismo y
trabaja con el fin de hacer del turismo una herramienta eficaz
para el desarrollo mediante proyectos de asistencia técnica en
más de 100 países del mundo.
Entre sus miembros figuran 155 países, 6 miembros asociados
y más de 400 Miembros Afiliados que representan al sector
privado, a instituciones de enseñanza, a asociaciones de turismo
y a autoridades turísticas locales.
(17) Fuente. OMT.
– 46 –
De la página de la organización se desprende una breve reseña

histórica:
1946 El Primer Congreso Internacional de Organismos Nacionales
de Turismo
1947 Se celebra en La Haya la Primera Asamblea constitutiva de
la Unión Internacional de Organismos Oficiales de Turismo
(UIOOT).
1948 Se decide la creación de la Comisión Europea de Turismo (CET)
1975 Primera reunión de la Asamblea General de la OMT
celebrada en Madrid. La Secretaría General de la OMT se
instala en Madrid
Se firma el Acuerdo entre el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) y la OMT que actuará como orga-
nismo de ejecución del PNUD para realizar actividades de
cooperación técnica en cooperación con los Gobiernos.
1980 La Conferencia Mundial del Turismo celebrada en Manila
(Filipinas) adopta la Declaración de Manila sobre el Turismo
Mundial.
1982 Reunión Mundial de Turismo en Acapulco (México), en la que
se aprueba el Documento de Acapulco.
1985 La VI Asamblea General de la OMT, celebrada en Sofía
(Bulgaria), adopta la “Carta del Turismo y el Código del Turista”.
1989 Se organizó junto con la Unión Interparlamentaria (UIP), la
Primera Conferencia Parlamentaria sobre el Turismo en la cual
se adoptó la Declaración de la Haya sobre Turismo.
1991 IX Asamblea General de la OMT en Buenos Aires (Argentina),
aprueba las Recomendaciones de la Conferencia de Ottawa y
adopta las “Medidas Recomendadas para la Seguridad en el
Turismo” y “Para un Turismo Accesible a los Minusválidos”.
1992 La OMT participa en la Conferencia de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente y el Desarrollo en Río de Janeiro
(Brasil) donde surge el “Programa 21”.
La OMT, el Consejo Mundial de Viajes y Turismo y el Consejo
de la Tierra elaboran conjuntamente el Programa 21 para la
Industria de los Viajes y del Turismo, como seguimiento de la
Conferencia de Río.
XI Asamblea General en El Cairo (Egipto) que aprueba la
Declaración de la OMT sobre la Prevención del Turismo Sexual
Organizado.
– 47 –
Julio Facal
1999. La Conferencia Mundial sobre la Evaluación de la Incidencia

Económica del Turismo, Niza (Francia), aprueba la Cuenta
Satélite del Turismo.
XII Asamblea General de la OMT en Santiago (Chile), adopta el
Código Ético Mundial para el Turismo.
2000 La Comisión de Estadística de las Naciones Unidas aprueba
las normas internacionales contenidas en la Cuenta Satélite de
Turismo (CST).
La Asamblea solicita que se examine la posibilidad de trans-
formar la OMT en organismo especializado de las Naciones
Unidas.
Primera Reunión en Roma (Italia), del Comité Mundial
de Ética del Turismo, instrumento de aplicación del
Código Ético Mundial para el Turismo, adoptado en
1999.
2005 La OMT y otras organizaciones del sistema de las Naciones
Unidas presentan los Criterios Globales de Turismo Sostenible
en el Congreso Mundial de la Naturaleza, Barcelona (España.
La 84ª reunión del Consejo Ejecutivo de la OMT crea el Comité
de Reactivación del Turismo para responder a la recesión
económica, Madrid (España).
La OMT lanza la campaña de sensibilización «Prote-
jamos a los niños de la explotación en los viajes y en el turismo».
Se inaugura la Secretaría Permanente del Comité Mundial de
Ética del Turismo, Roma (Italia).
2010 La primera reunión de ministros del T-20 subraya la contribu-
ción del turismo a la recuperación económica mundial y a la
transformación «verde» a largo plazo, Johannesburgo (Sudá-
frica).
2.2. Estructura de la OMT

La Asamblea General es el órgano principal de la Organiza-
ción Mundial del Turismo. Se reúne cada dos años para aprobar
su presupuesto y su programa de trabajo y para debatir temas de
importancia vital en el sector del turismo. Cada cuatro años elige
al Secretario General. La Asamblea General está compuesta por
los Miembros Efectivos y Asociados. Los Miembros Afiliados y los
– 48 –
representantes de otras organizaciones internacionales participan

en calidad de observadores.
El Comité Mundial de Ética del Turismo es un órgano subsi-
diario de la Asamblea General. La OMT tiene seis Comisiones
Regionales: África, las Américas, Asia Meridional, Asia Oriental y
el Pacífico, Europa y Oriente Medio. Estas Comisiones se reúnen al
menos una vez al año y están integradas por todos los Miembros
Efectivos y Asociados de la región. Los Miembros Afiliados de cada
región participan en las reuniones en calidad de observadores.
El Consejo Ejecutivo es el comité de dirección de la OMT y
es responsable de asegurar que la Organización lleve a cabo su
programa de trabajo y se ajuste al presupuesto. El Consejo se reúne
por lo menos dos veces al año y se compone de 30 miembros elegidos
por la Asamblea General a razón de uno por cada cinco Miembros
Efectivos. Como país que acoge la sede de la OMT, España ocupa
un puesto permanente en el Consejo Ejecutivo. Representantes de
los Miembros Asociados y Afiliados participan en las reuniones del
Consejo en calidad de observadores.
Los comités especializados de los Miembros de la OMT asesoran
a la Organización sobre la gestión y el contenido del programa.
Entre ellos se cuentan: el Comité del Programa, el Comité de Presu-
puesto y Finanzas, el Comité de Estadísticas y Cuenta Satélite del
Turismo, el Comité de Mercados y Competitividad, el Comité de
Desarrollo Sostenible del Turismo, el Comité Mundial de Ética del
Turismo y el Comité encargado de examinar las candidaturas a la
calidad de Miembro Afiliado.
La Secretaría está dirigida por el Secretario General, que super-
visa a unos 110 funcionarios que trabajan con plena dedicación en
la sede de la OMT en Madrid. Estos funcionarios son responsables
de la ejecución del programa de trabajo de la Organización y de
atender a las necesidades de sus Miembros. Los Miembros Afiliados
de la OMT cuentan con el apoyo de un Director Ejecutivo dedicado
plenamente a esa función en la sede de Madrid, puesto financiado
por el Gobierno de España.
– 49 –
Julio Facal
La Secretaría también cuenta con una oficina de apoyo regional

para Asia y el Pacífico en Osaka (Japón), financiada por el Gobierno
japonés. Los idiomas oficiales de la OMT son el español, el francés,
el inglés y el ruso. El árabe es idioma de trabajo en la Secretaría.
2.3. Documentos y declaraciones más importantes

Estos documentos son la guía mundial para las pautas de los
estados; el respeto a los principios generales son una hoja de ruta
para cualquier política de Estado en turismo.
La Declaración de la Haya, establece una serie de pautas sobre
la actividad, como herramienta de crecimiento, el medio ambiente,
la igualdad de turistas nacionales y extranjeros, el turismo como
derecho fundamental de los individuos, la facilitación del turismo,
la seguridad y el castigo al terrorismo, la calidad turística ,la plani-
ficación y cooperación turística son los aspectos más importantes.
Por su parte la Carta para el Turismo establece el reconoci-
miento al turismo como derecho fundamental, y la necesidad de
fomentarlo por parte de los Estados, habla de favorecer, integrar,
estimular, proteger de manera segura al turista, asegurando su
libertad de desplazarse, no discriminando personas por sus creen-
cias, etnias o religión. Habla además de la necesidad de profesiona-
lización del turismo, y exhorta a una legislación integrada, turismo e
integración, respeto a costumbres, información e higiene y libertad
de asociación y resolución de conflictos entre otros temas.
Pero uno de los documentos más importantes es el Código de
Ética de la OMT. El mismo es una exhortación a resaltar los prin-
cipios éticos para el desarrollo de la actividad; el respeto entre los
hombres, el turismo como instrumento de desarrollo, sostenible, el
respeto al patrimonio cultural, el turismo sustentable, el derecho
al turismo, derecho laboral y la aplicación del Código de ética y su
implementación como un tema central.
2.4. Turismo y Mercosur

En una primer reseña histórica, debemos decir que el Proto-
colo de Montevideo de 1997, ha sido poco operativo en cuanto a la
– 50 –
liberalización de los servicios, y ha sido muy difícil que los estados

se pongan de acuerdo en una política turística común; en algunos
casos como en el de Argentina ha habido continuos quebranta-
mientos.
Podemos señalar sin embargo la creación del Fondo de Promo-
ción de Turismo del MERCOSUR Teniendo en cuenta la impor-
tancia del turismo como medio de reforzar la integración cultural
entre los países y el desarrollo económico, el Consejo del Mercado
Común aprobó la creación del Fondo de Promoción de Turismo del
MERCOSUR (FPTUR), mediante la Decisión CMC Nº 24/09.
El FPTur es un instrumento de gestión financiera que tiene
el objetivo de promover en forma conjunta el turismo hacia el
MERCOSUR en terceros países. El mismo estará constituido por las
contribuciones ordinarias de los Estados Partes y por la renta finan-
ciera generada por el propio Fondo de acuerdo al Artículo 4 de la
Decisión CMC Nº 24/09.
Se mencionan como aspectos a ser llevados adelante:
a) La libre circulación de bienes, servicios y factores produc-
tivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación
de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias
a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida
equivalente;
b) el establecimiento de un arancel externo común y la adop-
ción de una política comercial común con relación a terceros
Estados o agrupaciones de Estados y la coordinación de
posiciones en foros económico comerciales regionales e
internacional.
c) la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales
entre los Estados Partes: de comercio exterior, agrícola,
industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de
servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otras
que se acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas
de competencia entre las Partes;
– 51 –
Julio Facal
d) el compromiso de los Estados Partes de armonizar sus legis-

laciones en las áreas pertinentes, para lograr el fortaleci-
miento del proceso de integración.”
Sin embargo pensamos que no ha sido un instrumento muy
útil que haya permitido establecer un destino único sin barreras
arancelarias para que los turistas del mundo puedan ingresar sin
barreras y con aspectos comunes. El caso más emblemático es el de
la frontera patagónica entre Argentina y Chile, donde la rivalidad
histórica de ambos países, no ha podido establecer una frontera
única donde el paso del turista sea más accesible. Entre Uruguay
y Argentina algunos aspectos migratorios han sido facilitados pero
más allá del respeto de los acuerdos bilaterales de aviación, no se
han podido establecer políticas turísticas comunes.
3. El derecho del turismo

Podemos definir al Derecho del Turismo como el sector del
derecho objetivo cuyas normas regulan las relaciones jurídicas que
tienen por objeto la actividad turística; siendo ésta, la actividad que
realizan los individuos con motivo del desplazamiento fuera del
lugar habitual de residencia y sin ánimo de permanencia.
Nos preguntamos entonces; ¿existe el Derecho del turismo
como una rama autónoma del Derecho?
Para nosotros, la existencia de un Derecho del turismo como
disciplina que estudia las particularidades de una actividad suma-
mente compleja y transversal es innegable.
Lo primero que debemos abarcar es la antigua división entre el
derecho público y el derecho privado; esta subdivisión que facilita la
enseñanza del derecho nos acerca más a una definición y compren-
sión de donde encontrar esta disciplina derecho del turismo.
García Olano señalaba en su libro “Introducción al Derecho,
cuáles eran las características que debían las ramas que se decían “
autónomas” del derecho.
a) Principios propios; el derecho del turismo los tiene y son
además estudio de este trabajo.
– 52 –
b)
Independencia normativa o legislativa; el Derecho del
turismo la tiene; un régimen de responsabilidad espe-
cial que consagra la Ley 19.253 en su artículo 14 es el vivo
ejemplo. En la UE esto es aún más específico con las Direc-
tivas de Viajes aprobadas que veremos más adelante.
c) Tribunales especializados. Si bien este aspecto no está del
todo desarrollado aún; y más allá que se ha debatido si crear
o no cuando se discutía la Ley de turismo 19.253 centros de
conciliación turística en destino, aparecen hoy , la media-
ción turística del Mintur, y luego los juzgados de pequeñas
causas como los grandes canalizadores de los reclamos
especializados en esta actividad.
d) Autonomía didáctico docente; es claro que es una materia y
una disciplina que se enseña de forma especial por las parti-
cularidades y la vastedad del material doctrinario al cual
recurrir.
Aparentemente, podría pensarse que si bien hoy no podemos
hablar de una rama completamente autónoma del derecho, sí
podemos establecer que es una rama que comienza a indepen-
dizarse más allá que, tanto administrativistas como civilistas,
rechacen hoy la pretensión del nacimiento de un nuevo sector del
derecho. El reconocimiento de esta disciplina a nivel mundial así
como el desarrollo de una actividad creciente y que genera cada vez
más relaciones complejas hace necesario un estudio y tribunales
especializados que comprendan cuál es el bien jurídico a tutelar.
Tal como destacan la Dra. Celia Weingarten y el Dr. Ghersi(18) en
el turismo el hecho económico que es la fuente del contrato, conlleva
a una serie de consideraciones a tener en cuenta:
a) Se desarrolla en más de una jurisdicción.
b) Implica movimientos de fondos internacionales y nacio-
nales.
(18) Contrato de turismo. Abeledo Perrot. 2000 Bs As.
– 53 –
Julio Facal
c) Los lugares de ejecución en general difieren con los de

contratación, lo cual se ve acentuado por el comercio elec-
trónico y la contratación vía web.
d) Una misma red contractual puede ligar varias empresas
y está en el legislador contemplar uno u otro sistema de
responsabilidad.
La Dra. Aída Kemelmajer de Carlucci, establecía que los
contratos que tienen por objeto el turismo no son innominados
sino que por el contrario existe acuerdo doctrinal en que dichos
contratos tienen una “alta tipicidad social”.
De allí que existen dos regímenes de responsabilidad bien
diferenciados como veremos; uno amplio y otro restrictivo, pero
ambos con una especialidad que resulta asombrosa en cuanto a
los conceptos profundamente jurídicos y distintos a lo ya conocido
que comienza a manejarse; así lo han consagrado las convenciones
internacionales como Bruselas 1970 o la Directiva de Viajes de 2015
de la Unión Europea.
En definitiva, para poder responder a la interrogante de si
existe un derecho del turismo, es necesario comprender el marco
jurídico del turismo; dicho marco jurídico se conforma por legisla-
ción, jurisprudencia, tratados internacionales, y actividad adminis-
trativa.
Todo ello, hasta hoy no se encuentra sistematizado y ordenado
bajo una misma disciplina jurídica, y se nutre de distintas disci-
plinas jurídicas como lo son:
El Derecho Internacional Público y Privado, Derecho Adminis-
trativo, Derecho comercial, el Derecho Constitucional, el Derecho
tributario, el Derecho Civil, el Derecho del Trabajo, el Derecho
Penal, e inclusive el Derecho Procesal.
Es que el turismo es una actividad multidisciplinaria y compleja.
Es esta complejidad la que nos lleva a destacar la estrecha relación
entre el turismo y diversas ramas del Derecho público y privado.
Entre los que apoyan la existencia de un Derecho del Turismo
encontramos algunos autores mexicanos que definen el Derecho
– 54 –
del Turismo como “un conjunto o cuerpo de normas jurídicas que

con motivo del turismo, regula los actos y relaciones que se dan
entre el turista, los prestadores de servicios turísticos y el Estado.”(19)
Para la mayoría de los autores el Derecho del Turismo tiene un
doble carácter; ya que constituye un Derecho material y un Derecho
formal. Es considerado Derecho material en cuanto a la constitu-
ción de derechos y obligaciones con motivo del desarrollo o goce
de actividad turística; y por otra parte Derecho formal, en cuanto
a que comienza a determinar la forma en que los actos jurídicos
provocan las decisiones judiciales como aquellas que se basan en
el nuevo régimen de responsabilidad del agente de viajes en tanto
actúe como intermediario u organizador.
El derecho turístico, para algunos autores sin embargo es una
invención conceptual que atiende a intereses particulares.(20)
Discrepamos diametralmente con esta posición.
Existe hoy una disciplina en crecimiento y son innumerables
los textos en el mundo de autores reconocidos en Derecho del
Turismo. Autores como Aurioles, mencionan que el “Derecho Turís-
tico puede definirse como aquel sector del Derecho objetivo cuyas
normas regulan las relaciones jurídicas nacidas de la actividad turís-
tica, entendiendo por tal la que realizan las personas con motivo de
sus desplazamientos o estancias temporales en lugares extraños a
su entorno habitual, siempre que la finalidad principal de dichos
desplazamientos o estancias no sea la de obtener una remuneración
en el mismo lugar visitado”.
Incluso entendemos desacertada esta visión; el elemento
lucrativo no aparece en las definiciones más avanzadas como la de
la OMT, ya que se menciona como motivo del viaje “ocio u otros
motivos”, dado que es claro que quien viaja por negocios, inter-
cambia en todo momento cultura, gastronomía y nuevas costum-
bres y que en su tiempo libre, más allá que el motivo del viaje no fue
el ocio, realiza actividad turística por el solo hecho del intercambio.
(19) José Luis Villaseñor Dávalos.

(20) Blanquer.
– 55 –
Julio Facal
Uno de los problemas que pueden plantearse es definir la

temporalidad de la actividad; ¿es menor a un año como lo esta-
blece la OMT en sus definiciones? ¿Si viajo dos años no soy turista
no habiendo tenido ánimo de permanencia?
No siendo el carácter temporal no es definido, esto puede
generar confusión acerca del derecho a ser aplicado. Sin embargo
los principios propios y otras características salientes de la actividad
no dejan lugar a dudas; es mucho más fácil delimitar la actividad
turística de lo que parece; para nosotros los elementos compo-
nentes más firmes para determinar la calidad del turista son:
a) El traslado
b) Fuera del lugar de residencia habitual
c) El ánimo de no permanecer
d) La motivación del viaje de primaria y secundaria (caso del
viaje por negocios, que si bien no es la razón principal, el
intercambio aparece con una simple manifestación cultural
o gastronómica o la compra de un souvenir).
e) Ser receptor de actividades turísticas, siendo éstas las orga-
nizadas en torno a recursos turísticos por prestadores turís-
ticos.
Es cierto que, como veremos, nosotros no participamos de la
definición de un contrato turístico; por el contrario podemos hablar
de contratos civiles o comerciales con fines turísticos como lo son
por ejemplo el contrato de hospedaje que se rige por el depósito
necesario del Código Civil o el corretaje comercial que realiza el
agente de viajes del Código de Comercio o las actividades del trans-
porte.
Es claro que se plantea pues una escisión íntima, profunda,
donde lo que importa es la consagración de ese derecho humano,
el ansia de intercambio, de descanso, de gozar del tiempo libre que
se da tanto en un viaje de placer, como tal como concluye la OMT
en un viaje por otros motivos en la medida que el mismo tenga las
características mencionadas anteriormente.
– 56 –
Al decir de los autores españoles José Tudela y Sergio Castel

Gayán, “intentar reducir el turismo y su normativa a una realidad
reducida y sencilla no es posible; por definición la actividad turística
es especialmente compleja y en consecuencia el derecho que la regula
no puede sino serlo también.
El derecho del turismo es público y privado; sus sujetos son
empresarios, usuarios y poderes públicos en grados muy diversos; los
valores y objetivos son distintos y a veces contradictorios. Lo impor-
tante es asumir esa complejidad y enfrentarse a su estudio no olvi-
dando que, en última instancia toda manifestación de la actividad
turística está condicionada por otros intereses públicos. “
“Excluir la existencia de un derecho turístico en el sentido de
un cuerpo normativo dotado de autonomía dogmática no implica
ignorar determinadas singularidades que confieren al conjunto de
la normativa turística una personalidad propia que hace del aquí
llamado derecho del turismo algo más que el mero conjunto de
normas aprobadas para regular el sector”.(21)
4. El turismo como actividad empresarial

El impacto económico que el turismo tiene en la actualidad,
hace que se hable del turismo como “industria” sin chimeneas.
Para algunos el concepto de turismo como industria tendría dos
sentidos, uno estrecho relacionado a los servicios que se prestan, y
otro amplio relacionado con las actividades periféricas.(22)
El turismo artesanal concebido como el turismo de los guías
de caminos, o determinadas personas que organizaban viajes, ha
quedado de lado dando paso al turismo empresarial; por un lado
la necesidad de convertir al turismo en un producto que pueda
ser comercializado más allá de ser un intangible; pero por otro la
forma de comercializarlo, su organización y distribución hasta el
(21) Derecho del Turismo. José Tudela Aranda y Sergio Gastel Gayán. Cedipe. México
2013.
(22) Celia Weingarten y Carlos Ghersi. La actividad empresarial. La Industria turística.
Contrato de turismo- Abeledo Perrot. 2000 pág. 21.
– 57 –
Julio Facal
contacto con el usuario final.(23) Estamos ante una verdadera red de

distribución del producto turístico donde interviene toda una cadena
de comercialización como ser mayoristas, minoristas , distribuidores,
canales de venta entre otros.
El primer paso es la organización de la estructura de forma tal
de combinar capital y trabajo poniéndolos al servicio del turismo.
Una vez que el empresario se constituye, organizará y sistema-
tizará sus canales de distribución en forma vertical y horizontal;
esto es, por destino y por actividades en destino.
Todo ello conlleva a la manufacturación del servicio turístico
como un producto montándose redes de distribución comercial
donde intervienen “consolidadores” ( mayoristas a nivel interna-
cional que compran en bloque los servicios a un precio razonable
y los distribuyen al ámbito local), mayoristas que son quienes
adquieren del exterior los servicios muchas veces como interme-
diarios ( corretaje comercial) y otras veces comprando anticipada-
mente para revender ( ejemplo de bloqueo de plazas de un hotel
antes de la temporada con la finalidad de asegurar su precio), y
también los minoristas que adquieren de los mayoristas los servi-
cios a efectos de comercializarlos entre los consumidores finales.
Esta manufacturación implica planificación de los servicios
turísticos, la ordenación de los recursos disponibles y la oferta al
turista de los servicios a través de la contratación que dependerá de
la forma en que los mismos sean ofrecidos; sean en forma directa,
por sí o a través de representantes o sucursales, como intermedia-
rios u organizador.
La intermediación en los servicios turísticos, ha ido evolucio-
nando tendiendo a aparecer sólo la actividad del mayorista como
organizador de productos turísticos, quedando el agente de viajes
como un asesor a cambio de un fee.
Tenemos hoy en materia de comercialización, además de los
servicios que son prestados directamente por los responsables del
(23) Farina Juan M. Contratos comerciales modernos. Astrea. Bs. As. 1997 pag.729.
– 58 –
mismo, tres categorías(24) como ser en primer término, el organizador

de viajes, quién se obliga a su nombre a ofrecer a otra un conjunto de
servicios y prestaciones que combinan hoteles, transporte, traslados,
servicios adicionales por un precio global. Dentro de esta categoría
debemos diferenciar además cuando el viaje es organizado y vendido
a instancias del propio organizador, lo cual puede incluir guías turís-
ticos, lo que adiciona un deber de seguridad al turista muy impor-
tante, o cuando el viaje es organizado de acuerdo con las exigencias
del consumidor o turista, donde allí el turista debe asumir determi-
nados riesgos que no le son imputables al organizador ante el incum-
plimiento.(25)
Pensamos que en estos casos el organizador responde por la
ejecución de todas las obligaciones asumidas en el contrato, sean
cumplidas por él o por terceros los cuales contrató para realizar la
ejecución de las prestaciones establecidas. La responsabilidad aquí
del organizador es básicamente una responsabilidad objetiva.(26)
En el segundo caso, cuando el viaje es organizado por el
operador, basándose en indicaciones del cliente, y éstas indica-
ciones derivan en fallas o defectos en la realización del servicio,
pensamos que aquí el turista debería asumir determinados riesgos
inherentes a su conducta, ya que aquí no nos encontramos frente a
un contrato de adhesión típico sino frente a un contrato donde las
cláusulas pudieron ser modificadas a instancia del consumidor.(27)
Por otra parte, encontramos el intermediario de viajes, quien
ofrece al turista o viajero los paquetes y servicios o productos que
son brindados por otras empresas, y por lo cual cobra una comi-
sión. Para algunos autores esto podría ser considerado como una
especie de mandato, lo que lleva a que el agente no asuma respon-
sabilidad frente al incumplimiento del servicio lo que por otra parte
(24) Facal, Julio. Derecho del Turismo. FCU 2005.

(25) Kemelmajer de Carlucci. El contrato de turismo. Rubinzal Culzoni. Sta. Fe. 1993.
(26) Stiglitz, Gabriel. Arbitraje de consumo y modificación del contrato de adhesión.
1999.
(27) Ghersi, Carlos .Ob. Cit. Pág. 75 y ss.
– 59 –
Julio Facal
está establecido en la Convención de Bruselas(28) y como veremos

adelante en nuestra legislación, salvo que se trate de la inobservancia
de las funciones que incumben al diligente intermediario, como lo
es brindar información, emitir correctamente o identificar correcta-
mente al prestador del servicio.
Por último el prestador directo del servicio, o modalidad de
contratación desvinculada. En este caso el usuario concurre directa-
mente a las empresas de transporte, hoteleras o de servicios adicio-
nales y contrata en forma directa y el prestador asume la responsabi-
lidad en forma directa frente al usuario en caso de incumplimiento.
Nuestra Ley de Relaciones de Consumo no consagra la figura del
intermediario, sí la del importador o fabricante, “el comerciante o
distribuidor sólo responderán cuando el importador o fabricante
no pudieran ser identificados. Se consagra la responsabilidad obje-
tiva del fabricante que en materia de turismo podría asimilarse
eventualmente al organizador.(29)
Para algunos autores, en definitiva se le imputa el daño a la
persona que está en mejores condiciones de resarcirlo, y es claro
que la ley de relaciones de consumo intenta mejorar la posición
desigual en la que se encuentra el turista en tanto consumidor.
Como sea, lo cierto es que dicha oferta se canalizará a través
de las empresas turísticas a través de la publicidad en el mercado
de forma tal que ese empresario logre colocar de forma segura y
eficiente los servicios turísticos que ha desarrollado para el turista.
En la actualidad la mayoría de estos productos turísticos, llegan al
turista en forma masiva.
Pensemos por ejemplo en un paquete al Caribe de una semana
con el sistema “all Inclusive”(30). En primer término, son los opera-
dores mayoristas quienes realizan las reservas de hoteles, receptivos,
vuelos y servicios conexos; para ello van a establecer los parámetros
de la disponibilidad por fechas, por destino, por temporadas reali-
(28) Convención de Bruselas 1970 relativa al contrato de viaje no ratificada por

Uruguay. Art. 22 inciso 2.
(29) Farina J. Contratos comerciales modernos. Astrea Bs. As. 1993.
(30) Sistema todo incluido.
– 60 –
zando un estudio exhaustivo de costos y posibilidades hasta llegar a la

concreción del producto final a ser ofrecido.
Una vez obtenido, dicho producto comenzará a desarrollarse
en las redes de distribución de los distintos agentes del mundo de
forma tal de que en un mismo hotel del Caribe, en un mismo vuelo
de una aerolínea, en una misma semana, van a convivir personas
de distintas nacionalidades. Los precios variarán de acuerdo a cada
economía y las distintas comisiones de los distintos actores que
intervengan en la cadena de comercialización.
Esta estructura en los casos en que estamos ante la presencia
de un paquete turístico, entendiendo por tal la combinación de
servicios turísticos que se brindan como un todo sin que el turista
pueda incidir en él, es una estructura de adhesión, que como vemos
se encuentra estandarizada, más allá que en algunos casos y en lo
local pueda sufrir variaciones; existen en este sentido paquetes
rígidos y otros más flexibles.
Todo esto influye sin duda alguna en las relaciones jurídicas
que se traban y en la complejidad de su regulación al momento de
definir la responsabilidad ante el incumplimiento.
Al referirnos a la empresa turística, debemos decir que durante
muchas décadas el derecho del turismo fue el derecho de la empresa
turística, tal como lo señalan José Tudela y Sergio Castel en su libro
Derecho del Turismo.
Es claro que lo único que se proponían los estados era atraer
turistas. La empresa turística sigue siendo hoy un eje importante
de la política de turismo, y si bien el Derecho privado rige la rela-
ción comercial, hay aspectos de Derecho Público que la rigen en la
medida que el Estado ha intervenido por razones de interés general,
de interés público.
¿Hay un concepto de empresa turística?
Podemos decir que la empresa turística es toda empresa
dedicada a desarrollar actividades turísticas o, aunque parezca
una tautología, son actividades turísticas las llevadas a cabo por
empresas turísticas. Y si bien en la legislación comparada existen
– 61 –
Julio Facal
concepciones amplias(31) y concepciones restrictivas vinculadas a

las actividades, a nuestro entender, el concepto de actividad turística
debe ser abierto; será actividad turística toda aquella actividad que
el Estado determine en torno a los recursos turísticos por éste defi-
nidos como tales. Esto es; si pensamos que el concepto de turismo
está guiado por los principios de sostenibilidad y sustentabilidad,
es el Estado quien determinará los recursos con los que cuenta, los
investigará, planificará y en torno a ellos se constituirán las activi-
dades turísticas a ser desarrolladas por empresas.
Tenemos que distinguir empresa turística de establecimiento
turístico, y de empresario turístico ya que son conceptos diferentes,
la empresa, como tal, no es otra cosa que una organización de
bienes de capital y trabajo ajeno, que se dedica a la producción de
bienes o servicios que se volcarán al mercado para la obtención de
un lucro. Pero, la empresa en sí misma, no es persona jurídica.
La definición anterior simplemente describe el fenómeno,
pero jurídicamente tenemos que agregarle el empresario, el que
organiza el capital y el trabajo referidos, que ese sí, persona física o
jurídica, es el verdadero sujeto de derecho.
Así pues, en la clasificación anterior podemos agregar que los
comerciantes, que en el esquema anterior son las personas físicas
que actúan como tales, según el art. 7 del Código de Comercio, y
las personas jurídicas, sociedades comerciales, creadas según la ley
16060, pueden actuar como empresarios o no. Para actuar como
empresarios, los comerciantes, individuales o sociales, deben orga-
nizar capital y trabajo ajeno.
Un guía de turismo debidamente inscripto que tiene su propio
vehículo es empresario en la medida que combine ese capital que
es su vehículo con trabajo ajeno para desarrollar actividad turística.
Por tanto, referimos a la empresa como creación del mundo
moderno y tomando en cuenta la definición a la que hacíamos
referencia apreciamos que se trata de un concepto económico,
donde se conjugan los elementos capital y trabajo, y sobre todo la
forma organizacional. Cuando se habla de capital, el mismo puede
(31) Legislación boliviana
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comprender cuatro categorías a saber: materias primas, instala-

ciones, útiles y máquinas y la moneda. En definitiva el concepto
de empresa nos habla de capital, recursos materiales, recursos
humanos, organización de factores y actividad, la figura del empre-
sario que es quien está al frente de la empresa y el lucro como motor
de la actividad aunque no siempre debe existir.
La casa de comercio o establecimiento comercial o estable-
cimiento industrial, constituye un bien, objeto de Derecho. Es un
bien complejo de composición heterogénea; en efecto, está inte-
grado por instalaciones, mercaderías, nombre, marcas, etcétera.
Esa diversidad de bienes componen un nuevo bien, que constituye
el instrumento de que se sirve el comerciante para desenvolver su
actividad comercial. Un agente de viajes un prestador turístico no
necesariamente debe tener un establecimiento comercial; puede
ser una agencia on- line y estar debidamente inscripta.
Sin embargo, algunas legislaciones hablan de “estableci-
mientos turísticos” haciendo referencia a los lugares físicos donde
se prestan actividades turísticas.(32)
Nuestra Ley de turismo 19.253 no habla de empresa turís-
tica, sino que habla de actividades turísticas, y clasifica en forma
no taxativa a varias de ellas. Por tanto habremos de suponer que
las empresas turísticas son aquellas que prestarán las actividades
consagradas por el legislador como actividades turísticas.
Lo cierto es que los conceptos de habitualidad y profesiona-
lidad del Código de Comercio(33) son elementos para nosotros defi-
nitorios; la Ley de Nicaragua establece: ”será prestador de servicios
turísticos toda persona natural o jurídica quien de forma habitual y
mediante paga, proporcione intermedie o contrate con el usuario o el
turista” y la legislación peruana establece:” las personas naturales o
jurídicas que participan en la actividad turística con el objeto prin-
cipal de proporcionar servicios turísticos directos de utilidad básica e
indispensables para el desarrollo de las actividades turísticas”
(32) Leyes españolas de turismo, Navarra, Andalucía y Aragón.

(33) Artículo 7 Código de Comercio.
– 63 –
Julio Facal
Como vemos no es necesario desarrollar esa actividad empre-

sarial, bajo una forma jurídica determinada. Por el contrario el
empresario puede ser individual o colectivo; y dentro de éste último
podrá adoptar la forma jurídica que más le convenga.
Las formas jurídicas más utilizadas dependen del tipo de pres-
tador; así por ejemplo:(34)
a) Una agencia de viajes es muy común o bien que sea un
empresario individual, con una unipersonal o un conjunto
de empresarios a través de una sociedad comercial, siendo
la Sociedad de responsabilidad limitada y la Sociedad
Anónima las figuras más utilizadas por las limitantes de la
responsabilidad y las posibilidades que ofrecen.
b)
También sucede lo mismo con el empresario hotelero;
además, los grandes grupos hoteleros se establecen bajo
sociedades anónimas y participaciones accionarias que
permiten cierta versatilidad en los negocios y la participa-
ción del capital.
c) En el caso de las arrendadoras de coches sin chofer, los
empresarios gastronómicos y los transportistas, las socie-
dades comerciales son las formas jurídicas más utilizadas.
d) En el caso del transporte aéreo, el Decreto 39/977 “Artículo
35.- (Requisitos de las empresas nacionales).- Las empresas
nacionales prestatarias de los servicios establecidos en el
Capítulo II de la presente Reglamentación, deberán cumplir
los siguientes requisitos: Su sede real y efectiva deberá estar en
la República; Las mayorías de los órganos de control y admi-
nistración, deberán ser ejercidas por personas con domicilio
real en la República;) Si el empresario fuese una persona
física, deberá ser ciudadano uruguayo.”
e) Otras formas jurídicas que prevé nuestra legislación comer-
cial como los consorcios o los grupos de interés econó-
mico han sido utilizadas para el desarrollo de actividades
(34) Alejandro Miller. Formas asociativas para el marketing turístico. Derecho del

Turismo. J Facal. 2006. FCU.
– 64 –
puntuales como una feria, un workshop, o presentarse a

alguna licitación de algún servicio turístico como ser un
parador, un centro de convenciones, un área a ser admi-
nistrada, y luego al resultar adjudicatario, se constituye la
persona jurídica correspondiente.
En definitiva, a grandes rasgos, no existen en principio limi-
tantes para los empresarios turísticos a la hora de constituir su
empresa, de ser llamados a una forma jurídica determinada,
pudiendo optar en virtud del tamaño de su empresa, la cantidad de
empleados, el volumen de ventas a desarrollar y otros elementos,
por la que más le convenga.
La clasificación española distingue entre empresas de aloja-
miento, como aquellas que se dedican de forma habitual y profe-
sional a proporcionar habitación, o alojamiento mediante un
precio; empresas de restauración que son aquellas que mediante
un precio proporcionan comidas y bebidas; empresas intermedia-
rias, son aquellas que de forma habitual y profesional se dedican a
la actividad de intermediación mediación y organización de servi-
cios turísticos y empresas de servicios complementarios donde se
incluye un cúmulo muy variado de empresas que prestan servicios
al turismo , como ser de contenido recreativo, cultural, deportivo,
ambiental, salud, transporte entre otros.
Sin embargo la legislación latinoamericana no hace referencia
expresa a este concepto. En nuestra opinión esto es un acierto. No
parece acertado que cualquier restaurante tenga la característica
de turístico; o cualquier prestador que se encuentre en zona turís-
tica de servicios como ser almacenes, supermercados, sea turístico.
Por tanto a la hora de definir el prestador, y la actividad, una de las
principales señales, será, la motivación del turista.
Por una parte los recursos con los que el estado cuenta y deter-
mina como tales; por otra parte la motivación del turista hacia
esos recursos que son promocionados y conjuntamente, los pres-
tadores turísticos, generalmente empresarios que son quienes
desarrollarán esas actividades para los turistas. En definitiva será
actividad turística aquello que sea definido como tal por el legis-
– 65 –
Julio Facal
lador y para alcanzar esta definición, es fundamental la definición

de los recursos turísticos con los que el Estado cuenta. La actividad
es entonces el soporte mientras que la empresa, el prestador, es el
sujeto activo que le da forma subjetiva a la misma y la introduce en
la cadena de comercialización.(35)
Haremos referencia entonces a la empresa turística cuando
estudiemos más adelante el concepto de prestador para ver allí sus
derechos y obligaciones.
5. Las nuevas formas de comercialización turística

Uno de los aspectos más complejos del turismo es su comer-
cialización. La comercialización electrónica supone contratos a
distancia y de adhesión e hizo que las legislaciones se preocuparan
de la regulación de las cláusulas precontractuales y contractuales
en toda la legislación tuitiva del consumidor.
Por otra parte asistimos a una transformación del producto
turístico en toda su potencialidad; ejemplos como el “tiempo
compartido” que permite el aprovechamiento por turno de un
mismo inmueble y al mismo tiempo generar más rentabilidad para
el inversor, o el “chárter” que no es otra cosa que la mayor parte
de las veces, el arrendamiento de una aeronave con la finalidad
de integrarla a la venta de un paquete turístico con otros servicios
combinados y venderlos como un todo, son claros ejemplos de
la necesidad de optimizar los recursos, el descanso y el ocio de la
mejor forma .
La comercialización electrónica del producto turístico, es parte
de esa transformación. Una comercialización donde no participan
las partes en forma presencial obliga al legislador a ofrecer mayores
garantías al consumidor y ello complejiza el marco jurídico.(36)
(35) José Tudela Aranda. Sobre el concepto de recurso turístico. 1999 pp 201-228. RA

y AP nº III. Zaragoza España.
(36) Mercedes Jesús Moro Almaraz. La protección del turista ante el comercio electró-
nico”. Edi. Universidad Salamanca. Derecho y Turismo, 2004. pág. 536.
– 66 –
En materia de comercialización turística, los aspectos más

notorios se centran en la intermediación; es decir, agencias de
viaje virtuales que desarrollan intermediación de servicios entre
los turistas y los prestadores. La problemática comienza a visua-
lizarse cuando dichas agencias, intermediarios o plataformas no
se encuentran instaladas en territorio nacional de forma tal que el
Estado no puede ejercer sobre las mismas su contralor; el servidor
y la oficina se encuentran fuera del ámbito territorial y por tanto
su actividad, fuera del eje de acción de la normativa nacional y por
tanto más allá de la posible aplicación de tratados internacionales
es casi imposible su alcance.
Es claro que si dichas agencias on line (OTAS) se encontrasen
ubicadas en territorio nacional su principal obligación, como
veremos más adelante sería registrarse y constituir avales y garan-
tías de funcionamiento ante el Ministerio de Turismo. Las agencias
tienen obligaciones que derivan en tres etapas bien diferenciadas,
la oferta, la contratación y la etapa post contractual.
Dentro de la contratación electrónica , el turista puede acceder
a paquetes de servicios combinados ofrecidos por la propia agencia
virtual, a servicios aislados donde la agencia al igual que las agen-
cias físicas actúan como intermediarios o también parte de esos
servicios pueden ser combinados por el propio turista en lo que
llamamos “ paquete dinámico”.
La Directiva de Viajes combinados del año 2015 de la Unión
Europea(37) por ejemplo, distingue las distintas modalidades de
paquete incluyendo este paquete dinámico en el eje de responsa-
bilidad del organizador, en los casos en que el mismo se encuentra
dentro del ámbito de aplicación de la norma.
Los Estados deberían avanzar entonces a regular esta nueva
forma de comercialización intentando que la comercialización
electrónica tenga, frente al turista, los mismos parámetros que se
exige a la contratación presencial con prestadores turísticos, esta-
bleciendo reglas para las particularidades que ella tiene. El consu-
midor tiene frente al comercio electrónico una especie de “turismo
(37) 2302/2015 Directiva de Viajes Combinados UE.
– 67 –
Julio Facal
a la carta”(38) y muchas veces desconoce la solvencia o garantías que

hay detrás del prestador. Al no existir normas específicas que regulen
el comercio virtual, se hacen aplicables las normas civiles y comer-
ciales que rigen la actividad turística en materia de contratación.
Un concepto que comienza a ser desarrollado por muchas
plataformas informáticas, es la promoción de algunos productos
ligados al alojamiento principalmente. En efecto, la promoción de
casas particulares, condominios con o sin servicios a turistas se
ha vuelto algo cotidiano. La combinación de agencias on-line que
residen fuera del país y turismo informal se ha vuelto una costumbre
que lamentablemente afecta directamente al turismo formal.
Las personas ofrecen sus inmuebles en forma total o parcial, en
principio, de forma de colaborar con la economía y generar algunos
ingresos. Sin embargo esto ha sido aprovechado por empresas que
utilizando estos mecanismos lo hace de forma profesional o habi-
tual sin cumplir con las obligaciones vigentes para los prestadores
turísticos.
En principio se le ha dado en llamar “economía colabora-
tiva”; hablamos de un concepto que llegó para quedarse; “Sharing
Economý”; por un lado empresas que usan tecnología digital coor-
dinando con proveedores de bienes y servicios llegando masiva-
mente a millones de usuarios en el mundo.
El problema es que los intermediarios tradicionales, en el
marco de la economía colaborativa comienzan a ser desplazados
por cualquier objeto de la vida cotidiana que es prestado como bien
o servicio.
Tenemos por un lado entonces una nueva forma de relacio-
narse, de vincularse de necesidades de los usuarios en el mundo
que apelan a viajar en el auto de otra persona que no conoce,
sentarse a comer en la mesa de alguien desconocido o alojarse en
la habitación de un extraño pagando a cambio por eso, y teniendo
como referencia inmediata la calificación de los usuarios a efectos
(38) Cavanillas Múgica. Los contratos electrónicos. Problemas del Derecho Civil rela-
tivos a su conclusión. Responsabilidad Civil y contratos de internet. Granada 2003.pp
117-200.
– 68 –
de valorar su próxima experiencia, y dejando luego de la misma,

su propia valoración para que llegue a terceros prontos a experi-
mentar.
En este marco nacen a la vida social distintas plataformas infor-
máticas sostenidas por empresas multinacionales detrás que sirven
de nexo entre los particulares que ofrecen y arriendan sus bienes (
su casa para cenar, su cama para dormir o su auto para viajar) y si
bien a priori esto no debería ofrecer problemas siempre que se haga
como experiencia puntual, comienza a generar distorsiones en el
mercado en la medida que esa experiencia puntual, se transforma
en habitual, profesional y lucrativa evadiendo todos los controles
fiscales y en algunos casos peor aún, de los organismos que ejercen
el contralor de determinadas actividades.
Los Estados deberán por tanto ver como adecuar estas nuevas
modalidades, el avance de la tecnología y la regulación de determi-
nadas actividades de forma tal que los usuarios utilicen las herra-
mientas innovadoras dentro de un ámbito general de respeto a los
derechos y de la mejor manera.
En primer término debemos establecer que el Estado no regula
todas las actividades económicas ni interviene en ellas. El principio
general es la libertad. El Estado solo podrá intervenir o regular,
cuando existan razones de interés general para ello. La Constitu-
ción establece que el Estado puede limitar la libertad de determi-
nados derechos (entre los que se encuentra el trabajo) por razones
de interés general. La ley de Promoción y Defensa de la Compe-
tencia 18.159, ratifica este principio consagrando la libre compe-
tencia salvo, razones de interés general.
La actividad de intermediación financiera es una actividad
regulada por razones de interés general, al punto que dicha acti-
vidad, solo puede ser realizada por los Bancos o Instituciones de
Intermediación financiera, estando regulado por el Decreto Ley
15.322 y posteriores leyes complementarias y modificativas.
El Poder Ejecutivo y el Banco Central solo podrán autorizar la
instalación de nuevas entidades por razones de legalidad, oportu-
nidad y conveniencia.
– 69 –
Julio Facal
El turismo es una actividad regulada por ley; por ello que no

cualquier persona puede ser agente de viajes ni cualquier puede
prestar servicios de alojamiento; esta actividad está vedada solo a
los agentes de viaje por un lado y a los hoteles.
Asimismo la Ley 19.253 establece la prohibición de que estas
actividades sean desarrolladas por prestadores irregulares, pero
además la prohibición de que un prestador regular subcontrate
prestadores irregulares, haciéndolos solidariamente responsables
con éstos últimos de las multas y reclamos que pudieran corres-
ponder. Por tanto, podemos afirmar que el turismo fue regulado por
razones de interés general; pero al ser un cometido social del Estado
y no esencial, esta actividad no fue limitada; no existen razones de
peso para limitarla sino tan solo regularla, controlarla, de forma tal
de asegurar los principios que rigen la actividad y cuidar funda-
mentalmente la imagen del destino.
Los sistemas novedosos en los que incursiona la economía
colaborativa, traen aparejada la auto-regulación de los usuarios,
pero ésta al menos para nosotros, no parece ser el único parámetro
que pueda tender a asegurar la prestación de un servicio, asegu-
rando los principios mencionados que sea prestada de la mejor
manera posible.
Ante esta nueva realidad de la economía colaborativa, la inte-
rrogante pasa a ser si colaborativo es sinónimo de informal; y a
nuestro entender la respuesta es negativa.
Por un lado porque este tipo de economía no supone en prin-
cipio el desarrollo de ninguna actividad en carácter habitual y
profesional y por ello decimos en principio; porque la franja entre
colaborativo y habitual o profesional es muy delgada.
Debemos diferenciar claramente una actividad desarrollada
en forma civil o de bajo costo eventual, donde los elementos del
intercambio y la nueva experiencia son los motivadores; de aque-
llas actividades que bajo el velo de ”colaborativas” se desarrollan de
formas habituales y profesionales, ingresando por tanto en la cate-
goría de “acto de comercio” del artículo 7 del Código de Comercio.
– 70 –
Bajo el velo de colaborativo comienzan a desarrollarse acti-

vidades que son verdaderas actividades empresariales, desarro-
lladas de forma habitual y profesional, desvirtuando el sentido de
la economía colaborativa. No hablamos entonces de la señora que
aloja a un estudiante de otro país en su casa a cambio de una pres-
tación en forma esporádica; o de la persona que alquila su casa
en temporada para poder descontar gastos de sus impuestos; o la
persona que accede en su tiempo libre a llevar a otras personas;
hablamos hoy de verdaderas empresas de alojamiento organizadas,
o particulares que hacen de ello su profesión habitual, o personas
que manejan un vehículo full time de forma habitual y profesional.
Por tanto entendemos que el elemento diferenciador a la hora
de regular es la habitualidad y profesionalidad como principal nota
distintiva.
Por otra parte el éxito de la economía colaborativa revela una
necesidad de los usuarios que debe ser escuchada; nuevas tecnolo-
gías y nuevas necesidades; así lo han establecido las nuevas normas
de la Comunidad Europea (dictamen UE 12/15).
La búsqueda a nuevas necesidades no implica desarrollo
informal. En materia turística la economía colaborativa bien desa-
rrollada puede contribuir en lugares donde no existe desarrollo
turístico, a consolidar la imagen turística de una región o un evento
determinado; por ejemplo cuando no existen alojamientos en
alguna región que sea digna de ser visitada, o la capacidad hote-
lera se encuentre colmada; en estos casos la economía colaborativa
bien entendida puede llegar a ser una solución alternativa que el
estado debe contemplar.
Uno de los grandes problemas del sector turístico ha sido
siempre el informalismo; este fenómeno de la economía colabo-
rativa, aprovechado por personas que de forma profesional, habi-
tual y empresarialmente hablando, desarrollan la actividad no han
hecho otra cosa que incrementar a pasos agigantados las pérdidas
de noches y camas que vienen sufriendo los hoteleros debidamente
registrados desde hace un buen tiempo.
– 71 –
Julio Facal
Algunos países han establecido límites en cuanto a veces por

año que una persona puede alquilar su casa (Ley Alur Francia),
también cantidad de propiedades, períodos de tiempo y servicios
conexos, de forma tal de distinguir como nueva categoría de aloja-
miento turístico lo que llamamos la “vivienda turística“.
En este sentido parece acertado el determinar dentro del aloja-
miento turístico nuevas modalidades que contemplen las nuevas
realidades; aquel alojamiento que utilizando la modalidad de cola-
borativo, compite en forma desleal con la hotelería formal.
Para ello la hotelería entendemos debe transitar por un proceso
complejo pero no por ello difícil; establecer las notas distintivas que
harán de esta nueva modalidad de alojamiento hoy no regulada,
una actividad regulada.
Por último esta prestación informal y habitual, comercial de
servicios hoteleros trae aparejado un problema de contralor que
conlleva a la imposibilidad del Estado de controlar, la imposibilidad
del turista de asegurar la protección de su reclamo y a la compe-
tencia desleal señalada.
Las ventajas de las nuevas formas de comercialización elec-
trónica de la actividad turística son innegables; buscadores, meta
buscadores, web sites, portales, agencias de viaje on line (otas)
centrales de reserva, han hecho del turismo un nuevo producto.
La posibilidad de llegar a más opciones y comparativos para
los usuarios, así como los comentarios y calificaciones de usuarios
han hecho que las empresas se preocupen por ser más competi-
tivas, diversificando, dinamizando e incrementando las mejoras a
los distintos servicios y paquetes que se ofrecen que le permiten al
turista optimizar el goce de su tiempo libre y llegar a cualquier lugar
en menos tiempo y de la mejor forma.
Por otro lado, esta comercialización electrónica ha traído
consigo también una problemática importante a saber; imposi-
bilidad de control (servidores en otros países donde se cumple el
servicio y oficinas distantes del lugar de cumplimiento de las obli-
gaciones), lo que hace que los usuarios tengas dificultades ante
sus reclamos (los famosos call centers y la despersonalización del
– 72 –
servicio) la competencia informal y por último la imposibilidad del

Estado de contralor.
Mientras una agencia de viajes debe inscribirse ante el Minis-
terio de Turismo y establecer un aval de unas cuantas decenas de
miles de dólares, estos intermediarios electrónicos desarrollan su
actividad de la misma forma pero sin requisito alguno.
Además han generado en los prestadores y usuarios una nece-
sidad de forma tal que el prescindir de ellos, equivale a la muerte
comercial del empresario; no existen demasiados mecanismos
sustitutivos, producto de lo cual, una vez cautivos, las grandes
comisiones y condiciones de venta a veces abusivas se han insta-
lado como una costumbre.
Por tanto, esta nueva realidad apareja grandes distorsiones
también en el mercado de la intermediación, ya sea intermedien en
servicios formales y ni hablar cuando la intermediación informal,
la realizan también con servicios informales, lo que configura una
combinación letal.
Tal como mencionamos, entendemos que las soluciones pasan
por contemplar en forma inteligente las necesidades de usuarios
por parte de los empresarios y los estados; esto debe redundar en
una mayor oferta diversa, de calidad y con mayores incentivos de
forma tal de erradicar el informalismo. Además, consagrar nuevas
categorías de alojamiento y contar con un aggiornamiento de
la normativa hotelera que consagre los aspectos relevantes del
contrato de hotelería que hoy carece de regulación legal específica
debiendo recurrirse a normas supletorias.
Por último, nos parece fundamental un mayor esfuerzo empre-
sarial por innovar. Crear aplicaciones tecnológicas vinculadas a la
prestación del servicio a ser ofrecido de forma tal de llegar a los
usuarios con un producto ágil , de calidad y de forma segura.
Pero estas soluciones enfrentan también obstáculos a tener en
cuenta como ser la necesidad de diferenciar el uso turístico del uso
habitual, pero también lo ocasional de lo habitual; y esto encierra
una complejidad que solo técnicos y empresarios del sector pueden
determinar. También pueden darse posible lesión de derechos
– 73 –
Julio Facal
de particulares constitucionalmente consagrados; generalmente

normas de legislación civil que tienen que ver con el derecho de
propiedad o el uso de determinada vivienda.
Mayores incentivos para la actividad formal de forma tal que
constituya un desincentivo para la actividad. Esto implica mayores
exoneraciones tributarias y beneficios para el sector forma, pero
además incentivos para que los informales regularicen su situación;
el Estado debe atraer a la actividad informal, sea de prestación o de
intermediación a través de mecanismos de beneficios específicos
ponderando la necesidad de registro y regularización, así como de
la profesionalización en el país.
Una solución encontrada por algunos países es la obligación
de registro y certificación de calidad de todos los web sites que
desarrollen su actividad en Uruguay, teniendo claro que es la única
actividad directa que el Estado puede controlar; la desarrollada en
suelo nacional y un estudio de la legislación internacional de forma
tal de determinar los tratados y convenios vigentes que permitan
al Estado parte aplicar la normativa nacional o al menos hacer
responsable en forma solidaria a quienes contraten con los inter-
mediarios informales.
La realización de convenios tributarios a nivel internacional
tanto bilaterales como multilaterales que involucren a los interme-
diarios informales del país donde está radicado con el país donde
presta actividad específica y buscar mecanismos nombrando
agentes de retención a los prestadores formales que contraten
con intermediarios informales por los tributos que estos últimos
debieron haber abonado así como hacerlos solidarios con la posible
responsabilidad en la que pudieron haber incurrido estos últimos
del punto de vista civil , tributario y previsional pueden ser solu-
ciones a largo plazo.
Es fundamental la coordinación interadministrativa con auto-
ridades reguladoras de las comunicaciones a efectos de registrar los
dominios de las aplicaciones, intermediarios, prestadores informá-
ticos a nivel regional e internacional así como la prohibición local
de los dominios que se encuentren en situación de ilegalidad.
– 74 –
En la medida que el Estado entiende que la actividad es regu-

lada, la misma debe ser controlada. Fomentar las nuevas tecno-
logías pero erradicando los efectos perjudiciales de las mismas
cuando son combinadas con actividades informales o irregulares.
Sin un exhaustivo control de una actividad que se pretende regular,
serán infructuosas todas las salidas posibles; y si es materia depar-
tamental, el encargado de controlar el desarrollo, la prestación y
el cumplimiento de las normas es la Intendencia respectiva; si es
nacional lo será quien ejerza la superintendencia de esa actividad.
Las nuevas tecnologías han llegado para quedarse. Dotadas de
innumerables bondades en cuanto a innovación, diversificación y
opciones para usuarios y empresas, son hoy imprescindibles para
el buen desarrollo de la actividad turística, en cuanto a experiencias
de intercambio y necesidades de los usuarios.
6. El pago de los servicios turísticos

En turismo los pagos de los servicios que se ofrecen se pagan
en su mayoría con medios de pagos electrónicos como la tarjeta
de crédito. Esto ha traído facilidades para el cobro pero un
cúmulo de problemas a la hora de la responsabilidad debido al
cumulo de relaciones complejas que se traban.
En efecto, en principio se trata de un contrato que apareja
una triple relación: a) entre emisor y usuario, b) entre usuario
y comercio adherido, c) entre el comercio adherido y el emisor.
La relación contractual entre emisor y usuario tiene su funda-
mento en la facilitación del consumo al potencial adquirente
(usuario) de bienes y servicios, proporcionándole un sistema de
pago que no requiere de efectivo. Se trata sin duda de una rela-
ción contractual atípica con rasgos muy particu lares.
En el presente la mayor parte de los emisores son entidades
de intermediación financiera, lo que da origen a nuevs actores
dentro del sistema. Los bancos en un proceso de “desinterme-
diación”, han salido al mercado con el ofrecimiento de nuevos
productos financieros con miras a captar nuevos sectores. Es así
– 75 –
Julio Facal
que al contratar con una Institución de Intermediación finan-

ciera, el usuario lo realiza a través de un contrato de apertura
de crédito con una cuenta corriente exclusiva para el uso de la
tarjeta, con compensación de créditos y débitos, con posibili-
dades de utilizar fondos propios o del banco, por lo que podemos
afirmar en presencia de una concesión de crédito con facili-
dades de pago. Se utiliza para ello, un sistema contable similar
al de una cuenta corriente mercantil con el usuario, que refleja
créditos y débitos, y en la mayoría de las veces, el mismo suscribe
un vale en blanco a ser llenado al final de la operativa a efectos
de configurar un título ejecutivo en caso de incumplimiento, que
será llenado de acuerdo con un pacto previo de completamiento
y de acuerdo con circulares banco centralistas.
Ahora bien, dentro de las obligaciones más importantes que el
usuário asume con la entidad emisora, encontramos el deber de
custodia de los datos personales que estén dentro de su alcance
salvaguardar, a vías de ejemplo, y en virtud de que nuestro
sistema contractual carece de regulación normativa específica,
de la generalidade de los contratos com emissores de tarjetas de
crédito, podemos apreciar que se le assigna a los usuarios del
sistema, um “código de identificación personal” (PIN) que cons-
tituye una información en carácter de reserva.
Tanto em caso de perdida o robô y sustracción de la tarjeta,
el usuário tiene frente al emissor el deber de realizar la denuncia
correspondiente, estableciéndose plazos a partir de los cuales
comienza a regir el sistema de responsabilidades. La situación
de los terceiros intervenientes en el sistema, no parece tan clara y
más allá de haber actuado de buena fe y com la diligencia media,a
veces resultan certamente perjudicados. Sin embargo hay situa-
ciones donde los prestadores turísticos son quienes quedan en el
médio de situaciones de responsabilidad.
Indudablemente parte medular del sistema lo constituyen
el importante número de provedores que ofrecen a los usuários
bienes y servicios de su próprio giro aceptando que el precio
por tales consumos les sea abonado por el emissor de la tarjeta
– 76 –
y siempre que el usuario haya digitalizado su PIN, autorizado la

compra o firmado el vale o el provedor haya obtenido la autoriza-
ción respectiva. El emissor se obliga a pagar entonces las liquida-
ciones periódicas que, en debida forma le presente el proveedor.
A través de la firma de um contrato, cada uno de los provedores
se integra al sistema. (39)
El provedor acepta además que el precio le sea pagado con
posterioridade a la venta o prestación del servicio en virtud de
que la integración al sistema le hace aceptar el precio de la enaje-
nación realizada, com la correlativa ventaja del usuario, adquirir
bienes o servicios de crédito.
El emisor se obliga entonces a pagar el precio, com la contra-
partida de su cobro de gastos y comissiones estipuladas en el
contrato. Este contrato podemos decir que es de ejecución conti-
nuada y de adhesión.
La relación jurídica que se traba entre el usuario y el provedor
o sus intermediarios, plasma uno de los objetivos del sistema, el
facilitar el consumo a través del crédito y las facilidades de pago
que le son outorgadas al usuario.
El Dr. Andrés Mariño em um interesante trabajo analisa la
serie de contratos que derivan del sistema, y nos habla de um
contrato de emisión (usuario-entidad emisora), um contrato de
aceptación (comercio-entidad emisora) y un contrato de cambio
(usuario-comercio o proveedor). (40)
Hace referencia además a que en algunos países se consagra
un fuerte sistema de responsabilidad solidaria del emisor de
tarjetas y el comercio aderido para los casos de incumplimiento
de éste último respecto del usuario, y destaca que en nuestro
país no existe uma norma que consagre dicha responsabilidad,
aunque la misma podría darse para los casos en donde emisor y
provedor aparecen como co-proponentes de la oferta de bienes
(39) LJU caso 12366 TAP. 5º t. (Van Rompaey, Rochón, Almirati)

(40) Andrés Mariño. “Un estudio sobre el sistema negocial de tarjetas de crédito”.
Anuario de D. Civil pág. 633 y ss.
– 77 –
Julio Facal
y servicios, asimilándolo a una “propuesta de contratar” dirigida

a um grupo de personas titulares de uma tarjeta de crédito.
En definitiva, una vez que el usuário contrato em el caso
del turismo el servicio requerido, autoriza su compra o firma
el voucher y se desliga a partir de ese momento de la relación
con el proveedor, esperando se le debite por parte del emisor, el
importe de su compra a efectos de realizar el pago en las condi-
ciones pactadas. Ingresan aqui las facilidades de pago, y las obli-
gaciones asumidas con el emisor anteriormente analizadas.
Uno de los grandes problemas para el turismo es que el pres-
tador de servicios no siempre actúa directamente, sino que lo
hace a través de intermediarios em las ventas, que son quienes
establecen el vínculo contractual con el usuario, pero que al
mismo tiempo carecen de vínculo contractual con el emisor
o administrador para el caso concreto, y son quienes solicitan
la autorización respectiva para realizar la venta al usuario y
controlan además los extremos que convalidan la aceptación
del voucher, como corroborar la firma, los datos etc. Indudable-
mente este cúmulo de relaciones nuevas no han sido contem-
pladas por lo que la problemática se ha diversificado provocando
en algunos casos verdaderas crisis del sistema, causando daños
desestabilización y falta de confianza.
Este problema lo han padecido los agentes de viajes respecto
de las aerolíneas y a que no tienen relación directa con la tarejeta
por actuar como intermediarios.
El emisor, de entender que no se cumplieron o bien com
las formalidades requeridas o bien que existieron fallas en el
sistema, procede em reiteradas oportunidades a rechazar(41) la
compra absteniéndose de abonar al proveedor.
Lamentablemente no siempre las circunstancias del rechazo
han sido claras lo que há derivado em reclamos judiciales cuyos
fallos han intentado contemplar las obligaciones pactadas en
(41) LJU nº 13.178. TAC 7º 98/96, (Rodríguez Caorsi, Troise, Hariague).
– 78 –
los contratos y al mismo tempo los perjuicios ocasionados a los

sujetos intervinientes.(42)
En muchos casos por entender que ha escapado al control
de la diligencia media del comercio la veracidad de la firma del
usuario, y em otros, simplemente por la simple denuncia del
usuário de no haber hecho uso del bien o del servicio y fuera de
los casos del arrepentimiento que marca el art.16 de la ley 17.250,
como em uno de los ejemplos que se aportarán más adelante.
En su libro “Responsabilida de y tarjeta de crédito”, el Dr.
Horacio Roitman(43), citados sentencias que nos parecen suma-
mente ejemplificantes:
“El titular de uma tarjeta de crédito, no puede pretender que
la simple negativa a aceptar como propia la firma inserta em
los comprobantes de gastos lo releven de producir prueba al
respecto. Porque la responsabilidade de las compras recae sobre
él, máxime cuando em ningún momento probo la falsificación
de la rubrica o se alegó negligencia culpable de los estableci-
mientos vendedores a través de la producción de pericia caligrá-
fica que estableciere que ella era determinable a simple vista.”(44)
”A los fines de excusar la responsabilidade del titular de uma
tarjeta de crédito juegan idênticos princípios que respecto del
cheque pues, la fuente de la eximisión del titular de la cuenta
corriente frente al banco es legal, em ambos casos se requiere del
cotejo de la firma inserta en el cupón o título, surja que la misma
es visiblemente falsificada. Por ende, a los fines de probar la
efectiva falsedad de la signatura estampada em los cupones que
haga procedente la eximisión de la responsabilidade del titular
de la tarjeta, no interesa la pericia caligráfica sino que la falsifica-
ción haya sido ostensible, es decir, constatable a simple vista por
el comerciante o sus dependientes en el momento de verificar la
(42) T.A.C. 4º nº 41/97 num 13.391 LJU. (Larrieux, Perera, Turell)

(43) Responsabilidad y tarjeta de crédito. Horacio Roitman. Págs. 153 y ss.
(44) Cámara Nacional de Comercio, sala b 15.9.88 J:A 1989III-484.
– 79 –
Julio Facal
identidad del usuario y la coincidencia de sus datos y forma con

las constâncias del “plástico”.(45)
Nos queda claro que la situación que hoy padecen los presta-
dores turísticos teniendo em cuenta que el turista se encuentra
fuera del lugar de su residência habitual queda sujeta a ciertas
prerrogativas asignadas por el contrato de adhesión firmado
respecto del emisor, que no siempre le son favorables.
En el transcurso de ésta última década se registraron algunos
casos em el sector turístico, em donde las fallas del sistema de
tarjeta de crédito, pusieron de manifiesto algunas carências que
atentaron contra la desestabilización económica de algunos
sectores como la actividad turística, com muchos provedores y
usuários involucrados. En esta actividad encontramos uma serie
de relaciones complejas donde actúan diversos intermediários
de los provedores originales de servicios pero que son al mismo
tempo parte de la cadena de pagos, facilitadores del sistema y
reconocidos por los emissores quienes autorizan el crédito y las
compras de los usuarios; algunos de los problemas que se han
dado en la actividad turística son:
a) La clonación de tarjetas y la fuga de información. La
desprotección del provedor y sus intermediarios.
Los agentes de viaje están vinculados a través de las compa-
ñías aéreas a través de um conjunto de normas homogéneas
nucleadas a través um sistema de cuenta corriente mercantil
llamado IATA como veremos más adelante.
Precisamente esta normativa impone a los agentes de viaje
y em forma uniforme determinadas condiciones que deben ser
aceptadas por los agentes de viaje como forma de proceder a la
emisión de boletos aéreos, debiendo cumplir com los requisitos
que se establecen em forma estricta. Estos requisitos son entre
otros, la constitución de garantias de funcionamiento, el some-
timiento a un manual específico denominado BSP, que funciona
como uma cuenta corriente mercantil em donde se realizan los
(45) Cámara de Apelaciones Civ. y Com. De Bahía Blanca salaI 15.6.94 E: D161-238.
– 80 –
débitos en forma automática por los dineros adeudados por

venta de passajes aéreos em um período determinado, debiendo
los agentes abonar em um solo pago la totalidade de ventas em
un período determinado.
Este sistema há puesto de manifiesto que la operativa de la
tarjeta de crédito es poco confiable.
Como vemos la falta de regulación y la incertidumbre respecto
de determinadas situaciones pueden ocasionar graves inseguri-
dades respecto de provedores y usuarios.
b) La circulación del vale (o cupón). La desprotección del
provedor y del usuario.
Como podrá apreciarse, es común que los intermediários
(agencias de viaje), cuando todavia quedan vales manuales que
están siendo substituídos por los llamados “pos”, realicen los
llamados “cruzamientos” com los vouchers o vales recibidos por
el pago de servicios; es decir reciben el pago de um servicio a
través de um vale o cupón y éste lo destinan al pago a su vez de
diversas obligaciones pendientes.
La circulación de los títulos valores, utilizados como médios
de pago de obligaciones distintas a las que tuvieron origen em el
vínculo principal entre usuario-proveedor, deja desprotegidos a
los sujetos intervenientes generando sérios perjuicios. Las cláu-
sulas estabelecidas em los contratos que vinculan al emisor con
sus contratantes les son inoponibles a los legítimos tenedores de
los documentos estando de buena fe.(46)
Las situaciones descriptas ponen de manifiesto fallas em um
sistema que se há insertado vertiginosamente em la economia
y em la vida negocial, de tal manera que se hace necessário
em forma urgente el establecimiento de um marco normativo
adecuado que regule las relaciones jurídicas que tienen origen,
(46) Piagio Nicolás. 2 excepciones causales en el proceso ejecutivo” pag. 66 Rev. -

Ced. N º 9 .
– 81 –
Julio Facal
estableciendo los derechos, las obligaciones y las sanciones ante

el incumplimiento.
– 82 –
CAPÍTULO II
LA ADMINISTRACIÓN TURÍSTICA
1. Estado y turismo
Citando al Dr. Felipe Rotondo, el mismo expresa que: Las acti-
vidades relacionadas con el turismo son propias del ámbito de la
libertad de las personas, sea que el enfoque se formule desde el punto
de vista de los prestadores de los servicios, básicamente en ejercicio
de la libertad de industria y comercio del art. 36 de la Constitución,
como por cierto de quien los utiliza, lo que emerge del reconoci-
miento constitucional de los derechos inherentes a la personalidad
humana (art. 72).
Por otra parte, es cierto que así lo expresan la Carta del Turismo
y Código del Turista de la Organización Mundial del Turismo: “Se
reconoce universalmente a toda persona el derecho al descanso y al
tiempo libre, a una limitación razonable de la duración del trabajo,
a vacaciones periódicas pagadas y a la libertad de viajar, sin limita-
ción, dentro de los límites legales”.
Por tanto, para el Estado, el turismo tiene importancia desde el
punto de vista individual, social, económico y cultural.
La anterior Ley de Turismo 14.335, establecía que el turismo
debe verse “como factor de desarrollo económico y social es una acti-
vidad de interés público”.
Por tanto, si bien definía el rol del Estado, pero sin exigir exclu-
sividad, sino una combinación entre lo público y lo privado que es
necesaria; el contralor, fomento y desarrollo de la actividad por el
Estado y la explotación por los particulares.
– 83 –
Julio Facal
El artículo 3º de establecía que “Al Estado corresponde la orien-

tación, el estímulo, la promoción, la reglamentación, la investiga-
ción y el control del turismo y de las actividades y servicios directa-
mente conectados al mismo”. “La prestación y el desarrollo de activi-
dades y servicios calificados como turísticos corresponden a la acti-
vidad privada. No obstante, el Estado, por razones de orden público,
o cuando considere necesaria la explotación de actividades y servi-
cios turísticos que los particulares no quieran o no puedan asumir, la
tomará a su cargo”.
Se consagraba ya entonces el principio de subsidiariedad,
que el Estado interviene subsidiariamente, si es necesario, siendo
entonces una actividad privada.
El Estado es por tanto quien debe fomentar y estimular la acti-
vidad, además de controlar y hacer cumplir las normas vigentes en
materia turística lo que hace que quede excluido de la calidad de
prestador
De todas formas y tomando en cuenta que la Constitución
reconoce la necesidad de coordinación entre lo local y lo nacional,
El Estado tiene la necesidad de contar con Órganos de coordina-
ción y asesoramiento especializados para poder llevar a cabo esa
política turística que no es otra cosa que el conjunto de actuaciones
y medidas emprendidas y realizadas por poderes públicos en rela-
ción a la actividad turística(47).
2. Cometidos y competencias del estado en materia

turística
En este capítulo se desenvuelve la actuación competencial del
Estado en materia de Turismo.
Tal como dijimos, no encontramos al Turismo dentro de los
cometidos esenciales del Estado, y el principio de subsidiariedad
ya estudiado refuerza el argumento de que el turismo es en defi-
(47) Carlos Horno Octavio. Régimen Jurídico de los Recursos Turísticos. Revista

Aragonesa de Administración Púbica 1999.
– 84 –
nitiva un cometido social. Es claro que el turismo tiene relevancia

económica, cultural pero también social.
En este sentido la nueva ley señala por un lado los cometidos
del estado y las competencias del Poder Ejecutivo; y por otro
lado los cometidos y competencias de la Dirección de turismo
del Ministerio de turismo y Deportes.
En este sentido dentro de los cometidos del Estado encon-
tramos: Artículo 6º.- Son cometidos del Poder Ejecutivo en
materia turística:
A) Fijar y dirigir la política nacional de turismo.
B)
Promover el desarrollo de la actividad turística a nivel
nacional, regional e internacional.
C) Facilitar la aplicación de capitales a la actividad dentro del
marco de los objetivos trazados.
D) Atender, en coordinación con los órganos competentes, las
zonas turísticas que hubieren sido declaradas de interés
nacional, al amparo de lo dispuesto por el numeral 9º) del
artículo 85 de la Constitución de la República.
E) Propiciar el intercambio internacional de nuevas moda-
lidades, prestaciones y servicios vinculados a la actividad
turística de forma de mantener altos niveles de competiti-
vidad de la actividad.
F) Adoptar las medidas necesarias para lograr el objetivo de la
profesionalización de la actividad.
G) Facilitar el ingreso al país de turistas provenientes del exte-
rior, velando por la continuidad, calidad y acceso igualitario
a los servicios públicos involucrados.
H)
Realizar cualquier otra actividad vinculada que resulte
necesaria para el cumplimiento de sus fines.
Como vemos cometidos que si bien no son esenciales, son
inherentes a él y tenemos:
– 85 –
Julio Facal
a) Objetivos de política de Estado en materia turística b)

Promoción y desarrollo
c) Incentivos al turismo
d) Temas inherentes al Ordenamiento territorial e) Formación
y capacitación
f ) Igualdad en el consumo de nacionales y extranjeros
g) Coordinación interadministrativa.
Y por otro lado la ley habla de cuáles son las competencias no
ya los cometidos; es decir quiénes dentro de los grados de descen-
tralización que marca nuestra Constitución, son competentes en la
materia. Es así que el Poder Ejecutivo actuando con o a través del
Ministerio de turismo y Deporte tiene como competencias:
A)
Aprobar el Plan de Desarrollo Estratégico de Turismo
Nacional, así como otros proyectos y programas específicos.
B) Disponer las instancias de coordinación entre los distintos
organismos nacionales, departamentales y municipales,
necesarias para la planificación y ejecución de los come-
tidos referidos en el artículo 6º de la presente ley.
C) Propiciar y participar en instancias de cooperación e inte-
gración internacional tendientes al desarrollo de la acti-
vidad.
D) Celebrar los acuerdos y convenios nacionales e internacio-
nales necesarios para el desarrollo del turismo.
E) Crear mecanismos de promoción de inversiones en materia
turística.
F)
Instalar centros de información turística en el exterior,
cuando lo estime conveniente, para el incremento del
turismo receptivo.
G) Otorgar concesiones en bienes de propiedad del Estado, con
fines de explotación turística, así como desarrollar acciones
tendientes a la mejora de la infraestructura turística y obras
públicas complementarias.
– 86 –
H) Declarar zonas prioritarias de desarrollo turístico aquellas

áreas del territorio nacional que, por sus bellezas y recursos
naturales, al igual que sus valores culturales, signifiquen
motivo de atracción y retención del turista. Determinar la
necesaria participación del Ministerio de Turismo y Deporte
en las acciones y decisiones de los órganos públicos nacio-
nales y departamentales en esas zonas, en materia de orde-
namiento territorial y medio ambiente.
I) Fomentar, en la forma que estime pertinente, la efectiva
inserción de estudiantes y egresados de cursos y carreras
vinculadas a la actividad del sector.
J) Facilitar al turista su entrada, permanencia y salida del país.
K) Adoptar las medidas necesarias para el logro de los come-
tidos asignados. L) Establecer los lineamientos generales
de los requisitos que serán exigidos, dentro del marco de la
presente ley, a los particulares que desarrollen actividades
dentro del sector, sin perjuicio de lo dispuesto en el literal
D) del artículo 8º de la presente ley.
Si bien encontramos competencias del Poder Ejecutivo inhe-
rentes y coherentes con los cometidos del Estado en materia turís-
tica, siguen sin quedar claras algunas de las formas de coordinación
que como analizamos precedentemente deben darse (literal h) en
materia territorial, ya que la Constitución establece que deberán
coordinar pero es la ley quien debe implementar los instrumentos
y herramientas adecuadas para que ello ocurra. Reiteramos que si
bien la ley 18.308 establece pautas , no genera herramientas eficaces
más allá de una Comisión Asesora (art. 73 ley 18.308) integrada
entre otros por el Ministerio de Turismo, quién como ya dijimos
debe contar con herramientas propias de ordenamiento territorial
de forma tal de poder ejercer la política estatal en materia turística
. Con esta redacción entendemos queda vaga la coordinación entre
lo nacional y lo departamental.
La ley anterior en su redacción, en forma acertada esta-
blecía que: “la atención a las zonas turísticas declaradas de interés
nacional, será llevada a la práctica mediante convenios celebrados
– 87 –
Julio Facal
entre los Gobiernos Departamentales correspondientes y el Poder

Ejecutivo”
Al decir del Dr. Felipe Rotondo citando al Dr. Miguel Pezzutti la
norma no toma en cuenta “la intima vinculación entre lo turístico
y lo municipal (que no ya departamental) como manifestación de
la subsidiariedad en sentido vertical, no solo horizontal. Es más a
nuestro entender ello deriva implícitamente de la Constitución de
la República, en tanto las referencias al turismo aparecen en ella
vinculadas a los Gobiernos Departamentales”(48)
Luego la ley analiza los cometidos dentro del Poder Ejecutivo
del Ministerio de Turismo y Deportes:
Artículo 8º.- Son cometidos de la unidad ejecutora 003 “Direc-
ción Nacional de Turismo” del Ministerio de Turismo y Deporte, a
efectos de realizar los objetivos contenidos en la política nacional
de turismo y de propender al desarrollo del turismo:
A) El fomento del turismo mediante el desarrollo de activi-
dades propias, el estímulo de la actividad de los particulares
o similar.
B) Generar las condiciones necesarias para que el ejercicio
del derecho al turismo resulte efectivamente accesible
para todos, no solo mediante la realización de acciones en
infraestructura y logística, sino también en la facilitación del
goce del derecho.
C) La investigación del sector de actividad, sus particularidades
y cualquier otro factor que incida o pueda incidir en él.
D) Establecer, dentro del marco de la presente ley y de los
reglamentos que se dicten, las condiciones y requisitos a
exigir de aquellas personas físicas o jurídicas que desarro-
llen alguna de las actividades reguladas por esta ley.
E) La regulación, en los mismos términos del literal D), de las
actividades y prestaciones directa o indirectamente vincu-
ladas con el turismo.
(48) Miguel Pezzutti Consideraciones sobre la actividad turística en Uruguay. Inédito.
– 88 –
F) El mantenimiento de un justo y adecuado equilibrio entre

la explotación turística de los valores naturales, históricos
y culturales del país y la protección y conservación de los
mismos.
G) Contribuir a mitigar las consecuencias adversas que, sobre
el medio ambiente, puedan derivarse del crecimiento y
desarrollo turístico local, departamental o nacional.
H) El control de los prestadores, de las prestaciones y del
cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias
que rigen la materia.
I) La realización de cualquier otra actividad necesaria para el
logro de los objetivos derivados de la política nacional de
turismo.
Como vemos los cometidos refieren no solo al fomento y desa-
rrollo del turismo desde el propio Estado sino a la policía de turismo
en lo que hace, al registro, contralor y sanciones de la actividad en
forma coherente y coordinada con los principios establecidos al
inicio del texto legislativo ya analizados.
Y por último se establecen las competencias, dentro del ámbito
del Ministerio respectivo, de la Dirección de Turismo.
Entre dichas competencias encontramos las de asesorar,
preparar los programas que llevará a cabo el Poder Ejecutivo en
materia de política turística, esto supone la contratación de personal
idóneo, técnicos del sector entre otros.
También el relacionamiento con el sector privado, proponer
las zonas de interés turístico, las declaraciones de interés turístico,
recepción de proyectos, organización de ferias y convenciones,
apoyo al sector privado, y en definitiva ejecutar los planes que
serán aprobados en el ámbito del Poder Ejecutivo y el Ministerio de
turismo y Deportes. Registro, inspecciones y sanciones, así como
las audiencias de mediación serán llevadas a cabo en el seno de las
competencias de esta Dirección.
– 89 –
Julio Facal
La organización de la cuenta satélite de turismo,(49) requerir

colaboración del sector privado, investigar y planificar parece ser los
cometidos centrales de esta Dirección.
Pensamos, sin embargo, que la ley no crea nuevos instru-
mentos de coordinación y trabajo para llevar a cabo este impor-
tante cúmulo de cometidos.
3. Los órganos en materia turística

Analizaremos a continuación algunos de los órganos que esta-
blece nuestra legislación en materia turística, que sirven como
herramienta a los efectos de desarrollar una política de turismo.
3.1. El Consejo Nacional de Turismo

La denominada CONATUR ya había sido creada por la ley ante-
rior 14.335.
Se trata de un órgano consultivo que tiene por cometido
asesorar y contribuir al desarrollo de políticas de Estado en materia
turística.
El mismo está integrado por un representante de la más diversa
gama de organizaciones públicas y privadas vinculadas al turismo.
En los últimos años la CONATUR no ha tenido una activa parti-
cipación y sus subcomisiones rara vez han funcionado o se han
reunido, por lo que, esta Ley aspira a reactivar un órgano que enten-
demos puede ser importante dado su aspecto integrador reuniendo
a las personas que más saben de turismo.
3.2. Del Fondo Nacional de Turismo

La promoción en materia turística, además de ser uno de los
cometidos del Estado, es la última etapa en la cadena una vez inves-
tigados y planificados los recursos.
(49) Instrumento estadístico diseñado por las Naciones Unidas para medir las dimen-
siones de los sectores económicos que no se definen como industrias en las cuentas
nacionales
– 90 –
Si bien el Estado tiene un rol fundamental, los privados deben

tener una activa participación Ninguna legislación tanto refiera a
política turística como a cuestiones programáticas, podría obviar
aspectos que hacen a la promoción en materia turística.
Es un desafío ineludible para el Estado, intentar armonizar el
turismo, generando un espacio de desarrollo y potenciamiento de
la oferta turística que genere proyectos edilicios, infraestructuras
que sirvan de sustento a la concreción de nuevos proyectos y dina-
micen zonas inexploradas .
Esta promoción puede darse a través de distintas instancias de
participación como ser ferias, subsidios, publicidad por parte del
Estado que contribuyan a reafirmar la identidad nacional.
La creación de organismos con participación público-privada
para la promoción turística (clusters, Institutos de promoción
turística, personas públicas no estatales) tendrá como ventaja la
ausencia de algunos límites que se imponen al propio Estado y al
mismo tiempo permite la coordinación interinstitucional así como
la integración a diversos actores del sector privado.
Se prevé aquí como una forma de alentar la promoción fomento
turística el Fondo de Fomento del turismo:
“Artículo 26.- El Fondo denominado Fomento del Turismo, será
administrado directamente por el Ministerio de Turismo y Deporte,
el que estará afectado a la realización de planes de propaganda y
publicidad ya sea a nivel nacional o internacional; a la administra-
ción, creación, investigación, equipamiento, mejoramiento y apro-
vechamiento de los recursos en toda clase de obras de infraestructura
turística proyectados o a proyectarse; a refacciones y mantenimiento
de las existentes; a promoción y control de los servicios turísticos de
la República; al desarrollo de infraestructuras y emprendimientos
turísticos; a actividades de capacitación y a la formulación y reali-
zación de planes, proyectos y programas que tiendan a cumplir con
los fines de la presente ley, con exclusión de retribuciones personales.
Artículo 27.- Asimismo, se autoriza al Ministerio de Turismo y
Deporte a generar fondos cofinanciados con particulares, en una
proporción de hasta 70% (setenta por ciento) de aporte público
– 91 –
Julio Facal
para proyectos de distinta naturaleza o actividades concretas que se

aprueben, siendo el Ministerio el encargado de aplicar el 100% (cien
por ciento) de los fondos en la forma prevista en los proyectos apro-
bados. Los aportes privados no adquirirán, en ningún caso, la condi-
ción de fondos públicos.
Para la ejecución de los proyectos aprobados se podrá designar,
de la Mesa Ejecutiva del Consejo Nacional de Turismo, un equipo
que evalúe y realice el seguimiento de los fondos de origen público y
privado, destinados al efecto.”
3.3. El Registro de Turismo

Dentro de la órbita del Estado se crea directamente en la ley el
Registro Nacional de Turismo que en la ley anterior aparecía como
un cometido de la Dirección de Turismo. El registro es el conjunto
de tareas que el Estado realiza a través de sus distintos compo-
nentes orgánicos.
En nuestro sistema jurídico, el cometido estatal básico a ser
desarrollado con relación al Turismo, es la regulación de la acti-
vidad privada y la policía especial de las normas legales y reglamen-
tarias vigentes en la materia.(50).
El cometido básico es la regulación de la actividad privada y la
policía especial de las normas legales y reglamentarias vigentes en
la materia. Entre otras funciones:
a) registrar los Prestadores de Servicios Turísticos;
b) dar publicidad
c) informar sobre Prestadores de Servicios Turísticos
d) facilitar asesorar y orientar
e) calificar, admitir o rechazar en forma fundamentada, solici-
tudes de trámite entre otros.
(50) Carolina Bestard. El registro de turismo. Ponencia Congreso Iberoamericano y

del Mercosur de turismo Montevideo, Uruguay. Mintur 2012.
– 92 –
El registro es útil en la lucha contra el informalismo y como

forma de propender a la calidad turística de la que ya hemos
hablado.(51)
4. Los principios de la actividad turística

La ley consagra por primera vez una serie de principios que
rigen la actividad turística. Nos parece importante detenernos en el
análisis de los mismos quizás como no lo haremos en varios pasajes
del texto; y ello es así porque estos principios rectores son en defi-
nitiva los parámetros sobre los cuales se va a delinear el objetivo
de la ley o al menos ésta debería ser la intención del legislador.
Si los principios terminan siendo meras enunciaciones pero no
encuentran mecanismos válidos para desarrollar su contenido, la
ley misma carecerá de contenido.
Para la Real Academia de la lengua Española, principio es
“base, fundamento, origen, razón fundamental sobre la cual se
procede discurriendo en cualquier materia “por tanto esta univer-
salidad, “general” delimita de por sí el ámbito objetivo de referencia
que presta base y fundamento al Derecho.
Estos principios presentan una “acusada adaptabilidad
histórica“(52) pues deben ser flexibles ya que se deben ir adaptando
(51) Créase el Registro de Prestadores de Servicios Turísticos que funcionará en

la órbita de la unidad ejecutora 003 “Dirección Nacional de Turismo” del Ministerio de
Turismo y Deporte. El mismo se organizará en secciones en las que se inscribirán aquellos
prestadores de servicios según lo disponga la regulación respectiva, incorporándose al
mismo la información obrante en el actual Registro. Los requisitos para la inscripción de
prestadores, su obligatoriedad así como los plazos y condiciones de la inscripción inicial y
eventuales reinscripciones, serán objeto de la reglamentación que se dicte, rigiendo hasta
tanto las condiciones vigentes. El Ministerio de Turismo y Deporte clasificará, al momento
de la inscripción o reinscripción del prestador en el Registro Nacional de Prestadores de
Servicios Turísticos, la actividad del mismo lo que determinará su inclusión en una u otra
sección, constituyendo tal decisión, a todos sus efectos, acto administrativo. Asimismo,
propenderá a la determinación de un conjunto de estándares que permitan avanzar hacia
la obtención de certificaciones de nivel internacional expedidas por entidades especiali-
zadas, evaluando el cumplimiento de los mismos en el momento de la registración. Ley
19.253 art 10 y ss.
(52) M. C. Ortega. Naturaleza y evoluciones de los principios fundamentales del
Derecho Internacional. REDI vol. XLVIII 1996. España pág. 46.
– 93 –
Julio Facal
a las circunstancias y situaciones históricas. Estos principios son

los pilares básicos que soportan por sus características, la arquitec-
tura del sistema normativo turístico y que expresan convicciones y
además aspiraciones de la comunidad en dicha materia. Estos prin-
cipios deben reunir vocación de estabilidad y asentamiento en la
comunidad.(53) Por tanto a la hora de delimitar los principios debe
haber una buena dosis de prudencia y flexibilidad.
En las leyes turísticas muchas veces bajo el rótulo de principios
son solo enunciados que acogen otro significado y por ello el legis-
lador debe ser cuidadoso.
En la presente ley vemos determinados principios que son
esenciales y que no se encuentran presentes y otros que parecen ser
meramente enunciativos o una simple manifestación de ansiedad
del legislador de turno.
En la Declaración de la Haya de 1989, se insta a los miembros
de la Organización Mundial del turismo a recoger o tener presentes
en sus legislaciones diez principios vertebrales de la actividad turís-
tica entre los que aparecen como los más importantes a tener en
cuenta si además comparamos con otras legislaciones(54) a tener en
cuenta: a) el desarrollo sostenible, b) la cooperación c) el fomento y la
promoción c) la calidad, d) la planificación, , e) la libertad de empresa,
f) la defensa del usuario, g)la ordenación de la oferta turística h) la
diversificación y desestacionalización i) la accesibilidad entre otros.
Más allá de las distintas legislaciones los principios se reducen
a cuatro vectores fundamentales sobre los cuales se asientan las
bases de la regulación normativa turística:
a) Cooperación
b) Desarrollo sostenible
c) Competitividad y calidad d) Protección del usuario.
(53) El derecho del Turismo en el Estado Autonómico. Los principios Generales del
Derecho del Turismo. Francisco Javier Blanco Herranz. Pág. 112. Cortes de Aragón.
(54) Legislaciones de las Comunidades Autónomas españolas.
– 94 –
En el texto legislativo (LEY 19.253) se presentan como princi-

pios básicos algunos de los ya mencionados que analizaremos a
continuación:
Cooperación. En todo proyecto de ley de turismo, y en
a)
virtud de la interdisciplinariedad que abarca la actividad,
se deben establecer mecanismos donde exista un ámbito
de participación coordinada. Coordinar acciones entre los
distintos Ministerios, con los Gobiernos Departamentales
permite unificar criterios que son básicos para el desa-
rrollo; autorizaciones , habilitaciones, temas relacionados
con habilitaciones municipales, patentes de rodados,
hotelería; pero también los temas que hacen al ordena-
miento del territorio, la inversión y las políticas de Estado
en materia turística.
El principio de cooperación administrativa debe interpretarse
desde el pleno reconocimiento de un espacio común en el que se
puede y debe converger para definir compartidamente las estrate-
gias turísticas desde el reconocimiento a otros espacios singulares
propios(55). La Constitución no ofreció un marco de referencia sufi-
ciente sobre el cual articular técnicas de relación y colaboración entre
los distintos sectores del Estado por lo cual pensamos que es la ley
el instrumento más adecuado para la creación de esos ámbitos de
participación con la creación de órganos horizontales y verticales. Sin
embargo, y tal como veremos, la ley no crea instrumentos válidos que
puedan apoyar esa colaboración e intentar plasmar el principio tal
como está enunciado.
La ley exhorta también al sector privado a cooperar, sin
embargo no se crearon mecanismos suficientes para ello.(56) Si el
turismo es de interés nacional y es una actividad importante para
el Estado como actividad principal de la economía, se necesita un
(55) Javier Blanco Herraz ob. Cit pág. 130.

(56) El sector privado propulsó el “EMPROTUR” ente de promoción mixta para
la promoción y desarrollo además de un Comité interministerial de turismo y algunos
órganos consultivos con intervención del sector privado pero no fue tenido en cuenta
por el sector Público. También se creaban en el proyecto del sector privado órganos tales
como el Consejo Interdepartamental de turismo como ámbito de coordinación entre las
intendencias y el Mintur.
– 95 –
Julio Facal
Estado pensando en turismo y toda articulación de políticas munici-

pales y ministeriales que sean articuladas en torno al objetivo serán
válidas.
b) sostenibilidad,
La sostenibilidad constituye un principio de carácter finalista
referencial para cualquier actividad turística y comprende además
la preservación del medio natural, cultural e histórico –artístico
en el desarrollo mismo de la actividad. Es un principio de primer
orden del turismo moderno. En 1993 la Organización Mundial del
Turismo definió un concepto de desarrollo sostenible “se concibe
como una vía hacia la gestión de todos los recursos de forma que
puedan satisfacerse las necesidades económicas sociales y estéticas,
respetando al mismo tiempo la integridad cultural los procesos ecoló-
gicos esenciales, la diversidad biológica y los sistemas que sostienen
la vida”
El modelo turístico sostenible desde una perspectiva jurídica
se basa en el respeto al medioambiente, la sociedad y la economía
y ésta es una tarea del sector público y del sector privado. Este
concepto va ligado íntimamente al concepto de sustentabilidad
donde además de ser sostenida en el tiempo, la actividad debe ser
rentable para quien la desarrolla o invierte en ella. El Estado deber
asegurar a través del fomento, la calidad y la promoción un marco
adecuado para el prestador de forma tal que invierta en servicios de
calidad a ser prestados a los turistas.
Este principio de sostenibilidad debe tener como instrumento
específico un régimen jurídico adecuado en el que se desenvuelva
el ámbito de conservación de los recursos y los límites al actuar de
la empresa turística en su desarrollo.(57)
c) Calidad turística
No existe turismo si no es de calidad. El servicio podrá de ser de
bajo costo o suntuoso, pero hasta el hotel menos costoso debe tener
lo mínimo e indispensable para asegurar a ese turista la calidad del
goce de su tiempo libre.
(57) José Tudela y Sergio Gastel Gayan. Ob cit .pág. 258.
– 96 –
El Estado debe buscar los mecanismos correctos y eficaces para

asegurar la calidad turística; esto lo hace a través del contralor del
informalismo, de la categorización, del registro y las inspecciones,
de la promoción y los incentivos.
Existen dos tipos de calidad a saber; la calidad obligatoria por
un lado y por otro la calidad atractiva.
La primera de ellas es la que el turista espera, la segunda la que
va más allá de sus expectativas y que supone un plus a la hora de
fidelizar al cliente.(58)
Para que la política turística pueda ser asociada con la calidad,
debe manejarse el concepto de capital simbólico; es le capital ligado
a una imagen de calidad consolidada, la construcción jurídica de la
imagen y de la marca de un destino determinado.
Por otra parte, la calidad va de la mano con la seguridad; y
este componente va hoy de la mano con la calidad turística.
Esto no quiere decir que cualquier individuo no tenga derecho
a la seguridad pero la seguridad turística es especial(59); se trata de
una persona fuera del lugar de residencia habitual que por ese solo
hecho y el desconocimiento del lugar y las costumbres se torna más
vulnerable que quién conoce su hábitat.
Por tanto no existe calidad sin seguridad y éste es otro gran
desafío del Estado, de generar conjuntamente con el Ministerio del
Interior, mecanismos de seguridad atípicos y especiales que otor-
guen seguridad al turista de forma tal que ese tiempo libre lo pueda
gozar sin contratiempos.
Las normas de calidad, las premiaciones, ayudas y subven-
ciones, la financiación de proyectos, las declaraciones de interés,
(58) Álvarez Souza. Turismo y calidad global. Contribución al desarrollo integral – pp

19 y 20. D Blanquer 2003.
(59) En el proyecto de ley del sector privado Cámara de Turismo de Uruguay, se esbo-
zaba como principio la seguridad turística, lo cual fue rechazado en el proyecto que final-
mente cristalizó en ley llevado a cabo por el sector público.
– 97 –
Julio Facal
la categorización la promoción de inversiones(60) son instrumentos

para asegurar la calidad turística.
d) competitividad
En el turismo, la competitividad de los destinos turísticos
se puede definir como “la capacidad de un destino para crear e
integrar productos con valor añadido que permitan sostener los
recursos locales y conservar su posición de mercado respecto a sus
competidores” (Hassan, 2000).
Otra definición, Ritchie y Crouch (2000), como “la capacidad
de un país para crear valor añadido e incrementar, de esta forma,
el bienestar nacional mediante la gestión de ventajas y procesos,
atractivos, agresividad y proximidad, integrando las relaciones
entre los mismos en un modelo económico y social”.
Para ello el Estado debe brindar algunas herramientas relacio-
nadas con la Promoción y el fomento del turismo pero también la
desestacionalización y la diversificación de la oferta turística que
debe encontrarse planificado en el plan de política turística que
todo Estado debe diseñar a corto, mediano y largo plazo.
La desestacionalización, nos habla de los cambios climáticos
que afectan al planeta y a muchos de los países en donde el turismo
es una herramienta fundamental, no puede de ninguna forma
obstaculizar la actividad.
El clima, la falta de planificación y ordenamiento de los recursos
sumado a una falta de incentivos a la actividad empresarial pueden
llegar a dar como consecuencia que en muchos países el turismo
sea un factor exclusivamente asociado a una temporada o estación.
Esto sin dudas se trasluce en un desequilibrio enorme entre la
demanda de bienes y servicios por lo que el Estado debe apuntar a
correctivos que solucionen el problema como ser fomentar la diver-
sificación de la actividad turística, planificar y ordenar los recursos,
establecer formas alternativas de turismo como la segunda resi-
dencia, el turismo social y cultural, y también la creación de orga-
(60) Ley 16.906.
– 98 –
nismos público-privados que fomenten la oferta turística y poten-

cien los servicios existentes.
Por otro lado, la promoción implica para el Estado una activa
participación con los privados. Ninguna legislación tanto refiera a
política turística como a cuestiones programáticas, podría obviar
aspectos que hacen a la promoción en materia turística.
Es un desafío ineludible para el Estado, intentar armonizar el
turismo, generando un espacio de desarrollo y potenciamiento de
la oferta turística que genere proyectos edilicios, infraestructuras
que sirvan de sustento a la concreción de nuevos proyectos y dina-
micen zonas inexploradas cuya importancia o jerarquización le
corresponderá sin dudas al propio Estado.
Esta promoción puede darse a través de distintas instancias de
participación como ser ferias, subsidios, publicidad por parte del
Estado que contribuyan a reafirmar la identidad nacional, pero por
sobretodos las cosas la creación de organismos con participación
público-privada para la promoción turística (clusters, Institutos de
promoción turística, personas públicas no estatales) que tendrán
como ventaja la ausencia de algunos límites que tiene el Estado y al
mismo tiempo permite la coordinación interinstitucional así como
la integración a diversos actores del sector privado de fundamental
importancia.
La información turística, el conocimiento de la oferta turística
las oficinas de turismo son medios e instrumentos de promoción
útiles que deben estar previstos en la ley o la reglamentación.
La competitividad de un destino se mide por el grado de renta-
bilidad de las inversiones turísticas. El mercado será competitivo
una vez que perciba mayor valor en el destino que el que ofrecen
los demás competidores.(61)
La creación de un observatorio de turismo podría haber resul-
tado adecuado de forma de plasmar este principio de competiti-
vidad; un proyecto dedicado a la generación y sistematización,
(61) La resolución del Parlamento europeo sobre las perspectivas y retos para un
turismo sostenible (18.9.2005) habla sobre competitividad y calidad de los servicios
– 99 –
Julio Facal
difusión de la información relevante para la actividad turística y

sectores afines del estado.(62)
e) accesibilidad,
Si hablamos de que el turismo es un derecho humano, el Estado
debe asegurar como cometido social, que el mismo sea desarro-
llado por todos los individuos sin discriminación.
El Turismo Accesible está destinado a este grupo de personas
con necesidades especiales, en la intención de dar soluciones que
consisten básicamente en establecer pautas de inclusión, para que
el turismo sea una actividad disfrutada por todos.
Por eso, el Turismo Accesible podemos verlo como el
“complejo de actividades originadas durante el tiempo libre,
orientado al turismo y la recreación, que posibilitan la plena inte-
gración –desde la óptica funcional y psicológica– de las personas
con movilidad y/o comunicación reducidas, obteniendo durante
las mismas la satisfacción individual y social del visitante y una
mejor calidad de vida”. (63)
El desarrollo de políticas públicas y privadas, conlleva sólo
beneficios, a las personas con discapacidad, y los destinos que
implementan esa medida, porque abren su oferta a una franja
enorme de personas con discapacidad, que normalmente van
acompañados de otras personas –lo cual es positivo no sólo para
el destino, sino también para los distintos operadores del mismo–
(hoteles, restaurantes, museos, playas, cines, calles, transportes,
responsables de atractivos turísticos, etc.).(64)
(62) El proyecto de ley presentado por la CAMTUR contenía la creación de un “Obser-

vatorio de turismo” integrado por la Universidad de la República, Ministerio e Intenden-
cias. La nueva ley no lo contempla.
(63) Jornadas Sobre Sensibilización – turismo accesible – (Secretaría de Turismo de la
Provincia de Buenos Aire y Municipio Urbano de la Costa, setiembre 2011.
(64) Casanova Ferro, Gonzalo A. “Derecho y Turismo”, 1ra. Edición, Buenos Aires,
Ediciones Turísticas – 2007 – pág. 25
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Un destino que se preocupa y toma es un destino que mejora

su calidad.(65)
Integrar la accesibilidad como factor de calidad y mejorar
los aspectos que atañen a las barreras físicas comunicacionales y
sociales a través de la concientización son elementos sumamente
importantes a llevar a cabo.
f) tuitivo
Prácticamente, todas las leyes de turismo contienen capítulos
destinados a regular el régimen de derechos de los usuarios brin-
dando un blindaje jurídico pro el hecho de tener la condición de
consumidor y turista. Por tanto, el turista generalmente recibe una
doble protección; la protección por el hecho mismo del consumo
(ley que regula las relaciones de consumo 17.250) y el estatuto del
turista que contiene normas similares y complementarias espe-
ciales de acuerdo con la actividad .
Respecto de los derechos del turista, la ley que regula las
relaciones de consumo, en tanto el turista quedaría en principio
comprendido dentro de la categoría de consumidor final, establece
cuáles son los derechos fundamentales del mismo.
En efecto, del texto legal se desprende que se considera
consumidor a toda persona física o jurídica que adquiere o utiliza
productos o servicios, como destinatario final en una relación de
consumo o en función de ella. Por otra parte, se establece que “no
se considera consumidor o usuario a aquél que, sin constituirse en
destinatario final, adquiere, almacena, utiliza o consume productos
o servicios con el fin de integrarlos en procesos de producción y
comercialización de productos o servicios en una relación de
consumo”.(66)
Si bien cabe preguntarse si es turista aquel que viaja por nego-
cios, en la medida que la definición internacional de turista abarca
hoy a “otros motivos” éste sería turista para la generalidad de la
(65) Casanova Ferro, Gonzalo A. “Derecho y Turismo”, 1ra. Edición, Buenos Aires,

Ediciones Turísticas, 2007 – pág. 25.
(66) Dr. Julio Facal. “La contratación comercial y la actividad turística” 2006. FCU.
– 101 –
Julio Facal
doctrina. Quizás el viajero por negocios pueda ser más discutido en

la doctrina relativa al consumo ya que le viaje no tuvo como moti-
vación el placer o disfrute del tiempo libre sino la actividad comer-
cial y por tanto podría inferirse que no utiliza “para sí”, aunque esta-
ríamos hilando muy fino.
Lo cierto es que este principio tuitivo y protector tiene una
doble finalidad:
a) proteger al turista considerando éste la parte más débil del
contrato; fuera del lugar de residencia y con un mayor desco-
nocimiento de las situaciones que el local.
b) Mejorar la calidad de los servicios prestados aumentando la
competitividad del sector.
El Estado entonces deberá procurar los mecanismos para el
desarrollo de este principio general.
El turista es un consumidor particularmente calificado que
se encuentra fuera del área de su residencia habitual es necesario
profundizar en los medios de solución de conflictos quizás a través
de la creación de tribunales especializados de arbitraje o media-
ción turística en destino.(67) el proyecto original del sector privado
establecía:
“Créase los centros especializados de mediación turística en
destino que tendrá por objeto el mediar entre los conflictos entre los
turistas y prestadores de servicios turísticos en áreas estratégicas de
destino como son puertos y aeropuertos y terminales. Los mismos
tendrán por objetivo autocomponer el litigio entre turistas y opera-
dores de una forma ágil y que tenga por cometido favorecer la imagen
turística del destino.
El Ministerio de Turismo en coordinación con el área Defensa
del Consumidor coordinará la instalación e implementación de
Centros de mediación en áreas que se definirán como estratégicas y
en horarios que atiendan las necesidades de los turistas en subsidio
de los centros de conciliación establecido por la ley 17.250.”
(67) Luis Francisco Costamagna. Medios de solución de conflictos en turismo.

Congreso iberoamericano de derecho del Turismo y del Mercosur. Montevideo 2012.
– 102 –
Esto no fue tenido en cuenta por el sector público y se previó

en el artículo 19 de la ley la creación de los centros de conciliación
turística; quedando sujeta su instrumentación a la reglamentación.
La mediación turística en destino pensamos hubiera sido una
práctica mucho más efectiva dado que incluso podría llevarse
adelante con los medios técnicos más avanzados (mediación
on line) y en oficinas que estén abiertas en los momentos en que
los turistas precisan realizar sus reclamos y no en los horarios de
oficina pública.
Al turista no le interesa la sanción a la empresa al momento
de retornar a su lugar de residencia sino lograr de alguna forma
atenuar la insatisfacción donde se pone en juego todo el destino.
Si una de las prestaciones que componen el destino fracasa,
fracasa en definitiva el destino para ese turista.
La atribución de derechos al turista trata de protegerlo en rela-
ción a los otros sujetos turísticos prestadores de servicios y lo coloca
en el centro de atención de las normas concientizando a los ciuda-
danos en su condición de consumidores de servicios. Los están-
dares de protección que se encuentran en las leyes turísticas deben
ser elevados y deben garantizar sistemas eficaces de información,
protección y solución de conflictos.
g) subsidiariedad
El Estado se ocupa básicamente del fomento y el estímulo de la
actividad, controlando. Regulando y haciendo que se cumplan las
normas vigentes. Por el principio de legalidad, el estado quedaría
excluido de prestar en forma directa servicios turísticos, por tanto
la normativa acertadamente consagra en forma expresa este prin-
cipio, y tal como decía la ley anterior, la actividad turística debe ser
llevada a cabo por los particulares y el Estado intervendrá cuando
éstos no quieran o no puedan hacerlo por razones de interés general.
Este concepto último es lo que llamamos el Turismo Social, es
decir, el Estado bregando por los intereses de los que tienen menos
recursos o de los sectores más vulnerables de la población de forma
tal que puedan gozar de este derecho humano al goce del tiempo
– 103 –
Julio Facal
libre. Esto excluye al Estado como prestador directo de servicios

turísticos.(68) (ley 16.101 turismo social).
Artículo 2º.- El Ministerio de Turismo exigirá para poder
inscribirse en dicho registro la fijación de tarifas preferenciales
en épocas del año claramente establecidas que deberán, como
mínimo presentar un descuento del 40% (cuarenta por ciento)
con respecto a las tarifas normales para la misma época.
Artículo 3º.- El Ministerio de Turismo confeccionará y
pondrá a disposición de los interesados una publicación anual
con toda la información necesaria de las empresas inscriptas en
el Registro, detallando expresamente:
A) Características de los servicios ofrecidos por la empresa.
h) holístico.(69)
Se enuncia este principio como principio integrador(70) ye
en realidad es un principio sobre el cual se basa lo que llamamos la
unidad de destino en turismo; el destino visto como un todo. La ilusión
del turista en un viaje se ve plasmada en el arribo a ese destino que
dependerá de un conjunto de prestaciones conexas que se mueven
basadas en su motivación.
(68) Ley 16.101 Turismo social. Artículo 1º.- Créase el Registro de Empresas de

Turismo Social en la órbita del Ministerio de Turismo. En el mismo podrán inscribirse las
empresas que brindan servicios turísticos o anexos dentro del territorio nacional, que se
ajusten a los requerimientos que establezca la reglamentación de esta ley. B) Fijación de
tarifas preferenciales.
C) Fechas de comienzo y finalización de la vigencia de dichas tarifas preferenciales.
Artículo 4º.- Todos los trabajadores de la actividad privada y de las personas públicas no
estatales percibirán de sus empleadores una suma para el mejor goce de la licencia anual. El
monto mínimo del beneficio equivaldrá al 100% (cien por ciento) del jornal líquido de vaca-
ciones para los períodos de licencia generados a partir del 1º de enero de 1989.
Artículo 5º.- Dicha suma deberá ser abonada antes del inicio de la licencia y en
proporción a los días de duración de la misma.
(69) La actividad turística es el resultado de la conjunción de diversas actividades y
prestaciones interdependientes que, debidamente organizadas, constituyen un sistema
sinérgico que potencia los beneficios de cada una de las partes que lo componen. Ley
19.253. art. 3º
(70) El holismo enfatiza la importancia del todo considerado en su globalidad, lo que es
mayor que la suma de las partes y sus interacciones(propiedad de sinergia), y brinda gran
importancia a la interdependencia de éstas y a sus variadas interrelaciones. Ref. Wilkipedia.
– 104 –
Tal como dijimos la frustración de unos de los factores de la

cadena, terminan frustrando el destino y en definitiva esa ilusión,
ese momento de la vida único e irrepetible que muchas veces no
tiene un resarcimiento pecuniario posible. Supongamos por un
minuto que una persona de 80 años que compró entradas para ver
a Uruguay en un mundial, y en la final, por incumplimientos del
prestador, no pudo ingresar al estadio; ¿cuál es el resarcimiento?
¿Cómo se mide? Hay un factor esencial que es imposible de valorar
hasta para un magistrado: el tiempo de vida.
Por esta razón, el turismo es visto entonces como conjunción,
organización, investigación y planificación.
5. El contralor del turismo. la policía de turismo. régimen

de sanciones
Dentro de los cometidos del Ministerio de Turismo, como
forma de garantizar el goce del derecho al turista, aparece lo que
llamamos la policía de turismo.
La función no es otra que brindar seguridad y garantizar el goce
a los individuos, a través del contralor y sus funciones inspectivas
y sancionatorias que esta Ley 19.253 vuelve a reafirmar inten-
tando subsanar algunos errores que se cometían en el régimen
anterior como la detracción al prestador o la condena ilegítima
para el pago de devoluciones al turista , cuando la función del
Ministerio es administrativa.
Podemos definir esta función de policía de acuerdo a lo que nos
enseña Sayagués Laso como “cometido consistente en el conjunto de
actividades tendientes a mantener y restaurar las condiciones mate-
riales de convivencia tranquila y pacífica”
Por tanto, hablamos de policía, lo que conlleva a la imposición
de sanciones y el ejercicio del control.
Esta función es complementaria con las leyes de protección al
turista 17.250 por lo cual el propio Ministerio que tiene potestades
en materia de consumo, asignadas por la propia ley, evaluará si
imponer las sanciones de carácter general o especiales de la propia
– 105 –
Julio Facal
norma que regula el turismo; y esto es así porque ya definimos

al turista como consumidor y por tanto prestador y consumidor
quedan inmersos en el marco legal vigente en materia de consumo.
Dentro del cúmulo de sanciones que establece la ley 19.253,
tenemos:
•• Amonestación u observación.
•• Multa. Máximo 50.000. UI (unidades indexadas)
•• Clausura temporaria o definitiva del local, sucursales y de-

pendencias.
•• Prohibición absoluta de desarrollar actividades simila-

res o vinculadas al turismo por un lapso que no supere los
cinco años.
La Ley prevé la posibilidad de acumular sanciones lo que será
determinado por el propio Ministerio.
Tal como mencionáramos anteriormente existe diferencias
entre una sanción y una condena resarcitoria. En el régimen ante-
rior, la práctica administrativa demostró hasta el año 2006 que el
Ministerio obligaba a devoluciones a turistas afectando las garantías
constituidas por los operadores, que la propia normativa preveía
que dichas sumas eran una garantía ante posibles reclamos. Esto
lo encontramos actualmente en el art. 15 del Decreto 3/97 agen-
cias de viaje “la garantía determinada tendrá por finalidad proteger
al turista asegurándole la adecuada prestación del servicio turístico
estipulado y estará especialmente afectada a:
•• A) el resarcimiento de los daños y perjuicios a que even-

tualmente fueran condenadas judicialmente las agencias
de viaje
•• B) el pago de multas que se impusieran
– 106 –
•• C) a las devoluciones que ordenare a favor de turistas na-

cionales o extranjeros el Ministerio de Turismo en caso de
incumplimiento de los servicios contratados previa sustan-
ciación del procedimiento administrativo correspondien-
te”…
Por el principio de legalidad, entendemos que no se puede
establecer una sanción no prevista en la ley, pero asimismo por el
principio de separación de poderes tampoco se podría afectar la
función jurisdiccional; el dirimir un litigio entre particulares resulta
a todas luces una actividad vedada a la administración, ya que es
una función privativa conferida a los jueces, derivada ésta de los
arts. 82 y 233 de la Constitución de la República.
La Sentencia 325/2006 del Tribunal de lo Contencioso Admi-
nistrativo, estableció claramente esta postura y por tanto el Minis-
terio de Turismo revió su postura la cual es recogida actualmente
en el texto legal.(71)
Lo mismo sucedía con la clausura del establecimiento, lo cual
tenía serios vicios de ilegalidad ya que era una violación a libertad
de empresa y trabajo salvo que dicho cierre o clausula estuviera
dispuesta por orden judicial.
En la nueva redacción dada por la ley se prevé:
“Las sanciones previstas en los literales D) y E) del inciso primero
del presente artículo sólo podrán ser aplicadas por resolución judi-
cial, dictada conforme a las siguientes reglas:
A) Serán competentes, en los casos de clausura, los Juzgados
Letrados de lo Contencioso Administrativo en Montevideo y los
Juzgados Letrados de Primera Instancia con competencia en materia
civil en el interior.
B) La clausura del establecimiento podrá ser solicitada por
el Ministerio de Turismo y Deporte cuando se hubiere intimado
con plazo de diez días la inscripción registral de prestadores irre-
(71) Fernando García Coll y María José Brisco. Comentarios de una Sentencia.

Derecho del Turismo. Julio Facal FCU 2006.
– 107 –
Julio Facal
gulares, sin que procediere a la misma o cuando se detectare en la

actividad de un prestador la realización de acciones u operaciones
que pudieren en forma cierta afectar los derechos de los turistas, la
solidez del mercado o el prestigio del país como destino.
El Ministerio de Turismo y Deporte podrá resolver fundada-
mente la clausura preventiva de un establecimiento turístico cuando,
verificado alguno de los supuestos referidos ut supra, la continuidad
de la práctica haga incrementar innecesariamente o profundizar los
daños, debiendo dar cuenta al Juez competente dentro de las setenta
y dos horas siguientes, el que dispondrá el mantenimiento cautelar
de dicha medida o su levantamiento, atendiendo a las circunstan-
cias del caso, en un plazo no mayor a cinco días hábiles.”
Pensamos que esta solución es correcta y subsana los errores
del anterior régimen.
La garantía que los operadores constituyen en el Ministerio de
Turismo para seguridad de reclamos de turistas, solo podría verse
afectada también por resolución judicial, pero hasta tanto no exista
una sentencia ejecutoriada, entendemos nada podría hacerse al
respecto.
Por último, se establece que la presente Ley es de orden público.
6. Otras competencias del Ministerio de Turismo.

La mediación turística
Basados en el principio tuitivo ya mencionado, la Ley 19.253,
tomando los preceptos básicos de la Ley anterior Decreto Ley
14.335, estableció la creación de los centros de conciliación en la
órbita del Ministerio de Turismo; esto es una competencia derivada
de la Ley 17.250 de relaciones de consumo que estableció dicha
competencia para aquellas actividades reguladas con organismos
que ejercen la superintendencia de las mismas; esto es URSEC en
telecomunicaciones, Banco Central del Uruguay en la actividad de
intermediación financiera, DINACIA en materia de aviación y el
Ministerio de Turismo para la actividad turística y los reclamos de
los turistas.
– 108 –
Por estas razones, cualquier reclamo de turistas deberá ser

canalizado en principio ante el Ministerio de Turismo. Esto no
implica que el área de Defensa del Consumidor dependiente del
Ministerio de Economía y finanzas pierda sus competencias, sino
todo lo contrario. Pero se da en la práctica una “zona gris” donde el
consumidor ante un posible reclamo tiene la posibilidad de acudir
directamente al área dependiente de economía, o en su defecto al
Ministerio de Turismo y ambos organismos en la práctica, reciben
sus reclamos.
No existe coordinación particular además entre ambos orga-
nismos salvo situaciones especiales, razón por la cual, al pres-
tador turístico, le es más saludable que los reclamos se canalicen
a través del área Defensa del Consumidor, ya que de lo contrario
ante el Ministerio de Turismo quedaría con antecedentes que
serían tomados en cuenta en futuros reclamos, a efectos de posi-
bles sanciones.
De todas formas si el prestador así lo quiere, en la audiencia
de conciliación administrativa que pueda darse en el área depen-
diente del Ministerio de Economía, simplemente puede acudir a
decir que entiende que dicho organismo no es competente y enten-
demos que en ese caso, el área no tendrá más remedio que deri-
varlo al Ministerio de Turismo y deportes.
En los hechos, ambos organismos tienen competencia en
materia de consumo; por una parte el área Defensa del Consu-
midor, al velar por el interés difuso o colectivo, tiene potestades de
aplicar toda la normativa vigente que hace el derecho a la informa-
ción, controlando la publicidad y oferta de los operadores y sancio-
nando a los incumplidores.(72)
(72) Cuando se compruebe la realización de publicidad engañosa o ilícita, sin

perjuicio de las sanciones establecidas en la presente ley, el órgano competente podrá
solicitar judicialmente, en forma fundada, la suspensión de la publicidad de que se trate,
así como también ordenar la realización de contra publicidad con la misma frecuencia
que la publicidad infractora, cuyo gasto deberá pagar el infractor. En ambos casos la reso-
lución deberá estar precedida del procedimiento previsto en el artículo 50 de la presente
ley para la defensa del anunciante. Ley 17.250 art 51.
– 109 –
Julio Facal
También tiene dicha potestad el Ministerio de Turismo, por

lo cual se da una suerte de “doble contralor” en los aspectos que
hacen al consumo.(73)
En materia de mediación(74) tenemos por tanto:
a) La conciliación en sede administrativa que establece la Ley
17.250 reglamentada por el decreto 244/00(75).
(73) El Ministerio de Economía y Finanzas a través de la Dirección General de

Comercio, será la autoridad nacional de fiscalización del cumplimiento de la presente ley,
sin perjuicio de las competencias constitucionales y legales atribuidas a otros órganos y
entes públicos. Ley 17.250 art 40.
(74) Créanse los Centros de Conciliación Turística, con competencia nacional, que
funcionarán bajo la órbita el Ministerio de Turismo y Deporte, y que tendrán como come-
tido tentar la conciliación entre las partes en aquellos reclamos, quejas y planteos entre
turistas y prestadores de servicios o, excepcionalmente, entre prestadores, como requi-
sito de admisibilidad previa de las demandas ante órganos jurisdiccionales. Dichos
Centros funcionarán en la forma y condiciones que establezca la reglamentación que se
dicte, a los efectos de garantizar la rápida y efectiva satisfacción de los derechos e inte-
reses en disputa, considerando especialmente en determinadas zonas, que se definirán
como estratégicas, su funcionamiento en horarios que atiendan las necesidades de los
turistas. Los operadores citados podrán, a su vez, hacer citar -para la misma audiencia a
la que fueran citados- a otros prestadores de servicios que entiendan o identifiquen como
responsables o interesados en el asunto y un eventual posterior litigio. Ley 19.253.
(75) Citar a los proveedores a solicitud del o de los consumidores afectados, a una
audiencia administrativa que tendrá por finalidad tentar el acuerdo entre las partes. Ley
17.250 Art. 42.
A los efectos de la celebración de la audiencia administrativa prevista en el literal
F) del artículo 42 de la Ley que se reglamenta, el solicitante se presentará ante la Direc-
ción del Área de Defensa del Consumidor, proporcionando la siguiente información: su
identificación, la del proveedor en forma completa y la determinación clara y precisa del
objeto de la citación. La cédula citatoria contendrá, además de los datos proporcionados
por el solicitante, lugar, día y hora de realización de la audiencia y el apercibimiento de
que la incomparecencia del citado se tendrá como presunción simple en su contra en el
eventual proceso ulterior. La audiencia se convocará para día y hora determinados y con
una antelación no menor a tres días. Sin perjuicio de las normas vigentes sobre repre-
sentación, en el caso de que el citante la hubiere otorgado a una asociación de consumi-
dores, ésta deberá estar registrada y cumplir con lo dispuesto en el artículo 10 el presente
Decreto. Se admitirá la concurrencia voluntaria de las partes a fin de documentar el
acuerdo transaccional al que hayan arribado fuera de audiencia La audiencia será presi-
dida por un funcionario de la Dirección citada quien, cuando comparezcan ambas partes,
labrará un acta que deberá contener: las pretensiones del citante y del citado y el resul-
tado final. El acta será firmada por ambas partes y el funcionario actuante, expidiéndose
testimonios. La incomparecencia del citante o del citado habilitará al concurrente a soli-
citar testimonio de su comparecencia a los efectos pertinentes. El funcionario actuante
podrá suspender la audiencia a solicitud de ambas partes y fijarla dentro de un plazo razo-
nable, a su criterio. Este funcionario deberá guardar reserva respecto de todas las cues-
– 110 –
b) La audiencia de conciliación y procedimiento de denuncia

administrativo que la Ley 19.253 prevé para los turistas
respecto de reclamos de consumidores. En este caso, al igual
que el procedimiento de denuncia ante el Área Defensa del
Consumidor, ante una denuncia se dará vista de la misma
al prestador para que éste en un plazo de 10 días pueda
evacuar la misma, pudiendo el Ministerio de turismo citar
a audiencia de las partes y labrando acta respectiva de
acuerdo o desacuerdo.
Un aspecto importante a considerar, lo es las garantías de
funcionamiento que se exigen a determinados prestadores a saber
cómo son las Agencias de Viaje, las Arrendadoras de Coche sin
Chofer, las Inmobiliarias en zona turística o Corredor Inmobiliario
Turístico entre otros. En este sentido la reglamentación anterior
que reglaba el Decreto Ley 14.335,(76) establecía que dicha garantía
quedaba afectada a la debida prestación de los servicios turísticos, y
facultaba al Poder Ejecutivo a detraer de la misma las sumas dinera-
rias que debieren restituirse por tales conceptos.
Es así que durante muchos años hasta 2006 el Ministerio de
turismo una vez analizado el caso y en caso de existir razón a juicio
del Ministerio de Turismo al denunciante, el mismo procedía a
obligar al prestador a restituir las sumas que según el Ministerio
hubieren quedado adeudas por concepto de daños y perjuicios so
pena de detraerlos de la garantía constituida.(77)
En este marco por sentencia 325/06 del Tribunal de lo Conten-
cioso Administrativo, y por unanimidad de sus integrantes se
resolvió que “el acto impugnado(78) no reconoce base legal y se funda
en un reglamento que en lo específico resulta contrario a la regla de
derecho, se convierte en ilegítimo y corresponde su anulación”.
tiones relativas a la audiencia administrativa que se regula en el presente decreto. Decreto

244/00 art. 10,11 y 12
(76) Art. 13 lit. b Dec. Ley 14.335
(77) Derecho del Turismo. Dr. Julio Facal. Facultades jurisdiccionales en Sede Admi-
nistrativa? Fernando García Coll- María José Brisco. Pág. 296 FCU 2006.
(78) Se impugnó una resolución del Mintur que obligaba al prestador a pagar al turista
o detraer de la garantía constituida.
– 111 –
Julio Facal
Los argumentos del TCA fueron contundentes:

a) El estatuto general de la actividad turística no autoriza al
Ministerio de Turismo a disponer que un prestador devuelva
a un turista ni a detraer dicha suma de la garantía consti-
tuida.
b) El Ministerio de Turismo se extralimita en sus competencias
al asumir el papel de Juez, dirimiendo un conflicto entre
particulares.
En definitiva, se entendió que el Ministerio no tiene potes-
tades jurisdiccionales en Sede administrativa porque de otra
forma violaría el principio legalidad y el principio de separación de
poderes creándose una sanción que la Ley no establecía, ya que la
Administración no está facultada para ordenar la devolución de un
precio abonado en caso de entender que se incumple con alguna
convención entre las partes.
El Ministerio de Turismo debió limitarse hasta hoy a labrar el
acta administrativa con o sin acuerdo y dejar a las partes en libertad
de acción pudiendo el turista acceder a la vía jurisdiccional en caso
de no lograr un acuerdo, debiendo iniciar un procedimiento civil
ordinario.
En este último caso la garantía deberá quedar hasta tanto una
sentencia judicial ejecutoriada permita el embargo de la misma y
ordene su cobro librándose la orden de pago correspondiente.
En los hechos, hoy en día se procede de esta manera; el Minis-
terio de turismo es un custodio de esa garantía que queda consti-
tuida hasta el fiel cumplimiento de la obligación final, garantizando
el incumplimiento ante la denuncia de un turista; que en caso de
no prosperar acuerdo alguno deberá accionar la vía judicial corres-
pondiente y lograr una sentencia favorable que habilite a perseguir
la garantía constituida que en la mayoría de los casos se trata de
valores, o un aval o seguro.
El problema muchas veces es que ante una simple denuncia,
y en caso de no existir acuerdo, se comunica a la compañía asegu-
radora de la misma y ésta última afectará la póliza siendo éste un
– 112 –
obstáculo en la posible renovación; en caso de no contar con la

póliza vigente, no podrá proceder a la inscripción ante el Minis-
terio de Turismo y por tanto no obtendría la habilitación para poder
funcionar. Esto resulta bastante contradictorio; por un lado hemos
comprendido que el Ministerio de turismo no tiene facultades
jurisdiccionales; esto es claro, pero por otra parte ante una simple
denuncia, el prestador, sin saber la razón del denunciante y sin
proceso previo, puede en los hechos, verse afectado de funcionar.
Esto puede prestarse a maniobras de querer perjudicar un compe-
tidor o denuncias que no tengan fundamento para afectar la repu-
tación de un prestador.
Actualmente, y debido a la Sentencia mencionada del TCA,
el nuevo Decreto reglamentario 268/015 que comentaremos más
adelante, cambia el criterio aunque a nuestro entender, debería ser
más específico.(79)
(79) Decreto 268/015. Art. 10. Al momento de la inscripción, las agencias deberán

presentar garantía de funcionamiento la que podrá constituirse mediante seguro de
fianza, aval bancario o títulos de deuda pública. Las condiciones del seguro y del aval
deberán ser previamente aprobadas por el Ministerio de Turismo. Para el caso de que la
garantía se constituyera en títulos de deuda pública, la misma deberá ser depositada en
custodia en el Banco de la República Oriental del Uruguay afectada a favor del Ministerio
de Turismo. La garantía constituida estará vigente desde el 1° de junio -o fecha ulterior de
inicio de actividades- hasta el 31 de mayo del año siguiente.
Art. 11 En el caso de garantía constituida mediante depósito de títulos de deuda
pública, antes del 1° de junio de cada año el prestador deberá aportar, conjuntamente con
el certificado de su facturación, certificado expedido por Contador Público o Corredor de
Bolsa que acredite el valor a esa fecha de los títulos.
Artículo 12 .La garantía constituida estará especialmente afectada al pago de:
a) sentencias de condena que eventualmente se dictaren por órganos jurisdiccio-
nales contra la agencia de viajes proponente de la misma y b) multas que se impusieren
por el Ministerio de Turismo respecto de la agencia de viajes, conforme a lo dispuesto en
el artículo 37° y ss de la Ley N° 19.253.
En aquellos casos en que la situación de la agencia evidencie la imposibilidad de pres-
tación del servicio turístico contratado por el denunciante, previa sustanciación adminis-
trativa de la denuncia, constatación de evidente imposibilidad y si no mediare oposición
de parte del prestador, podrá el Ministerio afectar la garantía y efectuar devoluciones al
denunciante con cargo a la garantía constituida.
Art. 13. En caso de garantía constituida mediante seguro de fianza, las denuncias que
se presenten en vía administrativa con motivo de presuntos incumplimientos por parte
de prestadores de servicios turísticos, serán comunicadas por el Ministerio, dentro del
plazo de 30 días, a la entidad aseguradora del prestador, lo que determinará la afecta-
ción preventiva del seguro constituido. Para el caso que la participación de un prestador
– 113 –
Julio Facal
La garantía, por tanto, durará un año incluso después del

cierre de la empresa en caso que esto suceda, y tiene por come-
tido entre otros, el pago de multas y los posibles incumplimientos
con turistas, que claro está como señalamos, solo podrá efectivi-
zarse ante una sentencia de condena en vía judicial y mediante los
mecanismos que nuestra legislación establece desde el punto de
vista procesal. La vía judicial a ser adoptada ante el acta que esta-
blezca el desacuerdo, dependerá del monto a reclamar. En este
sentido el Juez deberá ponderar caso a caso los rubros reclamados,
que van desde el daño efectivamente causado y sigue los principios
de nuestra legislación civil, además del blindaje jurídico que esta-
blece la normativa de consumo y las normas especiales del estatuto
del turista de la Ley de turismo que deberán ser tenidas en cuenta.
La frustración de un momento de la vida, de la ilusión que genera el
turismo, de la expectativa del goce de un momento que no vuelve,
no tiene un resarcimiento patrimonial concreto; así como en el
teatro, cada momento de la vida por más que intentemos recrearlo
son únicos e irrepetibles. Por este motivo, las vacaciones de los 15
años de nuestra hija, el viaje de bodas, el festejo de un aniversario
concreto o simplemente las vacaciones del año nunca van a volver.
Dependerá de la edad, el momento de la vida, el grado de
incumplimiento, el perjuicio, y la legislación concreta que rodean
al servicio a ser prestado, los elementos que tomará en cuenta el
Juez a la hora de evaluar el reclamo del turista.(80)
inscripto surgiera de la actuación administrativa del Ministerio el referido plazo comen-

zará a computarse a partir del informe que detecte dicha participación.
Art 14. Las garantías constituidas deberán cubrir los incumplimientos de servicios
turísticos o reglamentarios que ocurran durante su período de vigencia y por un plazo de
hasta 12 meses posteriores para el caso en que la agencia deje de prestar servicios, sea por
cese o clausura.
Durante ese período de extensión de la vigencia de la garantía se atenderán con cargo
a la misma aún los incumplimientos reglamentarios o de servicios turísticos contratados
dentro de los noventa días posteriores al vencimiento de la vigencia de la garantía. La
afectación de la garantía por parte del Ministerio de. Turismo determinará que la misma
continúe vigente para atender eventuales pagos o devoluciones a consecuencia de dicha
afectación.
(80) Algunas actividades como el transporte aéreo se rigen en cuanto a la responsabi-
lidad por daño y equipaje por normas internacionales y Convenios ratificados por nuestro
país como lo es Montreal 1989 no siendo aplicable a lo concreto la normativa de consumo.
– 114 –
En los casos de montos de reclamaciones menores, origi-

nados en relaciones de consumo la Ley 18.507(81) estableció un
procedimiento sumario, concentrado en una única audiencia,
donde la prueba se produce toda conjuntamente en una sola
instancia y el turista puede asistir sin letrado patrocinante. Este
tipo de juicios sumarios entendemos quiebran con el principio
de garantía procesal y el debido proceso que establece la Cons-
(81) Ley 18.507 art. 2º. “El reclamante presentará su solicitud de audiencia ante el
Juzgado Competente en un formulario donde consten los datos requeridos por el artí-
culo 117 del Código General del Proceso y, especialmente, el monto máximo a reclamar.
Recibida la solicitud, el Juez fijará dentro de las cuarenta y ocho horas una audiencia,
que deberá realizarse en un plazo máximo de treinta días.
El reclamante tendrá la carga de comparecer a notificarse de la audiencia fijada so
pena de tenerlo por notificado, y al demandado se le notificará personalmente.
La audiencia será pública y el Juez comenzará oyendo a las partes por su orden, las
que formularán sus respectivas proposiciones y ofrecerán prueba.
Acto seguido se tentará la conciliación y, de lograrse ésta, se labrará un acta resu-
mida, dictándose la providencia que la homologue, la que tendrá los mismos efectos que
la sentencia definitiva pasada en autoridad de cosa juzgada.
La inasistencia a la audiencia fijada se regirá por lo dispuesto en el artículo 340 del
Código General del Proceso. Cuando resulte de aplicación el artículo 340.3 del Código
General del Proceso el Juez no diligenciará medio probatorio alguno y dictará sentencia
de inmediato, la que para el caso de condena no podrá exceder el monto indicado en la
solicitud de audiencia. De no lograrse la conciliación se recibirán las pruebas ofrecidas
por las partes. De ofrecerse prueba testimonial ésta tendrá como máximo tres testigos por
cada parte.
El Juez interrogará a los testigos y a las partes, gozando de los más amplios poderes
inquisitivos y de dirección de la audiencia.
En caso de no poderse diligenciar toda la prueba en la audiencia, ésta podrá prorro-
garse por única vez y por un plazo no mayor a quince días, si el magistrado lo estima perti-
nente.
Finalizada la audiencia el Juez dictará sentencia, que se pronunciará sobre todas las
defensas interpuestas incluyendo las excepciones previas y, sólo en casos excepcionales,
podrá prorrogarse el dictado de la misma por un plazo de hasta tres días.
La misma impondrá las costas y costos, en caso de corresponder, del proceso de cargo
del vencido. Sin embargo, el Juez podrá apartarse de este principio, en forma fundada,
cuando la parte, a su juicio, haya actuado con alguna razón.”
2.6. Contra las providencias dictadas durante el curso del procedimiento podrá dedu-
cirse el recurso de reposición y la sentencia definitiva sólo admitirá los recursos de acla-
ración y ampliación. En este último caso el mismo deberá ser interpuesto y resuelto en la
propia audiencia una vez dictada la recurrida, sin posibilidad de prórroga alguna.
El Juez podrá rechazar liminarmente cualquier incidente planteado durante el curso
del proceso y su decisión será irrecurrible.
2.7. Resultará aplicable lo dispuesto por el artículo 7º de la Ley Nº 16.011, de 19 de
diciembre de 1988. Artículo 3º. (Asistencia letrada).- La comparecencia en estos procesos
no requerirá asistencia letrada obligatoria.
– 115 –
Julio Facal
titución; la única instancia, la falta de asesor letrado y la produc-

ción exigua de prueba, terminan muchas veces parcializando la
visión del Juez y castigando al prestador, obligándolo a veces, a
asumir responsabilidades que no tiene y que necesitan ser revi-
sadas en segunda instancia.
7. La promoción turística
La promoción turística es una parte fundamental de la acti-
vidad turística; y en ello interviene el Estado como conductor de la
política turística pero también el sector privado quien se encuentra
directamente involucrado al ser el turismo, en principio y salvo el
principio de subsidiariedad ya estudiado, actividad privada o reser-
vada a los privados.
Es así que en el mercado nacional e internacional, a través del
trabajo conjunto entre todos los actores de la actividad turística se
consigue como principal objetivo, la difusión del destino de forma
tal de poder atraer corrientes turísticas.
Por tanto, el principal objetivo es orientar la promoción con
base en la demanda de los segmentos de mercado de mayor renta-
bilidad de la inversión promocional, así como diversificar la oferta
turística, destacando las cualidades de producto; pero elementos
como la desconcentración, la destacionalización, la capacitación
de los sectores y la inversión son esenciales.
Elementos como la localización, la dimensión, las infraes-
tructuras de acceso, las posibilidades de atracción de la demanda
externa, y las exoneraciones en materia tributaria para atraer a la
inversión forman parte de la promoción turística. Definir el recurso,
desarrollar actividad, tener el recurso y explotarlo como tal, son
aspectos fundamentales.
Una vez ya en el producto, se visualizará el posible mercado y es
necesario darlo a conocer de forma tal de atraer corrientes turísticas
creando nuevas necesidades en los individuos; utilizando todos los
mecanismos de forma tal de seducir al turista con el destino lo cual
implica un verdadero plan de marketing turístico.
– 116 –
Las asociaciones público-privadas son importantes en este

sentido; nuestra Ley sin embargo no previó la creación de ningún
Instituto público-privado de promoción como sí lo tienen algunos
países vecinos como la argentina o Brasil, es por ello que el
Uruguay cuenta con la formación de asociaciones privadas donde
tienen relación con el Estado y reciben muchas veces su apoyo sin
que se constituyan en un ente mixto público-privado, como son
los clusters, las corporaciones entre otros. Podemos definir un
cluster, como “concentraciones geográficas de empresas inter-conec-
tadas, proveedores especializados, proveedores de servicios, firmas
en industrias relacionadas, e instituciones asociadas en un campo
particular o específico, en el cual compiten pero también cooperan” o
una “Nueva forma de pensar sobre la localización, afectan la compe-
titividad tanto dentro de los países como a través de fronteras nacio-
nales, lo que determina nuevas agendas de la estrategia competitiva”
Todo ello implica necesariamente un nuevo papel del gobierno
y las corporaciones. Dentro de estas asociaciones se agrupan
distintas empresas del sector que quieren contribuir al fomento y
desarrollo de la actividad turística donde la promoción del destino
cobra un rol de relevancia.
Encontramos así, proveedores de insumos, instituciones finan-
cieras, canales de distribución y consumidores, productores de
bienes complementarios, proveedores de infraestructura especiali-
zada, empresas en industrias relacionadas por habilidades, tecno-
logía, o insumos, organismos y empresas de consultoría ambien-
tales, asociaciones comerciales, órganos colectivos privados secto-
riales entre otros. Hoy tenemos Clusters en Colonia, Rocha, Punta
del Este, Salto, y Montevideo. En los estatutos del Conglomerado de
Montevideo podemos ver por ejemplo como cometido:
•• Lograr articular un espacio de comunicación e intercam-

bio entre instituciones de formación públicas y privadas,
con un modelo de desarrollo turístico, comprometido con
el destino, de carácter participativo y que genere capital so-
cial.
– 117 –
Julio Facal
•• Poner en marcha mecanismos para compartir información

y recursos didácticos de forma permanente
Casi siempre adoptan la forma de Asociaciones civiles sin fines
de lucro.
Por otra parte tenemos las Cámaras empresariales como son la
Cámara de Turismo (CAMTUR), la Asociación de Hoteles Y Restau-
rantes de Uruguay (AHRU), y las distintas asociaciones representa-
tivas de las distintas actividades, nucleadas todas ellas en la Cámara
Uruguaya de turismo.
La Cámara de Turismo es una asociación civil con sede propia,
que funciona desde 1933, y tiene por cometido entre otras acti-
vidades como ser defender los intereses gremiales del sector, la
promoción del turismo, generando instancias, espacios, generando
un diálogo permanente con el Gobierno y con el Ministerio e inte-
grando todos los ámbitos de participación público privada que se
generen. Sus autoridades son electas democráticamente y tiene un
estatuto que marca los derechos y obligaciones de sus socios.
En materia de incentivos, las exoneraciones tributarias pasan
a ser trascendentes a los efectos de dotar a prestadores, inversores
y turistas de un marco fiscal adecuado para desarrollar actividad
turística; a unos para que inviertan en turismo desarrollando acti-
vidades y productos y a otros para que vengan a gozar de su tiempo
libre de la mejor forma.
Veremos algunos de los aspectos:
7.1. La ley de promoción de inversiones

Con fecha 26/11/2007 se publicó el Decreto N° 455/007, por
medio del cual se implementa un nuevo sistema de concesión de
beneficios tributarios a las inversiones y actividades sectoriales
específicas en lo que respecta a los impuestos que gravan las rentas,
al amparo de lo dispuesto por la Ley N° 16.906 de promoción y
Protección de Inversiones .
Se busca estimular el crecimiento de la inversión, tanto por la
vía del mejoramiento de los aspectos relacionados con la atención
– 118 –
al inversor, como también por el establecimiento de un sistema de

exoneración de impuesto a la renta caracterizado por la aplicación
de criterios objetivos, explícitos y compatibles con los fines estable-
cidos en la Ley de Inversiones
En lo que refiere a los aspectos de relacionamiento con el
inversor, el decreto racionaliza los trámites de solicitud de exone-
raciones, estableciendo plazos perentorios de pronunciamientos
por parte de la Comisión de Aplicación –quien será la encargada de
evaluar el proyecto y hacer la recomendación que considere opor-
tuna al Poder Ejecutivo–, regulando en forma precisa los requi-
sitos que habrán de solicitarse en las distintas etapas de ejecución
y operación de los proyectos, y designando a la Oficina de Atención
al Inversor del Ministerio de Economía y Finanzas como entidad de
enlace y facilitación de dichos trámites.
La nueva reglamentación amplía además el elenco de posibles
beneficiarios del régimen, ya que se incluyen las actividades comer-
ciales y de servicios, que con el régimen anterior la mayoría quedaba
excluida de la posibilidad de acceder a este tipo de beneficio, en
virtud de que el mismo se otorgaba básicamente a empresas indus-
triales. Se intenta de esta forma consolidar el proceso de equidad
intersectorial iniciado por la Reforma Tributaria.
Cabe mencionar además que por medio del nuevo decreto(82)
no se establecen requisitos acerca del origen de los fondos con los
que se financia la inversión (el sistema anterior se basaba en fondos
propios), y se elimina además el requisito de capitalización que
también se exigía con el sistema anterior, es decir el de auto-canaliza-
ción del ahorro.
Los beneficiarios del nuevo régimen son las empresas cuyos
proyectos de inversión hayan sido declarados promovidos por el
Poder Ejecutivo. La norma entiende por inversión la adquisición de
los siguientes bienes destinados a integrar el activo fijo o intangible
de la empresa .Para determinar el monto invertido, no se tendrán
en cuenta inversiones que se amparen en otros beneficios promo-
cionales por los que se otorguen exoneraciones del Impuesto a las
(82) Decretos 455/07 y 2/012.
– 119 –
Julio Facal
Rentas de las Actividades Económicas (IRAE) -el caso más común

es el de Exoneración por inversiones.
A efectos de la solicitud de la declaratoria promocional y de
los beneficios a otorgar, los proyectos se clasifican en el tipo de
proyecto, la inversión, la energía a ser aplicada, la mano de obra a
emplear, el lugar donde se va a desarrollar entre otros parámetros.
Para los proyectos pequeños se establece un régimen simplificado,
tomándose solo en cuenta a los efectos del otorgamiento de los
beneficios, la generación de empleo productivo y el aumento del
progreso técnico. Para los proyectos medianos y grandes se esta-
blece la incorporación de una matriz de indicadores, que permitirá
cuantificar el cumplimiento de los objetivos establecidos.
Las empresas promovidas obtendrán una exoneración del
IRAE por un monto y plazo máximo que resultará de aplicar la
matriz de objetivos e indicadores de acuerdo al tipo y tramo en que
se ubique el proyecto. El monto máximo a exonerar varía depen-
diendo del tipo de proyecto.
Los plazos máximos por lo cuales se otorgarán los beneficios
varían entre los 5 a 25 años, en función de la categorización del
proyecto y de la puntuación obtenida en los distintos indicadores.
El plazo se computará a partir del ejercicio en que se obtenga
renta fiscal, incluyendo a éste último en dicho cómputo, siempre
que no hayan transcurrido cuatro ejercicios de la declaratoria
promocional. En este caso, el referido plazo máximo se incremen-
tará en cuatro años y se computará desde el ejercicio en que se haya
dictado la citada declaratoria.
El resto de los beneficios que se otorga a las empresas cuyos
proyectos de inversión hayan sido promovidos son exoneraciones
al impuesto al patrimonio, exoneración del Impuesto sobre bienes
muebles para activo fijo que no puedan exonerarse al amparo de
otros beneficios.
El plazo de la exoneración comprende toda la vida útil de estos
bienes. Exoneración del Impuesto sobre Obras Civiles hasta 8 años
si el proyecto está ubicado en Montevideo y 10 años si está radicado
en el interior del país.
– 120 –
También Tasas o tributos a la importación, exoneración de

tasas, tributos a la importación e impuestos cuya aplicación corres-
ponda en ocasión de la misma, de bienes muebles para activo fijo
declarados no competitivos de la industria nacional por Dirección
Nacional de Industria del Ministerio de Industria Energía y Minería
y por último Impuesto al Valor Agregado o Devolución del Impuesto
en régimen de exportadores para la adquisición en plaza de mate-
riales y servicios destinados a las Obras Civiles, siempre que las
mismas se encuentren debidamente documentadas entre otros.
El Decreto Nº 2/012 introduce la posibilidad de formular una
“consulta” a la Comap en lo referente a criterios técnicos aplicables
a los beneficios en cuestión. La Comap contará con 90 días hábiles
para emitir el informe respectivo a la consulta planteada. Vencido
dicho plazo la Comap no se expide se entiende que es válido el
“criterio de la empresa”.
7.2. Los tax free shops

Se trata de un programa de beneficios al turista con la inten-
ción de atraerlo otorgándole beneficios en las compras que realice.
Para ello se crea un programa de devolución de IVA a turistas
no residentes, amparado en el Decreto 333/09 del 20 de julio de
2009 y el art. 32 ley 18.083.
El Decreto 378/2012 deroga al Decreto anterior y rige actual-
mente.
El Programa es operado únicamente por la empresa Premier
Tax Free, adjudicataria de la licitación de la DGI según Resolución
1869/2008.
La resolución establece: Los turistas no residentes en el país que
adquieran artículos de cuero o punto, alimentos, bebidas o artesa-
nías, de producción nacional, con destino a ser utilizados o consu-
midos en el exterior de la República, gozarán de la devolución del
85,97% del Impuesto al Valor Agregado incluido en tales adquisi-
ciones. El beneficio establecido se aplicará exclusivamente a opera-
ciones gravadas a la tasa básica del impuesto”
– 121 –
Julio Facal
Los pasos de frontera habilitados para el presente beneficio

serán los siguientes:
•• Aeropuerto Internacional de Carrasco
•• Aeropuerto de Laguna del Sauce
•• Puerto de Montevideo
•• Puerto de Colonia
•• Pasos de frontera terrestre de las ciudades de Fray Bentos,

Paysandú, Salto, Chuy, Rivera y Artigas.
El Poder Ejecutivo podrá modificar la presente nómina a
efectos de incluir nuevos pasos fronterizos en los que se perciba un
movimiento significativo de turistas.
Dentro de los requisitos tenemos:
•• Mercaderías de origen Nacional
•• Artículos de cuero, punto, alimentos, bebidas o artesanías
•• Turista no residente
•• Compra mayor a 500 Pesos Uruguayos
•• Sello de Aduanas en el formulario antes de los 90 días des-

de su emisión.
•• Sólo procederá la devolución para mercaderías de origen

nacional, en el caso de compras cuyo importe total por co-
mercio supere quinientos pesos uruguayos, los cuales se
actualizarán.
•• Este importe por comercio podrá obtenerse mediante la

acumulación de comprobantes siempre que entre la emi-
– 122 –
sión de cada uno de los mismos no medie un lapso supe-

rior a treinta días.
•• Las mercaderías deberán ser de origen nacional (artículos

de cuero o punto, alimentos, bebidas o artesanías)
•• Para el caso de compras con tarjeta de crédito se requiere

que: a) que el titular de la tarjeta de crédito sea una perso-
na física b) que la tarjeta haya sido emitida en el exterior.
•• Aquellos turistas no residentes que deseen beneficiarse

con el régimen que se reglamenta, deberán manifestar su
voluntad en los comercios autorizados en que efectúen
compras comprendidas en el Programa y exhibirán el pa-
saporte extranjero o DNI correspondiente, en forma pre-
via a la emisión del formulario de devolución correspon-
diente.
•• El comercio autorizado deberá completar en forma ma-

nual o electrónica el formulario de devolución del Im-
puesto al Valor Agregado establecido a tales efectos, y en-
tregar al turista dos vías para su posterior presentación
ante la empresa Premier Tax Free.
•• La Dirección Nacional de Aduanas intervendrá los formu-

larios correspondientes, y realizará los controles para ve-
rificar la efectiva salida del país de los bienes objeto del
beneficio. Controlará asimismo, la condición de turista no
residente de la persona que solicita el reintegro, median-
te la exhibición del pasaporte extranjero o documento de
identidad correspondiente.
•• La intervención de los formularios por parte de la Direc-

ción Nacional de Aduanas será de dos tipos, autorizando
la operación, o denegando la misma en caso de que la so-
licitud no reúna los requisitos dispuestos.
– 123 –
Julio Facal
•• Debe producirse a través de alguno de los siguientes pun-

tos: Aeropuerto Internacional de Carrasco, Aeropuerto de
Laguna del Sauce, Puerto de Montevideo y Puerto de Co-
lonia.
•• Cuando el turista no residente salga del país en los puntos

definidos, depositará en los buzones de la empresa Pre-
mier Tax Free, la vía 1 del formulario de Tax Free interve-
nido por la Dirección Nacional de Aduanas y las facturas
por las compras de bienes.
•• La devolución del Impuesto al Valor Agregado se realizará

luego de la salida del país y en las siguientes formas: tarje-
ta de crédito, cheque internacional, transferencia de dine-
ro o transferencia bancaria (estas dos últimas solamente
dentro de América del Sur).
7.3. Free shops

Dentro de la gama de incentivos o exoneraciones tributarias
que favorecen a los turistas, se encuentra la posibilidad de acceder
a productos libres de impuestos en zonas de puertos aeropuertos y
fronteras.
La primera tienda libre de impuestos del mundo fue instalada
en el aeropuerto de Shannon en Irlanda en 1946 y está en servicio
hasta hoy. Se diseñó para proporcionar un servicio para los pasa-
jeros transatlánticos de la línea aérea entre Europa y Norteamérica
para vuelos que paraban para reaprovisionarse de combustible
en los viajes de salida y de entrada de sus viajes. Fue ampliado en
Estados Unidos Chuck Feeney y Robert W. Miller, que crearon la
corporación Duty Free Shoppers Group el 7 de noviembre de1960.
Luego este negocio se extendió a Hong Kong, Europa y a América.
El negocio de los free shops, implica solicitar la autorización
para depositar y expedir mercancías nacionales y extranjeras desti-
nadas a pasajeros, que están en tránsito en el país, las cuales son
llevadas como parte de su equipaje.
– 124 –
El régimen aplica solamente para establecimientos que están

en puertos y aeropuertos internacionales, controlados por la auto-
ridad aduanera.
Las mercancías incorporadas, quedarán liberadas de las restric-
ciones para la importación y para ello se fijan límites y restricciones
que son puestas en práctica por la autoridad competente. Los free
shops son entonces controlados por la autoridad aduanera y las
mercancías incorporadas, quedarán liberadas de las restricciones
para la importación. Es así que las normas fijan límites y restric-
ciones que son puestas en práctica por la autoridad competente.
Generalmente, la posibilidad de la explotación está prevista
en las condiciones de la concesión de puertos y aeropuertos. El
régimen de franquicia varía de acuerdo con la política de Estado en
lo que respecta a monto, productos incluidos entre otros.
Podemos afirmar que son un típico ejemplo de ejecución inte-
radministrativa (Dirección Nacional de Aduanas, Ministerio de
Economía), y que su desarrollo depende en gran medida de las
barreras arancelarias.
Por ello entendemos que los estados necesitan buscar el equi-
librio con el mercado en general por lo que tiene regulación espe-
cífica.
Podemos decir entonces que además de ser parte de las acti-
vidades de promoción turística, acompañan proceso de moderni-
zación y contribuyen a la rentabilidad del negocio en concesiones,
son la última cara de ingreso y salida de turistas y promueven la
estadía más confortable del turista en los aeropuertos y puertos;
promueven la identidad cultural y el intercambio así como el
consumo en las terminales de salida y generan fuentes de empleo
calificada e ingresos fiscales cuando existen excedentes a ser
abonados si se pasa el régimen de franquicia.
Por otra parte generan ámbitos publico-privados de relacio-
namiento (agentes de percepción) y promueven el marketing de
productos. Sin embargo, existen determinados obstáculo para su
desarrollo que muchas veces dependen de las políticas econó-
micas, aduaneras y comunitarias y también de normas internacio-
– 125 –
Julio Facal
nales en materia de seguridad. Por ello debe existir una unificación

entre los sistemas de integración y las barreras arancelarias, los
países deben ver al aeropuerto y las terminales como verdaderos
recursos turísticos.(83)
Un tema que los estados deben coordinar es la definición del
régimen de equipaje y los problemas asociados, como ser la falta de
coordinación regional y la falta de coordinación interadministra-
tiva buscando el equilibrio con el mercado local.
Algunos obstáculos que señalamos para el desarrollo de estas
tiendas libres de impuestos:
•• La competencia con otros regímenes origen y destino.
•• Medidas de seguridad sobre líquidos, geles y cremas en

aeropuertos.
•• Pasajeros que viajan en conexión no cuentan con regíme-

nes unificados en materia de bebidas alcohólicas o equi-
paje.
En Uruguay el free shop es un negocio previsto generalmente
en la en la concesión en materia de aeropuertos y por tanto la explo-
tación queda a cargo una empresa del grupo concesionario o éste
mismo puede tercerizar el servicio.
Las estadísticas establecen que el 99% de compradores son
extranjeros.
Sin embargo el régimen del Mercosur en materia arancelaria
no se encuentra unificado y por tanto el turista se ve sometido al
régimen de equipaje y adicional por franquicia .Cuando proceda de
un país MERCOSUR, Chile o Bolivia, por frontera aérea o marítima
será de hasta USD 300 (trescientos dólares estadounidenses). Cuando
proceda de un país fuera de MERCOSUR, Chile o Bolivia, por frontera
aérea o marítima, será de hasta USD 500 (quinientos dólares esta-
dounidenses).Frontera terrestre USD 150 (ciento cincuenta dólares
(83) Decreto 139/014 régimen de equipaje del Mercosur. Incorpora la Decisión 53/08

del Mercosur.
– 126 –
americanos). Las franquicias establecidas no podrán ser utilizadas

más de una vez por mes. Los Viajeros menores de 18 (dieciocho) años
que retornan al país, gozarán del 50% (cincuenta por ciento) de la
franquicia que corresponda.
En el Mercosur existe un régimen de franquicia adicional
por equipaje donde los turistas pueden llevar un mínimo de 300
dólares americanos para compras de Free shops de llegada. El
Régimen comunitario estableció que los Estados miembros están
autorizados a fijar los límites mínimos. Así por ejemplo, Argen-
tina y Uruguay hasta 2010 tenían como límite, la cantidad de 300
dólares americanos cuando los demás países como Brasil, tenían
de máximo un régimen de equipaje de hasta 500U$D.(84)
Uruguay logra hace unos años a través de una solicitud del free
shop del Aeropuerto de Carrasco, elevar el régimen de franquicia
en aeropuertos a la cantidad de 500 dólares americanos. Dicha
resolución se basó en la unificación de regímenes, del Mercosur y
el no perjudicar la competencia entre los operadores. Una vez que
el turista adquiere más del límite fijado, deberá pagar lo que deno-
minamos excedente de franquicia, asimilándose dicho sistema
a la importación. Sin embargo existe una lista de bienes que son
excluidos del régimen, y los mismos se encuentran en una lista que
elabora la Dirección Nacional de Aduanas.
Por último, el sistema de bebidas alcohólicas que pueden
adquirirse es diferente entre los países del Mercosur, lo que hace
que el turista que viaja en tránsito quiera comprar en donde se
encuentra el régimen más beneficioso lo que perjudica muchas
veces a los países receptores del destino.
Se debería contar con un sistema integrado de normas que
favorezcan su desarrollo, defendiendo la unificación de barreras
arancelarias de los Estados y armonizar los regímenes de equipaje
con las franquicias favoreciendo el consumo y el comercio.
(84) Artículo 1º.- Fíjase en U$S 500,oo (quinientos dólares de los Estados Unidos de
América), la franquicia adicional, establecida en el artículo 13, de la Decisión del Consejo
del Mercado Común del MERCOSUR, puesta en vigencia por el Decreto Nº 572/994, del 29
de diciembre de 1994.Decreto 108/010.
– 127 –
Julio Facal
7.4. Franquicias de vehículos para turistas

También los vehículos para turistas gozan de un régimen espe-
cial sujeto a plazos y recomendaciones. En este sentido, los vehí-
culos comunitarios podrán permanecer amparados en el régimen
por el término de tres meses desde su ingreso. Vencido dicho plazo
deberán formalizar su permanencia ante la autoridad aduanera,
pudiéndose otorgar para estos casos una autorización de hasta un
año a contar desde el ingreso.(85)
Los turistas propietarios o arrendatarios de bienes inmue-
bles en el territorio nacional, con domicilio habitual fuera del país
- extremos a ser acreditados fehacientemente - podrán gestionar
para los vehículos automotores, una prórroga de hasta un plazo
máximo de 24 meses sin prestación de garantías (se tramita en el
Ministerio de Economía y Finanzas del Uruguay).
En el caso de los vehículos extra Mercosur, éstos podrán ser
introducidos temporalmente, siendo en sus modalidades: auto-
móviles, motocicletas, bicicletas motorizadas, casas rodantes,
remolques, aviones, embarcaciones de recreo y deportivas y demás
vehículos similares que sean de uso particular y exclusivo de los
turistas. Los vehículos deberán ser conducidos personalmente
por el propietario, o usuario debidamente autorizado (Carta Poder
certificada por Escribano Público), por su cónyuge o por un fami-
liar hasta 2° grado de consanguinidad o afinidad, siempre que no
sean residentes habituales en el país. Podrán ser conducidos por
chofer profesional acreditando su calidad de tal, con prueba sufi-
ciente ante la autoridad aduanera.
Dentro de la documentación requerida tenemos la libreta
de propiedad, la licencia de conducir y pasaporte, un seguro de
responsabilidad civil vigente, y una carta poder de los datos identi-
ficatorios del vehículo y su propietario si fuera necesario ante Escri-
bano público, siendo ésta declaración el documento habilitante
para circular en el territorio nacional o salir del mismo.
(85) Decreto 477/84.
– 128 –
El plazo de permanencia del vehículo en territorio nacional

será de 1 año, pudiendo ser prorrogado, por motivos justificados
ante la autoridad aduanera por tres meses más. La permanencia
del vehículo en el país, luego de vencido el plazo dará lugar a la
imposición de una multa de U$S20.- por cada día de infracción
hasta completar un mes. Vencido ese plazo se iniciarán los proce-
dimientos por presunción de infracción aduanera.
También en admisión temporaria por el término de un año se
pueden introducir los vehículos deportivos(86)
7.5. Exoneraciones a la hotelería

Señalaremos a continuación algunas normas que refieren a
beneficios al sector empresarial y otros beneficios para el huésped.
a) La Ley 16.906 de promoción de inversiones.

El sector Hotelero y el sector turístico poseen con esta norma
beneficios ampliados en los tributos que se encuentren exonerados
en todo proyecto COMAP ( Comisión de Análisis de Proyectos) ,
mejorando la tasa de retorno influyendo a la hora de considerar la
viabilidad o financiar un proyecto como ya analizamos anterior-
mente.
En estos casos, para Hotelería y Turismo, debe verse puntual-
mente cada caso y realizar una combinación de varias normas
como ser el Decreto 2/012, y el Decreto 175/003.
Factores relevantes como la energía a utilizar, la mano de
obra a emplear, ofrecer servicios de centro de convenciones, salud
,spa y deportes pueden beneficiar aún más la inversión en cuanto
a ampliar los beneficios relacionados en la exoneración de IVA
compras en plaza además de otros tributos a la importación. La
exoneración de IVA compras de la obra civil en un proyecto hote-
lero es de vital importancia para financiar un proyecto que debe
presentarse previamente para su análisis.
(86) Decreto 350/012.
– 129 –
Julio Facal
b) Hoteles condominio.
Se incentiva la construcción del proyecto y se otorga la posibi-
lidad de explotarlo a través de la actividad hotelera.
El inmueble se vende y el propietario cede su uso, por un
mínimo de 10 años al promotor para que éste lo explote en hote-
lería y le abone al propietario una renta. A tales efectos el reciente
decreto del Mef 404/2010
c) Declaración de interés nacional a complejos turísticos.

En el marco de una política de promoción e incentivos a las
inversiones al Sector Turismo del país, el PE declaró de interés
nacional las inversiones en “Complejos Turísticos”, Decreto 291/95.
d) Declaración de interés nacional a inversión en hoteles,

paradores y moteles.
Situación similar a la mencionada anteriormente. Decreto
788/86.
e) Salas de convenciones.
Decreto N° 550/009 que refiere al tratamiento que se le otorga a
los servicios de arrendamiento de las salas de convenciones frente
al Impuesto al Valor Agregado (IVA).
f ) Empleo Joven Ley 19.133 y Decreto 115/015

Las empresas privadas que empleen jóvenes en la moda-
lidad “Primera experiencia laboral” en el ámbito privado, tendrán
un subsidio de hasta el 25% del salario. Estas contrataciones no
podrán ser inferiores a seis meses ni exceder de un año y el benefi-
ciario podrá ser contratado bajo este régimen por una sola vez. La
modalidad práctica laboral para egresados está dirigida a jóvenes
de hasta 29 años de edad, con formación previa y en busca de su
primer empleo vinculado con la titulación que posean. En este caso
el subsidio previsto será de hasta el 15% del salario.
– 130 –
g) Régimen de IVA en restaurantes. Ley 17.934.

Beneficio para residentes y no residentes siempre que el pago
de los servicios sea realizado mediante tarjetas de crédito. El bene-
ficio que se otorga es una reducción de la tasa de IVA en 9 puntos
porcentuales (termina pagando 13% en lugar de 22% que es la tasa
básica) para las compras realizadas por consumidores finales (es
decir que no podrá ser computadas por los adquirentes para la
liquidación de los tributos administrados por la DGI) en servicios
gastronómicos (restaurantes, bares, cantinas, confiterías, siempre
que dichas prestaciones no integren el concepto de hospedaje-
arrendamiento de vehículos sin chofer e inmobiliarias turísticas.
h) Régimen de IVA hoteles

Para no residentes rige el Decreto 377/002 del 28/9/2002 esta-
blece que los servicios prestados por hoteles, ya sea en baja como
en alta temporada, relacionadas con el hospedaje, serán conside-
rados como una exportación de servicios a los efectos del IVA (este
régimen implica que el hotel no les factura con IVA por los servicios
pero puede recuperar el IVA de las compras relacionadas a dichos
servicios prestados).
El hotel deberá conservar adjunto a la vía de la factura que
quede en su poder la fotocopia del documento de identidad del no
residente.
Cuando el contratante del servicio sea una persona física o jurí-
dica local y el hospedaje sea recibido por un no residente el hotel
deberá dejar constancia de tal hecho, consignando en la factura o
en un anexo, el nombre, nacionalidad y documento de identidad
de los prestatarios no residentes, y conservar adjunto a la vía de la
factura que queda en su poder, fotocopia del referido documento.
Previo a la temporada, cambian las condiciones de facturación
para los residentes que de abonar la totalidad del IVA, el mismo
para a la tasa mínima (10% Decreto 267/2001).
Por tanto los no residentes no pagan IVA, en cambio los resi-
dentes pagan siempre, con una diferenciación, previo a la tempo-
rada.
– 131 –
Julio Facal
7.6. Exoneraciones a la gastronomía

En materia gastronómica se establece una devolución al valor
de parte de lo abonado por concepto de IVA en restaurantes, si
se abona con tarjeta de crédito o débito, en un claro intento del
gobierno de favorecer al turista y formalizar la economía. El primer
intento por generar en nuestro sistema tributario la devolución
para los turistas fue el de la Ley 17.934 de 26/12/2005. El mismo se
aplica en forma genérica, (residentes y no residentes) a todas las
operaciones que se realicen en determinados rubros y siempre que
el pago de los servicios sean realizados mediante tarjetas de crédito.
El sistema fue reglamentado por el Decreto 537/005 de
26/12/2005 y las Resolución 12/006 de 5/01/2006 y sus normas
modificativas. El beneficio que se otorga es una reducción de la tasa
de IVA en 9 puntos porcentuales (termina pagando 13% en lugar de
22% que es la tasa básica) para las compras realizadas por consumi-
dores finales (es decir que no podrá ser computadas por los adqui-
rentes para la liquidación de los tributos administrados por la DGI)
en:
–– servicios gastronómicos (restaurantes, bares, cantinas,
confiterías, cafeterías, salones de té y similares, o por
hoteles, moteles, apart hoteles, hosterías, estancias tu-
rísticas, hoteles de campo, granjas turísticas, posadas de
campo, casas de campo y camping hoteles, siempre que
dichas prestaciones no integren el concepto de hospe-
daje)
–– servicios de catering para la realización de fiestas y
eventos;
–– servicios para fiestas y eventos;
–– arrendamiento de vehículos sin chofer y
–– servicios de mediación en el arrendamiento de inmue-
bles con destino turístico.
– 132 –
7.7. Peajes y devolución del IVA.

Todos los años se extiende el plazo de los beneficios para los
turistas no residentes, que implican entre otros:(87)
a)
Devolución del IVA sobre servicios turísticos prestados,
hasta el 21 de abril del 2017, a personas físicas no residentes,
siempre que sean abonados mediante tarjetas de débito o
crédito emitidas en el exterior. La empresa emisora de la
tarjeta deberá incluir en el estado de cuenta, el descuento
que figure en el ticket emitido por el POS. Los servicios
comprendidos son: Servicios gastronómicos, cuando sean
prestados por restaurantes, bares, cantinas, confiterías, cafe-
terías, salones de té y similares, o por hoteles, moteles, apart
hoteles, hosterías, estancias turísticas, hoteles de campo,
granjas turísticas, posadas de campo, casas de campo y
camping hostels, siempre que dichas prestaciones no inte-
gren el concepto de hospedaje. Servicios de catering para
la realización de fiestas y eventos. Servicios para fiestas y
eventos, no incluidos en el literal anterior. Arrendamientos
de vehículos sin chofer.
b)
Devolución del 10,5% del precio del arrendamiento de
inmuebles con fines turísticos a arrendatarios que sean
personas físicas no residentes, siempre que el arrenda-
miento se realice en Inmobiliarias registradas y el medio de
pago utilizado, sea tarjeta de débito o crédito emitida en el
exterior.
c) Los peajes. Se pueden pagar en Pesos Uruguayos, Pesos
Argentinos, Reales o Dólares.
d) Compra de combustible. Descuento del 24% en combus-
tible (naftas) pago con tarjeta de crédito o débito, sobre el
precio de venta, en estaciones ubicadas en un radio de 20
Km desde los siguientes puestos de paso de frontera, con la
República Argentina.
(87) Decretos 376/012, 377/012, 191/014. Se va extendiendo año a año.
– 133 –
Julio Facal
– 134 –
CAPÍTULO III
EL RÉGIMEN DE LOS RECURSOS TURÍSTICOS.
Si entendemos por recurso toda manifestación susceptible de

generar turismo, y que no hay turismo sin territorio, cualquier ley
que se precie de avanzada debería aproximarse al desarrollo de
estos conceptos, en el plano de la investigación (definir los recursos
con los que cuenta un país) la planificación (una vez que se conocen
implementar planes a corto, mediano y largo plazo) y el ordena-
miento de los mismos.
1. De los recursos turísticos. definición, investigación y

planificación
Para que exista actividad turística y ésta pueda ser desarrollada,
y en la medida de su desarrollo las relaciones jurídicas que se traban
deban ser reguladas por esta especialidad dentro del derecho como
lo es el derecho del turismo, el Estado debe encontrar los recursos
turísticos que permitan el desarrollo de esta actividad.
El recurso es la base, el sustento que va a servir para la inves-
tigación, la planificación y el ordenamiento por parte del Estado,
pero también, al ser el turismo una actividad librada mayormente
a la explotación por parte del sector privado, son los privados los
que necesitan saber, a ciencia cierta cuáles son los recursos en los
cuales invertir para poder planificar y promover la actividad turís-
tica a través del desarrollo de productos turísticos.
Podemos definir al recurso turístico como toda manifesta-
ción o bien, susceptible de originar turismo. Podemos afirmar que
entonces el concepto de recurso turístico supone una definición
– 135 –
Julio Facal
amplia en la medida que las actividades turísticas se presentan hoy

masificadas.
El recurso es entonces un bien o actividad capaz de generar
flujos de personas que van a ser turistas y consumir las actividades
que existan en ese territorio. Por lo tanto, el concepto de territorio
es esencial para el concepto de recurso turístico.
Hay por tanto recurso turístico cuando en ese territorio turís-
tico hay actividades turísticas.
Sin embargo la ley omite toda definición de recurso, ni prevé
herramientas útiles para su investigación o planificación.
Para planificar y ordenar los recursos turísticos es necesario
por tanto investigar y clasificar los recursos turísticos.(88)
Los recursos turísticos son elementos que nuclear la planifica-
ción y esa planificación redunda en definitiva en la necesidad de
clasificar las áreas turísticas y las actividades turísticas.
La planificación y el ordenamiento del turismo se sostienen
en la identificación de los recursos turísticos sobre los que se cons-
truye la política turística. Estos recursos turísticos se deben apoyar
además en la idea de sostenibilidad y sustentabilidad; esto implica
una actividad sostenida en el tiempo pero sustentable para quienes
la realizan.
En definitiva estamos ante un recurso turístico cuando existen
determinados elementos como ser:
a) amplitud del concepto, todo lo que sea capaz de generar flujo
de actividades turísticas (turismo cultural, social, enológico,
gastronómico, de avistamiento, por congresos).
b) la potencialidad, ya que los recursos entrañan muchas veces
procesos intensos de transformación.
c)
la capacidad de satisfacer necesidades turísticas, las
montañas y las playas siempre estuvieron allí, la planifica-
(88) El proyecto de ley presentado por el sector privado planteaba la creación de un

“inventario de Recursos Turísticos “además de un “Observatorio de turismo”.
– 136 –
ción el ordenamiento y el desarrollo de ese territorio puede

convertirlo en un recurso turístico
d) la actividad turística que hace de ese recurso un recurso
turístico (campos de golf, senderismo turismo aventura,
rural etc.).
La actividad turística entonces tiene la necesidad de conservar
y cuidar los recursos turísticos. Prueba de ello lo son innumera-
bles documentos que se han firmado en este sentido: La carta de
Turismo Cultural de 1976 UNESCO, la Declaración de Manila de
1980 sobre Turismo Mundial, la conferencia de la Organización
de las Naciones Unidas sobre medio ambiente y desarrollo en Rio
1992.
Es necesario, por tanto, para planificar y ordenar, realizar una
clasificación para poder conocer los recursos turísticos con los que
se cuentan. Esto supone:
a) Conocer el estado del patrimonio turístico
b) Cuantificar y calificar los recursos
c) Conocer la problemática asociada a cada recurso
d)
Adoptar medidas de protección y ordenación territorial
de los recursos e) Establecer jerarquía y prioridades en los
recursos existentes.
Es aquí donde el ordenamiento territorial juega un rol funda-
mental, ya que esta clasificación y el estudio de los recursos turísticos
necesariamente debe incluirse en la fase inicial del proceso. Diag-
nóstico de la situación, plan de acción, objetivos y propuestas, que
en última instancia permita la puesta en marcha un programa de
acción.
Es necesario inventariar los recursos para poder ordenar y
planificarlos. La Organización de Estados Americanos ha definido
cinco categorías generales:
a) recursos naturales b) recursos artísticos y monumentales c)
realizaciones técnicas científicas o artísticas contemporáneas d)
acontecimientos sociales e) tradición y folklore. La planificación y
– 137 –
Julio Facal
ordenación de la actividad turística es una triple vertiente: territo-

rial, temporal y sectorial que deben ser estudiadas investigadas con
la aplicación de criterios que faciliten su aplicación.
¿Cuáles son las ventajas de un turismo planificado y que basado
en la investigación y el conocimiento redunden en una política de
Estado positiva?: entre otros la generación de nuevos puestos de
trabajo, del establecimiento de empresas, la necesidad de mejorar
las infraestructuras, la apertura de nuevos mercados, la contribu-
ción a mejorar el medioambiente, la formación de los recursos
humanos del sector, los ingresos fiscales, la identidad colectiva.
Pero también un turismo carente de planificación y en el
cual no hubo investigación previa, puede traer problemas entre
los cuales encontramos la contaminación ambiental, y sonora,
la pérdida de atractivo de las zonas turísticas, una distorsión en
la identidad cultural si se comercializa en exceso o se trivializa la
misma, una dependencia excesiva del turismo que tienda a destruir
puestos de trabajo en otras áreas (pescadores que dejan de serlo y
se dedican al a hotelería) , un uso inadecuado del territorio puede
traer consigo innumerables problemas que van desde la saturación
y la destrucción hasta la pérdida de la inversión y por tanto la rece-
sión económica en diversos sectores.
2. El ordenamiento del territorio y los recursos turísticos

La ley de turismo en su art. 9º, establece: Participar, en forma
preceptiva y con el alcance que disponga la reglamentación, en los
planes y proyectos nacionales y departamentales de ordenamiento
territorial y medio ambiente en las zonas declaradas turísticas y en
las prioritarias para el desarrollo turístico, así como en la ejecución de
políticas públicas que, en diversos ámbitos de la actividad nacional,
se vinculen directamente con turistas, prestadores o recursos turís-
ticos.
Por consiguiente, tanto el turismo como el ordenamiento del
territorio que es un aspecto básico para el desarrollo de la acti-
vidad, es de cometido central, y departamental.
– 138 –
Existe entonces una descentralización por territorio, a través

de los Gobiernos Departamentales tienen competencia en la mate-
ria.(89)
También la Constitución establece que al Estado compete
“declarar de interés nacional zonas turísticas, que serán atendidas
por el Ministerio respectivo” (art. 85 ord. 9º), en la ley de turismo
en su se establecen competencias como: “fijar y dirigir la política
nacional del turismo”, “planificar y promover el mejoramiento de
la infraestructura turística, en general y la realización de obras
públicas complementarias”; “aprobar los proyectos y programas de
desarrollo turístico”, “otorgar concesiones en bienes de propiedad
del Estado con fines de explotación turística”, crear registros de
prestadores de servicios, etc.
Asimismo, la Constitución en su art. 262, establece que
Los Gobiernos Departamentales, tienen como competencia, el
Gobierno y Administración de sus respectivos Departamentos.
El art 288, establece que a iniciativa del respectivo Gobierno
Departamental éste puede “ampliar las facultades de gestión” de las
Juntas Locales, “en las poblaciones que, sin ser capital del departa-
mento, (…) ofrezcan interés nacional para el desarrollo del turismo.
Podrá también, llenado los mismos requisitos, declarar electivas
por el Cuerpo Electoral respectivo las Juntas Locales Autónomas”.
La ley de turismo 14.335 (anterior que fuera derogada por la
actual 19.253) establecía en su artículo 17 establece “La atención a
las zonas turísticas declaradas de interés nacional (..) será llevada
a la práctica mediante convenios celebrados entre los Gobiernos
Departamentales correspondientes y el Poder Ejecutivo”. Esto es reco-
gido por la ley actual en su artículo 9º.
(89) Declarar zonas prioritarias de desarrollo turístico aquellas áreas del territorio

nacional que, por sus bellezas y recursos naturales, al igual que sus valores culturales,
signifiquen motivo de atracción y retención del turista. Determinar la necesaria partici-
pación del Ministerio de Turismo y Deporte en las acciones y decisiones de los órganos
públicos nacionales y departamentales en esas zonas, en materia de ordenamiento terri-
torial y medio ambiente. Ley 19.253.
– 139 –
Julio Facal
Por tanto, como vemos el Ordenamiento del territorio corres-

ponde al Estado a nivel general pero también a los Gobiernos
Departamentales. La idea es que en un principio haya una coor-
dinación entre el el Estado (Central), Ministerio de Turismo, que
debe conducir el sector, pero realizando una investigación de los
recursos y planificándolos a nivel nacional y general, debiendo éste
coordinar con los Gobiernos Departamentales.
La propiedad es inviolable (art. 32 constitución), sin embargo,
la propiedad puede tener algunas limitaciones pero éstas requieren
necesariamente razones de interés general, acto jurídico, ley; no
es un derecho uniforme. El ordenamiento incide en el Derecho
de propiedad; (higiene, tipos de edificación, materiales, técnicas,
seguridad,) Las limitaciones a este derecho son la “función pública
urbanística”, redistribución, reelaboración. Tal como expresáramos,
el ordenamiento debe ser coordinado entre lo nacional y lo local.
Deben participar además los involucrados en audiencia pública;
(ley de evaluación de impacto ambiental.
La Ley 9.515 (orgánica Municipal) confirma que pertenecen a
los GD la policía de regulación urbanística, construcciones. Por
su parte, la Ley 10.723 centros poblados confiere a los GD autori-
zación para subdividir predios con destino a formar esos centros
y trazados de vías de tránsito En materia departamental, Ley
Orgánica 9.515, art. 36: “encomienda al Intendente propender a la
prosperidad del departamento, estimular el desarrollo de indus-
trias, el comercio, cooperar con las iniciativas privadas” es por ello
que existen direcciones o unidades relacionadas con el Turismo:
interesa el turismo departamental y local. Rol de los municipios
de turismo.
Aquí aparece notoriamente el fenómeno del asociacionismo
público- privado y las actuaciones del ámbito público generando
alianzas estratégicas para el real desarrollo del territorio, en
consonancia con el ordenamiento El turismo resulta ser actual-
mente una actividad cada vez más reservada al ámbito local o
municipal. Ya que, el producto turístico final es precisamente de
escala local y de fuerte responsabilidad municipal y ahora más
– 140 –
que nunca, definido el espacio territorial del concepto de muni-

cipio como ámbito local y no Departamental(90)
La ley peruana contempla la figura de Municipio Turístico y
establece:
“Los municipios turísticos son entidades locales territoriales
cuyos órganos de gobierno promueven el desarrollo local sobre la
base del impulso y fomento de la actividad turística sostenible con
la finalidad de convertir al municipio en destino turístico nacional
y extranjero”.
La declaración de municipio turístico en los países donde
existe este concepto se realiza tomando en cuenta el número de
turistas, la capacidad del lugar a ser declarado, y otros factores. La
declaración tiene asociada una serie de beneficios en cuanto a la
promoción del destino, pero también una serie de deberes y obliga-
ciones por parte del municipio declarado.
La Ley 16.112 crea el MVOTMA, (ordenamiento territorial y
medioambiente) con el cometido de fijar las políticas Nacionales
de Ordenamiento territorial, pero no deroga la ley orgánica Muni-
cipal. También la Ley 16.466 somete a un estudio, previo de impacto
y coordinación entre Ministerios y GD.
La ley 18.308(91) cambia radicalmente los conceptos que sobre
la propiedad existían hasta ahora en nuestro derecho positivo, intro-
duciendo un concepto “social” de la propiedad; si bien nadie discute
la necesidad de ordenar el territorio, por su redacción confusa y por
algunos de sus conceptos a nuestro entender erróneos, puede afectar
a la actividad turística que entendemos necesita de herramientas de
ordenamiento territorial propias con un Ministerio de Turismo que
participe activamente en la confección de un plan de ordenamiento
territorial turístico a corto ,mediano y largo plazo.
La ley 18.308 establece en su art. 68 inc. 2º ley 18.308 el Pe y los
GD están facultados a prohibir y hacer demoler a costa del propie-
tario si se violan los instrumentos de Ordenamiento territorial; el
(90) Hugo Chiparelli. Congreso de Derecho del Turismo del Mercosur. 2012 Mintur.
(91) Ley de ordenamiento territorial.
– 141 –
Julio Facal
grave problema es que en nuestro país, existen antecedentes que

en cierta medida dificultan el ordenamiento del territorio en zonas
turísticas; por un lado porque desde 1830 hasta el Código Civil
(1869), la ribera marítima era de dominio privado. Por tanto, hoy
día coexisten dos teorías: a) las riberas siempre fueron de dominio
público. B) eran de dominio privado y siguen siendo las leyes poste-
riores no son retroactivas y no pueden despojar a su titular. La posi-
ción mayoritaria establece que la ribera marítima es de dominio
público salvo cuando el PE estuvo capacitado para vender válida-
mente la ribera del mar.
La ley 10.723 (Centros poblados) estableció una reserva a
los GD de la autorización para el fraccionamiento y la formación
de centros poblados. Por tanto encontramos en sus arts. 6,7 y 8,
la necesidad de solicitar autorización a fraccionar siendo esto, a
nuestro criterio, solo una mera restricción, y lo cual no supone de
ninguna forma el pasaje al dominio público de ninguna porción de
la propiedad.
La ley 18308 establece el pasaje de pleno derecho de la franja
costera de 150 metros a favor del Estado, reafirmando lo que sostenía
en menor medida el Decreto Ley 14.530; lo que de nuestro punto de
vista constituye un grave obstáculo para la actividad turística.
Existen situaciones diversas producto de los distintos regí-
menes que han coexistido, con legítimos derechos que deben ser
respetados; el Estado debe contemplarlas, y el pasaje al dominio
público requiere siempre de una justa compensación.
También esta ley en materia turística trae aparejada una
burocratización de proyectos de inversión (MVOTMA), acota los
términos de prescripción adquisitiva (a 5 años) y establece mayores
potestades y prerrogativas a favor de las Intendencias.
Trae aparejada la posibilidad de expropiación de predios inex-
plotados por más de 10 años y la necesidad de donar determinadas
porciones de la tierra para el uso de vivienda “social·, lo cual en
algunos proyectos turísticos puede ser un obstáculo insalvable.
Un plan de ordenamiento territorial supone Ordenar las acti-
vidades que incidan en el turismo, y al mismo tiempo establecer
– 142 –
objetivos primordiales; por otra parte estudiar la densidad, la capa-

cidad de carga que puede incidir sobre un recurso son parte funda-
mental de este proceso.
La necesidad de regular el alojamiento, lo que supone diferen-
ciar los usos residenciales y definir usos turísticos, definir número
de plazas con las cuales deberá contar un territorio determinado
no parece tarea fácil; ello implica limitaciones de la superficie afec-
tada.
Establecer zonas de reserva y verificar los caracteres de edifi-
cabilidad por zona, y equipamientos. También los usos del suelo y
establecer parámetros de crecimiento a mediano y largo plazo.
Crear mecanismos de coordinación efectivos de una orde-
nación territorial que conlleve un planificación necesaria para el
turismo que haga posible una cuantificación adecuada del uso que
hagan los turistas de una zona determinada así como de la pobla-
ción local, que vaya de la mano con un modelo turístico que declare
zonas preferentes para el desarrollo turístico que en definitiva
consoliden en alguna medida destinos turísticos.
Pensamos que debería potenciarse la iniciativa local de plani-
ficación turística con un mayor protagonismo de sus actores direc-
tamente involucrados en el diseño, la promoción y la comerciali-
zación del producto turístico y aquí el ordenamiento territorial es
fundamental.
En este sentido el turismo debe tener en un proyecto de orde-
namiento territorial un lugar primordial que vaya desde la posibi-
lidad de la declaración de Municipio turístico” hasta la formación
de una comisión que estudie en particular conjuntamente con
los Ministerios de Medio ambiente y ordenamiento de territorio,
el ordenamiento territorial con fines turísticos por la importancia
misma de la actividad.
El planificar y ordenar los recursos turísticos y el territorio turís-
tico conjuntamente en ámbitos de participación con sus actores,
estamos seguros permitirá desarrollar un turismo que responda a
las expectativas económicas y exigencias de protección a la acti-
vidad, que contribuya a mejorar la calidad de vida de la población
– 143 –
Julio Facal
de las zonas turísticas y contribuya al enriquecimiento sociocul-

tural de la región. También la adaptación del urbanismo y la edifi-
cación del paisaje local y planes de reconversión con la participa-
ción de quienes en definitiva desarrollan y fomentan la actividad.
Diseñar medidas de ordenamiento territorial específicamente
orientadas al sector turístico encierra complejidad y especialidad.
La dificultad de diferenciar los usos turísticos , en muchas activi-
dades ligadas al turismo hacen que muchas veces exista falta de
sintonía entre el turismo y la ordenación del territorio, lo que difi-
culta conseguir un desarrollo turístico sostenible.
Pensamos que hubiera sido importante desarrollar un capítulo
que definiera un concepto de recurso y estableciera pautas claras
de manejo respecto de los mismos, tal como lo proponía el sector
privado a saber:
“De los recursos turísticos(92)
1º) Será recurso turístico, toda manifestación susceptible
de generar turismo, en la medida que las mismas contribuyan a
promover el desarrollo e innovación de productos turísticos soste-
nibles y promuevan la diversificación de la oferta turística con las
exigencias del mercado nacional e internacional.
2º) El Estado deberá identificar de forma ordenada y sistemati-
zada los recursos turísticos y medir el potencial turístico permitiendo
priorizar acciones del sector público y privado, con miras la conver-
sión de los recursos turísticos en productos turísticos, siempre que
éstos contribuyan promover el desarrollo e innovación de productos
turísticos sostenibles y la diversificación de la oferta turística con las
exigencias del mercado nacional e internacional.
3º) El desarrollo de los recursos turísticos debe realizarse dirigido
a alcanzar un desarrollo en protección del medioambiente, preser-
vando los recursos naturales y garantizando un manejo adecuado
de los mismos.
(92) Proyecto de ley presentado por el sector privado un año antes que el Ministerio
de Turismo, cuya discusión y trabajo llevó unos 6 años.
– 144 –
4º) El Ministerio de Turismo coordinará la planificación de los

recursos turísticos con el Ministerio de Ordenamiento Territorial
y medioambiente así como con los Gobiernos Departamentales a
efectos de desarrollar sus posibles
5º) En la formulación del ordenamiento del territorio turístico
deberán tenerse presentes entre otros, los siguientes aspectos:
a) La característica de los recursos turísticos existentes como sus
riesgos.
b) La situación de cada zona o región así como el entorno,
distribución de la población, condiciones medioambientales,
declaración de áreas protegidas etc.
c) El impacto turístico de nuevos desarrollos, obras y demás acti-
vidades.
d) Toda medida de protección existente. e) La conservación del
medioambiente.
6º) El Ministerio de Turismo y Deportes elaborará su propio
programa de ordenamiento del territorio turístico a nivel nacional el
que tendrá teniendo por objeto:
a) Establecer estrategias turísticas tendientes a la preservación y
aprovechamiento ordenado, sostenible y sustentable del terri-
torio en materia turística.
b) Establecer un uso turístico adecuado de los bienes declarados
patrimonio histórico cultural así como de las áreas natural-
mente protegidas.
c) Establecer las zonas saturadas y las zonas en expansión turís-
tica como forma de no agotar los recursos existentes y poten-
ciar zonas en desarrollo
7º) Dicho plan será elevado al Comité Nacional de Ordena-
miento territorial creado por la ley 18.308, a efectos de contribuir el
marco de la coordinación de estrategias nacionales con incidencia
en el territorio así como contribuir a la formulación de las Direc-
trices Nacionales de Ordenamiento Territorial y desarrollo sostenible
y programas nacionales que allí se establecen haciendo especial
– 145 –
Julio Facal
hincapié en el interés general que la presente ley le otorga a dicha

actividad conjuntamente con los Gobiernos Departamentales.
Lamentablemente, ninguno de estos aspectos fue tenido en
cuenta cuando nos parecía uno de los aspectos centrales a consi-
derar como complemento de la ley 18.308 dada la especialidad de
la actividad turística y sus caracteres.
3. Turismo y medioambiente
La primera pregunta cuando hablamos de turismo es si esta
actividad es una amenaza o riesgo para los valores ecológicos como
habitualmente se cree; y lo cierto es que este concepto que antigua-
mente se sostenía, ha estado en continuo proceso de cambio.
Hoy es imposible tener una visión del turismo sin que en ello
esté inserto, implícito, lo natural como parte de la esencia misma
del concepto. Lo natural implica un desafío, una nueva dimensión
del turismo. Los estados ven lo natural como una oportunidad para
el patrimonio cultural, y una adecuada planificación redundará en
un mejor aprovechamiento de lo natural para el turismo.
3.1. Hacia una armonización legislativa

Por tanto, se trata de armonizar la legislación turística con
medioambiental y ese es uno de los grandes desafíos. Toda explo-
tación económica requiere transformaciones y esto conlleva
amenazas, pero sin duda alguna es una experiencia única para
el turista. El desafío es entonces acercar lo natural a lo turístico.
Buscar el aprovechamiento económico del recurso natural (montes,
playas) que más allá de que puedan existir intereses enfrentados, en
la medida que ambos requieren cuidado, toda política de turismo
debe incluir dicha armonización; la turística con la medioam-
biental.
La conservación del medioambiente es posible pero se nece-
sita de un modelo turístico y un marco adecuado. Por estas razones,
el desarrollo turístico requiere protección y aprovechamiento del
patrimonio natural e histórico porque esto conlleva a la mejora
– 146 –
del bienestar del turista, pero además al estímulo del crecimiento

y de la competitividad. Veamos algunos aspectos de la legislación
medioambiental en Uruguay:
•• Ley 14.589, de 28 de noviembre de 1978, del Código de

Aguas.
•• Decreto 253/1979, de 9 de mayo, sobre normas para pre-

venir la contaminación ambiental mediante el control de
las aguas.
•• Ley 16.466, de Medio Ambiente, que declara de interés

general la protección del mismo contra cualquier tipo de
depredación, destrucción o contaminación. DO de 26-1-
1994.
•• Decreto 435/1994, de 21 de septiembre, que aprueba el

Reglamento de Evaluación del Impacto Ambiental. Dero-
gado por Decreto 349/2005.
•• Ley 17.220, de prohibición de la introducción en cual-

quier forma o bajo cualquier régimen en las zonas someti-
das a la jurisdicción nacional de todo tipo de desechos pe-
ligrosos. DO de 17-11-1999.
•• Ley 17.234, que declara de interés general la creación y

gestión de un Sistema Nacional de Áreas Naturales Pro-
tegidas, como instrumento de aplicación de las políticas
y planes nacionales de protección ambiental. DO de 9-3-
2000.
•• Decreto 52/05 aprobado por el Poder Ejecutivo; regla-

mentación de la ley 17.234, que crea el sistema nacional
de áreas naturales protegidas.
•• Ley 17.283, general de Medio Ambiente, que se declara

de interés general de conformidad con lo establecido en el
– 147 –
Julio Facal
artículo 47 de la Constitución de la República, que se refie-

re a la protección del Medio Ambiente. DO de 12-12-2000.
•• Decreto 349/2005, de 21 de septiembre, que aprueba el

Reglamento de Evaluación del Impacto Ambiental y Auto-
rizaciones Ambientales. DO de 3-10-2005.
•• En la rendición de cuentas del ejercicio 2007 (Ley No

18.362) , en los artículos 241 al 250, se legisla sobre acceso
a los sitios para la explotación de la energía de fuente eóli-
ca (“servidumbre eólica”).
•• La Ley No 18.303 de Ordenamiento Territorial, establece

el marco regulador general para el ordenamiento territo-
rial y desarrollo sostenible.
•• Ley 17348 ensayos nucleares. Aprobación de convenio.
•• Ley 17279. Cambio climático Protocolo de Kyoto. ONU.
•• Ley 16157, Protocolo de Montreal, capa de ozono.
•• Ley 16112 Creación del MVOTMA Ministerio de vivienda,

ordenamiento territorial y medioambiente.
•• Artículo 47 de la Constitución. “La protección del medio

ambiente es de interés general. Las personas deberán abste-
nerse de cualquier acto que cause depredación, destrucción
o contaminación graves al medio ambiente. La ley regla-
mentará esta disposición y podrá prever sanciones para los
transgresores. El agua es un recurso natural esencial para
la vida. El acceso al agua potable y el acceso al saneamien-
to, constituyen derechos humanos fundamentales. La po-
lítica nacional de aguas y saneamiento estará basada en:
a) el ordenamiento del territorio, conservación y protección
del Medio Ambiente y la restauración de la naturaleza.
– 148 –
b) la gestión sustentable, solidaria con las generaciones futuras,

de los recursos hídricos y la preservación del ciclo hidrológico que
constituyen asuntos de interés general. Los usuarios y la sociedad
civil, participarán en todas las instancias de planificación, gestión
y control de recursos hídricos; estableciéndose las cuencas hidrográ-
ficas como unidades básicas.”
La actividad turística utiliza recursos naturales(93) y los tras-
forma, éstos son consumidos por los usuarios e impacta sobre ellos.
Los recursos que utiliza la actividad turística pertenecen a tres cate-
gorías básicas:
–– El territorio y paisaje: para situar equipamientos e in-
fraestructuras
–– Vectores ambientales Estos son el soporte de numero-
sos procesos implícitos del desarrollo de una actividad
turística y que, como consecuencia, resultan contami-
nados.
–– Las comunidades naturales Los componentes o recur-
sos que pueden o no ser parte de la propia actividad tu-
rística y que también resultan impactados, alterados
(directa o indirectamente).
En el caso de turismo de sol y playa (masivo) la relación del
turismo con los recursos naturales, experimenta una serie de
disfunciones, cuya causas son muchas veces la estacionalidad de
la demanda, lo que genera temporada baja y alta (muy acusada
en el tiempo) en la que se produce una multiplicación del número
de personas que se concentran en el destino y por otra parte esto
coincide con el periodo crítico de muchos de los recursos naturales
presentes en este espacio natural como los recursos hídricos.
Podemos hablar en algunos casos de sistemas fronterizos; en
general, se considera desde un punto de vista ecológico, un sistema
fronterizo porque es el único donde convergen los sistemas aéreo,
(93) José Tudela Aranda. El significado y función de los recursos turísticos en la legis-

lación turística. Rev. Arag. De Adm. Pub. 1999.
– 149 –
Julio Facal
marino, continental/terrestre e incluso continental/fluvial. Todo

ello genera una dinámica ecológica diferente y bastante compleja.
La costa constituye un ecosistema con una biodiversidad
elevada de especies donde el viento y oleaje pueden producir
una remodelación constante perceptible a escala humana. De no
contemplarse adecuadamente la coordinación de la política turís-
tica y medioambiental, las actuaciones turísticas llevan a la pérdida
total o parcial del recurso.
Algunas zonas podemos denominarlas “de conflicto”, en virtud
de que se trata de espacios reducidos donde existen diversos usos,
agricultura, pesca, actividad turística, infraestructuras portuarias
que pueden entrar en conflicto.
Una de las principales dificultades la encontramos en separar
el uso habitual del turístico como vimos anteriormente. Cualquier
recurso (natural o cultural) admite un determinado nivel de uso
que una vez superado dará inicio a un proceso de degradación-
pérdida de recursos recuperable o irreversible.(94)
La dificultad existente desde un punto de vista técnico o cuan-
titativo para establecer el nivel máximo de utilización-ocupación
que puede admitir cada recurso. Se trata de un concepto complejo
y compuesto, integrado por varios elementos; por ejemplo nivel a
partir del cual el espacio físico disponible no puede acoger a más
visitantes sin que eso implique un claro deterioro de la estancia de
los mismos en este espacio.
Pero también es necesario estudiar el nivel de visitantes a partir
del cual los impactos ecológicos producidos, tanto por los visitantes
mismos, como por los servicios y equipamientos que requieren,
resultan inaceptables para el medio ambiente.(95) El estudio de visi-
tantes a partir del cual los recursos naturales, culturales, históricos,
arqueológicos comienzan a deteriorarse.
(94) Miguel Domínguez Berueta de Juan. Principio de legalidad y ordenamiento jurí-

dico del turismo. Ed. Salamanca, 2004
(95) F. Orduna. El turismo, un recurso para el desarrollo de la colectividad local.
Revista aragonesa de Adm. Pública 1999.
– 150 –
En relación con los turistas, es necesario establecer el nivel

a partir del cual la satisfacción de los visitantes se reduce como
consecuencia de la masificación y del deterioro de ese destino y en
relación con la comunidad; es decir nivel a partir del cual la satis-
facción de los habitantes se reduce como consecuencia de la masi-
ficación y del deterioro de ese destino. Un ejemplo claro es “Pueblo
Garzón”; hasta ayer un pueblo rural, hoy masificado con un turismo
incipiente guiado por un primer restaurante gastronómico exclu-
sivo, que hizo de ese pueblo convertirlo en emblema de un sector
de clase medio-alta que de un día para otro convive con la comu-
nidad local, de vida sencilla y tranquila.
¿Está preparado el lugar para albergar visitantes? .
Es así que la comunidad local experimenta en ese período
distintos estados que van de la euforia, ante el descubrimiento que
su recurso puede ser recurso turístico, hasta la propia irritación y
el antagonismo entre visitantes y locales cuando una proporción
creciente percibe cada vez más que su espacio ha llegado a un punto
de masificación y deterioro (madurez) que lo hace menos atractivo.
Es claro que el turista precisa de una legislación educada donde
la capacitación y la formación sean un punto de partida; para ello
necesita:
a) Información detallada y fiable previa a su viaje.
b) Una oferta diversificada de actividades, una justa relación
calidad-precio en el cuidado del medioambiente.
c) Un turismo activo donde un componente sea el ambiental
donde el turista vea que en el destino se lleva a cabo una
protección ambiental.
d)
Esto implica un compromiso de las administraciones
públicas, a diferentes escalas que deben coordinar con las
autoridades locales.
3.2. Áreas naturales protegidas

Es necesario dentro de este contexto, que el Estado en el marco
de sus potestades territoriales, establezca determinadas áreas que
– 151 –
Julio Facal
necesiten especial protección. Generalmente esta protección se

da cuando esas áreas naturales representativos de los ecosistemas
naturales característicos de un país, requieren una protección
especial por sus características y desempeñan además un desta-
cado papel en la conservación de los ecosistemas, asegurando la
evolución.(96)
La idea es entonces que los Estados declaren áreas naturales
protegidas que impidan la desaparición de especies. contengan
elementos naturales que se destaquen por su rareza o singularidad,
y alberguen valores históricos, culturales, naturales especiales
como por ejemplos parques, reservas, monumentos naturales,
paisajes protegidos, o la franja costera, que en Uruguay ha traído
como vimos situaciones traumáticas por la propia evolución que
ha tenido.
Un aspecto fundamental a tener en cuenta es que toda
medida proteccionista, seguramente establezca límites al
derecho de propiedad que, como vimos, si bien en la Consti-
tución se establece su inviolabilidad, la legislación posterior
y actual, en un concepto de “socialización de la propiedad”, y
sumado a la normativa medioambientalista, ha hecho que se
establezcan razones de interés general que van a limitar los usos
de los suelos. Por esta razón, el derecho a la propiedad se va a ver
restringido por razones de interés general; y esto no implica la no
coexistencia con el turismo, sino que por el contrario, implica un
desarrollo conjunto.
En este sentido, la Ley 16.112, tal como mencionamos, crea
el MVOTMA,(ordenamiento territorial y medioambiente) con el
cometido de fijar las políticas nacionales de ordenamiento territo-
rial, pero no deroga la Ley Orgánica Municipal y reiteramos somete
a un estudio previo de impacto y coordinación entre ministerios y
gobiernos departamentales; por otra parte, la nueva ley de ordena-
miento territorial, como vimos, cambia radicalmente los conceptos
que sobre la propiedad existía hasta ahora en nuestro derecho
(96) Rotondo Felipe “El marco administrativo del derecho del turismo en Uruguay”.
1er congreso de Derecho del Turismo del Mercosur, Uruguay.2005.
– 152 –
positivo, introduciendo un concepto “social” de la propiedad; la ley

18.308 establece en su art. 68 inc. 2º ley 18.308 el pe y los GD están
facultados a prohibir y hacer demoler a costa del propietario si se
violan los instrumentos de ordenamiento territorial.
Por ello, establecer zonas de reserva,(97) definir los usos del
suelo crear mecanismos de coordinación efectivos de una orde-
nación territorial que conlleve un planificación necesaria para el
turismo que haga posible una cuantificación adecuada del uso que
hagan los turistas de una zona determinada así como de la población
local, que vaya de la mano con un modelo turístico que declare zonas
preferentes para el desarrollo turístico que en definitiva consoliden
en alguna medida destinos turísticos.(98)
Si bien debe potenciarse la iniciativa local de planificación
turística con un mayor protagonismo de sus actores directamente
involucrados en el diseño,(99) la promoción y la comercialización
del producto turístico se debe ser muy cuidadoso en los modelos de
gestión de las distintas áreas a implementar.
Según analiza el Dr. Sebastián Olmedo Pérez en “Reflexiones
sobre la ley de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible”, en
su artículo “los principios y criterios del derecho sobre la ordenación
territorial en la ley nº18308”, la potestad de planificación territorial
se encuentra sometida a una serie de garantías establecidas por la
propia ley.
Ahora bien, yendo ya a las limitaciones admisibles, sólo son
las que resultan necesarias para la consecución de los interés gene-
rales presentes en la ordenación del territorio. Dichas limitaciones
incorporadas por planes e instrumentos de ordenamiento territo-
rial que concentran las limitaciones legales en ejercicio legítimo
de las competencias atribuidas por la ley a los poderes púbicos,
modulan y configuran los márgenes del ejercicio de la potestad de
(97) Ma. del Pino Rodríguez. Las directrices de ordenación del turismo en Canarias
como instrumento para el desarrollo sostenible. Ed. Salamanca 2004.
(98) Tudela Aranda José. El patrimonio cultural como recurso turístico. Ladevi 2008.
(99) Avelino Blanco Esteve. “la planificación territorial de las zonas turísticas” Ladevi
2008.
– 153 –
Julio Facal
derecho de propiedad inmobiliaria y no conlleva la desaparición o

eliminación de las mismas ni el propio derecho de propiedad.(100)
En definitiva, si bien el estado persona estatal mayor es quién
debe impulsar las políticas en materia de ordenamiento del
territorio,(101) las potestades de los gobiernos departamentales en la
materia por los propios cometidos que les asigna la constitución y la
ley, son los encargados de bajar y desarrollar las directrices y lo mismo
sucede en materia de áreas protegidas; allí la propia ley le da potes-
tades al MVOTMA pero sin duda alguna quienes deberán ejecutar
son los gobiernos departamentales previa autorización, y supervisión
de dicho organismo.(102)
A modo de resumen el MVOTMA no solo puede expropiar
las áreas, sino establecer a sus propietarios límites al derecho de
propiedad y determinar los usos y manejos que entienda perti-
nentes, los que serán llevados a cabo y establecidos por el plano de
manejo de dicha área.
Una vez establecidas las limitaciones y usos en dicho plan de
manejo, el mismo será obligatorio para los dueños de los predios,
quienes deberán autorizar el ingreso con los fines que allí se
expresen y al mismo tiempo respetar dichas directrices.
El problema surge cuando ese límite al derecho de propiedad
pueda dar origen a perjuicios que van más allá de las razones de
interés general que le dieron origen; es decir cuando no existiendo
un mayor justificativo, puedan causar algún perjuicio patrimonial
a su propietario y por tanto dentro de determinados parámetros
pueden dar origen a una indemnización si éstas son directas sobre
las personas claramente identificadas (propietario) son de entidad
y puedan ser objeto de una suma de dinero.
(100) Callizo y A. Lacosta. Un estudio tipológico de los recursos turísticos. Revista

aragonesa de Administración pública 1999. “Medioambiente vs propiedad” Rev. Española
de Derecho Adminst. 85/95 pag.81.
(101) Guidi Graciela Turismo ,planificación y sustentabilidad.desafíos normativos
del turismo sustentable. Ladevi 2008
(102) José Sciandro. Una aproximación a la regulación jurídica de las áreas prote-
gidas. Artículo publicado en “Estudios Jurídicos en Homenaje al profesor Daniel Hugo
Martins” coordinador por el Dr. Augusto Durán Martínez, Ed. FCU, 2008.
– 154 –
Por esta razón debe evaluarse en cada caso en particular, razón

por lo cual siempre es mejor además contar con el consentimiento
del propietario y realizar dichas actividades de común acuerdo, ya
que de lo contrario puede carecer de estimulo para el particular y
puede ingresarse en zonas de conflicto.
Por estas razones la propia reglamentación prevé la necesidad
de un contrato, sin perjuicio de lo cual debe quedar claro que una
vez consentido, deberá adecuarse a los planes establecidos.
3.3. La administración de las áreas de uso público

Uno de los principales aspectos a dilucidar es quién administra
las áreas de uso público. El artículo 262 de la Constitución prevé la
posibilidad de que los gobiernos departamentales acuerden con el
poder ejecutivo (y dentro de éste incluso entes autónomos, servicios
descentralizados, a los efectos de la prestación de servicios y activi-
dades inherentes o comunes tanto en sus territorios como en forma
regional o departamental”. allí tenemos entonces que las posibili-
dades de coordinación existen. veremos más adelante la coordina-
ción con privados si es posible y si la gestión y administración de
áreas de uso público y más cuando éstas son declaradas protegidas,
es posible. Como vimos para el ordenamiento, la normativa vigente
en materia de áreas protegidas tiene su punto de partida en:
a) la Ley Orgánica Municipal 9515; allí se establece las potes-
tades de los gobiernos departamentales, donde surge entre
otras: “conservar y cuidar, así como reglamentar las servi-
dumbres constituidas en beneficios de pueblos y de los
bienes de que esté en posesión la comunidad, para que
queden expeditas al servicio público”, está claro que la inten-
dencia puede legar en autoridades locales (dirección de
turismo, juntas locales).
b) La Ley de centros poblados 10723, con el objetivo de esta-
blecer centros poblados así como de aprobar el trazado y
apertura de zonas urbanas.
c) La Ley 19.253 Ley de turismo establece la forma de aten-
ción de zonas turísticas declaradas de interés nacional, esta-
– 155 –
Julio Facal
bleciendo la posibilidad de que el gobierno nacional esta-

blezca convenios con los gobiernos departamentales y con
el poder ejecutivo, pero implica también que el gobierno
central declarada cierta zona puede atenderla directamente
en tanto no viole la competencia en materia departamental,
por ejemplo una declaración de interés nacional; pero con
el asesoramiento de la Intendencia también puede declarar
zonas prioritarias para el desarrollo turístico en atención
entre otras cosas a valores como recursos naturales, histó-
ricos bellezas naturales, que implique un motivo de atrac-
ción turística, pero con especial atención en esas zonas de
los gobiernos departamentales en cuanto a su administra-
ción, gestión obras de infraestructura.
d)
Decreto Ley 15329 que promueve y declara de interés
nacional la conservación de los suelos.
e) como ya dijimos la Ley 16112 que crea el MVOTMA y prevé
que para las políticas nacionales de ordenamiento territo-
rial, será competente este ministerio y también para cele-
brar convenios con personas públicas o privadas para el
cumplimiento de sus cometidos. Esto hace a la coordinación
entre entidades públicas nacionales y departamentales pero
también privadas.
f ) Ley de evaluación de impacto ambiental 16.466, que somete
a estudio previo todo tipo de actividades en cuanto a la
ejecución de obras, pero en coordinación con los gobiernos
departamentales.
g) la Ley 18308 de ordenamiento territorial, que sienta nuevas
bases para la confección de las directrices de ordenamiento
departamentales entre las que se encuentra la necesidad de
la intervención del MVOTMA en la autorización de proyectos
en coordinación con los gobiernos departamentales.
– 156 –
Entendemos que de lo expuesto, en la planificación y ejecución

del ordenamiento(103) así como en la gestión del suelo y las distintas
áreas, la intervención de los gobiernos departamentales coordinando
con organismos nacionales y con privados es fundamental y a esos
fines mandata la constitución.
El Estado puede de acuerdo con lo ya visto, establecer restric-
ciones por razones de interés público, administrativas (donde se
afecta el carácter absoluto de la propiedad) y asimismo en las servi-
dumbres administrativas donde existe un desmembramiento de la
propiedad (se afecta aquí el carácter exclusivo).
En las primeras lo que se señala es el marco en las que el propie-
tario puede ejercer su derecho, pero éstas condiciones se aplican
aún contra la voluntad de su propietario, no afectan la disponi-
bilidad del bien sino el uso y goce, además de que generalmente
no son indemnizables . En las servidumbres, si bien pueden ser
permanentes o transitorias, éstas son indemnizables en la medida
que puede existir un perjuicio a ser resarcido. Es sin embargo en las
primeras, conservación de los bienes, medioambiente, patrimonio
histórico, que encontramos la situación actual de las áreas prote-
gidas.
Esto es importante en la medida que en el caso de análisis
conviven áreas públicas o de dominio público y áreas que son
propiedad privada y tienen por tanto las restricciones antedichas.
Es importante en base al análisis realizado definir cómo, y quién es
el encargado de administrar, gestionar y coordinar el uso público
de las áreas protegidas en la medida que existen por tanto factores
nacionales que hacen al interés público, factores departamentales
que hacen al uso público y factores que hacen al derecho privado
de propiedad cuyas restricciones hacer que los titulares deban
permitir el uso público de éstas áreas en coordinación con las
distintas entidades. Por tanto lo importante es articular, la consti-
tución (art. 47) en cuanto a la protección del medioambiente, la ley
de impacto ambiental y su reglamentación, la ley de creación de un
(103) A Noguera. La ordenación del Territorio y los Recursos Turísticos. Revista

Aragonesa de Administración pública. 1999.
– 157 –
Julio Facal
sistema nacional de áreas naturales protegidas y la ley de ordena-

miento territorial.
Si bien en la creación del MVOTMA resaltábamos sus come-
tidos, esto implica obtener soluciones integradas a la hora de plani-
ficar pero también de gestionar y por tanto debemos identificar
los órganos de competencia nacional, como lo es pero también lo
relativo a otras actividades (agricultura pesca, minería) como lo
son el MGAP, y el MIE o el MTOP. Por otra parte, órganos departa-
mentales, como lo son las intendencias que, como vimos, tienen
competencia territorial en sus jurisdicciones.
Por tanto, la idea es ver como implementar un modelo de
gobernanza que contemple estos aspectos de forma tal de desa-
rrollar una mejor gestión del uso público del área. Nuestro sistema
actual está dado por la ley 17.234 que establece un concepto de
áreas protegidas, en una visión sistémica; es decir un “sistema
nacional”; con disposiciones de orden público; catalogando todas
las disposiciones de interés general.
La competencia es territorial y abarca a todo el territorio
nacional, siendo competencia privativa del poder ejecutivo la polí-
tica en materia de áreas protegidas previa consulta o propuesta
del MVOTMA quien puede incorporar, seleccionar y delimitar,
designar, establecer limitaciones en los usos pero además conceder
la administración a personas públicas o privadas es precisamente
aquí en donde se establece el punto de partida para el concepto de
gobernanza , el modelo de la gestión de uso público y qué tipo de
gobernanza es la más adecuada para el área definida.
También compete al MVOTMA fijar precios por la prestación
de servicios, explotaciones o ingreso a áreas naturales protegidas.
Pero también tiene el MVOTMA facultades de contralor e inspec-
ción, designar comisiones asesoras y establecer sanciones .Sin
duda alguna que el MVOTMA deberá coordinar con los distintos
ministerios de acuerdo con el área protegida que se trate y las acti-
vidades que se desarrollen como son turismo, pesca, forestación ,
minería, entre otros.
– 158 –
Otro aspecto a coordinar con el Ministerio de Defensa, es en

referencia a los Parques Nacionales, administrados por el Ejército
Nacional. Se prevé la Comisión Asesora y en el Decreto reglamen-
tario se establece la integración donde entre otros encontramos al
ministerio de turismo. Se crea una comisión asesora para cada área
protegida integrada entre otros, los propietarios de los predios, los
pobladores locales radicados en el área, autoridades locales, ONGS,
vinculadas con el área y demás organizaciones sociales y la policía
local.
Una vez designada el área protegida con el procedimiento
previsto legalmente, los propietarios de los predios privados,
deberán o bien manifestar su consentimiento; si éste no se realiza,
dicho inmueble puede ser expropiado cuando sea considerado por
el estado o bien limitar el derecho de propiedad sobre el inmueble;
a partir de allí el propietario deberá obedecer las directrices sobre
su uso. La ley establece las categorías de manejo de las áreas prote-
gidas; por un lado tenemos: o bien parque nacional, monumento
natural, paisaje protegido, sitios de protección, áreas de manejo de
hábitat, área protegida con recursos manejados, áreas de conserva-
ción o reserva departamentales.
Dentro de estas definiciones encontramos como en el caso de
los parques, ecosistemas no explotados por el hombre con hábitats
donde existan uno o varios ecosistemas que presenten un interés
científico cultural y recreativo entre otros conceptos, aliados a la
belleza natural. Aquí se establecen los objetivos de manejo, basados
en conceptos que hacen a la perpetuidad, la protección, el flujo de
visitantes impedir actividades depredadoras respetando la cultura
y atendiendo a las necesidades poblacionales del entorno local.
Pero es importante destacar que en lo que hace a la determi-
nación de zonas de reserva los gobiernos departamentales pueden
también constituir áreas de reserva en zonas e incorporarlas a la
ley, por tanto tenemos zonas declaradas de reserva a nivel nacional
y zonas a nivel departamental.
En el caso de algunas áreas como por ejemplo “Quebrada de los
Cuervos”, habiendo sido designado paisaje protegido, por decreto
– 159 –
Julio Facal
departamental 1824/86 incluyendo solo el padrón 4989 de la Inten-

dencia, pero incluyendo además los padrones circundantes 3040 y
1201 (predio privado y otro perteneciente al Estado) tiene actual-
mente un plan de manejo habiéndose firmado un acuerdo entre
el MVOTMA y la Intendencia Municipal de Treinta y Tres, para la
realización de actividades en ésta área denominada “paisaje prote-
gido”. La Ley lo define como “superficie territorial en el cual las inte-
racciones entre el ser humano y la naturaleza a lo largo de los años
han producido una zona de carácter definido de singular belleza
escénica o con valor de testimonio cultural y que podrá contener
valores ecológicos o culturales”.
Entre los objetivos del manejo está al igual que mencionamos
anteriormente, la conservación pero también establecer formas de
esparcimiento y recreación públicas a través del turismo, combi-
nadas con la educación y la cultura local. Es justamente el plan de
manejo del área el encargado de establecer los límites al derecho de
propiedad de los predios que integran el área más allá de lo estable-
cido en la propia ley en su artículo 8º.
Uno de los principales aspectos es quién administra el área
y su uso público. La Ley establece que la designación será hecha
por el Poder Ejecutivo a propuesta del MVOTMA si bien la Ley no
establece el procedimiento, sí establece que corresponde aplicar lo
relativo a la concesión pública; para ello el administrador del área,
tiene que tener de acuerdo al art. 11 del reglamento, capacidad
técnica, administrativa y de gestión cumpliendo con los objetivos
del plan de manejo trazados.
Pueden ser personas públicas o privadas, debiendo designar
un director quién se encargará del relacionamiento con el
MVOTMA, y el cumplimiento del plan y la Ley 17.234. Por tanto,
es aquí donde podemos establecer distintas posibilidades; el que
se deberá regir por el marco jurídico institucional y normativo
referido al uso público en el área, lo que implica además elegir la
figura más adecuada de acuerdo con sus fortalezas y debilidades.
Siguiendo por tanto el concepto de gobernanza establecido por
organismos internacionales en su rol de administrador, mediador
o gerenciador del uso público de un área protegida, pueden esta-
– 160 –
blecerse distintos tipos de acuerdo al sistema normativo actual. Tal

como vimos, tenemos:
a) Designación: la realizará el Poder Ejecutivo a propuesta del
MVOTMA.
b)
Planes de manejo: el que contendrá las condiciones y
acciones necesarias para asegurar el uso (Decreto 52/05)
artículo 14. Entendemos que el propio artículo 12 de la ley
comete a la DINAMA (elaboración de pautas generales para
cada categoría de área y zonas aledañas). Por tanto enten-
demos que existe un mandato expreso (art. 14) y dicho plan
de manejo corresponde sea elaborado por éste organismo y
aprobado por resolución ministerial sin que dicho plan sea
sometido a un procedimiento de autorización ambiental
previa, aunque no así toda obra que se pretenda realizar en
el área y no esté prevista (decretos 349/05).
c) La elaboración el plan especifico de la categoría identificada
dentro del sistema. Allí sí la elaboración de dicho plan es
encomendada a quien administre, teniendo un año a partir
de la administración del área.
d) Entendemos que el artículo 12 por sí solo es claro en cuanto
a que la DINAMA es quien tiene facultades para la elabo-
ración del plan de uso público y sus directrices. El que será
aprobado por resolución ministerial. Por otra parte la apro-
bación de las directrices de planificación del manejo de uso
público, hace el mismo obligatorio.
¿Es viable el cobro de entradas o el producido por la explo-
tación de las áreas? De acuerdo con el título II de la ley 17.234, el
producido deberá ir necesariamente al Fondo creado a tales efectos
por dicha ley. Esto es claro que será así mientras el producido, y los
servicios sean prestados por el Estado, ya que de lo contrario, toda
tarea de administración pública no realizada por el Estado implica
necesariamente crear los mecanismos necesarios para que los
administradores puedan hacer sustentable su actividad.
Entendemos que por tanto en la concesión pública que se
realice del área, sea ésta a públicos o privados deberán establecerse
– 161 –
Julio Facal
claramente las pautas para el cobro de entradas y venta de servi-

cios. El hecho de ser propietario del predio, en la medida que se
limita el derecho de propiedad y el particular debe necesariamente
permitir el uso, no implica ninguna forma de retribución o percep-
ción de dividendos por productos entradas o servicios en el área en
la medida que dicho particular, no realice tareas de administración
debidamente concesionadas o no lesionen tal como dijimos ante-
riormente aspectos patrimoniales que puedan ser estimables en
dinero fuera de las limitaciones impuestas; en este caso la adminis-
tración deberá evaluar los mecanismos a efectos de impedir posi-
bles reclamos.
En la medida que la ley no prevé aspectos impositivos y la
facultad de derogar o crear tributos es privativa del Poder Ejecutivo,
dichos servicios, el ingreso a las áreas y el precio de los mismos se
regirán por las pautas generales en materia impositiva .
Es el Poder Ejecutivo a propuesta del MVOTMA además quien
deberá fijar los precios por la prestación de servicios, explotación e
ingreso al área.
Por último los contratos con los propietarios de los predios
deberán ser firmados entendemos por el titular de los mismos con
al Ministerio o en su defecto la Dinama con funciones delegadas.
También una vez concesionada la administración de dicho uso, la
propia administración podrá celebrar acuerdos con los propieta-
rios a efectos de viabilizar voluntariamente el cumplimiento de los
objetivos.
La administradora de uso público, solo debe administrar el
uso, administrar el ingreso, cobro de entradas prestación de servi-
cios, o eventualmente contratar con aquellos que presten servicios
en el área.
En cuanto a las sanciones ante posibles infracciones, el órgano
de imponer dichas sanciones de acuerdo con los artículos 18 y
siguientes de la Ley es el MVOTMA; quien delegará en DINAMA
y ésta a su vez, en los funcionarios y personal que se encargue de
las distintas áreas. Las sanciones pueden ir desde la multa hasta la
suspensión o cancelación de permisos o incautación de objetos;
– 162 –
entendemos que lo mismo corre para los propietarios de los predios

que consentido el plan de manejo no respetaren el mismo.
Por tanto, es aquí donde podemos establecer distintas posibi-
lidades; el que se deberá regir por el marco jurídico institucional y
normativo referido al uso público en el área, lo que implica además
elegir la figura más adecuada de acuerdo con sus fortalezas y debili-
dades. El procedimiento a seguir de acuerdo con la ley es el corres-
pondiente a la concesión de un servicio público. El TOCAF, en
materia de contratación administrativa establece el procedimiento
de adjudicación en su art. 33 que no es otro que la licitación.
El Administrador deberá designar un director que será el encar-
gado de interactuar con el MVOTMA así como de hacer cumplir los
planes de manejo. El administrador será responsable por tanto de
la administración, pero además de la gestión, debiendo ejecutar e
implementar el plan de manejo con las directrices y coordinada-
mente con Dinama y sujeto aprobación del MVOTMA. También
deberá monitorear la gestión, así como rendir cuentas de su actua-
ción como cualquier acto de administración También deberá
implementar y desarrollar conjuntamente con el MVOTMA y el
Mintur, y la dirección de turismo del Gobierno Departamental, el
plan de uso público turístico. Siguiendo por tanto el concepto de
Gobernanza establecido por organismos internacionales en su rol
de administrador, mediador o gerenciador del uso público de un
área protegida, pueden establecerse distintos tipos de acuerdo al
sistema normativo actual:
3.4. Sistemas de gobernanza de las áreas públicas

protegidas de uso turístico
Es claro que a efectos de poder trabajar un área protegida desde
el punto de vista turístico, deberá establecerse por la complejidad
que encierra, un sistema de administración o gobernanza. En este
sentido tenemos:
a) Sistemas públicos de gobernanza:

La propia norma establece de artículo 11 que la administra-
ción puede estar a cargo de una persona pública o privada. Remi-
– 163 –
Julio Facal
tiéndonos a la definición de concesión de servicio público como

el encargo temporal a una persona de la ejecución de un servicio
público trasmitiendo poderes jurídicos y efectuándose la explota-
ción bajo vigilancia y contralor pero por cuenta y riesgo del conce-
sionario (Sayagués Laso), está claro que perfectamente la Adminis-
tración pública (ej. Gobierno Departamental) podrá hacerse cargo
de la administración del uso público del área. Esta primera forma
de Gobernanza entendemos tiene aspectos particulares que le son
favorables a saber:
a) El turismo es un cometido social del Estado.
b) Rige para el Estado el principio de subsidiariedad (Ley
19.253) por lo cual tratándose de una zona de paisaje protegido, y
de riqueza nacional deberían tener acceso a su disfrute todos los
uruguayos, más allá de que la actividad fuera sustentable.
c) El Gobierno Departamental más allá de las potestades del
MVOTMA, tiene por mandato constitucional como ya vimos pautas
claras en cuanto a la ordenación del territorio, todo lo cual es refor-
zado por la ley18.308 y la propia 17.234.Lo que implica necesaria-
mente ser el custodio de esos valores patrimoniales públicos.
d) El Gobierno Departamental tiene dentro de sus cometidos
fomentar y desarrollar el turismo en la zona de su Departamento tal
como mencionáramos al principio.
En este sentido para la administración del uso público por
parte de un sistema público, creemos que los Gobiernos Depar-
tamentales, través de la Dirección de Turismo serían las personas
más adecuadas para ello ya que se combinan todos los elementos
que a nuestro juicio son esenciales por los propios caracteres del
área a administrar. En este caso deberá instrumentarse la forma
de administración de los ingresos del área por servicios, entradas
y otras actividades ya que como vimos los mismos deberían ir al
fondo creado por la ley 17.234. Por tanto, en dicho pliego licita-
torio se deberán establecer las condiciones del contrato con quién
gestionará el uso del área pública.
– 164 –
b) Sistemas mixtos de gobernanza.

Dado que la Constitución reconoce de modo implícito la
importancia de lo municipal en la gestión turística y a su vez, es
prudente reconocer la importancia de la experiencia de los parti-
culares para gestionar una actividad en la que ellos son los princi-
pales responsables. En este caso al tratarse de combinar un sistema
nacional de áreas protegidas, el cuidado de su uso y el desarrollo
sobre el mismo de políticas de turismo, entendemos que existe una
herramienta adoptada por distintas legislaciones comparadas que
bien puede servir de modelo inspirador, relativo a la definición y
gestión de una promoción de Uruguay como destino turístico, con
facultades suficientes para controlar la estandarización de los servi-
cios turísticos atendiendo a su calidad.
El ejemplo podría ser una persona pública no estatal, como
corporación turística, conjugue representación pública y privada y
administre recursos públicos generados con la finalidad de atender
esta promoción. Ello permitiría la participación de los particulares
con su experiencia e impronta, al mismo tiempo que garantizaría
los controles y regímenes de Derecho Público para garantizar la
consecución del interés general ínsito en este cometido. (ej. Caja
Profesional, Inac, Inavi, Impo o bien el Instituto de Promoción en la
República argentina).(104)
La creación de personas públicas no estatales son ejercicio de
funciones públicas, y el cumplimiento de cometidos estatales, es
extra constitucional por no estar previstos en la Constitución, no
obstante lo cual, y atento al denominado principio de efectividad
dichos sujetos de derecho existen, y necesitarían para su creación
una ley especial.
Otro ejemplo podría ser la Ley de Participación Público Privada
.En este ejemplo la finalidad es doble; por un lado optimizar el uso
de las finanzas públicas y por otro lado aumentar la calidad de los
servicios que tradicionalmente ha desarrollado o prestado el sector
(104) Personas públicas para estatales y no estatales. Ruben Flores Dapkevicius.

Monografías. http://www.monografias.com/trabajos89/personas-publicas-no-estatales-
y-paraestatales- uruguay/personas-publicas-no-estatales-y-paraestatales-uruguay.shtml
– 165 –
Julio Facal
público. Hoy día Uruguay tiene en el TOCAF, normas que lo habi-

litan a celebrar contratos público privados como las concesiones de
obra pública; si bien lo que busca esta ley como objetivo es permitir
el desarrollo de infraestructura pública a través de contratos entre
la Administración Pública y privados.
La ley no admite la asociación de ningún tipo entre el Estado
y los particulares, ni la posibilidad de crear ente jurídico alguno
en el que el sector público y el privado sean “socios”, sino que solo
contempla la posibilidad de celebrar contratos (posibilidad que ya
está prevista en el derecho vigente). Por tanto, estamos ante una
modalidad de contratación a través de la cual la Administración
Pública puede celebrar cualquier tipo de contrato permitido por el
marco legal a que refiere la ley 18.786.
“Se consideran contratos de participación publico privada
aquéllos en que la Administración Pública encarga a un contratista,
por un período determinado en función de la duración de la amor-
tización de las inversiones o de las fórmulas de financiación que se
prevean, la realización de obras o de suministros o servicios nece-
sarios para el cumplimiento de determinados objetivos de servicio
público o relacionados con actuaciones de interés general..”
Si bien las situaciones previstas son la construcción, instala-
ción o transformación de obras, equipos, sistemas y productos
o bienes complejos, así como su mantenimiento, actualización
o renovación, su explotación o su gestión, la gestión integral del
mantenimiento de instalaciones complejas.
También La fabricación de bienes y la prestación de servicios
que incorporen tecnología específicamente desarrollada con el
propósito de aportar soluciones más avanzadas y económicamente
más ventajosas que las existentes en el mercado. , por otra parte
refiere también a otras prestaciones de servicios ligadas al desa-
rrollo de servicios públicos o de interés.
Es justamente aquí en la medida que la administración del uso
público esté asociada al desarrollo de cierta infraestructura a saber;
miradores, hoteles en el área, entrada y zonas de esparcimiento,
estacionamientos, servicios, plataformas etc., quién contratare con
– 166 –
el Estado perfectamente podría tener incluido dentro del desa-

rrollo de esa infraestructura, la explotación y la administración del
Uso público conjuntamente con un férreo control participativo del
propio Estado.
Como características de los proyectos PPP: tenemos que el
contratista (empresa privada) puede intervenir en el proyecto en
cuanto al diseño, financiación, construcción, mantenimiento y
operación. La idea es que las obras se realicen con financiamiento
privado (contratista o terceros) a cambio de pagos de los usuarios
(entradas, pagos por servicios). El contratante (sector público) paga
o acuerda las condiciones por la disponibilidad y por un servicio de
calidad. La obra queda en manos del estado finalizado el contrato.
Se asumen los riesgos por las partes y el sector privado asume obli-
gaciones por un plazo de 20 a 30 años. La Administración Pública
(en este caso Mvotma, Intendencia) contratante paga para poder
brindar un determinado servicio en determinadas condiciones
También se puede pagar por usuario o conceder la explotación y
que dicha infraestructura o servicio público se pague solo con la
explotación, al igual que en las concesiones de obra pública el
privado realiza la inversión y recupera con el cobro de servicios, la
explotación y la administración.
Como ventaja de los proyectos PPP: tenemos que permite el
traslado de los riesgos al sector privado, además de que mejora
notoriamente la eficiencia en la gestión de proyectos debido a
la mejor capacidad técnica, mayor conocimiento específico de
quién se presente a realizar la gestión donde intervienen una serie
de organismos como el Tribunal de Cuentas y la OPP (Oficina de
planeamiento y presupuesto).
Los proyectos tienen distintas etapas a saber:
a) iniciativa pública.
b) iniciativa privada presentada por el proponente.
Si bien queda claro que en la esencia de la ley se encuen-
tran proyectos de infraestructura en principio de gran magnitud;
pensamos que en la medida que en la administración del uso
público de un área protegida se juegan factores diversos como son,
– 167 –
Julio Facal
el interés general, la importancia de la declaración de área prote-

gida, la actividad turística, la sostenibilidad y la sustentabilidad del
proyecto y que esto genera sin duda un cambio social importante;
en la medida que exista la posibilidad de desarrollo de infraestruc-
tura no solo en la zona sino en las zonas contiguas, la presentación
de proyectos asociados tanto al Gobierno Departamental, como
a la propia DINAMA para la administración del uso público con
facultades para explotar los posibles beneficios que esa infraestruc-
tura y los servicios pudieren arrojar por un período determinado
no sería un forma de asociación con el Estado que debería a priori
descartarse.
c) Sistemas privados de gobernanza; el fideicomiso como
ejemplo.
Es un negocio por el cual uno o varios sujetos (fideicomitentes
o fiduciantes) transmiten a otro (fiduciario) determinados bienes
o derechos en propiedad fiduciaria con la finalidad de que éste los
administre o disponga de ellos en beneficio de una o varias personas
o entidades (beneficiarios).
La creación de un fideicomiso supone la constitución de un
patrimonio independiente (patrimonio fiduciario), que puede inte-
grarse con bienes o derechos de cualquier naturaleza, presentes o
futuros. Dichos bienes constituyen un patrimonio de afectación,
separado de los patrimonios del fideicomitente, fiduciario y bene-
ficiario, por lo que quedan fuera del alcance de los acreedores de
cualquiera de dichos sujetos.
El contrato de fideicomiso bajo la normativa nacional tiene por
partes al fideicomitente (quien transfiere los bienes al fideicomiso)
y al fiduciario (quien los recibe en propiedad fiduciaria). Ellos son
quienes suscriben el contrato al momento de constitución del fidei-
comiso, por lo tanto, la aceptación del o de los beneficiario/s no es
requisito necesario para que se perfeccione el contrato de fideico-
miso ni para que el mismo despliegue sus efectos.
Los fideicomisos de administración/inversión son aque-
llos en los cuales se transfiere la propiedad de bienes o derechos
a un fiduciario para que los administre conforme a lo establecido
– 168 –
por el fideicomitente, destinándose el producido de los mismos al

cumplimiento de una determinada finalidad. Como regla general,
el fiduciario debe proceder a realizar las operaciones de guarda,
conservación y cobro de sus frutos o rentas, entregando éstas al
fideicomitente o a quien éste designe.
La ley establece: “ El fideicomiso es el negocio jurídico por medio
del cual se constituye la propiedad fiduciaria de un conjunto de dere-
chos de propiedad u otros derechos reales o personales que son trans-
mitidos por el fideicomitente al fiduciario para que los administre o
ejerza de conformidad con las instrucciones contenidas en el fideico-
miso, en beneficio de una persona (beneficiario), que es designada
en el mismo, y la restituya al cumplimiento del plazo o condición al
fideicomitente o la transmita al beneficiario. Podrá haber pluralidad
de fideicomitentes y de beneficiarios.”
No solo se pueden ceder un bien sino el uso, el usufructo por
ejemplo.
Para el caso que el predio fuera privado, implicaría un nece-
sario consentimiento de los propietarios y al mismo tiempo se
necesitaría la transferencia a ese fondo, del derecho de uso que
hoy recae sobre el Mvotma cuya finalidad es cederlo al uso público
previamente administrado. Por tanto; o bien se ceden los predios
y el uso o solamente este último para que sea administrado por un
fiduciario que será el que resulte elegido en el proceso de selección
para la administración.
El contrato de fideicomiso encomendará al fiduciario la reali-
zación de todas las actividades inherentes a la administración del
uso público, pudiendo inclusive celebrar contratos de obra, infraes-
tructura entre otras.
En atención al eventual impacto de la normativa introducida
por la Ley Nº 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo
sostenible, respecto, por ejemplo, a la construcción en zona rural,
destinos de explotación, accesos al predio librados al uso público,
el plazo del fideicomiso no puede exceder de 30 años por lo cual al
término éste debe disolverse buscando otras alternativas. Hay que
tener en cuenta también los aspectos tributarios del fideicomiso.
– 169 –
Julio Facal
En definitiva un sistema privado de gobernanza debe estar

asociado a la idea que la administración de ese uso público, esté
asociada a servicios cobro de entradas y mantenimiento y desa-
rrollo de infraestructura, sea sustentable y por tanto tenga por sí
una finalidad lucrativa en el entendido que administración de uso
público y lucro no son incompatibles.
Tenemos que tener claro que en la medida que el uso público
estará asociada al turismo, ésta actividad de por sí es una actividad
privada, lucrativa y sustentable para quienes la realizan y que por
el principio de subsidiariedad, la actividad turística o bien está
asociada al lucro y la desarrollan los privados o bien hablamos de
turismo social y en defecto de los privados es desarrollada por el
estado como cometido social.
Tenemos dos sistemas:
a) Asociado a una idea no lucrativa, con un fuerte contenido
social y un involucramiento importante de la comunidad local y
organizaciones sociales afines al desarrollo y mantenimiento de
la actividad. En el primer punto está claro que perfectamente una
persona física o jurídica que pueda tener un proyecto de gestión y
desarrollo del uso público turístico del área con idoneidad técnica,
entendemos podría ser candidata a la administración de ese uso
público; en este sentido perfectamente el vehículo societario (socie-
dades comerciales anónima o responsabilidad limitada ) y la acti-
vidad empresarial en la combinación de capital y trabajo ajeno, son
las llamadas en primer término a ser candidatas en este sentido.
b) La figura del consorcio previsto en la ley de sociedades
comerciales en también puede ser una figura acorde (asociación
de distintas empresas con una finalidad común, donde cada cual
mantiene su independencia jurídica). Para que este tipo de insti-
tuciones de derecho privado tengan cabida administrando el uso
público del área protegida entendemos deberán tener la posibi-
lidad de desarrollar planes de gestión y desarrollo sustentables
vinculados a la actividad turística como forma de planificar su acti-
vidad, de lo contrario vemos bastante complejo el panorama que
se plantea.
– 170 –
En el segundo caso, una finalidad no lucrativa; entendemos

que perfectamente tanto la figura de las fundaciones (un patri-
monio afectado a una actividad) ONG, o asociaciones civiles
que no tengan finalidad de lucro podrían ser las llamadas a la
administración del uso público; en este ámbito de participación
incluso otro tipo de organizaciones como clusters, o conglo-
merados o corporaciones en la medida que desarrollen perso-
nería jurídica en el sentido mencionado y tengan la capacidad
e idoneidad técnica , podrán ser candidatas a un modelo de
gobernanza que se adapte a las necesidades requeridas; téngase
presente que en este caso no estamos hablando de personas que
tengan la capacidad de financiamiento o inversión que tienen
los privados y que por otra parte no tienen finalidad de lucro,
razón por la cual depende muchas veces del cumplimiento de
sus objetivos sociales y el voluntarismo de las personas que las
integran.
c) Pensamos que tanto por los valores que están en juego,
como por el desafío planteado, en la medida que éste implica admi-
nistrar, gestionar, desarrollar planes de uso público que protejan
el medioambiente y atraigan corrientes turísticas consolidando al
área protegida como verdadero producto turístico idea de sustenta-
bilidad tiene que estar presente (si bien no inmediata pero sí futura)
en la administración del uso público de la zona de referencia. En
ese sentido, El Estado, una persona pública no estatal, la asociación
público privada o un administrador privado aparecen como alter-
nativas viables en la medida que el plan de gestión y desarrollo vaya
acompañado de obras de infraestructura y que la explotación del
uso permita generar recursos genuinos.
Sin embargo, nos parece por las propias características del área
protegida como producto turístico, y dado el marco legal ante-
riormente mencionado, que la forma jurídica que más se adapta
es la de administración pública , con régimen de concesiones
a privados o el fideicomiso de administración anteriormente
mencionado previo estudio de los distintos aspectos tributarios
y legales que pudieran incidir. En ese marco nos gustaría tomar
como ejemplo la legislación argentina sobre administración de
– 171 –
Julio Facal
Parques Nacionales,(105) que crea a estos efectos un organismo
(105) Ley argentina 22351, establece dentro de las competencias de la ANP (admi-
nistración de parques nacionales: n) Salvo el caso previsto en el tercer párrafo del artí-
culo 6º, dentro de las áreas que integran el sistema de la Ley, la Administración de Parques
Nacionales será la autoridad exclusiva para la autorización y reglamentación de la cons-
trucción y funcionamiento de hoteles, hosterías, refugios, confiterías, grupos sanitarios,
campings, autocampings, estaciones de servicio u otras instalaciones turísticas, así como
para el otorgamiento de las respectivas concesiones y la determinación de su ubicación, la
que coincidirá en todos los casos con los objetivos y políticas fijadas tanto para el turismo
como la Seguridad Nacional. Las mencionadas instalaciones podrán ser construidas por
la actividad privada o por la Administración de Parques Nacionales, pero no explotadas
directamente por ésta sino por concesión. En los casos en que la actividad privada no
tenga interés, podrá explotarlas directamente con fines de fomento. o) La promoción del
progreso y desarrollo en la Reservas Nacionales con arreglo a lo prescripto por el artículo
10º, mediante la construcción de caminos, puentes, escuelas, sistemas de comunicación,
muelles, puertos, desagües, obras sanitarias o establecimientos asistenciales, pudiendo
celebrar convenios y efectuar aportes para el estudio, la financiación y ejecución de esas
obras, y solicitar de las reparticiones públicas respectivas la cooperación necesaria para
esos fines, coordinando e incluyendo dichas acciones en los planes y programas de la
Política de Frontera.
p) El cuidado y conservación de los bosques existentes en las áreas que integran el
sistema de la ley; la prevención y la lucha contra incendios pudiendo para ello requerir los
medios y servicios personales necesarios, como carga pública, de acuerdo con lo estable-
cido en la Ley 13273.
q) El manejo de la riqueza forestal existente en las Reservas Nacionales, pudiendo
autorizar su aprovechamiento y tomar las medidas de protección que juzgue conve-
nientes o necesarias.
r) La elaboración y aprobación de Planes Maestros y de Áreas Recreativas que
prevean, con largo alcance, la acción a cumplirse en cuanto a la protección y conserva-
ción de los recursos naturales, calidad ambiental y asentamientos humanos, para la mejor
aplicación de lo previsto en los incisos k), l), m), n), o), p) y q).
La estructuración de sistemas de asentamientos humanos, tanto en tierras particu-
lares como estatales, quedará condicionada a la previa autorización de los Planes Maes-
tros y de las Áreas Recreativas, según el caso, no pudiendo los asentamientos exceder el
diez por ciento (10%) de la superficie de cada Reserva. La superficie destinada a tales fines
en Zona de Frontera deberá fija rse para cada caso en coordinación con el Ministerio de
Defensa.
s) Proveer lo conducente a la prestación de los servicios Públicos en su jurisdic-
ción cuando los mismos no puedan ser prestado satisfactoriamente por los organismos
competentes.
t) Recabar de las autoridades nacionales, provinciales o municipales en su caso, toda
la colaboración que se necesita para la mejor realización de sus fines.
u) Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 14 mantener relaciones oficiales
directas con los Ministros, Secretario de Estado y demás Autoridades Nacionales, así
como también con Gobernadores y otras Autoridades provinciales y municipales.
v) La delimitación y amojonamiento de los perímetros de los Parques Nacionales,
Monumentos Naturales y Reservas Nacionales. w) Resolver sobre la toponimia en los
lugares sujeto a su jurisdicción procurando restablecer la original.
– 172 –
específico de Gobernanza con funciones bastante más amplias

que lo que la legislación nacional le confiere al MVOTMA en
este aspecto; lo cual a nuestro entender podría dar origen a una
reforma legislativa en tal sentido; proponer un proyecto de ley
que cree un organismo que tenga por objetivo la administración
de las áreas nacionales protegidas.
Al carecer de un organismo administrador único a nivel nacional,
siendo lo que prevé nuestra ley un organismo de contralor y fiscali-
zación pero que a la hora de administrar deberá conjuntamente con
el Poder Ejecutivo designar el administrador del área, nos parece
que perfectamente el Poder Ejecutivo deberá recurrir al régimen de
Concesión Pública, haciendo un llamado a eventuales interesados
a administrar dicha área, estableciendo dentro de dicho llamado
las bases de la adjudicación el que deberá contemplar el plan de
manejo establecido para el área.
Los pasos serían; establecer las bases del llamado, adjudicar
la administración del uso público de acuerdo a lo que establece
la normativa vigente en materia de adjudicaciones y por último
coordinar y aprobar juntamente con el Poder Ejecutivo la misma.
Entendemos que dentro de las personas llamadas a presentarse ,
la autoridad municipal tendría determinadas ventajas en cuanto
a que la misma tiene un mandato constitucional que establece el
deber de coordinar aspectos que hacen al ordenamiento territo-
rial y a las políticas de turismo con el gobierno nacional, lo que
permitirían a nuestro entender coordinar políticas administra-
tivas tendientes a conservar, desestacionalizar y desarrollar una
política de turismo sostenible y de calidad dentro del área, coor-
dinada con el Ministerio de turismo.
x) Contratar, previo concurso de antecedente u oposición, científicos o técnicos

Argentinos cuando por su especialidad resulte necesario utilizar sus servicios para el
cumplimiento de los fines de esta ley.
En casos excepcionales, debidamente acreditados, podrán contratarse en forma
directa científico y técnicos argentinos y/o extranjeros.
Artículo 19º: Toda entidad o autoridad pública que realice o deba realizar actos admi-
nistrativos que se relacionen con las atribuciones y deberes determinados en este Título,
deberá dar intervención previa a la Administración de Parques Nacionales.
– 173 –
Julio Facal
Por otra parte, de resultar adjudicataria, la autoridad muni-

cipal podría al mismo tiempo concesionar determinados servi-
cios en el área, así como contratar dentro del régimen establecido
en el TOCAF con privados; por otra parte contratar consultorías,
establecer estudios dentro del área que permitan la mejora de los
planes de manejo, coordinar con el gobierno nacional políticas de
infraestructura dirigidas a un turismo de calidad como principales
objetivos.
La autoridad municipal tiene por sus propias características
de defensa y ordenamiento del territorio otorgado por la propia
constitución y por ser un organismo autónomo, coordinado con el
Gobierno Central, cualidades que lo hacen viable como un orga-
nismo innato para la administración de dicha área.
El propio principio de subsidiariedad le otorga a los gobiernos
Municipales, particulares características para administrar el uso
público de un área que debe combinar aspectos diversos: conser-
vación, turismo de calidad, turismo social entre otros. De resultar
adjudicatario un organismo privado (ONG, empresa privada)
entendemos deberá presentar dentro de los requisitos a las bases de
llamado, un plan de sostenibilidad financiera, que haga presumir
que no conspirará contra la actividad a desarrollar.
Una vez designado el administrador del uso público, el mismo
tendrá a su cargo la gestión y desarrollo de las actividades en el área.
Dependiendo de la modalidad de contratación y administración
por la que se hubiere optado, existen en torno al área distintas fases
a ser desarrolladas para que pueda planificarse y promocionarse
como un producto turístico; en dicho proceso será fundamental la
gestión del administrador (y para ello la idea de sustentabilidad es
importante) pero además del Estado y las organizaciones sociales
que rodean al producto.
En principio la comercialización de las actividades turísticas
que el área desarrolle una vez promovido como recurso turístico
ingresan en el ámbito de la libertad de mercado, razón por lo cual
todos los operadores turísticos debidamente acreditados ante
el MINTUR Ley 19.253 estarán aptos para la comercialización de
– 174 –
paquetes, excursiones, contratación de guías , turismo receptivo y

demás actividades que se desarrollen en la zona. Entendemos que
no es conveniente por las razones esgrimidas y por posible contra-
dicción con la ley 18.159 (promoción y defensa de la competencia)
asignar en exclusividad el desarrollo de actividades turísticas
entorno al recurso a ningún operador en especial sino, contribuir
a su promoción de forma tal que todos los operadores inscriptos
puedan comercializar el área como producto turístico.
Sin embargo, el Administrador del uso público, entendemos
está facultado para la subcontratación de desarrolladores de servi-
cios turísticos, como ser: paradores, servicios de gastronomía,
equitación, senderismo, turismo aventura, dentro del área, a través
de las distintas modalidades de contratación que prevé nuestro
sistema legal vigente.
4. Turismo y patrimonio histórico

Podemos afirmar que el turismo cultural se ha convertido sin
lugar a dudas en recurso turístico por excelencia de los estados. En
este sentido la Legislación española (Galicia) establece: “garantizar
el aprovechamiento racional de los recursos turísticos, velando para
que se proteja y respete en todo momento, la riqueza cultural y el
patrimonio histórico-artístico, el medioambiente y la forma de vida
de la población de Galicia”
En Uruguay es tratado como un recurso a través de la Ley
17.631 que establece: “decláranse zonas prioritarias para el desa-
rrollo turístico, las referidas a la Guía Turística Nacional Histórica
Cultural, cuya confección se comete al Ministerio de Turismo”.
En algunos países como en Italia encontramos el origen de la
noción de bien cultural; esto es así por poseer el mayor patrimonio
cultural de la humanidad; la Comisión italiana de patrimonio
cultural en un informe concluye concluye:
“La necesidad de establecer el concepto de bien cultural, de
bienes cuya protección requiere de inventario previo siendo que los
bienes culturales necesitan una tutela diferente de los otros bienes”.
– 175 –
Julio Facal
Se trata entonces de conservar el bien y considerarlo testi-

monio histórico para acrecentar el conocimiento humano; turismo
fuente de conocimiento por los Estados, para lo cual deberán como
vimos, inventariar y clasificar en bienes arqueológicos, artísticos,
históricos, ambientales, archivísticos, documentales entre otros.
Un aspecto a considerar, es el Interés público, intervención
del poder público. Para ello es necesario Individualizar y definir un
bien cultural: “aquel que constituye testimonio material dotado de
valor civil, y relevancia jurídica que amerita la intervención estatal”
Pero para ello, los ciudadanos tienen especiales deberes como
la custodia, la conservación. Estamos ante un nuevo concepto;
bien cultural, ambiental. Y para poder conservar el patrimonio, se
requiere financiamiento, para su restauración y conservación.
Turismo cultural es entonces la actividad turística relativa a esos
bienes, según la UNESCO, hablamos de la “necesidad de conservar y
proteger el patrimonio universal , libros, obras de arte, monumentos
de interés histórico o científico”
El Consejo de Europa ha establecido al igual que Uruguay, el
“día del patrimonio”, siendo para la Unión Europea imprescindible
facilitar la integración al patrimonio. Ahora bien; la noción de bien
cultural, y su protección, incide en diversos sectores, por lo cual es
necesaria una planificación territorial integral. Y hablamos nueva-
mente de coordinación interadministrativa. Se requiere fomento y
gestión por lo cual de no lograrse una planificación adecuada, el
riesgo es oponer la administración pública frente a los privados.
Debe concebirse el fomento como la actividad cumplida por
los poderes públicos, en orden incentivo o cooperación de las acti-
vidades de los particulares y que presentan interés público sin que
ellas sean declaradas como servicio público” Establecer la nece-
sidad de que los particulares inviertan en el patrimonio cultural
a través de exoneraciones, incentivos, fondos de restauración y
conservación. Los bienes culturales también producen ingresos y
esto mejora la rentabilidad del turismo para el Estado.
El turismo no degrada el patrimonio por el contrario es un estí-
mulo para la conservación y desarrollo. Por ésta razón, el uso turís-
– 176 –
tico es compatible con el patrimonio, pero en algunos casos se debe

limitar el acceso ya que existe un evidente riesgo de pérdida ante el
avasallamiento o el mal uso por parte de los turistas.
Dependiendo del tipo de bien cultural, tendremos un mayor o
menor interés en los privados en la explotación de los mismos; por
ejemplo, si la finalidad es únicamente cultural y con poca posibi-
lidad de rentabilidad (murallas, vestigios), seguramente el interés
va a ser público; pero si dichos bienes tienen alguna rentabilidad,
seguramente la iniciativa privada establezca lazos jurídico contrac-
tuales con la pública.
En este sentido existen bienes históricos o culturales de fácil
utilización económica donde la empresa puede ser partícipe; el
turismo cultural, es conveniente para la mejora y conservación del
bien así como la planificación cultural.(106)
Es claro que el patrimonio cultural es un recurso turístico; al
punto que las normas sobre patrimonio histórico no quedan en
meras declaraciones de organismos internacionales sino que han
sido recogidas en las Constituciones y Leyes de los distintos países
que se han suscripto esta corriente; Portugal, Eslovenia, República
Checa, Alemania, España, Italia le han dado a estas normas rango
constitucional “Conservar y acrecentar los bienes culturales del
pueblo portugués, proteger el ambiente y la naturaleza y conservar
los recursos naturales”(107)
Para Peter Haberle, nos encontramos en un movimiento de
constituciones culturales, donde la cultura sería el cuarto elemento
configurador del Estado constitucional junto con los tres clásicos
de territorio, pueblo y poder, de manera tal que el Estado tiene su
.
identidad propia a través de la cultura.(108)
(106) Alfonso Salgado Castro. La dimensión turística del patrimonio cultural.

Régimen de los recursos turísticos, José Tudela Aranda. Revista Aragonesa de Administra-
ción pública. Zaragoza. 1999
(107) Constitución de Portugal.
(108) Peter Haberle. La protección constitucional y universal de los bienes culturales.
Un análisis comparativo. Revista española de Derecho Constitucional Nº54/98.
– 177 –
Julio Facal
La gestión cultural del turismo tiene distintas fases que

comprenden la iniciativa, la elaboración de un proyecto y por
supuesto la aprobación de la autoridad competente y la ejecución
del mismo.
Esto requiere de conocimiento e investigación de los recursos,
el conocimiento de los visitantes y actores a involucrarse, la zonifi-
cación del bien (senderos a realizarse, caminos, corredores, señali-
zación), un diseño del flujo turístico; capacidad de recepción de los
visitantes entre otros elementos.
Ley 14.040 crea Comisión de patrimonio Histórico y Cultural
de la Nación.
En su art. 1º establece la representación por parte del Director
del Museo Histórico Nacional, el Director del Archivo General de la
nación, el Director de la Biblioteca Nacional, el Director del Museo
de Bellas Artes, y representantes de los distintos Ministerios, entre
los que se encuentran Cultura, Interior, Relaciones Exteriores entre
otros algunas asociaciones privadas pero sin embargo no menciona
el Ministerio de Turismo en lo que es para nosotros una importante
omisión, que fue subsanada por la Ley 17.631 al crear la Comisión
de Fomento del Turismo Interno Permanente de carácter histórico,
artístico y Cultural.
Los cometidos de la Comisión que crea la Ley 14.040 son entre
otros, asesorar, investigar, proponer. La Ley declara de interés
nacional la actividad de inversión en materia de patrimonio histó-
rico. Se prevé la creación de un Fondo especial y en el artículo 4º de
la Ley 17.631, se declara zona prioritaria para el desarrollo turístico
las referidas en la Guía Turística Nacional Histórica Cultural cuya
confección se comete al Ministerio de Turismo. En este sentido el
Mintur tiene potestades entonces para declarar como recurso turís-
tico todo bien cultural a ser incluido por el Estado en el inventario
que realice.
La declaración de monumento histórico, se realiza a través de
un procedimiento que conlleva la aprobación del Poder Ejecutivo a
propuesta de la Comisión y el bien queda a partir de ese momento
afectado por servidumbres como son la prohibición de realizar
– 178 –
modificaciones arquitectónicas de relevancia, destinar el bien a

finalidades que sean incompatibles con su carácter de bien cultural,
y además de la obligación de conservarlo. Es decir un deber ciuda-
dano de conservación y cuidado con la colaboración de la Comi-
sión que podrá llegar hasta el 50% del valor del bien.
La Ley 14.960 prevé una serie de exoneraciones para el propie-
tario del Inmueble, o sea que además de ser un motivo de orgullo
debido a la protección estatal, goza de beneficios fiscales. La contra-
partida es la conservación y el mantenimiento que de no cumplirse,
será pasible de multas y en algunos casos el Estado podrá proceder
a la expropiación.
Los inmuebles declarados patrimonio histórico están exone-
rados del Impuesto de Primaria, y se encuentran excluidos de la
liquidación del Impuesto al Patrimonio y puede exonerar en forma
total o parcial la contribución inmobiliaria en caso de realizar obras
de mantenimiento. También en el reciclaje autorizado podrán
exonerar determinados impuestos como el IVA sobre la importa-
ción de materiales y a un crédito fiscal por IVA en la adquisición de
esos materiales en plaza.
En algunos países como España, México y Argentina tienen
también un régimen fuerte de exoneraciones fiscales en estos
aspectos.
También el propietario podrá hacer converger ambos regí-
menes, es decir los que prevé la Ley de Promoción de Inversiones
que ya analizamos 16.906 con las exoneraciones puntuales por
monumento histórico, viendo cual es el régimen más beneficioso.
Se prevé la posibilidad de convenir con el propietario régimen
de visitas públicas y se establece que ante la negativa del propie-
tario, se utilice como alternativa la expropiación toda vez que
existan razones que lo justifiquen, tal como establece la Constitu-
ción. Toda restauración o salida del país deberá contar con autori-
zación del Poder Ejecutivo.
El Decreto reglamentario es el 536/72 que establece la regla-
mentación de los aspectos señalados, incluye un inventario de
– 179 –
Julio Facal
bienes y un procedimiento específico para la declaración de patri-

monio histórico en sus artículos 4 y 5.
Debemos señalar el interés internacional existente, tal como
hemos visto en las declaraciones universales acerca de la protección
y conservación de los recursos culturales e históricos de los estados,
y estos aspectos deben ser recogidos por la legislación nacional.
Esto implica además, establecer normas generales de responsabi-
lidad de poseedores y propietarios por la guarda y conservación así
como la prohibición de destrucción total o parcial y reglas acerca de
toda labor sobre esos bienes (restauración, remodelación) lo que
deberá ser autorizado por la Comisión.
Los Estados deben establecer formas de participación público
privada para fomentar la inversión para preservar el patrimonio e
invertir en conjuntos de preservación histórica.
Esto conlleva necesariamente un régimen de exoneraciones e
incentivos.
Se trata por tanto de redimensionar el turismo; la necesidad de
enseñar la cultura para mantenerla viva y el turismo es una herra-
mienta adecuada para ello; existe una evidente retroalimentación.
El patrimonio cultural y natural están relacionados, la nece-
sidad de separar lo inalterado de lo modelado por el hombre siendo
que todo ello es sin duda cultural y el patrimonio cultural enten-
demos es un recurso básico para la política turística. Por ello existe
una obligación del Estado de descubrir, investigar, inventariar y
generar una política de recursos culturales, fundada en una sólida
concepción cultural con identidad; de lo contrario se corren ciertos
peligros como la trivialización de los recursos culturales.
El punto de partida es un marco regulatorio claro sobre patri-
monio cultural, que defina el patrimonio cultural, que garantice la
preservación de ese patrimonio y que impida que la actividad turís-
tica le haga daño.
Los Estados deberán entonces Incorporar el patrimonio cultural
a la transformación turística; informar, preparar guías, capacitar,
– 180 –
construir centros de interpretación de forma tal de mostrar el valor

educativo del turismo.
Dentro de las posibles soluciones tenemos organismos como
el Observatorio de turismo o el inventario de recursos turísticos que
algunos países han desarrollado.(109)
(109) El observatorio de turismo. Experiencias: http://www.observatorioturis-

tico.org/ http://www.observatorioturisticodelperu.com/ http://www.mincetur.gob.pe/
newweb/Default.aspx?tabid=1580 .Inventario de Recursos Turísticos Información de
Regiones del Perú.
– 181 –
Julio Facal
– 182 –
CAPÍTULO IV
LOS SUJETOS DE LA ACTIVIDAD TURÍSTICA:
EL PRESTADOR Y EL TURISTA
Analizaremos los sujetos que, sujetos a las potestades del

Estado en materia de incentivo, contralor, mediación, promoción
entre otros elementos, son los pilares fundamentales de las rela-
ciones jurídicas que se traban y que generan un estatuto particular
en el estudio de la responsabilidad.
1. El prestador de servicios turísticos

El derecho del turismo y su estudio hacen que debamos
procurar establecer definiciones que intenten comprender de cerca
el fenómeno turístico y sus repercusiones.
Sin embargo, la presente ley establece en forma errónea, que
cualquier prestador de cualquier servicio, será considerado pres-
tador turístico si presta dicho servicio en zona turística.
Es imposible definir como prestador todo el que preste un
servicio de cualquier naturaleza en una zona turística es prestador
de servicios turísticos; entendemos que esto es desacertado, por los
siguientes fundamentos:
1) La definición hecha por la ley 19.253 es peligrosa y le da
excesivas potestades al Estado, ya que todos los individuos
que presten servicios en zonas turísticas serían prestadores
salvo prueba en contrario.
2) No toda actividad en zona turística es turística, inclusive cabe
cuestionarse si todos los hoteles o todos los servicios gastro-
nómicos lo son. El turismo puede ser sumamente abarcativo
– 183 –
Julio Facal
y como dijimos antes, el desafío del Estado es diferenciar el

uso normal del turístico y el elemento motivador es esencial
en esta definición.
3) La definición debe partir del lugar que ocupa el prestador y
las expectativas del turista.
4) Existen servicios nucleares y otros periféricos; pues son los
primeros los que hacen a los prestadores; no pueden ser
prestadores aquellos que refieren a servicios que los indivi-
duos consumirían sin ser turistas.(110)
5)
La idea de prestador está relacionado hoy día con un
concepto empresarial y con las actividades nucleares que el
estado ha señalado como actividades turísticas
El artículo sugerido oportunamente por el sector privado fue
siguiente:
“Son prestadores de servicios turísticos las personas físicas o
jurídicas que participan en la actividad con el objeto de propor-
cionar servicios turísticos al turista. Son servicios turísticos aquellos
que el Estado defina como tales en base a los recursos turísticos que
promueva.
El Ministerio de turismo reglamentará los requisitos derechos y
obligaciones así como particularidades de cada prestador en cuanto
a la actividad que desarrolla”
Por otra parte cabe señalar que el capítulo de derechos y obli-
gaciones de prestadores y turistas, es vago y confuso.
Por tratarse además de una actividad especial, entendemos
importante señalar en el capítulo de turistas y prestadores sus
respectivos derechos y obligaciones:
A nuestro modo de entender como ya se establecen las obliga-
ciones del operador, debería haberse agregado tal como lo sugería
el proyecto que fuera presentado por el sector privado un artículo
cuya redacción fuera en este sentido:
(110) Profesor Enrique Motta U del Caribe, citando al Profesor Torres Lana en apuntes
sobre las leyes de turismo.
– 184 –
“Son derechos del prestador de servicios turísticos:

a) Participar en las actividades de promoción turística.
b) Participar en los correspondientes ámbitos de participación
público privados que contempla esta ley.
c) Participar en la elaboración del plan estratégico de turismo a
través de sus asociaciones.
d) Desarrollar la actividad en un sistema de libre competencia
salvo por razones de interés general.
e) Acceder en igualdad de condiciones a proyectos de interés
turístico así como a beneficios fiscales, tributarios.
f ) Cobrar el precio de los servicios prestados y recurrir a la justicia
o al organismo competente toda vez que sea necesario.
g) Tomar las medidas disciplinarias necesarias a efectos de
cumplir con el servicio, cuando exista riesgo para los turistas
dando cuenta a la autoridad competente y denunciando a los
infractores.
h) A la protección de sus bienes y a la seguridad por sí y por los
turistas a los cuales brinda el servicio.
i) A obtener la tutela del Estado en el desarrollo de una acti-
vidad turística de forma sostenida, sustentable y responsable.
j) Integrar organismos de promoción del turismo a nivel nacional
e internacional”
Además no se mencionan algunos derechos y pero también
obligaciones de los turistas. El turismo si bien es un derecho de
tercera generación, trae aparejadas una serie de obligaciones en el
goce de ese tiempo libre que lleva en algunos casos de la mano a
contribuir a que otros individuos puedan gozar ese recurso de la
misma forma. Es así que a nivel mundial comienzan a reconocerse
como derechos y obligaciones entre otros:
“Son derechos de los turistas:
a) Obtener información objetiva, exacta y veraz de los servicios
contratados, así como las condiciones, caracteres y facili-
– 185 –
Julio Facal
dades para el mejor desarrollo de la actividad y también los

procedimientos a seguir en caso de inconvenientes o dificul-
tades en la prestación.
b) Obtener los documentos que acrediten los términos contra-
tados, así como las facturas correspondientes al servicio
contratado.
c) ozar del servicio con tranquilidad, seguridad e intimidad.
d) Ser prevenido de los daños y riesgos que el servicio pueda
ocasionarle. e) Ser asistido y a obtener una visión profesional
para recibir el servicio en mejores condiciones.
f ) Respeto a las tarifas y precios así como itinerarios contratados.
g) Derecho a arrepentirse en las hipótesis previstas por el artí-
culo 16 de la ley 17.250 y su decreto reglamentario.
h) Derecho a ser resarcido en caso de incumplimiento.
i) A obtener las garantías necesarias para el efectivo cumpli-
miento del servicio.
j) A acceder a mecanismos de prevención y solución de conflictos.
Son deberes de los turistas:
a) Cumplir con la ley.
b) Pagar el precio de los servicios pactados.
c) R
espetar el patrimonio cultural histórico , así como las
costumbres y la identidad cultural .
d) Acatar las resoluciones particulares y reglamentos internos de
los servicios contratados siempre que no sean contrarios a las
normas de orden público.
e) Observar las normas usuales de convivencia de los estableci-
mientos turísticos“(111)
(111) Proyecto de ley presentado por la Cámara de Turismo con anterioridad al

proyecto de ley del sector público y que contenía un capítulo específico sobre prestadores
y turistas.
– 186 –
Respecto a la definición de actividad turística y turista, las

mismas son ajustadas a la doctrina más relevante, y admitidas por
las definiciones de los organismos internacionales (OMT) donde la
actividad, la territorialidad, la temporalidad, y la diversidad en la
motivación son la nota distintiva.
La ley entonces establece que: Artículo 4º.- Entiéndese por
turismo, a los efectos de esta ley, el conjunto de actividades lícitas
de esparcimiento, ocio, recreación, negocios u otros motivos, desa-
rrolladas por personas o grupos de personas fuera del lugar de su
residencia habitual, con las notas de temporalidad y voluntariedad,
siendo turista la persona que desarrolla dichas actividades.” Siendo
esta definición correcta.
2. Clasificación
Una vez definidos los prestadores como indicáramos ante-
riormente y con las observaciones que realizáramos acerca de la
errónea definición que ha sido incluida en la ley, en este capítulo
el legislador señala algunas de las actividades que de desarrollarse,
pueden constituir a quién las realiza en prestador.
La norma debería haber establecido las actividades que hoy
motivan al turista que una vez desarrolladas en forma habitual y
profesional, formal, por quienes la realizan lo constituirán en pres-
tador.
En este sentido pensamos que la ley debió dejar abierta la
puerta a otras actividades que el Estado señale como prestador de
servicios turísticos en el futuro y no, como lo hace, estableciendo
que todo aquel que preste servicios en una zona turística será pres-
tador salvo prueba en contrario.
El estado investiga los recursos, los planifica y ordena y una vez
inventariados, determina cuales son las actividades en torno a las
cuales quienes las presten serán prestadores de servicios turísticos.
Sin embargo la ley utiliza una expresión ambigua al decir “el
estado prestará especial atención a quienes desarrollen las siguientes
actividades”.
– 187 –
Julio Facal
No solo no establece que esas actividades y su prestación

definen al prestador sino que no entendemos que significa “espe-
cial atención” ya que este término es impreciso, vago y jurídica-
mente irrelevante.
Lo que hace la Ley 19.253 es enumerar una serie de actividades
que hoy son generadoras de turismo y en torno a las cuales existen
prestadores como ser:
A) Agencias de viajes.
B) Alojamientos turísticos.
C) Arrendadoras de vehículos sin chofer.
D) Intermediarias en negocios inmobiliarios. E) Transportes
turísticos.
F) Guías de turismo.
G) Establecimientos enológicos que brinden servicios turís-
ticos. H) Establecimientos turísticos en espacios rurales y
naturales.
I) Organizadores de eventos y otras actividades relacionadas
con el turismo.
Las definiciones más avanzadas de turismo, hablan hoy no
ya de prestador sino de la “empresa turística“, como protagonista
exclusivo de la misma. En algunas leyes de las comunidades autó-
nomas de España se establece que la actividad turística es “la
actividad llevada a cabo por las empresas y profesiones turísticas,
realizando actuaciones tendientes a procurar el descubrimiento, la
conservación, promoción, conocimiento y disfrute de los servicios
turísticos”(112)
Entendemos entonces que actividad turística es aquello que
defina el legislador y que quien desarrolle esa actividad prestando
servicios es la empresa turística o prestador de servicios turísticos.
El turismo hoy es inconcebible como actividad artesanal, el turismo
(112) Art 31 ley valenciana.
– 188 –
es prestado como una combinación de capital y trabajo elementos

definidores de la empresa.
Los criterios para considerar a la empresa como turística son
por un lado la vinculación directa con el turista y que normativa-
mente se le califique como tal. Por esta razón nuevamente desta-
camos la errónea y desacertada definición de prestador que surge
de la Ley 19.253.
En algunas legislaciones además de estos elementos, juegan
también la habitualidad y profesionalidad en sus definiciones lega-
les.(113)
En definitiva, la empresa turística es sin dudas el sujeto activo
que da forma subjetiva a la actividad turística introduciéndola así
en el tráfico jurídico con notas de habitualidad, onerosidad y profe-
sionalidad.(114)
La legislación española distingue entre:
a) Empresas de alojamiento
b) Empresas de restauración
c) Empresas de intermediación turística
d) Empresas complementarias.
En el último ítem se distinguen todas aquellas actividades
variadas que son objeto de prestar servicios turísticos o no estricta-
mente turísticos pero inciden de algún modo en la oferta turística.
Hubiera sido deseable una definición más precisa de prestador
acercándose al concepto de empresa turística, mucho más vigente
en nuestros días. Sin embargo, la delimitación del régimen jurídico
de la empresa turística puede colisionar con el principio de libertad
de empresa consagrado en la normativa de competencia 18.159.
(113) José Tudela Aranda. Sergio Gastel Gayan ob. cit. Pág. 117
(114) José Tudela Aranda. Conceptos Subjetivos del derecho del turismo. Cortes de
Aragón Zaragoza, 2006 p 236.
– 189 –
Julio Facal
Esa delimitación está fundada en razones de interés general,

consagrando al turismo como un derecho humano fundamental al
que todos los individuos deben tener acceso.
Tanto la inscripción y el registro como las autorizaciones admi-
nistrativas son parte de esta delimitación y esta especialidad del
estatuto de la empresa turística en algunos países el empresario
debe realizar una declaración jurada, en otros constituir garantías,
en definitiva, son requisitos previos que por ese poder de policía
de turismo que detenta el Estado se imponen sobre el empresario
turístico.
Uno de los grandes problemas de las empresas hoteleras de
Uruguay es la habilitación para funcionar y sus requisitos que
contienen desde aspectos ambientales y de bomberos hasta
aspectos formales que son una verdadera carga a cumplir y que
muchas veces la descoordinación entre los distintos organismos
del Estado perjudican los tiempos que requieren éstas empresas.
3. Las obligaciones del prestador

La ley realiza luego un análisis de las principales obligaciones
y deberes del prestador turístico entre los cuales encontramos
aspectos formales y aspectos de fondo.
Entre los formales, el cumplir con las normas administrativas,
la constitución de los seguros.
Por otra parte se establece como deber el cumplir con los obje-
tivos de la calidad turística, pero además hacer todo lo posible y
coordinar los distintos servicios al turista de forma tal que ellos no
se vean afectados. Esto quiere decir que existe un deber de dili-
gencia especial para el prestador que no se remite exclusivamente
al cumplimiento de su servicio; si por ejemplo una agencia de viajes
intermedia en la venta de un pasaje de avión, quién debe cumplir
con el contrato de transporte es la Compañía aérea; sin embargo,
el deber del agente de viajes va más allá de haber intermediado, es
intentar hacer un seguimiento de ese pasajero y hacer de nexo en
todo momento en su viaje para que éste pueda gozar del servicio en
– 190 –
óptimas condiciones. Si la Compañía de transporte incumple, será

el agente de viajes quién deberá esforzarse en encontrar alguna
solución a costo claro está, del turista.
Pero además se establece como deber fundamental, que todo
servicio prestado debe referirse a actividades formales y debida-
mente regularizadas ante las autoridades respectivas; se prohíbe la
prestación o intermediación en la prestación de actividades infor-
males o servicios informales que no se encuentren en regla.
4. El estatuto del turista

Este concepto que ya fuera analizado precedentemente, tiene
parámetros comunes en el derecho comparado. “las personas que
hacen uso y disfrutan de un servicio turístico”
Y ésta definición de turista tiene o transita por tres ejes funda-
mentales:
a)
Su condición de usuario que lo asimila a consumidor
“adquiere o utiliza” (ley 17.250) y por tanto una concepción
amplia de consumo.
b) El desplazamiento de su residencia habitual para el goce del
turismo en forma temporal
c) Ese desplazamiento no tiene una motivación de lucro sino
de ocio y descanso o esparcimiento o simplemente disfrute
(hoy también “otros motivos”(115))
Por estas razones el turista es un consumidor calificado, en su
necesidad se conjugan elementos trascendentes como el lugar y el
tiempo; razones del peso para considerar hoy un turista exigente y
cuya ilusión no puede ser frustrada.
4.1. Turista y relaciones de consumo

El estatuto del turista es el eje fundamental del derecho del
turismo moderno(116) que no pretende interferir en el derecho
(115) OMT
(116) José Tudela Aranda y Sergio Gastel Gayan. Ob. cit. Pág. 139.
– 191 –
Julio Facal
privado sino que , a través de la reivindicación de ciertos derechos

asegurar políticas de calidad y competitividad para el turismo y que
afectan al sector público y de ahí la preocupación por garantizarlas.
Por esta razón el turista gozará de una doble protección como ya
mencionáramos; por un lado las normas de consumo y por otro lado
las normas especiales sobre turismo.
En este sentido, la ley establece que se crearán los “Centros de
Conciliación turística” que funcionarán en la órbita del Ministerio
de turismo y tendrán los cometidos y funcionamiento que marque
la reglamentación.
Asimismo se agrega que:
“Dichos Centros funcionarán en la forma y condiciones que
establezca la reglamentación que se dicte, a los efectos de garan-
tizar la rápida y efectiva satisfacción de los derechos e intereses en
disputa, considerando especialmente en determinadas zonas, que se
definirán como estratégicas,(117) su funcionamiento en horarios que
atiendan las necesidades de los turistas.
Los operadores citados podrán, a su vez, hacer citar -para la
misma audiencia a la que fueran citados- a otros prestadores de
servicios que entiendan o identifiquen como responsables o intere-
sados en el asunto y un eventual posterior litigio.(118)
La OMT propugna la creación de un mediador general ante
el cual los turistas tengan la facultad de depositar sus reclamos de
forma tal de agilizar la solución de conflictos.
El comité de expertos en seguridad para turistas reunido en
El Cairo del 12 al 18 de junio de 1989 opta por la creación en los
Estados miembros de un Ombudsman para turistas.
(117) El proyecto del sector privado proponía los ·centros de mediación turística en
destino” funcionando 24 hs en puertos y aeropuertos o sectores estratégicos.
(118) El sector privado propugnaba incluso la “mediación on line “ a efectos de contar
con un procedimiento ágil.
– 192 –
En algunos casos en el derecho comparado se aprecia un

sistema de doble arbitraje(119) o la participación de las gremiales el
sector.(120)
La actividad turística está dirigida a un turista cuya defini-
ción sólo abarca al turista que goza su tiempo libre, no incluyendo
al viajero por negocios, como sí parece hacerlo la definición de la
OMT, al decir “ocio u otros motivos”.
Pensamos que más allá que incluso la Ley de Defensa del
Consumidor establece como consumidor al que “adquiere o
utiliza” en función de una relación de consumo, y establece además
la gratuidad, aunque el viajero lo haga por negocios, el concepto es
totalmente coincidente con el concepto de consumidor final que
establece la ley 17.250, como aquél destinatario final que adquiere
o utiliza para sí no importando si el motivo final del viaje son los
negocios o el ocio.
Esto es así porque ha habido una evidente evolución del
concepto de turismo; el viajero por negocios también realiza inter-
cambio de culturas al salir de su entorno habitual, prueba la gastro-
nomía del lugar y seguramente compre algo típico para regalar;
y todas esas actividades, tienen, en su aspecto central, las notas
distintivas del turismo.
Podemos afirmar entonces que sí importa la motivación del
turista, pero que existen en este universo, turistas cuya motivación
central no es el ocio, pero su motivación accesoria es el intercambio
fuera del lugar de residencia habitual y por tanto son en la medida
que las demás características de la temporalidad, la no perma-
nencia y lo ajeno a su residencia habitual se mantengan, consumi-
dores.
Encontramos hoy, conjugando la ley de turismo 19.253, con
la Ley 17.250, como derechos del turista -entre otros- el derecho a
la información, el respeto a las tarifas e itinerarios, ser prevenido
y resarcido en caso de daños, recibir el servicio en buenas condi-
(119) Legislación española.

(120) Legislación colombiana.
– 193 –
Julio Facal
ciones, pero también el derecho a arrepentirse tal cual lo esta-

blece el art. 16 de la citada norma en algunos casos como ser la
venta informática, televisiva o telefónica, conllevando esto un gran
peligro y con algunos asuntos importantes sin resolver.
Se hace necesario conjugar la normativa aeronáutica cuyas
normas cuentan con una rigidez absoluta, con la normativa rela-
cionada con el consumo; basta sólo con pensar en las condiciones
que se establecen en un billete aéreo para su devolución, y pensar
además que dicho billete puede ser adquirido a través de internet.
Las dificultades de su devolución invocando la Ley de Defensa del
Consumidor, son realmente serias en nuestro sistema normativo,
dado que al transporte aéreo se aplica la Convención de Montreal
de 1989 en materia de responsabilidad, y pasaje.
La ley de defensa del consumidor, en un intento de equilibrar
las fuerzas en el mercado, ha otorgado al turista un doble blin-
daje jurídico; el no observar la normativa vigente puede llevar a
las empresas turísticas a ser pasibles de reclamos por parte de los
turistas y por consiguiente las sanciones por parte del Estado que
como vimos ejerce un doble contralor; el Ministerio de Turismo, y
el Área Defensa del Consumidor en subsidio.(121) La columna verte-
bral del derecho del turista es el derecho a la información, la oferta y
la publicidad de los servicios turísticos.
La oferta como etapa precontractual, es sin duda etapa de
mayor importancia. Se hace especial referencia a la necesidad de
informar debidamente y específicamente la forma y las condi-
ciones en que estos servicios deben prestarse. El lit. b del art. 15 y el
decreto 58/02(122) establecen la obligación de informar una serie de
(121) Tal como mencionamos el Ministerio de Turismo tiene potestades otorgadas

por la Ley 17.250 y la Ley de Turismo 19.253 refuerza este concepto y otorga mayor protec-
ción de los derechos del turista.
(122) Decreto 58/02. Los prestadores de servicios turísticos que ofrezcan directa-
mente al público productos o servicios deberán exhibir los precios al contado en forma
clara y visible. Cuando los precios se exhiban mediante listas, ellas deberán exhibirse en
los lugares de acceso a la vista del público, tanto en el interior como en el exterior del esta-
blecimiento, incluyendo los impuestos y adicionales correspondientes. Cuando el pago
de los precios se realice por el turista a crédito, en cualquiera de sus modalidades, el pres-
tador deberá informar si hay algún cargo adicional con respecto al precio al contado. Las
– 194 –
especificaciones que toda información sobre servicios debe contener,

como ser el precio, impuestos, forma de pago, entre otros los agentes
de viaje. Las consecuencias de no dar la información debida pueden
dar origen a un vicio o lesión del consentimiento, lo que originaría las
respectivas sanciones.
Otro aspecto fundamental es que el pasajero que contrate, a
distancia, telefónicamente o a través de internet, tiene un plazo de
5 días para arrepentirse de la reserva y el prestador deberá proceder
a la devolución del dinero como si la compra jamás se hubiere efec-
tuado, incluso si el pago se realizó con tarjeta de crédito debiendo
comunicarlo al emisor. Esto trae enormes consecuencias jurídicas
ya que muchas veces el prestador realiza sus ventas a través de una
central de reservas ubicada en el exterior. Este artículo 16 y en lo
que respecta principalmente a prestación de servicios, hay que
armonizarlo con el art. 6º del Decreto reglamentario 244/00.
Este artículo refiere básicamente a aquellas vetas llamadas
a “distancia” es decir por medios postales, televisivos, informá-
ticos donde se consagraría allí para el consumidor, un verdadero
derecho al “arrepentimiento”; la posibilidad de rescindir el contrato
lo que implica la restitución del bien o del servicio y la cancelación
del medio de pago, dentro de los 5 días hábiles contados desde la
formalización del contrato o de la entrega del producto. Esta opción,
exclusiva del consumidor deber ser comunicada al proveedor por
cualquier medio fehaciente. A partir de ese momento y en un plazo
prudencial operan las recíprocas restituciones. En el caso de los
servicios parcialmente prestados sólo se procede a la devolución
Agencias de Viajes reguladas por el Decreto Nº 3/97 deberán ser veraces en la información
que brinden al usuario directamente o a través de la publicidad la cual debe indicar exacta-
mente los servicios ofrecidos. Las Agencias de Viajes que efectúen publicidad de paquetes
turísticos deberán informar el precio final total a abonarse por el usuario. En el mismo se
deberá incluir los impuestos, tasas de embarque y seguridad en los puntos de partida y
de destino, y cualquier otro gasto. No se admitirá la descomposición del precio final en la
promoción. Asimismo se deberá especificar en la publicidad el precio del paquete en plan
familiar, base doble y en forma individual (single), con el mismo destaque. Las ofertas
turísticas no podrán estar sujetas a “disponibilidad” por el tiempo que se realice su publi-
cidad, extendiéndose este plazo hasta el primer día hábil posterior en caso de ser emitida
o divulgada en día inhábil.
– 195 –
Julio Facal
de lo efectivamente utilizado. El turismo, de la forma que hoy se

comercializa, calza justo en ésta hipótesis.
El art. 6º del Decreto reglamentario, habla de cuando la convo-
catoria tenga un objeto diferente al de la contratación (caso muy
típico en la modalidad de venta de tiempos compartidos) dándole
la posibilidad al turista consumidor, pensar si realmente le sirve el
negocio a realizar y poder acceder a la devolución; es claro que la
compra de un hotel se realiza sin ver el mismo cuando se realiza
por internet.
Al decir de Moset Iturraspe, el vendedor avanza sobre la priva-
cidad del potencial del comprador, sorprendiéndolo en situaciones
particulares, ya sea en su hogar, en la calle, o por medios electró-
nicos, telefónicos, informáticos. Los factores que inciden son:
a) el lugar físico, que no es en el propio establecimiento.
b) El proveedor aparece por iniciativa propia y no a requeri-
miento del consumidor.
c) El consumidor no tiene intención de contratar y opera sobre
él un factor sorpresa.
d) Se constata la falta de elección libre o de tranquilidad para
contratar.
A diferencia de lo que sucede con los vicios de la voluntad
donde se protege la formación del consentimiento, aquí se protege
el resultado de lo consentido con la posibilidad de dejarlo sin efecto
en beneficio del consumidor.
En los casos establecidos por el art. 16 de la ley, se establece la
posibilidad de que el consumidor final pueda rescindir o resolver
ipso iure el contrato en el plazo de 5 días hábiles que se computan
desde la entrega del producto o la formalización del contrato, no
quedando claro qué sucede si existe una diferencia temporal entre
la entrega del producto y la formalización del contrato, lo que puede
generar situaciones de inseguridad jurídica.
Esa declaración de voluntad debe ser comunicada por un
medio fehaciente al proveedor ya que debe ser conocida por éste
– 196 –
para tener efecto. Podemos afirmar que no es un apartamiento

del Código Civil, ya que surge de una disposición legal, contem-
plando una situación de desventaja respecto de una de las partes
del contrato que merece ser tutelada. El efecto lo es sin duda las
restituciones recíprocas.
El peligro en estos casos es que puede ser devuelto a partir de la
efectiva utilización, es decir al arribo al hotel. De esta forma queda-
rían sin efecto el famoso “no show” u otras normas que se opongan
a los 5 días que son de orden público.
La Ley 17.250, ha sufrido una modificación importante en
materia de resolución o rescisión de la compra cuando se hace
mediante los medios postal, telefónico, televisivo, informático o
similar. El artículo 16 de la referida Ley establece expresamente el
derecho del consumidor a rescindir o resolver el contrato. Tal como
mencionamos el consumidor podría ejercer tal derecho dentro de
los cinco días hábiles contados desde la formalización del contrato
o de la entrega del producto, a su sola opción, sin responsabilidad
alguna de su parte.
El cambio trascendental y que acompasa la normativa regional,
específicamente la Ley argentina, es lo establecido en los últimos
incisos del mismo artículo, en donde se establece;(123) “El proveedor
deberá informar por escrito al consumidor en el documento contrac-
tual, de manera clara, comprensible y precisa, el derecho de rescindir o
resolver el contrato consagrado en el presente artículo. Si el proveedor
no hubiera cumplido con l deber de información y documentación
antes referido, el consumidor podrá ejercer el derecho de rescisión o
resolución en cualquier momento, cumpliendo con las condiciones que
establece el inciso tercero del presente artículo.”
En ese sentido, es recomendable ajustar los términos y condi-
ciones de contratación, así como contratos comerciales que se
utilicen con consumidores, o cualquier otro tipo de documento
vinculante, en los términos de lo previsto en la modificación, y a los
efectos de evitar que el consumidor pueda rescindir o resolver el
contrato en cualquier momento. Los prestadores deberían informar
(123) Modificación dada por la Ley 19.355 art. 3.
– 197 –
Julio Facal
en sus ofertas: “El consumidor del producto, del cual la empresa sea
proveedor, tiene el derecho a rescindir o resolver la presente contrata-
ción dentro de los 5 días hábiles siguientes contados desde la formali-
zación del contrato o de la entrega del producto, no pudiendo ejercer
dicha opción fuera del plazo previsto”.
Como vemos, la publicidad tiene una enorme influencia en
el consentimiento del turista, seduce al turista de forma tal que el
mismo ingrese en la oferta. La publicidad debe tener identidad.
En caso de servicios turísticos peligrosos (art.20) (ejemplo de
ello el turismo aventura) existe obligación del prestador de informar
esta circunstancia en forma previa a la realización del contrato. El
operador debe informar al consumidor o turista, que dicho servicio
es riesgoso para la salud, y es precisamente ese deber de informa-
ción el que descarta, de cumplirse, toda posibilidad de reclamo
ante un eventual daño.
El artículo 28 de la Ley de Defensa del Consumidor establece
un concepto de contrato de adhesión. En principio el contrato de
adhesión, es válido, y se define como aquél contrato en Contrato
de adhesión “es aquél cuyas cláusulas o condiciones han sido esta-
blecidas unilateralmente por el proveedor de productos o servicios
sin que el consumidor haya podido discutir, negociar o modificar
sustancialmente su contenido. En los contratos escritos, la inclu-
sión de cláusulas adicionales a las preestablecidas no cambia por sí
misma la naturaleza del contrato de adhesión.“
La columna vertebral de esta ley es sin duda el derecho a la
información, y la forma de no incurrir en responsabilidad en este
caso para la empresa frente al turista es informando debidamente.
Dentro de los derechos básicos de los consumidores tenemos
en el art. 12 lit. b, la “libertad de elegir” y en los literales c y d “la
información suficiente ,clara veraz.”. Indudablemente esta libertad
de elección se funda por ejemplo en el derecho de revocación, al
cual hiciéramos referencia en el propio art. 16 de la Ley ( derecho
al arrepentimiento) , así como también en la tutela de las prácticas
abusivas .Sólo estando informado el consumidor/turista puede
actuar libremente.
– 198 –
En cuanto a la oferta, el artículo 12 de la Ley, nos introduce una

innovación importante respecto de nuestro régimen jurídico y es
que la oferta tiene efecto vinculante y ésta será para público deter-
minado e indeterminado.
Ya la doctrina francesa había admitido que la oferta debía
mantenerse por un término razonable. El porqué de lo vinculante
de la oferta nos parece que es por el ánimo de desterrar la intención
de engañar ya que desde el momento en que la oferta vincula se
elimina toda posibilidad de engañar.
Se consagra, al decir de Alterini, la posibilidad de que el consu-
midor adquiera el producto tal como era concebido en la publi-
cidad o en la oferta, lo que hace a la seguridad jurídica de las rela-
ciones. Lo importante es que esta oferta vincula al consumidor final
con la empresa por el tiempo en que la misma sea realizada y de ahí
el peligro de la modalidad de venta que se quiere poner en práctica
en virtud de lo ya mencionado como el “ahora o nunca” que sólo
se le informa verbalmente al momento de suscribir la compra del
tiempo compartido
4.2. Antecedentes y aspectos generales del consumidor

turista
En nuestro país surge como una necesidad y luego del tratado
de Asunción en lo que al Mercosur refiere. Como antecedentes
podemos citar una variada normativa aislada en diversas áreas,
como ser, la ley de subsistencias de 1947, normativa sobre rifas y
sorteos promocionales, normas sobre cigarrillos, medicamentos,
hotelería y gastronomía etc. Previo a la ley definitiva Nº 17.250 y su
Decreto reglamentario 244/00, la misma tuvo algunas dificultades
en una ley previa cuya modificación estuvo centrada básicamente
en un polémico artículo 16 que consagra el arrepentimiento que ya
hemos visto.
Cabe destacar que nuestro país en este tema estaba muy
postergado respecto de sus países vecinos, ya que tanto Brasil como
Argentina tienen fuertes normas de defensa del consumidor .A
diferencia de otras legislaciones, nuestra ley regula las “relaciones
– 199 –
Julio Facal
de consumo”, por lo que ya desde el inicio parece ser menos severa

o por lo menos más equilibrada. Justamente, lo que busca la ley es
básicamente el equilibrio de las fuerzas en el mercado, lograr poner
en pie de igualdad al consumidor final frente a la empresa, en un
mundo globalizado donde la empresa ha ganado terreno y la vida
económica gira en torno a ella.
La informática, las comunicaciones, la publicidad, el crédito
etc., han hecho que la empresa quede en un plano totalmente
superior, no ejerciendo el consumidor influencia alguna y donde
la oferta termina por regular a la demanda contrariando los princi-
pios básicos de la economía.
A nuestro entender, el objeto es regular las relaciones de
consumo, lo que hace que la empresa deba readaptarse a la nueva
situación, mejore la competitividad así como la calidad del producto
o los servicios prestados. El objetivo es claro: crear transparencia y
equilibrio de las fuerzas en el mercado de consumo
Los instrumentos para ello, son la creación de un marco norma-
tivo general para defender a ese consumidor, delimitando sus dere-
chos así como imponiendo sanciones respectivas.
Consumidor coincide como vimos con el concepto de turista,
o al revés, turista con consumidor. La amplitud de la definición
que nos da la ley, donde además de los sujetos comprendidos, se
emplean los términos “adquiere o utiliza”, es decir que comprende
no solo el titular del bien o servicio sino el que finalmente utiliza
el mismo y no se considera consumidor o usuario a aquél que sin
constituirse en destinatario final, adquiere, almacena, utiliza o
consume productos o servicios con el fin de integrarlos en procesos
de producción y comercialización de productos o servicios en una
relación de consumo, separando claramente el concepto empresa-
rial del de consumidor.
Es decir por poner un ejemplo que a los efectos de la ley no será
consumidor aquél empresario turístico que adquiera computa-
doras para su empresa, siéndolo seguramente si las mismas tienen
como destino su hogar y no con fines de utilizarlas para su comer-
cializar los productos que fabrica.
– 200 –
Existen líneas delgadas y grises; un viaje corporativo empresa-

rial ¿se considera una relación de consumo? Tal como dijimos, la
concepción amplia de turista, sumado al término “utiliza” implica
que el destinatario final de un viaje será siempre una persona física,
por tanto consumidor, y por tanto turista.
Al igual que el turismo, el consumo podemos incluirlo dentro
de los derechos de tercera generación, juntamente con aquellos
que contribuyen al mejoramiento de la calidad de vida, como ser el
derecho ambiental, entre otros.
Como característica fundamental tenemos que la Ley es de
orden público, lo que significa entre otras cosas que todo pacto en
contrario a lo establecido por esta ley será nulo y viciado de ilicitud.
Sin embargo, el transporte aéreo quedaría fuera de la regulación en
materia de responsabilidad por regirse como veremos por normas
internacionales y Convenciones ratificadas por nuestro país que
estarían por encima de las normas nacionales, más allá que existen
posiciones contrarias.(124)
Podemos señalar como derechos del turista consumidor, lo
que se desprende del art. 6º; el derecho a la información, el acceso
igualitario al consumo, a la solución de conflictos, el derecho a la
asociación, a ser protegido contra la publicidad engañosa y los
métodos comerciales agresivos entre otros derechos. mismas. La
oferta se entiende va dirigida, a partir de la Ley, a consumidores
determinados e indeterminados, ya que lo que se protege el interés
colectivo o difuso siendo la aceptación tardía ineficaz.
La Ley de turismo 19.253, termina por redondear este estatuto
del turista, no consagrando nuevos derechos, pero sí en las obliga-
ciones a los prestadores quedan claros como contrapartida los dere-
chos de los turistas; y son ni más ni menos que los que consagran
las normas de consumo, con algunos agregados y matices, de donde
se desprende, que el turista deberá acceder a un servicio prestado
en condiciones, basado en la buena fe, debidamente informado y
(124) Recientemente un fallo judicial de la justicia brasilera, estableció la supremacía

de la Convención de Montreal sobre el derecho interno, cuando en Brasil, esto era exac-
tamente al revés.
– 201 –
Julio Facal
en donde el prestador deberá hacer todo lo posible para que ese

servicio, ese uso del tiempo libre sea gozado de la mejor forma.
– 202 –
CAPÍTULO V
LA CONTRATACIÓN TURÍSTICA
El artículo 19.253 establece como fuente de la obligación al

contrato entre el prestador y el turista. Cabe estudiar si podemos
hablar de un contrato de turismo o por el contrario hablamos de
contratos civiles o comerciales vinculados o al servicio de la acti-
vidad turística. Muchas legislaciones hablan de “contratos vincu-
lados o concatenados” y esto para nosotros encierra un peligro
muy grande; endilgar responsabilidad a quién, informando debi-
damente su forma de actuación, no ha incurrido en ella. Veremos a
continuación los aspectos más importantes de este punto.
1. El contrato de turismo
La ley distingue aquí dos formas básicas de turismo, receptivo
(recepción de turistas por parte del Uruguay) o emisivo (turistas
que salen a disfrutar otros destinos).
También consagra expresamente el turismo social ya estable-
cido en leyes anteriores dándole al principio de subsidiariedad
analizado anteriormente, una base importante de sustento.
Por último, se consagran lo que la Ley llama “prácticas espe-
cializadas de turismo” y establece que el estado podrá establecer
categorías de turismo especializado.(125)
Este turismo especializado está definido como aquel que nece-
sita de ciertos conocimientos especiales.
(125) Decreto de turismo aventura de fecha 9 de setiembre de 2014, reglamentario

de la Ley 19.253.
– 203 –
Julio Facal
1.1. El contrato de turismo en la doctrina

La doctrina le ha dado particulares características por ejemplo
al turismo aventura como vimos, en donde el consentimiento infor-
mado del turista es un elemento fundamental de exoneración de
la responsabilidad de quién presta el servicio y tiene notas distin-
tivas que tienen que ver con el conocimiento, la experiencia pero
también la motivación, el riesgo y la aventura.
En cuando a responsabilidad se refiere, entendemos que
el turismo, por su especialidad, ha consagrado a nivel mundial
regímenes de responsabilidad especiales, como ser el caso de la
Convención de Bruselas y la Convención de Viajes de la Comu-
nidad Económica Europea 2302/2015.
En algunas legislaciones se habla también de un contrato de
turismo.
En Uruguay, ciertos autores (Scofianza) mencionaron alguna
vez un contrato de turismo como una serie de prestaciones conca-
tenadas que tienen una unicidad cuyo incumplimiento haría que
se pudiera solicitar el resarcimiento a cualquiera de los integrantes
de la cadena de comercialización, así como lo establece la ley de
Defensa del Consumidor argentina(126) hoy incorporado al nuevo
Código Civil.
Podemos afirmar que en Uruguay no existe un contrato de
turismo sino que tal como vernos, el régimen de la responsabilidad
en Uruguay es el régimen general de la responsabilidad civil, y por
tanto la contratación comercial al servicio del turismo seguía esos
parámetros.
Se trata de darle al turista ese doble blindaje jurídico otorgado
por su condición de estar fuera del lugar de residencia, pero además
por la propia sensibilidad que genera esa ilusión de vivir y gozar un
momento determinado de la vida; esto mismo han hecho preva-
lecer los tribunales judiciales a la hora de valorar posibles incum-
plimientos.
(126) Art. 40 ley 24.240 de la República Argentina. Ley nacional.
– 204 –
Por tanto encontramos que se aplica el régimen general de

responsabilidad pero que en el derecho comparado esto depende
del reconocimiento que el legislador haya hecho de esta nueva
realidad; en este sentido, diversas legislaciones se han preocupado
de establecer diferencias en cuanto a:
a) El intermediario en turismo
b) El organizador
c) El representante
Los contratos de turismo presentan 3 fases en cuanto a la segu-
ridad jurídica del turista (interés tuitivo de protección):
d) Etapa precontractual: Información, publicidad, condiciones
generales del viaje o voucher.
e) Formalización del contrato: Contrato, obligación de entregar
comprobante (Ley europea de viajes combinados, Convención de
Bruselas Ley 19.918 argentina, hoy día no ratificada.)
f ) Ejecución del contrato.
Generalmente, estos regímenes especiales prevén el derecho
a la indemnización por daños o cumplimiento defectuoso, inclu-
yendo el daño moral.
Es el caso de la Ley 19.918 (Argentina) Convenio de Bruselas
1970 art. Arts. 1 y 2 (que como dijimos no fuera ratificado última-
mente por la República Argentina): “persona que compromete en su
nombre a proporcionar a otra un conjunto de servicios”…
CCEEU: Ley de contrato de viajes. Art. 2.1 y 2.8..“acuerdo que
vincula al consumidor con el organizador o detallista sobre un deter-
minado paquete turístico y suponga al menos la combinación de 2
de los siguientes elementos:”..
En Uruguay no existe convención o norma alguna especial
para la actividad turística en materia de responsabilidad sino tan
solo el régimen general, hasta la aprobación actual de la Ley 19.253.
– 205 –
Julio Facal
En aquellos sistemas donde se consagran los contratos conexos,

es importante establecer la causa que en definitiva lleve o derive a
la responsabilidad.
Por tanto ¿quién responde?
Los efectos de esta conexidad negocial suponen, por ejemplo,
situaciones complejas en cuanto a que quiebra la relatividad de los
contratos; uno puede incidir en el otro.
Pero, por otra parte, la excepción de incumplimiento puede ser
invocada si uno de ellos no fue cumplido.
En algunos casos inclusive puede haber acción directa. La ley
de Relaciones de Consumo 17.250 en Uruguay previó, en el artí-
culo 36, la posibilidad de que el consumidor pueda accionar contra
quién contrató pero también contra el importador o mayorista en
forma directa, consagrando una solución novedosa en nuestro
derecho (similar a la responsabilidad civil del fabricante).
En principio, Uruguay no aplica dicho criterio salvo en lo ya
explicado en la Ley de Defensa del consumidor: Artículo 34.- Si el
vicio o riesgo de la cosa o de la prestación del servicio resulta un daño
al consumidor, será responsable el proveedor de conformidad con el
régimen dispuesto en el Código Civil.
El comerciante o distribuidor sólo responderá cuando el impor-
tador y fabricante no pudieran ser identificados. De la misma forma
serán responsables si el daño se produce como consecuencia de una
inadecuada conservación del producto o cuando altere sus condi-
ciones originales.
Artículo 36.- El proveedor no responde sino de los daños y perjui-
cios que sean consecuencia inmediata y directa del hecho ilícito e
incluyen el daño patrimonial y extrapatrimonial.
Como expresamos, la Ley argentina 24.240 art. 40, hoy incorpo-
rado al Código civil establece la solidaridad de la cadena de comer-
cialización; la responsabilidad directa a saber: todos los contratos
celebrados por el organizador y/o el intermediario con otros provee-
– 206 –
dores, están unidos por una causa única del contrato, lo que lleva de
la mano a la acción directa” contra cualquiera de los sujetos(127)
1.2. El contrato de turismo y el régimen de la

responsabilidad del prestador en Uruguay
En Uruguay se opta por una responsabilidad restrictiva,
debiendo determinar la forma de actuación, y la información pasa
a ser el eje central de la relación proveedor-consumidor.
Por tanto, podemos sostener que la responsabilidad en turismo
puede ser:
A) Restrictiva(128) (intermediación u organizador), conven-
ción de Bruselas 1970: No ratificado actualmente por Argen-
tina. Esta posición toma la actual ley 19.253 consagrando la
responsabilidad objetiva de aquél que no pueda identificar al
proveedor del servicio o bien, quién actúe como organizador
del paquete turístico.(129)
B) Plena relación de consumo: Posición no admitida en nuestro
derecho. Art 24, ley 24.240.
C) Objetiva: En nuestro país el artículo 1855 del Código Civil
establece que: “el servicio de los empresarios o agentes de
transporte, tanto por tierra como por agua, así de personas
como de cosas, se regirá por las disposiciones de la ley comer-
cial”.
Por su parte, el profesor Jorge Gamarra enseña que “la obliga-
ción de transportar sano y salvo al viajero es fruto de una creación
jurisprudencial, inspirada claramente en el propósito de favorecer
a la víctima que de esta manera no necesita probar la culpa del
transportista”.
(127) Norma O. Silvestre. La Responsabilidad de las agencias de viaje. La ley.

(128) Decreto 221/06. Ministerio de Turismo. Agencias de viaje. En el año 2006
durante la crisis de las aerolíneas, y ante los numerosos reclamos por cierres, este Decreto
estableció de una manera dudosa criterios de responsabilidad, diferenciando el interme-
diario en la venta de pasajes aéreos del organizador del paquete turístico, de forma tal de
consagrar la responsabilidad objetiva del segundo.
(129) La palabra paquete fue excluida luego de una discusión en la comisión de
turismo con la asociación de agencias de viaje.
– 207 –
Julio Facal
Por tanto, es de aplicación en caso de responsabilidad por

incumplimiento el artículo 1342 del Código Civil que establece que
“el deudor es condenado al resarcimiento de daños y perjuicios, sea
en razón de la falta de cumplimiento de la obligación o demora en la
ejecución, aunque no haya mala fe de su parte, siempre que no justi-
fique que la falta de cumplimiento proviene de causa extraña que no
le es imputable”.
Dicha norma se encuentra reiterada en el artículo 219 del
Código de Comercio que consigna una solución prácticamente
idéntica que la mencionada precedentemente.
En efecto, dicho artículo establece: “ El deudor es condenado
a resarci miento de daños y perjuicios, sea en razón de la falta de
cumplimiento de la obligación, o de la demora de la ejecución,
aunque no haya mala fe de su parte, siempre que no justifique que la
falta de cumplimiento proviene de causa extraña que no le es impu-
table.
La obligación del transportador emergente del contrato es una
obligación de resultado; es la de trasladar sano y salvo al pasajero
al lugar de destino. El incumplimiento de esta obligación genera la
responsabilidad objetiva del transportador, cuyo alcance es el de
descartar a la culpa como factor único de atribución de responsa-
bilidad.(130)
Pero como responsable puede liberarse acreditando que el
evento dañoso fue causado por el hecho de un tercero, comporta-
miento ilícito culposo de la víctima, caso fortuito o fuerza mayor.
Los criterios objetivos exilian la ausencia de culpa como eximente
de responsabilidad.
Estas eximentes de responsabilidad hacen interrumpir la rela-
ción de causalidad entre el comportamiento y el daño, exonerán-
dolo total o parcialmente de responsabilidad.
Lo mismo sucede con el contrato de hotelería donde rigen las
normas del depósito necesario y por tanto también se consagra una
responsabilidad objetiva sobre el cuidado de bienes y personas por
(130) Dr. Fernando Nin Rial. El contrato de transporte de pasajeros. Inédito.
– 208 –
parte del hotelero, con eximentes de responsabilidad específicos

como la declaración de valores.
El artículo 1319 del Código Civil uruguayo, establece el prin-
cipio de la integridad de la reparación del daño. Con la reparación
integral del daño sufrido por la víctima, tenemos también la ilimi-
tación económica de la reparación del mismo, siendo su cuantifica-
ción un aspecto a ser probado.(131)
Por tanto hasta hoy en Uruguay solo se aplicaban normas gene-
rales en materia de responsabilidad: contractual y extracontractual.
No se consagraba la teoría de viajes combinados.
Sin embargo, las modificaciones introducidas por la Ley 17.250
trajeron aparejadas una inversión de la carga probatoria tal como
ya vimos.
Analizaremos por partes el artículo 14 de la ley de turismo
uruguaya 19.253 de reciente aprobación:
Artículo 14.- Sin perjuicio de la aplicación de las normas gene-
rales en materia de responsabilidad, se reconocen como criterios de
atribución de responsabilidades específicos de la actividad turística,
los siguientes:
A) El contrato celebrado por el prestador de servicios turísticos
con el turista, determina el elenco de posibles incumplimientos.
En este aspecto cabe citar al Escribano Roque Molla(132): “en
materia de responsabilidad nuestro Código Civil establece que la
responsabilidad será objetiva o subjetiva según el caso. En materia
de responsabilidad, la normativa proyectada es imprecisa, ya que
comienza por dejar a salvo el régimen general y luego establece una
serie de pretendidas excepciones.”
a) “Se menciona en el artículo 14 de la ley como factor de atribu-
ción el contrato, cuando éste es fuente de obligaciones de cuyo
incumplimiento surgirá la responsabilidad objetiva o subje-
tiva en su caso.
(131) Dr. Fernando Nin Rial. Ob cit.

(132) Dr. Fernando Nin Rial. El contrato de transporte de pasajeros. Inédito.
– 209 –
Julio Facal
b) Se vincula la responsabilidad al factor de atribución culpa.

c) Se establece la responsabilidad del vendedor de servicios en
régimen de garantía, o sea responsabilidad indirecta objetiva
ya que al igual que lo dispuesto por el 1326 del Código Civil
permite repetir contra el responsable directo.
d) NO queda claro cuando responde por incumplimiento propio
si juega la remisión al régimen general y la responsabilidad
podrá ser objetiva o subjetiva, en función de tratarse de obli-
gaciones de medios o de resultado. El literal h) plantea la
misma duda que surge del literal anterior.
e) Se resuelve sin embargo a nuestro entender, en forma correcta
la situación de la guarda material del vehículo en materia de
arrendamiento de coches sin chofer, siendo éste de los pocos
aportes recibidos y adaptados planteados por las gremiales
del sector.
Entendemos y concordamos con las apreciaciones realizadas
por tan prestigioso doctrino en el ámbito de discusión de la Comi-
sión de Turismo del Parlamento cuando fue citada la cátedra de
Derecho Civil y la asignatura opcional de la Udelar Derecho del
Turismo.(133)
B) Cuando el contrato celebrado entre un prestador y un turista
consista únicamente en la intermediación, entendiendo por tal la
obligación de procurar a un turista, mediante un precio, un servicio
turístico o un conjunto de ellos de parte de un prestador de dichos
servicios, la responsabilidad del prestador se limitará al cumpli-
miento, en tiempo y forma, de la gestión encomendada debiendo
aplicar para el mismo la debida diligencia de un buen padre de
familia.
Este literal recoge parte del régimen de responsabilidad consa-
grado en el Convenio de Bruselas de 1970 y la Convención de la
CEE de viajes(134)
(133) Dr. Fernando Nin Rial. Ob. cit.

(134) Bruselas 1970.Todo contrato celebrado por el intermediario de viajes con un
organizador de viajes o con personas que suministran servicios aislados, es considerado
– 210 –
Destacando claramente la figura del Organizador del paquete

turístico, quien tiene una responsabilidad objetiva, dado que el
turista no puede elegir dentro del mismo y los servicios le son ofre-
cidos como un todo; y el intermediario, aquel que contacta a las
partes a cambio de una comisión pero no es el llamado principal
al cumplimiento del contrato, claro está, siempre que identifique
a quien debe cumplirlo. La eximente de esa responsabilidad del
intermediario se encuentra en el literal D), por lo cual el derecho a
la información del turista cobra relevancia tal como lo establece la
Ley 17.250 de relaciones de consumo.
La expresión “servicio turístico único” no hace otra cosa que
reflejar el concepto de “paquete” u organizador de viajes, tal como
lo expresáramos anteriormente, consagrando la misma respon-
sabilidad objetiva en el caso, que el transportista de acuerdo con
las normas de responsabilidad civil, o el hotelero de acuerdo a las
normas del depósito necesario del mismo Código Civil (arts. 216 y
ss.)
C) El vendedor se eximirá de la responsabilidad referida en el
literal C), si los prestadores de los servicios turísticos contratados
tuvieran representación legal en el país y a su vez el vendedor los
hubiera identificado. En este caso, se considerará que se realizó un
contrato de intermediación, como lo estipula el literal B) de este artí-
culo.
D) Constituye obligación del vendedor informar al comprador
de la naturaleza del producto comercializado, y en caso de regis-
trarse algún incumplimiento, aun en el caso exención de responsa-
como que ha sido celebrado por el viajero. Cuando el contrato de intermediario de viaje
se refiere a un contrato de organización de viaje, se someterá a las disposiciones de los
Arts. 5 y 6, debiendo completarse la mención del nombre y del domicilio del organizador
de viajes, con la indicación del nombre y dirección del intermediario de viajes y con la
mención que éste actúa en calidad de intermediario del primero. 2. Cuando el contrato
de intermediario de viajes aluda a la provisión de un servicio aislado que permita realizar
un viaje o una estadía, el intermediario de viajes está obligado a entregar al viajero los
documentos relativos a este servicio, que llevan su firma aunque ésta puede ser reem-
plazada por un sello. Estos documentos o la factura que se refiere a ellos mencionarán la
suma pagada por el servicio y la indicación que el contrato rige a pesar de toda cláusula
contraria, por la presente Convención.
– 211 –
Julio Facal
bilidad, deberá prestar todos sus buenos oficios para defender a la

parte perjudicada, usando su experiencia y conocimientos de la acti-
vidad turística.
No alcanza más allá de intermediar con cumplir en el caso del
agente de viajes con la emisión y la información; dicho prestador,
aunque no sea el responsable directo de la prestación turística como
puede ser el transporte, debe prestar todos los “buenos oficios” (la
diligencia media del buen hombre de negocios) aun cuando no sea
responsable para encaminar el reclamo que el turista pudiera tener,
en este caso aún a su costo, usando su “experiencia”.
En este literal apreciamos que el legislador quiso darle a ese
prestador, de una diligencia media especial, que va más allá de
la del buen hombre de negocios, asemejándose más al del buen
padre de familia; no solo cumplir con el negocio en sí, sino cuidar
al cliente más allá de su responsabilidad.
E) Cuando el prestador de servicios turísticos comercialice o
preste los mismos con la participación o valiéndose de quienes desa-
rrollen actividades turísticas en forma irregular -entendiendo por tal,
en incumplimiento de las obligaciones legales y requisitos reglamen-
tarios- resultará responsable frente al turista por cualquier incum-
plimiento propio o aún de ese irregular, sin perjuicio de su derecho
de repetición.
Otras de las innovaciones de la ley. La responsabilidad en la
subcontratación frente al turista si el subcontratista, por más que
se hubiere identificado, no desarrolla su actividad en forma legal,
legítima o regular.
En este caso se castiga al subcontratante con la solidaridad en
el incumplimiento, similar al del “hecho del dependiente“(135) o
hecho ajeno, sin perjuicio de la acción de repetición.(136)
(135) Art. 1324 Código Civil.

(136) Es el caso de agencias de viaje que publican ofertas de servicios hoteleros no
registrados. El Agente en este caso sería un intermediario pero al comercializar un servicio
irregular, el incumplimiento del prestador lo hace responsable.
– 212 –
H) Los prestadores de servicios turísticos nacionales respon-

derán por los incumplimientos en las prestaciones que se les contrate
a través de empresas no inscriptas que, mediante el uso de nuevas
tecnologías, no hagan posible determinar la aplicabilidad de la
legislación nacional.
Por último, se consagra la responsabilidad en materia de
comercialización electrónica. Este literal hace referencia a que toda
comercialización electrónica que se haga a nivel nacional tiene que
tener un representante debidamente inscripto en el Ministerio de
turismo.(137)
1.3. El contrato de turismo en el derecho comparado, la

Directiva Europea de Viajes 2302/2015(138)
Nos parece importante, habiendo analizado el régimen general
de la responsabilidad del prestador y del agente de viajes, analizar
algunos aspectos de la nueva Directiva de la Unión Europea.
a) Ámbito de aplicación.
La directiva separa el viajero por negocios del turista; en este
aspecto nos permitimos discrepar con las definiciones estable-
cidas; en primer término, porque la definición más avanzada de
turista dada por la OMT prioriza el traslado más allá del motivo
del viaje, entendiendo que la línea entre viajero por negocios o por
ocio es muy delgada. En efecto, se habla de “ocio, negocios u otros
motivos”, siendo la definición de turista amplia.
Por tanto, pensamos que la Directiva actual realiza una discri-
minación que no es correcta y que puede llevar a relaciones jurí-
dicas más complejas. Es claro que incluso un viajero de negocios,
en su tiempo libre, en el almuerzo o en una boutique de souvenirs,
realiza turismo; existe intercambio de culturas y aprovecha parte
de ese tiempo cuya motivación fue el viaje corporativo pago por
(137) El proyecto del sector privado preveía dos soluciones ante el comercio electró-
nico: a) un registro de calidad de páginas web y b) que toda comercialización por internet
tuviera un responsable debidamente inscripto.
(138) Anexo legislativo.
– 213 –
Julio Facal
su empresa para realizar turismo, debiendo por tanto aplicársele

la normativa al igual que a cualquier viajero. Se establece un plazo
mínimo para ser turista de 24 horas, lo cual no nos parece acertado,
debido a que la propia definición de turista supone un traslado
fuera de su residencia habitual, no estableciendo mínimos sino
máximos (un año) para diferenciarlo de la residencia.
En este último aspecto ponemos como ejemplo la definición de
hospedaje, donde discrepamos fuertemente con que el elemento
pernocte sea característico, ya que por la propia vorágine de la vida
actual, un turista puede consumir una estadía de hotel sin pernoctar
allí debido a que su vuelo se adelantó o tuvo que salir antes y, sin
embargo, haber utilizado las instalaciones, haberse aseado y hasta
descansado o programado algún viaje por el día.
Si bien el concepto de Turista y consumidor no tienen por
qué coincidir, sin embargo la tendencia más moderna supone
una íntima relación entre ambos conceptos, quedando asimilado
también el viajero por negocios.
b) Información precontractual, cláusulas y prueba.

Tal como mencionáramos, es una de las principales etapas del
régimen de responsabilidad del prestador. En este sentido la Direc-
tiva toma como modelo las definiciones establecidas en las leyes
de defensa del consumidor más avanzadas, siendo el derecho a
la información la columna vertebral en materia de oferta y etapa
precontractual.
En este sentido la información precontractual es la que debe
primar en cualquier organización o venta de un viaje, ya sea se
actúe como intermediario o como mero organizador; incluso el
mero intermediario ve comprometida su responsabilidad en el no
dar la información debida. Se consagran en este artículo los princi-
pales principios del turismo, a saber: accesibilidad, calidad, entre
otros.
Además se establece claramente que la presente legislación
no afectará las legislaciones nacionales que puedan ser de orden
– 214 –
público, por ejemplo el plazo para arrepentirse que consagran

algunas legislaciones, lo cual es acertado.
La información precontractual, así como la oferta en todas las
legislaciones del consumo, es vinculante.
En materia de carga de la prueba, en el artículo 8 la Directiva
establece lo que ya está implícito en la legislación sobre consumo:
la inversión de la carga probatoria en perjuicio del empresario; no
es quién alega quien debe probar sino que el empresario tiene la
carga de la prueba, lo cual más allá de que nos parece excesivo, es
coherente con la legislación general turística.
En materia de alteración de cláusulas como ser el precio,
plazos y recorrido, en este sentido discrepamos con algunos de los
artículos y sus excepciones; en efecto el artículo 11 establece como
excepción toda vez que “el organizador se haya reservado esta
facultad en el contrato”. En materia de relaciones de consumo, por
lo general las leyes que son de orden público establecen claramente
que la información debe ser previa, y que la variación unilateral de
las cláusulas de un contrato será nula.
Esto no exime el hecho de haberlas comunicado previamente,
ya que existen cláusulas que por más que sean consentidas son
contrarias al orden público; por tanto una alteración o variación del
precio, recorrido o plazos salvo razones de fuerza mayor conside-
ramos son inadmisibles.
La solución del segundo ítem para el caso de que el empre-
sario varíe las condiciones del contrato antes del inicio del viaje,
dándole al viajero la posibilidad de aceptar o poner fin sin pago
de ninguna penalización nos parece acertado; en general en estos
casos las legislaciones sobre consumo le dan un triple derecho al
consumidor:
–– Aceptar la modificación
–– Aceptar la devolución
– 215 –
Julio Facal
–– No aceptar y por tanto rescindir el contrato sin penali-

zación alguna. Entendemos por tanto acertada esta so-
lución.
c) Terminación del contrato y desistimiento.

En este sentido discrepamos con la solución encontrada. Y
máxime tratándose de un viaje combinado donde intervienen en la
mayoría de los casos numerosos operadores y contratos. Las razones
de fuerza mayor deben ser válidas solamente para el empresario,
que es quien ha realizado la inversión necesaria y puesto a disposi-
ción todos los medios y recursos, materiales y humanos, para posi-
bilitar el viaje.
Pensamos que en este caso, el hecho de reservar un viaje por
parte del viajero, lo hace en ese instante responsable de su tiempo;
esto es de la imprevisibilidad del mismo.
Sin embargo, entendemos que esto no es ni debe ser abso-
luto; por estas razones podría haberse encontrado como solución
que, ante el desistimiento, el empresario que no tiene su capacidad
colmada, deberá realizar la devolución descontada una penali-
zación acorde a los gastos de administración incurridos; pero de
haber visto su capacidad colmada, el empresario tiene derecho,
entendemos a no realizar devoluciones debido a la pérdida de la
venta, salvo que el desistimiento se realice con una antelación razo-
nable. De todas formas nos parece acertada la justificación que el
empresario debe dar de dicha penalización.
Respecto al numeral 3 del artículo 12, entendemos que la solu-
ción brindada para el empresario en cuanto a la justificación de la
terminación del contrato resulta a todas luces acertada, tanto en
número de pasajeros como en días, siempre que lo hubiera estable-
cido en el contrato.
d) Ejecución y responsabilidad.
En este capítulo entendemos que la Directiva establece la
responsabilidad objetiva del organizador del viaje, liberando en
principio al intermediario. Recordemos que en Uruguay esto es así
– 216 –
siempre que éste último pueda identificar en forma fehaciente al

organizador o prestador del servicio.
Se aplica además el régimen general de responsabilidad en
materia de caso fortuito o fuerza mayor y también el deber de
cooperación y de diligencia media especial del operador ante cual-
quier contratiempo. De todas formas el operador debe cumplir con
el contrato o, en caso que no pueda hacerse cargo, al menos de los
costes.
En nuestro punto de vista, debió haberse dejado claro que en
los casos de caso fortuito o fuerza mayor, los costes no serán jamás
del empresario más allá que deberá hacer todo lo posible por asistir
al pasajero todo el tiempo que esté fuera de su residencia habitual;
ponemos el ejemplo de la nube volcánica que afectara a Europa
hace unos años.
Otro aspecto no menor es la relación entre el organizador o
intermediario y los transportistas aéreos; en este sentido, y tal como
hemos dicho, la Convención de Montreal de 1989 hace inapli-
cable la legislación nacional a los Estados miembros más allá de
las discusiones sobre el tema; en efecto en materia de incumpli-
mientos, daños, pérdida, demora de equipaje y lo relativo al pasaje
y al billete, se rige por las normas allí dispuestas.
En caso de que el trasporte se frustre, podría darse la situación
injusta de que el organizador deba responsabilizarse ante el viajero
pero no pueda trasladar dicho reclamo a la compañía aérea.
Pensamos por tanto que dentro de la organización de un viaje
combinado debe distinguirse en primer término el vuelo “Chárter”
del vuelo de línea. En este sentido hablamos en primer término
de la “compra para revender”, es decir el empresario compra las
plazas de un avión y las revende a cambio de un precio, combinado
con otros servicios. En cambio, en el vuelo de línea, y salvo que se
probara que el empresario ha bloqueado plazas para ser reven-
didas con anterioridad al viaje, generalmente actúa como mero
intermediario y una boca de ventas de la compañía aérea a cambio
de una pequeña comisión, por lo que mal podría responder ante el
– 217 –
Julio Facal
incumplimiento. Por esta razón nos parece desacertado y severo el

régimen encontrado.
e) Régimen de garantías ante la insolvencia. La policía de

turismo.
Dentro de los cometidos del Turismo, como forma de garan-
tizar el goce del derecho al turista, aparece lo que llamamos la
policía de turismo.
La función no es otra que brindar seguridad y garantizar el goce
a los individuos, a través del contralor y sus funciones inspectivas y
sancionatorias Podemos definir esta función de policía de acuerdo
a lo que nos enseña Sayagués Laso como “cometido consistente en el
conjunto de actividades tendientes a mantener y restaurar las condi-
ciones materiales de convivencia tranquila y pacífica”
La Directiva hace hincapié en la efectividad y alcance de la
protección ante el incumplimiento. Para ello establece un régimen
de garantías de conformidad con la legislación de cada Estado
miembro. Esto es así porque existen en general dos principios
básicos de derecho administrativo, que son el principio de espe-
cialidad y el de separación de poderes, por los cuales los Estados
a través de las secretarías de turismo o sus Ministerios no pueden
ejercer función jurisdiccional sino que deberán establecer los meca-
nismos para que estas garantías ante el incumplimiento puedan ser
útiles una vez obtenido un fallo judicial para el viajero.
El régimen de responsabilidad en materia de prestadores de
servicios turísticos es complejo y genera diversas opiniones jurí-
dicas: por un lado la necesidad de proteger al turista, y por otra
parte la necesidad de establecer límites y normas a una actividad
en continuo desarrollo, donde el producto es un intangible que
tiene por objetivo una ilusión de vida, de momentos a vivir que se
canalizan a través de la prestación futura de servicios turísticos.
Como vemos, el régimen más o menos tuitivo, dependerá del
concepto de contrato de turismo o contrato de viajes que se tenga.
Las legislaciones europeas han optado por una responsabilidad
mucho más objetiva que en nuestro país, donde la responsabilidad
– 218 –
es notoriamente restrictiva, a diferencia de nuestros países vecinos

Brasil y Argentina. La legislación de la Unión europea, logró posi-
cionarse incluso por encima de las normas de transporte aéreo, lo
cual respecto de Uruguay, contar con esa armonización normativa
entre las normas turísticas, de consumo y de transporte aéreo, son
un largo camino por recorrer.
2. La agencia de viajes
2.1. Antecedentes. El nacimiento de la agencia de viajes
Si bien encontramos los verdaderos albores del turismo en el
siglo XX con el desarrollo de los medios de transporte, cierto es
que desde la antigüedad los hombres han necesitado que alguien
de manera retribuida pudiera confeccionarles un viaje; ya fuera
el transportista, quien efectuaba los traslados por tierra o mar, así
como han tenido que pagar albergues y posadas o guías, pero casi
siempre se trató de servicios aislados y remunerados.(139)
Sin embargo, esta necesidad se fue transformando al punto de
necesitar sujetos que intermediaran y organizaran entre los presta-
dores y los usuarios de estos servicios, de forma habitual y con una
visión globalizada. De esa forma en Inglaterra se señalan algunos
empresarios como los primeros agentes de viajes; algunos de ellos
habituales en transportar a vapor pasajeros con sus vehículos de
una orilla a otra de determinados Ríos como el Támesis (Robert
Smart; Bristol, 1822), pero los autores y la doctrina es conteste en
señalar que el primer agente de viajes fue Thomas Cook (1808-
1892) siendo este el padre del turismo en la era comercial.
Realizaba viajes organizados con merienda, discursos evan-
gelizadores a unos 570 pasajeros en tren, ofreciéndoles luego de
intermediar con la empresa ferroviaria, una tarifa bastante menos
costosa. Luego de esto se transformó en empresario de viajes de
placer sus giras turísticas fueron de gran éxito.
La primer agencia de viajes fue entonces Thomas Cook and son
Ltd. extendiendo sus actividades por todo el continente europeo,
(139) Camilo Tale. Contrato de viaje. Ed Hammurabi 2005 pág. 55 t. 1.
– 219 –
Julio Facal
introduciendo los “viajes combinados”. Esta agencia logró crear el

“cupón de hotel” similar a lo que conocemos actualmente como
“voucher”.(140)
Hacia 1919 se creó la Federación Internacional de Agencias de
viaje.
Durante los primeros cien años, la actividad de los agentes de
viaje hasta la década de 1950, eran servicios para una minoría de
personas.
Hoy día estos servicios se han masificado y en su masificación
y ante el riesgo de las nuevas tecnologías, han tenido que recon-
vertirse. Más allá de esto, el agente de viajes sigue siendo hoy día
el profesional del turismo que intermedia u ofrece servicios turís-
ticos a turistas, de acuerdo a las actividades turísticas que el Estado
determina, de forma profesional y habitual.
2.2. La Agencia de viajes, concepto aspectos importantes

Podemos decir entonces que es uno de los principales factores
en la industria de los viajes. El agente de viajes tanto en la inter-
mediación, la coordinación entre proveedores y turistas establece
caracteres únicos en cuanto a la responsabilidad civil que consagra
en nuestro derecho el artículo 14 de la ley 19.253, tomando de la
doctrina extranjera el concepto de Intermediario u organizador, tal
como lo expresara la Convención de Bruselas, así como las Direc-
tivas europeas en materia de viajes combinados.
Los Estados han intentado regular en forma exhaustiva la acti-
vidad de estos prestadores, solicitándoles en la mayoría de los casos
garantías de funcionamiento de la actividad frente a los turistas.
Son importantes por tanto, tres aspectos fundamentales:
a) La forma de constitución de la agencias de viajes. En algunas
legislaciones se exige determinada forma jurídica y además un
idóneo en viajes con título habilitante.(141) No es el caso de Uruguay
(140) Fernández Fuster. Historia General del turismo. P. 51 Alianza Editorial 1985.
(141) Legislación española y argentina. Diego Benítez. La Agencia de viajes. “Turismo,
derecho y economía regional”. Rubinzal Culzoni. pág. 48.
– 220 –
que como veremos igualmente se exige “personal idóneo “aunque el

concepto es muy vago y poco definido.
b) La registración y autorización administrativa de funciona-
miento.
c) El régimen de la responsabilidad.
Lo cierto es que estas agencias de viajes celebran una diver-
sidad de contratos entre los que podemos destacar:
a) Con turistas. Relación agente de viajes –turista. Éste puede
ser a través de la intermediación (contacta a las partes a cambio de
una comisión) una figura jurídica similar al corretaje del Código de
Comercio. Y en esa relación de corretaje, a ese turista puede ofrecér-
sele un viaje combinado con prestaciones de terceros, viajes indi-
viduales o grupales, excursiones por tipo de actividad, viaje orga-
nizado por la propia agencia con vuelos chárter y servicios combi-
nados, intermediación en la reserva, asistencia en viaje, organiza-
ción de congresos, alquiler de vehículos etc.
b) Con otras agencias; relación típicamente comercial contrac-
tual, donde se traba una verdadera red de comercialización y
distribución. Hablamos aquí de producto turístico; mayorista,
minorista,(142) representante. También tenemos los pool de agencias
que se unen para comprar productos a menor precio y distribuirlos en
todo el mundo o en la región; alianzas estratégicas, turismo emisivo
a través de agentes en el exterior, precompra en bloque , compra
para revender actuando a nombre propio (Compra en bloque, vuelo
chárter) etc.(143)
Lo cierto es que uno de los grandes temas que hoy en día se
encuentran en el centro de la polémica en materia de agentes de
viajes es la utilidad del negocio. Si entendemos que es un negocio
por comisiones su principal actividad, también comprenderemos
que dentro de la misma, el principal volumen de ventas lo consti-
tuyen generalmente la venta de pasajes aéreos.
(142) El nuevo Decreto 268/015 erradica esta clasificación; siendo actualmente la

diferenciación por materia de facturación.
(143) Tale Camilo ob.cit. Pág. 120.
– 221 –
Julio Facal
En este sentido los Estados se han inclinado por la desregula-

ción de las comisiones de las compañías aéreas; Uruguay no es ajeno
a ello, y la resolución 9/2000 de la Dinacia (Dirección Nacional de
Aviación Civil) que marcaba rangos en las comisiones de las agen-
cias de viaje respecto de la venta de pasajes ha dado paso a la desre-
gulación. Hoy día los agentes de viaje cobran pequeñas comisiones
por ventas de pasajes aéreos (1%) y algunos incentivos por volú-
menes de ventas.
Los sistemas informáticos de ventas de pasajes cuya propiedad
son de los propios grupos económicos que tienen detrás las compa-
ñías aéreas, también establecen incentivos por ventas a efectos de
dinamizar la plaza de pasajes aéreos.
Las agencias de viaje están unidas a las compañías aéreas a
través del sistema IATA (International Air Transport Association)
fundada en la Habana en 1945. Se trata de un instrumento de coope-
ración entre las aerolíneas que promueve la seguridad, la fiabilidad
la confianza y la economía en el transporte aéreo en económico
de sus accionistas privados. Representa a 260 aerolíneas y busca
simplificar los procesos incrementando la conveniencia del flujo
aéreo.
Este sistema hace de intermediario entre pasajero, agentes de
carga y aerolíneas.
¿Cómo facturan y liquidan las aerolíneas? A través de un plan
de facturación llamado BSP (Billing and settlement plan). En este
régimen los agentes de viaje deben estar autorizados y afiliados al
sistema IATA para poder operar.
A través de una cuenta corriente y con los sistemas informá-
ticos habilitados (Sabre, Galileo, Amadeus) se procesan los millones
de pasajes que se venden por año. Estas condiciones del contrato
IATA deben ser aceptadas y a partir de allí es IATA quien procesa
los pagos a las aerolíneas por los billetes vendidos por el Agente
de viajes y le descuenta automáticamente de cada quincena en su
cuenta corriente.
– 222 –
Los agentes de viaje deben tener garantías de funcionamiento,

aceptar un manual, los débitos automáticos y abonar en un solo
pago las ventas de un período determinado.
A efectos de protestar si se suscitan diferencias, se habilita un
mecanismo llamado ADM; pero el pago debe realizarse igual mien-
tras IATA estudia el caso, bajo apercibimiento de que la compañía
entre en default y IATA retire la autorización de emisión de pasajes
por mandato de las compañías aéreas.
En materia de responsabilidad, nuestra ley 19.253, toma los
conceptos que recogieran la Convención de Bruselas de 1970 así
como la legislación de contrato de viajes de la CCEE; esto modi-
fica sustancialmente el régimen de responsabilidad civil de nuestro
Código; el intermediario puede exonerarse de responsabilidad si
actuando como tal, identifica claramente al prestador del servicio;
no así si el agente de viajes en lugar de ser intermediario ocupa
el rol de “ organizador “ de viajes, siendo la responsabilidad aquí
objetiva.(144)
2.3. El Decreto 269/015. La reglamentación de la agencia

de viajes
La reglamentación vigente deroga el Decreto 3/97, por el cual
se regían hasta el día de hoy los agentes de viaje. El mismo esta-
blecía categorías a saber: Mayoristas, minoristas, agencias de
representaciones, entre otras. Dicha clasificación tenía un impacto
muy negativo en la actividad de la propia agencia de viajes, ya que
en la práctica las agencias constituían una garantía mínima y luego
terminaban desarrollando actividades no contempladas en la cate-
goría asignada; esto conspiraba contra el espíritu de la reglamenta-
ción; además la garantía era significativamente mayor para aque-
llos que habían optado por agentes mayoristas.
En su artículo 1º, define al agente de viajes como “toda persona
física o jurídica cuya actividad consiste en prestar servicios turís-
ticos a los turistas actuando como intermediarias entre éstos y otros
prestadores de servicios brindando servicios propios , siempre que
(144) Facal Julio. La ley. Ob. cit.
– 223 –
Julio Facal
no tenga una regulación turística específica con prescindencia que

la misa constituya su giro principal o se realice en concurrencia con
otras actividades”
Por un lado la definición establece ausencia de restricciones
en cuanto a la forma jurídica; puede ser persona física o jurídica y
además establece claramente el rol de intermediario, organizador
y prestador directo inherente a su actividad. Establece asimismo la
posibilidad que realice otras actividades siempre que las mismas
no sean el giro principal o que tengan una regulación especifica
incompatible con la actividad del agente de viajes.
Luego establece las actividades que los Agentes de Viajes
pueden realizar en exclusividad; este aspecto es sustancial. El
turismo es una actividad regulada por razones de interés general;
la ley 19.253 establece una serie de principios y solo los presta-
dores debidamente habilitados son los encargados de desarrollar
actividad turística. La actividad del Agente de Viajes está reservada
a quienes cumplan con los requisitos de admisibilidad frente al
Ministerio de turismo y el presente Decreto que estamos comen-
tando.
Esas actividades son la organización, reserva, comercialización
o prestación de servicios turísticos únicos o combinados a desarro-
llarse dentro o fuera del territorio nacional.
Este artículo entra en consonancia con el artículo 13 a 14 de
la Ley 19.253 que establece la forma de actuación del Agente de
Viajes; prestación directa, organizada o intermediada. También
se hace alusión al turismo tanto emisivo (fuera) como receptivo
(dentro del territorio).
Se establece asimismo la prohibición de desarrollar activi-
dades dentro de un local, en el caso que exista, ya que puede ser
una agencia on line “OTA” (On line Travel Agency) que resulten
incompatibles con la actividad a desarrollarse.
El artículo 4 establece que para el caso del desarrollo virtual de
la actividad, el Decreto se aplicará con independencia de donde se
encuentre el servidor. Aquí una serie de precisiones; por un lado
que nos parece que el concepto es muy vago. Debió haberse defi-
– 224 –
nido la noción de servidor y por otra parte que no queda claro de

qué forma se puede aplicar la norma con independencia de la acti-
vidad del servidor. En este caso debió corresponder analizar donde
se encuentra el desarrollo de la actividad.
En estos momentos el mundo entero debate acera del desa-
rrollo de las actividades a través del comercio electrónico y las difi-
cultades de su regulación. Nos parece evidente que el Ministerio
de turismo solo podrá controlar aquellas agencias virtuales que
desarrollen actividad y se encuentren constituidas en el país y en
territorio nacional. El turista por otra parte es libre de elegir conec-
tarse a una empresa extranjera y realizar una compra virtual en un
servidor del exterior así como agencias locales también pueden
potenciar sus ventas en otros mercados.
El problema debe constituirlo, entendemos, las agencias
virtuales, que, habiéndose instalado en el país, desarrollen aquí
sus actividades en forma irregular, situación por lo cual, la norma-
tiva les abarcaría en su totalidad. Entendemos conveniente que la
presente disposición fuera acompañada de otras medidas como ser
un registro de páginas web y una certificación de calidad de forma
tal que el turista sepa que ingresa a una página confiable.(145)
Por primera vez la reglamentación diferencia a las Agencias
de Viaje por su facturación. Se erradica la clasificación anterior y
actualmente todas ellas serán “Agencias de viaje. El Contador de
cada empresa deberá acreditar el nivel de facturación, del cual
dependerá la garantía a ser constituida, siendo la franja la cantidad
de 1.300.000 UI. Quienes facturen por encima de ello, deberán
constituir una garantía ante el Ministerio de Turismo equivalente a
1.500.000 UI; siendo que por debajo de la franja solamente 750.000
UI. Dicha garantía podrá constituirse mediante seguro de fianza,
aval bancario o títulos de deuda pública pero las condiciones de ese
seguro y aval deberán ser previamente aprobadas por el Ministerio
de turismo.
(145) El proyecto de ley de turismo de la Cámara de turismo que finalmente resultara

rechazado por el Poder ejecutivo y el Parlamento, contemplaba esta situación.
– 225 –
Julio Facal
Dicha garantía estará vigente anualmente venciendo el 31 de

mayo de cada año debiendo ser renovada año tras año bajo aperci-
bimiento de no poder desarrollar actividades.
Quienes tengan una primera facturación, o carezcan de factu-
ración anterior ya que la facturación se mide en virtud del año inme-
diato anterior, deberán presentar garantía por el valor más bajo
ese primer año. Todo ello con certificado expedido por Contador
Público.
Dicha garantía está afectada al pago de sentencias de condena
dictadas por incumplimiento a las obligaciones civiles y comer-
ciales con turistas y también a multas administrativas.
Entendemos que en ambos casos deberán solicitarse las
medidas judiciales cautelares pertinentes cuando exista riesgo de
insolvencia o cierre de actividades, así como poseer una sentencia
de condena y una orden judicial de embargo sobre la garantía cons-
tituida para poder proceder.
Sin embargo el artículo 12 numeral 2 y el artículo 13 establecen
una posibilidad para nosotros errónea y fuera del ámbito legal;
realizar devoluciones en forma directa a turistas cuando:
a) Se evidencie la imposibilidad de cumplimiento del servicio
b) El silencio del prestador se tendrá por incumplimiento.
En este sentido el Tribunal de lo contencioso administrativo,
bien ha señalado(146)
La imposibilidad de que el Ministerio de Turismo ejerza esta
práctica debido a que carece de función jurisdiccional, por lo que
entendemos deberá contarse previamente con un proceso judicial
con todas las garantías para el demandado y para el caso de que
el turista resulte ganancioso en su demanda, deberán aceitarse los
mecanismos procesales correspondientes a los efectos de poder
efectivizar el cobro de la garantía constituida, pero solo a través de
una sentencia judicial.
(146) Sentencia TCA 2006. Facal Julio, Derecho del Turismo. “FCU 2005. Comentario
de una sentencia“ Brisco María José y García Coll Fernando”
– 226 –
Para el caso del desarrollo de transporte turístico deberán

inscribirse además en el Registro en la sección correspondiente.
Al igual que cuando analizamos la reglamentación del turismo
aventura, surgen algunas obligaciones del Agente de Viajes que nos
parecen francamente excesivas. Tenemos:
a) obligación de llevar un libro de quejas. Tal como dijimos
nos parece que excede el deber de colaboración del prestador para
con la autoridad administrativa; además esta obligación por demás
arbitraria se ve complementada con la necesidad de informar las
quejas realizadas al Mintur(147) en un plazo de 72 horas. Estas son
obligaciones de la administración quien debe poner al alcance del
turista todos los medios para satisfacer sus reclamos, poco puede
pretender que los prestadores destinen recursos a canalizar las quejas
de los usuarios.
b) La obligación de permitir el acceso a la contabilidad. Enten-
demos que las normas tributarias y la actual ley 18.083(148) esta-
blecen los mecanismos por los cuales el único facultado a intervenir
la documentación contable de una empresa sea el fisco; siendo que
esta potestad se encuentra seriamente cuestionada por cierto sector
de la doctrina, al igual que la clausura por violar precepto constitu-
cionales; entendemos que esto excede notoriamente las potestades
del Mintur.
Por último, una serie de requisitos administrativos como ser:
a) Certificado de buena conducta
b) Personal idóneo (entendemos que es vago el concepto y no
se requiere título técnico alguno)
c) Certificados fiscales vigentes
d) Aspectos contables y societarios.
e) Inscribirse de la forma que el Decreto establece.
f ) Exhibir en los locales y por vía electrónica en lugar visible el
número de inscripción a modo de sello de confiabilidad.
(147) Ministerio de turismo.

(148) Ley de Reforma Tributaria.
– 227 –
Julio Facal
También se prevé la instalación de sucursales con el uso del

aval de la casa matriz sin necesidad de volver a constituir garantía
vigente.
3. El contrato de alojamiento y hospedaje

3.1. Turismo y hotelería. Antecedentes de la actividad
Si hablamos de “hospedaje”, encontramos los primeros ejem-
plos en tiempos remotos, ligado a motivos religiosos, o al descanso
de los caminantes que se trasladaban para comerciar de un pueblo
a otro y precisamente les daba “cobijo“ el posadero de forma tal que
dejaran en custodia además, las cosas necesarias para su viaje.
De allí que en el Derecho romano, se consagre la figura del
“depósito necesario” que adoptaron luego las legislaciones fran-
cesas, e incluso los Códigos civiles de Chile, Argentina y Uruguay.
Desde la antigüedad los hombres han necesitado que alguien
de manera retribuida pudiera confeccionarles un viaje; ya fuera
el transportista, quien efectuaba los traslados por tierra o mar, así
como han tenido que pagar albergues y posadas o guías, pero casi
siempre se trató de servicios aislados y remunerados.(149)
Con la evolución de los medios de transporte, y la posibilidad
de llegar a cualquier parte del mundo de la forma más adecuada, la
actividad hotelera fue cobrando relevancia, al punto tal de transfor-
marse en una de las actividades más importantes del turismo.
El turista hace del hotel su base de operaciones para planificar
su viaje, y del hotelero, su principal guía de turismo local.
El turista, por tanto, confía en ese prestador, poniendo en sus
manos sus objetos de viaje, sus valores, sus bienes que lleva consigo,
pero también la integridad de él mismo y de quienes lo acompañan,
buscando gozar su tiempo libre de la mejor forma.
Sin embargo, hoy nadie piensa en hotelería como solamente
un concepto vago de hospedaje; cuando pensamos en hotelería
pensamos en servicios.
(149) Camilo Tale. Contrato de viaje. Ed. Hammurabi, 2005 pág. 55 t. 1.
– 228 –
Podemos afirmar que el hotelero hoy es un verdadero pres-

tador de servicios. Si el turismo tiene como principio fundamental
la calidad de los servicios, podremos estar frente un hotel 2 estre-
llas, pero no por ser más económico, debe carecer de calidad en
sus instalaciones; hotelería es confort, seguridad, cobijo y custodia,
pero es calidad.
Hoy los hoteleros se han transformado; por una parte porque
el hotel clásico que ofrecía solo pernocte, captando las necesidades
del turista e intentando ser más competitivo , trata de desarrollar y
ofrecer una gama de servicios conexos.
Desayuno, Wifi, salas de juegos, gimnasio, fitness center,
masajes, sauna, piscina exterior e interior, barra de tragos, bar,
restaurante, club kids, all inclusive, son algunos de los servicios que
hoy los hoteleros se esfuerzan por brindar, pero también hay servi-
cios más exclusivos que van desde el cine o el teatro con espectá-
culos, hasta actividades centralizadas y coordinadas para todas las
edades, casino, sala de juegos, wine bar, pub y discoteca, estaciona-
miento, valet parking son solo ejemplos.
Además se ha transformado el concepto de hospedaje; no sólo
en los servicios a ser prestados sino también en cuanto a la propia
diversificación de la oferta; es así que encontramos complejos hote-
leros, resorts, lodges, aqua lodges, glampings, hoteles boutique,
hoteles de lujo, hoteles casino, etc.
También las modalidades del desarrollo hotelero han tenido
sus variaciones, y desde los condhoteles, siendo éstos figuras que
refieren al desarrollo y explotación hotelera(150), hasta el tiempo
(150) El nacimiento de esta nueva modalidad puede situarse en Estados Unidos hace
unas décadas, y su denominación combina varias nociones jurídicas; por un lado la idea
de condominio o comunidad de bienes incluso propiedad horizontal, y por otra parte la
de hotel, que es el concepto más tradicional en lo que alojamiento turístico se refiere.
Tal como surge a primera vista, la idea primaria es que la habitaciones van a ser distri-
buidas como unidades en forma independiente de la otra, pero accediendo desde áreas
comunes; en definitiva la combinación de servicios hoteleros generalmente de nivel, con
unidades o apartamentos en régimen de condominio.
Las ventajas económicas lo son tanto para el empresario hotelero como para el
inversor o adquirente de las unidades. Por un lado el retorno de la inversión en un menor
tiempo además de la financiación de la venta de la propiedad horizontal, y por otro lado
– 229 –
Julio Facal
compartido o “time chárter”(151) comprueban la transformación de
el inversor o adquirente, va a confiar en una visión profesional y va a asegurar su renta sin

necesidad de salir al mercado por sí mismo a colocar esa renta.
En Uruguay contamos con escasa regulación al respecto y hasta el momento solo hay
referencias al tema o tema conexos en la ley de inversiones 16.906, y Decretos 175/03,
455/07 y el reciente 404/2010.
(151) El concepto de aprovechar el tiempo libre ha variado sustancialmente en las
últimas décadas. En este sentido, los operadores turísticos han tenido que ser innovadores
al respecto, captando un sector de clientes hasta ahora inexplotado mediante nuevas
formas de disponibilidad de alojamientos que son diferentes a las tradicionales.
Una de las más difundidas es la llamada tiempo compartido, donde el particular
puede usar periódicamente de su unidad habitacional por un período determinado
contractualmente. Estos contratos confieren al usuario un derecho concurrente de goce
temporal de un inmueble perpetuamente o por un largo plazo con prestaciones acce-
sorias similares a la hotelería como ser el arrendamiento por temporada y con la even-
tual posibilidad de proceder en forma de intercambio cuando la otorgante se encuentre
afiliada a un sistema de tales características.163 Aquí el usuario adquiere el derecho al uso
del inmueble en forma exclusiva, dentro de un período breve, en concurrencia con otros
beneficiarios y con ese derecho al uso se accede a una serie de derechos complementa-
rios muy similares a los arrendamientos por temporada o de servicios hoteleros como ser
limpieza y servicio de mucama .También el poder disfrutarlo en otros puntos del planeta
en iguales condiciones por un régimen de intercambio. Quien administra la propiedad
vacacional se encarga asimismo de gestionar el uso, personalmente o a través de terceros
intermediando y buscando posibilidades de intercambio.
Por otra parte para los promotores las ventajas son entre otras que la inversión permite
disponibilidad del inmueble durante un cierto período del año con todos los servicios y
el particular se libera de cuidar el inmueble o de repararlo al tiempo que intenta facilitar
su comercialización futura. Además se atenúan considerablemente los costos de mante-
nimiento, al tiempo que se asegura de que se presten los servicios accesorios que pueden
ser múltiples, además del intercambio ya mencionado. Por otra parte el promotor verá
ampliada su clientela potencial en el mercado accediendo a una demanda mucho más
flexible por un costo del inmueble mucho menor. Esto facilita además el incremento de
su ganancia así como la posibilidad de conservar la administración del inmueble lo que
significará nuevos ingresos (comisiones, precios) acorde con los gastos generales.
Sin embargo en Uruguay no se han encontrado formas jurídicas acordes a su desa-
rrollo, por lo que se ha optado por la forma jurídica societaria. En este caso el promotor
organiza el uso del inmueble en régimen de tiempo compartido, creando una sociedad
que conserva la propiedad del bien, pero de la que los usuarios son sus integrantes.163
Es por ello que en la generalidad de los casos el sistema de Tiempo Compartido se instru-
menta a través de sociedades anónimas, que tienen la ventaja de la limitación de la respon-
sabilidad al aporte convenido, y la facilidad con que se transmite el derecho, reconocido
como beneficio societario derivado de la tenencia de la acción representativa del aporte
de capital, a la vez que facilita la gestión empresarial del promotor, quien mediante una
adecuada regulación estatutaria, puede hacer reserva de algunas facultades de impor-
tancia 163 cuanto a la administración del complejo turístico. Debe tenerse presente que
nuestra ley de sociedades prevé mediante la suscripción de determinadas acciones como
las preferidas que sus titulares conservan el derecho de participar en las utilidades (Ley
de Sociedades Comerciales, arts. 319 y 320). Esta conclusión es válida aún respecto de las
– 230 –
las necesidades de usuarios y de empresarios en el aprovechamiento

y optimización del tiempo libre y la rentabilidad del negocio.
3.2. Hotelería y hospedaje

Podemos definirlo como “el acuerdo de voluntades por medio
del cual, una de las partes denominada empresario hotelero, ofrece a
la otra, denominada huésped o pasajero, el servicio de alojamiento
para pernoctar y demás servicios accesorios pero sin fijar allí su resi-
dencia habitual, a cambio de un precio”.
Conforme al Diccionario Esencial de la Real Academia Espa-
ñola Hospedaje es el alojamiento y asistencia que se da a una
persona. La segunda acepción del término se refiere a la contra-
prestación, al decir: “Cantidad que se paga por estar de huésped”.
Según el Diccionario de Sinónimos, Antónimos e ideas la
palabra hospedaje es sinónimo de: “1. Alojamiento; acomodo;
hospitalidad; asistencia. \\ 2. Posada, Hotel”.
Significado de Alojar: 1. Albergar, acomodar, aposentar, cobijar,
hospedar, guarecer.(152)
Por tanto, dentro de los elementos, de la definición vemos que
el objetivo es la estancia confortable del pasajero debiendo éste
satisfacer una prestación pecuniaria.
3.3. Requisitos
Los requisitos para poder desarrollar la actividad son, por un
lado estar habilitado frente al Ministerio de Turismo que por la
Ley 19.253,(153) es quién ejerce la superintendencia de la actividad, y
tiene en la actividad funciones de registro, contralor, y promoción; y
por otro dar el goce de las habitaciones y demás servicios.
llamadas “acciones de goce” (ídem, art. 326), cuya existencia no ha sido reglamentada, y
respecto de las cuales no existe norma que permita su exclusión de la distribución de los
resultados.
(152) Gustavo Fernández. Derecho hotelero y turístico, pág. 11 Quórum. Argentina.
(153) Ley de Turismo.
– 231 –
Julio Facal
Como veremos más allá de la reglamentación administra-

tiva de la actividad, es de escasa legislación, y se rige por normas
Civiles relativas al depósito y normativa que regula las relaciones
de consumo.
El Decreto reglamentario de la actividad es el 267/2015.
La inscripción tendrá una vigencia de 5 años debiendo el pres-
tador previo a su vencimiento proceder a su reinscripción debiendo
comunicar asimismo los cambios en la titularidad o cualquier
variación registral que se establezca.
Se establecen además una serie de requisitos que van desde
el nombre, el número de contribuyente, certificados de buena
conducta y fiscales así como las distintas habilitaciones que
mencionaremos más adelante cuando veamos obligaciones admi-
nistrativas.
En este punto se han señalado las dificultades que tienen los
hoteles hoy para reunir las distintas documentaciones que propor-
cionan las distintas oficinas del Estado dependiendo de éstas
muchas veces para proceder a la reinscripción. Esto ocasiona
demoras innecesarias que llevarían a pensar la necesidad de una
ventanilla única, por expediente electrónico de forma tal que el
operador no se vea afectado y pueda continuar en el ejercicio de
sus actividades, ya que de lo contrario la imagen de su estableci-
miento podría verse afectada. El Ministerio en los hechos, otorga
inscripciones provisorias y es bastante flexible en este aspecto, pero
luego de un tiempo la sanción es la caducidad de la inscripción y
por tanto dicho establecimiento no podrá desarrollar su actividad.
No se exige la constitución de garantías.
El Decreto 384/ 97 establece criterios generales de clasificación,
categorización y aspectos administrativos el mismo se encuentra
en el anexo legislativo de este trabajo.
3.4. Elementos del contrato de hospedaje

Podemos señalar como elementos del contrato:
– 232 –
a) pernoctación, elemento de la esencia misma del hospe-

daje. En este sentido pensamos que es un elemento que ha
dejado de ser imprescindible; debido a las necesidades de la
vida moderna, es perfectamente viable que el turista se aloje
en el hotel a la mañana , descanse, haga uso de sus instala-
ciones y se retire sin pernoctar ese mismo día; o bien porque
se encontraba de paso queriendo aprovechar su tiempo al
máximo o bien porque hubo un cambio de planes en sus
horarios de transporte o simplemente porque quiere seguir
su camino hacia la noche para amanecer en alguna otra
ciudad. No por ello, el hotel dejará de cobrarle la “noche”,
cuando sin embargo, no pasó la misma allí. Esto claramente
nos hace pensar en que en la definición dicho concepto debe
cambiarse por el de “estadía” y así fue incluido en la defi-
nición del Decreto 267/015 a solicitud de la Asociación de
Hoteles y Restaurantes en las discusiones previas al dictado
del mismo.
b) La transitoriedad, de vital importancia para poder diferen-
ciarlo de otras figuras jurídicas como el arrendamiento o el
comodato.
c) El uso. Es claro que el contrato no trasmite al huésped la
tenencia de la habitación sino solamente el alojamiento y la
morada.(154)
Por tanto el contrato de hospedaje es:
–– Oneroso. La onerosidad está dada por la contrapresta-
ción (pago del precio) que sigue a la prestación (hospe-
daje). Por lo tanto, el denominado “hospedaje gratuito o
de favor” debe ser interpretado con carácter excepcio-
nal, restrictivo, y ser probado por quien lo invoca.
–– Es consensual: En efecto, es un contrato que queda con-
cluido desde el momento en que las partes hubiesen re-
cíprocamente manifestado su consentimiento. Sin ne-
cesidad de formas sacramentales.
(154) Argeri Saul. “ Contrato de Hospedaje” . La Ley Tº 1985- D-
– 233 –
Julio Facal
–– Es no formal ni requiere solemnidad alguna, se efecti-

viza mediante la entrega de la habitación a cambio del
precio.
–– Bilateral y consensual. Son siempre dos partes intervi-
nientes y además es voluntario entre ambas partes.
–– Es un contrato comercial, debido a que el prestador ejer-
ce su actividad de manera habitual y profesional siendo
por tanto comerciante; sin embargo se aplican las reglas
de la ley civil en cuanto al depósito necesario.
–– Además el panorama legislativo es más amplio en cuan-
to a su aplicación.
–– En materia de responsabilidad y eximentes, rigen los
arts. 2273 y siguientes del Código Civil.
–– Respecto del derecho de expulsión existe la posibilidad
de retención por no pago, además de iniciar las acciones
penales y civiles de cobro. Artículo 307 Ley 14.106 que
consagra el derecho de retención y además el Código de
Faltas en su artículo 7(Ley 19.120).
–– La Ley de Turismo 19.253 que fija las obligaciones gene-
rales de los prestadores turísticos.
–– El Decreto 267/015 que regula los aspectos administra-
tivos de la inscripción y demás obligaciones del presta-
dor.
3.5. La prescripción
El derecho al cobro del pago del hospedaje prescribe a los 6
meses (art. 1225 del C. Civil) “se prescribe por seis meses la obliga-
ción de pagar a los posaderos y fonderos, la comida y habitación que
dieren”
Esto implica que el prestador hotelero ante el servicio impago
debe rápidamente iniciar acciones de cobro, pudiendo en los casos
– 234 –
más graves como veremos ejercer su derecho de retención y expul-

sión.
3.6. La Prueba del contrato

En principio este contrato puede probarse por todas las
pruebas admisibles, ya que la ley no requiere un contrato escrito ni
solemnidad alguna.
A partir de la reserva de alojamiento nace la obligación del
Hotel, frente al huésped; hoy en día la Ley de relaciones de consumo,
otorga además una doble protección jurídica a ese consumidor; un
blindaje jurídico especial de forma tal que la oferta y su carácter
vinculante hacen que una vez aceptado el servicio ofrecido y la
modalidad de pago allí establecida, incluso si ésta fuera en el esta-
blecimiento al llegar, el Hotelero no pueda negar el servicio.
De hacerlo incurrirá en incumplimiento. Debemos recordar
que la Ley 17.250 (relaciones de consumo), consagra lo que
llamamos el interés colectivo, difuso con un concepto amplio de
consumidor; no es consumidor sólo aquél que consume, sino
además el que potencialmente puede llegar a consumir.
Por esta razón la oferta va a vincular al hotel y al huésped de
la forma que ésta se haya realizado y por el tiempo y condiciones
ofrecidas.
Por una parte el Código Civil establece en el artículo 2274:” en el
depósito necesario se admite la prueba por testigos.” y además en el
artículo 2280 establece que:
“El transeúnte o viajero que se queje del daño, hurto o robo,
deberá probar el número calidad y valor de los objetos desapare-
cidos. El juez estará autorizado para rechazar la prueba testimonial
ofrecida por el demandante cuando éste no le inspire confianza o las
circunstancias le parezcan sospechosas”
Sigue los principios de la prueba que se encuentran en el
Código General del Proceso y todos los medios de prueba que allí
fueren admisibles.
– 235 –
Julio Facal
Además la Ley de Relaciones de Consumo 17.250 establece

claramente que:
“La carga de la prueba de la veracidad y exactitud material de
los datos de hecho contenidos en la información o comunicación
publicitaria, corresponde al anunciante.”
Toda información referente a una relación de consumo deberá
expresarse en idioma español sin perjuicio que además puedan
usarse otros idiomas. “Cuando en la oferta se dieran dos o más infor-
maciones contradictorias, prevalecerá la más favorable al consu-
midor.”
Por tanto, es conveniente que el prestador de servicios hote-
lero tenga a su alcance la mayor cantidad de medio probatorios
respecto del contrato, el pago y además la relación entablada con el
turista o viajero dado que más allá del Código Civil, la Ley de Rela-
ciones de Consumo 17.250, otorga a ese turista o viajero una doble
protección, un doble blindaje jurídico de forma tal que la carga
probatoria se invierte respecto del prestador.
Tanto los testigos, la prueba escrita de los documentos entre-
gados ya sean de pago o el propio reglamento interno, así como
cámaras en las áreas comunes pueden ser útiles para la prueba de la
relación entablada desde el inicio y en casos graves como un robo.
3.7. Las partes del contrato. El hotelero

Hoy podemos hablar de empresario hotelero, debido a que
dicha actividad no se desarrolla en forma artesanal sino que por el
contrario combinando capital y trabajo con una finalidad lucrativa.
Sin embargo, no existe una exigencia del punto de vista legal
de la forma jurídica que debe revestir el empresario hotelero,
pudiendo ser éste una persona física o jurídica; una unipersonal,
o una sociedad comercial y hasta en algunos casos vemos que los
explotadores pueden ser asociaciones civiles ( como en el caso de
las colonias de vacaciones de gremios o sindicatos o instituciones
deportivas o médicas).
– 236 –
Tampoco existen limitantes en cuando a la forma jurídica de la

explotación hotelera, pero sí deberá acreditarse frente al Ministerio
de Turismo al momento de la inscripción, la titularidad de dicha
explotación.
La misma puede ser un simple contrato de explotación hote-
lera entre dos empresarios sin que ello implique que quien explota
el hotel, es al mismo tiempo el dueño o propietario del inmueble,
pudiendo estar vinculados mediante un contrato comercial de
arriendo, concesión, franquicia o cualquier otro contrato válido en
nuestro ordenamiento jurídico.
Es entonces el hotelero quien reserva para sí la tenencia de la
habitación y ofrece su uso al huésped por el tiempo que se hubiere
acordado y en las condiciones contratadas a cambio de un precio.
Enumeraremos algunos de los derechos y obligaciones más
importantes que surgen del marco legal general combinando la
normativa citada anteriormente:
Obligaciones del Hotelero:

a. Brindar Alojamiento.
Brindar alojamiento conforme a lo pactado. Nos parece funda-
mental establecer las condiciones generales de contratación en
forma previa.(155) La propia Ley de Relaciones de Consumo establece
la necesidad de que la voluntad del elector, no se vea vulnerada; que
pueda elegir libremente y al hacerlo, éste sea protegido en cuanto a su
consentimiento. Por tanto, la oferta va a ser vinculante con el huésped
quién va a reclamar el mismo servicio ofrecido.
A partir del contrato y su respectiva reserva, que se celebra con
el huésped éste adquiere el derecho al uso de la habitación ofrecida
en las condiciones pactadas. El hotel entonces conserva la tenencia
de la habitación, reservando para el huésped el uso de la misma por
el tiempo establecido.
(155) Allende Guillermo. “Naturaleza jurídica de la Responsabilidad del posadero y

del contrato de posada”. La ley Tº 1980 – A-
– 237 –
Julio Facal
b. Depósito de bienes del huésped.

Es una de las obligaciones fundamentales. Al no haber legis-
lación específica, el contrato se basa en fundamentos del Código
Civil, referidos al depósito necesario,(156) es decir la obligación del
posadero de cuidar las cosas necesarias para el viaje del pasajero.
Por tanto será responsable del cuidado de personas y bienes que se
encuentren en su morada en forma objetiva.” Los equipajes que los
transeúntes o viajeros introducen en una posada con conocimiento del
posadero o de sus dependientes, se miran como depositados bajo la
custodia del dueño del establecimiento.”(157)
Esta responsabilidad de depósito implica el cuidado y custodia
de los bienes del huésped, con las limitantes que veremos más
adelante en cuanto a valores se refiere.
Por ello es fundamental establecer claramente los alcances de
esta obligación, ya que existen casos donde el hotel puede eximirse
de responsabilidad y además decidir no aceptar la responsabilidad
de la custodia; es el ejemplo de valores que exceden los bienes nece-
sarios para su viaje, o incluso el no tener garaje para la custodia del
coche lo que debe ser informado previamente. Incluso en caso de
ofrecer garaje, es conveniente dar aviso previo de si el hotel cuenta
o no con Valet parking, ya que de no ser así, el manejo del vehículo
podrá trasladarse al huésped que fue informado de ésta circuns-
tancia.
c. Limpieza.
Brindar el servicio en buenas condiciones como establece la
Ley de Turismo, lleva implícita la obligación de limpieza, tanto en
las habitaciones como en las áreas comunes.
d. Preservar la salud y tranquilidad del huésped.

Nos parece fundamental establecer las zonas de riesgo para
la salud como pueden ser piscinas, salas de fitness, gimnasios e
(156) Artículos 2272 y ss. del Código Civil.

(157) Artículo 2277 del Código Civil.
– 238 –
informar si los turistas pueden disfrutar solos de estas actividades

advirtiendo de las circunstancias.(158)
Mientras el pasajero esté a cargo del hotel el hotelero debe
hacer todo lo posible por evitar situaciones que puedan poner en
peligro su salud.
Claramente, es una obligación primordial. Evitar ruidos y
perturbaciones que alteren la tranquilidad del pasajero. En caso de
que no esté al alcance del hotelero (obras en construcción, lugares
bailables cercanos) el pasajero de conocer en forma previa esta
circunstancia antes de contratar, ya que el hotelero no puede trans-
ferirle el riesgo de este tipo de situaciones. Es conveniente también
establecer en el reglamento interno horarios de reuniones y normas
generales en este aspecto.
Dar aviso en caso de toda circunstancia grave a los familiares
de los huéspedes, con la debida diligencia exigida por la Ley de
Turismo.
Responsabilizarse de los hechos que ocurran por sí o por sus
dependientes.
e. Proporcionar un servicio de calidad con identidad.

Tanto la Ley de Turismo como la Ley de Relaciones de consumo,
establecen la necesidad de ofrecer los servicios con identidad; es
decir con una exacta correspondencia entre la publicidad de lo
ofrecido y lo realmente ofrecido.
En este caso, tanto la oferta, la información y la publicidad
como etapas previas al contrato y al goce de los servicios deben
mantener la fidelidad tanto en el precio, las condiciones y las carac-
terísticas físicas y de servicios del establecimiento.
El no cumplir con esta norma hará responsable al hotelero
de haber vulnerado la buena fe del contrato así como de violar la
(158) Art 7 Ley 17.250. Todos los productos y servicios cuya utilización pueda suponer un
riesgo de aquellos considerados normales y previsibles por su naturaleza, utilización o finalidad,
para la salud o seguridad de los consumidores o usuarios, deberán comercializarse observando las
normas o las formas establecidas o razonables.
– 239 –
Julio Facal
normativa vigente en materia de información que en definitiva es

la columna vertebral del derecho del consumo.
f. Informar debidamente al turista.

Tal como acabamos de mencionar es una obligación funda-
mental del hotelero; informar debidamente todas las circunstancias
de su estadía y caracteres de la misma en forma previa y durante la
misma de forma tal que el huésped pueda tomar sus propias deci-
siones. Por otra parte informando debidamente el hotelero puede
ver atenuada y hasta eximirse de responsabilidad en algunos casos
de dudoso incumplimiento.(159)
El derecho a la información se encuentra además reglamen-
tado en el Decreto 1/2011 respecto a las listas de precios que deben
exhibirse.(160)
Son derechos del hotelero:
a. Derecho a percibir el precio

El hotelero tiene derecho en primer término a percibir el precio
pactado, en las condiciones establecidas bajo pena de no brindar el
(159) Art. 6 Ley 17.250 Son derechos básicos de consumidores: C) La información

suficiente, clara, veraz, en idioma español sin perjuicio que puedan emplearse además
otros idiomas. D) La protección contra la publicidad engañosa, los métodos coercitivos o
desleales en el suministro de productos y servicios y las cláusulas abusivas en los contratos
de adhesión, cada uno de ellos dentro de los términos dispuestos en la presente ley.
(160) Artículo 1°.- Los Paradores, Restaurantes, Bares, Confiterías, Heladerías, Centros de Diver-
sión y Esparcimiento destinados al uso turístico, Empresas de Arrendamientos Turísticos Inmobiliarios,
Empresas de Arrendamientos de Automóviles Sin Chofer, Agencias de Viajes y cualquier otro operador
turístico en su actividad referida al turismo receptivo, deberán exhibir a la vista del público sus tarifas
y precios de los servicios que brindan, expresados obligatoriamente en pesos uruguayos, sin perjuicio de
exhibirlos en cualquier otra moneda.
Artículo 2°.- Los precios referidos en el numeral anterior, deberán incluir también en pesos
uruguayos, los adicionales correspondientes, en forma visible y permanente, tanto en el interior como
en el exterior del establecimiento.
Artículo 3°.- Los Hoteles, Apart Hoteles, Hosterías, Moteles y Tiempos Compartidos podrán exhibir
sus precios en moneda extranjera, debiendo colocar en lugar visible la cotización de la moneda extran-
jera del DIA.
Articulo 4°.- El incumplimiento a lo dispuesto en la presente reglamentación o en cualquier otra
norma que legalmente corresponda, dará lugar a la aplicación de las sanciones previstas en el Capítulo
VII del Decreto Ley N° 14.335 de 23 de diciembre de 1974.
– 240 –
servicio, o de haberlo brindado de ejercer sus derechos de reten-

ción y expulsión en caso de no pago de los mismos. El precio deberá
abonarse en la misma forma que fuera pactada por los mecanismos
de pago válidos informados previamente.
El hotel no tiene obligación de aceptar medios de pago electró-
nicos para el pago de los servicios.
b. Hacer cumplir los reglamentos internos.

En este sentido nos parece importante establecer que el regla-
mento interno de uso del hotel y las instalaciones del mismo, puede
ser una eficaz herramienta contra el incumplimiento.
En dicho reglamento se establecen todas las normas que rigen
la relación entre el huésped y el hotelero, en relación además con
las instalaciones y terceros.
Si bien puede resultar engorroso confeccionar el reglamento y
entregarlo al huésped, en la medida que esto se realice, este regla-
mento formará parte inescindible del contrato de hospedaje y
pasará a ser Ley entre las partes.
Lo correcto es la aceptación expresa de dicho reglamento por
parte del huésped; el consentimiento de que lo leyó o piensa leerlo y
acepta las condiciones entregándosele un ejemplar. Quienes opten
por dejar el mismo en un lugar visible, deberán tomar los recaudos
necesarios de forma tal de tener la certeza de su aceptación. Los
horarios, la forma de pago, el uso de las instalaciones comunes, las
normas sobre convivencia, la tenencia de mascotas, los peligros
para la salud, la tranquilidad de los demás huéspedes, la comida
y valores son algunos de los elementos más importantes que rigen
una relación que a menudo suele ser compleja, sobre todo en situa-
ciones límites de incumplimiento o insatisfacción.
c El derecho de expulsión.
Es ésta quizás una de las herramientas más importantes del
hotelero a la hora de reclamar el pago de sus servicios o bien de
poder obligar al retiro de las instalaciones a quien no cumplió con
– 241 –
Julio Facal
las normas, el reglamento, que ha cometido alguna falta o ha alte-

rado el orden , la tranquilidad y seguridad del lugar.
Este derecho se encuentra consagrado expresamente en el
Código Penal , artículo 366 en su redacción dada por la ley de faltas
19.120 en su artículo 7º, estableciendo como falta el no pago de los
servicios.(161)
También la Ley 14,106 en su artículo 307 literal 2 establece
que este derecho podrá ser ejercido toda vez que el huésped”
provocare escándalo” pudiendo llamar a la autoridad a efectos
de su expulsión.(162)
d. ¿El derecho de admisión?

La Ley 17.250 consagra la igualdad ante el consumo, y el
derecho de admisión aparece como un elemento discriminatorio.
El derecho de admisión como tal, supondría algún tipo de discri-
minación de tipo étnico, racial o político y esto sería abusivo para
la ley. También el hotelero podría apostar su perfil a una clien-
tela específica, pero debe informarlo previamente (adultos, fami-
lias, estudiantes) en forma clara de modo tal que no ingrese en ese
terreno ambiguo que puede ser la admisión.
Una duda que puede surgir es respecto a los hoteles temá-
ticos que apuntan a determinado tipo de público; o lo que es aún
más complejo, los hoteles sólo para “adultos”. En este sentido la
jurisprudencia europea y la doctrina, han establecido éstas prác-
ticas como discriminatorias. Entendemos que en la medida que el
(161) Artículo 7º.- Sustitúyese el artículo 366 del Código Penal, en la redacción dada
por el artículo 216 de la Ley Nº 15.903, de 10 de noviembre de 1987 y con las modifica-
ciones introducidas por el artículo 1º de la Ley Nº 16.130, de 22 de agosto de 1990, por el
siguiente:
“ARTÍCULO 366. (Obtención fraudulenta de una prestación).- Será castigado con pena
de 7 (siete) a 30 (treinta) días de prestación de trabajo comunitario, el que a sabiendas de
que no le era posible pagar, usufructuara servicios de hotel, restaurantes, transporte u otro
servicio en general”.
(162) Ley 14.106 art. 307. El contrato de hospedaje en hoteles, pensiones y moteles,
se extingue automáticamente en el caso del no pago regular del precio pactado o cuando
el huésped promoviera desorden o provocara escándalo. En los dos últimos casos bastará
probarlo, mediante denuncia ante la autoridad policial correspondiente.
– 242 –
hotel informe debidamente las circunstancias del porqué apuntan

a determinado público, bien fundamentadas (ejemplo, hoteles
para parejas que tengan servicios que por las características de
los mismos preservan la intimidad y gusto de sus huéspedes), no
tendría mayores problemas en desarrollar su producto, teniendo
claro que la circunstancia de prohibir el ingreso tiene como limi-
tante la libertad de elegir del consumidor.
Tal como mencionamos al principio, consumidores para la
Ley son todos y uno de los principios básicos es la igualdad ante el
consumo.(163)
Es así que para que esta norma pueda transformarse en una
norma de la casa, de modo tal de prohibir el ingreso, conviene
fundamentar la misma e informar en forma previa de tales circuns-
tancias, previniendo desde ya que el riesgo de caer en conductas
discriminatorias se encuentra asociado.
e. Derecho de retención.
Es uno de los derechos principales del hotelero sobre los efectos
del pasajero mientras éste no pague el precio; en este sentido se
encuentra plenamente vigente el artículo 307 de la Ley 14.106(164)
y asimismo el Código de Faltas Ley 19.120(165) en su artículo 7 esta-
blecen la posibilidad por un lado del privilegio del posadero ante el
no pago de retener los objetos del huésped y por otro se consagra
como una falta el no pago de los honorarios al hotel.(166)
Por esta razón, el hotelero tiene derecho a retener los bienes del
huésped ante el no pago y llamar a la autoridad pública de forma tal
(163) Dr Carlos Torres. Portugal “Hoteles solo para adultos y las conductas discrimi-
natorias “. Artículo de Prensa, 2016.
(164) Ley de presupuesto.
(165) Código de Faltas .Ley 19.120.
(166) Ley 14.106 art. 307 inc. 2 y 3. El no pago regular se producirá cuando el huésped haya
dejado de abonar su hospedaje periódico, sin necesidad de intimación alguna, pudiendo el hotelero
depositar los efectos del huésped en las dependencias del hotel, prohibiéndosele el acceso al esta-
blecimiento. Además del derecho que se consagra en el inciso anterior, el hotelero tendrá
derecho de retención sobre los objetos depositados, pudiendo perseguir criminalmente al
huésped de acuerdo a lo que establece el artículo 366, inciso 9, del Código Penal.
– 243 –
Julio Facal
que deriven al incumplidor al Juzgado de Faltas por la norma ante-

riormente citada.
El Hotelero deberá dejar los bienes en depósito al menos por el
plazo de prescripción del cobro de sus honorarios (6 meses) o hasta
que el huésped abone lo adeudado, restituyendo de forma inme-
diata dichos bienes.
f. Derecho a que se exhiban los valores que trae el pasajero.

Siendo éste el único eximente de la responsabilidad objetiva
consagrada en los artículos 2273 y ss del Código Civil que hablan
del depósito necesario. Asimismo el artículo 2281 establece:
“El viajero que trajere consigo efectos de gran valor de los que
generalmente no llevan consigo los transeúntes o viajeros, deberá
hacerlo saber al posadero y aun mostrarle dichos efectos, si lo exigiere,
para que emplee especial cuidado en su custodia; y de no hacerlo así
el posadero no será responsable de su pérdida”
Esta norma claramente establece que el hotelero no sólo tiene
derecho a solicitar que le sean exhibidos valores, sino a su declara-
ción; el no declarar valores o no exhibirlos, dejándose constancia
de dicho hecho, eximirá al hotelero de responsabilidad.
Nos preguntamos entonces: ¿cuáles son los valores que nece-
sariamente deben custodiarse y sobre los que existe obligación de
custodia?
Aquellos que son necesarios para el viaje. Cierto es, que este
concepto ha variado, dado que en los tiempos que corren las perte-
nencias necesarias para el viaje son diferentes a otras épocas . Es
necesario un laptop para un ejecutivo en un hotel ejecutivo y quizás
sean necesarias algunas joyas para una fiesta para una señora en un
hotel exclusivo y de lujo.
En definitiva, resulta conveniente que:
a) El hotelero pida la exhibición de valores o su declaración.
b) A partir de allí decida si custodiarlos o no debido a su gran
valor.
– 244 –
c) Ofrecer al huésped mecanismos alternativos con una caja

fuerte o cofre fort con todos los medios de seguridad que se
encuentren a su alcance.
La entrega de llave de caja fuerte debe ir acompañada de
elementos de certeza y seguridad probatorios a la hora de esta-
blecer claramente situaciones imprevisibles como un robo. Una
cosa es guardar los objetos declarados en el cofre del hotel, donde
el hotelero asume una responsabilidad total y otra es ofrecer una
caja de seguridad en la habitación donde a veces las circunstan-
cias son dudosas y el huésped deberá acreditar algunos hechos(167)
dado que en este último caso asume por sí la custodia de esos bienes
pero sin embargo las cláusulas que intenten exonerar de responsabi-
lidad al hotelero son nulas, dado que éste es quien ofrece un servicio
que el huésped no tiene forma de controlar su efectivo cumplimiento
( desconoce si existe un duplicado de la llave o si la caja es vulnerable
por el propietario).
El problema entonces de entregar la caja de seguridad, es que
el hotelero a partir de allí desconoce los elementos depositados, y
por tanto existe un riesgo que ante un robo, se acuda a la justicia
debiendo probar cada parte lo que alega y es aquí que los medios
probatorios cobran vital importancia; por un lado acreditar el robo
y los objetos perdidos y por otra parte acreditar la invulnerabilidad
de la caja y su contenido, cosa ciertamente compleja.
En materia de depósito, tanto en hotelería como en trasporte
terrestre y fluvial, no existen limitantes de la responsabilidad como
sí existen en el transporte aéreo debido a que el mismo se rige por
la Convención de Montreal de 1999.(168)
Pensamos que en el peor de los casos, y no habiendo decla-
ración de objetos de gran valor, un juez solo podría determinar el
pago de las cosas necesarias para su viaje de acuerdo a su real saber
(167) El transeúnte o viajero que se queje de daño, hurto o robo, deberá probar el
número, calidad y valor de los objetos desaparecidos.
(168) En materia de demoras o pérdida de equipaje existe un límite de la responsabi-
lidad equivalente a 1000 DEG (derechos especiales de giro, una unidad de medida equi-
valente aproximadamente a unos 2000 dólares americanos a un tipo de cambio de $ 30
uruguayos el dólar).
– 245 –
Julio Facal
y entender y el examen que realice de forma tal de dictaminar sobre

la base de la prueba analizada.
Es conveniente toda vez que se realice una inspección o aper-
tura hacerlo delante de un Escribano público en acta notarial para
dar certeza a dicho acto.
Recordemos además que en materia de consumo, existe el
llamado “proceso de pequeñas causas”, donde el consumidor puede
acceder a la justicia sin abogado por reclamos de montos inferiores
a 100 UR (unidades reajustables, unos 2500 USD al 11/016)(169).
El día de la audiencia, las partes prueban y alegan sin ninguna otra
instancia y el Juez resolverá siendo su sentencia inapelable.
3.8. Situaciones dudosas
a. El overbooking.
De acuerdo a nuestra legislación esta práctica es una clara
práctica de las llamadas “ abusivas”.(170)
Los hoteleros muchas veces se “sobrevenden” dado que los
nuevos sistemas de reservas y el llamado “revenue management”
establecen nuevas reglas de juego; la combinación de precio,
tiempo y oportunidad intentando predecir el comportamiento del
consumidor, en este caso el huésped.
En estas nuevas reglas de juego para los canales de distribu-
ción del producto hotelero; se calcula muchas veces que algunos
de los turistas no llegan a destino o no se presentan a gozar de los
servicios ofrecidos.
Cuando esto no sucede, el hotelero se encuentra en problemas
considerándose una práctica abusiva y dándole derechos al
huésped a reclamar por el alojamiento ofrecido.
En situaciones como el “overbooking”, el pasajero de acuerdo a
la Ley 17.250 tiene una triple opción:
(169) Ley 18.507.

(170) Ley 17.250 de Relaciones de Consumo. Arts. 28 y ss.
– 246 –
a) Que se cumpla con el contrato ofrecido

b) Aceptar un servicio similar o superior (ofrecerle un aloja-
miento de similares características con alguna situación
más favorable).
c) Rescindir el contrato y que se proceda a la devolución del
dinero con las consecuencias que esto pueda acarrear y los
posibles reclamos por los daños padecidos que induda-
blemente deberá acreditar llegado el momento. De todas
formas existe una tendencia hoy día a acoger como daño
moral las situaciones de angustia, y padecimientos refe-
ridos a la espera, zozobra, y el mal momento que el huésped
pueda haber experimentado.
b. El “No show”
Podemos definirlo como el cliente que no se presenta a la pres-
tación de un servicio previamente contratado, lo que generalmente
implica la pérdida del mismo.
El problema radica en la legalidad o ilegalidad de ésta práctica.
En primer término podemos establecer que el caso fortuito o
la fuerza mayor como eximente de responsabilidad en estos casos
corren para el hotel; esto es, lo que el huésped reserva es el derecho
de uso de una habitación que le será cedida.
Al no presentarse el huésped o cancelar con poca antelación,
puede hacer perder al hotel la oportunidad de su venta posterior.
Por estas razones, los hoteles cobran a modo de alojamiento
no usufructuado una suma que generalmente es de una noche,
aunque según las políticas del hotel pueden llegar a ser de mayor
entidad.
La Ley de relaciones de consumo establece que toda informa-
ción debe ser previa; por ésta razón, la no comunicación en tiempo
y forma o la no vinculación de ésta norma en la oferta, impediría
ésta práctica.
– 247 –
Julio Facal
Por el contrario, el informarlo previamente y siempre que este

cobro no resultare abusivo, justifica en cierta medida la pérdida de
la oportunidad así como los costos administrativos en los que el
hotel ha incurrido.
Entendemos que de no contarse con la debida antelación, o si
por el contrario el huésped realiza la cancelación con mucha anti-
cipación y no fue informado de suma alguna, el efectivizar el cobro
expondría al hotelero a posibles reclamos. Por otra parte es conve-
niente que éste concepto guarde relación y proporcionalidad con:
a) El plazo de antelación de la cancelación. b) El volumen de
ocupación de la época
c) El monto de la operación realizada.
Cabe distinguir las situaciones en que el hotelero se encuentra
con un margen del 100 % de ocupación de aquellas situaciones en
las que su capacidad se encuentra visiblemente ociosa.
3.9. El huésped
Tal como dijimos es una de las partes de la relación que paga
un precio y obtiene el uso de la habitación del empresario por el
tiempo acordado y con las prestaciones acordadas.
Generalmente, cuando se alojan varias personas en una habi-
tación, huésped, consumidor, o pasajero son todos los alojados.(171)
Obligaciones del Huésped, entre otras:
a. Pagar el precio pactado.

Al ser un contrato oneroso, es la principal obligación del
huésped. Ni siquiera el derecho a arrepentirse podrá librar al
huésped de esta obligación una vez que ha utilizado los servicios.
La ley de relaciones de consumo establece que en este caso deberá
devolvérsele la porción del servicio no utilizado.
(171) La ley 17.250 define como consumidor a todo aquel que adquiere o utiliza un
bien o un servicio en función de una relación de consumo.
– 248 –
b. Cumplir con los reglamentos internos.

Es una indudable obligación de todo huésped, utilizar las insta-
laciones en forma debida, con el respeto a las normas internas y la
buena convivencia con los demás huéspedes. En caso de no cumplir
con esta obligación, el hotelero tiene como resorte el derecho de
expulsión ya visto.
En cuanto al turista, podemos señalar que tiene como dere-
chos entre otros:
a Alojarse conforme a lo pactado.
Es claro por lo ya visto que el servicio debe ser el ofrecido. El
turista deposita la confianza en el hotel y casi siempre el hotel es
elegido por razones especiales como distancia, entorno, servicios y
precio, lo cual hace que no siempre otro hotel como en el caso del
overbooking, sea bienvenido o aceptado por el turista con el consi-
guiente reclamo de sus derechos.
b Derecho a una estancia confortable, segura y tranquila.
El turista va a confiar sus pertenencias, las de terceros y su inte-
gridad física en el hotelero, que tiene las obligaciones ya enume-
radas y analizadas.
c. A utilizar todas las instalaciones comunes.
Además de la habitación ofrecida puede usar las instalaciones
comunes.
En este caso y más allá del principio de igualdad ante el
consumo, es factible que existan en un mismo hotel turistas con
distintos derechos a distintas prestaciones y servicios, así como
áreas exclusivas y comidas diferentes en virtud del régimen contra-
tado ( media pensión, all inclusive, vip inclusive, acceso a spa o
fitness, wifi libre o restringido etc.). Estas circunstancias deben
ser previamente informadas para que no existan dudas que no se
establecieron diferencias de servicio entre los huéspedes sino que
fueron distintas modalidades contratadas de acuerdo con la conve-
niencia o gustos del cliente.
d. El arrepentimiento del servicio contratado y la devolución
total.
– 249 –
Julio Facal
Esta es una de los derechos más novedosos y poco conocido a

fondo por los hoteleros.
Esto trae graves problemas a la hora de contratar, debido a
que el huésped, consumidor, definido como aquel “que adquiere o
utiliza” en función de una relación de consumo, lo cual bien puede
ser el que paga el servicio o quien utilizó el mismo a través de un
canje, un obsequio o una invitación, toda vez que contrata por vía
informática, telefónica o a distancia, tiene 5 días para arrepentirse
de la compra realizada, sin expresión de causa y el hotelero deberá
devolver el importe total como si la compra jamás hubiera existido.
En caso de haberse abonado con tarjeta de crédito o instrumento
de pago, deberá asimismo dar aviso al emisor quién procederá a la
cancelación a sola voluntad del consumidor.(172)
El arrepentimiento podrá ser ejercido con la formalización del
contrato o con la “entrega efectiva del producto”, lo cual nos hace
pensar que en el caso de servicios hoteleros, es claro que si bien el
huésped pudo haber hecho la reserva dos meses antes, al llegar y
con la entrega de la habitación y ver que no es lo que había reser-
vado, o simplemente, sin expresión de causa y a su sola voluntad,
(172) Ley 17.250 defensa del consumidor. Artículo 16 La oferta de productos o servi-
cios que se realice fuera del local empresarial, por medio postal, telefónico, televisivo,
informático o similar da derecho al consumidor que la aceptó a rescindir o resolver,
“ipso-jure” el contrato. El consumidor podrá ejercer tal derecho dentro de los cinco días
hábiles contados desde la formalización del contrato o de la entrega del producto, a su
sola opción, sin responsabilidad alguna de su parte. La opción por la rescisión o resolu-
ción deberá ser comunicada al proveedor por cualquier medio fehaciente. La demora en
la restitución de los importes pagados por el consumidor, dará lugar a que éste exija la
actualización de las sumas a restituir. Cada parte deberá hacerse cargo de los costos de
la restitución de la prestación recibida. En los casos en los que el consumidor rescinda o
resuelva el contrato de conformidad a las previsiones precedentes, quedarán sin efecto
las formas de pago diferido de las prestaciones emergentes de dicho contrato que éste
hubiera instrumentado a través de tarjetas de crédito o similares. Bastará a tal efecto que
el consumidor comunique a las emisoras de las referidas tarjetas su ejercicio de la opción
de resolución o rescisión del contrato. En el caso de servicios parcialmente prestados, el
consumidor pagará solamente aquella parte que haya sido ejecutada y si el servicio fue
pagado anticipadamente, el proveedor devolverá inmediatamente el monto correspon-
diente a la parte no ejecutada. La demora en la restitución de los importes pagados por el
consumidor, dará lugar a que éste exija la, actualización de las sumas a restituir. Se apli-
cará en lo pertinente lo dispuesto en el párrafo final del inciso anterior del presente artí-
culo. En todos los casos el proveedor deberá informar el domicilio de su establecimiento o
el suyo propio siendo insuficiente indicar solamente el casillero postal o similar.
– 250 –
solicitar la devolución y el arrepentimiento. Esto conspira contra la

planificación de los servicios por parte del hotel.
En estos casos no se puede cobrar suma alguna por concepto
de “No Show”, dado que la ley es de orden público.
Una reciente modificación de la norma agrava aún más el
problema:
El proveedor deberá informar por escrito al consumidor en el
documento contractual, de manera clara, comprensible y precisa,
el derecho de rescindir o resolver el contrato consagrado en el
presente artículo.
Si el proveedor no hubiera cumplido con el deber de infor-
mación y documentación antes referido, el consumidor podrá
ejercer el derecho de rescisión o resolución en cualquier momento,
cumpliendo con las condiciones que establece el inciso tercero del
presente artículo.
Esto quiere decir que para que pueda ejercer ese derecho
dentro de los 5 días, del contrato o de la entrega de la habitación,
deberá informársele por escrito en la oferta, porque de lo contrario
no correrá el plazo pudiendo arrepentirse por su sola voluntad y sin
expresión de motivos en “cualquier momento”.
e. Derecho a ser resarcido en caso de daños.
Nuestra normativa vigente establece el derecho del consu-
midor de ser resarcido en caso de daños:
“La violación por parte del proveedor de la obligación de actuar
de buena fe o la transgresión del deber de informar en la etapa
precontractual, de perfeccionamiento o de ejecución del contrato, da
derecho al consumidor a optar por la reparación, la resolución o el
cumplimiento del contrato, en todos los casos más los daños y perjui-
cios que correspondan.
“La acción para reclamar la reparación de los daños personales
prescribirá en un plazo de cuatro años a partir de la fecha en que
el demandante tuvo o debería haber tenido conocimiento del daño,
del vicio o defecto, y de la identidad del productor o fabricante. Tal
– 251 –
Julio Facal
derecho se extinguirá transcurrido un plazo de diez años a partir de

la fecha en que el proveedor colocó el producto en el mercado o fina-
lizó la prestación del servicio causante del daño.(173)
Por lo cual también se establece un plazo para el reclamo de
esos daños coincidente con el régimen general de nuestro Código
Civil.
3.10. Responsabilidad del Hotelero y eximentes

En definitiva, podemos decir que la responsabilidad del hote-
lero es en parte objetiva.(174) Responde por sí y por sus dependientes
o terceros y salvo por razones de fuerza mayor (ejemplo: robo que no
se pudo prever).
Es importante advertir la necesidad de que el hotelero solicite
al inicio de la estadía que el pasajero declare los objetos de valor
bajo apercibimiento de no hacerse responsable de los mismos. El
Código Civil establece claramente que la negativa del pasajero a
exhibir o firmar la declaración es un eximente de la responsabi-
lidad. Pensamos además que el hotelero puede establecer en forma
previa que no se hará responsable de todas aquellas cosas que,
aunque declaradas no sean necesarias para su estadía o excedan
toda lógica como también advertir, cuando lo hubiere el uso de
cofres de seguridad, aunque de verse vulnerado los mismos de una
forma previsible, será responsabilidad también del empresario.
Algunos autores establecen que la responsabilidad es contrac-
tual y de tipo homogéneo (Gamarra) que vincula varios contratos,
y por ello atípico.
Es claro que la responsabilidad del hotelero comienza con la
introducción de los efectos y la entrega directa al hotelero, lo cual le
da la naturaleza real del contrato de depósito.
Sin embargo el tratamiento del Código Civil, si bien es de natu-
raleza contractual, donde la culpa o el dolo están presentes, se
consagra de todas formas una especie de responsabilidad objetiva,
(173) Artículos 32 y 38 de la Ley 17.250.

(174) Garrido Roque Fortunato. Hoteles y responsabilidad. La Ley T1 1981 C.
– 252 –
no restrictiva, donde la culpa y el dolo no tienen porqué asomarse,

creando una especie de teoría del riesgo, que afortunadamente no
tiene la misma consideración que en el Derecho comparado como
por ejemplo Argentina que resulta para nosotros excesivo.(175)
Nuestro Código Civil establece en su artículo 2283: “el posa-
dero no se eximirá de la responsabilidad que le imponen los artículos
precedentes por medio de sus reglamentos, programas o avisos que
pusiere anunciando que no responde a los efectos introducidos en la
posada ni de otro modo alguno que no sea una convención especial
firmada por las partes.”
También establece la responsabilidad no solo por sí y sus
dependientes sino por terceros extraños a la posada aun cuando no
hubiere podido evitarlo, salvo razones de fuerza mayor:
Art. 2279. “El posadero es además obligado a la seguridad de los
efectos que el transeúnte o viajero conserva alrededor de sí. Bajo este
respecto, es responsable del daño causado o del hurto o robo come-
tido por los mozos o sirvientes de la posada, o por personas extrañas
que no sean familiares o visitantes del alojado”
Es decir que en este caso, aun sin culpa directa, el no haber
previsto el ingreso de extraños lo hace responsable, razón por la
cual, entendemos deberá extremar las medidas y probar que se
trató de alguno de los eximentes de la responsabilidad que veremos
más adelante.
Tal como en el depósito el hotelero asume la obligación de
custodiar y salvo razones fundadas no podrá eximirse de respon-
sabilidad, que será contractual pero en algunos casos con ciertas
notas de objetividad; una especie de cuasi objetividad de la respon-
sabilidad, ya que deben darse algunas circunstancias especiales;
que el equipaje se introduzca sin ocultación en presencia de las
personas responsables y además que el cliente no sea negligente en
(175) El hotelero responde aunque demuestre que le ha sido imposible evitar el daño,
es decir se trata de un caso de responsabilidad objetiva, no solo porque no hay libera-
ción con la prueba de la ausencia de culpa sino también porque responde aunque no se
pueda atribuir imputación subjetiva a persona determinada” Cámara Nacional Civil Sala
F sentencia del 28.11.88. Argentina
– 253 –
Julio Facal
el cuidado de su equipaje, respete los reglamentos indicados por la

empresa.
El Código Civil establece una doble responsabilidad agravada
para estos casos, pudiéndose afirmar que se trata de una “respon-
sabilidad contractual objetiva; de la que no se eximen demostrando
su falta de culpa, y sólo pueden invocar el caso fortuito respon-
diendo por sus propios hechos y los de los dependientes, y también
por los de las personas extrañas.
Por último, también será responsable el hotelero por los daños
que pudieran ocasionarse:
La ley 17.250 establece: Si el vicio o riesgo de la cosa o de la
prestación del servicio resulta un daño al consumidor, será respon-
sable el proveedor de conformidad con el régimen dispuesto en el
Código Civil.
Prácticas abusivas.
La ley de relaciones de consumo estableció claramente un
concepto de prácticas abusivas enumerando alguna de ellas en
forma no taxativa:
El texto legal establece “..son consideradas prácticas abusivas
entre otras..” y señala por ejemplo una práctica frecuente “negar
disponibilidad” cuando exista capacidad en el alojamiento.
Si bien es una cuestión de prueba, toda vez que un huésped
o consumidor realiza una reserva y existe disponibilidad, la Ley
impone dicha restricción También se establecen como cláusulas
abusivas en los contratos con el pasajero o huésped:
a) las que exoneren o limiten la responsabilidad del proveedor,
b) las que autoricen al proveedor a modificar los términos del
contrato en forma unilateral.
c) la cláusula resolutoria pactada exclusivamente a favor del
proveedor.
d) las que impliquen renuncia del consumidor al derecho a ser
resarcido.
– 254 –
e) las que establecen que el silencio se tendrá por aceptación.

Por estas razones, el hotelero puede llegar a ser responsable
frente al huésped en la oferta realizada; en el caso de establecer
cláusulas abusivas en el contrato, éstas podrán ser nulas; las cláu-
sulas en sí, o el propio contrato debido a la entidad de las mismas.
En el caso de una práctica abusiva denunciada por el huésped, esto
llevará a la responsabilidad directa del empresario hotelero quién
deberá probar lo contrario ya que existe en este caso una inversión
de la carga probatoria en favor del consumidor o huésped.
Los efectos de la inclusión de cláusulas abusivas, puede llegar
a ser la nulidad parcial o absoluta del contrato de acuerdo como
lo entienda el Juez de la causa. Es decir, que dichas cláusulas se
tendrán por no puestas pudiendo acarrear de acuerdo a la impor-
tancia de las mismas, la nulidad de todo el contrato.
Eximentes de la responsabilidad.
Por otro lado, tampoco responde por caso fortuito o fuerza
mayor,(176) ni tampoco en los casos ni cuando el huésped se niega a
mostrar los objetos de valor ni cuando exista negligencia del viajero o
huésped, lo que se conoce como “hecho de la víctima”.
Ponemos como caso fortuito o fuerza mayor un robo con armas
o imposible de prever como un copamiento, un ciclón, un terre-
moto, un acto de terrorismo.
Sin embargo, se dispone un límite indirecto,(177) cuando el
pasajero no notifica al hotelero que lleva bienes u objetos de gran
valor, por lo cual “no hay responsabilidad, siendo ésta una carga que
pesa sobre el huésped; quien además deberá demostrarlo.(178)
(176) El posadero es responsable de todo daño que se cause a dichos equipajes por
culpa suya o de sus dependientes o de los extraños que visiten la posada y hasta de los
hurtos o los robos, pero no responde de la fuerza mayor o caso fortuito salvo que se le
pueda imputar culpa o dolo. Art. 2278.
(177) LORENZETTI, Ricardo L., Tratado de los contratos, Reimpresión, Rubinzal
Culzoni, Santa Fe, 2006, t. III, pág. 683
(178) El transeúnte que se queje de daño, hurto o robo deberá probar la calidad y
valor de los objetos desaparecidos. Art. 2280 C Civil. Ei el hecho fuera de algún modo
imputable a negligencia del transeúnte o viajero, será absuelto el posadero
– 255 –
Julio Facal
El Decreto reglamentario de la Ley 19.253 267/015

En sus obligaciones principales para los hoteles expresa que
son las mismas:
a) proceder a su inscripción -previo al inicio de actividades- en
el Registro de Prestadores de Servicios Turísticos, en la forma
y condiciones que establece el presente Decreto así como las
resoluciones que dicte el Ministerio de Turismo. En tal opor-
tunidad el Ministerio hará entrega de los instrumentos que
certifiquen la condición y datos del prestador inscripto;
b) exhibir en sus locales, páginas web y toda otra forma de
comercialización que se utilice, en lugar visible, el número de
inscripción en el Registro de Prestadores de Servicios Turís-
ticos así como los instrumentos entregados por el Minis-
terio, tendientes a su difusión. La razón social y el número de
inscripción en el Ministerio deberán insertarse en toda docu-
mentación, papelería y publicidad que se efectúe;
c) comunicar en forma fehaciente, al Ministerio de Turismo,
toda modificación o alteración que se produzca en los datos
proporcionados para la inscripción o que, en cualquier forma,
altere la información proporcionada oportunamente, dentro
del plazo de 10 días desde su acaecimiento. El plazo estipu-
lado no resulta aplicable a las obligaciones legales o regla-
mentarias para cuyo cumplimiento se establece otro plazo;
d) llevar un “Libro de Quejas” certificado por el Registro de Pres-
tadores de Servicios Turísticos, el cual estará dentro del local
y en lugar visible, a disposición de los turistas, con el objeto de
que éstos asienten quejas, denuncias u observaciones, indi-
cando nombre, documento de identidad, domicilio y la firma
del denunciante. Para el caso de comercialización de servi-
cios en forma virtual, deberán instrumentarse mecanismos
que posibiliten que los usuarios ejerciten tal derecho. Esta
exigencia podrá suplirse por alternativas informáticas sufi-
cientemente difundidas y fácilmente accesibles por el usuario
que aseguren la obtención del fin perseguido por la previsión;
– 256 –
e) comunicar al Ministerio de Turismo, dentro de las 72 horas

hábiles, todo asiento realizado en el “Libro de Quejas” o a
través de la página web, con transcripción del texto e indi-
cación -en su caso- del folio respectivo. Las comunicaciones
se confeccionarán por triplicado, quedando el original y una
copia en poder de dicho organismo y la restante se entre-
gará al prestador del servicio turístico con constancia de su
presentación en término. La presente disposición se enten-
derá cumplida si la solución informática alternativa creada
al efecto según el literal anterior in fine supusiera el conoci-
miento directo del Ministerio de la queja o planteo realizado;
f ) ser veraces en la información que brinden al usuario directa-
mente o a través de la publicidad, la cual debe indicar exacta-
mente los servicios ofrecidos, adecuándose íntegramente a lo
establecido en la Ley N° 17.250.
g) exhibir en forma clara y visible, los precios al contado, en
los lugares de acceso, a la vista del público, tanto en el inte-
rior como en el exterior del establecimiento, incluyendo los
impuestos y adicionales correspondientes, así como los medios
de pago aceptados y la cotización de las monedas extranjeras
con las que trabaje.
h) cumplir estrictamente las estipulaciones convenidas con los
usuarios de los servicios responsabilizándose por la correcta
prestación de los mismos en las condiciones establecidas.
i) controlar la veracidad de la información proporcionada por
cualquier medio de comercialización extranjero que utilice,
respecto de los servicios ofrecidos y responder por los incum-
plimientos derivados de la divergencia entre el servicio contra-
tado y el prestado.
j) contratar servicios turísticos nacionales con prestadores regu-
lares, entendiendo por tales, los que se encuentren debida-
mente registrados y con garantía o derechos de inscripción
vigentes, cuando ello resulte exigido para la actividad que
desarrollen.
– 257 –
Julio Facal
k) abstenerse de comercializar sus servicios a través de personas

físicas o jurídicas que, debiendo estar inscriptas en el Registro
de Prestadores de Servicios Turísticos, no lo estuvieran.
l) presentar al Ministerio de Turismo la información que éste
exija, en el marco de los cometidos y competencias asignadas,
en la forma y en las oportunidades que se disponga;
m) permitir a los funcionarios del Ministerio de Turismo debi-
damente acreditados y en ejercicio de sus funciones el acceso
a la documentación administrativa y contable que les sea
requerida.
n) colaborar con el Ministerio de Turismo y demás organismos
nacionales y departamentales vinculados al turismo para el
fiel cumplimiento de la normativa vigente en esta materia,
con la promoción turística de nuestro país y con la tecnifica-
ción de la profesión del prestador turístico en general.
En todo caso y haciendo alusión a la ley 17.250,(179) se podrá
establecer que “asimismo los servicios de alojamiento prestados en
forma gratuita que se establezcan entre un prestador y un turista de
forma habitual , quedarán comprendidos en el marco de la presente
reglamentación”
La Ley 19.253 establece como obligaciones derivadas del deber
de colaboración respecto del Ministerio de Turismo:
-Requerir de los prestadores de servicios turísticos, a efectos esta-
dísticos y registrales, la información que estime necesaria para un
adecuado control de la actividad, así como solicitar la actualización
de los datos aportados, pudiendo fijar plazos a los prestadores para
el cumplimiento de dichos requerimientos.
- Llevar los registros de prestadores de servicios turísticos.
(179) Relación de consumo es el vínculo que se establece entre el proveedor que, a

título oneroso, provee un producto o presta un servicio y quien lo adquiere o utiliza como
destinatario final. Art. 4. Ley 17.250. “La provisión de productos y la prestación de servi-
cios que se efectúan a título gratuito, cuando ellas se realizan en función de una eventual
relación de consumo, se equiparan a las relaciones de consumo.
– 258 –
- Realizar inspecciones a los prestadores en sus respectivos esta-

blecimientos, así como en ocasión de la efectiva prestación de los
servicios, todo ello sin perjuicio del ejercicio de la potestad sanciona-
toria que se le asigna por esta ley.
- Constatar el cumplimiento de las disposiciones legales y regla-
mentarias en materia de prestaciones, comercialización, publicidad,
precios y tarifas y cualquier otra referida al sector de actividad procu-
rando la sistematización de la normativa turística a efectos de faci-
litar su conocimiento por los turistas y demás actores del sector.
Algunas apreciaciones:
a) El registro. En este punto se han señalado las dificultades
que tienen los hoteles hoy para reunir las distintas docu-
mentaciones que proporcionan las distintas oficinas del
Estado dependiendo de éstas muchas veces para proceder
a la reinscripción. Esto ocasiona demoras innecesarias que
llevarían a pensar la necesidad de una ventanilla única, por
expediente electrónico de forma tal que el operador no se
vea afectado y pueda continuar en el ejercicio de sus acti-
vidades, ya que de lo contrario la imagen de su estableci-
miento podría verse afectada. El Ministerio en los hechos,
otorga inscripciones provisorias y es bastante flexible en
este aspecto,
b) Exhibir los precios en forma clara y visible. Esta obligación
deviene de la normativa del consumo reglamentada por el
propio Ministerio de Turismo en el año 2011.(180)
(180) Decreto 1/011 Mintur. *Artículo 1°.- Los Paradores, Restaurantes, Bares, Confite-
rías, Heladerías, Centros de Diversión y Esparcimiento destinados al uso turístico, Empresas
de Arrendamientos Turísticos Inmobiliarios, Empresas de Arrendamientos de Automóviles
Sin Chofer, Agencias de Viajes y cualquier otro operador turístico en su actividad referida al
turismo receptivo, deberán exhibir a la vista del público sus tarifas y precios de los servicios
que brindan, expresados obligatoriamente en pesos uruguayos, sin perjuicio de exhibirlos
en cualquier otra moneda.
Artículo 2°.- Los precios referidos en el numeral anterior, deberán incluir también en
pesos uruguayos, los adicionales correspondientes, en forma visible y permanente, tanto en
el interior como en el exterior del establecimiento.
Artículo 3°.- Los Hoteles, Apart Hoteles, Hosterías, Moteles y Tiempos Compartidos
podrán exhibir sus precios en moneda extranjera, debiendo colocar en lugar visible la coti-
zación de la moneda extranjera del DIA.
– 259 –
Julio Facal
c) La obligación de contratar o subcontratar solo con presta-

dores regulares nacionales. Entendemos en este aspecto
que el Estado en materia de desarrollo y prestación de acti-
vidades, solo podrá en principio controlar las desarrolladas
por prestadores ubicados en territorio nacional más allá de
los tratados internacionales en la materia. De lo contrario los
hoteles se verían expuestos seriamente a la imposibilidad de
contratar intermediarios como “Booking” que se encuen-
tran instalados en el exterior y no están registrados como
Agentes de Viajes poniendo de manifiesto la problemática
actual de regular el comercio electrónico.
d) Deber de colaboración con las autoridades. En este sentido
ya hemos expuesto lo que nos parece adecuado y los excesos
que el presente Decreto comete.
La inscripción y registro
Esta tendrá una vigencia de 5 años debiendo el prestador previo
a su vencimiento proceder a su reinscripción debiendo comunicar
asimismo los cambios en la titularidad o cualquier variación regis-
tral que se establezca.
Se establece además una serie de requisitos que van desde
el nombre, el número de contribuyente, certificados de buena
conducta y fiscales, y las distintas habilitaciones a las que hacíamos
referencia; municipales, bomberos etc.(181)
Articulo 4°.- El incumplimiento a lo dispuesto en la presente reglamentación o en cual-

quier otra norma que legalmente corresponda, dará lugar a la aplicación de las sanciones
previstas en el Capítulo VII del Decreto Ley N° 14.335 de 23 de diciembre de 1974.
Articulo 5°.- Comuníquese, publíquese
(181) Artículo 6 del Decreto 267/015. Para proceder a la inscripción inicial los intere-
sados deberán aportar la siguiente información:
a) nombre de la persona física o jurídica titular de la explotación;
b) número de inscripción en el RUT y cédula de identidad en caso de corresponder;
c) domicilio fiscal -aquel en que se desarrolla efectivamente la actividad-, domicilio
constituido -en el que se reputarán válidas las notificaciones, vistas y comunicaciones que
se practiquen- y domicilio electrónico -en el que las mismas se reputarán recibidas dentro
del tercer día de su envío-;
d) en caso de tratarse de personas jurídicas, vigencia de la misma, nombre, cédula de
identidad, domicilio de los representantes y vigencia de sus cargos;
– 260 –
Asimismo, la Ley 13.756 en su artículo 76 previó la nece-

sidad de que todo establecimiento que reciba huéspedes debe
inscribirse y contar con la autorización respectiva, siendo ésta
una herramienta útil contra el informalismo. Lamentable-
mente, el desarrollo de las nuevas formas de comercialización
y el comercio electrónico, sumado al desarrollo de alojamiento
informal han incrementado el alojamiento informal no inscripto
evadiendo el cumplimiento de la presente norma.(182)
e) a los efectos de su inclusión en el Registro y sin perjuicio de otros datos que el mismo
eventualmente solicite, correo electrónico, página web y latitud y longitud de la ubicación
de la explotación;
f ) vinculación jurídica del explotador con el inmueble en el que se desarrolla la acti-
vidad turística debiendo surgir la información acerca de fecha de inicio de la misma así
como el plazo de su vigencia, en su caso.
g) detalle de los servicios que brinda el establecimiento y condiciones de accesibilidad,
así como el número de habitaciones, parcelas o plazas de alojamiento.
La información precedente será proporcionada en formularios que al efecto emita el
Registro de Prestadores de Servicios Turísticos, bajo régimen de declaración jurada y con
certificación notarial de firmas.
Asimismo deberá agregar, si ello no constare como requisito de previo cumplimiento
para la obtención de otra documentación que agregue:
1) Certificado de Buena Conducta del titular de la empresa, socios y directores;
2) Certificados vigentes expedidos por el Banco de Previsión Social (BPS) y la Direc-
ción General Impositiva (DGI), que acrediten situación regular de pagos o convenio de
pago celebrado con dichos organismos acompañado de constancia de estar al día con dicho
convenio.
3) Habilitación vigente expedida por el Gobierno Departamental, para prestar servicio
de alojamiento turístico, en caso de corresponder y
4) Habilitación vigente expedida por la Dirección Nacional de Bomberos, para prestar
servicio de alojamiento turístico. En caso de cese de la actividad, deberá acreditarse el
mismo dentro del plazo de 30 días de operado, procediendo a reintegrar los instrumentos
entregados por el Ministerio al momento de la inscripción y presentando documentación
que acredite la baja de la empresa ante BPS y DGI o, en su caso, el cambio de giro comercial
(182) Art 76 de la Ley 13.659. A partir de la publicación de la presente ley el funciona-
miento de hoteles, pensiones, moteles, casas de inquilinato y en general todo otro estable-
cimiento que reciba huéspedes, deberá estar autorizado por el Ministerio de Transporte,
Comunicaciones y Turismo, el que llevará un registro de los mismos. El Ministerio, dentro
del término de 60 días contados a partir de la vigencia de la presente ley, dictará la regla-
mentación correspondiente y no dispondrá ninguna autorización, mientras el interesado
no acredite la habilitación municipal para el giro a que se dedica dicho establecimiento.
El contrato de hospedaje de los establecimientos inscriptos será regido por el Código Civil,
mientras permanezca en vigencia la habilitación municipal. En los establecimientos que
no se inscriban dentro del término de 30 días a partir de la fecha en que el Ministerio de
Transporte, Comunicaciones y Turismo dicte la reglamentación a que se refiere el inciso
2º de este artículo, el ocupante será considerado arrendatario a todos los efectos de esta
ley cuando se tratare de ocupantes por más de tres meses que no sean parientes hasta el
– 261 –
Julio Facal
Las sanciones
Se encuentran previstas ante el incumplimiento y están esta-
blecidas en el Capítulo II Título IV de la Ley 19.253.(183) y van desde
la amonestación hasta la prohibición del ejercicio de actividades y la
clausura. En este último punto entendemos que para la clausura el
Ministerio de Turismo al igual que la Dirección General impositiva,
necesita de una autorización judicial debido a que se encuentra en
juego el derecho de propiedad consagrado constitucionalmente.
Garantías
No se prevé como en el caso de otros prestadores (Agencias de
Viaje, Arrendadores, inmobiliarias y transportistas) la constitución
de garantías adicionales.
Categorización hotelera
Si bien es uno de los aspectos más controversiales hoy día a
nivel de hotelería, la categorización hotelera se encuentra prevista
en el Decreto 384/ 97 que establecen criterios generales de clasifi-
cación, categorización y aspectos administrativos, así como dispo-
siciones del presente en cuanto no resulten contradictorias. Dicho
Decreto se encuentra en el Anexo del presente trabajo. Actual-
mente, a nivel mundial se encuentra en discusión los criterios de
clasificación, encontrándose dividida la opinión respecto a estre-
llas versus certificaciones de calidad y calificación de usuarios.
En este último aspecto, entendemos deben equilibrarse los
criterios de clasificación que permitan por una parte ponderar un
buen servicio de calidad y no tanto la cantidad de prestaciones con
las que cuenta un hotel; esto es así porque es claro que no todas las
personas buscan de ese servicio hotelero las mismas cosas y una
categorización por cantidad de servicios puede dejar de lado un
excelente servicio prestado por un hotel boutique que se concentre
cuarto grado del dueño del establecimiento o de su cónyuge, con excepción del servicio
doméstico y de los encargados o cuidadores. Esta presunción admite prueba en contrario.
(183) Ley de turismo.
– 262 –
especialmente en dos o tres prestaciones básicas requeridas por

huéspedes que buscan justamente eso.
Por último, señalar que las autocalificaciones de los usuarios
encierran el peligro de no contar con filtros adecuados y por tanto
ser algunas de dudosa veracidad; en estos casos la herramienta más
poderosa con la que cuenta el hotelero es el atender y responder
cada crítica en las páginas de calificación de usuarios (Ej. Trip
Advisor) y asimismo esmerarse por atender y mejorar aquellos
aspectos que puedan ser mejorados.
Una vez analizados los aspectos que hacen a los derechos y
obligaciones de las partes, es necesario recomendar una serie de
buenas prácticas de forma tal de minimizar los riesgos asociados al
desarrollo de la actividad.
a) Confeccionar el reglamento interno o de uso.
Esto nos parece fundamental a la hora de desarrollar la acti-
vidad. Tal como mencionamos, una vez entregado, es ley para las
partes y marca las normas de convivencia y uso de las instalaciones
con el huésped. El mismo debe contar con una serie de ítems a
saber entre otros:
–– Del ingreso y las tarifas
–– De las áreas comunes y su uso.
–– De los servicios
–– Políticas de cancelación.
b) Formulario de check-in con declaración de valores.
Tal como dijimos resulta imprescindible siendo uno de los
pocos eximentes de la responsabilidad del hotelero.
El mismo debe contar con tres partes bien diferenciadas a
saber:
–– Declaración de valores.
–– La opción de uso de caja de seguridad del hotel.
–– El detalle de los valores si existen.
– 263 –
Julio Facal
La opción de caja de seguridad donde se establezca clara-

mente que salvo violencia o robo de la caja donde el huésped
deberá probar los objetos que guardaba, la empresa no se hace
responsable por desconocer los valores a resguardo.
La firma
La aceptación de los valores, en caso que la empresa quiera
asumir la responsabilidad, que exceden lo normal para el viaje o
notificar al pasajero su voluntad de no hacerse cargo de los mismos
por escrito.
Las cámaras de seguridad y filmación son muy útiles en las
áreas comunes, de forma tal de poder acreditar elementos probato-
rios con los que contar a la hora de reclamos.
Es claro que las mismas solo pueden utilizarse con fines de
seguridad y no violentando la intimidad de ningún espacio privado
como son las habitaciones.
Por otra parte para la nueva ley 18331, se consideran bases de
datos las filmaciones obtenidas por lo cual deberá procederse a
inscribir dicha base de datos en los organismos correspondientes.
La práctica de garantizar a través de una tarjeta de crédito es de
dudosa aceptación por nuestra doctrina y jurisprudencia, debido
a que puede ser violatoria de la Ley de Relaciones de Consumo.
Dicho cuerpo normativo establece que toda información debe ser
previa y por tanto el dejar en blanco una tarjeta de crédito o voucher
a efectos de deducir de ahí determinadas cantidades por no pago
puede ser cuestionado.
Por esta razón dicha práctica debe ser clara y obtener el
consentimiento expreso del cliente, informándolo por escrito de
los aspectos que dicha garantía puede abarcar en caso de no pago
de servicios. Es claro que por otra parte, es la única herramienta
para evitar el no pago que tiene el hotelero, además del ejercicio de
derecho de retención que ciertamente es bastante más engorroso y
antipático.
– 264 –
Los hoteles deben apostar a las nuevas tecnologías de la infor-

mación debido a que es un servicio que se vende hoy en su mayoría
al público extranjero y nacional, por medios electrónicos.
Buscadores, centrales de reserva y plataformas de intermedia-
rios digitales son la esencia del revenue management a través del
cual se planifican y desarrollan las reservas on line.
El desarrollo de productos autóctonos contribuye a generar
confiabilidad en el cliente, que reserva en forma directa y tiene a
quien reclamar y por otra parte ahorra costos al empresario además
de luchar contra el informalismo.
Tal como vimos, la nueva Ley de turismo 19.253, establece la
necesidad de subcontratar con servicios regulares, razón por la
cual, la contratación de intermediarios no registrados, que desarro-
llen actividades en el país, sería un riesgo.
Claro está que las plataformas que desarrollan actividades
fuera de fronteras, también se han vuelto imprescindibles para los
empresarios, pero cobran grandes comisiones; razón de más para
innovar en estos aspectos que carecen a nivel mundial de regula-
ción específica.
La decisión de someterse a plataformas y desarrollo de acti-
vidad on line, expone a los empresarios hoteleros a nuevos desa-
fíos; las críticas de los usuarios.
En este sentido, es recomendable destinar recursos humanos a
los efectos de atender dichas críticas, dado que no existen muchas
veces filtros de las opiniones vertidas que podrían hacer un daño
irreparable a la reputación del hotel.
Esto se contrarresta con contestar y alentar a que más usua-
rios puedan calificarlos de forma tal que por cada crítica negativa
existan alrededor muchas críticas positivas y respuestas acordes de
la propia empresa atendiendo los reclamos planteados.
Uno de los grandes problemas de la hotelería ha sido siempre el
informalismo; este fenómeno de la economía colaborativa “Sharing
economy”, aprovechado por personas que de forma profesional,
habitual y empresarialmente hablando, desarrollan la actividad no
– 265 –
Julio Facal
han hecho otra cosa que deteriorar el mercado hotelero debida-

mente registrado desde hace un buen tiempo.
Algunos países han establecido límites en cuanto a veces por
año que una persona puede alquilar su casa (Ley Alur, Francia),
también cantidad de propiedades, períodos de tiempo y servicios
conexos, de forma tal de distinguir como nueva categoría de aloja-
miento turístico lo que llamamos la “vivienda turística”.
En este sentido parece acertado el determinar dentro del aloja-
miento turístico nuevas modalidades que contemplen las nuevas
realidades; aquel alojamiento que utilizando la modalidad de cola-
borativo, compite en forma desleal con la hotelería formal. Esta
prestación informal y habitual, comercial de servicios hoteleros
trae aparejado un problema de contralor que conlleva a la impo-
sibilidad del Estado de controlar, la imposibilidad del turista de
asegurar la protección de su reclamo y a la competencia desleal
señalada. Es allí donde la hotelería formal debe innovar para ganar
terreno.
Nos parece fundamental que las condiciones generales de la
estadía se encuentren debidamente claras e informadas; tanto sea
en la oferta informática como en los distintos canales de distribu-
ción donde se ofrecen los servicios hoteleros.
Si hemos analizado al derecho a la información como un pilar
de los derechos del huésped, estas condiciones generales son
imprescindibles.
Cuando el hotel contrata con agencias de viaje o centrales de
reserva, entendemos necesario formalizar un contrato o al menos
la aceptación de las condiciones que este intermediario debe
informar al turista, ya que éste intermediario tiene la responsabi-
lidad de comunicar el servicio ofrecido, el cual debe tener ser ofre-
cido con las características informadas por el hotel ya que de lo
contrario esto puede acarrear responsabilidad para el hotelero con
la consiguiente problemática de trasladar el reclamo por fallas en
la emisión o información cuando los canales no desarrollan activi-
dades en el ámbito territorial del establecimiento.
– 266 –
Aspectos Laborales de la hotelería:

a) La Ley 18.856 y el régimen de descanso.
Los Consejos de Salarios son órganos de integración tripartita,
creados por la Ley 10.449, que tienen por cometido establecer sala-
rios mínimos, categorías y otros beneficios.
En 1985, el Poder Ejecutivo, mediante Decreto 178/85, convocó
Consejos de Salarios creando cuarenta y ocho grupos de actividad.
Esto fue modificado posteriormente por el Consejo Superior de
Salarios que acuerda reagrupar las actividades en veinte grupos.
A su vez existen subgrupos y capítulos, todos como unidades de
negociación colectiva. El Sector hotelero se encuentra en el Grupo
12 subgrupo.1(184)
Uno de los aspectos más relevantes de los últimos años, dado
que en los aspectos globales la legislación que se aplica a la acti-
vidad hotelera es la legislación laboral general, es la ley 18.856 que
unificó el régimen del sector gastronómico con el hotelero y esta-
bleció:
“Declárase que el descanso semanal de treinta y seis horas
consecutivas dispuesto por el artículo 1° de la Ley N° 12.468, de 12 de
diciembre de1957, para el personal de los establecimientos gastronó-
micos (hoteles, restaurantes, fondas, confiterías y similares), deberá
en todo caso comprender la jornada íntegra del día siguiente a haber
cumplido la carga de cuarenta y cuatro horas semanales de labor. El
mismo régimen será de aplicación para el personal de la actividad
hotelera en general.”
El descanso semanal en Uruguay está regulado por la Ley N°
7.318-Decreto 437/88 de 29 de junio de 1988. El descanso semanal
es obligatorio para los trabajadores de todo establecimiento comer-
cial e industrial y sus dependencias, cualquiera sea su naturaleza.
La duración del descanso semanal es distinta en la industria y el
comercio. En la primera es de 24 horas, y en el segundo de 36 horas.
En el comercio, el descanso es de 36 horas consecutivas después de
(184) Página del Mtss. Grupo 12. https://www.mtss.gub.uy/web/mtss/1-hoteles-

apart-hoteles-moteles-y- hosterías
– 267 –
Julio Facal
las 44 horas de trabajo. Quedan exceptuados de la prohibición de

trabajo en domingo:
Los trabajos que no sean susceptibles de interrupción por la
índole de las necesidades que satisfacen por motivos de carácter
técnico y por razones que determinen perjuicio al interés público o
a la misma industria o comercio.
Las industrias que puedan justificar la necesidad o perento-
riedad de un trabajo reducido en domingo, ya sea para la repara-
ción o limpieza indispensable en las maquinarias o herramientas,
o para impedir la pérdida total o parcial de la materia empleada,
o por la necesidad de terminar sin depreciación de los productos,
trabajos en ejecución o por razones plausibles, como las de daño
eventual o inminente.
Establecimientos rurales (en casos justificados puede traba-
jarse los domingos acumulándose en el mes los descansos no
gozados).
Explotación de bosques, montes y turberas

Arroceras y tambos (por condición de establecimientos rurales
ya que sus leyes específicas no se refieren al descanso semanal).
Granjas, quintas, jardines, viñedos, criaderos de aves, suinos
y conejos, apiarios y establecimientos productores en general de
verduras, legumbres, tubérculos, frutas y flores.
En materia de hotelería el régimen como vimos se unificó
con el régimen gastronómico. Si bien el régimen establece que
entre jornada y jornada nunca puede haber menos de 16 horas de
descanso, además del descanso ininterrumpido de 36 horas sema-
nales lo cual en la práctica hotelera resulta muchas veces un obstá-
culo el convenio colectivo del sector de 2013 fijó algunas pautas en
esos aspectos que resultaron más convenientes para las partes de
forma tal de evitar a priori el pago de costos adicionales por horas
– 268 –
extras cuando los trabajadores y empresarios de común acuerdo

establecen pautas diferentes.(185)
b) Régimen de propinas
En nuestra legislación laboral no existe una definición de
salario, por lo que tanto nuestra doctrina como nuestra jurispru-
dencia han ido elaborando el concepto de salario y definiendo qué
partidas pueden considerarse salario y cuáles no.
En el caso de las propinas que no son obligatorias para el turista,
se considera que las mismas tienen naturaleza salarial, integrando
el salario o considerándose salario mismo.
Así el artículo 22 de la ley 16.074 relativa a enfermedades profe-
sionales y accidentes laborales expresa que “Se considera como
sueldo o salario, todo ingreso que en forma regular y permanente,
sea en dinero (inclusive propinas) o en especie, susceptible de expre-
sión pecuniaria, perciba el trabajador en relación de dependencia”.
La ley 10.449 relativa a los Consejos de Salarios también refiere
a las deducciones que los patronos podrán hacer sobre los sueldos y
salarios por concepto de viviendas y alimentación, así como por los
provechos que puedan resultar de la naturaleza del empleo, como
ser: comisiones, habilitaciones, propinas. Las propinas carecen de
regulación expresa, por lo que les resulta aplicable a las mismas las
(185) Convenio de fecha 18 de marzo de 2013. Se establece, que por ser más benefi-
cioso para los trabajadores, las disposiciones de la Ley 18.856 no impiden que se adopten
los siguientes regímenes de descanso semanal: - La acumulación del descanso semanal
de tal forma que una semana el descanso semanal sea de un día y a la semana siguiente
de dos días. - La distribución de las horas del sexto día de trabajo en los restantes días de
la semana a los efectos de ampliar el descanso semanal a 2 días, sin que esa redistribución
genere horas extras. 2) Asimismo se dispone, que en las empresas donde exista régimen
de jornada discontinua y en tanto la Ley 18.856 en su artículo 2° establece un mínimo
de 16 horas de descanso por cada período de 24 horas, el descanso intermedio en estos
casos se computa como parte o dentro de las 16 horas de descanso establecidas legal-
mente. A los efectos de generar certeza en la aplicación de lo acordado, el Consejo elevará
este Convenio en forma inmediata a la Inspección General del Trabajo y Seguridad Social
a efectos de que sea informada al respecto. La aplicación de lo previsto en esta cláusula
estará sujeto a que el MTSS y/o decisiones judiciales consideren o interpreten que todos
o algunos de los regímenes acordados por las partes en la presente, no respetan o no son
compatibles con las previsiones de la ley 18856. En tales casos las empresas podrán volver
automáticamente a cualquier otro régimen legal de horarios o descansos
– 269 –
Julio Facal
disposiciones relativas al salario, precisamente por su naturaleza

salarial.
A los efectos del cálculo del aguinaldo la propina no debe ser
considerada, ya que la ley relativa al aguinaldo refiere exclusiva-
mente a los salarios abonados por el empleador, esto es, aquellas
prestaciones en dinero originadas en la relación de trabajo que
tienen carácter remuneratorio.
Si bien las propinas tienen naturaleza salarial no provienen del
empleador, sino de un tercero ajeno a la relación laboral, por lo que
no ingresa según la aludida norma dentro de las partidas compu-
tadas a los efectos del cálculo del aguinaldo. En efecto, ni el ficto de
propina, ni el de vivienda, ni otras prestaciones en especie, así como
las habilitaciones o participaciones acordadas sobre los beneficios
de las empresas, no se toman en cuenta para el cálculo del agui-
naldo, por expresa disposición de la norma que crea el beneficio.
La ley 12590 que regula la licencia, en su artículo 11 dispone
“Cuando las propinas sean, en todo o en parte, la remuneración
del trabajador, la fijación del jornal de licencias se hará de acuerdo
a los sueldos o jornales establecidos por convenciones colectivas, o
laudos de Consejos de Salarios. Si éstos no lo establecieren se estará
a los fictos que haya fijado o fije la reglamentación respectiva.” En
efecto, se indica la naturaleza salarial de las mismas y por tanto su
computo a los efectos del cálculo de licencia.
En la cuarta ronda del Consejo de Salarios para el grupo 12
“hoteles, restaurantes y bares” se dispuso que a partir del 1ero de
enero de 2011, el monto de la propina que se considerará para el
cálculo del jornal de licencia sea el establecido como ficto por el
Banco de Previsión Social, que se verá seguidamente. Asimismo,
las siguientes rondas de negociaciones establecieron que el cálculo
sería el ficto fijado por el Poder Ejecutivo.
Finalmente, para el cálculo del salario vacacional hay quienes
consideran que debe computarse y otros que no, fundados estos
últimos en que la propina no se percibe del empleador sino de un
tercero ajeno a la relación laboral. En lo que refiere al cálculo del
– 270 –
despido no existe duda en cuanto a que debe ser considerada para

su cálculo, precisamente por su naturaleza salarial.
La Ley 16.713 a los efectos de la aportación al Banco de Previ-
sión Social estableció que las propinas efectivamente percibidas
por los trabajadores dependientes y siempre que se trate de su tarea
principal en la empresa, debían estar gravadas entre un mínimo de
3 y un máximo de 20 veces el valor de la Base Ficta de Contribu-
ción atendiendo a la característica de cada actividad; no obstante la
reglamentación determinó que todas las propinas sea cual fuere la
actividad estarán gravadas con 3 Bases Fictas de Contribución . La
referida reglamentación establece asimismo taxativamente cuáles
son las actividades por las que corresponde aportar el ficto de
propina. Las no comprendidas en la reglamentación solo se consi-
derarán gravadas cuando así lo determine el Poder Ejecutivo.
Finalmente, y en lo que respecta a su cómputo a los efectos
del cálculo del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas, la Ley
de Presupuesto 18.719 modificó el artículo 35 de la Ley relativa a
la reforma tributaria expresando que será el Poder Ejecutivo quién
establecerá los criterios de valuación para los bienes y servicios
recibidos en pago, por permuta y, en general, para la determina-
ción de las rentas en especie. Asimismo, establecerá los criterios
para determinar el alcance y la renta computable en el caso de las
propinas, viáticos y otras partidas de similar naturaleza.(186)
4. El turismo aventura
4.1. El concepto de turismo natural y ecoturismo. Turismo

aventura ¿es una especie dentro del género?
Si bien concebimos al turismo como un derecho de tercera
generación, un derecho humano de acuerdo a las concepciones
más avanzadas, no cabe dudas de que el turismo tradicional,
desarrollado durante el siglo XX, que traía aparejado un consumo
exacerbado y en el afán de avanzar hacia el disfrute y el goce del
(186) Quinta ronda Consejo de Salarios Grupo 12, año 2012. https://www.mtss.gub.
uy/web/mtss/1- hoteles-apart-hoteles-moteles-y-hosterías
– 271 –
Julio Facal
tiempo libre, dejaba de lado valores fundamentales como el medio

ambiente, la naturaleza, la conservación de los recursos naturales.
Sin embargo, progresivamente el afán de los distintos países
por mejorar la calidad de vida de la población, ha reposicionado a
la actividad turística en el marco de la revalorización de lo natural,
el cuidado del medioambiente, la naturaleza y los recursos natu-
rales. Existe una vuelta a lo natural, a lo auténtico, producto de la
concientización de los Estados en el cuidado del medioambiente
y esto ha jugado un papel central. La contaminación atmosférica,
la depredación de la flora y la fauna, la destrucción de los recursos
presentan hoy un peligro de convivencia entre los hombres y el
turismo no es ajeno a ello. En la actualidad hay una gran preocu-
pación por el estudio incluso de la capacidad de carga que tiene un
recurso natural o patrimonial turístico de forma tal que el mismo no
se agote, no se destruya y esto hace que los Estados pongan límites
diarios a las visitas de los turistas, además de la concientización y
educación que acompañan dichos procesos.
En los últimos 20 años, surge entonces una serie de movi-
mientos conservacionistas, ecologistas y ambientalistas, que
comienzan junto a los Estados a buscar nuevas formas de desa-
rrollo y disfrute de nuevas experiencias en torno a la naturaleza ,
teniendo por corolarios los principios de sostenibilidad y sustenta-
bilidad ; es decir el turismo sostenido en el tiempo de forma tal que
el disfrute de la actividad no agote el recurso en sí mismo y por otra
parte que pueda desarrollarse en un marco de viabilidad econó-
mica para quienes trabajan en torno a dicha actividad.
Es justamente este tipo de turismo, llamado “alternativo”,
“aventura”, “ecoturismo” tiene a la naturaleza como destino y el
desarrollo de actividades en torno a ella.
Es necesario entonces comenzar a definir el turismo natural o
ecoturismo, de las actividades desarrolladas en un entorno natural
que suponen un cierto riesgo en la práctica de las mismas. Efec-
tivamente, mientras el turismo alternativo natural o ecoturismo
es un sector del turismo que promueve el desarrollo de activi-
dades vinculadas a la naturaleza, los paisajes, la flora, la fauna y los
– 272 –
recursos naturales casi sin intervención, que implica una utiliza-

ción diferente del tiempo libre, de valoración ética, conservacio-
nismo, y donde lo que cuenta es la calidad de vida y el contacto
con lo natural, donde lo que cuenta es conocer aspectos de natura-
leza virgen o poco alterada por el hombre,(187) el Turismo aventura
supone siempre una actividad donde el componente de la auto reali-
zación y nuevos desafíos son el objetivo.
Por otra parte existe una imperiosa necesidad de quienes llegan
a un destino, que éste les aporte el desarrollo de actividades nuevas
y complementarias, así como un mayor apego a la creatividad.
Podemos afirmar entonces que el turismo aventura es una
especie dentro del género turismo de naturaleza pero donde la
motivación del turista tiene aristas bastante particulares.
4.2. El turismo Aventura. Aspectos jurídicos relevantes

Un aspecto fundamental es si este llamado turismo de aven-
tura, en la medida que interviene la práctica de un deporte puede
ser considerado turismo; y creemos que esta es una diferencia
sustancial a la hora de una regulación, como toda actividad turís-
tica la motivación del turista.
En este sentido los límites son difusos. Pero algo es claro, en la
medida que quien practica ese deporte se traslada de su entorno
habitual, está experimentando el contacto con nuevas culturas,
nuevos paisajes y nuevas experiencias inherentes al turismo y su
concepto. Lo cierto es que mismo dentro del turismo aventura debe
diferenciarse aquel turista que practica un deporte en contacto con
la naturaleza de forma habitual o incluso profesional de aquellas
actividades realizadas por principiantes, sin olvidarnos que en
todos los casos en principio el turista es consumidor frente a la
regulación de consumo.(188)
(187) Boulon Roberto, “Ecoturismo, sistemas naturales y Urbanos. Ed. Ediciones

turísticas 2003 p 87.
(188) José Manuel Aspas y Aspas. Los Deportes aventura ¿deportes o turismo?
Derecho turismo Ed. Salamanca pág. 318.
– 273 –
Julio Facal
Como sea es claro que los elementos riesgo, peligro o posi-

bilidad cierta de producción de daños son relevantes en este tipo
de actividades; en algunos casos existen actividades desarrolladas
para personas más diestras y más dispuestas a sufrir mayores golpes
de adrenalina ( paracaidismo, salto al vacío, mountain bike, trec-
kking ) y otras actividades como senderismo que pueden ser más
moderadas. También como bien nos referimos recién, la práctica
de deportes extremos en un entorno natural.
La distinción si bien no es fácil, algunas legislaciones provin-
ciales de la Argentina le han dado al deporte aventura notas distin-
tivas como ser: “conocimiento, experiencia, carácter competitivo y
profesional”, siendo el “turismo aventura” recreativo(189) Por tanto,
es claro que el turismo aventura tiene por objetivo la recreación, los
desafíos personales y la adrenalina donde quien lo practica no tiene
por qué conocer a fondo las reglas del entorno y el deporte aventura
tiene normas o reglas así como una necesidad de conocimiento ( en
mayor o menor grado de acuerdo a la profesionalidad de la actividad)
de quienes lo realizan.(190)
Entonces esas actividades de ”turismo aventura“ cuya práctica
no es habitual, la doctrina de la asunción del riesgo, debe conectarse
necesariamente con la teoría del consentimiento informado.(191)
Es claro que lo que busca la doctrina es diferenciar claramente
lo que pueda llegar a ser un eximente de la responsabilidad; sin
embargo algo que parece nacer en el derecho de la responsabilidad
médica, entendemos se torna aplicable al caso en examen.
Dicho derecho se consagra ya en el derecho a la información
que establece nuestra ley 17.250 al hablar de productos y servicios
que ocasionen un riesgo para la salud y el consentimiento expreso
de esa información por el consumidor. Entendemos que la infor-
mación clara, en idioma español, y la posibilidad que el turista que
(189) Leyes provincias de San Juan y Chubut 7184 y 4804 respectivamente.

(190) Norma Silvestre El turismo aventura. Ed Ladevi Conferencias y Ponencias
Primer Congreso Iberoamericano de Derecho del Turismo. Pág. 216.
(191) Norma Silvestre ob. cit. Pág. 217 citando a Maldonado Ramos, Jaime. Confe-
rencia sobre la práctica de deportes de riesgo.
– 274 –
desarrollará esa actividad con cierto riesgo inherente, establezca

que se encuentra apto para el desarrollo de la misma y conoce los
riesgos, debería ser necesariamente un eximente de la responsabi-
lidad por parte del prestador, siempre que éste haya cumplido con
el servicio en condiciones.
La omisión de dicha información supone un vicio del consenti-
miento y por tanto genera responsabilidad; la posibilidad del desis-
timiento deber encontrarse implícita en la información a brindarse
en forma previa. El prestador entendemos no podrá eximirse de
responsabilidad si se suceden algunos de los riesgos que podrían
haberse previsto y de los cuales el turista no fue advertido. Por ello
la importancia de las condiciones generales de la actividad y la
necesidad de que el turista a diferencia de otra actividad turística
establezca su aptitud para realizarla. También es importante que
el prestador informe claramente si existen guías especializados o
tutores para dicha actividad lo cual deberá informarse en forma
exhaustiva.
Por supuesto que el prestador no podrá liberarse de responsa-
bilidad si se demuestra su negligencia o culpa; pero si de aquellos
riesgos que hubieran sido informados debidamente y aceptados
por el turista. A estos efectos cobran plena vigencia las normas
relativas al derecho a la información antes mencionadas que prevé
nuestra legislación sobre consumo; tanto en la claridad como en la
ambigüedad de la información.
Algunos autores han establecido incluso diferencias al hablar
que no cualquier daño sufrido en esa asunción del riesgo por el
turista debería funcionar como eximente de la responsabilidad.(192)
Hablamos aquí de riesgos inherentes a la actividad más allá de
la actividad culpable de la víctima; en la medida que éstos riesgos
sean informados entendemos podría funcionar de acuerdo a las
normas de consumo como un eximente de responsabilidad si en
dicha información se encuentra la prevención de los mismos y esto
fue aceptado por la víctima.
(192) CSJ de Mendoza Sala I 27.2.06. Pto 4 “La Asunción de riesgos y reglas generales
de la responsabilidad civil” Aida Kelmermajer de Carlucci.
– 275 –
Julio Facal
El riesgo, no debe ser un riesgo normal u ordinario; se trata

entonces de un riesgo anormal o extraordinario. Las actividades
diarias suponen riesgos; ello no supone que el hecho de viajar en
taxi exime de responsabilidad al taxista por una mala maniobra por
más que hubiéramos estado informados.(193)
Sin embargo, la asunción de ese riesgo extraordinario y
consentido, no elimina la obligación de seguridad que debe dar el
prestador a esa actividad de riesgo. Por esta razón en la mayoría
de las legislaciones de turismo esta situación está contemplada
en forma expresa. Y la propia doctrina ha establecido que en este
tipo de actividades turísticas, existen obligaciones de medios y de
resultados; siendo la obligación de seguridad de medios, siendo de
resultados la obligación de informar, el adecuado funcionamiento
de los materiales y equipos proporcionados, y lo concerniente a la
organización de la actividad entre otros.(194)
Para algún sector de la doctrina este turismo es denominado
“turismo activo”(195) entendiendo por tal el conjunto de actividades
deportivas, de recreo y de aventura que se practican básicamente
sirviéndose de los recursos naturales en el medio en que se desarro-
llan y donde es inherente el factor riesgo”.
El auge de esta forma de turismo como ya lo hemos dicho tiene
su base en el turismo rural, actividad que fuera regulada recien-
temente, con los componentes o aditivos relativos a la salud, el
cuerpo sano, los hábitos, la ecología. Es un importante factor de
desarrollo local elevando el nivel social, cultural y económico de las
comunidades. Las administraciones han tenido que dar respuesta
normativa a estos retos planteados, ya que de por sí, estas formas de
turismo pueden tender al deterioro de los recursos, además de los
factores seguridad y riesgo que están en juego.
(193) Argentina. Revista Derecho de Daños. Rubinzal Culzoni, p. 137 Vol. 006-2
Muller, Enrique.
(194) Norma Silvestre. Revista de Responsabilidad Civil y Seguros, 2008, p 20 Ed. La
ley.
(195) José Tudela Aranda. Sergio Gastel Gayán. CEdipe, 2013, pág. 322.
– 276 –
4.3. Decreto 260/2014. Turismo aventura. Análisis y

nuestra opinión
En el afán de redefinir las nuevas actividades turísticas
producto de las motivaciones actuales de los turistas que han
surgido en el mundo, y Uruguay no es ajeno a ello, el Ministerio
de Turismo reglamentó en 2014 el “turismo aventura”, lo que al
igual que la reglamentación de las distintas actividades pone
de manifiesto el error conceptual de la ley 19.253 cuando habla
de prestador al decir que prestador es toda persona que presta
servicios de cualquier naturaleza en zona turística; lo cual como
hemos mencionado en otros trabajos es un grave error concep-
tual. Prestador es todo aquel que desarrolla actividades guiadas
por la motivación del turista y que el Estado ha clasificado
entonces como actividades turísticas a ser reguladas.
En sus considerandos el Decreto establece los términos que
hemos mencionado: seguridad, protección, medio ambiente;
también preparación psicológica, esfuerzo físico, diferentes
disciplinas y naturaleza, lo que como hemos mencionado antes,
por un lado lo diferencian del turismo aventura y por otro lo
acercan a la concepción de natural que lo redefine como una
especie dentro del género. Dichas consideraciones además esta-
blecen el carácter de especial de la actividad y su necesidad de
contralor especifico en virtud del riesgo que ella supone.
En la definición establece claramente la práctica o la expe-
riencia; este diferenciador es clásico de la práctica del deporte de
aquel turista que sin conocimientos previos realiza una actividad;
habla de la habitualidad por un lado y por otro de la inexperiencia,
reafirmando la delgada línea a la que hacíamos referencia anterior-
mente.
Pero además establece a nuestra forma de ver erróneamente,
la necesidad de guías experimentados y equipamiento especial; en
este sentido entendemos que no todas las actividades de turismo
aventura requieren necesariamente de un guía especializado,
dependiendo ello de la actividad a realizarse lo cual deberá ser
informado y consentido. Nos parece que más allá que se trata de un
– 277 –
Julio Facal
decreto reglamentario, no se puede insinuar una responsabilidad

objetiva, ya que en este sentido puede conllevar a consecuencias
inadecuadas.
Nos parece importante recalcar la obligación de seguridad del
artículo primero y el concepto de “riesgo controlado” ya que como
bien dijimos una cosa es el riesgo inherente a cualquier actividad y
otro es el riesgo especial que conllevan estas actividades.
Ya en el artículo 2, se establece que quienes desarrollen alguna
de las actividades que se enumeran en el art. 3 serán prestadores de
turismo aventura, dividiéndolas en: tierra, agua, y aire.
En los 3 ítems las actividades allí mencionadas no son taxativas,
ya que se establece con buen criterio “entre otras” previendo que la
inventiva, y las nuevas necesidades de los turistas en estos aspectos
puede llegar vertiginosamente a cambiar o sumarse rápidamente.
Las actividades se encuentran mencionadas en forma no taxa-
tiva en los artículos 3,4 y 5. Van desde el parapente, el paracaidismo,
pasando por el rafting, el Kayak, el esrnórquel, la cabalgata, la pesca
deportiva, la escalada y el treking. Aparecen los “saltos tándem
“como modalidades ejemplo de actividades de riesgo en contacto
con la naturaleza.
Sin dudas que quedan fuera una serie de actividades que hoy
son practicadas al aire libre y cuyas modalidades pueden variar de
nombre y de ingredientes o agregados para hacerlas más divertidas
o apasionantes.
Corresponde al Ministerio de turismo establecer si esas acti-
vidades que no se encuentren comprendidas, a priori, se ajustan
tanto a la definición como a los parámetros generales y por tanto
deberán cumplir con la inscripción y normas generales del Decreto
a examen.
El artículo 6º establece las obligaciones generales de los presta-
dores que van desde el nombre, una declaración de cumplimiento
de las normas nacionales e internacionales de seguridad siendo
éste un concepto confuso; las normas internacionales de seguridad
en una actividad en proceso de constitución a nivel mundial y no
– 278 –
siempre reconocida por todas las legislaciones, con una serie de

actividades especiales nos parece muy vago.
Entendemos que sin embargo la exigencia de una póliza de
seguros por responsabilidad civil es adecuada tal como se establece
en el artículo 9º.
Una serie de declaraciones que realmente no entendemos
a qué refieren como por ejemplo “personal idóneo”. ¿Quién es el
encargado de medir la idoneidad del personal de una actividad para
la cual no existen cursos técnicos habilitantes? Nos parece también
muy vago el concepto. Parece más lógico una vez definidas las acti-
vidades, que el propio Estado realice acuerdos de capacitación con
diversas escuelas o guías de las distintas actividades a realizarse o
busque la forma de instaurar dichos cursos.
La idoneidad exigida la vemos en la reglamentación de otras
actividades como el “Agente de viajes “y sin embargo no existe
ningún parámetro al respecto. Parece más sensato exigir que
detrás de toda actividad turística tenga que haber un profesional
del turismo responsable en la medida que existen hoy licencia-
turas, y cursos técnicos de idóneos en turismo impartidos tanto
por el ámbito privado como por la Universidad pública y privada.
Sin embargo el concepto manejado entendemos no es preciso y
deja cabos sueltos en materia de responsabilidad administrativa.
El propio artículo 8 establece la necesidad de acudir a jornadas
de capacitación realizadas por el Ministerio de turismo como una
exigencia pero no establece las consecuencias de no hacerlo.
Una serie de habilitaciones, contar con cobertura médica son
acertados así como los seguros y equipos en condiciones exigidos
en los artículos 6, 7 y 8.
Sin embargo, una exigencia que nos parece obsoleta es la del
“libro de quejas”. Existen hoy diversos mecanismos informáticos a
efectos de establecer las disconformidades de los usuarios con el
prestador y entendemos que ésta exigencia debe partir desde la
administración; esto basado en un principio básico y es que nadie
está obligado a probar en su contra y por tanto la exigencia subsi-
guiente de comunicar al Ministerio de Turismo dentro de las 72
– 279 –
Julio Facal
horas de realizada una queja nos parece absurdo y jurídicamente

incorrecto.
Son estas facultades y deberes de la Administración, y la
mencionada disposición excede entendemos el deber de colabora-
ción del administrado tomando en cuenta además que la mayoría
de las empresas de turismo aventuras son pequeñas y medianas
empresas de escaso personal. Entendemos que lo más apropiado
sería que el Ministerio de turismo habilitara una dirección y meca-
nismos on line de queja y mediación de forma tal que el turista
pueda canalizar sus reclamos y no este requisito que nos parece
francamente absurdo.(196)
La exigencia del deber de información así como la exigencia
de un reglamento de funcionamiento se acompasa con lo estable-
cido por la ley 17:250 de relaciones de consumo, que establezca las
condiciones para realizar las actividades, los riesgos de las mismas.
Sin embargo, establece la necesidad de un deber de diligencia
media especial en el artículo 8 numeral 6 que nos parece excesivo:
“controlar que las condiciones físicas de sus clientes sean acep-
tables para la actividad realizada antes , durante y después de la
travesía debiendo contar con una ficha médica del participante con
su firma”.
La vaguedad de lo antedicho y la carga que se impone al pres-
tador nos parecen incorrectas. En este artículo hubiera parecido
más atinado contar con el consentimiento informado del turista tal
como hemos analizado en forma precedente, más que imponer la
carga de revisar el estado de salud de los clientes , salvo situaciones
notorias claro está que entendemos deberá ser advertidas ( estados
de vejez o deterioro) en forma previa . De lo contrario los presta-
dores deberían contar con médicos certificadores, lo que supone
un alto costo para el desarrollo de la actividad.
Entendemos que los prestadores deberían exigir el consen-
timiento informado , informar , advertir en caso de deterioro de
salud notorio y poder ejercer el derecho de expulsión para casos en
(196) Artículo 8 inc. 2 Decreto 260/2014.
– 280 –
que la salud o la actitud de los turistas pongan en riesgo su propia

salud y el desarrollo normal de la actividad.
Además de una serie de requisitos formales se establece por
último un plazo a efectos de regular la situación a los que a la fecha
se considerasen prestadores de turismo aventura.
5. El arrendamiento de coches sin chofer

5.1. Antecedentes
Nos encontramos frente a uno de los contratos comerciales
cuya identificación con la actividad turística es extremadamente
fina.
Por un lado porque el propio Código de Comercio en su artí-
culo 7 establece como acto de comercio el arrendamiento de la
cosa comprada(197).
Por tanto y en principio cualquier persona podría comprar un
vehículo para proceder a su arrendamiento con fines comerciales.
Sin embargo en la medida que el tránsito en las ciudades de
los distintos Departamentos y su ordenación fue confiado a los
Gobiernos Municipales por la Constitución de la República.
Es claro que el transporte colectivo es una actividad regulada
y que en algunos casos y países es el propio Estado el que vela por
éste servicio; el Estado uruguayo durante años cumplió con este
cometido. La idea, el interés general en juego es el asegurarle a la
población la movilidad, en la totalidad del territorio nacional, de
manera segura, efectiva y lo más económica posible al alcance
de todos; accesible y de calidad. Por supuesto que como cual-
quier actividad económica el cumplimiento de dichos objetivos
tiene sus variables. Analizaremos si la actividad de transporte
privado de pasajeros tiene una regulación específica.
La ley orgánica municipal 9.515 establece como potestad de
los Gobiernos Departamentales la reglamentación de los servi-
(197) Artículo 7 Código de Comercio, numeral 1. La transformación de la cosa

comprada. Se establece la comercialidad de la cosa comprada para luego alquilarla.
– 281 –
Julio Facal
cios de transporte y por tanto los distintos Gobiernos Departa-

mentales han establecido normas generales para regular esta
especie de transporte privado.
Montevideo, está regulado por el Digesto Municipal, que esta-
blece que el transporte privado de pasajeros es “una actividad
privada de interés público” estableciendo las pautas generales
y particulares que éstos servicios deberán tener para desarro-
llarse, entre ellas, permiso habilitante, libreta especial, vehículos
autorizados con determinadas características.
En materia de arrendamiento de coches sin chofer, el Gobierno
Municipal de Maldonado, estableció por ejemplo que no podrá
explotarse sin la previa autorización del gobierno Departamental
Respectivo.(198) Esto se reitera en casi todos los digestos municipales
del país.
Por tanto, podemos sostener que el transporte de pasajeros
privado con o sin chofer, chofer se encuentra dentro de las potes-
tades que la constitución le otorgó a los gobiernos Departamen-
tales de ordenar y reglamentar dichas actividades, aunque claro
está sin limitarlas, dado que salvo razones de interés general, estas
actividades son libres en tanto quienes las lleven a cabo cumplan
los requisitos administrativos exigidos.
Nos encontramos entonces a una actividad que por un lado
tiene control de los Gobiernos Departamentales (esto como dijimos
dado por la Constitución y las propias Ordenanzas Municipales)
y por otra parte en la medida que se preste un servicio turístico,
deberá someterse al contralor además del Ministerio de Turismo.
Esta inscripción ante el Ministerio de Turismo conlleva de por
sí, una serie de requisitos adicionales que como veremos hacen
más gravosa la actividad del arrendador.
Sin embargo, la simple declaración de no arrendar a turistas,
exime de la registración ante el Ministerio de Turismo y por tanto el
cumplimiento de las referidas obligaciones.
(198) Digesto Municipal Intendencia de Maldonado. Artículo D. 401.
– 282 –
La ley de turismo 19.253 estableció un nuevo régimen de

responsabilidad para las arrendadoras, tomando en cuenta que el
traslado de la guarda del vehículo se efectiviza desde el momento
mismo del contrato de arrendamiento.(199)
Unas de las principales preocupaciones del sector ha sido el
informalismo. Además el hecho de que con una simple declara-
ción de no alquilar a turistas se exima a las arrendadoras de inscri-
birse ante Ministerio de Turismo nos parece un error. Tomemos en
cuenta que el hecho de ser arrendador de vehículos sin chofer, tiene
de por sí, beneficios tributarios respecto del vehículo adquirido
para su arrendamiento. El hecho de declarar no arrendar a turistas,
cuando esta situación es incontrolable por parte del Estado, hace
que muchas empresas se beneficien de las bondades fiscales otor-
gadas e igualmente desarrollen la actividad arrendando a empresas
y turistas.(200) Hablamos de la exoneración del Imesi a la compra del
vehículo y exoneraciones puntuales en el pago de la patente.
Por otra parte, el problema del informalismo es el gran
problema que afecta al Sector. En este sentido pensamos que si
bien es difícil establecer una delgada línea entre quienes prestan
servicios a turistas y quienes no lo hacen, creemos que existen
argumentos de sobra para regular el arrendamiento de coches sin
chofer como un PRESTADOR DE SERVICIOS TURÍSTICOS.
En primer lugar por la propia definición de turista: “Entiéndese
por turismo, a los efectos de esta ley, el conjunto de actividades lícitas
de esparcimiento, ocio, recreación, negocios u otros motivos, desa-
rrolladas por personas o grupos de personas fuera del lugar de su
residencia habitual, con las notas de temporalidad y voluntariedad,
siendo turista la persona que desarrolla dichas actividades.”
(199) Artículo 14 literal f Ley 19.253. F) La suscripción del contrato de arrendamiento

de vehículos sin chofer por parte de empresas debidamente habilitadas y registradas, opera
la transferencia de la guarda material del vehículo arrendado, resultando responsable el
guardián material por los daños causados por el vehículo, de acuerdo al régimen de respon-
sabilidad general y, la empresa arrendadora por hasta la cobertura que brinde la entidad
aseguradora de la unidad, salvo que la causal de exclusión o limitación de cobertura provi-
niera de acción u omisión de la arrendadora, en cuyo caso no operará liberación alguna a
su respecto.
(200) Decreto 42/99 exoneración del Imesi a las arrendadoras de vehículos sin chofer.
– 283 –
Julio Facal
Como se ve y siguiendo los parámetros más actualizados de la

OMT, se destaca el desplazamiento por encima de la motivación; es
decir no solo el ocio, o el descanso, sino también se habla de “nego-
cios” que es indudablemente lo que realizan las personas que van
por sus empresas cuando se desplazan.
Pero además, es erróneo el pensar que arrendar un vehículo
a una empresa escapa del concepto de turista; esto no es así en la
medida que turista es sinónimo de “consumidor“ y la definición
de “consumidor abarca no solo a quién adquiere (la empresa que
arrienda el vehículo) sino además al que “ utiliza”(201) (el empleado
de la empresa que maneja el vehículo y se desplaza fuera de su
lugar habitual).
La actividad del prestador tiene un porcentaje muy grande de
probabilidades de que tanto en algún momento se le arriende el
vehículo a algún turista, o tanto en algún momento se le arriende a
una empresa y quién utilice ese vehículo es quien tienen contacto
con el desplazamiento fuera de su residencia habitual, y es consu-
midor turístico; utilizando el mismo y generando ya por el hecho de
desplazarse con motivos de negocios un contacto con otro entorno
diferente del habitual.
Por tanto consideramos importante legislar en virtud de la
importancia del turismo como actividad. El Estado debe definir las
actividades, los recursos, y en torno a ello, quienes serán presta-
dores. A partir de allí surgen las obligaciones a ser cumplidas.
Quien quiera desarrollar la actividad de arrendar coches sin
chofer y tener los beneficios tributarios debería estar registrado, y
ser prestador de servicios turísticos.
Quién no se encuentre registrado ante el Ministerio de turismo,
perfectamente podrá arrendar vehículos sin chofer, tal como surge
del Código de Comercio, siendo autorizados por el Gobierno
Departamental, pero entendemos no debería contar con los bene-
ficios fiscales y tributarios de forma tal que exista un diferenciador
(201) Artículo 2º. Ley 17.250 - Consumidor es toda persona física o jurídica que
adquiere o utiliza productos o servicios como destinatario final en una relación de
consumo o en función de ella.
– 284 –
entre aquél que se inscribe en ambos organismos y soporta por

tanto mayores cargas a la hora de desarrollar su actividad (constitu-
ción de garantía entre otras).
5.2. El Decreto 266/ 015. La reglamentación de la

actividad
En sus primeros artículos, se define a las arrendadoras junta-
mente con otro tipo de vehículos dados en arriendo como aquellos
que circulan por vía marítima o fluvial, en un grueso error, menos-
cabando la actividad y las particularidades que la misma tiene. Sin
embargo en su artículo 2 fue tomado en cuenta que la presente
reglamentación solo es aplicable a las arrendadoras de vehículos
terrestres
Tal como comentábamos anteriormente, se establece que con
una simple declaración de no arrendar a turistas, un prestador
puede obviar los controles, el registro y la constitución de garan-
tías, imponiendo así una competencia por más desventajosa para
las arrendadoras debidamente inscriptas.
El propio artículo 2 establece la imposibilidad de desarrollar a
juicio del Ministerio de Turismo otro tipo de actividades que puedan
ser incompatibles con la actividad turística. No se nos ocurre de qué
forma el Ministerio de turismo pueda prohibir el desarrollo de otras
actividades, en tanto legales en un mismo local comercial.
Entendemos nuevamente, que el Ministerio no tiene potes-
tades para prohibir el desarrollo de una actividad comercial licita
en un local de arrendamientos de coche sin chofer mientras tenga
las habilitaciones municipales correspondientes y no sea incompa-
tible con la actividad a desarrollar. El sector privado propuso que
fuera redactado de la siguiente forma: “No podrá desarrollar otras
actividades comerciales dentro del local comercial que sean incom-
patibles con la actividad a desarrollar “
Más adelante, en los artículos 4 y 5, se vuelve a establecer la
potestad del Ministerio de Turismo de poder solicitar la informa-
ción contable a las empresas de arrendamiento sin chofer; como ya
hemos sostenido, el Ministerio de turismo no tiene potestades en
– 285 –
Julio Facal
materia fiscal y por tanto no puede solicitar la contabilidad de las

empresas, como si lo establece para los organismos competentes la
legislación tributaria por motivos fundados y mediando una orden
judicial. Entendemos que dichos artículos deberían ser derogados
Por otra parte, el artículo 9 de la ley 19.253, lejos está de otor-
garle potestades inquisitivas al Ministerio de turismo; la informa-
ción a la que hacen referencia los literales p y t es totalmente volun-
taria y referida a datos estadísticos, pero jamás a la información
“contable de las empresas a la cual solo puede acceder por motivos
fundados la administración tributaria.
Nuevamente se establece al igual que en los Decretos ante-
riores la obligación de solicitar al prestador que envíe las quejas de
los turistas dentro de las 72 horas de realizadas, lo que a nuestro
entender, confunde el deber de colaboración con trasladar obliga-
ciones que están fuera del alcance de un prestador.
Es el estado quien debe buscar los mecanismos de información
para canalizar los reclamos de los turistas, poniendo a disposición
de éste los centros de conciliación o mediación que corresponda.
También se detallan los requisitos administrativos para el
desarrollo de la actividad; proceder a la inscripción, establecer el
número de inscripción y autorización en lugar visible, tanto en el
local como en su página web, comunicar modificaciones ,exhibir
precios y formas de pago aceptadas entre otras al igual que los
demás prestadores analizados .
El artículo 8 establece la necesidad de constituir garantías
de funcionamiento a diferencia claro está de quien declaró no
arrendar a turistas; esta garantía podrá constituirse mediante aval
bancario, seguro de fianza, o títulos en deuda pública previamente
aprobados por el Mintur. Los montos van de acuerdo a la cantidad
de vehículos que cada empresa posea en su flota; así para 5 vehí-
culos será de 50.000 UI; 70.000 UI para hasta 10 vehículos y el equi-
valente de 100.000UI para arrendadoras de más de 10 vehículos.
Como se puede apreciar la carga de alquilar a turistas es
bastante pesada.
– 286 –
El artículo 10 tiene vicios de ilegalidad. Nuevamente como en

Decretos anteriores (Agentes de Viajes) prevé que dicha constitu-
ción de garantías, y además de estar previstas para sentencias de
condena por reclamos a turistas y multas, parece obviar que dichas
sentencias requieren o bien de un proceso cautelar previo a efectos
de inmovilizar esas sumas de dinero o por otra parte una sentencia
que sea título de ejecución de forma tal de proceder al embargo de
dichas sumas.
Suponemos que en caso de existir varios co-demandantes, y
para el caso que éstos no litiguen juntos, o no exista litisconsorcio
de ningún tipo, primará como establece nuestro ordenamiento
jurídico, el orden de prelación del primer embargante, razón por
la cual nos parece una herramienta poco eficaz, amén que como
dijimos entendemos vulnera el principio de igualdad dado que a
otros prestadores no se les exige dicha obligación.
Establece que “si no mediare oposición del mediador” el
Mintur(202) podrá afectar la garantía para realizar devoluciones o
pagos a turistas por servicios incumplidos. Entendemos que nece-
sariamente o bien debe existir un proceso jurisdiccional o una tran-
sacción entre las partes que avale dicha afectación de lo contrario
será nulo el acuerdo dado que el Mintur no puede afectar la garantía
estableciendo que el silencio del denunciado equivale como acep-
tación tácita.(203)
En otro orden, el artículo 11 permite que “el presunto incum-
plimiento “afecte el seguro de fianza por vía reglamentaria. La sola
presunción de un incumplimiento no debería afectar el seguro de
fianza, dado que no existe certeza de que dicho incumplimiento
pueda llegar a configurarse; esa certeza es necesaria para deter-
minar la comunicación de la afectación del seguro para con la
empresa. Perfectamente la denuncia puede haber sido practicada
por un competidor, y de esa forma con una simple presunción se
(202) Ministerio de Turismo.
(203) Derecho del Turismo Facal, Julio, ob. cit. FCU. 2005. Comentario sentencia TCA
García Coll Fernando , Brisco María José.
– 287 –
Julio Facal
estaría privando a la empresa y perjudicando su accionar en forma

intuitiva sin certeza jurídica alguna.
Se trata de una relación de derecho privado y un decreto no
puede establecer normas en este aspecto, vulnerando y previo a
una sentencia judicial que determine la responsabilidad, la afecta-
ción de garantía alguna.
Se establece un mínimo de vehículos de 5 para integrar una
flota y poder constituirse como prestador de servicios turísticos.
Se establece por último un concepto de “vehículos de colec-
ción” y también al igual que en los otros Decretos reglamentarios
que el incumplimiento hará pasibles de las sanciones previstas en
la Ley de Turismo a quién incurra en él.
6. El prestador inmobiliario turístico

6.1. La actividad del prestador inmobiliario turístico
En materia de actividad turística como vimos, la Ley 19.253
establece el interés general de la misma, donde claramente la
considera una actividad de interés público, de interés nacional. Un
derecho humano de tercera generación, que asegura el derecho al
descanso y al goce y disfrute del tiempo libre, en la interacción con
la cultura, el esparcimiento, el medio ambiente, el conocimiento y
la cultura.
El mencionado texto legal, establece claramente que la acti-
vidad turística está reglada además por una serie de principios
como son la calidad, la seguridad, la sostenibilidad entre otros.
En los artículos 12, 13 y 14, se establece claramente el concepto
de prestador de servicios turísticos, quienes revisten ese carácter,
las obligaciones de los mismos y también las responsabilidades,
consagrándose particularidades específicas y particulares tanto en
derechos como en obligaciones de los mismos como hemos visto.
Dicho en otras palabras, la Ley le asignó el carácter de especia-
lísima a la actividad desarrollada por los prestadores por un lado, y
por otra parte establece con recelo que no cualquier persona física o
– 288 –
jurídica puede ser prestador de servicios turísticos; no limitando la

actividad como bien podría hacerlo por razones de interés general,
pero sí, estableciendo pautas para su desarrollo.
Estas pautas, estas reservas, estas particularidades han sido
establecidas por varios motivos a saber, entre otros:
a) Tal como mencionamos, por ser una actividad de interés
nacional, general y público.
b) Para asegurar a los individuos (turistas) el goce de su tiempo
libre en las mejores condiciones.
c) Para desarrollar las actividades turísticas todo de acuerdo
con los principios generales del turismo, donde la calidad juega un
rol fundamental.
d) Para asegurar los derechos del turista.
e) Para establecer a ese prestador, en materia de responsa-
bilidad, una nota distintiva y que quiebra con los principios de
la responsabilidad civil; no alcanza con prestar el servicio; debe
hacerse todo lo posible para que el turista lo goce en las mejores
condiciones y esto solo puede hacerlo un prestador turístico (literal
e artículo 14).
f ) Para ejercer un contralor de turistas, actividades y presta-
dores de acuerdo al rol de Policía de Turismo que la Ley otorga al
Estado, en materia de incumplimiento y aplicación de sanciones,
avales y garantías, así como registro.
Por estas razones no cualquier persona física o jurídica puede
ser agencias de viajes, ni hotel, ni arrendar coches sin chofer, ni
organizar congresos ni tampoco realizar intermediación en materia
de inmuebles en zona turística.
6.2. La Actividad inmobiliaria turística

Tal como hemos señalado, se le atribuye una especialidad no
sólo a los prestadores turísticos, en cuanto a requisitos, derechos y
obligaciones sino también a las actividades desarrolladas por éstos;
la actividad de los prestadores refiere siempre a servicios turísticos,
– 289 –
Julio Facal
y estos servicios se relacionan siempre con lo que podemos dar en

llamar el “producto turístico”.
Una excursión, un viaje combinado a un lugar determinado,
un vuelo chárter, el arrendamiento de coches por turistas, un tour,
son productos, recursos turísticos en torno a los cuales se desarro-
llan actividades turísticas.
Del mismo modo, la vivienda turística es también un producto
turístico; el mismo debe ser de calidad, y debe tener las particula-
ridades que sobre la base de los principios señalados la Ley esta-
bleció para el turismo.
Por eso una casa que se alquila en zona turística a turistas,
más allá que dicha actividad sea civil y reglada por la legislación
de arrendamiento por temporada, es sin duda alguna un producto
turístico que el Estado debe observar, regular y dotar de especia-
lidad, al igual que al prestador que interviene para que el desarrollo
del mismo llegue al turista de la mejor forma.
Basándose en esto tenemos hoy dos tipos de alojamiento turís-
tico:
a) Alojamiento habitual y profesional; siendo este el aloja-
miento hotelero, básicamente y sus derivados. En este punto,
existe una necesidad del estado y los prestadores hoteleros
de avanzar en una legislación que contemple también las
nuevas formas de hotelería y alojamiento formales encu-
biertos que de forma profesional y habitual compiten infor-
malmente con la hotelería.
b) Alojamiento particular. En este caso, son los particulares
que sin desarrollar una actividad profesional, y amparados
por la legislación civil arriendan libremente sus casas En
este sentido entendemos que si bien no existen razones para
que alguna norma establezca que este producto necesaria-
mente deba ser desarrollado frente al turista por un pres-
tador como un corredor inmobiliario, en la medida que la
actividad del particular no se desarrolla con habitualidad y
profesionalidad.
– 290 –
Entendemos sin embargo, que dicho producto debe tener las

características que los principios generales establecen para todo
tipo de actividad turística y en la medida que sean desarrollados
profesionalmente ( en este caso a elección del usuario) quien inter-
medie en este producto frente al turista , entendemos solo podrá
ser un prestador de servicios turísticos debidamente habilitado. De
otra manera, se estaría esperando del prestador (inmobiliaria turís-
tica), siendo que este último es agente de retención de impuestos,
debe registrarse, contraer un aval, y tiene por Ley una serie de obli-
gaciones especiales, la especificidad que le requiere la Ley.
Entendemos que de no reglamentarse el alojamiento parti-
cular de forma tal que el mismo llegue al turista en determinadas
condiciones, se estaría privando a este prestador del producto a ser
ofrecido; por una sencilla razón, el propietario preferirá entregar
la vivienda a los prestadores informales no registrados que no son
agentes de retención siendo entonces esto, un des incentivo para el
desarrollo de la actividad formal.
El arrendamiento por temporada es por tanto un producto
turístico, que debe tener determinadas características , que tiene
una Ley especial que lo separa del arrendamiento corriente y que
una vez que se ofrece al turista de forma profesional, debe ser a
través de un prestador, designado por Ley a esos efectos.
El hecho de diferenciar el rol de la inmobiliaria turística del
resto del corretaje inmobiliario que no se realiza a turistas, tiene su
razón de ser en las particularidades que la actividad tiene para el
Estado y por eso su regulación.
Lejos de coartar la libertad de trabajo con dichas disposiciones
como lo son la Ley 19.253 y el Decreto reglamentario 385/94, lo
que se establece es un marco regulatorio para que los prestadores
turísticos puedan desarrollar su actividad en un marco de igualdad,
y seguridad, apostando a la calidad turística, de forma tal que el
Estado pueda controlar y al mismo tiempo que el turista tenga un
respaldo en su contratación.
La solución pasa tal vez, por establecer un concepto sistémico
de “zona turística” que establezca que el Uruguay todo es un destino
– 291 –
Julio Facal
turístico, de forma tal que todo aquél que quiera alquilar a turistas,
deba inscribirse, establecer garantías de funcionamiento y quedar
más cerca del producto turístico que es la propiedad inmueble del
particular frente al turista.
Parece claro que la vivienda particular con fines turísticos
amerita a esta altura, ser regulada.
El desarrollo de la actividad turística solo puede estar en manos
de prestadores turísticos, debidamente identificados, registrados
y que cumplan con la normativa vigente. Todo prestador turístico
tiene asimismo derechos y obligaciones especiales, así como un
régimen particular de responsabilidad que establece la Ley, que lo
separa y distingue del resto de las actividades comerciales.
La actividad de alojamiento debe ser regulada de forma tal de
asegurarle al turista los principios que rigen la actividad turística,
tanto sea habitual y profesional como particular.
La actividad inmobiliaria turística tiene particularidades que
lo separan notoriamente del resto de las actividades comerciales de
intermediación; La ley le asigna obligaciones particulares y respon-
sabilidades que deben ser cumplidas. El producto y la actividad a
desarrollar son, tal como dijimos, de interés general y por tanto el
Estado, la reservó al prestador.
Quién quiera desarrollar actividad inmobiliaria a turistas,
deberá cumplir con los deberes que celosamente la legislación ha
reservado al prestador inmobiliario turístico, y esto lejos de coartar
la libertad de trabajo, es una garantía de cumplimiento de los prin-
cipios que rigen al actividad.
Una solución parece estar en ampliar el concepto de zona turís-
tica en un rango mayor, de visión sistémica de la actividad, donde el
Uruguay debería ser todo, un destino turístico.
– 292 –
6.3. El Decreto 385/94.(204)

La actividad inmobiliaria, se encuentra entonces separada por
razones ya establecidas en el párrafo anterior, del corretaje inmobi-
liario comercial del Código de Comercio.
En efecto el Decreto reglamentario establece una serie de esti-
pulaciones que deben observarse a la hora de desarrollar la acti-
vidad. El artículo primero establece que serán “prestadores de
servicios turísticos” dotándolos de ese blindaje especial que la Ley
de Turismo les otorga donde; con derechos que solo los prestadores
turísticos tienen, pero como vimos, muchos aspectos obligacionales
a cumplir. Podrá ser prestador inmobiliario turístico, toda persona
física o jurídica que con fines de lucro intervenga en negocios de
compraventa, administración de inmuebles u ofrezcan en arrenda-
miento fincas por temporada, en los Departamentos de Canelones,
Colonia, Maldonado y Rocha, denominándose “Empresas de Servi-
cios Turísticos inmobiliarios”.
Como vemos, por un lado, se lo separa del concepto de corre-
taje tradicional; y por otro se comete el error de delimitar la zona
turística, cuando lo que importa es la motivación y el concepto
de turista, debiendo ser el Uruguay, con una visión sistémica que
hemos apoyado, un destino turístico todo.(205)
Dentro de los mecanismos administrativos, tenemos:
a) El Registro. Con todos los requisitos exigidos a los demás
operadores.
b) Garantía o aval. Se establecen los montos por departamento
donde Maldonado es el más costoso. La garantía tendrá por
finalidad el pago de multas y los incumplimientos frente a
los clientes.
La garantía deberá mantenerse por todo el tiempo de funcio-
namiento de la empresa, y no podrá ser retirada hasta un año
después del cese del servicio o actividades. Con esto sin duda se
(204) Anexo legislativo.

(205) Visión sistémica de la Ley Venezolana de turismo.
– 293 –
Julio Facal
busca cubrir los posibles resarcimientos a turistas que como vimos

deberán contar con una sentencia ejecutoriada.
Las empresas que se encuentren en otro departamento, podrán
ejercer actividades en zona turística siempre que se inscriban ante
el Ministerio de turismo.
Dentro de las obligaciones, deberán:
a) Confeccionar un inventario de la finca.
b) Asegurar el correcto funcionamiento del inmueble arren-
dado, instalaciones y accesorios.
c) Exhibir en lugar visible al público el número de inscripción
y autorización para dar confiabilidad a los servicios a ser
prestados; obrando esto de una especie de “sello de calidad”,
para el turista.
d) Solicitar autorización escrita del propietario, verificando
que la finca se halle en condiciones de ser intermediada.
e) Solicitar garantías a propietarios y turistas, de un 20 o 10%
del equivalente del precio, a efectos de respaldar la pérdida,
el deterioro, debiéndose depositar en instituciones banca-
rias a la orden del prestador inmobiliario.
f ) Rendir cuentas una vez desocupada la finca cuyo plazo irá
entre 30 y 120 días.
Se establece que el Ministerio de Turismo, en base a su come-
tido de promoción turística, promocionará conjuntamente con las
asociaciones de prestadores inmobiliarios turísticos, y los Centros
de información turística, el listado de prestadores inscriptos al 31
de octubre de cada año.
La inscripción deberá hacerse siempre con anterioridad al 30
de setiembre de cada año.
7. El turismo de congresos
En el elenco de nuevas actividades a ser reguladas, encon-
tramos una actividad que no es para nada nueva, sino que por el
– 294 –
contrario, tiene relación con la posibilidad de organizar reuniones,

ferias y eventos a pequeña o gran escala concentrando dicha acti-
vidad, que supone, logística, contratación de distintos prestadores,
inscripciones, velar por la llegada en tiempo y forma de partici-
pantes y expositores, garantizar el éxito de la actividad entre otras
actividades.
Tradicionalmente esta actividad, si bien la mayor parte de las
veces es realizada en forma profesional, tenía hasta el momento
una serie de inconvenientes que van desde la regulación de la acti-
vidad informal, hasta el cobro de honorarios. Es muy común que
las agencias de viaje también desarrollen esta actividad con depar-
tamentos que a esos efectos se constituyen.
Los centros de convenciones han contribuido mucho a su desa-
rrollo, los bureau de convenciones han sido fundamentales para el
desarrollo del destino en materia de congresos. Uruguay Inauguró
recientemente su Centro de Convenciones y entorno a éste nace
el Bureau de Convenciones, como una asociación civil, donde los
actores públicos y privados juegan distintos roles en cuanto a la
promoción y afianzamiento del destino. Montevideo Bureau, es una
herramienta de coordinación, planificación y ejecución de acciones
estratégicas, entre actores públicos y privados organizados, con el
objetivo de mejorar la competitividad turística del destino.(206)
El turismo de congresos tiene entonces una doble dimensión;
objetiva y subjetiva.(207) Por un lado las administraciones públicas,
que asumen competencia en la materia, los operadores turísticos o
empresarios en el sector privado que tienen iniciativa en esa acti-
vidad y por último el cliente, turista que usa dichos servicios.
Es un segmento bien importante y que ha tenido una evolu-
ción histórica que data de 1681 en Roma, en su primer Congreso de
Medicina, y su gran desarrollo se da tras la segunda Guerra Mundial,
con la llegada del desarrollo del transporte y las nuevas tecnologías,
el incremento del comercio en todo el mundo, todos factores que
(206) Página web del Bureau de Convenciones.

(207) Joaquín Peñarrubia Iza. Promoción y ordenación del turismo por congresos.
Reflexiones en torno al OPC. Derecho y turismo, Editorial Salamanca. 2004.
– 295 –
Julio Facal
conllevan a que existan uniones de personas con distintos motivos

en el mundo que buscan reunirse en forma periódica y con un
formato bastante similar; foro, debate, talleres etc.
La actividad no es ajena a la ciencia jurídica; se originan rela-
ciones contractuales y jurídicas muy complejas que es necesario
estudiar; debemos tener en cuenta además que el participante
de un congreso, generalmente, es un turista y por tanto cualquier
incumplimiento le afectará de manera significativa.
Los llamados a la organización de estas actividades, al igual
que el agente de viajes tienen por tanto las obligaciones de un pres-
tador en la medida que la Ley los designó como tales.
Los sujetos que intervienen son tres; al igual que en el resto
de la actividad; el turista, el prestador y la administración turís-
tica, ésta última sobre todo en la promoción y administración del
destino turístico. Es claro que para las administraciones públicas
estas actividades son fuente de ingresos, donde surge claro que un
turista por congresos genera cuatro o cinco veces más ingresos que
un turista convencional, al igual que el viajero por negocios, que
además es un forma de desestacionalizar el turismo y coincide con
la baja temporada del turismo convencional.
Los bureau de convenciones, son importantes fuentes de capa-
citación en materia de congresos, tiene como vimos por finalidad la
promoción y no tienen finalidad de lucro.
Entendemos que la Agencia de Viajes es más amplia, y debe
poder organizar Congresos, debido a su idoneidad y aval consti-
tuido en la medida que tenga un departamento con esa finalidad.
De todas formas el gran problema de los Agentes de viaje y las OPC
(organizadoras profesionales de congresos) lo constituye el infor-
malismo. Estas últimas se ha constituido en las empresas capaci-
tadas para la organización y promoción de congresos, planifica-
ción de conferencias, simposios, congresos cursos y todo tipo de
reuniones garantizando el buen desarrollo de los mismos.
Por tanto, vamos a entender como OPC a aquellas empresas
que se dedican profesional y comercialmente al ejercicio de activi-
dades de mediación, organización de servicios turísticos, pudiendo
– 296 –
utilizar para ello servicios propios o ajenos a través de la subcontra-

tación o externalización de los mismos.(208)
Son objeto y fines propios de los organizadores profesionales
de congresos las funciones de consultoría, planificación, organiza-
ción, dirección y control de congresos, ferias, convenciones y otros
eventos de naturaleza análoga y cualquier otra actividad que profe-
sionalmente requiera el congreso, pudiéndolas llevar a cabo direc-
tamente o subcontratándolas a terceras personas o sociedades. Son
funciones de consultoría, planificación y organización:
a) El asesoramiento y la ayuda al cliente para plantear los obje-
tivos que se desean lograr.
b) Proporcionar a sus clientes los locales donde vaya a cele-
brarse el congreso. c) La planificación conjunta con sus
clientes de fechas del evento y duración del mismo.
d) L
a ayuda al cliente en la definición del presupuesto.
e) El establecimiento de un plan general de todas las fases de la
organización y un plan de marketing si es necesario.
f ) La preparación de campañas de promoción en torno a la
reunión si es necesario.
g)
El asesoramiento sobre financiación y subvenciones de
instituciones públicas o privadas y sobre las posibilidades
de financiación y patrocinio de firmas comerciales.
h) El diseño e impresión del material promocional para la
reunión.
i) La tramitación de los permisos administrativos correspon-
dientes que sean necesarios para el evento.
j) La selección y contratación de los proveedores idóneos. k) La
elección del equipo técnico de medios audiovisuales.
l)
Elección y contratación de azafatas, guías de turismo,
personal técnico y auxiliar necesarios para el desarrollo del
evento.
(208) Joaquín Peñarrubia Iza, ob. cit. pág. 280.
– 297 –
Julio Facal
m) La preparación del acto inaugural y de clausura y de todas

las cuestiones relacionadas con el protocolo.
n) Aquellas otras funciones de asesoramiento y organización
que les sean propias y hayan sumido contractualmente.
Son funciones de dirección y control:
a)
La administración completa del evento, incluyendo el
registro y la entrega de material a participantes, ponentes e
invitados especiales.
b) La coordinación de la inauguración, el desarrollo de las
sesiones y la clausura. c) La distribución de las salas, acorde
con la asistencia al congreso o reunión y establecimiento de
un sistema claro de letreros direccionales.
d) La realización de eventos sociales, actos de promoción,
coordinación, control y ruedas de prensa u otras actividades
en torno al evento.
e) El trabajo de secretaría y coordinación.
f ) La coordinación con la agencia de viajes implicada para la
recepción y registro de participantes, ponentes e invitados
especiales, cuando fuere necesario.
g) Aquellas otras funciones de dirección y control que les sean
propias y hayan asumido contractualmente.
Las anteriores funciones se podrán desarrollar de forma global
o parcial, los organizadores profesionales de congresos no podrán
realizar las actividades propias y exclusivas de las agencias de viajes,
sin que se les haya otorgado previamente el título-licencia corres-
pondiente o estén inscriptos como Agentes de viajes.
La autorización para obtener la condición de organizador
profesional de congresos podrá ser solicitada ante el Ministerio
de Turismo. En la solicitud se hará constar el número de estableci-
mientos cuya apertura se pretende.
La concesión de la correspondiente autorización queda supe-
ditada a la presentación de la documentación que acredite los
requisitos que a continuación se señalan en el Decreto 68/017.
– 298 –
No se exige sin embargo un seguro o aval como a los otros pres-

tadores que vimos.
Para nosotros, al igual que para los agentes de viajes, debería
exigirse al menos una póliza de seguro, que garantice los posibles
riesgos de su responsabilidad. La póliza debería cubrir los tres
bloques de responsabilidad civil de la explotación del negocio, civil
indirecta o subsidiaria y responsabilidad por daños patrimoniales.
Concedida la autorización, de oficio se procederá a su inscrip-
ción en el Registro de Operadores Turísticos. Cualquier modifica-
ción de las circunstancias de los OPC que afecte a los requisitos
exigidos para la obtención de la autorización deberá ser comuni-
cada en el plazo de un mes de haberse producido, a Ministerio de
Turismo, acompañada de la documentación que acredite su autori-
zación. Especialmente deberá comunicarse la designación o susti-
tución de representantes de sociedad y el cambio de denominación
o domicilio.
Se prevé también el libro de quejas y la obligación de comu-
nicar las quejas de los usuarios dentro de las 72 horas siguientes a
la misma.
Será obligatoria la exhibición, junto a la entrada principal y
en lugar visible, de una placa identificativa de conformidad con el
modelo establecido en el Anexo que se adjunta y de acuerdo a las
características técnicas que en el mismo se indican.
Se prevé que no quedan abarcadas por la reglamentación, la
organización de reuniones en forma eventual o cuando no cons-
tituya el giro principal de una actividad, así como tampoco en
materia de enseñanza pública o privada.
En toda la propaganda impresa, correspondencia, documen-
tación y publicidad realizada por los OPC, cualquiera que sea el
medio empleado, se indicará su número de habilitación correspon-
diente.
Entendemos que en base a todo lo descripto, pensamos que
son derechos de las Organizadoras de Congresos:
a) Cobrar el precio pactado.
– 299 –
Julio Facal
b) Cobrar el reembolso de los gastos que el evento ocasione,

los que podrán solicitarse en forma adelantada bajo recibo.
c) Mantenerse indemne respecto de los daños y perjuicios
ocasionados por encargos del cliente y repetir contra éste lo
que se hubiere pago.
d) Cobrar el costo de honorarios de sus dependientes cuando
éstos hubieren sido contratados por encargo del cliente.
e) Suscribir un contrato con el cliente en donde se establezcan
las pautas del servicio a prestarse, gastos y honorarios, así
como su forma de pago.
f ) Todo otro gasto que el encargo del cliente hubiere generado.
g)
Todo tributo generado a consecuencia del encargo del
cliente.
Son Obligaciones de los OPC:
a) ÑInformar debidamente al cliente el arancel así como los
costos del servicio
b) Informar debidamente las alternativas al encargo del cliente
así como los costos y tributos que dicha función conlleve y
cumplir con todas las pautas que establecen las Leyes 17.250
de relaciones de Consumo y la Ley 19.253 de Turismo.
c) Cumplir con el servicio de acuerdo a lo convenido.
8. El transporte aéreo de pasajeros

A diferencia de lo que sucede con prácticamente todo el resto
de la actividad turística, que se rige por la normativa exclusiva-
mente nacional, el transporte aéreo internacional de pasajeros, se
rige en materia de responsabilidad en materia de daños, retraso,
equipaje y carga por el Convenio de Montreal de 1999 y que entrara
en vigencia en el año 2003 luego que Estados Unidos fuera el trigé-
simo Estado que ratificara el mismo.
– 300 –
8.1. Antecedentes
No podemos dejar de mencionar que la base o el sustento
legislativo de una gran cantidad de países en materia de avia-
ción, ha sido la Convención de Varsovia de 1929, (209) ratificado por
Uruguay mediante el Decreto Ley 14.829 del 10 de octubre de 1978.
Fue Varsovia entonces el ámbito legislativo que sentó las bases de la
responsabilidad, una responsabilidad subjetiva, que posteriormente
en 1955, el tratado de la Haya(210) elevare los topes indemnizatorios
modificando en cierta forma algunos aspectos de la responsabilidad
y siendo ratificado por casi 30 países, no contando con Uruguay como
miembro.
Tras varios intentos en reuniones de la OACI(211) es que en
1999, entra en vigor el Convenio de Montreal antes mencionado, que
reinstala el sistema de Varsovia, y unifica los protocolos adicionales
y normas dispersas en un solo documento estableciendo especial-
mente que prevalecerá sobre la Convención de Varsovia para aque-
llos estados que hubieren suscripto el mismo.(212)
En nuestro país y en forma subsidiaria se aplica el Código
Aeronáutico(213); el propio artículo tercero de dicho cuerpo norma-
tivo establece que si aun así no pudiese resolverse la controversia, se
recurrirá a los principios generales del derecho, las leyes análogas, y
la doctrina más recibida.(214)
Varsovia había instaurado un sistema de responsabilidad
subjetiva y limitada; el transportador aéreo, era responsable por la
reparación limitada y no integral de los daños ocasionados durante
el transporte, salvo que medie dolo o culpa.
(209) Tratado de Varsovia del 4 de octubre de 1929, que entrare en vigencia en febrero
de 1933.
(210) Protocolo de La Haya. 1955.
(211) Organización de Aviación Civil Internacional. Agencia de las naciones unidas
creada en 1944 por el Convenio de Aviación civil Internacional para estudiar los prob-
lemas de la aviación Civil Internacional, con Sede permanente en Montreal, Canadá.
(212) Art. 55 Convenio de Montreal, “ el presente convenio prevalecerá sobre toda
regla que se aplique al transporte aéreo internacional “.
(213) Decreto Ley 14.305 del 29 de noviembre de 1974.
(214) Dr. Fernando Nin Rial. La Responsabilidad del transportador. Congreso de
Derecho del Turismo del Mercosur, conf. 2011. Ministerio de Turismo.
– 301 –
Julio Facal
Es decir que el trasportador solo podía invocar el límite de la

responsabilidad, si el daño no provenía de su culpa grave o dolo de
su parte.
8.2. El transporte aéreo a partir de Montreal 1999

Sin embargo, el Convenio de Montreal se diferencia de la
responsabilidad subjetiva que consagraba Varsovia, estableciendo
un sistema preeminentemente objetivo; excepcionalmente subje-
tivo ya que sólo se aplica a:
a) Daños por equipaje de mano
b) Retraso de pasajeros, equipaje y carga.
c) Lesiones corporales y muerte de pasajeros transpor-
tados, objetivo hasta 113.110 DEGS(215).
d) La culpa de la víctima es la única causal de exoneración
y por tanto, el régimen se vuelve subjetivo a partir de la
cantidad mencionada anteriormente, sin tope.(216)
e) Son eximentes de responsabilidad también, la debida
diligencia del transportador y el hecho de un tercero.
f ) No se incluyen daños punitivos ejemplares y de cual-
quier otra naturaleza que no sea compensatoria.
g) Se pueden hacer pagos adelantados a los pasajeros
accidentados si lo permite la ley del tribunal del Estado
donde se tramita el caso.
h) Se pueden exigir seguros de responsabilidad para
cubrir los daños indemnizables que prevé el convenio,
(215) Derechos especiales de giro. “Special Drawings Rights” es un activo de reserva

internacional creado en 1969 por el Fondo Monetario Internacional que sirve para comple-
mentar las reservas oficiales de los países. Las monedas en la cartera son el euro, la libra
esterlina, el renminbi, el yen, el dólar estadounidense .La determinación de las monedas
en la cartera es realizada por el Comité Ejecutivo del FMI cada 5 años y eso determina el
valor. 1000 derecho especiales de giro equivale aproximadamente a uno 1.800 dólares a
2017.
(216) Se dio en llamar sistema de responsabilidad en dos capas o “two tiers”.
– 302 –
que ya exige el Código Aeronáutico uruguayo en los

artículos 182 y 184.
i) Existe posibilidad de extender billetes de pasajes colec-
tivos.
j) Se posibilita incluir una quinta jurisdicción para
entender en los casos de daños a pasajeros, así como
un sistema de revisión quinquenal de los límites cuan-
titativos de la responsabilidad.
Uruguay no formuló respecto del convenio, la reserva prevista,
por lo cual es de total aplicación.(217)
Montreal 1999 establece entonces, la protección al usuario
en materia de documentación, responsabilidad, equipaje, muerte
lesiones o daños así como retrasos, recibo de equipaje, billete elec-
trónico y seguros obligatorios.
El Código aeronáutico, prevé, normas sobre interrupción y
cancelación que se aplicarán en subsidio de lo no previsto en dicho
Convenio.
En materia de defensa del consumidor y relaciones de
consumo, la Ley 17.250 y normas complementarias se aplican a la
oferta, información, publicidad que realicen las líneas aéreas, y un
ejemplo de ello lo es el Decreto 410/02 que reglamenta la Ley de
Relaciones de Consumo para la oferta y publicidad que los trans-
portistas aéreos realizan frente a los usuarios; un complemento de
ello lo es la cartilla de los derechos del usuario del transporte aéreo
a partir de la resolución 167/97 de la DINACIA(218) que tiene compe-
tencias asignadas en materia de relaciones de consumo, al ejercer la
superintendencia y contralor de la actividad aeronáutica.
El contrato de transporte de pasajeros o cosas efectuado por
medio de aeronaves por vía aérea, se encuentra definido además en
el Código Aeronáutico en su artículo 37 como : “contrato por el cual
(217) El artículo 57 del Convenio de Montreal, da la posibilidad de aplicar la reserva

al transporte aéreo realizado por el Estado parte con fines no comerciales, o el transporte
aéreo de personas carga y equipaje efectuado por autoridades militares.
(218) Dirección Nacional de Aviación Civil.
– 303 –
Julio Facal
una parte se obliga a trasladar de un lugar a otro en una aeronave a

personas o cosas y la otra a pagar por ello un precio”
Es un contrato por tanto, consensual, bilateral, oneroso y de
adhesión que se rige en todo lo referente a documentación, pasa-
jeros y equipaje por la propia convención de Montreal 1999 en su
artículo 3º(219)
También contiene normas sobre equipaje distinguiendo entre
equipaje de mano, registrado y facturado y estableciendo normas
en materia de exceso de equipaje.
A efectos de delimitar la responsabilidad, se establecen normas
claras que definen el llamado transporte sucesivo, en los artículos
1 y 36 y en el artículo 38 se establece un concepto de transporte
combinado; de forma tal de establecer pautas en la medida que
intervengan uno o varios transportistas.
Por su parte el Código aeronáutico establece hipótesis de
reembolso tomando en cuenta si el viaje es interrumpido por la
propia transportista, o el pasajero no se presenta al vuelo en tiempo
y forma, así como normas acerca del tiempo de espera de la aero-
nave para que el pasajero pueda tomar el vuelo, tanto en vuelos
internacionales como puente aéreo Montevideo - Buenos aires.(220)
Montreal 1999, establece entonces en su cuerpo normativo,
normas para evaluar el daño causado en caso de destrucción,
pérdida o avería del equipaje facturado, por la sola razón de que
el hecho que causó la destrucción, pérdida o avería se haya produ-
cido a bordo de la aeronave o durante cualquier período en que el
equipaje facturado se hallase bajo la custodia del transportista. Sin
embargo, el transportista no será responsable en la medida en que
el daño se deba a la naturaleza, a un defecto o a un vicio propio del
equipaje.
En el caso de equipaje no facturado, incluyendo los objetos
personales, el transportista es responsable si el daño se debe a su
(219) “En el transporte de pasajeros se expedirá un documento de transporte

individual o colectivo que contenga.”Convenio de Montreal, art. 3º
(220) Resolución de la Dinacia 71/09
– 304 –
culpa o a la de sus dependientes o agentes. Y como mencioná-

bamos, en el Artículo 28 Reconoce, en caso de accidentes aéreos
que resulten en muerte o heridas de los pasajeros, la posibilidad
de que las legislaciones nacionales establezcan la obligación de
realizar pagos anticipados “sin demora” a los legitimados a efectos
de proveer a las necesidades económicas inmediatas de tales
personas. Tal pago anticipado no implica aceptación de la respon-
sabilidad y podrá deducirse de la indemnización que deba efectuar
el transportista.
No establece la obligación de realizar los pagos anticipados
pero sugiere que las legislaciones nacionales -o comunitarias- esta-
blezcan pagos de este tipo, lo que quedará librado al criterio de los
legisladores nacionales establecer la citada obligación.
En materia de jurisdicción competente, el Art. 33 establece
que se tomará como jurisdicción en caso de daños, el domicilio del
transportador; es decir su oficina principal, el lugar donde se posee
un establecimiento a través del cual se celebró el contrato de trans-
porte o el lugar de destino a elección del demandante.
Respecto de muerte o lesiones del pasajero, el lugar de reclamo
será el domicilio del transportador, su oficina principal, lugar
donde se posee un establecimiento a través del cual se celebró el
contrato de transporte, el lugar de destino o el lugar de residencia
principal y permanente del pasajero, a elección del demandante
previéndose en el artículo 46, lo que llamamos una “jurisdicción
adicional”, dándose al demandante la posibilidad de elegir la juris-
dicción tanto del transportista contractual, como el transportista de
hecho que fue quien finalmente realizó el vuelo, pudiendo accionar
contra cualquiera de ellos. La jurisdicción se aplica de acuerdo a los
art.33 y 46.
Cabe señalar que el espíritu de la convención es establecer el
deber de los Estados de adecuar su legislación interna a las obli-
gaciones internacionales y que la presente convención ejerza
primacía del derecho internacional sobre el derecho interno, que
tao como hemos visto , salvo fallos judiciales que sustenten otra
postura, debería aplicarse debido a que no existen normas que
– 305 –
Julio Facal
contravengan lo establecido precedentemente; con la excepción

ya mencionada de la Ley de relaciones de consumo en materia de
oferta, publicidad e información de los transportistas.
En materia de equipaje, entendemos que un eximente de
responsabilidad, así como hemos visto en el capítulo de hospedaje,
que además de mano no facturado(221) que para algunos autores,
entienden que el legislador olvidó fijar límites a la responsabilidad; sin
embargo, cuando el artículo 22.2, al hablar de equipaje, el convenio
de Montreal, parece no distinguir entre equipaje facturado o no factu-
rado, más allá que gramaticalmente pareciera referirse al primero.
Es indudable que distinto es el equipaje por el cual el trans-
portista asume el riesgo y el depósito, que aquel que va en custodia
del propio pasajero; aunque este último podría ser víctima de los
propios funcionarios del transportista, lo cual sería una razón de
responsabilidad en caso de comprobarse. Al decir el artículo 22
“equipaje facturado y no facturado” abre la discusión acerca del
límite de la responsabilidad de este último tipo de equipaje.
Por esta razón será el Juez quien deberá interpretar si corres-
ponde el límite para todo equipaje, o si en su defecto deberá inte-
grar y recurrir a los convenios de Varsovia, La Haya o los protocolos
de Montreal de 1975 que realizara algunas enmiendas a Varsovia
que fijaban en límites de daños al equipaje de mano. Nosotros
pensamos que el legislador, previó un límite general para todo el
equipaje, y que la declaración de valores pesa solamente sobre el
equipaje que la aerolínea debe custodiar sin poder ver de qué se
trata.
Respecto del equipaje de mano entiendo que perfectamente
podrían aplicarse las normas supletorias de la legislación civil
del depósito necesario; el artículo 2281 establece “El transeúnte o
viajero que se queje de daño, hurto o robo, deberá probar el número,
calidad y valor de los objetos desaparecidos.”
(221) Griselda D. Capaldo. Análisis del sistema de responsabilidad en el Convenio

de Montreal de 199. Publicado el 26 de diciembre de 2012 en el libro del Cincuentenario
de las Primeras hornadas Hispanoamericanas de Derecho Aeronáutico, Madrid. Univer-
sidad de Salamanca.
– 306 –
Y esto para nosotros es así porque:

a) Montreal prevé un régimen unificado y especial;
menciona equipaje sin distinguir y un límite en la
responsabilidad.
b) El Artículo 22 establece como eximente de responsa-
bilidad la declaración de valores y habla al hacerlo de
“facturado” debido a que es el equipaje que queda en
exclusiva custodia de la aerolínea pero sin saber que se
lleva dentro del mismo.
c) Entendemos, en primer término que el turista es libre
de poder facturar también el equipaje de mano, e
incluso declarar los valores en caso que los tenga, antes
de optar por su propia custodia.
d) Aplicar un régimen más beneficioso a Montreal, al
equipaje no declarado, ni facturado y que además
solo el turista sabe su componente, entendemos sería
desacertado.
e) Para probar los objetos depositados en el transporte y no
habiéndose realizado declaración de valores siempre
que ésta se hubiere ofrecido, entendemos sería de apli-
cación la normativa del depósito necesario citada por
lo cual será el turista quien deberá probar los objetos
transportados. Diferente solución tiene en cambio la
legislación argentina que en materia de depósito nece-
sario como vimos anteriormente consagra una respon-
sabilidad objetiva.
Cabe destacar que el mismo artículo 22.2 establece la nece-
sidad de indemnizar con un límite de 1000 derechos especiales de
giro a menos que exista por parte del pasajero una declaración de
valores; similar solución que buscó nuestro Código Civil, al hablar
del depósito necesario; es decir, el transportador, custodio de bienes
y de personas, y dentro de sus bienes, los necesarios para su viaje.
El equipaje de valor deberá declararse como eximente de la
responsabilidad del transportista. Esta declaración de valores, no
– 307 –
Julio Facal
es para nada usual en aeropuertos, y el turista generalmente no está

informado de que tiene la posibilidad de hacerla; de realizarla, el
turista vería asegurada la responsabilidad frente a hurtos o pérdida,
una vez que el transportista asume el rol de depositario de los
mismos.
Más allá de la unificación normativa que ha intentado hacer
Montreal 1999(222), muchas legislaciones entre ellas, India, Brasil,
han hecho prevalecer la normativa local de consumo sobre los
tratados internacionales como lo es Montreal 1999; en este aspecto
y en materia de consumidor, overbooking, denegación de embarque,
derecho a la información, han llevado a condenas por encima de los
límites previstos, por lo que tampoco existe al día de hoy uniformiza-
ción de criterios tomando a Montreal como el tratado marco que fue
lo que se intentó hacer con su aprobación.(223)
El plazo para iniciar las acciones de responsabilidad se halla en
el artículo 35 y es un plazo de caducidad, más allá que algún sector
de la doctrina lo establece como plazo de prescripción (224) y más
allá que el convenio de Montreal haya eliminado la palabra cadu-
cidad de sus antecesores. El plazo es de dos años contados a partir
de la fecha de llegada a destino o del día en que la aeronave debería
haber llegado o la de la detención del transporte.
Otros aspectos importantes lo son los derechos del turista o
pasajero en algunos aspectos que nos parece importante señalar
además de las normas generales que ya vimos en materia de
responsabilidad donde rigen las convenciones internacionales más
allá de la interpretación que haga la justicia local; las normas gene-
rales sobre la información y publicidad, donde rigen las normas
relativas al consumo y la Ley de turismo 19.253. en este sentido
analizaremos algunos aspectos :
(222) Ratificada por Uruguay a través de la Ley 18.169.

(223) Griselda Capaldo. Congreso de Derecho del Turismo del Mercosur. El convenio
de Montreal de 1999 ante los estrados judiciales. Ponencia.
(224) Prof. Eduardo Gaggero, insistía en que no tiene sentido que en el artículo 29 del
convenio de Varsovia dijera que el cómputo del plazo se determinará por el tribunal si se
tratare de caducidad.
– 308 –
a) Normas migratorias. La Ley de migraciones 18.250

establece pautas para los transportistas internacio-
nales y agencias de viaje; por éstas razones serán éstas
las responsables de la información al turista y de su
contralor al momento del viaje. En estos aspectos la
responsabilidad pasa a ser relevante y centrada en el
derecho a la información; el transportista o el inter-
mediario (agencia de viajes) deberá demostrar que
informó las circunstancias y requisitos migratorios.
Por su parte el turista una vez informado será respon-
sable de llevar consigo los documentos requeridos, y
el transportista de verificar el cumplimiento de dichas
obligaciones.(225)
(225) Artículo 58.- Las empresas de transporte internacional, sus agentes o represen-
tantes, intermediarios o comisionistas, deberán registrarse en la Dirección Nacional de
Migración, cumpliendo los requisitos que al respecto establezca la reglamentación.
Artículo 59.- Las empresas de transporte internacional, sus agentes o representantes,
intermediarios o comisionistas, serán solidariamente responsables por el transporte y
custodia de pasajeros y tripulantes, hasta que hubiesen pasado la inspección del control
migratorio, debiendo cumplir al efecto con las disposiciones de la presente ley y su regla-
mentación, así como demás normas vigentes.
Artículo 60.- Las empresas de transporte internacional, sus agentes o representantes
legales, intermediarios o comisionistas deberán:
1) Permitir la inspección por parte de la Dirección Nacional de Migración de todos los
medios de transporte, cuando fuere pertinente.
2) Presentar la documentación requerida de los tripulantes y pasajeros y demás docu-
mentos que establezca la reglamentación.
3) No vender pasajes ni transportar pasajeros sin la presentación de la documenta-
ción requerida a tales efectos, debidamente visada cuando correspondiere.
4) Abonar los gastos que demanden por servicios de inspección o de control migra-
torio.
5) No permitir el desembarco de pasajeros en una escala técnica, salvo que se encuen-
tren expresamente autorizados por la Dirección Nacional de Migración.Artículo 61.- Los
tripulantes y el personal que integra la dotación de un medio de transporte internacional
deberán estar provistos de la documentación hábil para acreditar su identidad y su condi-
ción de tripulante o de pertenecer a la dotación de transporte.
Artículo 62.- Al rechazar la autoridad migratoria la admisión de cualquier pasajero
extranjero al momento de efectuarse el control migratorio de ingreso al país, la empresa
de transporte, sus agentes o representantes, intermediarios o comisionistas, quedarán
obligados a reconducirlos a su cargo al país de origen o procedencia o fuera del terri-
torio de la República, en el medio de transporte en que llegó. En caso de imposibilidad, la
empresa es responsable de su reconducción por otro medio, dentro del plazo perentorio
que se le fije, quedando a su cargo los gastos que ello ocasionare.
– 309 –
Julio Facal
b) El derecho a la información. En materia de trans-

porte aéreo, además del Decreto 410/02 que establece
normas sobre publicidad de precios, rigen las normas
y resoluciones de la Dinacia como son la cartilla del
usuario(226), y el Decreto 21/99 donde se establece
claramente que las compañías de transporte aéreo no
podrán rechazar ningún pasajero que se presente con
al menos 60 minutos antes de su vuelo en puente aéreo
Montevideo-Buenos Aires, como ejemplo de ello.
c) El contrato de transporte. Estos aspectos se hayan regu-
lados en la Convención de Montreal de 1999; actual-
mente las compañías emiten el e. ticket o ticket elec-
trónico y el pasajero tiene derecho a que se le emita
el ticket físico soporte papel si así lo desea. Las condi-
ciones restrictivas en cuanto a tarifas, condiciones,
asientos, penalidades, deben ser informadas en forma
previa; el pasajero adquiere a través de su reserva un
derecho a viajar. Salvo la normativa ya vista del Código
Artículo 63.- Las empresas de transporte internacional quedan obligadas a trans-

portar a su cargo fuera del territorio uruguayo y en el plazo que se le fije, a toda persona
extranjera cuya expulsión ordene la autoridad administrativa o judicial competente.
Artículo 64.- La obligación de transporte establecida en el artículo 63 de la presente
ley, se limita a una plaza cuando el medio de transporte no exceda de doscientas plazas y
a dos plazas cuando supere dicha cantidad.
Artículo 65.- En caso de deserción de tripulantes o personal de la dotación, el trans-
portista queda obligado a reconducirlos a su cargo fuera del territorio nacional, debiendo
depositar la caución que fije la reglamentación mientras no se haga efectiva la medida.
Artículo 66.- Las obligaciones emergentes de los artículos 62, 63, 64 y 65 de la presente
ley, son consideradas cargas públicas y su acatamiento no dará lugar a pago o indemni-
zación alguna.
Artículo 67.- En caso de que la empresa no diera cumplimiento a las obligaciones
emergentes de los artículos 62, 63, 64, 65 y 66 de la presente ley, el Ministerio del Interior
podrá impedir la salida del territorio o de aguas jurisdiccionales nacionales, del medio de
transporte, hasta tanto la empresa responsable cumpla las obligaciones pertinentes.
Artículo 68.- La Dirección Nacional de Migración autorizará a las empresas de trans-
porte internacional o a las agencias de turismo, sus agentes o representantes, interme-
diarios o comisionistas, el desembarco de los pasajeros de los buques, aeronaves u otros
medios de transporte que hagan escala en puertos o aeropuertos nacionales, en cruceros
de turismo o por razones de emergencia, en las condiciones que la reglamentación
disponga.
(226) Resolución 165/97
– 310 –
Aeronáutico, el billete aéreo se regirá por las condi-

ciones particulares del contrato.
d) La reserva realizada con el trasportista quedará efectiva
una vez abonado el precio siendo allí cuando el trans-
portista asume el compromiso del traslado al punto de
destino y en las condiciones pactadas. Por su parte al
turista asume la obligación de presentarse en tiempo
y forma al vuelo; de no hacerlo y salvo que las condi-
ciones prevean lo contrario, perderá el mismo ya que
hasta el momento solo había obtenido con su compra
el derecho a viajar. Si el transportista parte en tiempo
y forma, en principio el turista no tendrá derecho a
reclamo alguno.
e) Las razones y eximentes de fuerza mayor, funcionan en
este caso solo como un eximente para el transportista;
es decir razones de fuerza mayor que impiden que el
transporte deba realizarse; o bien por impedimentos
ajenos ( razones climáticas, huelgas, terrorismo) o
bien porque está en riesgo la vida de los pasajeros
( nubes volcánicas, tempestades, niebla). Toda otra
circunstancia que no fuere ajena, hará responsable al
transportista por demora o retrasos, que comienzan
a estar cada vez más regulados, por las legislaciones
del derecho comparado y por la jurisprudencia, que
comienza a evaluar a la hora de contemplar el daño
moral, la angustia, la zozobra, la espera como parte de
la frustración que el turista lleva consigo y es parte de
su reclamo.
f ) Normas de consumo. Otro aspecto a tener en cuenta es
la aplicación del artículo 16 de la Ley 17.250; el derecho
a arrepentirse dentro de los 5 días de realizada la
compra a distancia o por medios informáticos o telefó-
nicos. Como ya vimos, esa circunstancia debe ser infor-
mada bajo pena de que no corra plazo. La pregunta es
si se aplica o no al transporte aéreo, cuyo contrato tiene
– 311 –
Julio Facal
su base en las Convenciones Internacionales y normas

especiales y particulares. En nuestro criterio, la Ley de
Defensa del Consumidor es de orden público, y en este
caso en particular deberá aplicarse teniendo en cuenta
el riesgo de que dicha norma pueda ser aplicada a los
Agentes de viaje cuando actúan como intermediarios
pero no a los prestadores lo que generaría distorsiones
importantes en el régimen de responsabilidad; salvo
que el agente de viajes haya identificado plenamente al
prestador, y en este caso solo se aplicaría a éste último
y no al primero de acuerdo a lo establecido en el Artí-
culo 14 de la Ley 19.253.
g) Otros aspectos: el “overbooking”: Algunas prácticas
como el “overbooking” serían también ciertamente
abusivas. Las compañías aéreas, tomando en cuenta
que existe un sector de turistas que no aborda su vuelo
por distintos motivos, se sobrevenden; o realizan “over-
booking”. En este punto, el pasajero llega al mostrador
de vuelo y no consigue su asiento a pesar de haberlo
comprado. Es allí que las compañías aéreas ofrecen
dinero, estadías y varios “up-grade” de forma tal que
algún pasajero pueda bajarse del vuelo y tomar otro
más tarde y dejar espacio para los demás pasajeros.
Esta práctica ha sido considerada abusiva por los tribu-
nales; las normas sobre consumo tal como hemos visto
en hotelería indican dicha práctica como abusiva. Pero
la propia doctrina en transporte aéreo es conteste en
que más allá que se trata de un tema de planificación
comercial, las obligaciones originales del contrato no
son cumplidas y esto daría origen a daños y perjui-
cios tal como lo señala Videla Escalada. Los tribunales
españoles han castigado esta práctica y en la argen-
tina también.(227)Se discute si este tipo de incumpli-
miento es culposo o doloso; y en base a ello se rela-
(227) Tribunal superior español, Sentencia 20.5.97, RJ 1997,3890
– 312 –
ciona la responsabilidad frente al turista y su grado.

La imprevisibilidad no corre frente al overbooking, ya
que la misma es una práctica generalizada en el tras-
porte aéreo y por ello el carácter doloso de la respon-
sabilidad es una consecuencia de su accionar.(228) Se
consideran pues, en los fallos, las angustias y molestias
como base para medir la gravedad del daño moral, así
como el tiempo transcurrido sin que dicho acto pueda
deberse a otra cosa que a la propia conducta comercial
del transportista.
En materia de retrasos, la Unión europea la regulación
vigente de momento, es la del Reglamento (CE) 261/2004 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero que entró en
vigor el 17 de febrero de 2005, que establece las normas comunes
sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso
de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de
los vuelos. Quien viaja como pasajero aéreo en la UE goza de una
protección especial frente a los retrasos en los vuelos. A partir
de dos horas de retraso, los pasajeros tienen derecho a recibir
asistencia por parte de la línea aérea. A partir de tres horas de
retraso, les corresponde, además, una indemnización econó-
mica. En tales casos la línea aérea debe pagar hasta 600 euros. La
única condición: la línea aérea debe ser responsable del retraso.
Si la línea aérea es responsable de un retraso mayor a tres horas,
los pasajeros tienen derecho al pago de una compensación que
varía entre los 250 y los 600 euros. El importe de la indemniza-
ción en caso de un vuelo con retraso depende de la distancia del
trayecto. En el caso de una distancia menor a 1.500 km, deberán
pagarle 250 euros al pasajero. Si la distancia se encuentra entre
1.500 y 3.500 kilómetros, la línea aérea deberá pagar 400 euros. Si
es mayor a 3.500 kilómetros se tiene derecho a recibir 600 euros.
(228) Caso Maluéndez y otros contra Mexicana de Aviación. Buenos aires 2007. Otro
caso del mismo Tribunal fue Thomson Diego contra Iberia. Y el fallo fue en el mismo
sentido; condenar el accionar doloso por el overbooking del transportista frente al turista
estableciéndose que el overbooking responde exclusivamente a intereses comerciales de
la empresa y es una desconsideración con el pasajero, y es voluntaria y habitual entre las
compañías aéreas.
– 313 –
Julio Facal
El valor del vuelo no es relevante para calcular la indemnización.

En vuelos de bajo costo también tiene derecho a la indemniza-
ción, incluso si los costos del viaje son inferiores a la indemni-
zación que reciba posteriormente. Esto lo definió el Tribunal
de Justicia Europeo en septiembre de 2014 (exp. C-452/13) .Se
considera como llegada, la apertura de al menos una puerta
del avión. Esto siempre y cuando los pasajeros también puedan
descender del mismo.(229) En materia de derechos sobre viajes,
la Directiva de la Unión Europea 2302/2015 establece las bases y
derechos de los turistas respecto a los transportistas y agentes de
viajes.(230) Uruguay solo cuenta como vimos con las Leyes Civiles
y comerciales ya estudiadas, La Ley de Turismo y las normas de
(229) Reglamento (CE) n° 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11

de febrero de 2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y
asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación
o gran retraso de los vuelos. Directiva 90/314/CEE, relativa a los viajes combinados, las
vacaciones combinadas y los circuitos combinados. A partir del 1 de julio de 2018, este
texto (así como las disposiciones pertinentes del Reglamento (CE) n.º 2006/2004 y de la
Directiva 2011/83/UE) fue sustituido por Directiva de Viajes combinados (Directiva (UE)
2015/2302, de 25 de noviembre de 2015).
(230) La Unión se ha dotado progresivamente de normas para proteger a los pasa-
jeros de todos los medios de transporte. Esta legislación se añade a las normas en materia
de protección de los consumidores y de viajes combinados, así como a los convenios inter-
nacionales aplicables a la Carta de los Derechos Fundamentales y a las normas nacionales
pertinentes. No obstante, la aplicación de esta normativa resulta difícil y son frecuentes
los casos que terminan ante los tribunales, siendo determinante la interpretación que de
la normativa hace el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).
Estas normas establecen un conjunto de derechos «básicos» comunes a todos los
medios de transporte: no discriminación, protección especial de los pasajeros con movi-
lidad reducida información ofrecida a los viajeros, organismos nacionales de control y
sistemas de tramitación de denuncias. También establecen mecanismos de asistencia e
indemnización en caso de anulación o gran retraso, que son específicos para cada medio
de transporte y que el transportista debe establecer de hecho.
Transporte por avión: Reglamentos (CE) n.º 261/2004 y (CE) n.º 1107/2006
El Reglamento (CE) n.º 261/2004 está en el origen de numerosos litigios y su alcance
ha sido precisado por una abundante jurisprudencia. Denegación de embarque:En primer
lugar, el transportista debe pedir que se presenten voluntarios a los que se propondrá: una
compensación negociada libremente, y ii) la opción entre el reembolso en siete días (y, de
ser necesario, el vuelo gratuito al primer punto de partida), y un transporte alternativo o
la continuación del viaje lo antes posible, o en una fecha posterior convenida de mutuo
acuerdo.
A los pasajeros que no puedan embarcar se les ofrece: i) asistencia (comida, teléfono
y alojamiento, si resulta necesario), ii) la opción entre el reembolso en siete días (y, de
ser necesario, el vuelo gratuito al primer punto de partida) y un transporte alternativo o
– 314 –
consumo, por lo cual será un cuestión jurisprudencial la deci-

sión a adoptar combinando las Convenciones internacionales
de transporte aéreo, el Código Aeronáutico y la normativa citada.
8.3. El transporte aéreo y el turismo

Como vimos, el transporte aéreo se rige en la mayoría de los
aspectos fundamentales que hacen a la responsabilidad por las
Convenciones internacionales, salvo excepciones, legislaciones
que hacen prevalecer el derecho local por sobre el supranacional.
Lo cierto es que este aspecto genera en materia de turismo
una falta importante de armonización legislativa; las normas de
consumo y consagradas en la Ley de Turismo se pueden llegar a
la continuación del viaje lo antes posible, o en una fecha posterior convenida de mutuo
acuerdo y iii) una indemnización inmediata fijada del siguiente modo:
Vuelos ≤ 1 500 km 250 € (125 € si el transporte alternativo llega con menos de 2 h. de
retraso al destino)
Vuelos UE ≥ 1 500 km 400 € (200 € si el transporte alternativo llega con menos de 3 h.
de retraso al destino)
Vuelos ≥ 3 500 600 € (300 € si el transporte alternativo llega con menos de 4 h. de
retraso al destino)
Anulación: Asistencia (comida, teléfono y alojamiento, si resulta necesario) Opción
entre i) el reembolso en siete días (y, de ser necesario, el vuelo gratuito al primer punto
de partida), y ii) un transporte alternativo o la continuación del viaje lo antes posible o
iii) en una fecha posterior convenida de mutuo acuerdo. Indemnización inmediata en las
mismas condiciones que en el caso de denegación de embarque, a no ser que se haya infor-
mado al pasajero con antelación de la anulación del vuelo y salvo circunstancias extraor-
dinarias. Retraso de al menos 2 horas para los vuelos de hasta 1 500 km, de al menos 3 h
para los vuelos de entre 1 500 y 3 500 km y los vuelos dentro de la Unión de más de 1 500
km, y de al menos 4 h para los vuelos de más de 3 500 km: Asistencia (comida, teléfono y
alojamiento, si resulta necesario).En caso de retraso de 3 o más horas, se ofrece al pasajero
el reembolso en siete días (y, de ser necesario, el vuelo gratuito al primer punto de partida)
y una indemnización en las mismas condiciones que en caso de anulación. Cambio de
clase: El transportista no puede reclamar suplemento alguno cuando acomode a un pasa-
jero en una plaza de clase superior. En caso de acomodar a un pasajero en una plaza de
clase inferior, el transportista reembolsa, en el plazo de siete días: el 30 % del precio del
billete del pasajero para todos los vuelos de 1 500 kilómetros o menos, ii) el 50 % para
los vuelos de entre 1 500 y 3 500 km y los vuelos intraeuropeos de más de 1 500 km, o
iii) el 75 % para todos los vuelos de más de 3 500 km. Personas con movilidad reducida:
Los pasajeros con movilidad reducida y sus acompañantes tienen siempre prioridad en el
embarque. En caso de denegación de embarque, de anulación o de retraso del vuelo, con
independencia de la duración del retraso, ha de ofrecérseles asistencia (comida, teléfono
y alojamiento, si resulta necesario) lo antes posible. fuente: http://www.europarl.europa.
eu/atyourservice/es/displayFtu.html?ftuId=FTU_5.6.2.html
– 315 –
Julio Facal
aplicar a los intermediarios de la cadena de comercialización, pero

no, al transportista. Por este motivo ha sido fundamental poder
delimitar la responsabilidad en el artículo 14 de la Ley 19.253, esta-
bleciendo la necesidad de identificar al prestador cuando el inter-
mediario contrata con éste frente al turista, de forma tal de deli-
mitar la responsabilidad y eximirse de la misma.
Pensamos sin duda alguna que se hace necesaria una mayor
armonización normativa entre ambas disciplinas, ya que son socios
estratégicos inseparables; si hablamos de que el turismo nace de la
mano con la expansión del transporte y sobre todo del transporte
aéreo, va de suyo, que se necesita una fuerte interacción de ambos
derechos en pos del turismo.
Los servicios de transporte aéreo en el mundo están estructu-
rados sobre la base de lo establecido en el Convenio de Chicago
de 1944, con posterioridad a la segunda Guerra Mundial, lo que
cambia radicalmente el panorama de la aviación hasta el momento.
Aparece allí la idea de “cielos abiertos” y la idea es la suscripción de
tratados tendientes a la liberalización del transporte aéreo por los
estados. Un tratado de cielos abiertos tiene como claves fundamen-
tales:
a) Libre competencia en el mercado.
b)
No restricciones en materia de capacidad, pasajeros,
frecuencias y aeronaves para las aerolíneas en vuelos inter-
nacionales.
c) Precios abiertos y competitivos.
d) Una tarifa puede desautorizarse si ambos países están de
acuerdo y por razones de interés general.
e) Igualdad de competir.
Podemos decir entonces que hay un antes y un después de
Chicago 1944 y que este tratado favoreció plenamente a la actividad
turística en cuanto a la evolución del transporte desde el punto de
vista tecnológico, la flexibilización, la globalización de los acuerdos
y el libre mercado en beneficio del turista. Tal como mencionamos,
en esta reunión de Chicago se plasmaron las “libertades del aire”
– 316 –
que sirvieron para organizar la aviación comercial, sobre todo en

materia de transporte no regular(231). Para los vuelos regulares, en
1946 en el Acuerdo de Bermudas entre gran Bretaña y Estados Unidos
fue el puntapié para delinear los acuerdos internacionales poste-
riores.
El turismo dispone además de ciertas herramientas como
lo son la multiplicidad de vuelos regulares y la suscripción de
acuerdos bilaterales y multilaterales de forma tal de abarcar nuevas
(231) Artículo 5 del segundo párrafo del Convenio de Chicago de 1944 sobre Aviación
Civil Internacional.
Artículo 5.- Derecho de vuelo en servicios no regulares Cada Estado contratante
conviene en que todas las aeronaves de los demás Estados contratantes que no se utilicen
en servicios internacionales regulares tendrán derecho, de acuerdo con lo estipulado en el
presente Convenio, a penetrar sobre su territorio o sobrevolarlo sin escalas, y a hacer escalas
en el con fines no comerciales, sin necesidad de obtener permiso previo, y a reserva del
derecho del Estado sobrevolado de exigir aterrizaje. Sin embargo, cada Estado contratante
se reserva, por razones de seguridad de vuelo, el derecho de exigir que las aeronaves que
deseen volar sobre regiones inaccesibles o que no cuenten con instalaciones y servicios adec-
uados para la navegación aérea, sigan las rutas prescritas u obtengan permisos especiales
para tales vuelos. Si dichas aeronaves se utilizan en servicios distintos de los aéreos interna-
cionales regulares, en el transporte de pasajeros, correo o carga por remuneración o alquiler,
tendrán también el privilegio, con sujeción a las disposiciones del Artículo 7, de embarcar
o desembarcar pasajeros, carga o correo, sin perjuicio del derecho del Estado donde tenga
lugar el embarque o desembarque a imponer las reglamentaciones, condiciones o restric-
ciones que considere convenientes.
El Convenio de Chicago 1944 Fue firmado por nuestro País en la ciudad de Chicago
el 7 de Diciembre de 1944 y ratificado por Ley Nº 12.018 del 4 de Noviembre de 1953,
pasando a constituirse en miembro contratante de la Organización de la Aviación Civil
Internacional .Las normas y métodos recomendados por el mencionado organismo son
aprobados por Decreto por las Autoridades Nacionales, pasando a constituir a partir de
ese momento marco legal de la actividad aeronáutica Nacional. La normativa aprobada
por respectivos decretos hasta el momento es la siguiente: Anexos 1 al 8 y 10 al 18; Docu-
mento 4444.Por otra parte nuestro País ha ratificado los siguientes Protocolos y Conve-
nios: El Protocolo relativo a una enmienda al Convenio sobre Aviación Civil Internacional,
art. 3 bis, firmado en Montreal el 10 de mayo de 1984, por ley 15.762 de 13 de setiembre
de 1985. .El Protocolo relativo a una enmienda al Convenio sobre Aviación Civil Interna-
cional (párrafo final, texto en ruso) firmado en Montreal el 30 de setiembre de 1977.;El
Protocolo relativo a una enmienda al Convenio sobre Aviación Civil Internacional (art.
56 ) firmado en Montreal el 6 de octubre de 1989.;El Protocolo relativo a una enmienda
al Convenio sobre Aviación Civil Internacional (art. 50 a ) firmado en Montreal el 26 de
octubre de 1990.;El Protocolo relativo al texto auténtico quinquelingüe del Convenio
sobre Aviación Civil Internacional, firmado en Montreal el 29 de setiembre de 1995.;El
Protocolo relativo al texto auténtico en seis idiomas del Convenio sobre Aviación Civil
Internacional, firmado en Montreal el 1º de octubre de 1998.;El Protocolo para la repre-
sión de Actos ilícitos de violencia en los Aeropuertos que presten Servicio a la Aviación
Civil Internacional, complementario de Montreal (1988). Fuete. www.dinacia.gub.uy
– 317 –
Julio Facal
rutas aéreas, que favorece notoriamente dicha actividad. Incluso

los servicios puramente turísticos, tienen también un lugar en los
llamados “charters turísticos”(232) que se asocian con dos fenómenos;
los vuelos no regulares y el arrendamiento total o parcial de la aero-
nave para uno o más vuelos, o fletamento de aeronaves aunque ello
admite variantes, que está previsto dentro del Artículo 5 del mencio-
nado párrafo del Convenio de Chicago ya citado y que además carece
de regulación tarifaria.
Ello sirve para complementar los acuerdos de las líneas aéreas
en temporadas de alta demanda, donde algunos acuerdos bilate-
rales prevén una flexibilización en éstas épocas que es utilizado por
las compañías aéreas poniendo más vuelos adicionales a disposi-
ción de la demanda turística; son entonces los “charters” vuelos no
regulares sometidos a ciertas exigencias y autorizaciones puntuales
de las autoridades aeronáuticas y que indudablemente promueven
la llegada de corrientes turísticas en determinadas épocas.
La aprobación de tratados de cielos abiertos tiene evidente
repercusión en las legislaciones locales ya que se basan en el prin-
cipio de reciprocidad efectiva.(233)
Para el Código Aeronáutico el transporte aéreo de pasajeros
es un servicio público sujeto a concesión del Poder Ejecutivo y sus
tarifas deben ser aprobadas de acuerdo con la reglamentación.(234)
Esto último podrá hacernos dudar de naturaleza de los convenios
de cielos abiertos; el Estado por razones de legalidad oportunidad y
conveniencia, es quien en definitiva termina autorizando la instala-
ción de nuevas líneas aéreas.
Como sea, el modelo de la desregulación, ha terminado con
el cabotaje, haciéndolo libre y competitivo, operaciones nuevas
independiente de la nacionalidad, la eliminación progresiva de
los obstáculos de acceso al mercado internacional y doméstico, El
(232) Horacio Knobel, “Panorama de los servicios de trasporte aéreo al servicio del
turismo” Primer Congreso Iberoamericano de Derecho del Turismo. Editorial Ladevi. Pág.
52y ss.
(233) Fernando Nin. Impacto en la legislación interna uruguaya de los convenios de
cielos abiertos. El derecho Digital. Newsleter.
(234) Decreto 39/77
– 318 –
surgimiento de alianzas comerciales y firmas de convenios bilate-

rales entre los Estados moderando la apertura del tráfico interna-
cional a través de los acuerdos de código compartido entre otros
elementos.
Las alianzas(235) para favorecer el turismo se han vuelto también
una forma de desreglamentar; el acuerdo de código compartido asig-
nado por IATA, es un convenio privado entre aerolíneas que posibilita
reasignación de códigos de una aerolínea a otra. Ello permite:
–– Mejor aprovechamiento de capacidad disponible
–– Mayor comodidad para el usuario
Debe notificarse al pasajero y además existe solidaridad en la
responsabilidad de la comercializadora y el transportista. Algunos
ejemplos lo constituyen alianzas como Avianca –Taca; Air France
–Klm; ambas aerolíneas venden asientos de un mismo vuelo y éste
tiene dos números de vuelo distintos, uno para cada compañía. El
vuelo es operado por una única compañía.
Es conveniente que exista cierta similitud en el tipo y calidad
de servicio de ambas compañías.
Los sistemas de reservas puedan utilizar los mismos códigos y
coordinar sus itinerarios.
Pueden ser de dos tipos distintos:
–– Freesale: Es el tipo de acuerdo más común. No existen
cupos de asientos y la compañía operadora únicamente
paga una comisión a la otra.
–– Blockspace: En el que las líneas aéreas se reparten el
avión, asignándose una cantidad de asientos para que
sean comercializados por cada una de ellas. En esta últi-
ma modalidad, cada aerolínea recibe el ingreso comple-
to por la venta de sus respectivos asientos y admite dos
variantes: hardblock, en la que cada aerolínea se hace
(235) Eduardo T Cosentino. Algunas precisiones sobre las alianzas en el campo del
transporte aéreo. Publicado el 13.8.2014 en el Boletín del Cedae.
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Julio Facal
responsable del manejo de sus asientos y softblock, que

permite la devolución de los asientos no vendidos.
Un código es por tanto una combinación de dos caracteres
(dos letras, una letra y un número, ejemplo Aerolíneas Argentinas
es AR, Lan Argentina es 4M) que usan las líneas aéreas (único por
línea aérea) y es adjudicado por IATA. Las líneas aéreas lo usan para
distinguirse unas de otras y de esa forma poder vender sus servicios;
las líneas aéreas colocan sus inventarios (los vuelos y asientos que
tienen a la venta) en los GDS (sistemas globales de distribución, ej.
SABRE, Amadeus, etc.) para que estén disponibles para su venta en
los diferentes canales de distribución como las agencias de viajes.
Los GDS tienen que actuar en base a principios de neutralidad
entre líneas aéreas, lo que implica que tiene que existir un orden
cuando un X cualquiera hace la consulta para ver qué vuelos hay
disponibles entre el punto A y el B. Estadísticamente está compro-
bada la tendencia a que se venden primero los vuelos que aparecen
al principio de la pantalla, o sea que las líneas aéreas pelearán por
estar lo más arriba posible, dentro de las primeras opciones dispo-
nibles. Ello implica que se utiliza el siguiente orden:
–– Primero aparecen los vuelos directos
–– Luego aparecen los vuelos con conexiones dentro de la
misma línea aérea (lo que se llama conexión “on-line”)
–– Finalmente aparecen los vuelos con conexiones entre
varias líneas aéreas y ello puede implicar un número
importante de ventas.
Con el fin de aparecer lo más arriba posible, las líneas aéreas
crearon estos acuerdos, forma asociativa entre empresas que implica
que una línea operadora (llamada “operating carrier”) permite que
otra línea aérea coloque también su código en el mismo vuelo (sería
el “marketing carrier”), posibilitando que de esa forma el marke-
ting carrier pueda vender el vuelo como si fuera propio y entonces
en el GDS aparece como una conexión “on-line”. Cada asiento que
venda el marketing carrier deberá luego ser pagado al operating
carrier. Los acuerdos de código compartido implican también otros
– 320 –
acuerdos relacionados, como un acuerdo de estándar de servicio

(o sea, una línea aérea de alto padrón como por ejemplo una de
las de medio oriente posiblemente no haga un acuerdo de código
compartido con una low cost donde el pasajero debe pagar hasta el
agua, pues no tienen el mismo estándar de servicio).
También en materia de transparencia frente al usuario, se
plantea que al momento de la venta debe informársele fehaciente-
mente quien será el operador real del vuelo.
Existen dos criterios, el restrictivo que dice que el marketing
carrier tiene que tener la concesión de la ruta donde pone su código
ya que es una modalidad de explotación comercial de la ruta.
Otro criterio más permisivo es el que establece que no es nece-
sario que cuente con derechos de tráfico ni permiso para operar
la ruta pues en realidad una forma de venta pero la explotación de
la ruta no cambia, siendo únicamente el explotador el operating
carrier. Existe intercambio de información sobre precios entre dos
competidores que en cierta forma consolidan la oferta. En ciertas
legislaciones exigen entonces que para poder realizar un acuerdo
de esta naturaleza, previamente las líneas aéreas deben obtener
un permiso especial de la autoridad de competencia. Ejemplo en
el caso de Estados Unidos, donde deben obtener lo que se llama
“antitrust immunity”.
Es importante determinar la responsabilidad ante el pasajero.
Entran en juego las responsabilidades como transportador contrac-
tual y de hecho, así como las indemnidades entre uno y otro.
Por último, podemos hablar de las alianzas entre transportistas
aéreos que constituye un paso más arriba del Código Compartido.
Se instrumenta entre dos o más líneas aéreas, con códigos compar-
tidos en varias rutas e intercambio de programas de millajes y servi-
cios compartidos entre empresas. Se aprovechan sinergias también
como compras conjuntas de piezas, compras de servicios en aero-
puertos pero requiere un grado más elevado de autorización de
autoridades de competencia por el poder económico que osten-
– 321 –
Julio Facal
tan.(236) Algunos ejemplos son las fusiones LAN-TAM, AVIANCA-

TACA, CONTINENTAL- UNITED, entre otras. Estas fusiones han
permitido el acceso transnacional a mercados así como la optimiza-
ción de equipos y tripulaciones.
8.4. Turismo y transporte aéreo. ¿Socios?

Podemos afirmar que ambas actividades son totalmente
complementarias;(237) tienen principios y normas propias, dependen
de las políticas de Estado , están ambas reguladas en algunos aspectos
por razones de interés general, cuentan con ingresos propios y tienen
algunos de los mismos problemas como son, la falta de armonización
legislativa, de coordinación interadministrativa entre otros.
Como expresábamos anteriormente, para avanzar se debe
encontrar el nexo entre la armonización legislativa y el sistema de
responsabilidad único, donde la Ley de turismo 19.253, el Código
Aeronáutico, y la legislación internacional vayan de la mano.(238)
Imaginemos por un segundo la hipótesis del arrepentimiento
frente a un agente de viajes en la venta de un pasaje aéreo; éste
deberá dentro de los 5 días devolver al turista como si la compra
jamás hubiera existido; sin embargo, la aerolínea se puede negar
a devolver, por basarse en la Convención de Montreal y las condi-
ciones especiales de su billete.
El turismo ha tenido un vertiginoso crecimiento en las últimas
décadas, se ha universalizado, generando formas de contrata-
ción masiva permitiendo el acceso a los medios de transporte más
idóneos, para poder llegar a cualquier lugar del mundo, el menor
(236) Ejemplo de ello lo constituyó la fusión LAN con TAM donde la autoridad de la
defensa de la Competencia chilena fue decisora en la misma.
(237) Orlando Eduardo Natiello. Congreso de Derecho del Turismo del Mercosur, 30
de Noviembre de 2012.
(238) Decreto 39/977 Artículo 35.- (Requisitos de las empresas nacionales).- Las
empresas nacionales prestatarias de los servicios establecidos en el Capítulo II de la
presente Reglamentación, deberán cumplir los siguientes requisitos:
A) Su sede real y efectiva deberá estar en la República;
B) Las mayorías de los órganos de control y administración, deberán ser ejercidas por
personas con domicilio real en la República;
C) Si el empresario fuese una persona física, deberá ser ciudadano uruguayo;
– 322 –
tiempo posible. Asimismo, el turismo se ofrece en el mercado como

un verdadero producto o servicio cuya comercialización se ha visto
favorecida por los mecanismos y técnicas de ventas más diversos,
como forma de captar las necesidades del turista y poder satisfa-
cerlas.
Esta actividad turística no hubiera obtenido el crecimiento al
que hacemos referencia, de no haber sido por el desarrollo y la inte-
racción con el desarrollo del transporte aéreo. Si bien hasta los años
70 el transporte aéreo era elitista, a partir de dicha década hubo un
crecimiento explosivo y sostenido de dicha actividad, apoyada por
algunos factores como el diseño de nuevas y mejores aeronaves
(fuselaje ancho) con mayor aprovechamiento de los asientos, tarifas
menores y más competitivas, innovaciones tecnológicas asociadas
a la actividad, y mayor demanda de turismo por vacaciones entre
otros factores.
Los viajes intercontinentales pasaron a realizarse exclusiva-
mente en avión, incrementándose también el tráfico de tramos más
cortos.
Por tanto podemos decir que en la actualidad hay una relación
casi indisoluble entre el transporte aéreo y el turismo, por lo que
entendemos que ambas disciplinas deberían estar íntimamente
relacionadas y coordinadas.
Sin duda alguna, el comercio internacional, turismo, relaciones
exteriores y la defensa del Estado van de la mano. Dentro de la
problemática, sin embargo, en ese proceso liberalizador uno de los
problemas a solucionar es que aquellas rutas que pueden ser estra-
tégicas para el Estado, pueden no tener valor económico para las
líneas aéreas. Por lo que los Estados deberían definir estos aspectos
intentando paliar conjuntamente con las empresas estrategias
aerocomerciales y turísticas que vayan de la mano.
Pensamos que en la medida que el Estado defina el interés
prioritario y estratégico del turismo tal como fuera establecido en
nuestra Ley 19.253 deberían instrumentarse planes estratégicos
que combinaran ambos intereses que fueran sostenibles y susten-
tables.
– 323 –
Julio Facal
Por otra parte la necesidad de comenzar a ver a los aeropuertos,

(Carrasco es un ejemplo) como un verdadero recurso turístico y
como empresa comercial de servicios a disposición del turista y
como parte de la llave estratégica de facilitación y promoción del
turismo, debería ser un objetivo. Una legislación adecuada y bene-
ficios al sector así como la Integración del operador aeroportuario a
las políticas turísticas y aeronáuticas darían como consecuencia la
facilitación y seguridad como aliados para el turismo.
Esto redundaría en la simplificación del viaje para el turista, lo
que se traduce en mayor eficiencia, reducción de costos y menor
tiempo de espera para el pasajero. Coordinar la política de migra-
ciones, el despacho de pasajeros y equipaje la lectura de docu-
mentos (OACI), la coordinación entre operadores turísticos y aero-
portuarios en la asignación de slots(239), son cuestiones fundamen-
tales y creemos que son los desafíos que el turismo, el transporte y los
aeropuertos tienen por delante.
Se trata en definitiva de crear un marco adecuado para el desa-
rrollo de su actividad, con reglas claras que fomenten y protejan
el turismo, con la coordinación con el transporte aéreo en la vida
turística como un actor fundamental para su crecimiento. Todo
esto debe sumarse a la coordinación interadministrativa planteada
anteriormente; la necesidad de que, en el intercambio de derechos
aerocomerciales, intervengan autoridades turísticas como forma
de desarrollar políticas turísticas, aerocomerciales y aeroportuarias
conjuntas.
En definitiva, la necesidad del desarrollo de un sistema legis-
lativo integrado en donde la participación del Estado, el trans-
porte aéreo y los aeropuertos sean verdaderos aliados estratégicos,
debería ser la meta.
9. El transporte turístico terrestre de pasajeros

Uno de los aspectos más importantes relacionados con el trans-
porte en su relación al turista, como hemos visto, es sobre la conve-
(239) Asignación de frecuencias y horarios para las líneas aéreas por parte del Estado.
– 324 –
niencia o no de fijar límites de responsabilidad., la juridicidad, la

reparación del daño, los aspectos contractuales. Esto se suma indu-
dablemente a los aspectos que vienen a consagrar las normas de
consumo; hasta qué punto son válidos los contratos de adhesión
con cláusulas predispuestas cuya imposibilidad de discusión por
parte del turista de las mismas, hacen que puedan caer en el límite
del abuso de derecho en la medida que se pueda entender en este
aspecto tan sensible, una pérdida de la autonomía de la voluntad
para contratar. Ello dependerá como vimos del régimen legal que
se aplique; esto es, en aquellos casos donde existe un régimen dife-
renciado marcado por normas internacionales, la validez o no de lo
local sobre lo supranacional o viceversa.
9.1. La responsabilidad del transportista terrestre

turístico
Como hemos visto, Brasil comienza a adoptar su postura privi-
legiando por primera vez las convenciones internacionales sobre la
legislación de consumo local que hasta hoy había sido su fuerte en
defensa del consumidor /turista.
Pero no todos los regímenes contractuales vinculados al trans-
porte turístico tienen esa posibilidad de poner en vilo a las normas
de consumo; esto es por el momento un privilegio del transporte
aéreo que ha sabido guarecerse tras la normativa proteccionista de
Varsovia y Montreal respectivamente y cuya doctrina fuertemente
ha intentado influenciar la legislación local, exhortando a los
Estados parte, a consolidar la normativa que de las convenciones
emana.
En materia de transporte terrestre de pasajeros fuera del lugar
de destino es un contrato que muchas veces se celebra in situ; es
decir en el mismo momento de ascender al transporte; y esto aún
menos, deja que el turista o pasajero pueda razonar o estudiar su
contrato haciendo ese consentimiento libre para poder contratar.
La Ley de turismo, además le asignó al transportista un deber
de diligencia media acentuado; no ya solo en el deber de transpor-
tarlo al destino sano y salvo ( resultado) sino también en cuanto a
– 325 –
Julio Facal
hacer de ese viaje un viaje de placer; haciendo todo lo posible para

que llegue a destino de la mejor forma ( obligación de medios), por
lo cual para nosotros se transforma en una obligación compuesta;
es decir una obligación de resultado con características visibles de
una obligación de medios asociada.
El artículo 1855 del Código Civil establece que: “el servicio de
los empresarios o agentes de transporte, tanto por tierra como por
agua, así de personas como de cosas, se regirá por las disposiciones
de la ley comercial. (240) “.. Por su parte, Gamarra señala a que “la obli-
gación de transportar sano y salvo al viajero es fruto de una creación
jurisprudencial, inspirada claramente en el propósito de favorecer a
la víctima que de esta manera no necesita probar la culpa del trans-
portista”. Es de aplicación en caso de responsabilidad por incumpli-
miento el artículo 1342 del Código Civil que establece que “el deudor
es condenado al resarcimiento de daños y perjuicios, sea en razón de
la falta de cumplimiento de la obligación o demora en la ejecución
aunque no haya mala fe de su parte, siempre que no justifique que la
falta de cumplimiento proviene de causa extraña que no le es impu-
table”.
Dicha norma se encuentra reiterada en el artículo 219 del
Código de Comercio: “El deudor es condenado a resarcimiento de
daños y perjuicios, sea en razón de la falta de cumplimiento de la
obligación, o de la demora de la ejecución, aunque no haya mala fe
de su parte, siempre que no justifique que la falta de cumplimiento
proviene de causa extraña que no le es imputable.
La obligación del transportador es una obligación de resul-
tado; trasladar sano y salvo al pasajero al lugar de destino pero con
el agregado de la Ley de turismo 19.253 de hacer todo lo posible
para que su viaje sea placentero e incluso que pueda gozar de ese
trayecto; y como si fuera poco, entendemos que la obligación del
transportista es, en caso de avería del transporte o fuerza mayor,
proporcionarle a ese turista todos los medios para encontrar para
él el mejor resultado.
(240) Dr Fernando Nin Rial. El Transporte terrestre de pasajeros. El derecho Digital

Newsleter.
– 326 –
El incumplimiento de esta obligación genera la responsabi-

lidad objetiva del transportador, cuyo alcance es el de descartar a
la culpa como factor único de atribución de responsabilidad. (241)
La nueva tendencia, rompe sin embargo con el esquema
clásico de responsabilidad; puede liberarse acreditando que el
evento dañoso fue causado por el hecho de un tercero, compor-
tamiento ilícito culposo de la víctima caso fortuito o fuerza mayor
pero también en algunos casos, si no fue posible preverlo, o ha
adoptado las medidas necesarias para preverlo.
Esta concepción moderna, se encuentra más cerca del artículo
1324 del Código civil, de los casos de responsabilidad por el hecho
ilícito; solución que Varsovia recogía para el transporte aéreo; no
ya más normas severas y duras de responsabilidad; sino por el
contrario cierta normativa favorable al transportista.
Recordemos además que en el caso del transportista terrestre,
también existe un servicio concesionado por parte del Estado; y de
no realizarlo el privado, al igual que la actividad turística, sería el
Estado quién por el principio de subsidiariedad, debería realizar el
mismo. Incluso en el caso de la actividad regulada por el Estado en
cuanto a la regulación de precios, garantía al turista, contralores.
En este contexto, limitar la responsabilidad del transportista,
en un servicio de interés social parece tener cierta lógica; es decir,
un justo equilibrio entre el turista, su protección y el interés social
del transporte, distribuyéndose el riesgo en la medida que el trans-
portista no haya sido directo responsable.
En este sentido, la objetividad viene a erradicar la culpa como
eximente de responsabilidad; no existe una relación causal entre
el daño y el comportamiento, y el artículo 1319 del Código Civil,
marca el principio de reparación integral del daño, pero la cuanti-
ficación será hoy por hoy un aspecto probatorio a diferencia de lo
que sucede en el transporte aéreo.
El artículo 219 del Código de comercio, establece como el 1.342
del Código civil, el deudor puede exonerarse de responsabilidad si
(241) Dr. Fernando Nin. Ob. Citada.
– 327 –
Julio Facal
justifica que el incumplimiento proviene de “causa extraña que no

le es imputable”.
Es claro entonces:
a) En nuestro régimen actual, la responsabilidad del
transportista terrestre a diferencia del transporte aéreo,
es objetiva, el riesgo es del empresario.
b) Se legisla comúnmente sobre la negligencia o irres-
ponsabilidad del transportista pero no se ha llegado a
unificar criterios en cuanto a dividir el riesgo y limitar
la responsabilidad.
c) En nuestro derecho no puede exonerarse en la ausencia
de culpa; solo en la causa extraña que no le sea impu-
table.
d) Algunas soluciones han pregonado con buen criterio,
seguros obligatorios impuestos y establecer la acción
directa contra el asegurador como solución para tener
en cuenta en futuras legislaciones.
e) Existe un gran problema en la individualización de las
sumas de dinero para satisfacer al damnificado turista;
la cuantificación, la gravedad del daño; más allá de la
posible declaración de valores que ya hemos mencio-
nado , objeto del depósito necesario y para nosotros
perfectamente asimilable; es decir resarcir lo necesario
para el viaje ya que todo lo que excede debió declararse
con anterioridad para que el transportista pudiera
decidir si transportarlo o no; claro está que para ello es
necesario que el mismo , le ofrezca al turista el formu-
lario de declaración, práctica no utilizada en perjuicio
del empresario.
f ) La doctrina mayoritaria, ha entendido inconveniente
la limitación de la responsabilidad, reforzado ello,
por la normativa de consumo en desarrollo. El riesgo
es asumido enteramente por quién presta el servicio
como un riesgo propio más allá de las normas que se
– 328 –
han intentado unificar desde el tratado de Asunción

hasta aquí.(242)
El transporte turístico está regulado entonces por una parte,
por el Ministerio de Transporte y Obras Públicas; las empresas de
transporte de pasajeros, están totalmente reguladas en las conce-
siones, en horarios, tarifas, salvo los derechos de embarque(243),
que tienen un costo sumamente reducido y por otra parte por el
Ministerio de turismo dado que los menciona como prestadores de
servicios turísticos; en este sentido es el Ministerio de turismo, quién
tiene competencia en materia de reclamos de los turistas por quejas al
servicio turístico prestado, pero también los mismos podrían denun-
ciar ante el Ministerio de transporte el incumplimiento de horarios y
otras normas administrativas .
9.2. Decreto 278/015 Regulación del transporte turístico

El Decreto referido regula la actividad del transportista turís-
tico. En el artículo 1º define quién puede ser prestador de transporte
turístico con una definición amplia que va en el mismo sentido que
señalábamos las características especiales y particulares de su acti-
vidad, lo que a nuestro juicio lo diferencia notoriamente del trans-
porte no turístico; la diligencia media de llevarlo a destino, sano y
salvo pero haciendo de su viaje una experiencia confortable, única.
Es así que habla de organizar, transportar, trasladar y además
define el concepto de itinerario como un resultado planificado,
emanado de la creación del transportista. No solo es llevar al turista
a destino sino guiarlo por el mismo.(244) También el artículo destaca
(242) Decreto Ley 15.071; Resoluciones del Mercosur, 8/92; 7/94; 1/94; Ley 17.050
Protocolo en materia de Responsabilidad Civil emergente de accidentes de tránsito entre
países del Mercosur.
(243) art. 315 ley 16.736 del 10/05/1996
(244) Son prestadores de servicios de transporte turístico las empresas, personas
físicas o jurídicas, cuya actividad consiste en organizar, ofrecer o efectuar itinerarios o
traslados de grupos turísticos dentro o fuera del territorio nacional en vehículos de trans-
porte con capacidad para más de cinco pasajeros. A los efectos de la presente norma, se
entiende por itinerario el recorrido por un camino o ruta, debidamente planificado, con
lugares de paso o visita.
No podrán afectarse al transporte turístico, vehículos que no se encuentren habili-
tados para tal servicio por la autoridad departamental o nacional correspondiente. Cual-
– 329 –
Julio Facal
la necesidad de coordinar con las autorizaciones respectivas con el

Ministerio de Transporte y además consagra la prohibición de que
el transportista actúe como agente de viajes, prohibiendo la interme-
diación del turista con otros servicios a través del mismo.
Establece la necesidad de una registración contable y dentro
de las obligaciones generales, las que se aproximan a los demás
prestadores ya vistos; publicidad, colaboración, libro de quejas, la
identidad y veracidad en la información, entre otros.
Los aspectos administrativos como certificados al día, tanto
fiscales, como registrales, y las habilitaciones que para transporte
de pasajeros establezca el MTOP, pasan a ser fundamentales para el
registro como prestador turístico. Y lo más importante es también
la constitución garantía; ésta podrá ser en aval bancario o títulos de
deuda pública y deberá renovarse anualmente.(245)
Al igual que con los demás prestadores, la garantía estará afec-
tada a reclamos de turistas e incumplimientos administrativos,
comunicándose a la entidad aseguradora para el caso de fianzas o
pólizas de seguros en un plazo de 30 días de realizada la denuncia,
lo que afectará sin duda su renovación. Este aspecto ya lo hemos
criticado por la falta de certeza que trae aparejada, ya que puede
verse afectada una empresa con la simple denuncia del turista sin
que el mismo haya demostrado incumplimiento alguno.
10. El transporte fluvial y marítimo de turistas

El desarrollo principal del transporte de pasajeros por agua,
lo encontramos durante los movimientos migratorios de los siglos
XIX y XX, el avión tenía un incipiente desarrollo en los primeros
años del Siglo XX y los viajes de Europa a Sudamérica y viceversa
demoraban días y meses.
quier prestación o servicio adicional o complementario que se brinde en ocasión o con

motivo del traslado, deberá ser objeto de contratación directa entre los turistas y el pres-
tador, no pudiendo intermediar en forma alguna la empresa de transporte turístico, sin
perjuicio de su obligación de controlar la situación registral del prestador cuando la
inscripción resulte obligatorio.
(245) Arts. 7,8 y 9 del Decreto 278/015.
– 330 –
Los viajes de turismo o placer también, lo que se demoraba en

llegar al viejo continente en dos semanas hoy se hace en 12 horas.
El avión ha sustituido los viajes en barco a otros continentes y es así
que hoy podemos hablar básicamente de la industria de los cruceros
y el transporte fluvial de pasajeros en lo que refiere a turismo.
Las Convenciones de Venecia 1907 y Brighton 1954 son los
precursores de las convenciones posteriores que fijan las pautas
de los viajes por mar. El CMI (Comité Marítimo Internacional) y la
conferencia diplomática de 1957 debatieron sobre la responsabi-
lidad del transportador; si la culpa del transportador debía presu-
mirse, y que dicha carga de la prueba debía ser impuesta al pasa-
jero; el transportista podía exonerarse de responsabilidad, en la
medida que acreditara que el hecho no se debía a su negligencia.
La pregunta era entonces: ¿responsabilidad objetiva o subje-
tiva?
El pasajero lejos de lo que ocurre en el transporte terrestre o
aéreo, tiene a bordo una gran movilidad; y la negligencia, o el hecho
del pasajero es muy común y ello apareja problemas a ser tenidos
en cuenta.
Finalmente, es El Convenio de Atenas de 1974 que no fuera
ratificado por Uruguay, el que fija las pautas internacionales en
materia de transporte de pasajeros por agua; este convenio rige
solamente al transporte marítimo, no abarcando el fluvial.(246)
Regula aspectos relativos al equipaje, el camarote y la bodega; define
equipaje y pasajero.(“ equipaje es todo objeto transportado en virtud
del contrato”). Extiende la responsabilidad del transportista desde el
embarque hasta el desembarque del pasajero, incluyendo el trans-
porte por tierra si lo provee el transportador, lo que resulta asimi-
lable a los cruceros. Imputa responsabilidad no solo al transportista
contractual sino al efectivo, armador, explotador del buque quien
efectúa la totalidad del transporte solidaria y objetiva.
El protocolo de Atenas de 2002, modifica y agrega aspectos
importantes, como un sistema de responsabilidad con niveles de
(246) Diego Chami. Congreso Iberoamericano de Derecho del Turismo. Ladevi.

Argentina.2007. Págs. 106 y ss.
– 331 –
Julio Facal
limitación en caso de lesión o muerte. El sistema comprende dos

escalones; hasta un primer límite objetivo y de ahí en adelante,
establece cláusulas exonerativas y consagra un régimen subjetivo.
El primer tramo son 250.000 derechos especiales de giro y el límite
del segundo tramo es la cifra de 400.000 Derechos especiales de
giro.
Si bien el transporte de pasajeros por mar no se utiliza por
haber sido sustituido por el transporte aéreo, sí rige para la indus-
tria de los cruceros.
En Uruguay, no rige el convenio, por lo cual la responsabilidad
se regirá por la legislación civil y comercial vigente; la Ley de buques
y el Convenio Uruguay –Argentina de transporte fluvial.
En Derecho marítimo, se distinguen entre faltas náuticas y
faltas comerciales. La tendencia es la exoneración de responsabi-
lidad del transportista por las llamadas faltas náuticas; quien ha
hecho todo lo que está a su alcance para poner el buque en condi-
ciones de cumplir con un viaje y ha contratado el personal técnico
con títulos habilitantes para realizar la navegación, no puede ser
responsabilizado por las culpas técnicas de ese personal.
Las funciones del personal se dan fuera del ámbito de control
del armador, desaparece la culpa in eligendo o in vigilando. Los
riesgos de culpas náuticas, son para todos los interesados, carga-
dores y, también, el transportador. El transportador puede incluir
cláusulas de exoneración por culpas náuticas.
Rige en nuestro país el Código de Comercio que en los artículos
referidos al transporte marítimo (247)establece:
Artículo 282.No habiendo mediado convención en cuanto al
precio del transporte de un pasajero, el Juez competente podrá deter-
minarlo oyendo en caso de necesidad el dictamen de los peritos.
Artículo 1283.El pasajero debe hallarse a bordo en el día y hora
que el capitán designare, ya sea en el puerto de salida, o en cualquier
(247) OJO FALTA
– 332 –
otro de escala o arribada so pena de ser obligado al pago de su pasaje

por entero, si el buque emprendiera o continuara sin él su viaje
Artículo 1284. Ningún pasajero puede sin consentimiento del
capitán transferir a un tercero su derecho a ser transportado. Rescin-
diendo el contrato un pasajero antes de principiado el viaje, tiene
derecho el capitán a la mitad del precio del pasaje; y al pago por
entero, si el pasajero no quisiere continuar el viaje después de prin-
cipiado. Si muriese el pasajero antes de principiado el viaje, sólo se
debe la mitad del precio del pasaje.
Artículo 1285. Si el viaje se suspende o se interrumpe, por causa
de fuerza mayor en el puerto de salida, se rescinde el contrato sin que,
ni el capitán ni el pasajero, tengan derecho a indemnización alguna.
Teniendo lugar la suspensión o interrupción en otro cualquier puerto
de escala o arribada, sólo se debe el precio correspondiente a la
parte de viaje que se haya hecho. Interrumpiéndose el viaje, después
de empezado, por necesidad que tenga el buque de reparaciones,
el pasajero puede transportarse en otro buque, pagando el precio
correspondiente a la parte del viaje que se haya hecho. Si quisiere
esperar las reparaciones, el capitán no tiene obligación de mante-
nerlo, a no ser que el pasajero no encuentre otro buque en que pueda
cómodamente transportarse - o el precio del nuevo pasaje exceda al
del primero en la proporción del viaje ya hecho.
Artículo 1286. Los pasajeros están obligados a obedecer las
órdenes del capitán, en cuanto se refiera a la conservación del orden
a bordo.
Artículo 1287. El capitán no está obligado, ni aun autorizado a
entrar a un puerto, ni a detenerse durante el viaje, a instancia, o en el
interés de uno o más pasajeros.
Artículo 1288. El pasajero es considerado cargador respecto al
equipaje que tiene a bordo. El capitán sólo responde del daño sobre-
venido a los objetos que el pasajero tuviese a bordo bajo su inme-
diata guarda, en cuanto el daño provenga de hecho suyo o de la
tripulación.
– 333 –
Julio Facal
Artículo 1289. El capitán tiene privilegio para el pago del precio

del pasaje en todos los objetos que el pasajero tuviese a bordo, y
derecho de retenerlos mientras no sea pagado.
El contrato de crucero implica un contrato más amplio que el
transporte marítimo común; conlleva un abanico de obligaciones,
servicios combinados; por un lado las obligaciones típicas del
contrato de transporte sumado a actividades de esparcimiento por
lo que se generan relaciones jurídicas más complejas en materia de
responsabilidad; por un lado nos encontramos con la hipótesis de
un contrato de adhesión, un verdadero paquete turístico, incluso
con comidas y actividades, además de excursiones y visitas guiadas
en algunos casos.
El hecho es que el pasajero también tiene tiempo libre; los
cruceros dejan actividades libres a sus pasajeros de forma tal que
les asignan una hora de regreso a la cual presentarse; por tanto el
hecho del pasajero en materia de culpa se torna bastante frecuente.
Dentro de los siniestros marítimos más comunes tenemos el
naufragio, zozobra, abordaje, explosión, incendio, deficiencia del
buque.
El transporte marítimo de pasajeros, tiene normas laborales
especiales, donde se destacan regímenes alternativos en materia
de jornada laboral, descansos, fatiga e incluso las categorías donde
algunos cargos como los capitanes y los cargos de alta especializa-
ción son cargos de confianza y no ingresan en el régimen de limita-
ción de jornada. Tienen por otra parte un fuerte componente de la
actividad naval que es necesario conjugar con el resto de la legisla-
ción comercial y laboral.
En materia de transporte fluvial de pasajeros, en el año 1994 se
firmó Convenio de Transporte por agua entre Argentina y Uruguay.
Dicho Convenio fue aprobado y ratificado por la Ley Nº 18.891 en
Uruguay en el año 2012 y en Argentina por la ley Nº 25.177.
El artículo 5 del Convenio prevé expresamente que “Los buques
de bandera argentina y los buques de bandera uruguaya, gozarán,
en cada país, de un tratamiento igual en materia de tributos, tarifas,
tasas, gravámenes, derechos, trámites, pilotaje, remolque, practicaje,
– 334 –
servicios portuarios y auxiliares, sin perjuicio de otros, no pudiéndose

realizar ningún tipo de discriminación por razón de la bandera.”
Según la Dirección General de Transporte Fluvial y Marítimo,
dependiente del M.T.O.P, el espíritu del artículo 5 del Convenio es
armonizar la carga tributaria de Argentina y Uruguay, en materia de
transporte por agua, así como evitar que en un mismo puerto se le
cobren distintas tarifas a buques de bandera argentina o uruguaya.
Con lo cual se interpreta que el objetivo pretendido por la norma es
dual; por un lado equiparar el quantum y el tipo de tributo que se
cobra dependiendo del puerto del país que se trate y por otro lado
evitar cualquier tipo de discriminación que resulte de una imposi-
ción diferencial de los tributos de que se trate.
En lo que respecta a las tarifas expresamente establecidas en
la legislación uruguaya aplicable a la materia, son de resaltar las
siguientes:
–– Decreto 533/993: el referido decreto aprueba la estruc-
tura tarifaria para los puertos de Montevideo, Colonia,
Nueva Palmira, Fray Bentos y Sauce. Los montos esta-
blecidos han ido siendo modificados por resoluciones
que dicta la A.N.P. Los valores actuales son los que sur-
gen de su página web con excepción del precio por pa-
sajero embarcado, el cual no está detallado correcta-
mente, siendo el monto correcto de $ 43 y no $ 33 (mo-
dificado por la resolución de directorio de la A.N.P nú-
mero 0038-3807 de febrero de 2016).
–– Ley 18.057 artículo 1 (Mozos de Cordel): crea una tasa
que grava el trasporte marítimo y fluvial de pasajeros en
un 2%, la cual se aplicará sobre el precio del pasaje co-
mún de todo pasajero, por embarque o desembarque,
en Puertos Uruguayos hacia o desde Puertos Argenti-
nos. Están exceptuados del pago de la referida tasa: me-
nores de 10 años, diplomáticos, prácticos, funcionarios
de sanidad, prefectura, policía, migración y toda otra
persona que viaje a bordo prestando servicios a la em-
– 335 –
Julio Facal
presa o por exigencia de una disposición legal. La tasa se

encuentra reglamentada por el decreto 354/007.
–– Ley 17.555 artículo 63: Se trata de un impuesto que
cobra el Ministerio de Turismo del 5,5%, el cual finan-
cia el Fondo de Promoción de Turismo de Uruguay en
el Exterior. Esto fue reglamentado por decreto de fecha
30/9/2002, el que estableció que dicho Fondo se nutrirá
con los aportes realizados por los agentes privados y con
la prestación del 5,5% sobre el precio de los pasajes flu-
viales vendidos en el país y de los que se contraten en el
exterior para iniciar viaje desde la República.
–– Decreto – Ley 14.416 art. 371: (redacción dada por ley
18.719 art. 829) el que establece los valores que perci-
birá la Dirección Nacional de Migración por el trámite
de Inspección migratoria de los transportes de pasaje-
ros de empresas marítimas, fluviales y terrestres, al arri-
bo o salida del país, para lo que establece como máximo
el valor de 12,7 UR. Se adjunta detalle extraído de la web
de la D.N.M donde se determinan los valores por canti-
dad de pasajeros. Valor actual de la UR $ 925,66.
Como vemos se trata de un típico acuerdo bilateral en materia
de transporte que intenta en mayor o menor medida proteger los
intereses de los extranjeros asegurando el trato no discriminatorio.
Ello no significa que el tratado haya establecido que en Uruguay
debe pagarse lo mismo que en Argentina, sino por el contrario
que en Uruguay los buques de Argentina y de Uruguay tendrán el
mismo tratamiento tributario y lo mismo en Argentina.
No existe una normativa legal especial para el transporte de
equipaje de personas. En primer término por no ser un objeto
no se aplican las mismas normas que el transporte de carga a los
pasajeros y sus pertenencias personales. En cuanto al régimen de
responsabilidad del transportador difiere por la posibilidad de la
influencia de la conducta del propio viajero.
– 336 –
Se pueden entender aplicable, las normas del contrato de

pasaje marítimo y, en su defecto, corresponde la aplicación del
derecho común Existe, además, normas de Derecho Público, que
regulan el transporte de personas y al transportador.
La Ley ha establecido la necesidad de permiso o de conce-
sión para la explotación del transporte de pasajeros. El transporte
de pasajeros en líneas nacionales, interdepartamentales e interna-
cionales, se reserva a ciudadanos naturales o legales uruguayos.
Si se trata de sociedades anónimas o en comandita por acciones,
las acciones deben ser nominativas Por Decreto 196/86 se obliga
a las empresas concesionarias de servicios de transporte colectivo,
nacionales e internacionales a presentar, anualmente, estados de
situación patrimonial y de resultados al Ministerio de Transporte y
Obras Públicas.
El contrato se documenta con el pasaje o billete, que tiene
fuerza probatoria. El pasajero tiene como obligación principal,
pagar el precio y debe utilizar el transporte en fecha señalada,
ocupar el medio de transporte, usándolo debidamente y, además,
sin molestar a otros pasajeros adoptando las medidas y precau-
ciones para su propia seguridad (aquí nos parece que las tarjetas de
asistencia en viaje son fundamentales)
La obligación principal de la empresa es entonces conducir
ileso al viajero al lugar de destino en tiempo previsto y en la fecha
establecida.
Existe por tanto presunción de responsabilidad, la que podrá
exonerarse cuando el daño se debe a causa extraña o fuerza mayor.
Tal como dijimos, en Derecho marítimo, la tendencia es la
exoneración de las faltas náuticas, es decir, quien ha hecho todo
lo que está a su alcance para poner el buque en condiciones de
cumplir con un viaje y ha contratado el personal técnico con títulos
habilitantes para realizar la navegación, no puede ser responsabili-
zado por las culpas técnicas de ese personal, por ello se permite al
transportador incluir cláusulas de exoneración por culpas náuticas.
Los mismos argumentos podrían sostenerse respecto al transporte
terrestre de personas.
– 337 –
Julio Facal
En definitiva, tratándose de transporte de personas tiene obli-

gación el transportador de trasladar al pasajero a destino y custo-
diar el equipaje.
Esto no quiere decir que la empresa deba responder por un
equipaje excesivo, o que se encuentre fuera de aquellas cosas que
el pasajero requiera para su estadía. De ser así, el pasajero debería
declararlas específicamente y la empresa entendemos podría reser-
varse el derecho de transportarlas, debiendo el pasajero enviarlas
por encomienda paga en algún servicio especializado para ello.
En casi todos los casos de transporte fluvial en el tramo
Montevideo –Buenos Aires, existe un servicio de complementa-
ción terrestre de pasajeros, que generalmente es brindado por una
Compañía de Transporte, servicio que, de acuerdo a lo establecido
en el “Reglamento para la autorización de servicios de comple-
mentación terrestre a servicios internacionales de otros modos”, el
cual fue aprobado por el artículo 1º del Decreto 531/007 de fecha
27/12/2007, tiene un carácter “directo” esto es que “solo podrán
acceder a los mismos los pasajeros con boleto o comprobante de
reserva correspondiente al servicio internacional que se comple-
menta. (Artículo 6 literal d) del citado Reglamento).
Para el caso de los pasajes adquiridos por turistas a la trans-
portadora, donde el tramo se compone de una parte terrestre y otra
fluvial, es claro que la transportadora final será responsable por el
todo, rigiendo para ello el artículo 14 de la Ley 19.253, en cuanto al
organizador de viajes se refiere, no pudiendo el transportista fluvial
eximirse debido a que el transporte terrestre es proporcionado por
éste mismo sin que el pasajero pueda elegir o separar dicho servicio.
11. El turismo estudiantil

Si bien en Uruguay no aparece regulado el turismo estudiantil
como una especialidad dentro de la actividad turística, lo cierto
es que por el bien jurídico a tutelar que es casi siempre un turista
menor de edad, el turismo estudiantil, es una modalidad que ha
cobrado gran importancia en las últimas décadas y que tiene su
– 338 –
origen en el traslado de grupos de estudiantes a diversos destinos

en la búsqueda de satisfacción de intereses variados.
Es en la conferencia de Ottawa de 1991, sobre Estadísticas
de Viajes y Turismo, organizada por la Organización Mundial del
Turismo (OMT) y el Gobierno de Canadá, que señala que turismo
“Incluye las actividades que realizan las personas durante sus viajes
y estancias en lugares distintos a los de su entorno habitual, por
un período de tiempo consecutivo inferior a un año, con fines de
ocio, negocios y otros motivos”,(248) podemos definir al turismo estu-
diantil como:
“El conjunto de actividades que llevan a cabo adolescentes y
jóvenes, en el período de su formación educativa, consistentes en la
realización de viajes y estancias en lugares diferentes de su entorno
habitual, por un tiempo inferior a un año, con la finalidad de satis-
facer motivaciones de carácter formativo y de ocio.”(249)
En Argentina la Ley de turismo estudiantil ha establecido que:
“A los efectos de la presente ley, se entenderá por turismo estu-
diantil a:
a) Viajes de estudios: Actividades formativas integradas a la
propuesta curricular de las escuelas, que son organizadas y supervi-
sadas por las autoridades y docentes del respectivo establecimiento;
b) Viajes de egresados: Actividades turísticas realizadas con el
objeto de celebrar la finalización de un nivel educativo o carrera, que
son organizadas con la participación de los padres o tutores de los
alumnos, con propósito de recreación y esparcimiento, ajenos a la
propuesta curricular de las escuelas y sin perjuicio del cumplimiento
del mínimo de días de clase dispuesto en el calendario escolar de
cada jurisdicción educativa.”
Si bien la definición ha sido objeto de numerosas críticas ya
que cualquier estadía de estudiantes debería ser protegida o reali-
(248) OMT (1995). “Conceptos, definiciones y clasificaciones de las estadísticas en

turismo”, Madrid 126 páginas
(249) Eugenio del Busto. Turismo estudiantil. Congreso de Derecho del turismo del
Mercosur, 2006. Radisson Montevideo. Audetur.
– 339 –
Julio Facal
zada a través de un profesional en viajes, es al menos una solución

encontrada a la problemática d los viajes estudiantiles.
Según el Dr. Eugenio Del Busto, esta modalidad se encuentra
emparentada en sus orígenes con el turismo cultural, pudiéndose
hallar en el Grand Tour de los hijos de la aristocracia europea un
lejano antecedente. Señala Richards(250) que “Entre 1750 y 1850, el
turismo cultural hacía referencia a la práctica de viajar por Europa
para estudiar las artes. Los hijos de los aristócratas ingleses reali-
zaban el Grand Tour en compañía de sus tutores y regresaban a sus
hogares “culturizados”.
Es muy común como señala este autor, que se relacione a los
“viajes de estudio” y los “viajes de egresados”(251). Señala también la
preocupación que se ha generado en torno a una serie de Agencias
de viaje que han tenido dificultades, por lo cual y debido al interés
que involucra donde los menores de edad quedan a la tutela del
prestador, se ha hecho necesario dotar de un marco jurídico seguro
a estas actividades a través de la legislación y la reglamentación en
Argentina.(252)
Este turismo se convirtió en masivo a partir de la década del 70;
los viajes a Bariloche, a destinos de Brasil y últimamente Estados
unidos y hasta Europa son destinos de egresados y estudiantes.
Actualmente son 4 los actores que intervienen(253) Los colegios,
los estudiantes y sus representantes legales (padres, tutores), los
prestadores, la administración.
Como bien establecen los Dres. Santiago Aramburu y Gonzalo
Casanova Ferro, los colegios se preocupan del viaje en forma espe-
cial. Deslindan responsabilidades, establecen pautas para que los
promotores ingresen en las instalaciones, tienen reuniones con los
(250) RICHARDS, GREG (2000): “Políticas y actuaciones en el campo del turismo

cultural europeo”. Pág. 68 a 95 en HERRERO PRIETO, LUIS CÉSAR (Coordinador) (2000)
“Turismo cultural: el patrimonio histórico como fuente de riqueza. Editor Fundación del
Patrimonio Histórico de Castilla y León”. Valladolid. Pág. 383
(251) Conf. Art. 2 de la Ley de Turismo Estudiantil (25599).
(252) Let 25.599 Ley de turismo estudiantil Argentina.
(253) Santiago Aramburu, Gonzalo Casanova Ferro. Turismo Estudiantil. Inédito.
– 340 –
padres y en algunos casos, prevén la participación de los docentes

y padres acompañantes que cumplan el rol de supervisión y asis-
tencia al grupo de estudiantes que viajan.
Existen sin embargo problemas a resolver; los pagos, general-
mente en cuotas, las reservas, los servicios conexos incluidos, la
asistencia en viaje pasa a ser fundamental.(254)
“Pero los prestadores, son al mismo tiempo en forma directa o
indirecta, proveedores de servicios directos, hoteleros, transportistas,
gastronómicos, instructores de ski, guías, fotógrafos de forma tal que
mantiene con ellos una relación comercial casi permanente que le
permite financiar mejor sus costos a partir de una oferta de volumen
y continuidad.(255) Los llamados “opcionales” (todo aquello que se
vende al estudiante en destino) constituye una parte importante del
negocio. Aquí no está demás aclarar que muchas veces la situación
económica (en particular el tipo de cambio) puede ser determinante
para que los prestadores desatiendan el mercado local, creando
distorsiones o debilidad en el sector de las agencias argentinas que
trabajan con el segmento de estudiantil”.
En los contratos estudiantiles con los representantes, se esta-
blecen cláusulas como las siguientes:
a) Se admitirá que el dinero a ser abonado por el pasajero sea
recaudado mediante la realización de eventos bajo la condi-
ción de que los mismos estén exclusivamente dirigidos a
financiar el viaje. Se establece en anexo sistema de bonos.
En tal caso se acuerdan expresamente las siguientes reglas:
–– Todo recurso que sea recaudado en los eventos antes
mencionados se destinará a cancelar el precio estable-
cido en la cláusula cuarto.
(254) Sentencia 28/011 Juzgado Letrado de San Carlos de Primer turno. Condenó a

una agencia de viajes y a su médico por daño moral, luego de que una estudiante llegara
con un cuadro de peritonitis avanzada. Se estableció un error de diagnostico y el no haber
recurrido a la asistencia en viaje paga por la menor
(255) Santiago Aramburu y Gonzalo Casanova Ferro. Ob cit.
– 341 –
Julio Facal
–– La colaboración, auspicio o actividades de organización

del prestador en ningún caso incluirán la obligación de
colocar entradas o bonos de participación por parte de
aquella.
–– La cuota parte de participación del pasajero en el pro-
ducido del evento, estará en relación con la comerciali-
zación de entradas o bonos que éste realice directa e in-
dividualmente considerado.
Cesión: El pasajero podrá ceder la cuota parte del produ-
cido de los eventos que corresponda, a quien el pasajero designe,
siempre que: a) se trate de un familiar que se encuentre dentro del
cuarto grado de parentesco por consanguinidad (esto es, primos
hermanos), b) sea utilizado en un paquete estudiantil, y c) el viaje
que realice el cedido sea el mismo que iba a realizar el cedente.
Los producidos de los eventos serán destinados en primer
término a cancelar las obligaciones que se generen en los mismos,
cualquiera sea su naturaleza. El remanente será acreditado a favor
del pasajero en la cuenta que el prestador lleva a tales efectos. Si
existiesen excedentes en la cuenta del pasajero respecto del precio
pactado en este contrato, los mismos serán entregados a aquél
inmediatamente de arribado al lugar de destino del viaje.
El pasajero deslinda de todo tipo de responsabilidad a el pres-
tador, frente a los titulares de bienes o servicios que sirvan de base
para la realización de los eventos, o frente a cualquier tercero, por
daños que se deriven de la acción u omisión o la de sus represen-
tantes legales, antes, durante o luego del evento y que tengan rela-
ción con éste. El pasajero y sus representantes se obligan expresa-
mente a mantener indemne al prestador de toda reclamación de
terceros originada en las situaciones previamente descritas.
Se establecen además pautas respecto al derecho a la imagen:
El pasajero autoriza a al prestador a toda filmación y registración
de cualquier tipo de las imágenes audiovisuales del viaje con fines
comerciales y se comprometen a no hacer reclamos de ningún tipo
– 342 –
manteniendo al prestador indemne de todo tipo de reclamación

judicial o extrajudicial.
Se establece además una declaración de que el representante
legal del pasajero declara que el menor está en perfecto estado de
salud y mantiene los registros médicos al día, y que no tiene nada
que declarar que haga pasible al mismo de cuidados especiales.
Asimismo queda en libertad para contratar además del seguro de
viaje incluido con el presente contrato el que estime conveniente
para el caso de que el contratado no abarque la totalidad de servi-
cios pretendidos.
En la legislación argentina existen normas que brindan segu-
ridad en materia de contratación a los representantes por posi-
bles incumplimientos que van más allá de la garantía del agente de
viajes. Uruguay aún no ha regulado este tipo de turismo en forma
especial sino que se rige por las normas generales del Agente de
Viajes.
12. La asistencia en viaje

Como hemos visto, la noción de seguridad es un componente
fundamental de la actividad turística; cuando no un principio
general básico. Turismo lleva implícita la idea de seguridad de
forma tal que el turista pueda gozar de ese derecho humano, que le
confiere la Ley, de la mejor forma; no solo la seguridad en cuanto
a realizar las actividades libremente sin riesgo de ser víctima de
delitos, sino además, que esté asegurado en caso que su estadía no
sea lo esperado; tanto por motivos de salud como por motivos de
imprevisibilidades o incumplimiento.
Es así que nace la noción de seguro atada a la actividad turís-
tica; y tanto el operador como el pasajero deben interactuar en un
marco seguro y confiable: es por ello que el operador va a exigir
garantías del uso de determinados servicios (hoteles respecto
de roturas, utilización de servicios adicionales) , El Estado solici-
tará por su parte garantías en protección del turista y de los posi-
bles incumplimientos ( Ministerio de turismo respecto de avales y
seguros) y por último el turista querrá asegurarse por eventuales
– 343 –
Julio Facal
daños, robos, pérdidas o fallas en los servicios. Podemos hablar

de distintos tipos de seguros, donde el álea, aquella “contingencia
incierta de ganancia o pérdida”, tratará de ser abarcada por las
partes.
La necesidad de asistir al pasajero para que pueda gozar plena-
mente de sus servicios, situaciones no previstas como enferme-
dades, emergencias odontológicas, pérdidas de equipajes o robos,
y casos más graves como internaciones son cubiertas por seguros
de asistencia en viaje.
Es así que aparece el contrato de asistencia en viaje, como un
contrato oneroso, bilateral, consensual, suscripto en base a cláu-
sulas de adhesión, y aleatorio, sometida a la condición de que
acaezca un acontecimiento incierto.
La incertidumbre, debe dar origen a lo siniestral, de forma tal
que la cláusula no sea nula de haberse conocido o producido por
voluntad propia el hecho alegado.
Es así que el turista suscribe una póliza de seguros bajo la forma
de “voucher” y se le entregan las condiciones particulares y gene-
rales, situaciones excluidas y una serie de condiciones que explican
en caso de ser activado el seguro, como proceder. Recodemos que el
turista se encuentra fuera de lugar de residencia, y confía entonces
en su asegurador, quien dará una hoja de ruta de cómo proceder en
caso de que se necesite ser activado la tarjeta de asistencia.
Cierto sector de la doctrina pone en duda que se trate de un
contrato de seguros, dado que no se encuentra sometido por
el momento a la superintendencia del Banco de Seguros del
Estado(256) , pero por el contrario se asemeja al seguro combinado
en materia de seguros clásicos, se trata de seguros de personas, que
incluyen la cobertura de la pérdida, extravío de equipaje, honorarios
de asistencia legal, enfermedad, entre otros aspectos.
En materia de enfermedad la asistencia en viaje, tiene cober-
tura sobre enfermedades eventuales, y generalmente va a acompa-
ñada de una declaración médica, y un consentimiento informado
(256) Ley 16.426.
– 344 –
del turista; pero lo cierto es que ante el menor atisbo de riesgo sani-
tario, el turista deberá accionar la cobertura bajo pena de la pérdida
de la misma,
La jurisprudencia en nuestro país ha sido conteste en destacar
que las empresas o el turista deberán accionar los seguros médicos
ante la imprevisibilidad sobrevinientes de afecciones sanitarias,
previo a cualquier cuidado personal o tercerizado que se quiera
llevar a cabo. El no accionar dicho seguro, podría ocasionar por
un lado la pérdida de la cobertura del mismo y por otro la respon-
sabilidad para el caso que quién debería accionar el mismo sea el
prestador como ocurrió en un caso de turismo estudiantil en el que
tuvo participación el Juzgado Letrado de Primera instancia de San
Carlos de Primer Turno; en efecto dicho tribunal sostuvo que:
”En efectos las empresas no cumplieron con los servicios ofre-
cidos, en tanto se advierte que Islatur, ofreció dentro del paquete
del viaje ofrecido a la actora un seguro médico de la empresa Assist
Card, lo cual no surge controvertido sino todo lo contrario, en tanto
los propios coordinadores del viaje han manifestado que viajaron
con dicho seguro médico. sin embargo puede verse que no se acudió a
él debido a que el médico a bordo entendió que no era necesario.”(257)
En el caso, el tribunal condenó al médico tratante a bordo, y a
la empresa contratante, por haber diagnosticado mal a una joven
de 15 años en su viaje a Bariloche, cuando teniendo la asistencia en
viaje, la misma no fue accionada.
La empresa alega que hizo todo lo posible y que lejos de haber
sido negligente, llevó un médico a bordo de forma de reforzar la
vigilancia sanitaria del grupo y que no pensaron que fuera nece-
sario activar la tarjeta de asistencia en virtud de que la paciente no
demostraba síntomas severos.
Sin embargo, la paciente llegó con una peritonitis aguda, grave
y la empresa y el médico fueron condenados a abonar daños y
perjuicios y daño moral a los demandantes.
(257) Juagado Letrado de Primera Instancia de San Carlos de Primer turno. Sentencia
28/2011.
– 345 –
Julio Facal
Los tipos de seguro turístico que tienen relación con el viaje

son entre otros:
A) transporte B) hospedaje C) en tránsito.
De los problemas más comunes a ser señalados tenemos:
a) La interpretación de la cláusula de enfermedad
preexistente como eximente de la cobertura cuando no
se solicita declaración jurada previa al viajero.
b) El domicilio o jurisdicción (las compañías general-
mente quieren que el litigio y su solución en caso de
controversias, se desarrolle en el lugar de origen cláu-
sula abusiva, generalmente fuera del lugar de resi-
dencia del turista).
Por otra parte los seguros no son obligatorios para el turista;
sino que se trata como mencionamos de un contrato voluntario,
consensual, lo cual constituye un problema para el ejercicio de los
derechos del pasajero.
La asistencia en viaje tiene dos componentes importantes; un
componente temporal y otro territorial.
No existe regulación internacional, por tanto entendemos que
regirá la legislación del lugar donde se celebró el contrato.
Es aplicable la normativa de consumo, como el derecho a la
información, y si bien no fue mencionado por el legislador como un
prestador de servicios turísticos, entendemos que perfectamente
encuadra, en la medida que resulta de la motivación del turista. En
la definición de prestador, y dado que la seguridad es un principio
general del turismo, en la figura de prestador y por tanto estará
sujeto a las normas turísticas aplicables.
Como todo seguro, la tarjeta de asistencia tiene una cobertura
general, y por otro lado exclusiones y limitaciones que son necesa-
rias observar.
Estas exclusiones son positivas y negativas; dentro de las
primeras por ejemplo podemos señalar que dentro de las urgencias
– 346 –
por ejemplo pueden prever atender solo las urgencias agudas que
prohíban la continuación del viaje.
Dentro de las exclusiones negativas podemos apreciar, que
la atención de médicos especialistas solo pueda indicarse por
médicos de emergencias y solo autorizada por la central de la pres-
tadora.(258)
Dentro de los límites de cobertura tenemos exclusiones tempo-
rales que limitan en el tiempo la cobertura, objetivas que limitan las
prestaciones a las que se accede y cuantitativas que limitan montos.
Todo ello debe estar previamente informado y en forma clara.
En materia de responsabilidad, dependerá de cómo se realizó
la contratación; si el turista la contrató directamente al seguro, o
en el caso de que el intermediario identifique claramente al pres-
tador, podemos estar ante una responsabilidad directa de la tarjeta
de asistencia en viaje frente al turista; si en cambio fuera ofrecida
como un todo en un conjunto de servicios, en este caso aparece la
responsabilidad objetiva por organizador de viajes que consagra el
Artículo 14 de la Ley 19.253 como la vía correcta del reclamo más
allá que seguramente el accionante cite a las partes involucradas
dado que se trata de contratos complejos y complementarios a acti-
vidades turísticas puntuales.(259)
13. Los aeropuertos

Analizaremos brevemente, los aspectos principales del aero-
puerto como recurso turístico de los Estados; su evolución y su inci-
dencia en la actividad turística además del régimen de responsabi-
lidad.
(258) Encuadre jurídico y alcance del contrato de Asistencia Integral al Viajero. Lilián
García. Ponencia Primer congreso Iberoamericano de Derecho del turismo.
(259) La Dra. Lilián García en su trabajo cita la Sentencia CNCOM sala c 09/08/02.
Sheiner de Natch c / Assist card s/ ordinario; donde una persona fumadora de 80 años
sufre un ataque cardíaco y considerando la empresa que se trataba de una enfermedad
crónica o preexistente negó la cobertura. La Cámara, entendió que la propia edad de la
contratante hace previsible episodios de salud, más allá de que fuera fumadora o factores
análogos, y por tanto, la sentencia rechazó la exclusión y obligó al pago.
– 347 –
Julio Facal
13.1. Antecedentes históricos

Los aeropuertos fueron históricamente parte del activo de los
Estados y manejados en forma monopólica; una concepción, mili-
tarista, basados en la idea de soberanía, y defensa de las naciones.
Las propias infraestructuras, eran zonas residuales que no acom-
pasaban el desarrollo de otros sectores, y menos la industria del
turismo.
Este proceso, comienza a evolucionar con el desarrollo vertigi-
noso de la aviación civil; Los Estados comienzan a modernizar las
infraestructuras acompañando el desarrollo comercial de la avia-
ción pero lentamente.
El aeropuerto no era visto como un recurso turístico, sino
simplemente como un recinto de entrada y salida de aviones,
donde el pasajero pasaba largas horas en forma incómoda y sin
servicios. Insuficiencia de instalaciones, los estándares de calidad
no se cumplían y las concesiones a privados no se encontraban
demasiado desarrolladas.(260)
La incorporación del sector privado fue el punto de partida;
la flexibilización y liberalización del transporte aéreo, fue de la
mano con un proceso privatizador de aeropuertos, donde el Estado
comienza a ser copartícipe, como socio, concedente o simplemente
regulador. Es allí que el aeropuerto deja de ser un instrumento de
entrada y salida de aeronaves para convertirse en sí mismo como
un recurso turístico de los Estados, polo de desarrollo económico
de los Estados y además un recinto donde el turista puede también
disfrutar de su tiempo libre, su tiempo de espera mientras aguarda
su vuelo.
Los turistas deben pasar muchas veces largas horas y hasta días
en aeropuertos ya que están sujetos a cambios de horarios, incum-
plimientos de las aerolíneas, fuerza mayor como tormentas, cierres
de espacios y otras vicisitudes que hacer impredecible muchas
veces el tiempo de viaje.
(260) Dr. Aram Chouldjian. Derecho del turismo. Julio Facal. FCU 2006 págs. 77 y ss.
El transporte aéreo y la importancia de las infraestructuras aeroportuarias.
– 348 –
Los aeropuertos son hoy lugares de atracción turística; con

instalaciones en algunos casos que se asemejan más a un shopping,
que a un recinto aeroportuario tradicional; gastronomía, cultura,
vestimenta, y hasta cines son el producto de reconocer al aero-
puerto como un producto turístico de los Estados. Lugares en el
mundo donde la construcción de un aeropuerto ha sido el puntapié
inicial del desarrollo turístico de la nación.
13.2. El Aeropuerto como recurso turístico

Estas actividades comerciales por un lado equilibran el presu-
puesto de las concesiones y los costos de mantenimiento del aero-
puerto y por otra parte hacen del mismo un centro atractivo para el
turista; pero al mismo tiempo se generan como es lógico , nuevas
relaciones jurídicas complejas que es necesario analizar; el aero-
puerto como un verdadero prestador de servicios turísticos, que
lejos de gozar de un estatuto particular, al ser prestador y proveedor,
va a estar bajo la lupa de las relaciones de consumo y las normas
que las regulan.
Tal como señalaba el prestigioso colega Aram Chouldjian,
co-fundador de Wala (Worldwide airports lawyers) la idea es
comenzar a ver a los aeropuertos como “llave estratégica para el
desarrollo de las regiones en donde están ubicados los mismos, siendo
proactivos en la facilitación del turismo y del desarrollo del comercio.
Es prioritario para un operador aeroportuario que las facilidades,
servicios y capacidades aeroportuarias, tengan un decisivo impacto
en una región o lugar con capacidad para desarrollar el turismo y
el comercio. Puesto porque a partir de ese crecimiento del turismo
y el comercio es el que en definitiva va a significar un crecimiento
de pasajeros y tráfico, traduciéndose en un más alto retorno econó-
mico para el inversor aeroportuario. En ese sentido, cada destino
potencialmente compite contra cualquier otro destino, y el turismo
siempre puede “volar” hacia otro lugar si no se le dan esas “facili-
dades” de que hablamos.”
Es claro lo que nuestro colega opinaba; en la medida que los
Estados comienzan a ver a los aeropuertos como facilitadores del
turismo, éstos recintos dejan de ser meramente un instrumento de
– 349 –
Julio Facal
aeronaves para convertirse en un recurso turístico y esto supone una

labor conjunta coordinada entre los distintos actores; por un lado el
Estado, donde los ministerios de Defensa, Interior, turismo, Trans-
porte, deben realizar acciones coordinadas tanto en el servicio de
migraciones, como en la facilitación al pasajero y los aspectos de la
seguridad y servicios.
De nada sirve que el turista haya pasado una buena estadía y
se vaya con una imagen de destino favorable, si al llegar al aero-
puerto, padece penurias con largas colas, servicios carentes de
calidad, largas esperas y falta de seguridad; ese hecho por sí solo
puede terminar con el destino falle; haciendo que como decíamos
al principio que el turista no vuelva.
Los aeropuertos deben ser invitados a participar entonces, en
las reuniones bilaterales o multilaterales de acuerdos de tráfico
y destino. Son actores fundamentales en este proceso. Facilita-
ción y seguridad son elementos necesarios para el desarrollo de la
industria. El pasajero, el turista debe tener fácil acceso a los servi-
cios, en forma segura. Facilidad y seguridad pasan a ser aliados y
no opuestos; al igual que turismo y medioambiente, lejos de ser
antagónicos, seguridad y facilitación son sinónimos de turismo de
calidad. Simplificación del viaje al pasajero, sistemas biométricos
y lecturas mecánica de documentos, capacidades aeroportuarias y
asignación de turnos son algunos ejemplos.
El Spt, consiste en hacer simple y eficiente un proceso para
que los pasajeros hagan mejor uso de espacios y recursos usando la
tecnología, utilizando la biometría y en la mejora constante con el
transportista en proceso de presentación y embarque, utilizando la
lectura mecánica, en documentos facilitando el acceso, reduciendo
costos, siendo más productivos y haciendo más optima la operativa
para el aeropuerto, el transporte y turistas.
La lectura mecánica de documentos de vuelo está basado en
las recomendaciones formuladas por la OACI (máxima autoridad
de la aviación civil a nivel mundial), conectando con los sistemas
de migración para hacer más rápido y menos traumático el acceso.
No nos olvidemos que estamos ante nuevos paradigmas creados
– 350 –
por el terrorismo; los valores de la seguridad se han puesto por

encima de lo placentero, la facilitación y muchas veces de la propia
igualdad de derechos de los individuos, en la custodia y protección
de un valor superior como es la vida.
Otro tema importante es que el aeropuerto es además un gran
administrador de los vuelos; administra el tiempo, la seguridad, y
las prioridades de transportistas, turistas y destinos. La capacidad
de un aeropuerto es fundamental en este aspecto; como asignar
los turnos es una interrogante, los horarios para cada compañía
y las frecuencias en coordinación con la autoridad aeronáutica.
Hablamos de los llamados “slots”; estas asignaciones de turno
pueden repercutir considerablemente en las congestiones, largas
colas, agrupamiento de turistas, desborde de terminales, estacio-
namientos y controles migratorios si no se realiza en forma orde-
nada y programada.
Los aeropuertos están muchas veces a merced además de los
imprevistos; por un lado de los que no se pudieron prever, como el
clima o accidentes, y por otro de los incumplimientos de los trans-
portistas, que habiéndolo podido prever, hacen primar su conve-
niencia comercial en determinadas rutas, generando retrasos,
pérdida de frecuencias o una serie de inconvenientes, aunque claro
está, con las férreas legislaciones que hemos analizado en defensa
del consumidor, esto es cada vez menos frecuente.
Se debe conciliar aquí, el interés del transportador, el interés
del turista, pero también de forma responsable, conocer las limita-
ciones del aeropuerto.
Los aeropuertos realizan una serie de acciones como el
despacho de pasajeros en un tiempo máximo de 45 minutos
después del desembarque, la entrega de equipaje, de forma óptima
con cintas trasportadoras de equipaje, despacho de aduana, a los
efectos de acelerar el flujo de pasajeros, instalaciones aeroportua-
rias para reuniones, salas vip, estacionamiento y parking, servicios
de guarda equipajes, sub-contratos con agencias de viajes, servicios
gastronómicos, Free shops, servicios gastronómicos, vestimenta,
– 351 –
Julio Facal
souvenirs, arte, cultura, servicios de handling, limpieza, acompa-

ñantes, salud, recreación entre otros.
El aeropuerto se financia además con el cobro de arrenda-
mientos, y tasas por servicios prestados al pasajero y a las aerolí-
neas; desde el control, el aterrizaje entre otros. Los ingresos comer-
ciales son hoy más importantes que los ingresos provenientes de
las actividades propias del transporte aéreo.
13.3. Aeropuerto y consumidor turístico

Un prestigioso doctrino en materia aeroportuaria como lo es el
Dr. Diego González (261) establece en uno de sus trabajos: “La protec-
ción al consumidor en el viaje aéreo requiere de una mirada acorde a
la actual realidad jurídica y comercial de la aviación civil. En especial
a partir del cambio del paradigma de la Infraestructura Aeronáutica
devenida, una parte importante de ella, en el Servicio Aeroportuario.”
“Ese cambio de paradigmas también fue jurídico y dio lugar
a la aparición de una nueva serie de relaciones jurídicas, todas las
cuales, en conjunto y a los fines de su análisis, en los países de América
Latina (de tradición romano-germánica) denominamos Derecho
Aeroportuario(262), el que es estudiado y enseñado en profundidad
bajo el nombre de Airport Law en los Estados Unidos de América.(263) “
(261) Presidente de Wala (Worldwide airports lawyers) precursor del Derecho aero-
portuario autor de diversos trabajos relacionados a la materia aeroportuaria.
(262) Gonzalez Diego R. “Derecho Aeroportuario. Régimen Jurídico del Servicio
Aeroportuario”. Ed. Prometeo. Buenos Aires. 2013. Mendes de Leon, Pablo “Airports in a
changing environment: how to regulate? The relationship between Air Law and Airport
Law – Towards expanding horizons”, V Conferencia Mundial de Derecho Aeroportuario,
Amsterdam, Abril 2012; Osorio, Fernando “O Dereito Aeroportuario e a Privatizacao de
Aeroportos no Brasil” Editorial Lumen Juris. Rio de Janerio 2015. Pag. 20. Macias Bárc-
enas, Hector “Derecho Aeroportuario” Mexico, DF, 2010. Sandulli, Maria Alessandra
“Il diritto degli aeroporti nel nuovo codice della navigazzione” Quaderni della Rivista
Servizi pubblici e appalti. Dott a giufre Editore. Milán. 2006; Chouldjian, Aram “Conc-
esiones aeroportuarias en América Latina. El caso Uruguay” ALADA en Punta del Este.
XXXas y XXXIIIAS Jornadas Latinoamericanas de Derecho Aeronautico y Espacial”; www.
airportlaw1968.com.
(263) Kirsh, Peter “This sesión will provide an introduction to research tool and non-
traditional sources for airport law. It will provide a basic explanation for how and why
airport law is not the same as aviation law…” 31 Annual AAAE Basic of Airport Law. www.
aaae.org. ; Hardaway, Robert. “Airport Regulation, Law and Public Policy”. Quorum books.
USA. 1991
– 352 –
“En tal contexto, la protección del consumidor en el viaje aéreo ya

no debe mirarse solamente desde el prisma del clásico derecho aero-
náutico(264).”….” los “mitos sobre los aeropuertos” en la industria(265)
prácticamente han desaparecido en todo el mundo. Hay nuevos inte-
reses públicos y privados que fundamentan las políticas públicas aero-
portuarias(266). Hay nuevos sujetos a tutelar (el usuario aeroportuario)
y nuevas empresas locales y transnacionales que regular y controlar
(operador aeroportuario). Hay nuevos enfoques de clásicos institutos
jurídicos, como ocurre con la Responsabilidad Civil(267). “
Es claro lo que expresa González; en la medida que el aero-
puerto es concebido como un prestador u operador, éste va a
ingresar en una nueva relación jurídica; la que tiene relación con el
consumo y los consumidores.
Por un lado el aeropuerto va a estar sometido a fuertes regu-
laciones de la autoridad nacional; pero además se le van aplicar
las normas del derecho común; no tendrá un blindaje jurídico, ni
régimen especial que tome en cuenta la diversidad de aspectos que
generan esas nuevas relaciones jurídicas complejas
No tendrá como si se ha asegurado el transporte aéreo un
régimen especial de responsabilidad en materia de equipaje o
daños, siendo sin embargo custodio de bienes y personas dentro de
su recinto Asumirá pues, una responsabilidad con rasgos de obje-
tiva respecto del cuidado de bienes y de individuos, y además en
algunos casos, también por los servicios subcontratados, como en
aquellos países que tienen fuertes normas de consumo y consagran
la cadena solidaria en materia de responsabilidad.
(264) Ver en detalle Lupetti, Gustavo P. “Los servicios aéreos internos e interna-
cionales. Su coordinación e influencia en el desarrollo turístico y aeroportuario”. Publi-
cado en Congreso Internacional de Transporte Aéreo, Aeropuertos y Turismo. 50 años de
ALADA. IJ Editores. 2011.
(265) Plavin, David Z “Top Ten Myths about Airports: The North American Experi-
ence”, President ACI North America. April 15, 2004
(266) Hamon Philippe G.E “The role of Airports” Il Nuovo Ruolo dell Aeroporto.
Publicazioni della Facolta di Giurisprudenza. Universita de Modena. Dott A Giuffre
Editore.1995.
(267) Nugoli, Solange “La problemática de la Responsabilidad Civil del Oper-
ador Aeroportuario” - Curso de Posgrado Interdisciplinario en Derecho Aeronáu-
tico. UCA Buenos Aires. Septiembre 2016
– 353 –
Julio Facal
Los sujetos principales son el prestador u operador y el consu-

midor, usuario, turista, que quiere y exige recibir los servicios de
calidad y en forma fácil, segura y diligente. Estos servicios y esta
relación es una relación independiente del servicio de transporte
y se encuentra fuera del contrato con el transportista; pero sin
embargo éste contrato de transporte se cumple dentro de la juris-
dicción aeroportuaria; aeropuerto y transportista tienen una serie
de obligaciones para con el turista que deben ser cumplidas. Los
turistas pagan tasas, y son quienes nutren de ingresos a aeropuertos
y aerolíneas.
Sin embargo, una prestación deficiente del servicio aeropor-
tuario puede causar daños al pasajero; desde la limpieza de un
baño donde quede el piso mojado, hasta la seguridad de equipaje,
pasando por el control de aves que los aeropuertos asumen para
que ese riesgo aviario no sea causal de daños a las aeronaves.
Es por todo esto que en América Latina, se viene promoviendo
desde 2007 una corriente doctrinaria que postula la integración del
servicio aeroportuario a las políticas turísticas y aeronáuticas.(268)
En línea con ello, El Dr. Diego González, ha tomado esta postura en
la Declaración de Salvador de ACI-LAC, ha reconocido a los aero-
puertos como verdaderos recursos turísticos como fundamento para
desarrollar políticas aeroportuarias, turísticas y aerocomerciales que
faciliten y promuevan el turismo, desarrollando un sistema norma-
tivo y político que integre a todas esas industrias.(269)
Al ser parte del turismo, el servicio que presta el aeropuerto
tiene en el turista un impacto inmediato; el turista planifica su
viaje y dentro del mismo imagina y proyecta su pasaje en la toma
de su vuelo; anticipa contratar salas vip, o deja simplemente para
comprar el último recuerdo en esa tienda del aeropuerto que le
recomendaron. Sin embargo como dijimos, no están dotados los
(268) Facal Julio, “Los Aeropuertos, el turismo y las relaciones del consumo”. VII
Conferencia mundial de Derecho Aeroportuario. WALA 2014. Buenos Aires. Argentina.
http://www.abiaxair.com/wala2014/pdf/SESSION_8-16_Julio_Facal.pdf. “Los recursos
turísticos y el ordenamiento del territorio: un problema para el turismo” 21-01-2013.
Montevideo, Uruguay. http://portaldeamerica.com.
(269) DECLARACIÓN DE SALVADOR, XVIII Asamblea, dada el 16 de noviembre de
2009, en la ciudad de Salvador de Bahía, Brasil. Ver www.acilac.aero
– 354 –
aeropuertos de un régimen proteccionista, ni especialidad alguna

sino que simplemente es incluido dentro del concepto de actividad
aeronáutica, pero sin limitación alguna de responsabilidad como
ya mencionamos.
El mantenimiento de pistas, plataformas, los aspectos orga-
nizativos, el control de tráfico aéreo, el handling, también son en
algunos casos parte del servicio a ser prestado; y es claro que la
responsabilidad aumenta cuanto más servicios sean prestados;
en forma directa o tercerizada y dependerá claro está, del régimen
legal de cada país; menos o más tuitivo, en algunos casos la respon-
sabilidad civil contractual y extracontractual, en otros la solidaridad
aplicando la teoría del riesgo, donde la empresa aeroportuaria es
castigada a “ prima facie” solo por ser el organizador del servicio
aeroportuario a ser prestado.
El derecho a estar informado pasa a ser como en el resto de
la actividad turística, sustancial; el turista debería estar informado
al ingresar al aeropuerto de todos y cada uno de los pormenores
de su estadía allí por más transitoria que ésta sea; la Ley de Rela-
ciones de consumo establece claramente que el derecho a la infor-
mación debe ser previo a la contratación; la cartilla del usuario de
la Dinacia es complementario de dicha norma.
En definitiva, en algunos aspectos los aeropuertos tienen
también rasgos del contrato de depósito necesario del Código civil,
sobre todo en los aspectos que hacen a la custodia de equipaje y
vehículos.
Los servicios que se prestan, el transporte que llega al aero-
puerto y las líneas de los diversos sistemas de transporte que de allí
parten a la ciudad y otras ciudades, la forma de proceder en caso de
accidente deberían ser informados a los pasajeros, así como todos
los aspectos relativos al equipaje, demoras, migraciones, entre
otros aspectos y a través de todos los medios a su alcance, porque
en definitiva ésta es la esencia misma del aeropuerto y del servicio
que éste presta; un complemento para el viaje, pero no cualquier
complemento.
– 355 –
Julio Facal
Hablamos entonces de estadía, de tiempo libre, de tiempo de

espera, de recreación y hacer más llevadera la espera pero también
de disfrute y goce de ese momento especial.
Creemos que el agente de viajes deberá informar al pasajero
también éstos requisitos, en la medida que forman parte esen-
cial de su viaje. Sin embargo, no es común que el agente de viajes
informe además de los detalles del vuelo y del viaje en general, los
aspectos relativos al servicio aeroportuario.
En materia de responsabilidad, y dado que como vimos rige la
responsabilidad civil en algunos casos objetiva como la custodia y
depósito, se han planteado algunos casos en relación a otros servi-
cios.
Uno de los problemas más frecuentes son las aves en los aero-
puertos y el riesgo que esto puede tener para el transporte de pasa-
jeros; en efecto, es lo que se ha dado en llamar “riesgo aviario”.
Para ello se implementan programas luego de exámenes que
contemplan los servicios de navegación aérea, el clima, las opera-
ciones, el área física, se ponen en práctica diversos mecanismos
para intentar alejar las aves de la zona de riesgo. Estos mecanismos
van desde el susto, caza selectiva, captura, reubicación, control con
narcóticos y repelentes, equipos de sonido, y otros mecanismos
más o menos ecológicos. Ahora bien, ¿qué tan responsable es el
aeropuerto ante un siniestro provocado por riesgo aviario? El Dr.
Hernán Gómez, (270)
Analiza este supuesto a través de una sentencia (271) y establece
que el riesgo aviario no solo se extiende dentro de los límites del aero-
puerto, sino su entorno y proximidades.
Gómez cita a Mtijaca,(272) que destaca que un 55% de las senten-
cias condenatorias de accidentes por riesgo aviario han resultado en
condena a los aeropuertos; en la mayor parte de los casos, argumen-
(270) La responsabilidad por daños a las aeronaves. El riesgo aviario. Suplemento on

line Cedae.9.2015. Hernán Gómez. Vicepresidente del Cedae, Representante de Argentina
ante la OACI. Director de Anac.
(271) Hawk air SA c/ Estado Nacional Fuerza Aérea Argentina. Daños y perjuicios.
(272) Ante Matijaca. Integrande de Wala, Croacia.
– 356 –
tándose o falta de control, o basurales cercanos que provocaban la

existencia de aves sobrevolando las zonas de riesgo, establecién-
dose que las autoridades aeroportuarias debieron tomar medias de
contralor o denuncia de la situación que se padecía.
Como señalábamos anteriormente, dependerá de los servi-
cios que preste el operador aeroportuario; claro está que si dentro
del cúmulo de éstos se encuentra el erradicar las aves y control de
las mismas, podría en alguna hipótesis, ser condenado en caso de
riesgo aviario. Ello dependerá también del concepto que se desa-
rrolle acerca de la obligación del operador; ¿deberá mitigar el riesgo
o eliminarlo, en caso que haya aceptado el desafío o se encuentre
dentro de las obligaciones principales? ¿Puede existir además
responsabilidad de las autoridades de contralor ambiental? ¿Es
previsible? ¿Es una obligación de medios o de resultados?
Dependerá de lo que el tribunal de la causa entienda respecto
de la obligación asumida y el cumplimiento de la misma. De allí
dependerá que pueda exonerarse demostrando que ha hecho
todo lo que estaba a su alcance o que devino sin embargo de caso
fortuito, fuerza mayor o de un evento difícil de prever.
Sin embargo, al prestar el servicio y obligarse a mitigar o
mantener fuera del alcance de las aerolíneas el riesgo aviario, puede
que entendamos que el operador aeroportuario asume una respon-
sabilidad de tipo objetivo, debiendo probar el operador que realizó
todos los esfuerzos por mitigar el daño de forma efectiva ya que
se trata de factores naturales cuyo control total no pueden asegu-
rarse. Para ello sería aconsejable como señala Gómez, que exista al
respecto, una certificación de calidad ambiental según las normas
ISO(273), de forma tal de que el operador pueda demostrar, así como
lo establecen las normas turísticas que ha hecho “todo lo posible”
actuando con la diligencia media acentuada que tiene un prestador
turístico, del buen hombre de negocios.
(273) Normas ISO 14040 de certificación de calidad ambiental
– 357 –
Julio Facal
14. Otras formas de turismo

La motivación del turista en torno al desarrollo de la actividad,
hace que el turismo se transforme, y se diversifique. Los Estados
hacen lo posible por desestacionalizar y buscar nuevas formas
alternativas que contribuyan a un turismo de todo el año. Para ello
captar las necesidades actuales de los turistas parece ser la fórmula
y establecer a través de la investigación, la planificación y la promo-
ción, los recursos turísticos alrededor de los cuales el Estado va a
hacer que los particulares desarrollen su actividad. Aparecen así
nuevas formas de turismo, especial con sus particularidades o sub-
tipos dentro de otras formas de turismo; en ese sentido, el turismo
deportivo, como parte del turismo alternativo, el turismo religioso,
como parte del turismo cultural y patrimonial, el turismo enológico
como parte del turismo hotelero, gastronómico y rural.
El término turismo deportivo hace referencia a los viajes que
se realizan para ver o participar en un evento o actividad deportiva.
El turismo deportivo es uno de los sectores con mayor crecimiento
dentro de la industria mundial de los viajes, y se divide en distintos
tipos de turismo deportivo; de Eventos, de Celebridades y el activo,
así se trate de movilizarse a observar un espectáculo determinado,
como un mundial; o visitar en forma guiada las instalaciones de un
club con un ídolo deportivo, o participar activamente de la prác-
tica del deporte como el golf por ejemplo e inscribirse en un torneo
internacional.
El turismo religioso, se mueve en base al calendario religioso
de los devotos de una religión determinada; está ligado a la historia,
y a la búsqueda espiritual en espacios religiosos y eventos relacio-
nados con la religión; forma parte del turismo cultural y ha estado
también en constante desarrollo.
En Uruguay, conjuntamente con otros países de Latinoamérica
se desarrolla actualmente la “ruta jesuítica” y el turismo religioso
– 358 –
ha sido en Uruguay un aspecto importante a ser desarrollado en los

últimos años.(274)
Así las distintas formas de turismo se van desarrollando más
como una especialidad o un subtipo dentro de otras ramas del
turismo que como actividades que encierren de por sí, un régimen
de responsabilidad o caracteres que ameriten una legislación espe-
cial por el momento. Por ejemplo, el turismo enológico, ha tenido
una mención en la Ley 18.088 que simplemente declara de interés
la actividad.
El turismo rural por su parte sí ha tenido una regulación en el
Decreto 371/02 pero todas las formas de alojamiento se han incor-
porado al reciente Decreto 267/015, sin embargo el Decreto ante-
rior 371/02, establecía como una particularidad al turismo rural al
considerarlo:
Serán considerados “Prestadores de Servicios Turísticos Rurales”,
las personas físicas o jurídicas que ofrezcan mediante un precio,
servicios turísticos con o sin alojamiento, en establecimientos agrí-
colas, ganaderos, forestales, agroindustriales o con entorno natural
preservado, ubicados en el medio rural. “
En los hechos el Decreto se ocupa más de aspectos administra-
tivos y de categorización que de una especialidad de la actividad,
(274) Si bien Uruguay es un Estado que no profesa ningún credo en particular,

el país cuenta con una variada agenda de fiestas religiosas, fiestas patronales, y pere-
grinaciones. Centros espirituales, místicos o devocionales, pueden visitarse en cada
uno de los 19 departamentos. Más allá de sus creencias, los turistas pueden apreciar
la riqueza histórica, patrimonial y arquitectónica de los templos, las obras de arte en
pinturas, imágenes y vitrales, que generan espacios propicios para la contemplación.
Además, Uruguay tiene puntos energéticos que convocan visitantes atraídos por las
experiencias místicas y los maravillosos paisajes de estos lugares. Lugares como Calera
de las Huérfanas, un patrimonio jesuita recuperado en Colonia, la Gruta del Padre Pío
en el límite de Paysandú y Salto, la Capilla Fenocchi en Cardal (Florida) con su mística
y colores otoñales, cobran especial valor turístico durante la Semana de Turismo.
Durante el viernes santo se suceden actividades como el tradicional Vía Crucis del Cerro
de Montevideo, que en 14 estaciones recorre el camino de la cruz hacia la cima, la pinto-
resca procesión del Cristo articulado por las calles de Villa Santo Domingo Soriano
(Soriano), la celebración de la Muerte del Señor en Valizas (Rocha), el Vía Crucis en Aguas
Dulces (Rocha) y en La Floresta (Canelones). También se desarrollan actividades espe-
ciales como un concierto con obras de Buxtehude, Bach y Haendel en la Iglesia Metodista
Central en la capital. Fuente. www.uruguaynatural.gub.uy Ministerio de Turismo.
– 359 –
Julio Facal
dado que la misma se rige por las normas ya vistas y analizadas del
alojamiento turístico.(275)
Las necesidades del turista moderno, la comercialización
electrónica, la diversificación de la oferta turística, harán sin duda
alguna, que el turismo siga siendo una actividad en constante
evolución, donde el estudio de la normativa legal es un desafío en
la medida que cada paso de desarrollo nos enfrenta a una comple-
jidad que necesita ser explorada; tanto en la actividad como en
el Derecho donde al decir de José Saramago, ya no queden Islas
desconocidas por descubrir.(276)
(275) Artículo 6 : Los establecimientos de Turismo Rural, sin perjuicio de cumplir con
las prescripciones establecidas en los artículos precedentes, se inscribirán de acuerdo al
artículo 2º de esta norma, según se ofrezca o no alojamiento y de acuerdo a la modalidad
de los servicios turísticos que en ellos se presten según lo establecido en los siguientes
literales: A) HOTEL DE CAMPO: Es el establecimiento ubicado en el medio rural dedi-
cado a la explotación agrícola, ganadera, forestal o agroindustrial que presta al huésped
alojamiento. Debe incluir oferta gastronómica, actividades recreativas y rurales. La capa-
cidad no será menor de 10 habitaciones con baño privado, con un mínimo de 20 plazas.
B) ESTANCIAS TURÍSTICAS: Es el establecimiento ubicado en el medio rural dedicado
a la explotación agrícola, ganadera, forestal o agroindustrial que presta servicio turístico
de alojamiento, de recreación y gastronomía. Debe poseer una extensión no menor a 200
hectáreas y un casco principal. La capacidad máxima de alojamiento es de 9 habitaciones,
coexistiendo con la actividad agropecuaria. C) GRANJA TURÍSTICA: Es el establecimiento
ubicado en el medio rural dedicado a la explotación agrícola, ganadera o agroindustrial.
Su producción no es extensiva y debe coexistir con la prestación de servicios turísticos sin
alojamiento y de recreación. D) POSADA DE CAMPO: Es el establecimiento ubicado en el
medio rural dedicado a la prestación de servicios turísticos de alojamiento, de recreación
y gastronomía y el mismo no debe encontrarse incluido en los literales A, B y C de este
artículo. E) CASA DE CAMPO: Es el establecimiento ubicado en el medio rural dedicado
a la prestación de servicios turísticos sin alojamiento, y de recreación y gastronomía y el
mismo no debe encontrarse incluido en los literales A, B, C y D de este artículo.
(276) José Saramago. El cuento de la isla Desconocida.
– 360 –
ANEXO LEGISLATIVO
A. ACTIVIDAD TURÍSTICA
Ley Nº 19.253 de 28/08/2014

Regulación de la actividad turística
TÍTULO I
DEL OBJETO, PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
Y CONCEPTOS DE LA ACTIVIDAD TURÍSTICA
CAPÍTULO I
DEL OBJETO DE LA ACTIVIDAD TURÍSTICA Y DE LA
DECLARACIÓN DE INTERÉS NACIONAL
Artículo 1º.- Declárase que el turismo es una actividad de interés

nacional en la medida en que constituye:
A) Un trascendente factor de desarrollo cultural, económico y
social, tanto para las naciones como colectivos cuanto para
los individuos en particular.
B) Una manifestación del derecho humano al esparcimiento, al
conocimiento y a la cultura.
C) Una decidida contribución al entendimiento mutuo entre
individuos y naciones.
D) El ámbito más adecuado para demostrar que el equilibrio
entre desarrollo de actividad económica y la protección del
medio ambiente es posible con el compromiso de la sociedad
toda y la firme convicción en tal sentido del Estado
– 363 –
Julio Facal
Artículo 2º.- La presente ley tiene por objeto regular la actividad

de los distintos actores del quehacer turístico, así como establecer
los límites para asegurar la sustentabilidad de la actividad.
CAPÍTULO II
DE LOS PRINCIPIOS Y CONCEPTOS QUE RIGEN LA
ACTIVIDAD TURÍSTICA
Sección I
Principios fundamentales
Artículo 3º.- Sin perjuicio de otros que coincidan en su objetivo

y finalidad, son principios generales que rigen la actividad turística:
A) Cooperación. Todos los actores de la actividad, ya fueren
de naturaleza privada o pública, nacional, departamental o
descentralizada, brindarán, desde su respectivo ámbito de
competencia, especial atención a los requerimientos que
involucren prestaciones turísticas, como forma de contribuir
al desarrollo de la actividad.
B) Sostenibilidad. El desarrollo de la actividad turística solo
puede lograrse en la medida en que se reconozca el necesario
equilibrio entre el rendimiento de la actividad económica y el
respeto, cuidado y conservación del medio ambiente, de los
recursos naturales y aspectos culturales.
C) Calidad. Los prestadores turísticos tenderán a adecuar sus
prestaciones dentro de estándares de calidad de reconoci-
miento internacional que posibiliten, en el futuro, meca-
nismos de certificación de las mismas.
D)
Competitividad. En un marco de políticas económicas
que favorezcan el desarrollo del turismo, la generación de
productos y prestaciones turísticas deberá ser el resultado
de análisis que aseguren no solo el retorno de las inver-
siones realizadas, sino también la implantación de procesos
de innovación y mejora permanente de la calidad de los
mismos, aportando valor agregado a la actividad.
– 364 –
E) Accesibilidad. En la medida en que el turismo constituye un

derecho humano, debe asegurarse la universalidad de su
goce, tanto desde el punto de vista económico como desde
su infraestructura.
F) Tuitivo. Quien se encuentra fuera de su entorno habitual
carece de la plenitud de los mecanismos de defensa que le
brinda el mismo, por lo que la legislación y su aplicación
deben proteger especialmente al turista.
G) Subsidiariedad. La prestación de servicios turísticos corres-
ponde, de principio, a la actividad privada, sin perjuicio de
que el Estado podrá participar directamente en dicha pres-
tación cuando los particulares no quieran o no puedan pres-
tarla, o cuando así lo impongan razones de interés general.
H) Holístico. La actividad turística es el resultado de la conjun-
ción de diversas actividades y prestaciones interdepen-
dientes que, debidamente organizadas, constituyen un
sistema sinérgico que potencia los beneficios de cada una de
las partes que lo componen.
Sección II
Conceptos
Artículo 4º.- Entiéndese por turismo, a los efectos de esta ley, el

conjunto de actividades lícitas de esparcimiento, ocio, recreación,
negocios u otros motivos, desarrolladas por personas o grupos de
personas fuera del lugar de su residencia habitual, con las notas de
temporalidad y voluntariedad, siendo turista la persona que desa-
rrolla dichas actividades.
Artículo 5º.- Se considera prestación turística y como tal, alcan-
zada por las previsiones de la presente ley, la actividad de las
personas físicas o jurídicas que, con el objetivo de satisfacer las
necesidades de los turistas, intermedien entre éstos y otras enti-
dades u ofrezcan a aquellos servicios o bienes propios. Las activi-
dades de las personas físicas o jurídicas que presten servicios de
cualquier naturaleza dentro de las zonas turísticas, cuya delimita-
– 365 –
Julio Facal
ción se encomienda al Ministerio respectivo, serán reputadas, a los

efectos de la presente ley, como prestaciones de servicios turísticos,
salvo prueba en contrario.
Las disposiciones de la presente ley resultan de aplicación a
todas las entidades que desarrollen las actividades previstas en la
misma, cualquiera sea la forma que adopte para la comercializa-
ción y difusión de sus servicios, así como el soporte tecnológico que
se utilice.
TÍTULO II
DE LAS PERSONAS VINCULADAS A LA ACTIVIDAD TURÍSTICA
Y DE SUS RESPECTIVAS COMPETENCIAS
CAPÍTULO I
DE LA COMPETENCIA Y COMETIDOS DEL ESTADO EN
MATERIA TURÍSTICA
Sección I
Del Poder Ejecutivo
Artículo 6º.- Son cometidos del Poder Ejecutivo en materia

turística:
A) Fijar y dirigir la política nacional de turismo.
B)
Promover el desarrollo de la actividad turística a nivel
nacional, regional e internacional.
C) Facilitar la aplicación de capitales a la actividad dentro del
marco de los objetivos trazados.
D) Atender, en coordinación con los órganos competentes, las
zonas turísticas que hubieren sido declaradas de interés
nacional, al amparo de lo dispuesto por el numeral 9º) del
artículo 85 de la Constitución Vigente de la República.
E) Propiciar el intercambio internacional de nuevas modali-
dades, prestaciones y servicios vinculados a la actividad turís-
tica de forma de mantener altos niveles de competitividad de
la actividad.
– 366 –
F) Adoptar las medidas necesarias para lograr el objetivo de la

profesionalización de la actividad.
G) Facilitar el ingreso al país de turistas provenientes del exte-
rior, velando por la continuidad, calidad y acceso igualitario
a los servicios públicos involucrados.
H) Realizar cualquier otra actividad vinculada que resulte nece-
saria para el cumplimiento de sus fines.
Artículo 7º.- Compete al Poder Ejecutivo:
A)
Aprobar el Plan de Desarrollo Estratégico de Turismo
Nacional, así como otros proyectos y programas específicos.
B) Disponer las instancias de coordinación entre los distintos
organismos nacionales, departamentales y municipales
necesarias para la planificación y ejecución de los cometidos
referidos en el artículo 6º de la presente ley.
C) Propiciar y participar en instancias de cooperación e integra-
ción internacional tendientes al desarrollo de la actividad.
D) Celebrar los acuerdos y convenios nacionales e internacio-
nales necesarios para el desarrollo del turismo.
E) Crear mecanismos de promoción de inversiones en materia
turística.
F) Instalar centros de información turística en el exterior, cuando
lo estime conveniente, para el incremento del turismo recep-
tivo.
G) Otorgar concesiones en bienes de propiedad del Estado, con
fines de explotación turística, así como desarrollar acciones
tendientes a la mejora de la infraestructura turística y obras
públicas complementarias.
H) Declarar zonas prioritarias de desarrollo turístico aquellas
áreas del territorio nacional que, por sus bellezas y recursos
naturales, al igual que sus valores culturales, signifiquen
motivo de atracción y retención del turista. Determinar la
necesaria participación del Ministerio de Turismo y Deporte
– 367 –
Julio Facal
en las acciones y decisiones de los órganos públicos nacio-

nales y departamentales en esas zonas, en materia de orde-
namiento territorial y medio ambiente.. C A D
I) Fomentar, en la forma que estime pertinente, la efectiva inser-
ción de estudiantes y egresados de cursos y carreras vincu-
ladas a la actividad del sector.
J) Facilitar al turista su entrada, permanencia y salida del país.
K) Adoptar las medidas necesarias para el logro de los come-
tidos asignados.
L) Establecer los lineamientos generales de los requisitos que
serán exigidos, dentro del marco de la presente ley, a los
particulares que desarrollen actividades dentro del sector, sin
perjuicio de lo dispuesto en el literal D) del artículo 8º de la
presente ley.
Sección II
Del Ministerio de Turismo y Deporte
Artículo 8º.- Son cometidos de la unidad ejecutora 003 “Direc-

ción Nacional de Turismo” del Ministerio de Turismo y Deporte, a
efectos de realizar los objetivos contenidos en la política nacional
de turismo y de propender al desarrollo del turismo:
A) El fomento del turismo mediante el desarrollo de activi-
dades propias, el estímulo de la actividad de los particulares
o similar.
B) Generar las condiciones necesarias para que el ejercicio
del derecho al turismo resulte efectivamente accesible para
todos, no solo mediante la realización de acciones en infraes-
tructura y logística, sino también en la facilitación del goce
del derecho.
C) L
a investigación del sector de actividad, sus particularidades
y cualquier otro factor que incida o pueda incidir en él.
– 368 –
D) Establecer, dentro del marco de la presente ley y de los regla-

mentos que se dicten, las condiciones y requisitos a exigir de
aquellas personas físicas o jurídicas que desarrollen alguna
de las actividades reguladas por esta ley.
E) La regulación, en los mismos términos del literal D), de las
actividades y prestaciones directa o indirectamente vincu-
ladas con el turismo.
F) El mantenimiento de un justo y adecuado equilibrio entre
la explotación turística de los valores naturales, históricos
y culturales del país y la protección y conservación de los
mismos.
G) Contribuir a mitigar las consecuencias adversas que, sobre el
medio ambiente, puedan derivarse del crecimiento y desa-
rrollo turístico local, departamental o nacional.
H)
El control de los prestadores, de las prestaciones y del
cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias
que rigen la materia.
I) La realización de cualquier otra actividad necesaria para el
logro de los objetivos derivados de la política nacional de
turismo.
Artículo 9º.- Compete a la unidad ejecutora 003 “Dirección
Nacional de Turismo” del Ministerio de Turismo y Deporte:
A) Preparar y elevar al Poder Ejecutivo para su aprobación el
Plan de Desarrollo Estratégico de Turismo Nacional, así
como otros proyectos y programas específicos. Asimismo,
le compete participar activamente en la elaboración de
proyectos y programas regionales, departamentales y muni-
cipales.
B) Proponer al Poder Ejecutivo la declaración de zonas turís-
ticas a aquellas que, por sus características, resulten elegibles
para la misma, así como propiciar su declaración de interés
nacional cuando correspondiere, al amparo de lo dispuesto
– 369 –
Julio Facal
en el numeral 9º) del artículo 85 de la Constitución Vigente

de la República.
C) Participar, en forma preceptiva y con el alcance que disponga
la reglamentación, en los planes y proyectos nacionales
y departamentales de ordenamiento territorial y medio
ambiente en las zonas declaradas turísticas y en las priorita-
rias para el desarrollo turístico, así como en la ejecución de
políticas públicas que, en diversos ámbitos de la actividad
nacional, se vinculen directamente con turistas, prestadores
o recursos turísticos.
D) Celebrar acuerdos y participar de proyectos de promoción
corporativa tanto en el exterior como en el país, en acuerdo
con gobiernos departamentales así como con el sector
privado.
E) Proyectar y realizar eventos tendientes a la difusión nacional,
regional e internacional del país y sus distintos destinos turís-
ticos, así como contratar la publicidad oficial que se estime
conveniente.
F) Organizar y, en su caso, realizar seminarios, congresos, cursos
y demás actividades académicas que entienda necesarias
para el fomento y desarrollo de la actividad.
G) Propiciar la existencia de centros de información turística
tanto en los puntos de ingreso al país como en aquellas otras
localidades que, por sus características, lo justifiquen.
H) Declarar de interés turístico aquellas actividades, eventos y
reuniones que tengan por objetivo la promoción y el fomento
del turismo, incluyendo la facultad de igual declaración
respecto de la cobertura de dicho evento.
I) Propender a la universalización del turismo interno, ya sea
organizando actividades turísticas, facilitando el acceso a las
mismas y a su goce, con el objetivo de consolidar la actividad
como instrumento de inclusión social.
– 370 –
J)
Fomentar la adecuación de la infraestructura existente a
condiciones de accesibilidad que aseguren la efectiva univer-
salización del ejercicio del derecho, así como adoptar las
medidas pertinentes a efectos de que los proyectos de nuevas
infraestructuras contengan previsiones en tal sentido.
K) Mantener y continuar desarrollando el Sistema Nacional de
Turismo Social como exigencia ética nacional que asegure
a los sectores más desfavorecidos, por razones económicas,
sociales o culturales, la participación en el disfrute del
turismo.
L) Propiciar, con la participación del sector privado, la aplica-
ción de tecnologías de la información y la comunicación a
la actividad turística con el objetivo de promover, difundir y
desarrollar la actividad, así como para propender a la elabo-
ración y mantenimiento de un inventario de recursos turís-
ticos.
M) La realización de investigaciones y estudios sobre la oferta y
la demanda turística, los requerimientos necesarios para el
desarrollo de polos de atracción turística, el acceso a nuevos
mercados y, en general, cualquier otra cuestión que sirva de
insumo para el mejor cumplimiento de los objetivos.
N) Facilitar la efectiva participación de los distintos actores de la
actividad en la planificación turística del país.
O) Territorializar la gestión a fin de atender las diversas reali-
dades del país, aprovechando los distintos niveles de descen-
tralización geográfica en departamentos, municipios y
regiones.
P) La obtención, administración y análisis de la información
necesaria para la construcción y mejoramiento de la cuenta
satélite de turismo, pudiendo al efecto requerir la colabora-
ción de cualquier organismo público o entidad privada.
Q) Asesorar al sector público y privado en materia turística.
– 371 –
Julio Facal
R) Crear registros de prestadores de servicios turísticos impo-

niendo, en caso de considerarlo pertinente, la constitución
de garantías de la prestación.
S) Proponer el dictado de la reglamentación necesaria para el
cumplimiento de los cometidos, así como adoptar las reso-
luciones pertinentes fijando las condiciones necesarias y los
requisitos de previo cumplimiento para el desarrollo de las
actividades turísticas, pudiendo, en caso de entenderlo conve-
niente, exigir garantías estableciendo las posibles formas de
su constitución. Tales garantías estarán destinadas única-
mente al pago de sentencias judiciales de condena contra
el operador turístico que la hubiere constituido, pasadas en
autoridad de cosa juzgada, al de las Multas que se le impu-
sieren por el Ministerio de Turismo y Deporte o, en caso de
cese definitivo de actividades, al de las devoluciones que se
dispusieran por el Ministerio, en favor de acreedores de servi-
cios turísticos incumplidos o a incumplirse.
T) Requerir de los prestadores de servicios turísticos, a efectos
estadísticos y registrales, la información que estime necesaria
para un adecuado control de la actividad, así como solicitar
la actualización de los datos aportados, pudiendo fijar plazos
a los prestadores para el cumplimiento de dichos requeri-
mientos.
U) Llevar los registros de prestadores de servicios turísticos.
V) Realizar inspecciones a los prestadores en sus respectivos
establecimientos, así como en ocasión de la efectiva presta-
ción de los servicios, todo ello sin perjuicio del ejercicio de la
potestad sancionatoria que se le asigna por esta ley.
W) Constatar el cumplimiento de las disposiciones legales y
reglamentarias en materia de prestaciones, comercializa-
ción, publicidad, precios y tarifas y cualquier otra referida
al sector de actividad procurando la sistematización de la
normativa turística a efectos de facilitar su conocimiento por
los turistas y demás actores del sector.
– 372 –
X) Adoptar cualquier otra medida necesaria o conveniente para

el logro de los cometidos asignados.
El Ministerio coordinará acciones con organismos públicos
nacionales, departamentales o municipales, así como con las enti-
dades privadas vinculadas al sector de actividad, cuando ello resulte
necesario para el cumplimiento de sus cometidos, así como para la
realización de sus competencias, quedando dichas entidades obli-
gadas a brindar la colaboración requerida.
CAPÍTULO II
DEL REGISTRO DE PRESTADORES
DE SERVICIOS TURÍSTICOS
Artículo 10.- Créase el Registro de Prestadores de Servicios Turís-

ticos que funcionará en la órbita de la unidad ejecutora 003 “Direc-
ción Nacional de Turismo” del Ministerio de Turismo y Deporte.
El mismo se organizará en secciones en las que se inscribirán
aquellos prestadores de servicios según lo disponga la regulación
respectiva, incorporándose al mismo la información obrante en el
actual Registro.
Los requisitos para la inscripción de prestadores, su obligato-
riedad así como los plazos y condiciones de la inscripción inicial y
eventuales reinscripciones, serán objeto de la reglamentación que
se dicte, rigiendo hasta tanto las condiciones vigentes.
Artículo 11.- El Poder Ejecutivo reglamentará los requisitos y
condiciones para la prestación de los servicios en cada una de las
modalidades.
– 373 –
Julio Facal
CAPÍTULO III
DE LOS PRESTADORES TURÍSTICOS, DE SUS OBLIGACIONES,
RESPONSABILIDADES Y DE SU CLASIFICACIÓN
Sección I
De los prestadores turísticos, obligaciones y responsabilidades
Artículo 12.- Sin perjuicio de la definición contenida en el artí-

culo 5º de la presente ley, el Ministerio de Turismo y Deporte pres-
tará especial atención, con el alcance que determine la Adminis-
tración, a las personas físicas o jurídicas que se desempeñen como:
A) Agencias de viajes.
B) Alojamientos turísticos.
C) Arrendadoras de vehículos sin chofer.
D) Intermediarias en negocios inmobiliarios.
E) Transportes turísticos.
F) Guías de turismo.
G) Establecimientos enológicos que brinden servicios turísticos.
H) Establecimientos turísticos en espacios rurales y naturales.
I) Organizadores de eventos y otras actividades relacionadas
con el turismo.
Artículo 13.- Los prestadores de servicios turísticos estarán
sujetos, además de las dispuestas en el artículo 1º de la presente
ley, a las siguientes obligaciones:
A)Proporcionar a los turistas los bienes y servicios en las condi-
ciones convenidas y/o publicitadas, procurando la adecua-
ción de los mismos a los mayores niveles de calidad posibles.
B) Contratar y mantenerse al día con los seguros que requieran
la prestación y servicios que ofrecen, sin perjuicio de los que
específicamente puedan exigirse por la reglamentación que
se dicte.
– 374 –
C) Dar cumplimiento a los requisitos y exigencias que se le

impongan por parte del Poder Ejecutivo o del Ministerio de
Turismo y Deporte, en tiempo y forma.
D) Abstenerse de contratar servicios o productos, tercerizar
actividades o vincularse para la prestación y comercializa-
ción de servicios turísticos, con personas físicas o jurídicas
que desarrollen actividades alcanzadas por la presente ley,
sin cumplir con los requisitos de registración y demás que se
impongan a esa actividad.
E) Organizar instancias de coordinación entre los distintos pres-
tadores, según la actividad o lugar de ubicación de la presta-
ción, con el objetivo de favorecer la complementación de las
ofertas turísticas.
F) Cumplir cabalmente con el deber de información acerca
de los servicios ofrecidos y las condiciones de los mismos,
así como cualquier otro elemento que pueda resultar de su
interés, como ser, sin perjuicio de lo dispuesto por la Ley No.
17.250, de 11 de agosto de 2000, las condiciones generales de
la contratación, términos de rescisión y política de cancela-
ciones.
G) Brindar la mayor colaboración para el logro de los objetivos
turísticos trazados de acuerdo a los lineamientos de la polí-
tica turística.
Artículo 14.- Sin perjuicio de la aplicación de las normas gene-
rales en materia de responsabilidad, se reconocen como criterios
de atribución de responsabilidades específicos de la actividad
turística, los siguientes:
A) El contrato celebrado por el prestador de servicios turísticos
con el turista, determina el elenco de posibles incumpli-
mientos. C
B) Cuando el contrato celebrado entre un prestador y un turista
consista únicamente en la intermediación, entendiendo
por tal la obligación de procurar a un turista, mediante un
– 375 –
Julio Facal
precio, un servicio turístico o un conjunto de ellos de parte

de un prestador de dichos servicios, la responsabilidad del
prestador se limitará al cumplimiento, en tiempo y forma, de
la gestión encomendada debiendo aplicar para el mismo la
debida diligencia de un buen padre de familia..
C)
La comercialización de un servicio turístico único o un
conjunto de varios, hace responsable al vendedor por el
incumplimiento de cualquiera de los servicios ofrecidos, sin
perjuicio de su acción de repetición.
D) El vendedor se eximirá de la responsabilidad referida en el
literal C), si los prestadores de los servicios turísticos contra-
tados tuvieran representación legal en el país y a su vez el
vendedor los hubiera identificado. En este caso, se conside-
rará que se realizó un contrato de intermediación, como lo
estipula el literal B) de este artículo.
E) Constituye obligación del vendedor informar al comprador
de la naturaleza del producto comercializado, y en caso de
registrarse algún incumplimiento, aun en el caso exención
de responsabilidad, deberá prestar todos sus buenos oficios
para defender a la parte perjudicada, usando su experiencia
y conocimientos de la actividad turística.
F) La suscripción del contrato de arrendamiento de vehículos
sin chofer por parte de empresas debidamente habilitadas
y registradas, opera la transferencia de la guarda material
del vehículo arrendado, resultando responsable el guardián
material por los daños causados por el vehículo, de acuerdo
al régimen de responsabilidad general y, la empresa arrenda-
dora por hasta la cobertura que brinde la entidad aseguradora
de la unidad, salvo que la causal de exclusión o limitación de
cobertura proviniera de acción u omisión de la arrendadora,
en cuyo caso no operará liberación alguna a su respecto.
G)
Cuando el prestador de servicios turísticos comercialice
o preste los mismos con la participación o valiéndose de
quienes desarrollen actividades turísticas en forma irregular
– 376 –
-entendiendo por tal, en incumplimiento de las obligaciones

legales y requisitos reglamentarios- resultará responsable
frente al turista por cualquier incumplimiento propio o aun
de ese irregular, sin perjuicio de su derecho de repetición.
H) Los prestadores de servicios turísticos nacionales respon-
derán por los incumplimientos en las prestaciones que se les
contrate a través de empresas no inscriptas que, mediante el
uso de nuevas tecnologías, no hagan posible determinar la
aplicabilidad de la legislación nacional.
Sección II
Clasificación
Artículo 15.- El Ministerio de Turismo y Deporte clasificará,

al momento de la inscripción o reinscripción del prestador en el
Registro Nacional de Prestadores de Servicios Turísticos, la acti-
vidad del mismo lo que determinará su inclusión en una u otra
sección, constituyendo tal decisión, a todos sus efectos, acto admi-
nistrativo.
Asimismo, propenderá a la determinación de un conjunto de
estándares que permitan avanzar hacia la obtención de certifica-
ciones de nivel internacional expedidas por entidades especiali-
zadas, evaluando el cumplimiento de los mismos en el momento
de la registración.
Artículo 16.- El Ministerio de Turismo y Deporte podrá apoyar,
en función de la adecuación a sus objetivos, la participación de
prestadores de servicios turísticos en eventos nacionales e interna-
cionales.
Asimismo facilitará, cuando lo estime pertinente, la obtención
de beneficios e incentivos para aquellos prestadores de servicios
turísticos que se encuentren en situación de cumplimiento de los
requisitos legales y reglamentarios y encaminados a la obtención
de la certificación de la calidad de sus procesos y actividades.
– 377 –
Julio Facal
CAPÍTULO IV
DEL CONSEJO NACIONAL DE TURISMO
Artículo 17.- Créase el Consejo Nacional de Turismo (CONATUR),

con participación de representantes del sector público y privado,
que funcionará en la órbita del Ministerio de Turismo y Deporte, con
el cometido principal de colaborar en la construcción de políticas
de Estado en materia turística y con competencia a nivel consultivo
y de asesoramiento en el mismo ámbito, según los términos y espe-
cificaciones que establecerá la Administración, debiendo preverse,
como mínimo, la realización de una sesión plenaria anual obliga-
toria.
El Consejo designará de su seno una Mesa Ejecutiva suficiente-
mente representativa, presidida por el Presidente del Consejo e inte-
grada por ocho miembros, cuatro representantes de los integrantes
públicos, tres de la entidad más representativa del sector privado y
uno de los trabajadores del sector, que será la encargada de ejecutar
las decisiones del plenario y adoptar medidas de urgencia, entre
otras atribuciones que le confiera la reglamentación.
Artículo 18.- El Consejo Nacional de Turismo se integrará por
miembros honorarios, siendo presidido por el Ministro de Turismo
y Deporte o, en su defecto, por el Subsecretario del Ministerio.
Estará, además, integrado por delegados, titulares y alternos -uno
en cada caso- cuya convocatoria, atribuciones, duración en el cargo
y forma de elección serán determinadas por la reglamentación,
quienes actuarán en representación de:
A) El Gobierno Nacional.
B) Los organismos descentralizados que indicará la reglamen-
tación.
C) El Congreso de Intendentes.
D) La Comisión de Turismo de la Cámara de Representantes.
E) Las Direcciones de Turismo de los Gobiernos Departamen-
tales o las que hagan sus veces.
– 378 –
F) Organizaciones empresariales del sector y organizaciones de

prensa especializada.
G) Organizaciones representativas de los trabajadores (Plenario
Intersindical de Trabajadores-Convención Nacional de
Trabajadores).
H) Entidades representativas de todos los niveles de la ense-
ñanza pública y privada.
Asimismo, el Consejo podrá invitar a integrarse al mismo a
técnicos, empresarios y personalidades que por su actividad en el
sector turístico sean considerados referentes representativos del
mismo.
CAPÍTULO V
DEL TURISTA Y DE SU PROTECCIÓN
Sección I
Defensa del turista
Artículo 19.- Créanse los Centros de Conciliación Turística, con

competencia nacional, que funcionarán bajo la órbita del Minis-
terio de Turismo y Deporte, y que tendrán como cometido tentar
la conciliación entre las partes en aquellos reclamos, quejas y plan-
teos entre turistas y prestadores de servicios o, excepcionalmente,
entre prestadores, como requisito de admisibilidad previa de las
demandas ante órganos jurisdiccionales.
Dichos Centros funcionarán en la forma y condiciones que
establezca la reglamentación que se dicte, a los efectos de garan-
tizar la rápida y efectiva satisfacción de los derechos e intereses en
disputa, considerando especialmente en determinadas zonas, que
se definirán como estratégicas, su funcionamiento en horarios que
atiendan las necesidades de los turistas.
Los operadores citados podrán, a su vez, hacer citar -para la
misma audiencia a la que fueran citados- a otros prestadores de
servicios que entiendan o identifiquen como responsables o inte-
resados en el asunto y un eventual posterior litigio.
– 379 –
Julio Facal
TÍTULO III
DE LAS DISTINTAS MODALIDADES DEL TURISMO Y DE LAS
ZONAS TURÍSTICAS RELEVANTES
CAPÍTULO I
DEL TURISMO RECEPTIVO Y EMISIVO
Artículo 20.- Se entiende por turismo receptivo, el realizado

por los visitantes que teniendo residencia habitual en el extranjero
ingresan a realizar actividades turísticas al país.
Artículo 21.- Se entiende por turismo emisivo a la actividad
turística que realizan los residentes del país fuera del mismo.
CAPÍTULO II
DEL TURISMO INTERNO E INTERNACIONAL
Artículo 22.- Se entiende por turismo interno, la actividad turís-

tica realizada por los residentes dentro del país en el que tienen
residencia habitual.
Artículo 23.- Se entiende por turismo internacional la suma del
turismo receptivo y emisivo, lo que conforma el flujo turístico que
atraviesa las fronteras nacionales.
CAPÍTULO III
DEL TURISMO SOCIAL
Artículo 24.- A los efectos de la presente ley, se denomina turismo

social a aquel que supone otorgar facilidades para que las personas
de recursos limitados, jóvenes, personas con discapacidad, adultos
mayores, niños, trabajadores y otros colectivos que se establezcan
en la reglamentación, que viajen con fines recreativos, deportivos y
culturales en condiciones adecuadas.
El Ministerio de Turismo y Deporte propondrá la creación y
reglamentación del Sistema Nacional de Turismo Social, el cual
comprenderá instrumentos y medios para cumplir con estos fines.
– 380 –
CAPÍTULO IV
DE LAS PRÁCTICAS ESPECIALIZADAS DEL TURISMO
Artículo 25.- Se entiende por turismo especializado a la actividad

turística caracterizada por una motivación particular relacionada a
una temática determinada, que requiere del visitante herramientas
físicas, cognitivas, espirituales y materiales para su disfrute.
El Ministerio de Turismo y Deporte podrá establecer las catego-
rías de turismo especializado que estime convenientes.
TÍTULO IV
DE LAS FORMAS DE FINANCIAR EL TURISMO NACIONAL
CAPÍTULO I
DEL FONDO DE FOMENTO DEL TURISMO
Artículo 26.- El Fondo denominado Fomento del Turismo, será

administrado directamente por el Ministerio de Turismo y Deporte,
el que estará afectado a la realización de planes de propaganda y
publicidad ya sea a nivel nacional o internacional; a la administra-
ción, creación, investigación, equipamiento, mejoramiento y apro-
vechamiento de los recursos en toda clase de obras de infraestruc-
tura turística proyectados o a proyectarse; a refacciones y mante-
nimiento de las existentes; a promoción y control de los servi-
cios turísticos de la República; al desarrollo de infraestructuras y
emprendimientos turísticos; a actividades de capacitación y a la
formulación y realización de planes, proyectos y programas que
tiendan a cumplir con los fines de la presente ley, con exclusión de
retribuciones personales. .
Artículo 27.- Asimismo, se autoriza al Ministerio de Turismo y
Deporte a generar fondos cofinanciados con particulares, en una
proporción de hasta 70% (setenta por ciento) de aporte público
para proyectos de distinta naturaleza o actividades concretas que
se aprueben, siendo el Ministerio el encargado de aplicar el 100%
(cien por ciento) de los fondos en la forma prevista en los proyectos
aprobados.
– 381 –
Julio Facal
Los aportes privados no adquirirán, en ningún caso, la condi-

ción de fondos públicos.
Para la ejecución de los proyectos aprobados se podrá designar,
de la Mesa Ejecutiva del Consejo Nacional de Turismo, un equipo
que evalúe y realice el seguimiento de los fondos de origen público
y privado, destinados al efecto.
TÍTULO V
DE LA FISCALIZACIÓN Y DEL PROCEDIMIENTO
CAPÍTULO I
DE LA FISCALIZACIÓN
Artículo 28.- El Ministerio de Turismo y Deporte instrumentará

la forma en que llevará a cabo los procesos de fiscalización de la
actividad de los prestadores, entendiendo por tal, la verificación y
el control del cumplimiento por parte de los mismos de las obli-
gaciones impuestas por la normativa vigente, así como por los
contratos celebrados con los turistas, ya sea de oficio o a raíz de
denuncia de parte.
Sin perjuicio de la potestad sancionatoria que se regula por los
artículos siguientes, el objetivo principal de la fiscalización será el
de lograr el cumplimiento de las obligaciones de los prestadores
mediante el asesoramiento y la información tendiente a reencauzar
la actividad de los mismos.
CAPÍTULO II
DEL PROCEDIMIENTO
Artículo 29.- El funcionario inspector que realice un procedi-

miento, labrará acta circunstanciada del mismo con la inclusión de
los datos completos del prestador y, en caso de haberse constatado
una presunta infracción, incluirá la descripción circunstanciada
de la infracción, el nombre y domicilio de testigos si los hubieren
así como los descargos y manifestaciones que quisiere asentar el
presunto infractor firmante del acta.
– 382 –
El acta será firmada por el funcionario y el involucrado, salvo

que este no pueda o no quiera firmar, dejándose constancia de tal
circunstancia en el acta. En ese acto se le conferirá vista al involu-
crado de las actuaciones, quedando el expediente disponible para
su acceso y control en la oficina desde la fecha que se indique en el
acta y por el término de diez días hábiles.
Artículo 30.- Conferida vista del contenido del acta, ya sea en el
momento de la firma de la misma o posteriormente en la oficina,
el presunto infractor dispondrá de un plazo de diez días hábiles
a contar desde el día siguiente, para formular sus descargos sin
perjuicio de los que hubiere alegado en el acta de comprobación.
Artículo 31.- Vencido el término a que se refiere el artículo 30 de
la presente ley, y previos los trámites y asesoramientos que puedan
corresponder, el Ministerio de Turismo y Deporte dictará resolu-
ción la que será notificada en el domicilio constituido -físico o elec-
trónico según corresponda- del prestador o, en su caso, en el que se
realizó la actuación inspectiva o el denunciado por el mismo en esa
oportunidad.
La resolución será comunicada a los organismos públicos
de contralor que puedan tener interés en el conocimiento de los
hechos constatados.
Artículo 32.- La interposición de recursos administrativos tendrá
efecto suspensivo, salvo que por resolución fundada se levante
dicho efecto.
Artículo 33.- El testimonio de la resolución administrativa firme
que imponga pena de multa tendrá el carácter de título ejecutivo.
Artículo 34.- Los funcionarios del Ministerio de Turismo y
Deporte podrán solicitar el auxilio de la fuerza pública para posibi-
litar el cumplimiento de su cometido, ya sea para la realización de
inspecciones como efectiva aplicación de sanciones..
Artículo 35.- Las notificaciones que en el curso de la sustancia-
ción de procedimientos administrativos de cualquier naturaleza
deban realizarse a cualquier operador turístico registrado, se repu-
– 383 –
Julio Facal
tarán efectuadas dentro del tercer día de remitido el correo elec-

trónico correspondiente a la casilla de correo denunciada como
propia por parte del operador en el momento de su inscripción,
reinscripción o actualización de datos.
Artículo 36.- Sin perjuicio de las disposiciones de procedimiento
contenidas en el presente Capítulo, el Ministerio de Turismo y
Deporte irá incorporando las herramientas tecnológicas necesarias
para encauzarlos, de acuerdo a las formas y condiciones estable-
cidas en el marco del desarrollo del gobierno electrónico.
CAPÍTULO III
DE LAS SANCIONES
Artículo 37.- Las infracciones a las disposiciones de la presente

ley, así como a las reglamentaciones que al amparo de la misma se
dicten, serán sancionadas anotándose en el legajo del prestador, de
la siguiente forma:
A) Advertencia simple.
B) Amonestación.
C) Multa de hasta un máximo de 50.000 UI (cincuenta mil
unidades indexadas). En los casos de reincidencia de la
conducta infractora, se podrá aumentar este máximo hasta
el doble.
D) Clausura del establecimiento, sus sucursales y dependencias
o del servicio turístico de que se trate.
E) Prohibición absoluta de desarrollar actividades similares o
vinculadas al turismo por un lapso que no supere el máximo
de cinco años.
Las sanciones previstas en los literales D) y E) del inciso primero
del presente artículo solo podrán ser aplicadas por resolución judi-
cial, dictada conforme a las siguientes reglas:
A) Serán competentes, en los casos de clausura, los Juzgados
Letrados de lo Contencioso Administrativo en Montevideo y
– 384 –
los Juzgados Letrados de Primera Instancia con competencia

en materia civil en el interior.
B) La clausura del establecimiento podrá ser solicitada por el
Ministerio de Turismo y Deporte cuando se hubiere intimado
con plazo de diez días la inscripción registral de prestadores
irregulares, sin que procediere a la misma o cuando se detec-
tare en la actividad de un prestador la realización de acciones
u operaciones que pudieren en forma cierta afectar los dere-
chos de los turistas, la solidez del mercado o el prestigio del
país como destino.
El Ministerio de Turismo y Deporte podrá resolver funda-
damente la clausura preventiva de un establecimiento turístico
cuando, verificado alguno de los supuestos referidos ut supra, la
continuidad de la práctica haga incrementar innecesariamente
o profundizar los daños, debiendo dar cuenta al Juez competente
dentro de las setenta y dos horas siguientes, el que dispondrá el
mantenimiento cautelar de dicha medida o su levantamiento, aten-
diendo a las circunstancias del caso, en un plazo no mayor a cinco
días hábiles.
C) La inhabilitación especial para desarrollar actividades simi-
lares o vinculadas al turismo, deberá ser dispuesta por el Juez
competente en todos los casos en que exista condena por
conductas descriptas en el artículo 347 del Código Penal que
sean imputadas a personas, en ocasión del desarrollo de acti-
vidades reguladas por esta ley.
Idéntica pena será aplicable a quienes, en conocimiento de la
existencia de esa inhabilitación, faciliten la vinculación de los inha-
bilitados con las actividades que les han sido prohibidas.
El Ministerio de Turismo y Deporte podrá disponer la publi-
cación de los datos identificatorios de los sancionados por estas
conductas, por los medios que entienda convenientes, para garan-
tizar el conocimiento de los consumidores y operadores de la exis-
tencia de las clausuras o prohibiciones dispuestas judicialmente.
– 385 –
Julio Facal
Artículo 38.- Las sanciones enumeradas en el artículo 37 de la

presente ley podrán aplicarse en forma alternativa o acumulativa,
tanto a las personas jurídicas como a las personas físicas que las inte-
gren o gestionen, debiendo guardar una razonable proporcionalidad
con la conducta del infractor, las consecuencias de la misma para los
turistas y el sector de actividad y su calidad de primario o reincidente.
La Administración podrá ordenar la publicación de la resolución
definitiva que impone la sanción, pudiendo reclamar del infractor
el reembolso de los gastos que dicha publicación suponga.
Artículo 39.- La sanción será determinada por la Administración
teniendo en consideración la importancia del incumplimiento y los
antecedentes del infractor o sus titulares y gestores..
La desobediencia a las sanciones de clausura o prohibición será
considerada como desacato, ameritando la denuncia penal corres-
pondiente..
TÍTULO VI
DE LAS OTRAS DISPOSICIONES DE LA LEY
CAPÍTULO I
DE LAS DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 40.- Las disposiciones de la presente ley son de orden

público.
CAPÍTULO II
DE LAS DEROGACIONES
Artículo 41.- Deróganse todas las disposiciones que se opongan

a la presente ley, así como, en forma expresa, las siguientes: Artí-
culo 61 de la Ley No. 14.057, de 3 de febrero de 1972; Artículo 305 de
la Ley No. 14.106, de 14 de marzo de 1973; Artículos 56 y 57 de la Ley
No. 16.002, de 25 de noviembre de 1988, y Artículo 217 de la Ley No.
16.226, de 29 de octubre de 1991.
Sala de Sesiones de la Cámara de Senadores, en Montevideo, a
19 de agosto de 2014.
– 386 –
Ley Nº 17.250 de 11/08/2000

Relaciones de Consumo
CAPÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES Y CONCEPTOS
Artículo 1º.- La presente ley es de orden público y tiene por

objeto regular las relaciones de consumo, incluidas las situaciones
contempladas en el inciso segundo del Artículo 4º.
En todo lo no previsto, en la presente ley, será de aplicación lo
dispuesto en el Código Civil.
Artículo 2º.- Consumidor es toda persona física o jurídica que
adquiere o utiliza productos o servicios como destinatario final en
una relación de consumo o en función de ella.
No se considera consumidor o usuario a aquel que, sin consti-
tuirse en destinatario final, adquiere, almacena, utiliza o consume
productos o servicios con el fin de integrarlos en procesos de
producción, transformación o comercialización.
Artículo 3º.- Proveedor es toda persona física o jurídica, nacional
o extranjera, privada o pública, y en este último caso estatal o
no estatal, que desarrolle de manera profesional actividades de
producción, creación, construcción, transformación, montaje,
importación, distribución y comercialización de productos o servi-
cios en una relación de consumo.
Artículo 4º.- Relación de consumo es el vínculo que se esta-
blece entre el proveedor que, a título oneroso, provee un producto
o presta un servicio y quien lo adquiere o utiliza como destinatario
final. La provisión de productos y la prestación de servicios que se
efectúan a título gratuito, cuando ellas se realizan en función de
una eventual relación de consumo, se equiparan a las relaciones de
consumo.
Artículo 5º.- Producto es cualquier bien corporal o incorporal,
mueble o inmueble. Servicio es cualquier actividad remunerada,
– 387 –
Julio Facal
suministrada en el mercado de consumo, con excepción de las que

resultan de las relaciones laborales.
CAPÍTULO II
DERECHOS BÁSICOS DEL CONSUMIDOR
Artículo 6º.- Son derechos básicos de consumidores:

A) La protección de la vida, la salud y la seguridad contra los
riesgos causados por las prácticas en el suministro de
productos y servicios considerados peligrosos o nocivos.
B) La educación y divulgación sobre el consumo adecuado de
los productos y servicios, la libertad de elegir y el tratamiento
igualitario cuando contrate.
C) La información suficiente, clara, veraz, en idioma español sin
perjuicio que puedan emplearse además otros idiomas.
D) La protección contra la publicidad engañosa, los métodos
coercitivos o desleales en el suministro de productos y servi-
cios y las cláusulas abusivas en los contratos de adhesión,
cada uno de ellos dentro de los términos dispuestos en la
presente ley.
E) La asociación en organizaciones cuyo objeto específico sea la
defensa del consumidor y ser representado por ellas.
F) La efectiva prevención y resarcimiento de los daños patrimo-
niales y extra patrimoniales.
G) El acceso a organismos judiciales y administrativos para la
prevención y resarcimiento de daños mediante procedi-
mientos ágiles y eficaces, en los términos previstos en los
capítulos respectivos de la presente ley.
CAPÍTULO III
PROTECCIÓN DE LA SALUD Y LA SEGURIDAD
Artículo 7º.- Todos los productos y servicios cuya utilización

pueda suponer un riesgo de aquellos considerados normales y
– 388 –
previsibles por su naturaleza, utilización o finalidad, para la salud

o seguridad de los consumidores o usuarios, deberán comerciali-
zarse observando las normas o las formas establecidas o razona-
bles.
Artículo 8º.- Los proveedores de productos y servicios peli-
grosos o nocivos para la salud o seguridad deberán informar en
forma clara y visible sobre su peligrosidad o nocividad, sin perjuicio
de otras medidas que puedan tomarse en cada caso concreto.
Artículo 9º.- La autoridad administrativa competente podrá
prohibir la colocación de productos en el mercado, excepcional-
mente y en forma fundada, cuando éstos presenten un grave riesgo
para la salud o seguridad del consumidor por su alto grado de noci-
vidad o peligrosidad.
Artículo 10.- Tratándose de productos industriales, el fabricante
deberá proporcionar la información a que refieren los artículos
precedentes, y ésta deberá acompañar siempre al producto, incluso
en su comercialización final.
Artículo 11.- Los proveedores de productos y servicios que,
posteriormente a la introducción de los mismos en el mercado,
tomen conocimiento de su nocividad o peligrosidad, deberán
comunicar inmediatamente tal circunstancia a las autoridades
competentes y a los consumidores. En este último caso, la comuni-
cación se cumplirá mediante anuncios publicitarios.
CAPÍTULO IV
DE LA OFERTA EN GENERAL
Artículo 12.- La oferta dirigida a consumidores determinados

o indeterminados, transmitida por cualquier medio de comunica-
ción y que contenga información suficientemente precisa con rela-
ción a los productos o servicios ofrecidos, vincula a quien la emite
y a aquel que la utiliza de manera expresa por el tiempo que se
realice. Este plazo se extenderá en los siguientes casos:
1) Cuando dicha oferta se difunda únicamente en día inhábil,
en cuyo caso la misma vincula a los sujetos referidos en esta
– 389 –
Julio Facal
cláusula hasta el primer día hábil posterior al de su realiza-

ción.
2) Cuando el oferente establezca un plazo mayor.
En todos los casos, la oferta podrá especificar sus modalidades,
condiciones o limitaciones.
Durante el plazo de vigencia de la oferta, incluso si éste es más
extenso que el previsto en la presente ley, la oferta será revocable.
La revocación será eficaz una vez que haya sido difundida por
medios similares a los empleados para hacerla conocer, y siempre
que esto ocurra antes que la aceptación haya llegado al oferente. En
los casos en los que el oferente asuma el compromiso de no revocar
la oferta, la misma no será revocable.
La aceptación de la oferta debe ser tempestiva. La aceptación
tardía es ineficaz, salvo la facultad del proponente de otorgarle
eficacia.
Artículo 13.- Toda información referente a una relación de
consumo deberá expresarse en idioma español sin perjuicio que
además puedan usarse otros idiomas.
Cuando en la oferta se dieran dos o más informaciones contra-
dictorias, prevalecerá la más favorable al consumidor..
Artículo 14.- Toda información, aun la proporcionada en avisos
publicitarios, difundida por cualquier forma o medio de comunica-
ción, obliga al oferente que ordenó su difusión y a todo aquel que la
utilice, e integra el contrato que se celebre con el consumidor.
Artículo 15.- El proveedor deberá informar, en todas las ofertas,
y previamente a la formalización del contrato respectivo:
A) El precio, incluidos los impuestos.
B) En las ofertas de crédito o de financiación de productos o
servicios, el precio de contado efectivo según corresponda, el
monto del crédito otorgado o el total financiado en su caso,
y la cantidad de pagos y su periodicidad. Las empresas de
intermediación financiera, administradoras de créditos o
– 390 –
similares, también deberán informar la tasa de interés efec-

tiva anual.
C) Las formas de actualización de la prestación, los intereses y
todo otro adicional por mora, los gastos extras adicionales, si
los hubiere, y el lugar de pago.
El precio difundido en los mensajes publicitarios deberá indi-
carse según lo establecido en el presente artículo. La información
consignada se brindará conforme a lo que establezca la reglamen-
tación.
Artículo 16.- La oferta de productos o servicios que se realice
fuera del local empresarial, por medio postal, telefónico, televisivo,
informático o similar da derecho al consumidor que la aceptó a
rescindir o resolver, “ipso-jure” el contrato. El consumidor podrá
ejercer tal derecho dentro de los cinco días hábiles contados desde
la formalización del contrato o de la entrega del producto, a su sola
opción, sin responsabilidad alguna de su parte. La opción por la
rescisión o resolución deberá ser comunicada al proveedor por
cualquier medio fehaciente.
Cuando la oferta de servicios se realice en locales acondicio-
nados con la finalidad de ofertar, el consumidor podrá rescindir o
resolver el contrato en los términos dispuestos en el inciso primero
del presente artículo.
Si el consumidor ejerciere el derecho a resolver o rescindir el
contrato deberá proceder a la devolución del producto al proveedor,
sin uso, en el mismo estado en que fue recibido, salvo lo concer-
niente a la comprobación del mismo. Por su parte, el proveedor
deberá restituir inmediatamente al consumidor todo lo que éste
hubiere pagado. La demora en la restitución de los importes
pagados por el consumidor, dará lugar a que éste exija la actualiza-
ción de las sumas a restituir. Cada parte deberá hacerse cargo de los
costos de la restitución de la prestación recibida.
En los casos en los que el consumidor rescinda o resuelva el
contrato de conformidad a las previsiones precedentes, quedarán
sin efecto las formas de pago diferido de las prestaciones emer-
– 391 –
Julio Facal
gentes de dicho contrato que éste hubiera instrumentado a través

de tarjetas de crédito o similares. Bastará a tal efecto que el consu-
midor comunique a las emisoras de las referidas tarjetas su ejer-
cicio de la opción de resolución o rescisión del contrato.
En el caso de servicios parcialmente prestados, el consu-
midor pagará solamente aquella parte que haya sido ejecutada y
si el servicio fue pagado anticipadamente, el proveedor devolverá
inmediatamente el monto correspondiente a la parte no ejecutada.
La demora en la restitución de los importes pagados por el consu-
midor, dará lugar a que éste exija la actualización de las sumas a
restituir. Se aplicará en lo pertinente lo dispuesto en el párrafo final
del inciso anterior del presente artículo.
En todos los casos el proveedor deberá informar el domicilio
de su establecimiento o el suyo propio siendo insuficiente indicar
solamente el casillero postal o similar.
El proveedor deberá informar por escrito al consumidor en el
documento contractual, de manera clara, comprensible y precisa,
el derecho de rescindir o resolver el contrato consagrado en el
presente artículo.
Si el proveedor no hubiera cumplido con el deber de infor-
mación y documentación antes referido, el consumidor podrá
ejercer el derecho de rescisión o resolución en cualquier momento,
cumpliendo con las condiciones que establece el inciso tercero del
presente artículo.
NOTA: La redacción de los incisos 8º y 9º de este Artículo ha sido dada por el Artículo
248 de la Ley No. 19.355, de fecha 19/12/2015.
CAPÍTULO V
DE LA OFERTA DE LOS PRODUCTOS
Artículo 17.- La oferta de productos debe brindar información

clara y fácilmente legible sobre sus características, naturaleza,
cantidad, calidad - en los términos y oportunidades que corres-
pondan -, composición, garantía, origen del producto, el precio de
acuerdo a lo establecido en el artículo 15, los datos necesarios para
la correcta conservación y utilización del producto y, según corres-
– 392 –
ponda, el plazo de validez y los riesgos que presente para la salud

y seguridad de los consumidores. La información consignada en
este artículo se brindará conforme lo establezca la reglamentación
respectiva. En lo que respecta al etiquetado- rotulado de productos,
así como en relación a la necesidad de acompañar manuales de los
productos y el contenido de éstos, se estará a lo que disponga la
reglamentación.
Artículo 18.- Los fabricantes e importadores deberán asegurar la
oferta de componentes y repuestos mientras subsista la fabricación
o importación del producto.
Cesada la fabricación o importación del producto, la oferta de
componentes y repuestos deberá ser mantenida por el período que
disponga expresamente la reglamentación.
El proveedor obligado por la garantía deberá disponer, durante
su vigencia, de componentes y repuestos.
NOTA: Las redacciones de los Incisos Segundo y Tercero han sido dadas por el Artí-
culo 143 de la Ley No. 19.149 de 24 de octubre de 2013.
Artículo 19.- La oferta de productos defectuosos, usados o

reconstituidos deberá indicar tal circunstancia en forma clara y
visible.
CAPÍTULO VI
DE LA OFERTA DE SERVICIOS
Artículo 20.- En la oferta de servicios el proveedor deberá

informar los rubros que se indican en el presente artículo, salvo que
por la naturaleza del servicio no corresponda la referencia a alguno
de ellos. La información deberá ser clara y veraz y, cuando se brinde
por escrito, será proporcionada con caracteres fácilmente legibles.
A) Nombre y domicilio del proveedor del servicio.
B) La descripción del servicio a prestar.
C) Una descripción de los materiales, implementos, tecnología
a emplear y el plazo o plazos del cumplimiento de la presta-
ción.
– 393 –
Julio Facal
D) El precio, incluidos los impuestos, su composición cuando

corresponda, y la forma de pago.
Será aplicable en lo pertinente lo dispuesto en el Artículo 15 de
la presente ley.
E) Los riesgos que el servicio pueda ocasionar para la salud o
seguridad, cuando se diera esta circunstancia.
F) El alcance y duración de la garantía, cuando ésta se otorgue.
G)Solamente podrá informarse la calidad de conformidad a lo
previsto en el Artículo 17 de la presente ley.
La reglamentación podrá prever situaciones en que, junto con
la oferta deba brindarse un presupuesto al consumidor, estable-
ciendo su contenido y eficacia..
Artículo 21.- La oferta de servicios financieros deberá contener
las especificaciones que, según los servicios que se trate, pueda
disponer la reglamentación, sin perjuicio de lo dispuesto en el Artí-
culo 20 precedente.
CAPÍTULO VII
PRÁCTICAS ABUSIVAS EN LA OFERTA
Artículo 22.- Son consideradas prácticas abusivas, entre otras:

A) Negar la provisión de productos o servicios al consumidor,
mientras exista disponibilidad de lo ofrecido según los usos
y costumbres y la posibilidad de cumplir el servicio, excepto
cuando se haya limitado la oferta y lo haya informado previa-
mente al consumidor, sin perjuicio de la revocación que
deberá ser difundida por los mismos medios empleados para
hacerla conocer.
B) Hacer circular información que desprestigie al consumidor, a
causa de las acciones realizadas por éste, en ejercicio de sus
derechos.
– 394 –
C) Fijar el plazo, o los plazos para el cumplimiento de las obli-

gaciones de manera manifiestamente desproporcionada en
perjuicio del consumidor.
D)
Enviar o entregar al consumidor, cualquier producto o
proveer cualquier servicio, que no haya sido previamente
solicitado. Los servicios prestados o los productos remitidos
o entregados al consumidor, en esta hipótesis, no conllevan
obligación de pago ni de devolución, equiparándose por lo
tanto a las muestras gratis. Se aplicará en lo que corresponda,
lo dispuesto en el inciso tercero del Artículo 16 de la presente
ley.
E) Hacer aparecer al consumidor como proponente de la adqui-
sición de bienes o servicios, cuando ello no corresponda.
F) Condicionar el suministro de productos o servicios al sumi-
nistro de otro producto o servicio, así como a límites cuanti-
tativos, sin justa causa.
NOTA: La redacción del Literal F) ha sido dada por el Artículo 144 de la Ley No. 19.149
de 24 de octubre de 2013.
CAPÍTULO VIII
GARANTÍA CONTRACTUAL DE PRODUCTOS Y SERVICIOS
Artículo 23.- El proveedor de productos y servicios que ofrece

garantía, deberá ofrecerla por escrito, estandarizada cuando sea
para productos idénticos. Ella deberá ser fácilmente comprensible
y legible, y deberá informar al consumidor sobre el alcance de sus
aspectos más significativos.
Deberá contener como mínimo la siguiente información:
A) Identificación de quien ofrece la garantía.
B) Identificación del fabricante o importador del producto o del
proveedor del servicio.
C) Identificación precisa del producto o servicio, con sus especi-
ficaciones técnicas básicas.
– 395 –
Julio Facal
D) Condiciones de validez de la garantía, su plazo y cobertura,

especificando las partes del producto o servicio cubiertas
por la misma.
E) Domicilio y teléfono de aquellos que están obligados contrac-
tualmente a prestarla.
F) Condiciones de reparación del producto o servicio con espe-
cificación del lugar donde se efectivizará la garantía.
G) Costos a cargo del consumidor, si los hubiere.
H) Lugar y fecha de entrega del producto o de la finalización de
la prestación del servicio al consumidor.
El certificado de garantía debe ser completado por el proveedor
y entregado junto con el producto o al finalizar la prestación del
servicio..
Si el certificado es entregado por el comerciante y se identificó
en el mismo al fabricante o importador que ofrece la garantía son
estos últimos quienes resultan obligados por el contrato accesorio
de garantía.
Constancia de reparación. Cuando el producto hubiese sido
reparado bajo los términos de una garantía contractual, el garante
estará obligado a entregar al consumidor una constancia de repara-
ción en donde se indique: la naturaleza de la reparación, las piezas
reemplazadas o reparadas, la fecha en que el consumidor le hizo
entrega del producto y la fecha de devolución del mismo al consu-
midor.
Prolongación del plazo de garantía. El tiempo durante el cual
el consumidor está privado del uso del producto en garantía, por
cualquier causa relacionada con su reparación, debe computarse
como prolongación del plazo de garantía contractual.
NOTA: La redacción de los incisos 5º y 6º de este Artículo ha sido dada por el Artículo
249 de la Ley No. 19.355, de fecha 19/12/2015.
– 396 –
CAPÍTULO IX
PUBLICIDAD
Artículo 24.- Toda publicidad debe ser transmitida y divulgada

de forma tal que el consumidor la identifique como tal.
Queda prohibida cualquier publicidad engañosa.
Se entenderá por publicidad engañosa cualquier modalidad
de información o comunicación contenida en mensajes publicita-
rios que sea entera o parcialmente falsa, o de cualquier otro modo,
incluso por omisión de datos esenciales, sea capaz de inducir a
error al consumidor respecto a la naturaleza, cantidad, origen,
precio, respecto de los productos y servicios.
Artículo 25.- La publicidad comparativa será permitida siempre
que se base en la objetividad de la comparación y no se funde en
datos subjetivos, de carácter psicológico o emocional; y que la
comparación sea pasible de comprobación.
Artículo 26.- La carga de la prueba de la veracidad y exactitud
material de los datos de hecho contenidos en la información o
comunicación publicitaria, corresponde al anunciante.
Artículo 27.- La reglamentación podrá establecer un plazo
durante el cual el proveedor de productos y servicios debe mantener
en su poder, para la información de los legítimos interesados, los
datos fácticos, técnicos y científicos que den sustento al mensaje
publicitario.
CAPÍTULO X
CONTRATO DE ADHESIÓN
Artículo 28.- Contrato de adhesión es aquél cuyas cláusulas o

condiciones han sido establecidas unilateralmente por el proveedor
de productos o servicios sin que el consumidor haya podido discutir,
negociar o modificar sustancialmente su contenido.
– 397 –
Julio Facal
En los contratos escritos, la inclusión de cláusulas adicionales

a las preestablecidas no cambia por sí misma la naturaleza del
contrato de adhesión.
Artículo 29.- Los contratos de adhesión será redactados en
idioma español, en términos claros y con caracteres fácilmente
legibles, de modo tal que faciliten la comprensión del consumidor.
CAPÍTULO XI
CLÁUSULAS ABUSIVAS EN LOS CONTRATOS DE ADHESIÓN
Artículo 30.- Es abusiva por su contenido o por su forma toda

cláusula que determine claros e injustificados desequilibrios entre
los derechos y obligaciones de los contratantes en perjuicio de los
consumidores, así como toda aquella que viole la obligación de
actuar de buena fe. La apreciación del carácter abusivo de las cláu-
sulas no referirá al producto o servicio ni al precio o contrapres-
tación del contrato, siempre que dichas cláusulas se redacten de
manera clara y comprensible.
Artículo 31.- Son consideradas cláusulas abusivas sin perjuicio
de otras, las siguientes:
A) Las cláusulas que exoneren o limiten la responsabilidad del
proveedor por vicios de cualquier naturaleza de los productos
o servicios, salvo que una norma de derecho lo habilite o por
cualquier otra causa justificada.
B) Las cláusulas que impliquen renuncia de los derechos del
consumidor.
C) Las cláusulas que autoricen al proveedor a modificar los
términos del contrato.
D) La cláusula resolutoria pactada exclusivamente en favor del
proveedor.
La inclusión de la misma deja a salvo la opción por el cumpli-
miento del contrato.
– 398 –
E) Las cláusulas que contengan cualquier precepto que imponga

la carga de la prueba en perjuicio del consumidor cuando
legalmente no corresponda.
F) Las cláusulas que impongan representantes al consumidor.
G) Las cláusulas que impliquen renuncia del consumidor al
derecho a ser resarcido o reembolsado de cualquier eroga-
ción que sea legalmente de cargo del proveedor.
H) Las cláusulas que establezcan que el silencio del consumidor
se tendrá por aceptación de cualquier modificación, restric-
ción o ampliación de lo pactado en el contrato. La inclusión
de cláusulas abusivas da derecho al consumidor a exigir
la nulidad de las mismas y en tal caso el Juez integrará el
contrato. Si, hecho esto, el Juez apreciara que con el conte-
nido integrado del contrato éste carecería de causa, podrá
declarar la nulidad del mismo.
I) Las cláusulas que establezcan la renovación automática del
contrato sin que habilite al consumidor desvincularse del
mismo sin responsabilidad.
El consumidor podrá, dentro de los sesenta días corridos
contados desde la fecha en que se produjo la renovación auto-
mática, rescindir o resolver el contrato, debiendo comunicarlo al
proveedor con un preaviso de quince días corridos.
NOTA: La redacción del Literal I) ha sido dada por el Artículo 145 de la Ley No. 19.149
de 24 de octubre de 2013.
CAPÍTULO XII
INCUMPLIMIENTO
Artículo 32.- La violación por parte del proveedor de la obliga-

ción de actuar de buena fe o la transgresión del deber de informar
en la etapa precontractual, de perfeccionamiento o de ejecución
del contrato, da derecho al consumidor a optar por la reparación, la
resolución o el cumplimiento del contrato, en todos los casos más
los daños y perjuicios que correspondan.
– 399 –
Julio Facal
Artículo 33.- El incumplimiento del proveedor, de cualquier

obligación a su cargo, salvo que mediare causa extraña no impu-
table, faculta al consumidor, a su libre elección, a:
A) Exigir el cumplimiento forzado de la obligación siempre que
ello fuera posible.
B) Aceptar otro producto o servicio o la reparación por equiva-
lente.
C) Resolver el contrato con derecho a la restitución de lo pagado,
monetariamente actualizado o rescindir el mismo, según
corresponda. En cualquiera de las opciones el consumidor
tendrá derecho al resarcimiento de los daños y perjuicios
compensatorios o moratorios, según corresponda.
CAPÍTULO XIII
RESPONSABILIDAD POR DAÑOS
Artículo 34.- Si el vicio o riesgo de la cosa o de la prestación

del servicio resulta un daño al consumidor, será responsable el
proveedor de conformidad con el régimen dispuesto en el Código
Civil.
El comerciante o distribuidor sólo responderá cuando el impor-
tador y fabricante no pudieran ser identificados. De la misma forma
serán responsables si el daño se produce como consecuencia de
una inadecuada conservación del producto o cuando altere sus
condiciones originales..
Artículo 35.- La responsabilidad de los profesionales libe-
rales será objetiva o subjetiva según la naturaleza de la prestación
asumida.
Artículo 36.- El proveedor no responde sino de los daños y
perjuicios que sean consecuencia inmediata y directa del hecho
ilícito e incluyen el daño patrimonial y extrapatrimonial.
– 400 –
CAPÍTULO XIV
PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD
Artículo 37.- 1) El derecho a reclamar por vicios aparentes, o

de fácil constatación, salvo aceptación expresa de los mismos,
caducan en:
A) Treinta días a partir de la provisión del servicio o del producto
no duradero.
B) Noventa días cuando se trata de prestaciones de productos o
servicios duraderos.
El plazo comienza a computarse a partir de la entrega efectiva
del producto o de la finalización de la prestación del servicio.
Dicho plazo se interrumpe si el consumidor efectúa una recla-
mación debidamente comprobada ante el proveedor y hasta tanto
éste deniegue la misma en forma inequívoca.
2) En caso de vicios ocultos, éstos deberán evidenciarse en un
plazo de seis meses y caducarán a los tres meses del momento en
que se pongan de manifiesto. Ello sin perjuicio de las previsiones
legales específicas para ciertos bienes y servicios.
Artículo 38.- La acción para reclamar la reparación de los daños
personales prescribirá en un plazo de cuatro años a partir de la
fecha en que el demandante tuvo o debería haber tenido conoci-
miento del daño, del vicio o defecto, y de la identidad del productor
o fabricante. Tal derecho se extinguirá transcurrido un plazo de diez
años a partir de la fecha en que el proveedor colocó el producto en
el mercado o finalizó la prestación del servicio causante del daño.
Artículo 39.- La prescripción consagrada en los artículos ante-
riores se interrumpe con la presentación de la demanda, o con la
citación a juicio de conciliación siempre que éste sea seguido de
demanda dentro del plazo de treinta días de celebrado el mismo.
– 401 –
Julio Facal
CAPÍTULO XV
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Artículo 40.- El Ministerio de Economía y Finanzas a través de la

Dirección General de Comercio, será la autoridad nacional de fisca-
lización del cumplimiento de la presente ley, sin perjuicio de las
competencias constitucionales y legales atribuidas a otros órganos
y entes públicos.
Artículo 41.- La Dirección General de Comercio, además, aseso-
rará al Ministerio de Economía y Finanzas en la formulación y apli-
cación de las políticas en materia de defensa del consumidor.
Artículo 42.- Compete a la Dirección del Área de Defensa del
Consumidor:
A) Informar y asesorar a los consumidores sobre sus derechos.
B) Controlar la aplicación de las disposiciones de protección
al consumidor establecidas en esta norma, pudiendo a tal
efecto exigir el acceso, realizar inspecciones y requerir la
información que necesitare en los locales, almacenes, depó-
sitos, fábricas, comercios o cualquier dependencia o estable-
cimiento de los proveedores; sin perjuicio de las competen-
cias constitucionales y legales atribuidas a otros órganos y
entes públicos.
C) Asesorar al Director General de Comercio para coordinar con
otros órganos o entidades públicas estatales y no estatales la
acción a desarrollar en defensa del consumidor.
D)
Podrá fomentar, formar o integrar además, comisiones
asesoras compuestas por representantes de las diversas acti-
vidades industriales y comerciales, cooperativas de consumo
y asociaciones de consumidores, o por representantes de
organismos o entes públicos, las que serán responsables de
las informaciones que aporten, y podrán proponer medidas
correctivas referentes a la defensa del consumidor.
E) Fomentar la constitución de asociaciones de consumidores
cuya finalidad exclusiva sea la defensa del consumidor.
– 402 –
La Dirección del Área Defensa del Consumidor llevará un

registro de estas asociaciones, las que deberán constituirse
como asociaciones civiles.
F) Citar a los proveedores a solicitud del o de los consumidores
afectados, a una audiencia administrativa que tendrá por
finalidad tentar el acuerdo entre las partes. La incompare-
cencia del citado a esta audiencia se tendrá como presunción
simple en su contra. Sin perjuicio de ello, en general, podrá
auspiciar mecanismos de conciliación y mediación para la
solución de los conflictos que se planteen entre los particu-
lares en relación a los temas de su competencia. (*) Ver Nota
Adjunta
Del mismo modo se podrá publicar el resultado de las audien-
cias administrativas que se celebren en el Área Defensa del Consu-
midor. (INCISO AGREGADO por el Artículo 189 de la Ley No.
18.362)
G) Podrá para el cumplimiento de sus cometidos, solicitar infor-
mación, asistencia y asesoramiento a cualquier persona
pública o privada nacional o extranjera.
H) Dictar los actos administrativos necesarios para el cumpli-
miento de sus cometidos.
Nota: (*) Ver TEXTO NUEVO de este LITERAL DADO por el Artículo 137 de la Ley No.
18.046
Artículo 43.- Se consideran infracciones en materia de defensa

del consumidor, el incumplimiento de los requisitos, obligaciones
o prohibiciones establecidas en la presente ley.
Para el cumplimiento de las tareas inspectivas, podrá requerirse
el concurso de la fuerza pública, si se entendiera pertinente.
Artículo 44.- Las infracciones en materia de defensa del consu-
midor, serán sancionadas por la Dirección General de Comercio,
en subsidio de los órganos o entidades públicas estatales y no esta-
tales que tengan asignada, por normas constitucionales o legales,
competencia de control en materia vinculada a la defensa del
consumidor.
– 403 –
Julio Facal
NOTA: VER Artículo 94 del Decreto No. 120/014, de 6 de mayo de 2014.
Artículo 45.- La Dirección General de Comercio podrá delegar

en la Dirección del Área Defensa del Consumidor la potestad
sancionatoria en esta materia.
Artículo 46.- Las infracciones se calificarán como leves, graves
y muy graves, atendiendo a los siguientes criterios: el riesgo para
la salud del consumidor, la posición en el mercado del infractor,
la cuantía del beneficio obtenido, el grado de intencionalidad, la
gravedad de la alteración social producida, la generalización de la
infracción y la reincidencia.
Artículo 47.- Comprobada la existencia de una infracción a las
obligaciones impuestas por la presente ley, sin perjuicio de las
acciones por responsabilidad civil o penal a que hubiere lugar, el
infractor será pasible de las siguientes sanciones, las que se podrán
aplicar independientemente o conjuntamente según resulte de las
circunstancias del caso:
1) Apercibimiento, cuando el infractor carezca de antecedentes
en la comisión de infracciones de la misma naturaleza y ésta
sea calificada como leve.
2) Multa cuyo monto inferior no será menor de 20 UR (veinte
unidades reajustables) y hasta un monto de 4.000 UR (cuatro
mil unidades reajustables).
3) Decomiso de las mercaderías y productos objeto de la infrac-
ción, cuando éstos puedan entrañar riesgo claro para la salud
o seguridad del consumidor.
4) En caso de reiteración de infracciones graves o de infracción
muy grave se podrá ordenar la clausura temporal del estable-
cimiento comercial o industrial hasta por noventa días.
5) Suspensión de hasta un año en los registros de proveedores
que posibilitan contratar con el Estado.
Las sanciones referidas en los numerales 3), 4) y 5) del presente
artículo se propondrán fundadamente por la Dirección General de
Comercio y se resolverán por el Ministerio de Economía y Finanzas.
– 404 –
A los efectos del presente artículo, se considerarán únicamente

los antecedentes registrados en los cinco años previos a la fecha de
la resolución que impone la sanción.
Toda multa por infracciones a la presente ley, que no se abone
dentro de los plazos fijados, sufrirá un recargo por mora.
El recargo por mora, que se calculará día por día, será fijado por
el Poder Ejecutivo y no podrá superar en un 10% (diez por ciento) las
tasas máximas de interés fijadas por el Banco Central del Uruguay
o, en su defecto, las tasas medias de interés del trimestre anterior
del mercado de operaciones corrientes de crédito bancario, concer-
tadas sin cláusula de reajuste para plazos menores de un año.
NOTA: Las redacciones de los Incisos Tercero, Cuarto y Quinto han sido dadas por el
Artículo 146 de la Ley No. 19.149 de 24 de octubre de 2013.
Artículo 48.- Cuando se constaten infracciones graves a las

disposiciones establecidas en la presente ley, la Dirección del Área
de Defensa del Consumidor, podrá colocar en el frente e interior del
establecimiento, carteles que indiquen claramente el carácter de
infractor a la ley de Defensa del Consumidor por un plazo de hasta
veinte días a partir de la fecha de constatación de la infracción.
Artículo 49.- En caso de reincidencia en infracciones similares,
probada intencionalidad en la infracción o circunstancias que
configuren un riesgo para la salud o seguridad de los consumidores,
el órgano competente de control, podrá disponer la publicación en
los diarios de circulación nacional de la resolución sancionatoria a
costa del infractor.
Artículo 50.- Para la imposición de las sanciones establecidas en
la presente ley, se seguirá el siguiente procedimiento: comprobada
la infracción por los funcionarios del servicio inspectivo respectivo,
se labrará acta circunstanciada, en forma detallada, que será leída
a la persona que se encuentre a cargo del establecimiento, quien la
firmará y recibirá copia textual de la misma.
El infractor dispondrá de un plazo de diez días hábiles para
efectuar sus descargos por escrito y ofrecer prueba, la que se dili-
genciará en un plazo de quince días, prorrogables cuando haya
– 405 –
Julio Facal
causa justificada. Vencido el plazo de diez días hábiles sin efectuar

descargos o diligenciada la prueba en su caso, se dictará resolución.
Artículo 51.- Cuando se compruebe la realización de publicidad
engañosa o ilícita, sin perjuicio de las sanciones establecidas en la
presente ley, el órgano competente podrá solicitar judicialmente,
en forma fundada, la suspensión de la publicidad de que se trate,
así como también ordenar la realización de contra publicidad con
la misma frecuencia que la publicidad infractora, cuyo gasto deberá
pagar el infractor.
En ambos casos la resolución deberá estar precedida del proce-
dimiento previsto en el artículo 50 de la presente ley para la defensa
del anunciante.
Artículo 52.- Declárase que las normas relativas a las relaciones
de consumo publicadas en el Diario Oficial No. 25.368, de fecha 30
de setiembre de 1999 y titulada como “Ley No. 17.189”, carece de
toda validez jurídica y debe reputarse inexistente.
– 406 –
Ley Nº 18.308 de 18/06/2008

Ordenamiento territorial y desarrollo sostenible
marco regulador general
El Senado y la Cámara de Representantes de la República
Oriental del Uruguay, reunidos en Asamblea General,
DECRETAN:
TÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES DEL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Artículo 1º. (Objeto).- La presente ley establece el marco regu-

lador general para el ordenamiento territorial y desarrollo soste-
nible, sin perjuicio de las demás normas aplicables y de las regula-
ciones, que por remisión de ésta, establezcan el Poder Ejecutivo y
los Gobiernos Departamentales. A tal fin:
a) Define las competencias e instrumentos de planificación,
participación y actuación en la materia.
b) Orienta el proceso de ordenamiento del territorio hacia la
consecución de objetivos de interés nacional y general.
c) Diseña los instrumentos de ejecución de los planes y de
actuación territorial.
Artículo 2º. (Declaración de interés general, naturaleza y
alcance).- Declárase de interés general el ordenamiento del terri-
torio y de las zonas sobre las que la República ejerce su soberanía y
jurisdicción.
Los instrumentos de ordenamiento territorial son de orden
público y obligatorios en los términos establecidos en la presente
ley. Sus determinaciones serán vinculantes para los planes,
proyectos y actuaciones de las instituciones públicas, entes y servi-
cios del Estado y de los particulares.
El ordenamiento territorial es cometido esencial del Estado y
sus disposiciones son de orden público.
– 407 –
Julio Facal
Artículo 3º. (Concepto y finalidad).- A los efectos de la presente

ley, el ordenamiento territorial es el conjunto de acciones trans-
versales del Estado que tienen por finalidad mantener y mejorar la
calidad de vida de la población, la integración social en el territorio
y el uso y aprovechamiento ambientalmente sustentable y demo-
crático de los recursos naturales y culturales.
El ordenamiento territorial es una función pública que se ejerce
a través de un sistema integrado de directrices, programas, planes
y actuaciones de las instituciones del Estado con competencia a fin
de organizar el uso del territorio.
Para ello, reconoce la concurrencia de competencias e intereses,
genera instrumentos de promoción y regulación de las actuaciones
y procesos de ocupación, transformación y uso del territorio.
Artículo 4º. (Materia del ordenamiento territorial).- El ordena-
miento territorial y desarrollo sostenible comprende:
a) La definición de estrategias de desarrollo sostenible, uso
y manejo del territorio en función de objetivos sociales,
económicos, urbanísticos y ecológicos, a través de la planifi-
cación.
b) El establecimiento de criterios para la localización de las
actividades económicas y sociales.
c) La identificación y definición de áreas bajo régimen de
Administración especial de protección, por su interés ecoló-
gico, patrimonial, paisajístico, cultural y de conservación del
medio ambiente y los recursos naturales.
d) La identificación de zonas de riesgo por la existencia de
fenómenos naturales o de instalaciones peligrosas para
asentamientos humanos.
e)
La definición de equipamiento e infraestructuras y de
estrategias de consolidación del sistema de asentamientos
humanos.
f ) La previsión de territorio a los fines y usos previstos en los
planes.
– 408 –
g) El diseño y adopción de instrumentos y procedimientos de

gestión que promuevan la planificación del territorio.
h) La elaboración e instrumentación de programas, proyectos
y actuaciones con incidencia territorial.
i) La promoción de estudios para la identificación y análisis
de los procesos políticos, sociales y económicos de los que
derivan las modalidades de ocupación y ordenamiento del
territorio.
Artículo 5º. (Principios rectores del ordenamiento territorial).-
Son principios rectores del ordenamiento territorial y desarrollo
sostenible:
a) La adopción de las decisiones y las actuaciones sobre el terri-
torio a través de la planificación ambientalmente susten-
table, con equidad social y cohesión territorial.
b) La coordinación y cooperación entre sí, sin perjuicio de
las competencias atribuidas a cada una, de las entidades
públicas que intervienen en los procesos de ordenamiento
del territorio y el fomento de la concertación entre el sector
público, el privado y el social.
c)
La descentralización de la actividad de ordenamiento
territorial y la promoción del desarrollo local y regional,
poniendo en valor los recursos naturales, construidos y
sociales presentes en el territorio.
d) La promoción de la participación ciudadana en los procesos
de elaboración, implementación, seguimiento, evaluación y
revisión de los instrumentos de ordenamiento territorial.
e) La distribución equitativa de las cargas y beneficios del
proceso urbanizador entre los actores públicos y privados.
f ) La recuperación de los mayores valores inmobiliarios gene-
rados por el ordenamiento del territorio.
g) La conciliación del desarrollo económico, la sustentabilidad
ambiental y la equidad social, con objetivos de desarrollo
– 409 –
Julio Facal
integral, sostenible y cohesionado del territorio, compati-

bilizando una equilibrada distribución espacial de los usos
y actividades y el máximo aprovechamiento de las infraes-
tructuras y servicios existentes.
h) El desarrollo de objetivos estratégicos y de contenido social
y económico solidarios, que resulten compatibles con la
conservación de los recursos naturales y el patrimonio
cultural y la protección de los espacios de interés productivo
rural.
i) La creación de condiciones para el acceso igualitario de
todos los habitantes a una calidad de vida digna, garanti-
zando la accesibilidad a equipamientos y a los servicios
públicos necesarios, así como el acceso equitativo a un
hábitat adecuado.
j) La tutela y valorización del patrimonio cultural, constituido
por el conjunto de bienes en el territorio a los que se atri-
buyen valores de interés ambiental, científico, educativo,
histórico, arqueológico, arquitectónico o turístico, refe-
ridos al medio natural y la diversidad biológica, unidades de
paisaje, conjuntos urbanos y monumentos.
k) La prevención de los conflictos con incidencia territorial.
l) El carácter público de la información territorial producida
por las instituciones del Estado.
TÍTULO II
DERECHOS Y DEBERES TERRITORIALES DE LAS PERSONAS
Artículo 6º. (Derechos territoriales de las personas).-

a) Toda persona tiene derecho a que los poderes públicos esta-
blezcan un ordenamiento territorial adecuado al interés
general, en el marco de los derechos y garantías establecidos
en la Constitución de la República.
– 410 –
b) Toda persona tiene derecho a la participación en los proce-

dimientos de elaboración de los instrumentos de ordena-
miento territorial.
c) Toda persona podrá demandar ante la sede judicial corres-
pondiente la observancia de la legislación territorial y de los
instrumentos de ordenamiento en todos los acuerdos, actos
y resoluciones que adopten las instituciones públicas.
d) Toda persona tendrá derecho al acceso a la información
sobre el territorio que posean las instituciones públicas.
e) Toda persona tiene derecho al uso común y general de las
redes viales, circulaciones peatonales, ribera de los cursos
de agua, zonas libres y de recreo -todas ellas públicas- y
a acceder en condiciones no discriminatorias a equipa-
mientos y servicios de uso público, de acuerdo con las
normas existentes, garantizándolo a aquellas personas
con capacidades diferentes. Artículo 7º. (Deberes territo-
riales de las personas).- Todas las personas tienen el deber
de respetar las disposiciones del ordenamiento territorial y
colaborar con las instituciones públicas en la defensa de su
integridad a través del ejercicio racional y adecuado de sus
derechos.
Asimismo las personas tienen el deber de proteger el medio
ambiente, los recursos naturales y el patrimonio cultural y de
conservar y usar cuidadosamente los espacios y bienes públicos
territoriales.
TÍTULO III
INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
CAPÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 8º. (Tipos de instrumentos).- La planificación y ejecu-

ción se ejercerá a través de los siguientes instrumentos de Ordena-
miento Territorial y Desarrollo Sostenible:
– 411 –
Julio Facal
a) En el ámbito nacional: Directrices Nacionales y Programas

Nacionales.
b) En el ámbito regional: Estrategias Regionales.
c) En el ámbito departamental: Directrices Departamentales,
Ordenanzas Departamentales, Planes Locales.
d) En el ámbito interdepartamental: Planes Interdepartamen-
tales.
e) Instrumentos especiales. En la elaboración de los diferentes
instrumentos se observarán los principios de información,
participación, cooperación y coordinación entre las enti-
dades públicas, sin perjuicio del respeto de la competencia
atribuida a cada una de ellas.
Los instrumentos de planificación territorial referidos son
complementarios y no excluyentes de otros planes y demás instru-
mentos destinados a la regulación de actividades con incidencia en
el territorio dispuestos en la legislación específica correspondiente,
excepto los que la presente ley anula, modifica o sustituye.
CAPÍTULO II
INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Y DESARROLLO SOSTENIBLE
DE ÁMBITO NACIONAL Y REGIONAL
Artículo 9º. (Directrices Nacionales de Ordenamiento Territo-

rial y Desarrollo Sostenible).- Las Directrices Nacionales de Orde-
namiento Territorial y Desarrollo Sostenible constituyen el instru-
mento general de la política pública en la materia y tendrán por
objeto:
a) El establecimiento de las bases y principales objetivos estra-
tégicos nacionales en la materia.
b) La definición básica de la estructura territorial y la identifi-
cación de las actuaciones territoriales estratégicas.
– 412 –
c) La formulación de criterios, lineamientos y orientaciones

generales para los demás instrumentos de ordenamiento
territorial, para las políticas sectoriales con incidencia terri-
torial y para los proyectos de inversión pública con impacto
en el territorio nacional.
d) La determinación de los espacios sujetos a un régimen espe-
cial de protección del medio ambiente y sus áreas adya-
centes y las modalidades de aprovechamiento, uso y gestión
de los recursos naturales.
e) La propuesta de los incentivos y sanciones a aplicar por los
organismos correspondientes que contribuyan a la concre-
ción de los planes.
f ) La proposición de medidas de fortalecimiento institucional
y el apoyo a la coordinación y cooperación para la gestión
planificada del territorio.
Artículo 10. (Elaboración y aprobación de las Directrices Nacio-
nales).- El Poder Ejecutivo elaborará y someterá las Directrices
Nacionales al Poder Legislativo para su aprobación, sin perjuicio
de la iniciativa legislativa que a éste corresponde.
En el proceso de elaboración de las Directrices Nacionales se
fomentará la participación directa de las entidades públicas con
competencia relevante en la materia y de los Gobiernos Departa-
mentales.
Artículo 11. (Programas Nacionales de Ordenamiento Territorial
y Desarrollo Sostenible).- Constituyen Programas Nacionales de
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible los instrumentos
cuyo objetivo fundamental será establecer las bases estratégicas y
las acciones para la coordinación y cooperación entre las institu-
ciones públicas en ámbitos territoriales concretos o en el marco de
sectores específicos de interés territorial nacional.
La elaboración de los Programas Nacionales corresponde al
Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
(MVOTMA), a través de la Dirección Nacional de Ordenamiento
– 413 –
Julio Facal
Territorial, por sí o mediante la elaboración conjunta de éste con

otros organismos públicos, en el marco del Comité Nacional de
Ordenamiento Territorial y con el asesoramiento de la Comisión
Asesora de Ordenamiento Territorial.
Los Programas Nacionales serán elevados al Poder Ejecutivo
para su aprobación. Tendrán la vigencia y mecanismos de revisión
que establezcan.
Artículo 12. (Estrategias Regionales de Ordenamiento Territorial
y Desarrollo Sostenible).- Constituyen Estrategias Regionales de
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible los instrumentos
de carácter estructural referidos al territorio nacional que, abar-
cando en todo o en parte áreas de dos o más departamentos que
compartan problemas y oportunidades en materia de desarrollo y
gestión territorial, precisan de coordinación supradepartamental
para su óptima y eficaz planificación.
Las Estrategias Regionales contendrán al menos las siguientes
determinaciones:
a) Objetivos regionales de mediano y largo plazo para el orde-
namiento territorial y desarrollo sostenible.
b)
Lineamientos de estrategia territorial contemplando la
acción coordinada del Gobierno Nacional, los Gobiernos
Departamentales y los actores privados.
c) La planificación de servicios e infraestructuras territoriales.
d) Propuestas de desarrollo regional y fortalecimiento institu-
cional.
Artículo 13. (Elaboración y aprobación de las Estrategias Regio-
nales).- Las Estrategias Regionales serán elaboradas mediante un
procedimiento de concertación formal entre el Gobierno Nacional,
representado por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territo-
rial y Medio Ambiente (MVOTMA) y los Gobiernos Departamen-
tales involucrados.
Las Estrategias Regionales deberán ser aprobadas por el Poder
Ejecutivo y los Gobiernos Departamentales interesados.
– 414 –
CAPÍTULO III
INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Y DESARROLLO SOSTENIBLE DE LOS ÁMBITOS
DEPARTAMENTAL E INTERDEPARTAMENTAL
Artículo 14. (Competencias departamentales de ordenamiento

territorial).- Los Gobiernos Departamentales tendrán la compe-
tencia para categorizar el suelo, así como para establecer y aplicar
regulaciones territoriales sobre usos, fraccionamientos, urbaniza-
ción, edificación, demolición, conservación, protección del suelo
y policía territorial, en todo el territorio departamental mediante
la elaboración, aprobación e implementación de los instrumentos
establecidos por esta ley, en el marco de la legislación aplicable.
Artículo 15. (Ordenanza Departamental de Ordenamiento
Territorial y Desarrollo Sostenible).- La Ordenanza Departamental
de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible constituye
el instrumento con las determinaciones generales respecto a la
gestión, planificación y actuación territorial en toda la jurisdicción
del departamento.
Es de competencia exclusiva de los Gobiernos Departamentales
la elaboración y aprobación de las Ordenanzas Departamentales.
Artículo 16. (Directrices Departamentales de Ordenamiento
Territorial y Desarrollo Sostenible).- Las Directrices Departamen-
tales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible consti-
tuyen el instrumento que establece el ordenamiento estructural del
territorio departamental, determinando las principales decisiones
sobre el proceso de ocupación, desarrollo y uso del mismo.
Tienen como objeto fundamental planificar el desarrollo inte-
grado y ambientalmente sostenible del territorio departamental,
mediante el ordenamiento del suelo y la previsión de los procesos
de transformación del mismo.
Es de competencia exclusiva de los Gobiernos Departamentales
la elaboración y aprobación de las Directrices Departamentales.
– 415 –
Julio Facal
Artículo 17. (Planes Locales de Ordenamiento Territorial y

Desarrollo Sostenible).- Los Planes Locales de Ordenamiento del
Territorio son los instrumentos para el ordenamiento de ámbitos
geográficos locales dentro de un departamento.
Se realizarán a iniciativa del Gobierno Departamental con la
participación de las autoridades locales, las que definirán en cada
caso su contenido, salvo cuando los contenidos del Plan Local
estén indicados en un instrumento de ordenamiento territorial del
ámbito departamental. Su tramitación y aprobación se hará en los
términos establecidos en la presente ley.
Es de competencia exclusiva de los Gobiernos Departamen-
tales la elaboración y aprobación de los presentes instrumentos, así
como la definición del ámbito de cada Plan Local.
Artículo 18. (Planes Interdepartamentales de Ordenamiento
Territorial y Desarrollo Sostenible).- Los Planes Interdepartamen-
tales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible consti-
tuyen el instrumento que establece el ordenamiento estructural y
detallado, formulado por acuerdo de partes, en los casos de micro
regiones compartidas.
Tendrán la naturaleza de los Planes Locales de Ordenamiento
Territorial y serán elaborados y aprobados por los Gobiernos
Departamentales involucrados.
CAPÍTULO IV
INSTRUMENTOS ESPECIALES DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL Y DESARROLLO SOSTENIBLE
Artículo 19. (Instrumentos Especiales).- Son los instrumentos

complementarios o supletorios de los anteriores, entre los que se
podrán incluir, entre otros: Planes Parciales, Planes Sectoriales,
Programas de Actuación Integrada y los Inventarios, Catálogos y
otros instrumentos de protección de bienes y espacios.
Los Instrumentos Especiales deberán ser aprobados por los
respectivos Gobiernos Departamentales y tendrán efecto vincu-
– 416 –
lante sobre los derechos y deberes de las personas y de la propiedad

inmueble.
Artículo 20. (Planes Parciales y Planes Sectoriales de Ordena-
miento Territorial y Desarrollo Sostenible).- Los Planes Parciales
constituyen instrumentos para el ordenamiento detallado de áreas
identificadas por el Plan Local o por otro instrumento, con el objeto
de ejecutar actuaciones territoriales específicas de: protección o
fomento productivo rural; renovación, rehabilitación, revitaliza-
ción, consolidación, mejoramiento o expansión urbana; conserva-
ción ambiental y de los recursos naturales o el paisaje; entre otras.
Los Planes Sectoriales constituyen instrumentos para la regu-
lación detallada de temas específicos en el marco del Plan Local
o de otro instrumento y en particular para el ordenamiento de los
aspectos territoriales de las políticas y proyectos sectoriales con
impacto estructurante.
Los Planes Parciales y los Planes Sectoriales serán aprobados
por los respectivos Gobiernos Departamentales y se formalizarán
en los documentos adecuados conforme a la Ordenanza Departa-
mental.
Artículo 21. (Programas de Actuación Integrada).- Los Programas
de Actuación Integrada constituyen el instrumento para la trans-
formación de sectores de suelo categoría urbana, suelo categoría
suburbana y con el atributo de potencialmente transformable e
incluirán, al menos:
a) La delimitación del ámbito de actuación en una parte de
suelo con capacidad de constituir una unidad territorial a
efectos de su ordenamiento y actuación.
b) La programación de la efectiva transformación y ejecución.
c) Las determinaciones estructurantes, la planificación porme-
norizada y las normas de regulación y protección detalladas
aplicables al ámbito. Tienen por finalidad el cumplimiento
de los deberes territoriales de cesión, equidistribución de
– 417 –
Julio Facal
cargas y beneficios, retorno de las valoraciones, urbaniza-

ción, construcción o desarrollo entre otros.
El acuerdo para autorizar la formulación de un Programa de
Actuación Integrada se adoptará por la Intendencia Municipal de
oficio o a instancia de parte, la que deberá presentar la propuesta
del ámbito sugerido y justificación de la viabilidad de la actuación.
La Intendencia Municipal podrá autorizar la elaboración del
Programa de Actuación Integrada y la posterior ejecución por
gestión pública, privada o mixta, según los criterios establecidos en
la Ordenanza Departamental.
La elaboración por iniciativa privada únicamente podrá auto-
rizarse cuando cuente con la conformidad de la mayoría de los
propietarios de suelo en el ámbito propuesto y se ofrezcan garan-
tías suficientes de su ejecución, todo ello en arreglo a lo que esta-
blezca la Ordenanza Departamental correspondiente.
Artículo 22. (Inventarios, Catálogos y otros instrumentos de
protección de Bienes y Espacios).- Son instrumentos complemen-
tarios de ordenamiento territorial, que identifican y determinan el
régimen de protección para las construcciones, conjuntos de edifi-
caciones y otros bienes, espacios públicos, sectores territoriales o
zonas de paisaje en los que las intervenciones se someten a requi-
sitos restrictivos a fin de asegurar su conservación o preservación
acordes con su interés cultural de carácter histórico, arqueológico,
artístico, arquitectónico, ambiental o patrimonial de cualquier
orden.
Éstos se podrán aprobar como documentos independientes o
integrados en los otros instrumentos de ordenamiento territorial y
desarrollo sostenible.
Las Intendencias Municipales mantendrán un registro actua-
lizado de todos los inmuebles inventariados y catalogados, con
información suficiente de su situación física y jurídica así como
las medidas y grado de protección a que estén sujetos. Esta infor-
mación deberá ser inscripta en el Inventario Nacional de Ordena-
miento Territorial.
– 418 –
CAPÍTULO V
ELABORACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL Y DESARROLLO SOSTENIBLE
Artículo 23. (Elaboración de los instrumentos de ámbito depar-

tamental).- El Intendente elaborará y someterá los instrumentos
del ámbito departamental a la Junta Departamental respectiva para
su aprobación, sin perjuicio de la iniciativa legislativa que a ésta
corresponde.
El Poder Ejecutivo, los entes y servicios públicos prestarán su
colaboración y facilitarán los documentos e información necesa-
rios.
Artículo 24. (Puesta de Manifiesto. Suspensión cautelar).- En
el proceso de elaboración de los instrumentos de los ámbitos
regional, departamental e interdepartamental se redactará el
avance que contenga los principales estudios realizados y los crite-
rios y propuestas generales que orientarán la formulación del docu-
mento final.
El órgano competente dispondrá, en todos los casos indicados
en el inciso precedente, la Puesta de Manifiesto del avance por un
período no menor a los treinta días a efectos de la consulta y recep-
ción de las observaciones, la que será ampliamente difundida.
A partir del inicio de la elaboración de los avances de los instru-
mentos, los Gobiernos Departamentales podrán establecer funda-
damente como medida cautelar, la suspensión de las autoriza-
ciones de usos, fraccionamientos, urbanización, construcción o
demolición, en ámbitos territoriales estratégicos o de oportunidad.
La suspensión cautelar se extinguirá, en todos los casos, con la
aprobación definitiva del instrumento respectivo.
Artículo 25. (Aprobación previa y Audiencia Pública).- Los
instrumentos se someterán a la consideración del órgano compe-
tente para adoptar su aprobación previa, a efectos de abrir el
período de audiencia pública y solicitud de informes.
– 419 –
Julio Facal
La audiencia pública será obligatoria para los Planes Locales y

para todos los Instrumentos Especiales, siendo su realización facul-
tativa para los restantes instrumentos.
La publicación de la aprobación previa determinará la suspen-
sión de las autorizaciones en trámite de usos, fraccionamientos,
urbanización, construcción o demolición en los ámbitos en que
las nuevas determinaciones supongan modificación del régimen
vigente. Esta suspensión se extinguirá con la aprobación definitiva
del instrumento respectivo.
Se deberá solicitar informes a las instituciones públicas, entes
y servicios descentralizados respecto a las incidencias territoriales
en el ámbito del instrumento.
Previo a la aprobación definitiva, se deberá solicitar al Minis-
terio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
(MVOTMA) el informe sobre la correspondencia del instrumento
con los demás vigentes y realizar el procedimiento ambiental que
corresponda, el que dispondrá del plazo de treinta días hábiles
desde la recepción para expedirse, vencido el cual sin pronuncia-
miento, se entenderá como emitido en sentido favorable.
Artículo 26. (Naturaleza jurídica. Publicación).- Los instru-
mentos del ámbito departamental tendrán la naturaleza jurídica de
Decretos Departamentales a todos sus efectos.
La omisión de las instancias obligatorias de participación social
acarreará la nulidad del instrumento de ordenamiento territorial
pertinente.
Todos los instrumentos previstos en la presente ley deberán ser
publicados en el Diario Oficial.
Artículo 27. (Efectos de la entrada en vigor de los Instrumentos
de Ordenamiento Territorial).- La entrada en vigor de los instru-
mentos previstos en la presente ley producirá los siguientes efectos:
a) La vinculación de los terrenos, instalaciones y edificaciones
al destino definido por el instrumento y al régimen jurídico
del suelo que les sea de aplicación.
– 420 –
b) No podrán otorgarse autorizaciones contrarias a las dispo-

siciones de los instrumentos. Esta determinación alcanza al
proceso de Autorización Ambiental Previa que se tramitará
sólo para proyectos encuadrados en el instrumento de orde-
namiento territorial aplicable. En los casos de apertura de
minas y canteras quedará habilitada de oficio la gestión para
la posible revisión del instrumento que se trate.
c) La declaración automática de fuera de ordenamiento, total o
parcialmente incompatibles con el instrumento respectivo,
para las instalaciones, construcciones, fraccionamientos o
usos, concretados con anterioridad a la entrada en vigor y
que resulten disconformes con el nuevo ordenamiento.
d) La obligatoriedad del cumplimiento de sus determinaciones
de carácter vinculante para todas las personas, públicas y
privadas.
e) La obligatoriedad de sus determinaciones a los efectos de la
aplicación por la Administración de los medios de ejecución
forzosa frente a los incumplimientos.
f )
La declaración de utilidad pública sobre los terrenos,
instalaciones y construcciones correspondientes, cuando
prevean obras públicas o delimiten ámbitos de actuación
a ejecutar mediante expropiación. Existiendo instrumento
vigente, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territo-
rial y Medio Ambiente (MVOTMA), la Comisión Honoraria
Pro-Erradicación de la Vivienda Rural Insalubre (MEVIR) y
toda entidad pública, deberán construir las viviendas objeto
de su competencia únicamente dentro de las previsiones de
dichos instrumentos, obteniendo previamente el permiso de
construcción respectivo. Esta disposición también rige para
todo tipo de construcciones de la Administración Central,
los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, cuando
construyan por sí o mediante contrato de cualquier tipo.
El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio
Ambiente (MVOTMA) expedirá un dictamen técnico de Viabilidad
– 421 –
Julio Facal
Territorial en caso de no existir instrumentos de ordenamiento y

desarrollo territorial vigentes y aplicables para la zona de implan-
tación de un emprendimiento para el que corresponda la autori-
zación ambiental previa de acuerdo con la Ley Nº 16.466, de 19 de
enero de 1994 y su reglamentación.
Artículo 28. (Seguimiento durante la vigencia).- Los instru-
mentos de ordenamiento territorial conforme a la presente ley
deberán prever mecanismos de seguimiento, control y evaluación
técnica y monitoreo ciudadano, durante el período de vigencia. Las
entidades públicas responsables de la implementación y aplicación
de las disposiciones de los instrumentos deberán rendir cuenta de
su actividad regularmente, poniendo de manifiesto los resultados
de su gestión.
Artículo 29. (Revisión de los Instrumentos de Ordenamiento
Territorial).- Las modificaciones en las determinaciones de los
instrumentos deberán ser establecidas por instrumentos de igual
jerarquía y observando los procedimientos establecidos en la
presente ley para su elaboración y aprobación.
Toda alteración del ordenamiento establecida por un instru-
mento que aumente la edificabilidad o desafecte el suelo de un
destino público, deberá contemplar las medidas compensatorias
para mantener la proporcionalidad y calidad de los equipamientos.
Los instrumentos serán revisados cuando se produzcan los
supuestos o circunstancias que él mismo defina, así como siempre
que se pretenda introducir alteraciones en él o en el territorio.
Los instrumentos podrán prever procedimientos de revisión
menos exigentes para modificaciones de aquellas determinaciones
que hayan definido como no sustanciales, sin perjuicio que las
mismas deberán ser establecidas por normas de igual jerarquía.
– 422 –
TÍTULO IV
LA PLANIFICACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
CAPÍTULO I
DISPOSICIONES BÁSICAS
Artículo 30. (Categorización de suelo en el territorio).- La compe-

tencia exclusiva del Gobierno Departamental para la categorización
de suelo en el territorio del departamento se ejercerá mediante los
instrumentos de ordenamiento territorial de su ámbito.
El suelo se podrá categorizar en: rural, urbano, o suburbano.
Para cada categoría podrán disponerse en los instrumentos subca-
tegorías, además de las que se establecen en la presente ley.
Los Gobiernos Departamentales podrán categorizar con
carácter cautelar por un plazo predeterminado como suburbano
o rural, áreas de territorio que entiendan necesario proteger hasta
tanto elaboren instrumentos que lo categoricen en forma definitiva
y dictarán simultáneamente las disposiciones de protección nece-
sarias.
Artículo 31. (Suelo Categoría Rural).- Comprenderá las áreas de
territorio que los instrumentos de ordenamiento territorial catego-
ricen como tales, incluyendo las subcategorías:
a) Rural productiva, que podrá comprender áreas de territorio
cuyo destino principal sea la actividad agraria, pecuaria,
forestal o similar, minera o extractiva, o las que los instru-
mentos de ordenamiento territorial establezcan para
asegurar la disponibilidad de suelo productivo y áreas en
que éste predomine.
También podrá abarcarse como suelo rural las zonas de
territorio con aptitud para la producción rural cuando se trate de
áreas con condiciones para ser destinadas a fines agropecuarios,
forestales o similares y que no se encuentren en ese uso.
b) Rural natural, que podrá comprender las áreas de territorio
protegido con el fin de mantener el medio natural, la biodi-
– 423 –
Julio Facal
versidad o proteger el paisaje u otros valores patrimoniales,

ambientales o espaciales. Podrá comprender, asimismo, el
álveo de las lagunas, lagos, embalses y cursos de agua del
dominio público o fiscal, del mar territorial y las fajas de
defensa de costa. Los suelos de categoría rural quedan, por
definición, excluidos de todo proceso de urbanización, de
fraccionamiento con propósito residencial, y comprendidos
en toda otra limitación que establezcan los instrumentos.
Artículo 32. (Suelo Categoría Urbana).- El suelo categoría
urbana comprenderá las áreas de territorio de los centros poblados,
fraccionadas, con las infraestructuras y servicios en forma regular
y total, así como aquellas áreas fraccionadas parcialmente urba-
nizadas en las que los instrumentos de ordenamiento territorial
pretenden mantener o consolidar el proceso de urbanización.
En el suelo categoría urbana los instrumentos podrán establecer
las subcategorías de:
a) Suelo categoría urbana consolidado, cuando se trate de
áreas urbanizadas dotadas al menos de redes de agua
potable, drenaje de aguas pluviales, red vial pavimentada,
evacuación de aguas servidas, energía eléctrica y alumbrado
público; todo ello en calidad y proporción adecuada a las
necesidades de los usos a que deban destinarse las parcelas.
b) Suelo categoría urbana no consolidado, cuando se trate
de áreas en las que aun existiendo un mínimo de redes de
infraestructuras, las mismas no sean suficientes para dar
servicio a los usos previstos por el instrumento. Asimismo
podrán tener la categoría de suelo categoría urbana no
consolidado las zonas degradadas o en desuso que, de
conformidad con las previsiones de los instrumentos, deban
ser objeto de actuaciones con la finalidad de su consolida-
ción o renovación.
A los efectos de lo dispuesto por el numeral 1º del artículo 297
de la Constitución de la República, así como toda otra legislación
– 424 –
y en especial sobre fraccionamientos, el concepto de propiedad

inmueble urbana se podrá adjudicar al suelo categoría urbana.
Artículo 33. (Suelo Categoría Suburbana).- Comprenderá las
áreas de suelo constituidas por enclaves con usos, actividades e
instalaciones de tipo urbano o zonas en que éstas predominen,
dispersos en el territorio o contiguos a los centros poblados, según
lo establezcan los instrumentos de ordenamiento territorial.
Son instalaciones y construcciones propias de suelo categoría
suburbana las: habitacionales, turísticas, residenciales, deportivas,
recreativas, industriales, de servicio, logística o similares.
A los efectos de lo dispuesto por el numeral 1º del artículo 297
de la Constitución de la República, así como toda otra legislación
y en especial sobre fraccionamientos, el concepto de propiedad de
inmuebles suburbanos se podrá adjudicar, en todo o en parte del
predio, indistintamente al suelo categoría suburbana o urbana.
Artículo 34. (Atributo de potencialmente transformable).- Los
instrumentos de ordenamiento territorial podrán delimitar ámbitos
de territorio como potencialmente transformables. Sólo se podrá
transformar un suelo incluido dentro de una categoría en otra, en
áreas con el atributo de potencialmente transformable.
Únicamente será posible incorporar terrenos a los suelos
categoría urbana y categoría suburbana mediante la elaboración
y aprobación de un programa de actuación integrada para un
perímetro de actuación específicamente delimitado dentro de
suelo con el atributo de potencialmente transformable.
Mientras no tenga lugar la aprobación del correspondiente
programa de actuación integrada, el suelo con el atributo de poten-
cialmente transformable estará sometido a las determinaciones
establecidas para la categoría de suelo en que fuera incluido.
– 425 –
Julio Facal
CAPÍTULO II
RÉGIMEN GENERAL DE LOS DERECHOS Y DEBERES
TERRITORIALES DE LA PROPIEDAD INMUEBLE
Artículo 35. (Derechos generales de la propiedad de suelo).-

Forman parte del contenido del derecho de propiedad de suelo
las facultades de utilización, disfrute y explotación normales
del bien de acuerdo con su situación, características objetivas y
destino de conformidad con la legislación vigente.
Las limitaciones al derecho de propiedad incluidas en las deter-
minaciones de los instrumentos de ordenamiento territorial se
consideran comprendidas en el concepto de interés general decla-
rado en la presente ley y, por remisión a ésta, a la concreción de los
mismos que resulte de los instrumentos de ordenamiento territo-
rial.
El cumplimiento de los deberes vinculados al ordenamiento
territorial establecidos por la presente ley es condición para el ejer-
cicio de los derechos de aprovechamiento urbanístico del inmueble.
El ejercicio del derecho a desarrollar actividades y usos, a modi-
ficar, a fraccionar o a construir, por parte de cualquier persona,
privada o pública, física o jurídica, en cualquier parte del territorio,
está condicionado a la obtención del acto administrativo de autori-
zación respectivo, salvo la excepción prevista en el suelo categoría
rural productiva. Será condición para el dictado del presente acto
administrativo, el cumplimiento de los deberes territoriales esta-
blecidos por la presente ley.
Artículo 36. (Derecho de superficie).- El propietario de un
inmueble, privado o fiscal, podrá conceder a otro el derecho de
superficie de su suelo, por un tiempo determinado, en forma
gratuita u onerosa, mediante escritura pública registrada y subsi-
guiente tradición. El derecho de superficie es el derecho real
limitado sobre un inmueble ajeno que atribuye temporalmente
parte o la totalidad de la propiedad y comprende el derecho a
utilizar el bien según las disposiciones generales de la legislación
aplicable y dentro del marco de los instrumentos de ordena-
– 426 –
miento territorial y conforme al contrato respectivo. El titular del

derecho de superficie tendrá respecto al bien objeto del mismo,
iguales derechos y obligaciones que el propietario del inmueble
respecto de éste.
Extinguido el derecho de superficie, el propietario recuperará
el pleno dominio del inmueble, así como las accesiones y mejoras
introducidas en éste, salvo estipulación contractual en contrario.
Artículo 37. (Deberes generales relativos a la propiedad
inmueble).- Constituyen deberes territoriales para los propie-
tarios de inmuebles, en el marco de la legislación vigente y en
función del interés general, entre otros, los siguientes:
a) Deber de usar. Los propietarios de inmuebles no podrán
destinarlos a usos contrarios a los previstos por los instru-
mentos de ordenamiento territorial conforme a la presente
ley y las determinaciones que se establezcan conforme a los
mismos durante su aplicación.
b) Deber de conservar. Todos los propietarios de inmuebles
deberán mantenerlos en condiciones de seguridad, salu-
bridad y ornato público, realizando las obras de conserva-
ción oportunas y cumpliendo las disposiciones que a tal
efecto dictamine el Gobierno Departamental competente.
c) Deber de proteger el medio ambiente y la diversidad. Todos
los propietarios quedarán sujetos a las normas sobre protec-
ción del ambiente, los recursos naturales y el patrimonio
natural, absteniéndose de cualquier actividad perjudicial
para los mismos. Se comprende el deber de resguardar el
inmueble frente al uso productivo de riesgo o la ocupación
de suelo con fines habitacionales en zonas de riesgo.
d) Deber de proteger el patrimonio cultural. Todos los propie-
tarios deberán cumplir las normas de protección del patri-
monio cultural, histórico, arqueológico, arquitectónico,
artístico y paisajístico.
– 427 –
Julio Facal
e) Deber de cuidar. Los propietarios de inmuebles deberán

vigilarlos y protegerlos frente a intrusiones de terceros,
haciéndose responsables en caso de negligencia de las
acciones que éstos puedan ejercer en contravención a lo
dispuesto por los instrumentos de ordenamiento territorial
o en menoscabo de los deberes territoriales.
f ) Deber de rehabilitar y restituir. Los propietarios de inmue-
bles quedarán sujetos al cumplimiento de las normas de
rehabilitación patrimonial o de restitución ambiental.
Serán exigibles además los deberes territoriales particulares
vinculados a la ejecución de perímetros de actuación según
las categorías de suelo establecidas en el Capítulo III del
presente Título.
CAPÍTULO III
FACULTADES Y OBLIGACIONES TERRITORIALES
Artículo 38. (Condiciones generales de los instrumentos.

Límites y estándares mínimos).- Los instrumentos de ordena-
miento territorial y desarrollo sostenible en las áreas delimi-
tadas de suelo urbano, suelo suburbano o suelo con el atributo
de potencialmente transformable, preverán las reservas de espa-
cios libres y equipamiento, así como límites de densidad y edifi-
cabilidad.
Con carácter general, en las actuaciones residenciales, indus-
triales, de servicios, turísticas, deportivas, de recreación u otras,
las reservas para espacios libres, equipamientos, cartera de tierras
y otros destinos de interés municipal, departamental o nacional,
sin perjuicio del área destinada a circulaciones, no podrán ser infe-
riores al 10% (diez por ciento) del sector a intervenir.
El Gobierno Departamental, atendiendo a las características
socioeconómicas de su ámbito jurisdiccional o la dotación de áreas
para circulaciones públicas del proyecto, podrá disminuir el citado
estándar hasta el 8% (ocho por ciento).
– 428 –
Los terrenos antes referidos deberán ser cedidos de pleno

derecho a la Intendencia Municipal o a la entidad pública que ésta
determine, como condición inherente a la actividad de ejecución
territorial.
En todos los casos los instrumentos de ordenamiento territorial
exigirán que las nuevas urbanizaciones y fraccionamientos antes
de su autorización definitiva ejecuten a su costo, la red vial y la
conexión a la red vial general para la continuidad de la trama exis-
tente, además de las infraestructuras indicadas en el literal a) del
artículo 32 de la presente ley.
En caso contrario deberán otorgar garantía real o personal sufi-
ciente a favor del Gobierno Departamental por el valor de dichas
infraestructuras.
La evacuación de aguas servidas deberá estar conectada a la red
urbana preexistente en el sector o realizada a través de un sistema
técnicamente avalado por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento
Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) y aprobado por la Inten-
dencia Municipal para cada caso.
Artículo 39. (Régimen del suelo rural).- Los propietarios de
terrenos categorizados como suelo rural tienen derecho a la
realización de los actos precisos para la utilización y explotación
agrícola, forestal, en general productiva rural o minera y extrac-
tiva, a las que estén efectivamente destinados, conforme a su
naturaleza, sin más limitaciones que las impuestas por la legis-
lación aplicable.
Otros usos en el suelo categoría rural productiva, que pudieran
ser admisibles por no implicar riesgos de su transformación, preci-
sarán de la oportuna autorización de la Intendencia Municipal, si
así lo dispusieran los instrumentos de ordenamiento territorial que
se aprueben.
No requerirán la correspondiente autorización para edificar en
suelo categoría rural productiva, la vivienda del productor rural y
del personal del establecimiento y aquellas edificaciones directa-
– 429 –
Julio Facal
mente referidas a la actividad rural, salvo que un instrumento de

ordenamiento territorial así lo exija.
En el suelo rural quedan prohibidas las edificaciones que puedan
generar necesidades de infraestructuras y servicios urbanos, repre-
senten el asentamiento de actividades propias del medio urbano en
detrimento de las propias del medio rural o hagan perder el carácter
rural o natural al paisaje.
Artículo 40. (Régimen del suelo urbano consolidado).- Los
propietarios de parcelas en suelo urbano consolidado tendrán
derecho a edificar y usar, conforme a las determinaciones esta-
blecidas en los instrumentos de ordenamiento territorial y
estarán obligados a ejecutar, a su costo, las obras de conexión de
la parcela a las infraestructuras existentes a fin de garantizar la
condición de solar de la misma.
En aquellos ámbitos señalados en los instrumentos de orde-
namiento territorial y en los casos que determine la Intendencia
Municipal, los propietarios de los solares baldíos o terrenos con
edificación ruinosa, deberán edificarlos o rehabilitar sus construc-
ciones, en el plazo máximo que establezcan los mismos.
Artículo 41. (Facultades de la propiedad inmueble en suelo
urbano no consolidado y suelo potencialmente transformable).-
Los propietarios de inmuebles en suelo urbano no consolidado
y en suelo con el atributo de potencialmente transformable, una
vez incluido en un Programa de Actuación Integrada, tendrán las
siguientes facultades:
a) Promover su ejecución y transformación en las condiciones
y requerimientos que se establecen en esta ley.
b) Adjudicación de los solares resultantes de acuerdo con el
proyecto de fraccionamiento o urbanización, en proporción
a sus aportaciones al proceso de ejecución.
c) Edificar en dichos solares, conforme a las determinaciones
del instrumento y una vez cumplidos los deberes territo-
riales. Los propietarios que renuncien voluntariamente
– 430 –
o sean excluidos del proceso de ejecución por aplicarse la

expropiación, tendrán derecho a la indemnización legal-
mente prevista, sin incorporar a la valoración de ésta los
beneficios que se derivan del proceso de ejecución.
Los propietarios de inmuebles en suelo con el atributo de poten-
cialmente transformable, no incluido en un Programa de Actuación
Integrada tendrán derecho a presentar consultas e iniciativas a la
Intendencia Municipal para acceder a la efectiva incorporación de
los mismos al proceso de transformación territorial.
Artículo 42. (Obligaciones de la propiedad inmueble en suelo
urbano no consolidado y suelo potencialmente transformable).-
Los propietarios de inmuebles en suelo urbano no consolidado,
así como en suelo con el atributo de potencialmente transfor-
mable, una vez incluido en un Programa de Actuación Integrada,
tendrán las siguientes obligaciones:
a) De ejecutar a su costo las obras de urbanización del ámbito.
b) De ceder a la Intendencia Municipal o a la entidad pública
que ésta determine, de forma gratuita, los terrenos del
ámbito que los instrumentos de ordenamiento territorial
prevean con destino a uso y dominio público.
c) De ceder a la Intendencia Municipal los terrenos urbani-
zados edificables o inmuebles en los que se concrete el
derecho a la participación de ésta en la distribución de los
mayores beneficios.
d) De distribuir de forma equitativa o de compensar, entre
todos los interesados del ámbito, los beneficios y cargas que
se deriven de la ejecución del instrumento de ordenamiento
territorial. Artículo 43. (Régimen de los fraccionamientos en
suelo urbano y suelo potencialmente transformable).- No
podrán autorizarse fraccionamientos en suelo urbano o en
suelo con el atributo de potencialmente transformable sin
que se hayan cumplido con las condiciones determinadas
por el artículo 38 de la presente ley.
– 431 –
Julio Facal
Para las cesiones de solares o inmuebles de los fracciona-

mientos autorizados con posterioridad a la presente ley, en las que
se concreta el derecho a la participación de los mayores valores de
la acción territorial de los poderes públicos, además de las áreas
destinadas al uso público, la traslación de dominio opera de pleno
derecho por su figuración en los respectivos planos de proyecto de
acuerdo con el Decreto-Ley Nº 14.530, de 1º de julio de 1976.
Artículo 44. (Régimen de indemnización).- La adecuación de
las facultades del derecho de propiedad a las modalidades de uso
y localización de actividades previstas en los instrumentos de
ordenamiento territorial, tales como usos del suelo, fraccionabi-
lidad y edificabilidad, no origina por sí sola derecho a indemni-
zación alguna.
La indemnización procederá únicamente en los casos de expro-
piación, o de limitaciones que desnaturalicen las facultades del
derecho de propiedad, con daño cierto. No son indemnizables
las afectaciones basadas en meras expectativas originadas en la
ausencia de planes o en la posibilidad de su formulación.
Artículo 45. (Equidistribución de las cargas y beneficios).- Esta-
blécese la distribución equitativa de las cargas y beneficios gene-
rados por el ordenamiento territorial entre los titulares de los
inmuebles involucrados en las acciones derivadas del mismo y de
su ejecución.
Los instrumentos de ordenamiento territorial contendrán
disposiciones que consagren un sistema adecuado de distribución
equitativa de cargas y beneficios entre los propietarios de inmue-
bles involucrados en el ordenamiento territorial.
Artículo 46. (Retorno de las valorizaciones).- Una vez que se
aprueben los instrumentos de ordenamiento territorial, la Inten-
dencia Municipal tendrá derecho, como Administración territo-
rial competente, a participar en el mayor valor inmobiliario que
derive para dichos terrenos de las acciones de ordenamiento
territorial, ejecución y actuación, en la proporción mínima que a
continuación se establece:
– 432 –
a) En el suelo con el atributo de potencialmente transformable,

el 5% (cinco por ciento) de la edificabilidad total atribuida al
ámbito.
b) En el suelo urbano, correspondiente a áreas objeto de reno-
vación, consolidación o reordenamiento, el 15% (quince por
ciento) de la mayor edificabilidad autorizada por el nuevo
ordenamiento en el ámbito. La participación se materiali-
zará mediante la cesión de pleno derecho de inmuebles
libres de cargas de cualquier tipo a la Intendencia Municipal
para su inclusión en la cartera de tierras.
Los promotores de la actuación, que manifiesten su interés y
compromiso por edificar los inmuebles que deben ser objeto de
cesión de acuerdo con el instrumento, podrán acordar con la Inten-
dencia Municipal la sustitución de dicha cesión por su equivalente
en dinero. Dicho importe será destinado a un fondo de gestión terri-
torial o bien la permuta por otros bienes inmuebles de valor similar.
Si la Intendencia Municipal asume los costos de urbanización le
corresponderá además, en compensación, la adjudicación de una
edificabilidad equivalente al valor económico de su inversión.
CAPÍTULO IV
SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL
EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Artículo 47. (Garantía de sostenibilidad. Procedimiento

ambiental de los instrumentos).- Los instrumentos de ordena-
miento territorial establecerán una regulación ambientalmente
sustentable, asumiendo como objetivo prioritario la conserva-
ción del ambiente, comprendiendo los recursos naturales y la
biodiversidad, adoptando soluciones que garanticen la sosteni-
bilidad.
Los Instrumentos de Ordenamiento Territorial deberán contar
con una Evaluación Ambiental Estratégica aprobada por el Minis-
– 433 –
Julio Facal
(MVOTMA) a través de la Dirección Nacional de Medio Ambiente

en la forma que establezca la reglamentación.
Los Instrumentos Especiales que tengan por objeto una super-
ficie de terrenos superior a 10 (diez) hectáreas requerirán Autoriza-
ción Ambiental Previa, sin perjuicio de la legislación vigente.
Estos procedimientos ambientales se integrarán en la elabora-
ción del correspondiente instrumento.
Artículo 48. (Exclusión de suelo en el proceso de urbaniza-
ción).- Quedan excluidos del proceso urbanizador los suelos:
a)
Pertenecientes al Sistema Nacional de Áreas Naturales
Protegidas, salvo lo que se establezca en aplicación de lo
dispuesto por la Ley Nº 17.234, de 22 de febrero de 2000 y su
reglamentación.
b) Con valores ambientales, paisajísticos u otros declarados de
interés departamental, salvo aquellos contenidos expresa-
mente en los instrumentos relativos al área.
c)
Necesarios para la gestión sustentable de los recursos
hídricos.
d) De dominio público que conforme a su legislación especí-
fica deban ser excluidos.
e) Con riesgos naturales o con afectación de riesgos tecnoló-
gicos de accidentes mayores para los bienes y personas.
f ) Con valores agrícolas, ganaderos, forestales o, en general, de
interés departamental, regional o nacional para la produc-
ción rural.
g) Que los instrumentos de ordenamiento territorial consi-
deren incompatible con el modelo adoptado. Los instru-
mentos de ordenamiento territorial establecerán medidas
de protección especial cuando concurra alguna de las
circunstancias señaladas.
Artículo 49. (Prevención de riesgos).- Los instrumentos
deberán tener en cuenta en la asignación de usos de suelo los
– 434 –
objetivos de prevención y las limitaciones territoriales estable-

cidas por los organismos competentes en lo referido a los riesgos
para la salud humana.
Los instrumentos de ordenamiento territorial deberán orientar
los futuros desarrollos urbanos hacia zonas no inundables identifi-
cadas por el organismo estatal competente en el ordenamiento de
los recursos hídricos.
Deberán además proteger la sustentabilidad productiva del
recurso suelo como bien no renovable, no autorizando las activi-
dades causantes de degradación hídrica o del suelo, o las incompa-
tibles con otros tipos de utilización más beneficiosa para el suelo, el
agua o la biota.
Queda comprendida en las competencias de los instrumentos
de ordenamiento territorial la facultad de establecer límites y
distancias mínimas entre sí de cultivos agrícolas y forestales o con
otros usos de suelo y actividades en el territorio.
Artículo 50. (Protección de las zonas costeras).- Sin perjuicio
de la faja de defensa de costas establecida en el artículo 153 del
Código de Aguas, en la redacción dada por el artículo 193 de
la Ley Nº 15.903, de 10 de noviembre de 1987, el litoral de los ríos
de la Plata, Uruguay, Negro, Santa Lucía, Cuareim y Yaguarón,
así como el litoral Atlántico nacional y las costas de la Laguna
Merim, serán especialmente protegidos por los instrumentos de
ordenamiento territorial.
En los fraccionamientos ya aprobados y no consolidados a la
vigencia de la presente ley en la faja de defensa de costas, que no
cuenten con infraestructuras y en la mayoría de cuyos solares no
se haya construido, únicamente podrá autorizarse la edificación
presentando un Plan Especial que proceda al reordenamiento,
reagrupamiento y reparcelación del ámbito, sin perjuicio de lo
dispuesto por la Ley Nº 16.466, de 19 de enero de 1994 y su regla-
mentación.
El Plan referido destinará a espacios libres los primeros 150
(ciento cincuenta) metros de la ribera medidos hacia el interior del
– 435 –
Julio Facal
territorio, en las condiciones establecidas por el inciso tercero del

artículo 13 de la Ley Nº 10.723, de 21 de abril de 1946 en la redac-
ción dada por la Ley Nº 10.866, de 25 de octubre de 1946 y asegurará
la accesibilidad. Asimismo evitará la formación de edificaciones
continuas paralelas a la costa en el resto de la faja, sin perjuicio del
cumplimiento de las demás condiciones que establezca la norma-
tiva aplicable a la que necesariamente deberá someterse el Plan
Especial antes de su aprobación definitiva.
Los recursos administrativos no tendrán efectos suspensivos
cuando se trate de inmuebles públicos o privados comprendidos
en la faja costera referida en el inciso primero.
Artículo 51. (Impactos territoriales negativos en zonas
costeras).- El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territo-
rial y Medio Ambiente (MVOTMA) rechazará fundadamente
cualquier emprendimiento, en la faja de defensa de costas, si
el mismo fuera capaz de provocar impactos negativos, enten-
diendo como tales:
a) La contradicción con los instrumentos de ordenamiento
territorial aplicables.
b)
La construcción de edificaciones sin sistema de sanea-
miento con tratamiento total de efluentes o conexión a red.
c)
La materialización de fraccionamientos o loteos sin las
infraestructuras completas necesarias.
d)
Las demás que prevea la reglamentación. También se
evaluará la posibilidad de que el emprendimiento pueda
ser capaz de generar impactos territoriales acumulativos,
entendiéndose por tales la posibilidad de posteriores inicia-
tivas que, por su acumulación, puedan configurar disfun-
ciones territoriales o ambientales severas.
– 436 –
CAPÍTULO V
DISPOSICIONES DE VIVIENDA Y SUELO EN EL MARCO DEL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESARROLLO SOSTENIBLE
Artículo 52. (Coordinación entre las estrategias habitacio-

nales y de suelo).- El ordenamiento territorial constituirá el
instrumento fundamental en la articulación de las políticas
públicas habitacionales y de suelo.
Los Gobiernos Departamentales, a través de los instrumentos
de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible, impulsarán las
políticas habitacionales y de suelo delimitando áreas de territorio
categoría urbana o con el atributo de potencialmente transformable
en su caso, destinadas a las carteras públicas de tierras y calificando
suelo destinado a vivienda de interés social en coordinación con el
Plan Quinquenal de Vivienda.
La aprobación de la delimitación del área será considerada
como de declaración de utilidad pública a los efectos de su even-
tual expropiación.
Artículo 53. (Reserva de suelo para vivienda de interés
social).- En los sectores de suelo urbano con el atributo de poten-
cialmente transformable en que se desarrollen actuaciones de
urbanización residencial, los instrumentos de ordenamiento
territorial preverán viviendas de interés social de cualquiera de
las categorías previstas en la Ley Nº 13.728, de 17 de diciembre
de 1968 y sus modificativas. El número de éstas se situará entre el
10% (diez por ciento) y el 30% (treinta por ciento) de las viviendas
totales que se autoricen en el ámbito de actuación. El porcen-
taje mínimo será concretado por el instrumento atendiendo a las
necesidades de viviendas de interés social y a las características
de los diferentes desarrollos residenciales.
Se podrá eximir de esta obligación a las actuaciones en las que
no se incremente el número de viviendas existentes.
– 437 –
Julio Facal
TÍTULO V
LA ACTUACIÓN Y CONTROL EN EL MARCO DEL
CAPÍTULO I
ACTUACIÓN TERRITORIAL
Artículo 54. (Control territorial y dirección de la actividad de

ejecución).- El control y dirección de la actividad será público y
comprende: la determinación de la forma de gestión, sus plazos
y fuentes de financiamiento, la delimitación de los perímetros de
actuación y la observación del cumplimiento de las obligaciones
de compensación de cargas y beneficios y retorno de valoriza-
ciones.
Se fomentará el desarrollo de la actividad de ejecución por
iniciativa privada para el cumplimiento de los objetivos de los
instrumentos de ordenamiento territorial.
El inicio de la actividad de ejecución requerirá la aprobación
del instrumento de ordenamiento territorial correspondiente. No
obstante, la ejecución de las redes básicas de uso público podrá
realizarse en forma anticipada previa declaración de urgencia.
Artículo 55. (Regímenes de gestión de suelo).- Se podrán esta-
blecer regímenes de gestión de suelo definidos como el conjunto
de modalidades operativas contenidas en los instrumentos de
ordenamiento territorial para regular las intervenciones de las
entidades públicas y de los particulares sobre el territorio.
Artículo 56. (Perímetros de Actuación).- El perímetro de actua-
ción constituye un ámbito de gestión de un instrumento de orde-
namiento territorial, en una superficie delimitada en el suelo cate-
goría potencialmente transformable, o urbano no consolidado,
para ejecutar las previsiones del mismo y efectuar el cumplimiento
de los deberes territoriales de cesión, equidistribución de cargas y
beneficios y retorno de las mayores valorizaciones.
La delimitación de un perímetro de actuación podrá traer apare-
jada la suspensión de otorgamiento de permisos de construcción
– 438 –
hasta tanto no se aprueben los respectivos proyectos de urbaniza-

ción y reparcelación en su caso.
Artículo 57. (Sistemas de gestión de los Perímetros de Actua-
ción).- Los perímetros de actuación se desarrollarán por alguno
de los siguientes sistemas de gestión:
a) Por iniciativa privada directa, constituyéndose una entidad
privada para los fines de ejecución o por convenio de gestión
entre los titulares de los terrenos.
b) Por cooperación público-privada, mediante la suscripción
del correspondiente instrumento.
c) Por iniciativa pública, expropiando la Administración la
totalidad de los bienes necesarios.
Artículo 58. (Proyectos de urbanización y de reparcelación).-
Los proyectos de urbanización y reparcelación serán aprobados
por la Intendencia Municipal conforme al procedimiento que
defina la Ordenanza Departamental.
El proyecto de reparcelación integra el conjunto de predios
comprendidos en un perímetro de actuación definiendo las
parcelas resultantes, así como la adjudicación de las mismas a los
propietarios en proporción a sus respectivos derechos y a la Inten-
dencia Municipal, en la parte que le corresponde conforme a la
presente ley y al instrumento de ordenamiento territorial.
La reparcelación comprende también las compensaciones
necesarias para asegurar la aplicación de la distribución de cargas y
beneficios entre los interesados.
Artículo 59. (Operaciones territoriales concertadas. Coope-
ración público-privada).- Los instrumentos de ordenamiento
territorial podrán disponer condiciones y localizaciones en que
se estimularán operaciones territoriales concertadas condu-
cidas por la Administración, con la participación de los propieta-
rios inmobiliarios, los vecinos, los usuarios regulares de la zona,
inversionistas privados o el Estado, con el objeto de alcanzar
para un área determinada, transformaciones territoriales,
– 439 –
Julio Facal
mejoras sociales, desarrollo productivo o elevación de la calidad

ambiental.
A iniciativa del Poder Ejecutivo o de uno o más Gobiernos
Departamentales y también a propuesta de personas o entidades
privadas, podrán constituirse sociedades comerciales de economía
mixta cuyo objeto sea la urbanización, la construcción de viviendas
u obras de infraestructura turísticas, industriales, comerciales o
de servicios, así como cualquier obra de infraestructura o equipa-
miento prevista en un instrumento de ordenamiento territorial,
incluyendo su gestión y explotación de conformidad con la legisla-
ción aplicable.
Artículo 60. (Mayores aprovechamientos).- Los instrumentos
de ordenamiento territorial podrán admitir modificaciones de
uso del suelo mediante el otorgamiento de contrapartida a cargo
del beneficiado.
En el marco de las disposiciones de los instrumentos de orde-
namiento territorial, se podrán constituir áreas y condiciones en
las cuales el derecho de construir pueda ejercerse por encima del
coeficiente de aprovechamiento básico establecido, mediante el
otorgamiento de una contrapartida por parte del propietario inmo-
biliario beneficiado.
También se podrá ejercer el derecho de construir en otro lugar,
o enajenar este derecho, cuando el inmueble original se encuentre
afectado por normativa de preservación patrimonial, paisajística o
ambiental. La contrapartida, podrá alcanzar hasta el cincuenta por
ciento del mayor valor resultante.
Artículo 61. (Fraccionamiento, edificación o utilización obli-
gatorias).- Los instrumentos de ordenamiento territorial podrán
establecer, para perímetros de actuación en los territorios
comprendidos en éstos, la obligación de parcelamiento, edifica-
ción o utilización de suelo no utilizado, subutilizado o no edifi-
cado, debiendo fijar las condiciones y los plazos para la imple-
mentación de dicha obligación. El incumplimiento configurará
falta a los deberes territoriales. El propietario afectado podrá
– 440 –
requerir de la Administración la instrumentación de una opera-

ción territorial concertada con ésta como forma de viabilización
financiera de su obligación y de relevar su incumplimiento.
Artículo 62. (Inmuebles necesarios para el cumplimiento
de los planes).- Declárase de utilidad pública la expropiación
por parte del Poder Ejecutivo o de los Gobiernos Departamen-
tales de los bienes inmuebles necesarios para el cumplimiento
de los instrumentos de ordenamiento territorial previstos en la
presente ley, cuando prevean:
a)
La ejecución de las redes territoriales de saneamiento,
drenaje pluvial, abastecimiento, vialidad, espacios libres y
equipamientos públicos previstas en los instrumentos.
b) La ejecución de perímetros de actuación dirigida a la cons-
trucción de viviendas de interés social.
c) La ejecución de programas de protección o fomento produc-
tivo rural; renovación, rehabilitación, revitalización, conso-
lidación, mejoramiento o expansión urbana; conservación
ambiental y de los recursos naturales o el paisaje y otras
similares. En las áreas del territorio en que la existencia de
fraccionamientos sin urbanización consolidada dificulte
la recaudación departamental o constituya un freno signi-
ficativo al desarrollo o conservación, las entidades respon-
sables del ordenamiento territorial podrán iniciar acciones
específicas para la regularización jurídica de la propiedad y
la reparcelación de dichos fraccionamientos para el cumpli-
miento de los objetivos que establezcan los correspon-
dientes instrumentos de ordenamiento territorial. Se podrá
proceder, en estos casos, mediante el procedimiento de
gestión y tasación conjunta.
En caso que el inmueble registre deudas con el Estado, el respec-
tivo monto adeudado se compensará con el valor de tasación que
se efectúe dentro del proceso de expropiación y a los efectos de la
toma urgente de posesión, conforme establezca la reglamentación.
– 441 –
Julio Facal
En caso que la compensación sea parcial, el ente estatal podrá

depositar la diferencia, documentando judicialmente la existencia
del adeudo fiscal de acuerdo a las normas respectivas.
Artículo 63. (Expropiación por incumplimiento de deberes
territoriales).- Se declara de utilidad pública la expropiación por
la Administración de los inmuebles en estado de abandono que
teniendo potencialidades productivas o de utilidad social, no
hayan sido explotados por más de diez años, a efectos de inte-
grar las carteras de tierras.
Artículo 64. (Valoración).- A los efectos de establecer el monto
de la indemnización, no se incorporará a la misma los beneficios
que se deriven de la ejecución del instrumento respectivo.
Artículo 65. (Prescripción adquisitiva).- Aquellas personas
cuyo núcleo familiar no supere el nivel de pobreza en sus
ingresos y que, no siendo propietarias de inmuebles, sean posee-
doras de un predio, no público ni fiscal, con aptitud de ser urba-
nizado de acuerdo con el instrumento de ordenamiento terri-
torial aplicable, destinado a su vivienda y la de su núcleo fami-
liar durante un período de cinco años, podrán solicitar a la Sede
Judicial competente se declare la adquisición del dominio sobre
el mismo por el modo prescripción. La posesión deberá ser inin-
terrumpida y con ánimo de dueño, pública y no resistida por el
propietario.
No podrán adquirirse a través de las disposiciones de este artí-
culo, predios o edificios de una superficie que exceda la necesaria
para cumplir el fin habitacional básico que establezcan los corres-
pondientes instrumentos de ordenamiento territorial para la zona
en que se localice el predio.
No se reconocerá este derecho más de una vez al mismo
poseedor.
Cuando el predio sea parte de un inmueble, en que existan otros
en similar situación, la prescripción adquisitiva podrá gestionarse
colectivamente. En esta situación, podrán considerarse colecti-
vamente las áreas del territorio que determinen los instrumentos
– 442 –
de ordenamiento territorial. Las áreas necesarias para las infraes-

tructuras, servicios y espacios públicos prescribirán en favor de la
Intendencia Municipal.
La prescripción será declarada por el Juez competente a
instancia de los beneficiados o de la Intendencia Municipal, a
través del proceso judicial correspondiente el cual estará exone-
rado de toda tributación; a su vez, podrá ser opuesta como defensa
o excepción en cualquier proceso judicial.
En los litigios en aplicación de este instituto, quedará en
suspenso toda otra acción, de petición o posesoria, que pueda
llegar a interponerse con relación al inmueble.
Artículo 66. (Derecho de preferencia).- El Gobierno Depar-
tamental tendrá preferencia para la adquisición de inmuebles
objeto de enajenación onerosa entre particulares en las áreas
dispuestas específicamente por los instrumentos de ordena-
miento territorial a excepción de lo dispuesto en la Ley Nº 11.029,
de 12 de enero de 1948.
Artículo 67. (Carteras de Tierras).- Los Gobiernos Departa-
mentales podrán crear carteras de tierras para fines de ordena-
miento territorial en el marco de sus instrumentos, reglamen-
tando su destino y utilización en el marco de sus respectivas
competencias.
Los inmuebles afectados al Ministerio de Vivienda, Ordena-
miento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) constituirán la
Cartera Nacional de Tierras, estando dicho Ministerio habilitado a
cederlos, venderlos, permutarlos, y aun donarlos, en cumplimiento
presente ley y demás legislación aplicable.
CAPÍTULO II
CONTROL TERRITORIAL
Artículo 68. (Policía territorial. Facultades disciplinarias).-

Los Gobiernos Departamentales ejercerán la policía territorial
mediante los instrumentos necesarios, a los efectos de identi-
– 443 –
Julio Facal
ficar todas aquellas acciones, obras, fraccionamientos, loteos

u operaciones de todo tipo realizadas en contravención de las
normas aplicables y sancionar a los infractores.
El Poder Ejecutivo y los Gobiernos Departamentales, en el
ámbito de sus respectivas competencias, están facultados a prohibir,
impedir la prosecución y demoler, a costa del propietario, toda
obra efectuada en violación de los instrumentos de ordenamiento
territorial. Asimismo, podrán disponer las inspecciones, pericias,
pedidos de datos, intimaciones y demás, que sean necesarias para
hacer cumplir los instrumentos de ordenamiento territorial.
Artículo 69. (Facultad de policía territorial específica).- Las
Intendencias Municipales, en el marco de los poderes de policía
territorial y de la edificación, deberán impedir: la ocupación;
la construcción; el loteo; el fraccionamiento y toda operación
destinada a consagrar soluciones habitacionales, que implique
la violación de la legislación vigente en la materia o los instru-
mentos de ordenamiento territorial, respecto de los inmuebles
del dominio privado donde no pueda autorizarse la urbaniza-
ción, fraccionamiento y edificación con destino habitacional.
Esta obligación regirá también para los casos que carezcan de
permiso aunque se ubiquen en zonas donde pudiera llegar a expe-
dirse dicha autorización.
Verificada la existencia de actividades que indiquen:
a) La subdivisión o construcción en lotes en zona donde no
pueda autorizarse.
b) La subdivisión o la construcción no autorizada, o ante la
constatación de la existencia en zona no habilitada para tal
fin o sin previa autorización, de: fraccionamiento; loteo y
construcciones.
La Intendencia Municipal deberá concurrir ante la sede judicial
de turno, solicitando la inmediata detención de las obras y la demo-
lición de las existentes.
– 444 –
Presentada la demanda, el Juez actuante, verificados los

extremos imprescindibles, decretará la suspensión inmediata de
las obras y la demolición de las existentes.
En caso de incumplimiento de la orden emanada de la medida
cautelar o de la demanda principal por el término de cinco días
corridos, el Juez dispondrá el ingreso al predio para proceder a la
inmediata demolición de las construcciones levantadas en contra
de la orden judicial, con cargo a la propiedad, siendo de aplicación,
en lo pertinente lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley Nº 15.750, de
8 de julio de 1985 y toda otra legislación vigente.
Artículo 70. (Ocupación ilegal de inmuebles con fines de
asentamiento humano).- Se faculta al Ministerio de Vivienda,
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), sin
perjuicio de las competencias departamentales existentes, a
aplicar las sanciones que establezca la legislación y la regla-
mentación a quien promueva o incentive la ocupación ilegal de
inmuebles a los fines de asentamiento humano, en desconoci-
miento de lo dispuesto en los instrumentos de ordenamiento
territorial establecidos por la presente ley.
Las empresas públicas prestadoras de servicios de agua potable,
energía eléctrica, telefonía y transmisión de datos, deberán requerir
informe previo del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Terri-
torial y Medio Ambiente (MVOTMA) para brindar servicios a
viviendas o conjuntos de viviendas que formen parte de asenta-
mientos humanos ilegales.
Artículo 71. (Estímulos y sanciones. Garantías).- El Poder
Ejecutivo y los Gobiernos Departamentales, a través de los
mecanismos que correspondan, podrán establecer incentivos a
efectos de impulsar las acciones y determinaciones de los instru-
mentos de ordenamiento territorial previstos por la presente ley.
Toda obra, modificación predial, así como todo acto o hecho que
se traduzca en la alteración física del territorio, hecha sin haberse
obtenido el permiso respectivo o en contravención de los instru-
mentos de ordenamiento territorial, será sancionada sin perjuicio
– 445 –
Julio Facal
de la nulidad, con una multa de 50 UR (cincuenta unidades reajus-

tables) a 50.000 UR (cincuenta mil unidades reajustables), de
acuerdo al carácter o gravedad de la misma, pudiendo además la
autoridad competente tomar las medidas necesarias a efectos de
recomponer la situación anterior con cargo al infractor.
Los recursos administrativos contra el acto que disponga la
demolición o eliminación de las modificaciones prediales efec-
tuadas sin el permiso correspondiente, tendrán efecto suspensivo,
pero la autoridad competente podrá, por resolución fundada, hacer
cesar la suspensión.
TÍTULO VI
PARTICIPACIÓN SOCIAL EN EL
Artículo 72. (Promoción de la participación social).- Las insti-

tuciones públicas promoverán la participación social utilizando
como mínimo, los instrumentos específicos que se establecen
por la presente ley.
Toda persona interesada podrá realizar propuestas, con la
debida fundamentación, a los efectos de su consideración por las
instituciones públicas competentes en los instrumentos de ordena-
miento territorial.
Artículo 73. (Comisión Asesora).- Se comete al Ministerio
de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
(MVOTMA) la constitución de una Comisión Asesora de Ordena-
miento Territorial, a efectos de incorporar las distintas visiones a
las políticas del sector.
Será presidida por el Director Nacional de Ordenamiento Terri-
torial y estará integrada por delegados de instituciones públicas y
privadas y representantes de la sociedad civil. Estarán compren-
didos los Ministerios con competencia en la materia, la Oficina
de Planeamiento y Presupuesto, el Congreso de Intendentes, los
Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, la Universidad de
la República, las gremiales de trabajadores, empresarios y profe-
– 446 –
sionales, organizaciones no gubernamentales, otras instituciones

de investigación y enseñanza, los Directores Nacionales de Medio
Ambiente, de Aguas y Saneamiento y de Vivienda, así como toda
otra entidad afín que incorpore la reglamentación.
Esta Comisión podrá prestar su asesoramiento en todos los
asuntos de competencia de la Dirección Nacional de Ordena-
miento Territorial a solicitud de ésta o por iniciativa de cualquiera
de sus miembros.
Ambiente (MVOTMA) propondrá al Poder Ejecutivo la reglamen-
tación correspondiente a su funcionamiento e integración.
Los Gobiernos Departamentales podrán crear comisiones
asesoras con participación de instituciones públicas y privadas
y representantes de la sociedad civil, con el cometido de realizar
aportes en el proceso de elaboración, ejecución y seguimiento de
los instrumentos de ordenamiento territorial departamentales.
TÍTULO VII
COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL
PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Artículo 74. (Coordinación entre la actividad departamental,

regional y nacional).- Los Gobiernos Departamentales con la
colaboración del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Terri-
torial y Medio Ambiente (MVOTMA), a través de la Dirección
Nacional de Ordenamiento Territorial, deberán asegurar que
exista la debida coordinación y compatibilidad entre los diversos
instrumentos del ámbito departamental entre sí y con los instru-
mentos de los ámbitos nacional y regional en lo aplicable.
Se establecerán procedimientos de elaboración concertada,
a efectos de coordinar y compatibilizar en una fase temprana
de su definición, los instrumentos sectoriales que tengan rele-
vancia territorial, generados por los actores públicos, en la forma
y procedimiento que establezca la reglamentación.
– 447 –
Julio Facal
Artículo 75. (Comité Nacional de Ordenamiento Territorial).-

Créase el Comité Nacional de Ordenamiento Territorial para la
debida coordinación de las estrategias nacionales con incidencia
en el territorio, el que será presidido por el Ministro de Vivienda,
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y estará integrado
por: el Ministro de Transporte y Obras Públicas; el Ministro
de Ganadería, Agricultura y Pesca; el Ministro de Industria,
Energía y Minería; el Ministro de Turismo y Deporte; el Ministro
de Defensa Nacional; el Ministro de Economía y Finanzas; el
Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto; y, el Presi-
dente del Congreso de Intendentes.
El Director Nacional de Ordenamiento Territorial ejercerá la
Secretaría del Comité Nacional de Ordenamiento Territorial.
Los Ministros podrán ser representados por el Subsecretario o
el Director General de Secretaría del Ministerio correspondiente, el
Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto por el respec-
tivo Subdirector y el Presidente del Congreso de Intendentes por
sus Vicepresidentes.
El Comité podrá requerir la integración temporal de otros Minis-
tros o Intendentes cuando los asuntos a tratar refieran a las compe-
tencias de éstos.
El Poder Ejecutivo podrá variar la composición del Comité
cuando se modifique la estructura o competencias de los Ministe-
rios.
Artículo 76. (Cometidos del Comité Nacional de Ordena-
miento Territorial).- Corresponde al Comité Nacional de Orde-
namiento Territorial:
a) Contribuir a la formulación de las Directrices Nacionales de
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, así como
los Programas Nacionales y efectuar sus seguimientos.
b) Pronunciarse sobre la correspondencia de los demás instru-
mentos de ordenamiento territorial a las Directrices Nacio-
– 448 –
nales y dictaminar sobre la incidencia de ellos en los inte-

reses nacionales.
c) Efectuar la declaración de interés nacional y urgente ejecu-
ción de las obras públicas promovidas por los órganos del
Gobierno Nacional cuando éstas resulten incompatibles
con cualquiera de los instrumentos de ordenamiento terri-
torial, promoviendo su revisión.
d) Impulsar la información y la participación social en todos
los procesos de ordenamiento territorial, a través de las
formas que establece la presente ley y las que surjan de la
reglamentación.
e) Pronunciarse sobre la adecuación de los grandes proyectos
de infraestructura u otros a las Directrices y Programas
Nacionales.
f ) Guiar los estudios e intercambios para la complementación
e integración física de las infraestructuras a nivel territorial
con los países limítrofes y a nivel sudamericano.
g) Entender en todo otro tema con incidencia relevante en el
ordenamiento del territorio que le encomiende el Poder
Ejecutivo.
Artículo 77. (Coordinación de las obras públicas en el marco
de la planificación territorial).- Las obras públicas proyectadas
por todo órgano del Estado o persona pública estatal o no, bajo
cualquier modalidad o naturaleza, deberán ajustarse y compa-
tibilizarse con las disposiciones de los instrumentos de ordena-
miento territorial.
Dichas obras serán autorizadas, sin perjuicio de otros permisos
correspondientes, de acuerdo con la normativa aplicable, por el
Gobierno Departamental respectivo.
En el caso que la solicitud fuere denegada por ser incompatible
con el instrumento de ordenamiento territorial aplicable, el Comité
Nacional de Ordenamiento Territorial podrá decidir sobre la efec-
tiva materialización del proyecto, previa declaración de interés
– 449 –
Julio Facal
nacional y urgente ejecución. En este caso, el acuerdo del Comité

determinará la suspensión parcial de aquellas determinaciones del
instrumento que se opongan a la ejecución y generará el deber de
iniciar el procedimiento para modificar dicho instrumento a fin de
incorporar las previsiones oportunas que determinen la incidencia
del proyecto, sin perjuicio de lo establecido al efecto sobre solución
de divergencias.
El Poder Ejecutivo se abstendrá de promover la declaración
prevista y de ejecutar el proyecto, si el mismo resulta incompatible
con las Directrices Nacionales o las Estrategias Regionales vigentes
y aplicables.
La ejecución de las obras vinculadas a la defensa nacional se
ajustará a lo dispuesto en su legislación específica.
Artículo 78. (Inventario Nacional de Ordenamiento Territo-
rial. Registro de Instrumentos).- Créase el Inventario Nacional
de Ordenamiento Territorial que funcionará en la órbita de
la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial del Minis-
(MVOTMA), con el fin de facilitar la coordinación interinstitu-
cional y compatibilizar políticas, programas, planes y proyectos
de relevancia territorial.
Los responsables de la elaboración de los instrumentos de orde-
namiento territorial previstos en la presente ley y de los planes,
programas y proyectos de relevancia territorial a desarrollarse por
organismos del Gobierno Nacional o de los departamentos o de
los entes y servicios del Estado, deberán inscribir los mismos en el
mencionado Inventario en los plazos y condiciones que prevea la
reglamentación.
Los planes, instrumentos, programas y proyectos vigentes con
anterioridad a la presente ley se deberán inscribir en un plazo de
180 (ciento ochenta) días de aprobada su reglamentación.
La posible cooperación técnica y económica del Ministerio de
Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA)
– 450 –
con los Gobiernos Departamentales, quedará condicionada al

cumplimiento de la inscripción dispuesta.
La información contenida en el Inventario estará disponible
para consulta por parte de las instituciones interesadas y del público
en general.
Artículo 79. (Sistema Nacional de Información Territorial).-
Cométese al Poder Ejecutivo la estructuración de un sistema
nacional de infraestructura de datos espaciales e información
geográfica y literal asociada, como servicio público, para obtener,
disponer y difundir información sobre la situación física del
territorio, el paisaje, el patrimonio natural, riesgos y aptitudes,
modos de asentamiento, vivienda, grados de ocupación, distri-
bución espacial de actividades, afectaciones y cualesquiera otras
circunstancias de interés con cobertura en el territorio nacional
y su mar territorial, mediante la coordinación de las actuaciones
de todas las entidades públicas con competencia o capacidad al
respecto.
Artículo 80. (Solución de divergencias).- Las instituciones
públicas, ante divergencias sobre criterios de ordenamiento, en
zonas concretas o asuntos sectoriales, podrán iniciar procesos
de negociación o mediación de conflictos, de forma voluntaria y
de común acuerdo. A estos efectos podrán requerir la colabora-
ción de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial.
En caso de que una de las partes o ambas, no acuerden con
el resultado de la conciliación o resultare infructuosa ésta, serán
resueltas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. El
proceso no tendrá efecto suspensivo, salvo que medie resolución
expresa fundada del Tribunal al efecto.
Artículo 81. (Cooperación y apoyo del Gobierno Nacional.
Fomento de la planificación departamental).- A solicitud de la
Intendencia respectiva, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento
Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) brindará cooperación
técnica y financiera, según establezcan las leyes de presupuesto,
– 451 –
Julio Facal
a efectos de elaborar, gestionar y evaluar los instrumentos de

ordenamiento territorial.
La Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial, tendrá
entre sus cometidos de fomento de la planificación departamental,
además de los establecidos por la legislación vigente, los siguientes:
a) Capacitación y apoyo a los servicios técnicos departamen-
tales y estímulo a la innovación e investigación científico-
técnica básica y aplicada y la capacitación relacionada con
el territorio.
b) Elaboración de guías, protocolos y normas técnicas como
apoyo a los Gobiernos Departamentales para elaborar los
instrumentos de ordenamiento territorial y para el dictado
de las normas pertinentes.
c) Colaboración técnica y financiera con las Intendencias en
la elaboración de los instrumentos de ordenamiento territo-
rial.
La Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial y el Congreso
de Intendentes podrán coordinar formas de cooperación técnica de
alcance general.
TÍTULO VIII
DISPOSICIONES ESPECIALES
Artículo 82. (Fortalecimiento institucional para el Ordena-

miento Territorial).- Cométese al Poder Ejecutivo la implemen-
tación de acciones para el fortalecimiento de las capacidades de
gestión planificada del territorio ambientalmente sustentable y
con equidad social, en el marco de la elaboración y ejecución
presente ley, en los ámbitos del Gobierno Nacional y Gobiernos
Departamentales.
Artículo 83. (Ajustes legales).-
1) Ajustes a las Leyes Nº 10.723, de 21 de abril de 1946 y Nº 10.866,
de 25 de octubre de 1946 (Ley de Centros Poblados).
– 452 –
a) Modifícase el artículo 1º de la Ley Nº 10.723, de 21 de abril

de 1946, en la redacción dada por la Ley Nº 10.866, de 25 de
octubre de 1946, el que quedará redactado de la siguiente
forma:
“Queda exclusivamente reservada a los Gobiernos Depar-
tamentales respectivos la competencia para autorizar toda
creación de predios cuando así lo establezcan los instru-
mentos de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible,
así como, en todos los casos, para autorizar la subdivisión
de predios con destino directo o indirecto a la formación de
centros poblados y para aprobar el trazado y la apertura de
calles, caminos o sendas o cualquier tipo de vías de circu-
lación o tránsito que impliquen o no amanzanamiento o
formación de centros poblados”.
b) Deróganse el segundo y tercer incisos del artículo 2º de la Ley
Nº 10.723, de 21 de abril de 1946.
c) Modifícase el inciso tercero del artículo 9º de la Ley Nº
10.723, de 21 de abril de 1946, que quedará redactado de la
siguiente manera:
“En todos los casos estos planos se realizarán respectiva-
mente por un profesional especializado en ordenamiento
territorial o urbanismo y por un agrimensor”.
d) Derógase el inciso segundo del artículo 10 de la Ley Nº 10.723,
de 21 de abril de 1946.
e) Sustitúyese el inciso primero del artículo 11 de la Ley Nº
10.723, de 21 de abril de 1946, el que quedará redactado de
la siguiente forma:
“La violación a cualquiera de las normas contenidas en la
presente ley relativas al fraccionamiento o la enajenación
de predios o aperturas de vías de tránsito, sin perjuicio de la
nulidad absoluta del fraccionamiento y las ventas posteriores
de predios parte del mismo, serán sancionadas con una
multa de 50 UR (cincuenta unidades reajustables) a 50.000
– 453 –
Julio Facal
UR (cincuenta mil unidades reajustables), con destino al

Gobierno Departamental correspondiente, sin perjuicio de
las demás sanciones que la transgresión pudiera producir.
Las multas se harán efectivas por las Intendencias Munici-
pales y serán aplicadas solidariamente a todos los involu-
crados y profesionales intervinientes”.
f ) Derógase el inciso segundo del artículo 11 de la Ley Nº 10.723,
de 21 de abril de 1946.
g) Deróganse los numerales 1º y 2º del artículo 13 de la Ley Nº
10.723, de 21 de abril de 1946 y sustitúyese el numeral 3º del
citado artículo en la redacción dada por la Ley Nº 10.866,
de 25 de octubre de 1946, el que quedará redactado de la
siguiente forma:
“Ningún predio y ninguna vía pública que sirva de único
acceso a predios podrá situarse ni total ni parcialmente en
terrenos inundables, o que estén a nivel inferior a 50 centí-
metros por encima del nivel alcanzado por las más altas
crecientes conocidas.
Tampoco podrá situarse ningún predio en los casos de
contigüidad a los cauces del dominio público, dentro de
las tierras abarcadas por una faja costera de 150 metros de
ancho por lo menos, medida según lo dispone el Código de
Aguas, a partir de la línea de ribera.
En todo fraccionamiento de predios costeros, la faja de 150
(ciento cincuenta) metros determinada a partir de la línea
superior de la ribera pasará de pleno derecho al dominio
público.
No se podrá admitir excepción alguna a lo previsto en el
presente artículo”.
h) Modifícase el artículo 15 de la Ley Nº 10.723, de 21 de abril
de 1946, en la redacción dada por la Ley Nº 10.866, de 25 de
octubre de 1946, el que quedará redactado de la siguiente
forma:
– 454 –
“Queda prohibida, con las mismas sanciones establecidas

en los artículos 10 y 11, toda división de tierras que implique
crear predios independientes menores en superficie a
2.000 (dos mil) metros cuadrados si no cuenta con sistemas
de abastecimiento de agua potable, de saneamiento y de
drenaje pluvial, de suministro de energía eléctrica, alum-
brado público y pavimentos, construidos según lo autorizado
y recibido por el organismo ejecutor correspondiente”.
i) Modifícase el artículo 16 de la Ley Nº 10.723, de 21 de abril de
1946, el que quedará redactado de la siguiente forma:
“Queda prohibida, con las mismas sanciones establecidas
en los artículos 10 y 11, toda división de tierra que implique
crear predios independientes menores a las dimensiones
que establezcan los instrumentos de ordenamiento territo-
rial. En todo caso la dimensión mínima de los lotes será de
300 (trescientos) metros cuadrados de superficie”.
j) Sustitúyese el artículo 19 de la Ley Nº 10.723, de 21 de abril
de 1946, el que quedará redactado de la siguiente forma:
“Todos los fraccionamientos y trazados efectuados en
contravención a lo dispuesto por la presente ley y las orde-
nanzas e instrumentos de ordenamiento territorial, serán
absolutamente nulos, debiendo el Gobierno Departamental
imponer las sanciones correspondientes a que refieren los
artículos 10 y 11 de la presente ley”.
2) Ajustes a la Ley Nº 13.493, de 20 de setiembre de 1966.
Modifícase el inciso primero del artículo 1º de la Ley Nº 13.493,
de 20 setiembre de 1966, el que quedará redactado de la siguiente
manera:
“Las autoridades públicas competentes no autorizarán
ningún fraccionamiento de suelo urbano, creando nuevos lotes
destinados a la construcción de vivienda u otros usos urbanos
que no cuenten con los servicios habilitados de agua potable
y energía eléctrica, posibilidad de conexión a saneamiento en
– 455 –
Julio Facal
cada uno de los lotes, más los servicios generales de pavimento,

red de alcantarillado y alumbrado público”.
3) Ajustes a la Ley Nº 17.292, de 25 de enero de 2001.
a) Modifícase el inciso primero del artículo 48 de la Ley
Nº 17.292, de 25 de enero de 2001, el que quedará redactado
de la siguiente manera:
“Las urbanizaciones desarrolladas en suelo categoría urbana
o suelo categoría suburbana según lo que establezcan los
instrumentos de ordenamiento territorial, que se encuadren
dentro de las previsiones de la presente ley y de las norma-
tivas departamentales de ordenamiento territorial, podrán
regirse por el régimen de la propiedad horizontal”.
b) Derógase el inciso cuarto del artículo 48 de la Ley Nº 17.292,
de 25 de enero de 2001.
c) Agrégase un inciso final al artículo 48 de la Ley Nº 17.292, de
25 de enero de 2001, con el siguiente texto:
“Con carácter general, en las actuaciones residenciales, de
turismo residencial o similares, el área comprendida entre
componentes de la trama de circulación pública no podrá
superar un máximo de diez mil metros cuadrados, cual-
quiera sea el régimen de propiedad”.
4) Ajustes a la Ley Nº 9.515, de 28 de octubre de 1935 (Ley Orgá-
nica Municipal).
a) Agrégase el siguiente numeral al artículo 19 de la Ley Nº
9.515, de 28 de octubre de 1935:
“35) Dictar reglas para la edificación, en todo el territorio
del departamento, siendo de su cargo:
A) La regulación normativa de la actividad de ordena-
miento del ámbito territorial departamental.
B) Formular y aprobar las ordenanzas y demás instrumen-
tos de ordenamiento territorial.
– 456 –
C) El contralor de la actividad administrativa del ordena-

miento territorial”.
b) Agrégase al artículo 35 de la Ley Nº 9.515, de 28 de octubre
de 1935, el numeral 43) con el siguiente texto:
“43) La actividad administrativa del ordenamiento territorial,
en todo el territorio del departamento, especialmente:
A) Elaborar directa o indirectamente los instrumentos de
ordenamiento territorial y someterlos a la aprobación
de la Junta Departamental sin perjuicio de las faculta-
des de ésta en la materia.
B) Ejercer las potestades de policía territorial, siendo de
su cargo la autorización del ejercicio del derecho a
construir, demoler, fraccionar, utilizar o localizar ac-
tividades en los terrenos y en general toda modifica-
ción predial, a través del otorgamiento de los permisos
y autorizaciones correspondientes, de acuerdo a lo que
dispongan las leyes y los decretos de la Junta Departa-
mental”.
5) Ampliación de la competencia de la Corporación Nacional
para el Desarrollo.
Agrégase el siguiente literal al artículo 11 de la Ley Nº 15.785,
de 4 de diciembre de 1985:
“I) Promover el ordenamiento territorial mediante la
financiación de programas y proyectos en el marco de los instru-
mentos de ordenamiento territorial debidamente aprobados”.
Artículo 84. (Alcance y reglamentación de la presente ley).-
Las disposiciones de la presente ley se aplicarán a partir de su
publicación, aun cuando no estén aprobados los respectivos
instrumentos de ordenamiento territorial.
El Poder Ejecutivo reglamentará la presente ley dentro del plazo
de un año a partir de su vigencia.
– 457 –
Julio Facal
Ley Nº 17.283 de 28/11/2000

Medio Ambiente
CAPÍTULO I
DISPOSICIONES INTRODUCTORIAS
Artículo 1º.- (Declaración).- Declárase de interés general, de

conformidad con lo establecido en el Artículo 47 de la Constitu-
ción de la República:
A) La protección del ambiente, de la calidad del aire, del agua,
del suelo y del paisaje.
B) La conservación de la diversidad biológica y de la configura-
ción y estructura de la costa.
C) La reducción y el adecuado manejo de las sustancias tóxicas
o peligrosas y de los desechos cualquiera sea su tipo.
D) La prevención, eliminación, mitigación y la compensación
de los impactos ambientales negativos.
E) La protección de los recursos ambientales compartidos y de
los ubicados fuera de las zonas sometidas a jurisdicciones
nacionales.
F) La cooperación ambiental regional e internacional y la partici-
pación en la solución de los problemas ambientales globales.
G) La formulación, instrumentación y aplicación de la política
nacional ambiental y de desarrollo sostenible.
A los efectos de la presente ley se entiende por desarrollo soste-
nible aquel desarrollo que satisface las necesidades del presente sin
comprometer la capacidad de generaciones futuras de satisfacer
sus propias necesidades.
La presente declaración es sin perjuicio de lo establecido por las
normas específicas vigentes en cada una de las materias señaladas.
– 458 –
Artículo 2º.- (Derecho de los habitantes).- Los habitantes de

la República tienen el derecho a ser protegidos en el goce de un
ambiente sano y equilibrado.
Artículo 3º.- (Deber de las personas).- Las personas físicas y
jurídicas, públicas y privadas, tienen el deber de abstenerse de
cualquier acto que cause depredación, destrucción o contami-
nación graves del medio ambiente.
Declárase por vía interpretativa que, a efectos de lo estable-
cido en el Artículo 47 de la Constitución de la República (Consti-
tución Vigente) y en la presente disposición, se consideran actos
que causan depredación, destrucción o contaminación graves del
medio ambiente, aquellos que contravengan lo establecido en la
presente ley y en las demás normas regulatorias de las materias refe-
ridas en el Artículo 1º. Asimismo, se entiende por daño ambiental
toda pérdida, disminución o detrimento significativo que se infiera
al medio ambiente.
Artículo 4º.- (Deber del Estado).- Es deber fundamental del
Estado y de las entidades públicas en general, propiciar, un
modelo de desarrollo ambientalmente sostenible, protegiendo
el ambiente y, si éste fuere deteriorado, recuperarlo o exigir que
sea recuperado.
Artículo 5º.- (Finalidad).- El objetivo de la presente ley general
de protección del ambiente es, en cumplimiento del mandato
previsto en el Artículo 47 de la Constitución de la República
(Constitución Vigente), establecer previsiones generales básicas
atinentes a la política nacional ambiental y a la gestión ambiental
coordinada con los distintos sectores públicos y privados.
CAPÍTULO II
Artículo 6º.- (Principios de política ambiental).- La política

nacional ambiental que fije el Poder Ejecutivo se basará en los
siguientes principios:
– 459 –
Julio Facal
A) La distinción de la República en el contexto de las naciones

como “País Natural”, desde una perspectiva económica,
cultural y social del desarrollo sostenible.
B) La prevención y previsión son criterios prioritarios frente
a cualquier otro en la gestión ambiental y, cuando hubiere
peligro de daño grave o irreversible, no podrá alegarse la falta
de certeza técnica o científica absoluta como razón para no
adoptar medidas preventivas.
C) Constituye un supuesto para la efectiva integración de la
dimensión ambiental al desarrollo económico y social, la
incorporación gradual y progresiva de las nuevas exigencias,
sin que por ello deba reconocerse la consolidación de situa-
ciones preexistentes.
D) La protección del ambiente constituye un compromiso que
atañe al conjunto de la sociedad, por lo que las personas y las
organizaciones representativas tienen el derecho-deber de
participar en ese proceso.
E) La gestión ambiental debe partir del reconocimiento de su
transectorialidad, por lo que requiere la integración y coor-
dinación de los distintos sectores públicos y privados invo-
lucrados, asegurando el alcance nacional de la instrumenta-
ción de la política ambiental y la descentralización en el ejer-
cicio de los cometidos de protección ambiental.
F) La gestión ambiental debe basarse en un adecuado manejo
de la información ambiental, con la finalidad de asegurar su
disponibilidad y accesibilidad por parte de cualquier intere-
sado.
G) El incremento y el fortalecimiento de la cooperación interna-
cional en materia ambiental promoviendo la elaboración de
criterios ambientales comunes.
Los principios antes mencionados servirán también de criterio
interpretativo para resolver las cuestiones que pudieran suscitarse
– 460 –
en la aplicación de las normas y competencias de protección del

ambiente y en su relación con otras normas y competencias..
Artículo 7º.- (Instrumentos de gestión ambiental).- Consti-
tuyen instrumentos de gestión ambiental los siguientes:
A) La presente ley, demás normas legales y reglamentarias, las
normas departamentales y otras disposiciones de protección
del ambiente, así como los instructivos, directrices o guías
metodológicas que se dictaren.
B) Los programas, planes y proyectos de protección ambiental.
C) La información ambiental y la sensibilización, educación y
capacitación ambiental.
D) El establecimiento de parámetros y estándares de calidad
ambiental.
E)
Las declaraciones juradas, la evaluación del impacto
ambiental previa convocatoria de audiencia pública con
arreglo y en los casos establecidos por los Artículos 13 y 14 de
la Ley No. 16.466, de 19 de enero de 1994, y los procesos de
autorización correspondientes.
F) Los análisis y las evaluaciones de riesgo, las auditorías y certi-
ficaciones ambientales y el ordenamiento ambiental.
G) El sistema de áreas naturales protegidas.
H) Los planes de recuperación y recomposición de oficio que se
aprueben.
I) Los incentivos económicos y los tributos.
J) Las sanciones administrativas y otras medidas complemen-
tarias.
K) La organización institucional ambiental.
L)
El conjunto de Ministerios, Gobiernos Departamentales,
Entes Autónomos y otros organismos del Estado, actuando
coordinadamente.
– 461 –
Julio Facal
El Poder Ejecutivo reglamentará la forma y condiciones en que

se aplicarán por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territo-
rial y Medio Ambiente los instrumentos de gestión no contenidos
en la presente ley ni en leyes específicas de protección del ambiente.
Artículo 8º.- (Coordinación).- Corresponde al Poder Ejecu-
tivo, a través del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territo-
rial y Medio Ambiente, la coordinación exclusiva de la gestión
ambiental integrada del Estado y de las entidades públicas en
general.
Además de las competencias asignadas en forma específica
a ese Ministerio, corresponderán al mismo todas aquellas mate-
rias ambientales, aun sectoriales, no asignadas legalmente a otra
entidad pública.
Dicho Ministerio podrá delegar en autoridades departamen-
tales o locales el cumplimiento de los cometidos de gestión
ambiental, previo acuerdo con el jerarca respectivo y en las
condiciones que en cada caso se determinen.
Artículo 9º.- (Apoyo y asesoramiento).- El Ministerio de
Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente apoyará
la gestión ambiental de las autoridades departamentales y locales
y de las entidades públicas en general, especialmente mediante
la creación y desarrollo de unidades o áreas ambientales espe-
cializadas dependientes de las mismas.
Los Gobiernos Departamentales podrán requerir el asesora-
miento del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y
Medio Ambiente a efectos de la elaboración de normas referidas a
la protección del ambiente.
Artículo 10.- (Relacionamiento).- La competencia de las auto-
ridades nacionales, departamentales y locales queda sujeta a lo
establecido en el Artículo 47 de la Constitución de la República
(Constitución Vigente) y a lo dispuesto por la presente ley y las
demás leyes reglamentarias del mismo.
– 462 –
Ninguna persona podrá desconocer las exigencias derivadas

de normas nacionales o departamentales de protección y/o
conservación ambiental, de igual jerarquía, dictadas en el marco
de sus respectivas competencias, al amparo de normas menos
rigurosas de los ámbitos, departamentales o nacional, respecti-
vamente.
Artículo 11.- (Educación ambiental).- Las entidades públicas
fomentarán la formación de la conciencia ambiental de la comu-
nidad a través de actividades de educación, capacitación, infor-
mación y difusión tendientes a la adopción de comportamientos
consistentes con la protección del ambiente y el desarrollo soste-
nible.
A tales efectos, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento
Territorial y Medio Ambiente priorizará la planificación y ejecu-
ción de actividades coordinadas con las autoridades de la educa-
ción, las autoridades departamentales y locales y las organiza-
ciones no gubernamentales.
Artículo 12. (Informe ambiental nacional). El Poder Ejecu-
tivo, a través del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Terri-
torial y Medio Ambiente, elaborará y difundirá, cada tres años,
un informe sobre la situación ambiental nacional, que deberá
contener información sistematizada y referenciada, organizada
por áreas temáticas. C A 6998.
El referido informe será remitido por el Poder Ejecutivo a la
Asamblea General, al Congreso de Intendentes y a los Gobiernos
Departamentales, dándole la más amplia difusión pública.
Artículo 13.- (Beneficios fiscales).- Facúltase al Poder Ejecu-
tivo a incluir dentro del alcance del Artículo 7º de la Ley No.
16.906, de 7 de enero de 1998, lo siguiente:
A) Los bienes muebles destinados a la eliminación o mitigación
de los impactos ambientales negativos del mismo o a recom-
poner las condiciones ambientales afectadas.
– 463 –
Julio Facal
B) Mejoras fijas afectadas al tratamiento de los efectos ambien-

tales de las actividades industriales y agropecuarias.
Artículo 14.- (Medidas complementarias).- Para asegurar el
cumplimiento de lo dispuesto en la presente ley y en las demás
normas de protección del ambiente, el Ministerio de Vivienda,
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente podrá:
A) Dictar los actos administrativos y realizar las operaciones
materiales para prevenir, impedir, disminuir, vigilar y corregir
la depredación, destrucción, contaminación o el riesgo de
afectación del ambiente.
B) Imponer el tratamiento de los desechos o de las emisiones,
cualquiera sea su fuente, así como el automonitoreo de los
mismos por los propios generadores.
C) Exigir la constitución de garantía real o personal suficiente
a juicio de la Administración, por el fiel cumplimiento de
las obligaciones derivadas de las normas de protección
ambiental o por los daños que al ambiente o a terceros even-
tualmente se pudiera causar.
D) Disponer la suspensión preventiva de la actividad presun-
tamente peligrosa, mientras se realicen las investigaciones
para constatarla o los estudios o trabajos dirigidos a analizar
o impedir la contaminación o afectación ambiental.
E) Adoptar medidas cautelares de intervención de los objetos
o del producto de la actividad presuntamente ilícita y cons-
tituir secuestro administrativo si así lo considera necesario,
cuando según la naturaleza de la infracción pudiera dar lugar
al decomiso de los mismos.
Artículo 15.- (Sanciones).- Sin perjuicio de lo establecido en
el Artículo 6º de la Ley No. 16.112, de 30 de mayo de 1990, en
los Artículos 453 y 455 de la Ley No. 16.170, de 28 de diciembre
de 1990, y en el Artículo 4º de la Ley No. 16.466, de 19 de enero
de 1994, cuando corresponda la imposición de sanciones por
– 464 –
infracción a las normas de protección del ambiente, el Ministerio

de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente podrá:
A) Sancionar con apercibimiento cuando el infractor carezca de
antecedentes en la comisión de infracciones de la misma o
similar naturaleza y éstas sean consideradas como leves.
B) En forma acumulativa con otras sanciones que correspon-
diera, cuando se trate de infracciones que no sean conside-
radas leves, proceder a la difusión pública de la resolución
sancionatoria, la cual será a costa del infractor cuando se
realice a través de la publicación en dos diarios de circula-
ción nacional y uno del departamento donde se cometió la
infracción.
C) En forma acumulativa con otras sanciones que correspon-
diera, cuando se trate de infracciones que no sean consi-
deradas leves, proceder al decomiso de los objetos o del
producto de la actividad ilícita, así como de los vehículos,
naves, aeronaves, instrumentos y dispositivos directamente
vinculados a la comisión de la infracción o al tránsito de los
objetos o productos, sin que resulte relevante el titular de la
propiedad de los mismos.
En los casos en que por distintas razones los objetos decomi-
sados deban ser destruidos, el infractor podrá optar por hacerlo él
mismo, según indicaciones y a entera satisfacción de la Administra-
ción o dejarlo a cargo de la misma, en cuyo caso los gastos en que se
incurran serán de cargo del infractor.
Cuando los decomisos efectivos resulten imposibles, se proce-
derá al decomiso ficto a valores de plaza al momento de constatarse
la infracción.
D) Disponer la suspensión por hasta ciento ochenta días de los
registros, habilitaciones, autorizaciones, permisos o conce-
siones de su competencia y cuando se trate de infracciones
que sean consideradas graves o de infractores reincidentes o
continuados, disponer la caducidad de tales registros, habili-
taciones, autorizaciones, permisos o concesiones.
– 465 –
Julio Facal
Además de las sanciones que correspondieran, cuando se trate

de infracciones cometidas por entidades públicas, el Ministerio de
Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente dará cuenta
de la infracción al Poder Ejecutivo y a la Asamblea General.
Artículo 16.- (Recomposición de oficio).- Cuando el respon-
sable se demorare o resistiere a dar cumplimiento a la recom-
posición, reducción o mitigación previstas en el Artículo 4º de
la Ley No. 16.466, de 19 de enero de 1994, se podrá solicitar la
imposición judicial de astreintes o hacerlo de oficio, siendo de
cargo del infractor los gastos que ello ocasione.
CAPÍTULO III
DISPOSICIONES ESPECIALES
Artículo 17.- (Calidad del aire).- Queda prohibido liberar

o emitir a la atmósfera, directa o indirectamente, sustancias,
materiales o energía, por encima de los límites máximos o en
contravención de las condiciones que establezca el Ministerio de
Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente.
A tales efectos, dicho Ministerio tendrá en cuenta los niveles o
situaciones que puedan poner en peligro la salud humana, animal
o vegetal, deteriorar el ambiente o provocar riesgos, daños o moles-
tias graves a seres vivos o bienes.
Artículo 18.- (Capa de ozono).- El Ministerio de Vivienda,
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, como autoridad
nacional competente a efectos de la instrumentación y aplicación
del Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono
(1985), aprobado por la Ley No. 15.986, de 16 de noviembre de
1988, y del Protocolo de Montreal Relativo a las Sustancias Agota-
doras de la Capa de Ozono (1987) y sus enmiendas, aprobado
por la Ley No. 16.157, de 12 de noviembre de 1990, establecerá
los plazos, límites y restricciones a la producción, comercializa-
ción y uso de las sustancias que afectan la capa de ozono.
Artículo 19.- (Cambio climático).- El Ministerio de Vivienda,
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, como autoridad
– 466 –
nacional competente a efectos de la instrumentación y aplica-

ción de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático (1992), aprobada por la Ley No. 16.517, de
22 de julio de 1994, establecerá las medidas de mitigación de las
causas y de adaptación a las consecuencias del cambio climático
y, en forma especial, reglamentará las emisiones de los gases de
efecto invernadero.
Cuando así corresponda, coordinará con facultades suficientes
los cometidos y funciones de otras entidades públicas y privadas
que tengan relación con lo dispuesto en el presente Artículo.
Artículo 20.- (Sustancias químicas).- Es de interés general
la protección del ambiente contra toda afectación que pudiera
derivarse del uso y manejo de las sustancias químicas, inclu-
yendo dentro de las mismas, los elementos básicos, compuestos,
complejos naturales y las formulaciones, así como los bienes
y los artículos que las contengan, especialmente las que sean
consideradas tóxicas o peligrosas.
Ambiente determinará, en virtud de la presente ley y de la regla-
mentación que dicte el Poder Ejecutivo, las condiciones aplicables
para la protección del ambiente, a la producción, importación,
exportación, transporte, envasado, etiquetado, almacenamiento,
distribución, comercialización, uso y disposición de aquellas
sustancias químicas que no hubieran sido reguladas en virtud de
los cometidos sectoriales asignados al propio Ministerio o a otros
organismos nacionales.
En cualquier caso, dichos organismos incorporarán en sus
regulaciones, en coordinación con el Ministerio de Vivienda,
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, disposiciones que
aseguren niveles adecuados de protección del ambiente contra
los efectos adversos derivados del uso normal, de accidentes o
de los desechos que pudieran generar o derivar.
– 467 –
Julio Facal
Artículo 21.- (Residuos).- Es de interés general la protección

del ambiente contra toda afectación que pudiera derivarse del
manejo y disposición de los residuos cualquiera sea su tipo.
Ambiente -en acuerdo con los Gobiernos Departamentales, en lo
que corresponda y de conformidad con el Artículo 8º de la presente
ley- dictará las providencias y aplicará las medidas necesarias para
regular la generación, recolección, transporte, almacenamiento,
comercialización, tratamiento y disposición final de los residuos.
Artículo 22.- (Diversidad biológica).- Es de interés general
la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica,
como parte fundamental de la política nacional ambiental y a los
efectos de la instrumentación y aplicación del Convenio sobre
Diversidad Biológica (1992), aprobado por la Ley No. 16.408, de
27 de agosto de 1993.
Ambiente establecerá medidas de identificación, seguimiento y
conservación de la biodiversidad, así como asegurará la soste-
nibilidad de la utilización que de sus componentes se realice y
coordinará con facultades suficientes los cometidos y funciones
de otras entidades públicas y privadas en materia de conserva-
ción y uso de las especies y sus hábitats.
Artículo 23.- (Bioseguridad).- El Ministerio de Vivienda,
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, de conformidad
con la reglamentación que dicte el Poder Ejecutivo, dictará las
providencias y aplicará las medidas necesarias para prevenir y
controlar los riesgos ambientales derivados de la creación, mani-
pulación, utilización o liberación de organismos genéticamente
modificados como resultado de aplicaciones biotecnológicas, en
cuanto pudieran afectar la conservación y la utilización soste-
nible de la diversidad biológica y el ambiente.
Cuando así corresponda, coordinará con otras entidades
públicas y privadas las medidas a adoptar respecto de otros riesgos
derivados de tales actividades, pero relacionados con la salud
– 468 –
humana, la seguridad industrial y laboral, las buenas prácticas de

laboratorio y la utilización farmacéutica y alimenticia.
La introducción de organismos vivos modificados resultantes de
la biotecnología en las zonas sometidas a la jurisdicción nacional,
cualquiera sea la forma o el régimen bajo el cual ello se realice,
estará sujeto a la autorización previa de la autoridad competente.
En tanto esa autoridad no fuera designada o cuando la introduc-
ción pudiera ser riesgosa para la diversidad biológica o el ambiente
será competente el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territo-
rial y Medio Ambiente.
Artículo 24.- (Otras normas).- Las materias contenidas en el
Artículo 1º de la presente ley y no incluidas en este Capítulo se
regirán por las normas específicas respectivas.
CAPÍTULO IV
OTRAS DISPOSICIONES
Artículo 25.- (Inventario hídrico).- El Ministerio de Trans-

porte y Obras Públicas y el Ministerio de Vivienda, Ordena-
miento Territorial y Medio Ambiente llevarán conjuntamente el
inventario a que refiere el Artículo 7º del Decreto Ley No. 14.859,
de 15 de diciembre de 1978, responsabilizándose cada uno de
ellos, por las áreas que respectivamente les corresponden como
Ministerio competente a efectos de la aplicación del Código de
Aguas.
Artículo 26.- (Costas).- Declárase por vía interpretativa que, a
efectos de lo dispuesto por los Artículos 153 y 154 del Decreto Ley
No. 14.859, de 15 de diciembre de 1978, en la redacción dada por
los Artículos 192 y 193 de la Ley No. 15.903, de 10 de noviembre
de 1987, se entiende:
A) Por “modificación perjudicial a la configuración y estruc-
tura de la costa” toda alteración exógena del equilibrio diná-
mico del sistema costero o de alguno de sus componentes o
factores determinantes.
– 469 –
Julio Facal
B) Por “expediente que se instruirá con audiencia de los inte-

resados” la concesión de vista de las actuaciones a los inte-
resados, en forma previa a la adopción de resolución, de
conformidad con las normas generales de actuación admi-
nistrativa y procedimiento en la Administración Central.
Artículo 27.- (FONAMA).- Agrégase al Artículo 454 de la Ley
No. 16.170, de 28 de diciembre de 1990, por el que se creó el
Fondo Nacional de Medio Ambiente, los siguientes literales:
“F) El importe de los decomisos fictos y del producido de la
venta de los decomisos efectivos dispuestos por infracción a las
normas de protección del ambiente.
G) El producido de la imposición de astreintes, según lo previsto
en el Artículo 16 de la ley general de protección del ambiente”.
Artículo 28.- (Cobro judicial).- Quedarán comprendidos
en lo dispuesto por el Artículo 455 de la Ley No. 16.170, de 28
de diciembre de 1990, los gastos derivados de la imposición de
sanciones por infracción a las normas de protección del ambiente
y los gastos originados en la recomposición, reducción o miti-
gación de impactos ambientales de oficio o en la restitución de
la configuración o estructura original de la faja de defensa de
costas.
Las resoluciones firmes que los establecen, así como las que
imponen multas, constituirán título ejecutivo. Será competente
para su cobro, cualquiera sea el monto, el Juzgado Letrado de
Primera Instancia correspondiente al domicilio del demandado,
determinado según la fecha en que se hubiera dictado la resolu-
ción, salvo en el departamento de Montevideo, donde el turno se
establecerá de acuerdo con las normas de procedimiento vigentes.
Cuando el demandado sea el Ministerio de Vivienda, Orde-
namiento Territorial y Medio Ambiente serán competentes los
Juzgados radicados en Montevideo.
Artículo 29.- (Derogación).- Derógase el Artículo 11 de la Ley
No. 16.112, de 30 de mayo de 1990.
– 470 –
Ley Nº 17.234 de 22/02/2000

Áreas Protegidas
TÍTULO I
CAPÍTULO I
Artículo 1º.- (Declaratoria de interés general).- Declárase de

interés general la creación y gestión de un Sistema Nacional de
Áreas Naturales Protegidas, como instrumento de aplicación de
las políticas y planes nacionales de protección ambiental.
A efectos de la presente ley, se entiende por Sistema Nacional
de Áreas Naturales Protegidas el conjunto de áreas naturales del
territorio nacional, continentales, insulares o marinas, represen-
tativas de los ecosistemas del país, que por sus valores ambien-
tales, históricos, culturales o paisajísticos singulares, merezcan ser
preservados como patrimonio de la nación, aun cuando las mismas
hubieran sido transformadas parcialmente por el hombre.
La creación del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas
tiene por objeto armonizar los criterios de planificación y manejo
de las áreas a proteger, bajo categorías determinadas, con una regu-
lación única que fije las pautas de ordenamiento.
Decláranse de orden público las disposiciones legales relativas
a la preservación, conservación, manejo y administración de las
áreas naturales protegidas.
Artículo 2º.- (Objetivos).- Son objetivos específicos del
Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas:
A)
Proteger la diversidad biológica y los ecosistemas, que
comprenden la conservación y preservación del material
genético y las especies, priorizando la conservación de las
poblaciones de flora y fauna autóctonas en peligro o amena-
zadas de extinción.
– 471 –
Julio Facal
B) Proteger los hábitats naturales, así como las formaciones

geológicas y geomorfológicas relevantes, especialmente
aquellos imprescindibles para la sobrevivencia de las espe-
cies amenazadas.
C) Mantener ejemplos singulares de paisajes naturales y cultu-
rales.
D) Evitar el deterioro de las cuencas hidrográficas, de modo de
asegurar la calidad y cantidad de las aguas.
E) Proteger los objetos, sitios y estructuras culturales, histó-
ricas y arqueológicas, con fines de conocimiento público o de
investigación científica.
F) Proveer oportunidades para la educación ambiental e inves-
tigación, estudio y monitoreo del ambiente en las áreas natu-
rales protegidas.
G) Proporcionar oportunidades para la recreación al aire libre,
compatibles con las características naturales y culturales de
cada área, así como también para su desarrollo ecoturístico.
H)
Contribuir al desarrollo socioeconómico, fomentando la
participación de las comunidades locales en las actividades
relacionadas con las áreas naturales protegidas, así como
también las oportunidades compatibles de trabajo en las
mismas o en las zonas de influencia.
I) Desarrollar formas y métodos de aprovechamiento y uso
sustentable de la diversidad biológica nacional y de los hábi-
tats naturales, asegurando su potencial para beneficio de las
generaciones futuras.
CAPÍTULO II
DE LAS CATEGORÍAS
Artículo 3º.- (Categorías).- El Sistema Nacional de Áreas

Naturales Protegidas estará integrado por las áreas que sean
clasificadas en las siguientes categorías de definición y manejo:
– 472 –
A) Parque nacional: aquellas áreas donde existan uno o varios

ecosistemas que no se encuentren significativamente alte-
rados por la explotación y ocupación humana, especies
vegetales y animales, sitios geomorfológicos y hábitats
que presenten un especial interés científico, educacional y
recreativo, o comprendan paisajes naturales de una belleza
excepcional.
B)
Monumento natural: aquella área que contiene normal-
mente uno o varios elementos naturales específicos de
notable importancia nacional, tales como una formación
geológica, un sitio natural único, especies o hábitats o vege-
tales que podrían estar amenazados, donde la intervención
humana, de realizarse, será de escasa magnitud y estará bajo
estricto control.
C) Paisaje protegido: superficie territorial continental o marina,
en la cual las interacciones del ser humano y la naturaleza, a
lo largo de los años, han producido una zona de carácter defi-
nido, de singular belleza escénica o con valor de testimonio
natural, y que podrá contener valores ecológicos o culturales.
D) Sitios de protección: aquellas áreas relativamente pequeñas
que poseen valor crítico, dado que:
–– Contienen especies o núcleos poblacionales relevantes
de flora o fauna.
–– En ellas se cumplen etapas claves del ciclo biológico de
las especies.
–– Tienen importancia significativa para el ecosistema que
integran.
–– Contienen manifestaciones geológicas, geomorfológi-
cas o arqueológicas relevantes.
El Poder Ejecutivo, a propuesta del Ministerio de Vivienda,
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, podrá ampliar las
categorías establecidas en el presente artículo.
– 473 –
Julio Facal
La denominación áreas naturales protegidas o la de cualquiera

de las categorías correspondientes a las mismas, sólo podrá ser
utilizada para designar tales áreas, las entidades y actividades que
se realicen en aplicación de la presente ley, quedando prohibido
cualquier uso diferente. Las normas jurídicas que hubieran sido
dictadas para designaciones diferentes de las previstas en este artí-
culo deberán ser ajustadas a estos efectos.
Nota: El inciso final de este Artículo ha sido agregado por el Artículo 611 de la Ley No.
18.719 de fecha 27/12/2010
Artículo 4º.- (De las áreas de conservación o reserva depar-

tamentales). Son aquellas áreas de conservación o reservas
declaradas como tales por los Gobiernos Departamentales, las
que podrán ser incorporadas al Sistema Nacional de Áreas Natu-
rales Protegidas por el Poder Ejecutivo, de conformidad con lo
dispuesto por la presente ley.
CAPÍTULO III
DE LA ASIGNACIÓN DE CATEGORÍAS
Artículo 5º.- (Incorporación al sistema).- El Poder Ejecutivo,

a propuesta del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territo-
rial y Medio Ambiente, incorporará al Sistema Nacional de Áreas
Naturales Protegidas, bajo las correspondientes categorías de
manejo, aquellas áreas naturales que reúnan las condiciones
señaladas en este Título.
Lo dispuesto en el inciso anterior regirá para los casos de áreas
pertenecientes al patrimonio del Estado, así como de los particu-
lares que a tales efectos prestaren su consentimiento.
Las áreas naturales protegidas y los monumentos histó-
ricos nacionales que actualmente se encuentran bajo custodia,
responsabilidad, manejo y administración del Ministerio de
Defensa Nacional permanecerán en su órbita manteniéndose
una relación de coordinación e interacción con el Ministerio de
Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. (*)
(*) Ver NUEVA REDACCIÓN dada por el Artículo 362 de la Ley No. 17.930
– 474 –
Artículo 6º.- (Expropiación y limitaciones).- Declárase de

utilidad pública la expropiación de aquellas áreas que reúnan
las condiciones establecidas en el presente Título, cuyos titulares
no prestaren su consentimiento para la incorporación de los
mismos al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas. (*)
Sin perjuicio de ello, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento
Territorial y Medio Ambiente podrá declarar tales áreas sujetas a las
condiciones de uso y manejo que determine, de conformidad con
las disposiciones de la presente ley.
El procedimiento expropiatorio se regirá por las disposiciones
de la Ley No. 3.958, de 28 de marzo de 1912, sus concordantes y
modificativas.
Si a los noventa días de la conclusión del proceso expropiatorio
el expropiante no hubiere procedido a tomar posesión del inmueble
correspondiente, caducará de pleno derecho la expropiación del
mismo.
En caso que el Poder Ejecutivo proceda a realizar la ampliación
prevista en el último inciso del Artículo 3º, y no existiere el consen-
timiento aludido en el inciso anterior, la declaración de utilidad
pública de la expropiación de áreas incluidas en dicha ampliación
deberá ser establecida por vía legal.
(*) Ver NUEVA REDACCIÓN de este INCISO DADA por el Artículo 363 de la Ley No.
17.930.
Artículo 7º.- (Aplicación).- El Poder Ejecutivo, a propuesta

del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio
Ambiente, deberá:
A) Seleccionar y delimitar las áreas naturales que incorpo-
rará al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas. En
todos los casos el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento
Territorial y Medio Ambiente, con carácter previo a la eleva-
ción de propuestas al Poder Ejecutivo, pondrá de mani-
fiesto en sus oficinas el proyecto de selección y delimita-
ción y dispondrá la realización de una audiencia pública.
A tales fines, efectuará una comunicación mediante publi-
– 475 –
Julio Facal
cación en el Diario Oficial y en otro diario de circulación

nacional, a partir de la cual correrá un plazo que deter-
minará la reglamentación, para que cualquier interesado
pueda acceder a la vista del proyecto y formular las apre-
ciaciones que considere convenientes. La reglamenta-
ción determinará también la forma de convocatoria y los
demás aspectos inherentes a la realización de la audiencia
pública, en la que podrá intervenir cualquier interesado.
B) Volver a delimitar y a clasificar las áreas ya existentes al
momento de la promulgación de la presente ley, cualquiera
sea la jerarquía de la norma de creación, para lo cual la Direc-
ción Nacional de Medio Ambiente deberá realizar un inven-
tario completo de tales áreas.
C)
Efectuar las designaciones dominiales, transfiriendo al
Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio
Ambiente los bienes inmuebles que correspondieren, según
lo dispuesto por el Artículo 8º de la Ley No. 16.112, de 30 de
mayo de 1990, sin que sea necesario el consentimiento del
organismo titular, cuando se trate de Incisos de la Adminis-
tración Central.
D) Establecer los plazos y formas para deslindar los padrones
comprendidos en las situaciones que refiere este Capítulo, a
partir de lo cual no se podrá intervenir o modificar las condi-
ciones naturales, los valores ambientales, paisajísticos, cultu-
rales o históricos existentes en ellos.
E) Identificar los programas de funcionamiento y proyectos de
inversión, con sus créditos y unidades ejecutoras correspon-
dientes, incluidos locales y funcionarios, que deberán ser
transferidos al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territo-
rial y Medio Ambiente ante la creación del Sistema Nacional
de Áreas Naturales Protegidas, según lo dispuesto por el Artí-
culo 13 de la Ley No. 16.112, de 30 de mayo de 1990.
– 476 –
El Poder Ejecutivo tomará las medidas necesarias para dar

cumplimiento a lo dispuesto por este artículo dentro de un período
de un año a partir de la promulgación de la presente ley.
Dicho plazo podrá ser prorrogado a solicitud expresa del Poder
Ejecutivo.
Artículo 8º.- (Medidas de protección).- El Poder Ejecutivo, a
propuesta del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial
y Medio Ambiente, podrá establecer las siguientes limitaciones
o prohibiciones respecto a las actividades que se realicen en las
áreas comprendidas en el Sistema Nacional de Áreas Naturales
Protegidas y zonas adyacentes:
A)
La edificación o urbanización, salvo aquellas contenidas
expresamente en los planes de manejo del área respectiva.
B) La ejecución de obras de infraestructura o la instalación
de monumentos que alteren el paisaje o las características
ambientales del área.
C) La introducción de especies autóctonas de flora y fauna
silvestre.
D) Los vertidos de residuos, así como el desagüe de efluentes o
la liberación de emisiones contaminantes, sin el tratamiento
que se disponga.
E) La recolección, la muerte, el daño o la provocación de moles-
tias a animales silvestres, incluyendo la captura en vivo y la
recolección de sus huevos o crías, así como la alteración o
destrucción de la vegetación.
F) La emisión o producción de niveles de ruido perturbadores
para el entorno.
G) La actividad de caza y de pesca, salvo que éstas se encuen-
tren específicamente contempladas en los planes de manejo
de cada área.
H) El desarrollo de aprovechamientos productivos tradicio-
nales o no, que por su naturaleza, intensidad o modalidad,
– 477 –
Julio Facal
con lleven la alteración de las características ambientales

del área.
I)
Los aprovechamientos y el uso del agua, que puedan
resultar en una alteración del régimen hídrico natural, que
tenga incidencia dentro de un área natural protegida.
J) Otras medidas de análogas características, necesarias para
la adecuada protección de los valores ambientales, histó-
ricos, culturales o paisajísticos de cada área.
Artículo 9º.- (Oferta de venta).- Cuando los padrones a que
refiere el Artículo 7º de la presente ley, sean de propiedad privada,
previamente calificados, antes de ser enajenados, deberán ser
ofrecidos al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y
Medio Ambiente, el que dispondrá de un plazo de sesenta días
para manifestar si acepta o no dicho ofrecimiento.
En caso que la Administración no se pronuncie en ese plazo, se
tendrá por rechazado el ofrecimiento..
Expresada la voluntad de aceptación de la oferta, el Estado
dispondrá de un plazo de noventa días para celebrar el contrato de
compraventa.
Si el propietario no cumpliera con esta obligación, será pasible
de la multa prevista en el último inciso del Artículo 35 de la Ley No.
11.029, de 12 de enero de 1948.
TÍTULO II
CAPÍTULO I
DE LA ADMINISTRACIÓN Y COMPETENCIAS
Artículo 10.- (Competencia).- El Poder Ejecutivo fijará la polí-

tica nacional referida a las áreas naturales protegidas, como parte
de la política nacional ambiental, correspondiendo al Ministerio
de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente la
formulación, ejecución, supervisión y evaluación de los planes
nacionales referidos a las áreas naturales protegidas, a través de
– 478 –
la Dirección Nacional de Medio Ambiente (Artículo 2º y nume-

rales 7) a 10) del Artículo 3º de la Ley No. 16.112, de 30 de mayo
de 1990).
Artículo 11.- (Administración).- La administración de las
áreas naturales protegidas que el Poder Ejecutivo determine, a
propuesta del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial
y Medio Ambiente, podrá estar a cargo de otros organismos o
personas públicas o privadas. Cuando se resuelva adjudicar la
administración de un área natural protegida se tendrá en cuenta
para la contratación las condiciones técnicas y capacidades
de administración de los interesados, correspondiendo que la
actuación del adjudicatario sea realizada en calidad de conce-
sionario de un servicio público.
Artículo 12.- (Planes de manejo).- El Ministerio de Vivienda,
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, a propuesta de la
Dirección Nacional de Medio Ambiente, establecerá las pautas y
planes generales correspondientes para cada categoría de áreas
naturales protegidas y para la región adyacente.
Los administradores de áreas naturales protegidas, dentro
del primer año de su gestión, deberán presentar al Ministerio de
Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, para su
aprobación, los planes de manejo particulares que se propongan
ejecutar en el área, de conformidad con las pautas y planes gene-
rales correspondientes a la categoría.
Sin perjuicio de ello, cuando así estuviera dispuesto serán de
aplicación las disposiciones de la Ley No. 16.466, de 19 de enero de
1994 y normas reglamentarias.
Artículo 13.- (Señalización).- Los administradores de las
áreas naturales protegidas, en coordinación con las autoridades
competentes cuando correspondiere, tendrán la obligación
de señalizar adecuadamente los límites de cada área, las rutas
nacionales, caminos y accesos que conduzcan o linden con las
áreas naturales protegidas, especificando las reglamentaciones y
prohibiciones aplicables.
– 479 –
Julio Facal
Artículo 14.- (Inspección y contralor).- Los administradores

de áreas naturales protegidas estarán obligados a permitir en
todo tiempo el ingreso a las mismas, con fines de inspección y
contralor, del personal debidamente identificado de la Dirección
Nacional de Medio Ambiente.
Los funcionarios de la Dirección Nacional de Medio Ambiente
asignados al efecto y el personal de los administradores de áreas
naturales protegidas específicamente autorizados por la Dirección
Nacional de Medio Ambiente, en el ejercicio de sus funciones de
contralor y custodia de las áreas respectivas, podrán disponer las
medidas cautelares de intervención y secuestro administrativo
de los objetos o productos del ilícito, así como de los elementos
empleados para la comisión del mismo, dando cuenta de inmediato
al Juzgado de Paz correspondiente y estando a lo que éste resuelva.
Tales funcionarios y el personal mencionado podrán requerir
directamente del Ministerio del Interior o de la Prefectura Nacional
Naval, en su caso, el auxilio necesario para el cumplimiento de sus
funciones y la adecuada defensa del área natural protegida corres-
pondiente.
Artículo 15.- (Asesoramiento).- El Ministerio de Vivienda,
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente constituirá una
Comisión Nacional Asesora de Áreas Protegidas, integrada por
delegados del Poder Ejecutivo, del Congreso Nacional de Inten-
dentes, de la Universidad de la República, de la Administración
Nacional de Educación Pública, de las organizaciones repre-
sentativas de los productores rurales y de las organizaciones no
gubernamentales ambientalistas. La reglamentación establecerá
la forma de designación de los representantes de las organiza-
ciones privadas.
La Comisión Nacional Asesora de Áreas Protegidas tendrá inicia-
tiva y asesorará al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial
y Medio Ambiente y por su intermedio al Poder Ejecutivo en todo lo
relativo a la política de áreas naturales protegidas a nivel nacional,
así como en la aplicación y cumplimiento de la presente ley.
– 480 –

Ambiente constituirá, con relación a cada área natural protegida,
una Comisión Asesora específica, en la que estarán representados
el Poder Ejecutivo, los propietarios de predios privados incorpo-
rados al área, los pobladores radicados dentro del área, las autori-
dades locales y las organizaciones no gubernamentales ambienta-
listas con actividad vinculada al área.
CAPÍTULO II
DE LOS ASPECTOS FINANCIEROS Y TRIBUTARIOS
Artículo 16.- (Fondo de Áreas Protegidas).- Créase el Fondo

de Áreas Protegidas destinado al cumplimiento de los fines de
la presente ley. Este Fondo será administrado por el Ministerio
de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, el
que tendrá su titularidad y disponibilidad y se integrará con los
siguientes recursos:
A) Los provenientes de tributos, transferencias de Rentas Gene-
rales o endeudamiento externo, que tengan por destino el
financiamiento de proyectos relativos al Sistema Nacional de
Áreas Naturales Protegidas.
B) El producido total de la venta de publicaciones científicas
relativas a las áreas protegidas, libros o material de divulga-
ción, objetos recordatorios, artesanías locales, y otros.
C) El producido total de toda clase de proventos que deriven de
la gestión de las áreas protegidas.
D) El producido de las multas y decomisos derivados de
infracciones a las normas de la presente ley.
E) Las herencias, legados o donaciones recibidos con un fin
específico o que tengan como contenido la preservación o
defensa de las áreas naturales protegidas.
F) El producto de las inversiones que se efectúen con este Fondo.
Artículo 17.- Autorízase al Poder Ejecutivo, a propuesta
del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio
– 481 –
Julio Facal
Ambiente a establecer los rangos de precios por la prestación de

servicios, explotación e ingreso a las áreas protegidas.
Autorízase al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territo-
rial y Medio Ambiente a fijar, dentro de los rangos, los precios por
la prestación de servicios, explotación e ingreso a cada una de las
áreas naturales protegidas incluyendo el canon correspondiente en
los casos de servicios otorgados a privados mediante procesos lici-
tatorios.
El producido será vertido al Fondo de Áreas Protegidas creado
por el Artículo 16 de la presente ley salvo que el contrato de admi-
nistración del área establezca un destino específico de los fondos.
CAPÍTULO III
DE LAS INFRACCIONES Y SANCIONES
Artículo 18.- (Sanciones).- Las infracciones a lo dispuesto en

la presente ley, serán sancionadas por el Ministerio de Vivienda,
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, de la siguiente
forma:
A) Con multa, según lo previsto en el Artículo 6º de la Ley No.
16.112, de 30 de mayo de 1990, sin perjuicio de lo dispuesto
por el Artículo 453 de la Ley No. 16.170, de 28 de diciembre
de 1990.
B) Con el comiso de todos los objetos producto de la actividad
ilícita, ejemplares vivos, cueros, crías o huevos, elementos
arqueológicos y geológicos, cuya introducción o extracción
se encuentre prohibida, así como todo otro elemento que
directa o indirectamente fuere empleado en la comisión de
la infracción, tales como armas, vehículos o embarcaciones
y, en su caso, el producido de la comercialización de los
elementos producto del ilícito.
C) La suspensión o cancelación de los permisos, autorizaciones
o concesiones que hubieren sido otorgados al infractor.
– 482 –
Artículo 19.- (Agravantes).- Sin perjuicio de las eventuales

responsabilidades penales, las infracciones cometidas dentro
de las áreas naturales protegidas, serán consideradas espe-
cialmente agravadas a los efectos administrativos o civiles que
pudieren corresponder, cuando:
A) Contravinieren normas de protección de la fauna, la flora o el
medio ambiente.
B) Se destruyera cartelería indicativa y señalizaciones.
C) Fueran cometidas por funcionarios de la Dirección Nacional
de Medio Ambiente o por personal de los administradores de
áreas naturales protegidas.
D) Se trate de infracciones reiteradas.
Artículo 20. - (Decomisos de elementos no realizables).- Los
elementos decomisados, que no sean realizables económicamente,
serán destruidos, adoptándose las medidas precautorias corres-
pondientes, incluyéndose el labrado del acta respectiva. Tratán-
dose del secuestro o decomiso de ejemplares vivos de fauna autóc-
tona, éstos deberán ser reintegrados a sus hábitats naturales.
En todos los casos, los costos que se generen por tales opera-
ciones serán de cargo de los infractores, sin perjuicio del cumpli-
miento de lo dispuesto por el Artículo 4º de la Ley No. 16.466, de 19
de enero de 1994.
CAPÍTULO IV
DISPOSICIONES FINALES
Artículo 21.- Créase el “Cuerpo Nacional de Guardaparques”

para el cumplimiento de los fines previstos en esta ley.
Los Guardaparques deberán ser personas habilitadas expre-
samente por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial
y Medio Ambiente, conformando el Cuerpo Nacional de Guar-
daparques cuando se encuentren al servicio de entidades admi-
nistradoras de las áreas naturales protegidas reguladas en la
– 483 –
Julio Facal
presente ley y cumplan las condiciones que establezca la regla-

mentación.
Cométese al Poder Ejecutivo a través del Ministerio de
Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, la regla-
mentación de los cometidos y atribuciones del Cuerpo Nacional
de Guardaparques, así como los derechos y obligaciones de sus
integrantes.
Artículo 22.- (Normas vigentes).- Las normas anteriores que
hubieran declarado áreas naturales protegidas serán interpre-
tadas y aplicadas según lo dispuesto en la presente ley y en la
reglamentación que dicte el Poder Ejecutivo.
Artículo 23.- (Derogación).- Derógase el Artículo 207 de la Ley
No. 16.320, de 1º de noviembre de 1992, y normas concordantes,
en todo lo relacionado con las áreas naturales protegidas.
– 484 –
Ley Nº 17.631 de 07/05/2003

Patrimonio turístico
Artículo 1°.- Créase la Comisión de Fomento del Turismo
Interno Permanente de carácter Histórico Artístico y Cultural
de la Nación, la que funcionará en la órbita del Ministerio de
Turismo.Dicha Comisión estará integrada por un delegado de
los siguientes organismos: Ministerio de Turismo, Ministerio de
Transporte y Obras Públicas, Ministerio de Educación y Cultura,
Comisión del Patrimonio Cultural de la Nación, Congreso de
Intendentes y la o las Intendencias Municipales involucradas en
cada caso.
Artículo 2°.- Declárase de interés nacional la actividad de
inversión (Decreto Ley No. 14.178, de 28 de marzo de 1974, artí-
culo 31 del Decreto Ley No. 14.335, de 23 de diciembre de 1974, y
Ley No. 16.906, de 7 de enero de 1998), que propenda a la crea-
ción de una infraestructura de servicios adecuados al desarrollo
del turismo interno y permanente de carácter histórico cultural,
en los distintos departamentos del país.
Se incluye en lo preceptuado por el inciso precedente y previo
informe favorable de la Comisión que se rea en el artículo 1° de esta
ley, la producción de postales, libros, discos, películas, videocintas,
programas de computación, soportes informáticos, sitios de
internet y todo otro tipo de bienes o servicios cuyo contenido
educativo o informativo favorezca el turismo de carácter histórico
cultural. Establécese un plazo de dos años a partir de la publicación
de la presente ley, prorrogable por el Poder Ejecutivo, para la
presentación de proyectos de inversión.
Articulo 3°.- Quedan comprendidos en lo dispuesto en el artí-
culo 2° de la presente ley los albergues estudiantiles de carácter
turístico, las posadas, pulperías y otros negocios típicos y restau-
rantes cercanos a los solares históricos.
Articulo 4°.- Decláranse zonas prioritarias de desarrollo
turístico (artículos 16 y 17 del Decreto Ley No. 14.335, de 23 de
diciembre de 1974) las referidas en la Guía Turística Nacional
– 485 –
Julio Facal
Histórica Cultural cuya confección se comete al Ministerio de

Turismo por el artículo 5° de la presente ley.
Articulo 5°.- Cométese al Ministerio de Turismo la confec-
ción de una Guía Turística Nacional Histórica Cultural, a cuyos
efectos convocará a un concurso en un plazo no mayor de
noventa días, a partir de la publicación de la presente ley.
Articulo 6°- Declárase monumento histórico el solar donde
estuvieran emplazados el Cuartel General de Artigas y la villa
de Purificación, ubicado dentro de las fracciones de campo indi-
vidualizadas por los padrones 4980 y 4983 en mayor área, 4ta.
sección catastral, zona rural en el departamento de Paysandú.
El Poder Ejecutivo dispondrá lo necesario para proceder a
determinar su extensión, delimitación y señalamiento, previo
informe fundado en asesoramiento competente, de acuerdo con
los alcances de la Ley No. 14.040, de 20 de octubre de 1971, a los
efectos de la creación del Parque Nacional Purificación.
NOTA: VER Artículo 369 de la Ley No. 19.355, de 19 de diciembre de 2015.
Artículo 7°.- Declárase de interés nacional la conservación

y mantenimiento de todos los monumentos históricos decla-
rados como tales, en especial la villa Santo Domingo de Soriano
y el solar donde estuvieran emplazados el Cuartel General de
Artigas y la villa de Purificación.
Articulo 8°.- Se declara de interés nacional la construcción en
la villa Santo Domingo: de Soriano, en el solar donde viviera el
General José Artigas, de una vivienda de similares características
a la que él ocupó. La misma se destinará a museo que se denomi-
nará “Museo Artiguista”.
Cométese a la Comisión de Fomento del Turismo Interno
Permanente de carácter Histórico Cultural la consecución de los
medios para el cumplimiento de este fin.
Artículo 9°.- El Ministerio de Turismo, el Ministerio de Educa-
ción y Cultura y el Ministerio de Transporte y Obras Públicas
coordinarán con las Intendencias Municipales de cada depar-
tamento las acciones necesarias para el cumplimiento de lo
– 486 –
dispuesto en la presente ley, así como lo establecido en el artí-

culo 4° del Decreto Ley No. 14.335, de 23 de diciembre de 1974.
Los institutos históricos y geográficos y círculos de investigación
histórica de cada departamento podrán ser consultados con
fines de asesoramiento.
Artículo 10°.- La Comisión creada en el artículo 1° de la
presente ley coordinará la visita de los alumnos del último año
escolar y liceal a los lugares de atractivo turístico, histórico y
cultural, en especial los contenidos en la Guía Turística Nacional
Histórica Cultural ya su vez coordinará con las Intendencias
Municipales respectivas, la realización de eventos culturales en
los declarados monumentos históricos.
– 487 –
Julio Facal
Decreto Nº 268/015 de 05/10/2015

Agencias de viaje
VISTO:
La reglamentación de la actividad de las agencias de viajes.
CONSIDERANDO:
La necesidad de reglamentar las disposiciones legales que
regulan la actividad de los prestadores de servicios turísticos.
ATENTO:
A lo dispuesto por los artículos 7º literal L) y 12º literal A) de la
Ley No. 19.253, del 28 de agosto de 2014.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
DECRETA
Artículo 1º.- Son Agencias de Viajes las personas físicas o
jurídicas, cuya actividad consiste en prestar servicios turísticos
a los turistas, actuando como intermediarias entre éstos y otros
prestadores de servicios o brindando servicios propios, siempre
que no tenga otra regulación turística específica, con prescin-
dencia de que la misma constituya su giro principal o se realice
en concurrencia con otras actividades.
Artículo 2º.- Sin perjuicio de otras de análoga naturaleza, son
actividades reservadas a las Agencias de Viajes la organización,
reserva, comercialización o prestación, en su caso, de servicios
turísticos únicos o combinados, a desarrollarse dentro o fuera
del territorio nacional.
Artículo 3º.- La presente reglamentación resulta aplicable a
las personas descriptas en el artículo 1º, cualquiera sea la forma
jurídica adoptada o las modalidades de explotación o comercia-
lización de los servicios turísticos empleadas.
Para el caso que la agencia desarrolle su actividad en un local
abierto al público, no podrá desarrollarse en el mismo otra acti-
– 488 –
vidad cuya naturaleza no resulte compatible con la prestación de

un servicio turístico.
Se podrán instalar sucursales de una agencia de viajes, en la
forma y condiciones que se indicarán, siempre que se demuestre
la pertenencia de las mismas a la organización de la matriz,
teniendo ésta las efectivas potestades de dirección, administración
y contralor sobre las actividades de aquella, debiendo resultar fácil-
mente detectable por cualquier eventual consumidor.
Artículo 4º.- En caso en que la actividad se desarrolle en
forma virtual, la aplicación de la presente reglamentación resul-
tará independiente de la ubicación o nacionalidad del servidor
que se utilice al efecto.
Artículo 5º.- Las Agencias de Viajes que desarrollen otras acti-
vidades comerciales, deberán mantener para el giro objeto de la
presente regulación, una registración contable suficientemente
explícita de la actividad.
Artículo 6º.- Sin perjuicio de las que se deriven de las dispo-
siciones aplicables, son obligaciones de las agencias de viajes:
b) exhibir en sus locales, páginas web y cualquier lugar o vía de
comercialización que se utilice, de modo visible, el número
de inscripción en el Registro de Prestadores de Servicios
Turísticos así como los instrumentos entregados por el Minis-
mentación, papelería y publicidad que efectúe la agencia;
– 489 –
Julio Facal

y en lugar visible, a disposición de los turistas, con el objeto
de que éstos asienten quejas, denuncias u observaciones,
indicando nombre, documento de identidad, domicilio y la
firma del denunciante. Para el caso de agencias que comer-
cialicen sus servicios en forma virtual, deberán instrumen-
tarse mecanismos que posibiliten que los usuarios ejerciten
tal derecho. Esta exigencia podrá suplirse por alternativas
informáticas suficientemente difundidas y fácilmente acce-
sibles por el usuario que aseguren la obtención del fin perse-
guido por la previsión;
establecido en la Ley No. 17.250.
g) exhibir en forma clara y visible, los medios de pago aceptados
así como la cotización de las monedas extranjeras con las que
trabaje.
– 490 –

i) contratar servicios turísticos nacionales con prestadores regu-
desarrollen.
j) abstenerse de comercializar sus servicios a través de personas
físicas que, debiendo estar por su actividad, no se encuentren
inscriptas en el Registro de Prestadores de Servicios Turísticos
o no posean la calidad de dependientes, debiendo surgir esta
calidad de la Planilla de Control de Trabajo.
k) presentar al Ministerio de Turismo la información propia del
agente que aquél exija, en el marco de la competencia asig-
nada, en la forma y en las oportunidades que se disponga;
l) permitir a los funcionarios del Ministerio de Turismo debida-
mente acreditados y en ejercicio de sus funciones el acceso a
la documentación administrativa y contable que les sea reque-
rida, sin perjuicio del deber de reserva o secreto que pudiere
existir en cada caso.
m) colaborar con el Ministerio de Turismo y demás organismos
con la promoción turística de nuestro país y con la tecnifi-
cación de la profesión del Agente de Viajes y del prestador
turístico en general.
Artículo 7º.- El desarrollo eventual de alguna actividad de
las reservadas para agencias de viajes por parte de entidades,
públicas o privadas, que no hagan de ello su giro habitual y que
no se dirija a público en general, no quedarán comprendidas en
las previsiones de la presente reglamentación.
– 491 –
Julio Facal
A tales efectos deberán, previo a la realización de cada actividad,

presentar la misma al Ministerio de Turismo, indicando caracterís-
ticas, detalles y destinatarios de la oferta.
El incumplimiento de esta última obligación hará cesar la exclu-
sión consagrada en el presente artículo.
Artículo 8º.- A efectos de desarrollar actividades reguladas
por la presente reglamentación, las personas físicas y jurídicas
deberán, previamente, inscribirse en el Ministerio de Turismo.
Artículo 9.- Para proceder a la inscripción los interesados
deberán aportar la siguiente información:
a) nombre de la persona física o jurídica propietaria de la agencia
de viajes;
b) número de inscripción en el RUT y cédula de identidad en
caso de corresponder;
c) domicilio fiscal -aquel en que se desarrolla efectivamente
la actividad-, domicilio constituido -en el que se reputarán
válidas las notificaciones, -vistas y comunicaciones que se
practiquen- y domicilio electrónico -en el que las mismas se
reputarán recibidas dentro del tercer día de su envío-;
d) en caso de tratarse de personas jurídicas, vigencia de la
misma, nombre, cédula de identidad, domicilio de los repre-
sentantes y vigencia de sus cargos;
e) a los efectos de su inclusión en el Registro y sin perjuicio de
otros datos que el mismo eventualmente solicite, correo elec-
trónico, página web y latitud y longitud de la ubicación de la
explotación. La información precedente será proporcionada
en formularios que al efecto emita el Registro de Prestadores
de Servicios Turísticos, bajo régimen de declaración jurada y
con certificación notarial de firmas.
Asimismo deberá agregar, si ello no constare como requisito de
previo cumplimiento para la obtención de otra documentación que
agregue:
– 492 –
1)
documentación que acredite que la agencia cuenta con
personal idóneo en el servicio a prestar;
2) Certificado de Buena Conducta del titular de la empresa,
socios y directores;
3) Certificados vigentes expedidos por el Banco de Previsión
Social (BPS) y la Dirección General Impositiva (DGI), que
acrediten situación regular de pagos o convenio de pago cele-
brado con dichos organismos acompañado de constancia de
estar al día con dicho convenio.
En caso de cese de la actividad, deberá comunicarse el mismo
dentro del plazo de 30 días de operado, procediendo a reintegrar
los instrumentos entregados por el Ministerio al momento de la
inscripción y presentando documentación que acredite la baja de
la empresa ante BPS y DGI o, en su caso, el cambio de giro comer-
cial.
Artículo 10º.- Al momento de la inscripción, las agencias
deberán presentar garantía de funcionamiento la que podrá
constituirse mediante seguro de fianza, aval bancario o títulos
de deuda pública.
Las condiciones del seguro y del aval deberán ser previamente
aprobadas por el Ministerio de Turismo. Para el caso de que la
garantía se constituyera en títulos de deuda pública, la misma
deberá ser depositada en custodia en el Banco de la República
Oriental del Uruguay afectada a favor del Ministerio de Turismo.
La garantía constituida estará vigente desde el 1º de junio -o
fecha ulterior de inicio de actividades- hasta el 31 de mayo del año
siguiente.
En el caso de garantía constituida mediante depósito de títulos
de deuda pública, antes del 1º de junio de cada año el prestador
deberá aportar, conjuntamente con el certificado de su facturación,
certificado expedido por Contador Público o Corredor de Bolsa que
acredite el valor a esa fecha de los títulos.
– 493 –
Julio Facal
Artículo 11º.- La garantía a la que refiere el artículo anterior

deberá cubrir la suma que en cada caso se indicará en función de
la facturación de la misma en el periodo anual inmediato ante-
rior, a saber:
a) por el equivalente a U1 750000 (setecientas cincuenta mil
unidades indexadas) para aquellas agencias que hubieran
facturado hasta el equivalente a UI 1:300.000 (un millón tres-
cientas mil unidades indexadas) inclusive y
b) por el equivalente a UI 1:500000 (un millón quinientas mil
unidades indexadas) para aquellas agencias que hubieran
facturado una suma mayor al límite de la franja anterior.
Las agencias que, inicien actividades y, por tanto, carezcan de
facturación anterior, constituirán garantía en las condiciones indi-
cadas en el literal a) que antecede. El valor que determinará la franja
que corresponde a aquellas que, previo a la reinscripción hubieren
operado por un período inferior a un año, resultará de multiplicar
por doce el promedio de la facturación del período.
A los efectos del presente artículo, las agencias deberán presentar
certificado expedido por Contador Público que acredite la factura-
ción de la misma en el período anual -o inferior, en su caso- inme-
diato anterior. En caso de desarrollo de más de un giro por parte de
la misma empresa, a los efectos del cálculo de la garantía, solo se
tendrá en cuenta lo facturado como agencia de viajes, lo que deberá
surgir del referido certificado.
Artículo 12º.- La garantía constituida estará especialmente
afectada al pago de:
a) sentencias de condena que eventualmente se dictaren por
órganos jurisdiccionales contra la agencia de viajes propo-
nente de la misma y
b)
multas que se impusieren por el Ministerio de Turismo
respecto de la agencia de viajes, conforme a lo dispuesto en
el artículo 37º y ss. de la Ley No. 19.253.
– 494 –
En aquellos casos en que la situación de la agencia evidencie la

imposibilidad de prestación del servicio turístico contratado por el
denunciante, previa sustanciación administrativa de la denuncia,
constatación de evidente imposibilidad y si no mediare oposición
de parte del prestador, podrá el Ministerio afectar la garantía y efec-
tuar devoluciones al denunciante con cargo a la garantía consti-
tuida.
Artículo 13º.- En caso de garantía constituida mediante
seguro de fianza, las denuncias que se presenten en vía admi-
nistrativa con motivo de presuntos incumplimientos por parte
de prestadores de servicios turísticos, serán comunicadas por
el Ministerio, dentro del plazo de 30 días, a la entidad asegura-
dora del prestador, lo que determinará la afectación preventiva
del seguro constituido. Para el caso que la participación de un
prestador inscripto surgiera de la actuación administrativa del
Ministerio el referido plazo comenzará a computarse a partir del
informe que detecte dicha participación.
Artículo 14º.- Las garantías constituidas deberán cubrir los
incumplimientos de servicios turísticos o reglamentarios que
ocurran durante su período de vigencia y por un plazo de hasta
12 meses posteriores para el caso en que la agencia deje de
prestar servicios, sea por cese o clausura.
Durante ese período de extensión de la vigencia de la garantía se
atenderán con cargo a la misma aún los incumplimientos reglamen-
tarios o de servicios turísticos contratados dentro de los noventa
días posteriores al vencimiento de la vigencia de la garantía.
La afectación de la garantía por parte del Ministerio de. Turismo
determinará que la misma continúe vigente para atender even-
tuales pagos o devoluciones a consecuencia de dicha afectación.
Artículo 15º.- Las Agencias de Viajes que también desarrollen
actividades de empresas de Transporte Turístico, deberán inscri-
birse en ambas Secciones del Registro pero deberán constituir
una única garantía de funcionamiento de acuerdo a lo previsto
en el artículo 11º del presente Decreto.
– 495 –
Julio Facal
Artículo 16º.- El incumplimiento de las prescripciones esta-

blecidas en la presente reglamentación dará lugar a la aplicación
de las sanciones previstas en el Capítulo III, Título V de la Ley No.
19.253, sobre la base de los principios de proporcionalidad, razo-
nabilidad y gradualidad.
Artículo 17º.- El presente Decreto entrará en vigencia a partir
de su publicación. Sin perjuicio de ello, las empresas alcanzadas
por el presente y actualmente inscriptas en el Registro de Presta-
dores de Servicios Turísticos, tendrán plazo hasta el 31 de mayo
de 2016 para adecuar las condiciones y requisitos de su inscrip-
ción a la normativa vigente.
Artículo 18º. - Comuníquese, publíquese, etc.
– 496 –
Decreto N° 58/002 de 20/02/2002

Publicidad Agencias de Viaje
VISTO: La necesidad de complementar la reglamentación de las
actividades que desarrollan los Operadores de Servicios Turísticos.
CONSIDERANDO: Que es conveniente y adecuado a los obje-
tivos de la política turística establecer las pautas de desarrollo
de las actividades mencionadas, destinadas a la ordenación de la
oferta de servicios y de precios en el mercado.
ATENTO: A lo establecido por los artículos 3, 6 literal A), 11, 12
y 13 del Decreto Ley No. 14.335 de 23 de diciembre de 1974, a lo
dispuesto por el artículo 84 numeral 7, de la Ley No. 15.851 de 24
de diciembre de 1986 y a lo dispuesto en la Ley No. 17.250 de 11 de
agosto de 2000, Decreto No. 449/995 de 13 de diciembre de 1995 y
Decreto No. 244/000 de 23 de agosto de 2000.
DECRETA
Artículo 1.- Los prestadores de servicios turísticos que

ofrezcan directamente al público productos o servicios deberán
exhibir los precios al contado en forma clara y visible. Cuando
los precios se exhiban mediante listas, ellas deberán exhibirse
en los lugares de acceso a la vista del público, tanto en el inte-
rior como en el exterior del establecimiento, incluyendo los
impuestos y adicionales correspondientes. Cuando el pago de
los precios se realice por el turista a crédito, en cualquiera de sus
modalidades, el prestador deberá informar si hay algún cargo
adicional con respecto al precio al contado.
Artículo 2.- Las Agencias de Viajes reguladas por el Decreto
No. 3/997 deberán ser veraces en la información que brinden
al usuario directamente o a través de la publicidad la cual debe
indicar exactamente los servicios ofrecidos.
Artículo 3.- Las Agencias de Viajes que efectúen publi-
cidad de paquetes turísticos deberán informar el precio final
– 497 –
Julio Facal
total a abonarse por el usuario. En el mismo se deberá incluir

los impuestos, tasas de embarque y seguridad en los puntos de
partida y de destino, y cualquier otro gasto. No se admitirá la
descomposición del precio final en la promoción.
Asimismo se deberá especificar en la publicidad el precio del
paquete en plan familiar, base doble y en forma individual (single),
con el mismo destaque.
Artículo 4.- Las ofertas turísticas no podrán estar sujetas a
“disponibilidad” por el tiempo que se realice su publicidad,
extendiéndose este plazo hasta el primer día hábil posterior en
caso de ser emitida o divulgada en día inhábil.
Artículo 5.- Sin perjuicio del procedimiento previsto en el
Decreto No. 449/995 de 13 de diciembre de 1995, toda promo-
ción turística que incluya sorteos y/o premios como estímulo a
la venta de servicios turísticos, deberá ser aprobada previamente
por el Ministerio de Turismo.
En caso de no cumplirse con este requisito, las mismas no
podrán ser realizadas.
Artículo 6.- El incumplimiento de las prescripciones estable-
cidas en la presente reglamentación, dará lugar a la aplicación
de las sanciones previstas en el Capítulo VII del Decreto Ley No.
14.335 de 23 de diciembre de 1974 y en la Ley No. 17.250 de 11 de
agosto de 2000.
Artículo 7.- El presente Decreto entrará en vigencia a partir de
su publicación en el Diario Oficial.
Artículo 8.- Comuníquese, publíquese, etc.
– 498 –
Decreto Nº 410/002 de 23/10/2002

Transporte Aéreo. Transporte de Pasajeros.
Regulacion de las ofertas de servicios y precios en el
mercado.
VISTO: El Decreto No. 58/002 de fecha 20 de febrero de 2002.
RESULTANDO: Que el mismo complementa la reglamenta-
ción de las actividades que desarrollan los operadores turísticos,
estableciendo pautas destinadas a la ordenación de la oferta de
servicios y precios en el mercado.
CONSIDERANDO: I) Que el Artículo 3º de la norma citada
impone a las Agencias de Viajes que efectúen publicidad de
paquetes turísticos, la obligación de informar el precio final total
a abonarse por el usuario, incluyendo los impuestos, tasas de
embarque y seguridad en los puntos de partida y de destino y
cualquier otro gasto.
II) Que resulta conveniente extender esta obligación a las
Aerolíneas que efectúen publicidad de los pasajes aéreos que
ofrezcan.
ATENTO: A lo expuesto y a lo dispuesto por la Ley No. 17.250
de 11 de agosto de 2000.
DECRETA
Artículo 1º.- Las personas físicas o jurídicas titulares de servi-

cios de transporte aéreo público interno o internacional, regular
o no regular que efectúen publicidad de pasajes aéreos, deberán
informar el precio final total a abonarse por el usuario. En el
mismo se deberá incluir los impuestos, tasas de embarque y
seguridad en los puntos de partida y de destino, y cualquier otro
gasto.
Artículo 2º.- El incumplimiento de las prescripciones estable-
cidas en la presente reglamentación, dará lugar a la aplicación
– 499 –
Julio Facal
de las sanciones previstas en la Ley No. 17.250 de 11 de agosto

de 2000.
de su publicación en el Diario Oficial.
Artículo 4º.- Comuníquese, publíquese, etc.
– 500 –
Decreto Nº 267/015 de 05/10/2015

Actividad hotelera
VISTO:
La reglamentación de la actividad de los establecimientos de aloja-
miento turístico.
CONSIDERANDO:
La necesidad de reglamentar las disposiciones legales que regulan
la actividad de los prestadores de servicios turísticos.
ATENTO:
A lo dispuesto por los artículos 7º literal L) y 12º literal B) de la Ley
No. 19.253, del 28 de agosto de 2014.
DECRETA
Artículo 1º.- Son alojamientos turísticos los establecimientos

en que se presta por persona física o jurídica en forma habitual,
servicio de hospedaje a turistas.
Artículo 2º.- Es objeto de la presente reglamentación tanto el
establecimiento, entendiendo por tal la universalidad de bienes
destinados a la prestación, cuanto la persona física o jurídica que
lo explota, así como el servicio que se brinda a turistas o visi-
tantes, cualquiera sea la duración de la estadía, que suponga
pernocte o no, en unidades habitacionales integradas o no a un
conjunto destinado al mismo fin, sea en construcciones o en
espacios al aire libre.
Sin perjuicio de lo establecido en el inciso anterior, la presente
reglamentación resulta aplicable, entre otros, a los alojamientos
que se brinden en alguna de las siguientes formas de prestación,
a saber: hotel, apart hotel, hostería, posada, establecimientos
rurales de alojamiento, hostel, albergue u hostal, camping, bed and
breakfast.
– 501 –
Julio Facal
Artículo 3º.- Las empresas de alojamiento turístico que,

además de prestar servicio de alojamiento, desarrollen alguna
otra actividad turística con regulación específica, deberá
también cumplir con los requisitos y condiciones que la misma
establezca.
siciones aplicables, son obligaciones de los alojamientos turís-
ticos:
mentación, papelería y publicidad que se efectúe;
y en lugar visible, a disposición de los turistas, con el objeto
de que éstos asienten quejas, denuncias u observaciones,
indicando nombre, documento de identidad, domicilio y la
firma del denunciante. Para el caso de comercialización de
– 502 –
servicios en forma virtual, deberán instrumentarse meca-

nismos que posibiliten que los usuarios ejerciten tal derecho.
Esta exigencia podrá suplirse por alternativas informáticas
suficientemente difundidas y fácilmente accesibles por el
usuario que aseguren la obtención del fin perseguido por la
previsión;
g) exhibir en forma clara y visible, los precios al contado, en
los lugares de acceso, a la vista del público, tanto en el inte-
rior como en el exterior del establecimiento, incluyendo
los impuestos y adicionales correspondientes, así como los
medios de pago aceptados y la cotización de las monedas
extranjeras con las que trabaje.
– 503 –
Julio Facal

tado y el prestado.
j) contratar servicios turísticos nacionales con prestadores regu-
desarrollen.
k) abstenerse de comercializar sus servicios a través de personas
físicas o jurídicas que, debiendo estar inscriptas en el Registro
de Prestadores de Servicios Turísticos, no lo estuvieran.
l) presentar al Ministerio de Turismo la información que éste
m) permitir a los funcionarios del Ministerio de Turismo debi-
damente acreditados y en ejercicio de sus funciones el
acceso a la documentación administrativa y contable que les
sea requerida.
n) colaborar con el Ministerio de Turismo y demás organismos
La inscripción tendrá una vigencia de cinco años, debiendo el
prestador, previo a su vencimiento, proceder a su reinscripción,
suspendiéndose, en caso contrario, los derechos que emergen de la
inscripción hasta tanto regularice su situación registral.
Cuando la reinscripción o modificación de datos en su caso,
suponga cambio del titular registral del establecimiento, el nuevo
titular deberá acreditar en forma fehaciente el título en virtud del
cual adquirió dicha calidad.
– 504 –
Artículo 6º.- Para proceder a la inscripción inicial los intere-

sados deberán aportar la siguiente información:
a) nombre de la persona física o jurídica titular de la explota-
ción;
válidas las notificaciones, vistas y comunicaciones que se
explotación;
f ) vinculación jurídica del explotador con el inmueble en el que
se desarrolla la actividad turística debiendo surgir la informa-
ción acerca de fecha de inicio de la misma así como el plazo
de su vigencia, en su caso.
g) detalle de los servicios que brinda el establecimiento y condi-
ciones de accesibilidad, así como el número de habitaciones,
parcelas o plazas de alojamiento.
La información precedente será proporcionada en formularios
que al efecto emita el Registro de Prestadores de Servicios Turís-
ticos, bajo régimen de declaración jurada y con certificación nota-
rial de firmas.
agregue,:
– 505 –
Julio Facal

3)
Habilitación vigente expedida por el Gobierno Departa-
mental, para prestar servicio de alojamiento turístico, en caso
de corresponder y
4) Habilitación vigente expedida por la Dirección Nacional de
Bomberos, para prestar servicio de alojamiento turístico.
En caso de cese de la actividad, deberá acreditarse el mismo
cial.
Artículo 7º.- Las empresas que soliciten la inscripción o
reinscripción ante el Ministerio de Turismo y acrediten poseer
en trámite la habilitación del Gobierno Departamental y/o la
habilitación de la Dirección Nacional de Bomberos, podrán ser
inscriptas en calidad de provisorias por un plazo de dieciocho
meses, siempre que estas entidades no manifiesten por escrito
su disconformidad.
El plazo previsto en el inciso anterior, podrá prorrogarse por
períodos de seis meses y hasta un máximo de tres años, siempre
que la empresa acredite haber cumplido con las exigencias para
la obtención de la Habilitación Departamental o Habilitación de
Bomberos y que no haya obtenido las mismas, no obstante haber
actuado con la debida diligencia, salvo impedimento expreso de
dichos organismos.
– 506 –
El plazo de las inscripciones y reinscripciones provisorias

computarán como parte del plazo de 5 años de inscripción defini-
tiva.
Artículo 8º.- Los derechos que confiere la inscripción provi-
soria, durante el plazo de su vigencia, serán iguales a los que se
derivan del acto de inscripción definitiva. Vencido el plazo de
referencia, estos derechos caducarán automáticamente.
Artículo 9º.- Las empresas de alojamiento turístico que se
hallaren en actividad y debidamente inscriptas a la fecha de
entrada en vigencia de la presente norma, dispondrán de un
plazo de 120 días para adecuarse, en lo que corresponda, a las
prescripciones de la misma.
Vencido dicho plazo el Ministerio de Turismo podrá suspender
los derechos que le confiere la inscripción.
19.253 sobre la base de los principios de proporcionalidad, razo-
– 507 –
Julio Facal
Decreto N° 384/997 de 15/10/1997

Categorización hotelera
VISTO:
Los Decretos del Poder Ejecutivo Decreto No. 230/985 del 12 de
junio de 1985 y Decreto No. 476/991 de 5/9/991, que establecen la
clasificación por grupos y categorías de Hoteles, Paradores, Moteles
y Pensiones, y Aparta. Hoteles respectivamente.
RESULTANDO:
Que la actual realidad en el Sector turismo, ha puesto de
manifiesto la necesidad de modificar y adecuar la reglamenta-
ción vigente.
CONSIDERANDO:
I) Que resulta necesario dotar a la Industria de un instru-
mento regulador eficaz, que se adapte a los constantes cambios
del mercado turístico, y que indique con claridad al usuario los
servicios y niveles de confort de los establecimientos clasifi-
cados;
II) Que deben unificarse los criterios y parámetros de clasifi-
cación, con la finalidad de mejorar los servicios que se prestan, y
poder competir con la oferta regional;
III) Que con la participación directa de los sectores intere-
sados, se logrará una clasificación acorde con la realidad exis-
tente, posibilitando el control de la calidad de los servicios,
mediante una verificación eficaz de los parámetros de clasifica-
ción.
ATENTO:
A lo expresado, a lo establecido por el Decreto Ley No. 14.335 de
23/12/74 y Artículo 84 de la Ley No. 15.851 de 24/12/986.
– 508 –
El Presidente de la República,
DECRETA:
Artículo 1º.- Son alojamientos turísticos aquellos estableci-

mientos en los cuales se presta al turista el servicio de hospedaje
mediante contrato, por un período no inferior a una pernocta-
ción, pudiendo ofrecer servicios complementarios.
Artículo 2º.- Dentro de los alojamientos turísticos y de acuerdo
a los servicios ofrecidos, existirán las siguientes clases:
–– Hotel
–– Apart. Hotel
–– Hosterías
–– Moteles
Artículo 3º.- HOTEL: Es aquel establecimiento que puede
prestar al huésped - mediante contrato de hospedaje - , aloja-
miento, desayuno, recepción, y otros servicios, sin perjuicio de
los demás que para cada categoría se indiquen y con una capa-
cidad mínima de 10 habitaciones con 20 plazas.
Artículo 4º.- Para que un establecimiento pueda ser clasifi-
cado en el grupo de Hoteles, deberá, sin perjuicio de las condi-
ciones exigidas para la categoría que le corresponda, ocupar la
totalidad de un edificio o parte del mismo completamente inde-
pendizado, constituyendo sus dependencias de un todo homo-
géneo, con entradas, ascensores y escaleras de uso exclusivo.
Artículo 5º.- APART HOTEL: Son aquellos establecimientos
que prestan al turista el servicio de hospedaje en apartamentos
que integran una unidad de administración y explotación común,
ofreciendo además algunos de los servicios propios del Hotel, sin
perjuicio de los demás que se indiquen para la categoría. Cada
apartamento estará compuesto como mínimo de un ambiente
que por sus medidas se considere divisible en dormitorio y estar,
debidamente amoblado y equipado, debiendo contar en todos
los casos con baño privado y kitchenette.
– 509 –
Julio Facal
Artículo 6º.- HOSTERÍA: Establecimiento ya sea de valor histó-

rico 0 recreación histórica o con significado local, que brinde
los servicios mínimos de un hotel; servicio de alojamiento, desa-
yuno, portería y personal de servicio.
Artículo 7º.- MOTEL: Es aquel establecimiento ubicado fuera
de los Centros Urbanos, o contiguos a rutas de importancia y/o a
lugares de relevancia turística, que presta servicios mínimos de
hotel, alojamiento, desayuno, portería y personal de servicio.
Artículo 8º.- Los alojamientos turísticos serán clasificados en
cinco categorías simbolizadas por una, dos, tres, cuatro y cinco
estrellas.
Se asignarán las siguientes categorías para cada clase de esta-
blecimientos de alojamiento:
CATEGORÍA CLASE DE Alojamiento APLICABLE
***** Hotel (H) Apart-Hotel (AH) Hostería (HS) ----
**** Hotel Apart-Hotel -Hostería ----
*** Hotel - Apart-Hotel Hostería Motel
** Hotel - Apart-Hotel - Hostería Motel
* Hotel - Apart-Hotel - Hostería Motel
Artículo 9º.- La clasificación será realizada a través de la veri-

ficación de los parámetros de clasificación y la evaluación de
los ítems constantes de las matrices de evaluación determinadas
en el ANEXO 1 que forma parte del presente Decreto.
Artículo 10.- Inclúyese en la clase apart-hotel, todo tipo de
establecimiento que ofrezca alojamiento no incluido en las otras
clases mencionadas en el Artículo 2º y con la capacidad mínima
indicada en el Artículo 3º, estando constituido en bloques de
unidades o independientes tipo bungalows.
Artículo 11.- La comisión podrá proponer otras clases de
alojamiento a efectos de su inclusión por el Poder Ejecutivo en
la reglamentación y en la determinación de las matrices de clasi-
ficación correspondientes.
– 510 –
Artículo 12.- Las especificaciones de cada ítem de la matriz de

clasificación, como su forma de evaluación, incluyendo depre-
ciaciones derivadas del monitoreo, la conservación y manteni-
miento de los establecimientos, se establecerán en manual a ser
elaborado por el Ministerio de Turismo.
A cada ítem se le atribuirá un número determinado de puntos,
siendo la clasificación del establecimiento la resultante de la suma
de puntos, de acuerdo a las matrices contenidas en el ANEXO 1 que
forma parte de este Decreto.
Todos los establecimientos deberán cumplir las condiciones
generales y los ítems determinados a cada categoría en la matriz
correspondiente a cada clase. El total de habitaciones deberán
cumplir en un 80% como mínimo las exigencias determinadas en
la matriz, para cada categoría, debiendo compensarse el resto con
puntos de rubros no obligatorios.
Artículo 13.- La determinación del puntaje en la matriz corres-
pondiente será realizada por cada establecimiento, en carácter
de declaración jurada, presentándola para su ratificación a una
Comisión denominada Comisión de Clasificación, integrada por
4 representantes del Ministerio de Turismo y 3 representantes de
los alojamientos turísticos elegidos por votación de sus respec-
tivas agremiaciones; 1 representante por las Asociaciones
Nacionales, y los restantes por las Asociaciones Locales.
Dicha comisión funcionará en la órbita del Ministerio de
Turismo. Las Asociaciones tanto locales como nacionales tendrán
un plazo de un mes desde la vigencia del presente decreto para
elegir sus representantes e integrar la Comisión. En caso contrario
la Comisión podrá funcionar con los delegados del Ministerio de
Turismo únicamente.
Artículo 14.- La comisión podrá ratificar o rectificar la clasifi-
cación, u observar la misma por no adaptarse en su totalidad a
los parámetros establecidos. La empresa podrá en un plazo de 30
días presentar sus objeciones o aceptar la clasificación realizada.
– 511 –
Julio Facal
Artículo 15.- La categoría en que se incluya un alojamiento

turístico, tendrá una vigencia de dos años, a partir de la fecha
de su otorgamiento. Transcurrido dicho plazo la misma cadu-
cará automáticamente, debiendo los interesados presentar en
un plazo no menor a 60 días previos al vencimiento una nueva
solicitud de clasificación de acuerdo al procedimiento previsto
en los artículos anteriores.
Artículo 16.- Sin perjuicio de ello, los titulares de los estableci-
mientos podrán solicitar en cualquier momento, la inclusión en
una categoría distinta a la que tuviese señalada, con una nueva
matriz de evaluación, y justificando las razones en que fundan
su solicitud.
Artículo 17.- El Ministerio de Turismo, a través de la Comi-
sión de Clasificación, podrá revisar de oficio durante el período
de vigencia la categoría otorgada a un establecimiento, asig-
nándole otra inferior, cuando su estado de conservación, pres-
tación de los servicios o modificación sustancial de las instala-
ciones, no se ajuste a la categoría otorgada. Asimismo si se cons-
tatara falsedad en la declaración jurada original, se sancionará
al establecimiento infractor con multas cuyo monto sugerirá la
Comisión de Clasificación al Ministerio de Turismo, de acuerdo
con los criterios establecidos en el Cap. VII del Decreto Ley No.
14.335 de 23/12/974.
Artículo 18.- Toda modificación sustancial de la estructura,
característica o sistema de explotación o tenencia de los estable-
cimientos, que pueda afectar a su clasificación, deberá ser notifi-
cada al Ministerio de Turismo.
Artículo 19.- En la publicidad, propaganda impresa, corres-
pondencia, papelería, facturas y demás documentación de
los alojamientos turísticos, deberá indicarse de forma que no
induzca a confusión, la clase y categoría en que están clasifi-
cados.
Artículo 20.- En todos los alojamientos turísticos, luego de
otorgada su categorización, será obligatoria la exhibición junto
– 512 –
a la entrada principal y en la recepción, de la placa en la que figu-

rará el distintivo o inscripción correspondiente al grupo y cate-
goría del establecimiento de que se trate.
Artículo 21.- La placa distintiva consistirá en un rectángulo de
metal en el que sobre fondo azul turquesa, figurará en blanco
la letra y la denominación correspondiente al grupo y el tipo
de categoría a la que pertenezca el establecimiento, en forma y
dimensiones que se indican en el dibujo inserto como Anexo II
que forma parte de este Decreto.
Artículo 22.- A los efectos del artículo anterior las siglas
correspondientes a las distintas clases de alojamientos turís-
ticos, según su grupo y categorías serán las siguientes:
–– Hoteles H
–– Apart. Hoteles AH
–– Hosterías HS
–– Moteles M
Artículo 23.- El Ministerio de Turismo confeccionará los
distintivos para cada grupo y categoría así como la placa corres-
pondiente, los cuales serán entregados a cada establecimiento
en el momento de notificarle la resolución administrativa rela-
tiva a su categorización.
Artículo 24.- Ningún establecimiento podrá usar denomi-
nación o indicativo distinto de los que le correspondan por su
grupo y categoría.
Artículo 25.- Los servicios prestados por los establecimientos
clasificados conforme al presente decreto, deberán estar de
acuerdo al mínimo exigido para la categoría en que estén
incluidos. La observancia de tal exigencia será controlada por el
Ministerio de Turismo.
Artículo 26.- La violación a las normas contenidas en el
presente decreto o a las resoluciones que para su aplicación
dicte el Ministerio de Turismo, serán sancionadas atendiendo
– 513 –
Julio Facal
a la gravedad de las faltas, con multas cuyo monto será suge-

rido al Ministerio de Turismo por la Comisión de Clasifica-
ción, siguiendo los criterios del Decreto Ley No. 14.335 de 23 de
diciembre de 1974, pudiéndose asimismo de acuerdo a la falta,
disponer por el Ministerio de Turismo la clausura temporal del
establecimiento con un máximo de tres años.
Artículo 27.- Dispónese que cualquier establecimiento que
brinde hospedaje y se encuentre comprendido en las defini-
ciones del presente decreto, deberá registrarse en el Ministerio
de Turismo para poder desarrollar las actividades de su giro.
Artículo 28.- Norma transitoria. Los establecimientos de
hospedaje, actualmente inscriptos en el Registro de Operadores
turísticos del Ministerio de Turismo, que posean o no categoriza-
ción, dispondrán de un plazo de nueve meses a partir de la fecha
de vigencia del presente decreto, para presentar la solicitud de
categorización de acuerdo al mismo.
Artículo 29.- A los efectos del Decreto No. 788/986 de 26 de
noviembre de 1986 y modificativos y del Decreto No. 227/987 de
30 de abril de 1987 quedan incluidos los Apart-Hotel y Hosterías.
La categorización 5 estrellas corresponde a Lujo.
La categorización 3 y 4 estrellas corresponde a Primera Cate-
goría.
Artículo 30.- Derógase el Decreto No. 230/985 del 12 de junio
de 1985 y Decreto No. 476/991 de 5 de setiembre de 1991, así
como todas las disposiciones que se opongan directa o indirec-
tamente al presente Decreto.
– 514 –
B. OTRAS NORMAS HOTELERAS
Decreto N° 377/002 de 28/09/2002

Artículo 10. Inclúyese en el concepto de exportación de servi-
cios para el Impuesto al Valor Agregado a los servicios prestados
por hoteles relacionados con el hospedaje a no residentes, tanto
en alta como en baja temporada.
A tales efectos se entenderá por:
a) H
oteles a los establecimientos inscriptos como Hotel, Apart
Hotel, Motel, u Hostería, de acuerdo a lo dispuesto por el
Decreto Nº 384/997 de 15 de octubre de 1997.
b) S
ervicios prestados por hoteles a los de hospedaje y todos
aquellos que sean cargados en cuenta al pasajero, con excep-
ción del de restaurante.
c) N
o residentes a aquellas personas que acrediten tal calidad
mediante la exhibición del correspondiente documento
de identidad. La entidad prestadora del servicio deberá
conservar adjunto a la vía de la factura que quede en su
poder, fotocopia del referido documento.
Cuando la documentación corresponda, total o parcialmente, a
servicios prestados o a prestarse a personas físicas no residentes,
pero se realice a nombre de quienes no tengan tal calidad, para
ampararse al beneficio establecido en el presente artículo la entidad
prestadora del servicio deberá:
1. Dejar constancia de tal hecho, consignando en la factura o
en un anexo, el nombre, nacionalidad y documento de iden-
tidad de los prestatarios no residentes.
2. Conservar adjunto a la vía de la factura que quede en su poder,
fotocopia del referido documento.
– 515 –
Julio Facal
Código Civil
Artículo 1225. Se prescribe por seis meses la obligación de
pagar a los posaderos y fonderos la comida y habitación que
dieren.
Por igual tiempo se prescribe la acción de las personas indi-
cadas en el artículo anterior, cuando ajustan sus servicios por mes.
CAPÍTULO III
DEL DEPÓSITO NECESARIO
Artículo 2273. Depósito necesario, que también se llama

miserable, es el que se hace por ocasión de alguna calamidad,
como incendio, ruina, saqueo, naufragio u otras semejantes.
Artículo 2274. En el depósito necesario se admite la prueba
por testigos, aunque se trate de cantidad de 100 unidades reajus-
tables o más. (Artículo 1599, número 2).
Artículo 2275. Si una persona adulta que no tiene la libre
administración de sus bienes, pero que está en su sana razón, se
hace cargo de un depósito necesario, responderá de él aunque
para recibirlo no haya sido autorizada por su representante legal.
Artículo 2276. En todo lo demás, el depósito necesario se
regirá por las reglas del voluntario.
Artículo 2277. Los equipajes que los transeúntes o viajeros
introducen en una posada, con conocimiento del posadero o de
sus dependientes, se miran como depositados bajo la custodia
del dueño del establecimiento. Este depósito se asemeja al nece-
sario y se le aplican los artículos 2274 y siguientes.
Artículo 2278. El posadero es responsable de todo daño que
se cause a dichos equipajes por culpa suya o de sus dependientes
o de los extraños que visiten la posada y hasta de los hurtos y
robos; pero no responde de fuerza mayor o caso fortuito, salvo
que se le pueda imputar culpa o dolo.
– 516 –
Artículo 2279. El posadero es además obligado a la seguridad

de los efectos que el transeúnte o viajero conserva alrededor
de sí. Bajo este respecto, es responsable del daño causado o del
hurto o robo cometido por los mozos o sirvientes de la posada
o por personas extrañas, que no sean familiares o visitantes del
alojado.
Artículo 2280. El transeúnte o viajero que se queje de daño,
hurto o robo, deberá probar el número, calidad y valor de los
objetos desaparecidos.
El Juez estará autorizado para rechazar la prueba testimonial
ofrecida por el demandante, cuando éste no le inspire confianza o
las circunstancias le parezcan sospechosas.
Artículo 2281. El viajero que trajere consigo efectos de gran
valor, de los que generalmente no llevan consigo los transeúntes
o viajeros, deberá hacerlo saber al posadero y aun mostrarle
dichos efectos, si lo exigiere, para que se emplee especial cuidado
en su custodia; y de no hacerlo así, el posadero no será respon-
sable de la pérdida.
Artículo 2282. Si el hecho fuere de algún modo imputable a
negligencia del transeúnte o viajero, será absuelto el posadero.
Artículo 2283. El posadero no se eximirá de la responsabi-
lidad que le imponen los artículos precedentes, por medio de sus
reglamentos, programas o avisos que pusiere, anunciando que
no responde de los efectos introducidos en la posada ni de otro
modo alguno que no sea por una convención especial, firmada
por las partes.
Artículo 2284. Lo dispuesto por los artículos anteriores se
aplica a los administradores de fondas, hoteles, cafés, casas de
billar y otros establecimientos, cualquiera que sea su denomina-
ción, en que se dé alojamiento a los transeúntes o viajeros.
– 517 –
Julio Facal
Ley N° 14.106 de 14/03/1973

Derecho de retención
Artículo 307. El contrato de hospedaje en hoteles, pensiones y
moteles, se extingue automáticamente en el caso del no pago regular
del precio pactado o cuando el huésped promoviera desorden o
provocara escándalo. En los dos últimos casos bastará probarlo,
mediante denuncia ante la autoridad policial correspondiente.
El no pago regular se producirá cuando el huésped haya dejado
de abonar su hospedaje periódico, sin necesidad de intimación
alguna, pudiendo el hotelero depositar los efectos del huésped
en las dependencias del hotel, prohibiéndosele el acceso al esta-
blecimiento.
Además del derecho que se consagra en el inciso anterior, el
hotelero tendrá derecho de retención sobre los objetos deposi-
tados, pudiendo perseguir criminalmente al huésped de acuerdo a
lo que establece el artículo 366, inciso 9, del Código Penal.
– 518 –
Ley N° 19.120 de 20/08/2013

Código de Faltas. Derecho al cobro y expulsión.
Artículo 7º.- Sustitúyese el artículo 366 del Código Penal, en
la redacción dada por el artículo 216 de la Ley Nº 15.903, de 10
de noviembre de 1987 y con las modificaciones introducidas por
el artículo 1º de la Ley Nº 16.130, de 22 de agosto de 1990, por el
siguiente:
“ARTÍCULO 366. (Obtención fraudulenta de una prestación).-
Será castigado con pena de 7 (siete) a 30 (treinta) días de prestación
de trabajo comunitario, el que a sabiendas de que no le era posible
pagar, usufructuara servicios de hotel, restaurantes, transporte u
otro servicio en general”.
Decreto N° 260/014 de 09/09/2014

Turismo Aventura
Artículo 1. Entiéndese por turismo aventura a los efectos de
la presente reglamentación, la práctica o experiencia de activi-
dades que se desarrollen en espacios rurales, naturales y urbanos
e implican la existencia de riesgo controlado para los partici-
pantes, exigiendo en ocasiones que éstos posean cierto grado
de destreza, conocimientos técnicos o capacidad para realizar
esfuerzo físico. Dichas actividades exigen para su normal desa-
rrollo, de la intervención de guías experimentados y de equi-
pamiento especial, brindando un marco de mayor seguridad y
protección para usuarios, personal, terceros y de respeto por el
patrimonio ambiental.
Se considera riesgo controlado aquella probabilidad o even-
tualidad de accidente que ponga en peligro la integridad física de
las personas participantes, bajo diversas circunstancias y formas,
como consecuencia de la práctica de una actividad, cuya proba-
bilidad de ocurrencia es mínima, para lo cual se exige el cumpli-
miento de medidas de seguridad específicas y la utilización de un
equipamiento apropiado en calidad y eficacia, para asegurar la
– 519 –
Julio Facal
integridad física de los participantes durante la práctica de activi-

dades de turismo de aventura.
Artículo 2. Son prestadores de turismo aventura y por consi-
guiente se encuentran alcanzados por la presente reglamenta-
ción las empresas, personas físicas o jurídicas cuya actividad
consista en brindar a terceros los servicios que se enumeran en
los artículos siguientes.
Artículo 3. Serán consideradas como actividades de tierra,
entre otras similares, las que se definen a continuación:
a) Trekking: Actividad que consiste en recorridas a pie o marchas
por senderos no tradicionales o picadas de lugares agrestes,
por lo general de zonas elevadas o escarpadas, lo que requiere
de un cierto esfuerzo físico, realizado con el acompañamiento
de un guía. No requiere equipos artificiales de escalada. El
senderismo es una modalidad más sencilla, de menor dura-
ción, generalmente no excede de un día, no requiere de aloja-
miento en el terreno ni de equipo de camping de apoyo.
b) Ascensiones: Actividad recreativa destinada a la ascensión de
serranías, que puede incluir o no sectores de roca, pero sin
pasos técnicos de escalada y hasta el límite superior de 514
metros de altura.
c)
Escalada Libre: Actividad de carácter recreativo turístico
consistente en escalar paredes de serranías con la protección
de una cuerda y sin más que las propias manos.
d) Espeleoturismo (exploración en cuevas y cavernas): Acti-
vidad de carácter recreativo que consiste en la exploración de
formaciones interiores en cuevas, galerías etc.
e) Descenso de Barrancos o Canyoning: Actividad de carácter
recreativo que consiste en seguir uno o varios tramos angostos
y escarpados del curso de un río, combinando la natación y
técnicas de escalada en la superación de obstáculos naturales
que presenta la ruta.
– 520 –
f ) Tirolesa: Actividad recreativa que consiste en seguir un reco-

rrido a través de cables de acero y sogas sujetas a cierta altura
entre los árboles, utilizando elementos y técnicas de escalada.
g) “Mountainbike”: Actividad de carácter recreativo en la que el
desplazamiento se realiza en una bicicleta diseñada y fabri-
cada especialmente para sectores agrestes.
h) Todo Terreno: Actividad de carácter recreativo en la que el
desplazamiento se realiza en vehículos especiales con trac-
ción en las cuatro ruedas y/o motos y cuatriciclos, en sectores
y rutas que no son escogidos por vehículos de tracción
normal, debido a que el tramo presenta obstáculos naturales
como ríos, cerros, quebradas, playas, barro, altas pendientes
y fuera de caminos y rutas.
l) Cabalgatas: Actividad recreativa que utiliza el caballo para
acceder a zonas preferentemente agrestes por medio de
senderos habilitados o rutas identificadas. Puede durar desde
pocas horas hasta varios días en combinación con refugios o
campamentos. Como prestación turística requiere de itinera-
rios diagramados, animales con la debida autorización sani-
taria, servicio de baqueanos y guías específicamente habili-
tados y capacitados.
j)
Pesca Deportiva: Práctica recreativa de capturar especies
marinas, sin fines de lucro y con medios debidamente auto-
rizados, utilizando artes y métodos considerados no perjudi-
ciales para la conservación de la fauna.
k) Safari Fotográfico / Avistaje y Observación de Flora y Fauna:
Actividad de carácter recreativo destinada especialmente a
la observación de flora y fauna, tanto marítima como conti-
nental. Si para la realización de la actividad y como forma de
aproximación, es necesario utilizar o desarrollar cualquiera
de las modalidades descriptas en este reglamento deberán
respetarse las mismas exigencias estipuladas en cada caso
específico.
– 521 –
Julio Facal
Artículo 4. Serán consideradas como actividades de agua,

a) Kayak de Mar, Lago o Río: Actividad recreativa de navegación
en el mar, lagos o ríos, en embarcación ligera tipo kayak, dise-
ñada y construida para tal efecto, maniobrada y propulsada
por acción humana a través de remos.
b) Rafting: Actividad recreativa consistente en el descenso por
ríos de cualquier clase o graduación y que normalmente
poseen características de río de aguas blancas o rápidos, en
embarcaciones tipo balsas, diseñadas y construidas especial-
mente para tal efecto, maniobradas y propulsadas por acción
humana a través de remos.
c) Canotaje: Actividad recreativa de navegación en ríos, lagos o
mar, en embarcación ligera tipo canoa canadiense, diseñada
y construida a tal efecto, maniobrada y propulsada por acción
humana a través de remos.
d) Navegación a Vela: Actividad de carácter recreativo que invo-
lucre la navegación en embarcaciones propulsadas a vela y
que tenga como fin la realización de un itinerario marítimo o
lacustre que puede contemplar la pernoctación en la embar-
cación. Quedan excluidas las embarcaciones de recreo tales
como tablas de windsurf o veleros sin cabina.
e) Esnórquel: Actividad de carácter recreativo de tipo subacuá-
tico en áreas lacustres o marítimas para observar el mundo
submarino con el equipo adecuado, durante largos períodos
de tiempo con relativo poco esfuerzo.
f ) Buceo Deportivo: Inmersión en cuerpos de agua, ya sea mar,
lago, río, cantera inundada o piscina, con el fin de desarrollar
una actividad profesional, recreativa, o de investigación cien-
tífica, con o sin ayuda de equipos especiales. En casi todas
las modalidades se recurre a aparatos de respiración de esca-
fandra autónoma.
– 522 –
Artículo 5. Serán consideradas como actividades de aire,

a) Parapente: Actividad de carácter recreativo consistente en el
uso de un paracaídas que permite largos vuelos descendiendo
por las faldas de los cerros, aprovechando las corrientes
ascensionales.
b) Vuelos en Globo Aerostático: Actividad de carácter recrea-
tivo consistente en el desplazamiento por aire con guía, por
medio de un globo cuyo material sintético es inflado e impul-
sado por aire caliente.
c) Parasailing: Actividad recreativa consistente en el uso de para-
caídas que une al turista a una lancha de motor, realizando
vuelos al ras del agua en sectores lacustres, fluviales o del mar.
d) Paracaidismo: Actividad recreativa, que consiste en el lanza-
miento con paracaídas desde cierta altura utilizando cual-
quier aeronave como: avión, helicóptero o globo aerostático
u objetos fijos.
e) Saltos Tándem: Actividad recreativa para cuya realización se
requiere de un paracaídas Dual Tándem, equipo diseñado
para llevar a dos personas.
El pasajero irá equipado con un arnés especial que se engancha
al sistema del instructor en cuatro amarres, lo que permite que
ambos salten, hagan caída libre y aterricen juntos. Los saltos se
realizan a una altura aproximada a los 3000 metros de donde se
efectúa una caída libre de 25 segundos hasta los 1500 metros en
donde se produce la apertura del paracaídas, volando en él por
unos 5 minutos hasta el aterrizaje.
Artículo 6. Los prestadores de servicios de turismo aventura,
previo al inicio de actividades, deberán inscribirse en el Registro
de Operadores Turísticos debiendo cumplir a tales efectos con
los siguientes requisitos:
1) Presentar solicitud de inscripción en régimen de declaración
jurada, la que deberá contener:
– 523 –
Julio Facal
a- Nombre de la empresa, domicilio físico con sus coordenadas

geográficas y domicilio electrónico, identidad de sus titu-
lares, del gerente o factor y de sus directores, la razón social,
debiendo adjuntar si corresponde copia autenticada del
contrato social o de sus estatutos.
b- Declaración de cumplimento de normas nacionales e inter-
nacionales en materia de seguridad para el desarrollo de la
actividad.
c- Declaración de las actividades a desarrollar, de conformidad
con lo previsto en los artículos 3, 4 y 5 de la presente regla-
mentación
d- Declaración de que cuenta con personal idóneo para el desa-
rrollo de las actividades que realiza.
2) Inscripción en la Dirección General Impositiva y en el Banco
de Previsión Social
3) Habilitación departamental del local comercial, si correspon-
diere.
4) Habilitación de sanidad animal, si correspondiera.
5) Comprobante de contratación de cobertura médica o de
área protegida para los usuarios contratantes en los espacios
donde se desarrolla la actividad.
6) Presentar nombre, apellido, y número de inscripción de los
guías especializados para cada una de las actividades progra-
madas, que así lo requieran.
7) Certificado de habilitación de equipos, vehículos y/o medios
que posee para desarrollar las actividades detalladas, emitido
por autoridad competente.
8)
Detalle de equipos, artículos o medios que posee para
desarrollar las actividades detalladas en el numeral 1.c del
presente artículo.
9) Póliza de seguro de responsabilidad civil en las condiciones
previstas en el artículo siguiente.
– 524 –
Toda modificación o alteración que se produzca respecto de

los requisitos exigidos precedentemente, deberá ser comunicada
al Ministerio de Turismo y Deporte, dentro del plazo de 10 (diez)
días para su correspondiente anotación en el Registro de Opera-
dores Turísticos. El incumplimiento de esta obligación dará lugar a
la aplicación de las sanciones que correspondan.
Las notificaciones efectuadas por el Ministerio de Turismo y
Deporte a través del domicilio electrónico constituido por el pres-
tador se considerarán válidamente efectuadas el día en que quede
la misma disponible en la casilla.
Artículo 7. Los prestadores de servicio de turismo aventura
deberán contratar una póliza de seguro de responsabilidad civil
por los daños físicos o muerte que pudieran sufrir los contra-
tantes, durante la práctica de cualquiera de las actividades
contempladas en los artículos 3, 4 y 5. La póliza de seguro deberá
ser renovada y presentada anualmente antes del 1° de agosto de
cada año, por lo que las pólizas iniciales cubrirán desde dicho
inicio hasta el 31 de julio siguiente. El seguro deberá contratarse
por una cobertura mínima de U$S 50.000 (dólares estadouni-
denses cincuenta mil) por el prestador de servicio de turismo
aventura.
Artículo 8. Los prestadores regulados por la presente regla-
mentación están obligados a:
1) Llevar un libro de quejas certificado por el Ministerio de
Turismo y Deporte, el cual deberá estar a disposición de los
usuarios con el objeto de que éstos dejen constancia escrita
de la misma indicando nombre documento de identidad,
domicilio físico y electrónico y firma del denunciante.
2) Comunicar al Ministerio de Turismo dentro de las 72 horas
hábiles toda denuncia asentada en el correspondiente Libro
de quejas con transcripción de texto e identificación del folio
respectivo. Las comunicaciones se confeccionarán por tripli-
cado, quedando el original y una copia en poder de dicho
– 525 –
Julio Facal
organismo y la restante se entregará al operador con cons-

tancia de su presentación en término.
3) Llevar un libro de registro de visitantes en la que registrará
nombre completo, documento de identidad, domicilio físico
y electrónico, nacionalidad, edad, y los datos de contacto para
casos de emergencia
4) Poseer reglamento interno de operaciones, el que deberá
estar en lugar visible impreso en papel con membrete de la
empresa, el cual debe de contener como mínimo la siguiente
información:
–– Horario en que se realizan las actividades y se ofrecen
los servicios.
–– Condiciones bajo las cuales se pueden o no realizar las
actividades, ya sean condiciones físicas, de edad, climá-
ticas.
–– Riesgos que pueden presentarse durante la realización
de las actividades y comportamiento y medidas de se-
guridad que debe adoptar el usuario para minimizar los
mismos durante el desarrollo de las actividades.
–– Información sobre el ecosistema y la biodiversidad del
área donde se realizan las actividades y recomendacio-
nes para el cuidado del medio ambiente.
5) Asistir como mínimo una vez al año a las instancias de capaci-
tación que se realicen a propuesta del Ministerio de Turismo
y Deporte.
6) Controlar que las condiciones físicas de sus clientes sean
aceptables para la actividad realizada, antes y durante la
travesía, debiendo contar con una ficha médica básica del
participante con su firma.
7) Informar con veracidad al turista de los riesgos a los que
puede verse sometido, debiendo recabar su conformidad de
– 526 –
haber sido debidamente informado y de asumir la responsa-

bilidad de dichos riesgos
8) Llevar registro de todos los itinerarios y programas que se
estén ejecutado.
9) Practicar actividades de turismo aventura preferentemente
durante el día, exceptuando aquellas especialidades en que
la realización de dicha actividad en horario nocturno sean
técnicamente viables.
10) Contar con manual de seguridad y atención de emergencias
para cada actividad que se realice.
11) Manual, programa y bitácora de mantenimiento del equipo
utilizado.
12) Contar con botiquín para atender emergencias y sistemas de
comunicación idóneos de acuerdo a las zonas en las que se
desarrollen las actividades.
Artículo 9. Si la actividad fuere posible de ser realizada por un
menor de edad deberá recabarse autorización expresa escrita de
padre, madre o tutor.
Artículo 10. Los operadores regulados por el presente decreto
deberán presentar al Ministerio de Turismo y Deporte las infor-
maciones básicas que éste exija en las oportunidades que se
disponga. Asimismo deberán colaborar con el Ministerio de
Turismo y Deporte y demás organismos nacionales y departa-
mentales vinculados al turismo para el fiel cumplimiento de este
reglamento y con la promoción turística de nuestro país.
Artículo 11. Los prestadores de turismo aventura deberán
contar con el personal idóneo habilitado en cada una de las
actividades que desarrollen, el que deberá estar capacitado en
primeros auxilios y resucitación cardiopulmonar.
Artículo 12. Será responsabilidad de las empresas prestadoras
de servicios de turismo aventura cumplir las disposiciones rela-
tivas a las: habilitaciones de los guías; medidas de seguridad de
acuerdo a la normativa nacional e internacional, primeros auxi-
– 527 –
Julio Facal
lios y salvataje, sin perjuicio de la realización de cursos que se

exijan, así como cumplimiento de normativa que regule la acti-
vidad.
Artículo 13. En caso de que los operadores regulados por la
presente reglamentación brinden servicios reservados a otros
operadores turísticos deberán cumplir con los requisitos exigidos
para los mismos.
Artículo 14. Los operadores de turismo aventura que se
hallaren en actividad, a la fecha de entrada en vigencia del
presente decreto dispondrán de un plazo de 30 días para adecuar
su inscripción de acuerdo a los requerimientos del artículo 6.
Artículo 15. (Sanciones) El incumplimiento de las prescrip-
ciones establecidas en la presente reglamentación dará lugar
a la aplicación de las sanciones previstas en el Capítulo VII del
Decreto Ley N° 14.335, de 23 de diciembre de 1974 y modifica-
tivas.
Artículo 16. Comuníquese, publíquese, etc.
– 528 –
Decreto N° 266/015 de 19/09/2014

Arrendadoras de coche
VISTO:
La reglamentación de la actividad de las arrendadoras de vehí-
culos sin chofer.
CONSIDERANDO:
La necesidad de reglamentar las disposiciones legales que
ATENTO:
A lo dispuesto por los artículos 7º literal L) y 12º literal C) de la
DECRETA
Artículo 1º.- Son arrendadoras de vehículos sin conductor las

empresas, personas físicas o jurídicas, cuya actividad consista en
arrendar vehículos sin conductor que se desplacen vía terrestre,
aérea, marítima o fluvial.
las empresas descriptas en el artículo anterior cuyos vehículos se
desplacen vía terrestre, cualquiera sea la forma de explotación o
comercialización de los servicios turísticos, que arrienden vehí-
culos a turistas, salvo disposición expresa en contrario.
Quedan exceptuadas aquellas empresas que no desarrollen
actividades vinculadas al turismo, en ninguna de sus formas, las
que deberán presentar anualmente una declaración jurada en la
que manifiesten que no realizan actividad vinculada al turismo,
la cual deberá llevar la correspondiente certificación notarial de
firmas, en formularios que expedirá el Registro y en las condiciones
que éste disponga.
– 529 –
Julio Facal
Para el caso que la empresa desarrolle su actividad en un local

un servicio turístico, a juicio del Ministerio de Turismo.
Se podrán instalar sucursales de una arrendadora de vehículos
sin conductor, en la forma y condiciones que se indicarán, siempre
que se demuestre la pertenencia de las mismas a la organización de
la matriz, teniendo ésta las efectivas potestades de dirección, admi-
nistración y contralor sobre las actividades de aquella, debiendo
resultar fácilmente detectable por cualquier eventual consumidor.
Artículo 3º.- En caso en que la actividad se desarrolle en
forma virtual, la aplicación de la presente reglamentación resul-
tará independiente de la ubicación o nacionalidad del servidor
que se utilice al efecto.
Artículo 4º.- Las arrendadoras de vehículos sin conductor que
desarrollen otras actividades comerciales, deberán mantener
para el giro objeto de la presente regulación, una registración
contable suficientemente explícita como para que pueda deter-
minarse el movimiento económico financiero propio de dicha
actividad.
Artículo 5º.- Sin perjuicio de las que se deriven de las disposi-
ciones aplicables, son obligaciones de las arrendadoras de vehí-
culos sin conductor:
terio, tendientes a su difusión. La razón social y el número
– 530 –
de inscripción en el Ministerio deberán insertarse en toda

documentación, papelería y publicidad que efectúe la arren-
dadora;
y en lugar visible, a disposición de los turistas, con el objeto de
que éstos asienten quejas, denuncias u observaciones, indi-
cando nombre, documento de identidad, domicilio y la firma
del denunciante. Para el caso de arrendadoras que comercia-
licen sus servicios en forma virtual, deberán instrumentarse
mecanismos que posibiliten que los usuarios ejerciten tal
derecho. Esta exigencia podrá suplirse por alternativas infor-
máticas suficientemente difundidas y fácilmente accesibles
por el usuario que aseguren la obtención del fin perseguido
por la previsión;
– 531 –
Julio Facal

trabaje.
i) contratar servicios turísticos nacionales con prestadores regu-
desarrollen.
físicas que no posean la calidad de dependientes, debiendo
surgir tal calidad de la Planilla de Control de Trabajo..
k) presentar al Ministerio de Turismo la información que éste
mente acreditados y en ejercicio de sus funciones el acceso
requerida.
Artículo 7º.- Para proceder a la inscripción los interesados
deberán aportar la siguiente información:
– 532 –
a) nombre de la persona física o jurídica propietaria de la arren-

dadora;
explotación;
f ) la integración de la flota de vehículos afectados a la prestación
turística, de acuerdo a las previsiones del presente Decreto.
rial de firmas.
agregue.
– 533 –
Julio Facal
3) Certificación notarial del que surja la calidad de propietario

o usuario de leasing de todos los vehículos integrantes de la
flota declarada, fecha de primer empadronamiento de los
mismos y que poseen póliza de seguro vigente, por el máximo
de responsabilidad civil contra terceros, independientemente
de quien tenga la guarda material al momento del siniestro.
cial.
Artículo 8º.- Al momento de la inscripción, las arrendadoras
de deuda pública. Las condiciones del seguro y del aval deberán
ser previamente aprobadas por el Ministerio de Turismo. Para
el caso de que la garantía se constituyera en títulos de deuda
pública, la misma deberá ser depositada en custodia en el Banco
de la República Oriental del Uruguay afectada a favor del Minis-
terio de Turismo.
La garantía constituida estará vigente desde el 1º de octubre -o
fecha ulterior de inicio de actividades- hasta el 30 de septiembre del
año siguiente.
de deuda pública, antes del 1º de octubre de cada año el prestador
deberá aportar, conjuntamente con el certificado de su facturación,
certificado expedido por Contador Público o Corredor de Bolsa que
acredite el valor a esa fecha de los títulos.
la cantidad de vehículos que integren su flota, a saber:
– 534 –
a)
por el equivalente a UI 50.000 (cincuenta mil unidades
indexadas) para aquellas arrendadoras que posean 5 vehí-
culos;
b)
por el equivalente a UI 70.000 (setenta mil unidades
indexadas) para aquellas arrendadoras que posean hasta 10
vehículos;
c) por el equivalente a UI 100.000 (cien mil unidades indexadas)
para aquellas arrendadoras que posean más de 10 vehículos.
órganos jurisdiccionales contra la arrendadora proponente
de la misma y
b) multas que se impusieren por el Ministerio de Turismo a la
arrendadora, conforme a lo dispuesto en el artículo 37º y
ss. de la Ley No. 19.253.
En aquellos casos en que la situación de la arrendadora de vehí-
culos sin conductor evidencie la imposibilidad de prestación del
servicio turístico contratado por el denunciante, previa sustancia-
ción administrativa de la denuncia, constatación de evidente impo-
sibilidad y si no mediare oposición de parte del prestador, podrá
el Ministerio afectar la garantía y efectuar devoluciones al denun-
ciante con cargo a la garantía constituida.
de prestadores de servicios turísticos, serán comunicadas por el
Ministerio, dentro del plazo de 30 días, a la entidad aseguradora
del prestador, lo que determinará la afectación preventiva del
seguro constituido.
Para el caso que la participación de un prestador inscripto
surgiera de la actuación administrativa del Ministerio el referido
– 535 –
Julio Facal
plazo comenzará a computarse a partir del informe que detecte

dicha participación.
12 meses posteriores para el caso en que la arrendadora deje de
La afectación de la garantía por parte del Ministerio de Turismo
Artículo 13º.- La flota de las arrendadoras de vehículos sin
conductor deberá estar integrada, como mínimo, de cinco vehí-
culos.
Artículo 14º.- Las unidades afectadas al servicio de arren-
dadoras de vehículos sin conductor no podrán tener una anti-
güedad mayor a cuatro años, contados a partir de la fecha del
primer empadronamiento o de su fabricación según corres-
ponda, salvo en el caso de los vehículos de colección y de aque-
llos sin motor.
Artículo 15º.- Las arrendadoras de vehículos sin conductor,
deberán mantener la integración mínima de flota prevista en el
artículo 13 y en las condiciones establecidas en la presente regla-
mentación, durante todo el período de su actividad.
Artículo 16º.- A los efectos de lo dispuesto en el presente, se
consideran vehículos de colección, aquellos que:
a) tengan una antigüedad mínima de treinta y cinco años desde
su fabricación;
– 536 –
b) posean características singulares propias o derivadas de su

escasez manifiesta, así como otra circunstancia especial muy
sobresaliente y
c) acrediten estar habilitados para circular.
Artículo 17º.- Las arrendadoras de vehículos sin conductor
inscriptas, deberán, antes del primero de octubre de cada año,
presentar conjuntamente con la renovación de las garantías de
funcionamiento, declaración jurada de integración de flota, en
formularios que expedirá el Registro y en las condiciones que
éste disponga.
19.253, sobre la base de los principios de proporcionalidad, razo-
Artículo 19º.- El presente decreto entrará en vigencia a partir
por el presente y actualmente inscriptas en el Registro de Pres-
tadores de Servicios Turísticos, tendrán un plazo de 120 días
para adecuar las condiciones y requisitos de su inscripción a
la normativa vigente, salvo en lo que respecta a la garantía de
funcionamiento que deberá adecuarse antes del 1º de octubre
de 2016..
– 537 –
Julio Facal
Decreto N° 68/017 de 13/03/2017

Organizadoras Profesionales de Congresos
DECRETA:
Artículo 1. Son Organizadores Profesionales de Congresos

(OPC) las personas físicas o jurídicas cuya actividad consista
en organizar reuniones de carácter nacional, regional, interna-
cional, gubernamental, de empresas, de asociaciones, corpo-
raciones, seminarios, congresos, conferencias, convenciones,
exposiciones, ferias y afines; siendo contratados por terceros al
efecto o generando eventos propios.
Su actividad principal consiste en: asesorar, planificar, orga-
nizar, dirigir y ejecutar las reuniones referidas en el inciso anterior.
Artículo 2. La presente reglamentación resulta aplicable a las
personas físicas o jurídicas descriptas en el artículo 1°, cualquiera
sea la forma de explotación o comercialización de sus servicios,
que organicen reuniones, congresos, ferias o actividades que
puedan suponer la convocatoria, invitación o asistencia de resi-
dentes y no residentes, cualquiera sea la cantidad de los mismos,
o cuando la temática o motivo del evento resulte pasible de tener
trascendencia regional o internacional.
Los OPC no se eximirán del cumplimiento de la presente regla-
mentación independientemente de la habitualidad o regularidad
con la que organicen eventos de los descriptos en el inciso anterior.
Artículo 3. Los OPC que desarrollen otras actividades comer-
ciales, deberán mantener para el giro objeto de la presente regu-
lación, una registración contable suficientemente explícita como
para que pueda determinarse el movimiento económico finan-
ciero propio de dicha actividad.
Artículo 4. Sin perjuicio de las que se deriven de las disposi-
ciones aplicables, son obligaciones de los OPC:
a) proceder a su inscripción -previo al inicio de actividades - en
– 538 –

resoluciones que dicte el Ministerio de Turismo.
mentación, papelería y publicidad que efectúe la empresa;
y en lugar accesible, a disposición de los contratantes, con el
objeto de que éstos asienten quejas, denuncias u observa-
ciones, indicando nombre, documento de identidad, domi-
cilio y la firma del denunciante. Para el caso de empresas que
comercialicen sus servicios en forma virtual, deberán instru-
mentarse mecanismos que posibiliten que los usuarios ejer-
citen tal derecho. Esta exigencia podrá suplirse por alterna-
tivas informáticas suficientemente difundidas y fácilmente
accesibles por el usuario que aseguren la obtención del fin
perseguido por la previsión;
través de la página web, con transcripción del texto e indica-
ción -en su caso- del folio respectivo. Las comunicaciones,
en cuanto corresponda, se confeccionarán por triplicado,
quedando el original y una copia en poder de dicho orga-
nismo y la restante se entregará al prestador del servicio
– 539 –
Julio Facal
turístico con constancia de su presentación en término. La

presente disposición se entenderá cumplida si la solución
informática alternativa creada al efecto según el literal ante-
rior in fine supusiera el conocimiento directo del Ministerio
de la queja o planteo realizado;
establecido en la Ley N° 17.250, de fecha 11 de agosto de 2000.
g) informar en forma clara e inequívoca, los medios de pago
aceptados así como la cotización de las monedas extranjeras
con las que trabaje.
tado y el prestado.
j) presentar al Ministerio de Turismo la información que éste
k) permitir a los funcionarios del Ministerio de Turismo debida-
requerida.
l) colaborar con el Ministerio de Turismo y demás organismos
– 540 –
m) obtener los certificados y permisos que para cada caso sean

necesarios para el correcto desempeño de esta actividad.
n)
contratar servicios turísticos nacionales con prestadores
regulares, entendiendo por tales, los que se encuentren debi-
damente registrados y con garantía o derechos de inscripción
desarrollen.
Artículo 5. No quedan comprendidas en las previsiones de
la presente reglamentación, las entidades de enseñanza pública
o privadas habilitadas que desarrollen directamente por sí y en
forma eventual actividades referidas en el artículo 1.
Sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2 del artículo 2,
tampoco quedan comprendidas aquellas entidades que organicen
reuniones en forma eventual y cuando ello no constituya su giro
principal y no se dirija a público en general.
A los efectos de esta excepción se entiende por desarrollo even-
tual de la actividad la realización por parte de la entidad de un
máximo de 2 eventos por año civil.
Artículo 6. La inscripción tendrá una vigencia de cinco años,
debiendo el prestador previo a su vencimiento proceder a su
reinscripción en las condiciones que el Ministerio de Turismo
establezca, suspendiéndose, en caso contrario, los derechos que
emergen de la inscripción hasta tanto regularice su situación
registral.
Artículo 7. Para proceder a la inscripción o reinscripción los
interesados deberán presentar la siguiente información:
a) nombre de la persona física o jurídica;
– 541 –
Julio Facal

e) a los efectos de su inclusión en el Registro y sin perjuicio
de otros datos que el mismo eventualmente solicite, correo
electrónico, página web, latitud y longitud. La información
precedente será proporcionada en formularios que al efecto
emita el Registro de Prestadores de Servicios Turísticos, bajo
régimen de declaración jurada y con certificación notarial de
firmas.
Asimismo deberá agregar, si ello no constare como requisito
de previo cumplimiento para la obtención de otra documentación:
1) Certificado de Buena Conducta del titular, socios y directores;
3) Idoneidad profesional, la que se acreditará con copia auten-
ticada de título o diploma específico expedido por Institu-
ciones de Educación Pública o por Centros o Institutos de
Enseñanza Privada debidamente habilitados, por el orga-
nismo competente.
En caso de cese de la actividad, deberá comunicarse el mismo
inscripción y presentando documentación que acredite la baja ante
BPS y DGI o, en su caso, el cambio de giro comercial.
Artículo 8. Sin perjuicio de lo dispuesto en el numeral 3 del
artículo anterior, habilítase un plazo de 120 días a partir de la
entrada en vigencia del presente decreto, a fin de proceder a la
– 542 –
inscripción de aquellas empresas que se encuentren desarro-

llando actividad de organización de congresos y que no cuenten
con títulos o diplomas habilitantes, siempre que demuestren en
forma documentada, notoria experiencia e idoneidad en el ramo.
Artículo 9. El incumplimiento de las prescripciones estable-
cidas en la presente reglamentación dará lugar a la aplicación
de las sanciones previstas en el Capítulo III, Título V de la Ley N°
19.253, de fecha 28 de agosto de 2014, sobre la base de los princi-
pios de proporcionalidad, razonabilidad y gradualidad.
Artículo 10. Comuníquese, publíquese, etc.
– 543 –
Julio Facal
Decreto N° 371/002 de 25/09/2002

Turismo rural
VISTO: La evolución de los hábitos y preferencias de los turistas
que demuestran que existen condiciones sociales, culturales y
económicas que favorecen el desarrollo del turismo en el medio
rural.
RESULTANDO: I) Que ante a esta realidad y en el marco de sus
respectivas competencias, el Ministerio de
Turismo y el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca,
consideran oportuno desarrollar en forma coordinada, acciones
tendientes al fomento de áreas de interés común.
II) Que el Turismo Rural constituye una nueva forma de turismo
caracterizada por:
–– desarrollarse fuera de los núcleos urbanos,
–– la prestación de los servicios en forma personalizada,
–– producirse en espacios generalmente amplios,
–– utilizar de manera diversa recursos naturales, cultura-
les, patrimoniales, de alojamiento y servicios, propios
del medio rural,
–– contribuir al desarrollo local y a la diversificación y com-
petitividad turística;
CONSIDERANDO: I) Que, con el fin de satisfacer la creciente
demanda turística de actividades en el medio rural, se hace nece-
sario presentar una oferta que satisfaga las diferentes exigencias.
II) Que resulta conveniente crear un marco jurídico que asegure
la ordenación y caracterización que plantea esta nueva modalidad
turística; extendiendo los beneficios previstos por la normativa legal
vigente para aquellos que se inscriban en el Registro de Operadores
de Servicios Turísticos que lleva el Ministerio de Turismo.
III) Que asimismo, y a efectos de lograr los objetivos de la polí-
tica nacional de Turismo, resulta imprescindible regular el funcio-
– 544 –
namiento y caracterización de los establecimientos ubicados en el

medio rural que brinden una oferta turística rural comprendiendo
servicios de alojamiento, instalaciones, estructuras de ocio-recrea-
tivas, así como recursos naturales y arquitectónicos, todo lo cual
sea realizado respetando el medio ambiente.
IV) Que resulta necesario asegurar la promoción a los presta-
dores de servicios turísticos rurales inscriptos y la permanencia de
la producción agropecuaria en las zonas rurales, salvaguardando y
tutelando el medio ambiente y el patrimonio rural, a través de una
equilibrada relación entre la ciudad y el campo.
ATENTO: A lo precedentemente expuesto y a lo dispuesto
por el artículo 11 literales A y G del Decreto Ley No. 14.335 de 23
de diciembre de 1974, y artículo 84 de la Ley No. 15.851 de 24 de
diciembre de 1986.
DECRETA
Artículo 1º. Serán considerados “Prestadores de Servicios

Turísticos Rurales”, las personas físicas o jurídicas que ofrezcan
mediante un precio, servicios turísticos con o sin alojamiento,
en establecimientos agrícolas, ganaderos, forestales, agroindus-
triales o con entorno natural preservado, ubicados en el medio
rural.
Artículo 2º. Los Prestadores de Servicios Turísticos Rurales
deberán previo a su funcionamiento, inscribirse en el Registro
de Operadores Turísticos del Ministerio de Turismo y Deporte,
a cuyo efecto deberán: 1- Presentar solicitud de inscripción en
régimen de declaración jurada, certificada notarialmente la que
deberá contener: a) razón social; b) denominación comercial; c)
domicilio; d) teléfono, fax, dirección de correo electrónico y página
web; e) identidad de sus titulares, director, gerente, factor o apode-
rado; f ) carácter en que detenta el bien en el que se asienta la explo-
tación; g) dos fotos de las fachadas del establecimiento y dos fotos
de las instalaciones destinadas a la principal prestación; y h) clasifi-
– 545 –
Julio Facal
cación de las actividades a desarrollar conforme a lo establecido en

el artículo 6º del presente Decreto. 2- Completar la información del
establecimiento que se requiere en formulario anexo y que forma
parte del presente decreto.
Artículo 3º.- En todos los establecimientos de Turismo Rural,
luego de realizada la inscripción, será obligatoria la exhibición en
lugar visible del distintivo que otorgara el Ministerio de Turismo
en donde figurará la denominación de la caracterización a que
pertenezca el establecimiento.
Artículo 4º. Todo establecimiento de Turismo Rural deberá
llevar un Libro de Sugerencias y Observaciones, certificado
por el Ministerio de Turismo y Deporte, el que permanecerá en
lugar visible a disposición de los usuarios, a efectos de que éstos
puedan dejar constancias escritas y firmadas. Asimismo en un
lugar visible deberá colocarse el número de teléfono y dirección
de correo electrónico del Ministerio de Turismo y Deporte.
Artículo 5º.- Sin perjuicio de las inspecciones rutinarias de
contralor, el Ministerio de Turismo cuando lo estime pertinente,
podrá practicar inspecciones técnicas en los establecimientos
inscriptos, a fin de comprobar la veracidad de las declaraciones
juradas presentadas, así como la calidad de los servicios pres-
tados.
Artículo 6º.- Los establecimientos de Turismo Rural, sin
perjuicio de cumplir con las prescripciones establecidas en los
artículos precedentes, se inscribirán de acuerdo al artículo 2º de
esta norma, según se ofrezca o no alojamiento y de acuerdo a
la modalidad de los servicios turísticos que en ellos se presten
según lo establecido en los siguientes literales:
A) HOTEL DE CAMPO: Es el establecimiento ubicado en el
medio rural dedicado a la explotación agrícola, ganadera,
forestal o agroindustrial que presta al huésped alojamiento.
Debe incluir oferta gastronómica, actividades recreativas y
rurales. La capacidad no será menor de 10 habitaciones con
baño privado, con un mínimo de 20 plazas.
– 546 –
B) ESTANCIAS TURÍSTICAS: Es el establecimiento ubicado en

el medio rural dedicado a la explotación agrícola, ganadera,
forestal o agroindustrial que presta servicio turístico de aloja-
miento, de recreación y gastronomía. Debe poseer una exten-
sión no menor a 200 hectáreas y un casco principal.
La capacidad máxima de alojamiento es de 9 habitaciones,
coexistiendo con la actividad agropecuaria.
C) GRANJA TURÍSTICA: Es el establecimiento ubicado en el
medio rural dedicado a la explotación agrícola, ganadera o
agroindustrial. Su producción no es extensiva y debe coexistir
con la prestación de servicios turísticos sin alojamiento y de
recreación.
D) POSADA DE CAMPO: Es el establecimiento ubicado en el
medio rural dedicado a la prestación de servicios turísticos
de alojamiento, de recreación y gastronomía y el mismo no
debe encontrarse incluido en los literales A, B y C de este
artículo.
E) CASA DE CAMPO: Es el establecimiento ubicado en el medio
rural dedicado a la prestación de servicios turísticos sin aloja-
miento, y de recreación y gastronomía y el mismo no debe
encontrarse incluido en los literales A, B, C y D de este artí-
culo.
Artículo 7º.- Los titulares de los establecimientos podrán soli-
citar en cualquier momento, su inclusión en una caracterización
distinta a la que tuviese señalada, y justificando las razones en
que fundan su solicitud.
Artículo 8º.- El Ministerio de Turismo, podrá revisar de oficio,
la caracterización de un establecimiento, asignándole otras de
las previstas en el artículo 6º de este Decreto, cuando su estado
de conservación, prestación de los servicios o modificación
sustancial de las instalaciones, no se ajuste a la que posee.
Asimismo si se constatara falsedad en la declaración jurada
original, se sancionará a los titulares del establecimiento infractor
– 547 –
Julio Facal
de acuerdo a lo establecido en el Cap. VII del Decreto Ley No. 14.335

de 23/12/974.
Toda modificación que pueda alterar su caracterización deberá
ser notificada al Ministerio de Turismo.
Artículo 9º.- En la publicidad, propaganda impresa, corres-
pondencia, papelería, facturas y demás documentación de los
establecimientos turísticos rurales, deberá indicarse de forma
que no induzca a confusión, la caracterización en que están
comprendidos.
Artículo 10º.- Los servicios prestados por los establecimientos
clasificados conforme al presente decreto, deberán estar de
acuerdo al mínimo exigido para la caracterización en que estén
incluidos. La observancia de tal exigencia será controlada por el
Ministerio de Turismo.
Artículo 11º.- Los Prestadores de Servicios Turísticos Rurales
que se encuentren inscriptos ante el Ministerio de Turismo de
acuerdo a lo establecido en el artículo 2º de este Decreto, podrán
ser incluidos en los procedimientos y beneficios dispuestos por
el Artículo 1º del Decreto No. 124/001 de 5 de abril de 2001.
Artículo 12º.- Las denominaciones o caracterizaciones
mencionadas en el artículo 6º de este Decreto solamente podrán
ser utilizadas por los Prestadores de Servicios Turísticos Rurales
inscriptos ante el Ministerio de Turismo.
Artículo 13º.- La violación a las normas contenidas en el
presente decreto o a las resoluciones que para su aplicación
dicte el Ministerio de Turismo, serán sancionadas atendiendo a
la gravedad de las faltas de acuerdo a lo previsto en el Decreto
Ley No. 14.335 de 23 de diciembre de 1974.
Artículo 14º.- El presente Decreto entrara en vigencia a partir
de su publicación en el Diario Oficial.
Artículo 15º. - Comuníquese, publíquese, etc.
– 548 –
Decreto 278/015 de 13/10/2015

Transporte turístico
VISTO:
La reglamentación de la actividad de las empresas de transporte
turístico.
CONSIDERANDO:
I) La necesidad de reglamentar las disposiciones legales que
II) Que resulta indispensable que la actividad de los presta-
dores de servicios de transporte turístico se encuentre regulada
en forma independiente de la actividad de las agencias de viajes.
ATENTO:
A lo dispuesto por los artículos 7º literal L) y 12º literal E) de la
DECRETA
Artículo 1º.- Son prestadores de servicios de transporte turís-

tico las empresas, personas físicas o jurídicas, cuya actividad
consiste en organizar, ofrecer o efectuar itinerarios o traslados de
grupos turísticos dentro o fuera del territorio nacional en vehí-
culos de transporte con capacidad para más de cinco pasajeros.
A los efectos de la presente norma, se entiende por itinerario
el recorrido por un camino o ruta, debidamente planificado, con
lugares de paso o visita.
No podrán afectarse al transporte turístico, vehículos que no se
encuentren habilitados para tal servicio por la autoridad departa-
mental o nacional correspondiente.
Cualquier prestación o servicio adicional o complementario que
se brinde en ocasión o con motivo del traslado, deberá ser objeto de
contratación directa entre los turistas y el prestador, no pudiendo
– 549 –
Julio Facal
intermediar en forma alguna la empresa de transporte turístico,

sin perjuicio de su obligación de controlar la situación registral del
prestador cuando la inscripción resulte obligatorio.
las personas descriptas en el artículo 1º, cualquiera sea la forma
de explotación o comercialización de los servicios turísticos.
Para el caso que la empresa desarrolle su actividad en un local
un servicio turístico, a juicio del Ministerio de Turismo.
Se podrán instalar sucursales, en la forma y condiciones que se
indicarán, siempre que se demuestre la pertenencia de las mismas
a la organización de la matriz, teniendo ésta las efectivas potes-
tades de dirección, administración y contralor sobre las actividades
de aquella, debiendo resultar fácilmente detectable por cualquier
eventual consumidor.
Artículo 3º.- Las empresas de Transporte Turístico que desa-
rrollen otras actividades comerciales, deberán mantener para el
giro objeto de la presente regulación, una registración contable
suficientemente explícita como para que pueda determinarse el
movimiento económico financiero propio de dicha actividad.
siciones aplicables, son obligaciones de las empresas de trans-
porte turístico:
resoluciones que dicte el Ministerio de Turismo.
En tal oportunidad el Ministerio hará entrega de los
instrumentos que certifiquen la condición y datos del pres-
tador inscripto;
b) exhibir en sus locales, vehículos, páginas web y toda otra
forma de comercialización que se utilice, en lugar visible,
– 550 –
el número de inscripción en el Registro de Prestadores de

Servicios Turísticos así como los instrumentos entregados
por el Ministerio, tendientes a su difusión. La razón social y
el número de inscripción en el Ministerio deberán insertarse
en toda documentación, papelería y publicidad que efectúe
la agencia;
d)llevar un “Libro de Quejas” certificado por el Registro de Pres-
o vehículo, en su caso, y en lugar accesible, a disposición de
los turistas, con el objeto de que éstos asienten quejas, denun-
cias u observaciones, indicando nombre, documento de iden-
tidad, domicilio y la firma del denunciante. Para el caso de
empresas que comercialicen sus servicios en forma virtual,
deberán instrumentarse mecanismos que posibiliten que los
usuarios ejerciten tal derecho. Esta exigencia podrá suplirse
por alternativas informáticas suficientemente difundidas y
fácilmente accesibles por el usuario que aseguren la obten-
ción del fin perseguido por la previsión;
través de la página web, con transcripción del texto e indica-
ción -en su caso- del folio respectivo. Las comunicaciones,
en cuanto corresponda, se confeccionarán por triplicado,
quedando el original y una copia en poder de dicho orga-
nismo y la restante se entregará al prestador del servicio
turístico con constancia de su presentación en término. La
presente disposición se entenderá cumplida si la solución
informática alternativa creada al efecto según el literal ante-
– 551 –
Julio Facal
rior in fine supusiera el conocimiento directo del Ministerio

de la queja o planteo realizado;
trabaje.
tado y el prestado.
físicas que no posean la calidad de dependientes, debiendo
surgir tal calidad de la Planilla de Control de Trabajo.
k) presentar al Ministerio de Turismo la información que éste
requerida.
– 552 –
Artículo 5º.- El desarrollo eventual de alguna actividad de

las reservadas para empresas de transporte turístico por parte
de empresas no registradas como tales y titulares de vehículos
habilitados por la Dirección Nacional de Transporte del M.T.O.P.,
que no hagan de ello su giro habitual y que no se dirija a público
en general, no quedarán comprendidas en las previsiones de la
presente reglamentación.
A los efectos de esta excepción se entiende por desarrollo even-
tual de la actividad la realización por parte de la empresa titular de
vehículos habilitados, de un máximo de 5 viajes por año civil.
Artículo 7º.- El procedimiento de inscripción de los intere-
sados constará de dos etapas. Para cumplir con la primera etapa
de preinscripción, con cuya constancia podrán iniciar el trámite
de registro de su unidad en la Dirección Nacional de Transporte
del M.T.O.P., deberán aportar la siguiente información:
a)
nombre de la persona física o jurídica propietaria de la
empresa;
practiquen-y domicilio electrónico -en el que las mismas se
– 553 –
Julio Facal

explotación.
rial de firmas.
agregue:
1) documentación que acredite que la empresa cuenta con
personal idóneo en el servicio a prestar;
Dentro del plazo máximo de 30 días de autorizada la preinscrip-
ción, la empresa deberá haber completado el trámite ante la Direc-
ción Nacional de Transporte del M.T.O.P. con la presentación de los
seguros correspondientes por pasajero transportado así como por
el máximo de responsabilidad civil contra terceros, por cada uno de
los vehículos inscriptos en dicha Dirección Nacional, finalizando
así la segunda etapa del procedimiento de inscripción.
En caso que la empresa destine a su actividad turística vehí-
culos habilitados al efecto exclusivamente por la autoridad depar-
tamental, deberá acreditar que las unidades cuentan con dicha
habilitación acreditando la contratación y vigencia de los seguros
referidos, ante el Ministerio de Turismo.
– 554 –

cial.
Artículo 8º.- Al momento de la pre-inscripción las empresas
de deuda pública. Las condiciones del seguro y del aval deberán
ser previamente aprobadas por el Ministerio de Turismo. Para
el caso de que la garantía se constituyera en títulos de deuda
pública, la misma deberá ser depositada en custodia en el Banco
de la República Oriental del Uruguay afectada a favor del Minis-
terio de Turismo.
La garantía constituida estará vigente desde el 1º de junio -o
fecha ulterior de inicio de actividades- hasta el 31 de mayo del año
siguiente.
de deuda pública, antes del 1º de junio de cada año el prestador
deberá aportar certificado expedido por Contador Público o
Corredor de Bolsa que acredite el valor a esa fecha de los títulos.
la facturación de la misma en el período anual inmediato ante-
rior, a saber:
a) por el equivalente a UI 300000 (trescientas mil unidades
indexadas) para aquellas empresas que hubieran facturado
hasta el equivalente a UI 600.000 (seiscientas mil unidades
indexadas) inclusive y
b) por el equivalente a UI 600000 (seiscientas mil unidades
indexadas) para aquellas empresas que hubieran facturado
una suma mayor al límite de la franja anterior.
Las empresas que inicien actividades y, por tanto, carezcan de
facturación anterior, constituirán garantía en las condiciones indi-
cadas en el literal a) que antecede. El valor que determinará la franja
– 555 –
Julio Facal
que corresponde a aquellas que, previo a la reinscripción hubieren

operado por un período inferior a un año, resultará de multiplicar
por doce el promedio de la facturación del período.
A los efectos del presente artículo, las empresas deberán
presentar certificado expedido por Contador Público que acre-
dite la facturación de la misma en el período anual -o inferior, en
su caso- inmediato anterior. En caso de desarrollo de más de un
giro por parte de la misma empresa, a los efectos del cálculo de la
garantía, solo se tendrá en cuenta lo facturado como empresa de
transporte turístico, lo que deberá surgir del referido certificado,
salvo lo dispuesto por el artículo 15º del presente Decreto.
órganos jurisdiccionales contra la empresa proponente de la
misma y
b)
multas que se impusieren por el Ministerio de Turismo
respecto de la empresa, conforme a lo dispuesto en el artículo
37º y ss. de la Ley No. 19.253.
En aquellos casos en que la situación de la empresa evidencie la
imposibilidad de prestación del servicio turístico contratado por el
denunciante, previa sustanciación administrativa de la denuncia,
constatación de evidente imposibilidad y si no mediare oposición
de parte del prestador, podrá el Ministerio afectar la garantía y efec-
tuar devoluciones al denunciante con cargo a la garantía consti-
tuida.
de prestadores de servicios turísticos, serán comunicadas por
el Ministerio, dentro del plazo de 30 días, a la entidad asegura-
dora del prestador, lo que determinará la afectación preventiva
del seguro constituido. Para el caso que la participación de un
prestador inscripto surgiera de la actuación administrativa del
– 556 –
Ministerio el referido plazo comenzará a computarse a partir del

informe que detecte dicha participación.
12 meses posteriores para el caso en que la empresa deje de
La afectación de la garantía por parte del Ministerio de Turismo
Artículo 13º.- Las unidades afectadas al transporte turístico
deberán cumplir con las exigencias que al respecto imponga la
Dirección Nacional de Transporte del M.T.O.P. la que, para la
inscripción de la unidad al inicio de la actividad de la empresa,
exigirá la constancia de su pre-inscripción en el Ministerio de
Turismo.
Para el caso de unidades afectadas exclusivamente al transporte
turístico departamental, el Ministerio requerirá la constancia de la
habilitación departamental del vehículo, sin perjuicio de imponer
exigencias adicionales vinculadas a la seguridad y calidad del
servicio, en caso de entenderlo pertinente.
Artículo 14º.- No estarán comprendidas en la presente norma
las empresas cuya actividad consista, únicamente, en prestar
servicio público de transporte colectivo de pasajeros en líneas
regulares.
Artículo 15º.- Las empresas de transporte turístico que
también desarrollen actividades de agencias de viajes, deberán
inscribirse en ambas Secciones del Registro pero deberán cons-
– 557 –
Julio Facal
tituir una única garantía de funcionamiento en la forma y condi-

ciones que rige para las agencias de viajes.
19.253 sobre la base de los principios de proporcionalidad, razo-
Artículo 17º.- Las empresas inscriptas en las categorías de
Agencia de Viajes de Transporte Turístico y Agencia de Viajes
Turístico Nacional que se hallaren en actividad a la fecha de
entrada en vigencia de la presente norma, dispondrán de un
plazo de 120 días para adecuarse, en lo que corresponda, a las
prescripciones de la misma.
por el presente y actualmente inscriptas en el Registro de Presta-
dores de Servicios Turísticos, tendrán plazo hasta el 31 de mayo
de 2016 para adecuar las condiciones y requisitos de su inscrip-
ción a la normativa vigente.
– 558 –
Decreto N° 462/990 de 11/10/1990

Camping turístico
VISTO:
el creciente desarrollo de la modalidad turística de Camping

en nuestro país.
RESULTANDO:
I) Que en los últimos años se han instalado, tanto por parte de

las Intendencias Municipales, como por empresas privadas, de
un importante número de establecimientos de Camping Orga-
nizado que ofrecen a los usuarios, además del terreno adecuado
para el emplazamiento de sus carpas o casas rodantes, un
mínimo de servicios e instalaciones para el mejor disfrute de la
vida en contacto directo con la naturaleza, conforme a las carac-
terísticas de dicha modalidad turística;
II) Que ese proceso de desarrollo se ha ido plasmando en
forma inorgánica, sin ningún criterio orientador de carácter
general.
CONSIDERANDO:
I) Que es necesario crear un marco adecuado para motivar las

inversiones en esta área específica tanto en lo relativo a la cons-
trucción de nuevos complejos, como en lo atinente al mejora-
miento o mantenimiento de los ya existentes;
II) Que, asimismo, parece imprescindible regular, con carácter
general, la habilitación y funcionamiento de dichos estableci-
mientos, incorporándolos, a todos los efectos, en la categoría de
“prestadores de servicios turísticos”;
III) Que, por último es menester establecer limitaciones a la
práctica del camping “furtivo”;
– 559 –
Julio Facal
ATENTO:
a lo establecido por el Decreto Ley No. 14.335 de 23 de diciembre

de 1974 y Decreto Ley No. 14.178, de 28 de marzo de 1974 y por el
Artículo 84 de la Ley No. 15.851, de 24 de diciembre de 1986,
El Presidente de la República
DECRETA:
Artículo 1º.- (DEROGADO por el Artículo 168 del Decreto No.

220/998).
Artículo 2º - A los efectos precedentemente indicados, se
consideran prestadores de servicios turísticos, de acuerdo a lo
dispuesto por el Artículo 11, num. A del Decreto Ley No. 14.335,
de 23 de diciembre de 1974, así como lo previsto en el presente
decreto, las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas,
que, con fines de lucro, proporcionen en terrenos especialmente
destinados para ello alojamiento, instalaciones y servicios que
faciliten a los usuarios, ya sea mediante la utilización de cabañas,
carpa-cabañas, carpas, tiendas, remolques, casas rodantes o
cualquier otra unidad de alojamiento móvil de similares carac-
terísticas, el pleno disfrute de la modalidad turística de que se
trata.
Artículo 3º.- Los establecimientos de Camping Organizado,
definidos en el Artículo anterior para poder ejercer su actividad
deberán inscribirse previamente en el Registro de Prestadores de
Servicios Turísticos del Ministerio de Turismo.
A tal efecto, el interesado deberá llenar, en régimen de decla-
ración jurada, un formulario que se le entregará y en el que dejará
constancia de:
a) n
ombre de la empresa, domicilio, identidad de sus titulares,
razón social;
b) inscripción en la Dirección General Impositiva y en el Banco
de Previsión Social;
– 560 –
c) Habilitación de la Dirección Nacional de Bomberos;

Asimismo, deberá acompañar una memoria escrita en que
consten:
a) Plano de ubicación del establecimiento, consignando las vías
de acceso y distancias de los lugares habitados más próximos;
b) Plano a escala del establecimiento, con especificación de
las diferentes edificaciones, instalaciones y servicios, cami-
nería interna y superficies reservadas para la zona de campa-
mentos y lugares comunes y de esparcimiento;
c) Detalle del tipo y características de los servicios que se ofrecen;
d) Detalle de la capacidad locativa del establecimiento;
e) Reglamento de funcionamiento interno;
Si se tratare de la instalación de un nuevo establecimiento,
deberá presentarse, además, constancia de habilitación municipal
del predio en que éste se asentará.
Artículo 4º.- El Ministerio de Turismo, cuando lo estime
pertinente podrá practicar inspecciones en los establecimientos
inscriptos, a fin de comprobar la veracidad de las declaraciones
juradas oportunamente presentadas, así como la calidad de los
servicios prestados, quedando facultado para adoptar los correc-
tivos correspondientes.
Artículo 5º.- Los establecimientos de Camping Organizado
deberán exhibir en el local destinado a “Administración” y/o
“Recepción”, en lugar visible, el número de inscripción en el
Registro de Prestadores de Servicios Turísticos debiendo igual-
mente indicarlo en toda propaganda que realicen, así como en
todo trámite ante el Ministerio de Turismo y en su papelería.
Artículo 6º.- Todo establecimiento de Camping Organizado
deberá tener un Libro de quejas, certificado por el Ministerio
de Turismo, el que permanecerá en el local de la Administración
y/o “Recepción” a disposición de los usuarios con el objeto de
– 561 –
Julio Facal
que estos puedan dejar sentado en él, bajo su firma, toda recla-
mación o denuncia en ocasión del servicio turístico prestado.
Artículo 7º.- DEROGADO por el Artículo 37 del Decreto No.
241/000.
Artículo 8º.- El incumplimiento de las prescripciones del
presente decreto, así como de lo estipulado por el Artículo 13 del
Decreto Ley No. 14.335, de 23 de diciembre de 1974, dará lugar
a la aplicación de las sanciones previstas en el Capítulo VII del
referido decreto ley.
Artículo 9º.- Fuera de los casos previstos en los Artículos
precedentes, la práctica del camping, sea en forma individual o
en grupos, solamente podrá ser realizada en las zonas especial-
mente habilitadas para ello por las autoridades competentes.
Las casas rodantes, cualquiera sea su naturaleza, no podrán esta-
cionarse, con fines de “camping”, en la vía pública debiendo utili-
zarse para ello las zonas autorizadas la instalación de unidades de
alojamiento, de las descritas en el Artículo 2º del presente decreto,
en predios de propiedad privada, requerirá, además del permiso
exacto del propietario respectivo, la autorización de la Intendencia
Municipal que correspondiera.
Las autoridades estarán facultadas en todo momento a requerir
el auxilio de la fuerza pública para desalojar a quienes practicaren
camping en zonas no habilitadas para ello.
Artículo 10.- Comuníquese, publíquese, etc.
Comuníquese, publíquese, etc.
– 562 –
Decreto N° 385/994 de 24/08/1994

Empresas inmobiliarias turísticas
DECRETA:
Visto: la necesidad de sistematizar y actualizar la normativa

vigente en materia de Prestadores de Servicios Turísticos Inmobi-
liarios.
Resultando: que las normas que regulan dicha actividad deben
ser ajustadas a fin de proporcionar un funcionamiento más orde-
nado de ese importante sector de actividad.
Considerando: I) que la oportunidad resulta propicia para
extender las exigencias del presente Decreto a incorporar al mismo
otras actividades inmobiliarias, en cuanto ellas se refieren por igual
a la prestación de servicios turísticos.
Atento: a lo expresado, y a lo que disponen los artículos 3º, 7º
inciso E) 11 y 12 del
Decreto Ley No. 14.335 de 23 de diciembre de 1974 y artículo 84
de la Ley No. 15.851 de 24 de diciembre de 1986,
El Presidente de la República
DECRETA:
Artículo 1º.- Serán considerados prestadores de servicios

turísticos, quedando sujetos a las disposiciones del Decreto Ley
No. 14.335, de 23 de diciembre de 1974, las personas físicas o
jurídicas que cumpliendo una actividad de intermediación con
fines de lucro intervengan en negocios de compraventa, admi-
nistración de inmuebles u ofrezcan en arrendamiento fincas por
temporada en los departamentos de Canelones, Colonia, Maldo-
nado y Rocha, denominándose “Empresas de Servicios Turís-
ticos Inmobiliarios”.
Artículo 2º.- Las Empresas de Servicios Turísticos Inmobilia-
rios para ejercer su actividad deberán previamente inscribirse en
– 563 –
Julio Facal
el Registro de Prestadores de Servicios Turísticos que a tal efecto

lleva el Ministerio de Turismo; cumpliendo con los siguientes
requisitos:
1) Presentar la correspondiente solicitud de inscripción en
régimen de Declaración Jurada la que deberá contener:
a) Nombre y domicilio de la empresa, identidad de sus titu-
lares, directores, gerente o factor, razón social, adjuntando si
correspondiera, fotocopia autenticada del contrato social o
estatutos;
b) Nombre de los representantes autorizados para suscribir la
documentación que se requiera en la instrumentación de los
contratos en que intervenga;
c) Número de inscripción en los organismos de Previsión Social
que corresponda;
d) Número de inscripción en la Dirección General Impositiva;
e) Certificado de habilitación policial, expedido por la Jefatura
del Departamento en que se domicilian los titulares, direc-
tores, gerentes o factores, indicados en el literal a);
f ) Fotografías del local donde funcionará la empresa y/o sus
sucursales, tanto del aspecto exterior como interior.
2) Toda modificación o alteración que se produzca a los requi-
sitos señalados en este artículo, deberá ser comunicada al Minis-
terio de Turismo dentro del plazo de diez días, sin perjuicio de que
pueda requerirse cuando se estime conveniente la ampliación o
actualización de la información aportada.
Artículo 3º.- Las Empresas de Servicios Turísticos Inmobi-
liarios deberán constituir y mantener una garantía de funcio-
namiento que podrá otorgarse mediante aval bancario, seguro
de fianza expedido por el Banco de Seguros del Estado, títulos
u obligaciones nacionales o municipales, depositándose estos
últimos en custodia en el Banco de la República Oriental del
Uruguay a la orden del Ministerio de Turismo.
– 564 –
Artículo 4º.- El monto de la garantía a constituirse de acuerdo

a la obligación impuesta en el artículo que antecede, queda
fijado en: para el Departamento de Maldonado en los siguientes
montos: a) 142.715
Unidades Indexadas para aquellas empresas que posean inscrip-
ción vigente con más de un año de antigüedad al 30 de setiembre
de 1994; y b) 570.860 Unidades Indexadas para las nuevas empresas
que soliciten su inscripción.
Estas últimas podrán solicitar en el Ministerio de Turismo la
adecuación del monto referido, una vez transcurridos tres años de
funcionamiento de la misma en forma ininterrumpida. Para los
demás Departamentos: a) 107.036 Unidades Indexadas para aque-
llas empresas que posean inscripción vigente con más de un año
de antigüedad al 30 de setiembre de 1994 y, b) 285.430 Unidades
Indexadas, para las nuevas empresas que soliciten su inscripción.
Estas últimas podrán solicitar en el Ministerio de Turismo la
adecuación del monto referido, una vez transcurridos tres años de
funcionamiento de la misma en forma ininterrumpida.
Las garantías constituidas en títulos nacionales o municipales
equivalentes al monto de las Unidades Indexadas antes estable-
cidas, deberán actualizarse en el mes de Setiembre de cada año,
bajo apercibimiento de sanciones.
Artículo 5º.- La garantía a la que se refiere el artículo 3º del
presente Decreto, tendrá por finalidad la adecuada prestación
de los servicios turísticos reglamentados y estará especialmente
afectada a:
a) Al cumplimiento de las obligaciones que se determinen por la
presente reglamentación;
b) Al pago de multas que se impusieran de conformidad a lo
dispuesto en el Capítulo VII del Decreto Ley No. 14.335, de 23
de diciembre de 1974;
c) A las restituciones y devoluciones que ordenare en vía admi-
nistrativa el Ministerio de Turismo;
– 565 –
Julio Facal
d) Al resarcimiento de los daños y perjuicios a que eventual-

mente fueren condenadas judicialmente las empresas de
Servicios Turísticos Inmobiliarios.
Artículo 6º.- La garantía constituida deberá mantenerse
durante el tiempo de funcionamiento de la Empresa de Servicios
Turísticos Inmobiliarios no podrá ser retirada hasta transcurrida
doce meses del cese efectivo de sus actividades.
A tales efectos, el prestador de servicios comunicará al Minis-
terio de Turismo, dicho extremo en forma fehaciente, compután-
dose el plazo señalado desde la fecha de la resolución que auto-
riza dicho cese. Si se hubieran presentado denuncias, impuesto
sanciones o deducido reclamaciones, la garantía continuará
hasta tanto aquellas sean resueltas en vía administrativa o judi-
cial facultándose al Ministerio de Turismo para afectarla total o
parcialmente. En caso de avales bancarios y seguros de fianza,
éstos deberán cubrir cualquier denuncia o reclamación inter-
puesta dentro de los doce meses posteriores a su fecha de venci-
miento.
Cuando deba hacerse efectiva en todo o en parte la garantía
constituida, la empresa deberá reponerla en su valor actualizado
dentro del plazo de diez días siguientes a la fecha en que aquella se
hizo efectiva.
Artículo 7º.- Quedará a criterio del Ministerio de Turismo, la
autorización de inscripción, en el Registro de Empresas de Servi-
cios Turísticos Inmobiliarios de aquellos casos cuyos titulares
y/o representantes registren en dicho Ministerio antecedentes
administrativos como integrantes de empresas, que hayan sido
objeto de infracciones, determinantes de clausura definitiva de
las mismas, en los últimos tres años contados desde el momento
de su solicitud.
Artículo 8º.- Las Empresas de Servicios Turísticos Inmobilia-
rios deberán ocupar con carácter exclusivo como mínimo el 50%
del local donde estén instaladas y en todos los casos la otra acti-
vidad que se desarrolle en el local respectivo deberá ser compa-
– 566 –
tible a juicio del Ministerio de Turismo con el giro propio de la

empresa de Servicios Turísticos Inmobiliarios.
Artículo 9º.- El Ministerio de Turismo previo a la inscrip-
ción de nuevos prestadores de servicios turísticos inmobilia-
rios requerirá a las respectivas asociaciones inmobiliarias, un
informe escrito de admisibilidad de las empresas solicitantes.
Dichas asociaciones dispondrán para informar, de un plazo de
10 días contados a partir del momento en el que le fuese reque-
rido. Si las mismas no se expidieran en dicho plazo el Ministerio
de Turismo culminará la inscripción solicitada prescindiendo del
referido asesoramiento.
Artículo 10.- Las empresas definidas en el artículo 1º cuyo
domicilio y actividad se encuentren fuera del ámbito territorial
de aplicación de la presente reglamentación, no podrán ejercer
dicha actividad respecto a inmuebles ubicados en los departa-
mentos de Canelones, Colonia, Maldonado y Rocha, sin la previa
inscripción en el registro que lleva el Ministerio de Turismo.
Artículo 11.- Las empresas de Servicios Turísticos Inmobi-
liarios tendrán las siguientes obligaciones, según el servicio que
presten y sin perjuicio de las demás establecidas en el presente
reglamento y que legalmente corresponda:
a) Redactar un inventario que se considerará parte integrante
del respectivo contrato de arrendamiento, a todos sus efectos
en el que deberá detallarse el estado del inmueble, equipa-
miento, mobiliario, condiciones del funcionamiento, etc.,
especificando las cifras que señalen los respectivos medi-
dores de luz, agua y gas por cañería de las fincas, el que será
controlado al ingresar y al retirarse los arrendamientos;
b) Asegurar, en su condición de prestadores de Servicios Turís-
ticos, el correcto funcionamiento del bien arrendado y de sus
instalaciones y demás accesorios;
c) Exhibir en sus locales en lugar visible, y a la vista del público,
el número de inscripción en el Registro de Prestadores de
– 567 –
Julio Facal
Servicios Turísticos debiendo además señalarlo en toda

propaganda que realicen y en toda documentación, corres-
pondencia y papelería;
d) Realizar la publicidad de modo tal que no induzca a error
o confusión respecto de las condiciones y calidades de las
fincas que ofrezcan en venta o arrendamiento.
Artículo 12.- Todo contrato de arrendamiento por temporada
que se formalice con intervención de las Empresas de Servicios
Turísticos Inmobiliarios, deberá ser instrumentado por escrito
en tres ejemplares, de un mismo tenor los que serán necesa-
riamente suscritos por un representante autorizado en dicha
empresa, independientemente del carácter en que esta haya
actuado.
El ejemplar original deberá ser reservado a disposición del
Ministerio de Turismo en el domicilio de la Empresa de Servi-
cios Turísticos Inmobiliarios por el término de un año a partir de
la fecha de su celebración, debiendo ser entregados los restantes
ejemplares respectivamente al arrendador y al arrendatario.
Artículo 13.- Las Empresas de Servicios Turísticos Inmobilia-
rios, previamente deberán requerir de los propietarios, la auto-
rización escrita en la que conste el plazo, precio y demás esti-
pulaciones referidas a las fincas respecto de las cuales realicen
la intermediación las que deberán hallarse en condiciones de
conservación, equipamiento, funcionamiento e higiene que
permitan su uso inmediato.
El propietario de la finca será directamente responsable de ello,
quedando facultada la Empresa de Servicios Turísticos Inmobilia-
rios para hacer uso del depósito que prevé el artículo siguiente del
presente Decreto, cuando la situación así lo requiera.
rios podrán requerir de los arrendatarios y de los arrendadores
la constitución de mutuas garantías, equivalentes al 20% y al 10%
del precio del arrendamiento respectivamente, para responder
por la pérdida o deterioro en las instalaciones y mobiliario que
– 568 –
figuren indicados en el inventario correspondiente, así como

asegurar el cumplimiento de las demás obligaciones derivadas
del contrato que suscriban.
En caso de tratarse de garantías pecuniarias, éstas deberán ser
depositadas por las Empresas de Servicios Turísticos Inmobiliarios,
en instituciones bancarias.
Artículo 15.- Producida la desocupación de la finca la Empresa
de Servicios Turísticos Inmobiliarios deberá rendir cuenta en
forma documentada de la afectación del depósito de garantía,
debiendo presentar al arrendatario y al arrendador una relación
pormenorizada de los deterioros y desperfectos en la finca y su
mobiliario, que se hubieran producido durante la vigencia del
contrato y cuya reposición le corresponda.
La referida relación, que podrá ser parcial, deberá especificar
además el importe de los consumos de luz, teléfono, agua, gas y
combustible que pudiera corresponder al inquilino contando la
Empresa con un plazo de treinta días a partir de la fecha de venci-
miento de pago de las correspondientes facturas para practicar la
liquidación de dichos consumos.
En ningún caso el plazo de la liquidación, podrá exceder los
ciento veinte días a partir de la entrega efectiva de la finca.
Artículo 16.- Con el fin de orientar y asesorar a quienes
contratan con los distintos sectores que integran el mercado
turístico de arrendamientos, el Ministerio de Turismo, en coor-
dinación con las respectivas asociaciones de los prestadores
de servicios definidos en el artículo 1º, previo al inicio de cada
temporada y a través de los diferentes medios de comunicación
y los respectivos Centros de Información Turística divulgarán y
proporcionarán la lista de las Empresas de Servicios Turísticos
Inmobiliarios inscriptas, cuya habilitación se encuentre vigente
al 31 de octubre de cada año, así como las normas que regla-
mentan dichos servicios.
Artículo 17.- La obligatoriedad de la inscripción previa en el
registro alcanza a todas las Empresas que realicen cualesquiera
– 569 –
Julio Facal
de las actividades definidas en el artículo 1º aunque las mismas

se efectúen en concurrencia con otros rubros e independien-
temente de la circunstancia de que la administración, venta o
arrendamiento de inmuebles por temporada constituya o no el
giro principal.
Artículo 18.- Las Empresas de Servicios Turísticos Inmobi-
liarios que deseen instalarse en los departamentos de Colonia,
Canelones, Maldonado y Rocha deberán efectuar la inscripción
a que se refiere el artículo 2º del presente decreto con anterio-
ridad al 30 de setiembre de cada año.
Vencido dicho plazo el Ministerio no dará curso a ninguna
inscripción hasta el 15 de marzo del año siguiente.
Artículo 19.- Las Empresas de Servicios Turísticos Inmobi-
liarios deberán prestar sus servicios en forma ininterrumpida
durante todo el año.
Sin perjuicio de ello, por razones debidamente fundadas, podrán
solicitar ante el Ministerio de Turismo autorización para reducir el
número de jornadas laborales de mayo a setiembre inclusive de
cada año no pudiendo bajo ningún aspecto proceder al cierre del
local hasta no haber obtenido resolución favorable de esa Secre-
taría de Estado.
Artículo 20.- Considéranse prestadores de servicios turísticos
de acuerdo a lo establecido por el inciso “G” del artículo 11 del
Decreto Ley No. 14.335 de 23 de diciembre de 1974 a las empresas
constructoras y/o promotoras que comercialicen directamente
al público las unidades que ellas construyen en el ámbito de
aplicación territorial del presente Decreto, debiéndose inscribir
en el Ministerio de Turismo como Empresas de Servicios Turís-
ticos Inmobiliarios y ajustarse a lo dispuesto en la presente regla-
mentación.
Artículo 21 - Considéranse Prestadores de Servicios Turís-
ticos a los administradores y administraciones de edificios de
propiedad horizontal y/o condominios de cualquier natura-
leza, ubicados en el ámbito de aplicación territorial del presente
– 570 –
Decreto, de conformidad a lo establecido por el inciso “G” del

artículo 11 del Decreto Ley No. 14.335 de 23 de diciembre de 1974;
debiéndose inscribir en el Ministerio de Turismo, como Empresa
de Servicios Turísticos Inmobiliarios, sujetos a lo dispuesto en la
presente Reglamentación.
Artículo 22.- Las personas físicas o jurídicas que ejercen la
actividad reservada a las Empresas de Servicios Turísticos Inmo-
biliarios, sin haber dado cumplimiento a los requisitos exigidos
para las mismas, serán pasibles del procedimiento y sanciones
previstos en el Capítulo VII del Decreto Ley No. 14.335 de 23 de
diciembre de 1974 y del Decreto No. 143/990 sin perjuicio de las
sanciones fiscales que pudieren corresponder a cuyos efectos el
Ministerio de Turismo pondrá el hecho en conocimiento de la
Dirección General Impositiva.
Artículo 23.- Declárase que el ámbito territorial de aplica-
ción del presente decreto en lo relativo a los departamentos de
Canelones, Colonia, Rocha y Paysandú quedará circunscripto a
las zonas de reconocido carácter turístico cuya determinación
quedará a criterio del Ministerio de Turismo.
Artículo 24.- Deróganse el Decreto No. 463/990 de 11 de
octubre de 1990 y Decreto No. 423/992 de 10 de setiembre de
1992.
rios que se hallaren debidamente inscriptas, dispondrán, a partir
de la vigencia del presente Decreto, de un plazo de 60 días, para
ajustarse a las prescripciones del mismo, vencido dicho plazo
el Ministerio de Turismo podrá revocar su autorización para
funcionar.
Artículo 26.- El presente decreto entrará en vigencia a partir
de su publicación en 2 diarios de circulación nacional.
– 571 –
Julio Facal
Ley Nº 18.169 de 25/08/2007

Transporte aéreo
El Senado y la Camara de Representantes de la Republica
Oriental del Uruguay, reunidos en Asamblea General,
DECRETAN:
Articulo Unico.- Apruebase el Convenio de Montreal para la
Unificacion de Ciertas Reglas para el Transporte Aereo Interna-
cional de 1999.
Sala de Sesiones de la Camara de Representantes, en Monte-
video, a 14 de agosto de 2007.
Convenio de Montreal 1999.
Artículo 1°. Ámbito de aplicación.

1. El presente convenio se aplica a todo transporte interna-
cional de personas, equipaje o carga efectuado en aeronaves,
a cambio de una remuneración. Se aplica igualmente al trans-
porte gratuito efectuado en aeronaves por una empresa de
transporte aéreo.
2. Para los fines del presente convenio, la expresión transporte
internacional significa todo transporte en que, conforme a lo
estipulado por las partes, el punto de partida y el punto de
destino, haya o no interrupción en el transporte o transbordo,
están situados, bien en el territorio de dos Estados Partes,
bien en el territorio de un solo Estado Parte si se ha previsto
una escala en el territorio de cualquier otro Estado, aunque
éste no sea un Estado Parte. El transporte entre dos puntos
dentro del territorio de un solo Estado Parte, sin una escala
convenida en el territorio de otro Estado, no se considerará
transporte internacional para los fines del presente convenio.
3. El transporte que deban efectuar varios transportistas sucesi-
vamente constituirá, para los fines del presente convenio, un
solo transporte cuando las partes lo hayan considerado como
– 572 –
una sola operación, tanto si ha sido objeto de un solo contrato

como de una serie de contratos, y no perderá su carácter inter-
nacional por el hecho de que un solo contrato o una serie de
contratos deban ejecutarse íntegramente en el territorio del
mismo Estado.
4. El presente Convenio se aplica también al transporte previsto
en el Capítulo V, con sujeción a las condiciones establecidas
en el mismo.
Artículo 2°. Transporte efectuado por el Estado y transporte
de envíos postales.
1. El presente convenio se aplica al transporte efectuado por el
Estado o las demás personas jurídicas de derecho público en
las condiciones establecidas en el artículo 1°.
2.
En el transporte de envíos postales, el transportista será
responsable únicamente frente a la administración postal
correspondiente, de conformidad con las normas aplicables
a las relaciones entre los transportistas y las administraciones
postales.
3. Salvo lo previsto en el párrafo 2° de este artículo, las disposi-
ciones del presente convenio no se aplicarán al transporte de
envíos postales.
CAPÍTULO II
Documentación y obligaciones de las partes relativas al
transporte de pasajeros, equipaje y carga.
Artículo 3°. Pasajeros y equipaje.

1. En el transporte de pasajeros se expedirá un documento de
transporte, individual o colectivo, que contenga:
a) La indicación de los puntos de partida y destino;
b) Si los puntos de partida y destino están situados en el terri-
torio de un solo Estado Parte y se han previsto una o más escalas
– 573 –
Julio Facal
en el territorio de otro Estado, la indicación de por lo menos una de

esas escalas.
2. Cualquier otro medio en que quede constancia de la infor-
mación señalada en el párrafo 1° podrá sustituir a la expedi-
ción del documento mencionado en dicho párrafo. Si se utili-
zase uno de esos medios, el transportista ofrecerá al pasajero
expedir una declaración escrita de la información conservada
por esos medios.
3. El transportista entregará al pasajero un talón de identifica-
ción de equipaje por cada bulto de equipaje facturado.
4. Al pasajero se le entregará un aviso escrito indicando que
cuando sea aplicable el presente convenio, éste regirá la
responsabilidad del transportista por muerte o lesiones, y por
destrucción, pérdida o avería del equipaje, y por retraso.
5. El incumplimiento de las disposiciones de los párrafos prece-
dentes no afectará a la existencia ni a la validez del contrato
de transporte que, no obstante, quedará sujeto a las reglas del
presente Convenio incluyendo las relativas a los límites de
responsabilidad.
Artículo 4°. Carga.
1. En el transporte de carga, se expedirá una carta de porte aéreo.
2. Cualquier otro medio en que quede constancia del trans-
porte que deba efectuarse podrá sustituir a la expedición de
la carta de porte aéreo. Si se utilizasen otros medios, el trans-
portista entregará al expedidor, si así lo solicitara este último,
un recibo de carga que permita la identificación del envío y el
acceso a la información de la que quedó constancia conser-
vada por esos medios.
Artículo 5°. Contenido de la carta de porte aéreo o del recibo
de carga. La carta de porte aéreo o el recibo de carga deberán
incluir:
a) La indicación de los puntos de partida y destino;
– 574 –
b) Si los puntos de partida y destino están situados en el terri-

torio de un solo Estado Parte y se han previsto una o más
escalas en el territorio de otro Estado, la indicación de por lo
menos una de esas escalas; y
c) la indicación del peso del envío.
Artículo 6°. Documento relativo a la naturaleza de la carga. Al
expedidor podrá exigírsele, si es necesario para cumplir con las
formalidades de aduanas, policía y otras autoridades públicas
similares, que entregue un documento indicando la naturaleza
de la carga. Esta disposición no crea para el transportista ningún
deber, obligación ni responsabilidad, resultantes de lo anterior.
Artículo 7°. Descripción de la carta de porte aéreo
1. La carta de porte aéreo la extenderá el expedidor en tres ejem-
plares originales.
2. El primer ejemplar llevará la indicación “para el transportista”,
y lo firmará el expedidor. El segundo ejemplar llevará la indi-
cación “para el destinatario”, y lo firmarán el expedidor y el
transportista. El tercer ejemplar lo firmará el transportista,
que lo entregará al expedidor, previa aceptación de la carga.
3.
La firma del transportista y la del expedidor podrán ser
impresas o reemplazadas por un sello.
4. Si, a petición del expedidor, el transportista extiende la carta
de porte aéreo, se considerará salvo prueba en contrario, que
el transportista ha actuado en nombre del expedidor.
Artículo 8°. Documentos para varios bultos. Cuando haya
más de un bulto:
a) El transportista de la carga tendrá derecho a pedir al expe-
didor que extienda cartas de porte aéreo separadas;
b) El expedidor tendrá derecho a pedir al transportista que
entregue recibos de carga separados cuando se utilicen los
otros medios previstos en el párrafo 2 del artículo 4°.
– 575 –
Julio Facal
Artículo 9°. Incumplimiento de los requisitos para los docu-

mentos. El incumplimiento de las disposiciones de los artículos
4° a 8° no afectará a la existencia ni a la validez del contrato
de transporte que, no obstante, quedará sujeto a las reglas del
presente Convenio, incluso las relativas a los límites de respon-
sabilidad.
Artículo 10. Responsabilidad por las indicaciones inscritas en
los documentos.
1. El expedidor es responsable de la exactitud de las indicaciones
y declaraciones concernientes a la carga inscrita por él o en su
nombre en la carta de porte aéreo, o hechas por él o en su
nombre al transportista para que se inscriban en el recibo de
carga o para que se incluyan en la constancia conservada por
los otros medios mencionados en el párrafo 2° del artículo 4°.
Lo anterior se aplicará también cuando la persona que actúa
en nombre del expedidor es también dependiente del trans-
portista.
2. El expedidor indemnizará al transportista de todo daño que
haya sufrido éste, o cualquier otra persona con respecto a
la cual el transportista sea responsable, como consecuencia
de las indicaciones y declaraciones irregulares, inexactas o
incompletas hechas por él o en su nombre.
3. Con sujeción a las disposiciones de los párrafos 1° y 2° de este
artículo, el transportista deberá indemnizar al expedidor de
todo daño que haya sufrido éste, o cualquier otra persona
con respecto a la cual el expedidor sea responsable, como
consecuencia de las indicaciones y declaraciones irregulares,
inexactas o incompletas inscritas por el transportista o en su
nombre en el recibo de carga o en la constancia conservada
por los otros medios mencionados en el párrafo 2° del artículo
4°.
Artículo 11. Valor probatorio de los documentos.
1. Tanto la carta de porte aéreo como el recibo de carga cons-
tituyen presunción, salvo prueba en contrario, de la celebra-
– 576 –
ción del contrato, de la aceptación de la carga y de las condi-

ciones de transporte que contengan.
2. Las declaraciones de la carta de porte aéreo o del recibo de
carga relativas al peso, las dimensiones y el embalaje de la
carga, así como al número de bultos constituyen presunción,
salvo prueba en contrario, de los hechos declarados; las indi-
caciones relativas a la cantidad, el volumen y el estado de la
carga no constituyen prueba contra el transportista, salvo
cuando éste las haya comprobado en presencia del expedidor
y se hayan hecho constar en la carta de porte aéreo o el recibo
de carga, o que se trate de indicaciones relativas al estado
aparente de la carga.
Artículo 12. Derecho de disposición de la carga.
1. El expedidor tiene derecho, a condición de cumplir con todas
las obligaciones resultantes del contrato de transporte, a
disponer de la carga retirándola del aeropuerto de salida o de
destino, o deteniéndola en el curso del viaje en caso de aterri-
zaje, o haciéndola entregar en el lugar de destino o en el curso
del viaje a una persona distinta del destinatario original-
mente designado, o pidiendo que sea devuelta al aeropuerto
de partida. El expedidor no ejercerá este derecho de disposi-
ción de forma que perjudique al transportista ni a otros expe-
didores y deberá reembolsar todos los gastos ocasionados por
el ejercicio de este derecho.
2. En caso de que sea imposible ejecutar las instrucciones del
expedidor, el transportista deberá avisarle inmediatamente.
3. Si el transportista cumple las instrucciones del expedidor
respecto a la disposición de la carga sin exigir la presentación
del ejemplar de la carta de porte aéreo o del recibo de carga
entregado a este último será responsable, sin perjuicio de su
derecho a resarcirse del expedidor, del daño que se pudiera
causar por este hecho a quien se encuentre legalmente en
posesión de ese ejemplar de la carta de porte aéreo o del
recibo de carga.
– 577 –
Julio Facal
4. El derecho del expedidor cesa en el momento en que comienza

el del destinatario, conforme al artículo 13. Sin embargo, si el
destinatario rehúsa aceptar la carga o si no es hallado, el expe-
didor recobrará su derecho de disposición.
Artículo 13. Entrega de la carga.
1. Salvo cuando el expedidor haya ejercido su derecho en virtud
del artículo 12, el destinatario tendrá derecho, desde la llegada
de la carga al lugar de destino, a pedir al transportista que le
entregue la carga a cambio del pago del importe que corres-
ponda y del cumplimiento de las condiciones de transporte.
2. Salvo estipulación en contrario, el transportista debe avisar
al destinatario de la llegada de la carga, tan pronto como ésta
llegue. 3. Si el transportista admite la pérdida de la carga, o si la
carga no ha llegado a la expiración de los siete días siguientes
a la fecha en que debería haber llegado, el destinatario podrá
hacer valer contra el transportista los derechos que surgen del
contrato de transporte.
Artículo 14. Ejecución de los derechos del expedidor y del
destinatario. El expedidor y el destinatario podrán hacer valer,
respectivamente, todos los derechos que les conceden los artí-
culos 12 y 13, cada uno en su propio nombre, sea en su propio
interés, sea en el interés de un tercero, a condición de cumplir las
obligaciones que el contrato de transporte impone.
Artículo 15. Relaciones entre el expedidor y el destinatario y
relaciones entre terceros.
1. Los artículos 12, 13 y 14 no afectan a las relaciones del expe-
didor y del destinatario entre sí, ni a las relaciones entre
terceros cuyos derechos provienen del expedidor o del desti-
natario.
2. Las disposiciones de los artículos 12, 13 y 14 sólo podrán
modificarse mediante una cláusula explícita consignada en la
carta de porte aéreo o en el recibo de carga.
– 578 –
Artículo 16. Formalidades de aduanas, policía u otras autori-

dades públicas
1. El expedidor debe proporcionar la información y los docu-
mentos que sean necesarios para cumplir con las formali-
dades de aduanas, policía y cualquier otra autoridad pública
antes de la entrega de la carga al destinatario. El expedidor
es responsable ante el transportista de todos los daños que
pudieran resultar de la falta, insuficiencia o irregularidad de
dicha información o de los documentos, salvo que ello se
deba a la culpa del transportista, sus dependientes o agentes.
2. El transportista no está obligado a examinar si dicha informa-
ción o los documentos son exactos o suficientes.
CAPÍTULO III
Responsabilidad del transportista y medida
de la indemnización del daño
Artículo 17. Muerte y lesiones de los pasajeros-Daño del equi-

paje.
1. El transportista es responsable del daño causado en caso de
muerte o de lesión corporal de un pasajero por la sola razón
de que el accidente que causó la muerte o lesión se haya
producido a bordo de la aeronave o durante cualquiera de las
operaciones de embarque o desembarque.
2. El transportista es responsable del daño causado en caso
de destrucción, pérdida o avería del equipaje facturado
por la sola razón de que el hecho que causó la destrucción,
pérdida o avería se haya producido a bordo de la aeronave
o durante cualquier período en que el equipaje facturado
se hallase bajo la custodia del transportista. Sin embargo,
el transportista no será responsable en la medida en que
el daño se deba a la naturaleza, a un defecto o a un vicio,
propios del equipaje. En el caso de equipaje no factu-
rado, incluyendo los objetos personales, el transportista
– 579 –
Julio Facal
es responsable si el daño se debe a su culpa o a la de sus

dependientes o agentes.
3. Si el transportista admite la pérdida del equipaje facturado,
o si el equipaje facturado no ha llegado a la expiración de
los veintiún días siguientes a la fecha en que debería haber
llegado, el pasajero podrá hacer valer contra el transportista
los derechos que surgen del contrato de transporte.
4. A menos que se indique otra cosa, en el presente Convenio
el término “equipaje” significa tanto en equipaje facturado
como el equipaje no facturado.
Artículo 18. Daño de la carga.
1. El transportista es responsable del daño causado en caso de
destrucción o pérdida o avería de la carga, por la sola razón de
que el hecho que causó el daño se haya producido durante el
transporte aéreo.
2.
Sin embargo, el transportista no será responsable en la
medida en que pruebe que la destrucción o pérdida o avería
de la carga se debe a uno o más de los hechos siguientes:
a) la naturaleza de la carga, o un defecto o un vicio propios
de la misma;
b) el embalaje defectuoso de la carga, realizado por una
persona que no sea el transportista o alguno de sus depen-
dientes o agentes;
c) un acto de guerra o un conflicto armado; d) un acto de la
autoridad pública ejecutado en relación con la entrada, la
salida o el tránsito de la carga.
3. El transporte aéreo, en el sentido del párrafo 1 de este artículo,
comprende el período durante el cual la carga se halla bajo la
custodia del transportista.
4. El período del transporte aéreo no comprende ningún trans-
porte terrestre, marítimo ni por aguas interiores efectuado
fuera de un aeropuerto. Sin embargo, cuando dicho transporte
– 580 –
se efectúe durante la ejecución de un contrato de transporte

aéreo, para fines de carga, entrega o transbordo, todo daño se
presumirá, salvo prueba en contrario, como resultante de un
hecho ocurrido durante el transporte aéreo. Cuando un trans-
portista, sin el consentimiento del expedidor, reemplace total
o parcialmente el transporte previsto en el acuerdo entre las
partes como transporte aéreo por otro modo de transporte, el
transporte efectuado por otro modo se considerará compren-
dido en el período de transporte aéreo.
Artículo 19. Retraso. El transportista es responsable del daño
ocasionado por retrasos en el transporte aéreo de pasajeros, equi-
paje o carga. Sin embargo, el transportista no será responsable
del daño ocasionado por retraso si prueba que él y sus depen-
dientes y agentes adoptaron todas las medidas que eran razona-
blemente necesarias para evitar el daño o que les fue imposible,
a uno y a otros, adoptar dichas medidas.
Artículo 20. Exoneración. Si el transportista prueba que
la negligencia u otra acción u omisión indebida de la persona
que pide indemnización, o de la persona de la que proviene
su derecho, causó el daño o contribuyó a él, el transportista
quedará exonerado, total o parcialmente, de su responsabilidad
con respecto al reclamante, en la medida en que esta negligencia
u otra acción u omisión indebida haya causado el daño o contri-
buido a él. Cuando pida indemnización una persona que no
sea el pasajero, en razón de la muerte o lesión de este último, el
transportista quedará igualmente exonerado de su responsabi-
lidad, total o parcialmente, en la medida en que pruebe que la
negligencia u otra acción u omisión indebida del pasajero causó
el daño o contribuyó a él. Este Artículo se aplica a todas las dispo-
siciones sobre responsabilidad del presente Convenio, incluso al
párrafo 1° del artículo 21.
Artículo 21. Indemnización en caso de muerte o lesiones de
los pasajeros.
1. Respecto al daño previsto en el párrafo 1° del artículo 17 que
no exceda de 100.000 derechos especiales de giro por pasa-
– 581 –
Julio Facal
jero, el transportista no podrá excluir ni limitar su responsa-

bilidad.
2. El transportista no será responsable del daño previsto en el
párrafo 1 del Artículo 17 en la medida que exceda de 100.000
derechos especiales de giro por pasajero, si prueba que: a) el
daño no se debió a la negligencia o a otra acción u omisión
indebida del transportista o sus dependientes o agentes; o b)
el daño se debió únicamente a la negligencia o a otra acción u
omisión indebida de un tercero.
Artículo 22. Límites de responsabilidad respecto al retraso, el
equipaje y la carga.
1. En caso de daño causado por retraso, como se especifica en
el artículo 19, en el transporte de personas la responsabilidad
del transportista se limita a 4.150 derechos especiales de giro
por pasajero.
2. En el transporte de equipaje, la responsabilidad del trans-
portista en caso de destrucción, pérdida, avería o retraso
se limita a 1.000 derechos especiales de giro por pasajero a
menos que el pasajero haya hecho al transportista, al entre-
garle el equipaje facturado, una declaración especial del valor
de la entrega de éste en el lugar de destino, y haya pagado una
suma suplementaria, si hay lugar a ello. En este caso, el trans-
portista estará obligado a pagar una suma que no excederá
del importe de la suma declarada, a menos que pruebe que
este importe es superior al valor real de la entrega en el lugar
de destino para el pasajero.
3. En el transporte de carga, la responsabilidad del transportista
en caso de destrucción, pérdida, avería o retraso se limita a
una suma de 17 derechos especiales de giro por kilogramo, a
menos que el expedidor haya hecho al transportista, al entre-
garle el bulto, una declaración especial del valor de la entrega
de éste en el lugar de destino, y haya pagado una suma
suplementaria, si hay lugar a ello. En este caso, el transpor-
tista estará obligado a pagar una suma que no excederá del
– 582 –
importe de la suma declarada, a menos que pruebe que este

importe es superior al valor real de la entrega en el lugar de
destino para el expedidor.
4. En caso de destrucción, pérdida, avería o retraso de una parte
de la carga o de cualquier objeto que ella contenga, para
determinar la suma que constituye el límite de responsabi-
lidad del transportista solamente se tendrá en cuenta el peso
total del bulto o de los bultos afectados. Sin embargo, cuando
la destrucción, pérdida, avería o retraso de una parte de la
carga o de un objeto que ella contiene afecte al valor de otros
bultos comprendidos en la misma carta de porte aéreo, o en
el mismo recibo o, si no se hubiera expedido ninguno de estos
documentos en la misma constancia conservada por los otros
medios mencionados en el párrafo 2° del artículo 4°, para
determinar el límite de responsabilidad también se tendrá en
cuenta el peso total de tales bultos.
5. Las disposiciones de los párrafos 1° y 2° de este artículo no
se aplicarán si se prueba que el daño es el resultado de una
acción u omisión del transportista o de sus dependientes o
agentes, con intención de causar daño, o con temeridad y
sabiendo que probablemente causaría daño; siempre que, en
el caso de una acción u omisión de un dependiente o agente,
se pruebe también que éste actuaba en el ejercicio de sus
funciones.
6. Los límites prescritos en el artículo 21 y en este artículo no
obstarán para que el tribunal acuerde además, de conformidad
con su propia ley, una suma que corresponda a todo o parte
de las costas y otros gastos de litigio en que haya incurrido el
demandante, inclusive intereses. La disposición anterior no
regirá, cuando el importe de la indemnización acordada, con
exclusión de las costas y otros gastos de litigio, no exceda de la
suma que el transportista haya ofrecido por escrito al deman-
dante dentro de un período de seis meses contados a partir
del hecho que causó el daño, o antes de comenzar el juicio, si
la segunda fecha es posterior.
– 583 –
Julio Facal
Artículo 23. Conversión de las unidades monetarias.

1. Se considerará que las sumas expresadas en derechos espe-
ciales de giro mencionadas en el presente Convenio se refieren
al derecho especial de giro definido por el Fondo Monetario
Internacional. La conversión de las sumas en las monedas
nacionales, en el caso de procedimientos judiciales, se hará
conforme al valor de dichas monedas en derechos especiales
de giro en la fecha de la sentencia. El valor, en derechos espe-
ciales de giro, de la moneda nacional de un Estado Parte que
sea miembro del Fondo Monetario Internacional se calcu-
lará conforme al método de valoración aplicado por el Fondo
Monetario Internacional para sus operaciones y transac-
ciones, vigente en la fecha de la sentencia. El valor, en dere-
chos especiales de giro, de la moneda nacional de un Estado
Parte que no sea miembro del Fondo Monetario Internacional
se calculará de la forma determinada por dicho Estado.
2. Sin embargo, los Estados que no sean miembros del Fondo
Monetario Internacional y cuya legislación no permita
aplicar las disposiciones del párrafo 1 de este Artículo podrán
declarar, en el momento de la ratificación o de la adhesión o
ulteriormente, que el límite de responsabilidad del transpor-
tista prescrito en el Artículo 21 se fija en la suma de 1.500.000
unidades monetarias por pasajero en los procedimientos
judiciales seguidos en sus territorios; 62.500 unidades mone-
tarias por pasajero, con respecto al párrafo 1° del artículo 22;
15.000 unidades monetarias por pasajero, con respecto al
párrafo 2° del artículo 22; y 250 unidades monetarias por kilo-
gramo, con respecto al párrafo 3° del artículo 22. Esta unidad
monetaria corresponde a sesenta y cinco miligramos y medio
de oro con ley de novecientas milésimas. Estas sumas podrán
convertirse en la moneda nacional de que se trate en cifras
redondas. La conversión de estas sumas en moneda nacional
se efectuará conforme a la ley del Estado interesado.
3. El cálculo mencionado en la última oración del párrafo 1 de
este artículo y el método de conversión mencionado en el
– 584 –
párrafo 2 de este artículo se harán de forma tal que expresen

en la moneda nacional del Estado Parte, en la medida posible,
el mismo valor real para las sumas de los Artículos 21 y 22 que
el que resultaría de la aplicación de las tres primeras oraciones
del párrafo 1 de este Artículo. Los Estados Partes comunicarán
al depositario el método para hacer el cálculo con arreglo al
párrafo 1 de este Artículo o los resultados de la conversión
del párrafo 2 de este Artículo, según sea el caso, al depositar
un instrumento de ratificación, aceptación o aprobación del
presente Convenio o de adhesión al mismo y cada vez que
haya un cambio respecto a dicho método o a esos resultados.
Artículo 24. Revisión de los límites.
1. Sin que ello afecte a las disposiciones del artículo 25 del
presente convenio, y con sujeción al párrafo 2° que sigue, los
límites de responsabilidad prescritos en los artículos 21, 22 y 23
serán revisados por el depositario cada cinco años, debiendo
efectuarse la primera revisión al final del quinto año siguiente
a la fecha de entrada en vigor del presente Convenio o, si el
convenio no entra en vigor dentro de los cinco años siguientes
a la fecha en que se abrió a la firma, dentro del primer año
de su entrada en vigor, con relación a un índice de inflación
que corresponda a la tasa de inflación acumulada desde la
revisión anterior o, la primera vez, desde la fecha de entrada
en vigor del Convenio. La medida de la tasa de inflación que
habrá de utilizarse para determinar el índice de inflación será
el promedio ponderado de las tasas anuales de aumento o
de disminución del índice de precios al consumidor de los
Estados cuyas monedas comprenden el derecho especial de
giro mencionado en el párrafo 1° del artículo 23.
2. Si de la revisión mencionada en el párrafo anterior resulta que
el índice de inflación ha sido superior al diez por ciento, el
Depositarlo notificará a los Estados Partes la revisión de los
límites de responsabilidad. Dichas revisiones serán efectivas
seis meses después de su notificación a los Estados Partes.
Si dentro de los tres meses siguientes a su notificación a los
– 585 –
Julio Facal
Estados Partes una mayoría de los Estados Partes registra su

desaprobación, la revisión no tendrá efecto y el Depositario
remitirá la cuestión a una reunión de los Estados Partes. El
depositario notificará inmediatamente a todos los Estados
Partes la entrada en vigor de toda revisión.
3. No obstante el párrafo 1 de este Artículo, el procedimiento
mencionado en el párrafo 2° de este artículo se aplicará en
cualquier momento, siempre que un tercio de los Estados
Partes expresen el deseo de hacerlo y con la condición de
que el índice de inflación mencionado en el párrafo 1° haya
sido superior al treinta por ciento desde la revisión anterior
o desde la fecha de la entrada en vigor del presente convenio
si no ha habido una revisión anterior. Las revisiones subsi-
guientes efectuadas empleando el procedimiento descrito
en el párrafo 1° de este artículo se realizarán cada cinco años,
contados a partir del final del quinto año siguiente a la fecha
de la revisión efectuada en virtud de este párrafo.
Artículo 25. Estipulación sobre los límites. El transportista
podrá estipular que el contrato de transporte estará sujeto a
límites de responsabilidad más elevados que los previstos en
el presente convenio, o que no estará sujeto a ningún límite de
responsabilidad.
Artículo 26. Nulidad de las cláusulas contractuales. Toda cláu-
sula que tienda a exonerar al transportista de su responsabilidad
o a fijar un límite inferior al establecido en el presente Convenio
será nula y de ningún efecto, pero la nulidad de dicha cláusula
no implica la nulidad del contrato, que continuará sujeto a las
disposiciones del presente Convenio.
Artículo 27. Libertad contractual. Ninguna de las disposi-
ciones del presente convenio impedirá al transportista negarse
a concertar un contrato de transporte, renunciar a las defensas
que pueda invocar en virtud del presente convenio, establecer
condiciones que no estén en contradicción con las disposiciones
del presente convenio.
– 586 –
Artículo 28. Pagos adelantados. En caso de accidentes de

aviación que resulten en la muerte o lesiones de los pasajeros, el
transportista hará, si lo exige su ley nacional, pagos adelantados
sin demora, a la persona o personas físicas, que tengan derecho
a reclamar indemnización a fin de satisfacer sus necesidades
económicas inmediatas. Dichos pagos adelantados no consti-
tuirán un reconocimiento de responsabilidad y podrán ser dedu-
cidos de toda cantidad posteriormente pagada como indemni-
zación por el transportista.
Artículo 29. Fundamento de las reclamaciones. En el trans-
porte de pasajeros, de equipaje y de carga, toda acción de indem-
nización de daños, sea que se funde en el presente convenio, en
un contrato o en un acto ilícito, sea en cualquier otra causa sola-
mente podrá iniciarse con sujeción a condiciones y a límites de
responsabilidad como los previstos en el presente convenio, sin
que ello afecte a la cuestión de qué personas pueden iniciar las
acciones y cuáles son sus respectivos derechos. En ninguna de
dichas acciones se otorgará una indemnización punitiva, ejem-
plar o de cualquier naturaleza que no sea compensatoria.
Artículo 30. Dependientes, agentes - Total de las reclama-
ciones
1. Si se inicia una acción contra un dependiente del transpor-
tista, por daños a que se refiere el presente Convenio, dicho
dependiente o agente, si prueban que actuaban en el ejercicio
de sus funciones, podrán ampararse en las condiciones y los
límites de responsabilidad que puede invocar el transportista
en virtud del presente convenio.
2. El total de las sumas resarcibles del transportista, sus depen-
dientes y agentes, en este caso, no excederá de dichos límites.
3. Salvo por lo que respecta al transporte de carga, las disposi-
ciones de los párrafos 1° y 2° de este artículo no se aplicarán si
se prueba que el daño es el resultado de una acción u omisión
del dependiente, con intención de causar daño, o con teme-
ridad y sabiendo que probablemente causaría daño.
– 587 –
Julio Facal
Artículo 31. Aviso de protesta oportuno.

1. El recibo del equipaje facturado o la carga sin protesta por
parte del destinatario constituirá presunción, salvo prueba
en contrario, de que los mismos han sido entregados en buen
estado y de conformidad con el documento de transporte o la
constancia conservada por los otros medios mencionados en
el párrafo 2 del artículo 3° y en el párrafo 2 del artículo 4°.
2. En caso de avería, el destinatario deberá presentar al trans-
portista una protesta inmediatamente después de haber sido
notada dicha avería y, a más tardar, dentro de un plazo de
siete días para el equipaje facturado y de catorce días para la
carga, a partir de la fecha de su recibo. En caso de retraso, la
protesta deberá hacerla a más tardar dentro de veintiún días,
a partir de la fecha en que el equipaje o la carga hayan sido
puestos a su disposición.
3. Toda protesta deberá hacerse por escrito y darse o expedirse
dentro de los plazos mencionados.
4. A falta de protesta dentro de los plazos establecidos, todas las
acciones contra el transportista serán inadmisibles, salvo en
el caso de fraude de su parte.
Artículo 32. Fallecimiento de la persona responsable. En caso
de fallecimiento de la persona responsable, la acción de indem-
nización de daños se ejercerá dentro de los límites previstos en
el presente Convenio, contra los causahabientes de su sucesión.
Artículo 33. Jurisdicción.
1. Una acción de indemnización de daños deberá iniciarse,
a elección del demandante, en el territorio de uno de los
Estados Partes, sea ante el tribunal del domicilio del trans-
portista, o de su oficina principal, o del lugar en que tiene
una oficina por cuyo conducto se ha celebrado el contrato,
sea ante el tribunal del lugar de destino.
2. Con respecto al daño resultante de la muerte o lesiones del
pasajero, una acción podrá iniciarse ante uno de los tribu-
– 588 –
nales mencionados en el párrafo 1° de este artículo, o en el

territorio de un Estado Parte en que el pasajero tiene su resi-
dencia principal y permanente en el momento del accidente
y hacia y desde el cual el transportista explota servicios de
transporte aéreo de pasajeros en sus propias aeronaves o en
las de otro transportista con arreglo a un acuerdo comercial,
y en que el transportista realiza sus actividades de transporte
aéreo de pasajeros desde locales arrendados o que son de su
propiedad o de otro transportista con el que tiene un acuerdo
comercial.
3. Para los fines del párrafo 2°. a) “Acuerdo comercial” significa un
acuerdo, que no es un contrato de agencia, hecho entre trans-
portistas y relativo a la provisión de sus servicios conjuntos
de transporte aéreo de pasajeros; b) “Residencia principal y
permanente” significa la morada fija y permanente del pasa-
jero en el momento del accidente. La nacionalidad del pasa-
jero no será el factor determinante al respecto.
4. Las cuestiones de procedimiento se regirán por la ley del
tribunal que conoce el caso.
Artículo 34. Arbitraje.
1. Con sujeción a lo previsto en este Artículo, las partes en el
contrato de transporte de carga pueden estipular que toda
controversia relativa a la responsabilidad del transportista
prevista en el presente Convenio se resolverá por arbitraje.
Dicho acuerdo se hará por escrito.
2. El procedimiento de arbitraje se llevará a cabo, a elección
del reclamante, en una de las jurisdicciones mencionadas
en el artículo 33.
3. El árbitro o el tribunal arbitral aplicarán las disposiciones del
presente convenio.
4. Las disposiciones de los párrafos 2° y 3° de este artículo se
considerarán parte de toda cláusula o acuerdo de arbitraje, y
– 589 –
Julio Facal
toda condición de dicha cláusula o acuerdo que sea incom-

patible con dichas disposiciones será nula y de ningún afecto.
Artículo 35. Plazo para las acciones.
1. El derecho a indemnización se extinguirá si no se inicia una
acción dentro del plazo de dos años, contados a partir de
la fecha de llegada a destino o la del día en que la aeronave
debería haber llegado o la de la detención del transporte.
2. La forma de calcular ese plazo se determinará por la ley del
tribunal que conoce el caso.
Artículo 36. Transporte sucesivo.
1. En el caso del transporte que deban efectuar varios transpor-
tistas sucesivamente y que esté comprendido en la definición
del párrafo 3° del artículo 1°, cada transportista que acepte
pasajeros, equipaje o carga se someterá a las reglas estable-
cidas en el presente convenio y será considerado como una
de las partes del contrato de transporte en la medida en que
el contrato se refiera a la parte del transporte efectuado bajo
su supervisión.
2. En el caso de un transporte de esa naturaleza, el pasajero, o
cualquier persona que tenga derecho a una indemnización
por él, sólo podrá proceder contra el transportista que haya
efectuado el transporte durante el cual se produjo el acci-
dente o el retraso, salvo en el caso en que, por estipulación
expresa, el primer transportista haya asumido la responsabi-
lidad por todo el viaje.
3. Si se trata de equipaje o carga, el pasajero o el expedidor
tendrán derecho de acción contra el primer transportista, y
el pasajero o el destinatario que tengan derecho a la entrega
tendrán derecho de acción contra el último transportista, y
uno y otro podrán, además, proceder contra el transportista
que haya efectuado el transporte durante el cual se produjo la
destrucción, pérdida, avería o retraso. Dichos transportistas
– 590 –
serán solidariamente responsables ante el pasajero o ante el

expedidor o el destinatario.
Artículo 37. Derecho de acción contra terceros. Ninguna
de las disposiciones del presente convenio afecta a la cuestión
de si la persona responsable de daños de conformidad con el
mismo tiene o no derecho de acción regresiva contra alguna otra
persona.
CAPÍTULO IV
Transporte combinado
Artículo 38. Transporte combinado.

1. En el caso de transporte combinado efectuado en parte por
aire y en parte por cualquier otro medio de transporte, las
disposiciones del presente Convenio se aplicarán únicamente
al transporte aéreo, con sujeción al párrafo 4° del artículo 18,
siempre que el transporte aéreo responda a las condiciones
del artículo 1°. 2. Ninguna de las disposiciones del presente
convenio impedirá a las partes, en el caso de transporte
combinado, insertar en el documento de transporte aéreo
condiciones relativas a otros medios de transporte, siempre
que las disposiciones del presente convenio se respeten en lo
que concierne al transporte aéreo.
CAPÍTULO V
Transporte aéreo efectuado por una persona distinta del
transportista contractual
Artículo 39. Transportista contractual-Transportista de

hecho. Las disposiciones de este Capítulo se aplican cuando
una persona (en adelante el “transportista contractual”) celebra
como parte un contrato de transporte regido por el presente
Convento con el pasajero o con el expedidor, o con la persona
que actúe en nombre de uno u otro, y otra persona (en adelante el
“transportista de hecho”) realiza, en virtud de autorización dada
por el transportista contractual, todo o parte del transporte, pero
– 591 –
Julio Facal
sin ser con respecto a dicha parte del transporte un transportista

sucesivo en el sentido del presente Convenio. Dicha autoriza-
ción se presumirá, salvo prueba en contrario.
Artículo 40. Responsabilidades respectivas del transportista
contractual y del transportista de hecho. Si un transportista de
hecho realiza todo o parte de un transporte que, conforme al
contrato a que se refiere el artículo 39, se rige por el presente
Convenio, tanto el transportista contractual como el transpor-
tista de hecho quedarán sujetos, excepto lo previsto en este Capí-
tulo, a las disposiciones del presente Convenio, el primero con
respecto a todo el transporte previsto en el contrato, el segundo
solamente con respecto al transporte que realiza.
Artículo 41. Responsabilidad mutua.
1. Las acciones y omisiones del transportista de hecho y de sus
dependientes y agentes, cuando éstos actúen en el ejercicio de
sus funciones, se considerarán también, con relación al trans-
porte realizado por el transportista de hecho, como acciones
y omisiones del transportista contractual.
2. Las acciones y omisiones del transportista contractual y de
sus dependientes y agentes, cuando éstos actúen en el ejer-
cicio de sus funciones, se considerarán también, con relación
al transporte realizado por el transportista de hecho, como
del transportista de hecho. Sin embargo, ninguna de esas
acciones u omisiones someterá al transportista de hecho a
una responsabilidad que exceda de las cantidades previstas
en los artículos 21, 22, 23 y 24. Ningún acuerdo especial por
el cual el transportista contractual asuma obligaciones no
impuestas por el presente Convenio, ninguna renuncia de
derechos o defensas establecidos por el Convenio y ninguna
declaración especial de valor prevista en el artículo 21 afec-
tarán al transportista de hecho, a menos que éste lo acepte.
Artículo 42. Destinatario de las protestas e instrucciones. Las
protestas e instrucciones que deban dirigirse al transportista
en virtud del presente Convenio tendrán el mismo efecto, sean
– 592 –
dirigidas al transportista contractual, sean dirigidas al transpor-

tista de hecho. Sin embargo, las instrucciones mencionadas en
el Artículo 12 sólo surtirán efecto si son dirigidas al transportista
contractual.
Artículo 43. Dependientes y agentes. Por lo que respecta
al transporte realizado por el transportista de hecho, todo
dependiente o agente de éste o del transportista contractual
tendrán derecho, si prueban que actuaban en el ejercicio de sus
funciones, a invocar las condiciones y los límites de responsabi-
lidad aplicables en virtud del presente convenio al transportista
del cual son dependiente o agente, a menos que se pruebe que
habían actuado de forma que no puedan invocarse los límites de
responsabilidad de conformidad con el presente convenio.
Artículo 44. Total de la indemnización. Por lo que respecta
al transporte realizado por el transportista de hecho, el total de
las sumas resarcibles de este transportista y del transportista
contractual, y de los dependientes y agentes de uno y otro que
hayan actuado en el ejercicio de sus funciones, no excederá de
la cantidad mayor que pueda obtenerse de cualquiera de dichos
transportistas en virtud del presente convenio, pero ninguna de
las personas mencionadas será responsable por una suma más
elevada que los límites aplicables a esa persona.
Artículo 45. Destinatario de las reclamaciones. Por lo que
respecta al transporte realizado por el transportista de hecho, la
acción de indemnización de daños podrá iniciarse, a elección
del demandante, contra dicho transportista o contra el trans-
portista contractual o contra ambos, conjunta o separadamente.
Si se ejerce la acción únicamente contra uno de estos transpor-
tistas, éste tendrá derecho a traer al juicio al otro transportista,
rigiéndose el procedimiento y sus efectos por la ley del tribunal
que conoce el caso.
Artículo 46. Jurisdicción adicional. Toda acción de indem-
nización de daños prevista en el artículo 45 deberá iniciarse, a
elección del demandante, en el territorio de uno de los Estados
Partes ante uno de los tribunales en que pueda entablarse una
– 593 –
Julio Facal
acción contra el transportista contractual, conforme a lo previsto

en el artículo 33, o ante el tribunal en cuya jurisdicción el trans-
portista de hecho tiene su domicilio o su oficina principal.
Artículo 47. Nulidad de las cláusulas contractuales. Toda cláu-
sula que tienda a exonerar al transportista contractual o al trans-
portista de hecho de la responsabilidad prevista en este Capítulo
o a fijar un límite inferior al aplicable conforme a este Capítulo
será nula y de ningún efecto, pero la nulidad de dicha cláusula
no implica la nulidad del contrato, que continuará sujeto a las
disposiciones de este Capítulo.
Artículo 48. Relaciones entre el transportista contractual
y el transportista de hecho. Excepto lo previsto en el artículo
45, ninguna de las disposiciones de este capítulo afectará a los
derechos y obligaciones entre los transportistas, incluido todo
derecho de acción regresiva o de indemnización.
CAPÍTULO VI
Otras disposiciones
Artículo 49. Aplicación obligatoria. Toda cláusula del contrato

de transporte y todos los acuerdos particulares concertados antes
de que ocurra el daño, por los cuales las partes traten de eludir
la aplicación de las reglas establecidas en el presente Convenio,
sea decidiendo la ley que habrá de aplicarse, sea modificando las
reglas relativas a la jurisdicción, serán nulos y de ningún efecto.
Artículo 50. Seguro. Los Estados Partes exigirán a sus trans-
portistas que mantengan un seguro adecuado que cubra su
responsabilidad en virtud del presente convenio. El Estado Parte
hacia el cual el transportista explota servicios podrá exigirle a
éste que presente pruebas de que mantiene un seguro adecuado,
que cubre su responsabilidad en virtud del presente convenio.
Artículo 51. Transporte efectuado en circunstancias extraor-
dinarias. Las disposiciones de los Artículos 3 a 5, 7 y 8 relativas a
la documentación del transporte, no se aplicarán en el caso de
– 594 –
transportes efectuados en circunstancias extraordinarias que

excedan del alcance normal de las actividades del transportista.
Artículo 52. Definición de días. Cuando en el presente
convenio se emplea el término “días”, se trata de días del calen-
dario y no de días de trabajo.
CAPÍTULO VII
Cláusulas finales
Artículo 53. Firma, ratificación y entrada en vigor.

1. El presente convenio estará abierto en Montreal, el 28 de
mayo de 1999, a la firma de los Estados participantes en la
Conferencia Internacional de Derecho Aeronáutico, cele-
brada en Montreal del 10 al 28 de mayo de 1999. Después del
28 de mayo de 1999, el convenio estará abierto a la firma de
todos los Estados en la Sede de la Organización de Aviación
Civil Internacional, en Montreal, hasta su entrada en vigor de
conformidad con el párrafo 6 de este artículo.
2. El presente convenio estará igualmente abierto a la firma de
organizaciones regionales de integración económica. Para los
fines del presente convenio, “organización regional de inte-
gración económica” significa cualquier organización cons-
tituida por Estados soberanos de una región determinada,
que tenga competencia con respecto a determinados asuntos
regidos por el convenio y haya sido debidamente autorizada
a firmar y a ratificar, aceptar, aprobar o adherirse al presente
Convenio. La referencia a “Estado Parte” o “Estados Partes” en
el presente convenio, con excepción del párrafo 2° del artículo
1°, el apartado b) del párrafo 1° del artículo 3°, el apartado b)
del artículo 5°, los artículos 23, 33, 46 y el apartado b) del artí-
culo 57, se aplica igualmente a una organización regional de
integración económica. Para los fines del artículo 24, las refe-
rencias a “una mayoría de los Estados Partes” y “un tercio de
los Estados Partes” no se aplicará a una organización regional
de integración económica.
– 595 –
Julio Facal
3. El presente Convenio estará sujeto a la ratificación de los

Estados y organizaciones regionales de integración econó-
mica que lo hayan firmado.
4. Todo Estado u organización regional de integración econó-
mica que no firme el presente convenio podrá aceptarlo,
aprobarlo o adherirse a él en cualquier momento.
5. Los instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación o
adhesión se depositarán ante la Organización de Aviación
Civil Internacional, designada en el presente como Deposi-
tario.
6. El presente Convenio entrará en vigor el sexagésimo día a
contar de la fecha de depósito del trigésimo instrumento de
ratificación, aceptación, aprobación o adhesión ante el Depo-
sitario entre los Estados que hayan depositado ese instru-
mento. Un instrumento depositado por una organización
regional de integración económica no se tendrá en cuenta
para los fines de este párrafo.
7. Para los demás Estados y otras organizaciones regionales de
integración económica, el presente convenio surtirá efecto
sesenta días después de la fecha de depósito de sus instru-
mentos de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión.
8. El depositario notificará inmediatamente a todos los signata-
rios y Estados Partes: a) Cada firma del presente convenio y
la fecha correspondiente; b) El depósito de todo instrumento
de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión y la fecha
correspondiente; c) La fecha de entrada en vigor del presente
convenio; d) La fecha de entrada en vigor de toda revisión
de los límites de responsabilidad establecidos en virtud del
presente convenio; e) Toda denuncia efectuada en virtud del
artículo 54.
Artículo 54. Denuncia.
1. Todo Estado Parte podrá denunciar el presente Convenio
mediante notificación por escrito dirigida al depositario.
– 596 –
2. La denuncia surtirá efecto ciento ochenta días después de la

fecha en que el Depositario reciba la notificación.
Artículo 55. Relación con otros instrumentos del convenio de
Varsovia. El presente convenio prevalecerá sobre toda regla que
se aplique al transporte aéreo internacional:
1. Entre los Estados Partes en el presente convenio debido a que
esos Estados son comúnmente Partes de:
a) El Convenio para la unificación de ciertas reglas relativas al
transporte aéreo internacional firmado en Varsovia el 12 de octubre
de 1929 (en adelante llamado el Convenio de Varsovia);
b) El Protocolo que modifica el convenio para la unificación de
ciertas reglas relativas al transporte aéreo internacional firmado
en Varsovia el 12 de octubre de 1929, hecho en La Haya el 28 de
septiembre de 1955 (en adelante llamado el Protocolo de La Haya);
c) El Convenio, complementario del convenio de Varsovia, para
la unificación de ciertas reglas relativas al transporte aéreo inter-
nacional realizado por quien no sea el transportista contractual
firmado en Guadalajara el 18 de septiembre de 1961 (en adelante
llamado el Convenio de Guadalajara);
d) El Protocolo que modifica el convenio para la unificación de
ciertas reglas relativas al transporte aéreo internacional firmado
en Varsovia, el 12 de octubre de 1929 modificado por el Protocolo
hecho en La Haya el 28 de septiembre de 1955, firmado en la ciudad
de Guatemala el 8 de marzo de 1971 (en adelante llamado el Proto-
colo de la ciudad de Guatemala);
e) Los Protocolos adicionales núms. 1 a 3 y el Protocolo de
Montreal núm.4 que modifican el Convenio de Varsovia modifi-
cado por el Protocolo de La Haya o el Convenio de Varsovia modi-
ficado por el Protocolo de La Haya y el Protocolo de la ciudad de
Guatemala firmados en Montreal el 25 de septiembre de 1975 (en
adelante llamados los Protocolos de Montreal); o
– 597 –
Julio Facal
2. Dentro del territorio de cualquier Estado Parte en el presente

Convenio debido a que ese Estado es Parte en uno o más de los
instrumentos mencionados en los apartados a) a e) anteriores.
Artículo 56. Estados con más de un sistema jurídico.
1. Si un Estado tiene dos o más unidades territoriales en las
que son aplicables diferentes sistemas jurídicos con relación
a cuestiones tratadas en el presente Convenio, dicho Estado
puede declarar en el momento de la firma, ratificación, acep-
tación, aprobación o adhesión que el presente Convenio se
extenderá a todas sus unidades territoriales o únicamente a
una o más de ellas y podrá modificar esta declaración presen-
tando otra declaración en cualquier otro momento.
2. Esas declaraciones se notificarán al Depositario e indicarán
explícitamente las unidades territoriales a las que se aplica el
convenio.
3. Respecto a un Estado Parte que haya hecho esa declaración:
a) Las referencias a “moneda nacional” en el artículo 23 se
interpretarán como que se refieren a la moneda de la unidad
territorial pertinente de ese Estado; y b) La referencia en el
artículo 28 a la “ley nacional” y se interpretará como que se
refiere a la ley de la unidad territorial pertinente de ese Estado.
Artículo 57. Reservas. No podrá formularse ninguna reserva
al presente convenio, salvo que un Estado Parte podrá declarar
en cualquier momento, mediante notificación dirigida al Depo-
sitario, que el presente convenio no se aplicará:
a) Al transporte aéreo internacional efectuado directamente
por ese Estado Parte con fines no comerciales respecto a sus
funciones y obligaciones como Estado soberano; ni
b) Al transporte de personas, carga y equipaje efectuado para
sus autoridades militares en aeronaves matriculadas en ese
Estado Parte, o arrendadas por éste, y cuya capacidad total
ha sido reservada por esas autoridades o en nombre de las
mismas. En testimonio de lo cual los plenipotenciarios que
– 598 –
suscriben, debidamente autorizados, firman el presente

convenio.
Hecho en Montreal el día veintiocho de mayo de mil nove-
cientos noventa y nueve en español, árabe, chino, francés, inglés y
ruso, siendo todos los textos igualmente auténticos.
El presente Convenio quedará depositado en los archivos de
la Organización de Aviación Civil Internacional y el Depositario
enviará copias certificadas del mismo a todos los Estados Partes en
el presente Convenio, así como también a todos los Estados Partes
en el Convenio de Varsovia, el Protocolo de La Haya, el Convenio
de Guadalajara, el Protocolo de la ciudad de Guatemala y los Proto-
colos de Montreal.
– 599 –
Julio Facal
– 600 –
– 601 –
Julio Facal
– 602 –

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Prólogo del Dr. Alejandro Miller ...............................................................................

4.1. Turista y relaciones de consumo..................................................191

9.2. Decreto 278/015 Regulación del transporte turístico.................329

B. OTRAS NORMAS HOTELERAS

Decreto N° 377/002 de 28/09/2002.....................................................................515

Mi estimado amigo y colega docente, el Dr. Julio FACAL autor

(*) Profesor Agr. de Derecho Comercial, Facultad de Derecho, UDELAR. Director

Analizando la temática que plantea el Manual queremos

humano que es expresión del progreso individual y social de ese

El autor me ha conferido el honor de prologar su Manual de

En segundo lugar, refiere a la administración turística, al rol del

La compleja y transversal actividad que despliega el turismo

Siendo una de las principales actividades, Uruguay no es

1. Turismo y actividad turística

Podemos encontrar entonces un enfoque sistémico, donde el

de la humanidad hoy día; el combate a la pobreza, la preservación y

•• Derecho a la independencia económica y política

•• Derecho a la identidad nacional y cultural

•• Derecho a la coexistencia pacífica

•• Derecho al entendimiento y confianza

•• La cooperación internacional y regional

•• El uso de los avances de las ciencias y la tecnología

•• La solución de los problemas alimenticios, demográficos,

•• El patrimonio común de la humanidad

•• El desarrollo que permita una vida digna.

(1) Lic. Sami David. Director del Centro de Estudio de Derecho e Investigaciones

En el Art 24 dicha declaración establece: “Toda persona tiene

sumamente raro. Sin embargo, hoy, cien años después, es una de

(3) Francisco José Orduna Luna. El turismo: un recurso para el desarrollo de la acti-

(4) Sistema de ventas que aprovecha precios de asientos y plazas de acuerdo a la

tivo pero al mismo tiempo contradicciones que deben resol-

Cualquier examen que pueda realizar la legislación relacio-

la aprobación de normas de ordenamiento y planificación territo-

segunda residencia han provocado transformaciones importantes

(6) Graciela Guidi. Desafíos normativos del turismo sustentable. Congreso Iberoame-

ministrativa pasan a ser esenciales. Programas, proyectos y acciones

(7) Comunidad Económica Europea.

Cuando hablamos de desafíos en el plano privado nos refe-

(8) Docente de Derecho Administrativo UDELAR. Autor de diversos trabajos doctri-

Garantizar el goce del “derecho al esparcimiento”, la plena satis-

(9) Revista Aragonesa de Derecho Administrativo. Separata núm. 32 junio 2008. Dr.

Si analizamos el propósito del turista tendremos entre otros:

(12) Francisco Costamagna. Congreso de Derecho del Turismo. Montevideo Mintur

2. Evolución histórica del turismo

(13) Bonilla, Luis, Historia de las peregrinaciones en el mundo. Biblioteca Nueva,

y pueden apreciarse en las excavaciones de Pompeya cuya tragedia

las ciudades comienzan los viajes de negocios en largos viajes que

rados, ya que estos momentos o fechas comienzan a generar viajes

(15) Camilo Tale. Contrato de Viaje. Depalma ed. Pág. 53 y ss.

A partir de los años 50 comienza el desarrollo de verdaderos

(16) Herman von Shullern ,1911.

Piriápolis donde la gente atravesaba campos para llegar hasta allí,

2.1. Los organismos internacionales del turismo

De la página de la organización se desprende una breve reseña

1999. La Conferencia Mundial sobre la Evaluación de la Incidencia

2.2. Estructura de la OMT

representantes de otras organizaciones internacionales participan

La Secretaría también cuenta con una oficina de apoyo regional

2.3. Documentos y declaraciones más importantes

d) el compromiso de los Estados Partes de armonizar sus legis-

c) Los lugares de ejecución en general difieren con los de

H) Declarar zonas prioritarias de desarrollo turístico aquellas

F) El mantenimiento de un justo y adecuado equilibrio entre