Johnny Zas Friz - La Continuidad Crítica

LA CONTINUIDAD CRÍTICA
Balance del diseño normativo e institucional del actual

proceso peruano de descentralización política (2002-2008)
DERECHO REGIONAL Y MUNICIPAL
- Jurisprudencia y Legislación -
JOHNNY ZAS FRIZ BURGA
Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Doctor en Derecho por la Universidad de Bolonia, Italia.
Balance del diseño normativo e institucional
del actual proceso peruano de descentralización polí-
tica (2002-2008)
DERECHO REGIONAL Y MUNICIPAL

- Jurisprudencia y Legislación -
PALESTRA EDITORES
LIMA – 2008
4 JOHNNY ZAS FRIZ BURGA
Balance del diseño normativo e institucional del actual proceso
peruano de descentralización política (2002-2008)
JOHNNY ZAS FRIZ BURGA
Primera edición, noviembre 2008
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esta obra sin el consentimiento expreso de su autor.
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Diseño de carátula: Elizabeth Cribillero Cancho
HECHO EL DEPÓSITO LEGAL EN LA BIBLIOTECA NACIONAL DEL PERÚ N.º 2008-13058
ISBN: 978-9972-224-89-8
Proyecto editorial N.º 31501220800718
Tiraje: 600 ejemplares
Impreso en el Perú Printed in Peru

BALANCE DEL DISEÑO NORMATIVO E INSTITUCIONAL DEL ACTUAL PROCESO PERUANO... 5
A la querida y recordada
memoria de nuestra Alicia
ÍNDICE 7
Índice
Balance del diseño normativo e institucional del actual

proceso peruano de descentralización política (2002-2008) ..... 11
1. INTRODUCCIÓN ........................................................................ 11
2. EL MODELO O CASO PERUANO........................................... 17
3. DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL
DISEÑO INSTITUCIONAL DEL ACTUAL PROCESO
PERUANO DE DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA ........... 22
3.1 Los principios del proceso de descentralización según
las sentencias del Tribunal Constitucional Peruano ........ 23
3.1.1 Principios de solidaridad, de colaboración y de
subsidiariedad............................................................ 23
3.1.2 Principio de selectividad y eficacia ......................... 25
3.1.3 Principio de cooperación y lealtad regional .......... 25
3.1.4 Principio de taxatividad (y cláusula de
residualidad) ............................................................. 27
3.1.5 Principio de control y tutela .................................... 29
3.1.6 Principio del efecto útil (y poderes implícitos) ..... 30
3.1.7 Principio de progresividad en la asignación de
competencias y transferencia de recursos.............. 31
3.1.8 Principio de competencia ......................................... 31
3.1.9 El bloque de constitucionalidad .............................. 39
3.1.10 Principio de unidad................................................... 51
4. EL MARCO NORMATIVO ........................................................ 53
4.1 Las normas requeridas ......................................................... 53
4.2 Las normas aprobadas ......................................................... 54
4.3 La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo................................. 55
4.3.1 Antecedente: el proyecto de Ley Orgánica

del Poder Ejecutivo .................................................. 55
4.3.2 Descripción y análisis de la Ley Orgánica
del Poder Ejecutivo (LOPE), Ley N.º 29158 ........... 57
5. ANÁLISIS GENERAL DE LA LEY ORGÁNICA DE BASES
DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y DE LA LEY ORGÁNICA
DE GOBIERNOS REGIONALES, INCLUYENDO LA LEY
MODIFICATORIA DE ÉSTA (LEY N.º 27902) ........................ 62
6. EL CONCEPTO DE AUTONOMÍA SEGÚN LAS
SENTENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PERUANO .................................................................................... 65
7. EL CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACIÓN .... 89
7.1 Antecedentes ......................................................................... 89
7.2 Características ....................................................................... 90
7.3 Extinción del Consejo Nacional de Descentralización .... 92
7.4 La secretaría de descentralización de la PCM .................. 94
8. LA LEY MARCO DE PROMOCIÓN DE LA INVERSIÓN
DESCENTRALIZADA (LEY N.º 28059) .................................. 95
9. EL NIVEL INTERMEDIO........................................................... 98
9.1 Conformación y creación ..................................................... 98
9.1.1 Las juntas de coordinación interregional .............. 100
9.1.2 La integración y conformación de regiones .......... 103
9.2 Composición y organización............................................... 113
9.3 Régimen electoral ................................................................. 122
9.4 Régimen de competencias ................................................... 133
9.4.1 El test de la competencia según las sentencias del
Tribunal Constitucional Peruano ............................ 138
9.5 Potestad normativa............................................................... 146
9.6 Proceso de transferencia ...................................................... 150
9.6.1 La transferencia de los programas sociales y de
los proyectos de inversión productiva regional ... 154
9.6.2 La transferencia de los activos y pasivos de los
consejos transitorios de administración regional
(CTARS) ...................................................................... 159
9.6.3 La transferencia de las competencias sectoriales .. 160
9.7 El sistema de acreditación de los gobiernos regionales
y locales .................................................................................. 161
ÍNDICE 9
9.8 El proceso de transferencia 2003-2008 ............................... 171

9.8.1 El proceso de transferencia 2003 ............................. 171
9.8.5 El proceso de transferencia 2007 y 2008 ................. 184
9.8.6 Evaluación general del proceso de transferencia . 250
9.9 Formas de relación con el Estado nacional, entre los
niveles descentralizados y de participación
de la sociedad civil................................................................ 257
9.9.1 Formas de relación con el Estado nacional y entre
los niveles descentralizados ..................................... 257
9.9.2 La participación de la sociedad civil ...................... 283
9.10 Aspectos financieros del ente intermedio ........................ 296
9.10.1 Principios de descentralización fiscal ..................... 296
9.10.2 Potestad Tributaria .................................................... 298
9.10.3 El fondo de compensación regional (FONCOR) ...... 298
9.10.4 El fondo intergubernamental para la
descentralización (FIDE) ......................................... 299
9.10.5 El fondo de desarrollo socioeconómico de
camisea (FOCAM) ..................................................... 301
9.10.6 Fondo de promoción a la inversión pública
regional y local (FONIPREL) ................................... 303
9.10.7 Fondo para la igualdad ............................................ 307
9.10.8 Los recursos de los gobiernos regionales............... 309
9.10.9 Medidas extraordinarias en materia económica
y financiera ................................................................. 327
9.10.10 Medidas de sostenibilidad fi scal del proceso
de descentralización .................................................. 328
9.10.11 La ley de descentralización fi scal ......................... 328
9.10.12 Las exoneraciones tributarias................................. 345
10 EL NIVEL LOCAL ...................................................................... 350
10.1 Descripción y apreciación generales sobre la actual
Ley Orgánica de Municipalidades................................ 350
10.2 Creación, composición y organización ........................ 354
10.2.1 La fusión de municipios distritales ................... 354
10.2.2 Los órganos de gobierno local............................ 356
10.2.3 Las municipalidades de centros poblados ....... 362

10.2.4 Las municipalidades de frontera ....................... 366
10.2.5 Las municipalidades ubicadas en zonas rurales . 366
10.2.6 La Municipalidad Metropolitana de Lima ....... 368
10.3 Régimen electoral ............................................................ 372
10.4 Régimen de competencias, proceso de transferencia
y potestad normativa ...................................................... 374
10.4.1 Régimen de competencias y proceso
de transferencia..................................................... 374
10.4.2 Potestad normativa .............................................. 381
10.4.3 La denominada municipalización de la
educación y de la salud ....................................... 386
10.5 Formas de relación con el Estado nacional, entre los
niveles descentralizados y de participación de la
sociedad civil ................................................................... 399
10.5.1 Formas de coordinación y de participación
ciudadana. ............................................................. 399
10.5.2 Otras formas de relación entre niveles
de gobierno y municipalidades.......................... 409
10.6 Aspectos financieros del ente local ............................... 412
10.6.1 Impuestos municipales ....................................... 416
10.6.2 Contribuciones y tasas......................................... 417
10.6.3 Impuestos o participaciones creadas por el
nivel nacional a favor de las municipalidades. 420
10.6.4 Transferencias y fondo de compensación
municipal .............................................................. 420
A manera de conclusión................................................................. 425
ANEXO: Principales normas sobre descentralización
I) Leyes y decretos legislativos ...................................................... 437
II) Reglamentos................................................................................. 438
III)Decretos supremos más relevantes emitidos por el gobierno
nacional entre los años 2006 y 2008........................................... 439
Balance del diseño normativo e institucional

del actual proceso peruano de descentralización
política (2002-2008)
1. INTRODUCCIÓN
L
uego del colapso del régimen político autoritario el año
2000, en la transición democrática se planteó, entre otras
tareas, la necesidad de reiniciar un proceso de descentra-
lización política en contraposición directa a la recentralización
estatal producida entre los años 1992 y 2000.
Este objetivo demandaba la reforma de toda la estructura
estatal construida, especialmente, durante los años indicados
(1992 y 2000). Para ello, se requería necesariamente reformar la
Carta Política vigente que constituía un nivel de gobierno inter-
medio muy débil, más próximo a una instancia desconcentrada
del Gobierno Nacional.
La descentralización fue un tema relevante en las propues-
tas electorales de las agrupaciones políticas y candidatos en las
elecciones del año 2001. Los candidatos presidenciales de Perú
Posible y del APRA plantearon que las elecciones para gobiernos
regionales debían realizarse a fines del año 2002.
Este objetivo político —las elecciones regionales para fines

del año 2002— subordinó todo otro debate vinculado a la opor-
tunidad de las referidas elecciones. En aquel momento regía una
Carta Política que en materia de descentralización no reconocía
sólidos Gobiernos Regionales ni, obviamente, una legislación co-
herente que desarrollara una opción de este tipo.
Todas las normas —texto reformado de la Carta Política, la
Ley Orgánica de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica
de Gobiernos Regionales— consideraron el objetivo político de
realizar elecciones regionales a fines del año 2002. Esta cuestión
explica, entre otros temas, el contenido mismo de las normas
aprobadas.
Otro cambio importante producido en la estructura estatal
del periodo —actuado en contraposición directa con el proceso
de recentralización estatal anterior— lo constituyó la desactiva-
ción y extinción del Ministerio de la Presidencia, así como la de
los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTARS).
Nuevamente, en las elecciones del año 2006, la descentra-
lización también fue un tema relevante. Al respecto, todas las
principales agrupaciones políticas y candidatos o candidatas na-
cionales presentaron un conjunto de propuestas en la materia1.
En el mensaje a la nación del actual Presidente de la
República, ganador de las elecciones nacionales del año 2006, se
abordó el tema señalando la realización de una descentralización
inmediata. Se planteó que todo aquello que pueda ser hecho por
los Gobiernos Municipales y por los Gobiernos Regionales sería
descentralizado de inmediato; la descentralización y aceleración
del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP); la descentral-
ización de la educación primaria a las municipalidades a través
1 Consultar una síntesis de las propuestas sobre descentralización de las

agrupaciones políticas que obtuvieron las mayores votaciones en la
primera vuelta electoral (Partido Aprista Peruano, Unidad Nacional y
Unión por el Perú-Partido Nacionalista) en: PRODES, “Descentralizan-
do”, Boletín Trimestral, número 5, enero-marzo 2006.
de un amplio plan piloto en algunas municipalidades provin-

ciales o distritales; la descentralización del nivel primario y pre-
ventivo de la salud a nivel local; la descentralización a nivel lo-
cal y regional de la promoción y asistencia técnica a la pequeña
industria y al minifundio, así como de la política de vivienda
en su nivel básico (Programa “Techo Propio” y gestión de los
créditos del Banco de Materiales); la transferencia de la Empresa
Nacional de la Coca (ENACO) al Gobierno Regional del Cusco;
y la designación de los Directores Sectoriales por los Gobiernos
Regionales2.
La exposición del Presidente del Consejo de Ministros ante
el Congreso de la República recogió el contenido general del
mensaje a la nación del Presidente de la República y dispuso
que el mes de septiembre sería declarado el mes de la descen-
tralización porque se darían las primeras medidas del Gobierno
para la transferencia de funciones y recursos3.
Los anuncios presidenciales —de octubre del año 2006— en
materia de descentralización fueron los siguientes:
a) Conclusión de la transferencia a los Gobiernos Regionales de
las 185 funciones específicas establecidas en la Ley Orgánica
de Gobiernos Regionales al 31 de diciembre del año 20074.
b) Designación libre y directa de los Directores Regionales Sec-
toriales por los Gobiernos Regionales.
c) Conclusión de la transferencia a los Gobiernos Locales de
los proyectos de infraestructura social y productiva del
FONCODES al 31 de diciembre del año 2007.
2 Consultar el “Mensaje a la Nación del Presidente de la República, Alan

García Pérez”, del 28 de julio del año 2006.
3 Consultar la “Exposición del Presidente del Consejo de Ministros, Jorge
Del Castillo Gálvez, ante el Congreso de la República”, del 25 de agosto
del año 2006.
4 Consultar el Decreto Supremo N.º 068-2006-PCM. Publicado el 13 de
octubre del año 2006.
d) Culminación de la primera etapa de la transferencia de los

programas del INABIF, Wawa Wasi y del Programa Nacio-
nal Contra la Violencia Familiar y Sexual al 31 de diciembre
del año 2007.
e) Transferencia, a partir del 1 de enero del año 2007, de las ac-
ciones de las empresas de distribución eléctrica de alcance
regional5.
f) La transferencia al Gobierno Regional del Cusco de la titu-
laridad de las acciones de la Empresa Nacional de la Coca
(ENACO).
g) El inicio de la transferencia de la infraestructura deportiva a
cargo del IPD a los Gobiernos Regionales y Locales, a partir
del 1 de enero del año 20076.
h) El inicio de Programas Piloto para la transferencia de la ges-
tión de la atención primaria de la salud a las Municipalida-
des Provinciales y Distritales, a partir del 1 de enero del año
2007.
i) El inicio de Programas Piloto para la transferencia de la ges-
tión de los centros y programas educativos primarios a las
Municipalidades Provinciales y Distritales, a partir del 1 de
enero del año 2007.
j) Los Gobiernos Regionales y Locales ejecutarán, a partir del
1 de enero del año 2007, con recursos de endeudamiento
externo ya concertados, la rehabilitación y mantenimiento a
5 La Sociedad Eléctrica del Sur Oeste S.A. al Gobierno Regional de Are-

quipa, Electro Ucayali S.A. al Gobierno Regional de Ucayali y Electro
Puno S. A. al Gobierno Regional de Puno.
6 En una primera etapa se transferiría: el Estadio “Mesones Muro” y el
Minicomplejo Deportivo “Héroes del Cenepa” a la Municipalidad Pro-
vincial de Bagua, Amazonas; el Estadio “Kuélap” y el Coliseo Cerrado
“Florentino Ordinola” al Gobierno Regional de Amazonas; los Estadios
“El Olivo” y Condebamba” al Gobierno Regional de Apurímac; el Esta-
dio “Huancavelica” al Gobierno Regional de Huancavelica; y el Estadio
“Patarcocha” al Gobierno Regional de Pasco.
nivel de afirmado de vías7, así como la construcción, mante-

nimiento y rehabilitación de la red vial local8.
k) La conexión a Internet de 4,154 localidades rurales a nivel
nacional.
l) La transferencia, al 28 de julio del año 2007, de 47 desem-
barcaderos pesqueros artesanales y centros acuícolas a los
Gobiernos Regionales; y de módulos de comercialización
de especies hidrobiológicas a los Gobiernos Locales.
m) La exoneración del pago del Impuesto General a las Ventas
(IGV) a las obras de saneamiento, pavimentación de pistas
y veredas y electrificación que realicen las Municipalidades
Distritales9.
n) La exoneración del pago del impuesto a la renta a las em-
presas industriales establecidas en las zonas altoandinas
ubicadas a partir de los 3,200 metros sobre el nivel del mar.
o) La presentación de un Plan de asignación a los Gobiernos
Regionales de los Proyectos Especiales a cargo de INADE.
p) La reformulación del Plan Nacional de Regionalización para po-
ner en marcha el año 2007 —por lo menos— una Región Piloto.
7 Programa de Caminos Departamentales (PCD).

8 Programa de Transporte Rural Descentralizado (PTRD).
9 Mediante la Ley N.º 28938 se ha establecido la emisión de documentos
cancelatorios para el pago del 50% del Impuesto General a las Ventas
(IGV) que grave las obras de saneamiento, pavimentación de pistas y
veredas, así como la electrificación de las Municipalidades Distritales.
Esta medida se aplica a las Municipalidades Distritales que tengan como
ingreso máximo anual por canon y sobrecanon un monto equivalente a
un millón de nuevos soles (S/.1’000,000,00) y cuya tasa de pobreza sea
superior al quince por ciento (15%). El Decreto Supremo N.º 099-2007-EF,
publicado el 18 de julio del año 2007, estableció las normas reglamenta-
rias para la adecuada aplicación de la Ley N.º 28938. Mediante la Ley N.º
29192, publicada el 25 de enero del año 2008, se restituyó la vigencia de
la Ley N.º 28938 hasta el 31 de diciembre del año 2008.
q) La incorporación de las Municipalidades Provinciales en la con-

formación de las Juntas de Coordinación Interregional que pro-
pondrán la fecha de realización de las consultas populares.
r) El inicio, en el año 2007, de un régimen fiscal que fortalezca la
captación y distribución de los mayores recursos del IGV.
s) Elaboración de un Plan Nacional de Fortalecimiento de Ca-
pacidades y Evaluación de Resultados.
t) La transferencia de 1,664 equipos agrícolas y maquinaria
pesada a los Gobiernos Regionales.
u) La desconcentración de CONACS, PROAMAZONÍA y PRO-
NAMACHS a Puno, San Martín y Junín, respectivamente.
v) La creación del Programa “Sierra Exportadora”10.
Luego de un año del inicio del Gobierno Nacional actual, en
julio del año 2007, se han reafirmado las medidas planteadas por
los anuncios presidenciales del año 2006: los Gobiernos Regiona-
les y las Municipalidades deben ser responsables de las funciones
de todas aquellas materias de competencia que no correspondan
al Gobierno Nacional y ser transferidas de manera inmediata; la
descentralización del gasto; la modificación del Sistema Nacional
de Inversión Pública (SNIP) y la reducción de los plazos de licita-
ciones y compras; la transferencia a los Gobiernos Regionales de
un total de 185 funciones; la transferencia a los Gobiernos Locales
de los proyectos de infraestructura de FONCODES; la entrega de
las acciones de las empresas de distribución regional de electrici-
dad a los Gobiernos Regionales; la solicitud al Congreso Nacio-
nal para la aprobación de la Ley que apruebe la transferencia de
la Empresa Nacional de la Coca (ENACO) al Gobierno Regional
del Cusco; la culminación de la entrega de los desembarcaderos
artesanales a los Gobiernos Locales del litoral y de los proyectos
del Instituto Nacional de Desarrollo (INADE); la constitución de
10 Mediante la Ley N.º 28890 se ha creado Sierra Exportadora como un

Organismo Público Descentralizado (OPD) adscrito a la Presidencia del
Consejo de Ministros (PCM).
las regiones piloto; y la creación del Centro Estratégico de Planea-

miento (CEPLAN) para este último objetivo11.
El análisis de las medidas enumeradas, así como de su con-
creción, y de cómo se inscriben —o si modifican— el diseño nor-
mativo e institucional del actual proceso de descentralización
política se presentará en las secciones correspondientes.
Otro hecho relevante del período fueron las elecciones re-
gionales y municipales del año 2006, mediante las cuales se re-
novaron los cargos de Presidentes, Vicepresidentes y Consejeros
Regionales, así como de Alcaldes y Regidores. El caso de las au-
toridades regionales es especialmente significativo por su singu-
laridad, en la experiencia inmediata anterior de descentraliza-
ción: en los años ochenta e inicios de los noventa del siglo XX, no
hubo una renovación de cargos regionales porque los primeros
Gobiernos Regionales fueron suprimidos antes de la conclusión
de sus períodos de mandato, en el año 1992.
2. EL MODELO O CASO PERUANO

La organización territorial del poder estatal, generalmente,
se ha clasificado en unitaria, regional o federal. Sin embargo, la
doctrina, en forma mayoritaria hoy, considera que no existirían
elementos homogéneos presentes en todos los casos que distin-
gan conceptualmente el Estado federal del Estado regional. No
obstante existan diferencias por orígenes históricos y nominales,
la distinción más cierta entre ambos radicaría en el mayor o en el
menor grado de autonomía política y financiera que se reconoce
a cada uno de ellos12. Los Estados miembros de un Estado federal
11 Consultar el “Mensaje a la Nación del Presidente de la República, Alan

García Pérez”, del 28 de julio del año 2007.
12 La doctrina señala como diferencias principales entre un Estado Fede-
ral y uno Regional que los Estados miembros de un Estado Federal
mantienen todas las funciones típicas de un Estado (funciones ejecuti-
va, legislativa y judicial); que las competencias residuales en un Estado
tienen el mayor grado posible de autonomía compatible con la

unidad estatal y las entidades territoriales de un Estado regional
tienen una menor autonomía que los citados Estados miembros
del Estado Federal13.
El modelo de organización territorial del poder estatal pre-
sente en la vigente Carta Política reformada reconoce los elemen-
tos constitutivos de toda autonomía política: la elección directa
de sus autoridades, importantes y propias materias de compe-
tencia, potestad normativa y formas de democracia directa. Tam-
bién se reconoce autonomía financiera a los Gobiernos Regiona-
les y Locales.
El modelo planteado por la normatividad vigente para los
Gobiernos Subnacionales en el Perú es el de una organización
estatal regional y no federal. Se reconocen tanto regiones como
gobiernos locales y el proceso de descentralización se sustenta en
ambos niveles de gobierno.
A diferencia del proceso de descentralización anterior de
los años ochenta e inicios del noventa del siglo XX basado en el
nivel regional, el actual proceso de descentralización política se
basa, igualitariamente, en los Gobiernos Locales y Regionales.
Toda hipótesis de subordinar o de relegar a los Gobiernos Loca-
les frente a los Gobiernos Regionales debe ser cuestionada y no
está amparada por el diseño normativo e institucional del actual
proceso de descentralización.
Estas entidades territoriales —regiones y gobiernos loca-
les— incrementarán sus niveles de autonomía gradualmente, en
la medida que se desarrollen y cumplan las etapas del proceso
Federal corresponden a los Estados miembros; que los Estados Federa-

les son bicamerales, existiendo una Cámara que representa a los Esta-
dos miembros; y que los Estados miembros participan en el proceso de
reforma de la Constitución Federal.
13 Al respecto, consultar la primera parte del libro: ZAS FRIZ BURGA, John-
ny, El Sueño Obcecado. La Descentralización Política en la América Andina,
Lima: Fondo Editorial del Congreso del Perú, 2001.
de descentralización establecidas en la Ley Orgánica de Bases de

la Descentralización —y cuyo carácter consecutivo fue modifica-
do—, especialmente, en los temas competenciales y financieros.
La Ley de reforma constitucional14 considera que la descen-
tralización es una forma de organización democrática y constituye
una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que
tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país.
Para la Ley de reforma constitucional, el proceso de descen-
tralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada
conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de
competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional
hacia los gobiernos regionales y locales.
El texto constitucional reformado —la parte final del artícu-
lo 188— define como elementos esenciales del proceso de descen-
tralización tanto a la gradualidad como a la sustentación técnica
de la transferencia de las materias de competencia, las funciones
y los recursos hacia los gobiernos subnacionales.
La gradualidad del proceso de descentralización, así como
del proceso de transferencia hacia los Gobiernos Regionales y Lo-
cales; el inicio del proceso de regionalización en los actuales de-
partamentos y la consideración de nuevas competencias y facul-
tades adicionales, así como de incentivos especiales, para integrar
regiones trascendiendo la circunscripción departamental; la deci-
sión de las poblaciones sobre la integración en regiones; la imple-
mentación de un sistema de acreditación de Gobiernos Regionales
y Locales; el reconocimiento de diversas formas de participación
ciudadana; y la elección directa del Presidente de la Región y de
los Consejeros Regionales demuestran que el texto constitucional
reformado recogió la preocupación de lograr elecciones regionales
a fines del año 2002, de subsanar problemas presentados duran-
te el anterior proceso de descentralización de los años ochenta e
14 Ley N.º 27680, Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Títu-
lo IV, sobre Descentralización, promulgada el 6 de marzo del año 2002.
inicios del noventa del siglo XX, y de unir el proceso de descen-

tralización con una propuesta de modernización del Estado y con
amplias formas de participación ciudadana15.
Un tema fundamental planteado en el diseño normativo del
proceso fue —y es— el fortalecimiento institucional de los Go-
biernos Regionales y Locales a través de un sólido y permanen-
te proceso de capacitación y de asistencia técnica. Éste continúa
siendo el principal problema del actual proceso de descentraliza-
ción peruano. Es indispensable fortalecer a Gobiernos Regiona-
les y Locales, requisito esencial para que estos puedan gestionar
todos los recursos y servicios transferidos por el Gobierno Na-
cional, asumiendo que la mayoría de funciones estatales deberán
ejecutarse preferentemente por los Gobiernos Regionales y Mu-
nicipalidades.
Los mecanismos de participación ciudadana complementan
las formas de democracia representativa. Éste es un tema muy
importante, especialmente para el caso peruano, por la grave
crisis de representación política que sufre el país desde fines de
los años ochenta del siglo XX y que aún no se resuelve16. Si bien
15 Para conocer los antecedentes inmediatos que explican el actual proce-

so de descentralización política consultar: ZAS FRIZ BURGA, Johnny, La
Insistencia de la Voluntad. El Actual Proceso Peruano de Descentralización
Política y sus Antecedentes Inmediatos (1980-2004), Lima: Defensoría del
Pueblo, 2004.
16 Para una posición crítica, consultar: TANAKA, Martín, “Situación y Pers-
pectivas de los Partidos Políticos en la Región Andina: el Caso Perua-
no”, en Partidos Políticos en la Región Andina: entre la Crisis y el Cambio, en
Lima: IDEA, 2004, pp. 93-112. Para este autor: “(…) Si bien es política-
mente correcto afirmar que la dimensión participativa ‘complementa’
y ‘mejora’ la representativa, ello no pasa de ser una frase y la expresión
de un deseo. En la práctica, se trata de principios difíciles de hacer com-
patibles”; “(…) la apertura de espacios participativos somete al sistema
democrático a mayores tensiones, no las alivia”; y “los problemas que
se quieren solucionar con más participación (…) se solucionan no con
más participación, si no con mejores instituciones: tenemos que esfor-
zarnos en desarrollar mecanismos de control horizontal, fortalecimien-
el actual proceso de descentralización peruano, en sus inicios,

reconoció legislativamente estos mecanismos de participación
ciudadana, la regulación posterior restringió sus contenidos.
La propuesta de unir la descentralización con un proceso
de modernización del Estado busca garantizar que los servicios
transferidos a los Gobiernos Regionales y Locales impliquen la
mejora de la calidad de estos servicios para beneficiar a los ciu-
dadanos y ciudadanas. La descentralización debía —y debe—
trascender una perspectiva únicamente estatal, de distribuir
poder al interior de los tres niveles de gobierno, para sustentarse
en una mejora de la calidad de los servicios a favor de la ciudada-
nía que legitime socialmente el proceso.
La integración para constituir regiones propiamente tales
en el nivel intermedio peruano es un elemento central del di-
seño normativo e institucional. Los actuales departamentos no
constituyen unidades geográficas, económicas ni culturales que
puedan permitir un desarrollo autónomo, sostenible y equitativo
en el largo plazo. La configuración de regiones fuertes que pue-
dan promover su desarrollo y propios recursos e ingresos sería
la única forma de evitar que varios Gobiernos Regionales sobre
base departamental dependan sólo de transferencias del Gobier-
no Nacional.
Las futuras regiones requieren contar con condiciones geo-
gráficas y de infraestructura, económicas, políticas e instituciona-
les, así como culturales e históricas que permitan su viabilidad,
ésta no está garantizada y no podrá generalizarse sobre la base
de los actuales espacios territoriales definidos por las presentes
circunscripciones departamentales.
to institucional, que resultan menos costosos y más eficaces” (Op. cit.,

pp. 100-101).
También consultar: TANAKA, Martín, La Participación Ciudadana y el Sis-
tema Representativo, Lima: PRODES, diciembre de 2007.
3. DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL

DISEÑO INSTITUCIONAL DEL ACTUAL PROCESO PE-
RUANO DE DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA
De los Títulos I y II de la Ley Orgánica de Bases de Descen-
tralización, sobre el objeto y contenido de la Ley, así como sobre
finalidad, principios y objetivos de la descentralización, destacan
los principios generales (artículo 4) y los principios específicos
de la descentralización fiscal (artículo 5).
Los principios generales señalados por la Ley Orgánica de
Bases de Descentralización —y que en realidad constituyen las
características del proceso de descentralización— son la perma-
nencia, el dinamismo, la irreversibilidad, el carácter democrático
del proceso, la integralidad, la subsidiariedad y la gradualidad.
Todos los principios generales están entrelazados y son ex-
presiones de un mismo proceso de descentralización. Al definir-
se el proceso de descentralización como permanente se asume
que éste no concluirá y que su desarrollo será constitutivo de la
futura organización estatal peruana. El dinamismo del proceso
está ligado a su permanencia y a su gradualidad. La continui-
dad de un proceso implica la acción dinámica de los tres niveles
de gobierno: nacional, intermedio y local con la participación de
la sociedad civil, residiendo aquí la integralidad del proceso de
descentralización. Éste, a su vez, tiene un carácter democrático,
al ser un proceso de distribución territorial del poder.
La propuesta de los principios generales es ambiciosa al de-
finir al proceso de descentralización como irreversible. Probable-
mente, ello se explique por la presencia de diversas experiencias
de descentralización fallidas a lo largo de nuestra historia repu-
blicana que no se desea repetir.
El principio de subsidiariedad se define en los principios
generales señalándose que las actividades de gobierno en sus
distintos niveles alcanzan mayor eficiencia, efectividad y control
de la población si se efectúan descentralizadamente. Sin embar-
go, este principio se explica mejor cuando la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales define el criterio de subsidiariedad así: el

gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejer-
cer la competencia o función.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales también recono-
ce —en su artículo 8— un significativo conjunto de principios
rectores de las políticas y la gestión regionales, tales como la par-
ticipación, la transparencia, la gestión moderna y rendición de
cuentas, la inclusión, la eficacia, la eficiencia, la equidad, la sos-
tenibilidad, la imparcialidad y neutralidad, la subsidiariedad, la
concordancia de las políticas regionales, la especialización de las
funciones de gobierno, la competitividad y la integración. Ade-
más, la misma disposición establece que el cumplimiento de es-
tos principios rectores será materia de evaluación en el Informe
que anualmente presentará cada Presidente Regional.
El Tribunal Constitucional también se ha pronunciado so-
bre los principios de solidaridad, de colaboración, de subsidia-
riedad, de selectividad y eficacia en el proceso de descentraliza-
ción, de cooperación y lealtad regional, de taxatividad, de con-
trol y tutela, del efecto útil y de progresividad en la asignación
de competencias y transferencia de recursos:
3.1 Los principios del proceso de descentralización según las

sentencias del Tribunal Constitucional peruano
A continuación se presentan los respectivos Fundamentos
de las sentencias consideradas relevantes:
3.1.1 Principios de solidaridad, de colaboración y de subsidiariedad

“(...) principio de solidaridad y colaboración que debe inspirar
todo proceso descentralizador, y que se encuentra implícito en el
artículo 188 de la Constitución.”
“El Tribunal Constitucional español, en criterio aplicable mutatis
mutandis a la presente causa, ha manifestado que el principio de
solidaridad “no es sino un factor de equilibrio entre la autonomía
de las [...] regiones y la indisoluble unidad de la Nación. [...] [S]u
salvaguardia se encomienda al Estado, que ha de velar por el esta-
blecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las

diversas partes del territorio.” (STC 135/1992, FJ 7).”17
“(...) en cuanto al principio de subsidiariedad, el Tribunal Constitu-
cional ha sostenido, en la STC 0008-2003-AI/TC, relacionada con la
interpretación del artículo 60 de la Constitución, que este principio,
en sentido vertical, está referido a la ‘(...) relación existente entre un
ordenamiento mayor —que puede ser una organización nacional
o central— y un ordenamiento menor —que pueden ser las orga-
nizaciones locales o regionales—, según la cual el primero de ellos
solo puede intervenir en los ámbitos que no son de competencia del
ordenamiento menor. Dicha orientación guarda estrecha relación
con los servicios públicos y el desarrollo económico-social (...)’. Asi-
mismo, precisó que el principio de subsidiariedad ‘(...) constituye
(...) un elemento de vital importancia para el Estado democrático de
derecho, ubicándose entre la esfera de la descentralización institucio-
nal y la autonomía de lo social, en cuanto principio que inspira un
proceso de socialización de los poderes públicos (...)’.”
“En el ámbito legislativo, el principio de subsidiariedad se ex-
presa, entre otras normas, en el inciso f) del artículo 4 de la Ley
N.º 27783, de Bases de la Descentralización, publicada con fecha
20 de julio de 2002, que declara que ‘Las actividades de gobierno
en sus distintos niveles alcanzan mayor eficiencia, efectividad y
control de la población si se efectúan descentralizadamente. La
subsidiariedad supone y exige que la asignación de competencias
y funciones a cada nivel de gobierno, sea equilibrada y adecuada
a la mejor prestación de los servicios del Estado a la comunidad’.
Asimismo, el artículo 14 de la precitada ley declara que ‘El go-
bierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la
competencia o función; por consiguiente, el gobierno nacional no
debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficien-
temente por los gobiernos regionales, y estos, a su vez, no deben
17 Fundamento 3 de la sentencia del Tribunal Constitucional (Expediente

N.º 0012-2003-AI/TC), sobre la demanda de inconstitucionalidad inter-
puesta por el Gobierno Regional de Tacna contra la Segunda Disposi-
ción Transitoria y Final de la Ley N.º 27825, mediante la cual se declara
infundada la demanda de inconstitucionalidad.
hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales,
evitándose la duplicidad y superposición de funciones’.”18
3.1.2 Principio de selectividad y eficacia

“(...) el principio de selectividad y eficacia, previsto en el parágrafo
b., inciso 14.2), del artículo 14 de la Ley N.º 27783 —Ley de Bases de
la descentralización—. Sobre la base de dicho principio, para deter-
minar el órgano encargado de asumir una competencia concreta, es
necesario realizar una proyección de capacidad de gestión efectiva,
determinada en función de criterios técnicos y objetivos. El criterio
de este Colegio es que tal eficacia en el ejercicio de una competencia
implica, necesariamente, una evaluación de los beneficios que se
generen como consecuencia de la gestión, de manera tal que ante
distintos órganos que puedan ejercer una función con un mismo
grado de efectividad a nivel cualitativo, se otorgará la competencia
a aquel que pueda irradiar tal eficacia a un mayor número de ciuda-
danos (análisis de orden cuantitativo).”19
3.1.3 Principio de cooperación y lealtad regional

“El carácter descentralizado del Estado peruano, por otro lado, no
es incompatible con la configuración de Estado unitario, desde el
momento que si bien ella supone el establecimiento de órganos
de poder territorialmente delimitados, a los cuales se les dota de
autonomía política, económica y administrativa, sin embargo, su
ejercicio debe realizarse dentro de lo previsto por la Constitución
18 Fundamentos 13 y 14 de la sentencia del Tribunal Constitucional (Ex-

pediente N.º 0013-2003-AI/TC), sobre acción de inconstitucionalidad
contra la Ordenanza Municipal N.º 003/MDM/2003 expedida por la
Municipalidad Distrital de Machupicchu, mediante la cual se declara
inconstitucional la Ordenanza Municipal N.º 003/MDM/2003.
19 Fundamento 9 a) de la sentencia del Tribunal Constitucional (Expedien-
te N.º 0001-2004-CC/TC), sobre demanda de conflicto de competencias
interpuesta por la Municipalidad Distrital de San Juan de Miraflores
contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, mediante la cual se
declara infundada la demanda de conflicto de competencias.
y las leyes marco que regulan el reparto competencial de los go-

biernos regionales y municipales.(...)”
“(...) el ejercicio de las competencias de los gobiernos regionales
deberá de realizarse en los términos que establece la Constitución
y las leyes orgánicas, “preservando la unidad e integridad del Es-
tado y la Nación” (artículo 189 de la Constitución), coordinando
‘con las municipalidad sin interferir sus funciones y atribuciones’
(artículo 191 de la Constitución). En suma, en ‘armonía con las
políticas y planes nacionales y locales de desarrollo’ (artículo 192
de la Constitución).”
“Los gobiernos regionales, al tener un deber de cooperación leal,
o de lealtad regional, en la consecución de los fines estatales, no
pueden dictar normas que se encuentren en contradicción con
los intereses nacionales. Asimismo, tienen la obligación de faci-
litar el cumplimiento de la misión constitucionalmente asigna-
da al Gobierno Nacional así como a los gobiernos municipales.
También la de abstenerse de realizar toda medida que pueda
comprometer o poner en peligro el cumplimiento de los fines
constitucionalmente asignados a tales instancias de poder estatal
y vecinal.”
“Por ello, los gobiernos regionales tienen la obligación genérica
de respetar la Constitución y las leyes que por encargo de ella li-
mitan su actuación competencial. Y la obligación específica de co-
operar con el Gobierno Nacional y los gobiernos locales, cuando
éstas precisen de la asistencia regional para el cumplimiento de
sus fines.”
“Dicho principio de lealtad regional, se deriva implícitamente de
los artículos 189, 191 y 192 de la Constitución. Opera como una
garantía institucional, pues asegura que el proceso de descentrali-
zación no degenere en uno de desintegración en el que los gobier-
nos regionales puedan confundir el principio de autonomía que le
ha sido reconocido constitucionalmente (artículo 191) con los de
autarquía o soberanía interna.”
“Si bien el gobierno del Perú es descentralizado, su Estado es uno
e indivisible (artículo 43 de la Constitución), motivo por el cual
ninguna política descentralizadora puede soportar decisiones gu-
bernativas incompatibles o asistemáticas. Por el contrario, el pro-
ceso de descentralización debe ser concebido como el sistema más

eficiente para asegurar el desarrollo integral del país.(...)”20
3.1.4 Principio de taxatividad (y cláusula de residualidad)

“De conformidad con el artículo 190 de la Constitución, la regiona-
lización es una de las formas como se realiza el proceso de descen-
tralización del Estado peruano. Las regiones constituyen espacios
territorialmente delimitados, organizados sobre la base de carac-
teres geográficos, etnográficos, culturales, económicos, históricos
y sociales comunes. Conforme establece el referido artículo 190,”
“Las regiones se crean sobre la base de áreas contiguas integradas
histórica, cultural, administrativa y económicamente, conforman-
do unidades geoeconómicas sostenibles”.
“Aunque el establecimiento de estados federados es también una
forma de descentralización, resulta sustancialmente distinta a un
sistema regional. Mientras el sistema federal resulta incompatible
con los presupuestos de un Estado unitario, el sistema regional es
perfectamente compatible con la unicidad estatal.”
“En efecto, por lo general, en los países de sistema federal la presun-
ción de la unidad estatal no es una herramienta a favor del Estado
Federal, sino más bien de los Estados federados, sobre la base de
una delicada atribución de competencias. De esta manera, la au-
sencia de una clara delimitación competencial, desencadena que la
específica competencia sea atribuida a los Estados federados.”
“Por el contrario, en los Estados regionales, la unidad estatal conti-
núa siendo el fundamento de la organización y marcha de la estruc-
tura del Estado, y consecuentemente, de su sistema jurídico. En un
Estado como el nuestro, el principio de unidad resulta determinante
20 Fundamentos 39, 41, 42, 43, 44 y 45 de la sentencia del Tribunal Consti-

tucional (Expedientes N.º 0020-2005-PI/TC y N.º 0021-2005-PI/TC acu-
mulados), sobre la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el
Presidente de la República contra la Ordenanza Regional N.º 031-2005-
GRC/CRC del Gobierno Regional del Cusco y las Ordenanzas Regio-
nales N.º 015-2004-GR-GRH y N.º 027-2005-E-CR-GRH del Gobierno
Regional de Huánuco, mediante la cual se declara fundadas las deman-
das de inconstitucionalidad.
al momento de evaluar la atribución de competencias que no se en-

cuentren claramente definidas por el bloque de constitucionalidad,
de manera tal que bajo una cláusula de residualidad, prima facie, la
competencia corresponderá al Gobierno Nacional.”
“Bajo tal perspectiva, a tal como ha tenido oportunidad de reseñar
este Tribunal,”
“Por más que la cláusula de residualidad no está expresamente
reconocida en la Constitución, a diferencia de lo que sucede en or-
denamientos comparados (...), a partir del principio de unidad (...)
cabe señalar que las competencias regionales sólo serán aquellas
que explícitamente estén consagradas en la Constitución y en las
leyes de desarrollo de descentralización, de modo que lo que no
esté señalado en ellas, corresponde a la competencia exclusiva del
Gobierno Central.”(...)”
“Los gobiernos regionales no tienen más competencias que aque-
llas que la Constitución y las leyes orgánicas les hayan concedido.
En otras palabras, los gobiernos regionales se encuentran someti-
dos al principio de taxatividad, de modo tal que aquellas compe-
tencias que no les han sido conferidas expresamente, correspon-
den al Gobierno Nacional (cláusula de residualidad).”
“El principio de taxatividad se desprende del segundo párrafo del
artículo 192 de la Constitución que establece cuáles son las com-
petencias de los gobiernos regionales. Y se encuentra reforzado en
el inciso 10) del mismo precepto constitucional, al establecerse que
también son competentes para”
“Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a
ley”. (cursiva agregada).”
“Adicionalmente, será determinante definir los intereses de alcan-
ce nacional, pues la definición normativa y ejecutiva de las políti-
cas encargadas de abordarlos, es siempre competencia exclusiva
del Gobierno Nacional.”
“La regionalización, así, es incompatible con la autarquía y con el
principio de autodeterminación. Estos últimos presuponen la desin-
tegración de la unidad político-estatal, en tanto que la regionalización
su fortalecimiento, dentro de una forma de organización democrática
del poder estatal. No puede olvidarse, pues, que tal como reza el ar-
tículo 189 de la Constitución, la organización de los gobiernos nacio-
nal, regional y local, dentro de sus determinadas circunscripciones,

debe realizarse conforme a la Constitución y a la ley,”
“preservando la unidad e integridad del Estado y la Nación”.
“En ese sentido, la regionalización supone el establecimiento de una
estructura de gobierno y administración, a la cual se le dota de auto-
nomía, para el ejercicio de determinadas competencias previamente
asignadas por la Constitución y las leyes de desarrollo constitucio-
nal, en los ámbitos político, económico y administrativo.”21
3.1.5 Principio de control y tutela

“En la medida que la regionalización se inserta dentro del pro-
ceso de descentralización, y éste se realiza “por etapas, en forma
progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una ade-
cuada asignación de competencias y transferencia de recursos del
gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales”, los
gobiernos regionales están sujetos a instancias de control y tutela
por parte de órganos nacionales competentes.”
“Tal principio se encuentra recogido en el artículo 199 de la Cons-
titución, según el cual,”
“Los gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus propios
órganos de fiscalización y por los organismos que tengan tal atribu-
ción por mandato constitucional o legal, y están sujetos al control y
supervisión de la Contraloría General de la República, la que orga-
niza un sistema de control descentralizado y permanente”.”
“Artículo constitucional desarrollado por el artículo 21 de la LBD
y por el artículo 75 de la LOGR.(...)”
“(...)En virtud del principio sub examine, los gobiernos regionales
(y, desde luego, también los locales) se encuentran sometidos a
supervisión directa y permanente por órganos del Gobierno Na-
cional. Principio que se explica por la función de la Constitución
de integrar, tanto a nivel social como jurídico. La integración exige
que el ordenamiento jurídico regional se articule armónicamente
con el ordenamiento constitucional y legal.”
21 Ibíd., Fundamentos 46, 47, 48, 49, 50, 51 y 52.

“Tal principio de control, sin embargo, no debe entenderse sólo

en el sentido de que los únicos autorizados para realizar el con-
trol sean los órganos estatales competentes. Conforme al principio
democrático, que transversalmente informa al proceso de descen-
tralización mediante la regionalización, el artículo 8 3 de la LOGR,
ha establecido que:”
“La administración pública regional está orientada bajo un sistema
moderno de gestión y sometida a una evaluación de desempeño. Los
gobiernos locales incorporarán a sus programadas de acción meca-
nismos concretos para la rendición de cuentas a la ciudadanía sobre
los avances, logros, dificultades y perspectivas de su gestión. La Au-
diencia Pública será una de ellas. Los titulares de la administración
pública regional son gestores de los intereses de la colectividad y es-
tán sometidos a las responsabilidades que la ley establezca”.”22
3.1.6 Principio del efecto útil (y poderes implícitos)

“A juicio del Tribunal, cada vez que una norma (constitucional o
legal) confiere una competencia a los gobiernos regionales, debe
entenderse como que ésta contiene normas implícitas de sub-com-
petencia para reglamentar la norma legal, sin las cuales el ejercicio
de la competencia conferida a los gobiernos regionales carecería
de eficacia práctica o utilidad.”
“El principio del efecto útil, así, pretende flexibilizar la rigidez del
principio de taxatividad, de modo que la predeterminación difusa
en torno a los alcances de una competencia por la ley orgánica
o la Constitución, no termine por entorpecer un proceso que, en
principio, se ha previsto como progresivo y ordenado conforme a
criterios que permitan una adecuada asignación de competencias
(artículo 188 de la Constitución).”
“Así, el principio de taxatividad de competencias no es incompati-
ble con el reconocimiento de que los gobiernos regionales también
pueden realizar aquellas competencias reglamentarias no previs-
tas legal ni constitucionalmente, pero que sin embargo son con-
sustanciales al ejercicio de las previstas expresamente (poderes
22 Ibíd., Fundamentos 53, 54, 55 y 56.

implícitos), o constituyan una directa manifestación y exterioriza-

ción de los principios que rigen a los gobiernos regionales dentro
de un Estado unitario y descentralizado.”23
3.1.7 Principio de progresividad en la asignación de competencias y

transferencia de recursos
“El proceso de descentralización del poder estatal mediante el es-
tablecimiento de las regiones y sus gobiernos regionales no es un
acto acabado o definitivo, pues se realiza por etapas, conforme
dispone el artículo 188 de la Constitución. En ese sentido, la asig-
nación de competencias hacia los gobiernos regionales, así como
la de sus recursos, es un proceso abierto, que la Constitución ha
querido asegurar, entre otros medios, al establecer sólo de manera
enunciativa las competencias de los gobiernos regionales, y dejar
que esta tarea se complemente y amplíe mediante la incorpora-
ción de nuevas competencias por medio de la reserva de ley or-
gánica prevista en el artículo 192 10 de la Constitución o, incluso,
mediante acuerdo entre gobierno nacional y gobiernos regionales
tratándose de competencias delegadas.”
“En ese sentido, sobre el legislador nacional pesa un mandato
constitucional que lo obliga a no adoptar medidas regresivas que
posterguen el proceso de regionalización o dificulten irrazonable-
mente la asignación adecuada de competencias y transferencia de
recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y
locales, conforme enuncia el artículo 188 de la Constitución; en la
medida, claro está, de que exista disponibilidad presupuestal y
de gasto público para tales efectos (Undécima Disposición Final y
Transitoria de la Constitución).”24
3.1.8 Principio de competencia

Otro principio fundamental sobre el cual se ha pronunciado el
Tribunal Constitucional, en diversas sentencias, es el principio de
competencia. En la sentencia del Expediente N.º 0013-2003-AI/TC:
23 Ibíd., Fundamentos 75 y 76.

24 Ibíd., Fundamentos 77 y 78.
“El principio de competencia resulta fundamental para explicar

las relaciones y articulaciones que se pudieran presentar entre
normas jurídicas que tienen un mismo rango y, en ese sentido,
ocupa un lugar central en la articulación horizontal del sistema de
fuentes del derecho diseñado por la Constitución.”
“Este principio se manifiesta en todos los casos en que la Constitu-
ción establece que la disciplina de determinados objetos o materias
deberá realizarse a través de determinadas fuentes, de modo tal que
otras fuentes que intervinieran en aquellas materias serían, por eso
mismo —es decir, independientemente de su contenido—, inváli-
das. [Federico Sorrentino, “Le fonti del diritto [..]” pp.121-122].”
“Esa competencia de la fuente para regular determinadas mate-
rias, puede ser de dos clases:”
“a) es positiva, cuando la Constitución declara que determinada
fuente formal es apta para regular una materia determinada. Así,
por ejemplo, el artículo 106 de la Constitución precisa que la fuen-
te denominada “ley orgánica” es competente para regular solo la
estructura y el funcionamiento de los órganos constitucionales
y de relevancia constitucional, esto es, “las entidades del Estado
previstas en la Constitución”, así como todas las materias cuya
regulación la Constitución ha reservado a tal fuente. De ahí que
sería inconstitucional que una ley ordinaria pretenda regular ma-
terias reservadas a leyes orgánicas.”
“b) es negativa, cuando la Constitución establece que determina-
das fuentes formales del derecho no son aptas para regular de-
terminadas materias. Así, por ejemplo, el penúltimo párrafo del
artículo 74 de la Constitución prohíbe a la fuente denominada
“decretos de urgencia” contener materia tributaria.”
“En ambos casos, la violación de este principio de competencia,
como criterio regulador de las relaciones horizontales entre fuen-
tes formales del derecho del mismo rango, genera un problema de
inconstitucionalidad.”25

contra la Ordenanza Municipal N.º 003/MDM/2003 expedida por la
En la sentencia del Expediente N.º 047-2004-AI/TC:

“Como también se expuso en la STC 0020-2005-PI/TC, un estado
de cosas como el que se presenta luego del rediseño del modelo de
Estado unitario y descentralizado contemplado por la Constitución
de 1993, presupone que la articulación de las fuentes que puedan
expedir el gobierno nacional, regional y local, no se efectúe exclusi-
vamente bajo los alcances del principio de jerarquía, en la medida
que éste no permite dar una respuesta coherente al conflicto que se
pudiera presentar entre normas expedidas por el gobierno central y
el gobierno regional, dado su mismo rango normativo.”
“En efecto, si determinadas normas regionales no son jerárqui-
camente subordinadas a las del gobierno central, su articulación
con éstas no puede sustentarse bajo el principio de jerarquía, sino
conforme al principio de competencia, según el cual, en el ámbi-
to competencial de las regiones, la norma regional excluye a la
norma del gobierno central y, en general, a la de cualquier otro
ordenamiento (v.g. del gobierno local). A su vez, en el ámbito de
competencia del gobierno nacional, quedan excluidas las normas
regionales y locales, y así sucesivamente.”
“Por ello, una adecuada articulación de las fuentes del derecho re-
gional, tanto con las fuentes del derecho nacional como con las del
derecho local, exige que se delimite los ámbitos para los cuales cada
una de ellas es competente. Obviamente, tal delimitación no puede
realizarse sino mediante el ya referido principio de competencia.”
“El principio de competencia, como técnica de articulación del
sistema de fuentes, presupone una pluralidad de autoridades
normativas capaces de expedir normas que formalmente tienen el
mismo rango, aunque, algunas veces, no tengan el mismo ámbito
de vigencia y aplicabilidad territorial.”
“El principio de competencia consiste en asignar a determinadas
clases de normas la regulación únicamente de ciertas materias, de
modo tal que la norma de que se trate es la única que puede re-
gularlas en concreto y, además, sólo puede ocuparse de ella. De
Municipalidad Distrital de Machupicchu, mediante la cual se declara

inconstitucional la Ordenanza Municipal N.º 003/MDM/2003.
ahí, que, de acuerdo con el principio de jerarquía normativa, la

invalidación de una norma de menor jerarquía se produce cuan-
do existe contradicción con una norma superior; de conformidad
con el principio de competencia, la norma deviene en nula por
el simple hecho de regular una materia que está vedada para ser
regulada por ella.(...)”
“En ese sentido, para que una antinomia entre dos normas del
mismo rango sea resuelta mediante el principio de competencia,
es preciso que:
a) Se trate de un conflicto entre dos fuentes cuya fuente de pro-
ducción proviene de distintos órganos con competencia nor-
mativa;
b) Entre ambas, no exista una relación jerárquica; y,
c) Sus relaciones sean reguladas por una norma jerárquicamen-
te superior.”
“La resolución de contradicciones normativas mediante el prin-
cipio de competencia, por cierto, no se superpone ni desplaza al
principio de jerarquía normativa. Y es que la aplicación del prin-
cipio de competencia no sólo presupone una antinomia entre dos
fuentes del mismo rango, sino también que ambas se encuentren
subordinadas jerárquicamente a una norma superior, como la
Constitución, que es la que establece, directa o indirectamente,
la repartición del ámbito competencial de cada una de ellas, así
como su ámbito de vigencia espacial. (...)”
“(...) La ordenación del sistema de fuentes del Estado unitario y
descentralizado de la Constitución de 1993 bajo el principio de
competencia, incide también en el control de validez constitucio-
nal confiado a este Tribunal.”
“En efecto, si su aplicación presupone que la validez constitucional
de una norma con rango de ley quede sujeta al respeto del marco
competencial previsto, es claro que un juicio adverso no sólo será
consecuencia de su enjuiciamiento directo con la Constitución, sino
también de su confrontación con las normas legales que fijan y con-
cretizan el referido marco constitucional de competencias.”
“A tal hecho se refiere el artículo 75 del Código Procesal Consti-
tucional como un supuesto de “infracción indirecta” de la Cons-
titución. Ésta se presenta cada vez que la disposición impugnada

transgrede los límites (formales, materiales y competenciales) que
otra fuente de su mismo rango estableció por reenvío de la Cons-
titución. En estos casos, el juicio de validez/invalidez no es con-
secuencia solamente de un juicio de compatibilidad entre la ley
controlada y la Constitución, sino también de la confrontación con
la norma legal que tuvo la competencia de imponer límites por
reenvío de la Constitución.”26
En la sentencia de los Expedientes N.º 0020-2005-PI/TC y
N.º 0021-2005-PI/TC acumulados:
“La finalidad del proceso de inconstitucionalidad es la defensa de
la Constitución en su condición de Ley Superior. Ella ostenta el
máximo nivel normativo, por cuanto es obra del Poder Constitu-
yente; reconoce los derechos fundamentales del ser humano; con-
tiene las reglas básicas de convivencia social y política; además de
crear y regular el proceso de producción de las demás normas del
sistema jurídico nacional.”
“En efecto, la Constitución no sólo es la norma jurídica suprema
formal y estática, sino también material y dinámica, por eso es la
norma básica en la que se fundamentan las distintas ramas del
derecho, y la norma de unidad a la cual se integran.”
“Es así que por su origen y su contenido se diferencia de cualquier
otra fuente del derecho. Y una de las maneras como se traduce tal
diferencia es ubicándose en el vértice del ordenamiento jurídico.
Desde allí, la Constitución exige no sólo que no se cree legislación
contraria a sus disposiciones, sino que la aplicación de tal legisla-
ción se realice en armonía con ella misma (interpretación confor-
me con la Constitución).”
“Conforme a ello, el artículo 75 del CP Const., señala que el proce-
so de inconstitucionalidad, tiene por finalidad:”
26 Fundamentos 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126 y 127 de la sentencia del
Tribunal Constitucional (Expediente N.º 047-2004-AI/TC), sobre la de-
manda de inconstitucionalidad interpuesta por el Gobierno Regional
de San Martín contra la Ley N.º 27971, mediante la cual se declara in-
fundada la demanda de inconstitucionalidad.
“(...) la defensa de la Constitución frente a infracciones contra su

jerarquía normativa.”
“El artículo realiza una clara alusión al principio de jerarquía nor-
mativa que, como se adelantara, es el que, en última y definitiva
instancia, determina la validez o invalidez constitucional de una
ley o norma con rango de ley. En dicha perspectiva, este Colegia-
do ha señalado que:”
“La validez en materia de justicia constitucional (...) es una catego-
ría relacionada con el principio de jerarquía normativa, conforme
al cual la norma inferior (v. g. una norma con rango de ley) será
válida sólo en la medida en que sea compatible formal y material-
mente con la norma superior (v. g. la Constitución).”(...)
“En tal sentido, el parámetro de control de constitucionalidad de
las leyes o normas de su mismo rango, está integrado, siempre y
en todos los casos, por la Constitución. Aún cuando también pue-
de encontrarse conformado por otras normas legales.”
“Cuando dichas normas delimitan el ámbito competencial de los
distintos órganos constitucionales, además del principio de jerar-
quía normativa, el principio de competencia es medular para de-
terminar la validez o invalidez constitucional de las normas con
rango de ley; máxime en aquellos Estados que, como el nuestro,
son unitarios y descentralizados (artículo 43 de la Constitución).
Tal es el sentido del artículo 79 del CP Const., al establecer que”
“Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribu-
nal Constitucional considerará, además de las normas constitu-
cionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan
dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los
órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales
de la persona. (...)”
“(...) En el Estado unitario y descentralizado regional, la potestad
normativa está distribuida entre órganos nacionales y regionales,
además de los locales. La autonomía político-normativa de los go-
biernos regionales conlleva la facultad de crear Derecho y no sólo
de ejecutarlo. Precisamente por ello, como quedó dicho, el Estado
peruano no puede concebirse como un Estado “unitario descen-
tralizado”, es decir, como aquel en el que la descentralización tan
sólo refleja una proyección estamentaria o administrativa de un
único ordenamiento jurídico a ejecutar. Se trata, por el contrario,

de un Estado “unitario y descentralizado”, esto es, un Estado en
el que la descentralización, al alcanzar una manifestación político-
normativa, fundada en el principio constitucional de la autono-
mía, prevista en los artículos 191 y 194 de la Constitución, acepta
la convivencia de sub-sistemas normativos (nacional, regional y
local).”
“La creación de gobiernos regionales con competencias normati-
vas comporta la introducción de tantos sub-sistemas normativos
como gobiernos regionales existan al interior del ordenamiento
jurídico peruano. Tal derecho regional, sin embargo, tiene un ám-
bito de vigencia y aplicación delimitado territorialmente a la cir-
cunscripción de cada gobierno regional, además de encontrarse
sometido a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucio-
nal, particularmente, a la LBD y a la LOGR.”
“La articulación de las fuentes en un ordenamiento de tal naturale-
za no puede efectuarse exclusivamente bajo los alcances del prin-
cipio de jerarquía, pues éste no permite dar respuesta coherente
al conflicto que se pudiera presentar entre normas expedidas por
el Gobierno Central y los gobiernos regionales, que cuentan con
el mismo rango normativo. En efecto, si las normas regionales no
son jerárquicamente subordinadas a las del Gobierno Central, su
articulación con éstas no puede sustentarse en el principio de je-
rarquía, sino conforme al principio de competencia, según el cual
en el ámbito competencial regional la norma regional termina ex-
cluyendo a la norma del Gobierno Central y, en general, a la de
cualquier otro ordenamiento (v. g. del gobierno local). Como se
expresa a contrario sensu en el artículo 36 de la Ley Orgánica de
Regiones.”
“(las) normas y disposiciones del Gobierno Regional se adecuan al
ordenamiento jurídico nacional, no pueden invalidar ni dejar sin
efecto normas de otro gobierno regional ni de los otros niveles de
gobierno.”
“En ese sentido, la articulación de las fuentes del derecho regio-
nal, tanto con las fuentes del derecho nacional como con las del
derecho local, exige que se delimiten los ámbitos competenciales a
través de la técnica constitucional del test de la competencia, pos-
tulada en el artículo 13 de la LBD al distinguir entre competen-

cias exclusivas, compartidas y delegables. Ello es así puesto que
no sólo el ámbito competencial constitucionalmente garantizado
de los gobiernos regionales está supeditado a que su ejercicio se
efectúe “en los términos que establece la Constitución y la ley”
(artículo 189 de la Constitución), sino, adicionalmente, sin perder
de vista que sus atribuciones deben realizarse “en armonía con las
políticas y planes nacionales y locales de desarrollo” (artículo 192
de la Constitución), no pudiendo interferir en el ejercicio de las
funciones y atribuciones de los gobiernos locales (artículo 191 de
la Constitución).”
“De ahí que el artículo 11 1 de la LBD establezca que los órganos
con competencia normativa, como consecuencia del proceso de
descentralización,”
“(...) se sujetan al ordenamiento jurídico establecido por la Consti-
tución y las leyes de la República”.
“Y, a su vez, el artículo 5 de la LOGR haya previsto que la misión
de los gobiernos regionales es:”
“(...) organizar y conducir la gestión pública regional de acuerdo a
sus competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el mar-
co de las políticas nacionales, regionales y locales de desarrollo”.
“Dado que las ordenanzas regionales son normas con rango de ley
(artículo 200 4 de la Constitución), no se encuentran jerárquicamente
subordinadas a las leyes nacionales del Estado, por lo que para expli-
car su relación con éstas no hay que acudir al principio de jerarquía,
sino al principio de competencia, pues tienen un ámbito normativo
competencial distinto. Lo cual no significa que éste pueda ser des-
integrado, ni mucho menos, contrapuesto. De hecho —según se ha
podido referir, y respecto de lo cual a continuación se profundiza-
rá—, en tanto existen leyes a las que la Constitución ha delegado la
determinación de las competencias o límites de las competencias de
los distintos órganos constitucionales, los gobiernos regionales no
pueden expedir ordenanzas que resulten contrarias a ellas, so pena
de incurrir en un vicio de inconstitucionalidad indirecta.”
“En el literal c) del Fundamento 28, supra, ha quedado dicho que
forman parte del bloque de constitucionalidad o parámetro de
control constitucional, aquellas leyes a las que la Constitución de-
lega la determinación de las competencias o límites de las compe-

tencias de los distintos órganos constitucionales.”
“En tal sentido, si bien de la colisión de dos fuentes del mismo
rango normativo, no se deriva, prima facie, un problema de validez
constitucional, sino”
“un típico problema de antinomia (...), que se resuelve conforme a
las técnicas que existen en nuestro ordenamiento jurídico (vg. `ley
especial deroga ley general´, `ley posterior deroga ley anterior´,
etc.)” (STC 0032-2004-AI, Fundamento 3),”
“en el análisis del presente caso, nos encontramos ante ordenan-
zas regionales del mismo rango que una ley del Congreso, lo cual
no supone que la norma posterior y especial —ordenanza— pri-
me sobre la ley nacional, por cuanto en un modelo jurídico de Es-
tado Unitario, pero descentralizado, no es, en primera instancia,
el principio de jerarquía kelseniano, sino el principio jurídico de
competencia el que sustenta y ordena la resolución de los conflic-
tos entre normas jurídicas del mismo rango legal.”
“Así las cosas, sin perjuicio de la autonomía normativa de los go-
biernos regionales, sus ordenanzas no sólo se encuentran limita-
das territorialmente (sólo resultan aplicables en la respectiva cir-
cunscripción territorial del gobierno regional), sino que su validez
se encuentra supeditada a su compatibilidad con la Constitución
y las normas legales que, para tales efectos, integren el bloque de
constitucionalidad.”27
3.1.9 El bloque de constitucionalidad

Vinculado directamente con el principio de competencia
está el concepto de bloque de constitucionalidad, sobre el cual el
27 Fundamentos 19, 20, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 y 64 de la sentencia del
Tribunal Constitucional (Expedientes N.º 0020-2005-PI/TC y N.º 0021-
2005-PI/TC acumulados), sobre la demanda de inconstitucionalidad
interpuesta por el Presidente de la República contra la Ordenanza Re-
gional N.º 031-2005-GRC/CRC del Gobierno Regional del Cusco y las
Ordenanzas Regionales N.º 015-2004-GR-GRH y N.º 027-2005-E-CR-
GRH del Gobierno Regional de Huánuco, mediante la cual se declara
fundadas las demandas de inconstitucionalidad.
Tribunal Constitucional se ha pronunciado en diversas senten-

cias. En la sentencia del Expediente N.º 0046-2004-PI/TC:
“(...) el Tribunal Constitucional ya ha emitido algunos pronun-
ciamientos, como el recaído en el Exp. N.º 0689-2000-AC, donde
expuso que cuando se constate la existencia de un conflicto de
competencias o atribuciones, también resulta necesario que ellas
gocen de reconocimiento constitucional, para lo cual debe tomarse
en cuenta el bloque de constitucionalidad. En ese contexto, en los
casos en que deba definirse las competencias o atribuciones que
cuenten con desarrollo constitucional”
“[p]ero que generen confusión al momento de interpretar y definir
titularidad, sobre todo cuando, por la naturaleza de los órganos y
funciones, se reconozcan competencias compartidas —como es el
caso de los Gobiernos Locales y Regionales—, el análisis de com-
petencia debe superar el Test de Competencia, método mediante el
cual el Tribunal analiza las materias asignadas a los sujetos cons-
titucionales en conflicto bajo los parámetros de actuación desa-
rrollados, según se trate del ejercicio de competencias, sean estas
exclusivas, compartidas o delegables” (Fund. 10.3).”
“Este pronunciamiento se sustentaba en los artículos 46 y 47 de la
anterior Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley N.º 26435,
cuyo contenido ha sido recogido en el artículo 79 de la Ley N.º
28237, que aprueba el Código Procesal Constitucional, que expre-
samente dispone que”
de la persona”.
“En ese sentido, debe rescatarse lo también expuesto por el Tri-
bunal Constitucional en la sentencia precitada, cuando señala que
“La competencia hace referencia a un poder conferido por la Cons-
titución y demás normas del bloque de constitucionalidad para
generar un acto estatal (...)”, y donde “Las normas del bloque de
constitucionalidad son aquellas que se caracterizan por desarro-
llar y complementar los preceptos constitucionales relativos a los
fines, estructura, organización y funcionamiento de los órganos y

organismos constitucionales, amén de precisar detalladamente las
competencias y deberes funcionales de los titulares de estos, así
como los derechos, deberes, cargas públicas y garantías básicas
de los ciudadanos (...)”; en consecuencia, y desde una perspecti-
va orgánica, “(...) dicho concepto alude a la aptitud de obrar po-
lítico-jurídica o al área de facultades de un órgano u organismo
constitucional, lo cual conlleva a calificar la actuación estatal como
legítima o ilegítima en función de que el titular responsable de
aquél hubiese obrado dentro de dicho marco o fuera de él” (Exp.
N.º 0689-2000-AA Fund. 10.5).”
“Por ello, debe precisarse que la Constitución y las normas que
conforman el bloque de constitucionalidad establecen tanto la
competencia material así como la competencia territorial, entre
otros aspectos vinculados al tema, siendo la nota condicionante
de la competencia estatal, la de ser indelegable, taxativa, razona-
ble y proporcional.”
“Este desarrollo del bloque de constitucionalidad fue posterior-
mente complementado en la sentencia recaída en el Exp. N.º 0007-
2002-AI, y reproducida en algunos extremos en la resolución que
recayó en el Exp. N.º 0041-2004-AI, en donde se expuso que el
parámetro de control en la acción de inconstitucionalidad, en
algunos casos comprende a otras fuentes distintas de la Cons-
titución “(...) en concreto, a determinadas fuentes con rango de
ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente por
una disposición constitucional (...). En tales casos, estas fuentes
asumen la condición de ‘normas sobre la producción jurídica’ en un
doble sentido; por un lado, como ‘normas sobre la forma de la pro-
ducción jurídica’, esto es, cuando se les encarga la capacidad de
condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que
tienen su mismo rango; y, por otro, como ‘normas sobre el contenido
de la normación’; es decir, cuando por encargo de la Constitución
pueden limitar su contenido” (Fund. 5).”
“Esta capacidad que tienen las fuentes que formalmente no son
constitucionales es lo que se ha denominado bloque de constitu-
cionalidad, y, por ello, “La interpretación que efectúa el Tribunal
Constitucional no sólo abarca las normas constitucionales propia-
mente dichas, sino que se extiende a todas las demás compren-
didas en el denominado bloque de constitucionalidad” (Exp. N.º

1049-2003-AA). (...)”
“(...) La Constitución Política establece en su artículo 194 que “Las
municipalidades provinciales y distritales son los órganos de go-
bierno local. Tienen autonomía política, económica y administra-
tiva en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los
centros poblados son creadas conforme a ley”, sin que dicho dis-
positivo distinga entre Municipalidades Provinciales o Distritales
en general, sino sólo en el caso de la Capital de la República, la
que, por mandato del artículo 198 de la Carta Fundamental, tiene
un régimen especial en las leyes de descentralización y en la Ley
Orgánica de Municipalidades; de otro lado, dicho dispositivo tam-
bién expone que la Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce
sus competencias dentro del ámbito de la provincia de Lima. Aun-
que no es materia del presente caso, cabe también señalar que por
mandato del precepto acotado, las municipalidades de frontera
también tienen un régimen especial en la Ley Orgánica de Muni-
cipalidades.”
“Por otro lado, la propia Constitución, en su artículo 195, regula
de manera genérica al conjunto de facultades que deben ser ejer-
cidas de manera excluyente y exclusiva por los gobiernos locales,
lo que de por sí es insuficiente para que los gobiernos locales fun-
cionen de manera adecuada y cumplan con las atribuciones que la
Constitución les otorga; es por ello que se requiere de una norma
“complementaria” que desarrolle los preceptos constitucionales,
más aún cuando la propia Constitución, en el inciso 10 del mismo
artículo, dispone que los gobiernos locales son competentes para
ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a
ley, lo que constituye una auténtica reserva de ley, la misma que
debe ser implementada por el legislador ordinario —como ya ocu-
rrió—, a través de una norma en los términos del artículo 106 de la
Constitución, esto es, de una ley orgánica que permita regular la
estructura y funcionamiento de los gobiernos locales.”
“Así, dado que la Ley Orgánica de Municipalidades ha sido dic-
tada dentro del marco constitucional para determinar la compe-
tencia de los gobiernos locales, también forma parte del bloque de
constitucionalidad y constituye un parámetro que puede y debe
ser utilizado cuando se trate de realizar un control de constitu-
cionalidad; la afirmación de que la precitada Ley Orgánica for-

ma parte del referido bloque ya ha sido expuesta por el Tribunal
Constitucional en la sentencia del Exp. N.º 0689-2000-AC (fund.
4.), lo que también ha sido afirmado cuando se ha hecho referencia
a otras normas que forman parte del bloque de constitucionali-
dad, como es el caso de la Ley Orgánica del Poder Judicial (reso-
luciones recaídas en los Exps. N.º 2483-2002-AA [fund. 2.] y N.º
0669-2003-AA [fund. 4.]).”
“En consecuencia, corresponde que, en el caso de autos, el Tri-
bunal Constitucional se pronuncie respecto de si la ordenanza
impugnada transgrede el ordenamiento constitucional vigente,
no porque contravenga abiertamente alguna de las normas que la
Constitución establece expresamente, sino porque al transgredir
alguna norma contenida en la Ley Orgánica de Municipalidades
estaría afectando el bloque de constitucionalidad e, indirectamen-
te, la Carta Fundamental (inconstitucionalidad indirecta). En ese
sentido, la interpretación que realice el Tribunal Constitucional no
sólo abarca a las normas constitucionales sino también a las nor-
mas contenidas en el bloque de constitucionalidad.”28
“(...) el artículo 75 del CP Cont., alude a la afectación directa o
indirecta de la Constitución en la que puede incurrir una ley o
norma con rango de ley.”
“La infracción directa de la Carta Fundamental por una norma,
tiene lugar cuando dicha vulneración queda verificada sin nece-
sidad de apreciar, previamente, la incompatibilidad de la norma
enjuiciada con alguna(s) norma(s) legal(es). Se trata de aquellos
supuestos en los que el parámetro de control de constitucionali-
dad, se reduce únicamente a la Norma Fundamental. Así, todos
28 Fundamentos 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11 de la sentencia del Tribunal Cons-

titucional (Expediente N.º 0046-2004-PI/TC), sobre demanda de in-
constitucionalidad interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad
Metropolitana de Lima contra la Ordenanza N.º 181-MSS emitida por
la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, mediante la cual se
declara fundada en parte la demanda de inconstitucionalidad.
los ejemplos a los que se ha hecho referencia hasta el momento

revelan una vulneración directa de la Constitución.”
“Por su parte, la infracción indirecta de la Constitución implica
incorporar en el canon del juicio de constitucionalidad a determi-
nadas normas además de la propia Carta Fundamental. Se habla
en estos casos de vulneración “indirecta” de la Constitución, por-
que la invalidez constitucional de la norma impugnada no puede
quedar acreditada con un mero juicio de compatibilidad directo
frente a la Constitución, sino sólo luego de una previa verificación
de su disconformidad con una norma legal perteneciente al pará-
metro de constitucionalidad.”
“Tal como ha afirmado este Colegiado,”
“en determinadas ocasiones, ese parámetro puede comprender a
otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a deter-
minadas fuentes con rango de ley, siempre que esa condición sea
reclamada directamente por una disposición constitucional (v.g.
la ley autoritativa en relación con el decreto legislativo). En tales
casos, estas fuentes asumen la condición de `normas sobre la pro-
ducción jurídica´, en un doble sentido; por un lado, como ‘normas
sobre la forma de la producción jurídica’, esto es, cuando se les encar-
ga la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración
de otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por otro, como
`normas sobre el contenido de la normación´, es decir, cuando por
encargo de la Constitución pueden limitar su contenido.”(...)”
“(...) se produce una afectación indirecta de la Constitución, ante la
presencia de una incompatibilidad entre la norma sometida a juicio
y otra norma legal a la que el propio Constituyente delegó:”
“a) La regulación de un requisito esencial del procedimiento de
producción normativa.”
“En la STC 0041-2004-AI, el Tribunal Constitucional tuvo oportu-
nidad de centrar su análisis en un vicio de esta índole, establecien-
do que el requisito de ratificación de las ordenanzas distritales por
parte de la Municipalidad Provincial, previsto en el artículo 40 de
la Ley N.º 27972 —Ley Orgánica de Municipalidades (LOM)—,
constituye un requisito de validez de tales ordenanzas:”
“En un Estado descentralizado como el peruano, los distintos nive-
les de gobierno deben apuntar hacia similares objetivos, de modo
que el diseño de una política tributaria integral puede perfectamen-

te suponer —sin que con ello se afecte el carácter descentralizado
que puedan tener algunos niveles—, la adopción de mecanismos
formales, todos ellos compatibles entre sí, lo que implica que un
mecanismo formal como la ratificación de ordenanzas distritales
por los municipios provinciales coadyuva a los objetivos de una
política tributaria integral y uniforme acorde con el principio de
igualdad que consagra el artículo 74 de la Constitución.”(...)”
“b) La regulación de un contenido materialmente constitucional.
Es el caso, por ejemplo, de las leyes que, por mandato de la propia
Constitución, se encuentran encargadas de configurar determina-
dos derechos fundamentales.”
“c) La determinación de las competencias o límites de las compe-
tencias de los distintos órganos constitucionales. Tal es el caso de
la LBD. Normas legales de esta categoría servirán de parámetro
cuando se ingrese en la evaluación de la constitucionalidad o in-
constitucionalidad de las ordenanzas regionales incoadas.”
“Mientras las normas legales a las que se ha hecho referencia en
el fundamento precedente sean plenamente compatibles con la
Constitución, formarán parte del denominado ‘bloque de consti-
tucionalidad’, a pesar de que, desde luego, no gozan del mismo
rango de la lex legum. En estos casos, las normas delegadas actúan
como normas interpuestas, de manera tal que su disconformidad
con otras normas de su mismo rango, que sean impugnadas en un
proceso de inconstitucionalidad, desencadena la invalidez consti-
tucional de éstas.”
“A dicho bloque hace alusión el artículo 79 del CP Const. al referir
que:”
de la persona.”29
29 Fundamentos 26, 27, 28 y 29 de la sentencia del Tribunal Constitucional

(Expedientes N.º 0020-2005-PI/TC y N.º 0021-2005-PI/TC acumulados),
Esta misma sentencia —de los Expedientes N.º 0020-2005-

PI/TC y N.º 0021-2005-PI/TC acumulados— señala de manera
más específica, con relación al bloque de constitucionalidad de
las ordenanzas regionales, lo siguiente:
“Las competencias de los gobiernos regionales se encuentran pre-
vistas en el artículo 192 de la Constitución. Sin embargo, dicha
enumeración no es cerrada, pues el propio precepto delega en la
ley la posibilidad de establecer otras competencias a ser ejercidas
por los gobiernos regionales. En efecto, por un lado, el inciso 7 del
artículo 192, establece que los gobiernos regionales son competen-
tes para”
“7. Promover y regular actividades y/o servicios en materia de
agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turis-
mo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud
y medio ambiente, conforme a ley.”;
“mientras que, de otro lado, el inciso 10 del mismo artículo estipu-
la que los gobiernos regionales son competentes para”
“10. Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, con-
forme a ley.”
“En criterio del Tribunal Constitucional, la ‘ley’ a la que hacen
alusión los artículos referidos es la ley parlamentaria, y, más con-
cretamente, la ley orgánica, pues, de conformidad con el artículo
106 de la Constitución,”
“[m]ediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el funciona-
miento de las entidades del Estado previstas en la Constitución”.
“Así, si bien no está expresamente prevista en la Constitución una
reserva de ley orgánica para determinar las competencias de los
gobiernos regionales, tal como sí ocurre con el caso de los gobier-
nos locales (artículo 194), sin embargo, dicha exigencia se encuen-
sobre la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente

de la República contra la Ordenanza Regional N.º 031-2005-GRC/CRC
del Gobierno Regional del Cusco y las Ordenanzas Regionales N.º 015-
2004-GR-GRH y N.º 027-2005-E-CR-GRH del Gobierno Regional de
Huánuco, mediante la cual se declara fundadas las demandas de in-
constitucionalidad.
tra prevista de modo indirecto en el artículo 106. Ello, empero, no

debe ser interpretado en el sentido de que el establecimiento de la
categoría de ley orgánica prevista en el primer párrafo, ab initio,
del artículo 106, sea un mandato numerus apertus, pues es numerus
clausus en tanto queda limitada la regulación mediante ley orgá-
nica sólo la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitución —entiéndase, los poderes del
Estado, gobiernos locales, regionales y organismos autónomos—,
más no cualquier actividad, función o servicio público que la
Constitución reconozca.”
“Las leyes orgánicas encargadas de determinar las competencias
de los gobiernos regionales, son la LBD y la LOGR. Dichas compe-
tencias, de conformidad con el artículo 13 de la referida ley, pue-
den ser exclusivas, compartidas o delegadas:”
“Competencias exclusivas: Son aquellas cuyo ejercicio correspon-
de de manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno con-
forme a la Constitución y la ley.”
“Competencias compartidas: Son aquellas en las que intervienen
dos o más niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de
los procesos implicados. La ley indica la función específica y res-
ponsabilidad que corresponde a cada nivel.”
“Competencias delegables: Son aquellas que un nivel de gobierno
delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al
procedimiento establecido en la ley, quedando el primero obliga-
do a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o función
delegada. La entidad que delega mantiene la titularidad de la
competencia, y la entidad que la recibe ejerce la misma durante el
período de la delegación.”
“En tanto las competencias compartidas dan lugar a funciones es-
pecíficas que cada uno de los niveles de gobierno debe llevar a
cabo, tales funciones, en el caso de los gobiernos regionales, han
sido recogidas en su respectiva ley orgánica; específicamente en
sus artículos 47 a 64.”
“En tal sentido, la validez de las ordenanzas regionales se encuen-
tra sujeta al respeto del marco normativo establecido tanto en la
LBD como la LOGR, por lo que forman parte del parámetro de
control en la presente causa. (...)”
“Sin embargo, lo recién expresado no significa que allí se agoten

las normas que pueden conformar el bloque de constitucionali-
dad. La apertura de éste a otras normas, ya sean leyes orgánicas o
simples leyes estatales o decretos legislativos, depende del tipo de
materias que hayan sido reguladas por una ordenanza regional y,
particularmente, de la clase de competencia (exclusiva, comparti-
da o delegable) de que se trate.”
“Así, por ejemplo, si se trata de una norma que regula una compe-
tencia compartida, esto es, aquella en la cual el Gobierno Nacional
y el Gobierno Regional concurren y colaboran en la regulación de
una materia dada, correspondiendo al primero de ellos precisar
los principios fundamentales a los cuales está sujeta, en tanto que
a la Ordenanza Regional completar la regulación estatal, el control
de constitucionalidad de la ordenanza no sólo deberá de realizar-
se conforme a la Constitución, la LBD y LOGR, sino también con-
forme a las normas legales dictadas por el Gobierno Nacional que
hayan establecido dichas pautas fundamentales.”
“Tal es el sentido en el que debe ser interpretado el artículo 79 del
CP Const. cuando establece que”
de la persona.”
“Lo mismo puede sostenerse en relación con las competencias
“delegadas” de los gobiernos regionales. En efecto, tratándose
de la impugnación de una ordenanza regional que haya regulado
una materia supuestamente delegada, la determinación de vali-
dez constitucional de tal regulación no sólo habrá de efectuarse
tomando únicamente como cánon interpretativo de control a la
Constitución, la LBD y la LOGR, sino también al acto normativo
que contiene el acuerdo entre ambos niveles de gobierno que ex-
prese el ámbito de la materia delegada a favor del gobierno regio-
nal. Tal integración del acuerdo dentro del parámetro de control
se debe al hecho de que éste contiene los límites materiales a los
cuales se encuentra vinculada la legislación regional.”
“En suma, pues, existe un parámetro, por así decirlo, “natural” del
control de constitucionalidad de las ordenanzas regionales, que se
encuentra integrado por la Constitución, la LBD y la LOGR. Pero
también, tratándose de la regulación de determinadas materias,
el bloque de constitucionalidad puede encontrarse conformado,
adicionalmente, por otras leyes nacionales. En estos casos, dichas
normas forman parte de lo que bien podría denominarse paráme-
tro “eventual” de constitucionalidad.”30
En la sentencia del Expediente N.º 0033-2005-PI/TC:
“El Tribunal Constitucional, en la STC 0047-2004-AI/TC, publi-
cada el 8 de mayo de 2006, se ha pronunciado sobre el sistema de
fuentes del derecho en nuestro ordenamiento jurídico; así, luego
de precisar que la Constitución es una norma jurídica (fundamen-
to 9) y que es la fuente de fuentes de derecho (fundamento 11), de-
sarrolla el modo de producción jurídica (fundamento 12 y ss.).”
“Dentro de dicho esquema, detalla las fuentes normativas con
rango de ley (fundamento 16), entre las cuales considera a la ley de
reforma constitucional, a la ley ordinaria, a la Ley de Presupuesto
de la República, a la Ley de la Cuenta General de la República y
a la ley orgánica; del mismo modo, a las resoluciones legislativas
que representan la excepción a la característica de generalidad de
la ley (fundamento 17), para lo cual, conforme a lo expuesto en el
artículo 102.1 de la Constitución se recurre a los artículos 72, 75 y
76 del Reglamento del Congreso.”
“También, incluye a los Tratados (fundamento 18. y ss.), conforme
a lo dispuesto en los artículos 55, 56 y 57 de la Constitución y con-
forme a la Cuarta Disposición Final y Transitoria.”
“Del mismo modo, considera al Reglamento del Congreso (funda-
mento 23), por disposición del artículo 94 de la Constitución; a los
decretos legislativos (fundamento 25), conforme al artículo 104 de
la misma; y a los decretos de urgencia (fundamento 26), de acuer-
do al contenido del artículo 118.19. de la Norma Fundamental.”
“Finalmente incluye, también, a las ordenanzas regionales y mu-
nicipales (fundamentos 28 y 29, según corresponda), a tenor de lo
dispuesto en los artículos 191 y 194, respectivamente.”
30 Ibíd., Fundamentos 65, 66, 67, 68, 69, 70 y 71.

“En dicha sentencia (0047-2004-AI/TC) también se desarrolla

lo pertinente a la infracción indirecta de la Constitución y al
bloque de constitucionalidad (fundamento 128 y ss.), que no es
otra cosa que”
“(...) una hipótesis de infracción indirecta, el parámetro de control,
esto es, la norma de referencia a partir de la cual el Tribunal eva-
luará la validez de la ley cuestionada, está integrado por la Cons-
titución, pero también por todas las leyes a las que esta confirió la
capacidad de limitar a otras normas de su mismo rango.”
“Recordando, además, en el fundamento 129, como se precisó en
la STC N.º 0041-2004-AI/TC, con citas de la STC N.º 0007-2002-
AI/TC, que, efectivamente,”
“(...) en determinadas ocasiones, ese parámetro puede compren-
der a otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a
determinadas fuentes con rango de ley, siempre que esa condición
sea reclamada directamente por una disposición constitucional
(...). En tales casos, estas fuentes asumen la condición de “normas
sobre la producción jurídica”, en un doble sentido; por un lado,
como “normas sobre la forma de la producción jurídica”, esto es,
cuando se les encarga la capacidad de condicionar el procedimien-
to de elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango; y,
por otro, como “normas sobre el contenido de la normación”, es
decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar su
contenido.”
“Por esta razón tales normas forman parte del denominado blo-
que de constitucionalidad, aunque no por ello gozan del mismo
rango que la lex legum, pues, en tales supuestos, las normas de-
legadas actuarán como normas interpuestas; de ello se concluye
que su disconformidad con otras normas de su mismo rango que
sean impugnadas a través de un proceso de inconstitucionalidad,
acarreará su invalidez.”31
31 Fundamentos 6 y 7 de la sentencia del Tribunal Constitucional (Expediente

N.º 0033-2005-PI/TC), sobre la demanda de inconstitucionalidad interpues-
ta por el Presidente del Gobierno Regional de Pasco contra la Ley N.º 26458
que crea la provincia de Lauricocha en el departamento de Huánuco, me-
diante la cual se declara infundada la demanda de inconstitucionalidad.
Recientemente, el Tribunal Constitucional ha reiterado el

concepto de bloque de constitucionalidad y el contenido de las
sentencias antes citadas32.
3.1.10 Principio de unidad

Otro principio relevante desarrollado por el Tribunal Cons-
titucional es el principio de unidad. A su vez, este Tribunal ha
señalado que la República del Perú es un Estado unitario y des-
centralizado regional:
“De conformidad con el artículo 43 de la Constitución, el Estado
peruano es unitario y descentralizado. Esta definición, en primer
término, excluye la posibilidad de que nuestro Estado sea conce-
bido como un Estado unitario centralizado, en decir, aquel en el
que las actividades fundamentales se encuentran concentradas en
un órgano único.”
“En el Estado unitario centralizado el poder central “domina” a
los poderes locales y particulares. No confiere poder a ningún otro
órgano, simplemente, acrecienta su burocracia a través de entida-
des directamente dependientes, a las que en todo momento puede
subrogarse. Por lo general, en este tipo de Estado, no tiene cabida
la resolución de conflictos mediante el principio de competencia.
La absoluta subordinación orgánica al poder central se proyecta
en una configuración vertical del ordenamiento jurídico, de modo
tal que, comúnmente, las incompatibilidades entre las fuentes del
Derecho son resueltas apelando al principio de jerarquía normati-
va o a las técnicas que permiten resolver antinomias.”
“Por su propia naturaleza, el Estado unitario centralizado supo-
ne un ordenamiento jurídico, en el que la única autoridad inves-
tida con competencias normativas es el Gobierno Central, cuyas
32 Fundamentos 4, 5 y 6 de la sentencia del Tribunal Constitucional (Expe-

diente N.º 00017-2006-PI/TC), sobre la demanda de inconstitucionali-
dad interpuesta por el Colegio de Arquitectos del Perú contra las Orde-
nanzas 105-MDLM y 122-MDLM, mediante la cual se declara fundada
la demanda de inconstitucionalidad, publicada el 5 de diciembre del
año 2007.
normas tienen vigencia y aplicación en todo el territorio nacional.

Como señalara Kelsen,”
“la comunidad jurídica centralizada es aquella cuyo ordenamien-
to está constituido exclusivamente de normas que valen para todo
el territorio”(...).”
“Como quedó dicho, no es ése el caso del ordenamiento jurídico
de la República del Perú. En efecto, siendo el Estado peruano un
Estado unitario, sin embargo, éste no ha sido configurado como
un Estado centralizado. En efecto, el tercer párrafo del artículo 43
de la Constitución establece que el Estado unitario es de carácter
descentralizado, entendiendo por descentralización,”
“una forma de organización democrática [y] una política perma-
nente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo
fundamental el desarrollo integral del país.”(...)”
“La descentralización, tal como sostiene Prélot, responde, funda-
mentalmente, a las siguientes características:”
“1.º Una pluralidad de órganos de decisión y de centros particula-
res de intereses; 2.º Una dirección de estas instituciones por autori-
dades propias, de carácter dependiente o semiindependiente (re-
flejado con frecuencia en el modo de su designación); 3.º Una suje-
ción de estas autoridades a un control cualificado (tutela).”(...)”
“Por su parte, el artículo 189 de la Norma Fundamental, establece
que”
“El territorio de la República está integrado por regiones, departa-
mentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se cons-
tituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en
los términos que establece la Constitución y la ley, preservando la
unidad e integridad del Estado de la Nación.”
“Mientras que, tal como disponen los artículos 191 y 194 de la
Constitución, los gobiernos regionales y locales, respectivamente,
gozan de autonomía política, económica y administrativa.”
“Un análisis conjunto de las referidas disposiciones permite soste-
ner que el Estado peruano no es “unitario descentralizado”, sino
“unitario y descentralizado”. La diferencia entre uno y otro caso
no es un simple juego de palabras. Encierra profundas diferencias
en lo que a la distribución horizontal del poder respecta.”
“Un Estado “unitario descentralizado” es meramente un Estado

unitario complejo, es decir, aquel en el que la descentralización
solamente se presenta en un ámbito administrativo, más no en un
ámbito político. En dichos Estados, las entidades descentralizadas
no gozan de verdadera autonomía, pues si bien tienen importan-
tes potestades reglamentarias y ejecutivas, éstas, finalmente, redu-
cen su cometido a la ejecución de las leyes estatales.”
“Sin embargo, nuestra Constitución no sólo ha conferido a los
gobiernos descentralizados (regiones y municipios) autonomía
administrativa, sino también económica, y, lo que es más impor-
tante, autonomía política. Esta última se traduce, de un lado, en
la elección de sus órganos por sufragio directo (artículo 191 de la
Constitución), y, de otro, en la capacidad de dictar normas con
rango de ley (artículo 1926 y 2004 de la Constitución).”33
4. EL MARCO NORMATIVO
4.1 Las normas requeridas
El desarrollo de la descentralización requiere de un conjunto
de normas que fueron previstas, inicialmente, en la Ley Orgánica
de Bases de la Descentralización y ampliadas, posteriormente, en el
Acuerdo Nacional y en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
Así, de acuerdo con la Segunda Disposición Transitoria de
la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización, el Congreso de
la República debía debatir y aprobar, preferentemente, la nueva
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales, la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, la Ley
33 Fundamentos 34, 35, 36, 37 y 38 de la sentencia del Tribunal Constitu-

cional (Expedientes N.º 0020-2005-PI/TC y N.º 0021-2005-PI/TC acu-
mulados), sobre la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el
Presidente de la República contra la Ordenanza Regional N.º 031-2005-
GRC/CRC del Gobierno Regional del Cusco y las Ordenanzas Regio-
nales N.º 015-2004-GR-GRH y N.º 027-2005-E-CR-GRH del Gobierno
Regional de Huánuco, mediante la cual se declara fundadas las deman-
das de inconstitucionalidad.
de Ordenamiento y Demarcación Territorial, y la Ley de Incenti-

vos para la Integración y Conformación de Regiones.
Las metas del Acuerdo Nacional, por su parte, señalaban
que a diciembre del año 2002, el país debía contar con una deli-
mitación de funciones y competencias entre los diversos niveles
de organización del Estado, así como con una metodología y un
Plan Nacional para la transferencia de las mismas. Las propues-
tas normativas que debían aprobarse para cumplir con esta meta
eran la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales; la Ley Orgánica de Gobiernos Locales; la
Ley de Carrera Pública; la Ley de Descentralización Fiscal; la Ley
General de Transparencia de los actos de Gobierno, Acceso a la
Información Pública y Rendición de Cuentas; la Ley Orgánica
de Bases de la Descentralización; y la Ley de Sistema Nacional
Descentralizado de Diálogo y Concertación.
Posteriormente, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
dispuso la elaboración y aprobación de una Ley del Sistema de
Acreditación de los Gobiernos Regionales y —también— de una
Ley de Descentralización Fiscal. Asimismo, la Décimo Quinta
Disposición Complementaria de la Ley Orgánica de Municipali-
dades, Ley N.º 27972, dispone que el sistema de acreditación de
los Gobiernos Locales es regulado por ley, con votación califica-
da, sobre la base de la propuesta técnica elaborada por el Consejo
Nacional de Descentralización.
4.2 Las normas aprobadas

De las normas antes señaladas, se han promulgado las siguientes:
a) Ley Orgánica de Bases de la Descentralización, Ley N.º
27783, publicada el 20 de julio del año 2002.
b) Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley N.º
27795, publicada el 25 de julio del año 2002.
c) Ley General de Transparencia de los Actos de Gobierno,
Acceso a la Información Pública y Rendición de Cuentas,
Ley N.º 27806, publicada el 3 de agosto del año 2002.
d) Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N.º 27867, pu-

blicada el 18 de noviembre del año 2002 y modificada por la
Ley N.º 27902, publicada el 1 de enero del año 2003.
e) Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N.º 27972, publicada
el 27 de mayo del año 2003.
f) Ley Marco del Empleo Público, Ley N.º 28175 publicada el
19 de febrero del año 2004.
g) Decreto Legislativo de Descentralización Fiscal, Decreto Le-
gislativo N.º 955, publicado el 5 de febrero del año 2004.
h) Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regiona-
les y Locales, Ley N.º 28273, publicada el 9 de julio de 2004.
i) Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de
Regiones, Ley N.º 28274, publicada el 9 de julio de 2004.
j) Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N.º 29158, publicada
el 20 de diciembre del año 2007.
También se dictaron la Ley Marco del Presupuesto Partici-
pativo, Ley N.º 28056, publicada el 8 de agosto del año 2003 y la
Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada, Ley
N.º 28059, publicada el 13 de agosto del año 2003.
4.3 La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

4.3.1 Antecedente: el proyecto de Ley Orgánica del Poder Ejecutivo34
El Proyecto de Ley Orgánica del Poder Ejecutivo presentaba
algunos reconocimientos significativos a los principios de parti-
cipación y transparencia: el ciudadano debía vigilar y participar
en la gestión del Poder Ejecutivo. También se hacían explícitos
los principios de servicio al ciudadano y de legalidad.
El rol preeminente en el Ejecutivo Nacional lo tenía el Pre-
sidente de la República como Jefe de Estado y de Gobierno, con-
forme a la forma de gobierno adoptada por nuestra Carta Polí-
tica. El Presidente del Consejo de Ministros era un colaborador
34 Proyecto de Ley N.º 966/2006-PE, remitido por el Ejecutivo Nacional

al Congreso de la República el 8 de febrero del año 2007.
del Presidente de la República, a quien se le encargaba —en esa

condición— formular y ejecutar políticas de modernización de la
administración pública, dirigir el proceso de descentralización y
coordinar la planificación estratégica.
Los Ministerios —según la misma propuesta— eran los res-
ponsables de establecer y supervisar las políticas nacionales y
sectoriales, de ejercer la rectoría de estas políticas y de requerir
a los Gobiernos Regionales y Locales la implementación de las
políticas nacionales y sectoriales.
En materia de distribución de competencias, el Proyecto
de Ley analizado disponía que el Gobierno Nacional establece-
ría y supervisaría las políticas nacionales y sectoriales, que po-
dría suspender las transferencias a los Gobiernos Regionales y
Locales, que podría desconcentrar sus competencias exclusivas
y que toda función o competencia no asignada expresamente
a otros niveles de gobierno correspondería al Ejecutivo Nacio-
nal. Esta última regla correspondía a las llamadas competencias
residuales, las cuales corresponderían al Gobierno Nacional
como ocurre en los casos de Estados de organización territorial
no federal.
Otras disposiciones relevantes se referían a la aprobación
de nuevas Leyes de Organización y Funciones de los Ministerios
a partir de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de
la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, a establecer que estas Leyes
regularían las competencias compartidas del Ejecutivo Nacional
y a la transferencia de las Direcciones Regionales a los Gobiernos
Regionales.
En materia de Directores Regionales Sectoriales, la Ley Or-
gánica de Gobiernos Regionales ya había sido modificada y hoy
estos funcionarios sólo dependen del Gobierno Regional. Asi-
mismo, no existen mecanismos de participación de los Sectores
del Gobierno Nacional en las citadas Direcciones y el concurso
público para seleccionar a los Directores Regionales corresponde
sólo al Gobierno Regional.
En síntesis, la propuesta analizada establecía que el Gobier-

no Nacional definía y supervisaba las políticas nacionales y sec-
toriales y su rol ejecutor sólo continuaría hasta que sus funciones
ejecutivas se transfirieran a los Gobiernos Regionales y Locales.
Esta propuesta se inscribía en un modelo de Estado descentra-
lizado, sin embargo, no se había puesto énfasis en la regulación
de la transición hasta que este modelo ideal se concretara ni en
las formas de cooperación ni de coordinación entre el Gobierno
Nacional y los Gobiernos Regionales y Locales35.
Los contenidos esenciales de este Proyecto de Ley fueron re-
cogidos en el texto de la actual Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
4.3.2 Descripción y análisis de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

(LOPE), Ley N.º 29158
La LOPE reconoce en su Título Preliminar los principios de
legalidad, de servicio al ciudadano, de inclusión y equidad, de
participación y transparencia, de organización e integración, y
de competencia. Destaca —como una expresión del principio de
organización e integración— la obligación de las entidades del
Poder Ejecutivo de coordinar y cooperar de manera continua y
permanente con los Gobiernos Regionales y Locales en el marco
de la Ley y de la Constitución Política del Estado; que el Poder
Ejecutivo ejerce sus competencias sin asumir funciones y atribu-
ciones de otros niveles de gobierno; y que ejerce sus competen-
cias exclusivas, no pudiendo delegarlas ni transferirlas —princi-
pio de competencia—.
Es relevante recordar que esta Ley Orgánica se formula
—artículo 1— en el marco de la Constitución Política del Estado
y de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización.
Se destacan, entre otras, las siguientes competencias exclu-
sivas del Poder Ejecutivo del Gobierno Nacional (artículo 4):
35 ZAS FRIZ BURGA, Johnny, “Descentralizo, Luego Existo”. En: Perú Económi-
co, volumen XXX, número 3, Lima: Apoyo Publicaciones, marzo 2007.
• Diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las

cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las enti-
dades del Estado en todos los niveles de Gobierno.
• Las políticas nacionales y sectoriales consideran los intereses
generales del Estado y la diversidad de las realidades regiona-
les y locales, concordando con el carácter unitario y descentra-
lizado del gobierno de la República; y para la formulación de
estas políticas, el Poder Ejecutivo Nacional establece mecanis-
mos de coordinación con los Gobiernos Regionales y Locales.
• El cumplimiento de las políticas nacionales y sectoriales del
Estado es de responsabilidad de las autoridades del Gobier-
no Nacional, los Gobiernos Regionales y Locales.
• Ejercer, pudiendo desconcentrar pero no delegar, las fun-
ciones y atribuciones inherentes a:
o Relaciones Exteriores.
o Defensa, Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas.
o Justicia, con excepción de la administración de justicia.
o Orden Interno, Policía Nacional del Perú y de Fronteras.
o Administración Tributaria de alcance nacional y en-
deudamiento público nacional.
o Régimen de Comercio y Aranceles.
o Regulación de la Marina Mercante y Aviación Comercial.
o Regulación de los Servicios Públicos de su responsabi-
lidad.
o Regulación de la Infraestructura pública de carácter y
alcance nacionales.
o Otras que le señale la Ley conforme a la Constitución
Política del Estado.
Según la LOPE analizada, las llamadas competencias resi-
duales corresponden al Gobierno Nacional: se establece que toda
función, actividad, competencia, proyecto, empresa o activo que
no hubiera sido asignado expresamente a otros niveles de go-
bierno corresponde al Poder Ejecutivo Nacional.
Con relación a las competencias compartidas con los Gobier-

nos Regionales y Locales, se establece —artículo 5— que el ejercicio
de estas competencias por el Poder Ejecutivo Nacional se rige por
la Constitución Política del Estado, la Ley Orgánica de Bases de la
Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, La Ley
Orgánica de Municipalidades y las Leyes de Organización y Fun-
ciones de los Ministerios u otras entidades que conforman el Poder
Ejecutivo Nacional. Asimismo, se dispone que la transferencia de
competencias, recursos y funciones de las entidades del Poder Eje-
cutivo a los Gobiernos Regionales y Locales se realiza de acuerdo
con lo dispuesto por las normas de descentralización, precisando
la responsabilidad de cada nivel de gobierno en cada materia, las
formas de coordinación correspondientes, así como el redimensio-
namiento de funciones y responsabilidades de aquellas entidades.
Entre las funciones relevantes del Poder Ejecutivo Nacional
—artículo 6—, en materia de descentralización, destaca la im-
plementación de la coordinación con los Gobiernos Regionales y
Locales, con énfasis en las competencias compartidas.
La LOPE establece —artículo 17— que la Presidencia del
Consejo de Ministros es el Ministerio responsable de coordinar
las relaciones, entre otros, con los Gobiernos Regionales y Locales.
Asimismo, se dispone —inciso 5) del artículo 19— que el Presi-
dente del Consejo de Ministros dirige el proceso de descentraliza-
ción del Poder Ejecutivo y supervisa sus avances en coordinación
con los Gobiernos Regionales y Locales, informando anualmente
al Congreso de la República acerca de su desarrollo; y que —inciso
6) del artículo 19— desarrolla y dirige las relaciones entre el Poder
Ejecutivo Nacional y los otros niveles de gobierno.
Al Presidente del Consejo de Ministros también le corres-
ponde —inciso 13) del artículo 19— presidir y convocar el Con-
sejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), con la partici-
pación de los Presidentes Regionales y una representación de
Alcaldes , con la finalidad de fortalecer el proceso de descentrali-
zación y darle seguimiento en tanto política de Estado. La LOPE
establece que el funcionamiento del citado CCI se regulará me-
diante un Reglamento y que sus acuerdos requieren consenso.

Hay una limitada regulación del CCI, si bien destaca su carácter
intergubernamental como lo era el hoy desactivado CND.
La LOPE dispone que los Ministerios del Ejecutivo Nacional
—artículo 22— diseñan, establecen, ejecutan y supervisan políticas
nacionales y sectoriales, asumiendo la rectoría respecto de ellas.
Entre las funciones generales —artículo 23— relevantes de los Mi-
nisterios del Ejecutivo Nacional, en materia de descentralización,
destacan: formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervi-
sar y evaluar la política nacional y sectorial bajo su competencia,
aplicable a todos los niveles de gobierno; y realizar seguimiento
respecto del desempeño y logros alcanzados a nivel nacional, re-
gional y local, y tomar las medidas correspondientes.
La LOPE también dispone que, para el ejercicio de las com-
petencias exclusivas, corresponde a los Ministerios: ejecutar y su-
pervisar las políticas nacionales y sectoriales; otorgar y reconocer
derechos a través de autorizaciones, permisos, licencias y conce-
siones; y planificar, financiar y garantizar la provisión y presta-
ción de servicios públicos. Para el ejercicio de las competencias
compartidas, en las funciones que son materia de descentraliza-
ción, corresponde a los Ministerios: coordinar con los Gobiernos
Regionales y Locales la implementación de las políticas nacionales
y sectoriales, y evaluar su cumplimiento; dictar normas y linea-
mientos técnicos para el otorgamiento y reconocimiento de dere-
chos, a través de autorizaciones, permisos, licencias y concesiones;
y prestar apoyo técnico a los Gobiernos Regionales y Locales para
el adecuado cumplimiento de las funciones descentralizadas.
Los Ministros de Estado como responsables políticos de la
conducción de un Sector o Sectores del Estado —artículo 25— de-
terminan los objetivos sectoriales funcionales nacionales aplica-
bles a todos los niveles de gobierno, mantienen relaciones con los
Gobiernos Regionales y Locales en el ámbito de las competencias
atribuidas a su Sector y efectúan la transferencia de competen-
cias, funciones y recursos sectoriales a los Gobiernos Regionales
y Locales y dan cuenta de su ejecución.
Otras normas relevantes de la LOPE, en materia de descen-

tralización, son aquellas que establecen, por ejemplo, —artículos
34 y 38— la evaluación de los organismos públicos ejecutores y
de los programas y proyectos especiales a fin de determinar la
necesidad de su continuidad por la Presidencia del Consejo de
Ministros, en el marco del proceso de descentralización.
La citada Ley Orgánica define —artículo 43— a los Sistemas
Administrativos como los conjuntos de principios, normas, pro-
cedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se orga-
nizan las actividades de la Administración Pública que requieren
ser realizadas por todas o varias entidades de los Poderes del Es-
tado, los Organismos Constitucionales y los niveles de Gobierno.
Los Sistemas Administrativos —artículo 46— son de aplicación
nacional36; y el Poder Ejecutivo Nacional tiene la rectoría de los
Sistemas Administrativos Nacionales, con excepción del Sistema
Nacional de Control, y los reglamenta. Los sistemas administra-
tivos operan en todas las entidades de la Administración Públi-
ca, independientemente de su nivel de Gobierno. Asimismo, el
Poder Ejecutivo Nacional adecuara el funcionamiento de los Sis-
temas Administrativos al proceso de descentralización.
En la Cuarta Disposición Complementaria se establece que
las competencias exclusivas y compartidas del Poder Ejecutivo,
con los Gobiernos Regionales y Locales, serán especificadas en
las Leyes de Organización y Funciones de los distintos Minis-
terios de conformidad con la Ley Orgánica de Bases de la Des-
centralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y Ley
Orgánica de Municipalidades.
En las Disposiciones Transitorias —Primera y Cuarta, res-
pectivamente— se establece que el Poder Ejecutivo, a partir de
la vigencia de la LOPE, en un plazo de cuatro meses remitirá al
36 Los Sistemas Administrativos Nacionales son: Gestión de Recursos Hu-

manos, Abastecimiento, Presupuesto Público, Tesorería, Endeudamiento
Público, Contabilidad, Inversión Pública, Planeamiento Estratégico, De-
fensa Judicial del Estado, Control y Modernización de la Gestión Pública.
Congreso de la República las propuestas de Leyes de Organiza-

ción y Funciones de los Ministerios que tienen a su cargo única-
mente competencias exclusivas37, y en el plazo de seis meses las
correspondientes a los Ministerios que tienen a su cargo compe-
tencias exclusivas y compartidas38; y que, en tanto dure el proce-
so de transferencia de competencias sectoriales de acuerdo con
las Leyes de la materia, el Poder Ejecutivo Nacional, a través de
sus dependencias, seguirá ejecutando aquellas que aún no han
sido transferidas a los Gobiernos Regionales y Locales.
La LOPE —al igual que el Proyecto de Ley original— no
ha puesto énfasis ni desarrollado la regulación de la transición
hasta la conclusión del proceso de transferencia, ni las formas de
cooperación ni de coordinación entre el Gobierno Nacional y los
Gobiernos Regionales y Locales.
5. ANÁLISIS GENERAL DE LA LEY ORGÁNICA DE BASES

DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y DE LA LEY ORGÁNI-
CA DE GOBIERNOS REGIONALES, INCLUYENDO LA
LEY MODIFICATORIA DE ÉSTA (LEY N.º 27902)
La Ley Orgánica de Bases de la Descentralización aborda
todos los temas relevantes y necesarios para configurar un marco
normativo general dentro del cual se pueda inscribir un adecua-
do proceso de descentralización.
37 Mediante Resolución Ministerial N.º 111-2008-PCM, publicada el 10 de

abril del año 2008, se aprobó la Directiva N.º 002-2008-PCM/SGP que
contiene los “Lineamientos para la Elaboración de Proyectos de Leyes
de Organización y Funciones de los Ministerios que tienen a su cargo
únicamente competencias exclusivas”.
junio del año 2008, se aprobó la Directiva N.º 003-2008-PCM/SGP que
contiene los “Lineamientos para la Elaboración de la Matriz de Com-
petencias y Funciones de los Anteproyectos de Ley de Organización y
Funciones de los Ministerios que tienen a su cargo competencias exclu-
sivas y compartidas”.
En el Título III de la citada Ley, destacan la preferencia del in-

terés público en la acción de todos los niveles de gobierno (artículo
7.3); la definición de autonomía (artículo 8) y la presentación de sus
dimensiones (artículo 9); la protección de las competencias exclusi-
vas de los gobiernos subnacionales (artículo 10.2); la obligatoriedad
de las normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y
los sistemas administrativos nacionales (artículo 10.3); la definición
de los tipos de competencia: exclusivas, compartidas y delegables
(artículo 13); la determinación de los criterios para la asignación y
transferencia de competencias (artículo 14); la remisión de la de-
terminación de las funciones de las materias de competencia a las
respectivas Leyes Orgánicas: del Poder Ejecutivo, de Gobiernos Re-
gionales y de Municipalidades (artículo 15); y el reconocimiento del
Tribunal Constitucional como la instancia de resolución de conflic-
tos entre los distintos niveles de gobierno (artículo 16).
Especial atención merecen los criterios para la asignación
y transferencia de competencias. Tales criterios son la subsidia-
riedad, la selectividad y la proporcionalidad, la provisión y la
concurrencia. Asimismo, se establece la aplicación de otros crite-
rios tales como las externalidades de ámbito nacional, regional o
local, así como la consideración de economías de escala.
También destaca el capítulo IV del Título III, que regula un
conjunto de mecanismos de participación ciudadana; y el capí-
tulo V del mismo Título sobre planes de desarrollo y presupues-
tos: los planes nacionales y sectoriales considerarán los planes
de desarrollo regional y local y garantizarán la estabilidad ma-
croeconómica; los planes y presupuestos serán participativos; y
el Ministerio de Economía y Finanzas dictará las directivas que
regulan la programación, formulación, aprobación, ejecución,
evaluación y control de los presupuestos, en el marco del Siste-
ma Nacional de Inversión Pública.
El presupuesto participativo es reconocido por la Carta Po-
lítica reformada de 1993. El artículo 199 de ésta dispone que los
Gobiernos Regionales y Locales formulen sus presupuestos con
la participación de la población y rinden cuenta de su ejecución,
anualmente, bajo responsabilidad y conforme a ley.
Otro tema fundamental está regulado en el Título IV, en

éste se creó la entidad rectora del proceso de descentralización:
el Consejo Nacional de Descentralización (CND).
El capítulo Único del Título V, el capítulo IV del Título VI y
el capítulo II del Título VII de la Ley Orgánica de Bases de Des-
centralización establecen, respectivamente, las competencias ex-
clusivas y compartidas del Gobierno Nacional, de los Gobiernos
Regionales y de los Gobiernos Locales; y el capítulo V del Título
VI y el capítulo III del Título VII, respectivamente, señalan los
bienes y rentas de los Gobiernos Regionales y Locales.
La Ley N.º 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales,
omitió el Consejo de Coordinación Regional —y de la Asamblea
Metropolitana de Lima— como instancia consultiva y de coor-
dinación con la participación de alcaldes y representantes de la
sociedad civil, así como eliminó los artículos que debían regular
la organización y funciones del Consejo de Coordinación Regio-
nal39. Esta omisión era claramente inconstitucional.
La citada Ley Orgánica de Gobiernos Regionales en su texto
original tampoco desarrolló la concordancia de las políticas y fun-
ciones del Gobierno Regional y las políticas sectoriales —incluyendo
la jerarquización de activos, empresas y proyectos del Estado— ni
cuáles eran los recursos de los Gobiernos Regionales, ni se desa-
rrollaba normativamente el Fondo Intergubernamental para la Des-
centralización (FIDE), ni la implementación de medidas temporales
y extraordinarias en materia económica y financiera para lograr la
sostenibilidad fiscal del proceso de descentralización, ni se regulaba
el régimen de las direcciones regionales sectoriales.
La Ley N.º 27902 introdujo modificaciones a la citada Ley
N.º 27867 con el fin de regular la participación de los alcaldes y
de los representantes de la sociedad civil en los Consejos de Co-
ordinación Regional —si bien, siempre, desde una perspectiva
restrictiva de la participación— y de resolver los vacíos existen-
39 En el debate parlamentario la oposición a este Consejo de Coordinación Re-

gional estuvo representada, principalmente, por el Partido Aprista Peruano.
tes en el texto original de la Ley Orgánica de Gobiernos Regiona-

les, reseñados en el párrafo precedente.
6. EL CONCEPTO DE AUTONOMÍA SEGÚN LAS SENTEN-

CIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERUANO
El Tribunal Constitucional ha definido en diversas senten-
cias el concepto de autonomía. En la sentencia del Expediente
N.º 007-2001-AI/TC:
“Por otra parte, debe tenerse en cuenta que, aunque la autonomía
concedida a los gobiernos municipales les permite desenvolverse
con plena libertad en los aspectos administrativos, económicos y
políticos (entre ellos, los legislativos), la misma no supone autar-
quía funcional al extremo de que, de alguna de sus competencias,
pueda desprenderse desvinculación parcial o total del sistema po-
lítico o del propio orden jurídico en el que se encuentra inmerso
cada gobierno municipal. En consecuencia, no porque un organis-
mo sea autónomo deja de pertenecer al Estado, pues sigue dentro
de él y, como tal, no puede apartarse del esquema jurídico y políti-
co que le sirve de fundamento a éste y, por supuesto, a aquél.”
“Dentro del contexto descrito, si un Estado como el peruano se or-
ganiza de forma descentralizada y, dentro de tal esquema, los dis-
tintos niveles de gobierno deben apuntar hacia similares objetivos,
el diseño de una política tributaria integral (que es uno de dichos
objetivos) puede perfectamente suponer, sin que con ello se afecte
el carácter descentralizado que puedan tener algunos de tales nive-
les, la adopción de mecanismos formales, todos ellos compatibles
entre sí. Lo dicho implica que, si un mecanismo formal como la ra-
tificación de ordenanzas distritales por los municipios provinciales
coadyuva a los objetivos de una política tributaria integral y unifor-
me acorde con el principio de igualdad que consagra el artículo 74
de la Constitución, tal opción no puede entenderse como contraria
a su texto, sino como un modo de realizar los propios objetivos pro-
pugnados por la misma norma fundamental.”40
40 Fundamentos 6 y 7 de la sentencia del Tribunal Constitucional (Expe-

diente N.º 007-2001-AI/TC), sobre la demanda de inconstitucionalidad

“La autonomía municipal constituye, en esencia, una garantía ins-
titucional, esto es, un instituto constitucionalmente protegido que,
por su propia naturaleza, impide que el legislador pueda descono-
cerla, vaciarla de contenido o suprimirla; protege a la institución
de los excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la función
legislativa, y persigue asegurar que, en su tratamiento jurídico,
sus rasgos básicos o su identidad no sean trastocados de forma
que la conviertan en impracticable o irreconocible.”
“La autonomía municipal supone capacidad de autodesenvolvi-
miento en lo administrativo, político y económico de las muni-
cipalidades, sean éstas provinciales o distritales. Ciertamente, la
garantía de la autonomía municipal no impide que el legislador
nacional pueda regular su régimen jurídico, siempre que, al ha-
cerlo, se respete su contenido esencial. En este contexto, respetar
el contenido esencial de la institución constitucionalmente garan-
tizada quiere decir no sujetar o condicionar la capacidad de auto-
desenvolvimiento pleno de los gobiernos locales a relaciones que
se puedan presentar como injustificadas o irrazonables.”
“Por consiguiente, ha de tratarse de relaciones que sean, en lo fun-
damental, de coordinación y, sólo excepcionalmente, de subordi-
nación, en aquellos casos en que la Constitución expresamente lo
permita, a fin de que la capacidad de autodesenvolvimiento no
termine vaciada de contenido. Autonomía no significa autarquía;
por ello, cuando a un órgano se le reconoce tal garantía institucio-
nal, se le impone implícitamente que dicha capacidad de autonor-
mación y administración deba realizarse dentro del ordenamiento
jurídico y, en particular, dentro de los límites constitucionalmen-
te establecidos. Y es que la capacidad de autogobierno, esto es,
el desenvolvimiento con libertad y discrecionalidad, no significa
dejar de pertenecer a una estructura general de la cual se forma
parte en todo momento, que está representada por el Estado y por
el ordenamiento jurídico que lo rige. Por su propia naturaleza, la
interpuesta por el Defensor del Pueblo contra la Ordenanza N.º 003

aprobada por el Concejo Distrital de San Juan de Lurigancho, mediante
la cual se declara fundada la demanda de inconstitucionalidad.
autonomía hace referencia a un poder limitado, en el que se ejer-

cita un conjunto de atribuciones, pero respetando el principio de
unidad del Estado, al que se refiere el segundo párrafo del artículo
43 de la Constitución.” (...)
“(...) cualquiera que sea su naturaleza (municipalidad provincial,
distrital o de centro poblado menor), entre ellas no existen relacio-
nes de subordinación, sino, como indica el reformado artículo 194
de la Constitución, una garantía de desenvolvimiento autónomo
en lo administrativo, económico y político.”41
“(...) la regulación impugnada tampoco afecta la autonomía admi-
nistrativa, económica y financiera de los gobiernos locales, dado
que el ejercicio de las competencias y atribuciones consagradas a
su favor por la Constitución no son ilimitadas, y por el contrario, es
ella la que para evitar excesos en el desarrollo de la potestad tribu-
taria concedida a las municipalidades, establece que el ejercicio de
dicha potestad debe ser concordante no sólo con la Constitución,
sino también con el marco legislativo que se dicte para tal efecto.”42
“El artículo 191 de la Constitución garantiza el instituto constitu-
cional de la autonomía municipal, en sus ámbitos político, econó-
mico y administrativo, en los asuntos de su competencia. Como
lo ha sostenido este Tribunal en la sentencia recaída en el Exp. N.º
0007-2001-AA/TC, mediante la autonomía municipal se garantiza
a los gobiernos locales “desenvolverse con plena libertad en los

puesta por el Defensor del Pueblo contra la Ordenanza N.º 290 emitida
por la Municipalidad Metropolitana de Lima, mediante la cual se de-
clara fundada la demanda de inconstitucionalidad.
puesta por el Alcalde Metropolitano de Lima contra la Ley N.º 27180
que modifica diversos artículos del Decreto Legislativo N.º 776, Ley de
Tributación Municipal, mediante la cual se declara infundada la de-
manda de inconstitucionalidad.
aspectos administrativos, económicos y políticos (entre ellos, los

legislativos) [Fund. Jur. N.º 6]. Es decir, se garantiza que los go-
biernos locales, en los asuntos que constitucionalmente les atañen,
puedan desarrollar las potestades necesarias para garantizar su
autogobierno. Sin embargo, autonomía no debe confundirse con
autarquía, pues desde el mismo momento en que aquélla le viene
atribuida por el ordenamiento, su desarrollo debe realizarse con
respeto a ese ordenamiento jurídico. “No supone autarquía fun-
cional al extremo de que, de alguna de sus competencias pueda
desprenderse desvinculación parcial o total del sistema político
o del propio orden jurídico en el que se encuentra inmerso cada
gobierno municipal. En consecuencia, no porque un organismo
sea autónomo deja de pertenecer al Estado, pues sigue dentro de
él y, como tal, no puede apartarse del esquema jurídico y político
que le sirve de fundamento a éste y, por supuesto, a aquél” [Fund.
Jur. N.º 6, Exp. N.º 007-2001-AI/TC].”
“Tal capacidad para regirse mediante normas y actos de gobier-
nos se extiende a todas aquellas competencias que constitucional-
mente le hayan sido atribuidas. Sin embargo, ello no quiere decir
que el desarrollo y ejercicio de cada una de éstas pueda realizarse,
siempre y en todos los casos, con idéntica intensidad de autono-
mía. Es constitucionalmente lícito modularlas en función del tipo
de interés que con su ejercicio se persigue. La Constitución ga-
rantiza a los gobiernos locales una autonomía plena para aquellas
competencias que se encuentran directamente relacionadas con la
satisfacción de los intereses locales. Pero no podrá ser de igual
magnitud respecto al ejercicio de aquellas atribuciones compe-
tenciales que los excedan, como los intereses supralocales, donde
esa autonomía tiene que necesariamente graduarse en intensidad,
debido a que en ocasiones de esas competencias también coparti-
cipan otros órganos estatales. (...)”
“(...) Como antes se expresó, la autonomía no garantiza un desen-
volvimiento autárquico de las competencias constitucionalmente
previstas a favor de los gobiernos locales. Éstas deben efectuarse
dentro los límites que la Constitución establece. (...)”
(...) En reiterada jurisprudencia, este Tribunal ha precisado que el
legislador no puede vaciar de contenido a una disposición cons-
titucional, de manera tal que, sin que siga el proceso de reforma
constitucional, suprima en los hechos una competencia constitu-

cionalmente establecida a los gobiernos locales, o que, sin llegar a
ese extremo, haga inoperativo su desarrollo.”43
“Este Tribunal, en la sentencia recaída en el Expediente N.º 0012-
1996-I/TC, ha precisado el carácter restringido del concepto de
autonomía de los órganos creados por la Constitución, estable-
ciendo que: “(...) la autonomía es la capacidad de autogobierno
para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar
de pertenecer a una estructura general de la cual en todo momen-
to se forma parte, y que está representada no sólo por el Estado
sino por el ordenamiento jurídico que rige a éste”. En ese sentido,
debe entenderse que dicha autonomía debe ser ejercida dentro del
marco constitucional y legal.”
“El Tribunal Constitucional español, en criterio aplicable mutatis
mutandis a la presente causa, ha manifestado que la autonomía
“(...) hace referencia a un poder limitado. Autonomía no es sobe-
ranía, y dado que cada organización dotada de autonomía es una
parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede
oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste
donde alcanza su verdadero sentido”. (STC 4/1981, FJ N.º 8).”
“En cuanto a la autonomía municipal, este Tribunal, en su STC N.º
0007-2002-AI/TC, de fecha 9 de setiembre de 2003, ha precisado
que “El artículo 191 (ahora artículo 194, en aplicación de la Ley
N.º 27680) de la Constitución garantiza el instituto constitucional
de la autonomía municipal, en sus ámbitos político, económico y
administrativo, en los asuntos de su competencia”.”
“En efecto, dicha garantía permite a los gobiernos locales desen-
volverse con plena libertad en dichos ámbitos; es decir, se garan-
tiza que los gobiernos locales, en los asuntos que constitucional-
43 Fundamento 3 de la sentencia del Tribunal Constitucional (Expediente N.º

007-2002-AI/TC), sobre la demanda de inconstitucionalidad interpuesta
por la Municipalidad Metropolitana de Lima contra la Ley N.º 27580 que
dispone medidas de protección que debe aplicar el Instituto Nacional de
Cultura para la ejecución de obras en bienes culturales inmuebles, median-
te la cual se declara infundada la demanda de inconstitucionalidad.
mente les atañen, puedan desarrollar las potestades necesarias

que garanticen su autogobierno.”
“Sin embargo, no debe confundirse autonomía con autarquía,
pues desde el mismo momento en que el ordenamiento constitu-
cional lo establece, su desarrollo debe realizarse respetando a ese
ordenamiento jurídico. Ello permite concluir que la autonomía no
supone una autarquía funcional, o que alguna de sus competen-
cias pueda desvincularse total o parcialmente del sistema político,
o del propio orden jurídico en el que se encuentra comprendido
todo gobierno municipal.”
“Conviene precisar que el término autonomía difiere del de sobe-
ranía, que tiene un alcance mayor, y que se constituye como un
atributo exclusivo del Estado. El concepto de autonomía es más
bien restringido, puesto que está limitado a ciertos ámbitos com-
petenciales.”
“Igualmente, en la STC N.º 010-2001-AI/TC, de fecha 28 de oc-
tubre de 2003, este Tribunal precisó que la autonomía municipal
constituye, en esencia, una garantía institucional que, por su pro-
pia naturaleza, impide que el legislador pueda desconocerla, va-
ciarla de contenido o suprimirla, protegiendo a la institución edil
de los excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la función
legislativa, y su objeto es asegurar que, en su tratamiento jurídico,
sus rasgos básicos o su identidad no sean trastocados de forma
tal que la conviertan en impracticable o irreconocible. En buena
cuenta, la autonomía municipal supone la capacidad de autodesen-
volvimiento en lo administrativo, político y económico de las mu-
nicipalidades, sean éstas provinciales o distritales.”44
“El principio de unidad del Estado se encuentra consagrado tanto
en el artículo 43 de la Constitución Política, que declara “(...) El
44 Fundamentos 2, 3, 4, 5, 6 y 7 de la sentencia del Tribunal Constitucional

(Expediente N.º 0010-2003-AI/TC), sobre la demanda de inconstitucio-
nalidad interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Provincial del
Santa contra el artículo 30 de la Ley General de Transporte y Tránsito
Terrestre, Ley N.º 27181, mediante la cual se declara infundada la de-
manda de inconstitucionalidad.
Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representati-

vo, descentralizado y se organiza según el principio de separación
de poderes”; como en el artículo 189, modificado por la Ley N.º
27680, de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV,
sobre Descentralización, que reza: “El territorio de la República
está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos,
en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno
a nivel nacional, regional y local, en los términos que establecen la
Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Esta-
do y de la Nación” (cursiva agregada).”
“Por su parte, la garantía institucional de la autonomía municipal
aparece en el artículo 194 de la Constitución Política, modificado
por la Ley N.º 27680, que dice: ‘Las municipalidades provinciales
y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía
política, económica y administrativas en los asuntos de su compe-
tencia (...)’.”
“A través del concepto de garantía institucional, la doctrina y
jurisprudencia comparadas aluden a la constitucionalización de
ciertas instituciones que se consideran componentes esenciales del
ordenamiento jurídico. Es el caso de la autonomía municipal, por
medio de la cual se busca proteger la esfera propia de actuación
de los gobiernos locales de cara a la actuación de otros órganos del
Estado, de manera tal que la institución se mantenga «en términos
reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia
social de cada tiempo y lugar», imagen que se identifica con el
núcleo esencial de la institución protegida por la Constitución, y
que debe respetar los principios de proporcionalidad y razonabi-
lidad, entre otros [Francisco Sosa Wagner. Manual de Derecho Local.
Aranzadi, España, Cuarta edición, 1999, pp. 55-56].”
“La autonomía, en abstracto, puede entenderse como “(...) la liber-
tad de determinación consentida a un sujeto, la que se manifiesta
en el poder de darse normas reguladoras de su propia acción, o,
más comprensivamente, como la potestad de proveer a la protec-
ción de intereses propios y, por tanto, de gozar y disponer de los
medios necesarios para obtener una armoniosa y coordinada sa-
tisfacción de los propios intereses” [Costantino Mortati, Istituzioni
di diritto pubblico, 9ª ed., Tomo II, Padova, Cedam, 1976, pp. 823]”
“En el caso de la autonomía municipal, como refiere Luciano Pa-

rejo Alfonso, se “(...) hace referencia a una Administración cuyos
objetivos se cumplen y cuya actividad se realiza por los propios
destinatarios de esa actividad y bajo su responsabilidad, a la vez
que supone una técnica de organización jurídico-política al ser-
vicio de una división vertical del poder (la autoadministración
permite descargar de tareas a la instancia administrativa superior
correspondiente) y del principio democrático, al ser un modo de
conectar la sociedad con el Estado” [Luciano Parejo Alfonso. “La
autonomía local en la Constitución”, en Tratado de Derecho Munici-
pal, tomo I, Civitas, Madrid, 1988, pp. 26].”
“Por ello, frente a la diversidad de significados y contenidos de
la garantía institucional de la autonomía municipal, deben tener-
se en consideración, principalmente, los siguientes: a) contenido
subjetivo u organizativo de la autonomía: la existencia de las mu-
nicipalidades; b) contenido objetivo o sustantivo de la autonomía,
esto es, la autonomía como garantía de la gestión de los asuntos
que interesen a la comunidad local, y c) contenido institucional
de la autonomía, que hace referencia a la posición de las munici-
palidades en el desempeño de sus funciones, es decir, la autono-
mía como ejercicio bajo la propia responsabilidad del ámbito de
funciones públicas confiado por el legislador, con lo que se alude
a cierto grado de libertad e independencia que caracteriza la posi-
ción de la actuación de las municipalidades frente a injerencias de
instancias superiores [Antonio Faulo Loras. Fundamentos constitu-
cionales de la autonomía local. Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 1990, pp. 256-257].”
“Desde tal perspectiva, si bien los gobiernos regionales, los gobier-
nos locales, provinciales y distritales poseen autonomía, no puede
olvidarse que estos forman parte de un ordenamiento presidido
por la Constitución, de modo que sus relaciones deben respetar
las reglas inherentes al principio de «lealtad constitucional», que
impone a cada sujeto institucional el deber de ejercitar sus propias
competencias, teniendo en cuenta los efectos que sus decisiones
pueden ocasionar en otros niveles constitucionales.”
“Al respecto, el Tribunal Constitucional de España ha sostenido
que “(...) Ante todo, resulta claro que la autonomía hace referencia
a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía —y aún
este poder tiene límites—, y dado que cada organización territo-

rial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el
principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es
precisamente dentro de este donde alcanza su verdadero sentido”
[STC 4/1981].”
“De este modo, la consagración de la autonomía municipal no
debe ser entendida como un modo de favorecer tendencias cen-
trífugas o particularistas, sino como un elemento básico en el pro-
ceso de descentralización que se viene implementando, el mismo
que tiene por objetivo fundamental el desarrollo integral del país
(artículo 188 de la Constitución).”
“De ahí que, en materia de descentralización, existan tres retos
fundamentales: a) garantizar la autonomía; b) asegurar la unidad
del ordenamiento, y c) favorecer la integración y el dinamismo
del sistema.”
“En este sentido, como lo ha sostenido este Colegiado en la STC
0007-2001-AI/TC, mediante la autonomía municipal se garantiza
el funcionamiento de los gobiernos locales con plena libertad en
los ámbitos administrativos, económicos y políticos (entre ellos
los legislativos). Es decir, se garantiza que los gobiernos locales,
en los asuntos que constitucionalmente les atañen, puedan ejer-
cer las potestades necesarias para garantizar su autogobierno. Sin
embargo, la autonomía no debe confundirse con autarquía o auto-
suficiencia, puesto que es atribuida y limitada por el propio orde-
namiento jurídico. “No supone autarquía funcional al extremo de
que, de alguna de sus competencias, pueda desprenderse desvin-
culación parcial o total del sistema político o del propio orden jurí-
dico en el que se encuentra inmerso cada gobierno municipal”.
“De modo que la ‘capacidad para regirse mediante normas y ac-
tos de gobierno se extiende a aquellas competencias que constitu-
cionalmente le hayan sido atribuidas. Sin embargo, ello no quiere
decir que cada una de estas pueda ejercerse, siempre y en todos
los casos, con idéntica intensidad. Es constitucionalmente lícito
modularlas en función del tipo de interés respectivo. La Constitu-
ción garantiza a los gobiernos locales una autonomía plena para
aquellas competencias que se encuentran directamente relaciona-
das con la satisfacción de los intereses locales. Pero no podrá ser
de igual magnitud respecto de aquellas que los excedan, como los
intereses supralocales, donde esa autonomía tiene necesariamente

que graduarse en intensidad, debido a que de esas competencias
pueden también, según las circunstancias, coparticipar otros ór-
ganos estatales’.”
“En síntesis, la garantía institucional de la autonomía municipal
no puede contraponerse, en ningún caso, al principio de unidad
del Estado, porque si bien este da vida a sub-ordenamientos que
no deben encontrarse en contraposición con el ordenamiento ge-
neral, resultan necesarios para obtener la integración política de
las comunidades locales en el Estado.”45
“Este Tribunal en su STC. N.º 0007-2002-AI/TC, y citando a la
STC N.º 0007-2001-AA/TC, expresó que a través de la autono-
mía municipal se garantiza a los gobiernos locales que puedan
desenvolverse con plena libertad en los asuntos administrativos,
económicos y políticos que les conciernan; esto es, que ejerzan las
potestades necesarias para garantizar su autogobierno, siempre
que lo hagan respetando el ordenamiento jurídico; de otro lado,
en la STC N.º 010-2001-AI/TC, precisó que la autonomía munici-
pal constituye, en esencia, una garantía institucional que, por su
propia naturaleza, impide que el legislador pueda desconocerla,
vaciarla de contenido o suprimirla, protegiendo a la institución
edil de los excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la
función legislativa, y su objeto es asegurar que, en su tratamiento
jurídico, sus rasgos básicos o su identidad no sean trastocados de
forma tal que la conviertan en impracticable o irreconocible. En
buena cuenta, la autonomía municipal supone la capacidad de au-
45 Fundamentos 5, 6, 7, 8 y 9 de la sentencia del Tribunal Constitucional

(Expediente N.º 0013-2003-AI/TC), sobre acción de inconstitucionali-
dad contra la Ordenanza Municipal N.º 003/MDM/2003 expedida por
la Municipalidad Distrital de Machupicchu, mediante la cual se decla-
ra inconstitucional la Ordenanza Municipal N.º 003/MDM/2003. Esta
sentencia ha sido citada en los Fundamentos de la sentencia del Tri-
bunal Constitucional (Expediente N.º 0020-2007-PI/TC) sobre proceso
de inconstitucionalidad interpuesto por la Municipalidad Provincial de
Huaraz contra el artículo 2 de la Ley N.º 28870, mediante la cual se de-
clara infundada la demanda de inconstitucionalidad.
todesenvolvimiento en lo administrativo, político y económico de

las municipalidades, sean éstas provinciales o distritales.”
“Por ello, y tal como se expusiera en la STC N.º 0016-2003-AI/TC,
las competencias que corresponden a una autoridad municipal
deben ser ejercidas dentro de la circunscripción territorial corres-
pondiente; de lo contrario, se llegaría al absurdo de pretender que
los actos administrativos de una entidad municipal puedan vin-
cular y obligar a las demás corporaciones municipales, más aún
cuando el artículo 194 de la Constitución no distingue entre un
gobierno municipal y otro, sean de rango provincial o distrital,
debido, justamente, al ámbito territorial dentro del que cada uno
de ellos puede hacer uso de sus atribuciones.”
“Así, y dado que la Constitución no ha previsto el tipo de relacio-
nes que deben tener los gobiernos locales entre sí, dicha obliga-
ción ha quedado librada al legislador ordinario, el cual ha llenado
dicho vacío mediante la Ley N.º 27972, Ley Orgánica de Munici-
palidades (LOM) que, en su artículo 123, dispone que ‘Las relacio-
nes que mantienen las municipalidades entre ellas, son de coordi-
nación, de cooperación o de asociación para la ejecución de obras
o prestación de servicios. Se desenvuelven con respeto mutuo de
sus competencias y gobierno’.”46
“(...) este Tribunal se ha pronunciado en reiteradas oportunida-
des; así, en el fundamento 9 de la sentencia recaída en el Exp.
N.º 0007-2002-AI/TC, de fecha 9 de setiembre de 2003, expresó
que ‘El artículo 191 (ahora artículo 194, en aplicación de la Ley
N.º 27680) de la Constitución garantiza el instituto constitucional
de la autonomía municipal, en sus ámbitos político, económico
y administrativo, en los asuntos de su competencia’. Como lo
ha sostenido este Tribunal en la sentencia recaída en el Exp. N.º

interpuesta por la Alcaldesa de la Municipalidad Provincial de Hua-
rochirí contra los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ordenanza Municipal N.º
533 expedida por la Municipalidad Metropolitana de Lima, mediante
la cual se declara infundada la acción de inconstitucionalidad.
0007-2001-AA/TC, mediante la autonomía municipal se garantiza

a los gobiernos locales “desenvolverse con plena libertad en los
aspectos administrativos, económicos y políticos (entre ellos, los
legislativos) [Fund. Jur. N.º 6]. Es decir, se garantiza que los go-
biernos locales, en los asuntos que constitucionalmente les atañen,
puedan desarrollar las potestades necesarias para garantizar su
autogobierno. Sin embargo, autonomía no debe confundirse con
autarquía, pues desde el mismo momento en que aquélla le viene
atribuida por el ordenamiento, su desarrollo debe realizarse con
respeto a ese ordenamiento jurídico. ‘No supone autarquía fun-
cional al extremo de que, de alguna de sus competencias pueda
desprenderse desvinculación parcial o total del sistema político
o del propio orden jurídico en el que se encuentra inmerso cada
gobierno municipal. En consecuencia, no porque un organismo
sea autónomo deja de pertenecer al Estado, pues sigue dentro de
él y, como tal, no puede apartarse del esquema jurídico y político
que le sirve de fundamento a éste y, por supuesto, a aquél” [Fund.
Jur. N.º 6, Exp. N.º 007-2001-AI/TC]’.”
“Igualmente, en el fundamento 4 de la sentencia recaída en el Exp.
N.º 010-2001-AI/TC, de fecha 28 de octubre de 2003, este Tribunal
expuso que ‘La autonomía municipal constituye, en esencia, una
garantía institucional, esto es, un instituto constitucionalmente
protegido que, por su propia naturaleza, impide que el legislador
pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla; protege a
la institución de los excesos que pudieran cometerse en el ejercicio
de la función legislativa, y persigue asegurar que, en su tratamien-
to jurídico, sus rasgos básicos o su identidad no sean trastocados
de forma que la conviertan en impracticable o irreconocible”;
agregando que ‘La autonomía municipal supone capacidad de
autodesenvolvimiento en lo administrativo, político y económico
de las municipalidades, sean éstas provinciales o distritales. Cier-
tamente, la garantía de la autonomía municipal no impide que el
legislador nacional pueda regular su régimen jurídico, siempre
que, al hacerlo, se respete su contenido esencial. En este contexto,
respetar el contenido esencial de la institución constitucionalmen-
te garantizada quiere decir no sujetar o condicionar la capacidad
de autodesenvolvimiento pleno de los gobiernos locales a relacio-
nes que se puedan presentar como injustificadas o irrazonables’.”
“En ese sentido, el ejercicio de las competencias que correspon-

den a una autoridad municipal deben ser ejercidas dentro de la
circunscripción territorial correspondiente, pues, de lo contrario,
se llegaría al absurdo de pretender que los actos administrativos
de una entidad municipal pudieran vincular y obligar a las demás
corporaciones municipales, más aún cuando el artículo 194 de la
Constitución no distingue entre uno u otro gobierno municipal,
así sea uno de rango provincial y el otro distrital, en razón, jus-
tamente, del ámbito territorial dentro del cual cada uno de ellos
puede hacer uso de sus atribuciones.”47
“(...) si bien la Constitución declara, en su artículo 194, que las
municipalidades provinciales y distritales tienen autonomía polí-
tica, económica y administrativa en los asuntos de su competen-
cia, este Colegiado ha precisado que dicha autonomía les permite
desenvolverse con plena libertad en los aspectos administrativos,
económicos y políticos en los asuntos de su competencia, pero
que la autonomía no puede ser entendida como autarquía. Del
mismo modo, la autonomía no puede estar desvinculada parcial
o totalmente del sistema político, del sistema jurídico que preside
la Constitución y del Estado del que forman parte los municipios.
Por ello, la autonomía municipal estará limitada por los derechos
constitucionales, los bienes jurídicos constitucionales y por el or-
denamiento jurídico (mutatis mutandis Exp. 0007-2001-AI-TC,
fund. Exp. 0011-2001-AI-TC, fund. 9, Exp. 0007-2002-AI-TC, fund.
9, Exp. 0013-2004-AI-TC, funds. 6, 7, 8 y 9).”
“Según se ha expuesto (...), la autonomía municipal no puede es-
tar desvinculada del ordenamiento jurídico que preside la Cons-
titución. En tal sentido, el artículo VIII del Título Preliminar de
la Ley N.º 27972, Orgánica de Municipalidades, dispone que los

diente N.º 0016-2003-AI/TC), sobre acción de inconstitucionalidad in-
terpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Metropolitana de Lima
contra la Ordenanza Municipal N.º 00006 expedida por la Municipali-
dad Provincial de Huarochirí, mediante la cual se declara fundada en
parte la demanda de inconstitucionalidad.
gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de

manera general y de conformidad con la Constitución, regulan las
actividades y funcionamiento del Sector Público. (...)”48.
“(...) en la sentencia recaída en el Expediente N.º 0007-2001-AI/
TC, el Tribunal Constitucional sostuvo que mediante la autonomía
municipal se garantiza el funcionamiento de los gobiernos locales
con plena libertad en los ámbitos administrativos, económicos y
políticos (entre ellos los legislativos). Es decir, se garantiza que
los gobiernos locales, en los asuntos que constitucionalmente les
atañen, puedan ejercer las potestades necesarias para garantizar
su autogobierno. Sin embargo, la autonomía no debe confundirse
con autarquía o autosuficiencia, puesto que la autonomía es atri-
buida y limitada por el propio ordenamiento jurídico. Justamente
se precisaba que: ‘No supone autarquía funcional al extremo de
que, de alguna de sus competencias, pueda desprenderse desvin-
culación parcial o total del sistema político o del propio orden ju-
rídico en el que se encuentra inmerso cada gobierno municipal’.
[Fundamento Jurídico N.º 6].”
“Si bien la Constitución ha establecido que los gobiernos locales
gozan de la garantía institucional de la autonomía municipal en
materia política, económica y administrativa, y, además, que son
competentes para aprobar su organización interna y su presupues-
to, ello no implica que tales organismos gocen de una irrestricta
discrecionalidad en el ejercicio de tales atribuciones, toda vez que,
conforme al principio de unidad de la Constitución, ésta debe ser
interpretada como un todo, como una unidad donde todas sus
disposiciones deben ser entendidas armónicamente.”
“Entre estas disposiciones de la Constitución debe considerarse
el artículo 43, que prescribe que el Estado es uno e indivisible; el

diente N.º 26-2004-AI/TC), sobre acción de inconstitucionalidad inter-
puesta por la Municipalidad Provincial de Cañete contra los artículos 3
y 23 de la Ley N.º 26979 y contra la Segunda y Sétima Disposición Final
de la Ley N.º 28165, mediante la cual se declara infundada la acción de
inconstitucionalidad.
artículo 189, según el cual el territorio de la República está integra-

do por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas
circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel na-
cional, regional y local, en los términos que establecen la Constitución
y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la
Nación; el primer párrafo del artículo 195, que preceptúa que los
gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local en
armonía con las políticas y planes de nacionales de desarrollo; el
inciso 4) del artículo 102 de la Constitución, que establece como
atribución del Congreso de la República ‘Aprobar el Presupuesto
y la Cuenta General’; y el artículo 77, en cuanto dispone que ‘La
administración económica y financiera del Estado se rige por el
presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La estructura
del presupuesto del sector público contiene dos secciones: Gobier-
no Central e instancias descentralizadas. El Presupuesto asigna
equitativamente los recursos públicos, su programación y ejecu-
ción responden a los criterios de eficiencia de necesidades sociales
y básicas y de descentralización (...)’.”
“Asimismo, los gobiernos locales deben tener en cuenta, en el de-
sarrollo de sus actividades, normas como la Ley N.º 27972, Or-
gánica de Municipalidades, que en el artículo VIII de su Título
Preliminar dispone que ‘Los gobiernos locales están sujetos a las
leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad
con la Constitución Política del Perú, regulan las actividades y
funcionamiento del Sector Público; así como a las normas técnicas
referidas a los servicios y bienes públicos, y a los sistemas admi-
nistrativos del Estado que por su naturaleza son de observancia y
cumplimiento obligatorio. Las competencias y funciones específi-
cas municipales se cumplen en armonía con las políticas y planes
nacionales, regionales y locales de desarrollo’.”
“Por tanto, el Tribunal Constitucional no comparte los argumen-
tos expuestos por los demandantes, respecto de la alegada vul-
neración de la autonomía económica de los gobiernos locales y
la competencia para que fijen su organización interna y su presu-
puesto, toda vez que, como se ha expuesto precedentemente, tal
autonomía y competencia no son ilimitadas, pues si bien es cierto
que son competentes para aprobar su presupuesto, gestionando
con autonomía los intereses propios de las correspondientes colec-
tividades, también lo es que tal ejercicio debe ser compatible con

normas constitucionales que declaran que la administración finan-
ciera del Estado se rige por el Presupuesto General de la República
que anualmente aprueba el Congreso, o aquella que establece que
los gobiernos locales promueven el desarrollo y su economía en
armonía con las políticas nacionales de desarrollo.”49
“El artículo 194 de la Constitución reconoce la garantía institucio-
nal de la autonomía municipal: ‘Las municipalidades provinciales
y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía
política, económica y administrativas en los asuntos de su com-
petencia (...)’. Como tales, los gobiernos locales gozan de un con-
junto de competencias especificadas en el artículo 195. Según el
inciso 5), pueden organizar, reglamentar y administrar los servi-
cios públicos locales de su responsabilidad, y conforme al inciso 8)
pueden desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia
de transporte colectivo, entre otros, de acuerdo a ley.”
“En el ejercicio de esta garantía institucional, los gobiernos locales
se encuentran vinculados por el principio de unidad del Estado,
que se encuentra consagrado tanto en el artículo 43 de la Consti-
tución, en cuanto declara que ‘(...) El Estado es uno e indivisible.
Su gobierno es unitario, representativo, descentralizado y se or-
ganiza según el principio de separación de poderes’; como en el
artículo 189, que dispone que ‘El territorio de la República está
integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos,
en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno
a nivel nacional, regional y local, en los términos que establecen
la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del
Estado y de la Nación’. (...)”

cional (Expediente N.º 0038-2004-AI/TC), sobre acción de inconstitu-
cionalidad interpuesta por más de cinco mil ciudadanos y ciudadanas
contra los artículos 1, 2, 3, 4, 5, Segunda Disposición Final y Tercera,
Cuarta y Sexta Disposiciones Transitorias de la Ley N.º 28212 que crea
la unidad remunerativa del Sector Público (URSP), mediante la cual se
declara infundada la acción de inconstitucionalidad.
“Desde esta óptica, como lo ha sostenido el Tribunal Constitucio-

nal, si bien los gobiernos regionales, los gobiernos locales, provin-
ciales y distritales poseen autonomía, no puede olvidarse que estos
forman parte de un ordenamiento presidido por la Constitución,
de modo que sus relaciones deben respetar las reglas inherentes al
principio de «lealtad constitucional», que impone a cada sujeto ins-
titucional el deber de ejercitar sus propias competencias, teniendo
en cuenta los efectos que sus decisiones pueden ocasionar en otros
niveles constitucionales. [STC N.º 0013-2003-AI/TC FJ 8]”
“Al respecto, el Tribunal Constitucional de España ha sostenido, en
criterio compartido por este Colegiado, que “(...) Ante todo, resulta
claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efec-
to, autonomía no es soberanía —y aún este poder tiene límites—,
y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es
una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía pue-
de oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de este
donde alcanza su verdadero sentido” STC 4/1981.”
“En suma, la garantía institucional de la autonomía municipal no
puede contraponerse, en ningún caso, al principio de unidad del
Estado, pues si bien da vida a subordenamientos que resultan ne-
cesarios para obtener la integración política de las comunidades
locales en el Estado, estos no pueden encontrarse en contraposi-
ción con el ordenamiento general, por lo que en el ejercicio de su
autonomía los gobiernos locales deben respetar el sistema de com-
petencias establecido en la Constitución, en las leyes orgánicas y,
de ser el caso, en leyes ordinarias.”50
“En la Ley de Bases de la Descentralización se ha llegado a propo-
ner una definición para autonomía, la misma que debe ser enten-
dida como una garantía institucional (...) que indica que”
50 Fundamentos 1, 2, 3, 4 y 5 de la sentencia del Tribunal Constitucional

(Expediente N.º 0054-2004-PI/TC), sobre demanda de inconstituciona-
lidad interpuesta por el Alcalde de la Municipalidad Metropolitana de
Lima contra las Ordenanzas N.º 018-2004-CM-M y N.º 040-2004-CM-
MPH-M expedidas por la Municipalidad Provincial de Huarochirí, me-
diante la cual se declara fundada la demanda de inconstitucionalidad.
“es el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres ni-

veles, de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su
competencia. Se sustenta en afianzar en las poblaciones e institu-
ciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el
desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de
la nación. La autonomía se sujeta a la Constitución y a las leyes de
desarrollo constitucional respectivas (...).”
“Para hacerlo más claro aún, este Colegiado ha venido a señalar
que”
“la autonomía es capacidad de autogobierno para desenvolverse
con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de pertenecer a una
estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y
que está representada no sólo por el Estado sino por el ordena-
miento jurídico que rige a éste (...).”
“Lo importante del actual proceso descentralizador es que la auto-
nomía ha sido revisada para el caso de todos los gobiernos recono-
cidos. Es decir, tanto el Gobierno Nacional como el Regional y el
Local poseen autonomía a nivel del Derecho Público Interno, pero
sólo el Gobierno Nacional detenta la soberanía a nivel del Derecho
Público Internacional. (...)”
“Un elemento básico que se ha considerado inteligentemente para
que realmente las regiones puedan funcionar y tengan realidad
social es su autonomía:”
“Los gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia (...).”
“La autonomía política se traduce básicamente en la elección de
sus representantes (...), así como en la elaboración del Plan de De-
sarrollo Regional (...), en virtud de la cual ejercen funciones eje-
cutiva y normativa. En esta última se percibe la posibilidad de
autonormarse.”
“De otro lado, la autonomía económica es esencial para las regio-
nes, puesto que sin rentas propias y sin una reserva presupuestal
mínima, su actuación sólo podría llegar a mostrarse como aparen-
te. Por eso, con un mandato constitucional y legal claro, se han
establecido los bienes y rentas que le corresponden a las regiones
(...).”
“Esta definición de autonomía está subyacente en todo el debate

que se ha formulado a lo largo de la presente sentencia, pues es
el Gobierno Regional de Lima el que asevera que la intromisión
supuesta del Gobierno Nacional se encontraría afectando su auto-
nomía, y por tanto sus competencias. (...)”
“En el Perú, el gobierno local recae sobre las Municipalidades,
que ejercen su autoridad sobre un ámbito territorial denominado
Municipio. Su tema central se puede considerar que es urbano y
local:”
“promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de
los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las
políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo (...).”
“La autonomía, en un triple sentido (política, económica y admi-
nistrativa) ha sido reconocida constitucionalmente (...). La admi-
nistrativa nos permite observar que en la actualidad se reconocen
dos niveles en el gobierno local: el provincial y el distrital (...). Adi-
cional y excepcionalmente, por creación legal, se puede crear un
gobierno delegado municipal (...). Dotarle de autonomía política
ha sido una innovación de la Constitución de 1993 respecto a la
de 1979. Dentro de los órganos que integran las Municipalidades,
están el Concejo Municipal y la Alcaldía. Con respecto a la auto-
nomía económica, sus ingresos están claramente establecidos en
la Constitución (...), y desarrollados legalmente. Tampoco se les
reconoce la potestad tributaria.”
“De esta forma,”
“los órganos del municipio pueden tener competencia también
para establecer normas generales que no tendrán el nombre de
leyes, pero que lo serán en el fondo, desde el momento que ha-
brán sido establecidas por el cuerpo colegial representativo, por
un concejo municipal o ayuntamiento elegido por los vecinos del
municipio (...).”
“Así concebido el país, es interesante que en el presente caso se
pueda respetar, a partir de la autonomía nacional, sobre todo en el
ámbito parlamentario, reconocer y respetar la autonomía regional.
Los parámetros de esta última deben fijarse de manera correcta, a
partir de una distribución de competencias circunspecta, la cual
debe basarse en los criterios de unidad y subsidiariedad.”
“Para este Colegiado, autonomía no puede ser confundida con

autarquía, por más que puedan desenvolverse con plena libertad
en los aspectos administrativos, económicos y políticos. La auto-
nomía debe ser realizada con pleno respeto del ordenamiento ju-
rídico toda vez que”
“no supone autarquía funcional al extremo de que, de alguna de
sus competencias pueda desprenderse desvinculación parcial o
total del sistema político o del propio orden jurídico en el que se
encuentra inmerso cada gobierno municipal. En consecuencia, no
porque un organismo sea autónomo deja de pertenecer al Estado,
pues sigue dentro de él y, como tal, no puede apartarse del es-
quema jurídico y político que le sirve de fundamento a éste y, por
supuesto, a aquél”(...).”
“Es decir, la norma constitucional que reconoce la autonomía re-
gional, al igual como este Tribunal lo ha reconocido respecto a la
municipal, debe ser entendida en el sentido que”
“tal capacidad para regirse mediante normas y actos de gobier-
nos se extiende a todas aquellas competencias que constitucional-
mente le hayan sido atribuidas. Sin embargo, ello no quiere decir
que el desarrollo y ejercicio de cada una de éstas pueda realizarse,
siempre y en todos los casos, con idéntica intensidad de autono-
mía. Es constitucionalmente lícito modularlas en función del tipo
de interés que con su ejercicio se persigue. La Constitución ga-
rantiza a los gobiernos locales una autonomía plena para aquellas
competencias que se encuentran directamente relacionadas con la
satisfacción de los intereses locales. Pero no podrá ser de igual
magnitud respecto al ejercicio de aquellas atribuciones compe-
tenciales que los excedan, como los intereses supralocales, donde
esa autonomía tiene que necesariamente graduarse en intensidad,
debido a que en ocasiones de esas competencias también coparti-
cipan otros órganos estatales (...).”
“Por tanto, los intereses nacionales deben llegar a modular la efi-
cacia de la autonomía regional, más aún si se tiene en cuenta que
ésta está sujeta a parámetros constitucionales que le dotan de va-
lidez y eficacia.”
“Es así como debe entenderse en el presente caso la autonomía del
Gobierno Regional de Lima. No se puede pretender argumentar
la autonomía como si fuera un elemento casi de soberanía. Las

regiones poseen un papel trascendente en la descentralización, tal
como se observará (...), pero ello no puede dar lugar a un abuso de
su posición constitucional.”51
“En el artículo 8 de la Ley de Bases de la Descentralización N.º
27783 se ha definido a la autonomía como ‘(…) el derecho y la
capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar,
regular y administrar los asuntos públicos de su competencia. Se
sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones la respon-
sabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de
sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nación. La
autonomía se sujeta a la Constitución y a las leyes de desarrollo
constitucional respectivas’.”
“Por su parte, el artículo II del Título Preliminar de la Ley N.º 27972,
Orgánica de Municipalidades, señala que la autonomía que la Cons-
titución Política del Perú consagra en favor de las municipalidades
radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y
de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico.”
“En el caso de la autonomía municipal, este Tribunal, en el Exp. 0013-
2003-AI/TC, ha precisado que “(…) frente a la diversidad de signifi-
cados y contenidos de la garantía institucional de la autonomía mu-
nicipal, deben tenerse en consideración, principalmente (...)”
“a) El contenido subjetivo u organizativo de la autonomía: la exis-
tencia de las municipalidades;”
“b) El contenido objetivo o sustantivo de la autonomía, esto es, la
autonomía como garantía de la gestión de los asuntos que intere-
sen a la comunidad local, y”
“c) El contenido institucional de la autonomía, que hace referencia
a la posición de las municipalidades en el desempeño de sus fun-

cional (Expediente N.º 002-2005-PI/TC), sobre demanda de inconstitu-
cionalidad interpuesta por cinco mil setecientos dieciséis ciudadanos y
ciudadanas contra el artículo 2 de la Ley N.º 28374, mediante la cual se
declara infundada la demanda de inconstitucionalidad.
ciones, es decir, la autonomía como ejercicio bajo la propia respon-

sabilidad del ámbito de funciones públicas confiado por el legisla-
dor, con lo que se alude a cierto grado de libertad e independencia
que caracteriza la posición de la actuación de las municipalidades
frente a injerencias de instancias superiores [Antonio Faulo Loras.
“Fundamentos constitucionales de la autonomía local”. Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 1990, pp. 256-257].”
“La garantía institucional de la autonomía municipal aparece en
el artículo 194 de la Constitución Política, modificado por la Ley
N.º 27680, que enuncia que ‘[L]as municipalidades provinciales y
distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía
política, económica y administrativa en los asuntos de su compe-
tencia (...)’.”
“Esta garantía permite a los gobiernos locales desenvolverse con
plena libertad en dichos ámbitos; es decir, se garantiza que los
gobiernos locales, en los asuntos que constitucionalmente les ata-
ñen, puedan desarrollar las potestades necesarias que garanticen
su autogobierno.”
“En la misma línea, la Ley Orgánica de Municipalidades ha se-
ñalado, en su artículo II, que ‘[L]os gobiernos locales gozan de
autonomía política, económica y administrativa’.”
“Sobre las dimensiones de la autonomía municipal, la Ley de Ba-
ses de la Descentralización ha desarrollado el contenido de cada
uno de estos ámbitos. Al respecto, define:”
“- Autonomía política
Consiste en la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes
y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus
normas, decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar
las funciones que les son inherentes.”
“- Autonomía administrativa
Viene a ser la facultad de organizarse internamente, determinar y
reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad.”
“- Autonomía económica
Consistente en la facultad de crear, recaudar y administrar sus
rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucio-
nales conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y
las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer

el derecho de percibir los recursos que les asigne el Estado para el
cumplimiento de sus funciones y competencias.”
“Sobre los ámbitos de la autonomía municipal, este Tribunal, en la
sentencia recaída en el Exp. 007-2002-AI/TC, fundamento 9, mani-
festó que «El artículo 191 de la Constitución [ahora artículo 194, en
aplicación de la Ley N.º 27680] garantiza el instituto constitucional
de la autonomía municipal, en sus ámbitos político, económico y
administrativo, en los asuntos de su competencia.”
“Asimismo, este Colegiado ha sostenido, en la sentencia recaída
en el Exp. 0007-2001-AA/TC, que mediante la autonomía munici-
pal se garantiza a los gobiernos locales “desenvolverse con plena
libertad en los aspectos administrativos, económicos y políticos
(entre ellos, los legislativos) (...). Sin embargo, autonomía no debe
confundirse con autarquía, pues desde el mismo momento en que
aquella le viene atribuida por el ordenamiento, su desarrollo debe
realizarse con respeto a ese ordenamiento jurídico. Como ya lo
precisara este Supremo Tribunal, autonomía ‘[N]o supone autar-
quía funcional al extremo de que de alguna de sus competencias
pueda desprenderse desvinculación parcial o total del sistema po-
lítico o del propio orden jurídico en el que se encuentra inmerso
cada gobierno municipal. En consecuencia, no porque un organis-
mo sea autónomo deja de pertenecer al Estado, pues sigue den-
tro de él y, como tal, no puede apartarse del esquema jurídico y
político que le sirve de fundamento a este y, por supuesto, a aquel
[Fund. Jur. 6, STC 007-2001-AI/TC]’. (...)”
“Tal como el Tribunal Constitucional lo ha expuesto en su juris-
prudencia, en el ejercicio de la garantía constitucional-institucio-
nal de autonomía, los gobiernos locales se encuentran vinculados
por el principio de unidad del Estado, que se encuentra consagra-
do tanto en el artículo 43 de la Constitución, en cuanto declara
que ‘(...) El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario,
representativo, descentralizado y se organiza según el principio
de separación de poderes’; como en su artículo 189, que dispone
que ‘El territorio de la República está integrado por regiones, de-
partamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se
constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local,
en los términos que establecen la Constitución y la ley, preservan-

do la unidad e integridad del Estado y de la Nación’.”
“La autonomía municipal no puede ser ejercida de manera irres-
tricta, pues tiene ciertos límites que los gobiernos locales deben to-
mar en cuenta en su ejercicio. Sobre el tema abordado, el Tribunal
ha expresado, en la STC 0038-2004-AI/TC, que ‘[S]i bien la Cons-
titución ha establecido que los gobiernos locales gozan de la ga-
rantía institucional de la autonomía municipal en materia política,
económica y administrativa, y que, además, son competentes para
aprobar su organización interna y su presupuesto, ello no implica
que tales organismos gocen de una irrestricta discrecionalidad en
el ejercicio de tales atribuciones, toda vez que, conforme al princi-
pio de unidad de la Constitución, esta debe ser interpretada como
un todo, como una unidad donde todas sus disposiciones deben
ser entendidas armónicamente’.”
“Los gobiernos locales deben tener en cuenta, en el desarrollo de
sus actividades, además de la Constitución, normas como la Ley
N.º 27972, Orgánica de Municipalidades, que en el artículo VIII
de su Título Preliminar dispone que ‘Los gobiernos locales están
sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de
conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las
actividades y funcionamiento del Sector Público. (...) Las compe-
tencias y funciones específicas municipales se cumplen en armo-
nía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de
desarrollo’.”
“Este Tribunal, en la sentencia recaída en el Exp. 0012-1996-I/TC,
ha precisado el carácter restringido del concepto de autonomía de
los órganos creados por la Constitución, estableciendo que ‘(...) la
autonomía es la capacidad de autogobierno para desenvolverse
con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de pertenecer a una
estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y
que está representada no solo por el Estado sino por el ordena-
miento jurídico que rige a este’. En ese sentido, debe entenderse
que dicha autonomía debe ser ejercida dentro del marco constitu-
cional y legal’.”
“Asimismo, en la STC 510-2004-AA/TC, fundamento 2, este Cole-
giado manifestó: ‘(...) En la sentencia recaída en el Exp. 007-2002-
AI/TC, este Tribunal ha precisado que la Constitución garantiza

la autonomía municipal, en sus ámbitos político, económico y
administrativo, en los asuntos de su competencia, por lo que un
ejercicio enmarcado en tal premisa no puede vulnerar ni amena-
zar, per se, derechos constitucionales, salvo que dicho ejercicio se
efectúe al margen del ordenamiento jurídico, y lesione derechos
de los administrados u otros entes estatales o privados’.”52
7. EL CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACIÓN

7.1 Antecedentes
En el debate que dio lugar a la configuración del Consejo
Nacional de Descentralización (CND) en la Ley Orgánica de Ba-
ses de la Descentralización habían tres propuestas: la creación de
un Ministerio de la Descentralización, de un Instituto Nacional
de Descentralización y de una Oficina Nacional de Apoyo a la
Descentralización.
El Ministerio de Descentralización tendría las características
de un típico ministerio del Poder Ejecutivo Nacional; el Instituto
Nacional de Descentralización se constituía explícitamente como
un organismo público descentralizado dependiente de un sector
del Ejecutivo Nacional y la Oficina Nacional de Apoyo a la Des-
centralización —propuesta por la Secretaría de Gestión Pública
de la Presidencia del Consejo de Ministros— se definió como un
organismo autónomo, con un Jefe designado por el Presidente de
la República y ratificado por el Congreso de la República y con
52 Fundamento 2 de la sentencia del Tribunal Constitucional (Expedien-

te N.º 0015-2005-PI/TC), sobre proceso de inconstitucionalidad inter-
puesto por el Alcalde de la Municipalidad Metropolitana de Lima con-
tra el artículo 1 de la Ley N.º 28165 y otros artículos de la Ley N.º 26979,
mediante la cual se declara infundada la demanda de inconstituciona-
lidad. Esta sentencia ha sido citada en los Fundamentos de la sentencia
del Tribunal Constitucional (Expediente N.º 0020-2007-PI/TC) sobre
proceso de inconstitucionalidad interpuesto por la Municipalidad Pro-
vincial de Huaraz contra el artículo 2 de la Ley N.º 28870, mediante la
cual se declara infundada la demanda de inconstitucionalidad.
una composición intergubernamental —con representantes de

los tres niveles de gobierno de la estructura estatal peruana—.
La Oficina Nacional de Apoyo a la Descentralización fue
concebida con las características de un organismo constitucio-
nal autónomo. Sin embargo, al ser un organismo nuevo y no es-
tar considerado en la Carta Política vigente, el organismo que
se creó —el Consejo Nacional de Descentralización (CND)— fue
adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros.
El CND provino, con algunos cambios, de la Oficina Na-
cional de Apoyo a la Descentralización. El cambio principal se
refirió a la eliminación de la ratificación por el Congreso de la
República del Jefe del organismo designado por el Presidente de
la Republica.
El CND no fue concebido como un organismo público des-
centralizado dependiente de un Ministerio del Ejecutivo Nacio-
nal, pero tampoco pudo definirse explícitamente como un orga-
nismo constitucionalmente autónomo.
7.2 Características
El Consejo Nacional de Descentralización —hasta su de-
batida desactivación— era un organismo independiente y des-
centralizado, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros,
intergubernamental conformado por: un (1) representante del
Presidente de la República —que presidía el CND—, dos (2) re-
presentantes de la Presidencia del Consejo de Ministros, dos (2)
representantes del Ministerio de Economía y Finanzas, dos (2)
representantes de los gobiernos regionales, un (1) representante
de los gobiernos locales provinciales y un (1) representante de
los gobiernos locales distritales.
Las funciones del CND eran —y son— muy relevantes para
afianzar el proceso de descentralización: conducir, ejecutar, mo-
nitorear y evaluar la transferencia de competencias y recursos a
los gobiernos regionales y locales; capacitar y preparar en ges-
tión y gerencia pública a nivel regional y municipal; coordinar
los planes de desarrollo nacional, regional y local; canalizar y

apoyar la cooperación técnica nacional e internacional; coordinar
y articular políticas y planes de gestión descentralizada; brindar
asistencia técnica y financiera no reembolsable en materia de
inversiones y concesiones, en coordinación con los organismos
especializados del gobierno nacional; desarrollar y conducir un
sistema de información para el proceso de descentralización; y
promover la integración regional y su fortalecimiento.
La composición del CND se estableció con el propósito de
contar con un número igual de representantes del Gobierno Na-
cional (dos representantes del Ministerio de Economía y Finanzas
y dos representantes de la Presidencia del Consejo de Ministros) y
de los Gobiernos Subnacionales (dos representantes de los Gobier-
nos Regionales, un representante de las Municipalidades Provin-
ciales y un representante de las Municipalidades Distritales), así
como con un Presidente que fuera representante del Presidente de
la República y que actuara como promotor del consenso.
Es muy importante resaltar que el Consejo Nacional de Des-
centralización era un organismo intergubernamental, en el cual
estaban representados todos los niveles de gobierno —nacional,
regional y local—. Su adscripción formal a la Presidencia del
Consejo de Ministros no debía implicar que el Consejo Nacional
de Descentralización expresase únicamente los intereses del Eje-
cutivo nacional.
Considerando el debate que dio origen a la creación del Con-
sejo Nacional de Descentralización (CND), la adscripción de éste
—como se ha señalado— no debía implicar la subordinación del
CND a la PCM. Esta adscripción del CND a la PCM no convertía
necesariamente a aquél en un organismo público descentraliza-
do de este último. El CND era autónomo para ejercer todas las
materias de competencia y funciones que el ordenamiento legal
le reconocía.
Incluso, si se asumiese que la adscripción a la PCM, definía
al CND como un organismo público descentralizado, ésta sería
una consideración formal ya que, materialmente, se mantenía la
independencia de este organismo atendiendo a su carácter inter-

gubernamental, por el cual expresaba intereses no sólo del nivel
de Gobierno Nacional sino también de los Gobiernos Regionales
y Locales.
El CND puso énfasis en sus funciones vinculadas al pla-
neamiento (coordinar los planes de desarrollo nacional, regio-
nal y local; y coordinar y articular políticas y planes de gestión
descentralizada). Sin embargo, el CND debió retomar otras fun-
ciones relevantes que fueron relegadas o asumidas tardíamente
tales como la conducción, ejecución, monitoreo y evaluación de
la transferencia de competencias y recursos a los Gobiernos Re-
gionales y Locales; la capacitación y la preparación en gestión
y gerencia pública a nivel regional y municipal; el desarrollo y
la conducción de un sistema de información para el proceso de
descentralización; y la promoción de la integración regional y su
fortalecimiento.
7.3 Extinción del Consejo Nacional de Descentralización

Mediante Decreto Supremo N.º 007-2007-PCM53, se aprobó
la fusión del CND con la Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM), bajo la modalidad de fusión por absorción, correspon-
diéndole a la PCM la calidad de entidad incorporante.
El citado Decreto Supremo dispuso que toda referencia nor-
mativa relacionada con el CND o con sus funciones será enten-
dida como hecha a la PCM; estableció el procedimiento para la
transferencia de partidas hacia la PCM, así como la modificación
del Reglamento de Organización y Funciones de la PCM, la ade-
cuación de los documentos de gestión de la PCM, la transferen-
cia de cargos y la desactivación y extinción del CND.
El Reglamento de Organización y Funciones de la PCM fue
modificado incorporando como función de ésta la de dirigir y
conducir el proceso de descentralización e incluyendo como ór-
53 Publicado el 25 de enero del año 2007.

gano de línea a la Secretaría de Descentralización, establecién-

dose que esta última es el órgano encargado de dirigir y conducir
el proceso de descentralización.
El artículo 13 de la Ley Marco de Modernización de la Ges-
tión del Estado, Ley N.º 27658, establece la fusión, entre otros,
de organismos públicos descentralizados mediante Decreto Su-
premo. La norma establece que “en los casos de entidades que
constitucionalmente se rijan por Ley Orgánica, su fusión se dará
por una norma de igual jerarquía”.
La Ley Orgánica de Bases de la Descentralización establece
—artículo 23— que el CND es un organismo independiente y des-
centralizado, adscrito a la PCM. El CND fue concebido con las ca-
racterísticas de un organismo constitucionalmente autónomo. Sin
embargo, al ser un organismo nuevo y no estar considerado en la
Carta Política vigente, el CND creado fue adscrito a la PCM.
El CND —como se ha indicado— no fue concebido como un
organismo público descentralizado, dependiente de un Ministe-
rio del Ejecutivo Nacional —así lo indican su carácter intergu-
bernamental y su definición como organismo independiente—,
pero tampoco pudo definirse explícitamente como un organismo
constitucionalmente autónomo. Por estas características del or-
ganismo, éste se creó con una Ley Orgánica, la Ley de Bases de
la Descentralización.
El Decreto Supremo N.º 007-2007-PCM —una norma admi-
nistrativa— derogó parcialmente una Ley Orgánica del Congre-
so Nacional, afectándose el principio de jerarquía de las normas
jurídicas, no obstante este Decreto Supremo se sustente en el ar-
tículo 13 de la Ley N.º 27658, Ley Marco de Modernización de la
Gestión del Estado.
Desde una perspectiva puramente formal, esta última Ley
habilitaría el citado Decreto Supremo. Sin embargo, desde una
perspectiva material, una norma administrativa reglamentaria
del Ejecutivo ha modificado una Ley Orgánica del Congreso
Nacional que estableció una dirección intergubernamental del
proceso de descentralización. Esta conducción, por efecto de la

modificación analizada, hoy es exclusiva del Gobierno Nacional
y depende de un órgano de línea de la Presidencia del Consejo
de Ministros.
7.4 La secretaría de descentralización de la PCM

La Secretaría de Descentralización de la PCM, además de
ejercer todas las funciones del extinto CND, también supervisará
el cumplimiento —por parte de Ministerios y entidades del Go-
bierno Nacional— de todas las políticas nacionales en materia de
descentralización. Estas políticas señaladas por el Decreto Supre-
mo N.º 027-2007-PCM54 son las siguientes:
o Asegurar la pronta y adecuada transferencia de las compe-
tencias, funciones y recursos a los Gobiernos Regionales y
Locales, respetando los principios de subsidiariedad, gra-
dualidad, complementariedad y neutralidad entre los nive-
les de gobierno nacional, regional y local.
o Delimitar con precisión las funciones, competencias y es-
quemas adecuados de coordinación entre los niveles de
gobierno, con el fin de determinar la responsabilidad ad-
ministrativa y funcional en la provisión de servicios, que
redunden en el fortalecimiento administrativo y financiero
de los Gobiernos Regionales y Locales.
o Capacitar sectorialmente a los Gobiernos Regionales y Lo-
cales, a fin de generar y consolidar una conveniente capaci-
dad de gestión.
o Desarrollar plataformas regionales de competitividad, que
permitan el desarrollo, crecimiento y fortalecimiento de las
economías regionales y locales.
o Institucionalizar la participación ciudadana en las decisio-
nes políticas, económicas y administrativas.
54 Publicado el 25 de marzo del año 2007.

8. LA LEY MARCO DE PROMOCIÓN DE LA INVERSIÓN

DESCENTRALIZADA (LEY N.º 28059)
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales en esta materia,
establece —en su artículo 34— que los Gobiernos Regionales crea-
rán mecanismos para promover la inversión privada nacional y
extranjera dirigidos a lograr el crecimiento económico regional
conforme a ley; que, en el marco de sus competencias, otorgarán
concesiones y celebrarán cualquier otra modalidad contractual,
siempre que se contribuya al desarrollo sostenible local y regio-
nal, se asegure una mayor eficiencia social y se garantice el cum-
plimiento de las normas legales establecidas; que las concesiones
y otras modalidades contractuales se sujetarán a las condiciones
estipuladas en los respectivos contratos celebrados y suscritos
conforme a Ley; que, para cumplir con las funciones estableci-
das, los Gobiernos Regionales estarán facultados para solicitar
asesoría técnica y financiera especializada; y que la regulación
de los mercados de servicios públicos corresponderá al Gobierno
Nacional a través de los organismos reguladores.
El objeto de la Ley Marco de Promoción de la Inversión Des-
centralizada —Ley N.º 28059— es el establecimiento del marco
normativo para que el Estado, en sus tres niveles de Gobierno,
promueva la inversión de manera descentralizada como herra-
mienta para lograr el desarrollo integral, armónico y sostenible
de cada región, en alianza estratégica entre los Gobiernos Regio-
nales y Locales, la inversión privada y la sociedad civil.
La Ley materia de análisis recoge e integra un conjunto de
disposiciones ya presentes en el ordenamiento jurídico nacional,
así como de funciones que se derivan de las acciones propias de
los tres niveles de Gobierno.
La Ley enumera las garantías a la inversión privada (ar-
tículo 2); señala cuáles son las funciones del Gobierno Nacio-
nal en la promoción de la inversión privada, indicando que es
responsabilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros, en
coordinación con el Consejo Nacional de Descentralización, la
determinación de qué entidades y de qué manera éstas ejerce-

rán las referidas funciones (artículo 3); establece las funciones
de los Gobiernos Regionales y Locales para la promoción de
la inversión privada, recogiendo y articulando los contenidos,
respectivamente, de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
y de la Ley Orgánica de Municipalidades (artículos 4 y 5); y
considera las formas de participación de la inversión privada
en proyectos públicos (venta de activos, concesión, entre otros)
y que éstas garantizan la competencia y la transparencia con la
participación del Consejo de Coordinación y que se adjudican
mediante concurso público, licitación pública u otros mecanis-
mos de oferta pública (artículo 6).
Se dispone la creación de las Agencias de Fomento de la
Inversión Privada como órganos —que crearán los Gobiernos
Regionales y Locales— especializados, consultivos y de coordi-
nación con el sector privado; integradas por representantes del
Gobierno Regional o Local y por el sector privado (gremios, aso-
ciaciones de productores y empresarios). Estas Agencias cum-
plirán, especialmente, el rol de proponer acciones en materia de
fomento de la inversión privada.
La Ley, al referirse a los instrumentos para la promoción de
la inversión en las regiones, principalmente precisa el contenido
de los Planes de Desarrollo Regional y Local Concertados y de
los Presupuestos Participativos: el Plan de Desarrollo Regional y
Local Concertados contendrán un capítulo donde se establece-
rán los objetivos, lineamientos de política, metas y estrategias de
mediano y largo plazos en materia de promoción de la inversión
privada descentralizada; y los presupuestos participativos regio-
nal y local contendrán las metas y acciones que los Gobiernos
Regionales desarrollarán para la promoción de las inversiones
privadas concordantes con el Plan de Desarrollo Regional Con-
certado (artículo 11). También se establece que la Gerencia de
Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial de
cada Gobierno Regional está encargada de generar y administrar
el Banco Regional de Proyectos (artículo 12).
La Ley considera la formulación de convenios de cooperación

mutua para identificar oportunidades de inversión, elaborar y desa-
rrollar proyectos, y capacitar y perfeccionar profesionales y técnicos
entre los Gobiernos Regionales y Locales y las Universidades y los
Centros Tecnológicos; así como la constitución de alianzas estra-
tégicas entre los Gobiernos Regionales y Locales, universidades e
inversión privada para la formación de Centros de Investigación y
Tecnología para el desarrollo regional y local (artículos 13 y 14).
El Título de la Ley sobre la relación de los Gobiernos Re-
gionales con el Gobierno Nacional, también recoge e integra un
conjunto de disposiciones ya presentes en el ordenamiento ju-
rídico nacional: los Gobiernos Regionales —y Locales— están
facultados para evaluar y declarar la viabilidad de los proyectos
de inversión pública de alcance regional —y local— sobre la base
de las normas establecidas por el Sistema Nacional de Inversión
Pública (artículo 15); los proyectos de inversión que se desarro-
llen por iniciativa de dos o más Gobiernos Regionales contarán
con la participación de PROINVERSION, los proyectos que se
desarrollen con participación del Gobierno Nacional se benefi-
ciarán de las normas nacionales y regionales relacionadas con
la inversión, en los proyectos de carácter nacional se procurará
la formación de Juntas de Coordinación Interregional (artículo
17); PROINVERSION brindará asistencia técnica a los Gobiernos
Regionales y Locales (artículo 18); el Fondo Intergubernamental
para la Descentralización (FIDE) —hoy derogado— financiará
los proyectos señalados por la Ley Marco de Promoción de la In-
versión Descentralizada (artículo 19); y la aprobación de proce-
sos de promoción de la inversión privada por el Consejo Regio-
nal, bajo la modalidad de venta de activos, requiere de la opinión
del Consejo de Coordinación Regional (artículo 20).
La Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentraliza-
da, esencialmente, ordena e integra algunos contenidos de un
conjunto de normas en materia de promoción de la inversión pri-
vada —ya presentes en el ordenamiento jurídico nacional— y los
vincula con los Gobiernos Regionales y Locales.
El Reglamento de la citada Ley Marco de Promoción de la

Inversión Descentralizada se aprobó mediante Decreto Supremo
N.º 015-2004-PCM55 y fue modificado por el Decreto Supremo
N.º 013-2007-PCM56. El Reglamento plantea alcanzar —en su
artículo 2— la finalidad de la Ley que desarrolla “a través de
una alianza estratégica entre el Gobierno Nacional, los Gobier-
nos Regionales, los Gobiernos Locales, la inversión privada y la
sociedad civil”.
Recientemente, se han dictado otras normas con el objetivo
de impulsar la inversión descentralizada: la Ley N.º 2923057 y el
Decreto Legislativo N.º 101458. La Ley N.º 29230 —en su artículo
1— señala como objetivo el impulso de la ejecución de proyectos
de inversión pública de impacto regional y local, con la partici-
pación del sector privado, mediante la suscripción de convenios
con los Gobiernos Regionales y (o) Locales. A su vez, el Decreto
Legislativo N.º 1014, tiene como objeto —artículo 1— impulsar
la inversión en infraestructura para la provisión de servicios pú-
blicos esenciales para el desarrollo humano, a través de la imple-
mentación de medidas que eliminen sobrecostos y logren una
efectiva simplificación administrativa, en beneficio de los usua-
rios de dichos servicios públicos.
9. EL NIVEL INTERMEDIO
9.1 Conformación y creación
El artículo 189 del texto reformado de la actual Carta Polí-
tica establece que el ámbito del nivel regional de gobierno son
las regiones y departamentos. A su vez, el artículo 190 de la Car-
ta Política reformada señala que el proceso de regionalización
se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la
55 Publicado el 29 de febrero del año 2004.

57 Publicada el 20 de mayo del año 2008.
58 Publicado el 16 de mayo del año 2008.
Provincia Constitucional del Callao y que estos gobiernos son

Gobiernos Regionales.
En estas disposiciones se sustentan tanto la Ley Orgánica de
Bases de la Descentralización como la Ley Orgánica de Gobier-
nos Regionales para configurar —temporalmente— Gobiernos
Regionales sobre circunscripciones departamentales.
El artículo 190 de la Carta Política reformada define las ca-
racterísticas de las regiones propiamente dichas, éstas se crean
sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, cultural, ad-
ministrativa y económicamente, conformando unidades geoeco-
nómicas sostenibles; que mediante referéndum podrán integrar-
se dos o más circunscripciones departamentales contiguas para
constituir una región, conforme a ley; y que igual procedimiento
siguen las provincias y distritos contiguos para cambiar de cir-
cunscripción regional.
La Ley de Incentivos para la Integración y Conformación
de Regiones, prevista en la Ley Orgánica de Bases de la Descen-
tralización, se sustenta en esta disposición expresa de la actual
Carta Política.
La referida Carta Política dispone que una Ley determina
las competencias y facultades adicionales, así como incentivos
especiales, de las regiones así integradas. Estos incentivos espe-
ciales están previstos en la Ley de Incentivos para la Integración
y Conformación de Regiones, así como en el Decreto Legislativo
de Descentralización Fiscal.
Sin embargo, con la modificación realizada por la Ley Orgá-
nica de Gobiernos Regionales, mediante la cual la transferencia
de competencias sectoriales se inició el año 2004, se ha modifica-
do el carácter consecutivo de las etapas previstas en la Ley Orgá-
nica de Bases de la Descentralización, ya que no se transferirán
a las regiones propiamente tales —es decir, a aquellas integra-
das— las competencias sectoriales sino que esta transferencia
podrá verificarse en los Gobiernos Regionales sobre base depar-
tamental.
9.1.1 Las juntas de coordinación interregional

La Carta Política también dispone que mientras dure el
proceso de integración, dos o más Gobiernos Regionales podrán
crear mecanismos de coordinación entre sí; y que la Ley determi-
nará esos mecanismos. Al respecto, la Ley Orgánica de Gobier-
nos Regionales introdujo las Juntas de Coordinación Interregio-
nal para que cumplieran con el objetivo de integración indicado
y la Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de
Regiones ha establecido los incentivos para promover la configu-
ración de estas Juntas de Coordinación Interregional.
de Regiones señala que las Juntas de Coordinación Interregional
están integradas por dos o más Gobiernos Regionales y —con la
modificación de la Ley N.º 2899759— Gobiernos Locales provin-
ciales de los departamentos integrantes; que su objetivo es la ges-
tión estratégica de integración para la conformación de regiones
sostenidas y para la materialización de acuerdos de articulación
macrorregional, mediante convenios de cooperación dirigidos a
conducir los proyectos productivos y de servicios, así como al-
canzar su integración para la conformación de regiones; que in-
tegran a las Municipalidades provinciales de las respectivas cir-
cunscripciones departamentales60; que se disuelven por acuerdo
de los Gobiernos Regionales y —según la Ley N.º 28997— de las
Municipalidades provinciales que las integran; y que los acuer-
dos se adoptan, al menos, por los dos tercios de sus miembros61.
La Ley señala que el reconocimiento y la inscripción de las
referidas Juntas se realizan mediante la comunicación que hacen
los Gobiernos Regionales y —según la modificación de la Ley N.º
28997— las Municipalidades provinciales involucradas de los
respectivos acuerdos de constitución a la Presidencia del Con-
59 Publicada el 4 de abril del año 2007.

60 Incluido por la Ley N.º 28997.
61 Incluido por la Ley N.º 28997.
sejo de Ministros62; que las Juntas contarán con una Presidencia

colegiada, conformada por los Presidentes de los Gobiernos Re-
gionales integrantes de las mismas; que la sede de la Junta será
fijada por consenso y podrá ser rotativa; y que contarán con una
Secretaría Técnica.
La Ley de Incentivos para la Conformación e Integración
de Regiones parece otorgar un rol protagónico a las Juntas de
Coordinación Regional. Éstas son concebidas como instancias de
coordinación, pero también se les reconoce funciones ejecutivas,
lo que configuraría a estas Juntas como personas jurídicas de de-
recho público.
de Regiones regula algunas materias relacionadas con las citadas
Juntas de Coordinación, pero esta regulación aparece insuficien-
te, ya que las Juntas no se han configurado únicamente como una
instancia de coordinación sino como una entidad con funciones
ejecutivas delegadas.
Si bien, las Juntas aparecen como instancias de coordina-
ción, entre las funciones que la Ley les reconoce existen funcio-
nes ejecutivas tales como la gestión —además, de la promoción
y el diseño, y con la autorización de los Gobiernos Regionales in-
volucrados— de los proyectos de inversión productiva e infraes-
tructura económica y social necesarios para la consolidación de
las articulaciones económicas de la región; y la administración
de los recursos asignados para la ejecución de proyectos integra-
dores de alcance interregional.
Otras funciones señaladas por la Ley de Incentivos anali-
zada son: la definición del plan y las orientaciones estratégicas
para la integración regional conducentes a la conformación de
regiones; la elaboración de los planes de desarrollo estratégico
de competitividad y de promoción de la inversión regional, la
celebración de convenios con el sector privado y la constitución
62 Modificación de la Ley N.º 28997.

de agencias de promoción de la inversión; y la vigilancia de la

implementación en cada Gobierno Regional de los planes de or-
denamiento territorial, con la finalidad de garantizar el adecua-
do uso de los diversos recursos existentes y la eficaz aplicación
de los proyectos de desarrollo.
Los incentivos que la Ley objeto de análisis considera para
promover la configuración de Juntas de Coordinación Interregio-
nal son: la previsión de contrapartidas para el financiamiento de
los proyectos o actividades que hayan dado lugar a las Juntas; la
prioridad y un puntaje adicional en la evaluación de los proyectos
de influencia interregional presentados por las Juntas para el fi-
nanciamiento o cofinanciamiento por el —hoy derogado— Fondo
Intergubernamental para la Descentralización (FIDE); la amplia-
ción del financiamiento hacia los Gobiernos Regionales por COFI-
DE; la proposición al Poder Ejecutivo por los Gobiernos Regiona-
les conformados en Juntas de incentivos referidos a la inversión y
otros que se consideren convenientes para promover el desarrollo
de las regiones; el establecimiento de un monto dentro del límite
de endeudamiento establecido anualmente por la Ley de Endeu-
damiento Público y por la Ley de Responsabilidad y Transparen-
cia Fiscal; la capacitación y asesoría por el —hoy extinto— Consejo
Nacional de Descentralización (CND) y por PROINVERSION; y la
realización de convenios entre las Juntas y las entidades del Go-
bierno Nacional, especialmente con el CND, universidades públi-
cas y privadas, y entidades privadas nacionales y extranjeras.
El Reglamento de la Ley de Incentivos para la Integración
y Conformación de Regiones se aprobó mediante Decreto Su-
premo N.º 063-2004-PCM63. Este Reglamento estableció —en su
Segunda Disposición Transitoria y Final— que las Juntas regis-
tradas en el CND, así como aquellas en trámite, debían adecuar
su constitución, reconocimiento y funcionamiento a las disposi-
ciones del citado Reglamento.
63 Publicado el 27 de agosto del año 2004.

9.1.2 La integración y conformación de regiones

de Regiones regula el proceso de conformación regional propia-
mente tal a través de un referéndum, estableciendo dos etapas
consecutivas: una primera etapa, en la cual se integran dos o más
circunscripciones departamentales colindantes para la consti-
tución de una región, cuyo primer referéndum se realizó en el
mes de octubre del año 2005 y los siguientes se realizarán en los
años 2009 y 2013; y una segunda etapa, luego que se hayan cons-
tituido las regiones y que permitirá a las provincias y distritos
contiguos a otra región que, por única vez, puedan cambiar de
circunscripción, cuyo primer referéndum se realizará en el año
2009 y el siguiente el año 2013.
Las iniciativas para la conformación de regiones corresponde-
rá a los Presidentes de los Gobiernos Regionales involucrados, con
el acuerdo de los respectivos Consejos Regionales y concertados en
el Consejo de Coordinación Regional; a los partidos políticos nacio-
nales o movimientos regionales debidamente inscritos, respaldados
por el diez por ciento (10%) de los ciudadanos de cada uno de los
departamentos a integrarse; y al diez por ciento (10%)64 de los ciu-
dadanos de cada uno de los departamentos a integrarse.
La citada Ley N.º 28997 dispuso que las Juntas de Coordina-
ción Interregional, con el acuerdo de sus integrantes, también po-
drán presentar propuestas de conformación de regiones, para ser
aprobadas mediante referéndum por las poblaciones involucradas.
Las solicitudes para la integración de provincias y distritos
contiguos a una región corresponderá a los Alcaldes provinciales
o distritales, con el acuerdo de los respectivos Concejos Munici-
pales y concertados en el Consejo de Coordinación Local; a los
partidos políticos o movimientos regionales debidamente inscri-
tos, respaldados por el diez por ciento (10%) de los ciudadanos
64 Porcentaje establecido por la Ley N.º 28481, publicada el 31 de marzo

de 2005.
de las provincias o distritos cuyo cambio de circunscripción se

plantea; y al quince por ciento (15%) de los ciudadanos de las
provincias o distritos que deseen cambiar su circunscripción.
La Ley también dispone que de no ser aprobada la conforma-
ción de regiones ni la integración de las provincias o distritos en
el referéndum, no procederá una nueva presentación de iniciativa
para la misma consulta, sino hasta después de cuatro (4) años.
Las propuestas para la conformación de regiones requieren
de la presentación de un expediente técnico que contendrá la
fundamentación de la viabilidad de la región y que se sustentará
—como mínimo— en los siguientes criterios: acondicionamien-
to territorial, integración vial y de comunicaciones, integración
energética, competitividad y especialización, criterios poblacio-
nales, capacidad de articulaciones entre los centros urbanos y
sus entornos rurales, presencia de universidades, base tributaria,
índice de desarrollo humano y potencialidades, y las reglas fis-
cales establecidas en la Ley de Responsabilidad y Transparencia
Fiscal —artículo 4 de la Ley N.º 2724565— y la Ley de Descentra-
lización Fiscal.
65 “Artículo 4 .- Reglas numéricas

Las Leyes anuales de Presupuesto, de endeudamiento y de equilibrio
financiero, los créditos suplementarios, y la ejecución presupuestal, se
sujetarán a las siguientes reglas:
El déficit fiscal anual del Sector Público Consolidado no podrá ser ma-
yor al 1% (uno por ciento) del PBI;
El incremento anual del gasto no financiero del Gobierno General no
podrá exceder a la tasa de inflación promedio anual más 2 (dos) puntos
porcentuales. Para este efecto se incluirá como gasto toda transferencia
o crédito con aval de la República;
El endeudamiento público a mediano plazo deberá ser consistente con
el principio de equilibrio o superávit fiscal señalado en el Artículo 2
de la presente Ley. La deuda total del Sector Público Consolidado no
podrá incrementarse por más del monto del déficit de dicho Sector, el
cual está limitado por los topes de esta Ley, corregido por la diferencia
atribuible a variaciones en las cotizaciones entre las monedas, la emi-
sión de nuevos bonos de reconocimiento, variaciones en los depósitos
El expediente técnico debe ser presentado hasta el último

día hábil del mes de enero del año de la consulta por referén-
dum66; el CND —hoy inexistente— emitía informe aprobatorio o
desaprobatorio del expediente técnico; la Presidencia del Conse-
jo de Ministros (PCM) emitirá —si es el caso— las Resoluciones
aprobatorias; el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) convoca-
rá a referéndum; y la Oficina Nacional de Procesos Electorales
(ONPE) organizará y conducirá la consulta correspondiente.
La propuesta de conformación de regiones es aprobada
—artículo 22 de la Ley N.º 28274— cuando mediante el refe-
réndum alcanza un resultado favorable de cincuenta por ciento
(50%) más uno de los votantes que efectivamente acudieron a
votar en la consulta, de cada circunscripción67.
del Sector Público Consolidado, y las deudas asumidas por el Sector

Público Consolidado, para lo cual deberá tenerse en cuenta la capaci-
dad del pago del país;
En los años de elecciones generales se aplicará adicionalmente, lo siguiente:
a) El gasto no financiero del Gobierno General ejecutado durante los
primeros 7 (siete) meses del año, no excederá el 60% (sesenta por cien-
to) del gasto no financiero presupuestado para el año; y,
El déficit fiscal del Sector Público Consolidado correspondiente al pri-
mer semestre del año fiscal no excederá el 50% (cincuenta por ciento)
del déficit previsto para este año.”
66 La Ley N.º 28465, publicada el 13 de enero de 2005, estableció que para
el referéndum del año 2005, el plazo para la presentación del expediente
sería el 31 de marzo, que a más tardar el 15 de mayo el CND remitiría la
conformidad o no del expediente técnico, que hasta el 25 de mayo la PCM
tendría plazo para emitir las resoluciones correspondientes y remitirlas al
JNE y éste tendría plazo hasta el 1 de junio para convocar a referéndum.
Nuevamente, otra norma, la Ley N.º 28481, publicada el 31 de marzo del
año 2005, amplió el plazo para la presentación de expedientes técnicos has-
ta el 30 de abril del año 2005; y estableció el 20 de mayo del mismo año
como plazo para las resoluciones del CND, el 27 de mayo como fecha de
remisión por la PCM al JNE de las resoluciones aprobatorias y el 1 de junio
como fecha de convocatoria a elecciones por parte del JNE.
67 La demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente del
Gobierno Regional de Lambayeque contra el artículo 22 de la Ley N.º
Los incentivos que la Ley objeto de análisis considera para

las regiones conformadas son beneficios en el —hoy derogado—
Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDE),
prioridad para el acceso al crédito internacional, facultad para el
endeudamiento en créditos sin aval del Gobierno Nacional, canje
de deuda por inversión, asignación de la recaudación de los im-
puestos internos, convenios de autogravamen y una bonificación
en contratos y adquisiciones del Estado para las empresas ubica-
das y registradas como contribuyentes en las circunscripciones
de las regiones.
De los mencionados, el incentivo más importante es el in-
centivo fiscal de la asignación de la recaudación de los impuestos
internos. En concordancia con la Ley de Descentralización Fiscal,
las regiones conformadas de acuerdo a la Ley tendrán una asig-
nación del cincuenta por ciento (50%) de la recaudación de los
siguientes impuestos internos nacionales: el Impuesto General
a las Ventas, sin comprender el Impuesto de Promoción Muni-
cipal; el Impuesto Selectivo al Consumo; el Impuesto a la Renta
de Personas Naturales, correspondientes a rentas de primera, se-
gunda, cuarta y quinta categoría.
Las regiones ya conformadas también gozarán de los be-
neficios asignados a las Juntas de Coordinación Interregional y
las controversias que surgieran entre estas últimas se resolverían
por el —hoy extinto— Consejo Nacional de Descentralización
(CND), con acuerdo de su Consejo Directivo.
El proceso de conformación de regiones previsto en la Ley
de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones no
plantea como un requisito previo y obligatorio la configuración de
una respectiva Junta de Coordinación Interregional (es así como
varias de estas Juntas de Coordinación Interregional, originalmen-
te, se constituyeron sólo sobre la base de proyectos específicos en
28274 fue declarada infundada. Al respecto, consultar la sentencia del

Expediente N.º 0028-2005-PI/TC.
materia turística, energética o forestal) y subordina la creación de

la región a la decisión de las poblaciones involucradas.
Hasta el mes de julio del año 2006, se habían conformado
diez Juntas de Coordinación Interregional, ninguna de ellas rea-
lizó actividades concretas y sólo en parte sirvieron para la elabo-
ración de los expedientes técnicos para conformar regiones que
se presentaron el año 2005 y sólo la denominada INTERNOR se
reunía de manera periódica68.
La Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de
Regiones pone el énfasis en los incentivos para la configuración de
Juntas de Coordinación Interregional y de Regiones, así como en
el proceso electoral para la conformación de las Regiones, pero no
considera el proceso de fusión de los Gobiernos Regionales sobre
base departamental que se integrarán, es decir, de las reglas que
regularán el proceso de fusión de todos los recursos materiales y
humanos correspondientes a las administraciones regionales que
se integran, ni tampoco sus formas de desconcentración.
Asimismo, una cuestión a considerar estaría relacionada
con las medidas a adoptar en el caso de resultados adversos y
reiterados en las consultas populares convocadas para la inte-
gración regional, luego de la experiencia negativa del referén-
dum de octubre del año 2005.
En esta materia se requiere un desarrollo normativo relacio-
nado con la constitución de las Juntas de Coordinación Interre-
gional, con la fusión de las administraciones regionales luego de
la decisión de integración de las poblaciones correspondientes
—incluidas sus formas de desconcentración— y con una integra-
ción regional no generalizada en el territorio nacional.
Asimismo, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales plan-
tea enfrentar la gestión del área metropolitana de las ciudades de
Lima y el Callao con la creación de Comités de Coordinación In-
68 PRODES, El Proceso de Descentralización: Balance y Agenda a sep-

tiembre de 2007, Lima: PRODES, 2007, p. 8.
terregional; y, en general de las áreas metropolitanas, mediante la

gestión común de los servicios públicos regionales. Sin embargo,
estos Comités de Coordinación Interregional para Lima Metropo-
litana y el Callao, previstos por el artículo 70 de la Ley Orgánica
de Gobiernos Regionales, aparecen como instancias insuficientes
para enfrentar el requerimiento de una gestión común.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales modificada rea-
liza un amplio reconocimiento —especialmente— de la integra-
ción y de la conformación de regiones propiamente tales: el ar-
tículo 7 dispone que esta Ley Orgánica define las relaciones de
cooperación y coordinación entre los gobiernos regionales, y de
éstos con los otros niveles de gobierno, orientados al proceso de
integración y conformación de regiones y de coordinación en es-
pacios macrorregionales; el inciso 14) del artículo 8 reconoce el
principio de la integración: la gestión regional promueve la in-
tegración intrarregional e interregional, fortaleciendo el carácter
unitario de la República, y que, de acuerdo con este principio, la
gestión debe orientarse a la formación de acuerdos macrorregio-
nales que permitan el uso más eficiente de los recursos, con la
finalidad de alcanzar una economía más competitiva; el artículo
73-A establece que los recursos del —hoy derogado— Fondo In-
tergubernamental para la Descentralización (FIDE) fomentarán
el desarrollo regional, la integración de las regiones y la realiza-
ción de proyectos que involucren a varios niveles de gobierno; y
el artículo 91 crea las Juntas de Coordinación Interregional con la
finalidad de consolidar los futuros espacios macrorregionales.
También —en la citada Ley Orgánica— hay una referencia
a los espacios macro regionales, vinculándolos con la creación
de las regiones propiamente tales (especialmente, en el citado
artículo 91). Asimismo, la Ley Orgánica de Bases de la Descen-
tralización considera para la segunda Etapa del proceso de des-
centralización la difusión amplia de propuestas y alternativas de
regiones macro; y, cuando define el carácter dinámico del proce-
so, plantea la promoción de la integración regional y la constitu-
ción de macro regiones.
Sin embargo, en ambas Leyes —Orgánica de Bases de la

Descentralización y Orgánica de Gobiernos Regionales— no hay
un mayor desarrollo de las denominadas macro regiones.
La Integración y la conformación de regiones que trascien-
dan la circunscripción departamental responden a la necesidad
de lograr una estrategia de desarrollo regional equitativo y soste-
nible. Las futuras regiones requieren contar con condiciones geo-
gráficas y de infraestructura, económicas, políticas e instituciona-
les, así como culturales e históricas que permitan su viabilidad,
ésta no está garantizada y no podrá generalizarse sobre la base
de los actuales espacios territoriales definidos por las presentes
circunscripciones departamentales69. Además, ‘(...) es necesaria
la fusión de los departamentos en regiones integradas, pues se
requiere de “tamaños críticos de región’ (...) para que las bases
tributarias aseguren el nivel de recursos fiscales que se requiere
para conmover la dura concentración económica espacial”70.
Los criterios para la conformación de regiones no deberían ser
requisitos sino elementos a considerar para fundamentar la futu-
ra región, estos criterios no podrían ser requisitos por la dificultad
de cumplir con ellos previamente. Al respecto, se debe indicar que
la mayoría de estos criterios deben ser un efecto de la integración
regional. Así por ejemplo, la competitividad debería ser una con-
secuencia de la integración, hay un grave problema de integración
vial y hay una fuerte debilidad en la generación de capacidades.
Los incentivos para la conformación e integración de regio-
nes habrían sido poco significativos y la incidencia del incenti-
69 Al respecto consultar la propuesta de Efraín Gonzáles De Olarte en:

Alejos Calderón, Walter (compilador), Regiones Integradas. Ley de Incen-
tivos para la Integración y Conformación de Regiones. Lineamientos Económi-
cos y Políticos, Lima: Fondo Editorial del Congreso del Perú y Departa-
mento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales de la Pontificia
Universidad Católica del Perú, 2003.
70 GONZALES DE OLARTE, Efraín, La Difícil Descentralización Fiscal en el Perú.
Teoría y Práctica, Lima: Instituto de Estudios Peruanos - IEP, 2004, p. 172.
vo fiscal más importante —la cesión del cincuenta por ciento

de la recaudación de impuestos internos nacionales hacia los
Gobiernos Regionales— debía ser evaluada sobre la base de la
determinación de la recaudación efectiva en cada circunscrip-
ción regional.
El incentivo político más importante habría podido ser la
transferencia de las competencias sectoriales sólo a las regiones
propiamente tales (es decir, integradas). Sin embargo, con la mo-
dificación actuada por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales,
las competencias sectoriales pueden ser transferidas (incluidas
salud y educación) desde el año 2004.
Las “competencias adicionales” señaladas en el artículo
190 modificado de la Carta Política no podrían aplicarse a las
regiones integradas por esta modificación del orden de las eta-
pas del proceso de descentralización presentes en la Ley Orgá-
nica de Bases.
Mediante las Resoluciones Ministeriales N.º 157-2005-PCM,
N.º 158-2005-PCM, N.º 159-2005-PCM, N.º 160-2005-PCM y N.º
161-2005-PCM71 se aprobaron los expedientes técnicos para la
conformación de las siguientes regiones: Ayacucho-Huancave-
lica-Ica, Nor Centro Oriente (Lima provincias, Ancash, Junín,
Pasco y Huánuco), Tacna-Arequipa-Puno, Norte (Lambayeque,
Piura y Tumbes) y Apurímac-Cusco.
Los resultados del referéndum del 30 de octubre del año
2005 fueron negativos para la conformación de regiones.
Arequipa fue el único departamento en el cual el sí obtuvo
mayoría, si bien sólo en las provincias de Arequipa e Islay. Asi-
mismo, varias provincias limítrofes —con el departamento con
el cual se proponía formar una región— también optaron mayo-
ritariamente por el sí, tales fueron los casos de las provincias de
Cotabambas en Apurímac y Páucar del Sara Sara, Sucre y Luca-
nas en Ayacucho.
71 Publicadas el 27 de mayo del año 2005.

RESULTADOS DEL REFERÉNDUM DEL 30 DE OCTUBRE

DEL AÑO 2005 POR DEPARTAMENTO
Ciudada- Porcentaje Porcentaje

Propuesta de
Departamento nos que de votos de votos
región
votaron por el no por el sí
Apurímac- Apurímac 156, 588 59.26 28.40

Cusco Cusco 519, 527 56.11 34.88
Tacna- Arequipa 663, 291 43.42 50.05
Arequipa- Puno 596, 014 64.81 23.78
Puno Tacna 152, 014 79.14 10.82
Ayacucho- Ayacucho 247, 313 65.50 22.39
Huancavelica- Huancavelica 170, 639 73.47 16.51
Ica Ica 396, 337 75.79 19.85
Ancash 514, 115 80.66 11.27
Huánuco 280, 289 76.17 14.87
Nor Centro Junín 577, 678 79.53 13.41
Oriente Lima 445, 091 72.16 20.71
(Provincias)
Pasco 112, 660 80.43 12.75
Lambayeque 565, 382 75.70 18.56
Norte Piura 770, 527 72.64 19.26
Tumbes 95, 172 72.76 22.11
TOTAL 6’ 262, 637 69.03 22.93
Fuente: ONPE
Elaboración: PRODES
Los resultados negativos del referéndum indicaron —entre

otros temas— la ruptura del consenso alrededor del proceso de
descentralización en la última transición democrática. Diversas
organizaciones políticas departamentales y nacionales se opu-
sieron a la integración. Se verificó la inexistencia de incentivos
políticos para ampliar las fronteras departamentales y pasar a
circunscripciones regionales. Las citadas organizaciones políti-
cas sintieron que se debilitaba su poder departamental o nacio-
nal y asumieron que la integración significaría una pérdida de
poder territorial.
Entre las principales causas de los resultados negativos en

el referéndum del año 2005 podrían indicarse, entre otras, que
los promotores del proceso de descentralización no lograron
generar masivos niveles de información ni tuvieron capacidad
persuasiva ante los ciudadanos y ciudadanas involucrados, que
la viabilidad técnica de algunas propuestas de conformación de
regiones no se sustentó con total suficiencia, y que no se pudo en-
frentar con éxito la fragmentación de nuestra sociedad produc-
tora de discursos heterogéneos y disímiles. Tampoco se lograron
eliminar las percepciones ciudadanas negativas de la experiencia
de integración del proceso de regionalización anterior de fines
del ochenta e inicios del noventa del siglo pasado72.
Durante el anterior proceso de regionalización de los años
ochenta e inicios del noventa del siglo XX, las regiones se deter-
minaron exclusivamente desde el Gobierno Nacional sin la parti-
cipación ciudadana y ello generó un problema grave de legitima-
ción social de las regiones creadas. Estuvo el caso paradigmático
de la región La Libertad-San Martín que se escindió, luego que
la población de San Martín lo decidió mediante un referéndum.
En los inicios de los años noventa se presentaron críticas a las
conformaciones regionales de aquel período, pero estas críticas,
probablemente, no tuvieron un mayor desarrollo por la supre-
sión de los Gobiernos Regionales en el año 1992.
Es por esta razón, que el actual diseño del proceso de descen-
tralización ha introducido la participación de la población como
requisito para definir la conformación territorial de una región y
dar legitimación social a la propuesta. El diseño actual del proceso
de conformación de regiones es razonable porque busca armoni-
zar una propuesta técnica que sustente la viabilidad de la región
con la decisión de las poblaciones involucradas. Es cierto que ello
implica un importante esfuerzo de persuasión social que hace más
72 ZAS FRIZ BURGA, Johnny, La Frustrada Regionalización, en Forns Broggi,

Santiago (editor), Nueva Crónica del Perú 2000-2005, Lima: Santo Ofi-
cio, 2006, p. 228.
complejo el proceso, pero se trata de trascender la precariedad de

una decisión basada sólo en la decisión del Ejecutivo Nacional73.
9.2 Composición y organización

La Carta Política reformada y vigente establece la estructura or-
gánica básica de los Gobiernos Regionales. Ésta la conforman el Con-
sejo Regional como órgano normativo y fiscalizador, el Presidente
como órgano ejecutivo, y el Consejo de Coordinación Regional.
El Consejo de Coordinación Regional es un órgano consul-
tivo y de coordinación con las municipalidades, y está integrado
por los alcaldes provinciales y por seis (6) representantes de la
sociedad civil.
El Consejo Regional tendrá un mínimo de siete (7) miembros
y un máximo de veinticinco (25), debiendo haber un mínimo de
uno (1) por provincia y el resto, de acuerdo a ley, siguiendo un
criterio de población electoral.
El Presidente es elegido conjuntamente con un vicepresi-
dente, por sufragio directo por un período de cuatro (4) años,
y puede ser reelegido. Los miembros del Consejo Regional son
elegidos en la misma forma y por igual período. El mandato de
dichas autoridades es revocable e irrenunciable, conforme a ley.
Con la Ley N.º 2860774 se ha reformado el artículo 191 de la
Carta Política. Esta Ley dispone —a través de una modificación
específica— que el mandato de las autoridades regionales es re-
vocable, conforme a ley, e irrenunciable, con excepción de los ca-
sos previstos en la Constitución; y que para postular a Presidente
73 Para conocer el debate reciente sobre la conformación de regiones, con-

sultar: Programa Pro Descentralización - PRODES, Evaluación Rápida
del Proceso de Descentralización 2006. Demarcación y Organización Territo-
rial. Informe de Hallazgos y Recomendaciones, Lima: PRODES, 2007; y
PRODES, Hacia un Territorio Mejor Organizado. Aportes para la Discusión,
Lima: PRODES, 2007.
74 Ley publicada el 4 de octubre del año 2005.
de la República, Vicepresidente, miembro del Parlamento Nacio-

nal o Alcalde, los Presidentes de los Gobiernos Regionales deben
renunciar al cargo seis (6) meses antes de la elección respectiva.
La ley de reforma constitucional citada no modificó los de-
más contenidos del artículo 191 y sólo agregó la prohibición para
postular a la Presidencia de la República, Vicepresidente, miem-
bro del Parlamento Nacional o Alcalde a los Presidentes de los
Gobiernos Regionales, salvo que renuncien. La Ley N.º 28607 fue
muy específica y tenía un definido objetivo político-electoral.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales establece —en su
artículo 20— que la Presidencia Regional es el órgano ejecutivo
del Gobierno Regional; que el Presidente Regional es la máxi-
ma autoridad de su jurisdicción, representante legal y titular del
Pliego Presupuestal del Gobierno Regional; que el Presidente
Regional desempeña su cargo a dedicación exclusiva, con la sola
excepción de la función docente; y que éste percibe una remu-
neración mensual fijada por el Consejo Regional, de acuerdo a
la disponibilidad presupuestal, siendo obligatoria la publicación
de la norma que la aprueba y su monto.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales —en su artículo
23— dispone que el Vicepresidente Regional cumple funciones de
coordinación —por lo cual ejerce una actividad permanente—, así
como aquellas que expresamente le delegue el Presidente Regional;
que reemplaza a éste en casos de licencia concedida por el Consejo
Regional, que no puede superar los 45 días naturales al año, por
ausencia o impedimento temporal, por suspensión o vacancia, con
las prerrogativas y atribuciones propias del cargo; y que percibe la
remuneración correspondiente a su cargo, sin derecho a dietas.
La Ley N.º 2896875 modificó el inciso l) del artículo 21 y la
Undécima Disposición Transitoria, Complementaria y Final de
la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, disponiendo que el
Presidente Regional sólo convoca y preside el Consejo de Coor-
75 Ley publicada el 24 de enero del año 2007.

dinación Regional; que, anualmente, los Consejeros Regionales

eligen por mayoría simple y entre ellos a un Consejero Delega-
do, quien convoca y preside las sesiones del Consejo Regional,
además de representarlo y tramitar sus acuerdos; que la sesión
de instalación del Consejo Regional será convocada y presidida
por el Consejero o Consejera Regional de mayor edad; y que el
Presidente y Vicepresidente del Gobierno Regional tienen voz
mas no voto en el Consejo Regional. Estas disposiciones regirían
para el periodo 2007-2010.
Otra Ley posterior, la Ley N.º 2905376, modificó la com-
posición del Consejo Regional —el artículo 11 de la Ley Orgánica
de Gobiernos Regionales—, excluyendo de su conformación al
Presidente y al Vicepresidente del Gobierno Regional. La Ley N.º
29053, también, modificó el artículo 13 de la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales, disponiendo que, anualmente, los Con-
sejeros Regionales eligen, entre ellos, a un Consejero Delegado
que convoca y preside las sesiones del Consejo Regional; y que
este Consejero Delegado los representa, tramita los acuerdos del
Consejo Regional y no puede ser reelegido.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales establece también
—en su artículo 12— cómo se organiza el Ejecutivo regional. Éste
se estructura sobre la base de órganos denominados Gerencias
Regionales —nombres que corresponden, más bien, a una orga-
nización empresarial—, las que son coordinadas y dirigidas por
una Gerencia General.
Los Gerentes Regionales son responsables legal y adminis-
trativamente por los actos que ejecutan en el ejercicio de sus fun-
ciones y por los que suscriben junto con el Presidente Regional
—artículo 25 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales—; el
Gerente General Regional es responsable administrativo del Go-
bierno Regional —artículo 26 de la citada Ley— y coordina la
acción de los diferentes Gerentes Regionales —artículo 27 de la
76 Publicada el 26 de junio del año 2007.

citada Ley—; y el Gerente General Regional y los Gerentes Re-

gionales son nombrados por el Presidente Regional —artículo 26
de la citada Ley—.
28— también dispone que los Gerentes Regionales sesionan bajo
la presidencia del Presidente Regional y que el Gerente General
Regional y los Gerentes Regionales son responsables de los acuer-
dos que adopten y, en cuanto corresponda, de su ejecución.
Según la citada Ley Orgánica —conforme a su artículo 29—
cada Gobierno Regional contará con cinco Gerencias Regionales:
Desarrollo Económico; Desarrollo Social; Planeamiento, Presu-
puesto y Acondicionamiento Territorial; Infraestructura; y Re-
cursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente.
Con relación a los Consejeros Regionales, el artículo 4 de
la Ley Marco del Empleo Público, Ley N.º 2817577, establece la
siguiente definición de funcionario público: es funcionario públi-
co “el que desarrolla funciones de preeminencia política, recono-
cida por norma expresa, que representan al Estado o a un sector
de la población, desarrollan políticas del Estado y/o dirigen or-
ganismos o entidades públicas”; y que puede ser: a) De elección
popular directa y universal o confianza política originaria, b) De
nombramiento y remoción regulados, y c) De libre nombramien-
to y remoción.
Los Consejeros Regionales, conforme a la definición ante-
rior, son funcionarios públicos, no obstante su actividad no sea
a dedicación exclusiva ni sea permanente, razón por la cual per-
ciben dietas y no remuneración, según lo dispuesto por la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales.
La Constitución Política reformada también introduce ac-
ciones afirmativas que serán reguladas por la ley: el estableci-
miento de porcentajes mínimos para hacer accesible la represen-
77 Ley publicada el 19 de febrero del año 2004.

tación de género, comunidades nativas y pueblos originarios en

los Consejos Regionales.
De otro lado, el establecimiento, en el Consejo Regional, de
un mínimo y de un máximo de representantes, así como la in-
clusión de un criterio de representación provincial, distorsiona
el nivel de representación en varios departamentos, afectando el
criterio por el cual el número de representantes debe tener una
relación directa con la población electoral de la circunscripción
intermedia.
El Consejo Regional —según el artículo 14 de la Ley Orgá-
nica de Gobiernos Regionales— se reúne en sesiones ordinarias
y extraordinarias, de acuerdo a lo que establece su Reglamento;
deberá reunirse como mínimo en una sesión ordinaria al mes
—además, podrá convocarse a solicitud de un tercio del núme-
ro legal de consejeros—; para el cumplimiento de sus funciones
fiscalizadoras y normativas, organiza su trabajo en Comisiones;
y, para el ordenamiento de su trabajo y el cumplimiento de sus
funciones, contará con una Secretaría —artículo 18 se la citada
Ley Orgánica—.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales también dispone
que las sesiones son públicas, salvo excepciones por razones de
seguridad nacional y (o) regional, debidamente establecidas en
el Reglamento del Consejo Regional; y que, a través del portal
electrónico del Gobierno Regional, se debe difundir a la ciuda-
danía la agenda y las actas de las sesiones.
La citada Ley Orgánica reconoce derechos y obligaciones fun-
cionales, responsabilidades e incompatibilidades, así como dietas
—ni el Presidente Regional ni el Vicepresidente Regional tienen
derecho a dietas— y licencias a los Consejeros Regionales.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales también regula la
vacancia —artículo 30 de la Ley— y la suspensión —artículo 31
de la Ley— de los cargos de Presidente, Vicepresidente y Conse-
jeros del Gobierno Regional.
La referida Ley Orgánica establece votaciones calificadas

para la declaración de vacancia, especialmente para el caso del
Presidente y Vicepresidente Regionales, introduciendo así un
mecanismo que promueve la estabilidad del Ejecutivo regional.
Según la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, la vacan-
cia es declarada por el Consejo Regional —dando observancia
al debido proceso y el respeto al ejercicio del derecho de defen-
sa— por dos tercios del número legal de sus miembros, para el
caso del Presidente Regional y Vicepresidente Regional, y de la
mayoría del número legal de sus miembros, para el caso de los
Consejeros Regionales.
La actuación de las normas relacionadas con la vacancia en
el ámbito regional han presentado diversos problemas que debe-
rían ser abordados tales como la eficacia temporal del Acuerdo
del Consejo Regional que declara la vacancia; la flexibilización de
la regulación de la declaración de vacancia (eliminar la votación
calificada, o someter a la decisión del Consejo Regional sólo al-
gunas causales “menos objetivas” —por ejemplo, los incisos 2 y 5
del artículo 30 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales sobre
incapacidad física o mental permanentes e inasistencias injusti-
ficadas— o plantear la obligatoriedad de declarar la vacancia en
el caso de verificarse la causal, eliminando toda discrecionalidad
del Consejo Regional); la obligatoriedad por parte del Consejo
Regional de votar la declaración de vacancia; el establecimiento
de un plazo dentro del cual se debería decidir la vacancia, luego
de conocer la configuración de alguna de las causales; y la posibi-
lidad de una convocatoria planteada por otra autoridad regional
distinta al Presidente Regional.
En materia de vacancia de autoridades regionales, también
podrían considerarse algunos contenidos presentes en la actual
Ley Orgánica de Municipalidades. En esta Ley, cualquier vecino
puede solicitar la vacancia del cargo de un miembro del Concejo
ante el Concejo Municipal o ante el JNE, y el Concejo Municipal
se pronunciará en un plazo no mayor de treinta días hábiles; y
en el caso de no ser convocada la sesión por el alcalde dentro de
los cinco días hábiles siguientes a la petición —de la tercera parte

del número legal de miembros del Concejo— puede hacerlo el
primer regidor o cualquier otro regidor, previa notificación es-
crita al alcalde.
Con la exclusión del Presidente y del Vicepresidente del Go-
bierno Regional como miembros del Consejo Regional, la Ley N.º
29053 modificó también el numeral 5) del artículo 30 de la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales, estableciendo que la causal
de vacancia relacionada con la inasistencia injustificada al Con-
sejo Regional sólo es aplicable a los Consejeros Regionales.
En materia de suspensión, la Ley N.º 2896178 modificó el
artículo 31 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, inclu-
yendo una nueva causal de suspensión del cargo de Presidente,
Vicepresidente o Consejero Regional y regulando con mayor de-
talle tal proceso.
Las causales de suspensión son: incapacidad física o mental
temporal, acreditada por el organismo competente y declarada
por el Consejo Regional; mandato firme de detención derivado
de un proceso penal; y —ésta es la nueva causal— sentencia judi-
cial condenatoria emitida en segunda instancia por delito doloso
con pena privativa de la libertad79.
La forma de gobierno regional tiene elementos de una for-
ma de gobierno presidencial: la elección directa del Presidente
Regional —no obstante, éste sea elegido en la misma lista de
candidatos de los miembros del Consejo Regional—, no hay una
relación de confianza entre el Ejecutivo regional y el Consejo Re-
gional, y los órganos del Ejecutivo regional —Gerente General
78 Ley publicada el 24 de enero del año 2007.

79 Para un mayor análisis de la vacancia y suspensión de autoridades re-
gionales y locales, consultar: ZAS FRIZ BURGA, Johnny, “Una Aproxima-
ción a la Vacancia y Suspensión de Autoridades Regionales y Locales”,
en Revista Derecho PUC, Revista de la Facultad de Derecho PUCP, nú-
mero 60, Lima: PUCP, 2007, pp. 351-374.
Regional y Gerentes Regionales— dependen sólo del Presidente

Regional.
Con la exclusión del Presidente y del Vicepresidente Regio-
nales como miembros del Consejo Regional y, no obstante —y
sólo para el caso del Presidente Regional— se le reconozca aún,
sólo con derecho a voz, la facultad de asistir a las sesiones del
Consejo Regional cuando lo considere necesario o cuando fuera
invitado por este Consejo —conforme a la modificación del artí-
culo 21 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales dispuesta
por la Ley N.º 29053—, se configuraría una casi total separación
de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo regionales.
La distorsión de la representación en varios departamentos,
por la falta de una relación directa entre el número de represen-
tantes y la población electoral de la circunscripción intermedia;
así como la falta de una total separación de poderes en la forma
de gobierno regional deberían ser resueltas, aunque este último
aspecto ha sido enfrentado con una última —y reseñada— mo-
dificación legislativa.
Además, con la propuesta de integración de Gobiernos Re-
gionales para configurar Regiones propiamente tales, el diseño
orgánico mismo de los Gobiernos Regionales ha quedado cues-
tionado. Al respecto, el criterio de lograr una representación pro-
vincial cuestiona el máximo de 25 (veinticinco) representantes
—previstos en la Carta Política reformada— para los Consejos
Regionales.
Recientemente, mediante el Decreto Legislativo N.º 102680,
se ha aprobado un régimen especial facultativo para los Gobier-
nos Regionales y Locales que deseen implementar procesos de
modernización institucional integral.
Entre los contenidos principales del citado Decreto Legisla-
tivo, se tienen la previsión de un expediente de modernización
institucional, requiriéndose la aprobación del Consejo Regional
80 Publicado el 21 de junio del año 2008.

o Concejo Municipal, con la opinión previa del Consejo de Coor-

dinación Regional y Local, para la implementación del proceso
de modernización.
Los cambios organizativos pueden ser los siguientes: in-
corporación de nuevos profesionales; mejora en la retribución
económica del personal; modificación del presupuesto para apli-
car los cambios; supresión de plazas que dejen de ser necesarias
según el expediente de modernización institucional; reorganiza-
ción o supresión de áreas, dependencias y servicios, y supresión
de plazas; la nueva organización y la supresión de plazas ha-
bilitará al Gobierno Regional o Local a aplicar una medida de
cese de personal nombrado o contratado bajo cualquier régimen;
modificación de sus instrumentos de gestión; simplificación y
actualización de procedimientos administrativos; y la aplicación
de nuevas herramientas tecnológicas en la gestión.
También se establece un régimen especial de contratación
para las nuevas contrataciones de personal; y se dispone la posi-
bilidad de transferir recursos humanos del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Regionales y Locales. Los Gobiernos Regionales y
Locales cuyo presupuesto total de personal activo sea menor al
10% de su presupuesto total, pueden considerar un incremento
razonable de personal a fin de cumplir adecuadamente con su
función de ejecución de inversión pública, operación de infraes-
tructura y otras funciones prioritarias.
Asimismo, se suspende el literal l) del artículo 24 del Decre-
to Legislativo N.º 276 (el consentimiento para el traslado del ser-
vidor público); las personas comprendidas en la medida de cese
por supresión de plaza tendrán derecho a una indemnización;
y se adiciona dos incisos al artículo 35 del Decreto Legislativo
N.º 276 (sobre causas justificadas para el cese definitivo de un
servidor): la supresión de plaza originada en el proceso de mo-
dernización institucional y la negativa injustificada del servidor
o funcionario público a ser transferido a otra plaza dentro o fuera
de su residencia.
9.3 Régimen electoral

La Ley de Elecciones Regionales, Ley N.º 27683, tiene en-
tre sus contenidos principales los siguientes: las elecciones re-
gionales se realizan el tercer domingo de noviembre, junto con
las elecciones municipales; no se considera una segunda vuelta
electoral; se tiene un plazo de 240 días naturales para la convo-
catoria a elecciones; el período del mandato será de cuatro años;
se establece el número de miembros de los Consejos Regionales,
considerando la representación provincial —y distrital en el caso
del Callao—, porcentajes de género y de comunidades nativas y
pueblos originarios; y se incluye una disposición complementa-
ria en materia de franja electoral.
La Ley de Elecciones Regionales estableció también —en su
artículo 7— que “para esta primera elección [las elecciones regio-
nales del año 2002] cada departamento y la Provincia constitu-
cional del Callao constituían una circunscripción electoral.
El artículo 12 de la Ley considera las acciones afirmativas
—ya previstas en la Carta Política— y el denominado “voto pro-
gramático”: la lista de candidatos al Consejo Regional debe estar
conformada por no menos del 30% de hombres o mujeres, y por
un mínimo de 15% de representantes de comunidades nativas
y pueblos originarios de cada región donde existan; y se debe
presentar un Plan de Gobierno Regional.
El artículo 6 de la Ley señala que el “número de miembros
de cada consejo regional, en esta primera elección será igual al
número de provincias, y en el caso del Callao igual al número
de distritos, con un mínimo de siete (7)” y que el Presidente y
el Vicepresidente Regionales integraban dicho Consejo, fuera de
este número.
La propuesta introduce un premio de mayoría —sin una ba-
rrera mínima—, al establecer que a la lista ganadora se le asigna
la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de miembros
de Consejo Regional, lo que más le favorezca, según el orden de
candidatos y provincias propuestos por los partidos políticos y
movimientos. También se establece que la cifra repartidora se

aplica entre todas las demás listas participantes para establecer
el número de miembros que les corresponde, cuidando de no re-
petir la representación por provincia establecida por la lista que
le precede en votación.
Esta propuesta distorsiona el nivel de representación, afec-
tando —como se ha indicado— el criterio por el cual el número
de representantes debe tener una relación directa con la pobla-
ción electoral de la circunscripción intermedia. Esta forma de re-
presentación se ha sustentado en la necesidad que las provincias
como tales estén, a través de representantes, en el Consejo Re-
gional y lleven allí los intereses provinciales. Sin embargo, ello
podría generar la ausencia de un interés común del Consejo Re-
gional por la región.
Al respecto, es ilustrativo presentar el número de provin-
cias y las poblaciones electorales de las regiones —considerando
los departamentos involucrados— que fueron propuestas para
el referéndum del 30 de octubre del año 2005:
A. REGIÓN AREQUIPA-PUNO-TACNA
Departamento Número de Provincias Población Electoral
Arequipa 8 759,330
Puno 13 696,616
Tacna 4 165,884
Fuente: ONPE
B. REGIÓN APURÍMAC-CUSCO
Apurímac 7 206,816
Cusco 13 662,530
Fuente: ONPE
C. REGIÓN NOR CENTRO ORIENTE

Ancash 20 647,763
Huanuco 11 391,566
Junín 9 735,313
Lima (Provincias) 9 532,815
Pasco 3 142,229
Fuente: ONPE
D. REGIÓN NORTE
Lambayeque 3 676,665
Piura 8 901,045
Tumbes 3 105,266
Fuente: ONPE
E. REGIÓN AYACUCHO-HUANCAVELICA-ICA
Ayacucho 11 325,219
Huancavelica 7 229,304
Ica 5 445,209
Fuente: ONPE
Los cuadros presentados indican la distorsión entre los cri-

terios de representación provincial y el de población electoral.
La Ley de Elecciones Regionales definió la forma de gobier-
no regional y no estableció una clara separación de poderes al
interior de ésta. Esta definición debió corresponder a la Ley Or-
gánica de Gobiernos Regionales.
El sistema electoral regional copió el sistema electoral lo-
cal: se mantuvo el premio de mayoría —la mitad más uno de
los miembros del Consejo a la mayoría simple— pero no se es-
tableció ninguna barrera mínima como requisito para aplicar tal
premio y que si ello no se verificaba, se debía dar una segunda
vuelta. Esto ha generado que las listas ganadoras en las eleccio-
nes regionales últimas —con mayoría absoluta en el Consejo Re-

gional— no hayan alcanzado el 50% del número total de electo-
res presentes.
RESULTADOS DE LAS ELECCIONES REGIONALES

DE NOVIEMBRE DEL AÑO 2006
Votación obtenida por la lista ganadora
Gobierno regional
(porcentaje sobre votos válidos)
Amazonas 26.80%
Ancash 28.34%
Apurímac 27.04%
Arequipa 34.94%
Ayacucho 25.16%
Cajamarca 29.19%
Callao 49.61%
Cusco 32.61%
Huancavelica 26.60%
Huanuco 27.04%
Ica 32.05%
Junín 25.75%
La Libertad 47.99%
Lambayeque 39.61%
Lima (Provincias) (*) 20.32%
Loreto 40.98%
Madre De Dios 33.49%
Moquegua 26.89%
Pasco 25.53%
Piura 24.71%
Puno 18.80%
San Martín 44.48%
Tacna 32.75%
Tumbes 32.76%
Ucayali 34.13%
(*) El Departamento de Lima excluyendo la provincia de Lima Metropolitana.
Fuente: ONPE
El sistema electoral regional requiere ser modificado para

lograr una mayor correspondencia entre la votación y la repre-
sentación política producto de ella.
El Jurado Nacional de Elecciones (JNE), mediante la Reso-
lución N.º 860-2006-JNE, estableció que los Presidentes, Vicepre-
sidentes y Consejeros Regionales, así como los Alcaldes y Regi-

dores que postularan a la reelección, no requerían renunciar ni
solicitar licencia; que los Presidentes Regionales que postularan
para Alcalde y los Alcaldes que decidieran postular para Presi-
dentes Regionales estaban obligados a renunciar seis (6) meses
antes del día de la elección; que los Alcaldes que postularan a
Vicepresidente Regional o Consejero Regional deberían solicitar
licencia 120 días antes de la elección; que los Consejeros Regio-
nales que postularan a la Presidencia Regional debían solicitar
licencia con 120 días de anticipación; que los Consejos Regiona-
les y Concejos Municipales, de acuerdo a sus atribuciones y a lo
dispuesto por sus respectivas Leyes Orgánicas, se encargarían
de determinar a los reemplazantes de los Presidentes y Vicepre-
sidentes de los Consejos Regionales y de los Alcaldes y Tenien-
tes Alcaldes, respectivamente; y que los Gobiernos Regionales y
Municipales pondrían en conocimiento del Jurado Nacional de
Elecciones los nombres de los reemplazantes de los Presidentes,
Vicepresidentes, Consejeros Regionales, Alcaldes y Regidores
para la correspondiente acreditación.
La citada Resolución reguló el tema de las renuncias, licen-
cias, incompatibilidades, impedimentos y conformación de los
Consejos Regionales y Concejos Municipales en los casos en los
cuales sus miembros renunciaran o pidieran licencia. Al respec-
to, la legislación electoral no es sistemática, pues la normativa
se encuentra en las Leyes de Elecciones Generales, Regionales y
Municipales. Este problema, además, se agravó aún más con las
últimas —y reseñadas— reformas constitucionales de los artícu-
los 191 y 194 de la Carta Política. Según estas reformas, Alcal-
des y Presidentes Regionales deben renunciar expresamente si
postulan a Presidente y Vicepresidente nacionales, Congresista,
Presidente Regional o Alcalde, salvo si postulan a la reelección.
La Ley de Elecciones Regionales establece que Presidente
y Vicepresidente Regionales deben renunciar si postulan a la
reelección ¿La reforma constitucional derogaba o no la disposición
de esta ley en la parte concerniente a la reelección del Presidente
Regional? ¿La renuncia del Vicepresidente Regional para la re-

elección se mantenía o no?
Para el caso de las licencias de Vicepresidente Regional y
Consejeros Regionales no había una disposición expresa y el
JNE planteó que no se aplicara la regla —la licencia— dispues-
ta para los funcionarios públicos81. Con relación a los alcaldes y
regidores, La Ley de Elecciones Municipales establece que estas
autoridades locales si postulan a la reelección no requieren so-
licitar licencia y tampoco hay una referencia a la renuncia para
los casos de reelección.
En la legislación también había un vacío de regulación en la
composición de los Consejos Regionales y Concejos Municipales
para asegurar su funcionamiento, en los supuestos en los cuales
se produjeran licencias o renuncias.
El JNE precisó estos temas ante una ausencia de regulación,
pues el Congreso Nacional enfrentó esta temática de manera
parcial como ocurrió con la citada reforma constitucional de los
artículos 191 y 194 de la Carta Política.
Sin embargo, desde el enfoque conceptual de evitar que los
titulares de los Ejecutivos regionales y locales —también está el
debate sobre si incluir a todos los órganos electivos: Congreso
Nacional, Consejo Regional y Concejo Municipal— puedan
ejercer sus cargos durante todo el proceso electoral cuando pre-
tendan la reelección, la normativa analizada sigue siendo objeto
de debate ante la dificultad de contrapesar una eventual acción
proselitista de las autoridades que pretenden la reelección con
las normas sobre neutralidad, afectándose el principio de igual-
dad en la competencia electoral.
Otro tema relevante —y no regulado suficientemente— se
refiere a los impedimentos para la postulación a los cargos de
Alcaldes y Regidores, la actual Ley Orgánica de Municipalida-
des, Ley N.º 27972, no contempla los supuestos previstos en los
81 Inciso c) del artículo 14 de la Ley de Elecciones Regionales.

incisos 7), 8) y 9) del artículo 23 de la anterior Ley Orgánica de

Municipalidades, Ley N.º 2385382.
El Tribunal Constitucional se pronunció sobre la modifi-
cación de los artículos 91, 191 y 194 de la Constitución Política:
“La modificación constitucional producida en los artículos 91, 191
y 194 de la Constitución merece ser analizada en su razonabilidad,
tomando como base su análisis respecto al ‘núcleo esencial’ que po-
see el texto constitucional. Para ello corresponde realizar un estudio
basado en la adecuación, la necesidad y la proporcionalidad strictu
sensu de las normas impugnadas, utilizando los conceptos vertidos
respecto a estos por este Colegiado en la sentencia del Expediente
N.º 0050-2004-AI/TC y otros. Ahora bien, ¿qué es lo que está de-
seando el Constituyente derivado básicamente a través de dichas
normas? La respuesta puede ser reconducida hacia lo siguiente: ga-
rantizar la identidad de oportunidades entre los candidatos, estén
estos ejerciendo previamente, o no, un cargo público.”
“Respecto al juicio de adecuación de la medida legislativa realizada,
es claro que el impedimento de que los Alcaldes y Presidentes Re-
gionales se mantengan en el cargo cumplirá el fin deseado por la
modificación de la Constitución. Es idónea esta medida para que se
pueda asegurar la transparencia electoral, tal como lo concibe el ar-
tículo 176 de la Norma Fundamental, pues una elección debe tradu-
cir la “expresión auténtica, libre y espontánea de los ciudadanos”,
y ello sólo se podrá lograr a través de la renuncia anticipada de
quienes desean participar en una justa electoral y manejan fondos
82 Los numerales 7), 8) y 9) del artículo 23 de la Ley N.º 23853 establecían

que estaban impedidos de desempeñarse como Alcaldes o Regidores:
“7) Las personas naturales y los representantes legales de las socieda-
des que tengan interés en las concesiones o en los contratos otorgados
o en trámite de otorgamiento por la Municipalidad;
8) Los deudores por obligaciones provenientes de contratos o conce-
siones y los que tengan proceso judicial pendiente con las respectivas
Municipalidades, así como los que hubieran otorgado fianza u otra ga-
rantía para asegurar el cumplimiento de alguna obligación en favor de
aquellas; y
9) Los que hayan sufrido condena por delito doloso.”
públicos. En este sentido, se estará logrando una verdadera igual-

dad entre aquellos candidatos que participan de una elección, sin
que ello signifique la vulneración de principio de igualdad alguno;
por el contrario, se estaría propiciando su pleno respeto. Es más,
la reforma constitucional está logrando subsanar los errores que el
originario artículo 91, inciso 1) de la Constitución establecía, y que
impedía postular al Congreso de la República a todas ‘las autori-
dades regionales’, sin distinción, por lo que la norma no excluía a
los consejeros regionales, máxime si las funciones asignadas a estos
no conllevaba utilización de fondos públicos. Por este motivo, es
conveniente que se haya trasladado y precisado el impedimento a
partir del modificado artículo 91, inciso 1, en concordancia con el
nuevo artículo 191. Por lo dicho, la norma cuestionada no efectúa
un tratamiento discriminatorio, sino uno que garantiza la igualdad
entre los participantes de la lid electoral.”
“Con relación al juicio de necesidad de la medida, consideramos
que la misma era el único camino valedero para conseguir el fin
perseguido por la norma. Sólo exigiendo la renuncia anticipada de
quienes desean postular a los cargos públicos enunciados se estará
evitando que se distorsione el sistema electoral y la posibilidad de
incurrir en clientelaje o corrupción. La equiparación de las posicio-
nes de los que participan en un proceso electoral también se podría
lograr a través de una suspensión del ejercicio del cargo tanto del
Presidente Regional como del Alcalde; sin embargo, los supuestos
previstos para el caso de la Presidencia de la República establecidos
en el artículo 114 de la Constitución se refieren a una situación ajena
a la voluntad de quien desea acceder al nuevo cargo, pues está des-
tinada a desarrollar los casos de una incapacidad temporal o de un
sometimiento a proceso judicial, por lo que no podrían asimilarse
al deseo legítimo de una postulación subsecuente de un Presidente
Regional o de un Alcalde. Por ende, la mejor opción legislativa, y la
única que, a entender del Constituyente derivado, permite la equi-
valencia entre los recursos que manejen los candidatos a un cargo
público, es la utilizada en la reforma constitucional. Por otro lado,
las normas cuestionadas no sólo impide a los Presidentes Regiona-
les y a los Alcaldes postular libremente a un cargo de alcance na-
cional (Presidencia, Vicepresidencia o Parlamento), sino también a
uno que también involucra gestión ejecutiva (un Presidente Regio-
nal debe renunciar si busca ser Alcalde, y un Alcalde debe hacerlo

si busca ser Presidente Regional).”
“En referencia al juicio de proporcionalidad de las normas impug-
nadas, ella no sólo no afecta otros bienes o derechos constitucio-
nales, sino por el contrario, y tal como se ha estado afirmando,
posibilita un verdadero ejercicio democrático de postulación de
los ciudadanos a los cargos públicos. De esta forma, obligarlos a
que prescindan de las múltiples ventajas que cuentan los Alcaldes
y Presidentes Regionales cuando están sus cargos, permitirá un
mejor sistema de elección. Ello comporta un evidente propósito de
justicia; además, la nueva configuración constitucional evitará que
quienes se encuentren postulando a un cargo, no puedan descui-
darse de las tareas propias de las funciones que el propio pueblo
les encargó a través de un sufragio universal. Queda claro que ello
es también aplicable a los Presidentes Regionales, a los Alcaldes
y a los Congresistas cuando se encuentren postulando a una re-
elección. En fin, lo que se estará consiguiendo con las modificadas
normas del artículo 91 191 y 194 de la Constitución es equiparar la
situación de las personas que, encontrándose en una situación de
desigualdad fáctica, postulan a un cargo público.”
“En conclusión, el que se haya dispuesto como obligación de todo
Alcalde o Presidente Regional que renuncie como requisito previo
a su participación en un proceso electoral, no resulta una medi-
da injustificada, o carente de base razonable, en el sentido de que
ha cumplido con superar los tests de adecuación, de necesidad y
de proporcionalidad. El equilibrio de posiciones que se está lo-
grando para todos los candidatos, y la observancia de un manejo
transparente de los fondos y recursos públicos de quienes desean
postular, está siendo conseguido a través de la modificación cons-
titucional sometida a control”83.

cional (Expediente N.º 0024-2005-PI/TC), sobre demanda de inconsti-
tucionalidad interpuesta por el Presidente del Gobierno Regional de
Lima contra la Ley N.º 28607 que modifica los artículos 91, 191 y 194
de la Constitución Política, mediante la cual se declara infundada la
demanda de inconstitucionalidad.
Con relación a las cuotas electorales de género, la Oficina

Nacional de Procesos Electorales (ONPE) hizo el siguiente diag-
nóstico:
“(...) en las Elecciones Regionales y Municipales de noviembre
de 2002 se aplicaron criterios distintos para el cálculo de las
cuotas de género. Mediante Resoluciones N.º 185-2002-JNE y
N.º 186-2002-JNE, el JNE dispuso que los resultados del cál-
culo, con entero y fracción, se redondearan al entero superior
inmediato.”
“Cuando diversas agrupaciones políticas incumplieron con la
cuota mínima de hombres o mujeres en las listas de candidatos, y
sus pedidos de inscripción fueron declarados improcedentes por
los correspondientes JEE, algunas de ellas presentaron recursos de
apelación ante el JNE. (...)”
“(...) en el caso de listas encabezadas por mujeres, se declaró la
procedencia de la inscripción permitiendo que la candidata a Pre-
sidenta o Vicepresidenta Regional o Alcaldesa, respectivamente,
completara la cuota legal. De esta manera, no obstante estar clara-
mente establecido que la cuota se aplica a las listas de candidatos a
Consejeros o a Regidores, el JNE aceptó la inscripción de listas que
habían incumplido con el mínimo de 30% de mujeres candidatas
a consejeras al considerar para dicho cómputo a las candidatas a
la Presidencia o Vicepresidencia Regional así como a las candida-
tas a Alcaldesas, respectivamente. Cabe referir que, al tomar esta
decisión, el JNE varió el criterio adoptado en las Elecciones Mu-
nicipales de 1998 al rechazar la inscripción de listas que, estando
encabezadas por mujeres, llevaban menos candidatas en la lista
de Regidores. (...)”
“Para las elecciones Regionales y Municipales de 2006, el JNE emi-
tió resoluciones en las cuales se establecía lo siguiente: 1) en los
casos en que la cuota del 30% sea equivalente a un número ente-
ro y una fracción, se redondea al entero inmediato superior, 2) la
cuota del 30% mínimo de hombres o mujeres se aplica al total de
candidatos al Consejero Regional o Regidores municipales, sacán-
dose así las candidaturas a Alcalde, Presidente y Vicepresidente
Regional, 3) las listas de accesitarios a los Consejos Regionales
también deben cumplir con la cuota de género. (Resoluciones N.º
1230-2006-JNE, N.º 1231-2006-JNE, N.º 1234-2006-JNE y N.º 1247-

2006-JNE)”84.
Con relación a las cuotas electorales de comunidades nati-
vas y pueblos originarios, la Oficina Nacional de Procesos Elec-
torales (ONPE) también planteó la siguiente problemática:
“Fueron (...) estas (...) razones las que, en el año 2002, llevaron al
JNE a emitir el Reglamento de inscripción de miembros de co-
munidades nativas como candidatos —Resolución N.º 227-2002-
JNE—. Así, con el objeto de lograr la viabilidad de la aplicación
de esta cuota en concordancia con las demás normas electorales,
el JNE dispuso que para el establecimiento de la cuota mínima
solo se redondearía al entero superior inmediato si la fracción fue-
ra mayor al 50%, pues lo contrario “operaría en perjuicio de la
mayoría no nativa, lo que sería antidemocrático”. De otro lado, el
JNE determinó que en los casos de regiones que tenían una sola
provincia donde existían comunidades nativas, no era aplicable
la cuota mínima (la que resultaba ser de dos candidatos), y que al
haber un solo consejero por provincia, éste sería necesariamente
representante de la comunidad nativa. Finalmente, el JNE dispuso
que el cumplimiento de la cuota mínima de candidatos miembros
de comunidades nativas implicaba su incorporación, bien como
candidatos titulares o accesitarios, según el criterio de cada orga-
nización política.”
“Resulta claro que la finalidad de las disposiciones emitidas por
el JNE en el año 2002 fue armonizar la legislación sobre cuotas de
comunidades nativas con las reales posibilidades de su aplicación,
en coherencia con las demás disposiciones electorales, buscando
que dicha implementación respondiera, en la medida de lo posi-
ble, a la proporcionalidad demográfica y realidad geográfica de la
circunscripción.”
“Lamentablemente, estos criterios u otros similares que hubieran
tenido el mismo objetivo no fueron tenidos en consideración al mo-
84 ONPE, Democracia en los Partidos Políticos. Análisis de las Elecciones Inter-

nas 2005-2006, Lima: ONPE, 2006, pp. 36-38.
mento de normar el tema de cuotas de comunidades nativas para

el proceso de Elecciones Regionales y Municipales de 2006”85.
9.4 Régimen de competencias

El artículo 192 de la Carta Política vigente establece que los
Gobiernos Regionales promueven el desarrollo y la economía
regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios públi-
cos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes
nacionales y locales de desarrollo.
El citado artículo también señala que los Gobiernos Regionales
son competentes para: aprobar su organización interna y su presu-
puesto; formular y aprobar el plan de desarrollo regional concer-
tado con las municipalidades y la sociedad civil; administrar sus
bienes y rentas; regular y otorgar las autorizaciones, licencias y de-
rechos sobre los servicios de su responsabilidad; promover el desa-
rrollo socioeconómico regional y ejecutar los planes y programas
correspondientes; dictar las normas inherentes a la gestión regio-
nal; promover y regular actividades y (o) servicios en materia de
agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo,
energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y me-
dio ambiente, conforme a ley; fomentar la competitividad, las inver-
siones y el financiamiento para la ejecución de proyectos y obras de
infraestructura de alcance e impacto regional; presentar iniciativas
legislativas en materias y asuntos de su competencia; y ejercer las
demás atribuciones inherentes a su función, conforme a ley.
La Ley Orgánica de Bases de la Descentralización establece
—en su artículo 35— las competencias exclusivas de los Gobier-
nos Regionales. Sin embargo, incluye en el listado de competen-
cias, indistintamente, tanto atribuciones como materias de com-
petencia sectorial.
Las atribuciones son aquellas facultades inherentes al Go-
bierno Regional, tales como planificar el desarrollo integral de
85 Ibíd. pp. 155-156.

su región y ejecutar los programas socioeconómicos correspon-

dientes (inciso a), formular y aprobar el plan de desarrollo re-
gional concertado con las municipalidades y la sociedad civil en
su región (inciso b), aprobar su organización interna y su presu-
puesto institucional (inciso c), promover y ejecutar las inversio-
nes públicas de ámbito regional (inciso d), concretar alianzas y
acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo (in-
ciso i), dictar las normas sobre los asuntos y materias de su res-
ponsabilidad, y proponer las iniciativas legislativas correspon-
dientes (inciso m).
El mismo citado artículo 35 establece funciones de materias
de competencia sectorial como competencias exclusivas de los
Gobiernos Regionales. Sin embargo, la mayoría de éstas corres-
ponden a materias de competencia compartida, según la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales. Tal sería el caso del desarro-
llo de circuitos turísticos (inciso h); de administrar y adjudicar
los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su
jurisdicción (inciso j)86; de organizar y aprobar los expedientes
técnicos sobre acciones de demarcación territorial (inciso k); de
promover la modernización de la pequeña y mediana empresa
regional, articuladas con las tareas de educación, empleo y a la
actualización e innovación tecnológicas (inciso l); y promover
el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad
(inciso n).
En el marco del desarrollo de las materias de competencia
compartida, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales establece
funciones específicas en materia de pequeña y microempresa
(artículo 48), en materia ambiental y de ordenamiento territorial
86 Al respecto, consultar la sentencia del Tribunal Constitucional (Expe-

diente N.º 002-2005-PI/TC), sobre demanda de inconstitucionalidad
interpuesta por cinco mil setecientos dieciséis ciudadanos y ciudada-
nas contra el artículo 2 de la Ley N.º 28374, mediante la cual se declara
(artículo 53), de turismo (artículo 63) y de administración y adju-

dicación de terrenos de propiedad del Estado (artículo 62).
Varias de las llamadas competencias exclusivas por la Ley
Orgánica de Bases de la Descentralización —señaladas dos pá-
rrafos antes— son, en realidad, funciones al interior de materias
de competencia sectoriales y compartidas.
En el año 2003, se han transferido de manera inmediata sólo
las atribuciones de los Gobiernos Regionales —ya indicadas en
un párrafo precedente— y que también han sido llamadas —por
la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización— competencias
exclusivas.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales desarrolla las
competencias compartidas y señala cuáles son las funciones es-
pecíficas que ejercerán los Gobiernos Regionales —en el Capítu-
lo II del Título IV, Funciones Específicas—, luego que sean trans-
feridas, en cada una de las materias de competencia establecidas
como compartidas por la Ley Orgánica de Bases de Descentrali-
zación y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
Asimismo, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales dispone
—en su artículo 46— que las funciones específicas que ejercerán
los Gobiernos Regionales se desarrollarán en el marco de las polí-
ticas regionales, las cuales se formularán en concordancia con las
políticas nacionales sobre la respectiva materia de competencia.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales reconoce las si-
guientes materias de competencia compartidas (dentro de las
cuales se inscriben las funciones específicas que ejercerán los
Gobiernos Regionales): educación, cultura, ciencia, tecnología,
deporte y recreación; trabajo, promoción del empleo y la peque-
ña y microempresa; salud; población; agricultura; pesquería; am-
biente y ordenamiento territorial; industria; comercio; transpor-
tes; telecomunicaciones; vivienda y saneamiento; energía, minas
e hidrocarburos; desarrollo social e igualdad de oportunidades;
defensa civil; administración y adjudicación de terrenos de pro-
piedad del Estado; turismo y artesanía.
En esta materia, se requiere una mayor claridad en la deter-

minación de las materias de competencia exclusivas regionales, no
obstante la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales haya introducido
una mayor precisión con relación a las competencias compartidas.
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre la com-
petencia y el acto estatal constitucional, así como sobre las notas
condicionantes de la competencia del acto estatal:
“La competencia hace referencia a un poder conferido por la
Constitución y demás normas del bloque de constitucionalidad
para generar un acto estatal.”
“Las normas del bloque de constitucionalidad son aquellas que se
caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos consti-
tucionales relativos a los fines, estructura, organización y funcio-
namiento de los órganos y organismos constitucionales, amén de
precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales
de los titulares de éstos, así como los derechos, deberes, cargas
públicas y garantías básicas de los ciudadanos.”
“En principio, dicho concepto alude a la aptitud de obrar político-
jurídica o área de facultades de un órgano u organismo constitu-
cional, lo cual conlleva a calificar la actuación estatal como legíti-
ma o ilegítima en función de que el titular responsable de aquel
hubiese obrado dentro de dicho marco o fuera de él.”
“La competencia deviene en la atribución de autoridad otorgada
para generar una manifestación de poder. Su otorgamiento no sólo
comprende el ejercicio de disposición, sino también el límite de su
uso como potestad. En ese contexto, el Estado, a través de uno
de sus órganos u organismos constitucionales puede manifestar
válidamente, fruto de una competencia imperativa o discrecional
—según lo dispongan la Constitución o las normas del bloque de
constitucionalidad—, su voluntad política.”
“La competencia de los titulares de los órganos u organismos es-
tatales, para realizar actos estatales válidos, se manifiesta en los
ámbitos personal, material, temporal, territorial y procesal.” (...)
“a) La competencia personal y el acto estatal constitucional
La Constitución y demás normas del bloque de constitucionalidad
establecen qué operadores o agentes del poder político se encuen-
tran facultados para realizar un determinado acto a nombre y en

representación del Estado.”
“En puridad, el sistema constitucional hace referencia a ciertos su-
jetos denominados autoridades para que, operando algún órgano
u organismo constitucional, sean protagonistas de ciertas acciones
hacia terceros (otras autoridades o gobernados).”
“b) La competencia material y el acto estatal constitucional
La Constitución y demás normas del bloque de constitucionali-
dad establecen qué tipo de acto estatal puede ser realizado por un
determinado agente u operador del poder político. En puridad,
la asignación de competencias no se reduce a la mención de los
sujetos, sino de la conducta que deben verificar en concreto. Es
usual que la razón material de la actividad de las autoridades se
expresa en alguna o algunas de las funciones estatales (normar,
administrar-ejecutar, dirimir conflictos, controlar).”
“c) La competencia temporal y el acto estatal constitucional
La Constitución y demás normas del bloque de constitucionali-
dad establecen el período de validez del acto estatal ejecutado.
En estos casos, la asignación de competencias no se reduce a la
mención de los sujetos, sino a la órbita de validez de las atribu-
ciones en el tiempo. En principio, la competencia no tiene limi-
taciones temporales, a menos que la Constitución u otra norma
determine que tales atribuciones son categóricamente finitas o
accidentales.”
“d) La competencia territorial y el acto estatal constitucional
establecen el marco espacial de validez del acto estatal ejecutado. En
virtud de ello, la asignación de competencias no se reduce a la men-
ción de los sujetos, sino que precisa la órbita de validez intraterritorial
de las atribuciones conferidas. En consecuencia, dicha competencia
puede tener un alcance nacional, regional, departamental o local.”
“e) La competencia procesal y el acto estatal constitucional
establecen la forma o mecanismo como deberá realizarse el acto
estatal. Por consiguiente, la asignación de competencias no se re-
duce a la mención de los sujetos, sino que, además, establece el íter
político-jurídico administrativo que debe seguirse para conservar

la constitucionalidad de un acto estatal. (...)”87
9.4.1 El test de la competencia según las sentencias del Tribunal Cons-

titucional Peruano
El Tribunal Constitucional también se ha pronunciado so-
bre el test de la competencia. En la sentencia del Expediente N.º
002-2005-PI/TC:
“Para determinar de manera correcta, qué competencia corres-
ponde a cada órgano constitucional, el intérprete debe remitirse a
un test de la competencia (...).”
“En primer lugar se debe analizar el principio de unidad (...). Lue-
go, se debe pasar propiamente al análisis del principio de com-
petencia. A partir de este último, se debe utilizar tres fórmulas
congruentes con la búsqueda de la certidumbre competencial, las
mismas que están relacionadas con la lista de materias (se refiere a
la lista pormenorizada explicada en la Constitución y en el bloque
de constitucionalidad) y las cláusulas generales (está relacionada
con el reparto de funciones generales entre los distintos órganos
constitucionales) (...):”
“Competencias exclusivas: Son materias asignadas en exclusi-
vidad a favor de organismos constitucionales, ya sea de manera
positiva (de manera directa) o negativa (si se impide su dele-
gación).”
“Competencias compartidas: Son materias divididas en determi-
nadas áreas de atención, repartiéndose responsabilidades entre
dos o más niveles de gobiernos, actividad coherente con la noción
de cooperación entre los organismos constitucionales autónomos
(...).”
87 Fundamento 10.5 de la sentencia del Tribunal Constitucional (Expe-

diente N.º 0013-2003-CC/TC), sobre la demanda de conflicto de com-
petencia interpuesta por la Municipalidad Distrital de Pachacámac
contra la Municipalidad Provincial de Huarochirí, mediante la cual se
declara inadmisible la demanda de conflicto de competencia.
“Competencias concurrentes: Son materias que dan lugar a que dos

o más órganos asuman funciones específicas comunes, existiendo
una relación complementaria de tutela y control normativo.”88
“Se ha alegado que las ordenanzas regionales cuestionadas se ha-
brían dictado excediendo el reparto competencial de los gobiernos
regionales. Los problemas que detrás de dicha impugnación sub-
yacen son inherentes al proceso progresivo de descentralización,
por medio de la regionalización, en la que se encuentra el país.”
“La opción adoptada por la Constitución peruana al asumir la for-
ma de Estado propia del Estado unitario y descentralizado, a tra-
vés del establecimiento de gobiernos regionales y locales dotados
de autonomía, no sólo incide en lo que es propio a la organización
territorial del poder estatal, sino que se proyecta en el sistema de
fuentes del derecho, planteando la necesidad de establecer la for-
ma cómo éstas deben articularse. (...)”
“(...) Incluso cuando, desde un punto de vista formal, el presen-
te proceso responde a los presupuestos del proceso de inconsti-
tucionalidad, en la medida que se trata de enjuiciar la eventual
inconstitucionalidad de una serie de normas con rango de ley, es
imposible soslayar que, desde un punto de vista material, se trata
de un conflicto de competencias positivo, pues las distintas partes
reclaman como propia la competencia para regular las materias
abordadas por las ordenanzas regionales objeto de control.”
“No en vano existe un artículo de articulación de estas perspecti-
vas en el CP Const. En efecto, su artículo 110 señala:”
“Si el conflicto versare sobre una competencia o atribución expre-
sada en una norma con rango de ley, el Tribunal declara que la vía
adecuada es el proceso de inconstitucionalidad.”
88 Fundamento 61 de la sentencia del Tribunal Constitucional (Expedien-

te N.º 002-2005-PI/TC), sobre demanda de inconstitucionalidad inter-
puesta por cinco mil setecientos dieciséis ciudadanos y ciudadanas
contra el artículo 2 de la Ley N.º 28374, mediante la cual se declara
“De este modo se trata de encausar en la vía del proceso de in-

constitucionalidad un conflicto de competencias que, no por tener
su origen en la expedición de una serie de normas de rango legal,
deja de ser tal. (...)”
“(...) Es por ello que el Tribunal Constitucional considera que el
presente conflicto puede ser resuelto apelando al test de la com-
petencia (...). De allí que, antes de precisar cuál sea el bloque de
constitucionalidad conforme al cual el Tribunal analizará la cons-
titucionalidad de las normas cuestionadas, es preciso detenerse en
el análisis de los distintos criterios que permiten, en aplicación del
referido test, determinar la titularidad de las competencias en los
Estados de configuración compleja como el nuestro.”
“Tal como ha tenido oportunidad de referir este Colegiado,”
“en aquellos casos en los cuales deba definirse competencias o
atribuciones que cuenten con desarrollo constitucional, pero que
generen confusión al momento de interpretar y definir titularidad,
sobre todo cuando, por la naturaleza de los órganos y funciones,
se reconozcan competencias compartidas —como es el caso de los
Gobiernos Locales y Regionales—, el análisis de competencia de-
berá superar el Test de la Competencia, método mediante el cual
el Tribunal analiza las materias asignadas a los sujetos constitucio-
nales en conflicto bajo los parámetros de actuación desarrollados,
según se trate del ejercicio de competencias (...) exclusivas, com-
partidas o delegables.”(...)”
“De conformidad con dicho test, en primer lugar se debe analizar
el principio de unidad. Luego, se debe ingresar propiamente en el
análisis del principio de competencia, relacionado con la lista de
materias pormenorizada prevista en la Constitución y en el blo-
que de constitucionalidad. También cabe recurrir a las cláusulas
generales, es decir, las funciones generales conferidas a cada uno
de los órganos constitucionales. Las competencias de los órganos
constitucionales pueden ser:”
“a) Competencias exclusivas: Son materias asignadas en exclusi-
vidad a favor de organismos constitucionales. Serán positivas si
son susceptibles de ser delegadas o negativas si son privativas del
órgano respectivo, es decir, no sólo exclusivas sino también exclu-
yentes.”
“b) Competencias compartidas: Son materias divididas en deter-

minadas áreas de atención, repartiéndose responsabilidades entre
dos o más niveles de gobierno, actividad coherente con los princi-
pios de cooperación y de tutela y control de los organismos cons-
titucionales autónomos, según se verá luego.”
“c) Competencias delegadas: Son aquellas que un nivel de gobier-
no delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme
al procedimiento establecido en la ley, quedando el primero obli-
gado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o función
delegada.”89
“Como se ha señalado (...) para la resolución de la (...) controversia
es necesaria la aplicación del test de la competencia, por lo que obli-
gado será tener en consideración sus principios y cláusulas, como
paso previo a la aplicación al caso (...). De acuerdo con lo señalado
en sentencia anterior (SSTC 0020 y 0021-2005-PI/TC, FJ 32 a 79),
el test de la competencia está estructurado según determinados
principios constitucionales, como a continuación se precisa.”
“A) Principio de unidad.- De acuerdo con este principio, el Estado
peruano es unitario y descentralizado (artículo 43 de la Constitu-
ción), lo cual quiere decir que es un Estado en el cual los Gobier-
nos Regionales y Locales no sólo tienen autonomía administrativa,
sino también económica y, lo que es más importante, autonomía
política. Esta última se traduce, de un lado, en la elección de sus
órganos por sufragio directo (artículo 191 de la Constitución), y,
de otro, en la capacidad de dictar normas con rango de ley (artícu-
lo 192. 6 y 200. 4 de la Constitución).”
89 Fundamentos 30, 31, 32 y 33 de la sentencia del Tribunal Constitucional

(Expedientes N.º 0020-2005-PI/TC y N.º 0021-2005-PI/TC acumulados),
sobre la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente
de la República contra la Ordenanza Regional N.º 031-2005-GRC/CRC
del Gobierno Regional del Cusco y las Ordenanzas Regionales N.º 015-
2004-GR-GRH y N.º 027-2005-E-CR-GRH del Gobierno Regional de
Huánuco, mediante la cual se declara fundadas las demandas de in-
constitucionalidad.
“- Principio de cooperación, y lealtad nacional y regional.- Este princi-

pio implica que el carácter descentralizado del Estado peruano no
es incompatible con la configuración de Estado unitario, toda vez
que si bien ella supone el establecimiento de órganos de poder
territorialmente delimitados, a los cuales se les dota de autonomía
política, económica y administrativa, su ejercicio debe realizarse
dentro del marco constitucional y legal que regula el reparto com-
petencial de los Gobiernos Regionales y Municipales.”
“En consecuencia, de este principio se derivan, a su vez, debe-
res concretos tanto para el Gobierno Nacional así como para los
Gobiernos Regionales. Así, el Gobierno Nacional debe observar
el principio de lealtad regional, lo que implica su cooperación y co-
laboración con los Gobiernos Regionales. Del mismo modo, los
Gobiernos Regionales deben cumplir el principio de lealtad nacional,
en la medida en que no pueden afectar, a través de sus actos nor-
mativos, fines estatales; por ello no pueden dictar normas que se
encuentren en contradicción con los intereses nacionales que se
derivan de la Constitución.”
“- Principio de taxatividad y cláusula de residualidad.- Si bien es cierto
que la cláusula de residualidad no está expresamente reconocida
en la Constitución, sí es posible que se entienda reconocida táci-
tamente en el artículo 192.10. Por tanto, las competencias regiona-
les sólo serán aquellas que explícitamente estén consagradas en
la Constitución y en las leyes de desarrollo de descentralización,
de modo que lo que no esté señalado en ellas, será de competen-
cia exclusiva del Gobierno Central. Los Gobiernos Regionales, por
tanto, no tienen más competencias que las que la Constitución y
las leyes orgánicas les hayan concedido. De ahí que se encuentren
sometidos al principio de taxatividad, y que las competencias que
no les han sido conferidas expresamente correspondan al Gobier-
no Nacional (cláusula de residualidad).”
“- Principio de control y tutela.- La exigencia que proyecta este prin-
cipio consiste en que los Gobiernos Regionales y Locales están
sujetos a instancias de control y tutela por parte de órganos na-
cionales competentes. Tal principio, que se encuentra recogido en
el artículo 199 de la Constitución, señala que los Gobiernos Regio-
nales y Locales son fiscalizados por sus propios órganos de con-
trol y por los organismos que tengan tal atribución por mandato
constitucional o legal, y están sujetos al control y supervisión de

la Contraloría General de la República, la que organiza un sistema
de control descentralizado y permanente; pero también a un siste-
ma de control interno.”
“B) Principio de competencia.- El principio de competencia está es-
tructurado, a criterio del Tribunal Constitucional, por los princi-
pios de distribución de competencias, el bloque de constitucionali-
dad de las ordenanzas regionales y la integración de otras normas
en dicho bloque.”
“- Distribución de competencias.- En el Estado unitario y descentra-
lizado regional, la potestad normativa está distribuida entre órga-
nos nacionales y regionales, además de los locales. La autonomía
político-normativa de los Gobiernos Regionales conlleva la facul-
tad de crear Derecho y no sólo de ejecutarlo. Precisamente por
ello, el Estado debe concebirse como un Estado “unitario y des-
centralizado”, es decir, como aquel en el que la descentralización,
al alcanzar una manifestación político-normativa, fundada en el
principio constitucional de la autonomía, prevista en los artículos
191 y 194 de la Constitución, acepta la coexistencia de subsistemas
normativos (nacional, regional y local). La creación de Gobiernos
Regionales con competencias normativas comporta la introducción
de tantos subsistemas normativos como gobiernos regionales exis-
tan al interior del ordenamiento jurídico peruano. Pero la articula-
ción de las fuentes en un ordenamiento de tal naturaleza no puede
efectuarse exclusivamente bajo los alcances del principio de jerar-
quía, sino conforme al principio de competencia. En efecto, dado
que las ordenanzas regionales son normas con rango de ley (artí-
culo 200.4 de la Constitución), no se encuentran jerárquicamente
subordinadas a las leyes nacionales del Estado, por lo que para
explicar su relación con éstas no hay que acudir al principio de
jerarquía, sino al principio de competencia, pues tienen un ámbito
normativo competencial distinto.”
“- El bloque de constitucionalidad de las ordenanzas regionales.- En el
bloque de constitucionalidad de las ordenanzas regionales cuen-
tan tanto las leyes orgánicas que desarrollan el régimen constitu-
cional de los Gobiernos Regionales como también aquellas otras
leyes que tengan relación con esta materia.”
“(1) La integración en el bloque de las leyes orgánicas— Las leyes orgá-

nicas encargadas de determinar las competencias de los Gobiernos
Regionales son la LBD y la LOGR. Dichas competencias, de confor-
midad con el artículo 13 de la referida ley, pueden ser exclusivas,
compartidas o delegadas. En tanto las competencias compartidas
dan lugar a funciones específicas que cada uno de los niveles de go-
bierno debe llevar a cabo, tales funciones, en el caso de los Gobier-
nos Regionales, han sido recogidas en su respectiva ley orgánica;
específicamente en sus artículos 47 a 64 De este modo, la validez de
las ordenanzas regionales se encuentra sujeta al respeto del marco
normativo establecido tanto en la LBD como la LOGR, por lo que
forman parte del parámetro de control en la presente causa.”
“(2) La integración en el bloque de otras normas legales.- Lo anterior no
significa que allí se agoten las normas que pueden conformar el
bloque de constitucionalidad. La apertura de éste a otras normas,
sean éstas leyes orgánicas o simples leyes estatales o decretos le-
gislativos, depende del tipo de materias que hayan sido reguladas
por una ordenanza regional y, particularmente, de la clase de com-
petencia (exclusiva, compartida o delegable) de que se trate. Existe,
por tanto, un parámetro ‘natural’ de control de constitucionalidad
de las ordenanzas regionales, que se encuentra integrado por la
Constitución, la LBD y la LOGR; pero también, tratándose de la re-
gulación de determinadas materias, el bloque de constitucionalidad
puede estar conformado, adicionalmente, por otras leyes naciona-
les. En estos casos, dichas normas forman parte de lo que podría
denominarse un parámetro ‘eventual’ de constitucionalidad.”
“C) Principio del efecto útil y poderes implícitos.- A juicio del Tribu-
nal, cada vez que una norma (constitucional o legal) confiere una
competencia a los Gobiernos Regionales, debe entenderse que ésta
contiene normas implícitas de subcompetencia para reglamentar la
norma legal, sin las cuales el ejercicio de la competencia conferida
a los Gobiernos Regionales carecería de eficacia práctica o utilidad.
El principio del efecto útil, así, pretende flexibilizar la rigidez del
principio de taxatividad, de modo que la predeterminación difu-
sa en torno a los alcances de una competencia por la ley orgánica
o la Constitución no termine por entorpecer un proceso que, en
principio, se ha previsto como progresivo y ordenado conforme a
criterios que permitan una adecuada asignación de competencias
(artículo 188 de la Constitución). Así, el principio de taxatividad de

competencias no es incompatible con el reconocimiento de que los
Gobiernos Regionales también pueden realizar aquellas competen-
cias reglamentarias no previstas legal ni constitucionalmente, pero
que sin embargo son consustanciales al ejercicio de las previstas
expresamente (poderes implícitos), o constituyan una directa mani-
festación y exteriorización de los principios que rigen a los Gobier-
nos Regionales dentro de un Estado unitario y descentralizado.”
“D) Principio de progresividad en la asignación de competencias y trans-
ferencia de recursos.- El proceso de descentralización del poder es-
tatal mediante el establecimiento de las regiones y sus Gobiernos
Regionales no es un acto acabado o definitivo, pues se realiza por
etapas, conforme dispone el artículo 188 de la Constitución. En
consecuencia, la asignación de competencias a los Gobiernos Re-
gionales, así como la de sus recursos, es un proceso abierto que la
Constitución ha querido asegurar, entre otros medios, al estable-
cer sólo de manera enunciativa las competencias de los Gobier-
nos Regionales, y dejar que esta tarea se complemente y amplíe
mediante la incorporación de nuevas competencias por medio de
la reserva de ley orgánica prevista en el artículo 192.10 de la Cons-
titución o, incluso, mediante acuerdo entre el Gobierno Nacional y
los Gobiernos Regionales, tratándose de competencias delegadas.
Por consiguiente, sobre el legislador nacional pesa un mandato
constitucional que lo obliga a no adoptar medidas regresivas que
posterguen el proceso de regionalización o dificulten irrazonable-
mente la asignación adecuada de competencias y transferencia de
recursos del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Lo-
cales, conforme enuncia el artículo 188 de la Constitución; en la
medida, claro está, de que exista disponibilidad presupuestal y
de gasto público para tales efectos (Undécima Disposición Final y
Transitoria de la Constitución).”90

cional (Expediente N.º 0031-2005-PI/TC), sobre la demanda de incons-
titucionalidad interpuesta por el Presidente de la República contra la
Ordenanza Regional N.º 009-2005-CR/GOB.REG.TACNA, mediante la
cual se declara fundada la demanda de inconstitucionalidad.
Recientemente, el Tribunal Constitucional ha reiterado en

otra de sus sentencias el concepto de Test de la Competencia91.
9.5 Potestad normativa

En materia de normatividad, la Ley Orgánica de Bases de
Descentralización establece que las normas expedidas por los dis-
tintos niveles de gobierno se sujetan al ordenamiento jurídico esta-
blecido por la Constitución Política y las leyes de la República92.
37— dispone que el Consejo Regional dicta Ordenanzas Regio-
nales y Acuerdos93, y que la Presidencia Regional emite Decretos
Regionales94 y Resoluciones Regionales95.
Las Ordenanzas Regionales —conforme al artículo 38 de la
citada Ley Orgánica— norman asuntos de carácter general, la
organización y la administración del Gobierno Regional y regla-
mentan materias de su competencia; y, una vez aprobadas por el
Consejo Regional, son remitidas a la Presidencia Regional para
su promulgación en un plazo de 10 días naturales.
Conforme a la Carta Política vigente, las normas regionales
de carácter general —las ordenanzas regionales— tienen rango
de ley, pero sólo en aquellas materias de competencia y funcio-
nes que correspondan a los Gobiernos Regionales. Por tal razón,
91 Fundamentos 4, 5 y 6 de la sentencia del Tribunal Constitucional (Ex-

pediente N.º 0024-2006-PI/TC), sobre la demanda de inconstituciona-
lidad interpuesta por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones
contra Ordenanzas Regionales promulgadas por los Gobiernos Regio-
nales del Callao, Ica, Ancash, La Libertad y Piura, mediante la cual se
declara fundada la demanda de inconstitucionalidad, publicada el 6 de
diciembre del año 2007.
92 Inciso 11.1) del artículo 11 de la Ley Orgánica de Bases de la Descentra-
lización.
93 Artículo 39 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
la Constitución Política en vigor establece —en el inciso 4) del

artículo 200— que estas normas se impugnan ante el Tribunal
Constitucional mediante una acción de inconstitucionalidad.
En materia de publicidad, la citada Ley Orgánica establece
que la norma regional de alcance general es obligatoria desde el
día siguiente de su publicación en el Diario Oficial “El Peruano”
—salvo plazo distinto expresamente señalado en la misma—, de-
biendo publicarse, además, en el diario encargado de las publi-
caciones judiciales en la capital de la Región; que debe incluirse,
además, en el portal electrónico del Gobierno Regional; y que los
Acuerdos del Consejo Regional y los Decretos Regionales deben
ser publicados de acuerdo al reglamento que dicte el Gobierno
Regional y ser difundidos en su portal electrónico.
El Tribunal Constitucional, con relación a las ordenanzas
regionales, ha señalado lo siguiente:
“El artículo 191 de la Constitución dispone que los gobiernos re-
gionales tienen autonomía política. El inciso 6 del artículo 192 de
la Constitución establece que los gobiernos regionales son com-
petentes para dictar normas inherentes a la gestión regional. A su
turno, el inciso 4 del artículo 200 de la Norma Suprema confiere
rango de ley a las normas regionales de carácter general.”
“Por tanto, sobre la base de su autonomía política, los gobiernos
regionales se constituyen en los órganos productores de normas
regionales de carácter general con rango de ley, las cuales en nues-
tro sistema de fuentes se denominan ordenanzas regionales, con-
forme al artículo 37 de la Ley N.º 27867, Ley Orgánica de Regio-
nes. Al respecto, el artículo 38 de la misma ley señala que:”
“Las Ordenanzas Regionales norman asuntos de carácter general,
la organización y la administración del Gobierno Regional y regla-
mentan materias de su competencia.”
“Con relación a los gobiernos regionales como órganos producto-
res de normas con rango de ley, este Colegiado ha referido que:”
“La creación de gobiernos regionales con competencias normati-
vas comporta la introducción de tantos subsistemas normativos
como gobiernos regionales existan al interior del ordenamiento
jurídico peruano. Tal derecho regional, sin embargo, tiene un ám-

bito de vigencia y aplicación delimitado territorialmente a la cir-
cunscripción de cada gobierno regional, además de encontrarse
sometido a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucio-
nal, particularmente, a la LBD y a la LOGR. (...)”
“Estableciéndose adicionalmente que:”
“Dado que las ordenanzas regionales son normas con rango de ley
(artículo 200 4 de la Constitución), no se encuentran jerárquica-
mente subordinadas a las leyes nacionales del Estado, por lo que
para explicar su relación con éstas no hay que acudir al principio
de jerarquía, sino al principio de competencia, pues tienen un ám-
bito normativo competencial distinto. Lo cual no significa que éste
pueda ser desintegrado, ni mucho menos, contrapuesto. De hecho
—según se ha podido referir, y respecto de lo cual a continuación
se profundizará—, en tanto existen leyes a las que la Constitu-
ción ha delegado la determinación de las competencias o límites
de las competencias de los distintos órganos constitucionales, los
gobiernos regionales no pueden expedir ordenanzas que resulten
contrarias a ellas, so pena de incurrir en un vicio de inconstitucio-
nalidad indirecta. (...)”
“Por último, en referencia a su validez, se ha precisado lo siguiente:”
“En tal sentido, la validez de las ordenanzas regionales se encuen-
tra sujeta al respeto del marco normativo establecido tanto en la
LBD como la LOGR, por lo que forman parte del parámetro de
control en la presente causa. (...)”96
El mismo Tribunal Constitucional, con relación a la potestad nor-
mativa, ha precisado también lo siguiente:
“El Estado unitario y descentralizado regional presupone que la
potestad normativa está distribuida entre órganos nacionales y los
gobiernos regionales y locales, puesto que la autonomía político-
normativa otorgada conlleva la facultad de crear Derecho, y no
sólo de ejecutarlo.”
96 Fundamento 28 de la sentencia del Tribunal Constitucional (Expediente N.º

047-2004-AI/TC), sobre la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por
el Gobierno Regional de San Martín contra la Ley N.º 27971, mediante la cual
se declara infundada la demanda de inconstitucionalidad.
“Precisamente por ello, el Estado peruano no puede concebirse

como un Estado “unitario descentralizado”, es decir, como uno
en el que la descentralización tan sólo refleja una proyección es-
tamentaria o administrativa de un único ordenamiento jurídico a
ejecutar. Se trata, por el contrario, de un Estado ‘unitario y des-
centralizado’, esto es, un Estado en el que la descentralización, al
alcanzar una manifestación político-normativa, acepta la convi-
vencia de subsistemas normativos (nacional, regional y local).”
“En efecto, la creación de gobiernos regionales y locales, cada uno
con competencias normativas propias, comporta la introducción
de tantos subsistemas normativos como gobiernos regionales y
locales puedan existir. Este derecho regional y local, sin embargo,
tienen un ámbito de vigencia y aplicación delimitado territorial-
mente a la circunscripción de cada instancia de gobierno (regional
o local) y, además, se encuentra sometido a la Constitución y a las
leyes de desarrollo constitucional, particularmente a la LBD y a
la LOGR.”
“Pero, al mismo tiempo, la reordenación de la distribución territo-
rial del poder tiene la propiedad de limitar la capacidad normati-
va del gobierno nacional.”
“Si con relación a los gobiernos regionales, este Tribunal ha recor-
dado la necesidad de que las normas que estos puedan expedir no
alteren “la unidad e integridad del Estado y de la Nación” (artícu-
lo 189 de la Constitución); no interfieran en las funciones y atribu-
ciones de los gobiernos locales (artículo 191 de la Constitución) y
que las materias que ellas regulen deba realizarse “en armonía con
las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo” (artículo
192 de la Constitución), ahora, en relación al gobierno nacional,
debe remarcarse que éste no es enteramente libre para regular
cualquier materia, sino que ha de sujetarse al reparto de compe-
tencias constitucional y legalmente establecidos, constituyendo
este reparto un límite de orden material y competencial para el
ejercicio de su función legislativa.”97
Con la Ley N.º 29053, que ha modificado la Ley Orgánica
de Gobiernos Regionales, se ha introducido el mecanismo de
97 Ibíd., Fundamentos 116, 117, 118 y 119.

la observación de las Ordenanzas Regionales por el Presidente

del Gobierno Regional. El modificado inciso o) del artículo 21 de
la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales establece que es atri-
bución del Presidente Regional promulgar las Ordenanzas Re-
gionales o hacer uso de su derecho a observarlas en el plazo de
quince (15) días hábiles y ejecutar los acuerdos del Consejo Re-
gional. Sin embargo, la regulación de esta materia es insuficiente
y se enmarca en la mayor separación de poderes reconocida en
el nivel de gobierno regional.
9.6 Proceso de transferencia

Entre las disposiciones transitorias de la Ley Orgánica de
Bases de Descentralización, destaca la Segunda Disposición
Transitoria. En ésta se clasifican las etapas del proceso de des-
centralización: etapa preparatoria; primera etapa: instalación y
organización de los gobiernos regionales y locales; segunda eta-
pa: consolidación del proceso de regionalización; tercera etapa:
transferencia y recepción de competencias sectoriales menos
educación y salud; y cuarta etapa: transferencia y recepción de
competencias sectoriales en educación y salud:
a. En la primera etapa se transfieren —y reciben— los activos
y pasivos de los Consejos Transitorios de Administración
Regional (CTARs) a los Gobiernos Regionales, así como se
inicia la transferencia de los programas y proyectos señala-
dos en la Segunda Disposición Complementaria de la Ley
Orgánica de Bases de Descentralización (programas socia-
les para las Municipalidades y proyectos de inversión de
alcance regional para los Gobiernos Regionales).
b. En la segunda etapa se promueve y apoya la conformación
de regiones sostenibles mediante la integración de depar-
tamentos, vía referéndum; y se difunden las propuestas de
regiones macro.
c. En la tercera etapa se transfieren las funciones y servicios en
materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria,
comercio, turismo, energía, minería, transporte, comuni-

caciones, medio ambiente, vivienda, saneamiento, susten-
tabilidad de los recursos naturales, circulación y tránsito,
turismo, conservación de monumentos arqueológicos e his-
tóricos, cultura, recreación y deporte hacia los Gobiernos
Regionales y Locales, según corresponda.
d. En la cuarta etapa se transfieren las funciones y servicios en
materia de educación y salud hacia los Gobiernos Regiona-
les y Locales, según corresponda.
La transferencia de los programas sociales de lucha contra
la pobreza y los proyectos de inversión e infraestructura pro-
ductiva de alcance regional —señalados en la Segunda Disposi-
ción Complementaria de la Ley de Bases de Descentralización—,
así como de las competencias sectoriales, se realiza por etapas,
atendiendo el carácter gradual del proceso de descentralización.
Este carácter gradual es el hilo conductor que informa todo el
proceso.
La Ley Orgánica de Bases de la Descentralización no esta-
bleció plazos de duración a ninguna de las etapas indicadas. Es-
tos plazos no se consideraron ante la dificultad técnica de prever
la oportunidad en la cual todos los Gobiernos Regionales y Lo-
cales podían acreditar su capacidad de gestión y asumir las res-
pectivas materias de competencia y recursos. No obstante ello,
en el debate de la aprobación de la Ley Orgánica de Bases de la
Descentralización, se consideró que las materias de competencia
y las funciones específicas sectoriales correspondientes se debían
transferir a los Gobiernos Regionales luego que se conformaran
las regiones propiamente tales, las que debían trascender la cir-
cunscripción departamental.
Las etapas eran consecutivas y explícitas. Sin embargo, la
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales afectó la gradualidad
del proceso al establecer —en la Cuarta Disposición Transitoria,
Complementaria y Final— que se iniciaba la transferencia de las
competencias sectoriales desde el 1 de enero del 2004, haciendo
que las etapas se volvieran paralelas y ya no consecutivas.
Asimismo, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales esta-

bleció que el año 2003, los Gobiernos Regionales una vez insta-
lados, iniciaban el ejercicio de sus competencias exclusivas asig-
nadas por Ley y culminaban la recepción de todos los activos,
pasivos, programas y proyectos de los Consejos Transitorios de
Administración Regional de las respectivas circunscripciones
regionales.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, también pone
énfasis, no obstante el contenido de su Cuarta Disposición Tran-
sitoria, Complementaria y Final —ya reseñado— en la graduali-
dad y en el cumplimiento de las etapas definidas en la Ley Orgá-
nica de Bases de la Descentralización.
El extinto Consejo Nacional de la Descentralización era
—según el artículo 81 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regiona-
les— el responsable de normar y monitorear las acciones y trans-
ferencias señaladas en cada una de las etapas del proceso.
La Ley Orgánica de Bases de la Descentralización —en
su Quinta Disposición Transitoria— define el contenido de las
transferencias, al señalar que las transferencias de funciones,
programas y Organismos del Gobierno Nacional hacia los Go-
biernos Regionales y Locales, comprenden el personal, acervo
documentario y los recursos presupuestales correspondientes,
que se encuentren directamente vinculados al ejercicio o desa-
rrollo de las funciones o servicios transferidos, incluyendo la ti-
tularidad y dominio de los bienes correspondientes; y que dichas
transferencias alcanzan a los Consejos Transitorios de Adminis-
tración Regional, Ministerios, Organismos Públicos Descentra-
lizados, Proyectos Especiales y demás organismos y programas
que desarrollan actividades y prestan servicios en el ámbito de
las regiones y municipalidades.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales sólo prevé —cada
año— un Plan Anual de Transferencia de Competencias Secto-
riales a los Gobiernos Regionales. El Consejo Nacional de Des-
centralización (CND) evaluaba y articulaba los planes sectoriales
y coordinaba la formulación del Plan Anual de Transferencia de
Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales, el mismo

que debía ser presentado para su aprobación por Decreto Supre-
mo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
La Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regiona-
les y Locales —que también se sustenta en el artículo 188 de la Carta
Política reformada— introduce algunas innovaciones en el proceso
de transferencia, tales como la formulación de un Plan de Transfe-
rencia de Mediano Plazo por parte de los Sectores del Gobierno Na-
cional y de Convenios Marco de Transferencia a Mediano Plazo.
El extinto Consejo Nacional de Descentralización, mediante
Resolución Presidencial N.º 081-CND-P-200598, aprobó la Direc-
tiva sobre el procedimiento para la formulación de los planes de
transferencia sectoriales de mediano plazo y de los planes anua-
les de transferencia de competencias sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales.
El Tribunal Constitucional ha señalado lo siguiente:
“(...) toda competencia que sea legalmente conferida a los Gobier-
nos Regionales, debe ser concebida sobre la base de un principio
fundamental que informa a todo el proceso descentralizador pe-
ruano y que alcanza especial relevancia en los primeros años de
su implementación. Se trata del principio de progresividad o gra-
dualidad, previsto en el artículo 188 de la Constitución, 4 g de la
Ley de Bases de la Descentralización y 81 de la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales”
“A tenor de dicho principio, la transferencia de las competencias
exclusivas, compartidas o delegadas de los gobiernos regionales
son transferidas, progresivamente, por el gobierno nacional. (...)”
“(...) queda claro que, aun cuando el marco jurídico de la descen-
tralización otorgue determinadas competencias exclusivas, com-
partidas o delegadas a los Gobiernos Regionales, la titularidad
de su ejercicio se encuentra supeditada a la efectiva transferencia
que en base a criterios técnicos realicen, en labor conjunta, las Co-
misiones Sectoriales de Transferencias constituidas por el Poder
98 Publicada el 24 de diciembre del año 2005.

Ejecutivo, el Consejo Nacional de Descentralización y el Consejo

de Ministros.”99
9.6.1 La transferencia de los programas sociales y de los proyectos de

inversión productiva regional
La Segunda Disposición Complementaria de la Ley Orgánica
de Bases de la Descentralización establece la transferencia de los
programas sociales y proyectos de inversión productiva regional.
La citada Disposición Complementaria señala que, a partir
del ejercicio fiscal 2003, se inicia la transferencia a los Gobiernos
Regionales y Locales, según corresponda, de los programas so-
ciales de lucha contra la pobreza y los proyectos de inversión e
infraestructura productiva de alcance regional, en función de las
capacidades de gestión de cada gobierno regional o local.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, también señalaba
que el Consejo Nacional de Descentralización, en coordinación con
los sectores, iniciaba la transferencia según las atribuciones que les
correspondía, a los Gobiernos Regionales y Locales, establecidas
en las respectivas leyes orgánicas, de los fondos y proyectos socia-
les, programas sociales de lucha contra la pobreza y los proyectos
de inversión de infraestructura productiva de alcance regional.
El extinto Consejo Nacional de Descentralización aprobó,
mediante la Resolución Presidencial N.º 058-CND-P-2006100, la
Directiva sobre “Normas para la Ejecución de Transferencias a
Gobiernos Regionales y Locales de Fondos, y Proyectos Sociales,
Programas de Lucha Contra la Pobreza, Proyectos de Inversión
de Infraestructura Productiva” incluidos en los planes anuales
de transferencia.

N.º 0002-2003-CC/TC), sobre el conflicto de competencias o atribucio-
nes interpuesto por el Gobierno Regional de Madre de Dios contra el
Ministerio de Agricultura, mediante la cual se declara infundada la de-
manda de conflicto de competencia.
100 Publicada el 21 de julio del año 2006.
La Ley N.º 28540101 crea el Registro Unificado Regional de

Beneficiarios de los Programas Sociales cuya implementación,
administración y actualización está a cargo de los Gobiernos
Regionales, con el apoyo técnico del Sistema de Focalización de
Hogares (SISFOH) y del Ministerio de la Mujer y Desarrollo So-
cial, para mejorar la eficiencia y la eficacia en el gasto social102.
Mediante Decreto Supremo N.º 080-2006-PCM103, se dispu-
so la actualización del inventario de programas sociales y el es-
tablecimiento de lineamientos para su fusión, articulación y/o
integración. Asimismo, se encargó a la Secretaría Técnica de la
Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (ST-CIAS) la tarea
de realizar el inventario; el inventario debía contener los montos
asignados, los pliegos donde se ejecutaban, las zonas geográficas
de influencia, los objetivos, las metas de cada programa social,
la población objetivo, las fuentes de financiamiento y toda la in-
formación pertinente; la elaboración de los lineamientos para la
fusión, articulación y/o integración estaba a cargo del Consejo
de Administración del Fondo para la Igualdad; y la PCM, previa
opinión favorable del CND, haría la propuesta de fusión, arti-
culación y/o integración, conteniendo de manera explícita las
funciones que correspondían a cada nivel de gobierno en la ad-
ministración y ejecución de los recursos correspondientes.
Otro Decreto Supremo, N.º 082-2006-PCM104, estableció me-
didas complementarias para la mejor aplicación de las disposi-

102 Mediante Decreto Supremo N.º 010-2006-MIMDES, publicado el 9 de
septiembre del año 2006, se otorgó un plazo máximo para que los titu-
lares y los núcleos ejecutores de programas sociales remitieran infor-
mación sobre sus beneficiarios al Viceministerio de Desarrollo Social
del MIMDES. A través del Decreto Supremo N.º 002-2008-MIMDES,
publicado el 6 de marzo del año 2008, se aprobó el Reglamento de la
Ley N.º 28540.
103 Publicado el 4 de noviembre del año 2006.
ciones dictadas sobre actualización del inventario de programas

sociales: los pliegos presupuestales estaban obligados a propor-
cionar información a la ST-CIAS; los titulares de los pliegos de-
signaban al Director General, Gerente o a quien hiciera sus veces
como encargado de proporcionar la información; el funcionario
designado remitía la información de cada uno de los programas
y proyectos sociales en los formatos y guía proporcionadas por el
MEF; y se establecía un plazo para remitir la información.
Asimismo, se aprobó un Plan de Reforma de Programas So-
ciales, mediante Decreto Supremo N.º 029-2007-PCM105, encar-
gando a la Presidencia del Consejo de Ministros, a través de la
ST-CIAS, la función de coordinar la implementación, seguimien-
to y evaluación del Plan de Reforma de Programas Sociales.
Es importante indicar que este Plan de Reforma —aproba-
do por un Decreto Supremo— dispone que la descentralización
de los programas sociales se realizará en el segundo semestre
del año 2008, en el Paso Octavo (8), según el cronograma de la
implementación del proceso de reforma de los programas socia-
les contenido en el citado Plan. Los responsables de este Paso
Octavo son la ST-CIAS, la Secretaría de Descentralización de la
PCM y los Ministerios. Este Plan de Reforma modificaría el ac-
tual proceso de transferencia de los programas sociales hacia las
Municipalidades.
Durante el año 2007, se han aprobado fusiones relacionadas
con el FONCODES y el PRONAA.
Mediante Decreto Supremo N.º 003-2007-MIMDES106, se
aprobaron las fusiones de los proyectos “Desarrollo del Corredor
Puno Cusco” y “Sierra Sur” (Fortalecimiento de los Mercados y
Diversificación de los Ingresos) del FONCODES en la Unidad de
Coordinación del Proyecto MARENASS del Ministerio de Agri-
cultura; de las Unidades Gerenciales de Fomento de Desarrollo

Productivo, de Proyectos de Infraestructura, de Articulación

Territorial y de Desarrollo de Capacidades Institucionales y Ciu-
dadanas del FONCODES en el Viceministerio de Desarrollo So-
cial del MIMDES; de la Unidad Gerencial de Promoción de la
Paz del FONCODES en la Dirección de Promoción de Cultura
de la Paz de la Dirección General de Desplazados y Cultura de
Paz del Viceministerio de la Mujer del MIMDES; y de las demás
unidades y funciones de FONCODES en el MIMDES107.
También se ha creado la Dirección General de Protección
Social en el MIMDES. Mediante Decreto Supremo N.º 005-2007-
MIMDES108, se crea como órgano de línea dependiente del Des-
pacho Viceministerial de la Mujer del MIMDES, la Dirección
General de Protección Social, sobre la base de las competencias y
funciones del Programa Nacional Wawa Wasi, el Programa Na-
107 Mediante Resolución Ministerial N.º 381-2007-MIMDES, publicada el

2 de agosto del año 2007, la Resolución Ministerial N.º 417-2007-MI-
MDES, publicada el 29 de agosto del año 2007, y la Resolución Ministe-
rial N.º 478-2007-MIMDES, publicada el 29 de septiembre del año 2007,
se prorrogó el plazo de fusión del FONCODES en el MIMDES y el Mi-
nisterio de Agricultura. Posteriormente, mediante la Resolución Minis-
terial N.º 517-2007-MIMDES, publicada el 31 de octubre del año 2007,
se declaró concluido el proceso de fusión de FONCODES en el Ministe-
rio de Agricultura respecto de los proyectos a ser transferidos; y se am-
plió el plazo de fusión del FONCODES en el MIMDES. Nuevamente,
mediante Resolución Ministerial N.º 573-2007-MIMDES publicada el 27
de noviembre del año 2007, Resolución Ministerial N.º 638-2007-PCM/
SD, publicada el 30 de diciembre del año 2007, y Resolución Ministerial
N.º 092-2008-MIMDES, publicada el 27 de febrero del año 2008, se am-
plió el plazo de fusión de FONCODES en el MIMDES. Posteriormente,
mediante Decreto Supremo N.º 003-2008-MIMDES, publicado el 26 de
marzo del año 2008, se modifica el Decreto Supremo N.º 003-2007-MI-
MDES, se faculta al MIMDES a aplicar un proceso de reorganización a
FONCODES a efectos de realizar los ajustes necesarios a su estructura
y funciones, se autoriza al MIMDES y al MEF a dictar las normas nece-
sarias y se deroga la disposición por la cual se establecía que culminado
el proceso de fusión FONCODES se extinguía.
cional contra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS) y la Uni-

dad Gerencial de Desarrollo Integral de la Familia y Promoción
del Voluntariado del Programa Integral Nacional de Bienestar
Familiar (INABIF), que comprende las actividades de Desarrollo
Integral de la Familia, Educadores de Calle y Voluntariado. La
Segunda Disposición Complementaria del citado Decreto Supre-
mo establece que en un plazo no mayor de noventa días calen-
dario, el Programa Nacional Wawa Wasi y el Programa Nacio-
nal contra la Violencia Familiar y Sexual quedarán extinguidos,
siendo sus funciones y competencias asumidas por la Dirección
General de Protección Social del MIMDES.
Mediante Decreto Supremo N.º 004-2007-MIMDES109, se
aprueba la fusión del Programa Comedores Infantiles con el
Programa Integral Nutricional (PIN) del Programa Nacional
de Asistencia Alimentaria (PRONAA) del MIMDES. El PRO-
NAA deberá articular sus programas nutricionales en un solo
programa el cual estará encargado del desarrollo de actividades
de complementación nutricional con el objetivo de contribuir a
prevenir la malnutrición en niños y niñas hasta los doce años,
dando prioridad a los menores de tres años pertenecientes a fa-
milias en pobreza o extrema pobreza, en situación de vulnerabi-
lidad nutricional. El Decreto Supremo citado también dispone
que este Programa deberá seguir los lineamientos que en materia
de política de desnutrición dicte la Comisión Interministerial de
Asuntos Sociales (CIAS).
Posteriormente, mediante Decreto de Urgencia N.º 013-2008,
publicado el 27 de marzo del año 2008, se autoriza al MIMDES
a ejecutar los programas y servicios de protección social inclui-
dos en el Decreto Supremo N.º 036-2007-PCM, como son los
Centros de Desarrollo Integral de la Familia (CEDIF), Educa-
dores de Calle, Servicios Wawa Wasi y Centros Emergencia
Mujer (CEM), durante el año fiscal 2008, a fin de garantizar la

conveniente atención de los beneficiarios de tales programas y

servicios, en tanto se concluya y se aprueben los mecanismos que
hagan operativas las transferencias de los mismos a los Gobier-
nos Locales Provinciales.
9.6.2 La transferencia de los activos y pasivos de los consejos transito-

rios de administración regional (CTARS)
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, sustentada en
la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización, estableció un
conjunto de reglas para el ordenamiento, saneamiento y entrega
de los activos, pasivos y patrimonio de los Consejos Transitorios
de Administración Regional a los Gobiernos Regionales.
La entrega y recepción correspondientes se produjeron en
todos los Gobiernos Regionales al inicio del proceso.
Las reglas establecidas, en esta materia, por la Ley Orgá-
nica de Gobiernos Regionales —en su artículo 82— fueron las
siguientes:
a. El Consejo Nacional de Descentralización (CND) en coor-
dinación con la Presidencia del Consejo de Ministros rea-
lizaban el inventario y registro de los activos y pasivos de
los Consejos Transitorios de Administración Regional, a
efectos de que fueran transferidos a los Gobiernos Regio-
nales con su acervo documental y patrimonio debidamen-
te certificados.
Inmediatamente de producida la transferencia, los Gobiernos
Regionales con el apoyo del Consejo Nacional de Descentra-
lización recibirían durante el año 2003, la auditoría financiera
y de gestión realizada por la Contraloría General de la Repú-
blica, a fin de culminar el proceso de transferencia.
b. Una vez proclamados los Presidentes Regionales por el Ju-
rado Nacional de Elecciones, designaban Comisiones de
Transferencia para coordinar todo lo referente a la entrega
de activos y pasivos.
c. En aplicación de la Tercera y Cuarta Disposición Transitoria

de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización cada
Gobierno Regional recibía formalmente del Consejo Nacio-
nal de Descentralización y de la Presidencia del Consejo de
Ministros, el 1 de enero del año 2003, un “Acta de Transfe-
rencia de Activos y Pasivos”, con el inventario y registro de
los activos y pasivos que le fueran transferidos del Consejo
Transitorio de Administración Regional.
9.6.3 La transferencia de las competencias sectoriales

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales dispuso —en
su artículo 83— la creación de Comisiones Sectoriales de Trans-
ferencia en el Ejecutivo nacional para que se encarguen de las
transferencias sectoriales a partir del año 2004 y de las transfe-
rencias señaladas en la Segunda Disposición Complementaria de
la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización, a partir del año
2003, si bien, en este último caso la citada Ley Orgánica no era
—ni es— explícita.
Según la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, las Comi-
siones Sectoriales de Transferencia propondrán, hasta el último
día útil del mes de febrero de cada año, planes anuales de trans-
ferencia, presentándolos al Consejo Nacional de Descentraliza-
ción; y hasta el último día útil del mes de marzo del año corres-
pondiente el Consejo Nacional de Descentralización —hoy susti-
tuido por la Secretaría de Descentralización de la PCM— evalua-
ba y articulaba los planes sectoriales y coordinaba la formulación
del Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a
los Gobiernos Regionales, el mismo que sería presentado para
su aprobación por Decreto Supremo con el voto aprobatorio del
Consejo de Ministros.
Los Planes Anuales de Transferencia de Competencias Sec-
toriales, en lo que se refiere a los Gobiernos Regionales, deben
contener cronogramas detallados de la transferencia hacia estos
gobiernos.
El 1 de enero del año 2004 se iniciaba la transferencia de

las funciones y servicios en materia de agricultura, pesquería,
industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería,
transporte, comunicaciones, medio ambiente, vivienda, sanea-
miento, sustentabilidad de los recursos naturales, conservación
de monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y
deporte, educación y salud.
Ya se ha indicado como, en la Ley Orgánica de Bases de
la Descentralización, la ejecución de las etapas del proceso no
era inmediata; y como la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
—modificada por la Ley N.º 27902— establecía que el 1 de ene-
ro del año 2004 se iniciaba la transferencia de las denominadas
competencias sectoriales, las cuales correspondían a la Tercera y
Cuarta Etapas del proceso.
9.7 El sistema de acreditación de los gobiernos regionales y

locales
De conformidad con el artículo 188 de la actual Constitu-
ción Política reformada y la Segunda Disposición Complemen-
taria de la Ley Orgánica de Bases de Descentralización, según
la cual, las transferencias a los Gobiernos Regionales se realizan
en función de las capacidades de gestión de cada Gobierno Re-
gional, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales recoge este
criterio y lo extiende a todas las transferencias y establece —en
su artículo 85— un sistema de acreditación de los Gobiernos
Regionales regulado por ley, sobre la base de la propuesta téc-
nica elaborada por el Consejo Nacional de Descentralización
(CND).
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, cuando define
—en su artículo 84— los criterios que se deben seguir para la
elaboración del Plan Anual de Transferencia de Competencias
Sectoriales a los Gobiernos Regionales por el CND, ya considera
indicadores de gestión de los Gobiernos Regionales.
Estos criterios son los siguientes:
a. La capacidad de gestión de cada Gobierno Regional para

ejercer las competencias y funciones asignadas por ley.
b. Las reglas de prudencia y transparencia fiscal y las normas
técnicas de los sistemas administrativos del Estado.
c. La inclusión de las actividades, programas, proyectos de
inversión y fondos sociales que les correspondan recibir en
los planes de desarrollo regional. Se incluyen además em-
presas, activos y acciones del Estado del ámbito regional.
d. La adopción de medidas que favorezcan la promoción de
inversiones.
e. La compatibilización de los planes de desarrollo regionales
con las políticas nacionales de desarrollo.
f. Evitar la transferencia de recursos sin contraparte de trans-
ferencia de responsabilidades de gasto.
Paralelamente al sistema de acreditación y como elemento
complementario y consustancial a él, el diseño de la Ley Orgá-
nica de Gobiernos Regionales propone —en su artículo 86— la
elaboración de Planes de Capacitación y de Asistencia de los Go-
biernos Regionales.
El objetivo de la Ley es fortalecer a los Gobiernos Regionales
para que éstos cumplan con la acreditación y sean destinatarios
de las transferencias establecidas en el respectivo Plan Anual de
Transferencia de Competencias Sectoriales.
El Consejo Nacional de Descentralización era el responsable
de formular y aprobar el Plan de Capacitación en Gestión Públi-
ca a nivel Regional, con la finalidad de mejorar la capacidad de
gestión de los Gobiernos Regionales y acelerar el proceso orde-
nado de transferencias, el cual sería refrendado por el Consejo de
Ministros mediante Decreto Supremo.
El contenido fundamental del Plan de Capacitación en Ges-
tión Pública para las Regiones —señalado en el artículo 87 de la
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales— debía ser el siguiente:
fortalecimiento de los sistemas administrativos de presupuesto,
personal, tesorería, contabilidad, crédito, contrataciones y adqui-
siciones e inversión pública; actualización y simplificación de los

Textos Únicos de Procedimientos Administrativos (TUPAS), a
fin de facilitar la participación ciudadana en la fiscalización de
los Gobiernos Regionales; adopción de sistemas electrónicos de
procesamiento de información que permitan disponer de infor-
mación relevante y oportuna para la toma de decisiones ade-
cuadas de gobierno y administración; y fortalecimiento de las
capacidades de formulación y evaluación de los proyectos de
inversión.
El Consejo Nacional de Descentralización —según el artí-
culo 88 de la citada Ley Orgánica— debía homogenizar los con-
tenidos de los programas de capacitación que se llevasen a cabo
y optimizar la utilización de los recursos destinados a ese fin, y
realizar las siguientes acciones:
a. Convocar a las diversas fuentes de cooperación internacio-
nal no reembolsable para integrar sus actividades concor-
dantes con este fin, en un Plan Nacional de Capacitación en
Gestión Pública para las Regiones, convocando, asimismo,
a las universidades y centros de investigación.
b. Formular el Plan de Asistencia Técnica a los Gobiernos Re-
gionales, para su aprobación por Decreto Supremo, el cual
contendría por lo menos los siguientes aspectos: apoyar la
elaboración de un banco de datos e indicadores regiona-
les que permitan la evaluación del desarrollo regional y el
monitoreo de la gestión regional, dentro de las normas del
Sistema Estadístico Nacional; la formulación, actualización
y evaluación de sus planes de desarrollo y proyectos de in-
versión, a fin de que los mismos constituyan guías efectivas
para su acción; y apoyar a los Gobiernos Regionales para
que al aprobar su organización interna tengan en cuenta la
situación de las subregiones preexistentes y la posible inte-
gración de regiones.
El “Plan Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica en
Gestión Pública para el Fortalecimiento de los Gobiernos Regio-
nales y Locales” fue refrendado mediante el Decreto Supremo
N.º 021-2004-PCM110 y el texto del citado Plan fue publicado pos-

teriormente como Anexo111. Este Plan se aprobó tardíamente y no
llegó a implementarse.
Recientemente, mediante Decreto Supremo N.º 002-2008-
PCM112, se ha creado una Comisión Multisectorial para el De-
sarrollo de Capacidades en Gestión Pública de los Gobiernos
Regionales y Locales, permanente y adscrita a la PCM, encarga-
da de ejercer funciones de conducción, diseño, monitoreo y eva-
luación en la implementación del Plan Nacional de Desarrollo
de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno en el
proceso de descentralización. La principal función de esta Plata-
forma es diseñar, nuevamente, un “Plan Nacional de Desarrollo
de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno”.
Otras funciones de la citada Plataforma son: diseñar pro-
gramas de desarrollo de capacidades, herramientas de gestión
estratégica para el cambio en la gestión pública, hacia una ges-
tión articulada y participativa de los recursos públicos; vincular
a los proveedores de servicios de capacitación y asistencia técni-
ca hacia las demandas locales, con enfoque integral del desarro-
llo local y territorial y sentido inclusivo; contar con un sistema
de monitoreo y evaluación que permita mejorar la eficiencia de
las inversiones en las capacidades de los recursos humanos e
institucionales en el desarrollo de la gestión pública; promover
la constitución de Plataformas y/o Redes Regionales como es-
pacio de interlocución, representación y aplicación de la política
para desarrollar capacidades de gestión pública; y articular con
otras organizaciones, plataformas y redes nacionales, regiona-
les, municipales e internacionales para el aprendizaje mutuo
del desarrollo de capacidades de gestión pública. Asimismo, la
citada Plataforma tiene una conformación muy amplia y está

formada casi exclusivamente por representantes del Gobierno

Nacional.
La Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Re-
gionales y Locales, Ley N.º 28273, tiene por objeto garantizar la
transferencia de competencias, funciones, atribuciones y recursos
del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales, así
como optimizar la calidad de los servicios públicos; y señala que
el Sistema de Acreditación comprende la capacitación, asistencia
técnica y el conjunto de criterios, instrumentos, procedimientos
y normas necesarios para determinar la capacidad de gestión de
los Gobiernos Regionales y Locales, para recibir y ejercer las fun-
ciones materia de transferencia.
La citada Ley indica los objetivos del Sistema: acreditar la
existencia de capacidades de gestión efectiva en los Gobiernos
Regionales y Locales, para asumir las competencias, funciones,
atribuciones y recursos; consolidar y ordenar los procesos de des-
centralización y de modernización de la gestión del Estado de ma-
nera transparente, técnica y ordenada; implementar un sistema de
información para la gestión pública descentralizada; y certificar el
efectivo funcionamiento de las Juntas de Coordinación Interregio-
nal entre Gobiernos Regionales para la conformación de Regiones
y la materialización de acuerdos de articulación macrorregional.
El proceso de acreditación que plantea la referida Ley com-
prende: la solicitud de transferencia de los Gobiernos Regiona-
les y Locales, que se presenta para organizar y ejecutar el Plan
Anual de Transferencias sectoriales; el cumplimiento de los
requisitos para la acreditación; la acreditación para asumir las
competencias, funciones, atribuciones y recursos materia de la
transferencia; la transferencia de las funciones, atribuciones y re-
cursos conforme al Plan Anual de Transferencia; la resolución de
controversias que se produzcan durante el proceso de acredita-
ción; y la suscripción de Convenios de Cooperación a solicitud
de las partes. A su vez, la Ley dispone que este proceso se realiza
de acuerdo a la organización de la transferencia prevista por la
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
La Ley reconoce las siguientes responsabilidades de los in-

tegrantes del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regiona-
les y Locales:
a. El Gobierno Nacional, representado por los sectores, es
responsable de proponer al Consejo Nacional de Descen-
tralización —hoy a la Secretaría de Descentralización de la
PCM— los Planes Anuales de Transferencia de los sectores
hasta el último día del mes de febrero de cada año; y trans-
ferir competencias, funciones, atribuciones y recursos.
b. Los Gobiernos Regionales y Locales son responsables de
solicitar la transferencia de competencias; desarrollar la ca-
pacidad de gestión para asumir las transferencias; recibir
las transferencias de competencias, funciones, atribuciones
y recursos, de acuerdo al Plan Anual de Transferencia y a
su capacidad de gestión; y asegurar la gestión efectiva de
los recursos transferidos que garantice la provisión de los
recursos públicos para proveer los servicios públicos.
c. El Consejo Nacional de Descentralización era responsable
de elaborar, en consenso con los sectores y con los Gobier-
nos Regionales y Locales, los términos de referencia para el
diseño de la metodología, indicadores, línea base y demás
instrumentos necesarios para la transferencia; certificar
directamente la acreditación, previa evaluación; otorgar
capacitación y asistencia técnica para la gestión pública a
los Gobiernos Regionales y Locales; financiar el proceso de
acreditación; establecer, en coordinación con el Gobierno
Nacional, los requisitos específicos para cada competencia
a transferirse; elaborar y emitir las Directivas que faciliten
y hagan operativo el proceso de acreditación; y resolver
las controversias que se produzcan durante el proceso de
acreditación.
Los requisitos —según el artículo 7 de la Ley— para ac-
ceder a la acreditación son los siguientes: el Plan de Desarrollo
Regional o Local; el Plan de Desarrollo Institucional, con los
Planes Sectoriales respectivos; el Plan Anual y Presupuesto Par-
ticipativo aprobados, del ejercicio fiscal en el que se transfiere

las competencias; el Plan Básico de Desarrollo de Capacidades
Institucionales y de Gestión de las competencias y funciones ma-
teria de transferencia; las Actas de Instalación y Sesiones de los
Consejos de Coordinación Regional o Local; el Cumplimiento de
las normas de prudencia y Transparencia Fiscal contenidas en
los artículos 90-A de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
y 148 de la Ley Orgánica de Municipalidades, concordantes con
el principio específico de responsabilidad fiscal establecido por
el artículo 5 de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización;
el Plan de Participación Ciudadana; la conformación de la Agen-
cia de Promoción de Inversiones; y los Lineamientos de Políticas
Sectoriales regionales y locales aprobados por los respectivos
Consejos Regionales o Concejos Municipales, Cuadro de Asig-
nación de Personal, Presupuesto Analítico de Personal, Regla-
mento y Manuales de Organización y Funciones, desarrollados
de acuerdo a las competencias solicitadas.
La Ley —en su artículo 8— contempla una regulación espe-
cial para la acreditación de las Municipalidades. Para el caso de
los Gobiernos Locales no se aplicaría el artículo 7 de la Ley, no
obstante la falta de claridad de este artículo y de sistemática de
la Ley en esta materia.
Conforme al artículo 8 de la Ley, las Municipalidades que se
encuentran en el rango de la percepción mínima de ocho (8) Uni-
dades Impositivas Tributarias (UIT) por concepto de FONCO-
MUN o que no cuenten con la capacidad instalada que soporte la
transferencia solicitada, deben acreditar los siguientes requisitos
mínimos simplificados: el Plan de Desarrollo Municipal Concer-
tado y Presupuesto Participativo del ejercicio fiscal en el que se
solicita la transferencia, aprobados conforme a Ley; el acta de
Instalación y de Sesiones del Consejo de Coordinación Local; y
la ejecución presupuestal en el ejercicio anterior, superior o igual
al 80% del Presupuesto Institucional Modificado.
Para las Municipalidades que perciban más de ocho (8) UIT
por concepto de FONCOMUN, deberán acreditar, además de los
requisitos antes señalados, los siguientes: el cumplimiento de

obligaciones de rendición de cuentas y Transparencia Fiscal; y el
presupuesto de Inversiones superior o igual al 50% de la transfe-
rencia del FONCOMUN.
Para la elaboración de los indicadores de gestión —según
el artículo 9 de la Ley— se tomarán en cuenta los siguientes cri-
terios: de gestión de los servicios que se van a proveer a la po-
blación, cuyos componentes son: cobertura, calidad y costos de
los servicios; de gestión internos, relacionados con los procesos
administrativos internos; fiscales, compuesto por variables eco-
nómicas y financieras que se ponen en práctica en la administra-
ción regional o local; de competitividad y desarrollo económico
referido al potencial económico e inversiones; de participación
ciudadana; de acceso a la información y transparencia en la ges-
tión, conforme a la Ley de Transparencia y Acceso a la Informa-
ción; y de compatibilización de los planes de desarrollo regional
con las políticas nacionales de desarrollo.
Como ya se ha indicado, la Ley establecía —y establece—
que el Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y Locales
y el Consejo Nacional de Descentralización, con el objeto de fa-
cilitar el proceso de acreditación y la ejecución del Plan Anual
de Transferencia de Competencias Sectoriales, celebraban Con-
venios de Cooperación a solicitud de parte; que cada Sector del
Gobierno Nacional elaboraba una propuesta de Plan de Transfe-
rencia Sectorial de mediano plazo que remitía al CND; y que el
Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y Locales y el Con-
sejo Nacional de Descentralización suscribían Convenios Marco
de Transferencias para definir prioridades de transferencia de
mediano plazo.
La Ley también reconoció —y reconoce—, de manera gene-
ral, la tercerización del proceso de acreditación. Éste podía —y
puede— ser realizado por instituciones independientes autoriza-
das por el extinto CND —hoy por la Secretaría de Descentraliza-
ción de la PCM— encargadas de la certificación del cumplimien-
to de los requisitos mínimos establecidos en los artículos 7 y 8 de
la Ley, y que serían supervisadas —como todo el proceso— por

el extinto CND.
La Ley estableció que las transferencias en proceso de eje-
cución se regirían por las normas aprobadas por el CND y los
respectivos Sectores con anterioridad a la Ley; y que el Poder Eje-
cutivo en un plazo de sesenta (60) días útiles publicaría el regla-
mento de la Ley, previa opinión del Consejo Directivo del CND.
Mediante Decreto Supremo N.º 080-2004-PCM113, se aprobó
el Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditación de los Go-
biernos Regionales y Locales. El Reglamento regula los principios
específicos de la acreditación, la elaboración de planes (los Planes
Sectoriales, el Plan Anual de Transferencia y el Plan de Trans-
ferencias Sectoriales de Mediano Plazo), el ciclo del proceso de
acreditación, la capacitación y la asistencia técnica, las entidades
certificadoras, el procedimiento y los plazos para la certificación,
los requisitos generales de Gobiernos Regionales y Locales, los
requisitos específicos y los indicadores de gestión. Con relación
a los plazos previstos en el citado Reglamento, PRODES señala
que “no coinciden adecuadamente con el cronograma de formu-
lación y aprobación del Presupuesto de la República”114.
El Consejo Nacional de Descentralización creó un Registro
Nacional de Entidades Prestadoras de Servicios de Capacitación
en materia de Gestión Pública para formar una red nacional de
entidades prestadoras de capacitación y asistencia técnica a Go-
biernos Regionales y Locales115. También se aprobó una Direc-

114 PRODES, Transferencia de Responsabilidades. Entrando a una Segun-
da Etapa, Lima: PRODES, diciembre de 2007, p. 98.
115 Resolución Secretarial N.º 026-CND-ST-2006 que aprueba la Directiva
sobre normas y procedimientos para la inscripción en el Registro de
Entidades Prestadoras de Servicios de Capacitación en materia de Ges-
tión Pública Descentralizada, Directiva N.º 001-CND-ST-2006, publica-
da el 29 de marzo del año 2006.
tiva sobre certificación de entidades prestadoras de servicios de

capacitación y asistencia técnica116.
Por último, es relevante recordar la finalidad que debe
guiar el Sistema de Acreditación de Gobiernos Regionales y Lo-
cales sintetizado en un documento de la Defensoría del Pueblo
del Perú117:
a) “Beneficiar a la población con servicios de calidad.- La des-
centralización tiene por finalidad el desarrollo integral del
país; así lo reconoce la Constitución (Artículo 188) y la Ley
Orgánica de Bases de la Descentralización (Artículo 3). De
este propósito, así como de los criterios y principios antes
reseñados, resulta claro que el establecer un sistema de
acreditación para la transferencia de competencias hacia los
gobiernos regionales ha de tener por finalidad la de contri-
buir a la mejora en la calidad de los servicios que el Estado
presta —en forma descentralizada— a la población; esta
afirmación concuerda, además, con el antes citado literal f)
del Artículo 4 de la Ley Orgánica de Bases de la Descentra-
lización, sobre el principio de susidiariedad. De lo que se
trata, pues, es de fijar estándares de calidad en la gestión
de los servicios del Estado, así como un sistema de infor-
mación público, los mismos que —de acuerdo con el referi-
do principio de subsidiariedad— debieran ser mejorados al
producirse la transferencia desde el gobierno nacional hacia
los gobiernos subnacionales.”
b) “Evaluación.- El Sistema de Acreditación así entendido ha de
permitir, además, la medición objetiva y técnica de las capa-
cidades de los gobiernos regionales para gestionar y ejecutar
116 Resolución Presidencial N.º 035-CND-P-2006 que aprueba la Directiva

sobre normas para la certificación de entidades prestadoras de servi-
cios de capacitación y asistencia técnica en gestión pública inscritas en
el Registro, Directiva N.º 002-CND-P-2006, publicada el 5 de abril del
año 2006.
117 Documento del 15 de marzo del año 2004.
las competencias materia de transferencia, sin perjudicar los

estándares de calidad previamente definidos; es decir, sin
afectar los derechos de los ciudadanos y ciudadanas a recibir
del Estado servicios de calidad. La medición y evaluación de
fines, medios e instrumentos resulta plenamente coherente
con los principios establecidos en la Ley Orgánica de Bases
de la Descentralización (Artículo 4, literal b) y la Ley Orgáni-
ca de Gobiernos Regionales (Artículo 84, literal f).”
c) “Fortalecer la gestión.- En tanto la descentralización constituye
uno de los más importantes componentes de la reforma del
Estado, resulta fundamental fortalecer la capacidad de gestión
de los gobiernos regionales y locales. El fortalecimiento de los
gobiernos descentralizados ha de comprender el mejoramien-
to de las capacidades requeridas para recibir las competencias,
funciones y recursos materia de la transferencia, así como para
gestionarlas de forma adecuada, eficiente y en armonía con
los fines del desarrollo integral y los principios de inclusión y
atención preferente a los grupos más vulnerables”118.
9.8 El proceso de transferencia 2003-2008

9.8.1 El proceso de transferencia 2003
Todas las normas sobre el proceso de transferencia emitidas
durante el año 2003 se dictaron cumpliendo la Segunda Disposi-
ción Complementaria de la Ley Orgánica de Bases de la Descen-
tralización y la Tercera Disposición Transitoria, Complementaria
y Final de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales modificada
por la Ley N.º 27902.
El Decreto Supremo N.º 036-2003-PCM aprobó el “Crono-
grama de Transferencia para el año 2003, a los Gobiernos Regio-
nales y Locales, de los Fondos y Proyectos Sociales, Programas
118 Defensoría del Pueblo del Perú, Aportes de la Defensoría del Pueblo para
la Elaboración de la Ley del Sistema de Acreditación de Gobiernos Regionales,
Lima: Defensoría del Pueblo del Perú, 2004.
Sociales de Lucha contra la Pobreza, y Proyectos de Inversión en

Infraestructura Productiva de alcance Regional”.
La Ley Orgánica de Bases de la Descentralización y la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales establecieron que la transfe-
rencia hacia los Gobiernos Regionales y Locales sería en función
a las capacidades de gestión de estos niveles de Gobierno. Para
cumplir este objetivo, el Consejo Nacional de Descentralización
(CND) estableció mecanismos de verificación en coordinación
con los Sectores.
Los Fondos, Proyectos y Programas objeto de la transfe-
rencia fueron los siguientes: Fondo Nacional de Compensa-
ción y Desarrollo Social (FONCODES), Programa Nacional de
Asistencia Alimentaria (PRONAA), Programa Nacional Manejo
de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos (PRONA-
MACHS)119, Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte
Rural (PROVIAS RURAL), Organismo para la Reconstrucción y
Desarrollo del Sur (ORDESUR), Proyectos Especiales a cargo del
Instituto Nacional de Desarrollo (INADE) y Proyectos de Electri-
ficación Rural.
Para actuar el contenido del Decreto Supremo N.º 036-2003-
PCM, se dictó la Resolución Presidencial N.º 070-CND-P-2003120,
mediante la cual se aprobó la Directiva N.º 002-CND-P-2003
“Procedimiento para la Ejecución de la Transferencia a los Go-
biernos Regionales y Locales, durante el año 2003, de los Fondos
y Proyectos Sociales, Programas Sociales de Lucha contra la Po-
119 Mediante el Decreto Supremo N.º 098-2003-PCM, publicado el 11 de

diciembre del año 2003, se deroga el Decreto Supremo N.º 036-2002-
PCM, que estableció la fusión por absorción de diversos Proyectos
Productivos Agrarios administrados por el PRONAMACHS a favor de
FONCODES; y se modifica el Anexo del artículo 1 del Decreto Supremo
N.º 036-2003-PCM, que aprueba el cronograma de transferencia para el
año 2003 de Fondos, Proyectos Sociales, Programas Sociales y Proyec-
tos de Inversión a los Gobiernos Regionales y Locales, excluyendo de
sus alcances a los Proyectos de PRONAMACHS.
120 Resolución del 23 de mayo del año 2003.
breza, y Programas de Inversión en Infraestructura Productiva

de Alcance Regional a que se refiere el Decreto Supremo N.º 036-
2003-PCM”.
La citada Directiva fue modificada por la Resolución Presi-
dencial N.º 082-CND-P-2003121 y por la Resolución Presidencial
N.º 106-CND-P-2003122. Las modificaciones estaban relacionadas
—entre otras— con la ampliación de los plazos; con la suscrip-
ción de informes preparatorios, de actas de sustentación e in-
forme finales; con la actuación de los Sectores del Gobierno Na-
cional; con el carácter opcional de los Programas y Convenios de
Capacitación y Asistencia Técnica para los Proyectos Especiales
a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo (INADE); y con la
creación de los Consejos Directivos de los Proyectos Especiales a
transferir por INADE.
También se constituyeron Comités de Coordinación, uno
en cada Proyecto Especial a cargo del INADE, para los Proyec-
tos Especiales no incluidos en el “Cronograma de Transferen-
cia para el año 2003, a los Gobiernos Regionales y Locales, de
los Fondos y Proyectos Sociales, Programas Sociales de Lucha
contra la Pobreza, y Proyectos de Inversión en Infraestructura
Productiva de alcance Regional”, aprobado mediante Decreto
Supremo N.º 036-2003-PCM, como instancias de consulta y ase-
soría, y encargados de emitir opinión respecto de la gestión de
los Proyectos Especiales, evaluar el cumplimiento de sus planes
y objetivos, así como emitir recomendaciones que contribuyan al
mejor desarrollo de los mismos123.
Con el objeto de concretar la transferencia de los Fondos,
Proyectos y Programas Sociales a cargo del Programa Nacional
121 Resolución del 20 de junio del año 2003.

122 Resolución del 12 de agosto del año 2003:
123 Mediante la Resolución Ministerial N.º 120-2003-VIVIENDA, del 3 de
junio del año 2003, se dispuso la constitución de estos Comités de Co-
ordinación de los Proyectos Especiales de INADE, su conformación y
la designación de sus miembros.
de Asistencia Alimentaria, Fondo Nacional de Compensación y

Desarrollo Social, Proyecto Especial de Infraestructura de Trans-
porte Rural, y el ex Organismo para la Reconstrucción y Desar-
rollo del Sur, en el marco del Decreto Supremo N.º 036-2003-
PCM, se dicta el Decreto Supremo N.º 088-2003-PCM.
A través del citado Decreto Supremo N.º 088-2003-PCM, se
aprobó la transferencia de Programas y Proyectos a favor de los
Gobiernos Locales indicados en los anexos de la misma norma:
FONCODES (artículo 2), PRONAA (artículo 3), Programa de
Mantenimiento Rutinario de Caminos Vecinales de PROVIAS
RURAL del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (artícu-
lo 5) y Programa de Reconstrucción de ORDESUR124 (artículo 7).
También se transfiere el Programa de Mantenimiento Rutinario
de Caminos Departamentales, del PROVIAS RURAL del Minis-
terio de Transportes y Comunicaciones a cuatro (4) Gobiernos
Regionales (artículo 9).
Los Proyectos Especiales —los Proyectos de Inversión en
Infraestructura Productiva de alcance Regional— a ser transferi-
dos fueron los siguientes: Olmos Tinajones, CHAVIMOCHIC125,
Majes Siguas, Tambo Ccaracocha, Alto Mayo, Chira Piura, Rio
Cachi y Pasto Grande.
Los mecanismos de verificación para la ejecución de la
transferencia del año 2003 fueron los siguientes:
124 Anteriormente, se dictaron otras disposiciones relacionadas con la

transferencia del Programa de Reconstrucción de ORDESUR: el Decre-
to Supremo N.º 019-2003-VIVIENDA, publicado el 9 de agosto del año
2003, y el Decreto Supremo N.º 023-2003-VIVIENDA, publicado el 29
de agosto del año 2003.
125 Recientemente, mediante Resolución Suprema N.º 028-2008-EF, publi-
cada el 15 de marzo del año 2008, se ha conformado una Mesa de Tra-
bajo con el propósito de dar asistencia técnica al Gobierno Regional de
La Libertad en la elaboración de la propuesta del esquema técnico más
eficiente del proyecto.
a. Para el caso de los Gobiernos Regionales: tener aprobados e

implementados el Reglamento de Organización y Funciones, el
Manual de Organización y Funciones, el Cuadro de Asignación
de Personal y el Presupuesto Analítico de Personal; tener ins-
talado y en ejecución el Sistema Integrado de Administración
Financiera; tener constituido el Consejo de Coordinación Regio-
nal; tener aprobado el Plan de Desarrollo Regional Concertado;
y tener aprobado el Presupuesto Regional Participativo.
b. Para el caso de los Gobiernos Locales Provinciales: tener
aprobado el Reglamento de Organización y Funciones; te-
ner en su organigrama estructural al menos una unidad or-
gánica, responsable técnica y operativamente de la gestión
de proyectos, cuyas funciones estén establecidas en el Re-
glamento de Organización y Funciones; tener en su organi-
grama estructural al menos una unidad orgánica, responsa-
ble técnica y operativamente de la gestión de servicios so-
ciales, cuyas funciones estén establecidas en el Reglamento
de Organización y Funciones; contar con ingeniero civil y/o
arquitecto colegiados, debidamente contratados de acuer-
do al requerimiento que demanden las responsabilidades
a ser transferidas, cuando se trate de proyectos que impli-
quen ejecución de obras; tener aprobado el Plan de Desa-
rrollo Provincial Concertado; tener aprobado un Programa
de Inversiones incorporado en el presupuesto institucional
vigente, consistente con los objetivos del Plan de Desarrollo
Provincial; y tener aprobado un Plan Operativo en Servicios
Sociales, que incluya objetivos a lograr, actividades a desa-
rrollar, resultados esperados y cronograma de ejecución.
c. Para el caso de los Gobiernos Locales Distritales: tener en
su organigrama estructural un área funcional, responsable
técnica y operativamente de la ejecución de los proyectos a
ser transferidos; contar con ingeniero civil y/o arquitecto
colegiados, debidamente contratados de acuerdo al reque-
rimiento que demanden las responsabilidades a ser transfe-
ridas, cuando se trate de proyectos que impliquen ejecución
de obras; contar al menos con un (1) trabajador asignado a

la responsabilidad de ejecución del Plan Operativo en Servi-
cios Sociales; tener aprobado el Plan de Desarrollo Distrital
Concertado; tener aprobado un Programa de Inversiones
incorporado en el presupuesto institucional vigente, con-
sistente con los objetivos del Plan de Desarrollo Distrital; y
tener aprobado un Plan Operativo en Servicios Sociales, que
incluya objetivos a lograr, actividades a desarrollar, resulta-
dos esperados y cronograma de ejecución.
Del análisis de los mecanismos de verificación enumerados,
se puede concluir que estos mecanismos eran requisitos míni-
mos, cuya formulación respondió al objetivo de facilitar su cum-
plimiento y promover así el proceso de transferencia de los Fon-
dos y Proyectos Sociales, Programas Sociales de Lucha contra la
Pobreza, y Proyectos de Inversión en Infraestructura Productiva
de alcance Regional.
Es importante recordar que, según la Segunda Disposición
Complementaria de la Ley de Bases de la Descentralización y la
Tercera Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales modificada por la Ley
N.º 27902, el proceso de transferencia de los Fondos y Proyec-
tos Sociales, Programas Sociales de Lucha contra la Pobreza, y
Proyectos de Inversión en Infraestructura Productiva de alcance
Regional se iniciaba el año 2003.
La Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fis-
cal 2004, Ley N.º 28128126, estableció en su Quinta Disposición
Transitoria que “en tanto se produzca la conformidad y la acre-
ditación de las municipalidades provinciales y distritales para
administrar las citadas transferencias, el MIMDES [Ministerio
de la Mujer y Desarrollo Social] ejecutará los programas y pro-
yectos con cargo a los recursos presupuestados en las munici-
palidades respectivas, utilizando para tal efecto la modalidad

de ejecución presupuestaria indirecta, entendiéndose para los

efectos de la presente disposición, que el Gobierno Local trans-
fiere financieramente y de forma automática los citados recur-
sos al MIMDES, previo informe favorable del Consejo Nacional
de Descentralización — CND y de acuerdo a las disposiciones
que, para tal efecto, emita la Dirección Nacional de Presupues-
to Público”; y que “los requisitos de acreditación para adminis-
trar dichas transferencias, serán establecidos por el CND y la
evaluación de su cumplimiento se efectuará semestralmente y
estará a cargo del MIMDES”.
Con relación a las transferencias a los Gobiernos Locales
durante el año 2003, se aprobaron mecanismos de verificación
presentados por 241 municipalidades distritales y 67 provincia-
les para la transferencia de recursos de proyectos y programas
del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, así como de 117
obras de reconstrucción a 29 municipalidades provinciales del
Ministerio de Vivienda y Construcción y de 924 kilómetros de
caminos vecinales del MTC a otras 12127.

El Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoria-
les a los Gobiernos Regionales, previsto en la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales para el año 2004, no se elaboró el año ante-
rior (2003) como la citada Ley Orgánica preveía.
Mediante el Decreto Supremo N.º 038-2004-PCM128 se apro-
bó el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a
los Gobiernos Regionales y Locales para el año 2004.
Este Plan preveía la transferencia de fondos y proyectos so-
ciales, programas sociales de lucha contra la pobreza y proyectos
de inversión de infraestructura productiva de alcance regional.
127 Al respecto, consultar el Informe Anual 2003 del Consejo Nacional de

Descentralización.
Para el año 2004 se planteaba la continuación del proce-

so de transferencia del PRONAA y de Proyectos de Infraes-
tructura Social y Productiva de FONCODES en el Ministerio
de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), respectivamente,
a un grupo de 58 Municipalidades Provinciales y de 165 Mu-
nicipalidades Distritales; la transferencia por el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones (MTC) del Proyecto Especial
de Infraestructura de Transporte Rural - PROVÍAS RURAL a
los Institutos Viales Provinciales (IVP); el Ministerio de Agri-
cultura transferiría el Proyecto PROALPACA a los Gobiernos
Regionales de los departamentos de Apurímac, Ayacucho y
Huancavelica129, así como la transferencia de Proyectos Gana-
deros de la Dirección Nacional de Promoción Agraria a doce
(12) Gobiernos Regionales; el Ministerio de Comercio Exterior
y Turismo (MINCETUR) transferiría al Gobierno Regional de
Cusco el componente departamental del Proyecto Especial Plan
COPESCO; el MTC transferiría equipo mecánico a veinticuatro
(24) Gobiernos Regionales, embarcaderos fluviales al Gobier-
no Regional de Loreto y embarcaderos lacustres al Gobierno
Regional de Puno; y el Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento transferiría tres (3) Proyectos Especiales a cargo
del INADE (“Lago Titicaca”, “Sierra Centro Sur” y “Tacna”) y
concretaría la transferencia del Proyecto Especial “Chinecas”
(programada para el año 2003).
El Plan Anual de Transferencia de Competencias Secto-
riales a los Gobiernos Regionales y Locales para el año 2004
iniciaba la transferencia de funciones específicas para el ejer-
129 Recientemente, mediante Resolución N.º 012-2008-PCM/SD, pu-

blicada el 20 de febrero del año 2008, se dispone que la transferen-
cia del acervo documentario y activos pendientes de transferir del
Proyecto PROALPACA del Ministerio de Agricultura a los Gobier-
nos Regionales de Huancavelica, Ayacucho y Apurímac, acompañe
a la transferencia que dicho Ministerio realizará de la función espe-
cífica del literal p) del artículo 51 de la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales.
cicio de competencias exclusivas a los Gobiernos Regionales y

Locales: las competencias exclusivas indicadas en los incisos g),
h) y j) del artículo 35 de la Ley Orgánica de Bases de la Descen-
tralización, recogidas en el artículo 10 de la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales; y se planteaba “apoyar a los Gobiernos
Locales en el ejercicio pleno de la competencia exclusiva es-
tablecida en el inciso b) del artículo 42 de la Ley Orgánica de
Bases de la Descentralización” (normar la zonificación, urba-
nismo, acondicionamiento territorial y asentamientos huma-
nos), “detallada en los artículos 73 y 79 de la Ley Orgánica de
Municipalidades”.
El citado Plan también iniciaba la transferencia de funciones
específicas, para el ejercicio de las competencias compartidas, a
los Gobiernos Regionales y Locales.
Para el nivel regional, se transferirían funciones en ma-
terias agraria; de comercio exterior; de turismo; de artesanía;
de energía, minas e hidrocarburos; pesquera; y de industria.
Para el nivel local, se transferirían un conjunto de funciones
que deberían ejercerse en coordinación con los Gobiernos Re-
gionales y los Sectores del Gobierno Nacional “en coherencia
con las funciones específicas que en la materia corresponden a
cada nivel de Gobierno”.
El cronograma para la transferencia de funciones sectoriales
—señalado por el Plan— establecía que la capacitación y asis-
tencia técnica se realizaría entre los meses de abril y diciembre
del año 2004, que la acreditación se realizaría entre los meses de
octubre y noviembre del año 2004, que los resultados de la acre-
ditación se darían a conocer en diciembre del año 2004 y que el
inicio del ejercicio de las funciones transferidas se realizaría en
enero del año 2005.
Los plazos señalados por el Plan Anual de Transferencia de
Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales
no se cumplieron por la tardía implementación del sistema de
acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales.

Mediante Decreto Supremo N.º 052-2005-PCM130, en el mes de
julio, se aprobó el “Plan de Transferencia de Competencias Secto-
riales a los Gobiernos Regionales y Locales correspondiente al año
2005”. Sin embargo, de acuerdo al Reglamento de la Ley del Sistema
de Acreditación de Gobiernos Regionales y Locales, la aprobación
del referido Plan tenía como plazo máximo el 6 de abril.
El citado Plan 2005 contenía 28 funciones sectoriales a transferir
a los Gobiernos Regionales. Las funciones incluidas en el Plan 2005
correspondían a los siguientes Sectores: Agricultura: seis (6) funcio-
nes; Energía y Minas: dos (2) funciones; Salud: trece (13) funciones;
y Transportes y Comunicaciones: siete (7) funciones. Para el caso
del Sector Salud, las funciones incluidas en el Plan de Transferencia
2005 eran las mismas que fueron propuestas por el Ministerio de
Salud en concertación con los Gobiernos Regionales.
En materia de fondos y proyectos sociales, así como de
proyectos de inversión de infraestructura productiva de al-
cance regional, el citado Plan 2005 contempló la transferencia
—iniciada el año 2004— a las Municipalidades Distritales de
programas y proyectos de infraestructura social y productiva
de FONCODES; la transferencia a las Municipalidades Provin-
ciales de los Programas de Complementación Alimentaria del
PRONAA; la continuidad de la transferencia del Proyecto Es-
pecial PROVIAS RURAL a las Municipalidades Provinciales; y
la transferencia del embarcadero lacustre Yarinacocha al Go-
bierno Regional de Ucayali.
La demora en aprobar el Plan Anual de Transferencia 2005
determinó la modificación del cronograma previsto en la Ley y el
Reglamento del Sistema de Acreditación de Gobiernos Regiona-
les y Locales. Así, la transferencia prevista para el 1 de enero del
año 2006 se iniciaría en el mes de marzo del mismo año.
130 Publicado el 28 de julio del año 2005.

Cuadro Comparativo
Plazos previstos por la Ley y el Reglamento del Sistema de
Acreditación de Gobiernos Regionales y Locales y el Plan Anual
de Transferencia 2005
Sistema Plan anual de
Actividad
de acreditación transferencia 2005
Solicitud de transferencia Abril 2005 Agosto 2005
Suscripción de convenios
de cooperación para la
Agosto —
ejecución de programas de Abril 2005
Septiembre 2005
capacitación y asistencia
técnica
Ejecución de convenios de Agosto 2005 —
cooperación suscritos Febrero 2006
Registro de entidades certi- Agosto a
ficadoras Septiembre 2005
Definición de requisitos e Agosto a
indicadores sectoriales Octubre 2005
Agosto — Noviembre —
Certificación de funciones
Septiembre 2005 Diciembre 2005
Acreditación Octubre 2005 Enero 2006
Resolución de controversias Noviembre 2005 Febrero 2006
Inicio de transferencia de
1 de Enero 2006 Marzo 2006
funciones
Fuente: Ley y Reglamento del Sistema de Acreditación de Gobiernos Regio-
nales y Locales, y Plan de Transferencia de Competencias Sectoriales a los
Gobiernos Regionales y Locales correspondiente al año 2005.

Mediante Decreto Supremo N.º 021-2006-PCM131 se aprobó
el “Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a
los Gobiernos Regionales y Locales del año 2006”.
131 Publicado el 27 de abril del año 2006.

El Plan fue elaborado tomando en cuenta las propuestas de

transferencias de mediano plazo para el periodo 2006-2010 pre-
sentadas por los Sectores del Gobierno Nacional y las solicitudes
de transferencias presentadas por los Gobiernos Regionales y
Locales para el mismo periodo. Estos documentos fueron organi-
zadas y articuladas por el CND, elaborándose el “Plan de Trans-
ferencias 2006-2010”, aprobado por la Resolución Presidencial
N.º 012-CND-P-2006.
Asimismo, se estableció que las transferencias de los fondos y
proyectos sociales, programas sociales de lucha contra la pobreza y
los proyectos de inversión de infraestructura productiva de alcance
regional continuarían sujetas a los mecanismos de verificación esta-
blecidos por el CND en coordinación con los Sectores del Gobierno
Nacional; y que la transferencia de las funciones sectoriales se suje-
taba al sistema de acreditación de la ley de la materia.
En el Plan se consideró la transferencia de 31 funciones,
cada una de ellas desagregadas en facultades. El Sector Energía y
Minas transferiría sólo 17 facultades, el Sector Salud dos funcio-
nes con 38 facultades, el Sector Educación seis funciones y diez
facultades, el Sector Trabajo y Promoción del Empleo doce fun-
ciones y 25 facultades, y la Presidencia del Consejo de Ministros
once funciones y siete facultades.
Según el Plan, el año 2006, se continuaría con la transferen-
cia de fondos, programas y proyectos sociales de lucha contra la
pobreza. El Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES)
culminaría la transferencia de los programas de complementa-
ción alimentaria de PRONAA a la Municipalidad Metropolitana
de Lima y Municipalidades Provinciales de Jaén, Huancavelica
y La Convención; e iniciaría la transferencia del programa nutri-
cional en provincias piloto, en seis Municipalidades Provincia-
les: Chincheros, Huanta, Huamanga, Acobamba, Lambayeque
y Chanchamayo. Asimismo, el Ministerio de Transportes y Co-
municaciones continuaría con la transferencia del Programa de
Mantenimiento Vial Rutinario de PROVIAS RURAL a los Go-
biernos Locales Provinciales.
El “Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoria-

les a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2006” fue modi-
ficado a través del Decreto Supremo N.º 076-2006-PCM132. Esta
norma incorporó en el Plan Anual 2006:
a) La transferencia por el Ministerio de Agricultura de maqui-
naria agrícola y pesada, implementos y equipos agrícolas
del Programa Maquinaria Agrícola, Agroindustrial y Pesa-
da (PMAAP) a los Gobiernos Regionales.
b) La transferencia de ocho (8) proyectos especiales de in-
versión de infraestructura productiva de alcance regional,
a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo (INADE): el
Proyecto Especial Madre de Dios al Gobierno Regional de
Madre de Dios; el Proyecto Especial Huallaga Central Bajo
Mayo al Gobierno Regional de San Martín; el Proyecto Es-
pecial Chinecas al Gobierno Regional Ancash; el Proyecto
Especial Jequetepeque-Zaña a los Gobiernos Regionales de
La Libertad y Cajamarca133; el Proyecto Especial Jaén-Ba-
gua-San Ignacio a los Gobiernos Regionales de Cajamarca y
de Amazonas; el Proyecto Especial Alto Huallaga a los Go-
biernos Regionales de San Martín, Ucayali y de Huánuco; el
Proyecto Especial Pichis Palcazú a los Gobiernos Regionales
de Pasco y de Junín; y el Proyecto Especial Sierra Centro Sur
a los Gobiernos Regionales de Apurímac, Ayacucho, Huan-
cavelica y de Cusco.
c) La transferencia por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo So-
cial de los programas del INABIF, Wawa Wasi y del Programa
Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual (I Etapa).
d) La transferencia del Programa de Infraestructura Social y
Productiva, a cargo del Fondo de Cooperación para el De-
132 Publicado el 31 de octubre del año 2006.

133 Mediante Decreto Supremo N.º 041-2007-PCM, publicado el 26 de abril
del año 2007, se incluyó al Gobierno Regional de Lambayeque en la
transferencia del Proyecto Especial Jequetepeque-Zaña.
sarrollo Social (FONCODES) a las Municipalidades Distri-

tales no verificadas en los años 2003, 2004, 2005 y 2006.
e) La transferencia de la infraestructura deportiva, a cargo del
Instituto Peruano del Deporte (IPD) a los Gobiernos Regio-
nales y Municipalidades Provinciales y Distritales.
f) La transferencia por el Ministerio de la Producción de 26
desembarcaderos pesqueros artesanales y 21 centros de
acuicultura a los Gobiernos Regionales; y de siete (7) mó-
dulos de comercialización de especies hidrobiológicas a los
Gobiernos Locales.
g) La transferencia por el Ministerio de Agricultura de siete (7)
funciones específicas a los Gobiernos Regionales, estableci-
das en los incisos b), c), f), k), l), m) y n) del artículo 51 de la
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
El Plan Anual 2006 se modificó para incorporar medidas
relacionadas directamente con los anuncios presidenciales —de
octubre del año 2006— en materia de descentralización.
9.8.5 El proceso de transferencia 2007 y 2008

Mediante Decreto Supremo N.º 036-2007-PCM134 se aprobó
los Gobiernos Regionales y Locales del año 2007”.
Este Plan Anual 2007 también se enmarca en el proceso de
concreción de las medidas anunciadas por el Presidente de la
República —de octubre del año 2006— en materia de descentra-
lización y relacionadas con la transferencia.
El Plan se elaboró tomando en cuenta los Planes Anuales de
Transferencias Sectoriales para el año 2007, presentados por los
Sectores del Gobierno Nacional a la Presidencia del Consejo de
Ministros, incluyendo las funciones —desagregadas en faculta-
134 Publicado el 12 de abril del año 2007. El Plan fue publicado, como
anexo, el 15 de abril del año 2007.
des—, los fondos, los programas, los proyectos, los activos y las
empresas a transferir a los Gobiernos Regionales y Locales.
El Plan Anual 2007 dispone una culminación obligatoria del
proceso de transferencia.
El Plan señala que “la Ley Orgánica de los Gobiernos Regio-
nales establece 185 funciones sectoriales, las cuales son objeto del
presente proceso de transferencias, las cuales deben culminarse
al 31 de diciembre de 2007”; que “el total de funciones pendien-
tes identificadas, incluye funciones consideradas en diversos
planes anuales desde el año 2004 a la fecha (...)”; y que (...) en
el presente año los Sectores que transfirieron funciones en los
Planes Anuales de Transferencia 2004 y 2005, continuarán eje-
cutando las transferencias de las funciones previstas en dichos
planes a los Gobiernos Regionales que no hubieran acreditado,
así como las funciones programadas en el Decreto Supremo N.º
021-2006-PCM que aprueba el Plan Anual de Transferencia 2006
y su ampliatoria aprobada por el Decreto Supremo N.º 076-2006-
PCM, y las incluidas en el presente plan”135.
El Plan comprende la transferencia de 82 funciones secto-
riales, desagregadas en 153 facultades, a Gobiernos Regionales:
el Sector Comercio Exterior y Turismo con dos funciones y tres
facultades a transferir; el Sector Educación con 19 funciones y
seis facultades a transferir; el Sector Energía y Minas con siete
funciones y 23 facultades a transferir; el Sector Mujer y Desarro-
llo Social con 14 funciones y 22 facultades a transferir; el Sector
Salud con 13 funciones y 53 facultades a transferir; el Sector Tra-
bajo y Promoción del Empleo con siete funciones y 27 facultades
a transferir; el Sector Transportes y Comunicaciones con nueve
funciones y 18 facultades a transferir; la Presidencia del Conse-
jo de Ministros con cuatro funciones y una facultad; y el Sector
135 Inciso A (Transferencias de Funciones Específicas a los Gobiernos Re-

gionales), del numeral 1.2 (Transferencias para el año 2007) del “Plan
Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales del año 2007”.
Vivienda, Construcción y Saneamiento con siete funciones. Sin

embargo, no han sido consideradas cuatro (4) funciones previs-
tas por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales: dos en materia
pesquera —incisos g) y j) del artículo 52—, una en materia de
vivienda y saneamiento —inciso g) del artículo 58— y una en
materia de defensa civil —inciso e) del artículo 61—.
No obstante, el Plan Anual 2007 disponga una culminación
obligatoria del proceso de transferencia, también se señala que
“las funciones específicas indicadas en la LOGR (...) serán mate-
ria de transferencia a los Gobiernos Regionales, durante el año
2007, previo cumplimiento de los Requisitos Generales y Espe-
cíficos de Acreditación según lo dispuesto en la Ley del Sistema
de Acreditación”.
Los fondos, programas, proyectos, empresas, activos a
transferir a Gobiernos Regionales y Locales establecidos en el
Plan Anual 2007 son:
a) Proyectos Especiales de Inversión de Infraestructura Pro-
ductiva, a cargo del INADE136.
136 La Vigésima Segunda Disposición Final de la Ley N.º 29142, Ley de

Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2008, establece que
la transferencia de los proyectos especiales a cargo de INADE a los Go-
biernos Regionales se efectúa, en el caso de los proyectos con cobertura
multidepartamental, cuando se conformen las nuevas regiones, según
corresponda.
La Resolución N.º 004-2008-PCM/SD, publicada el 18 de enero del año
2008, aprobó la Directiva N.º 001-2008-PCM/SD “Normas Específicas
para la Transferencia del Proyecto Especial Madre de Dios del INADE
al Gobierno Regional de Madre de Dios. Asimismo, mediante Resolu-
ción N.º 010-2008-PCM/SD, publicada el 7 de febrero del año 2008, se
declaró que el Gobierno Regional de Madre de Dios cumplió con los
mecanismos de verificación y que estaba apto para acceder a la transfe-
rencia del citado Proyecto Especial.
Mediante el Decreto Supremo N.º 077-2008-EF, publicado el 18 de junio
del año 2008, se autorizó la transferencia de partidas a favor del Gobier-
no Regional de Madre de Dios, se establecieron procedimientos para la
aprobación y desagregación institucional, se creó —incluyendo la desig-
b) Programa de Maquinaria Agrícola, Agroindustrial y Pesada

(PMAAP), a transferir por el Ministerio de Agricultura137.
nación de sus miembros— un Consejo Directivo en el Proyecto Especial

Madre de Dios y se reguló la transferencia del acervo documentario, pa-
trimonio y personal al Gobierno Regional de Madre de Dios.
Según el Plan Anual de Transferencias 2008, se han transferido durante
los años 2007 y 2008 los siguientes proyectos especiales:
a) Al Gobierno Regional de San Martín, el Proyecto Especial Hualla-
ga Central-Bajo Mayo.
b) Al Gobierno Regional de Ancash, el Proyecto Especial Chinecas.
c) Al Gobierno Regional de Madre de Dios, el Proyecto Especial del
Madre de Dios.
137 Mediante Decreto Supremo N.º 038-2007-PCM, publicado el 12 de abril
del año 2007, se modificó el cuadro de distribución de la transferen-
cia de maquinaria agrícola y pesada, implementos y equipos agrícolas.
La Resolución N.º 007-2007-PCM/SD, publicada el 17 de julio del año
2007, amplió el plazo para la transferencia de la maquinaria agrícola
y pesada, implementos y equipos agrícolas del Programa Maquinaria
Agrícola, Agroindustrial y Pesada del Ministerio. Posteriormente, me-
diante Resolución N.º 031-2007-PCM/SD publicada el 18 de octubre
del año 2007, nuevamente, se ampliaron los plazos para la transferen-
cia. Mediante la Resolución N.º 49-2007-PCM/SD, publicada el 21 de
diciembre del año 2007, se declaró que los Gobiernos Regionales de
Ancash, Huancavelica, Junín, Madre de Dios y Moquegua cumplieron
con los mecanismos de verificación y que estaban aptos para la transfe-
rencia, así como también se ampliaron los plazos para la transferencia.
Con posterioridad, mediante Decreto Supremo N.º 006-2008-AG, publi-
cado el 5 de febrero del año 2008, se dio por concluida la transferencia
de la maquinaria agrícola y pesada, implementos y equipos agrícolas
efectuada por el Ministerio de Agricultura a favor de los Gobiernos
Regionales de Puno, La Libertad, San Martín y Amazonas.
Mediante Decreto Supremo N.º 008-2008-AG, publicado el 5 de marzo
del año 2008, se dio por concluida la transferencia de la maquinaria
agrícola y pesada, implementos y equipos agrícolas efectuada por el
Ministerio de Agricultura a favor de los Gobiernos Regionales de los
departamentos de Ancash, Apurímac, Tacna y Ucayali. Posteriormente,
mediante Decreto Supremo N.º 009-2008-AG, publicado el 14 de marzo
del año 2008, también se dio por concluida la transferencia de la ma-
quinaria agrícola y pesada, implementos y equipos agrícolas efectuada
c) Infraestructura deportiva, a transferir por el Ministerio de

Educación138.
d) Gestión de los establecimientos educativos a las Municipa-
lidades Provinciales o Distritales.
e) Proyectos de infraestructura social y productiva de FON-
CODES139.
por el Ministerio de Agricultura a favor de los Gobiernos Regionales

de los departamentos de Huancavelica, Madre de Dios, Moquegua y
Pasco; y mediante Decreto Supremo N.º 013-2008-AG, publicado el 29
de mayo del año 2008, también se dio por concluida la transferencia de
la maquinaria agrícola y pesada, implementos y equipos agrícolas efec-
tuada por el Ministerio de Agricultura a favor del Gobierno Regional
del departamento de Arequipa.
138 Mediante Resolución Ministerial N.º 008-2007-PCM/SD, publicada el
20 de julio del año 2007, se aprobó la Directiva N.º 003-2007-PCM/SD
“Norma Específica para la Transferencia de Infraestructura Deportiva
a cargo del Instituto Peruano del Deporte y el Ministerio de Educa-
ción a los Gobiernos Regionales y Locales”. Posteriormente, mediante
la Resolución N.º 030-2007-PCM/SD, publicada el 13 de octubre del
año 2007, y la Resolución N.º 39-2007-PCM/SD, publicada el 26 de no-
viembre del año 2007, se ampliaron fechas límite previstas en la citada
Directiva para concluir la transferencia.
Mediante Resolución N.º 019-2008-PCM/SD, publicada el 19 de marzo
del año 2008, se declaró que los Gobiernos Regionales de Amazonas,
Apurímac, Huancavelica y la Municipalidad Provincial de Bagua cum-
plieron con los mecanismos de verificación y que estaban aptos para
acceder a la transferencia de la infraestructura deportiva.
Asimismo, mediante Resolución N.º 025-2008-PCM/SD, publicada el
29 de marzo del año 2008, se declaró que el Gobierno Regional de Pas-
co cumplió con los mecanismos de verificación y que estaba apto para
acceder a la transferencia de la infraestructura deportiva.
abril del año 2007, se aprobaron normas para la transferencia de recur-
sos presupuestales destinados a la ejecución de proyectos de infraes-
tructura social y productiva del FONCODES.
Asimismo, la Secretaría de Descentralización de la PCM, mediante Re-
solución N.º 19-2007-PCM/SD, publicada el 28 de agosto del año 2007,
declaró a 153 Municipalidades Distritales aptas para acceder a la trans-
f) Programa de Complementación Alimentaria (PRONAA)140.

g) Programa Integral de Nutrición, a cargo del PRONAA141.
h) Servicios de los Programas INABIF, Wawa Wasi y del Pro-
grama Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual. Estos
servicios incluyen: los Wawa Wasis a cargo del Programa
Nacional Wawa Wasi; los Centros de Emergencia Mujer a
cargo del Programa Nacional contra la Violencia Familiar y
Sexual (PNCVFS); los Centros de Desarrollo Integral de la
Familia (CEDIF), a cargo del INABIF; y el Programa Educa-
dores de la Calle, a cargo del INABIF.
i) Programa Integral de Nutrición, a cargo del PRONAA, y de
los servicios de los Programas INABIF, Wawa Wasi y del
Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual
(PNCVFS) a la Municipalidad Metropolitana de Lima142.
ferencia de los proyectos de infraestructura social y productiva a cargo

de FONCODES incluidos en el Plan Anual de Transferencia de Compe-
tencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2007; y
amplió los plazos de presentación y de validación de los documentos
requeridos para cumplir con los mecanismos de verificación. Posterior-
mente, mediante Resolución N.º 035-2007-PCM/SD, publicada el 7 de
noviembre del año 2007, también se declararon Municipalidades Dis-
tritales aptas para acceder a la transferencia de recursos presupuestales
destinados a la ejecución de los proyectos de infraestructura social y
productiva a cargo de FONCODES.
El Plan Anual de Transferencias 2008 señala que 1,693 Gobiernos Loca-
les Distritales se han verificado desde el año 2003.
140 El Plan Anual de Transferencias 2008 señala que 195 Gobiernos Locales
Provinciales se han verificado.
141 Su transferencia se ha prorrogado hasta el 31 de diciembre del año 2008.
142 La Secretaría de Descentralización aprobó, mediante Resolución N.º 15-
2007-PCM/SD publicada el 10 de agosto del año 2007, la Directiva N.º
004-2007-PCM/SD “Norma Específica para la Transferencia del Pro-
grama Integral de Nutrición y los Programas y Servicios de Protección
Social del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social incluidos en el
Decreto Supremo N.º 036-2007-PCM”. Los programas y servicios consi-
derados son el Programa Integral de Nutrición (PIN) del PRONAA, el
Centro de Desarrollo Integral de la Familia (CEDIF), el Servicio Wawa

Wasi y el Centro Emergencia Mujer (CEM) de la Dirección General de
Protección Social del MIMDES; se establecen los mecanismos de veri-
ficación: convenio de cooperación, Plan de Desarrollo Local Concerta-
do, Plan Operativo Institucional con metas de protección social y lucha
contra la desnutrición infantil, la existencia de una unidad responsa-
ble de gestionar los programas y servicios a ser transferidos, así como
de personal para realizar esta gestión; se regulan los procedimientos
y plazos; y se indica que la transferencia efectiva de los recursos a los
Gobiernos Locales Provinciales —cumplidos los mecanismos de verifi-
cación— se realizaría a partir del 1 de enero del año 2008.
Mediante Resolución Ministerial N.º 437-2007-MIMDES, publicada el 13
de septiembre del año 2007, se aprobó el modelo de convenio de coopera-
ción entre el MIMDES y los Gobiernos Locales Provinciales para la trans-
ferencia del PIN y los programas y servicios de protección social. Me-
diante Resolución N.º 038-2007-PCM/SD, publicada el 24 de noviembre
del año 2007, se declararon las primeras Municipalidades Provinciales
aptas para acceder a la transferencia del Programa Integral de Nutrición
y los Programas y Servicios de Protección Social del MIMDES; y median-
te Resolución N.º 047-2007-PCM/SD, publicada el 19 de diciembre del
año 2007, se declararon 51 Municipalidades Provinciales aptas para acce-
der a la transferencia de los citados Programas, así como se modificaron
algunos plazos para la suscripción de convenios de cooperación. Poste-
riormente, mediante Resolución N.º 005-2008-PCM/SD, publicada el 24
de enero del año 2008, se declaró que 46 Municipalidades Provinciales
aptos para acceder a la transferencia de los recursos presupuestales des-
tinados a la ejecución del PIN y los Programas y Servicios de Protección
Social del MIMDES. Sin embargo, la Cuadragésima Cuarta Disposición
Final de la Ley N.º 29142, Ley de Presupuesto del Sector Público para
el Año Fiscal 2008, prorrogó el proceso de transferencia en relación al
PIN del MIMDES a las Municipalidades correspondientes hasta el 31 de
diciembre del año 2008. En el marco de esta última Disposición Final,
mediante Decreto Supremo N.º 017-2008-PCM, publicado el 29 de febre-
ro del año 2008, se autorizó la transferencia de las respectivas partidas
y se estableció el procedimiento para la aprobación institucional de la
desagregación de los referidos recursos.
Mediante Decreto de Urgencia N.º 002-2008, publicado el 8 de enero del
año 2008, se dispuso que las transferencias de recursos del MIMDES a
favor de los Gobiernos Regionales y Locales se realiza conforme a los
Convenios de Gestión, los cuales deben precisar las metas e indicado-
res de desempeño a alcanzar y su concordancia con la ejecución de los
planes nacionales respectivos; se autoriza a los Gobiernos Locales a rea-
j) Las Sociedades de Beneficencia Pública y Juntas de Partici-

pación Social y de los Hogares a cargo del INABIF143.
k) Infraestructura pesquera artesanal y acuícola y otros activos
a ser transferidos por el Ministerio de la Producción144.
lizar transferencias financieras a favor de los Comités de Gestión de los

Wawa Wasi; y se autoriza al MIMDES a ejecutar los Programas y Ser-
vicios de Protección Social incluidos en el Plan Anual de Transferencia
2007: Centros de Desarrollo Integral de la Familia (CEDIF), Educadores
de Calle, Servicios Wawa Wasi y Centros Emergencia Mujer (CEM),
durante el primer trimestre del año 2008, hasta la conclusión y aproba-
ción de los mecanismos que hagan operativas dichas transferencias a
las Municipalidades Provinciales correspondientes.
Posteriormente, mediante Decreto de Urgencia N.º 013-2008, publicado
el 27 de marzo del año 2008, se modifica el citado Decreto de Urgen-
cia N.º 002-2008, autorizándose al MIMDES a ejecutar los programas
y servicios de protección social incluidos en el Decreto Supremo N.º
036-2007-PCM, como son los Centros de Desarrollo Integral de la Fa-
milia (CEDIF), Educadores de Calle, Servicios Wawa Wasi y Centros
Emergencia Mujer (CEM), durante el año fiscal 2008, a fin de garantizar
la conveniente atención de los beneficiarios de tales programas y ser-
vicios, en tanto se concluya y se aprueben los mecanismos que hagan
operativas las transferencias de los mismos a los Gobiernos Locales
Provinciales.
143 Mediante Resolución N.º 053-2007-PCM/SD, publicada el 30 de di-
ciembre del año 2007, se aprobó la Directiva N.º 009-2007-PCM/SD
“Normas Específicas para la Transferencia de las Sociedades de Be-
neficencia Pública y Juntas de Participación Social del INABIF del
MIMDES incluidas en el Decreto Supremo N.º 036-2007-PCM”. En esta
Directiva se detallan las 45 Municipalidades Provinciales receptoras de
la transferencia.
abril del año 2007, se aprobaron normas para la transferencia de desem-
barcaderos pesqueros artesanales, centros de acuicultura y módulos de
comercialización de especies hidrobiológicas a los Gobiernos Regiona-
les y Locales. La Resolución Ministerial N.º 224-2007-PCM, publicada
el 28 de julio del año 2007, modificó el Anexo 6 aprobado por la Re-
solución Ministerial N.º 110-2007-PCM. Asimismo, mediante Resolu-
ción N.º 026-2007-PCM/SD, publicada el 13 de octubre del año 2007, se
declaró que los Gobiernos Regionales de Huánuco, Cusco, San Martín
y Amazonas cumplieron con los mecanismos de verificación y que esta-

ban aptos para acceder a la transferencia de los Centros de Acuicultura
del Ministerio de Producción. Posteriormente, mediante Resolución
N.º 042-2007-PCM/SD, publicada el 27 de noviembre del año 2007, se
declaró que los Gobiernos Regionales de La Libertad, Tumbes y Junín
cumplieron con los mecanismos de verificación y que estaban aptos
para acceder a la transferencia de los desembarcaderos pesqueros arte-
sanales y centros de acuicultura del Ministerio de Producción.
Para el caso de la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML), me-
diante Resolución N.º 055-2007-PCM/SD, publicada el 3 de enero del
año 2008, se establece que la transferencia del Terminal Pesquero de
Pucusana a la MML se realizará cuando ésta reciba las funciones en
materia de pesquería.
Mediante Resolución N.º 011-2008-PCM/SD, publicada el 20 de febrero
del año 2008, se dispuso que la transferencia a los Gobiernos Regionales
comprendidos en el Plan Anual de Transferencia 2007 se realizará pre-
vio cumplimiento de los mecanismos de verificación y procedimiento,
y en la situación legal y administrativa en la que se encuentre dicha
infraestructura a la fecha de expedición del Decreto Supremo aproba-
torio. Los desembarcaderos pesqueros artesanales —señalados en el
anexo de la Resolución— se transferirán a los Gobiernos Regionales de
Arequipa, Ica, Lima, Loreto, Piura y Tacna, y a la Municipalidad Metro-
politana de Lima; y el centro de acuicultura se transferirá al Gobierno
Regional de Pasco.
Recientemente, mediante Decreto Supremo N.º 007-2008-PRODUCE,
publicado el 28 de febrero del año 2008, se aprobó la transferencia de
siete desembarcaderos pesqueros artesanales (a favor de los Gobier-
nos Regionales de Arequipa, La Libertad y Tumbes) y de 18 centros
de acuicultura (a favor de los Gobiernos Regionales de Amazonas,
Arequipa, Cajamarca, Cusco, La Libertad, San Martín, Ayacucho, Huá-
nuco, Junín y Puno); y de un módulo de comercialización de especies
hidrobiológicas (a favor de la Municipalidad Provincial de Canchis).
Asimismo, mediante Resolución N.º 026-2008-PCM/SD, publicada el 3
de abril del año 2008, se declaró que el Gobierno Regional de Ancash y
la Municipalidad Provincial de Canta estaban aptos para acceder a la
transferencia de desembarcaderos pesqueros artesanales y de un mó-
dulo de comercialización, respectivamente; y mediante Resolución N.º
030-2008-PCM/SD, publicada el 18 de abril del año 2008, se declaró
que los Gobiernos Regionales de Piura y Ancash estaban aptos para
acceder a la transferencia de desembarcaderos pesqueros artesanales y
de centros de acuicultura.
l) Gestión de la atención primaria de salud a las Municipalidades.

m) El Programa de Transporte Rural Descentralizado (PTRD)145.
145 Con relación a la transferencia de la gestión vial del Proyecto Espe-

cial de Infraestructura de Transporte Descentralizado (PROVÍAS DES-
CENTRALIZADO) del Ministerio de Transportes y Comunicaciones
(MTC), mediante Resolución N.º 022-2007-PC/SD, publicada el 12 de
septiembre del año 2007, la Secretaría de Descentralización de la PCM
aprobó la Directiva N.º 005-2007-PCM/SD “Normas Específicas para
la Transferencia a los Gobiernos Locales Provinciales de la gestión vial
del Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Descentralizado
del MTC, incluidos en el Decreto Supremo N.º 036-2007-PCM”. Esta
Directiva establece que las Municipalidades Provinciales que no vali-
daron para la transferencia de la gestión vial en los años 2003, 2004,
2005 y 2006 deben cumplir los siguientes mecanismos de verificación:
la Ordenanza Municipal que crea el Instituto Vial Provincial (IVP) y
aprueba el Estatuto y el acta de instalación del Comité Directivo del
IVP; la Resolución que aprueba el Plan Vial Provincial Participativo o el
acta que indique su proceso de elaboración; y la Resolución de Alcaldía
designando un Gerente General y Jefe de Operaciones. Asimismo, se
indica que aquellas Municipalidades Provinciales que ya fueron vali-
dadas en los años anteriores no requieren presentar nuevamente los
mecanismos de verificación para el proceso de transferencia del año
2007. La Directiva también enumera las 104 Municipalidades Provin-
ciales consideradas para la transferencia del Programa de Transporte
Rural Descentralizado de PROVÍAS DESCENTRALIZADO. Mediante
la Resolución N.º 40-2007-PCM/SD, se declararon las 94 Municipalida-
des Provinciales que cumplieron con los mecanismos de verificación y
que estaban aptas para acceder a la referida transferencia.
La Resolución N.º 033-2007-PCM/SD, publicada el 27 de octubre del
año 2007, modificó la Directiva N.º 005-2007-PCM/SD. Nuevamente,
la Resolución N.º 40-2007-PCM/SD, publicada el 26 de noviembre del
año 2007, modificó la citada Directiva y amplió los plazos para la pre-
sentación de los mecanismos de verificación, la revisión de los mecanis-
mos de verificación y la resolución de la validación de GLP-IVP hasta el
26 de noviembre del año 2007.
Según el Plan de Transferencias 2008, se ha apoyado a 24 Gobiernos Lo-
cales en la formulación de 24 planes viales provinciales participativos,
se han constituido once (11) Institutos Viales Provinciales (IVP) y 142
provincias cuentan con IVP.
n) El Programa de Caminos Departamentales (PCD)146.

o) Equipos mecánicos a transferir por el Ministerio de Trans-
portes y Comunicaciones.
p) El sistema de televisión y activos del Proyecto “Apoyo a la
Comunicación Comunal”.
El Plan Anual 2007 prevé la necesidad de la cuantificación
de los recursos asociados a las funciones sectoriales, fondos, pro-
gramas, proyectos, empresas y activos. Esta evaluación está a
cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y las es-
timaciones de recursos serán consideradas en normas específicas
al momento de efectivizar las respectivas transferencias.
El cronograma previsto en el Plan Anual 2007 consideraba al
mes de diciembre del año 2007 como el mes en el cual concluiría
el proceso de hacer efectiva la transferencia, así como la aproba-
ción de la norma que formalizaría tal transferencia de funciones
sectoriales a los Gobiernos Regionales.
El cronograma para la transferencia de fondos, progra-
mas, proyectos, empresas y activos también establecía el mes
de diciembre del año 2007 como la fecha de culminación de tal
proceso de transferencia. No obstante, el Plan también disponía
que esta transferencia estaba sujeta al cumplimiento de meca-
nismos de verificación; y que los mecanismos de verificación
mínimos, procedimientos y plazos serían establecidos por el
Sector, en coordinación con la Secretaría de Descentralización
de la PCM.
Nuevamente, el Plan Anual 2007 insistió en la culminación
obligatoria del proceso de transferencia. Cuando el Plan estable-
ció acciones complementarias para la transferencia, señalaba que
146 Según el Plan Anual de Transferencias 2008, participan en el Programa

18 Gobiernos Regionales: Amazonas, Ancash, Apurímac, Arequipa,
Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Huánuco, Ica, Junín, La
Libertad, Pasco, Piura, Puno, San Martín, Tacna y Tumbes, con los cua-
les se suscribió el convenio financiero 2007.
“las funciones sectoriales pendientes de certificación, acredita-

ción y efectivización, comprendidas en los Planes Anuales 2004,
2005 y 2006, forman parte del presente ciclo del Plan Anual 2007,
cuya transferencia deberá culminarse conforme lo dispuesto en
la normatividad vigente”.
les a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2007” se enmar-
ca en el anuncio presidencial —de octubre del año 2006— sobre
la conclusión de la transferencia a los Gobiernos Regionales de
las 185 funciones específicas establecidas en la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales al 31 de diciembre del año 2007.
Mediante Decreto Supremo N.º 068-2006-PCM147 se dispuso
que las transferencias programadas en el Plan de Mediano Plazo
2006-2010148 debían culminar al 31 de diciembre del año 2007.
Este Plan incluía las funciones sectoriales a transferir a los Go-
biernos Regionales y los fondos, proyectos sociales, programas
sociales de lucha contra la pobreza y proyectos de inversión en
infraestructura productiva de alcance regional a transferir a los
Gobiernos Regionales y Locales. Asimismo, este Decreto Supre-
mo señalaba que esta transferencia debía realizarse en el marco
del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Loca-
les regulado por la Ley N.º 28273 y su reglamento.
La norma también autorizó al extinto CND a dictar normas
y disposiciones que permitieran completar la transferencia, po-
niendo énfasis en el fortalecimiento institucional de los Gobier-
nos Regionales y Locales a través de la capacitación de sus recur-
sos humanos y de su asistencia técnica; y dispuso la identifica-
ción y cuantificación de los recursos presupuestales asociados a
las funciones, fondos, programas y proyectos a transferirse a los

148 Aprobado mediante Resolución Presidencial N.º 044-CND-P-2006, pu-
blicada el 19 de mayo del año 2006.
El Ministerio de Economía y Finanzas, mediante Resolución

Ministerial N.º 664-2006-EF/10149, aprobó los lineamientos para
la identificación y cuantificación de los recursos asociados a la
transferencia de funciones, fondos, programas y proyectos de los
Posteriormente, se dictó el Decreto Supremo N.º 093-2007-
PCM150, para la identificación y cuantificación de los recursos
asociados a la transferencia de funciones sectoriales a los Gobier-
nos Regionales y Locales correspondientes a los Planes Anuales
de Transferencia 2004-2007. El Considerando del citado Decreto
Supremo explica la razón de la norma:
“Que, los Ministerios y Organismos Públicos Descentralizados,
comprendidos en el Proceso de Transferencia 2007, en mérito a la
Resolución Ministerial antes mencionada (Resolución Ministerial
N.º 664-2006-EF/10), informaron al Ministerio de Economía y Fi-
nanzas y al ex Consejo Nacional de Descentralización, los recursos
asociados a las funciones a ser transferidas a los Gobiernos Regio-
nales, los cuales fueron evaluados conjuntamente con las entidades
informantes; dando como resultado que solamente se cuantificaron
recursos para algunas de las 185 funciones de la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales, materia de transferencia, y que no todas las
entidades llegaron a identificar y cuantificar recursos;”
“Que, a fin de seguir avanzando en el proceso de identificación y
cuantificación de recursos y determinar los montos totales y de-
finitivos a ser transferidos, es necesario tomar en consideración,
entre otras variables, el costo que le corresponderá asumir a los
Gobiernos Regionales para ejercer a plenitud las funciones a ser
transferidas, así como los recursos asignados a las Direcciones Re-
gionales Sectoriales y Gerencias Regionales de Línea, que ejerce-
rán dichas funciones, con cargo a los Presupuestos Institucionales
de los Gobiernos Regionales, para el año fiscal 2008;”

El Decreto Supremo N.º 093-2007-PCM establece que la de-

terminación de los montos totales y definitivos a ser transferidos
a los Gobiernos Regionales tomará como base la identificación y
cuantificación de recursos realizada por los Sectores en mérito a
la Resolución Ministerial N.º 664-2006-EF/10, y que deberá ser
proporcional a la mayor responsabilidad que asumirán los Go-
biernos Regionales, por efecto de la transferencia de funciones
sectoriales. El citado Decreto Supremo dispone la responsabili-
dad de los Titulares de los Pliegos del Gobierno Nacional en la
transferencia de los recursos relativos a las funciones y compe-
tencias acreditadas y transferidas en procesos anteriores que no
hayan ido acompañadas de los recursos presupuestales corres-
pondientes. Asimismo, se establece que la transferencia de los
recursos a los Gobiernos Regionales se realizará luego de con-
cluida la etapa de efectivización, así como la sujeción de la trans-
ferencia de recursos al principio de neutralidad fiscal.
El Gobierno Nacional, a través de la Presidencia del Consejo
de Ministros, emitió el Decreto Supremo N.º 010-2007-PCM151,
precisando que los Ministerios son los responsables de ejecutar
las transferencias de atribuciones y recursos dispuestos por el
citado Decreto Supremo N.º 068-2006-PCM, a través de un Vice-
ministro encargado de presidir la Comisión Sectorial de Transfe-
rencia respectiva.
Lo dispuesto en el Decreto Supremo N.º 068-2006-PCM no
podría invalidar ni derogar los contenidos de la Ley del Sistema
de Acreditación de Gobiernos Regionales y Locales, máxime si
el proceso de transferencia previsto para el año 2007 se inscri-
be en los parámetros de la referida Ley. El contenido del mismo
Decreto Supremo citado establece que la transferencia prevista
en el Plan Anual 2007 debe realizarse en el marco del Sistema
de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales regulado
por la Ley N.º 28273 y su reglamento.

En consecuencia, si los Gobiernos Regionales y Locales no

culminaban satisfactoriamente el proceso de acreditación el año
2007, no habrían podido recibir las funciones sectoriales específi-
cas ni los fondos, proyectos sociales, programas sociales de lucha
contra la pobreza ni los proyectos de inversión en infraestructura
productiva de alcance regional.
Asimismo, los planeamientos —y planes— anuales y de
mediano plazo continúan vigentes en tanto la Ley del Sistema
de Acreditación de Gobiernos Regionales y Locales y otras Leyes
que regulan la materia —tales como la Ley Orgánica de Bases de
la Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regiona-
les— siguen vigentes.
El objetivo de acelerar el proceso de transferencia y de fle-
xibilizar la acreditación no debe afectar el contenido esencial de
esta última. El proceso de acreditación debería garantizar, prin-
cipalmente, el fortalecimiento institucional de los Gobiernos Re-
gionales y Locales, así como la aplicación de criterios técnicos
y objetivos para transferirles funciones según su capacidad de
gestión efectiva, con el propósito de beneficiar a los ciudadanos
y ciudadanas con servicios transferidos de calidad.
La Secretaría de Descentralización, mediante Resolución N.º
003-2007-PCM/SD152, aprobó la Directiva N.º 001-2007-PCM/SD
“Normas para la Ejecución de la Transferencia del año 2007 a
los Gobiernos Regionales y Locales, de las Funciones Sectoriales
incluidas en los Planes de Transferencia”.
La citada Directiva señala que la transferencia de las fun-
ciones sectoriales está sujeta a las siguientes etapas del proceso:
a) compromiso de cumplimiento de requisitos generales y defi-
nición de requisitos específicos mínimos, b) certificación, c) acre-
ditación y d) efectivización.
Los Gobiernos Regionales, mediante Resolución Ejecutiva
Regional, previo Acuerdo del Consejo Regional, se comprome-

ten a dar cumplimiento a los requisitos generales contenidos en

el artículo 7 de la Ley N.º 28273, Ley del Sistema de Acreditación
de Gobiernos Regionales y Locales. El plazo máximo para esta
etapa era el 15 de junio del año 2007.
Los Sectores del Gobierno Nacional proponían a la Secre-
taría de Descentralización, los requisitos específicos solicitados a
los Gobiernos Regionales. Los requisitos específicos sólo podían
ser de dos tipos: a) formación y capacitación de recursos huma-
nos y b) documentos técnicos normativos de gestión. Asimismo,
el plazo máximo para la aprobación de estos requisitos específi-
cos era el 31 de mayo del año 2007.
Los Sectores del Gobierno Nacional podían suscribir con-
venios marco intergubernamentales para la ejecución de los
programas de capacitación y asistencia técnica, así como para el
apoyo material y técnico que facilitaran la certificación. Según la
Directiva N.º 001-2007-PCM/SD, los convenios debían contribuir
a la facilitación y acompañamiento del proceso de transferencia y
el respectivo desarrollo estratégico y operativo de las funciones
sectoriales transferidas.
La suscripción de convenios marco intergubernamentales,
con acciones de cooperación, colaboración y (o) coordinación
podían suscribirse en cualquier momento del proceso, y su du-
ración sería hasta que las partes lo consideraran pertinente; y la
ejecución de estos convenios podía realizarse a partir del 1 de
junio del año 2007 y sus resultados debían verificarse antes del
31 de diciembre del año 2007.
La etapa de la certificación considera dos actividades: un
Informe Situacional del Sector, el cual indicaría si el o los Gobier-
nos Regionales estaban aptos para ejercer las funciones a trans-
ferirles y si podían cumplir con los requisitos exigidos o si se
encontraban por potenciar capacidades con el fin de lograr tal
aptitud; y un Informe Situacional del Gobierno Regional, el cual
indicaría —igualmente— si estaban aptos para ejercer las fun-
ciones a ser transferidas y si podían cumplir con los requisitos
exigidos o si se encontraban por potenciar capacidades con el fin

de lograr tal aptitud.
Según la Directiva, las únicas conclusiones posibles de los
Informes Situacionales son dos: apto o por potenciar; la opi-
nión favorable de la Secretaría de Descentralización se realiza
mediante un Informe de Concordancia, el cual toma en cuenta
las conclusiones de los Informes Situacionales antes citados; y la
certificación se efectuaba durante los meses de junio y julio del
año 2007.
La acreditación se realiza al encontrarse una concordancia
entre las conclusiones de los Informes Situacionales del Sector
del Gobierno Nacional y del Gobierno Regional respectivo; y
tenía como plazo el 30 de septiembre del año 2007, pudiendo
extenderse para los casos que ameritaban una resolución de con-
troversias hasta el 31 de octubre del año 2007153.
La efectivización de la transferencia de las funciones
sectoriales y sus correspondientes recursos presupuestales,
personal, bienes y acervo documentario se realizaba hasta el
31 de diciembre del año 2007; la emisión de las respectivas
Resoluciones Ministeriales y Decretos Supremos por parte de
los Sectores que formalizaban la transferencia se efectuaba
—también— hasta el 31 de diciembre del año 2007; y la sus-
cripción de convenios de gestión se realizaba a partir de la
suscripción de las Actas de Entrega y Recepción, los cuales
eran normados por la Secretaría de Descentralización de la
PCM.
153 Mediante la Resolución N.º 051-2007-PCM/SD, publicada el 29 de di-

ciembre del año 2007, se amplió el plazo para la resolución de contro-
versias hasta el 31 de diciembre del año 2007, al no haberse concluido
el proceso de suscripción de los Convenios Marco Intergubernamen-
tales entre los Sectores y los Gobiernos Regionales declarados “Por
Potenciar”.
TRANSFERENCIA DE FUNCIONES SECTORIALES 2007
Componentes Nivel de gobierno Plazos
Compromiso de cumplimien- 15 de junio del

Gobiernos Regionales
to de requisitos generales año 2007
Definición de requisitos es- 31 de mayo del

Gobierno Nacional
pecíficos mínimos año 2007
A partir del 1
Convenio marco interguber- Gobierno Nacional y
de junio del año
namental Gobiernos Regionales
2007
Gobierno Nacional y Junio y julio del
Certificación
Gobiernos Regionales año 2007
Secretaría de 30 de septiem-
Acreditación Descentralización bre del año
(Gobierno Nacional) 2007
Gobierno Nacional y 31 de diciembre
Efectivización
Gobiernos Regionales del año 2007
Fuente: Directiva N.º 001-2007-PCM/SD “Normas para la Ejecución de la
Transferencia del año 2007 a los Gobiernos Regionales y Locales, de las Fun-
ciones Sectoriales incluidas en los Planes de Transferencia”.
El plazo para la denominada culminación de las transfe-

rencias a los Gobiernos Regionales y Locales programadas para
el año 2007 fue ampliado. Mediante el Decreto Supremo N.º 001-
2008-PCM154, se amplió el plazo para culminar las transferencias
de competencias, funciones, atribuciones, fondos, programas,
proyectos, empresas, activos y otros organismos programadas
en el “Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales
a los Gobiernos Regionales y Locales del Año 2007” hasta el 31 de
marzo del año 2008. Al respecto, la Secretaría de Descentralización
de la PCM, mediante Resolución N.º 01-2008-PCM/SD155, dispuso
que los Decretos Supremos previstos en la Quinta Disposición

155 Publicada el 10 de enero del año 2008.
Transitoria de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización,

Ley N.º 27783, deberían entrar en vigencia a más tardar el 31 de
marzo del año 2008; y que los Convenios de Gestión deberían ser
suscritos a más tardar antes del 31 de marzo del año 2008.
9.8.5.1 La acreditación de las funciones específicas sectoriales

Con relación a la transferencia de competencias sectoriales,
mediante Resolución N.º 016-2007-PCM/SD156, se certificó que los
Gobiernos Regionales de Amazonas, Apurímac, Arequipa, Cal-
lao, Cusco, Huancavelica, Huánuco, Ica, Junín, La Libertad, Lam-
bayeque, Lima, Pasco, Piura y Tumbes cumplieron con los requisitos
específicos mínimos para la transferencia de funciones sectoriales,
en materia de educación, cultura, ciencia, tecnología, deporte y rec-
reación previstas en el artículo 47 de la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales (LOGR); y se les acreditó para la transferencia de tales
funciones sectoriales. La misma Resolución también certificó que
los Gobiernos Regionales de Amazonas, Ancash, Apurímac, Areq-
uipa, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Huánuco, Ica, Junín, La Lib-
ertad, Lambayeque, Madre de Dios, Moquegua, Pasco, Piura, Puno,
Tacna, Tumbes y Ucayali cumplieron con los requisitos específicos
mínimos para la transferencia de funciones sectoriales en materia
de salud previstas en el artículo 49 de la LOGR, acreditándoseles
para la transferencia de las referidas funciones sectoriales.
Mediante Resolución N.º 018-2007-PCM/SD157, se certificó
que el Gobierno Regional de Tumbes cumplió con los requisitos
específicos mínimos para la transferencia de funciones sectoriales
en materia pesquera e industrial previstas en los artículos 52 y 54
de la LOGR; que el Gobierno Regional de Ayacucho cumplió con
156 Publicada el 10 de agosto del año 2007. Para conocer con detalle la cer-
tificación y acreditación de cada Gobierno Regional, revisar los Anexos
de la citada Resolución.
157 Publicada el 28 de agosto del año 2007. Para conocer con detalle la cer-
los requisitos específicos mínimos para la transferencia de funcio-

nes sectoriales en materia de turismo y artesanía previstas en los
artículos 63 y 64 de la LOGR; que los Gobiernos Regionales de Cal-
lao, Ica, La Libertad, Lambayeque, Madre de Dios y Ucayali cum-
plieron con los requisitos específicos mínimos para la transferencia
de funciones sectoriales en materia de turismo previstas en el artí-
culo 63 de la LOGR; que los Gobiernos Regionales de Arequipa,
Cusco, Junín, La Libertad, Lambayeque y Puno cumplieron con
los requisitos específicos mínimos para la transferencia de funcio-
nes sectoriales en materia de trabajo, promoción del empleo y la
pequeña y microempresa previstas en el artículo 48 de la LOGR;
que los Gobiernos Regionales de Arequipa. Ancash, Apurímac,
Cajamarca, Callao, Cusco, Huancavelica, Huánuco, Ica, Junín, La
Libertad, Lambayeque, Lima, Loreto, Madre de Dios, Moquegua,
Pasco, Piura, San Martín, Tacna y Ucayali cumplieron con los
requisitos específicos mínimos para la transferencia de funciones
sectoriales en materia ambiental y de ordenamiento territorial pre-
vistas en el artículo 53 de la LOGR; y que los Gobiernos Region-
ales de Ancash, Callao, Huánuco, Ica, La Libertad, Madre de Dios,
Moquegua, San Martín y Ucayali cumplieron con los requisitos
en materia de defensa civil previstas en el artículo 61 de la LOGR.
En la misma Resolución se les acreditó para la transferencia de
tales funciones sectoriales.
que el Gobierno Regional de San Martín cumplió con los requi-
sitos específicos mínimos para la transferencia de funciones sec-
toriales en materia de telecomunicaciones previstas en el artículo
57 de la LOGR; que los Gobiernos Regionales de Ayacucho, Caja-
marca, Madre de Dios y San Martín cumplieron con los requisitos
158 Publicada el 3 de septiembre del año 2007. Para conocer con detalle
la certificación y acreditación de cada Gobierno Regional, revisar los
Anexos de la citada Resolución.
en materia de educación, cultura, ciencia, tecnología, deporte y

recreación previstas en el artículo 47 de la LOGR; que los Gobier-
nos Regionales de Huancavelica, Junín, la Libertad, Lambayeque,
Piura y San Martín cumplieron con los requisitos específicos míni-
mos para la transferencia de funciones sectoriales en materia de
energía, minas e hidrocarburos previstas en el artículo 59 de la
LOGR; y que los Gobiernos Regionales de Ayacucho, Loreto y San
Martín cumplieron con los requisitos específicos mínimos para la
transferencia de funciones sectoriales en materia de salud previs-
tas en el artículo 49 de la LOGR. En la misma Resolución se les
acreditó para la transferencia de tales funciones sectoriales.
que el Gobierno Regional de Piura cumplió con los requisitos
específicos mínimos para la transferencia de funciones sectoria-
les en materia de administración y adjudicación de terrenos de
propiedad del Estado previstas en el artículo 62 de la LOGR; y
que los Gobiernos Regionales de Ancash y Puno cumplieron con
los requisitos específicos mínimos para la transferencia de fun-
ciones sectoriales en materia de trabajo, promoción del empleo
y la pequeña y microempresa previstas en el artículo 48 de la
LOGR. En la misma Resolución se les acreditó para la transferen-
cia de tales funciones sectoriales.
que los Gobiernos Regionales de Ancash, Arequipa, Ica, La Lib-
ertad y Piura cumplieron con los requisitos específicos mínimos
para la transferencia de funciones sectoriales en materia de trans-
portes previstas en el artículo 56 de la LOGR; y que los Gobier-
nos Regionales de Ancash, Huancavelica, La Libertad, Madre de
159 Publicada el 3 de octubre del año 2007. Para conocer con detalle la cer-
Dios y Piura cumplieron con los requisitos específicos mínimos

para la transferencia de funciones sectoriales en materia de salud
previstas en el artículo 49 de la LOGR. En la misma Resolución se
les acreditó para la transferencia de tales funciones sectoriales.
que los Gobiernos Regionales de Amazonas, Ancash, Apurímac,
Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Callao, Cusco, Huánuco, Ica,
Lambayeque, Lima, Loreto, Madre de Dios, Moquegua, Pasco,
Puno, San Martín, Tacna, Tumbes y Ucayali fueron declarados
“Por Potenciar” para la transferencia de funciones sectoriales
en materia de energía, minas e hidrocarburos; que suscribieron
los correspondientes convenios de cooperación; y que, en conse-
cuencia, se les acreditó para la transferencia de funciones secto-
riales previstas en el artículo 59 de la LOGR.
Arequipa, Cajamarca, Cusco, Huánuco, Junín, Lambayeque,
Loreto, Piura, San Martín y Ucayali cumplieron con los requisi-
tos específicos mínimos para la transferencia de funciones sec-
toriales en materia de transportes previstas en el artículo 56 de
la LOGR; que los Gobiernos Regionales de Ancash, Ayacucho,
Cajamarca, Cusco, Huánuco, Huancavelica, Ica, La Libertad, Lo-
reto, Madre de Dios, Piura, Puno y San Martín cumplieron con
ciones sectoriales en materia de población y desarrollo social e
igualdad de oportunidades previstas en los artículos 50 y 60 de
la LOGR; que los Gobiernos Regionales de Callao, La Libertad
y San Martín cumplieron con los requisitos específicos mínimos
tificación y acreditación de cada Gobierno Regional, revisar el Anexo
162 Publicada el 12 de noviembre del año 2007. Para conocer con detalle
para la transferencia de funciones sectoriales en materia pesquera

y de industria previstas en los artículos 52 y 54 de la LOGR; que
los Gobiernos Regionales de Cajamarca, La Libertad, Madre de
Dios, Piura y Tumbes cumplieron con los requisitos específicos
mínimos para la transferencia de funciones sectoriales en ma-
teria agraria previstas en el artículo 51 de la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales; y que los Gobiernos Regionales de Callao
y Lima163 cumplieron con los requisitos específicos mínimos para
la transferencia de funciones sectoriales en materia de salud pre-
vistas en el artículo 49 de la LOGR. En la misma Resolución se les
que los Gobiernos Regionales de Amazonas, Ancash, Ayacucho,
Cajamarca, Cusco, Callao, Huánuco, Ica, La Libertad, Piura, San
Martín, Tacna y Ucayali cumplieron con los requisitos específicos
de comercio, turismo y artesanía previstas en los artículos 55, 63
y 64 de la LOGR; que los Gobiernos Regionales de Ancash. Lam-
bayeque, Moquegua, Puno, Tacna y Ucayali cumplieron con los
requisitos específicos mínimos para la transferencia de funciones
sectoriales en materia de educación, cultura, ciencia, tecnología,
deporte y recreación previstas en el artículo 47 de la LOGR; que
los Gobiernos Regionales de Ayacucho, Huancavelica, Ica, Loreto,
Pasco, San Martín y Tacna cumplieron con los requisitos especí-
ficos mínimos para la transferencia de funciones sectoriales en
materia agraria previstas en el artículo 51 de la LOGR; que los Go-
biernos Regionales de Ayacucho, Huancavelica, Madre de Dios,
163 Mediante Resolución Ministerial N.º 043-2008/MINSA, publicada el 27

de enero del año 2008, se declaró en proceso de transferencia la Direc-
ción de Salud III - Lima y sus órganos desconcentrados al Gobierno
Regional de Lima.
164 Publicada el 27 de noviembre del año 2007. Para conocer con detalle
Moquegua, Pasco, Puno y Tacna cumplieron con los requisitos es-

pecíficos mínimos para la transferencia de funciones sectoriales
en materia de transportes previstas en el artículo 56 de la LOGR;
que el Gobierno Regional del Callao cumplió con los requisitos
les en materia de población y de desarrollo social e igualdad de
oportunidades previstas en los artículos 50 y 60 de la LOGR; y
que los Gobiernos Regionales de Ancash, Arequipa, Cusco, Junín,
Lambayeque y Puno cumplieron con los requisitos específicos
de trabajo, promoción del empleo y la pequeña y microempresa
Arequipa, Ayacucho, Cusco, Huancavelica, Huánuco, Ica, Junín,
Lambayeque, Madre de Dios, Moquegua, Pasco, Piura, Puno, San
Martín, Tacna y Tumbes fueron declarados “Por Potenciar” para la
transferencia de funciones sectoriales en materia ambiental, de orde-
namiento territorial y defensa civil previstas en los artículos 53 y 61
de la LOGR; que los Gobiernos Regionales de Amazonas y Tumbes
fueron declarados “Por Potenciar” para la transferencia de funciones
sectoriales en materia de población y desarrollo social e igualdad de
oportunidades previstas en los artículos 50 y 60 de la LOGR; que los
Gobiernos Regionales de Lima y Cusco fueron declarados “Por Po-
tenciar” para la transferencia de funciones sectoriales en materia de
trabajo, promoción del empleo y la pequeña y microempresa previs-
tas en el artículo 48 de la LOGR; que los Gobiernos Regionales de
Junín y La Libertad fueron declarados “Por Potenciar” para la trans-
ferencia de funciones sectoriales en materia de transportes previstas
en el artículo 56 de la LOGR; que los Gobiernos Regionales de Ama-
165 Publicada el 9 de diciembre del año 2007. Para conocer con detalle
zonas, Cusco, Junín, Huancavelica, Huánuco, La Libertad, Pasco, Pi-

ura, San Martín, Tacna y Tumbes fueron declarados “Por Potenciar”
para la transferencia de funciones sectoriales en materia de vivienda
y saneamiento previstas en el artículo 58 de la LOGR; y que los Gobi-
ernos Regionales de Cusco, Junín, Huancavelica, Huánuco, La Liber-
tad y Pasco fueron declarados “Por Potenciar” para la transferencia
de funciones sectoriales en materia de administración y adjudicación
de terrenos de propiedad del Estado previstas en el artículo 62 de
la LOGR. Todos los Gobiernos Regionales mencionados suscribieron
los correspondientes Convenios Marco Intergubernamentales y, en
consecuencia, se les acreditó para la transferencia de las respectivas
funciones sectoriales.
Asimismo, la Resolución N.º 044-2007-PCM/SD certificó
que los Gobiernos Regionales de Arequipa, Moquegua y Puno
cumplieron con los requisitos específicos mínimos para la trans-
ferencia de funciones sectoriales en materia de turismo previstas
en el artículo 63 de la LOGR; que los Gobiernos Regionales de
Arequipa, Ica y Loreto cumplieron con los requisitos específicos
mínimos para la transferencia de funciones sectoriales en mate-
ria de educación, cultura, ciencia, tecnología, deporte y recrea-
ción previstas en el artículo 47 de la LOGR; y que el Gobierno
Regional de Tacna cumplió con los requisitos específicos míni-
mos para la transferencia de funciones sectoriales en materia de
trabajo, promoción del empleo y la pequeña y microempresa
que los Gobiernos Regionales de Huánuco, Lambayeque, Pasco
y Tacna fueron declarados “Por Potenciar” para la transferencia
de funciones sectoriales en materia de transportes previstas en el
artículo 56 de la LOGR; que los Gobiernos Regionales de Apurí-
mac, Huánuco, Lambayeque, Madre de Dios, Moquegua, Puno

y Tacna fueron declarados “Por Potenciar” para la transferencia
de funciones sectoriales en materia agraria previstas en el artí-
culo 51 de la LOGR; que los Gobiernos Regionales de Arequipa y
Lambayeque fueron declarados “Por Potenciar” para la transfer-
encia de funciones sectoriales en materia de población y desar-
rollo social e igualdad de oportunidades previstas en los artícu-
los 50 y 60 de la LOGR; que los Gobiernos Regionales de Areq-
uipa, Cajamarca, Lambayeque, Madre de Dios y Tumbes fueron
declarados “Por Potenciar” para la transferencia de funciones
sectoriales en materia de trabajo, promoción del empleo y la
que los Gobiernos Regionales de Arequipa, Cajamarca, Ancash,
Ucayali, Ayacucho y Puno fueron declarados “Por Potenciar”
para la transferencia de funciones sectoriales en materia de vivi-
enda y saneamiento previstas en el artículo 58 de la LOGR; y
que los Gobiernos Regionales de Ancash, Ayacucho, Cajamarca,
Puno y Ucayali fueron declarados “Por Potenciar” para la trans-
ferencia de funciones sectoriales en materia de administración y
adjudicación de terrenos de propiedad del Estado previstas en
el artículo 62 de la LOGR. Todos los Gobiernos Regionales men-
cionados suscribieron los correspondientes Convenios Marco
Intergubernamentales y, en consecuencia, se les acreditó para la
transferencia de las respectivas funciones sectoriales.
Asimismo, la Resolución N.º 048-2007-PCM/SD, certificó
que el Gobierno Regional de Madre de Dios cumplió con los re-
quisitos específicos mínimos para la transferencia de funciones
sectoriales en materia de comercio, turismo y artesanía previstas
en los artículos 55, 63 y 64 de la LOGR. En la misma Resolución
se le acreditó para la transferencia de tales funciones sectoriales.
Mediante Resolución N º 051-2007-PCM/SD167, se certificó
que los Gobiernos Regionales de Cajamarca, La Libertad, Lima y
Ucayali fueron declarados “Por Potenciar” para la transferencia de

funciones sectoriales en materia ambiental, de ordenamiento terri-
torial y defensa civil previstas en los artículos 53 y 61 de la LOGR;
que el Gobierno Regional de Lambayeque fue declarado “Por Po-
tenciar” para la transferencia de funciones sectoriales en materia de
vivienda y saneamiento previstas en el artículo 58 de la LOGR; y
que el Gobiernos Regional de Lima fue declarado “Por Potenciar”
para la transferencia de funciones sectoriales en materia agraria pre-
vistas en el artículo 51 de la LOGR. Todos los Gobiernos Regionales
mencionados suscribieron los correspondientes Convenios Marco
Asimismo, la Resolución N.º 051-2007-PCM/SD, certificó
que los Gobiernos Regionales de Callao y Junín cumplieron con
ciones sectoriales en materia de telecomunicaciones previstas en
el artículo 57 de la LOGR. En la misma Resolución se les acreditó
para la transferencia de tales funciones sectoriales.
que los Gobiernos Regionales de Amazonas, Cusco y Huancavel-
ica fueron declarados “Por Potenciar” para la transferencia de
funciones sectoriales en materia agraria previstas en el artículo
51 de la LOGR; que los Gobiernos Regionales de Ancash, Huan-
cavelica, Junín, Loreto, Pasco, Piura, Puno y San Martín fueron
sectoriales en materia de trabajo, promoción del empleo y la
que los Gobiernos Regionales de Apurímac, Junín, Moquegua y
Pasco fueron declarados “Por Potenciar” para la transferencia de
funciones sectoriales en materia de comercio y turismo previstas
168 Publicada el 15 de enero del año 2008. Para conocer con detalle la certi-
ficación y acreditación de cada Gobierno Regional, revisar los Anexos
en los artículos 55 y 63 de la LOGR; y que el Gobierno Regional

de Tumbes fue declarado “Por Potenciar” para la transferencia
de funciones sectoriales en materia de transportes previstas en
el artículo 56 de la LOGR. Todos los Gobiernos Regionales men-
Asimismo, la Resolución N.º 002-2008-PCM/SD, certificó que
el Gobierno Regional del Callao cumplió con los requisitos específi-
cos mínimos para la transferencia de funciones sectoriales en mate-
ria ambiental y de ordenamiento territorial y de transportes, previs-
tas en los artículos 53 y 56 de la LOGR. En la misma Resolución se le
que el Gobierno Regional de Cajamarca fue declarado “Por Po-
tenciar” para la transferencia de funciones sectoriales en materia
de transportes previstas en el artículo 56 de la LOGR; que los
Gobiernos Regionales de Junín, Lima, Tacna y Ucayali fueron
sectoriales en materia de población y desarrollo social e igualdad
de oportunidades previstas en los artículos 50 y 60 de la LOGR;
que los Gobiernos Regionales de Amazonas, Apurímac, Huánu-
co y Tacna fueron declarados “Por Potenciar” para la transfer-
encia de funciones sectoriales en materia de trabajo, promoción
del empleo y la pequeña y microempresa previstas en el artículo
48 de la LOGR; y que el Gobierno Regional de Madre de Dios
fue declarado “Por Potenciar” para la transferencia de funcio-
nes sectoriales en materia pesquera e industria previstas en los
artículos 52 y 54 de la LOGR. Todos los Gobiernos Regionales
mencionados suscribieron los correspondientes Convenios Mar-
169 Publicada el 3 de enero del año 2008. Para conocer con detalle la certifi-
cación y acreditación de cada Gobierno Regional, revisar los Anexos de
la citada Resolución.
co Intergubernamentales y, en consecuencia, se les acreditó para

la transferencia de las respectivas funciones sectoriales.
Asimismo, la Resolución N.º 054-2008-PCM/SD certificó
les en materia ambiental y de ordenamiento territorial y defensa
civil previstas en los artículos 53 y 61 de la LOGR. En la misma
Resolución se le acreditó para la transferencia de tales funciones
sectoriales.
Ayacucho, Cusco, Madre de Dios y Moquegua fueron declara-
dos “Por Potenciar” para la transferencia de funciones sectori-
ales en materia de transportes previstas en el artículo 56 de la
LOGR; se certificó que los Gobiernos Regionales de Junín y La
Libertad fueron declarados “Por Potenciar” para la transferencia
de funciones sectoriales en materia agraria previstas en el artí-
culo 51 de la LOGR; se certificó que los Gobiernos Regionales
de Cajamarca, Huánuco, Lambayeque y Puno fueron declarados
“Por Potenciar” para la transferencia de funciones sectoriales en
materia de telecomunicaciones previstas en el artículo 57 de la
LOGR; se certificó que los Gobiernos Regionales de Apurímac,
Moquegua y Pasco fueron declarados “Por Potenciar” para la
transferencia de funciones sectoriales en materia de población
y desarrollo social e igualdad de oportunidades previstas en los
artículos 50 y 60 de la LOGR; y se certificó que los Gobiernos
Regionales de Loreto y Tumbes fueron declarados “Por Poten-
ciar” para la transferencia de funciones sectoriales en materia
ambiental, ordenamiento territorial y defensa civil previstas en
los artículos 53 y 61 de la LOGR. Todos los Gobiernos Region-
ales mencionados suscribieron los correspondientes Convenios
170 Publicada el 6 de febrero del año 2008. Para conocer con detalle la cer-
Marco Intergubernamentales y, en consecuencia, se les acreditó

para la transferencia de las respectivas funciones sectoriales.
que los Gobiernos Regionales de Ayacucho, Ica Tumbes y Ucayali
fueron declarados “Por Potenciar” para la transferencia de funcio-
nes sectoriales en materia agraria previstas en el artículo 51 de la
LOGR; se certificó que los Gobiernos Regionales de Arequipa, Ica,
Lima y Puno fueron declarados “Por Potenciar” para la transferen-
cia de funciones sectoriales en materia de transportes previstas en
el artículo 56 de la LOGR; se certificó que los Gobiernos Regionales
de Loreto, Huancavelica y Tumbes fueron declarados “Por Poten-
ciar” para la transferencia de funciones sectoriales en materia de
comercio, turismo y artesanía previstas en los artículos 55, 63 y 64
de la LOGR; se certificó que los Gobiernos Regionales de Ayacu-
cho, Huancavelica y Piura fueron declarados “Por Potenciar” para
la transferencia de funciones sectoriales en materia de telecomuni-
caciones previstas en el artículo 57 de la LOGR; se certificó que el
Gobierno Regional del Callao fue acreditado y que los Gobiernos
Regionales de Loreto y Madre de Dios fueron declarados “Por Po-
de vivienda y saneamiento previstas en el artículo 58 de la LOGR;
y se certificó que los Gobiernos Regionales de Loreto y Madre de
Dios fueron declarados “Por Potenciar” para la transferencia de
funciones sectoriales en materia de administración y adjudicación
de terrenos de propiedad del Estado previstas en el artículo 62 de
la LOGR. Todos los Gobiernos Regionales mencionados suscribie-
ron los correspondientes Convenios Marco Intergubernamentales
y, en consecuencia, se les acreditó para la transferencia de las res-
pectivas funciones sectoriales.
171 Publicada el 28 de febrero del año 2008. Para conocer con detalle la cer-
Mediante Resolución Ministerial N.º 009-2008-MEM/DM172,

se declaró que los Gobiernos Regionales de Apurímac, Cusco, La
Libertad, Lambayeque, Moquegua, San Martín, Puno y Tumbes
concluyeron el proceso de transferencia de funciones sectoria-
les en materia de energía y minas. Otra norma, la Resolución
Ministerial N.º 046-2008-MEM/DM173, también declaró que los
Gobiernos Regionales de Amazonas, Ancash, Ayacucho, Caja-
marca, Huánuco, Junín, Lima, Loreto, Madre de Dios y Ucayali
concluyeron el proceso de transferencia de funciones sectoriales
en materia de energía y minas. Posteriormente, mediante Reso-
lución Ministerial N.º 121-2008-MEM/DM174, se declaró que los
Gobiernos Regionales de Arequipa, Huancavelica, Ica, Piura y
Tacna concluyeron el proceso de transferencia de funciones sec-
toriales en materia de energía y minas.
que los Gobiernos Regionales de Ica y Moquegua fueron declara-
dos “Por Potenciar” para la transferencia de funciones sectoria-
les en materia de telecomunicaciones previstas en el artículo 57
de la LOGR; se certificó que los Gobiernos Regionales de Loreto
y Ucayali fueron declarados “Por Potenciar” para la transferen-
cia de funciones sectoriales en materia de transportes previstas
en el artículo 56 de la LOGR; se certificó que los Gobiernos Re-
gionales de Apurímac, Ica y Moquegua fueron declarados “Por
Potenciar” para la transferencia de funciones sectoriales en ma-
teria de vivienda y saneamiento previstas en el artículo 58 de la
172 Publicada el 16 de enero del año 2008. Para conocer con detalle la acre-
ditación y transferencia a cada Gobierno Regional, revisar el Anexo de
173 Publicada el 2 de febrero del año 2008. Para conocer con detalle la acre-
ditación y transferencia a cada Gobierno Regional, revisar el Anexo de
174 Publicada el 10 de marzo del año 2008.
175 Publicada el 12 de marzo del año 2008. Para conocer con detalle la cer-
LOGR; se certificó que los Gobiernos Regionales de Apurímac,

Ica y Moquegua fueron declarados “Por Potenciar” para la trans-
ferencia de funciones sectoriales en materia de administración y
adjudicación de terrenos de propiedad del Estado previstas en el
artículo 62 de la LOGR; y se certificó que los Gobiernos Regio-
nales de Cusco, Madre de Dios, Pasco y Piura fueron declarados
materia ambiental y de ordenamiento territorial previstas en el
artículo 53 de la LOGR. Todos los Gobiernos Regionales men-
transferencia de las respectivas funciones sectoriales. Asimismo,
se certificó que el Gobierno Regional del Callao cumplió con los
requisitos específicos mínimos para la transferencia de las fun-
ciones sectoriales en materia ambiental y de ordenamiento terri-
torial y, por ello, también se le acreditó para tal transferencia.
que el Gobierno Regional de Lima fue declarado “Por Poten-
turismo previstas en el artículo 63 de la LOGR; se certificó que
el Gobierno Regional de San Martín fue declarado “Por Poten-
transportes previstas en el artículo 56 de la LOGR; se certificó
que los Gobiernos Regionales de Ayacucho, Ica y Ucayali fueron
sectoriales en materia de trabajo, promoción del empleo y la pe-
queña y microempresa previstas en el artículo 48 de la LOGR; y
se certificó que los Gobiernos Regionales de Ancash, Arequipa y
Loreto fueron declarados “Por Potenciar” para la transferencia
de funciones sectoriales en materia agraria previstas en el artícu-
lo 51 de la LOGR. Todos los Gobiernos Regionales mencionados
suscribieron los correspondientes Convenios Marco Interguber-
namentales y, en consecuencia, se les acreditó para la transferen-

cia de las respectivas funciones sectoriales. Asimismo, se certificó

específicos mínimos para la transferencia de las funciones secto-
riales en materia de administración y adjudicación de terrenos
de propiedad del Estado y, por ello, también se le acreditó para
tal transferencia.
Mediante Resolución Ministerial N.º 145-2008-MEM/DM177,
se declaró que el Gobierno Regional de Pasco concluyó el proce-
so de transferencia de funciones sectoriales en materia de ener-
gía y minas.
Asimismo, mediante Resolución N.º 021-2008-PCM/SD178,
se certificó que el Gobierno Regional del Callao cumplió con los
requisitos específicos mínimos para la transferencia de las fun-
ciones sectoriales en materia de trabajo, promoción del empleo
y la pequeña y microempresa y, en consecuencia, se le acreditó
para tal transferencia; se certificó que el Gobierno Regional de
Moquegua fue declarado “Por Potenciar” para la transferencia
de funciones sectoriales en materia de trabajo, promoción del
empleo y la pequeña y microempresa previstas en el artícu-
lo 48 de la LOGR; se certificó que los Gobiernos Regionales de
La Libertad y Tacna fueron declarados “Por Potenciar” para la
transferencia de funciones sectoriales en materia de telecomuni-
caciones previstas en el artículo 57 de la LOGR; se certificó que
los Gobiernos Regionales de Cusco y Tumbes fueron declarados
materia de salud previstas en el artículo 49 de la LOGR; se certi-
ficó que el Gobierno Regional de Lima fue declarado “Por Poten-
vivienda y saneamiento, previstas en el artículo 58 de la LOGR,
y en materia de administración y adjudicación de terrenos de
propiedad del Estado previstas en el artículo 62 de la LOGR; y se

certificó que el Gobierno Regional de Huancavelica fue declara-

do “Por Potenciar” para la transferencia de funciones sectoriales
en materia de transportes previstas en el artículo 56 de la LOGR.
Todos los Gobiernos Regionales mencionados suscribieron los
correspondientes Convenios Marco Intergubernamentales y, en
consecuencia, se les acreditó para la transferencia de las respecti-
vas funciones sectoriales.
que el Gobierno Regional de San Martín fue declarado “Por Po-
agraria, previstas en el artículo 51 de la LOGR; y se certificó que
los Gobiernos Regionales de Amazonas y Tumbes fueron decla-
rados “Por Potenciar” para la transferencia de funciones secto-
riales en materia de telecomunicaciones, previstas en el artículo
57 de la LOGR. Todos los Gobiernos Regionales mencionados
suscribieron los correspondientes Convenios Marco Interguber-
namentales y, en consecuencia, se les acreditó para la transferen-
cia de las respectivas funciones sectoriales.
que los Gobiernos Regionales de Arequipa, Cusco y Madre de
Dios fueron declarados “Por Potenciar” para la transferencia de
funciones sectoriales en materia de telecomunicaciones, previs-
tas en el artículo 57 de la LOGR. Todos los Gobiernos Regionales
mencionados suscribieron los correspondientes Convenios Mar-
co Intergubernamentales y, en consecuencia, se les acreditó para
la transferencia de las respectivas funciones sectoriales. Asimis-
mo, se certificó que el Gobierno Regional de San Martín cumplió
los requisitos específicos mínimos y, en tal razón, se le acreditó
para la transferencia de funciones sectoriales en materia de turis-
mo, previstas en el artículo 63 de la LOGR.

El Gobierno Nacional estableció algunas disposiciones re-

lacionadas con la transferencia de algunas funciones específicas
de dos materias de competencia sectorial. Mediante Decreto Su-
premo N.º 025-2008-PCM181, se prorrogó el plazo para la trans-
ferencia a los Gobiernos Regionales de las funciones específicas
previstas en el artículo 62 de la LOGR, sobre la administración y
adjudicación de terrenos del Estado, en tanto concluya el proce-
so de adecuación y reorganización de la Superintendencia Na-
cional de Bienes Estatales182. Asimismo, mediante Resolución
N.º 028-2008-PCM/SD183, se validaron las pautas, lineamientos,
procedimientos y plazos para ejecutar la transferencia a los Go-
biernos Regionales de la función sectorial n) del artículo 51 de
la LOGR, así como también se ampliaron los plazos de la re-
ferida transferencia. Las etapas de certificación, acreditación y
efectivización tendrán como plazos, respectivamente, hasta el
30 de junio, hasta el 30 de septiembre y hasta el 31 de diciembre
del año 2008.
que los Gobiernos Regionales de Ucayali y Pasco fueron declara-
dos “Por Potenciar” para la transferencia de funciones sectoria-
les en materia de telecomunicaciones, previstas en el artículo 57
de la LOGR; y que el Gobierno Regional del Callao fue declara-
do “Por Potenciar” para la transferencia de funciones sectoriales
en materia de comunicaciones, previstas en el artículo 56 de la
LOGR. Todos los Gobiernos Regionales mencionados suscribie-
ron los correspondientes Convenios Marco Intergubernamenta-
les y, en consecuencia, se les acreditó para la transferencia de las
respectivas funciones sectoriales.

182 De acuerdo a la Ley N.º 29151 y al Decreto Supremo N.º 011-2008-VI-
VIENDA.

que los Gobiernos Regionales de Loreto y Ancash fueron decla-
rados “Por Potenciar” para la transferencia de funciones secto-
riales en materia de telecomunicaciones, previstas en el artículo
57 de la LOGR. Mediante Resolución N.º 038-2008-PCM/SD186,
se certificó que el Gobierno Regional de Lima fue declarado “Por
Potenciar” para la transferencia de funciones sectoriales en mate-
ria de telecomunicaciones, previstas en el artículo 57 de la LOGR.
Mediante Resolución N.º 039-2008-PCM/SD187, se certificó que el
Gobierno Regional de Apurímac fue declarado “Por Potenciar”
para la transferencia de funciones sectoriales en materia de tele-
comunicaciones, previstas en el artículo 57 de la LOGR. Todos
los Gobiernos Regionales mencionados suscribieron los corres-
pondientes Convenios Marco Intergubernamentales y, en con-
secuencia, se les acreditó para la transferencia de las respectivas
funciones sectoriales.
En el Sector Trabajo y Promoción del Empleo, mediante
Resolución Ministerial N.º 090-2008-TR188, se declaró que los
Gobiernos Regionales de Ancash, Apurímac, Arequipa, Caja-
marca, Cusco, Huancavelica, Junín, La Libertad, Loreto, Madre
de Dios, Pasco, Piura, Puno, San Martín, Tacna y Tumbes con-
cluyeron el proceso de transferencia de funciones sectoriales
en materia de trabajo y promoción del empleo y la pequeña y
microempresa. Mediante Resolución Ministerial N.º 187-2008-
TR189, se declaró que el Gobierno Regional de Lambayeque
concluyó el proceso de transferencia de funciones sectoriales
en materia de trabajo y promoción del empleo y la pequeña y
microempresa

En el Sector Salud, mediante Resolución Ministerial N.º

253-2008/MINSA190, se declaró que el Gobierno Regional de
Piura culminó el proceso de transferencia de las funciones sec-
toriales en materia de salud; mediante Resolución Ministerial
N.º 295-2008/MINSA191, se declaró que el Gobierno Regional
de San Martín ha culminado el proceso de transferencia de las
funciones sectoriales en materia de salud contenidas en el Plan
Anual de Transferencia 2007, siendo competente para el ejercicio
de dichas funciones; mediante Resolución Ministerial N.º 296-
2008/MINSA192, se declaró que el Gobierno Regional de Lamba-
yeque ha culminado el proceso de transferencia de las funciones
sectoriales en materia de salud contenidas en el Plan Anual de
Transferencia 2007, siendo competente para el ejercicio de dichas
funciones; mediante Resolución Ministerial N.º 297-2008/MIN-
SA193, se declaró que el Gobierno Regional de Ayacucho ha cul-
minado el proceso de transferencia de las funciones sectoriales
en materia de salud contenidas en el Plan Anual de Transferen-
cia 2007, siendo competente para el ejercicio de dichas funcio-
nes; mediante Resolución Ministerial N.º 298-2008/MINSA194, se
declaró que el Gobierno Regional de Apurímac ha culminado el
proceso de transferencia de las funciones sectoriales en materia
de salud contenidas en el Plan Anual de Transferencia 2007, sien-
do competente para el ejercicio de dichas funciones; mediante
Resolución Ministerial N.º 299-2008/MINSA195, se declaró que el
Gobierno Regional de Tumbes ha culminado el proceso de trans-
ferencia de las funciones sectoriales en materia de salud conteni-
das en el Plan Anual de Transferencia 2007, siendo competente
para el ejercicio de dichas funciones; mediante Resolución Minis-

terial N.º 328-2008/MINSA196, se declaró que el Gobierno Regio-

nal de Ancash ha culminado el proceso de transferencia de las
funciones sectoriales en materia de salud contenidas en el Plan
Anual de Transferencia 2007, siendo competente para el ejercicio
de dichas funciones; y mediante Resolución Ministerial N.º 329-
2008/MINSA197, se declaró que el Gobierno Regional de Junín ha
culminado el proceso de transferencia de las funciones sectoriales
en materia de salud contenidas en el Plan Anual de Transferencia
2007, siendo competente para el ejercicio de dichas funciones.
Mediante Resolución Ministerial N.º 330-2008/MINSA198,
se declaró que el Gobierno Regional de Loreto ha culminado el
proceso de transferencia de las funciones sectoriales en materia
de salud contenidas en el Plan Anual de Transferencia 2007, sien-
do competente para el ejercicio de dichas funciones; mediante
Resolución Ministerial N.º 331-2008/MINSA199, se declaró que el
Gobierno Regional de Pasco ha culminado el proceso de transfe-
rencia de las funciones sectoriales en materia de salud contenidas
en el Plan Anual de Transferencia 2007, siendo competente para
el ejercicio de dichas funciones; mediante Resolución Ministerial
N.º 354-2008/MINSA200, se declaró que el Gobierno Regional de
Ica ha culminado el proceso de transferencia de las funciones
SA201, se declaró que el Gobierno Regional de Ucayali ha culmi-
nado el proceso de transferencia de las funciones sectoriales en
materia de salud contenidas en el Plan Anual de Transferencia
2007, siendo competente para el ejercicio de dichas funciones;

mediante Resolución Ministerial N.º 356-2008/MINSA202, se de-

claró que el Gobierno Regional de Madre de Dios ha culminado
el proceso de transferencia de las funciones sectoriales en mate-
ria de salud contenidas en el Plan Anual de Transferencia 2007,
siendo competente para el ejercicio de dichas funciones; y me-
diante Resolución Ministerial N.º 357-2008/MINSA203, se declaró
que el Gobierno Regional de Moquegua ha culminado el proceso
de transferencia de las funciones sectoriales en materia de salud
contenidas en el Plan Anual de Transferencia 2007, siendo com-
petente para el ejercicio de dichas funciones.
se declaró que el Gobierno Regional de Cajamarca ha culminado
el proceso de transferencia de las funciones sectoriales en mate-
siendo competente para el ejercicio de dichas funciones; median-
te Resolución Ministerial N.º 386-2008/MINSA205, se declaró que
el Gobierno Regional de La Libertad ha culminado el proceso
contenidas en el Plan Anual de Transferencia 2007, siendo compe-
tente para el ejercicio de dichas funciones; mediante Resolución
Ministerial N.º 387-2008/MINSA206, se declaró que el Gobierno
Regional de Huancavelica ha culminado el proceso de transfe-
rencia de las funciones sectoriales en materia de salud contenidas
en el Plan Anual de Transferencia 2007, siendo competente para
el ejercicio de dichas funciones; mediante Resolución Ministerial
N.º 417-2008/MINSA207, se declaró que el Gobierno Regional de
Cusco ha culminado el proceso de transferencia de las funciones


SA208, se declaró que el Gobierno Regional de Tacna ha culmi-
nado el proceso de transferencia de las funciones sectoriales en
materia de salud contenidas en el Plan Anual de Transferencia
2007, siendo competente para el ejercicio de dichas funciones; y
mediante Resolución Ministerial N.º 420-2008/MINSA209, se de-
claró que el Gobierno Regional de Lima ha culminado el proceso
petente para el ejercicio de dichas funciones.
se declaró que el Gobierno Regional de Puno ha culminado el
proceso de transferencia de las funciones sectoriales en mate-
siendo competente para el ejercicio de dichas funciones; y me-
diante Resolución Ministerial N.º 525-2008/MINSA211, se declaró
que el Gobierno Regional de Amazonas ha culminado el proceso
petente para el ejercicio de dichas funciones
En el Sector Agricultura, mediante Resolución Ministerial
N.º 323-2008-AG212, se declara concluido el proceso de efectivi-
zación de la transferencia en materia agraria de las funciones
específicas consignadas en los Literales g), j), o) y p) a los Gobier-
nos Regionales de los departamentos de Amazonas, Cajamarca,
Huánuco, Piura y Huancavelica; así como de las funciones es-
pecíficas consignadas en los Literales g), j) y o) al Gobierno Re-

gional de Moquegua establecidas en el artículo 51 de la LOGR.

Mediante Resolución Ministerial N.º 352-2008-AG213, se decla-
ra concluido el proceso de efectivización de la transferencia en
materia agraria de las funciones específicas consignadas en los
Literales b), f), g), j), k) y o) a los Gobiernos Regionales de los
departamentos de Ica y San Martín; de las funciones específicas
consignadas en los Literales b), f) y k) a los Gobiernos Regionales
de los departamentos de Piura, Lambayeque y Ucayali; de las
funciones específicas consignadas en los Literales b), f), g), k),
m), o) y p) al Gobierno Regional del departamento de Madre de
Dios; y de las funciones específicas consignadas en los Literales
b), f), g), j), k), o) y p) al Gobierno Regional del departamento de
Tumbes establecidas por el artículo 51 de la LOGR. Mediante
Resolución Ministerial N.º 353-2008-AG214 se declara concluido el
proceso de efectivización de la transferencia en materia agraria
de las funciones específicas consignadas en los Literales b), f), g),
j), k), o) y p) a los Gobiernos Regionales de los departamentos
de Ancash y Puno; y de las funciones específicas consignadas en
los Literales b), f) y k) al Gobierno Regional del departamento de
Moquegua establecidas por el artículo 51 de la LOGR. Mediante
Resolución Ministerial N.º 354-2008-AG215 se declara concluido el
proceso de efectivización de la transferencia en materia agraria
de las funciones específicas consignadas en los Literales b), f),
g), j) y o) a los Gobiernos Regionales de los departamentos de
Ayacucho, Tacna y Junín; de las funciones específicas consigna-
das en los Literales a), b), f) g), j) o) y p) al Gobierno Regional
del departamento de La Libertad; y de las funciones específicas
consignadas en los Literales b), f) y k) a los Gobiernos Regionales
de los departamentos de Cajamarca y Huancavelica establecidas
por el artículo 51 de la LOGR. Todas las Resoluciones citadas
contienen como anexo un cuadro con las facultades recibidas por

los Gobiernos Regionales y con las facultades retenidas por el

Ministerio de Agricultura216.
Mediante Resolución Ministerial N.º 0516-2008-AG217 se de-
clara concluido el proceso de efectivización de la transferencia en
materia agraria de las funciones específicas consignadas en los Li-
terales b), f), g), j) y o) al Gobierno Regional del departamento de
Apurímac; y de las funciones específicas consignadas en los Lite-
rales b), f) y k) a los Gobiernos Regionales de los departamentos
de Amazonas y Cusco establecidas por el artículo 51 de la LOGR.
Todas las Resoluciones citadas contienen como anexo un cuadro
con las facultades recibidas por los Gobiernos Regionales y con las
facultades retenidas por el Ministerio de Agricultura.
Mediante Resolución Ministerial N.º 0595-2008-AG218 se de-
clara concluido el proceso de efectivización de la transferencia
en materia agraria de las funciones específicas consignadas en
los Literales b), f), g), j), k), m), o), y p) al Gobierno Regional del
departamento de Arequipa.
En el Sector Transportes y Comunicaciones, mediante Re-
solución Ministerial N.º 307-2008 MTC/01219, se declaró la con-
clusión del proceso de transferencia de las funciones sectoriales
específicas en materia de transportes a los Gobiernos Regionales
de Amazonas, Ancash, Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Caja-
marca, Cusco, Huancavelica, Huánuco, Ica, Junín, La Libertad,
Lambayeque, Lima, Loreto, Madre de Dios, Moquegua, Pasco,
Piura, Puno, San Martín, Tacna, Tumbes y Ucayali; mediante Re-
solución Ministerial N.º 317-2008-MTC/03220, se declaró la con-
específicas en materia de telecomunicaciones a los Gobiernos Re-
216 Los referidos anexos fueron publicados el 6 y el 27 mayo del año 2008.
218 Publicada el 1 de agosto del año 2008.
gionales de Junín y Moquegua, previstas en el artículo 57 de la

LOGR; mediante Resolución Ministerial N.º 332-2008-MTC/03221,
se declaró la conclusión del proceso de transferencia de las fun-
ciones sectoriales específicas en materia de comunicaciones a los
Gobiernos Regionales de Ayacucho, Huánuco, Ica y San Mar-
tín, previstas en el artículo 57 de la LOGR; mediante Resolución
Ministerial N.º 334-2008-MTC/03222, se declaró la conclusión del
proceso de transferencia de las funciones sectoriales específicas
en materia de comunicaciones a los Gobiernos Regionales de
Puno, Piura, La Libertad, Lambayeque y Cajamarca, previstas
en el artículo 57 de la LOGR; mediante Resolución Ministerial
N.º 361-2008-MTC/03223, se declaró la conclusión del proceso
de transferencia de las funciones sectoriales específicas en ma-
teria de comunicaciones al Gobierno Regional de Huancavelica,
previstas en el artículo 57 de la LOGR; y mediante Resolución
Ministerial N.º 364-2008-MTC/03224, se declaró la conclusión del
proceso de transferencia de las funciones sectoriales específicas
en materia de transportes a los Gobiernos Regionales de Arequi-
pa, Huancavelica, Huánuco, Junín, Loreto, Puno y San Martín,
previstas en el artículo 56 de la LOGR.
Mediante Resolución Ministerial N.º 438-2008-MTC/03225, se
declaró la conclusión del proceso de transferencia de las funciones
sectoriales específicas en materia de comunicaciones al Gobierno
Regional de Pasco, previstas en el artículo 57 de la LOGR; mediante
Resolución Ministerial N.º 500-2008-MTC/03226, se declaró la con-
específicas en materia de comunicaciones a los Gobiernos Regio-

nales de Ancash y Tumbes, previstas en el artículo 57 de la LOGR;

y mediante Resolución Ministerial N.º 499-2008-MTC/03227, se de-
claró la conclusión del proceso de transferencia de las funciones
Regional del Callao, previstas en el artículo 57 de la LOGR.
Mediante Resolución Ministerial N.º 518-2008-MTC/03228, se
declaró la conclusión del proceso de transferencia de las funciones
sectoriales específicas en materia de comunicaciones al Gobier-
no Regional de Loreto, previstas en el artículo 57 de la LOGR; y
mediante Resolución Ministerial N.º 532-2008-MTC/03229, se de-
claró la conclusión del proceso de transferencia de las funciones
Regional de Cusco, previstas en el artículo 57 de la LOGR.
En el Sector Educación, mediante Resolución Ministerial N.º
0300-2008-ED230, se declara la conclusión del proceso de transfe-
rencia de funciones sectoriales en materia de educación, cultura,
ciencia, tecnología, deporte y recreación a los Gobiernos Regiona-
les de Amazonas, Ancash, Apurímac, Ayacucho, Cajamarca, Cus-
co, Huancavelica, Ica, Junín, La Libertad, Lambayeque, Lima, Lo-
reto, Madre de Dios, Moquegua, Pasco, Piura, Puno, San Martín,
Tacna, Tumbes y Ucayali, previstas en el artículo 47 de la LOGR.
En materia de Defensa Civil, mediante Decreto Supremo
N.º 089-2008-EF231, se declara que los Gobiernos Regionales de
los departamentos de Amazonas, Ancash, Apurímac, Ayacucho,
Cajamarca, Cusco, Ica, La Libertad, Lambayeque, Loreto, Ma-
dre de Dios, Moquegua, Pasco, Piura, Puno, San Martín, Tacna,
Tumbes y Ucayali, y de la provincia constitucional del Callao
han concluido el proceso de transferencia de funciones sectoria-
les en materia de defensa civil.

Gobiernos regionales con funciones específicas

sectoriales acreditadas (*)
PROCESO DE TRANSFERENCIA 2007 - I
(Art. 47 Logr)
(Art. 48 Logr)
(Art. 49 Logr)
(Art. 50 Logr)
(Art. 51 Logr)
(Art. 52 Logr)
Agricultura
Educación
Población
Pesquería
Gobierno
Regional
Trabajo
Salud
Amazonas Si Si Si Si Si No
Ancash Si Si Si Si Si No
Apurímac Si Si Si Si Si No
Arequipa Si Si Si Si Si No
Ayacucho Si Si Si Si Si No
Cajamarca Si Si Si Si Si No
Callao Si Si Si Si No Si
Cusco Si Si Si Si Si No
Huancavelica Si Si Si Si Si No
Huanuco Si Si Si Si Si No
Ica Si Si Si Si Si No
Junín Si Si Si Si Si No
La Libertad Si Si Si Si Si Si
Lambayeque Si Si Si Si Si No
Lima (**) Si Si Si Si Si No
Loreto Si Si Si Si Si No
Madre de Dios Si Si Si Si Si Si
Moquegua Si Si Si Si Si No
Pasco Si Si Si Si Si No
Piura Si Si Si Si Si No
Puno Si Si Si Si Si No
San Martín Si Si Si Si Si Si
Tacna Si Si Si Si Si No
Tumbes Si Si Si Si Si Si
Ucayali Si Si Si Si Si No
MML (***) No No No No No No
(*) Al 31 de Julio del año 2008.
(**) El Departamento de Lima excluyendo la provincia de Lima Metropolitana.
(***) Municipalidad Metropolitana de Lima.
Fuente: Diario Oficial El Peruano.
Elaboración: Propia.

PROCESO DE TRANSFERENCIA 2007 - II
Telecomunicaciones
Medio Ambiente
(Art. 53 Logr)
(Art. 54 Logr)
(Art. 55 Logr)
(Art. 56 Logr)
(Art. 57 Logr)
(Art. 58 Logr)
Transportes
Gobierno
Comercio
Industria
Vivienda
Regional
Amazonas Si No Si Si Si Si
Ancash Si No Si Si Si Si
Apurímac Si No Si Si Si Si
Arequipa Si No No Si Si Si
Ayacucho Si No Si Si Si Si
Cajamarca Si No Si Si Si Si
Callao Si Si Si Si Si Si
Cusco Si No Si Si Si Si
Huancavelica Si No Si Si Si Si
Huanuco Si No Si Si Si Si
Ica Si No Si Si Si Si
Junín Si No Si Si Si Si
Lambayeque Si No No Si Si Si
Lima (**) Si No No Si Si Si
Loreto Si No Si Si Si Si
Moquegua Si No Si Si Si Si
Pasco Si No Si Si Si Si
Piura Si No Si Si Si Si
Puno Si No No Si Si Si
San Martín Si Si Si Si Si Si
Tacna Si No Si Si Si Si
Tumbes Si Si Si Si Si Si
Ucayali Si No Si Si Si Si
MML (***) No No No No No No
(**) El Departamento de Lima excluyendo la provincia de Lima Metropolitana.

PROCESO DE TRANSFERENCIA 2007 - III
Estatales (Art. 62 Logr)

Administrar Terrenos
Gobierno Regional
Desarrollo Social
Defensa Civil
(Art. 59 Logr)
(Art. 60 Logr)
(Art. 61 Logr)
(Art. 63 Logr)
(Art. 64 Logr)
Artesanía
Turismo
Energía
Amazonas Si Si Si No Si Si
Ancash Si Si Si Si Si Si
Apurímac Si Si Si Si Si No
Arequipa Si Si Si No Si No
Ayacucho Si Si Si Si Si Si
Cajamarca Si Si Si Si Si Si
Callao Si Si Si Si Si Si
Cusco Si Si Si Si Si Si
Huancavelica Si Si Si Si Si Si
Huanuco Si Si Si Si Si Si
Ica Si Si Si Si Si Si
Junín Si Si Si Si Si No
Lambayeque Si Si Si No Si No
Lima (*) Si Si Si Si Si No
Loreto Si Si Si Si Si Si
Moquegua Si Si Si Si Si No
Pasco Si Si Si Si Si No
Piura Si Si Si Si Si Si
Puno Si Si Si Si Si No
San Martín Si Si Si No Si Si
Tacna Si Si Si No Si Si
Tumbes Si Si Si No Si Si
Ucayali Si Si Si Si Si Si
MML (**) No No No No No No
(**)El Departamento de Lima excluyendo la provincia de Lima Metropolitana.
9.8.5.2 La ejecución del plan anual de transferencia 2007

Con relación al cumplimiento de los requisitos generales, la
Secretaría de Descentralización de la PCM, mediante Resolución
N.º 003-2008-PCM/SD232, certificó el cumplimiento de los requi-
sitos generales para acceder a la transferencia de las funciones
sectoriales incluidas en el “Plan Anual de Transferencia de Com-
petencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del
Año 2007” por los Gobiernos Regionales de Ancash, Apurímac,
Ayacucho, Callao, Huánuco, Junín, La Libertad, Lambayeque,
Loreto, Madre de Dios, Moquegua, Piura y Ucayali; y dispuso
que los citados Gobiernos Regionales deberán continuar con el
procedimiento establecido, a efectos de culminar y concretar la
mencionada transferencia en el plazo ampliado al 31 de marzo
del año 2008. Mediante la Resolución N.º 006-2008-PCM/SD233
también se certificó el cumplimiento de los requisitos generales
para acceder a las transferencias de las funciones sectoriales in-
cluidas en el Plan Anual de Transferencia 2007 por los Gobier-
nos Regionales de Amazonas, Cajamarca, Lima y Tumbes; y se
dispuso que los citados Gobiernos Regionales deben continuar
con el procedimiento establecido, a efectos de culminar y conc-
retar la mencionada transferencia en el plazo ampliado al 31 de
marzo del año 2008. Mediante la Resolución N.º 013-2008-PCM/
SD234 también se certificó el cumplimiento de los requisitos ge-
nerales para acceder a las transferencias de las funciones secto-
riales incluidas en el Plan Anual de Transferencia 2007 por los
Gobiernos Regionales de Ica y Arequipa; y se dispuso que los
citados Gobiernos Regionales deben continuar con el proced-
imiento establecido, a efectos de culminar y concretar la mencio-
nada transferencia en el plazo ampliado al 31 de marzo del año
2008. Mediante la Resolución N.º 007-2008-PCM/SD235 también

234 Publicada el 22 de febrero del año 2008.
se certificó el cumplimiento de los requisitos generales para ac-

ceder a las transferencias de las funciones sectoriales incluidas
en el Plan Anual de Transferencia 2007 por los Gobiernos Regio-
nales de Cusco y Tacna; y se dispuso que los citados Gobiernos
Regionales deben continuar con el procedimiento establecido, a
efectos de culminar y concretar la mencionada transferencia en
el plazo ampliado al 31 de marzo del año 2008. Nuevamente,
mediante Resolución N.º 016-2008-PCM/SD236, también se cer-
tificó el cumplimiento de los requisitos generales para acceder
a las transferencias de las funciones sectoriales incluidas en el
Plan Anual de Transferencia 2007 por los Gobiernos Regionales
de Huancavelica y San Martín; y se dispuso que los citados Go-
biernos Regionales deben continuar con el procedimiento estab-
lecido, a efectos de culminar y concretar la mencionada transfer-
encia en el plazo ampliado al 31 de marzo del año 2008.
Posteriormente, mediante Resolución N.º 017-2008-PCM/
SD237, también se certificó el cumplimiento de los requisitos ge-
nerales para acceder a las transferencias de las funciones secto-
riales incluidas en el Plan Anual de Transferencia 2007 por los
Gobiernos Regionales de Pasco y Puno; y se dispuso que los cita-
dos Gobiernos Regionales deben continuar con el procedimiento
establecido, a efectos de culminar y concretar la mencionada
transferencia en el plazo ampliado al 31 de marzo del año 2008.
La Secretaría de Descentralización de la PCM, mediante
Resolución N.º 059-2008-PCM/SD238, también declaró concluido
el proceso de efectivización de la transferencia de las funciones
específicas de los incisos g), j) y o) del artículo 51 de la LOGR al
Gobierno Regional de Arequipa consideradas en Plan Anual de
Transferencia 2005.

238 Publicada el 29 de enero del año 2008. Revisar el Anexo de la Resolu-
ción para conocer las facultades recibidas por el Gobierno Regional y
aquellas retenidas por el Ministerio de Agricultura.
Mediante Decreto Supremo N.º 074-2007-PCM239, se pror-

rogó el plazo para la transferencia a los Gobiernos Regionales de
la función específica prevista en el inciso n) del artículo 51 de la
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales hasta el 31 de diciembre
del año 2008; y se precisó que el Organismo de Formalización
de la Propiedad Informal (COFOPRI) sería el responsable de la
transferencia a los Gobiernos Regionales240.
La Directiva N.º 001-2007-PCM/SD establece un seguimien-
to posterior de las transferencias, señalando que los Sectores del
Gobierno Nacional —en coordinación con la Secretaría de Descen-
tralización— propondrán los indicadores de gestión del proceso
de transferencia, los cuales formarán parte de los convenios de
gestión; y que el Gobierno Nacional acompañará con asistencia
técnica a los Gobiernos Regionales para el ejercicio de las funcio-
nes transferidas, brindará orientaciones y asesoría respecto del
ejercicio de las funciones transferidas, y realizará el monitoreo de
los resultados de los Gobiernos Regionales en el ejercicio de las
funciones transferidas sobre la base de indicadores de gestión.
La Secretaría de Descentralización aprobó, mediante Reso-
lución N.º 004-2007-PCM/SD241, los requisitos específicos, indica-
dores y procedimientos de verificación para la etapa de certifi-
cación de funciones específicas sectoriales a ser transferidas a los
Gobiernos Regionales. Asimismo, se establece que todo aquello
no previsto en la citada Resolución será definido de común acu-
erdo entre las partes involucradas en el proceso de transferencia
y que la Secretaría de Descentralización dirimirá las controver-
sias que se presenten en tal proceso.

240 Mediante Resolución Ministerial N.º 030-2008-VIVIENDA, publicada el
5 de febrero del año 2008, se constituyó una Comisión de Transferencia
del COFOPRI, encargada de realizar las acciones correspondientes para
la transferencia a los Gobiernos Regionales de la función prevista en el
inciso n) del artículo 51 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
En octubre del año 2007, la Secretaría de Descentralización de

la PCM publicó la Resolución N.º 025-2007-PCM/SD242, mediante
la cual aprobó la Directiva N.º 006-2007-PCM/SD “Normas para
la Efectivización del Proceso de Transferencia del año 2007 de
los Sectores del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales”.
La citada Directiva establece como pasos de la efectivización los
siguientes: la ejecución y el desarrollo de los convenio marco in-
tergubernamental, la presentación de Ordenanzas Regionales que
aprueben los requisitos generales establecidos, la identificación y
preparación de las actas sustentatorias, la identificación y cuantifi-
cación de recursos, las actas de entrega y recepción, la elaboración
de informes finales, el expediente de efectivización, los convenios
de gestión y la formalización de las transferencias.
PROCESO DE EFECTIVIZACIÓN 2007
Pasos de la
Responsables Fechas
efectivización
Se inicia luego que la SD

Secretaría de ha notificado a cada uno
Inicio de la Efectivización Descentraliza- de los Sectores las Reso-
ción (SD) luciones de SD de acre-
ditación
Avance de ejecución
1) Ejecución y Desarrollo de
de los CM a más tardar
los Convenios Marco (CM) Ministerios
el 15 de noviembre de
Intergubernamentales
2007
2) Presentación de Ordenan-
Gobiernos Re- A más tardar el 30 de
zas Regionales que aprueba
gionales noviembre de 2007
requisitos generales
242 Publicada el 3 de octubre del año 2007. La Directiva fue publicada el 5

de octubre del año 2007.
30 días calendarios, des-

pués de emitida la res-
3) Identificación y prepara-
pectiva Resolución de
ción de las Actas Sustenta- Ministerios
Acreditación. No podrá
torias
excederse del 15 de no-
viembre
A más tardar el 10 de
Ministerios
4) Identificación y cuantifi- noviembre
Gobiernos
cación de recursos A más tardar el 10 de
Regionales
noviembre
5) Elaboración de las Actas A más tardar el 15 de di-

Ministerios
de Entrega y Recepción ciembre de 2007
6) Elaboración de Informes
Hasta el 15 de diciembre
Finales y presentación de Ex- Ministerios
de 2007
pedientes de Efectivización
7) Elaboración de Expe- Hasta el 15 de diciembre

Ministerios
dientes de Efectivización de 2007
La propuesta de indica-
dores deberá establecer-
se a más tardar el 15 de
diciembre
8) Convenios de Gestión Ministerios Los Convenios de Ges-
tión serán suscritos
antes del 30 de enero y
entrarán en vigencia el 1
de febrero de 2008
Fuente: Directiva N.º 006-2007-PCM/SD “Normas para la Efectivización
del Proceso de Transferencia del año 2007 de los Sectores del Gobierno Na-
cional a los Gobiernos Regionales”
La Secretaría de Descentralización de la PCM, mediante Re-

solución N.º 032-2007-PCM/SD243, aprobó la Directiva N.º 007-
243 Publicada el 22 de octubre del año 2007.

2007-PCM/SD “Normas para la Ejecución de la Transferencia

del año 2007 al Régimen Especial de Lima Metropolitano de las
Funciones Sectoriales incluidas en los Planes Anuales de Trans-
ferencia”. La referida Directiva establece que la transferencia de
las funciones sectoriales está sujeta a las siguientes etapas: com-
promiso de cumplimiento de requisitos generales, definición de
requisitos específicos mínimos, certificación, acreditación y efec-
tivización. También se establece que antes de la etapa de certi-
ficación, es posible dar inicio a la firma e implementación del
Convenio Marco Intergubernamental que se propondría para
facilitar la transferencia.
El proceso de certificación previsto en la Directiva N.º 007-
2007-PCM/SD tiene el mismo contenido que la Directiva N.º
001-2007-PCM/SD —ya analizada precedentemente— “Normas
para la Ejecución de la Transferencia del año 2007 a los Gobier-
nos Regionales y Locales, de las Funciones Sectoriales incluidas
en los Planes de Transferencia”.
ETAPAS DE LA TRANSFERENCIA DE FUNCIONES

SECTORIALES A LA MUNICIPALIDAD
METROPOLITANA DE LIMA (MML) — AÑO 2007
Niveles de
Componentes Fechas
Gobierno
Compromiso de cumpli-
miento de Requisitos Ge- MML 12 de diciembre(*)
nerales
Conformación de Comisio- Gobierno Nacio- Hasta el 15 de no-
nes de Transferencia nal (GN) y MML viembre de 2007
GN y Secretaría
Definición de Requisitos
de Descentrali- 12 de diciembre(*)
Específicos Mínimos
zación (SD)
A partir de la publica-
Convenio Marco Intergu-
GN y MML ción de los requisitos
bernamental
específicos
A más tardar el 10 de
Certificación GN y MML SD
diciembre de 2007
Hasta el 17 de diciem-
Acreditación SD
bre de 2007
A partir del 18 de
Efectivización GN y MML
diciembre 2007
(*) Fecha modificada por la Resolución N.º 45-2007-PCM/SD, publicada el 11 de
Fuente: Directiva N.º 007-2007-PCM/SD “Normas para la Ejecución de la Trans-
ferencia del año 2007 al Régimen Especial de Lima Metropolitano de las Funcio-
nes Sectoriales incluidas en los Planes Anuales de Transferencia”.
Mediante Resolución N.º 046-2007-PCM/SD244, se aprobar-

on los requisitos específicos mínimos propuestos por los Sectores
para su aplicación en la etapa de certificación de las funciones
específicas sectoriales que serán transferidas a la Municipali-
dad Metropolitana de Lima, comprendidas en el Plan Anual de
Transferencia 2007, incluyendo las funciones sectoriales pendi-
entes de certificación, acreditación y efectivización incluidas en
los Planes Anuales de Transferencia 2004, 2005 y 2006.
Posteriormente, mediante Resolución N.º 022-2008-PCM/
SD245, se aprobó el “Plan de Acción para la Transferencia de Fun-
ciones Sectoriales a la Municipalidad Metropolitana de Lima”.
Según la citada norma: el órgano responsable de la coordinación
para la ejecución del citado Plan es la Secretaría de Descentral-
ización de la PCM; los Sectores del Gobierno Nacional y la Mu-
nicipalidad Metropolitana de Lima (MML) quedan encargados
de la ejecución del citado Plan; los Sectores —con la PCM y el
MEF— serán los responsables de la identificación y cuantifi-
cación de los recursos asociados a las funciones sectoriales ob-
jeto de la transferencia, incluyéndose la titularidad y el dominio
de los respectivos bienes; los Sectores deben culminar su pro-
ceso de redimensionamiento organizacional y administrativo;
la Secretaría de Descentralización de la PCM realizaría las co-

ordinaciones para la adecuada consideración del citado Plan en

los Gobiernos Regionales y Locales del año 2008”; y la Comisión
Bipartita de Transferencia acordará las propuestas de medidas
complementarias, las cuales serán formalizadas por la Secretaría
de Descentralización de la PCM.
El “Plan de Acción para la Transferencia de Funciones Sec-
toriales a la Municipalidad Metropolitana de Lima” establece
que el proceso de la transferencia de las funciones sectoriales a la
MML está sujeto a la gradualidad y que dicho proceso se inicia
con la transferencia de treinta y ocho (38) funciones por materias,
desde los Sectores hacia la MML, según el siguiente cuadro:
MATERIAS A TRANSFERIR INICIALMENTE

A LA MML
Número de
SECTOR
funciones
MINCETUR
1) Materia: Comercio (Art. 55 — LOGR) 5
2) Materia: Turismo (Art. 63 — LOGR) 18
3) Materia: Artesanía (Art. 64 — LOGR) 12
VIVIENDA — SUPERINTENDENCIA DE BIENES

NACIONALES (SBN)
4) Materia: Administración y Adjudicación de Terre-
3
nos de Propiedad del Estado (Art. 62 — LOGR)
TOTAL 38
Fuente: “Plan de Acción para la Transferencia de Funciones Sectoriales a la
Municipalidad Metropolitana de Lima”.
El citado Plan establece que los Sectores podrán — en co-

ordinación con la MML — proponer a la Comisión Bipartita de
Transferencia la modificación de la gradualidad programada en
función a sus capacidades institucionales para la transferencia de
nuevas funciones. El Plan programa por grupos la transferencia
de funciones y dispone que los grupos II, III y IV se incorporarán

progresivamente a solicitud de la MML y (o) de los Sectores del
Gobierno Nacional.
PROGRAMACIÓN DE GRUPOS
PARA LA TRANSFERENCIA DE FUNCIONES - MML
I
Número
Sector Funciones Grupo Grupo Grupo Grupo
de
(art. logr) específicas I II III IV
funciones
-Educación
-Cultura
Educación -Ciencia y
21 21
(Art. 47) Tecnología
-Deporte y
Recreación
-Trabajo
-Promo-
ción del
Trabajo
Empleo 18 18
(Art. 48)
-Pequeña y
Microem-
presa
Salud
Salud 16 16
(Art. 49)
MIMDES
Población 6 6
(Art. 50)
Agricul-
tura Agraria 16 16
(Art. 51)
Vivienda
COFOPRI
Agraria
(Art. 51,
1 1
inciso n) (*)
PRODUCE
Pesquera 10 10
(Art. 52)
PCM: -Ambiental
CONAM/ -Ordena-
10 10
DNTDT(**) miento
(Art. 53) Territorial
PRODUCE
Industria 7 7
(art. 54)
(*) Referencia: Decreto Supremo N.º 074-2007-PCM.

(**) Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial
PROGRAMACIÓN DE GRUPOS
PARA LA TRANSFERENCIA DE FUNCIONES — MML
II
Número Gru- Gru- Gru-
Sector Funciones Gru-
de po po po
(art. logr) específicas po I
funciones II III IV
MINCETUR
Comercio 5 5
(Art. 55)
MTC
Transportes 8 8
(Art. 56)
MTC Telecomuni-
5 5
(Art. 57) caciones
Vivienda -Vivienda
8 8
(Art. 58) -Saneamiento
-Energía
MEM -Minas
8 8
(Art. 59) - Hidrocar-
buros
Desarrollo
MIMDES Social e
Igualdad de 8 8
(Art. 60) Oportuni-
dades
PCM: IN-
DECI/CGB- Defensa
VP (*) 5 5
Civil
(Art. 61)
Administra-
Vivienda ción y Adju-
(SBN) dicación de
3 3
Terrenos de
(Art. 62) Propiedad
del Estado
MINCETUR
Turismo 18 18
(Art. 63)
MINCETUR
Artesanía 12 12
(Art. 64)
TOTAL 185 38 32 64 51
(*) Compañía General de Bomberos Voluntarios del Perú.
El citado Plan señala que la transferencia de funciones se

ejecutará de acuerdo al Plan de Acción que cada Sector deberá
formular en coordinación con la MML, aprobado por la Comi-
sión Bipartita de Transferencia.
Asimismo, considera las siguientes etapas de los planes de
acción sectoriales: etapa inicial, etapa de certificación, etapa de
acreditación y etapa de efectivización.
El Plan indica sólo los plazos correspondientes al proceso
de transferencia de las funciones que inicialmente se transferirán
—indicadas en un cuadro anterior—según el Plan de Acción. Los
plazos correspondientes a las demás funciones se determinarán

en los respectivos Planes de Acción Sectoriales.
CRONOGRAMA DE COMPONENTES
DEL PLAN DE ACCIÓN - MML
Niveles de
Componentes Fechas
gobierno
En un plazo no mayor
a ciento veinte (120)
Adecuación admi-
días calendario de
nistrativa/ organi- Gobierno Nacional
publicado el Presente
zacional
Plan de Acción [27 de
marzo de 2008]
En un plazo que no
exceda los treinta (30)
MML y Gobierno
Etapa Inicial días calendario de
Nacional
concluida la adecua-
ción administrativa
En un plazo no mayor
de sesenta (60) días
Convenio Marco Gobierno Nacional
calendario de conclui-
Intergubernamental y MML
da la adecuación ad-
ministrativa
Gobierno Nacional,
Grupo I: Hasta se-
Certificación MML y Secretaría
tiembre
de Descentralización
Secretaría de Grupo I: Hasta octu-

Acreditación
Descentralización bre
Grupo I: dos (2) meses

Gobierno Nacional después de la etapa
Efectivización
y MML de certificación y acre-
ditación
No obstante la propuesta de adelantar obligatoriamente el

proceso de transferencia al 31 de diciembre del año 2007 —y lue-
go al 31 de marzo del año 2008— la Secretaría de Descentraliza-
ción de la PCM informó que el Plan Anual de Transferencia 2008
se encontraba en elaboración246.
Posteriormente, y a pesar de la insistencia en el adelanto
obligatorio del proceso de transferencia, se dicta el Decreto Su-
premo N.º 029-2008-PCM247, por el cual se dispone que los Sec-
tores del Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales y Lo-
cales involucrados en el proceso de transferencia del año 2007,
realicen hasta el 31 de diciembre del año 2008, las acciones para
culminar dicho proceso de transferencia. Asimismo, se dispone
que los Viceministros, presidentes de las Comisiones Sectoria-
les de Transferencia, informan sobre los avances del proceso
de efectivización y cierre de las transferencias programadas en
el Plan de Transferencia 2007, y que la Secretaría de Descen-
tralización de la PCM elabora informes mensuales de cierre del
proceso de transferencia.
Nuevamente, y al amparo del citado Decreto Supremo, la
Secretaría de Descentralización de la PCM —mediante Resolu-
ción N.º 31-2008-PCM/SD248— amplió hasta el 31 de diciembre
del año 2008 los plazos para culminar las transferencias pro-
gramadas en el Plan Anual de Transferencia 2007.
La citada Secretaría señala que con arreglo a los artículos 83
y 84 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, las Comisiones
Sectoriales de Transferencia propondrán hasta el último día del
mes de febrero de cada año, el plan anual de transferencia; que
para la elaboración de los planes anuales se deberán cumplir, en-
tre otros, con el criterio de incluir funciones, programas, proyec-
tos, fondos, empresas, activos y acciones del Estado; y que hasta
246 Comunicado N.º 001-2008-PCM/SD, publicado el 25 de enero del año 2008.

el último día útil del mes de marzo la PCM evaluará y articu-

lará los planes anuales sectoriales y coordinará la formulación
del Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a
los Gobiernos Regionales y Locales. Al respecto, la Secretaría de
Descentralización preparó y colocó en el Portal Electrónico de la
PCM los formatos para identificar, definir y proponer las trans-
ferencias para el año 2008 por el Gobierno Nacional, así como
por los Gobiernos Regionales y Locales como demandantes de
las transferencias. Sin embargo, el plazo de presentación de los
referidos formatos concluía el 31 de enero del año 2008.
9.8.5.3 El “plan anual de transferencia de competencias sectoria-

les a los gobiernos regionales y locales del año 2008”
PCM249, se aprobó el “Plan Anual de Transferencia de Competencias
Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del Año 2008”.
El citado Decreto Supremo establece —como lineamientos en
materia de simplificación de los procedimientos para la ejecución
del referido Plan, en su artículo 3— que la ejecución del Plan Anu-
al de Transferencia 2008 tomará en cuenta la simplificación de los
procedimientos durante las etapas de certificación, acreditación y
efectivización; y que la celebración de los convenios requiere úni-
camente la suscripción de los Titulares de los Pliegos inmersos en
el proceso, o en su defecto, de los Presidentes de las Comisiones
Sectoriales Regionales y Locales de Transferencia.
El citado Decreto Supremo también establece lineamientos
para los Sectores del Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales
y los Gobiernos Locales en materia de identificación y cuantificación
de los recursos asociados; de transferencia de recursos humanos;
de asistencia técnica y capacitación; de seguimiento, monitoreo y
evaluación; y de estructura y funcionamiento descentralizado.

El referido Plan contiene un balance de la transferencia de las

funciones sectoriales a los Gobiernos Regionales. Este Plan señala:
“Sin embargo, de las 185 funciones previstas en el citado Plan de
Transferencias [del año 2007], cuatro sectores no programaron la
transferencia de cinco de ellas: una función corresponde a la ma-
teria de Defensa Civil, dos a la materia pesquera, una a vivienda y
saneamiento y una función corresponde a la materia agraria. Por
lo que la meta programada para el 2007 es de 4,500 funciones (180
por cada Gobierno Regional, no se incluye al Régimen Especial de
Lima Metropolitana).”
(…)
“Los resultados de la etapa de acreditación, al 30 de junio del presen-
te, muestran que de las 4,500 funciones programadas (180 funciones
por 25 Gobiernos Regionales), se han transferido 2,460 funciones
(54,7%) y acreditado 2,027 funciones (45%), estando pendiente de
acreditación (por potenciar) las 13 funciones restantes (0,3%)”.
(…)
“El proceso de efectivización se encuentra en proceso de culmina-
ción, al 30 de junio. En base a la información proporcionada por los
Sectores, sobre las actas suscritas con los Gobiernos Regionales, se
tiene una proyección de cierre al 90,7% de funciones transferidas.
Con la culminación de esta etapa se cerraría el ciclo 2007 de transfe-
rencia de funciones sectoriales a los Gobiernos Regionales”250.
SITUACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS

SEGÚN EL GOBIERNO REGIONAL
Funciones Funciones Funciones Funciones
Gobiernos
transferi- acreditadas por programa-
regionales
das 2007 potenciar das meta
Amazonas 102 78 180
Ancash 114 66 180
Apurímac 102 78 180
250 “Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Go-

biernos Regionales y Locales del Año 2008”. En: Normas Legales, Lima:
Diario Oficial El Peruano, 17 de julio de 2008.
Arequipa 93 97 180
Ayacucho 96 85 180
Cajamarca 114 66 180
Callao 18 149 13 180
Cusco 109 71 180
Huancavelica 105 75 180
Huánuco 73 107 180
Ica 111 69 180
Junín 106 74 180
La Libertad 97 83 180
Lambayeque 113 67 180
Lima 80 100 180
Loreto 102 78 180
Madre de Dios 88 92 180
Moquegua 107 73 180
Pasco 106 74 180
Piura 114 66 180
Puno 99 81 180
San Martín 102 78 180
Tacna 115 65 180
Tumbes 95 85 180
Ucayali 100 80 180
TOTALES 2460 2027 13 4500
Fuente: “Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los
Gobiernos Regionales y Locales del Año 2008”

les a los Gobiernos Regionales y Locales del Año 2008” señala
que durante este año se transferirán las cinco funciones específi-
cas que no fueron programadas en el Plan anterior: inciso n) del
artículo 51, inciso e) del artículo 61, incisos g) y j) del artículo 52
e inciso g) del artículo 58.
Los siguientes proyectos especiales se transferirán cuando
se conformen las regiones: Jequetepeque-Zaña (Cajamarca, La
Libertad y Lambayeque); Sierra, Centro, Sur (Ayacucho, Huan-
cavelica, Cusco y Apurímac); Alto Huallaga (Huánuco, San Mar-
tín y Ucayali); Pichis-Palcazú (Junín y Pasco); y Jaén-Bagua-San
Ignacio (Cajamarca y Amazonas).
Según el citado Plan, también se transferirá la propiedad

de las acciones de las empresas SEAL, Electro Ucayali y Electro
Puno a los Gobiernos Regionales de Arequipa, Ucayali y Puno,
respectivamente.
El Instituto Peruano del Deporte (IPD) transferirá la si-
guiente infraestructura: Estadio “Gómez Arellano” a la Muni-
cipalidad Provincial del Santa (Ancash); Coliseo Cerrado “San
Ignacio” a la Municipalidad Provincial San Ignacio (Cajamar-
ca); Club del Pueblo “Florencia de Mora” a la Municipalidad
Distrital de Florencia de Mora (Trujillo, La Libertad); Estadio
“Manuel A. Odría” a la Municipalidad Provincial de Juliaca
(Puno); Coliseo Cerrado “Yurimaguas” a la Municipalidad
Distrital de Yurimaguas (Alto Amazonas, Loreto); Coliseo Ce-
rrado “Mariano Urquieta” a la Municipalidad Provincial de
Ilo (Moquegua); y el Complejo Deportivo de “Tocache” (Toca-
che, San Martín).
Según el Plan de Transferencias 2008, se prevé culminar el
proceso de verificación, por parte del MIMDES, de los seis (6)
Gobiernos Locales Distritales para proyectos de infraestructura
social y productiva a cargo de FONCODES, aún en condición de
no verificados.
También PRODUCE transferirá seis (6) desembarcaderos
pesqueros y otros cinco (5) activos a los Gobiernos Regionales de
Piura, Tumbes, La Libertad, Arequipa, Lambayeque y Lima.
Asimismo, ENAPU transferirá seis (6) terminales portuarios
regionales a los Gobiernos Regionales de Ancash, La Libertad,
Lima y Madre de Dios; y CORPAC S.A. transferirá 19 aeródro-
mos a los Gobiernos Regionales de Amazonas, Ancash, Huánu-
co, Junín, Loreto, Madre de Dios, Moquegua, San Martín y Uca-
yali, y a la Municipalidad Distrital de Vista Alegre (Nazca).
Para el caso de la Municipalidad Metropolitana de Lima, el
Plan de Transferencias 2008 recoge el —ya citado— “Plan de Ac-
ción para la Transferencia de Funciones Sectoriales a la MML.
El Plan de Transferencias 2008 plantea un conjunto de linea-

mientos para flexibilizar y simplificar los procedimientos para la
transferencia:
a) Los requisitos específicos mínimos elaborados por los Sec-
tores considerarán principalmente procesos técnicos.
b) Los Informes Situacionales podrán incluir adendas que con-
tribuyan al proceso de certificación.
c) Los convenios marco intergubernamentales únicamente
contendrán la firma del Titular del Sector y del Presidente
del Gobierno Regional.
d) Los Informes de Concordancia sustentarán y justificarán la
acreditación de las funciones sectoriales.
e) Los Sectores del Gobierno Nacional y los Gobiernos Regio-
nales o Locales implementarán las conclusiones y recomen-
daciones emitidas en los Informes de resolución de contro-
versias.
f) La identificación y cuantificación de los recursos asociados
a la transferencia de funciones sectoriales se realizará desde
el inicio del proceso.
g) Una función se considera transferida al haberse firmado las
Actas de Entrega y Recepción251.
h) Los Sectores están “obligados a comunicar” el acto adminis-
trativo que formaliza la transferencia.
i) La transferencia de recursos asociados a las funciones secto-
riales se realizará mediante Decreto Supremo.
251 Mediante Resolución N.º 41-2008-PCM/SD, publicada el 20 de julio de

2008, se dispone que para el caso de los Gobiernos Regionales, se con-
sidera suficiente que las Actas de Entrega y Recepción sean suscritas
por el Presidente del Gobierno Regional. Esta disposición se aplicará al
Plan Anual de Transferencias 2008, así como a las Actas de Entrega y
Recepción aún no suscritas a la fecha de la citada Resolución.
j) Los Gobiernos Regionales que aprobaron sus requisitos

generales deberán presentar un Informe de implementa-
ción de dichos requisitos. Sobre la base de estos Informes
de implementación, la Secretaría de Descentralización de
la PCM validará tales requisitos para el proceso de trans-
ferencia 2008.
Con relación al programa de capacitación y asistencia téc-
nica 2008, el Plan de Transferencias 2008 señala que “el 84.97%
de las actividades de capacitación programadas están orienta-
das a fortalecer las competencias de las funciones transferidas
por cada uno de los sectores” y que “los mecanismos, procedi-
mientos y plazos para la ejecución del presente Programa de
Capacitación y Asistencia Técnica serán especificados en una
Directiva” [futura].
El Plan de Transferencias 2008 establece de manera explícita
que la capacitación y asistencia técnica será posterior al proceso
de transferencia.
La aceleración de las transferencias no contempla una pre-
via —sino sólo posterior— acción de fortalecimiento institucio-
nal de Gobiernos Regionales y Locales, objetivo esencial por el
cual se creó el sistema de acreditación y que sustenta la Ley del
Sistema de Acreditación de Gobiernos Regionales y Locales.
En esta misma perspectiva del Plan de Transferencias 2008,
este Plan plantea un conjunto de elementos para diseñar un siste-
ma de seguimiento, monitoreo y evaluación de las transferencias
2003-2008, así como acciones para el desarrollo de la estructura y
esquema de funcionamiento descentralizado de los Sectores por
niveles de gobierno.
Asimismo, el citado Plan señala como visión de futuro del
proceso “generar un Estado peruano descentralizado y fuerte-
mente unitario”, este último es un concepto inexistente en el
diseño jurídico e institucional del actual proceso de descentra-
lización político ni tampoco está contemplado en nuestra actual
Constitución Política del Estado.
9.8.6 Evaluación general del proceso de transferencia252

Con relación al —primer— Plan de Transferencias Sectoria-
les de Mediano Plazo 2005-2009253, no se cumplió el plazo previs-
to en el Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditación de Go-
biernos Regionales y Locales por parte de la mayoría de Sectores,
en la presentación de sus propuestas de transferencias, ni de la
mayoría de los Gobiernos Regionales en la presentación de sus
solicitudes de transferencia ni del extinto CND en la articulación
y aprobación del citado Plan. Salvo en el caso del Sector Salud,
no se constató la concertación ni la coordinación suficiente entre
Sectores y Gobiernos Regionales para la elaboración de las pro-
puestas y solicitudes de transferencias sectoriales de mediano
plazo y del Plan Anual de Transferencia 2004.
252 Consultar, principalmente: el Primer Reporte de Supervisión de la Defen-

soría del Pueblo -Programa de Descentralización y Buen Gobierno (PDBG)
sobre el Proceso de Acreditación y Transferencia de Competencias Sectoriales
a los Gobiernos Regionales diciembre 2004-abril 2005; el Segundo Reporte de
Supervisión de la Defensoría del Pueblo (PDBG) sobre el Proceso de Acredita-
ción y Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales
mayo-noviembre 2005; el Tercer Reporte de Supervisión de la Defensoría del
Pueblo (PDBG) sobre el Proceso de Acreditación y Transferencia de Competen-
cias Sectoriales a los Gobiernos Regionales febrero-junio 2006; PRODES, El
Proceso de Descentralización: Balance y Agenda a septiembre de 2007, Lima:
PRODES, 2007; y PRODES, Transferencia de Responsabilidades. Entrando a
una Segunda Etapa, Lima: PRODES, diciembre de 2007.
Para una evaluación más general y reciente del proceso, también con-
sultar: Grupo Propuesta Ciudadana, Vigilancia del Proceso de Descentra-
lización. Balance Anual 2007, Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2008;
BALLÓN ECHEGARAY, Eduardo, Balance del Proceso Peruano de Descentrali-
zación desde los Gobiernos Regionales, Lima: Grupo Propuesta Ciudadana,
EED y SDF-EED Perú, 2008; Comisión de Descentralización, Regiona-
lización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado
del Congreso de la República, Evaluación del Proceso de Descentralización,
Lima: Congreso de la República, 2008; y Grupo Propuesta Ciudadana,
Vigilancia del Proceso de Descentralización. Enero-abril 2008, Lima: Grupo
Propuesta Ciudadana, 2008.
253 Aprobado mediante Resolución Presidencial N.º 026-CND-2005.
Con relación al Plan Anual de Transferencia 2004, la Reso-

lución Presidencial N.º 012-CND-P-2005 —que reguló el proceso
de acreditación para la transferencia de competencias conteni-
das en el citado Plan—, así como la Resolución Presidencial N.º
015-CND-P-2005 —que aprobó los requisitos específicos relacio-
nados con el mismo Plan— se dictaron tres meses después de
publicado el Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditación.
El proceso de acreditación —regulado por la citada Resolu-
ción Presidencial N.º 012-CND-P-2005— previó plazos muy cor-
tos y alteró las etapas del proceso de acreditación regulado por el
Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditación, al establecer
que la capacitación y asistencia técnica se realizarían con poste-
rioridad a la efectivización de las transferencias.
Los requisitos específicos —aprobados por la Resolución
Presidencial N.º 015-CND-P-2005— contravinieron el principio
de provisión contemplado en la Ley Orgánica de Bases de la Des-
centralización, Ley N.º 27783, según el cual la transferencia de
competencias debe ir necesariamente acompañada de los recur-
sos financieros, técnicos, materiales y humanos relacionados a la
función, a fin de garantizar su continuidad y eficiencia.
Asimismo, los Gobiernos Regionales no contaron con infor-
mación suficiente y oportuna para afrontar el proceso de acredi-
tación para la transferencia de competencias sectoriales previstas
en el Plan Anual de Transferencia 2004.
El proceso de subsanación de observaciones creado por el
extinto CND —mediante Resolución Presidencial N.º 023-CND-
P-2005— no estaba previsto de manera explícita en la Ley del
Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales
ni en su Reglamento. Este proceso modificaba el diseño original
del sistema de acreditación.
Según el diseño previsto en la Ley del Sistema de Acredita-
ción, la etapa de capacitación y asistencia técnica debía ser pre-
via a la certificación, para lograr que los Gobiernos Regionales
y Locales estuviesen fortalecidos y preparados para asumir las
funciones transferidas y mejorar la calidad de los servicios brin-

dados a los ciudadanos y ciudadanas. Sin embargo, la etapa de
capacitación y asistencia técnica fue regulada con posterioridad
a la certificación.
Este último diagnóstico también se repite para el proceso de
transferencia de competencias sectoriales del año 2007, regulado
por la Directiva N.º 001-2007-PCM/SD “Normas para la Ejecu-
ción de la Transferencia del año 2007 a los Gobiernos Regionales
y Locales, de las Funciones Sectoriales incluidas en los Planes de
Transferencia” emitida por la actual Secretaría de Descentraliza-
ción de la PCM.
El proceso para hacer efectiva la transferencia de compe-
tencias contenidas en el Plan Anual 2004, regulado por el extinto
CND —mediante Resolución Presidencial N.º 033-CND-P-2005—,
previó plazos breves y que no se adecuaron a la complejidad del
proceso ni al diseño del sistema de acreditación de Gobiernos
Regionales y Locales.
A fin de regular el retraso en la etapa de transferencia de
competencias sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales,
se establecieron procesos especiales de transferencia que se yux-
tapusieron con otros, impidiéndose así un desarrollo adecuado y
gradual del proceso de transferencias.
La posición por parte de los Sectores de no transferir re-
cursos a las funciones ejecutadas desconcentradamente por las
Direcciones Regionales cuestionó el criterio de provisión recono-
cido en la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización.
Tampoco se determinaron los recursos asociados a las fun-
ciones transferidas, al no identificarse los recursos presupuesta-
les vinculados a las funciones específicas a transferir por parte
del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales. La transfe-
rencia de competencias sectoriales a los Gobiernos Regionales
contenidas en el Plan Anual 2004, en la mayoría de los casos, no
se realizó acompañada de los recursos presupuestarios, materia-
les y humanos vinculados a ellas.
El proceso para hacer efectiva la transferencia de competen-

cias contenidas en el Plan Anual 2004 se prolongó durante todo
el año 2005 y, en algunos casos, hasta el año 2006 y en ningún
caso, salvo para las funciones vinculadas a la promoción agraria,
las funciones acreditadas por los Gobiernos Regionales fueron
transferidas con los recursos vinculados a ellas.
El Plan Anual 2005 se aprobó con un retraso de tres meses,
razón por la cual el proceso de acreditación se reguló de manera ex-
cepcional. No obstante, para la transferencia de competencias con-
tenidas en el Plan Anual 2006, se habría logrado encausar el proceso
al diseño y plazos regulados por la Ley del Sistema de Acreditación
y su Reglamento. A su vez, el procedimiento de subsanación de ob-
servaciones establecido por el CND quedó sin efecto, adecuándose
el proceso de acreditación al diseño normativo original.
Así como el Plan Anual 2004, el Plan Anual 2005 no incluyó
los requisitos específicos por cada función a ser transferida ni tam-
poco hizo referencia a los recursos presupuestales, materiales y
humanos vinculados a las funciones que se proponía transferir.
En el Plan Anual 2005, sólo el Sector Salud realizó un trabajo
concertado, coordinado y permanente con los Gobiernos Regio-
nales para la elaboración del mapa de distribución de competen-
cias y facultades entre los tres niveles de gobierno, de los planes
de mediano plazo y los planes anuales, y para la determinación
de los requisitos específicos.
Un problema constante para los Gobiernos Regionales, du-
rante los procesos de acreditación, lo constituyó el cumplimiento
de los requisitos específicos, los cuales, en algunos casos, fueron
muy exigentes en cuanto a los recursos humanos y materiales. Asi-
mismo, varios Gobiernos Regionales no cumplieron con el nom-
bramiento de los Directores Regionales Sectoriales por concurso
público, lo cual impidió la acreditación de diversas funciones.
En la práctica, fueron las Direcciones Regionales Sectoriales
quienes acreditaron y las Gerencias Regionales se encontraron
ausentes en el proceso de acreditación.
Otra característica relevante —y crítica— del proceso fue

que durante la etapa previa a la certificación, ningún Sector del
Gobierno Nacional suscribió con los Gobiernos Regionales con-
venios de cooperación para la ejecución de programas de capaci-
tación y asistencia técnica con el fin específico que los Gobiernos
Regionales lograran la acreditación.
Los Gobiernos Regionales no reconocieron un rol conductor
ni coordinador al CND en el proceso de descentralización. Para los
representantes de estos Gobiernos, esta entidad no cumplió con im-
pulsar y promover la concertación entre los niveles de gobierno en
la elaboración de los planes anuales ni en la determinación de los
requisitos específicos ni en el contenido de los programas de capaci-
tación y asistencia técnica, ni promovió la suscripción de convenios
de cooperación entre los Sectores y los Gobiernos Regionales.
Hasta el mes de julio del año 2006, la transferencia de res-
ponsabilidades fue la siguiente: en PRONAA, 190 Municipalida-
des Provinciales de 194; en FONCODES, 1,152 Municipalidades
Distritales de 1,647; en Provías Rural, 90 Municipalidades Pro-
vinciales de 119; en INADE, 9 proyectos de 12; y en Funciones
Sectoriales, 91 de las 185 Funciones Sectoriales previstas en la
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales254.
Para PRODES, hasta el mes de julio del año 2006, el diag-
nóstico en materia de transferencia de responsabilidades era el
siguiente: un “Sistema de Acreditación y mecanismos de veri-
ficación que enfatizaban cumplimiento de aspectos formales” y
“no en medir capacidades”; “falta de claridad sobre las respon-
sabilidades de cada nivel de gobierno”; “ausencia de una capaci-
tación dirigida a implementar y mejorar la gestión de lo transfe-
rido”; y críticas “al proceso de transferencia de funciones por ser
lento y complejo, además de nominal”255.
254 PRODES, El Proceso de Descentralización: Balance y Agenda a sep-

tiembre de 2007, Lima: PRODES, 2007, p. 8.
255 Ibíd., pp. 8-9.
En materia de fortalecimiento institucional de Gobiernos

Locales y Regionales, para PRODES se aprobó un Plan Nacional
de Capacitación y Asistencia Técnica (2004), pero hubo “activida-
des esporádicas del CND para ponerlo en marcha y actividades
enfocadas en el proceso de transferencia (y no en la gestión de lo
transferido) por parte de los sectores”; hubo una “alta rotación
de personal y personal poco motivado y capacitado a nivel de
Gobiernos Regionales y Locales”; y faltó “un sistema de informa-
ción con insumos para la gestión pública descentralizada”256.
En síntesis, para PRODES, hasta el mes de julio del año 2006,
“se había perdido de vista que el fin último del proceso de des-
centralización era la mejora de los servicios que el Estado presta a
la ciudadanía, para convertirse en un proceso burocrático y com-
plejo”257. En el mes de septiembre del año 2007, PRODES señalaba
que las “funciones a transferir siguen sin recursos asociados y los
gobiernos regionales habrían empezado a asumir que lo único que
van a recibir son responsabilidades, y mayormente aquellas que
ya estaban en las direcciones regionales”258. En el mes de diciem-
bre del año 2007, PRODES evaluaba así el proceso:
“El avance en la transferencia de responsabilidades del nivel na-
cional a los gobiernos regionales y locales es aún limitado. En el
caso de los programas sociales, si bien el 2007 se debe culminar
la transferencia de los proyectos de infraestructura social y pro-
ductiva de FONCODES y del Programa de Complementación y
PANTBC de PRONAA, existen otros programas para los cuales
recién se está dando el primer paso. En particular, cabe mencionar
los programas nutricionales del PRONAA, que representan recur-
sos considerables del presupuesto que maneja dicha institución, y
cuya transferencia había sido postergada en diferentes procesos.
En el caso de las funciones, si bien se ha adelantado la transferen-
cia de lo programado para el quinquenio para ser culminado a
256 Ibíd., p. 9.
257 Ibíd., p.11.
258 Ibíd., p. 46.
fines de 2007, es discutible qué tanta autoridad se ha transferido

realmente a los gobiernos regionales, más aún cuando la cuanti-
ficación de los recursos presupuestales que acompañarían a las
funciones seguía en noviembre de 2007 en evaluación”259.
“(…) Con estas medidas se avanzará hacia un Estado descentrali-
zado, aunque los desafíos que se presentan son críticos. Ello en la
medida que:”
• “Lo contemplado en la Ley Orgánica de Gobiernos Regiona-
les es limitado respecto de las posibilidades de estos gobier-
nos de participar en la gestión pública;”
• “La transferencia de funciones a los gobiernos regionales se
ha venido dando sin recursos presupuestales;”
• “La transferencia de recursos se ha dado principalmente aso-
ciada a obligaciones de inversión, lo que contribuye a forta-
lecer la conceptualización equívoca de los gobiernos descen-
tralizados como entes principalmente dedicados a ejecutar
obras y soslayar su rol de gobierno;”
• “Los esfuerzos de los Sectores en capacitación y asistencia
técnica se han centrado en que los gobiernos regionales y lo-
cales cumplan los mecanismos de verificación o requisitos de
acreditación, antes que en gestionar mejor lo transferido;”
• “La transferencia de responsabilidades a los gobiernos lo-
cales recién se inicia con la municipalización piloto de los
servicios de educación y salud; y,”
• “El marco normativo vigente no establece con claridad qué
responsabilidades corresponden a cada nivel de gobierno”260.
Con relación a los procesos de transferencia previstos para
los años 2007 y 2008, así como a su regulación, del análisis efec-
tuado se concluye que la nueva configuración del proceso pro-
mueve la aceleración de las transferencias sin garantizar una
sólida y previa acción de fortalecimiento institucional de Gobier-
259 PRODES, Transferencia de Responsabilidades. Entrando a una Segunda Eta-

pa, Lima: PRODES, diciembre de 2007, p. 83.
260 Ibíd., p.155.
nos Regionales y Locales, objetivo esencial por el cual se creó el

sistema de acreditación.
9.9 Formas de relación con el Estado nacional, entre los niveles

descentralizados y de participación de la sociedad civil
9.9.1 Formas de relación con el Estado nacional y entre los niveles des-
centralizados
9.9.1.1 Los sistemas administrativos nacionales
La Constitución Política del Estado reconoce, en su artículo
43, que el gobierno es unitario, representativo y descentralizado.
Conforme a ello, la Ley Orgánica de Bases de Descentralización
establece que las normas técnicas referidas a los servicios y bie-
nes públicos, y los sistemas administrativos del Estado, referidos
a presupuesto, tesorería, contaduría, crédito público, inversión
pública, contrataciones y adquisiciones, personal y control, por
su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio
para todos los niveles de gobierno261.
En el citado marco definido por la Ley Orgánica de Bases de
Descentralización —el carácter nacional de los sistemas adminis-
trativos—, se requiere un proceso de flexibilización en los niveles
subnacionales para la aplicación efectiva de tales Sistemas Ad-
ministrativos Nacionales. Esta flexibilización implica la revisión
—para su respectiva adecuación— de todos estos Sistemas: pre-
supuesto, tesorería, contaduría, crédito público, inversión públi-
ca, contrataciones y adquisiciones, personal y control.
Asimismo, uno de los problemas del actual proceso de des-
centralización ha sido la tardía —y aún por implementar— nue-
va regulación del Poder Ejecutivo nacional. Esta situación ha
significado una dificultad importante para el desarrollo del pro-
261 La Ley N.º 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estata-
les, establece el Sistema Nacional de Bienes Estatales. Mediante Decreto
Supremo N.º 007-2008-VIVIENDA, publicado el 15 de marzo del año
2008, se dicta el Reglamento de la citada Ley N.º 29151.
ceso de descentralización, el cual no ha sido acompañado por un

cambio en la estructura orgánica del Ejecutivo nacional ni en los
sistemas administrativos nacionales.
Hay temas muy relevantes que requieren ser abordados
aún, tales como la reforma del empleo público262, la implement-
ación del sistema de planeamiento estratégico263 y la regulación
del sistema de contrataciones y adquisiciones en Gobiernos Re-
262 Recientemente, se han dictado diversos Decretos Legislativos sobre la

materia, si bien, aún son normas parciales: el Decreto Legislativo N.º
1023, publicado el 21 de junio del año 2008, que crea la Autoridad Na-
cional del Servicio Civil como rectora del sistema administrativo de
gestión de recursos humanos; el Decreto Legislativo N.º 1024, publica-
do el 21 de junio del año 2008, que crea y regula el Cuerpo de Gerentes
Públicos; el Decreto Legislativo N.º 1025, publicado el 21 de junio del
año 2008, que establece normas sobre capacitación y rendimiento para
el Sector Público; y el Decreto Legislativo N.º 1057, publicado el 28 de
junio del año 2008, que regula el Régimen Especial de Contratación Ad-
ministrativa de Servicios.
También se ha dictado la Ley N.º 29244, publicada el 18 de junio del
año 2008, mediante la cual se establece la implementación y el funcio-
namiento del “Fondo para el Fortalecimiento del Capital Humano”.
263 El Mensaje Presidencial del 28 de julio del año 2007 consideraba la
constitución del Centro Estratégico de Planeamiento (CEPLAN). Sin
embargo, según el citado mensaje, el CEPLAN se constituiría con el
objetivo de configurar las regiones piloto. El discurso presidencial lo
había planteado así:
“La descentralización, la educación y la lucha contra la pobreza son
grandes reformas y serán logros de este Gobierno. Y en este segundo
año, les propongo a los señores parlamentarios que iniciemos con alcal-
des y gobiernos regionales el trabajo para constituir las regiones piloto
que consoliden el proceso y superen la actual departamentalización.
Ése será el objetivo del Centro Estratégico de Planeamiento (Ceplan),
que será constituido en los próximos meses.”
Recientemente, mediante el Decreto Legislativo N.º 1088, publicado el
28 de junio del año 2008, se ha aprobado, nuevamente, una Ley del
Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional
de Planeamiento Estratégico.
gionales y Locales264. El principal sistema administrativo nacio-

nal objeto de reforma ha sido el sistema nacional de inversión
pública (SNIP)265.
9.9.1.1.1 El sistema nacional de inversión pública

La Ley N.º 27293266 creó el Sistema Nacional de Inversión
Pública (SNIP). Esta norma fue modificada, principalmente, a
través de las Leyes N.º 28522267 y N.º 28802268.
264 En esta materia se modificó parcialmente el Reglamento de la Ley de

Contrataciones y Adquisiciones del Estado mediante Decreto Supremo
N.º 107-2007-EF, publicado el 20 de julio del año 2007. El mensaje pre-
sidencial del 28 de julio del año 2007 puso el énfasis en la reducción de
los plazos:
“(...) [T]ambién hemos reducido los plazos de las licitaciones y compras
desde 75 días hasta 40, con el propósito de dar mayor velocidad de ac-
ción a los gobiernos descentralizados.”
Recientemente, mediante el Decreto Legislativo N.º 1017, publicado el
4 de junio del año 2008, se ha aprobado la Ley de Contrataciones del
Estado; mediante el Decreto Legislativo N.º 1018, publicado el 4 de ju-
nio del año 2008, se ha creado la Central de Compras Públicas “Perú
Compras”; y mediante el Decreto Legislativo N.º 1063, publicado el 28
de junio del año 2008, se ha aprobado la Ley de Adquisiciones Estatales
a través de las Bolsas de Productos.
265 Para un análisis de la relación entre el actual proceso peruano de des-
centralización y la reforma o modernización del Estado y de sus sis-
temas administrativos nacionales, consultar: Apoyo Publicaciones, La
Reforma del Aparato Estatal, Perú Económico, volumen XXX, número 3,
Lima: Apoyo Publicaciones, marzo 2007; Ugarte, Mayen, Apuntes para
Apoyar la Discusión del Proceso de Descentralización, Lima: Instituto Pe-
ruano de Economía Social de Mercado - IPESM y Konrad Adenauer
Stiftung, 2005; Pro Descentralización - PRODES, Proceso de Descentra-
lización 2005-abril 2006. Balance y Desafíos, Lima: PRODES, 2006; y Pro
Descentralización - PRODES, Proceso de Descentralización. La Agenda a
Cuatro Años de Iniciado el Proceso, Lima: PRODES, 2007.
La Ley creó el Sistema Nacional de Inversión Pública con

la finalidad de optimizar el uso de los recursos públicos desti-
nados a la inversión, mediante el establecimiento de principios,
procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las
diversas fases de los proyectos de inversión.
El ámbito de aplicación definido por la Ley fueron las en-
tidades y empresas del Sector Público no financiero de los tres
niveles de gobierno, que ejecuten proyectos de inversión con re-
cursos públicos, y las entidades y empresas agrupadas por Sec-
tores y niveles de gobierno.
También se dispuso que la incorporación de los Gobiernos
Locales al ámbito de aplicación de las normas del SNIP sería de
forma progresiva, de acuerdo al cumplimiento de los requisitos
establecidos por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
El Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Direc-
ción General de Programación Multianual del Sector Público,
es la más alta autoridad técnico normativa del SNIP y dicta las
normas técnicas, métodos y procedimientos que rigen los pro-
yectos de inversión pública. A su vez, el SNIP está conformado
por el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de su Direc-
ción General de Programación Multianual del Sector Público, los
órganos resolutivos —artículo 10 de la Ley— y las oficinas de
programación e inversiones, o las que hagan sus veces, en cada
Sector, Gobierno Regional y Gobierno Local, y las unidades for-
muladoras y ejecutoras.
Todos los proyectos que se ejecutan en el marco del SNIP
deben regirse por las prioridades que establecen los planes estra-
tégicos nacionales, sectoriales, regionales y locales, por los prin-
cipios de economía, eficacia y eficiencia durante todas sus fases
y por el adecuado mantenimiento en el caso de la infraestructura
física para asegurar su utilidad en el tiempo.
Los objetivos del SNIP son: propiciar la aplicación del ciclo
del proyecto de inversión pública: perfil, prefactibilidad, facti-
bilidad, expediente técnico, ejecución, evaluación ex post; forta-
lecer la capacidad de planeación del Sector Público; y crear las

condiciones para la elaboración de planes de inversión pública
por períodos multianuales no menores de tres años.
Según la Ley del SNIP, las fases de los proyectos de inver-
sión pública deben sujetarse a las siguientes fases: preinversión:
comprende la elaboración del perfil, del estudio de prefactibi-
lidad y del estudio de factibilidad; inversión: comprende la
elaboración del expediente técnico detallado y la ejecución del
proyecto; y postinversión: comprende los procesos de control y
evaluación ex post.
El SNIP opera durante la fase de preinversión a través de
un banco de proyectos y durante la fase de inversión a través
de un sistema operativo de seguimiento y monitoreo; la elabora-
ción del perfil es obligatoria; las evaluaciones de prefactibilidad
y factibilidad pueden no ser requeridas dependiendo de las ca-
racterísticas del proyecto de inversión pública; y las excepciones
se definen siguiendo la jerarquía de delegación establecida en la
Ley del SNIP.
El banco de proyectos contiene el registro de todos los pro-
yectos de inversión pública para los que se haya elaborado perfil,
estudio de prefactibilidad o estudio de factibilidad y contempla los
mecanismos de calificación requeridos en la fase de preinversión.
Existirán bancos de proyectos en cada Sector y un banco consoli-
dado en la oficina de inversiones del MEF que agrupa a los bancos
sectoriales; cada Sector implementará y mantendrá actualizado a
través de un sistema de registro un banco sectorial de proyectos;
y los procedimientos del sistema de registro y de la calificación
de los proyectos se regirán por la oficina de inversiones del MEF,
órgano encargado del banco consolidado de proyectos.
El MEF, a través de su Dirección General de Programación
Multianual del Sector Público, emite las directivas que regulan
las fases y etapas del ciclo del proyecto, las funciones y atribu-
ciones de los órganos del SNIP, la programación multianual de
la inversión pública y el funcionamiento del banco de proyec-
tos. Esta Dirección General realiza el seguimiento de la inver-

sión pública y de los proyectos de inversión pública y declara la
viabilidad de los proyectos de inversión pública cuya fuente de
financiamiento sean operaciones de endeudamiento u otra que
conlleve el aval o garantía del Estado; así como promueve la ge-
neración de capacidades en los diferentes niveles de gobierno
para la formulación y evaluación de los proyectos de inversión
pública y la programación multianual de la inversión pública.
El Ministro o la máxima autoridad ejecutiva en cada Sector,
el Presidente Regional o el Alcalde, según corresponda, consti-
tuyen el órgano resolutivo, correspondiéndoles autorizar la fase
de inversión y siendo los principales responsables por el cumpli-
miento del SNIP.
Cada Sector y nivel de gobierno elabora programas mul-
tianuales de proyectos de inversión pública, los mismos que se
deben desarrollar en el marco de sus correspondientes planes
estratégicos de desarrollo sectorial y planes de desarrollo concer-
tado por nivel de gobierno y de carácter multianual; la observan-
cia del ciclo del proyecto es obligatoria; el órgano resolutivo de
cada Sector autoriza la prioridad de los proyectos de inversión
pública; y cualquier excepción se realiza a través de un decreto
supremo refrendado por el Ministro del Sector correspondiente
y por el Ministro de Economía y Finanzas.
Las Oficinas de Programación e Inversiones, o las que ha-
gan sus veces, de cada Sector, son las instancias facultadas para
evaluar y declarar la viabilidad de los proyectos de inversión pú-
blica. Esta atribución puede ser delegada por el órgano resoluti-
vo a las entidades y empresas adscritas a su Sector.
A su vez, las Oficinas de Programación e Inversiones, o
quien hagan sus veces, de los Gobiernos Regionales y Locales
son las instancias facultadas para evaluar y declarar la viabilidad
de los proyectos de inversión pública. Esta atribución también
puede ser delegada por el órgano resolutivo a las entidades y
empresas adscritas a su Gobierno Regional o Local.
Para la Ley del SNIP, los proyectos de inversión pública

de los Gobiernos Regionales y Locales deben enmarcarse en las
competencias propias de su respectivo nivel de gobierno.
El responsable de la Oficina de Programación e Inversiones,
o quien haga sus veces, es responsable por el cumplimiento de
las normas técnicas, metodologías y procedimientos estableci-
dos en las normas reglamentarias y complementarias del SNIP.
Este responsable de las Oficinas de Programación e Inversio-
nes, o quien haga sus veces, deberá tener el perfil profesional
establecido por el SNIP, como requisito previo a su designa-
ción, y mantiene una vinculación de dependencia funcional con
el MEF, en su condición de ente técnico rector del Sistema, a
través de la Dirección General de Programación Multianual del
Sector Público.
Estas Oficinas de Programación e Inversiones proponen al
órgano resolutivo la prioridad de los proyectos de inversión pú-
blica que se encuentren en la fase de inversión y, en segundo
lugar, a los que se encuentren en la fase de preinversión, res-
petando la observancia del ciclo del proyecto; y mantienen una
relación técnico-funcional con la Dirección General de Progra-
mación Multianual del Sector Público del MEF.
Mediante Decreto Supremo N.º 221-2006-EF269 se aprobó el
Reglamento del SNIP modificado. La Tercera Disposición Final
de la Ley N.º 28927, Ley de Presupuesto del Sector Público para
el año fiscal 2007, dispuso que al 31 de diciembre del año 2006, el
Poder Ejecutivo publicaría el Decreto Supremo que contendría el
Reglamento de la Ley N.º 27293, modificada por la Ley N.º 28802,
y que dicho Reglamento entraría en vigencia desde el 1 de enero
del año 2007270.
269 Publicado el 31 de diciembre del año 2006.

270 Mediante Decreto de Urgencia N.º 018-2006, publicado el 27 de julio del
año 2006, se suspendió la vigencia de la Ley N.º 28802 hasta la aproba-
ción del nuevo Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Inversión
Pública.
Con las modificaciones efectuadas a la Ley de creación del

SNIP, especialmente aquellas realizadas por la Ley N.º 28802, se
ha producido la denominada descentralización del Sistema Na-
cional de Inversión Pública.
Asimismo, la Décima Sétima Disposición Final de la Ley
N.º 29142, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fis-
cal 2008, dispuso que los proyectos de inversión pública de los
Gobiernos Regionales, enmarcados dentro de las competencias
de los Gobiernos Locales, cualquiera fuera su fuente de financia-
miento, cuyo monto presupuestado fuese inferior a un millón de
nuevos soles (S/.1’000,000,00), se delegarían para su ejecución a
los Gobiernos Locales del mismo departamento, mediante con-
venios de cooperación.
Mediante el Decreto de Urgencia N.º 015-2007271, se declaró
en reestructuración el Sistema Nacional de Inversión Pública
(SNIP) creado por la Ley N.º 27293. Para tal propósito se creó
una Comisión Técnica de Alto Nivel, encargada de elaborar una
propuesta de mejora del SNIP que debía buscar agilizar los pro-
cedimientos del citado SNIP, fortaleciéndolo y garantizando la
calidad del gasto, así como desarrollar las capacidades necesar-
ias en todos los niveles de gobierno en el marco del proceso de
descentralización.
La Comisión Técnica de Alto Nivel estuvo conformada por
el Viceministro de Economía, quien la presidió, el Director Gen-
eral de la Dirección General de Programación Multianual del
Sector Público, el Director Ejecutivo de la Agencia de Promoción
de la Inversión Privada (PROINVERSION), el Director Ejecutivo
del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empre-
sarial del Estado (FONAFE), un Presidente Regional elegido por
la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, el Alcalde de la
Municipalidad Provincial sujeta al SNIP con mayor monto de
ejecución de proyectos de inversión pública en el año fiscal 2006

y el responsable de la Oficina de Programación e Inversiones del

Sector con mayor monto de ejecución de proyectos de inversión
pública en el año fiscal 2006.
Esta Comisión Técnica de Alto Nivel tuvo un plazo de trein-
ta días hábiles, contados a partir de su instalación, para la pre-
sentación de su propuesta al Consejo de Ministros, a través del
Ministro de Economía y Finanzas.
El Decreto de Urgencia N.º 015-2007 también modifica el
Decreto de Urgencia N.º 014-2007272, este último declara en emer-
gencia proyectos de inversión pública y los procesos priorizados
de promoción de inversiones. Las modificaciones realizadas por
el Decreto de Urgencia N.º 015-2007 son las siguientes:
a) Se declara prioritaria la ejecución de los proyectos en materia
de rehabilitación y mejoramiento de carreteras, infraestructu-
ra y equipamiento de escuelas, telecomunicación rural, sanea-
miento, infraestructura y equipamiento de establecimientos de
salud, electrificación rural, así como pequeñas y medianas in-
fraestructuras de riego hasta el 31 de diciembre del año 2007.
b) La viabilidad de los proyectos mencionados podrá ser otor-
gada por las Oficinas de Programación e Inversiones de los
Gobiernos Regionales y Locales, en el marco de sus compe-
tencias, con la aprobación del estudio de preinversión a ni-
vel de perfil, hasta el 31 de diciembre del año 2007, siempre
que las fuentes de financiamiento de tales proyectos sean
recursos ordinarios o recursos determinados.
c) Los proyectos a ser ejecutados en el marco de la emergencia
del Decreto de Urgencia N.º 014-2007, serán priorizados a
nivel regional con un Acuerdo de Consejo Regional y a ni-
vel local con un Acuerdo del Concejo Municipal.
d) Los acuerdos indicados deberán ser remitidos para infor-
mación y registro a los Sectores del Gobierno Nacional co-
rrespondientes.

e) El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), a través de la

Dirección General de Programación Multianual del Sector
Público y previa coordinación con los Sectores del Gobierno
Nacional en materias de su competencia, aprobará los con-
tenidos mínimos adecuados de los perfiles para los proyec-
tos señalados en el inciso a) de la presente enumeración.
f) Los Gobiernos Regionales y Locales, para efectos de la eje-
cución de los proyectos aprobados según el Decreto de Ur-
gencia N.º 014-2007, aplicarán el procedimiento de selección
abreviado establecido en el Decreto de Urgencia N.º 024-
2006 y (o) el procedimiento especial regulado con el Decreto
Supremo N.º 024-2006-VIVIENDA.
g) El Decreto de Urgencia N.º 014-2007 no es aplicable para los
proyectos que a la fecha de entrada en vigencia del citado
Decreto de Urgencia se encuentren en la etapa de prefactibi-
lidad y factibilidad, pudiéndose adecuar al procedimiento
establecido únicamente aquellos proyectos que se encuen-
tren a nivel de perfil.
El Decreto de Urgencia N.º 015-2007 establece que el MEF
está autorizado a delegar, total o parcialmente, su atribución de
declaración de viabilidad de los proyectos que se financien con
operaciones de endeudamiento u otra que conlleve el aval o ga-
rantía del Estado, según el SNIP.
En la materia antes citada, el Ministerio de Economía y Fi-
nanzas, mediante Resolución Ministerial N.º 314-2007-EF/75273,
delegó facultades de declarar la viabilidad de los proyectos de in-
versión pública financiados con recursos provenientes de opera-
ciones de endeudamiento interno a las Oficinas de Programación
e Inversiones de los Gobiernos Regionales y Locales, siempre que
se cumplan algunos requisitos (un monto de inversión, a precios
de mercado, inferior o igual a diez millones de nuevos soles; y los
proyectos se enmarquen en materias de competencia regional o

local, según corresponda, y hayan sido formulados por una Uni-

dad Formuladora del propio Gobierno Regional o Local).
Mediante Decreto Supremo N.º 102-2007-EF274, se aprobó el nue-
vo Reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).
El citado Reglamento señala que el SNIP se aplica a todas
las entidades y empresas del Sector Público no financiero de los
tres niveles de Gobierno que ejecuten proyectos de inversión pú-
blica; y que, para el caso de los Gobiernos locales, las normas del
SNIP sólo son aplicables a aquellos incorporados en el referido
Sistema.
El Reglamento define qué es un proyecto de inversión pú-
blica y establece que el Ministerio de Economía y Finanzas es la
más alta autoridad técnico normativa del Sistema y que actúa a
través de la Dirección General de Programación Multianual del
Sector Público.
La Dirección General de Programación Multianual del Sec-
tor Público (DGPM), entre otras amplias funciones, sólo decla-
ra la viabilidad de los proyectos de inversión pública que sean
financiados total o parcialmente con operaciones de endeuda-
miento u otra que conlleve el aval o garantía del Estado, confor-
me a la normatividad del endeudamiento público. Sin embargo,
esta facultad puede ser objeto de delegación.
El ámbito institucional de los Gobiernos Regionales y Loca-
les está compuesto por los Gobiernos Regionales y Locales con
las entidades que les pertenecen o están bajo su administración.
Estos Gobiernos Regionales y Locales tienen la responsabilidad
de formular y evaluar los proyectos de inversión pública, de
acuerdo a sus fines y competencias, según su nivel de gobierno.
Los Gobiernos Locales se incorporan al ámbito de aplica-
ción de las normas del SNIP, de acuerdo al cumplimiento de los
requisitos establecidos por el Ministerio de Economía y Finanzas,

a través de la Dirección General de Programación Multianual del

Sector Público.
El órgano resolutivo es el titular o la máxima autoridad eje-
cutiva en cada Sector del Gobierno Nacional, Gobierno Regional
o Gobierno Local. Para el caso de los Gobiernos Regionales o Go-
biernos Locales, el órgano resolutivo aprueba, en el marco de los
lineamientos de política sectoriales nacionales y de sus planes de
desarrollo concertados, el programa multianual de inversión pú-
blica. Este programa debe considerar las competencias establecidas
para cada nivel de gobierno en la normatividad de la materia.
El órgano resolutivo del Gobierno Regional o del Gobierno
Local designa al órgano encargado de realizar las funciones de la
Oficina de Programación e Inversiones en su Gobierno Regional o
Gobierno Local e informa a la Dirección General de Programación
Multianual del Sector Público la designación del funcionario res-
ponsable, el mismo que deberá cumplir con el perfil profesional
que apruebe dicha Dirección. En ningún caso, el órgano resolutivo
puede designar como Oficina de Programación e Inversiones a un
órgano que actúa como unidad formuladora o ejecutora.
El órgano resolutivo también autoriza la elaboración de
expedientes técnicos o estudios definitivos y la ejecución de los
proyectos de inversión pública declarados viables. Esta facultad
puede ser objeto de delegación a favor de la máxima autoridad
administrativa de las entidades clasificadas en su Gobierno Re-
gional o Gobierno Local. Asimismo, el órgano resolutivo asegura
las condiciones que permitan el adecuado funcionamiento de la
Oficina de Programación e Inversiones, velando por la calidad de
los proyectos que se ejecuten, en el ámbito de su competencia.
En el caso de los Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales,
el órgano resolutivo puede delegar la atribución para evaluar y
declarar la viabilidad de los proyectos de inversión pública que
se enmarquen en sus fines y competencias a favor de los titulares
de sus entidades adscritas o bajo su administración. La delega-
ción incluye la facultad para aprobar los estudios de preinver-
sión, teniendo en cuenta los niveles mínimos de estudios que

establezca la Dirección General de Programación Multianual del
Sector Público.
La Oficina de Programación e Inversiones es el órgano téc-
nico del Sistema Nacional de Inversión Pública en cada Sector
del Gobierno Nacional, Gobierno Regional o Gobierno Local. En
el nivel regional o local sus competencias están relacionadas al
ámbito institucional del Gobierno Regional o Gobierno Local, en
el marco de sus competencias, establecidas por la normatividad
de la materia.
A su vez, la persona designada por el órgano resolutivo
como responsable de la Oficina de Programación e Inversiones
tiene la responsabilidad de suscribir los informes técnicos de
evaluación, así como los formatos que correspondan; visar los
estudios de preinversión que apruebe, así como aquellos que
sustenten la declaratoria de viabilidad de los proyectos, con la
finalidad de determinar el estudio que debe ser ejecutado en
la fase de inversión; y velar por la aplicación de las recomen-
daciones que, en su calidad de ente técnico formativo, formula
la Dirección General de Programación Multianual del Sector
Público, así como cumplir con los lineamientos que dicha Di-
rección emita.
El Reglamento también define las características de las uni-
dades formuladoras y de las unidades ejecutoras, así como los
procedimientos y los procesos del SNIP. Se reconocen y regulan
la fase de preinversión, la declaración de viabilidad, la fase de
inversión, el seguimiento y la evaluación ex post.
El Reglamento —en sus Disposiciones Complementarias
Primera, Segunda275 y Tercera— dispone que la aplicación
de las disposiciones contenidas en la Ley y el Reglamento
del SNIP a los proyectos de inversión pública que formulen
275 Modificada por el Decreto Supremo N.º 185-2007-EF, publicada el 24 de

noviembre del año 2007.
y ejecuten los Gobiernos Locales se realizará progresivamen-

te, según la normatividad que dicte la Dirección General de
Programación Multianual del Sector Público; que para el caso
del Gobierno Nacional y de los Gobiernos Regionales, todos
los proyectos de inversión pública cuya ejecución se haya ini-
ciado antes del 22 de diciembre del año 2000 y cuyo perio-
do de ejecución proyectado culmine en el año fiscal 2009 o en
adelante, deben cumplir con elaborar el estudio de preinver-
sión correspondiente sobre la inversión no ejecutada para su
aprobación y declaración de viabilidad como requisito previo
para continuar con la ejecución del proyecto; y que el incum-
plimiento de lo establecido en la Ley, Reglamento y normas
complementarias del SNIP, por cualquier entidad, órgano o
dependencia del Sector Público no financiero será informado
al órgano de la Contraloría General de la República que co-
rresponda para los fines de control respectivos.
En el marco de este nuevo Reglamento, mediante la Reso-
lución Directoral N.º 009-2007-EF/68.01276, se aprobó la Directiva
General del SNIP “Directiva N.º 004-2007-EF/68.01”277. También
cabe resaltar la aprobación, mediante Resolución Directoral N.º
012-2007-EF/68.11278, de la Directiva N.º 005-2007-EF/68.11 “Di-
rectiva para la Programación Multianual de la Inversión Pública
de los Gobiernos Regionales y Locales”.

277 Mediante Resolución Directoral N.º 014-2007-EF/68.01, publicada el 14
de diciembre del año 2007, se modificaron los plazos de evaluación de
la citada Directiva. Nuevamente, mediante Resolución Directoral N.º
003-2008-EF/68.01, publicada el 29 de febrero del año 2008, se modi-
ficaron los requisitos para la observancia obligatoria por parte de los
Gobiernos Locales, las funciones y responsabilidades del órgano reso-
lutivo, la verificación de la viabilidad, el registro en el Banco de Proyec-
tos, los Convenios de Cooperación Interinstitucional, los Convenios de
Asistencia Técnica, entre otros.
Por último, la Ley N.º 29078279 que crea el Fondo para la

Reconstrucción integral de las zonas afectadas por los sismos del
15 de agosto de 2007 (FORSUR), en el artículo 8, exonera al FOR-
SUR de la aplicación de la Ley N.º 27293 —Ley del SNIP— para
la ejecución de las obras de rehabilitación, construcción y recons-
trucción que el FORSUR disponga realizar y que sean ejecutadas
por los Sectores e instituciones correspondientes.
Recientemente, mediante el Decreto Legislativo N.º 1005280,
se ha modificado la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pú-
blica (SNIP), pudiéndose hoy delegar, total o parcialmente, las
atribuciones del MEF —a través de su Dirección General de Pro-
gramación Multianual del Sector Público— sobre el seguimiento
a la inversión de la inversión pública y de los proyectos de inver-
sión pública, así como sobre la declaración de la viabilidad de los
proyectos de inversión pública cuyas fuentes de financiamiento
sean operaciones de endeudamiento u otra que conlleve el aval
o garantía del Estado, a los Sectores del Gobierno Nacional, Go-
biernos Regionales o Gobiernos Locales.
Asimismo, mediante el Decreto Legislativo N.º 1091281, también
se ha modificado la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública
(SNIP), constituyéndose y regulándose un Registro de Especialistas
en Proyectos de Inversión Pública (REPIP) a cargo de la Dirección
General de Programación Multianual del Sector Público.
Según las modificaciones introducidas por el anteriormente ci-
tado Decreto Legislativo, las Oficinas de Programación e Inversiones
de los Gobiernos Regionales y Locales son las instancias facultadas
para evaluar y declarar la viabilidad de los proyectos de inversión
pública; esta atribución puede ser delegada por el Órgano Resolu-
tivo, a las entidades y empresas adscritas a su Gobierno Regional o
279 Publicada el 29 de agosto del año 2007. Modificada por la Ley N.º 29136,
publicada el 21 de noviembre del año 2007.
Local; y también pueden acordar con las entidades registradas en el

REPIP, la evaluación de sus proyectos de inversión pública.
9.9.1.2 La denominada rectoría sectorial del gobierno nacional

El artículo del Proyecto de Ley Orgánica de Gobiernos Re-
gionales, en materia de rectoría sectorial, no fue aprobado en el
texto original de la Ley. Este artículo precisaba la rectoría secto-
rial del Gobierno Nacional sobre las funciones generales y espe-
cíficas de los Gobiernos Regionales. Además, se precisaba que
esta rectoría incluía la clasificación, por parte del Gobierno Na-
cional, de los activos de alcance nacional, regional y local.
La Ley N.º 27902 precisa este tema, señalando que es com-
petencia exclusiva del Gobierno Nacional definir, dirigir, normar
y gestionar las políticas nacionales y sectoriales; y que éstas se
formulan considerando los intereses generales del Estado y la
diversidad de las realidades regionales, concordando el carácter
unitario y descentralizado del gobierno de la República.
Este tema deberá ser implementado —la formulación de
las políticas nacionales y sectoriales considerando la diversidad
de las realidades regionales— en el Sistema Nacional de Planea-
miento Estratégico y en el Centro Nacional de Planeamiento Es-
tratégico (CEPLAN).
La misma Ley N.º 27902 introdujo el tema de la clasificación
de los activos del Estado, al indicar que corresponde al Gobierno
Nacional determinar la jerarquización de los activos, empresas
y proyectos por su alcance nacional, regional o local. Esta cla-
sificación se aprobaría mediante Decreto Supremo con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros, previa opinión técnica del
Consejo Nacional de Descentralización.
Mediante la Ley N.º 28161282, se estableció un plazo —45
días naturales— para que el Poder Ejecutivo nacional aprobara
el Decreto Supremo de jerarquización de activos, empresas y

proyectos por su alcance nacional, regional o local, considerando

que esta clasificación debía definirse antes del inicio del proceso
de transferencia del año 2004.
En el marco de la citada Ley, se dictó el Decreto Supremo N.º
023-2004-PCM283, mediante el cual se estableció la jerarquización
de los bienes del Estado —artículo 2—, señalándose aquellos de
alcance local, regional y nacional. Sin embargo, la jerarquización
—o clasificación— definida en el citado Decreto Supremo no
consideró ni los proyectos ni las empresas del Estado.
Con relación al rol rector del Gobierno Nacional en el proce-
so de descentralización, se ha evaluado que:
“(…) El rol rector del nivel nacional aún está por construirse. De ma-
nera prioritaria, faltan políticas, información, monitoreo y regulacio-
nes específicas para la operación descentralizada de servicios.”
“En lo que respecta a la información y la asistencia técnica a los
gobiernos regionales y locales, los esfuerzos han sido limitados y se
han referido principalmente al cumplimiento de los mecanismos de
verificación o requisitos de acreditación y no a la gestión de las nue-
vas responsabilidades. Será importante redoblar esfuerzos en estos
temas, toda vez que el desarrollo de capacidades —vía capacitación
y asistencia técnica— es fundamental para que los gobiernos des-
centralizados realmente mejoren la prestación de servicios. De simi-
lar manera, es de suma importancia la adecuada información a los
actores sobre el proceso, incluso en las zonas más alejadas (…).”
“En cuanto al monitoreo de las responsabilidades transferidas,
(…) no existe un sistema que permita medir el desempeño de los
gobiernos descentralizados en el ejercicio de las nuevas funciones
que les han sido asignadas. En general no se cuenta con buenos
indicadores, ni líneas de base, ni metas ni objetivos claros que per-
mitan evaluar el desempeño de los gobiernos regionales y locales
en la gestión de las responsabilidades transferidas”284.

284 PRODES, Transferencia de Responsabilidades. Entrando a una Segun-
da Etapa, Lima: PRODES, diciembre de 2007, pp. 152-153.
9.9.1.3 Los Directores Regionales Sectoriales

Otro mecanismo transitorio de coordinación entre el Go-
bierno Nacional y los Gobiernos Regionales, para resguardar
la gradualidad del proceso de descentralización, lo constituía el
mecanismo de designación de los directores regionales sectoria-
les que no fue aprobada en el texto original de la Ley Orgánica
de Gobiernos Regionales.
La propuesta establecía que los directores regionales sec-
toriales serían nombrados por el Gobierno Nacional, en coordi-
nación con el Presidente Regional —sobre la base de una terna
presentada por éste—, hasta la transferencia de competencias
sectoriales conforme lo dispuesto por la Ley Orgánica de Bases
de la Descentralización.
De no existir una norma expresa, y al depender administra-
tivamente estas Direcciones Regionales Sectoriales del Gobierno
Regional, ocurriría que el Presidente Regional podría designar
a los Directores Regionales Sectoriales antes de la transferencia
sectorial respectiva, rompiendo la gradualidad del proceso de
asunción de responsabilidades de acuerdo a la capacidad de ges-
tión de las administraciones regionales.
Finalmente, la Ley 27902, no consideró este mecanismo e
introdujo el concurso público para la selección de los Directores
Regionales Sectoriales, el cual sería convocado por los Gobiernos
Regionales en coordinación con el Gobierno Nacional. La citada
ley estableció que este concurso se realizaba de acuerdo a los li-
neamientos generales elaborados por el Consejo Nacional de Des-
centralización, a efectos de garantizar la neutralidad del procedi-
miento y la selección técnica del personal, así como mecanismos
de supervisión y evaluación permanente que debían aplicarse al
Director Regional sectorial en el desempeño de la función.
Asimismo, se estableció que mientras culminara el referido
concurso público, los Directores Regionales sectoriales, en ejerci-
cio en ese momento, continuaban en funciones bajo dependencia
administrativa del Gobierno Regional y dependencia técnica y
funcional del correspondiente sector del Gobierno Nacional.
La Directiva de “Lineamientos Generales para el Concurso

Público de Selección de los Directores Regionales Sectoriales”,
aprobada por el Consejo Nacional de Descentralización285, es-
tableció como principios a observar en el proceso los siguien-
tes: equidad, evaluación técnica, mérito, objetividad, probidad,
reserva, transparencia y veracidad.
También se señalaban las características que debía contener
el perfil de los Directores Regionales Sectoriales.
Para efectos de la realización del proceso, se constituía una
Comisión Regional de Concurso para seleccionar a los Directores
Regionales Sectoriales de la circunscripción. Esta Comisión estaba
conformada por el Gerente General del Gobierno Regional, quien la
presidía y por un (1) representante del respectivo Sector del Gobier-
no Nacional; y los Presidentes de los Gobiernos Regionales podían
invitar a personas o entidades representativas de la Sociedad Civil
de sus respectivas circunscripciones, en calidad de observadores.
La evaluación se llevaba a cabo en tres etapas: primera eta-
pa (curriculum vitae del participante), segunda etapa (examen de
conocimientos y habilidades de gestión) y tercera etapa (entrevis-
ta personal). El ganador del Concurso Público era el participante
que, luego de pasar satisfactoriamente por todas las etapas de
evaluación, alcanzaba el mayor puntaje. Los dos (2) participantes
siguientes en calificación conformaban una lista de elegibles y
cualquiera de ellos, en el caso de vacancia del cargo de Director
Regional Sectorial, podía ser designado en éste, según estricto
orden de méritos.
La Directiva disponía que el CND resolvía las situaciones
no reguladas ni previstas en los “Lineamientos Generales para el
Concurso Público de Selección de los Directores Regionales Sec-
toriales” y las apelaciones, que absolvía consultas y que prestaba
apoyo técnico al proceso.
285 Directiva del Consejo Nacional de Descentralización aprobada por Reso-

lución Presidencial N.º 012-CND-P-2003, del 29 de enero del año 2003.
El Gobierno Regional evaluaba semestralmente el desempe-

ño de la función de cada uno de los Directores Regionales Secto-
riales, conjuntamente con el Sector del Poder Ejecutivo Nacional.
Este último evaluaba la implementación y la ejecución de las po-
líticas nacionales sectoriales y el Gobierno Regional las políticas
regionales sectoriales en el ámbito regional. La renovación y la
remoción del Director Regional Sectorial requerían la conformi-
dad del Presidente del Gobierno Regional y la del Titular del
Sector del Gobierno Nacional. Cualquiera de ellos podía propo-
ner la renovación o la remoción del correspondiente Director Re-
gional Sectorial.
La Duodécima Disposición Transitoria, Complementaria y
Final de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, modificada
por la Ley N.º 27902, establecía que los Directores Regionales
eran responsables de la implementación y ejecución de las políti-
cas nacionales sectoriales y de las políticas regionales sectoriales
en el ámbito regional; que estaban bajo la dirección del Sector y
de la Gerencia Regional correspondiente, respectivamente, ante
quienes daban cuenta de su gestión; y que, mientras culminara
el concurso público de los Directores Regionales de cada sector,
los Directores Regionales sectoriales en ejercicio en ese momento
continuaban en funciones bajo dependencia administrativa del
Gobierno Regional y dependencia técnica y funcional del corres-
pondiente sector del Gobierno Nacional.
Las Direcciones Regionales Sectoriales dependían —en la
estructura orgánica de los Gobiernos Regionales— de las Geren-
cias Regionales y tenían una dependencia técnica y funcional del
correspondiente Sector del Gobierno Nacional. Dada esta doble
dependencia de las Direcciones Regionales Sectoriales —cuestión
que definía su singularidad— el respectivo Sector del Gobierno
Nacional debía participar también en las decisiones tomadas por
los Gobiernos Regionales, a través de sus Gerencias, que invo-
lucraban a las citadas Direcciones Regionales Sectoriales. Estos
mecanismos, sin embargo, no estaban previstos expresamente en
la legislación de la materia.
La legislación no desarrolló normativamente la doble de-

pendencia de las Direcciones Regionales Sectoriales ni la relación
entre el Gobierno Nacional, a través de sus Ministerios, y los Go-
biernos Regionales, mediante sus Gerencias Regionales.
La Ley N.º 28926286 modificó, nuevamente, la Duodécima
Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley Or-
gánica de Gobiernos Regionales. La citada Ley ha dispuesto que
las Gerencias Regionales son responsables de las políticas regio-
nales que tienen asignadas; que las Direcciones Regionales Sec-
toriales son órganos dependientes de las Gerencias Regionales
respectivas; y que los Directores Regionales son funcionarios de
confianza, seleccionados mediante concurso de méritos y que su
designación y cese corresponderá sólo al Presidente Regional, a
propuesta del respectivo Gerente Regional. Finalmente, se esta-
blece que los Directores Regionales, en ejercicio al momento de
la entrada en vigencia de la Ley modificatoria, concluirán su la-
bor cuando se cumpla el plazo de su designación.
Con la citada modificación, los Directores Regionales
sólo dependen del Gobierno Regional, no existen mecanismos
de participación de los Sectores del Gobierno Nacional en las
Direcciones Regionales Sectoriales y el concurso público para
seleccionar a los Directores Regionales corresponde sólo al Go-
bierno Regional.
9.9.1.4 La resolución de los conflictos de competencia

Con relación a los conflictos de competencia ante el Tribunal
Constitucional287, éstos se han incrementado —aunque no signifi-
cativamente— y aumentarán, especialmente, cuando se transfieran

287 Con relación al proceso competencial, consultar: Abad Yupanqui,
Samuel, Derecho Procesal Constitucional, Lima: Gaceta Jurídica, 2004; y
Adrián, Javier, “El proceso competencial en el Código Procesal Constitucio-
nal”, en Revista de Jurisprudencia, año 1, número 5, Lima: Palestra del
Tribunal Constitucional, mayo 2006.
a los Gobiernos Regionales más funciones específicas de aquellas

competencias compartidas establecidas en las Leyes Orgánicas de
Bases de la Descentralización y de Gobiernos Regionales.
NÚMERO DE PROCESOS COMPETENCIALES

EN EL PERÍODO 2000-2006
Procesos
Año Total de procesos
competenciales
2000 1439 2
2001 1585 4
2002 3094 4
2003 3822 13
2004 5103 5
2005 10814 6
2006 10772 6
Fuente: Tribunal Constitucional del Perú.
NÚMERO DE PROCESOS COMPETENCIALES SEGÚN

RECURRENTE AÑOS 2003, 2004 Y 2005
Recurrente 2003 2004 2005
Municipalidades 7 3 4
Gobiernos Regionales 1 0 0
Otros 5 3 2
NÚMERO DE PROCESOS DE INCONSTITUCIONALIDAD EN

EL PERÍODO 2000-2006
Procesos de
Año Total de procesos
inconstitucionalidad
2000 1439 8
2001 1585 18
2002 3094 16
2003 3822 24
2004 5103 54
2005 10814 35
2006 10772 31
NÚMERO DE PROCESOS DE INCONSTITUCIONALIDAD

SEGÚN DEMANDANTE — AÑOS 2003, 2004 Y 2005
Demandante 2003 2004 2005

Ciudadanos y ciudadanas 6 20 12
Colegios de abogados 0 14 6
Municipalidades 6 9 4
Otros colegios profesionales 4 6 1
Defensoría del Pueblo 3 2 1
Congresistas de la República 2 1 2
Poder Ejecutivo 0 0 3
Fiscalía de la Nación 1 0 0
Totales 24 54 35
La Ley Orgánica de Bases de la Descentralización —en con-

cordancia con la Constitución Política vigente— establece que el
Tribunal Constitucional conocerá los conflictos de competencia
entre el Gobierno Nacional288 y los Gobiernos Subnacionales.
El proceso de conflicto de competencia tiene como finalidad
determinar las competencias entre los Poderes del Estado, los
órganos constitucionales, los Gobiernos Regionales y los Gobi-
ernos Municipales, en el caso que alguno adopte decisiones que
correspondan a otro (conflicto positivo) o cuando se inhiban de
cumplir una competencia por entender que no les corresponde
asumirla (conflicto negativo).
Para que pueda configurarse un proceso de conflicto de
competencia se requiere, además de la controversia, que ésta esté
288 El Decreto Supremo N.º 043-2005-PCM, modificado por el Decreto

Supremo N.º 060-2006-PCM (publicado el 22 de septiembre del año
2006), ha establecido el trámite previo a la interposición de procesos
constitucionales de inconstitucionalidad y competencial por parte de
los Sectores del Gobierno Nacional contra normas y actos emitidos por
vinculada a una competencia que les haya sido asignada por la

Constitución o sus respectivas leyes orgánicas.
La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que
cuando el conflicto de competencia está vinculado a una compe-
tencia reconocida en una norma con rango de ley, el proceso a
seguir es el que corresponde a la acción de inconstitucionalidad.
El Código Procesal Constitucional289 regula el proceso com-
petencial. Conforme a este Código —artículo 109— el Tribunal
Constitucional conocerá de los conflictos que se susciten sobre
las competencias o atribuciones asignadas directamente por la
Constitución o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos pro-
pios de los Poderes del Estado, los órganos constitucionales, los
Gobiernos Regionales o Municipales, y que opongan: al Poder
Ejecutivo con uno o más Gobiernos Regionales o Municipales; a
dos o más Gobiernos Regionales, Municipales o de ellos entre sí;
o a los Poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los demás
órganos constitucionales, o a éstos entre sí.
El citado Código Procesal señala cuándo se produce el con-
flicto y que si éste versa sobre una competencia o atribución ex-
presada en una norma con rango de ley, el Tribunal declarará que
la vía adecuada es el proceso de inconstitucionalidad; y regula la
medida cautelar, la admisibilidad y procedencia de la demanda,
así como los efectos de las sentencias.
Con relación al proceso competencial, también se ha pro-
nunciado el Tribunal Constitucional sobre los elementos del con-
flicto, los sujetos legitimados, la materia y el objeto del proceso
competencial290.
289 Publicado el 31 de mayo de 2004.

290 Ver los Fundamentos 10.1, 10.2, 10.3 y 10.4 de la sentencia del Tribunal
Constitucional (Expediente N.º 0013-2003-CC/TC), sobre la demanda
de conflicto de competencia interpuesta por la Municipalidad Distri-
tal de Pachacámac contra la Municipalidad Provincial de Huarochirí,
mediante la cual se declara inadmisible la demanda de conflicto de
competencias.
El Tribunal Constitucional, en materia de disposiciones au-

toaplicativas, también ha establecido lo siguiente:
“Un segundo aspecto a tomar en cuenta tiene que ver con el cues-
tionamiento directo de las demandantes a la Ordenanza emitida
por la Municipalidad emplazada, norma que tiene rango de ley,
según lo contempla la Constitución, y que establece además que
contra ella procede la acción de inconstitucionalidad. Aunque
sobre este aspecto se ha invocado el precepto constitucional se-
gún el cual no procede el amparo contra normas legales, este
Tribunal considera pertinente precisar que en el caso de autos,
y en tanto la Ordenanza cuestionada dispone restricciones y
sanciones sobre todos aquellos que incumplan en abstracto sus
disposiciones, queda claro que por sus alcances se trata, en el
supuesto examinado, de una norma de naturaleza autoaplicativa
que, como tal, no requiere actos concretos de utilización, ya que
desde su sola entrada en vigencia genera una serie de efectos ju-
rídicos, que son los que precisamente se cuestionan mediante la
presente demanda. Por consiguiente, tomando en consideración
lo expuesto en el Fundamento (...), supra, por tratarse la ordenan-
za materia de controversia de una disposición autoaplicativa, no
opera la prohibición de interponer demandas de amparo contra
normas, razón por la cual debe desestimarse el argumento de la
demandada referido a la inexistencia de este requisito de proce-
dibilidad.”291
De otro lado, la Ley no ha contemplado —por lo menos,
explícitamente— el empleo de mecanismos alternativos de reso-
lución de conflictos, restringiendo así, de manera significativa,
los medios de solución de conflictos en un contexto en el cual las
posibilidades de que éstos se incrementen es muy alta.
291 Ver el Fundamento 10 de la sentencia del Tribunal Constitucional

(Expediente N.º 3283-2003-AA/TC), sobre recurso extraordinario in-
terpuesto por “Taj Mahal Dicoteque” y otra contra la sentencia de la
Primera Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de Junín que declara
fundada la excepción de caducidad y concluido el proceso, mediante la
cual se declara infundada la acción de amparo.
9.9.1.5 Formas de coordinación y cooperación entre los niveles de

gobierno nacional, regional y local
La Ley Orgánica de Bases de la Descentralización considera
—en su artículo 49— que el Gobierno Nacional y los Gobiernos Re-
gionales y Locales mantienen relaciones de coordinación, coopera-
ción y apoyo mutuo, en forma permanente y continua, dentro del
ejercicio de su autonomía y competencias propias, articulando el in-
terés nacional con los de las regiones y localidades; que el Gobierno
Regional no puede interferir en la acción y competencias de las mu-
nicipalidades de su circunscripción y que puede celebrar y suscribir
en forma indistinta, convenios de colaboración mutua y recíproca,
y contratos de cualesquier naturaleza para fines comunes determi-
nados; y que los Gobiernos Regionales y Locales proporcionan la
información requerida para mantener actualizados los distintos sis-
temas administrativos y financieros organizados a nivel nacional.
Asimismo, se establece —en el artículo 50— que los Go-
biernos Regionales y Locales se relacionan con el Congreso de
la República, a través de los Congresistas y sus Comisiones de
Descentralización y Regionalización, y de Gobiernos Locales, en
asuntos de iniciativa legislativa, normatividad, intercambio de
información y fiscalización292; y que tienen el derecho y la oblig-
ación de participar en el proceso de sustentación y aprobación de
sus presupuestos institucionales.
En materia de relaciones con organismos internacionales,
la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización —en su artí-
culo 51— plantea que los Gobiernos Regionales y Locales pue-
den promover y mantener relaciones de cooperación técnica y
financiera con organismos internacionales, estando facultados
para celebrar y suscribir convenios y contratos vinculados a los
asuntos de su competencia; y que el Gobierno Nacional facilita y
292 Ambas Comisiones se han integrado en una sola, denominada “Comi-

sión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Mo-
dernización de la Gestión del Estado”.
apoya la celebración de convenios promovidos por y en favor de

los Gobiernos Regionales y Locales.
Una primera experiencia —por lo menos, explícita— de co-
ordinación y de intervención articulada de los tres niveles de go-
bierno, se concretaría con la aprobación de la Estrategia Nacional
“CRECER”, aprobada mediante Decreto Supremo N.º 055-2007-
PCM293. Esta Estrategia establece la intervención articulada que
conforman el Gobierno Nacional, Regional y Local que se en-
cuentren directa o indirectamente vinculados con la lucha con-
tra la desnutrición crónica infantil, especialmente en los niños
menores de cinco años, bajo la dirección de la Presidencia del
Consejo de Ministros, a través de la Comisión Interministerial de
Asuntos Sociales (CIAS), siendo la Secretaría Técnica del CIAS
la encargada de la coordinación y seguimiento de la Estrategia
Nacional “CRECER”. Mediante el Decreto Supremo N.º 080-
2007-PCM294, se aprobó el Plan de Operaciones de la Estrategia
Nacional CRECER, señalándose que los Ministerios, programas
e instituciones del Gobierno Nacional, Regional y Local deben
adecuar sus actividades, planes y presupuestos de acuerdo a los
objetivos y metas establecidos en el citado Plan.
9.9.2 La participación de la sociedad civil

9.9.2.1 El consejo de coordinación regional
El artículo 191 de la Constitución Política del Estado esta-
blece que el Consejo de Coordinación Regional, integrado por
los alcaldes provinciales y por representantes de la sociedad ci-
vil, como órgano consultivo y de coordinación con las municipa-
lidades, tendrá las funciones y atribuciones que señale la ley.
La Carta Política remite a la ley el desarrollo normativo del
Consejo de Coordinación Regional. El texto original de la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales incumplía ese mandato, pues

294 Publicado el 8 de septiembre del año 2007.
no regulaba la composición y funcionamiento de este Consejo de

Coordinación Regional.
La Ley N.º 27902 introduce en la estructura orgánica básica
de los Gobiernos Regionales al Consejo de Coordinación Regional
—en el artículo 11 modificado de la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales— y recoge el texto de la Carta Política reformada.
La referida Ley también regula —en el artículo 11-A de la
citada Ley Orgánica— la composición y el funcionamiento del
Consejo de Coordinación Regional. Éste es presidido por el Pre-
sidente Regional o por el Vicepresidente Regional y está confor-
mado también por los alcaldes provinciales de la región y por los
representantes de las organizaciones de la sociedad civil.
Asimismo, se establece una proporción entre los miembros
del referido Consejo: los alcaldes provinciales serán el 60% y los
representantes de la sociedad civil el 40% del total de miembros.
Esta proporción deberá mantenerse al invitar el Consejo Regio-
nal a los alcaldes distritales y a los representantes de la sociedad
civil, y la tercera parte —por lo menos— de los representantes de
la sociedad civil deberá corresponder a instituciones de empre-
sarios y productores.
La Ley N.º 27902 dispone que los representantes de la so-
ciedad civil serán elegidos democráticamente, por un período de
dos años, por los delegados legalmente acreditados de las orga-
nizaciones de nivel regional y provincial que se hayan inscrito en
el registro del gobierno regional. Para acceder a este registro se
requiere que las organizaciones acrediten su personería jurídica y
un mínimo de tres años de actividad institucional comprobada.
La Ley no hace una enumeración taxativa de las organiza-
ciones de la sociedad civil que podrán participar en el Consejo de
Coordinación Regional. Estas organizaciones serán, entre otras,
las organizaciones de productores, gremios empresariales, labo-
rales, profesionales, agrarios y vecinales; universidades, iglesias,
comunidades campesinas y nativas, mesas de concertación y or-
ganizaciones de mujeres y jóvenes.
Con relación al régimen de sesiones, el Consejo de Coor-

dinación Regional —según el inciso c) del artículo 11-A— se re-
úne ordinariamente dos veces al año y en forma extraordinaria
cuando lo convoque el Presidente Regional; puede ser convoca-
do para opinar sobre cualquier asunto o consulta que requiera
el Gobierno Regional; es un órgano de concertación y de con-
sulta, y sus acuerdos se toman por consenso; los representantes
del Consejo de Coordinación Regional en ningún caso perciben
dietas, viáticos u otro tipo de asignación del Gobierno Regional;
y la Gerencia de Planeamiento del Gobierno Regional actuará
como secretaría técnica, debiendo oportunamente presentar los
documentos para su análisis.
El Consejo de Coordinación Regional es un órgano cuya na-
turaleza es la concertación y la consulta. Por ello, sus miembros
emiten opinión consultiva, concertando entre sí, sobre cuestiones
tan importantes tales como el plan anual y el presupuesto parti-
cipativo anual, el plan de desarrollo regional concertado y sobre
la visión general y los lineamientos estratégicos de los programas
componentes del plan de desarrollo regional concertado.
La modificación de la Ley N.º 27902 también señala que el
Consejo de Coordinación Regional no ejerce funciones de gobier-
no y que la ausencia de acuerdos por consenso en este órgano no
impide al Consejo Regional decidir sobre lo pertinente.
Esta formulación de la Ley plantea que los acuerdos del
Consejo de Coordinación Regional no son vinculantes y que, en
última instancia, la aprobación del plan de desarrollo regional
concertado, el plan anual y el presupuesto regional participativo
corresponde al Consejo Regional.
Hay un contenido restrictivo —como se ha señalado— de
la participación de los representantes de la sociedad civil en los
Consejos de Coordinación Regional, especialmente relacionado
con el establecimiento de un porcentaje uniforme —y arbitra-
rio— para determinar el número de representantes de la socie-
dad civil en los mencionados Consejos.
Asimismo, es importante señalar que el capítulo IV del Títu-

lo III de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización regula
un conjunto importante de mecanismos de participación ciuda-
dana.
El artículo 17 de la citada Ley establece que los Gobiernos
Regionales y Locales están obligados a promover la participa-
ción ciudadana en la formulación, debate y concertación de sus
planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestión pública; que,
para este efecto, deberán garantizar el acceso de todos los ciuda-
danos a la información pública, con las excepciones que señala
la ley, así como la conformación y funcionamiento de espacios y
mecanismos de consulta, concertación, control, evaluación y ren-
dición de cuentas; y que, sin perjuicio de los derechos políticos
que asisten a todos los ciudadanos de conformidad con la Cons-
titución y la ley de la materia, la participación de los ciudadanos
se canaliza a través de los espacios de consulta, coordinación,
concertación y vigilancia existentes, y los que los Gobiernos Re-
gionales y Locales establezcan de acuerdo a ley.
Sin embargo, este amplio reconocimiento fue restringido por
la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y su Ley modificatoria.
La formación y funcionamiento de espacios y mecanismos
de consulta, concertación, control, evaluación y rendición de
cuentas planteados por la Ley Orgánica de Bases de la Descen-
tralización fueron afectados por la referida Ley Orgánica de Go-
biernos Regionales y su Ley modificatoria.
9.9.2.2 El presupuesto participativo

9.9.2.2.1 La Ley Marco del Presupuesto Participativo (Ley N.º
28056) y su reglamento
La Ley reconoce los siguientes principios rectores: partici-
pación, transparencia, igualdad, tolerancia, eficacia y eficiencia,
equidad, competitividad y respeto a los acuerdos; define al pre-
supuesto participativo como un mecanismo de asignación equi-
tativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos
públicos que fortalece las relaciones Estado-sociedad; y dispone
que los Gobiernos Regionales y Locales promueven el desarrollo

de mecanismos y estrategias de participación en la programación
de sus presupuestos, la vigilancia y la fiscalización de la gestión
de los recursos públicos.
La Ley recoge —para el proceso de programación participa-
tiva del presupuesto— las instancias de participación presentes
en la actual legislación (Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y
Ley Orgánica de Municipalidades): el Consejo de Coordinación
Regional, el Consejo de Coordinación Provincial y el Consejo de
Coordinación Distrital.
También se reconocen las siguientes fases del proceso par-
ticipativo: identificación de los agentes participantes, capacita-
ción a los agentes participantes de las instancias del presupues-
to participativo, desarrollo de talleres de trabajo, evaluación
técnica de prioridades, formalización de los acuerdos, rendi-
ción de cuentas y otros que acuerde la instancia participativa; y
como mecanismos de vigilancia del presupuesto participativo
a todos aquellos que permiten el acceso a la información pú-
blica, la rendición de cuentas y el fortalecimiento de capacida-
des, ésta última a través de acciones de capacitación. Además,
los Gobiernos Regionales y Locales tomarán como base para
la programación participativa del presupuesto, los respectivos
Planes de Desarrollo Concertado.
La Ley Marco del Presupuesto Participativo dispone que la
regulación del proceso de programación participativa del pre-
supuesto se desarrollará conforme a las Directivas y a los Linea-
mientos de la Dirección Nacional de Presupuesto Público y de la
Dirección General de Programación Multianual del Sector Públi-
co del Ministerio de Economía y Finanzas.
En síntesis, la Ley objeto de análisis, no obstante sea una
Ley Marco, es muy breve y su contenido muy general, reenvian-
do la regulación del proceso de programación participativa del
presupuesto a las normas reglamentarias del Ministerio de Eco-
nomía y Finanzas.
Esta Ley Marco del Presupuesto Participativo —Ley N.º

28056— ha sido reglamentada mediante el Decreto Supremo N.º
171-2003-EF295.
El Reglamento de la citada Ley Marco reconoce como agen-
tes participantes a “quienes participan, con voz y voto, en la
discusión y toma de decisiones en el proceso del presupuesto
participativo. Están integrados por los miembros del Consejo
de Coordinación Regional, Consejo de Coordinación Local, los
miembros de los Consejos Regionales y Concejos Municipales,
los representantes de la sociedad civil identificados para este
propósito según lo señalado en el artículo 5 del Reglamento y los
representantes de las entidades del Gobierno Nacional que de-
sarrollan acciones en el ámbito de la región, provincia o distrito y
designados para tales fines. Integran también los agentes partici-
pantes un Equipo Técnico de soporte del proceso que participa
con voz pero sin voto en el proceso”.
El citado Reglamento también define a los Talleres de Traba-
jo como “las reuniones de agentes participantes convocadas por
los Presidentes Regionales y Alcaldes con la finalidad de identi-
ficar desde una perspectiva temática y territorial los problemas
y las potencialidades de la Región, Provincia o Distrito así como
también proponer acciones que implementar. En estos talleres de
trabajo se define también los criterios de priorización para las ac-
ciones propuestas con el fin de atenderlos en orden de prioridad
dadas las restricciones de recursos presupuestales existentes”.
El Equipo Técnico es definido —por el mismo Reglamen-
to— como integrado por “los profesionales y técnicos de la Ofic-
ina de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territo-
rial del Gobierno Regional; los funcionarios de la Oficina de Pla-
neamiento y Presupuesto de los Gobiernos Locales; de la Oficina
de Programación e Inversión en el Gobierno Regional y Local,
o quienes hagan sus veces, pudiendo estar integrado, además,

por profesionales con experiencia en temas de planeamiento y

presupuesto provenientes de la sociedad civil. Es presidido por
el Jefe del área de Planeamiento y Presupuesto, o quien haga sus
veces, en el Gobierno Regional o Local y tiene la misión de brin-
dar soporte técnico en el desarrollo del proceso del presupuesto
participativo, así como la de desarrollar el trabajo de evaluación
técnica a que hace referencia el artículo 8 del Reglamento”.
El citado Reglamento plantea los siguientes objetivos del
presupuesto participativo: mejorar la eficiencia en la asignación
y ejecución de los recursos públicos de acuerdo a las prioridades
consideradas en los Planes de Desarrollo Concertado y los Planes
Sectoriales y Nacionales; reforzar la relación entre el Estado y la
sociedad; comprometer a la sociedad civil en las acciones a de-
sarrollar para el cumplimiento de los objetivos estratégicos del
Plan de Desarrollo Estratégico; fijar prioridades en la inversión
pública, estableciendo un orden de prelación para la ejecución
de los proyectos declarados viables bajo las normas técnicas y
procedimientos establecidos en la Ley del Sistema Nacional de
Inversión Pública; garantizar la sostenibilidad de la inversión ya
ejecutada; y reforzar el seguimiento, control, vigilancia de la eje-
cución de presupuesto y fiscalización de la gestión, fortaleciendo
las capacidades regionales y locales para fines del proceso par-
ticipativo y vigilancia ciudadana.
Los Consejos de Coordinación Regional, los Consejos de Co-
ordinación Provincial y los Consejos de Coordinación Distrital son
reconocidos —por el artículo 4 del citado Reglamento, y conforme
a las Leyes Orgánicas de Gobiernos Regionales y de Municipali-
dades— como instancias del presupuesto participativo.
El Reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Partici-
pativo —en su Título II— regula con detalle el desarrollo del
proceso participativo: Primero, se identifican los agentes par-
ticipantes (artículo 5); Segundo, se plantea la capacitación de los
agentes participantes de las instancias del presupuesto partici-
pativo, a través de la implementación de programas de capacit-
ación descentralizada en temas de programación y presupuesto
regional y municipal, procesos de planeamiento y concertación,

inversión pública y otros (artículo 6); Tercero, el desarrollo de
los Talleres de Trabajo que tiene dos momentos: uno primero de
presentación, actualización o desarrollo del Plan de Desarrollo
Concertado y para la rendición de cuentas, y otro segundo de
reuniones de trabajo (artículo 7); Cuarto, la evaluación técnica de
prioridades (artículo 8); Quinto, la formalización de los acuerdos
(artículo 9); y Sexto, la rendición de cuentas (artículo 10).
Los Talleres de Trabajo tienen dos momentos diferenciados:
a. El Presidente Regional o Alcalde convoca a los agentes par-
ticipantes y comunidad en general, para presentar, actua-
lizar o desarrollar el Plan de Desarrollo Concertado de la
circunscripción y para rendir cuentas sobre el avance en el
logro de los objetivos estratégicos y una evaluación de los
resultados del proceso participativo y presupuestario del
año previo.
b. Reuniones de trabajo en las cuales, desde una perspectiva
temática y territorial, en el marco del Plan de Desarrollo
Concertado, se identifican problemas por resolver, poten-
cialidades que aprovechar y se proponen acciones a imple-
mentar y compromisos por asumir para el desarrollo de
tales acciones, siendo los resultados consolidados por el
Equipo Técnico. Hay dos tipos de talleres de trabajo: taller
de diagnóstico temático y territorial y taller de definición de
criterios de priorización.
En relación a la formalización de los acuerdos, el Regla-
mento objeto de análisis establece —en su artículo 9— que “los
resultados del proceso participativo consolidados por el Equi-
po Técnico, incluyendo la evaluación y el desarrollo técnico y
financiero de las propuestas, son presentadas por el Presidente
Regional o Alcalde a los agentes participantes para su discusión,
consideración, modificación y aprobación final de sus acuerdos”;
que “aprobados los acuerdos, los miembros de los Consejos de
Coordinación y los agentes participantes en general formalizarán
los acuerdos suscribiendo el acta respectiva”; que “las acciones

resultantes del proceso del presupuesto participativo, que debe-
rán ser incluidas, en caso su financiamiento considere recursos
públicos, en la formulación del presupuesto institucional de la
entidad, constituyen el Presupuesto Participativo del Gobierno
Regional o Local, y son remitidos para la aprobación a los Con-
sejos Regionales y Concejos Municipales”; y que “formalizado
el acuerdo y aprobados los presupuestos participativos por los
Consejos Regionales y Concejos Municipales mediante Acuer-
do de Consejo Regional o Concejo Municipal u Ordenanza, el
Presidente Regional o Alcalde dispondrá su publicación en los
medios de comunicación masiva de su localidad”.
El Reglamento materia de análisis —en su artículo 10— crea
“Comités de Vigilancia, Control del Presupuesto y Gestión de los
Gobiernos Regionales y Locales”, los cuales serán elegidos y estarán
conformados por los agentes participantes; y que tendrán la función
de vigilar a los Gobiernos Regionales y Locales respecto del cumpli-
miento de los acuerdos y resultados del proceso participativo.
Los citados Comités de Vigilancia, de encontrarse indicios o
pruebas de presuntos delitos en la gestión de los Gobiernos Regio-
nales o Locales, tienen la facultad de realizar la denuncia corres-
pondiente ante la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de
la República, el Ministerio Público o el Congreso de la República.
El Reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participa-
tivo amplía, especialmente, la participación de la sociedad civil
en el proceso participativo del presupuesto al considerar como
agentes participantes a actores no necesariamente miembros de
los órganos de consulta, de coordinación y de concertación —los
Consejos de Coordinación Regional, Provincial y Distrital— que
las Leyes Orgánicas de Gobiernos Regionales y de Municipalida-
des, en una opción restrictiva de la participación de los represen-
tantes de la sociedad civil, previeron para tal efecto.
El citado Reglamento también dispone que “los miembros
de los Consejos de Coordinación y los agentes participantes en
general formalizarán los acuerdos suscribiendo el acta respecti-

va”. Es decir, las decisiones sobre el presupuesto participativo
son tomadas de manera conjunta por el Consejo de Coordina-
ción respectivo y los agentes participantes.
Asimismo, la norma reglamentaria analizada crea Comités de
Vigilancia no previstos, explícitamente, ni en la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales ni en la Ley Orgánica de Municipalidades.
La Ley Marco del Presupuesto Participativo ha sido desa-
rrollada por una norma reglamentaria del Gobierno Nacional,
no obstante, el artículo 197 de la Carta Política reformada y vi-
gente disponga que las municipalidades promueven, apoyan y
reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local y —en
concordancia— la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización
—en el inciso g) de su artículo 42— establezca como competencia
exclusiva de las municipalidades la aprobación de los mecanis-
mos y espacios de participación, concertación y fiscalización de
la comunidad en la gestión municipal.
Sobre la problemática del presupuesto participativo se ha
desarrollado un amplio debate. Se han indicado como las prin-
cipales deficiencias del proceso de presupuesto participativo las
siguientes:
“Ilusión fiscal y fragmentación del gasto, por las expectativas
que generó la descentralización y en especial el proceso de Pre-
supuesto Participativo. Se pensó que todos los recursos estarían
disponibles para solucionar los problemas, lo cual ha generado
insatisfacción en la población y en las autoridades, y se ha llegado
a pensar que el proceso de Presupuesto Participativo no es bueno.
Esto parte de la premisa errónea que los recursos públicos son
ilimitados, cuando en realidad son escasos.”
“Poca importancia otorgada al análisis técnico. Ha sucedido que
muchas de las propuestas, una vez analizadas en el Sistema Na-
cional de Inversión Pública, no fueron declaradas viables. Es de-
cir, por falta de análisis técnico, se priorizaron proyectos que no
podrán llevarse a cabo, y la población estará descontenta cuando
se de cuenta que lo que se priorizó no puede efectuarse. Se podrá
pensar que se trata de una mala gestión de las autoridades, con la

consiguiente pérdida de credibilidad del proceso.”
“Poca articulación entre el Plan de Desarrollo Concertado y el Pre-
supuesto Participativo. En los distintos niveles de gobierno no se le
ha dado la importancia debida al planeamiento. El instructivo para
el proceso participativo integra los dos procesos en uno solo, dando
los lineamientos para elaborar un Plan que sea el reflejo operativo
del Presupuesto y que éste último, a su vez, sea el reflejo financiero
del Plan. Esto también está relacionado con la limitada interrelación
(desarticulación) que en algunos casos ha existido entre los proce-
sos participativos a nivel regional, provincial y distrital.”
“Algunas autoridades han sido adversas al proceso. Esto se debe
en parte al conflicto natural entre un sistema de gobierno susten-
tado en la democracia representativa y la participativa, y en parte
a la falta de difusión de las bondades del proceso.”
“Limitada representatividad de agentes participantes y de la So-
ciedad Civil en el seguimiento, como consecuencia del desconoci-
miento en los casos en que no hubo una adecuada convocatoria a
la sociedad civil. En el transcurso de la ejecución presupuestaria
las autoridades regionales y locales podrían arbitrariamente cam-
biar el presupuesto introduciendo proyectos no priorizados en el
proceso participativo.”
“Carencia de un mecanismo efectivo de vigilancia y control: Mu-
chas autoridades no han respetado los acuerdos resultantes del
Proceso Participativo. ¿Cómo evitarlo? Primero, logrando una
mejor comprensión, pero además creando y fortaleciendo los me-
canismos de vigilancia, empoderando a los comités de vigilancia.
Estos tienen la facultad, en caso de que se encuentren indicios que
señalen la comisión de delitos, de realizar la denuncia correspon-
diente ante la Contraloría General de la República, el Ministerio
Público o la Defensoría del Pueblo”296.
Con relación al proceso del presupuesto participativo, se
han señalado un conjunto de limitaciones que afectarían la cali-
296 SHACK, Nelson, Presupuestar en Perú, Santiago de Chile: ILPES - CEPAL

y GTZ, 2006, p. 78.
dad de la representación y de la participación tales como la di-

fusión incompleta y la falta de información oportuna acerca del
proceso, la distancia y el alto costo del transporte, la información
no amigable para el usuario acerca del contenido del debate y el
insuficiente tiempo asignado a completar el ciclo del presupues-
to participativo. Asimismo, se indica, entre otros aspectos, el de-
bilitamiento del rol de los Consejos de Coordinación Regional
y Local en el proceso del presupuesto participativo, el impacto
limitado del proceso porque se restringe al gasto de inversión y
que los sectores más pobres de la población no estarían partici-
pando en este mecanismo297.
297 Consultar: REUBEN, William y Leah BELSKY, “La Voz Ciudadana en la

Rendición de Cuentas de la Política Social”, en: COTLEAR, Daniel (editor),
Un Nuevo Contrato Social para el Perú ¿Cómo lograr un país más educado,
saludable y solidario?, Lima: Banco Mundial, 2006, pp. 385-450; MONGE,
Carlos, “La Descentralización del Estado como una oportunidad para la
gobernabilidad democrática”, en: CRABTREE, John (editor), Construir Ins-
tituciones: democracia, desarrollo y desigualdad en el Perú desde 1980, Lima:
Pontificia Universidad Católica del Perú - PUCP, Centro de Investiga-
ción de la Universidad del Pacífico e Instituto de Estudios Peruanos
- IEP, 2006, pp. 53-72; Grupo Propuesta Ciudadana, La Descentralización
en el Perú: un balance de lo avanzado y una propuesta de agenda para una re-
forma imprescindible, Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2006; CHIRINOS
SEGURA, Luis, Participación Ciudadana en Gobiernos Regionales: el caso de
los Consejos de Coordinación Regional, Lima: Grupo Propuesta Ciudada-
na, 2004; REUBEN, William, “Voz y Participación” en: GIUGALE, Marcelo,
Vicente FRETES-CIBILS y John NEWMAN, Perú. La Oportunidad de un País
Diferente. Próspero, Equitativo y Gobernable, Lima: Banco Mundial, 2006,
pp. 831-847; Grupo Propuesta Ciudadana, Vigilancia del Proceso de Des-
centralización. Balance 2003-2006, Reporte Nacional número 11, Lima:
Grupo Propuesta Ciudadana, 2007, pp. 73-91; y MCNULTY, Stephanie,
“Participación y Sociedad Civil: Experiencias de CCR y Presupuestos
Participativos en Seis Regiones”, en PANFICHI, Aldo (Editor), Participa-
ción Ciudadana en el Perú: Disputas, Confluencias y Tensiones, Lima: PUCP,
2007, pp. 231-266.
También consultar: Colectivo Interinstitucional del Presupuesto Par-
ticipativo, Presupuesto Participativo: Agenda Pendiente. Lecciones Apren-
didas y Recomendaciones, Lima: Colectivo Interinstitucional del Presu-
9.9.2.3 Principios de participación, transparencia y rendición de

cuentas
En la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales se dispone que
la gestión de los Gobiernos Regionales debe regirse por diversos
principios, entre ellos, la participación, la transparencia y la ren-
dición de cuentas.
Según la referida Ley, el Consejo Nacional de Descentraliza-
ción debía formular y aprobar el Plan de Capacitación en Gestión
Pública a nivel regional, con la finalidad de mejorar la capacidad
de gestión de los Gobiernos Regionales y acelerar el proceso or-
denado de transferencias, Este Plan de Capacitación en Gestión
Pública debía incluir la actualización y simplificación de los tex-
tos únicos de procedimientos administrativos (TUPAS), a fin de
facilitar la participación ciudadana en la fiscalización de los Go-
biernos Regionales.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales también dispone
—en su artículo 24—que el Gobierno Regional realizará como
mínimo dos audiencias públicas regionales al año, una en la ca-
pital de la región y otra en una provincia, en las que dará cuenta
de los logros y avances alcanzados durante el período.
El denominado voto programático —aunque no concor-
dado con el plan de desarrollo regional concertado— ha sido
recogido por la Ley de Elecciones Regionales. Según ésta, las
agrupaciones políticas deben presentar con la lista de candidatos
una propuesta de Plan de Gobierno Regional, la cual deberá ser
publicada junto con la lista del Jurado Electoral Especial en cada
circunscripción298.
puesto Participativo, 2006; y Mesa de Concertación de Lucha contra la

Pobreza, Presupuesto Participativo 2007. I Informe Nacional de Monitoreo:
Resultados del Proceso Participativo, Lima: Mesa de Concertación de Lu-
cha contra la Pobreza, 2007.
298 La Ley de Partidos Políticos, Ley N.º 28094, fue modificada por la Ley
N.º 28711. Esta última fue publicada el 18 de abril del año 2006 e intro-
dujo el artículo 23-A, en el cual se establece la obligación por parte de los
En materia de participación de la sociedad civil, es muy im-

portante recordar —como se ha indicado— que los Gobiernos
Regionales están obligados a realizar y a elaborar un conjunto de
acciones y de normas que concreten los principios de participa-
ción, transparencia y rendición de cuentas299.
9.10 Aspectos financieros del ente intermedio

9.10.1 Principios de descentralización fiscal
Los principios específicos de la descentralización fiscal son:
la determinación claramente definida de las competencias; la
transparencia y la predictibilidad; la neutralidad en la transfe-
rencia de los recursos; los requisitos del endeudamiento externo;
y las reglas de responsabilidad fiscal.
La determinación claramente definida de las competencias
tiene el objetivo de evitar la yuxtaposición de las materias de
competencia y funciones entre los distintos niveles de gobierno,
de precisar las responsabilidades en la provisión de los servicios
y facilitar la rendición de cuentas.
La transparencia y la predictibilidad plantean la necesidad de
introducir mecanismos que sirvan para un mejor control por parte
de la comunidad de la gestión fiscal de los gobiernos subnaciona-
les, a través de prácticas transparentes, uniformes y predecibles.
candidatos o candidatas nacionales, regionales y locales de entregar sus

respectivos Planes de Gobierno; la incorporación de estos Planes en el
Portal de Transparencia del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) durante
todo el proceso electoral; y la obligación de las organizaciones políticas
de publicar los citados Planes en sus Portales de Transparencia.
299 Para una evaluación reciente y sintética de las audiencias públicas de
rendición de cuentas y de los Portales de Transparencia en los Gobier-
nos Regionales, consultar: TÁVARA CASTILLO, Gerardo, “La Participa-
ción Ciudadana en el Contexto de la Descentralización en el Perú”, en
GROMPONE, Romeo (Editor), La Participación Desplegada en la Política y la
Sociedad. Temas Olvidados, Nuevos Enfoques, Lima: Red para el Desarro-
llo de las Ciencias Sociales en el Perú, 2007, pp. 145-183.
La neutralidad en la transferencia de los recursos implica

que toda transferencia de materias de competencia y funciones
se hará conjuntamente con los recursos asociados y requeridos
por ellas, y que toda transferencia de recursos estará ligada nece-
sariamente a una materia de competencia o función que también
se transfiere.
La inclusión de este principio pretende evitar los problemas
suscitados en otras experiencias latinoamericanas:
“La racionalidad de incluir este principio dentro de la Ley es evi-
tar que la descentralización genere un deterioro de la situación
económica como ha ocurrido en otros países. Los casos más men-
cionados son los de Argentina y Brasil en donde se dice que la des-
centralización fue en parte responsable de la crisis económica que
llevó a esos países al borde de la quiebra y ajustes macroeconómi-
cos muy duros. La racionalidad de introducir estos principios en
la Ley de Bases de la Descentralización es precisamente evitar que
se culpe a la descentralización de cualquier crisis macroeconómica
y que genere una corriente en contra del proceso y se pretenda
detener (...)”300.
En materia de endeudamiento público externo, ésta es una
competencia exclusiva del Gobierno Nacional y el endeuda-
miento público externo de los gobiernos subnacionales debe con-
cordar con el límite del endeudamiento del sector público y las
reglas de transparencia y prudencia fiscal. Ésta es una limitación
para los gobiernos subnacionales sustentada en la primacía de la
política nacional en esta materia.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales dispone —en su
artículo 74— que los Gobiernos Regionales sólo podrán celebrar
operaciones de endeudamiento externo, emisión de bonos y ti-
tulación de cuentas, con aval o garantía del Estado, previa apro-
bación del Gobierno Nacional; y que las referidas operaciones
deben sujetarse a los procedimientos y normas que regula la Ley
300 CASAS TRAGODARA, Carlos, Aspectos Económicos y Financieros de la Descen-

tralización en el Perú, Lima: Defensoría del Pueblo del Perú, 2005, p. 33.
del Sistema Nacional de Endeudamiento y los límites estableci-

dos en la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal y la norma que
se emita sobre descentralización fiscal.
El principio de responsabilidad fiscal implica el estableci-
miento de reglas de endeudamiento y de límites en el incremen-
to del gasto compatibles con las reglas de transparencia y pru-
dencia fiscal para el Gobierno Nacional, para garantizar la sos-
tenibilidad fiscal del proceso de descentralización. También se
prohíbe que el Gobierno Nacional reconozca deudas contraídas
por los gobiernos subnacionales. Este principio pretende evitar
el incremento del déficit público por parte de los Gobiernos Re-
gionales y municipalidades, y que el Gobierno Nacional asuma
tal déficit.
9.10.2 Potestad Tributaria

La Carta Política vigente, originalmente, no reconoció po-
testad tributaria a los Gobiernos Regionales. Conforme a esta
inicial disposición constitucional, la Ley Orgánica de Bases de
la Descentralización, en materia tributaria, señala que el Poder
Ejecutivo Nacional propondrá al Congreso de la República —
para su aprobación— aquellos tributos regionales cuya recau-
dación y administración será de cuenta directa de los Gobier-
nos Regionales.
La Ley N.º 28390, Ley de Reforma de los artículos 74 y 107
de la Carta Política, reconoce potestad tributaria a los Gobiernos
Regionales. Estos Gobiernos —al igual que los Gobiernos Loca-
les— pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas o
exonerar de éstas, dentro de su circunscripción, y con los límites
que señala la ley.
9.10.3 El fondo de compensación regional (FONCOR)

En el Título VI —en el artículo 39— de la Ley Orgánica de
Bases de la Descentralización, se regula el Fondo de Compensa-
ción Regional (FONCOR). Éste, inicialmente, se conformaba por
los recursos financieros correspondientes a todos los proyectos

de inversión de alcance regional a cargo del respectivo Consejo
Transitorio de Administración Regional, y a todos los proyec-
tos de inversión pública de alcance regional en materia de agri-
cultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo,
energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y
medio ambiente, presentes en su circunscripción; y a los recur-
sos provenientes del proceso de privatización y concesiones, de
acuerdo a lo establecido en la Tercera Disposición Complemen-
taria de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización.
La Ley Orgánica de Bases de la Descentralización también
dispone que el FONCOR se distribuye proporcionalmente entre
todos los Gobiernos Regionales con criterios de equidad y com-
pensación, considerando factores de pobreza, necesidades insatis-
fechas, ubicación fronteriza, población, aporte tributario al fisco e
indicadores de desempeño en la ejecución de inversiones; y que el
Ministerio de Economía y Finanzas con la opinión favorable del
extinto Consejo Nacional de Descentralización, aprueba los índi-
ces de distribución del FONCOR, previendo la transferencia de los
recursos en la forma y plazos establecidos, bajo responsabilidad.
Asimismo, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales reitera
—en su artículo 73— que el FONCOR forma parte de los recur-
sos financieros destinados a los Gobiernos Regionales; que este
Fondo se constituye inicialmente con el 30% de los recursos ge-
nerados por la privatización y concesiones; y que los fondos son
íntegramente utilizados para financiar proyectos de inversión
regional que hayan cumplido con las normas establecidas por el
Sistema Nacional de Inversión Pública.
9.10.4 El fondo intergubernamental para la descentralización (FIDE)

En el Título VIII de la Ley Orgánica de Bases de la Descen-
tralización, destacaba la creación del Fondo Intergubernamen-
tal para la Descentralización (FIDE), destinado a promover el
financiamiento y cofinanciamiento de proyectos de desarrollo
compartido entre los distintos niveles de gobierno, cuya admi-
nistración estaba a cargo del Consejo Nacional de Descentraliza-

ción (artículo 53.1). El FIDE se constituía, inicialmente, con los re-
cursos provenientes del proceso de privatización y concesiones
—conforme a lo establecido en la Tercera Disposición Comple-
mentaria de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización—.
La Tercera Disposición Complementaria de la citada Ley
establece los destinatarios y la distribución de los recursos de la
privatización y de las concesiones: 30% correspondía al Fondo
Intergubernamental para la Descentralización (FIDE) y otro 30%
al Fondo de Compensación Regional (FONCOR).
La misma norma también establecía —en su Tercera Dispo-
sición Complementaria— que no menos del 50% de los recursos
asignados al FIDE y al FONCOR provenientes de cada proceso
de privatización y concesiones, debería destinarse al financia-
miento de proyectos de inversión en beneficio de la población
de la región donde se encontraba el activo o empresa materia del
proceso de privatización o concesión.
El texto original de la Ley Orgánica de Gobiernos Regiona-
les no desarrolló al FIDE. La Ley N.º 27902 sí lo hizo. Esta Ley
estableció —incorporando el artículo 73-A en la Ley Orgánica
de Gobiernos Regionales y en concordancia con la Ley Orgánica
de Bases de la Descentralización— que el FIDE era administrado
por el CND y que obtenía sus recursos del 30% de los fondos
captados por el proceso de privatización, concesiones y otras
modalidades contractuales vinculadas a la administración de ac-
tivos de alcance nacional propiedad del Estado.
También se dispuso que el FIDE podía recibir fondos pro-
venientes de cooperación no reembolsable y operaciones de en-
deudamiento que para tal fin concrete el Gobierno Nacional; y
que sus recursos se destinarían a fomentar el desarrollo regional,
la integración de las regiones y la realización de proyectos que
involucraran a varios niveles de gobierno.
Por último, se estableció que el FIDE era un fondo sostenible
y concursable destinado exclusivamente al financiamiento y co-
financiamiento de proyectos; y que los criterios para el concurso

se establecían en una normativa elaborada por el extinto CND.
Recientemente, la Ley N.º 29125301, que implementa y re-
gula el funcionamiento del Fondo de Promoción a la Inversión
Pública Regional y Local (FONIPREL) ha eliminado el FIDE al
derogar el artículo 53 de la Ley Orgánica de Bases de la Descen-
tralización, Ley N.º 27783, norma creadora del citado FIDE. La
Única Disposición Derogatoria de la Ley N.º 29125 establece,
además, la derogación de todas las normas y disposiciones le-
gales y administrativas, generales y específicas, sin excepción,
relacionadas con el FIDE.
9.10.5 El fondo de desarrollo socioeconómico de camisea (FOCAM)

Mediante la Ley N.º 28451302, se crea el Fondo de Desarrollo
Socioeconómico de Camisea (FOCAM), como un fondo intangi-
ble destinado a contribuir al desarrollo sostenible de los departa-
mentos por donde pasan los ductos principales conteniendo los
hidrocarburos de los Lotes 88 y 56, mejorando el bienestar de las
comunidades involucradas y coadyuvando a la preservación del
ambiente y de la ecología.
Son recursos del FOCAM el 25% de las regalías que corres-
ponden al Gobierno Nacional provenientes de los Lotes 88 y 56,
luego de efectuadas las deducciones derivadas del pago del ca-
non gasífero303; y son destinados exclusivamente a financiar la
ejecución de proyectos de inversión e infraestructura económica
y social de los Gobiernos Regionales y Municipales de los depar-
tamentos de Ayacucho, Huancavelica, Ica, el área de Lima y pro-
vincias, exceptuando a Lima Metropolitana, y las universidades
públicas de esas jurisdicciones para los fines de investigación.

303 Artículo 11 de la Ley N.º 27506, Ley de Canon.
Por último, los recursos del FOCAM serán distribuidos en-

tre los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y universidades
públicas de los departamentos citados anteriormente, de la si-
guiente manera:
a) 30% para los Gobiernos Regionales.
b) 30% para las Municipalidades Provinciales.
c) 15% para las Municipalidades Distritales de los lugares por
donde pasan los ductos.
d) 15% para las demás Municipalidades Distritales.
e) 10% para las universidades públicas.
Mediante Decreto Supremo N.º 042-2005-EF304 se aprobó el
Reglamento del FOCAM y con la Ley N.º 28622305, se incorporó
al departamento de Ucayali en el ámbito de aplicación de la Ley
del FOCAM.
El artículo 1 de la citada Ley 28622 establece que el departa-
mento de Ucayali percibirá el 2,5% del total de los ingresos que
reciba el Estado peruano por concepto de regalías, el cual será
distribuido de acuerdo a los siguientes porcentajes:
a) 60% para los Gobiernos Locales de la provincia de Atalaya.
b) 10% para los Gobiernos Locales de la provincia de Coronel
Portillo.
c) 10% para los Gobiernos Locales de la provincia de Padre
Abad.
d) 3% para los Gobiernos Locales de la provincia de Purús.
e) 13% para el Gobierno Regional de Ucayali.
f) 4% para las universidades públicas del departamento de
Ucayali.
Asimismo, se dispone que los recursos que perciban los Go-
biernos Locales, el Gobierno Regional y las universidades públi-

305 Publicada el 10 de noviembre del año 2005.
cas deberán ser destinados a la ejecución de proyectos de inver-

sión pública derivados de los Planes de Desarrollo Concertados y
los Presupuestos Participativos, que favorezcan preferentemente
a las comunidades nativas y que incluyan proyectos de manejo
ambiental sostenible.
9.10.6 Fondo de promoción a la inversión pública regional y local (FO-

NIPREL)
Mediante la Ley N.º 28939306, Ley de aprobación de crédito
suplementario y de creación de fondos, se crea —entre otros fon-
dos— el Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y
Local. La Ley —inciso a) del numeral 4.1 del artículo 4— establece
como finalidad del Fondo el financiamiento o cofinanciamiento
de proyectos de inversión pública de Gobiernos Regionales o
Gobiernos Locales, considerando que podrán destinarse recur-
sos de este Fondo para el financiamiento o cofinanciamiento de
estudios de preinversión.
Los recursos de este Fondo —así como sus intereses— tienen
carácter intangible, permanente, concursable e inembargable, y
se destinan única y exclusivamente para los fines —ya indica-
dos— del Fondo.
La Ley N.º 28939 establece —numeral 4.5 del artículo 4—
que otra Ley establecerá el funcionamiento e implementación de
todos los Fondos creados por ella, así como los respectivos comi-
tés de administración, la determinación de los recursos que con-
forman dichos Fondos y otras disposiciones complementarias.
La Ley N.º 29125307 establece la implementación y el fun-
cionamiento del FONIPREL. Este Fondo tiene como finalidad
—según el artículo 2 de la citada Ley— el cofinanciamiento de
proyectos de inversión pública de los Gobiernos Regionales y
Locales, incluyendo los estudios de preinversión, orientados

a reducir las brechas en la provisión de los servicios e infrae-

structura básicos que tengan el mayor impacto en la reducción
de la pobreza y la pobreza extrema en el país. Los recursos del
FONDO —artículo 4— deben atender las siguientes prioridades:
servicios de salud básica, desnutrición infantil, servicios de edu-
cación básica, infraestructura vial, servicios de saneamiento,
electrificación rural, infraestructura agrícola y telecomunicación
rural. Para acceder al cofinanciamiento del Fondo, los Gobier-
nos Regionales y Locales participarán en concursos públicos de
proyectos convocados por el Fondo a nivel nacional.
El FONIPREL cuenta con un Consejo Directivo confor-
mado por un representante de la PCM (Secretaría de Descen-
tralización) quien lo preside, por el Ministro de Economía y Fi-
nanzas o su representante, por un Presidente Regional elegido
por consenso entre sus pares, por el Presidente de la Asociación
de Municipalidades del Perú (AMPE) o por el Presidente de
la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE), al-
ternadamente, y por el Presidente del Centro Nacional de Pla-
neamiento Estratégico (CEPLAN). La Secretaría Técnica del
citado Consejo Directivo corresponde a la Dirección General de
Programación Multianual del Sector Público, del Ministerio de
Economía y Finanzas.
El FONIPREL está constituido —artículo 6— por los siguien-
tes recursos: las transferencias aprobadas en la Ley N.º 28939,
los créditos presupuestales, las donaciones o aportes privados,
la cooperación técnica no reembolsable, los recursos provenien-
tes de operaciones de endeudamiento público, los recursos que
a la fecha formaban parte del Fondo Intergubernamental para la
Descentralización (FIDE) —la norma autoriza a la Dirección Na-
cional de Tesoro Público la transferencia de tales recursos—, el
30% de los recursos que efectivamente se perciban como conse-
cuencia de los procesos de privatización y concesiones —efecto
de la modificación de la Ley Orgánica de Bases de la Descentral-
ización—, los intereses que generen los recursos del FONIPREL
y aquellos dispuestos por norma expresa.
Los criterios para que los estudios de preinversión o proyec-

tos de inversión de Gobiernos Regionales y Locales puedan con-
cursar —artículo 7— son los siguientes: acceso a los servicios
públicos básicos, tasa de desnutrición crónica infantil, analfa-
betismo y otros; ubicación en zonas de frontera; integración del
proyecto a las prioridades establecidas en el Plan de Desarrollo
Concertado —regional o local—, especialmente, en la lucha con-
tra la pobreza extrema; rentabilidad social del proyecto; efec-
tividad para solucionar el problema identificado; sostenibilidad
del proyecto; grado de articulación del proyecto entre regiones
o entre provincias o distritos de una misma región; proyectos de
mancomunidad; monto del cofinanciamiento; y magnitud de los
recursos provenientes de la fuente de financiamiento “Recursos
Determinados”. La jerarquía y la ponderación de los criterios in-
dicados se establecerán en el respectivo Reglamento.
Como ya se ha indicado, la Ley N.º 29125 elimina el FIDE al
derogar el artículo 53 de la Ley Orgánica de Bases de la Descen-
tralización, Ley N.º 27783, norma creadora del citado FIDE. Este
último es sustituido por el FONIPREL. A su vez, la modificación
de la Tercera Disposición Complementaria de la Ley N.º 27783
por la Ley N.º 29125, establece que el 30% de los recursos efecti-
vamente percibidos por los procesos de privatización y concesio-
nes corresponde al FONIPREL y ya no al extinto FIDE.
Mediante Decreto Supremo N.º 204-2007-EF308, se aprobó
el Reglamento de la Ley que establece la implementación y
el funcionamiento del FONIPREL. El Reglamento tiene como
anexos la especificación de jerarquía y ponderación de los cri-
terios de asignación de los recursos del FONIPREL: el agrupa-
miento de los Gobiernos Regionales y Locales en función de
sus necesidades y disponibilidad de recursos determinados y
FONCOR, y la definición del algoritmo para asignar los recur-
sos del FONIPREL.
308 Publicado el 20 de diciembre del año 2007.

AGRUPAMIENTO DE GOBIERNOS REGIONALES

SEGÚN NECESIDADES Y RECURSOS
Menos recursos Recursos per Más recursos
Necesidades
per capita capita medios per capita
Ayacucho
Apurímac
Muy alta
Amazonas Huancavelica
necesidad
Cajamarca
Huánuco
Junín Ancash
Lambayeque Cusco
La Libertad Loreto
Alta
Lima Provincias Madre de Dios
necesidad
Piura Pasco
Puno Ucayali
San Martín Tumbes
Arequipa
Necesidad Ica Moquegua
Callao
media Lima Metropoli- Tacna
tana
Fuente: Anexo N.º 01 del Reglamento de la Ley N.º 29125.
AGRUPAMIENTO DE MUNICIPALIDADES
PROVINCIALES SEGÚN NECESIDADES Y RECURSOS
Menos Recursos Más
Necesidades recursos per per capita recursos Total
capita medios per capita
Muy alta
40 13 2 55
necesidad
Alta necesidad 28 11 4 43
Necesidad
67 21 9 97
media
Total 135 45 15 195
AGRUPAMIENTO DE MUNICIPALIDADES DISTRITALES

SEGÚN NECESIDADES Y RECURSOS
Menos Recursos Más
Necesidades recursos per per capita recursos Total
capita medios per capita
Muy alta
151 104 32 287
necesidad
Alta necesidad 427 319 202 948
Necesidad
272 69 61 402
media
Total 850 492 295 1637
Mediante Decreto de Urgencia N.º 030-2008309, se establece

que los recursos del FONIPREL se depositan en la cuenta del
Fondo; que los recursos no ejecutados anualmente por los plieg-
os respectivos, provenientes de las transferencias realizadas del
FONIPREL, se consideran saldo de balance y se incorporan por
resolución del Titular del Pliego para la ejecución de los estudios
y proyectos para los que fueron asignados inicialmente; y los re-
cursos del FONIPREL se depositan en la cuenta del Fondo y se
incorporan anualmente mediante Decreto Supremo en la fuente
de financiamiento “Recursos Determinados” del presupuesto in-
stitucional de las entidades cuyos estudios o proyectos resulten
ganadores del concurso.
9.10.7 Fondo para la igualdad

El Fondo para la Igualdad se crea mediante Decreto de
Urgencia N.º 022-2006310, adscrito a la Presidencia del Consejo
de Ministros, siendo sus recursos asignados por su Consejo de
Administración, siguiendo las políticas y disposiciones que es-

tablezca la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS)

y destinados exclusivamente a actividades y programas para
combatir la pobreza extrema en zonas rurales.
El Consejo de Administración del Fondo está integrado
por el Presidente del Consejo de Ministros, quien lo preside, la
Ministra de la Mujer y Desarrollo Social, el Ministro de Salud, el
Ministro de Educación y el Ministro de Economía y Finanzas o
sus representantes.
Los recursos del Fondo son los siguientes: las transferencias
presupuestales y financieras provenientes del ahorro que generen
las medidas de austeridad y racionalidad dispuestas por los De-
cretos de Urgencia N.º 019-2006 y N.º 020-2006 y normas comple-
mentarias; las transferencias del tesoro público; las donaciones y
aportes privados; los recursos de cooperación técnica internacio-
nal no reembolsable; los créditos de organismos internacionales
asignados al Fondo, concertados por el Ministerio de Economía y
Finanzas; y otros dispuestos por una norma expresa.
La supervisión del cumplimiento de los objetivos del Fondo
estará a cargo del Comité de Supervisión y Transparencia, inte-
grado por un representante del Presidente de la República, quien
lo presidirá, un representante de la Asociación de Municipali-
dades del Perú (AMPE), un representante de los Gobiernos Re-
gionales, un representante de la Junta de Decanos de los Colegios
Profesionales, un representante de las entidades aportantes de
cooperación técnica y un representate de los demás aportantes.
Además, el citado Decreto de Urgencia, señala que la Con-
traloría General de la República, en concordancia con sus roles
de supervisión y vigilancia, realiza acciones de control conforme
a la Ley de la materia.
Mediante Decreto Supremo N.º 042-2007-PCM311, se aprue-
ba el Reglamento del Fondo. Esta norma establece como finali-
dad del Fondo el financiamiento parcial o total de programas,

proyectos y actividades de desarrollo social y lucha contra la

pobreza extrema en zonas rurales, y que cada Gobierno Re-
gional y Local designará un funcionario responsable de las ac-
ciones que se ejecutarán con el financiamiento del Fondo para
la Igualdad con la finalidad de facilitar su operatividad y fun-
cionamiento.
El Reglamento del Fondo regula también las funciones del
Consejo de Administración, las sesiones y los informes ante el
CIAS de este Consejo, la Secretaría Técnica del Fondo y sus fun-
ciones, así como las modalidades de operación del Fondo: las
transferencias financieras y el concurso de proyectos. El Consejo
de Administración, mediante convenios, podrá delegar en Go-
biernos Regionales y Locales (Municipalidades Provinciales) la
calificación de los proyectos que postulen al Fondo, en modali-
dad de concursables.
9.10.8 Los recursos de los gobiernos regionales

La Carta Política reformada de 1993 —en su artículo 193—
establece que son bienes y rentas de los Gobiernos Regionales
los siguientes: los bienes muebles e inmuebles de su propiedad;
las transferencias específicas que les asigne la Ley Anual de Pre-
supuesto; los tributos creados por ley a su favor; los derechos
económicos que generen por las privatizaciones, concesiones y
servicios que otorguen, conforme a ley; los recursos asignados
del Fondo de Compensación Regional, que tiene carácter redis-
tributivo, conforme a ley; los recursos asignados por concepto de
canon; los recursos provenientes de sus operaciones financieras,
incluyendo aquellas que realicen con el aval del Estado, confor-
me a ley; y los demás que determine la ley.
La Ley Orgánica de Bases de la Descentralización precisa
que son recursos de los Gobiernos Regionales el producto de sus
operaciones financieras y las de crédito interno concertadas con
cargo a su patrimonio propio, y que las operaciones de crédito
externo requieren el aval o garantía del Estado, y se sujetan a la
ley de endeudamiento público.
La Ley Orgánica de Bases de la Descentralización —en su

artículo 37— reconoce los mismos bienes y rentas de los Gobier-
nos Regionales considerados en la Carta Política reformada y
vigente. También precisa que son recursos de los Gobiernos Re-
gionales sus ingresos propios.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales —modificada
por la Ley N.º 27902— señala también —en el artículo 72— los
recursos de los Gobiernos Regionales:
a. Los señalados en la Ley Orgánica de Bases de la Descentra-
lización.
b. Las empresas del Estado de alcance regional de su circunscrip-
ción que transferirá el Gobierno Nacional, en el marco de la
jerarquización y la gradualidad establecidos en los artículos 45
inciso a) y 81 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
c. Los recursos financieros transferidos correspondientes a to-
dos los proyectos de inversión de alcance regional a cargo del
respectivo Consejo Transitorio de Administración Regional.
d. Los recursos generados por los permisos, licencias, autori-
zaciones y concesiones que otorgue el Gobierno Regional.
e. Los proyectos de inversión pública en ejecución, de alcance
regional, presentes en su circunscripción, que serán trans-
feridos por el Gobierno Nacional en materia de agricultu-
ra, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo,
energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, sa-
lud, y medio ambiente, presentes en su circunscripción, en
el marco de lo establecido en los artículos 45 inciso a) y 81
de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
9.10.8.1 El canon
La Ley de Canon —Ley N.º 27506312— define a éste, en su
artículo 1, como la participación efectiva y adecuada de la que

gozan los Gobiernos Regionales y Locales del total de los ingresos

y rentas obtenidos por el Estado por la explotación económica
de los recursos naturales; y señala —en su artículo 2313— como
objeto de la Ley la determinación de los recursos naturales cuya
explotación genera canon y regula su distribución en favor de los
Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales de las zonas donde se
exploten los recursos naturales.
El artículo 4314 de la citada Ley establece que la opor-
tunidad de las transferencias del canon por las entidades
encargadas de efectuar dichas transferencias a favor de los
Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, será determina-
da mediante Decreto Supremo, tomando en consideración la
periodicidad del pago de los ingresos y rentas que confor-
man el canon; y que el monto de las transferencias será de-
positado en cuentas especiales que para tal efecto se abrirán
en el Banco de la Nación, bajo la denominación del canon co-
rrespondiente y la referencia del ingreso y (o) renta respec-
tivo, dentro del plazo máximo previsto en el Reglamento de
la Ley de Canon, el mismo que precisará los procedimientos,
formas de cálculo y transferencias, de la que serán informa-
dos los beneficiarios.
Con relación a la distribución del canon, la Ley de la ma-
teria —en su artículo 5315— señala las siguientes reglas: la dis-
tribución del canon petrolero mantiene las condiciones actuales
de distribución; y el canon será distribuido entre los Gobiernos
Regionales y Locales de acuerdo a los índices de distribución que
fije el Ministerio de Economía y Finanzas en base a criterios de
313 Modificado por el artículo 1 de la Ley N.º 28322, publicada el 10 de

agosto del año 2004.
septiembre del año 2003.
agosto del año 2004.
población y necesidades básicas insatisfechas316. Su distribución

es la siguiente:
a. El diez por ciento (10%) del total de canon para los Gobier-
nos Locales de la municipalidad o municipalidades distrita-
les donde se explota el recurso natural.
b. El veinticinco por ciento (25%) del total de canon para los
Gobiernos Locales de las municipalidades distritales y pro-
vinciales donde se explota el recurso natural.
c. El cuarenta por ciento (40%) del total de canon para los Go-
biernos Locales del departamento o departamentos de las
regiones donde se explota el recurso natural317.
d. El veinticinco por ciento (25%) del total de canon para los
Gobiernos Regionales donde se explota el recurso natural.
El 100% (cien por ciento) del monto a distribuir correspon-
de a lo generado por el canon en cada región o regiones en cuya
circunscripción se encuentran los recursos naturales.
Con relación a la utilización del canon, la Ley de la materia
establece —en su artículo 6318— que el control y ejecución de los
recursos correspondientes al canon, asignado a los Gobiernos
Locales, está sujeto a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Mu-
nicipalidades y la Ley de Canon; que los recursos que los Gobi-
ernos Regionales y Gobiernos Locales reciban por concepto de
canon serán utilizados exclusivamente para el financiamiento
316 Mediante Decreto de Urgencia N.º 028-2008, publicado el 29 de junio del

año 2008, se estableció un procedimiento para el pago del canon minero
2007, los cálculos y las transferencias, únicamente para el año 2008.
317 Mediante Decreto de Urgencia N.º 002-2004, publicado el 30 de marzo
del año 2004, se establece en el inciso 1.2) del artículo 1 que para el caso
de los regímenes especiales establecidos en los artículos 33 (Lima Metro-
politana) y 34 (Provincia Constitucional del Callao) de la Ley Orgánica
de Bases de la Descentralización, el 40% del total recaudado, se distribui-
rá entre los Gobiernos Locales de las citadas circunscripciones.
septiembre del año 2003.
o cofinanciamiento de proyectos u obras de infraestructura de

impacto regional y local, respectivamente, a cuyo efecto establ-
ecen una cuenta destinada a esta finalidad319; que los Gobiernos
Regionales entregarán el veinte por ciento (20%) del total perci-
bido por canon a las universidades públicas de su circunscrip-
ción, destinado exclusivamente a la inversión en investigación
científica y tecnológica que potencien el desarrollo regional; y
que el canon petrolero mantiene las condiciones actuales de su
ejecución.
Mediante Decreto de Urgencia N.º 028-2006320, se dispu-
so que los Gobiernos Regionales y Locales en cuyas circuns-
cripciones se exploten recursos naturales petroleros, se deberá
invertir el cinco por ciento (5%) de los Fondos asignados por
concepto de canon petrolero para el financiamiento o cofinan-
ciamiento de proyectos de inversión pública y gasto social en
las comunidades ubicadas dentro de las zonas de explotación
respectiva.
Este Decreto de Urgencia señala que el gasto social corres-
pondiente deberá estar referido prioritariamente a las siguientes
actividades: atención de la mujer gestante, atención de niño sano
menor de cinco años, atención de enfermedades diarreicas agu-
das y enfermedades respiratorias agudas, atención de neonato
menor de 29 días, acompañamiento pedagógico a docentes en el
aula, capacitación a docentes y atención a infraestructura escolar
319 No obstante esta disposición de mayor jerarquía, mediante una Resolu-

ción Directoral N.º 013-2008-EF/77.15, publicada el 1 de mayo del año
2008, se ha establecido un procedimiento para la centralización progre-
siva de los fondos de la Fuente de Financiamiento Recursos Determi-
nados, en lo concerniente al Rubro 18 “Canon y Sobrecanon, Regalías,
Rentas de Aduanas y Participaciones” a través de la Cuenta Principal
de la Dirección Nacional del Tesoro Público. Mediante Resolución Di-
rectoral N.º 014-2008-EF/77.15, publicada el 10 de mayo del año 2008,
se modificó y precisó la citada Resolución Directoral.
en condiciones de riesgo, así como el componente vigilancia y

control de la calidad del agua para consumo humano321.
Asimismo, esta norma dispone que la utilización de estos re-
cursos deberá estar orientada a brindar servicios públicos de acceso
universal y generar beneficios a la comunidad, en el marco de las
competencias de los niveles de gobierno correspondientes, y que
sea compatible con los lineamientos de las políticas sectoriales.
La Segunda Disposición Final de la Ley N.º 29142, Ley de
Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2008, ha facul-
tado a los Gobiernos Regionales y a los Gobiernos Locales a utili-
zar hasta un veinte por ciento (20%) de los recursos provenientes
del canon y sobrecanon y regalía minera, en gasto corriente para
ser destinados al mantenimiento de la infraestructura generada
por los proyectos de impacto regional y local.
Esta misma norma ha dispuesto también que los Gobiernos
Regionales y Locales pueden destinar hasta el cinco por ciento
(5%) de los recursos provenientes del canon y sobrecanon y la
regalía minera, para financiar la elaboración de perfiles de los
proyectos de inversión pública que se enmarquen en los respec-
tivos planes de desarrollo concertados.
La Segunda Disposición Final de la Ley N.º 29142, Ley de
Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2008, también
dispone que los Gobiernos Regionales y Locales pueden utili-
zar los recursos provenientes del canon y sobrecanon y la regalía
minera en el financiamiento o cofinanciamiento de proyectos de
inversión pública que comprendan intervenciones orientadas a
brindar servicios públicos y que generen beneficios a la comu-
nidad, en el marco de las competencias de su nivel de gobierno,
o en el cofinanciamiento de proyectos de inversión pública de
competencia de otros niveles de gobierno que sean ejecutados
por estos últimos.
321 Inciso g) del artículo 6 de la Ley N.º 28652, Ley de Presupuesto del Sec-
tor Público para el año fiscal 2006.
La Tercera Disposición Final de la Ley N.º 29142, establece

que los recursos que las universidades reciban por concepto de
canon, sobrecanon y regalía minera serán utilizados, preferente-
mente, en el financiamiento y cofinanciamiento de investigaciones
de ciencia aplicada, relacionadas con la salud pública y preven-
ción de enfermedades endémicas; sanidad agropecuaria; preser-
vación de la biodiversidad y el ecosistema de la zona geográfica
de influencia donde se desarrollan las actividades económicas ex-
tractivas y utilización eficiente de energías renovables y procesos
productivos. Estos recursos podrán destinarse al financiamiento
de proyectos de inversión pública para fortalecer las capacidades
de la universidad relacionadas al ámbito de las investigaciones
mencionadas y en ningún caso podrán destinarse para el pago de
remuneraciones o retribuciones de cualquier índole.
Asimismo, la Trigésima Quinta Disposición Final de la Ley
N.º 29142, faculta al Ministerio de Economía y Finanzas para que
autorice operaciones de endeudamiento de Gobiernos Regio-
nales con cargo a los recursos de canon, sobrecanon, regalías y
aquellos recursos de exoneraciones tributarias con la finalidad de
realizar inversiones en obras de infraestructura que beneficien a
no menos del 15% de la población o que involucren a tres o más
provincias del Gobierno Regional, siempre que no se comprome-
ta más del 30% del canon anual regional y el plazo no exceda de
quince años, entre otras condiciones.
De otro lado, la Vigésima Segunda Disposición Final de la Ley
N.º 28927, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal
2007, estableció que la transferencia del canon minero (50% del
impuesto a la renta) se efectuaría por el MEF dentro de los sesenta
(60) días calendario después de terminado el período de regula-
rización del Impuesto a la renta; que el monto correspondiente a
cada Gobierno Regional o Municipal se depositaría en la cuenta
existente para tal efecto en el Banco de la Nación; que los intereses
generados en estas cuentas sólo podrían ser utilizados para los fi-
nes previstos por la Ley del Canon; y que para el año 2007, si exis-
tían problemas de regularización, se propondría un cronograma
para la cancelación de los montos correspondientes durante el año

2007. Al respecto, se planteó que “para las municipalidades y go-
biernos regionales que reciben montos no muy grandes por canon
y regalías, esta medida es bienvenida porque les permitirá dispo-
ner de más fondos para financiar las inversiones priorizadas. En
cambio, para aquellas regiones que reciben fuertes transferencias
por este concepto, probablemente se acreciente la magnitud del
dinero que queda sin utilizar si no se toman medidas para mejo-
rar el ritmo de ejecución de las inversiones, asegurando al mismo
tiempo la calidad en el gasto”322. La Ley de Presupuesto del Sector
Público para el año fiscal 2008, Ley N.º 29142, no ha previsto una
Disposición con el mismo contenido.
La Ley de Endeudamiento del Sector Público para el Año Fis-
cal 2008, Ley N.º 29143323, autorizó a los Gobiernos Regionales y
Locales —artículo 7— a utilizar los recursos de las regalías mine-
ras, FOCAM, FONCOR, canon, sobrecanon y rentas de aduanas,
según corresponda, en la constitución de fideicomisos. Asimismo,
la Sexta Disposición Transitoria de la citada Ley establece que el
Gobierno Nacional podrá concertar operaciones de endeudamien-
to público para las universidades públicas con el objeto de finan-
ciar la ejecución de proyectos de inversión y la adquisición de
equipos de investigación y enseñanza, siempre que el reembolso
respectivo sea efectuado con cargo a la fuente de financiamiento
recursos directamente recaudados, canon y sobrecanon.
La Ley N.º 29001324 autorizó, excepcionalmente, a los Go-
biernos Regionales y Locales de las zonas declaradas en emer-
gencia por los Decretos Supremos N.º 014-2007-PCM325 y N.º 021-
322 Grupo Propuesta Ciudadana, Los Problemas de las Transferencias del Ca-
non a las Regiones y Municipalidades, Lima: Grupo Propuesta Ciudadana,
febrero 2007.
325 Mediante este Decreto Supremo, publicado el 28 de febrero del año
2007, se declaró el estado de emergencia por desastres naturales en di-
2007-PCM326 a disponer de los recursos del canon y sobrecanon

minero, regalía minera y del Fondo de Compensación Municipal
para ejecutar acciones inmediatas destinadas a la atención de la
población afectada y a la rehabilitación de las zonas afectadas,
entre otras, sin poderlos destinar al pago o incremento de remu-
neraciones, dietas o gastos de carácter permanente.
Otra Ley, la Ley N.º 29010327, facultó a los Gobiernos Regionales
y Locales a disponer recursos a favor de la Policía Nacional del Perú
para realizar gastos de inversión en materia de orden interno. Según
esta norma, los Gobiernos Regionales y Locales pueden utilizar —si
lo acuerdan— los recursos procedentes de toda fuente de financia-
miento, con excepción de las operaciones oficiales de crédito.
Otro Decreto de Urgencia N.º 013-2007328, autorizó para el año
fiscal 2007, a los Gobiernos Regionales a realizar modificaciones
presupuestarias con el objeto de habilitar plazas docentes en los
Gobiernos Regionales, para contratos de naturaleza temporal, con
cargo a los recursos provenientes del canon y sobrecanon, previos
informes favorables del Ministerio de Educación —quien establece-
rá el número de plazas docentes que pueden ser habilitadas en cada
Gobierno Regional— y de la Gerencia de Planeamiento, Presupues-
to y Acondicionamiento Territorial de cada Gobierno Regional.
Es también importante señalar el carácter procíclico del canon:
“Un punto importante a tomar en cuenta con el canon está referi-
do a que debido a la coyuntura favorable en cuanto a las inversio-
nes mineras (en el caso del canon minero), las cotizaciones de los
metales y el incremento mencionado en la participación que tuvo
la nueva Ley del Canon, los montos que se han venido repartien-
versas provincias de los departamentos de Huancavelica, Junín, Aya-

cucho, Apurímac y Puno.
326 Mediante este Decreto Supremo, publicado el 15 de marzo del año 2007,
se declaró el estado de emergencia por desastres naturales en diversas
provincias del departamento de San Martín.
do han ido aumentando progresivamente. Esto presenta el pro-

blema mencionado en el caso del FONCOMUN dado que cuando
estas condiciones se reviertan los recursos que alimentan el canon
minero pueden verse disminuidos. Este es un punto importante a
resaltar porque cuando la coyuntura favorable del sector minero
se revierta los montos a repartir se podrán reducir (...)”329.
Otro tema muy debatido está relacionado con el gasto de
inversión realizado por los Gobiernos Regionales y, en especial,
con el gasto asociado al canon:
“Las cifras del gasto de inversión realizado en el período de
análisis (2003-2006) no deja duda de que los gobiernos regio-
nales —varios de ellos— han logrado importantes avances en me-
jorar su capacidad de gasto, pero que estos avances han sido in-
suficientes para enfrentar la abundancia de recursos disponibles,
sobre todo aquellas regiones que reciben los recursos del Canon.
Los factores que explican el lento avance en la ejecución de las
inversiones han sido identificados: proyectos priorizados sin via-
bilidad del SNIP, el carácter rígido de los parámetros y criterios
del SNIP, insuficientes capacidades técnicas para la formulación
y evaluación de proyectos, procesos de licitaciones engorrosos y
prolongados, incumplimiento de los contratistas. A todo ello, se
añaden normas legales que impiden la contratación de profesio-
nales con remuneraciones competitivas”330.
PORCENTAJE DE EJECUCIÓN PRESUPUESTAL

DE INVERSIONES DE LOS GOBIERNOS REGIONALES
AÑOS 2004, 2005 Y 2006
Cajamarca 62% 37% 55%
Cusco 91% 59% 48%
329 CASAS TRAGODARA, Carlos, Aspectos Económicos y Fiscales de la Descentra-

lización en el Perú, Lima: Defensoría del Pueblo del Perú, 2005, p. 58.
330 Grupo Propuesta Ciudadana, Vigilancia del Proceso de Descentralización.
Balance 2003-2006, Reporte Nacional número 11, Lima: Grupo Propues-
ta Ciudadana, 2007, p. 37.
Piura 83% 87% 80%

Loreto 82% 89% 52%
Ancash 61% 91% 23%
Moquegua 79% 51% 45%
Lambayeque 87% 88% 61%
Tacna 72% 56% 53%
Arequipa 81% 91% 61%
Junín 66% 63% 57%
San Martín 80% 91% 40%
La Libertad 83% 70% 62%
Ucayali 62% 77% 77%
Puno 81% 69% 45%
Huancavelica 69% 74% 56%
Ayacucho 75% 81% 73%
Callao 17% 25% 64%
Pasco 100% 100% 92%
Ica 83% 56% 56%
Tumbes 39% 48% 52%
Lima 35% 41% 44%
Amazonas 91% 90% 93%
Apurímac 89% 91% 82%
Huánuco 100% 99% 87%
Madre de Dios 100% 100% 86%
Municipalidad
44% 93% 87%
Metropolitana de Lima*
Total 72% 69% 57%
(*) Corresponde a recursos que la Municipalidad gestiona como Gobierno Regional.
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.
Elaboración: Vigila Perú.
PORCENTAJE DE EJECUCIÓN PRESUPUESTAL

DE INVERSIONES DEL GOBIERNO NACIONAL
AÑOS 2004, 2005 Y 2006
Sectores 2004 2005 2006
Transportes y
92% 83% 73%
Comunicaciones
Educación 77% 75% 58%
Agricultura 76% 64% 67%
Vivienda, Construcción y
48% 68% 62%
Saneamiento
Salud 73% 81% 33%
Energía y Minas 65% 78% 40%
Economía y Finanzas 73% 63% 47%
Presidencia del Consejo de
48% 64% 55%
Ministros
Mujer y Desarrollo Social 75% 89% 94%
Trabajo y Promoción
98% 93% 93%
del Empleo
Defensa 76% 97% 97%
Otros 74% 60% 50%
Total 76% 77% 66%
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.
Elaboración: Vigila Perú.
9.10.8.2 La regalía minera

La Ley N.º 28258331 estableció la regalía minera como con-
traprestación económica que los titulares de las concesiones min-
eras pagan al Estado por la explotación de los recursos minerales
metálicos y no metálicos332.
La regalía se pagará sobre el valor del concentrado o su
equivalente, conforme a la cotización de los precios del mercado
internacional; se establecen tres rangos para el efecto del pago
de las regalías mineras; y la regalía minera será calculada men-
sualmente por el titular de la actividad minera y será declarada
y pagada en la forma y dentro de los plazos previstos en el Re-
glamento.

332 Consultar la sentencia del Tribunal Constitucional (Expediente N.º
0048-2004-PI/TC), sobre demanda de inconstitucionalidad interpuesta
por José Miguel Morales Dasso, en representación de más de cinco mil
ciudadanos, contra los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de la Ley N.º 28258, Ley de
Regalía Minera, mediante la cual se declara infundada la demanda de
inconstitucionalidad.
La distribución de la regalía minera es la siguiente:

a) El veinte por ciento (20%) del total recaudado para los Go-
biernos Locales del distrito o distritos donde se explota el
recurso natural, de los cuales el cincuenta por ciento (50%)
será invertido en las comunidades donde se explota el re-
curso natural333.
b) El veinte por ciento (20%) del total recaudado para los Go-
biernos Locales de la provincia o provincias donde se en-
cuentra en explotación el recurso natural334.
c) El cuarenta por ciento (40%) del total recaudado para las
municipalidades distritales y provinciales del departamen-
to o departamentos de las regiones donde se encuentra en
explotación el recurso natural.
d) El quince por ciento (15%) del total recaudado para el o los
Gobiernos Regionales donde se encuentra en explotación el
recurso natural.
e) El cinco por ciento (5%) del total recaudado para las univer-
sidades nacionales de la región donde se explota el recurso
natural.
Para efectos de la distribución señalada en los incisos c) y
d), la Municipalidad Metropolitana de Lima y el Gobierno Re-
gional de Lima se excluirán mutuamente, conforme a lo dispues-
to por la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización y la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales; y para el caso de la Provincia
Constitucional del Callao, el total recaudado a que se refiere el
citado inciso c) se distribuirá entre las municipalidades distrita-
les y la provincial.
El Ministerio de Economía y Finanzas distribuirá men-
sualmente, en el plazo máximo de treinta días calendario,
después del último día de pago de la regalía, el cien por cien-
333 Modificado por la Ley N.º 28323, publicada el 10 de agosto del año 2004.
334 Modificado por la Ley N.º 28323, publicada el 10 de agosto del año 2004.
to (100%) de lo efectivamente pagado por los recursos de la

regalía minera entre los Gobiernos Regionales, municipali-
dades y universidades nacionales; los recursos que los Go-
biernos Regionales y municipalidades reciban por concepto
de regalía minera serán utilizados exclusivamente para el fi-
nanciamiento o cofinanciamiento de proyectos de inversión
productiva que articule la minería al desarrollo económico
de cada región para asegurar el desarrollo sostenible de las
áreas urbanas y rurales; y los recursos que las universidades
nacionales reciban por concepto de regalía serán destinados
exclusivamente a la inversión en investigación científica y
tecnológica.
Por último, mediante el Decreto Supremo N.º 157-2004-
EF335, se aprobó el Reglamento de la Ley de Regalía Minera, y a
través del Decreto Supremo N.º 018-2005-EF336, se precisaron y
dictaron medidas complementarias al Reglamento de la Ley de
Regalía Minera.
Mediante la Ley N.º 28969337 se establece, complementa-
riamente, la forma a través de la cual la Superintendencia de
Administración Tributaria (SUNAT) ejerce las funciones aso-
ciadas con el pago de la regalía minera tales como el registro, la
recepción y el procesamiento de declaraciones, la fiscalización,
la determinación de la deuda, el control de cumplimiento, la
recaudación, la ejecución coactiva, la resolución de procedi-
mientos contenciosos y no contenciosos, la administración de
infracciones y sanciones.
En materia de canon, sobrecanon y regalías, la Ley N.º
29035, a través de la cual se autoriza un crédito suplementario
en el presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2007338,

dispuso —en el numeral 13.1 del artículo 13— que las nue-
vas transferencias y los recursos correspondientes de canon,
sobrecanon y regalías mineras de los Gobiernos Regionales y
Locales, así como de universidades públicas, se depositan en
el Banco de la Nación. Mediante el Decreto Supremo N.º 082-
2007-EF339 se reglamentó esta disposición, regulándose el de-
pósito y la administración de los fondos públicos en el Banco
de la Nación, la modalidad de tenencia de los recursos y la
remuneración de los saldos, la replicación consolidada de los
depósitos en el Banco Central de Reserva del Perú y los proce-
dimientos de tesorería.
Como consecuencia del sismo del 15 de agosto del año
2007, se aprobó la Ley N.º 29076340, mediante la cual se au-
torizaba a los Gobiernos Regionales y a las Municipalidades
Provinciales y Distritales de las localidades afectadas por el
referido sismo y declaradas en emergencia, a utilizar —pre-
via aprobación del Consejo Regional o Concejo Municipal y
hasta el 31 de diciembre del año 2007— los recursos por in-
gresos provenientes del canon, sobrecanon y regalía minera
—también los recursos del FONCOMUN, para el caso de las
Municipalidades Provinciales y Distritales— para destinarlos
exclusivamente a la asistencia y ayuda de la población dam-
nificada, así como a la reconstrucción, rehabilitación y repara-
ción de la infraestructura afectada.
9.10.8.3 Las transferencias intergubernamentales

En materia de transferencias intergubernamentales, se ha
debatido ampliamente la desigualdad que se está produciendo
como efecto de la actual distribución de los recursos generados

por canon, regalías, fondos de compensación, FOCAM y renta

de aduanas341:
“La distribución de los recursos de las transferencias debería res-
ponder a lógicas distintas a fin de evitar o disminuir las inequida-
des que se están generando. Mientras que los recursos provenien-
tes de canon, regalías, FOCAM y renta de aduanas se distribuyen
en las zonas en las que estos recursos se generan, los transferidos
mediante FONCOR y FONCOMUN deberían obedecer a criterios
de compensación. Sin embargo, actualmente sólo una pequeña
proporción de FONCOR se distribuye siguiendo criterios de com-
pensación. En este sentido, los departamentos que tienen la suerte
de contar con algún recurso natural que está siendo explotado en
su territorio son los que están recibiendo la mayor parte de las
transferencias intergubernamentales, pues (...) también reciben
parte de los fondos de compensación. La inequidad del sistema
vigente se aprecia mejor analizando la relación entre las transfe-
rencias per cápita por las fuentes mencionadas previamente y el
nivel de pobreza (...)”342.
“(...) el aumento exponencial de los tributos pagados por las em-
presas mineras, como resultado del boom de precios internacio-
nales, se ha visto acompañado por un aumento simétrico en los
montos transferidos por los diferentes conceptos de canon hacia
los gobiernos locales y regionales. (...) apenas cinco regiones con-
centran el 60% de los recursos transferidos (Loreto, Cajamarca, Pi-
ura, Cusco y Moquegua), en tanto que varias de las regiones más
pobres del país —como Ayacucho, Madre de Dios o Apurímac—
341 Consultar: Centro de Investigación Parlamentaria del Congreso de la

República, Transferencias a Gobiernos Subnacionales en el Proceso de Des-
centralización 2003-2006, Lima: Comisión de Descentralización, Regio-
nalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Esta-
do del Congreso de la República, Escuela Mayor de Gestión Municipal
y Agencia Española de Cooperación Internacional, 2006.
342 Pro Descentralización - PRODES, “El Otro Lado de las Transferencias
Intergubernamentales”, en: PRODES, Descentralizando, Boletín Trimes-
tral, número 6, Lima: PRODES, junio 2006, pp. 6-7.
reciben cantidades ínfimas e incluso nada, como consecuencia de

no poseer explotación de recursos en sus ámbitos”343.
“Un punto (...) referido al sistema de transferencias es que puede
estar agravando las desigualdades entre jurisdicciones porque
el canon se reparte en los lugares de donde procede el recurso,
generalmente zonas pobres que reciben montos considerables
del FONCOMUN. Esto es mucho más palpable ahora que ya se
encuentra en ejecución el reparto de las regalías impuestas al
sector minero. Las zonas que no cuentan con recursos naturales,
obviamente estarán en desventaja. Por ello es deseable un redi-
seño del sistema de transferencias, de manera integral, para que
todo el sistema cumpla un papel de compensación, por un lado,
y de creación de incentivos para la eficiencia en la gestión local
por el otro”344.
“Las grandes diferencias en la dotación de recursos naturales
y la concentración económica pueden tener un efecto negati-
vo sobre la desigualdad horizontal, como ha ocurrido en otros
países. Esta desigualdad podría mitigarse mediante un sistema
bien diseñado de transferencias intergubernamentales compen-
satorias. (...) El sistema de participación de los ingresos proce-
dentes del canon ha agravado las desigualdades. Para resolver
las desproporciones de las transferencias fiscales, especialmen-
te en regiones que carecen de recursos naturales, el Gobierno
ha respondido con medidas ad hoc como el Fondo de Desarrollo
de Camisea (...)”
343 KAPSOLI, Javier, Waldo MENDOZA y Jean Paul RABANAL, “La Política Fiscal
2001-2006 y los Retos para el Futuro”, en: PORTOCARRERO, Javier (editor),
Desafíos de la Política Fiscal en el Perú, Lima: Consorcio de Investigación
Económica y Social - CIES, 2006, pp. 60-61.
344 CASAS TRAGODARA, Carlos, “Balance y Tendencias en el Diseño y la Im-
plementación de los Programas de Descentralización Fiscal”, en: Grupo
Propuesta Ciudadana, Democracia, Descentralización y Reforma Fiscal en
América Latina y Europa del Este, Lima: Grupo Propuesta Ciudadana,
2006, p. 279.
“(...) Hay una fuerte tendencia en el sistema intergubernamental

peruano al incremento de las desigualdades horizontales”345.
TRANSFERENCIA POR EXPLOTACIÓN DE RECURSOS

NATURALES POR HABITANTE 2007(*)
Departamento Transferencia por habitante 2007
Moquegua 3519.8
Tacna 3017.9
Pasco 1620.6
Ancash 1529.8
Cusco 688.7
Cajamarca 419.0
Tumbes 304.4
Loreto 291.4
Ucayali 237.0
Huancavelica 228.5
La Libertad 191.4
Arequipa 153.7
Piura 148.8
Junín 141.4
Puno 133.9
Ica 114.1
Apurímac 61.0
Ayacucho 35.3
Lima 34.1
Huánuco 20.2
Madre de Dios 19.5
Callao 4.0
San Martín 0.9
Amazonas 0.4
Lambayeque 0.1
(*) Incluye los cánones (minero, petrolero, gasífero, hidroenergético, pes-
quero y forestal) y la regalía minera.
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
345 POLASTRI, Rossana y Fernando ROJAS, “Descentralización”, en: GIUGALE,

Marcelo, Vicente FRETES-CIBILS y John NEWMAN, Perú. La Oportunidad de
un País Diferente. Próspero, Equitativo y Gobernable, Lima: Banco Mun-
dial, 2006, pp. 764-765.
9.10.9 Medidas extraordinarias en materia económica y financiera

El texto original de la Ley Orgánica de Gobiernos Regiona-
les no incorporó un artículo sobre la atribución del Presidente de
la República, de dictar medidas extraordinarias mediante decre-
tos de urgencia —con fuerza de ley— en materia económica y
financiera (inciso 19 del artículo 118 de la Carta Política), en los
casos en los cuales se afectase gravemente la sostenibilidad fiscal
y económica del proceso de descentralización por parte de los
Gobiernos Regionales.
Este artículo, inicialmente, no fue aprobado, eliminándose
así un mecanismo último para resolver cualquier crisis fiscal re-
gional que pusiera en riesgo el proceso de descentralización mis-
mo y la estabilidad macroeconómica del país.
La inclusión del artículo tenía como propósito hacer explíci-
to este mecanismo para que en el futuro su uso —no sólo susten-
tado en el texto de la Carta Política— no fuese discutido jurisdic-
cionalmente y para garantizar que tal uso sólo sería procedente
en el caso, extraordinario, de una grave crisis fiscal regional.
Finalmente, la Ley N.º 27902 introdujo —a través de un nue-
vo artículo en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales346— este
mecanismo de aplicación de medidas temporales para situacio-
nes extraordinarias en materia económica y financiera, cuando
se afecte gravemente la economía nacional y el proceso de de-
scentralización.
346 El artículo 90-A incorporado en la citada Ley Orgánica establece que

“se dictan medidas temporales y extraordinarias en materia económica
y financiera, conforme al inciso 19 del artículo 118 de la Constitución,
cuando los indicadores de desempeño financiero y/o presupuestario
de los Gobiernos Regionales comprometan los estándares de gestión
previamente establecidos y exista grave riesgo de la economía nacional
y del proceso de descentralización”; y que “el Congreso tomará conoci-
miento de dichas medidas y adoptará las decisiones que le correspon-
dan, de acuerdo a la Constitución y la Ley.”
9.10.10 Medidas de sostenibilidad fiscal del proceso de descentralización

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales también recon-
oce —en sus artículos 89 y 90, respectivamente— otros me-
canismos denominados de sostenibilidad fiscal del proceso de
descentralización. La citada norma plantea que la Ley de Pru-
dencia y Transparencia Fiscal establecerá los mecanismos de sos-
tenibilidad fiscal del proceso de descentralización y que la regla-
mentación de estos mecanismos corresponderá al Ministerio de
Economía y Finanzas, con opinión del extinto Consejo Nacional
de Descentralización (CND) en todo lo referente a los Gobiernos
Regionales; así como también que la no observancia por dos años
consecutivos de las reglas fiscales establecidas para los Gobier-
nos Regionales en la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal
generará la suspensión temporal a las transferencias del —hoy
derogado— FIDE y FONCOR, siendo esta suspensión por un
máximo de 90 días y requiriendo el voto aprobatorio de los dos
tercios (2/3) de los integrantes del CND.
9.10.11 La ley de descentralización fiscal

La Sexta Disposición Transitoria, Complementaria y Final de
la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales dispuso que, en concor-
dancia con el artículo 38 de la Ley Orgánica de Bases de la Des-
centralización, el Poder Ejecutivo debía —dentro de los 180 días de
vigencia de la citada Ley Orgánica— presentar al Congreso de la
República el proyecto de Ley de Descentralización Fiscal, el mismo
que debía considerar los tributos regionales cuya recaudación y ad-
ministración serían de cuenta directa de los Gobiernos Regionales,
como parte de una propuesta integral de reforma tributaria.
La Ley que delegó al Poder Ejecutivo la facultad de legislar
en materia tributaria, Ley N.º 28079347, otorgó en el inciso 16) de
su artículo 1 la facultad de “dictar normas que permitan la de-
scentralización fiscal y normas que permitan hacer más eficiente
347 Publicada el 27 de septiembre del año 2003.

la recaudación y administración de tributos municipales, sin que

ello implique incrementar las tasas máximas de los impuestos”.
En el marco de estas facultades delegadas, se dictó el De-
creto Legislativo de Descentralización Fiscal, Decreto Legislativo
N.º 955348.
El citado Decreto Legislativo establece los objetivos de la
norma: regular la asignación de recursos de los Gobiernos Re-
gionales y Locales, establecer mecanismos de gestión e incen-
tivos al esfuerzo fiscal, implementar reglas de responsabilidad
fiscal y —conforme al artículo 190 de la Carta Política reformada
y vigente— estimular el proceso de integración territorial para
conformar regiones competitivas y sostenibles; y, esencialmente,
reitera los principios de descentralización fiscal presentes en la
Ley Orgánica de Bases de la Descentralización: no duplicidad de
funciones, neutralidad en la transferencia de los recursos, gra-
dualidad, transparencia y predictibilidad, responsabilidad fiscal
y equidad.
El Decreto Legislativo objeto de análisis establece —en el
marco de la gradualidad del proceso de descentralización y con-
forme al artículo 190 de la Carta Política reformada y vigente—
dos etapas, en materia de la asignación de los ingresos prove-
nientes de transferencias, tributos nacionales y Fondo de Com-
pensación Regional (FONCOR). Estas etapas son las siguientes:
a. Primera Etapa: Transferencias presupuestales y asignación
de los recursos del FONCOR.
b. Segunda Etapa: Transferencias presupuestales, asignación
de los recursos efectivamente recaudados en cada región
por determinados impuestos del Gobierno Nacional, incen-
tivos al esfuerzo fiscal y celebración de convenios de coope-
ración interinstitucional.
Conforme al principio de “Neutralidad en la Transferencia
de los Recursos” —o de neutralidad fiscal—, la norma señala

que los ingresos que se asignen en cada una de las etapas co-
rresponderán a la materias de competencia y funciones que irán
asumiendo los Gobiernos Regionales. Para ello, se estimarán las
necesidades de financiamiento y en función de ellas, el Minis-
terio de Economía y Finanzas, en coordinación con el Consejo
Nacional de Descentralización, “determinará la aplicación de las
reglas de la Etapa correspondiente”.
El Decreto Legislativo también dispone que en la segunda
Etapa se asignarán como ingresos de cada región los recursos
efectivamente recaudados en ellas por determinados impuestos
del Gobierno Nacional, así como —de ser el caso— transferen-
cias complementarias.
Con relación a la primera Etapa, se establece que ésta com-
prende las transferencias presupuestales realizadas por el Go-
bierno Nacional a favor de los Gobiernos Regionales y la asig-
nación de los recursos del FONCOR, en función del cronograma
de transferencias de los fondos y proyectos sociales, programas
sociales de lucha contra la pobreza y proyectos de inversión en
infraestructura productiva de alcance regional; que las transfe-
rencias se asignarán, conforme a lo dispuesto por la Quinta Dis-
posición Transitoria de la Ley Orgánica de Bases de la Descen-
tralización349 y la Ley de Presupuesto del Sector Público; que el
349 El texto de la Quinta Disposición Transitoria de la Ley Orgánica de

Bases de la Descentralización es el siguiente:
“Las transferencias de funciones, programas y organismos del gobierno
nacional hacia los gobiernos regionales y locales, comprenden el perso-
nal, acervo documentario y los recursos presupuestales correspondien-
tes, que se encuentren directamente vinculados al ejercicio o desarrollo
de las funciones o servicios transferidos, incluyendo la titularidad y
dominio de los bienes correspondientes. Las transferencias de recursos
serán aprobadas por Decreto Supremo con el voto aprobatorio del Con-
sejo de Ministros.
Dichas transferencias alcanzan a los Consejos Transitorios de Administra-
ción Regional, Ministerios, Organismos Públicos Descentralizados, Proyec-
tos Especiales y demás organismos y programas que desarrollan actividades
y prestan servicios en el ámbito de las regiones y municipalidades.
monto de la transferencia corresponderá al gasto que irroguen

los proyectos y programas a transferir; que el FONCOR también
se financia con los montos que señale la Ley de Presupuesto del
Sector Público —además de los señalados en el numeral 39.1)
del artículo 39 de la Ley Orgánica de Bases de la Descentral-
ización350—; y que si los Gobiernos Regionales logran un saldo
de balance en los recursos asignados, tendrán la posibilidad de
destinar el importe de dicho saldo, en el ejercicio presupuestal
siguiente, a proyectos de inversión y al mantenimiento de las ob-
ras de inversión.
Con relación a la segunda Etapa, se establece que para in-
gresar a esta Etapa deben encontrarse vigentes las Leyes del Siste-
ma Nacional de Acreditación y de Incentivos para la Integración
y Conformación de Regiones y sus respectivos reglamentos, así
El Consejo Nacional de Descentralización en coordinación con cada

uno de los sectores del Poder Ejecutivo, tiene a su cargo las transfe-
rencias antes señaladas hasta su formalización definitiva mediante la
suscripción de actas de entrega y recepción, conforme a las etapas del
proceso de descentralización que precisa la presente Ley.
El ordenamiento y saneamiento de los activos, pasivos y patrimonio
estará a cargo de cada CTAR y del respectivo gobierno regional en su
oportunidad. La Superintendencia de Bienes Nacionales les brinda el
apoyo correspondiente.”
350 El inciso 39.1) del artículo 39 establece que:
“a) Los recursos financieros correspondientes a todos los proyectos de
inversión de alcance regional a cargo del respectivo Consejo Transito-
rio de Administración Regional, y a todos los proyectos de inversión
pública de alcance regional en materia de agricultura, pesquería, in-
dustria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad,
comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, presentes en su
circunscripción, conforme al principio de neutralidad y responsabili-
dad fiscal, con criterios de equidad y compensación considerando fac-
tores de pobreza.
b) Los recursos provenientes del proceso de privatización y concesio-
nes, de acuerdo a lo establecido en la Tercera Disposición Complemen-
taria de la presente Ley.”
como haberse conformado las regiones, de conformidad con el

artículo 29 de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización;
que el ingreso a y la evaluación de la Segunda Etapa será compe-
tencia del Ministerio de Economía y Finanzas, en coordinación
con el Consejo Nacional de Descentralización; que una región
inicia esta Etapa cumpliendo los requisitos establecidos en la Ley
del Sistema Nacional de Acreditación y habiendo “alcanzado los
objetivos y metas de las competencias transferidas”; y que la Mu-
nicipalidad Metropolita de Lima y el Gobierno Regional del Cal-
lao están excluidos, en materia de asignación de ingresos, de la
segunda Etapa351.
En la segunda Etapa se asignarán a cada región los recursos
efectivamente recaudados por los siguientes impuestos del Gobi-
erno Nacional: el Impuesto General a las Ventas (IGV), sin com-
prender el Impuesto de Promoción Municipal (IPM); el Impuesto
Selectivo al Consumo; y el Impuesto a la Renta de Personas Na-
turales, correspondientes a rentas de primera, segunda, cuarta y
quinta categorías. Las regiones —conformadas de acuerdo con
un proceso de integración, de conformidad con el artículo 29 de
la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización— tendrán una
asignación del cincuenta por ciento (50%) de la recaudación de
los impuestos internos nacionales señalados.
El Decreto Legislativo también prevé el otorgamiento de
transferencias complementarias. Éstas serán dadas por el Gobi-
erno Nacional en favor de las regiones para cubrir la diferencia
existente entre los gastos rígidos e ineludibles previstos en el Pre-
supuesto Institucional de dicho nivel de Gobierno, y los recursos
efectivamente recaudados en cada región por los impuestos —ya
351 La Octava Disposición Transitoria, Complementaria y Final del Decreto

Legislativo establece que, mediante Decreto Supremo aprobado con el
voto aprobatorio del Consejo de Ministros, se establecerá la inclusión del
Gobierno Regional del Callao en la Segunda Etapa, sujeto a las condicio-
nes y requisitos que se establezcan en dicha norma y a las reglas genera-
les previstas en el Decreto Legislativo de Descentralización Fiscal.
señalados— del Gobierno Nacional , así como los recursos com-

prendidos en los incisos a), c), d), e), f) y h) del artículo 37 de la
Ley Orgánica de Bases de la Descentralización352.
El citado Decreto Legislativo también dispone que la menor
recaudación obtenida en la región respecto de las metas, po-
drá motivar las transferencias complementarias, “siempre que
existan factores externos o atípicos que no resultan factibles de
ser neutralizados con la máxima capacidad o potencialidad de
gestión de la región”; define los gastos rígidos e ineludibles353; y
establece la determinación de un monto máximo de transferen-
cia complementaria354.
352 El artículo 37 establece que son bienes y rentas regionales los siguientes:
a. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad; b. Las asignaciones
y transferencias específicas para su funcionamiento, que se establezcan
en la Ley Anual de Presupuesto; c. Los tributos creados por Ley a su
favor; d. Los derechos económicos que generen por las privatizacio-
nes y concesiones que otorguen, y aquellos que perciban del gobierno
nacional por el mismo concepto; e. Los recursos asignados del Fondo
de Compensación Regional; f. Los recursos asignados por concepto de
canon; g. El producto de sus operaciones financieras y las de crédito
interno concertadas con cargo a su patrimonio propio. Las operaciones
de crédito externo requieren el aval o garantía del Estado, y se sujetan a
la ley de endeudamiento público; y h. Sus ingresos propios y otros que
determine la ley.
353 El inciso 19.3) del artículo 19 establece que: “Los gastos rígidos e inelu-
dibles para efecto de las transferencias complementarias no compren-
derán reajustes en planillas. Asimismo, no se considerarán los incre-
mentos en las asignaciones, bonificaciones y beneficios de toda índole,
o el otorgamiento de nuevos conceptos de similar naturaleza.
Del mismo modo, no se consideran como gasto rígido e ineludible los
reajustes en subvenciones, transferencias y donaciones, respecto de los
montos autorizados en la Ley de Presupuesto del Sector Público, así
como nuevas subvenciones, transferencias y donaciones.”
354 El inciso 19.4) del artículo 19 establece que: “El monto máximo de trans-
ferencia complementaria se establece en la Ley de Presupuesto del Sec-
tor Público, en el marco de la Ley de Responsabilidad y Transparencia
En materia de esfuerzo fiscal, éste se define355 y se señala

que “las mejoras sostenidas en el esfuerzo fiscal obtenidas en
mérito a acciones de cada región —debidamente acreditadas por
la SUNAT— serán objeto de incentivos otorgados por el Gobi-
erno Nacional356.
En materia de recaudación, la segunda Etapa también com-
prende la cooperación de la región con la Superintendencia Na-
cional de Administración Tributaria (SUNAT) en el cumplimien-
to de las funciones de ésta sobre los impuestos antes citados,
pues la SUNAT será el ente encargado de recaudar y cuantificar
la recaudación obtenida en cada región357.
Fiscal y en estricto cumplimiento del Marco Macroeconómico Multi-

anual vigente.”
355 El artículo 20 señala que “Se entiende por esfuerzo fiscal de las Re-
giones la relación existente entre la recaudación obtenida y las metas
de recaudación establecidas, desagregadas por Regiones. Mediante
Decreto Supremo se establecerá la metodología para el cálculo anual
de las metas de recaudación establecidas que será utilizada por la
SUNAT.
356 El artículo 21 establece que “Los recursos obtenidos por las Regiones
por dicho esfuerzo deberán destinarse, como saldo para el ejercicio
presupuestal siguiente, a proyectos de inversión y al mantenimiento
de las obras de inversión según las normas que regulan la materia. Se
entiende por acciones de la Región a aquellas de carácter educativo,
de información, administrativo u otras de índole similar, en el marco
de los Convenios de Cooperación Interinstitucional que se suscriban y
que tengan como efecto un incremento de la recaudación tributaria. Los
incentivos que otorgue el Gobierno Nacional deberán tener en cuenta la
disparidad de las realidades económicas, de las potencialidades recau-
datorias y de las capacidades fiscales de cada Región.”
Asimismo, la Sétima Disposición Transitoria, Complementaria y Final
del Decreto Legislativo establece que los incentivos al esfuerzo fiscal
podrán ser implementados en la Primera Etapa, según los criterios y
alcances que contemple el Reglamento.
357 La SUNAT aún no publica ni difunde el cálculo de la recaudación
tributaria efectiva departamental o mapa financiero del territorio na-
cional.
Con relación a los Convenios de Cooperación Interinstitu-

cional, las Regiones deberán suscribirlos con la SUNAT. Estos
Convenios podrán versar sobre el intercambio de información,
los esfuerzos conjuntos para la fiscalización de las obligaciones
tributarias de los deudores tributarias y el desarrollo de la con-
ciencia tributaria a través de labores de orientación. Asimismo,
las Regiones podrán proponer al Gobierno Nacional metas en la
recaudación de los impuestos nacionales internos asignados a la
región y modificaciones generales a las normas que regulan los
impuestos nacionales internos.
En materia de tasas y contribuciones regionales, el Decreto
Legislativo de Descentralización Fiscal dispone —hasta antes de
la reforma constitucional en la materia— que los Gobiernos Regio-
nales podrán proponer directamente al Congreso de la República,
la creación de tasas y contribuciones destinadas a financiar las ob-
ras públicas o los servicios públicos que sean de su competencia;
que la administración de las tasas y contribuciones regionales será
de competencia de los Gobiernos Regionales; y que éstos podrán
suscribir convenios de cooperación interinstitucional con la Su-
perintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT)
a los efectos de mejorar su capacidad de recaudación.
Con relación al endeudamiento y las reglas fiscales, el De-
creto Legislativo define el endeudamiento; reitera el actual marco
normativo aplicable al endeudamiento; considera como destino
de éste —por operaciones de endeudamiento externo o interno
realizadas por Gobiernos Regionales y Locales— única y exclu-
sivamente el financiamiento de proyectos de inversión pública358
y que nunca se podrán destinar los recursos del endeudamiento
al pago del gasto corriente; señala que la determinación de la ca-
pacidad de pago por parte del Gobierno Nacional respecto de los
Gobiernos Regionales y Locales se efectuará mediante el análisis
358 Mediante la Ley N.º 28801, publicada el 21 de julio del año 2006, se
precisó que los proyectos de inversión incluyen la adquisición de ma-
quinarias y equipo.
de la situación fiscal de éstos de acuerdo a la legislación de la

materia359; y considera límites al endeudamiento de corto plazo y
al concertado sin garantía del Gobierno Nacional.
En materia de gasto, se establece también un límite al gasto
no financiero y se prohíbe —durante el último año de gestión—
efectuar cualquier tipo de gasto corriente que implique compro-
misos de pago posteriores a la finalización de la administración,
exceptuándose los casos de jubilación de trabajadores.
Carlos Casas hace una síntesis de las reglas fiscales y del
gasto:
“Entre las leyes de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y la
de Descentralización Fiscal se establecen cuáles son las reglas que
deben cumplir los Gobiernos Regionales y Locales de tal manera
que acrediten su capacidad para manejar sus finanzas públicas
subnacionales de manera responsable.”
“La primera de ellas establece las siguientes reglas fiscales:
- Que la deuda total en un determinado periodo no sea superior al
100% de los ingresos corrientes del Gobierno Regional o Local.
- Que el total del servicios de la deuda total (pago de principal más
intereses) cada año no sea superior al 25% de los ingresos corrien-
tes del Gobierno Regional o Local.
- Que el promedio móvil de los resultados primarios de los Gobier-
nos Regionales o Locales de los últimos tres años no sea negativo.”
“Esta última regla fiscal merece una explicación de lo que es el
resultado primario de un gobierno. Éste se refiere a la diferencia
entre los ingresos y los gastos no financieros. Esto quiere decir que
debe descontarse del total de gastos el pago del principal e intere-
ses de la deuda que tengan estos niveles de gobierno.”
“Las deudas a las que se refieren estas reglas fiscales están referi-
das tanto a las que cuenten con aval del Estado (como el endeu-
damiento externo) como a las que tengan como garantías los pro-
359 Estas Leyes son las siguientes: Ley General de Endeudamiento del Sector
Público, Ley de Endeudamiento del Sector Público, Ley de Presupuesto
del Sector Público y Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal.
pios bienes y rentas de los Gobiernos Regionales y Locales. Esta

diferenciación es importante porque la Ley de Descentralización
Fiscal establece las siguientes reglas:
- Que el total de la deuda que no cuente con aval del Estado no
sea superior al 40% de los ingresos corrientes del correspon-
diente Gobierno Regional o Local.
- Que el servicio (pago de capital más intereses) de la deuda que
no cuente con aval del Estado no sea superior al 10% de los ingre-
sos corrientes del correspondiente Gobierno Regional o Local.
- Adicionalmente, se establece que la deuda de corto plazo
(aquella que tiene un periodo de vencimiento menor a un
año) no puede ser mayor a 1/12 de los ingresos corrientes de
un Gobierno Regional o Local al final del año.”
“La deuda de corto plazo deberá ser informada cada trimestre al
MEF para poder establecer un control efectivo de las mismas. La
inclusión de estas condiciones está justificada porque muchas Mu-
nicipalidades grandes presentan altos grados de endeudamiento
por deudas con proveedores y deudas previsionales no pagadas
que se han ido acumulando en el tiempo (…)”
“Un tema adicional es el referido a las reglas del gasto. En la Ley
de Descentralización Fiscal se establece que el gasto no financiero
(es decir sin tomar en cuenta el pago de intereses y deuda) no debe
crecer cada año más del 3% en términos reales. Esto quiere decir
que descontando la inflación que existe cada año, el crecimiento
sólo será de 3%. (…)”
“Para calcular esta cifra deberá tomarse en cuenta el índice de pre-
cios al consumidor de la ciudad capital del departamento. Una cues-
tión final muy importante tiene que ver con la limitación a las auto-
ridades regionales de no efectuar gastos corrientes en el último año
de su mandato que impliquen pagos en el ejercicio posterior”360.
360 CASAS TRAGODARA, Carlos, Aspectos Económicos y Fiscales de la Descentrali-

zación en el Perú, Lima: Defensoría del Pueblo del Perú, 2005, pp. 70-71.
Mediante Decreto de Urgencia N.º 032-2008, publicado el 15 de julio del
año 2008, se exoneró hasta el 31 de diciembre del año 2008 del cumpli-
miento de las reglas fiscales contenidas en la Ley de Responsabilidad
y Transparencia Fiscal (Ley N.º 27245) y en el Decreto Legislativo N.º
El Decreto Legislativo de Descentralización Fiscal regula el

contenido de los Informes Multianuales de Gestión Fiscal que de-
berán elaborar los Gobiernos Regionales y Locales, así como de los
Informes Trimestrales —que también deberán presentar Gobiernos
Regionales y Locales— donde se evalúe la ejecución del trimestre
respecto de las proyecciones y —de ser el caso— de las medidas de
ajuste que garanticen el cumplimiento de las metas anuales.
Hay una evaluación general positiva sobre los efectos de la
gestión de las finanzas públicas regionales y locales, y sobre su
diseño normativo:
“A diferencia de la de otros países de América Latina, la gestión
peruana de las finanzas públicas regionales y locales no ha afec-
tado ni al sector financiero del país ni la estabilidad macroeconó-
mica. La magnitud de la deuda subnacional todavía no supone
un problema. Los gobiernos regionales no se han endeudado aún
significativamente, y se estima que la actual deuda municipal
acumulada se sitúa en 1,5 por ciento del PBI. El marco jurídico
e institucional del endeudamiento subnacional está muy desa-
rrollado, con toda una serie de topes reglamentarios y legales y
requisitos contables y de reportes para los gobiernos regionales
y locales, incluyendo reglas fiscales sobre la deuda pendiente, el
servicio de la deuda, el superávit primario y el crecimiento anual
del gasto”361.
El referido Decreto Legislativo también dispuso —en su
Quinta Disposición Transitoria, Complementaria y Final— que
la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria
(SUNAT) implementaría las medidas administrativas que per-
955, Ley de Descentralización Fiscal, a los Gobiernos Regionales y Lo-

cales comprendidos en las zonas declaradas en estado de emergencia,
salvo las operaciones de endeudamiento que acuerden estos Gobiernos
Regionales y Locales con la garantía del Gobierno Nacional.
361 POLASTRI, Rossana y Fernando ROJAS, “Descentralización”, en: GIUGALE,
Marcelo, Vicente FRETES-CIBILS y John NEWMAN, Perú. La Oportunidad de
un País Diferente. Próspero, Equitativo y Gobernable, Lima: Banco Mun-
dial, 2006, p. 768.
mitieran cuantificar los impuestos internos nacionales genera-

dos en el ámbito regional, cuya recaudación sería asignada a
las regiones.
El Reglamento del Decreto Legislativo de Descentralización
Fiscal, aprobado mediante Decreto Supremo N.º 114-2005-EF362,
precisó que la asignación del 50% de los recursos efectivamente
recaudados en cada región por impuestos del Gobierno Nacio-
nal a los que se refiere el artículo 16 del Decreto Legislativo de
Descentralización Fiscal y el artículo 27 de la Ley N.º 28274, Ley
de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones,
sustituiría en igual importe a las transferencias presupuestales
que realiza el Tesoro Público363.
Asimismo, el citado Reglamento estableció como incentivo a
la conformación de regiones el otorgamiento como tal del ahorro
en gasto corriente proveniente de las regiones que se conformen,
así como el incentivo al esfuerzo fiscal señalado en el Artículo 21
del Decreto Legislativo de Descentralización Fiscal.
La Novena Disposición Transitoria, Complementaria y Fi-
nal del Reglamento reseñado consideró un incentivo para la in-
versión pública de las regiones que se conformaran: el incentivo
a la integración regional, para inversión pública nueva de las re-
giones, ascendería a un monto máximo anual de S/. 210 millones
(S/. 840 millones para el periodo 2007-2010), el mismo que sería
entregado en una quinta (1/5) parte a cada región que lograra
conformarse como resultado del referéndum que se realizó en
el mes de octubre del año 2005. Sin embargo, el resultado del
referéndum fue negativo.
Mediante Decreto Supremo N.º 157-2005-EF364 se aprobó la
metodología de cálculo de la recaudación efectiva según circuns-
cripción departamental, encargándose la realización de tal cálcu-
362 Publicado el 9 de septiembre del año 2005.

363 Inciso a) del numeral 17.1 del artículo 17 del citado Reglamento.
lo a la Superintendencia de Administración Tributaria (SUNAT),

el cual debía estar disponible para el mes de enero del año 2007.
Sobre la recaudación efectiva en cada circunscripción de-
partamental, se ha planteado que “los departamentos del in-
terior del país reciben mucho más de lo que se generaría si se
hiciera la corrección por el domicilio fiscal”365 y que hay una
“diferencia entre lo que cada departamento recauda respecto a
cuánto se le asigna como gasto del presupuesto. En el momento
actual, todos los departamentos son deficitarios; es decir, re-
ciben más de lo que generan como impuestos propios. Es im-
portante tener en cuenta este dato en el momento de pensar
en un sistema de transferencias compensatorias o de asignar
recursos propios”366.
Con relación a la descentralización de los ingresos fiscales,
se ha señalado que:
“En primer lugar, se necesita saber cuántos departamentos o re-
giones del Perú pueden financiar efectivamente el gasto público
y, de no poder hacerlo, cómo y con qué criterios establecer un sis-
tema de compensación basado en el principio de la equidad del
gasto público. En segundo lugar, es necesario saber qué calidad
y composición del gasto público permitiría reducir progresiva-
mente el déficit de financiamiento autónomo que tienen algunos
departamentos, para evitar que se genere o perennice un sistema
fiscal desequilibrado en cada región o municipio. Éste es el prin-
cipal generador de la centralización basada en el reparto “desde
arriba”, que sienta las bases para el clientelismo y el populismo.
365 CASAS TRAGODARA, Carlos, “Balance y Tendencias en el Diseño y la Im-

plementación de los Programas de Descentralización Fiscal”, en: Grupo
Propuesta Ciudadana, Democracia, Descentralización y Reforma Fiscal en
América Latina y Europa del Este, Lima: Grupo Propuesta Ciudadana,
2006, p. 278.
366 ARIAS, Alberto, “Descentralización Fiscal: asumir un enfoque ‘de abajo
hacia arriba’”, en: Grupo Propuesta Ciudadana, Democracia, Descentra-
lización y Reforma Fiscal en América Latina y Europa del Este, Lima: Grupo
Propuesta Ciudadana, 2006, p. 375.
En otros términos, es necesario saber cuál debe ser la estructura de

la inversión pública en los diferentes tipos de capital —humano
(educación y salud), físico (carreteras e infraestructura básica) y
natural (expansión de la frontera agrícola, forestal y pesquera)—
que permita incrementar la producción y los ingresos y, en conse-
cuencia, las bases tributarias territoriales”367.
En esta materia, es relevante presentar los resultados de un
estudio reciente que ha calculado los desbalances horizontales
a nivel departamental y los desbalances verticales para el Go-
bierno Nacional368. El cálculo de los desbalances horizontales y
verticales se ha obtenido luego de establecer la diferencia entre
los montos de las fuentes de financiamiento y los montos de los
usos de los recursos públicos por departamento (horizontal) y
por el Gobierno Nacional (vertical).
DESBALANCES HORIZONTALES A NIVEL

DEPARTAMENTAL Y VERTICALES PARA EL GOBIERNO
NACIONAL 2002-2006 (Millones de soles)
Departamento 2002 2003 2004 2005 2006
Lima 10,972.5 13,082.0 16,360.5 18,333.4 24,031.9
Arequipa 444.8 503.9 675.2 777.5 1,325.1
Piura 375.2 427.3 457.6 661.3 1,045.0
Ancash 161.5 185.3 203.0 348.3 966.7
La Libertad 158.7 136.3 214.3 330.4 862.9
Moquegua 300.8 290.6 366.9 525.1 799.6
Tacna 466.2 426.8 446.5 609.8 656.1
Pasco 17.1 21.2 18.7 100.0 498.9
Cajamarca -59.3 -96.9 -55.8 98.3 470.2
Ica 77.9 51.1 78.1 123.5 347.3
Junín -7.7 -75.7 -153.6 -174.6 239.3
Lambayeque 34.3 -18.4 30.6 23.1 220.1
367 GONZALES DE OLARTE, Efraín, La Difícil Descentralización Fiscal en el Perú.

Teoría y Práctica, Lima: Instituto de Estudios Peruanos - IEP, 2004, p. 146.
368 INDE Consultores, La Descentralización Fiscal en el Perú, Lima: INDE
Consultores, septiembre de 2007.
Loreto -4.6 -214.7 -41.9 -43.5 155.8

Cusco -145.2 -145.2 -25.3 -94.3 121.7
Huancavelica 42.3 38.4 37.9 46.3 119.2
Puno -140.3 -193.5 -51.7 -31.7 59.5
San Martín -142.7 -132.8 -9.2 -32.6 -23.3
Huánuco -72.6 -135.6 -137.6 -147.7 -62.3
Madre de Dios 6.6 -23.5 11.1 -29.9 -88.4
Tumbes -78.5 -66.7 -64.2 -68.4 -123.7
Ucayali -36.8 -175.5 -122.8 -158.1 -140.7
Apurímac -335.8 -244.7 -226.3 -245.3 -214.9
Amazonas -133.4 -219.2 -152.7 -190.2 -220.5
Ayacucho -255.1 -302.5 -341.0 -398.8 -362.6
Subtotal
11,646.0 13,118.2 17,518.1 20,362.0 30,682.7
Departamentos
Gobierno
-10,409.8 -13,264.7 -16,267.2 -25,127.9 -27,807.6
Nacional
Total Brecha 1,236.2 -146.4 1,250.8 -4,765.9 2,875.0
Fuente: INDE Consultores, La Descentralización Fiscal en el Perú, Lima:
INDE Consultores, septiembre de 2007.
El Informe Final del estudio citado analiza los resultados de

los desbalances horizontales a nivel departamental de la siguien-
te manera:
“Lima es el departamento que presenta el balance horizontal po-
sitivo más grande, estando en la actualidad por encima de los S/.
24 mil millones.”
“Le siguen de lejos los departamentos de Arequipa, con más de
S/. 1,300 millones, y Piura, con más de S/. 1,000 millones.”
“Analizando las tendencias de los desbalances horizontales se en-
cuentra que éstos han mejorado en la mayoría de los departamen-
tos (19 de 24), siendo los únicos lugares donde se han deteriorado:
Tumbes, Amazonas, Madre Dios, Ucayali y Ayacucho, departa-
mentos en los que, con excepción de Tumbes, la actividad agrope-
cuaria es muy importante.”
“En particular cabe destacar las mejoras en los desbalances hori-
zontales de Pasco, Lambayeque, Ancash y La Libertad.”
“El desbalance positivo de Pasco aumenta 29 veces, el de Lamba-

yeque y Ancash aumenta 6 veces y el de La Libertad aumenta 5
veces.”
“La mejora del balance de Lambayeque se sustenta en el creci-
miento de su sector manufactura que durante el último año fue de
17.3% en términos reales, a su vez la mejora de los demás departa-
mentos se sustenta en el “boom minero”.”
“Otras mejoras importantes se dan en los casos de Cajamarca y
Cusco donde se pasa de un desbalance negativo a uno positivo
entre el 2002 y 2006.”
“En el caso de Cajamarca se pasa de un balance negativo de S/. 59
millones a un desbalance positivo de S/. 470 millones sustentado
en las altas cotizaciones internacionales del oro.”
“A su vez en el caso del Cusco se pasa de un déficit de S/. 145 millo-
nes a un superávit de S/. 122 millones sustentado en los cuantiosos
beneficios fiscales que genera el proyecto gasífero de Camisea”369.
También es importante recordar —como lo hace el estudio
citado— que “la estructura de la distribución geográfica del gas-
to público surge del Presupuesto Público, en el cual la asignación
de recursos se realiza de manera inercial sin considerar las ne-
cesidades de financiamiento que los departamentos tienen para
cumplir con la provisión eficiente de los servicios públicos”370.
Al respecto, PRODES evalúa así el estudio de INDE Con-
sultores:
“Como un avance importante (…) puede mencionarse la construc-
ción de un mapa de ingresos tributarios en función de lugar de la activi-
dad económica, en vez de domicilio fiscal, realizada por INDE Con-
sultores a pedido de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regio-
nales y con el apoyo de PRODES. El Informe del mapa concluye
que si todos los impuestos se asignaran a los gobiernos regionales,
Lima-Callao y otros cuatro departamentos tendrían que subsidiar
al gobierno nacional. Dicho de otra manera, son sólo cinco depar-
369 Ibíd., pp. 42-43.

370 Ibíd., p. 46.
tamentos —y la provincia del Callao— los que tienen una recau-

dación tributaria mayor a su nivel de gasto. (…) Cabe resaltar que
el Poder Ejecutivo tenía la obligación de elaborar para enero de
2007 un mapa como éste, pero a la fecha el mismo no ha sido pu-
blicado ni difundido”371.
De otro lado, se aprobaron los criterios de selección de Go-
biernos Locales para la correspondiente remisión de los Informes
multianuales, trimestrales y extraordinarios, mediante Resolu-
ción Ministerial N.º 394-2006-EF/15372. En esta misma Resolución
se anexa el listado de Gobiernos Locales para la remisión de los
Informes citados, conforme lo establecido por el Decreto Legisla-
tivo de Descentralización Fiscal y su reglamento.
Por último, es importante recordar los objetivos de un pro-
ceso de descentralización fiscal en el Perú:
“La centralización fiscal en el Perú ha generado cuatro tipos de
problemas: 1) La excesiva concentración de la recaudación de tri-
butos en el gobierno central. 2) La desconexión entre la generación
territorial del impuesto y la recaudación, que hace que la mayor
parte de los impuestos se cobre en Lima, pese a que la producción,
rentas e ingresos se generan en todos los departamentos y provin-
cias. 3) La excesiva concentración de competencias o funciones en
el gobierno central, que genera una serie de ineficiencias por la
mala definición de los ámbitos espaciales de los bienes y servicios
públicos. 4) La debilidad de los gobiernos locales.”
“El proceso de descentralización fiscal debería enfrentar y resol-
ver todos estos problemas, para dar viabilidad a una descentrali-
zación económica que promueva el desarrollo humano. El primer,
tercer y cuarto problemas necesitan de una voluntad política des-
centralista de largo plazo para ser resueltos, de una propuesta téc-
nica para reformar los niveles y funciones de los distintos niveles
de gobierno y de una definición política y técnica de los ámbitos
territoriales de las regiones políticas, para que éstas se acerquen a
371 PRODES, El Proceso de Descentralización: Balance y Agenda a septiembre de

2007, Lima: PRODES, 2007, p. 25.
las regiones económicas. El segundo problema es una condición

previa a cualquier proceso de descentralización y requiere de un
análisis anterior, que permita saber si la base económica territorial
en cada región (departamento), provincia o distrito es capaz de
generar los suficientes impuestos e ingresos no tributarios, no sólo
para financiar la provisión de bienes y servicios públicos en cada
uno de estos espacios, sino también para financiar los gastos del
gobierno central y del Estado. La idea principal al respecto es que
un Estado descentralizado es sostenible en el largo plazo, en la
medida en que cada nivel de gobierno pueda generar sus ingresos
en su propio territorio, a través de impuestos directos e indirectos.
Por ello, es necesario conocer, hasta donde la información lo per-
mita, la capacidad tributaria que tienen los agentes económicos en
cada ámbito gubernamental”373.
9.10.12 Las exoneraciones tributarias

En esta materia, se dictó la Ley de Inversión y Desarrollo
de la Región San Martín y la Eliminación de las Exoneraciones e
Incentivos Tributarios, Ley N.º 28575374. Esta Ley excluyó al de-
partamento de San Martín de beneficios tributarios tales como el
reintegro tributario del Impuesto General a las Ventas (IGV), el
crédito fiscal especial del IGV en el marco de la Ley de Promo-
ción de la Amazonía y la exoneración del IGV por la importación
de bienes.
La citada Ley N.º 28575 dispone que los ingresos generados
—a partir de la eliminación de las exoneraciones indicadas— no
serán menores a S/. 45 millones anuales y que serán transferidos
durante cincuenta años al Gobierno Regional de San Martín para
ser empleados en inversiones regionales conforme al Sistema
Nacional de Inversión Pública (SNIP).
373 GONZALES DE OLARTE, Efraín, op. cit., pp. 143-145.

Mediante Decreto Supremo N.º 154-2005-EF375 se aprueba el

Reglamento de la citada Ley N.º 28575 y con la Ley N.º 28809376 se
dictan normas complementarias a la Ley N.º 28575.
La Ley N.º 28809 dispone que el Gobierno Regional de San
Martín podrá utilizar los recursos excedentes, una vez cubier-
tas las necesidades de los proyectos especificados en la Ley, en
el Programa de Competitividad Agraria y en otros proyectos
prioritarios en su Plan de Desarrollo Concertado; y autoriza al
Gobierno Regional de San Martín a destinar hasta un ocho por
ciento (8%) de los recursos transferidos por la eliminación de
exoneraciones a la contratación de asesoría financiera y a la for-
mulación y evaluación de proyectos de inversión pública.
En materia de exoneraciones también se dictaron los Decre-
tos Legislativos N.º 977377, el cual establece la Ley Marco para
la dación de exoneraciones, incentivos o beneficios tributarios; y
N.º 978378, el cual establece la entrega a los Gobiernos Regionales
o Locales de la región selva y de la Amazonía para inversión o
gasto social, del íntegro de los recursos tributarios cuya actual
exoneración no ha beneficiado a la población.
El Decreto Legislativo N.º 977 establece las reglas a las cuales
se sujetarán la dación y la renovación de las normas legales que
contengan exoneraciones, incentivos o beneficios tributarios, así
como la prohibición de incluir referencias a éstos —exoneracio-
nes, incentivos o beneficios tributarios— en contratos sectoriales.
El citado Decreto Legislativo también establece un plazo para
evaluar las exoneraciones, incentivos o beneficios tributarios de
los Ministerios del Ejecutivo Nacional.
El Decreto Legislativo N.º 978 tiene por objeto promover la
inversión y el desarrollo de la región selva y de la Amazonía,

a fin de incrementar prioritariamente la infraestructura y gasto

social en ellas, a través de la transferencia de los recursos que se
generen como consecuencia de la racionalización de las exonera-
ciones e incentivos tributarios en los departamentos, provincias
y distritos de la denominada región selva y de la Amazonía.
La racionalización de las exoneraciones e incentivos tribu-
tarios se realizará —según el Decreto Legislativo citado— me-
diante un Programa de sustitución inmediata de exoneraciones
e incentivos tributarios y un Programa de sustitución gradual de
exoneraciones e incentivos tributarios.
Los ingresos a ser transferidos —como consecuencia de la ra-
cionalización— serán depositados en una cuenta especial intangible
en el Banco de la Nación a nombre de los Gobiernos Regionales de
Amazonas, Ucayali, San Martín y Madre de Dios; de la Municipali-
dad Provincial de Alto Amazonas, en el departamento de Loreto; y
de las Municipalidades Provinciales o Distritales de las provincias y
distritos de los demás departamentos de la Amazonía.
Asimismo, los ingresos depositados en la citada cuenta
especial deben utilizarse por cada Gobierno Regional o Local,
prioritariamente, en la ejecución de proyectos de inversión y
mantenimiento de su infraestructura y en gasto social, de acuer-
do al Plan de Desarrollo Regional Concertado o Plan de Desa-
rrollo Municipal Provincial o Distrital Concertado; los proyectos
de inversión deben cumplir con los requisitos establecidos en el
Sistema Nacional de Inversión Pública; y el estado de la cuenta
especial, así como el uso de los recursos transferidos, deberán ser
publicados y actualizados por cada Gobierno Regional o Local
en su portal de transparencia.
En el Programa de sustitución inmediata de exoneraciones
e incentivos tributarios, se excluye a los departamentos de Ama-
zonas, Ucayali, Madre de Dios y la provincia de Alto Amazonas
del departamento de Loreto del reintegro tributario del impuesto
general a las ventas (IGV) a los comerciantes de la región selva;
y se excluye a los departamentos de Amazonas, Ucayali, Madre
de Dios, a la provincia de Alto Amazonas del departamento de

Loreto y a las provincias y distritos de los demás departamentos
que conforman la Amazonía del crédito fiscal del IGV y de la exo-
neración del IGV por la importación de bienes que se destinen al
consumo en la Amazonía establecidos en la Ley de Promoción de
la Inversión en la Amazonía, Ley N.º 27037. También se determi-
nan el monto y el plazo de vigencia de la transferencia.
El Programa de sustitución gradual de exoneraciones e in-
centivos tributarios regula la eliminación de la exoneración del
IGV y el monto de la transferencia, la reducción gradual de la
exoneración del IGV e impuesto selectivo al consumo presentes
en la citada Ley N.º 27037, así como el monto y el plazo de vigen-
cia de las transferencias.
El Decreto Legislativo N.º 978, en su cuarta Disposición Com-
plementaria y Final, también establece que el Gobierno Regional de
San Martín podrá contar con una cuenta especial para las transfe-
rencias dispuestas por la Ley N.º 28575 y que está facultado a tomar
las acciones necesarias para tal fin; y, en su única Disposición Com-
plementaria Modificatoria, que el monto mínimo de transferencia
de la Ley N.º 28575 se actualizará anualmente sobre la base del ín-
dice de precios al consumidor de Lima Metropolitana, contempla-
do en los supuestos macroeconómicos utilizados para elaborar los
respectivos proyectos de presupuesto del Sector Público.
Mediante la Ley N.º 29065379, se dictaron medidas comple-
mentarias al Decreto Legislativo N.º 978 para el departamento
de San Martín. Las medidas planteadas se refieren al destino y
uso de los ingresos generados por la aplicación del Programa
de Sustitución Gradual de las Exoneraciones del Impuesto Ge-
neral a las Ventas en la ejecución de proyectos de inversión y
mantenimiento de su infraestructura, en gasto social, así como
para garantizar y atender el servicio de la deuda derivada de
operaciones de endeudamiento contratadas para financiar los

proyectos de inversión; al incentivo a transferir al Gobierno Re-

gional de San Martín; al condicionamiento de las transferencias
al Gobierno Regional de San Martín a la aplicación del citado
Programa de Sustitución Gradual y a la posibilidad de su res-
titución en el caso de que se reponga dicha exoneración para
el departamento de San Martín; a la realización de acciones
por el Gobierno Nacional para promover la participación de
la inversión privada en la carretera Tarapoto-Juanjuí-Tocache-
Tingo María; y a la aplicación de beneficios tributarios para los
sujetos ubicados en el departamento de San Martín respecto del
impuesto a la renta por la ejecución de programas de inversión
en dicho departamento.
Asimismo, mediante la Ley N.º 29175380, se dictaron medidas
complementarias al Decreto Legislativo N.º 978, especialmente,
relacionadas con el Departamento de Ucayali. La citada Ley re-
gula, en el mencionado Departamento, las materias siguientes: el
destino de los recursos que se generen por la eliminación de exo-
neraciones e incentivos tributarios; la exoneración del impuesto
general a las ventas (IGV) por la importación de bienes; el monto
de transferencia por la eliminación de la exoneración del IGV
por la importación de bienes y por la aplicación del Programa
de Sustitución Inmediata; la suspensión, el inicio y los incentivos
del Programa de Sustitución Gradual; los beneficios para los pro-
gramas de inversión; las transferencia a favor del citado Depar-
tamento; y el uso de los recursos generados por la eliminación de
exoneraciones e incentivos tributarios.
La referida Ley N.º 29175 regula también, entre otras mate-
rias, el inicio del Programa de Sustitución Gradual en localidades
y zonas del Departamento de Huánuco; el Programa de Reduc-
ción Gradual para el Departamento de Madre de Dios; el incen-
tivo para la aplicación del Programa de Sustitución Gradual; el
registro de los recursos; las condiciones para la transferencia a

favor de los Gobiernos Regionales o Locales; la indicación de las

obras de infraestructura a ser realizadas por el Gobierno Nacio-
nal; y la aplicación de un beneficio tributario por la ejecución de
programas de inversión.
10 EL NIVEL LOCAL
10.1 Descripción y apreciación generales sobre la actual Ley
Orgánica de Municipalidades
El Titulo Preliminar de la Ley Orgánica de Municipalidades
establece un conjunto de definiciones y principios relacionados
con la autonomía, el origen y la finalidad de los Gobiernos Loca-
les; con el Estado democrático, descentralizado y desconcentra-
do; la promoción del desarrollo económico local; las relaciones
entre los Gobiernos Nacional, Regional y Local; la aplicación de
leyes, políticas y planes generales; la planeación local; y la pro-
moción del desarrollo integral.
La Ley mantiene la tradicional dualidad del nivel local pe-
ruano: la municipalidad provincial y la distrital. También reco-
noce dos regímenes especiales: las municipalidades de frontera
y la Municipalidad Metropolitana de Lima; y establece que las
municipalidades de centros poblados son creadas conforme a la
Ley Orgánica de Municipalidades. Al igual que el ordenamiento
institucional local inmediato anterior, la municipalidad provin-
cial tiene jurisdicción sobre el territorio de la respectiva provin-
cia y el distrito del cercado.
Asimismo, la actual Ley Orgánica dedica un Título a la pro-
moción del desarrollo municipal en zonas rurales, establecien-
do un conjunto de disposiciones dirigidas a las municipalidades
ubicadas en zonas rurales.
En materia de órganos de gobierno, reconoce como tales al
Concejo Municipal y a la Alcaldía. La forma de gobierno local es
la misma definida por la Ley Orgánica de Municipalidades dero-
gada y la Ley de Elecciones Municipales vigente.
La nueva Ley sí introduce nuevos órganos de coordina-

ción —recogiendo las características del Consejo de Coordina-
ción Regional—: el Consejo de Coordinación Local Provincial, el
Consejo de Coordinación Local Distrital y la Junta de Delegados
Vecinales. El Consejo de Coordinación Local Provincial coordina
y concerta el “Plan de Desarrollo Municipal Provincial Concer-
tado” y el “Presupuesto Participativo Provincial”; y el Consejo
de Coordinación Local Distrital coordina y concerta el “Plan de
Desarrollo Municipal Distrital Concertado” y el “Presupuesto
Participativo Distrital”.
La Ley Orgánica de Municipalidades establece que la defen-
sa de los intereses y derechos de los Gobiernos Locales se ejerce
a través de las Procuradurías Públicas Municipales e introduce
a éstas en la estructura administrativa municipal. En ésta tam-
bién se reconoce que los obreros que prestan sus servicios a las
municipalidades son servidores públicos sujetos al régimen de
la actividad privada, reconociéndoles los derechos y beneficios
inherentes a dicho régimen.
El ordenamiento jurídico municipal continúa reconociendo
las ordenanzas, los acuerdos, los decretos de alcaldía y las reso-
luciones de alcaldía; la Ley plantea que las municipalidades se
rigen por presupuestos participativos anuales como instrumen-
tos de administración y gestión; y, en materia tributaria local, se
señala que el sistema tributario de las municipalidades se rige
por una Ley especial.
La actual Ley Orgánica establece que las municipalidades,
tomando en cuenta su condición de municipalidad provincial o
distrital, asumen las competencias y ejercen las respectivas fun-
ciones específicas, con carácter exclusivo o compartido, en: orga-
nización del espacio y uso del suelo; servicios públicos locales;
protección y conservación del ambiente; en materia de desarrollo
y economía local; en materia de participación vecinal; en materia
de servicios sociales locales; y en prevención, rehabilitación y lu-
cha contra el consumo de drogas.
En materia de participación vecinal, la actual Ley Orgánica

plantea que los Gobiernos Locales promueven la participación
vecinal en la formulación, debate y concertación de sus planes
de desarrollo, presupuesto y gestión; y reconoce los mecanismos
siguientes: derecho de elección a cargos municipales, iniciativa
en la formación de dispositivos municipales, derecho de referén-
dum, derecho de denunciar infracciones y de ser informado, ca-
bildo abierto, participación a través de juntas vecinales u otras,
así como en comités de gestión. También se reconocen como de-
rechos de control la revocatoria de autoridades municipales y la
demanda de rendición de cuentas; y la transparencia fiscal y la
neutralidad política.
En las Disposiciones Complementarias de la actual Ley Or-
gánica de Municipalidades se consideran diversas cuestiones
relacionadas con el actual proceso de descentralización, tales
como:
a. La asignación de competencias a las municipalidades pro-
vinciales y distritales se realizará de manera gradual de
acuerdo a la normatividad de la materia (Segunda Disposi-
ción Complementaria);
b. Las competencias y funciones específicas contempladas en
la Ley Orgánica de Municipalidades, supeditadas al proce-
so de descentralización establecido en la Ley Orgánica de
Bases de la Descentralización, se cumplirán progresivamen-
te (Cuarta Disposición Complementaria);
c. El Consejo Nacional de Descentralización (CND), en coor-
dinación con los Sectores, iniciaría en el año 2003 el proceso
de transferencia de funciones a los Gobiernos Locales de los
fondos y proyectos sociales, así como de los programas so-
ciales de lucha contra la pobreza (Quinta Disposición Com-
plementaria);
d. Para el ejercicio fiscal 2004, el incremento de las transferen-
cias permitiría a los Gobiernos Locales, una participación
no menor al 6% (seis por ciento) del total del Presupuesto
del Sector Público (Sexta Disposición Complementaria);
e. La constitución de las Comisiones Sectoriales de Transfe-

rencia, presididas por los Viceministros de los Sectores co-
rrespondientes (Sétima Disposición Complementaria);
f. La aprobación del listado de las municipalidades rurales
(Novena Disposición Complementaria);
g. Las funciones de la Municipalidad Metropolitana de Lima,
en materia regional, se determinan en la Ley Orgánica de Go-
biernos Regionales (Décima Disposición Complementaria);
h. La adecuación a la actual Ley Orgánica de las municipalida-
des de centros poblados existentes (Décimo Segunda Dispo-
sición Complementaria); e
i. El sistema de acreditación de los Gobiernos Locales, que será
regulado por Ley, con votación calificada, sobre la base de
la propuesta técnica elaborada por el CND (Décimo Quinta
Disposición Complementaria).
La actual Ley Orgánica de Municipalidades no inserta ex-
presamente a las municipalidades en el presente proceso de des-
centralización. El texto de la Ley aprobada sólo plantea —como
se ha indicado— algunos temas vinculados al proceso de trans-
ferencia dispuesto por la Carta Política vigente y la Ley Orgánica
de Bases de la Descentralización en las Disposiciones Comple-
mentarias.
La Ley Orgánica de Municipalidades reconoce casi las mis-
mas clases de municipalidades presentes en la Ley derogada.
Como se ha indicado, se mantiene la dualidad local peruana de
municipalidad provincial y municipalidad distrital y no se consi-
dera a la municipalidad metropolitana como una clase de muni-
cipalidad. Asimismo, se mantiene la dependencia de los distritos
del Cercado de la respectiva municipalidad provincial.
La forma de gobierno local definida en la derogada Ley Or-
gánica de Municipalidades y en la Ley de Elecciones Municipales
vigente continúa, especialmente la falta de una clara separación
de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo locales.
En conclusión, la actual Ley Orgánica de Municipalidades,

Ley N.º 27972, no introduce cambios significativos en la actual
estructura local. Hay una esencial continuidad con la Ley Orgá-
nica de Municipalidades derogada, la Ley N.º 23853.
10.2 Creación, composición y organización

La actual Ley Orgánica de Municipalidades mantiene la tradi-
cional dualidad local peruana: la municipalidad distrital y la munici-
palidad provincial. Además, reconoce las municipalidades de fronte-
ra, las municipalidades ubicadas en zonas rurales, las municipalida-
des de centros poblados y la Municipalidad Metropolitana de Lima.
La municipalidad provincial, tiene jurisdicción sobre el te-
rritorio de la respectiva provincia y —como en el ordenamiento
anterior— sobre el distrito del cercado; la municipalidad distrital
sobre el territorio del distrito; y la municipalidad de centro po-
blado sobre el territorio que determinará el respectivo concejo
provincial, a propuesta del concejo distrital. Las municipalida-
des de frontera se definen como aquellas presentes en las capita-
les de provincia y distritos ubicados en zona de frontera.
La Municipalidad Metropolitana de Lima —según el artí-
culo 154 de la Ley Municipal vigente— ejerce jurisdicción, en las
materias de su competencia, sobre las Municipalidades Distrita-
les ubicadas en el territorio de la provincia de Lima; y éstas se ri-
gen por las disposiciones establecidas para las Municipalidades
Distritales, en general, en concordancia con las competencias y
funciones metropolitanas especiales, con las limitaciones com-
prendidas en la Ley Orgánica de Municipalidades, y las que se
establezcan mediante ordenanza metropolitana.
10.2.1 La fusión de municipios distritales

La reciente Ley N.º 29021381 aborda el tema de la fusión de
municipios distritales, teniendo como objeto la promoción de la

fusión voluntaria de los municipios citados, en el marco de la

Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley N.º 27795.
La Ley mencionada considera como una de sus finalidades
orientar una acción demarcatoria de fusión de distritos para
lograr un mejor ordenamiento territorial, procurando tamaños
de circunscripción adecuados para la gestión pública, elevando
la calidad de los servicios públicos que se prestan a los ciudada-
nos y ciudadanas, haciendo posible la gestión de la competitivi-
dad territorial y coadyuvando en las estrategias de lucha contra
la pobreza.
Según la Ley N.º 29021, la Municipalidad que resulte del
proceso de fusión de los municipios distritales, gozará de los
beneficios siguientes: un incentivo especial que provendrá de un
fondo que se constituirá con no más del diez por ciento (10%) de
los recursos totales del FONCOMUN; asesoría directa de la Pres-
idencia del Consejo de Ministros (PCM) para la capacitación de
su personal, fortalecimiento en la gestión de los servicios públi-
cos que presta como Municipalidad y asistencia técnica directa
en la preparación de su plan de desarrollo concertado; prioridad
por parte de la PCM en la asignación de recursos de cooperación
técnica nacional e internacional; prioridad en el otorgamiento de
recursos adicionales otorgados a través de créditos suplementar-
ios vinculados a proyectos de infraestructura y mejoramiento de
los servicios públicos que presta; prioridad en el financiamiento
de adquisición de maquinarias y equipos a través del Programa
de Equipamiento Básico Municipal (PREBAM); y capacidad para
suscribir convenios de autogravamen concertados con los pro-
ductores, las empresas y los beneficiarios para desarrollar me-
canismos de cofinanciamiento de obras de alcance distrital.
La iniciativa para la fusión de municipios distritales podrá
ser ejercida por los alcaldes de dos o más Municipalidades Dis-
tritales, con el acuerdo de sus respectivos Concejos; por el Gobi-
erno Regional correspondiente; o por la solicitud de la población
organizada.
Asimismo, la Ley prevé que los Gobiernos Regionales esta-

blecerán una Mesa de Diálogo como espacio de concertación y
coordinación, con el objetivo de evaluar las iniciativas de fusión,
las estrategias y propuestas que las sustentan y la aplicación de
los incentivos, siempre en el marco de la Ley de Demarcación y
Organización Territorial, Ley N.º 27795.
La Ley N.º 29021 —en sus Disposiciones Complementarias
y Finales— establece que corresponde a los Gobiernos Regiona-
les promover la fusión de los distritos que no alcancen el 40%
del requisito mínimo de población establecido por la norma de
la materia, así como tomar una iniciativa prioritaria para la fu-
sión de los distritos que no alcancen el 20% del requisito míni-
mo de población mencionado. Por último, regula —de manera
general— varias materias del proceso de fusión relacionadas
con la transferencia de bienes, recursos, personal y acervo do-
cumentario.
Mediante Decreto Supremo N.º 075-2008-EF382, se aprobó el
Reglamento de la Ley N.º 29021. El citado Reglamento establece
los lineamientos territoriales y los beneficios de la fusión; consagra
el principio de racionalidad en la organización territorial; conside-
ra acciones para impulsar el proceso de fusión de municipios dis-
tritales prioritarios; regula la iniciativa para su fusión, las mesas de
diálogo y la aprobación de la fusión de los municipios distritales;
implementa el incentivo especial del FONCOMUN para los mu-
nicipios distritales fusionados y prioritarios; y contempla acciones
para el fortalecimiento de la gestión y desarrollo territorial, a tra-
vés de la DNTDT de la PCM, y para el desarrollo de capacidades,
a través de la Secretaría de Descentralización de la PCM.
10.2.2 Los órganos de gobierno local

La Ley Orgánica de Municipalidades también reconoce
los tradicionales órganos de gobierno local presentes en el or-

denamiento jurídico peruano: el concejo municipal y la alcaldía.

Ésta última es el órgano ejecutivo del gobierno local. El concejo
municipal es el órgano normativo y fiscalizador.
dispone que la estructura orgánica del Gobierno Local la con-
forman el Concejo Municipal como órgano normativo y fiscali-
zador, y la Alcaldía como órgano ejecutivo; que los alcaldes y
regidores son elegidos por sufragio directo, por un período de
cuatro (4) años; que pueden ser reelegidos; y que su mandato es
revocable e irrenunciable.
Con la Ley N.º 28607 se ha reformado el artículo 194 de la
Carta Política. Esta Ley dispone —a través de una modificación
específica— que el mandato de las autoridades locales es revo-
cable, conforme a ley, e irrenunciable, con excepción de los casos
previstos en la Constitución; y que para postular a Presidente de
la República, Vicepresidente, miembro del Parlamento Nacional
o Presidente del Gobierno Regional, los Alcaldes deben renun-
ciar al cargo seis (6) meses antes de la elección respectiva.
Para el caso de los concejos municipales de las Municipa-
lidades de Centros Poblados, la Ley señala que éstos están inte-
grados por un alcalde y cinco regidores elegidos por un periodo
de cuatro años. Estas autoridades son electas, sin embargo, el
artículo 131 establece que el alcalde y los regidores de las Muni-
cipalidades de Centros Poblados son proclamados por el alcal-
de provincial, y que a través de este acto se ratifica el resultado
de las elecciones convocadas para tal fin. Incluso, y al parecer
contradictoriamente, el título del citado artículo 131 de la Ley se
denomina de la “designación de autoridades”.
Asimismo, la Ley Orgánica de Municipalidades —en su
artículo 132— remite a una Ley de la materia la regulación del
procedimiento para la elección de alcaldes y regidores de Muni-
cipalidades de Centros Poblados.
La Ley Orgánica de Municipalidades —en su artículo 10—
también reconoce un conjunto de atribuciones y obligaciones a
los regidores tales como proponer proyectos de ordenanzas y

acuerdos; formular pedidos y mociones de orden del día; des-
empeñar por delegación las atribuciones políticas del alcalde;
desempeñar funciones de fiscalización de la gestión municipal;
integrar, concurrir y participar en las sesiones de las comisiones
ordinarias y especiales que determine el reglamento interno, y
en las reuniones de trabajo que determine o apruebe el conce-
jo municipal; y mantener comunicación con las organizaciones
sociales y los vecinos a fin de informar al concejo municipal y
proponer la solución de problemas. También se consideran sus
responsabilidades, impedimentos y derechos.
reconoce el derecho de información de los regidores. Sin embar-
go, el inciso 22) del artículo 9 de la citada Ley establece que co-
rresponde al concejo municipal “autorizar y atender los pedidos
de información de los regidores para efectos de fiscalización”.
Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado lo si-
guiente:
“Distinto, por el contrario, es el llamado pedido de información
que les asiste a los regidores en su condición de representantes
ante los gobiernos locales, ya que en tal supuesto no se está gra-
ficando, stricto sensu, un atributo fundamental a título subjetivo,
sino el ejercicio de una facultad o prerrogativa correspondiente
a una autoridad o funcionario estatal. La diferencia entre las fa-
cultades o prerrogativas (incluso las potestades) y los derechos o
libertades es que, mientras aquellos le corresponden al Estado o,
en particular, a sus funcionarios o autoridades, estos le pertenecen
a las personas naturales o jurídicas, según sea el caso. Un ejemplo
de una potestad estatal es la expropiación; un ejemplo de una pre-
rrogativa, el veto presidencial a las leyes, o la amnistía por parte
del Congreso. El Estado y sus funcionarios y autoridades no go-
zan, pues, desde esta perspectiva, de derechos fundamentales en
el sentido estricto del término, sino más bien de atribuciones como
las descritas, las mismas que ciertamente son importantes para el
funcionamiento del Estado y sus instituciones, pero no tienen la
trascendencia e implicancia que, por el contrario, sí tienen, pri-
mariamente, los derechos o libertades esenciales. Es, en todo caso,

la persona (desde una perspectiva más amplia, el ser humano) la
que únicamente puede reclamar para sí derechos como la vida, la
libertad física o la intimidad, por poner tres casos específicos, lo
que incluso armoniza con el artículo 1 de la Constitución Política
del Estado.”
“Dentro del marco anteriormente precisado, cuando el ordena-
miento reconoce en los representantes a los gobiernos municipales
(en este caso, los regidores) la facultad de solicitar informaciones
a fin de ejercer su rol fiscalizador, evidentemente lo que hace es
incorporar al esquema de prerrogativas una variable muy impor-
tante, sin duda, pero no el reconocimiento de un derecho o liber-
tad estricta en los términos en que le asiste a una persona o, más
específicamente, a un ciudadano. De ahí que no pueda ser acepta-
ble, como lo pretende la parte demandante, aplicar el mismo tipo
de razonamiento jurídico a los pedidos de información de los re-
gidores, y al derecho a la información que asiste a las personas.
Mientras que el primero apunta hacia una información motivada
en determinados objetivos o finalidades (en este caso, la fiscaliza-
ción como función) y condicionado a una calidad representativa,
el segundo apunta hacia la información como un derecho en abs-
tracto que no depende de factores motivacionales, sino de la sola
voluntad de quien lo reclama para sí, sin otro requisito que no sea
el de su simple status de persona.”
“(...) Habiéndose asumido que la prerrogativa de poder aquí exa-
minada resulta susceptible de limitación, sin que tal hecho pueda
por sí mismo considerarse contrario a la norma fundamental, es
necesario preguntarse si el límite establecido resulta irrazonable
e inconstitucional. Respecto de dicho extremo, este Colegiado
puntualiza que aunque efectivamente podría pensarse que la Ley
Orgánica de Municipalidades N.º 27972 concede al Concejo Muni-
cipal una suerte de facultad discrecional para autorizar y atender
los pedidos de información por parte de los regidores que deseen
cumplir su rol fiscalizador, y que, en tal sentido, podría entender-
se que impide la consolidación de dicho cometido, tal presunción
queda virtualmente descartada si se asume que lo que en realidad
persigue es canalizar del modo más adecuado la voluntad corpo-
rativa por parte del Concejo. Tal consideración, por lo demás, no
solamente tiene sustento en el artículo 5 de la Ley Orgánica de

Municipalidades, sino y sobre todo en el artículo 194 de la Consti-
tución Política del Estado, que reconoce en el Concejo Municipal,
como ente corporativo, la función de órgano normativo y fiscali-
zador. No se trata, por consiguiente, de impedir arbitrariamente que un
regidor pueda cumplir su rol fiscalizador, sino de facilitar que, tras
una sensata merituación del pedido formulado, pueda el Concejo
asumirlo como suyo a fin de efectivizar el mandato Constitucio-
nal o, en su caso, descartar aquellas solicitudes que no permitan
cumplir dicho cometido. Se aprecia, pues, la idea de establecer
el sistema de controles o medios de fiscalización y no, como se
sostiene en la demanda, la de neutralizarlo, lo que significa, por
consiguiente, que la fórmula contenida en la demanda es perfecta-
mente razonable y constitucional.”383
La citada Ley Orgánica de Municipalidades también es-
tablece cuáles son los derechos, las obligaciones del alcalde y
cómo se determina su remuneración; así como regula con deta-
lle el proceso de vacancia de alcalde o regidor y de suspensión
del cargo.
El Concejo Municipal aprueba la remuneración del alcalde
y las dietas de los regidores384. La Ley Orgánica de Municipalida-
des también dispone que el monto mensual de la remuneración
del alcalde es fijado discrecionalmente de acuerdo a la real y tan-
gible capacidad económica del Gobierno Local, previas las cons-
tataciones presupuestales del caso; y que podrá ser incrementada
anualmente con arreglo a ley, siempre y cuando se observen es-
trictamente las exigencias presupuestales y económicas propias
de su remuneración385. Para el caso de los regidores, también se
383 Fundamentos 4, 5 y 9 de la sentencia del Tribunal Constitucional (Ex-

pediente N.º 0007-2003-AI) sobre la demanda de inconstitucionalidad
interpuesta por la Municipalidad Provincial de Sullana contra el inciso
22) del artículo 9 de la Ley N.º 27972, mediante la cual se declara infun-
dada la demanda de inconstitucionalidad.
384 Inciso 28) del artículo 9 de la Ley N.º 27972.
385 Artículo 21 de la Ley N.º 27972.
dispone que el monto de las dietas será fijado discrecionalmente

de acuerdo a la real y tangible capacidad económica del Gobier-
no Local, previas las constataciones presupuestales del caso386
Esta materia, sin embargo, tiene una regulación nacional
establecida en la Ley N.º 28212387. Esta Ley regula las remunera-
ciones de los altos funcionarios y autoridades del Estado —de-
sarrollando el artículo 39 de la Carta Política— teniendo como
referencia la Unidad Remunerativa del Sector Público (URSP),
cuyo monto es fijado por el Poder Ejecutivo388. Según esta ley,
los alcaldes provinciales y distritales reciben una remuneración
mensual, que es fijada por el Concejo Municipal correspondiente,
en proporción a la población electoral de su circunscripción hasta
un máximo de cuatro y un cuarto URSP, por todo concepto.
Una modificación de la Ley N.º 28212389 y una norma regla-
mentaria de ésta390, establecieron que los consejeros regionales y
regidores municipales reciben únicamente dietas, según el monto
que fijen los respectivos Consejos Regionales y Concejos Munici-
pales, de conformidad con lo que disponen sus respectivas Leyes
Orgánicas; y que, en ningún caso, dichas dietas pueden superar
en total el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual
del Presidente del Gobierno Regional o del Alcalde correspondi-
ente. También se estableció una escala, sobre la base del rango de
población electoral, para determinar el ingreso máximo mensual
por todo concepto de los Alcaldes provinciales y distritales.
En materia de vacancia y suspensión de los cargos de alcal-
de y regidor, se modificó una de las causales de vacancia preci-
386 Artículo 12 de la Ley N.º 27972.

388 Mediante Decreto Supremo N.º 128-2007-EF se estableció como monto
de la URSP —hoy Unidad de Ingreso del Sector Público—, para el año
2008, la cantidad de S/. 2,600 (dos mil seiscientos nuevos soles).
389 Mediante Decreto de Urgencia N.º 038-2006.
390 Decreto Supremo N.º 025-2007-PCM.
sándose como tal —en el inciso 6 del artículo 22— la condena

consentida o ejecutoriada por delito doloso con pena privativa
de la libertad; se consideró una nueva causal de suspensión (por
sentencia judicial condenatoria emitida en segunda instancia por
delito doloso con pena privativa de la libertad); y se reguló con
mayor detalle tal proceso de suspensión391.
La forma de gobierno local definida en la derogada Ley
Orgánica de Municipalidades y en la Ley de Elecciones Munici-
pales vigente continúa, especialmente, la falta de una clara sepa-
ración de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo locales.
Al respecto, se debería considerar la separación del Alcalde
del Concejo Municipal, así como la atenuación o la eliminación del
premio de mayoría del sistema electoral local, modificando la Ley
Orgánica de Municipalidades y la Ley de Elecciones Municipales.
10.2.3 Las municipalidades de centros poblados

artículo 48— establece que las Municipalidades de los Centros
Poblados se rigen por las normas que establezca la Ley Orgánica
de Municipalidades, para su creación, ámbito, competencias y
funciones delegadas, elección de sus autoridades y rentas para
su operación y funcionamiento; y que las Municipalidades Pro-
vinciales y Distritales están obligadas a entregar a las municipa-
lidades de centros poblados de su jurisdicción, un porcentaje de
sus recursos propios y (o) transferidos por el Estado, para cum-
plir con las funciones delegadas y la prestación de los servicios
municipales, debiendo transferirse los recursos mensualmente,
391 Ley N.º 28961, publicada el 24 de enero del año 2007.

Para un mayor análisis de la vacancia y suspensión de autoridades re-
gionales y locales, consultar: ZAS FRIZ BURGA, Johnny, “Una Aproxima-
ción a la Vacancia y Suspensión de Autoridades Regionales y Locales”,
en Revista Derecho PUC, Revista de la Facultad de Derecho PUCP, nú-
mero 60, Lima: PUCP, 2007, pp. 351-374.
bajo responsabilidad del Alcalde y del Director Municipal co-

rrespondientes.
La Décimo Segunda Disposición Complementaria de la Ley
Orgánica de Municipalidades establece que las Municipalidades
de Centros Poblados creadas a la vigencia de esta norma ade-
cuan —en lo que sea pertinente— su funcionamiento a ella.
Mediante la Ley N.º 28458392 se precisó que la adecuación de
las Municipalidades de Centros Poblados creadas durante la vi-
gencia de la anterior Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N.º
23853, a la actual Ley N.º 27972 se realizaría en noventa (90) días
luego de presentada la solicitud de adecuación por parte de la
Municipalidad de Centro Poblado o de publicada la Ordenanza
de adecuación, en este caso, si el proceso era realizado de oficio
por la Municipalidad Provincial.
Según el artículo 128 de la citada Ley Orgánica, las Muni-
cipalidades de Centros Poblados son creadas por ordenanza de
la municipalidad provincial, la que determinará la delimitación
territorial, el régimen de organización interior, las funciones que
se le delegan, los recursos que se le asignan y sus atribuciones
administrativas y económico-tributarias; y el artículo 135 señala
que no se pueden dictar ordenanzas de creación de Municipali-
dades de Centro Poblado durante el último año del período de
gestión municipal.
El artículo 129 de la citada Ley, dispone que para la crea-
ción de Municipalidades de Centros Poblados se requiere la
aprobación mayoritaria de los regidores que integran el Concejo
Provincial correspondiente y la comprobación previa del cum-
plimiento de los siguientes requisitos: solicitud de un comité de
gestión suscrita por un mínimo de mil habitantes mayores de
edad domiciliados en dicho centro poblado, registrados debida-
mente y acreditados con dos delegados; que el centro poblado no
se halle dentro del área urbana del distrito al cual pertenece; que

exista comprobada necesidad de servicios locales en el centro po-

blado y su eventual sostenimiento; que exista opinión favorable
del Concejo Municipal Distrital, sustentada en informes de las
Gerencias de Planificación y Presupuesto, de Desarrollo Urbano
y de Asesoría Jurídica, o sus equivalentes, de la Municipalidad
Distrital respectiva; y que la Ordenanza Municipal de creación
quede “consentida y ejecutoriada”.
Asimismo, según lo establece el último párrafo del citado
artículo 129, es nula la Ordenanza de creación que no cumpla
con los requisitos antes señalados, bajo responsabilidad exclusi-
va del Alcalde Provincial.
Con relación a los recursos de las Municipalidades de Centro
Poblado —conforme lo dispone el artículo 133 de la citada Ley—
las Municipalidades Provinciales y Distritales están obligadas a
entregar a las Municipalidades de Centros Poblados de su juris-
dicción, en proporción a su población y los servicios públicos dele-
gados, un porcentaje de sus recursos propios y los transferidos por
el Gobierno Nacional, para el cumplimiento de la prestación de los
servicios públicos delegados. Así, la distribución de un porcentaje
de los recursos propios y los recursos transferidos por el Gobierno
Nacional, deberá sujetarse a las condiciones legales estipuladas en
el artículo 133 de la actual Ley Orgánica de Municipalidades, y a
lo previsto en sus artículos 128 y 129.
Hay en la Ley un tratamiento normativo ambivalente de la
Municipalidad de Centro Poblado. Ésta tiene elementos que co-
rresponderían a un gobierno local —especialmente la elección
directa de sus autoridades— y otros que la configuran como
una instancia desconcentrada del nivel de Gobierno Local Pro-
vincial.
Se debería considerar la eliminación de la elección directa
de las autoridades de las Municipalidades de Centros Poblados y
la introducción de otros mecanismos de designación, con la par-
ticipación de la comunidad local y más acordes con una instancia
desconcentrada del ámbito local.
Con relación a la transferencia de recursos hacia las Munici-

palidades de Centros Poblados, esta transferencia debe estar aso-
ciada necesariamente y de manera explícita —en aplicación del
principio de neutralidad fiscal— a los servicios públicos específi-
cos que se delegue a las Municipalidades de Centros Poblados.
Un diagnóstico general de las Municipalidades de Centros
Poblados señala que éstas están signadas por la precariedad y
debilidad, así como por una confusa percepción de su rol. A pro-
pósito del llamado caso Ilave —provincia de El Collao— se ha
planteado que:
“En términos institucionales, estas municipalidades se caracterizan
sobre todo por su precariedad y debilidad. Sus magros presupues-
tos no les permiten el mantenimiento de la mínima infraestructura
física, ni del personal suficiente para su adecuado funcionamiento.
De otro, lado, sus funciones como instancias para la prestación de
algunos servicios delegados por las municipalidades distritales y
provinciales, son imprecisas y sumamente informales. La mayoría
de ella solamente logra brindar los servicios de registro civil, y de
manera bastante limitada los de limpieza y seguridad ciudadana.
A pesar de ello, la población, sobre todo aquella residente en las
comunidades circundantes, valora altamente la existencia de di-
chas municipalidades.”
“Pero la distancia entre la existencia real de estas municipalida-
des y las normas que rigen su funcionamiento, no se limita a los
aspectos económicos, a los servicios prestados o a las limitaciones
de infraestructura y carencia de personal capacitado. El problema
radica en que a pesar de que la Constitución no les otorga a estas
municipalidades el estatus de gobiernos locales, éstas aspiran a
alcanzar dicha condición. Muchas veces, la población (incluyendo
a las propias autoridades políticas), no establece diferencias de na-
turaleza entre las municipalidades de centros poblados y las dis-
tritales o provinciales. Se suele creer que las diferencias son sólo
de rango, dejando de lado el hecho de que las municipalidades de
centros poblados, de acuerdo a la normatividad vigente, solamen-
te pueden limitarse a brindar algunos servicios que resultan difí-
ciles de asumir por las municipalidades distritales o provinciales,
debido a razones geográficas o demográficas.”
“Esta situación es una de las razones que explican el incremento

del nivel de conflictividad, y el deterioro de las relaciones entre
las municipalidades de centros poblados y las municipalidades
provinciales y distritales. (...)”393.
10.2.4 Las municipalidades de frontera

dispone que las municipalidades de frontera tengan un régimen
especial en la Ley Orgánica de Municipalidades.
Para la Ley Orgánica de Municipalidades, en su artículo
136, —y como ya se ha indicado— las municipalidades de fron-
tera son aquellas que funcionan en las provincias o los distritos
limítrofes con un país vecino. La Ley reitera esta definición, de
manera negativa, al excluir a las municipalidades que no estén
ubicadas en una provincia o distrito de frontera, no obstante per-
tenezcan a la misma región.
Las características de estas municipalidades de frontera, se-
ñaladas en la citada Ley, se limitan a la facultad de realizar accio-
nes de integración —artículo 137— y de participar en un Fondo
de Desarrollo de Fronteras —artículo 138—.
10.2.5 Las municipalidades ubicadas en zonas rurales

La actual Ley Orgánica de Municipalidades, en su artícu-
lo 139, define a las municipalidades ubicadas en zonas rurales
como aquellas que funcionan en capitales de provincia o distrito
cuya población urbana no es mayor que el 50% (cincuenta por
ciento) de su población total; y que tienen a su cargo la promo-
ción del desarrollo integral, particularmente el desarrollo rural
sostenible.
393 PAJUELO, Ramón, Municipalidades de Centros Poblados: Las Lecciones del

Caso de Ilave, Lima: Asociación de Servicios Educativos Rurales - SER,
2005, pp. 101-102.
La Ley Orgánica de Municipalidades vigente, en su artículo

140, sí desarrolla con más detalle las características de esta clase
de municipalidad y modifica significativamente el —general—
carácter uniforme de la organización local peruana, al señalar, en
materia de competencia, que corresponden a las municipalida-
des ubicadas en zonas rurales —en lo que les sea aplicable— las
competencias, atribuciones, funciones, responsabilidades, dere-
chos, deberes y obligaciones que conforme a la Ley Orgánica de
Municipalidades, corresponden a las Municipalidades Provin-
ciales y Distritales, además de las competencias especiales que la
citada Ley establece.
Estas competencias adicionales —según el artículo 141—
son la promoción de la gestión sostenible de los recursos natura-
les: suelo, agua, flora, fauna, biodiversidad, con la finalidad de
integrar la lucha contra la degradación ambiental con la lucha
contra la pobreza y la generación de empleo; en el marco de los
planes de desarrollo concertado.
Las Municipalidades ubicadas en zonas rurales no están
obligadas —según el artículo 142 de la Ley Municipal— a adop-
tar la estructura administrativa básica que señala la Ley Orgá-
nica de Municipalidades, sin que ello suponga que no se deban
ejercer las funciones previstas por la citada Ley.
Asimismo, la Ley Orgánica de Municipalidades considera
otras regulaciones propias en materia de control gubernamental,
de participación vecinal, de seguridad ciudadana y de publica-
ción de normas municipales.
La Novena Disposición Complementaria de la Ley Orgáni-
ca de Municipalidades establece que, mediante Decreto Supre-
mo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, se aprobará
la lista de las Municipalidades ubicadas en zonas rurales.
Mediante Resolución Ministerial N.º 083-2006-PCM394 se con-
stituyó una comisión encargada de elaborar el listado de munici-

palidades rurales, conformada por representantes de la Dirección

Nacional Técnica de Demarcación Territorial, del Instituto Nacio-
nal de Estadística e Informática (INEI) y del Consejo Nacional de
Descentralización (CND). La comisión tendría como secretaría
técnica al CND y un plazo de sesenta días calendario para elabo-
rar el referido listado. El plazo para la presentación del listado de
municipalidades rurales se prorrogó por otros 60 días calendario,
mediante Resolución Ministerial N.º 2002-2006-PCM395.
10.2.6 La Municipalidad Metropolitana de Lima

El artículo 198 de la Carta Política reformada de 1993 esta-
blece que la capital de la República no integra ninguna región;
que tiene régimen especial en las leyes de descentralización y
en la Ley Orgánica de Municipalidades; y que la Municipalidad
Metropolitana de Lima ejerce sus competencias dentro del ámbi-
to de la provincia de Lima.
El régimen especial previsto por la Carta Política vigente para
la capital de la República corresponde a la Municipalidad Metro-
politana, que para la Ley Orgánica de Municipalidades vigente es
exclusiva de la ciudad de Lima, capital de la República Peruana.
artículo 33— dispone que, en el ámbito de la provincia de Lima,
las competencias y funciones reconocidas al Gobierno Regional,
son transferidas a la Municipalidad Metropolitana de Lima, con
arreglo a lo previsto en la misma Ley; y que toda mención conte-
nida en la legislación nacional que haga referencia a los Gobier-
nos Regionales, se entenderá también hecha a dicha municipali-
dad, en lo que resulte aplicable.
En concordancia, con la referida Ley Orgánica de Bases, el
artículo 65 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales recoge
su mismo contenido: la capital de la República no integra ningu-
na región; en la provincia de Lima las competencias y funciones

reconocidas al Gobierno Regional son transferidas a la Munici-

palidad Metropolitana de Lima, la cual posee autonomía políti-
ca, económica y administrativa en los asuntos de su competencia
regional y municipal; y toda mención contenida en la legislación
nacional que haga referencia a los Gobiernos Regionales, se en-
tiende también hecha a la Municipalidad Metropolitana de Lima,
en lo que le resulte aplicable.
La capital de la República —según el artículo 152— es sede
de la Municipalidad Metropolitana de Lima, la que ejerce juris-
dicción exclusiva sobre la provincia de Lima en materias munici-
pales y regionales; y en los casos de discrepancia generados por
el fenómeno de conurbación provincial, la decisión final corres-
ponderá a la Municipalidad Metropolitana de Lima.
La Ley Orgánica de Municipalidades vigente reconoce la si-
guiente estructura orgánica esencial de la Municipalidad Metro-
politana de Lima: el Concejo Metropolitano, la Alcaldía Metropo-
litana y la Asamblea Metropolitana de Lima; y como órganos de
asesoramiento: la Junta de Planeamiento, la Junta de Cooperación
Metropolitana, y las Comisiones Especiales de Asesoramiento.
El Concejo Metropolitano de Lima está integrado por el al-
calde y los regidores. Este Concejo Metropolitano es el órgano
normativo y fiscalizador. La Alcaldía Metropolitana es el órgano
ejecutivo de la Municipalidad Metropolitana de Lima.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, modificada por
la Ley N.º 27902, establece —para el ejercicio de las competencias
y funciones regionales— la siguiente estructura orgánica básica
del régimen especial de Lima Metropolitana:
a. El Concejo Metropolitano de Lima, al que corresponden las
competencias y funciones del Consejo Regional, como ór-
gano normativo y fiscalizador y las que norme la Ley Or-
gánica de Municipalidades. Está integrado por el Alcalde
Metropolitano y los Regidores elegidos conforme a la legis-
lación electoral correspondiente, que deberá incorporar un
criterio descentralista de elección.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales modificada —en su

artículo 67— también establece las competencias y funciones
regionales especiales del Concejo Metropolitano de Lima.
b. La Alcaldía Metropolitana de Lima, a la que corresponden
las competencias y funciones de la Presidencia Regional
como órgano ejecutivo y las que norme la Ley Orgánica de
Municipalidades.
La Municipalidad Metropolitana de Lima constituye un plie-
go presupuestal cuyo titular es el Alcalde Metropolitano.
c. La Asamblea Metropolitana de Lima, a la que corresponden
las competencias y funciones del Consejo de Coordinación
Regional, como órgano consultivo y de coordinación de la
Municipalidad Metropolitana de Lima, y las que norme la
Ley Orgánica de Municipalidades para su campo especí-
fico. Su composición es la que define la Ley Orgánica de
Municipalidades. La ausencia de acuerdos por consenso en
este órgano, no impide al Concejo Metropolitano de Lima
decidir sobre lo pertinente.
Para el caso de Lima Metropolitana, también se debería
considerar la separación del Alcalde Metropolitano del Concejo
Metropolitano de Lima, así como la atenuación o eliminación del
premio de mayoría del sistema electoral local, modificando la Ley
Orgánica de Municipalidades y la Ley de Elecciones Municipales.
También se requiere —como ya se ha indicado— un trata-
miento especial para Lima Metropolitana y el Callao, los cuales
conforman un área metropolitana. Los Comités de Coordinación
Interregional para Lima Metropolitana y el Callao, previstos por
el artículo 70 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, apare-
cen como instancias insuficientes para enfrentar el requerimien-
to de una gestión común.
También es importante señalar que mediante la Ordenanza
N.º 1140396, se modificó el Reglamento de Organización y Fun-

ciones (ROF) y la estructura orgánica del Programa de Gobierno

Regional de la MML incorporándose áreas y divisiones a diver-
sas Subgerencias Regionales, y regulándose la Gerencia Regional
como órgano de dirección, así como también sus Subgerencias
Regionales.
El artículo 6 modificado del ROF del Programa de Gobi-
erno Regional de Lima Metropolitana señala que la “Gerencia
Regional es el órgano de dirección responsable de la marcha ad-
ministrativa y operativa del Programa. Por delegación del Al-
calde Metropolitano, ejerce las funciones equivalentes a las de
Presidente Regional, dirige y coordina el proceso de transferen-
cias y competencias sectoriales a la Municipalidad, asumiendo
también las atribuciones de coordinar y supervisar las materias
administrativas que corresponden a éste”.
Recientemente, mediante Ordenanza N.º 1145397, la MML
norma y regula el proceso de identificación y participación de los
agentes participantes en el proceso de presupuesto participativo
municipal y regional de la MML.
La citada Ordenanza tiene como objetivo —artículo 3— ase-
gurar una efectiva participación de los representantes de la so-
ciedad civil en el proceso de programación y aprobación del pre-
supuesto participativo municipal y regional de la MML; y como
finalidad —artículo 4— recoger las opiniones de los agentes par-
ticipantes, con la finalidad de definir en conjunto con las autori-
dades, los objetivos estratégicos, la prioridad de de acciones y los
proyectos vinculados a la solución de sus problemas.
La referida Ordenanza también contiene un conjunto de
definiciones básicas (presupuesto participativo, agentes partici-
pantes, equipo técnico, Plan de Desarrollo Concertado, Plan Es-
tratégico Institucional, talleres de trabajo), el procedimiento del
presupuesto participativo (etapas: preparación, convocatoria,
identificación y registro de agentes participantes, capacitación

de los agentes participantes, talleres de trabajo, y formalización

de acuerdos y compromisos) y el cronograma para el proceso del
año 2009 (conforme a lo señalado en el Instructivo N.º 002-2008-
EF/76.01).
10.3 Régimen electoral

La Ley de Elecciones Municipales vigente —Ley N.º
26864— modificada por la Ley N.º 27734398, establece que po-
drán participar las organizaciones políticas o alianzas electora-
les, nacionales y regionales, con registro de inscripción vigente
en el Jurado Nacional de Elecciones; que las organizaciones
políticas y alianzas electorales locales sólo podrán participar en
la circunscripción para la cual solicitaron su inscripción acredi-
tando una relación de adherentes no menor a dos punto cinco
por ciento (2.5%) del total de electores hábiles de su respec-
tiva circunscripción; que las organizaciones políticas y alianzas
electorales regionales que acrediten listas con el 2.5% de ad-
herentes podrán postular a cualquier Municipalidad Provincial
o Distrital de la región; y que tales organizaciones políticas y
alianzas electorales pueden inscribirse hasta ciento veinte (120)
días naturales antes de la elección.
La modificada Ley de Elecciones Municipales introduce
acciones afirmativas y el llamado voto programático al estable-
cer que la lista de candidatos debe estar conformada por no
menos de un treinta por ciento (30%) de hombres o mujeres;
por un mínimo de quince por ciento (15%) de representantes de
comunidades nativas y pueblos originarios de cada provincia
correspondiente, donde existan, conforme lo determine el Ju-
rado Nacional de Elecciones; y por no menos de un veinte por
ciento (20%) de ciudadanos o ciudadanas jóvenes menores de
veintinueve (29) años de edad399. La inscripción de la lista de

399 Según la Ley N.º 28869, publicada el 12 de agosto del año 2006.
candidatos se debe acompañar con una propuesta de Plan de

Gobierno Municipal Provincial o Distrital según corresponda,
la cual deberá ser publicada.
La citada Ley de Elecciones Municipales vigente —Ley N.º
26864— modificada por la Ley N.º 27734, eliminó la barrera míni-
ma del 20% de los votos válidos, así como la segunda vuelta en el
caso que el porcentaje antes señalado no hubiese sido superado.
Actualmente, luego de la modificación, es proclamado alcalde el
ciudadano de la lista que obtenga la votación más alta.
El número de regidores a elegirse en cada Consejo Municipal
es determinado por el Jurado Nacional de Elecciones en propor-
ción a su población; y, en ningún caso, será inferior a cinco (5) ni
mayor de quince (15), exceptuándose a la Municipalidad Metro-
politana de Lima, la que tendrá treinta y nueve (39) regidores.
La Ley de Elecciones Municipales modificada establece las
siguientes reglas: la votación es por lista; a la lista ganadora se
le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos
de regidores del Concejo Municipal, lo que más le favorezca,
según el orden de candidatos propuestos por las agrupaciones
políticas; la asignación de cargos de regidores se efectúa redon-
deando el número entero superior; y la cifra repartidora se apli-
ca entre todas las demás listas participantes para establecer el
número de regidores que les corresponde. La Ley de Elecciones
Municipales señala la metodología concreta para convertir los
votos en puestos.
La Ley de Elecciones Municipales también dispone que el
Jurado Nacional de Elecciones, de oficio o a pedido de parte,
puede declarar la nulidad de las elecciones realizadas en uno
o más distritos electorales cuando se comprueben graves irre-
gularidades, por infracción de la ley, que hubiesen modificado
los resultados de la votación; y que es causal de nulidad de las
elecciones la inasistencia de más del 50% de los votantes al acto
electoral o cuando los votos nulos o en blanco, sumados o se-
paradamente, superen los dos tercios (2/3) del número de vo-
tos emitidos, procediendo en estos casos elecciones municipales

complementarias.
El sistema electoral local peruano mantiene la mayoría de
sus elementos, especialmente, continúa la estabilidad del eje-
cutivo local al garantizarse a éste una mayoría en el concejo, al
mantenerse el reconocimiento del premio de mayoría a la lista
ganadora. Esta opción del sistema electoral local peruano por la
estabilidad en el gobierno de la lista ganadora se ha fortalecido
aún más con la eliminación de la barrera electoral mínima y
de la segunda vuelta, en el caso que esta barrera mínima no se
hubiese superado.
Al respecto, se debería considerar la atenuación —con la re-
introducción de la barrera electoral, elevando su porcentaje, y
de la segunda vuelta electoral— o la eliminación del premio de
mayoría del sistema electoral local.
10.4 Régimen de competencias, proceso de transferencia y po-

testad normativa
10.4.1 Régimen de competencias y proceso de transferencia
La Ley Orgánica de Municipalidades vigente establece que
“el rol de las municipalidades provinciales comprende”: planifi-
car integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial,
en el nivel provincial, siendo las municipalidades provinciales
responsables de promover e impulsar el proceso de planeamien-
to para el desarrollo integral correspondiente al ámbito de su
provincia, recogiendo las prioridades propuestas en los procesos
de planeación de desarrollo local de carácter distrital; promover,
permanentemente la coordinación estratégica de los planes inte-
grales de desarrollo distrital (y que los planes referidos a la orga-
nización del espacio físico y uso del suelo que emitan las munici-
palidades distritales deberán sujetarse a los planes y las normas
municipales provinciales generales sobre la materia); promover,
apoyar y ejecutar proyectos de inversión y servicios públicos
municipales que presenten, objetivamente, externalidades o eco-
nomías de escala de ámbito provincial; suscribir los convenios

pertinentes con las respectivas municipalidades distritales; y
emitir las normas técnicas generales, en materia de organización
del espacio físico y uso del suelo así como sobre protección y
conservación del ambiente.
Con relación a las áreas metropolitanas, la citada Ley Mu-
nicipal dispone que cuando se trate del caso de municipalidades
conurbadas, los servicios públicos locales que, por sus característi-
cas, sirven al conjunto de la aglomeración urbana, deberán contar
con mecanismos de coordinación en el ámbito de la planificación y
prestación de dichos servicios entre las municipalidades vincula-
das, de modo que se asegure la máxima eficiencia en el uso de los
recursos públicos y una adecuada provisión a los vecinos.
La Ley Orgánica de Municipalidades reconoce, indistinta-
mente, las siguientes materias de competencia tanto a las Muni-
cipalidades Provinciales como a las Distritales:
a) Organización del espacio físico y uso del suelo: zonificación;
catastro urbano y rural; habilitación urbana; saneamiento físi-
co legal de asentamientos humanos; acondicionamiento terri-
torial; renovación urbana; infraestructura urbana o rural bási-
ca; vialidad; y patrimonio histórico, cultural y paisajístico.
b) Servicios públicos locales: saneamiento ambiental, salubri-
dad y salud; tránsito, circulación y transporte público; edu-
cación, cultura, deporte y recreación; programas sociales,
defensa y promoción de derechos ciudadanos; seguridad
ciudadana; abastecimiento y comercialización de productos
y servicios; registros civiles, en mérito a convenio suscrito
con el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil,
conforme a ley; promoción del desarrollo económico local
para la generación de empleo; establecimiento, conserva-
ción y administración de parques zonales, parques zoológi-
cos, jardines botánicos, bosques naturales, directamente o a
través de concesiones; y otros servicios públicos no reserva-
dos a entidades de carácter regional o nacional.
c) Protección y conservación del ambiente: formular, aprobar,

ejecutar y monitorear los planes y políticas locales en ma-
teria ambiental, en concordancia con las políticas, normas
y planes regionales, sectoriales y nacionales; proponer la
creación de áreas de conservación ambiental; promover la
educación e investigación ambiental en su localidad e in-
centivar la participación ciudadana en todos sus niveles;
participar y apoyar a las comisiones ambientales regionales
en el cumplimiento de sus funciones; y coordinar con los
diversos niveles de gobierno nacional, sectorial y regional,
la correcta aplicación local de los instrumentos de planea-
miento y de gestión ambiental, en el marco del sistema na-
cional y regional de gestión ambiental.
d) En materia de desarrollo y economía local: planeamiento y
dotación de infraestructura para el desarrollo local; fomen-
to de las inversiones privadas en proyectos de interés local;
promoción de la generación de empleo y el desarrollo de
la micro y pequeña empresa urbana o rural; fomento de la
artesanía; fomento del turismo local sostenible; y fomento
de programas de desarrollo rural.
e) En materia de participación vecinal: promover, apoyar y
reglamentar la participación vecinal en el desarrollo local;
establecer instrumentos y procedimientos de fiscalización;
y organizar los registros de organizaciones sociales y veci-
nales de su jurisdicción.
f) En materia de servicios sociales locales: administrar, orga-
nizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la po-
breza y desarrollo social; administrar, organizar y ejecutar
los programas locales de asistencia, protección y apoyo a la
población en riesgo, y otros que coadyuven al desarrollo y
bienestar de la población; establecer canales de concertación
entre los vecinos y los programas sociales; y difundir y pro-
mover los derechos del niño, del adolescente, de la mujer y
del adulto mayor, propiciando espacios para su participa-
ción a nivel de instancias municipales.
g) Prevención, rehabilitación y lucha contra el consumo de

drogas: promover programas de prevención y rehabilita-
ción en los casos de consumo de drogas y alcoholismo y
crear programas de erradicación en coordinación con el
Gobierno Regional; promover convenios de cooperación in-
ternacional para la implementación de programas de erra-
dicación del consumo ilegal de drogas; y, a iniciativa de la
municipalidad, se podrán organizar comités multisectoria-
les de prevención del consumo de drogas, con la participa-
ción de los vecinos, con la finalidad de diseñar, monitorear,
supervisar, coordinar y ejecutar programas o proyectos de
prevención del consumo de drogas y de conductas de ries-
go en el ámbito local, pudiendo contar para ello con la asis-
tencia técnica de la Comisión Nacional para el Desarrollo y
Vida sin Drogas — DEVIDA.
La Ley Municipal vigente establece que las municipalida-
des —en general— ejercen, de manera exclusiva o compartida,
las funciones “promotora, normativa y reguladora, así como las
de ejecución y de fiscalización y control” —funciones denomina-
das generales por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, en
su artículo 45— en las materias de su competencia.
La citada Ley Municipal también reconoce la delegación por
parte de las municipalidades de las denominadas “competencias
y funciones específicas exclusivas” y la avocación de una muni-
cipalidad provincial en servicios públicos de responsabilidad de
municipalidades distritales.
El régimen competencial local definido por la Ley Or-
gánica de Municipalidades vigente no distingue claramente
entre materias de competencia y funciones. Las funciones
específicas son las acciones que se desarrollan al interior de
una materia de competencia que —esencialmente— puede
ser exclusiva o compartida. Esta consideración conceptual no
aparece en el diseño competencial de la actual Ley Municipal
vigente.
La Ley Municipal vigente establece que las funciones es-

pecíficas —y no las materias de competencia— son exclusivas o
compartidas.
La citada Ley establece la siguiente clasificación de funcio-
nes específicas:
a) Funciones específicas exclusivas de las municipalidades
provinciales;
b) Funciones específicas compartidas de las municipalidades
provinciales;
c) Funciones específicas exclusivas de las municipalidades
distritales; y
d) Funciones específicas compartidas de las municipalidades
distritales;
Esta distribución de funciones específicas no corresponde al
diseño competencial establecido para los Gobiernos Regionales
en su respectiva Ley Orgánica. El sistema competencial regional
considera materias de competencia, funciones generales y fun-
ciones específicas. Estas últimas corresponden a las materias de
competencia compartida y son asignadas a los respectivos Go-
biernos Regionales.
Al considerar la vigente Ley Municipal que son las funcio-
nes específicas las que se comparten, no se favorece una clara y
distinta distribución de tales funciones entre los niveles de Go-
bierno Local Provincial y Distrital, ya que las funciones especí-
ficas consideradas como compartidas —y reconocidas a ambos
niveles de Gobierno Local— podrían ser ejercidas tanto por las
municipalidades provinciales como por las distritales, configu-
rando así un escenario normativo que podría promover una yux-
taposición de funciones entre los niveles de Gobierno Local.
Asimismo, la falta de una clara y distinta delimitación de las
“funciones específicas compartidas” también puede promover la
yuxtaposición entre los niveles de Gobierno Local y los niveles
de Gobierno Regional y Nacional.
La actual Ley Orgánica de Municipalidades reconoce las si-

guientes materias de competencia y “funciones específicas”:
a) En materia de organización del espacio físico y uso del sue-
lo, se reconocen funciones específicas exclusivas y compar-
tidas de las municipalidades provinciales y funciones es-
pecíficas exclusivas y compartidas de las municipalidades
distritales.
b) En materia de saneamiento, salubridad y salud, se recono-
cen funciones específicas exclusivas y compartidas de las
municipalidades provinciales y funciones específicas exclu-
sivas y compartidas de las municipalidades distritales.
c) En materia de tránsito, vialidad y transporte público, se re-
conocen funciones específicas exclusivas y compartidas de
las municipalidades provinciales y funciones específicas
compartidas de las municipalidades distritales.
d) En materia de educación, cultura, deportes y recreación, la
Ley Municipal establece —de manera general e indistin-
tamente— que las municipalidades tienen un conjunto de
competencias y funciones específicas compartidas con el
Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales.
e) En materia de abastecimiento y comercialización de produc-
tos y servicios, también se reconocen funciones específicas
exclusivas y compartidas de las municipalidades provincia-
les y funciones específicas exclusivas y compartidas de las
f) En materia de programas sociales, defensa y promoción de
derechos, se reconocen funciones específicas exclusivas de
las municipalidades provinciales y funciones específicas ex-
clusivas y compartidas de las municipalidades distritales.
g) En materia de seguridad ciudadana, se consideran funcio-
nes específicas exclusivas y compartidas de las municipali-
dades provinciales y funciones específicas exclusivas de las
h) En materia de promoción del desarrollo económico local,

se reconocen funciones específicas exclusivas y compartidas
de las municipalidades provinciales y funciones específicas
exclusivas de las municipalidades distritales.
Con relación a las materias de competencia reconocidas a
los Gobiernos Locales, la actual Ley Orgánica de Municipalida-
des ha innovado al introducir la promoción del desarrollo eco-
nómico local. Al respecto, hay una valoración positiva de esta
materia de competencia y es destacada nítidamente entre todas
las previstas por la actual Ley Municipal.
La Ley Municipal —en su artículo 87— establece, en mate-
ria de servicios públicos, una competencia residual para las mu-
nicipalidades: éstas —provinciales o distritales— para cumplir
su fin de atender las necesidades de los vecinos, podrán ejercer
otras funciones y competencias no establecidas específicamente
en la Ley Orgánica de Municipalidades o en leyes especiales, de
acuerdo a sus posibilidades y en tanto dichas funciones y com-
petencias no estén reservadas expresamente a otros organismos
públicos de nivel regional o nacional.
La Ley Orgánica de Municipalidades vigente reconoce a la
Municipalidad Metropolitana de Lima funciones al interior de
las siguientes materias de competencia: planificación, desarrollo
urbano y vivienda; promoción del desarrollo económico social;
abastecimiento de bienes y servicios básicos; industria, comercio
y turismo; población y salud; saneamiento ambiental; transpor-
tes y comunicaciones; y seguridad ciudadana. Asimismo, esta-
blece —en su Décima Disposición Complementaria— que las
funciones de la Municipalidad Metropolitana de Lima en ma-
teria regional se determinan en la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales.
Con relación al proceso de transferencia, la Ley Municipal
vigente sólo aborda de manera limitada —como se ha indica-
do— el actual proceso de descentralización en algunas de sus
Disposiciones Complementarias.
Se debería considerar la modificación de todo el régimen

competencial local de la actual Ley Orgánica de Municipalida-
des, eliminado las categorías de “funciones exclusivas” y de
“funciones compartidas”, así como delimitando las materias de
competencia y funciones de los niveles de Gobierno Local y los
de éstos con los niveles de Gobierno Regional y Nacional.
La modificación del régimen competencial local debería
sustentarse en una previa definición de los roles de los distintos
niveles de Gobierno Local y en su concordancia con los regíme-
nes de competencia correspondientes a los niveles de Gobierno
Regional y Nacional.
Por último, si bien la transferencia de funciones sectoriales
debía corresponder tanto a Gobiernos Regionales como a Go-
biernos Locales, hasta la fecha sólo se han transferido funciones
sectoriales a los Gobiernos Regionales, salvo los casos de los Pla-
nes Pilotos en salud y educación iniciados el año 2007.
10.4.2 Potestad normativa

El ordenamiento jurídico local mantiene el reconocimiento
de potestad normativa para los Gobiernos Locales: los Concejos
Municipales emiten ordenanzas y acuerdos, y resoluciones de
concejo para los asuntos administrativos concernientes a su or-
ganización interna; y el alcalde emite decretos de alcaldía y reso-
luciones de alcaldía para resolver los asuntos administrativos a
su cargo. Asimismo, la actual Ley municipal regula formas dife-
renciadas para lograr la publicidad de las normas municipales.
Las ordenanzas —conforme al artículo 40 de la Ley Muni-
cipal vigente— en las materias de su competencia, son las nor-
mas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura nor-
mativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la organi-
zación interna, la regulación, administración y supervisión de
los servicios públicos y las materias en las que la municipalidad
tiene competencia normativa; mediante ordenanzas se crean,
modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias,
derechos y contribuciones, dentro de los límites establecidos
por ley; las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las

Municipalidades Distritales deben ser ratificadas por las Muni-
cipalidades Provinciales de su circunscripción para su vigencia;
y, para efectos de la estabilización de tributos municipales, las
municipalidades pueden suscribir convenios de estabilidad tri-
butaria municipal.
Al igual que en la Ley Orgánica de Municipalidades dero-
gada —la Ley N.º 23853—, la actual Ley Municipal establece que
las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las Munici-
palidades Distritales deben —para su vigencia— ser ratificadas
por las Municipalidades Provinciales de su circunscripción.
Al respecto, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado así:
“En el Exp. N.º 007-2001-AI/TC, el Tribunal confirmó la cons-
titucionalidad del procedimiento de ratificación de Ordenanzas
Distritales por parte de una Municipalidad Provincial, señalan-
do que no resulta contrario ni a la garantía institucional de la
autonomía municipal ni tampoco al principio de legalidad en
materia tributaria.”
“Este Colegiado sustentó tal interpretación en el hecho de que, en
un Estado descentralizado como el peruano, los distintos niveles
de gobierno deben apuntar hacia similares objetivos, de modo que
el diseño de una política tributaria integral puede perfectamente
suponer —sin que con ello se afecte el carácter descentralizado
que puedan tener algunos niveles—, la adopción de mecanismos
formales, todos ellos compatibles entre sí, lo que implica que un
mecanismo formal como la ratificación de ordenanzas distritales
por los municipios provinciales coadyuva a los objetivos de una
política tributaria integral y uniforme acorde con el principio de
igualdad que consagra el artículo 74 de la Constitución.”
“Y es que la ratificación guarda sustento con la necesidad de ar-
monizar y racionalizar el sistema tributario a nivel de municipa-
lidades y evitar, así, las diferencias irracionales entre las distintas
jurisdicciones municipales. Ello, por supuesto, no resta autonomía
para la creación de tributos, pero sí ayuda a resguardar que exista
un estándar mínimo en los criterios para la determinación de ser-
vicios municipales, y a evitar la arbitrariedad en la cuantificación
de los mismos.”
“Por ejemplo, podría darse el caso que dos distintas municipali-

dades, para brindar un determinado servicio, utilicen maquina-
rias e insumos valuados de manera similar y programen prestar
el servicio con la misma frecuencia; sin embargo, una de ellas ter-
mine determinando un monto mayor a distribuir que la otra. De
no existir el filtro de la ratificación, este tipo de situaciones sería
imperceptible.”
“En consecuencia, no queda duda que la ratificación es un meca-
nismo de control sobre la producción de normas, consustancial a
la garantía de la autonomía municipal. Por lo tanto, de ninguna
manera el Tribunal Constitucional puede admitir el alegato de
la defensa de la Municipalidad de Surco, de que la falta de fun-
damento de la ratificación se sustenta en que se ha derogado la
participación de las municipalidades provinciales como segunda
instancia en el procedimiento contencioso tributario. Pareciera
que, en su errado entender, la simplificación administrativa en las
instancias de reclamación —que perfectamente queda justificada
a favor de los contribuyentes—, tiene el mismo fundamento que
una exigencia en el procedimiento de producción normativa, ne-
cesario para garantizar un sistema tributario de mayor equidad.”
“Menos aún cabe admitir que el requisito de la ratificación estable-
ce una relación de jerarquía entre municipalidades; todo lo contra-
rio, éste se enmarca dentro de las relaciones de coordinación entre
gobiernos locales, propio de un Estado descentralizado.”
“La defensa de la Municipalidad de Surco, al señalar que la rati-
ficación es válida sólo si estuviese contemplada en el texto de la
Constitución, omite una lectura completa del artículo 74 de nues-
tra Constitución, mediante el cual se establece el ejercicio de la
potestad tributaria municipal con los ‘límites que establece la ley’.
Esta disposición, determina la ampliación del parámetro de control
constitucional al ejercicio de la potestad tributaria municipal, de
modo que el marco de referencia para constatar la validez/invali-
dez de sus ordenanzas no se limita únicamente a la lectura literal
de la Constitución, sino que integra las normas con contenido ma-
terial que deriven de ella; esto es, la Ley de Tributación Municipal
y la Ley Orgánica de Municipalidades, en los preceptos referidos a
atribuciones y competencias de las municipalidades en el ejercicio
de su potestad tributaria.”
“Ello en concordancia con el artículo 22 de la LOTC, el cual dis-

pone que: “Para apreciar la constitucionalidad o la inconstitucio-
nalidad de las normas mencionadas en el artículo 20, el Tribunal
considera, además de los preceptos constitucionales las leyes que
dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar
la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado”.”
“Al respecto, el Tribunal Constitucional precisó en el Exp. N.º 007-
2002-AI/TC, que: ‘(...) en determinadas ocasiones, ese parámetro
puede comprender a otras fuentes distintas de la Constitución y,
en concreto, a determinadas fuentes con rango de ley, siempre que
esa condición sea reclamada directamente por una disposición
constitucional (v.g. la ley autoritativa en relación con el decreto
legislativo). En tales casos, estas fuentes asumen la condición de
‘normas sobre la producción jurídica’, en un doble sentido; por un
lado, como ‘normas sobre la forma de la producción jurídica’, esto es,
cuando se les encarga la capacidad de condicionar el procedimien-
to de elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango; y,
por otro, como ‘normas sobre el contenido de la normación’, es
decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar su
contenido (Fund.Jur. N.º 5).”
“Tal capacidad (de fuentes formalmente no constitucionales para
integrar el parámetro), es lo que en el derecho constitucional com-
parado se ha abordado bajo la denominación de “bloque de cons-
titucionalidad” (así, en España) o de “normas interpuestas” (caso
de Italia).”
“Pues bien, estando a lo antes dicho, ¿puede afirmarse que el requisi-
to de la ratificación es un elemento esencial de validez de las Ordenanzas
distritales? La respuesta, obviamente, es afirmativa, y se sustenta
en lo señalado en los fundamentos precedentes; por consiguiente,
su finalidad no puede ser declarativa, sino más bien constitutiva,
sólo con ella se convalida la vigencia de Ordenanza Distrital como
norma exigible a particulares. Puede afirmarse que la Ordenanza
Distrital ya existe antes de la ratificación, pero, no obstante, aún no
es válida ni eficaz, por no estar conforme con todas las reglas para
su producción jurídica.”
“De este modo, para evaluar si en la producción de normas de
carácter tributario, las municipalidades han respetado el princi-
pio de legalidad, importará verificar si en el marco del referido

parámetro de constitucionalidad se ha respetado el instrumento
idóneo para la creación de tributos municipales (Ordenanza); así
como el procedimiento para la producción del mismo, esto es, que
se hayan cumplido todos los requisitos exigidos para su validez
y eficacia.”400
Con relación a las ordenanzas municipales, el Tribunal
Constitucional también ha señalado lo siguiente:
“El artículo 194 de la Constitución dispone que las municipalida-
des provinciales y distritales son los órganos de gobierno local y
tienen autonomía política. A su turno, el inciso 4 del artículo 200
de la Constitución confiere rango de ley a las ordenanzas munici-
pales. Consecuentemente, la facultad normativa de las municipali-
dades que se deriva de la autonomía política también las convierte
en órganos productores de normas generales en el ámbito de sus
competencias. La ley N.º 27972, Orgánica de Municipalidades,
dispone en su artículo 40 que:”
“Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distrita-
les, en la materia de su competencia, son las normas de carácter
general de mayor jerarquía en la estructura normativa munici-
pal, por medio de las cuales se aprueba la organización interna,
la regulación, administración y supervisión de los servicios pú-
blicos y las materias en las que la municipalidad tiene competen-
cia normativa.”
“Mediante ordenanzas se crean, modifican, suprimen o exoneran,
los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de
los límites establecidos por ley.”
400 Fundamentos 10, 11, 12, 13, 14, 15 y 16 de la sentencia del Tribunal
Constitucional (Expediente N.º 0041-2004-AI/TC) sobre acción de in-
constitucionalidad interpuesta por la Defensoría del Pueblo contra las
Ordenanzas N.º 171-MSS y N.º 172-MSS expedidas por la Municipali-
dad de Santiago de Surco que aprueban el régimen legal tributario y los
importes de arbitrios municipales correspondientes al ejercicio fiscal
2004 y otras Ordenanzas, mediante la cual se declara fundada la acción
de inconstitucionalidad.
“Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las munici-

palidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades
provinciales de su circunscripción para su vigencia.”
“En este sentido, el Tribunal Constitucional ha establecido que:”
“La fuerza o el valor de ley de estas normas se determina por
el rango de ley que la propia Constitución les otorga —artículo
200, inciso 4 de la Constitución—. Se trata, por tanto, de normas
que, aun cuando no provengan de una fuente formal como la
parlamentaria, son equivalentes a las emitidas por ella y, como
tales, se diferencian por el principio de competencia y no por el
de jerarquía normativa. De este modo, la ordenanza, en tanto ley
municipal, constituye un instrumento importante a través del
cual las municipalidades pueden ejercer y manifestar su auto-
nomía. (...)”401
10.4.3 La denominada municipalización de la educación y de la salud

10.4.3.1 Educación
Mediante Decreto Supremo N.º 078-2006-PCM402 se autor-
izó al Ministerio de Educación llevar a cabo, a partir del 1 de
enero del año 2007, con las participación de las Municipalidades,
un Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa de
niveles educativos de inicial y primaria, para mejorar la calidad
de los servicios educativos. También se dispuso que en el Plan
Piloto participaran los Gobiernos Regionales y las instancias de
gestión educativa descentralizada.
El Ministerio de Educación debía elaborar los lineamien-
tos del Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educa-
tiva, así como coordinar con las Municipalidades que intervi-

diente N.º 047-2004-AI/TC), sobre la demanda de inconstitucionalidad
interpuesta por el Gobierno Regional de San Martín contra la Ley N.º
27971, mediante la cual se declara infundada la demanda de inconsti-
tucionalidad.
enen en el Plan y con el extinto Consejo Nacional de Descen-

tralización.
El universo de Municipalidades del Plan Piloto está consti-
tuido por 56 distritos de 26 provincias en 23 departamentos, la
provincia constitucional del Callao, Lima provincias y Lima Me-
tropolitana. Posteriormente, mediante Decreto Supremo N.º 022-
2007-ED403, se autorizó al Ministerio de Educación a reemplazar
las circunscripciones distritales —que por causas no atribuibles
al citado Plan Piloto— no iniciaron o interrumpieron las respec-
tivas acciones de implementación.
El citado Decreto Supremo estableció que el Ministerio
de Educación, en coordinación con el Consejo Nacional de
Descentralización, debía declarar la viabilidad técnica y fun-
cional del Plan Piloto, luego de lo cual se transferirían los
recursos presupuestales necesarios, y que las Direcciones Re-
gionales de Educación y Unidades de Gestión Educativa Lo-
cal de los Gobiernos Regionales prestarían apoyo logístico y
asistencia técnica a las Municipalidades incluidas en el Plan
Piloto. También se autorizó al Ministerio de Educación, en
coordinación con el Consejo Nacional de Descentralización,
a dictar normas complementarias para la implementación del
Plan Piloto.
El Plan de Municipalización de la Gestión Educativa y Li-
neamientos del Plan Piloto 2007 fue aprobado mediante Resolu-
ción Ministerial N.º 0031-2007-ED.
Este Plan establece que en cada Municipalidad se conforma
un Consejo Educativo Municipal (CEM) como órgano directivo
de la gestión educativa en el ámbito local. El CEM es presidido
por el Alcalde de la Municipalidad Distrital e integrado por los
representantes de todos los Consejos Educativos Institucionales

(CONEI)404 de las Instituciones Educativas de la circunscripción

municipal.
404 El Consejo Educativo Institucional (CONEI) es el órgano de participa-

ción, concertación y vigilancia ciudadana de la Institución Educativa
pública; y colabora con la promoción y ejercicio de una gestión eficaz,
transparente, ética y democrática que promueve el respeto a los princi-
pios de equidad, inclusión e interculturalidad en las Instituciones Edu-
cativas Públicas.
El CONEI es presidido por el Director de la Institución Educativa y está
conformado, además, por: los subdirectores. representantes del perso-
nal docente, representantes del personal administrativo, representantes
de los estudiantes, representantes de los ex alumnos, y representantes
de los padres de familia. También puede integrarse por otros represen-
tantes de instituciones de la comunidad local, por acuerdo del Consejo.
Las funciones del CONEI son:
1. Participar en la formulación y evaluación del Proyecto Educativo
Institucional.
2. Participar en el Comité de Evaluación para el ingreso, ascenso y
permanencia del personal docente y administrativo de la institu-
ción.
3. Vigilar el acceso, matrícula oportuna y asistencia de los estudian-
tes en la Institución Educativa.
4. Cautelar el cumplimiento de los derechos y principios de univer-
salidad, gratuidad, equidad y calidad en las Instituciones Educati-
vas públicas.
5. Vigilar el adecuado destino de los recursos de la Institución Edu-
cativa y aquellos comprometidos con las actividades previstas en
el plan anual de trabajo.
6. Colaborar con el Director en garantizar el cumplimiento de las ho-
ras efectivas de aprendizaje, el número de semanas lectivas y la
jornada del personal docente y administrativo.
7. Cooperar con el Consejo Participativo Local de Educación de su
circunscripción.
8. Propiciar la solución de los conflictos que se susciten.
9. Opinar sobre los criterios de autoevaluación de la Institución Edu-
cativa y los indicadores de desempeño laboral.
El CEM cuenta con una secretaría técnica, encargada de imple-

mentar sus acuerdos. Las funciones del CEM son las siguientes:
a. Establecer los lineamientos de política educativa en el ámbi-
to distrital.
b. Dirigir las acciones de gestión pedagógica, institucional y
administrativa en la circunscripción distrital.
c. Aprobar la ejecución y evaluación de los planes educativos
de corto plazo y mediano plazo, así como el presupuesto de
la gestión educativa descentralizada.
d. Velar por el cumplimiento de los objetivos y metas del ser-
vicio educativo en el ámbito municipal.
e. Establecer indicadores que permitan evaluar y verificar el
nivel de mejora de la calidad educativa.
f. Promover y aprobar las acciones de capacitación a docentes
y directivos de las Instituciones Educativas.
g. Establecer mecanismos de transparencia, vigilancia y ren-
dición de cuentas de los resultados de la gestión educativa
descentralizada.
h. Impulsar el cumplimiento de las horas efectivas de clase
(trabajo pedagógico) en las Instituciones Educativas.
i. Coordinar con el Ministerio de Educación, Gobierno Regio-
nal, Dirección Regional de Educación y la Unidad de Ges-
tión Educativa Local el apoyo y asesoramiento requerido
para fortalecer la autonomía de las Instituciones Educativas
y la mejora de calidad educativa.
j. Promover el cumplimiento de las funciones señaladas en el
artículo 82 de la Ley Orgánica de Municipalidades en mate-
ria de educación.
k. Constituir el comité de ética del distrito, convocando la par-
ticipación de personalidades honorables de la localidad.
La Secretaría Técnica del CEM tiene las funciones si-
guientes:
a. Hacer operativos los lineamientos de política, a través de la

implementación de las acciones de gestión educativa en el
ámbito distrital.
b. Formular, ejecutar y evaluar el plan operativo de la gestión
educativa municipalizada, enmarcado en el proyecto edu-
cativo local.
c. Coordinar con las Instituciones Educativas para ejecutar los
programas de capacitación y asistencia técnica.
d. Apoyar al Alcalde en el cumplimiento de las atribuciones
de la Municipalidad.
e. Coordinar con la Dirección Regional de Educación y la Uni-
dad de Gestión Educativa Local el apoyo técnico pedagógi-
co e institucional a las Instituciones Educativas.
f. Ejecutar los sistemas y procesos administrativos requeridos
en la municipalización de la gestión educativa.
Tanto la Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL) como
la Dirección Regional de Educación (DRE) realizan acciones de
apoyo. La UGEL apoya la implementación de las acciones a fa-
vor de las Instituciones Educativas y de la mejora de la calidad
de la educación realizadas por la Municipalidad y el CEM; asiste
técnicamente a la Municipalidad, al CEM y a las Instituciones
Educativas; y apoya en las actividades administrativas de per-
sonal y logística requeridas. La DRE apoya la programación y
ejecución de proyectos y actividades que la Municipalidad y el
CEM desarrollen; así como las actividades de gestión pedagógi-
ca, institucional y administrativa.
Por último, el Ministerio de Educación (MED) cumple esen-
cialmente un rol técnico y formativo en el desarrollo de la munici-
palización de la gestión educativa. La Comisión de Transferencia
del MED es el órgano responsable de dirigir el proceso y la Oficina
de Coordinación y Supervisión Regional es el órgano técnico en-
cargado de ejecutar las acciones del proceso de municipalización
y de coordinar con los niveles de Gobierno Regional y Local, así
como con las instancias de gestión educativa descentralizada.
Los Lineamientos del Plan Piloto también crean un Fondo de

Compensación para la Municipalización de la Gestión Educativa
(FONCOMUGE) destinado a financiar proyectos de inversión edu-
cativa, mobiliario y equipamiento, mantenimiento de locales esco-
lares, materiales educativos, programas de capacitación y asistencia
técnica, apoyo a la ejecución del Proyecto Educativo Institucional e
incentivos por el mejoramiento de la gestión educativa.
Los beneficiarios del FONCOMUGE son las Instituciones
Educativas, docentes y estudiantes de educación inicial y pri-
maria de los Gobiernos Locales de menores recursos sujetos del
proceso de municipalización.
Los órganos de ejecución del Plan Piloto son la Oficina de Co-
ordinación y Supervisión Regional, encargada de implementar y
supervisar las acciones del Plan; los equipos técnicos conformados
por la antes citada Oficina que prestarán apoyo y asistencia técni-
ca al CEM de cada una de las 56 Municipalidades del Plan Piloto,
siendo cinco equipos (presupuesto, investigación y evaluación,
educación inicial y primaria, organización y funcionamiento del
modelo, y fondo de compensación); el CEM y la Municipalidad.
No obstante, esta organización privilegiaría los roles de la
Municipalidad405 y del Consejo Educativo Municipal (CEM), los
405 El Plan de Municipalización reconoce las siguientes funciones, bajo la

conducción del Alcalde, a las Municipalidades:
- Ejecutar la contratación del personal docente y administrativo.
- Diseñar y ejecutar el Proyecto Educativo Local.
- Conducir la diversificación curricular incorporando contenidos de
su realidad.
- Construir, equipar y mantener la infraestructura de los locales es-
colares de su circunscripción.
- Apoyar la creación de redes educativas.
- Promover y ejecutar los programas de alfabetización en coordina-
ción con el Gobierno Regional.
- Crear y sostener centros culturales (bibliotecas y talleres de arte),
deportivos y recreacionales.
Lineamientos del Plan Piloto de Municipalización de la Gestión

Educativa 2007 señalan que “la Institución Educativa se constitu-
ye en el eje que dinamiza y alienta este Plan Piloto”406.
Con relación a la distribución geográfica de los recursos en
el Sector Educación, el Consejo Nacional de Educación ha seña-
lado lo siguiente:
- Implementar programas de capacitación docente.

- Impulsar la implementación del Centro de Capacitación Docente.
- Ejercer las funciones establecidas en el artículo 82 de la Ley Orgá-
nica de Municipalidades.
- Vincular los objetivos de la educación con los planes de desarrollo
nacional, regional y local.
- Controlar la asistencia del personal de las Instituciones Educati-
vas, el cumplimiento de las horas efectivas de atención educativa,
el avance del desarrollo curricular.
- Distribuir el material educativo que proporcione el MED y dotar
de otros complementarios a las Instituciones Educativas, garanti-
zando su utilización adecuada.
- Mejorar la cobertura educativa, disminuir los indicadores de de-
serción y repitencia, y superar progresivamente los índices de efi-
ciencia, inclusión, retención y calidad en su circunscripción.
- Descontaminar física y socialmente las áreas próximas a las Insti-
tuciones Educativas, logrando espacios saludables y libres de de-
lincuencia y tráfico de drogas.
- Establecer una cultura de evaluación de resultados de la educa-
ción y una política de transparencia y rendición de cuentas en la
gestión de las Instituciones Educativas.
- Autorizar pagos y descuentos de las planillas de docentes y admi-
nistrativos de las Instituciones Educativas.
- Conducir el proceso de concurso para la selección de directores de
las Instituciones Educativas.
- Rendir cuentas de la gestión educativa anualmente.
406 Ministerio de Educación de la República del Perú, Plan de Municipali-
zación de la Gestión Educativa y Lineamientos del Plan Piloto 2007, Lima:
MED, 2007, p. 39.
“La distribución de los recursos del sector entre los gobiernos re-
gionales no cuenta con un mecanismo explícito de asignación; por
el contrario, se realiza de manera básicamente inercial, sobre la
base de criterios históricos (...)”
“Los gobiernos regionales distribuyen, a su vez, los recursos a las
Unidades Ejecutoras (UE) del sector, bajo su jurisdicción. En este
caso, también se encuentran inequidades (...) la distribución del
presupuesto por docente y por alumno, entre las unidades eje-
cutoras encuestadas, presenta inequidades similares a las que se
registran entre gobiernos regionales. (...)”
“Al interior del presupuesto correspondiente a la región, la par-
te ejecutada directamente por el gobierno regional corresponde
principalmente a inversiones y gastos de capital (es decir, ejecu-
ción de obras, adquisición de inmuebles, bienes de capital y equi-
pamiento, destinados al sector educación).”
“Por su parte, las otras unidades ejecutoras (UE) bajo su jurisdic-
ción se encargan principalmente del gasto en personal, bienes y
servicios. El presupuesto que reciben las UE de cada región tam-
bién está estructurado en función de programas y grupos genéri-
cos de gasto; sin embargo, la UE tiene discrecionalidad para di-
vidir cada categoría genérica de gastos en otras específicas, en el
contexto de la ejecución de recursos.”
“En este marco, las escuelas no ejecutan directamente recursos,
sino más bien reciben los bienes y servicios asignados a ellas. Al
interior de cada UE se lleva a cabo nuevamente un proceso de
distribución de recursos, entre los centros educativos pertenecien-
tes a la jurisdicción. Sin embargo, el reparto realizado por las UE
también resultaba en una situación inequitativa. Por esta razón, en
el año 2003, se implementa el esquema con Unidades de Costeo,
constituidas por grupos de centros educativos que forman subdi-
visiones al interior de cada UE (en la mayor parte de casos, coinci-
den con un distrito) y sobre la base de los cuales se lleva a cabo la
formulación de presupuesto (...)”407.
407 Consejo Nacional de Educación, Mecanismos de Transferencia de Recursos

en el Marco de la Descentralización Educativa, Lima: Consejo Nacional de
Educación, 2005, pp. 6-8.
En esta materia, el Consejo Nacional de Educación también

ha indicado que “una descentralización centrada en la institu-
ción educativa implica la reestructuración del conjunto del sec-
tor educación, con nuevas funciones y responsabilidades para
los niveles regional y nacional”; que “la relación entre equidad
y descentralización no es necesariamente positiva”; y que “en
regiones de mayor pobreza, la descentralización debe ir acompa-
ñada de políticas de discriminación positiva”408.
Con relación al papel de las Municipalidades y a su ma-
nifiesta yuxtaposición con las Unidades de Gestión Educativa
Local, instancias desconcentradas de las Direcciones Regiona-
les de Educación, el Consejo Nacional de Educación también
señala que:
“Existe una controversia acerca del papel de las municipalida-
des provinciales y distritales en la educación. La Ley General de
Educación tiene una opción clara a favor del gobierno regional
y no de los gobiernos locales. Sin embargo, la Ley Orgánica de
Municipalidades les encarga funciones idénticas a las que la Ley
General de Educación confiere a las Unidades de Gestión Edu-
cativa Local”409.
Por último, el Proyecto Educativo Nacional plantea un nue-
vo sistema de gestión, en el cual “en el nivel nacional (...) el Mi-
nisterio de Educación no administra escuelas sino que gestiona
políticas nacionales en corresponsabilidad con las regiones”; “el
SINEACE evalúa los aprendizajes y el Consejo Nacional de Edu-
cación se ocupa de las políticas de Estado”; “en el nivel regional
se definen las políticas regionales, se provee el servicio educativo
y se realiza la articulación intersectorial”; “en el nivel local, las
Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) se concentran en
las cuestiones administrativas y se crea un sistema de asistencia
408 Consejo Nacional de Educación, La Descentralización, el Proyecto Educa-

tivo Nacional y la Perspectiva de las Regiones, Lima: Consejo Nacional de
Educación, 2006, p. 14.
409 Ibíd., p.15.
técnica a los centros educativos articulados a municipios, ISP y

terceros”; y “en el nivel de las instituciones educativas, las escue-
las funcionan con poderes de decisión en cuanto a la conducción
pedagógica, la selección de personal y el manejo del presupues-
to”, así como “las instituciones educativas tienden a constituir
redes para compartir aprendizajes y recursos que no podrían te-
ner todas individualmente”410.
Una reciente evaluación del Plan Piloto de Municipaliza-
ción de la Gestión Educativa 2007 realizada por el Ministerio
de Educación (MED) considera significativos factores desfa-
vorables en la ejecución del citado Plan Piloto411. Los factores
desfavorables citados por la citada evaluación del MED son:
la ausencia de “organizaciones gubernamentales efectivamen-
te democráticas y participativas que puedan servir de ejemplo
para el CEM”; “muchas instituciones educativas están en condi-
ciones materiales muy deficientes”; “algunas Municipalidades
manejan presupuestos muy limitados”; “hay organizaciones de
docentes que, por consignas políticas, se oponen a cualquier
propuesta del Gobierno”; “las personas que están acostumbra-
das a obtener ventajas indebidas de los cargos con poder de
decisión, se oponen a la municipalización porque les impedirá
manejar arbitrariamente las decisiones”; y “las Municipalida-
des no han desarrollado suficientemente su capacidad para ela-
borar Planes de Desarrollo Local”412.
Para PRODES, “en general se percibe falta de claridad en
las implicancias de la municipalización, a pesar de haberse apro-
bado lineamientos para ello (…). Se percibiría que la propuesta
del Minedu se limita a la conformación de Consejos Educativos
410 Consejo Nacional de Educación, Proyecto Educativo Nacional al 2021,

Lima: Consejo Nacional de Educación, 2006, p. 99.
411 Oficina de Coordinación Regional, Viceministerio de Gestión Insti-
tucional, Ministerio de Educación (MED), Evaluación del Plan Piloto
2007, Lima: MED, diciembre de 2007.
412 Ibíd., pp. 47-48.
Municipales - CEM en las municipalidades participantes; adicio-

nalmente, y según señala la Secretaría de Descentralización en su
Informe al Congreso, ‘No está prevista la transferencia de recur-
sos a las Municipalidades para el funcionamiento de los CEM ni
para gestionar el piloto’”413.
ED414, se ha dispuesto que a partir del año escolar 2008, los cargos
de Directores de las instituciones educativas del referido Plan
Piloto de Municipalización se cubrirán mediante encargos a pro-
puesta del alcalde distrital; que los alcaldes distritales podrán
realizar labores de supervisión de la gestión de los Directores de
las instituciones educativas incluidas en el citado Plan Piloto; y
que las Unidades de Gestión Educativa Local elaborarán la pla-
nilla única de pagos del personal de las instituciones educativas
incluidas en el Plan Piloto considerando también el informe del
control de asistencia y permanencia emitido por el respectivo al-
calde distrital. También se incorpora en el citado Plan Piloto de
Municipalización el nivel secundario que desarrolle sus activida-
des dentro del mismo local escolar de las instituciones educati-
vas del Plan Piloto.
10.4.3.2 Salud
Mediante Decreto Supremo N.º 077-2006-PCM415 se dispuso
que a partir del 1 de enero del año 2007 se iniciaba el proceso de
transferencia de la gestión de la atención primaria de la salud a
las Municipalidades Provinciales y Distritales; que este proceso
se iniciaba con la puesta en marcha de planes piloto en cada uno
de los departamentos y en la provincia constitucional del Callao,
preservando la organización en redes y microrredes de salud y
413 PRODES, El Proceso de Descentralización: Balance y Agenda a septiembre de

2007, Lima: PRODES, 2007, p. 22.
el cuidado integral de las personas; que las transferencias presu-

puestales requeridas necesitaban una declaración de viabilidad
técnica y funcional de los planes piloto de la gestión de la aten-
ción primaria de la salud otorgada por el Ministerio de Salud
en coordinación con el extinto CND; y que el citado Ministerio,
también en coordinación con el CND, establecía las normas y las
disposiciones requeridas para dar cumplimiento al proceso.
Mediante Resolución Ministerial N.º 1204-2006/MINSA416
se estableció que la gestión de la atención primaria de la salud
es el desarrollo de los procesos de planeamiento, programación,
monitoreo, supervisión y evaluación de la atención integral de la
salud que se realiza en el ámbito local.
La citada Resolución Ministerial considera que la gestión
de la atención primaria de la salud involucra las intervenciones
sanitarias que realizan los establecimientos de salud que están
ubicados en el primer nivel de atención de salud (categorías en
aspectos de protección y recuperación de la salud), así como las
intervenciones de promoción de la salud y su acción sobre los
determinantes de la salud realizado con la activa participación
ciudadana y articulación multisectorial.
Esta última disposición define los procesos de la atención
integral de salud en el ámbito local. Son procesos sanitarios: la
promoción de la salud; la protección y recuperación de la salud
del individuo, familia y comunidad; la salud ambiental; la pre-
vención y control de epidemias, emergencias y desastres; y los
medicamentos, insumos y drogas. Y son procesos administrati-
vos: el planeamiento, el financiamiento, la inversión en salud, el
aseguramiento en salud, la gestión y desarrollo de recursos hu-
manos, la gestión de la información para la salud, la logística y la
investigación en salud pública y desarrollo de tecnologías. Tam-
bién se precisa que el proceso de descentralización de la función
salud a nivel local se rige por los estándares y procedimientos

generales de atención, infraestructura y equipamiento que esta-

blezca el Ministerio de Salud en el ejercicio de su rol rector y de
acuerdo a su ámbito de competencia.
se aprobó el documento técnico “Desarrollo de la Función Sa-
lud en los Proyectos Piloto para la Transferencia al Nivel de Go-
bierno Municipal” y mediante Resolución Ministerial N.º 614-
2007-MINSA fue aprobada la Guía de Implementación de los
Proyectos Piloto de Descentralización en Salud a los Gobiernos
Locales418. Como antecedente, cabe destacar que el Ministerio de
Salud, a través de su Oficina de Descentralización, realizó un es-
tudio exploratorio sobre la gestión de la salud en los Gobiernos
Locales para aportar información para el diseño del proceso de
transferencia de funciones en salud al nivel local. El estudio se
realizó durante el mes de agosto del año 2005 en los departa-
mentos de Ayacucho, Apurímac y Huancavelica; y su universo
estuvo constituido por 25 municipalidades provinciales y 280
municipalidades distritales419.
El Plan Anual de Transferencias 2008 señala que durante el
año 2007, se ha definido la normatividad necesaria para iniciar
el proceso; que se establecieron seis fases para la implementa-
ción de los proyectos piloto: 1) sensibilización e información, 2)
transferencia de funciones y facultades, 3) ejecución, 4) identifi-
cación y adecuaciones normativas, 5) supervisión y monitoreo y
6) evaluación y rendición de cuentas); y que los proyectos piloto

418 Publicada el 4 de agosto del año 2007. La Guía se encuentra en el Portal
de Transparencia del Ministerio de Salud.
419 Consultar: Ministerio de Salud, Gestión de la Salud en los Gobiernos Loca-
les. Estudio Exploratorio, Lima: Ministerio de Salud, 2006.
Para una evaluación sintética del proceso de descentralización en sa-
lud, consultar: PETRERA, Margarita y Janice SEINFELD, Repensando la Salud
en el Perú, Lima: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico
y Proyecto AMARES, 2007.
se encuentran recién en la segunda fase, elaborando la línea de

base de los referidos proyectos piloto.
Según el citado Plan Anual de Transferencias 2008, hay 30
proyectos piloto en doce (12) Gobiernos Regionales (Cajamar-
ca, Amazonas, La Libertad, Piura, Ayacucho, Huánuco, Pasco,
Huancavelica, San Martín, Apurímac, Madre de Dios e Ica) que
incluyen quince (15) Gobiernos Locales Distritales, nueve (9) Go-
biernos Locales Provinciales y seis (6) mancomunidades.
10.5 Formas de relación con el Estado nacional, entre los niveles

descentralizados y de participación de la sociedad civil
10.5.1 Formas de coordinación y de participación ciudadana
La Ley Municipal vigente reconoce los siguientes órganos
de coordinación local: el Consejo de Coordinación Local Provin-
cial, el Consejo de Coordinación Local Distrital y la Junta de De-
legados Vecinales Comunales.
El Consejo de Coordinación Local Provincial es un órga-
no de coordinación y concertación de las Municipalidades Pro-
vinciales, integrado por el alcalde provincial —que lo preside,
pudiendo delegar tal función en el teniente alcalde— y los re-
gidores provinciales; por los alcaldes distritales de la respectiva
circunscripción provincial; y por los representantes de las orga-
nizaciones sociales de base, comunidades campesinas y nativas,
asociaciones, organizaciones de productores, gremios empresa-
riales, profesionales, universidades, juntas vecinales y cualquier
otra forma de organización de nivel provincial.
La Ley Municipal restringe el número de representantes de
la sociedad civil, al establecer que la proporción de éstos será el
cuarenta por ciento (40%) del número que resulte de la suma del
total de miembros del respectivo Concejo Municipal Provincial
y de la totalidad de los alcaldes distritales de la correspondiente
circunscripción provincial.
Los representantes de la sociedad civil se elegirán demo-
cráticamente, por un período de dos (2) años, de entre los de-
legados legalmente acreditados de las organizaciones de nivel

provincial, que se hayan inscrito en el registro que abrirá para
tal efecto la Municipalidad Provincial, siempre y cuando acre-
diten personería jurídica y un mínimo de 3 (tres) años de activi-
dad institucional comprobada; la elección de representantes será
supervisada por el organismo electoral correspondiente; y una
misma organización o componente de ella no puede acreditarse
simultáneamente a nivel provincial y distrital.
Con relación a la instalación y funcionamiento del Consejo de
Coordinación Local Provincial, la Ley Municipal señala como re-
quisito la asistencia de la mitad más uno de sus miembros; que —no
obstante, se trate de un órgano de coordinación— la ausencia de
acuerdos por consenso no impide al Concejo Municipal Provincial
decidir lo pertinente; que la asistencia de los alcaldes es obligatoria
e indelegable; que el Consejo de Coordinación Local Provincial se
reúne ordinariamente dos veces al año y en forma extraordinaria
cuando lo convoque el alcalde provincial; y que, en sesión ordina-
ria, una vez al año, se reúne para integrar los planes distritales y
coordinar, concertar y proponer el Plan de Desarrollo Municipal
Provincial Concertado y el Presupuesto Participativo Provincial.
Las funciones del Consejo de Coordinación Local Provin-
cial son: coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal
Provincial Concertado y el Presupuesto Participativo Provin-
cial; proponer las prioridades en las inversiones de infraes-
tructura de envergadura regional; proponer proyectos de cofi-
nanciación de obras de infraestructura y de servicios públicos
locales; promover la formación de Fondos de Inversión como
estímulo a la inversión privada en apoyo del desarrollo econó-
mico local sostenible; y aquellas encargadas o solicitadas por el
Concejo Municipal Provincial.
La Ley Municipal vigente, al igual que la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales y, no obstante, el citado Consejo sea un
órgano de coordinación, señala que “el Consejo de Coordinación
local Provincial no ejerce funciones ni actos de gobierno”.
Por último, el Consejo de Coordinación Local Provincial se

regirá por un reglamento aprobado por ordenanza provincial,
durante el primer semestre de su funcionamiento, propuesto por
el Consejo de Coordinación Local Provincial.
El Consejo de Coordinación local Distrital es el órgano de
coordinación y concertación de las Municipalidades Distritales y
tiene las mismas características principales del Consejo de Coor-
dinación Local Provincial.
En este caso, la proporción de los representantes de la socie-
dad civil también será del cuarenta por ciento (40%) del núme-
ro que resulte de la suma del total de miembros del respectivo
Concejo Municipal Distrital y de la totalidad de los alcaldes de
centros poblados de la circunscripción distrital; y, en el caso de
circunscripciones municipales que no cuenten con municipali-
dades de centros poblados o su número sea inferior al cuarenta
por ciento (40%) del numero legal de miembros del respectivo
concejo municipal distrital, la representación de la sociedad civil
será del cuarenta por ciento (40%) sobre dicho numero legal.
La regulación sobre los representantes de la sociedad civil,
sobre la instalación y funcionamiento del Consejo de Coordina-
ción Local Distrital y sobre sus funciones es la misma dada al
Consejo de Coordinación Local Provincial.
Nuevamente, la Ley Municipal vigente, no obstante, el cita-
do Consejo sea un órgano de coordinación, señala que “el Con-
sejo de Coordinación local Distrital no ejerce funciones ni actos
de gobierno”.
También, el Consejo de Coordinación Local Distrital se regi-
rá por un reglamento aprobado por ordenanza distrital, durante
el primer trimestre de su funcionamiento, propuesto por el Con-
sejo de Coordinación Local Distrital.
La Junta de Delegados Vecinales Comunales es el órgano
de coordinación integrado por los representantes de las agru-
paciones urbanas y rurales que integran el distrito dentro de la
provincia y que están organizadas, principalmente, como juntas
vecinales; está integrada por las organizaciones sociales de base,

vecinales o comunales, las comunidades nativas, respetando su
autonomía y evitando cualquier injerencia que pudiera influir en
sus decisiones, y por los vecinos que representan a las organiza-
ciones sociales de la circunscripción que promueven el desarrollo
local y la participación vecinal; y el primer regidor de la munici-
palidad distrital convoca y preside la referida Junta, pudiendo el
alcalde asistir a las sesiones, en cuyo caso la presidirá.
Las funciones de estas Juntas de Delegados Vecinales Co-
munales son: concertar y proponer las prioridades de gasto e
inversión dentro del distrito y los centros poblados; proponer
las políticas de salubridad; apoyar la seguridad ciudadana por
ejecutarse en el distrito; apoyar el mejoramiento de la calidad de
los servicios públicos locales y la ejecución de obras municipales;
organizar los torneos y competencias vecinales y escolares del
distrito en el ámbito deportivo y en el cultural; fiscalizar la eje-
cución de los planes de desarrollo municipal; y las demás que le
delegue la municipalidad distrital.
La Junta de Delegados Vecinales Comunales se reunirá, en
forma ordinaria, cuatro veces al año y podrá ser convocada en for-
ma extraordinaria por el primer regidor del distrito o por no menos
del veinticinco por ciento (25%) de los delegados vecinales; cada
delegado vecinal comunal será elegido, en forma directa, por los
vecinos del área urbana o rural a la que representan y tendrá como
función representar a su comunidad ante la Junta de Delegados Ve-
cinales por el período de un año y velar por el cumplimiento de los
acuerdos que se adopten en ella; para ser elegido delegado vecinal
comunal se requiere ser ciudadano en ejercicio y tener su residencia
en el área urbana o rural a la que representa, y su ejercicio no consti-
tuirá función pública, ni generará incompatibilidad alguna.
La regulación de las Juntas Vecinales Comunales se realiza-
rá mediante ordenanza de la municipalidad distrital.
Con relación a las Juntas de Delegados Vecinales, se ha
puesto de manifiesto que las funciones de estas Juntas pueden
yuxtaponerse con aquellas reconocidas a los Consejos de Coordi-

nación Local y que la convocatoria y la presidencia de la referida
Junta a cargo del primer regidor de la municipalidad distrital
—pudiendo, además, el alcalde asistir a las sesiones y, en ese
caso, presidirlas— pone en cuestión la autonomía de la Junta.
En el caso de la Municipalidad Metropolitana de Lima, el
órgano consultivo y de coordinación es la Asamblea Metropoli-
tana de Lima. A ésta corresponde la coordinación para la eficien-
te ejecución de las funciones, el desarrollo de planes y el cumpli-
miento de los fines de la Municipalidad Metropolitana de Lima,
así como las funciones del Consejo de Coordinación Regional
como órgano consultivo y de coordinación.
Nuevamente, y no obstante se trate de un órgano consultivo
y de coordinación, la Ley Municipal reitera que “la ausencia de
acuerdos por consenso en este órgano no impide al Concejo Me-
tropolitano de Lima decidir sobre lo pertinente”.
Esta Asamblea Metropolitana está presidida por el alcalde
metropolitano e integrada por los alcaldes distritales y por los
representantes de la sociedad civil de la provincia, remitiéndose
a un reglamento —a cargo del Concejo Metropolitano de Lima—
la regulación de la participación de estos últimos.
La Ley Municipal vigente —en su Décimo Sexta Disposi-
ción Complementaria— dispone que las municipalidades po-
drán determinar otros espacios de concertación adicionales a los
previstos en la misma Ley Orgánica de Municipalidades y regu-
lar mediante ordenanza los mecanismos de aprobación de sus
presupuestos participativos.
Recientemente, a través de la Ley N.º 29030420, se ha recono-
cido otra forma de participación ciudadana a nivel local: la par-
ticipación de organizaciones representativas de la comunidad en
la ejecución y transferencia de pequeños proyectos de infraestruc-

tura social y económica, y en la promoción productiva, a través de

convenios entre estas organizaciones y la Municipalidad.
Los proyectos mencionados deben beneficiar a la propia co-
munidad, las Municipalidades deben acreditar la efectiva represen-
tatividad de las organizaciones participantes y la de sus órganos
directivos, y estas organizaciones contarán con personería jurídica
de derecho privado. Asimismo, la Ley N.º 29030 establece que los
representantes de las organizaciones representativas de la comuni-
dad son responsables, civil y penalmente, por la utilización de los
recursos transferidos, así como por el incumplimiento de las obliga-
ciones establecidas en el respectivo convenio, sin perjuicio de las
responsabilidades de las autoridades municipales respectivas.
Hay un contenido restrictivo de la participación de los rep-
resentantes de la sociedad civil en los Consejos de Coordinación:
el establecimiento de un porcentaje uniforme y arbitrario para
determinar el numero de representantes de la sociedad civil en
tales Consejos; la rigidez de los requisitos; la aprobación del Plan
de Desarrollo Concertado, el Plan Anual y el presupuesto partic-
ipativo corresponde, en última instancia, al Concejo Municipal o
Consejo Regional; hay limitaciones en la capacidad de represen-
tación de la sociedad por parte de los Consejos de Coordinación;
y se asigna un rol limitado a los Consejos de Coordinación, de-
jando de lado otras funciones tales como el monitoreo del gasto
público y la evaluación del desempeño de los servicios prestados
descentralizadamente.
Sobre la configuración restrictiva de los Consejos de Coor-
dinación Local (CCL) —así como de los Consejos de Coordina-
ción Regional— ha habido un amplio debate:
“Según la ley —extremadamente reglamentaria— solamente pue-
den ser elegidos miembros de un CCL las organizaciones sociales
inscritas en los registros públicos y con más de tres años de anti-
güedad; son los representantes legales de este conjunto institu-
cional formal, además, quienes son los electores. Frente a lo que
fueron las experiencias de concertación y participación ciudadana
donde eran convocadas todas las instituciones, la ley es extrema-
damente restrictiva. La escasa representatividad de estos CCL no

se justifica tampoco por un avance en el peso de sus decisiones; a
pesar del complicado proceso para su elección, sus acuerdos no
son vinculantes sino solo propositivos”421.
Entre los problemas del diseño de los Consejos de Coordina-
ción se indican la reunión sólo por dos veces al año, el requisito de
personería jurídica para participar, la limitación de la participación
de la sociedad civil, la naturaleza no vinculante de los acuerdos;
así como la resistencia de las elites o poderes locales, la poca repre-
sentatividad de los dirigentes, la debilidad de las organizaciones
sociales, la baja calidad técnica de los proyectos presentados y que
varios sectores de la sociedad civil no participan en el proceso de
concertación (mujeres, indígenas, los ciudadanos más pobres, los
sectores empresariales y aquellos organizados)422.
421 REMY, María Isabel, “Los Gobiernos Locales en el Perú: entre el entusias-
mo democrático y el deterioro de la representación política”, en: VICH, Víc-
tor (editor), El Estado está de vuelta: desigualdad, diversidad y democracia,
Lima: Instituto de Estudios Peruano - IEP, 2005, p. 130.
422 Consultar: MONGE, Carlos, “La Descentralización del Estado como una
oportunidad para la gobernabilidad democrática”, en: CRABTREE, John
(editor), Construir Instituciones: democracia, desarrollo y desigualdad en el
Perú desde 1980, Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú - PUCP,
Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico e Instituto de Es-
tudios Peruanos - IEP, 2006, pp. 53-72; REUBEN, William y Leah BELSKY,
“La Voz Ciudadana en la Rendición de Cuentas de la Política Social”, en:
COTLEAR, Daniel (editor), Un Nuevo Contrato Social para el Perú ¿Cómo lo-
grar un país más educado, saludable y solidario?, Lima: Banco Mundial, 2006,
pp. 385-450; Grupo Propuesta Ciudadana, La Descentralización en el Perú:
un balance de lo avanzado y una propuesta de agenda para una reforma im-
prescindible, Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2006; REUBEN, William,
“Voz y Participación” en: GIUGALE, Marcelo, Vicente FRETES-CIBILS y John
NEWMAN, Perú. La Oportunidad de un País Diferente. Próspero, Equitativo y
Gobernable, Lima: Banco Mundial, 2006, pp. 831-847; Grupo Propuesta
Ciudadana, Vigilancia del Proceso de Descentralización. Balance 2003-2006,
Reporte Nacional número 11, Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2007,
pp. 73-91; TÁVARA CASTILLO, Gerardo, “La Participación Ciudadana en el
Contexto de la Descentralización en el Perú”, en GROMPONE, Romeo (Edi-
tor), La Participación Desplegada en la Política y la Sociedad. Temas Olvidados,
También hay posiciones críticas relacionadas con los meca-

nismos mismos de concertación:
“(...) los mecanismos de concertación —algunos procedentes de las
escasas experiencias democráticas de la década pasada— eviden-
cian sus limitaciones como puentes entre la clase política y la socie-
dad, pues se basan en modelos de representación que no correspon-
den con la realidad. Los consejos de coordinación local y regional,
por ejemplo, suponen una sociedad civil organizada y portadora de
sus demandas sociales correspondientes. Esta propuesta de parti-
cipación considera a los dirigentes sociales de organizaciones po-
pulares como los legítimos representantes de la comunidad. Estos
esquemas apelan a una visión corporativa de la sociedad y corres-
ponden a un sistema de intermediación —mediante grupos de inte-
reses— que prácticamente ha desaparecido”423.
“(...) Nunca estará de más repetir —y mucho menos en el caso de
la participación ciudadana— aquello de que la ley es una hipótesis
de su propio cumplimiento, es decir, que la ley por sí misma no
garantiza su vigencia, Más bien, (...) la existencia de la ley suele
abrir un proceso sociopolítico conflictivo capaz de activar los mo-
vimientos sociales. En este sentido, si la ley no incorpora garantías
y procedimientos previsibles que permitan que los afectados por
el incumplimiento puedan reclamar eficazmente, las posibilida-
des de vigencia real y efectiva se verán severamente limitadas. Pa-
rece claro que la legislación participativa de la descentralización
no incluyó tales previsiones. (...)”
Nuevos Enfoques, Lima: Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en

el Perú, 2007, pp. 145-183; y MCNULTY, Stephanie, “Participación y So-
ciedad Civil: Experiencias de CCR y Presupuestos Participativos en Seis
Regiones”, en PANFICHI, Aldo (Editor), Participación Ciudadana en el Perú:
Disputas, Confluencias y Tensiones, Lima: PUCP, 2007, pp. 231-266.
También consultar: CHIRINOS SEGURA, Luis, Participación Ciudadana en Go-
biernos Regionales: el caso de los Consejos de Coordinación Regional, Lima:
Grupo Propuesta Ciudadana, 2004.
423 MELÉNDEZ, Carlos, “Mediaciones y Conflictos: las transformaciones de la
intermediación política y los estallidos de violencia en el Perú actual”,
en: VICH, Víctor (editor), El Estado está de vuelta: desigualdad, diversidad y
democracia, Lima: Instituto de Estudios Peruano - IEP, 2005, p. 180.
“Sobre la base de propuestas de este tipo está el supuesto de que los

procesos participativos se consolidarían en la medida en que su prin-
cipal beneficio es la legitimación de las autoridades, y que ello es un
efecto mecánico. Este supuesto desconoce que la primera reacción de
las autoridades —especialmente si son nuevas (...)— es de resistencia,
como de hecho ha ocurrido. La legitimación de las autoridades como
efecto de procesos participativos es un objetivo de mediano plazo y
requiere esfuerzos arduos para remover la resistencia y las reaccio-
nes negativas. Esto no fue tomado en cuenta por los legisladores que
optaron por asumir que este objetivo sería percibido directa e inme-
diatamente por las autoridades, lo que no sucedió.”
“(...) La participación ciudadana no forma parte de la cultura política
peruana, caracterizada más por la persistencia de patrones autorita-
rios y clientelistas cuyo cambio es requisito para su introducción. Se
requiere una estrategia que parta de crear condiciones atractivas e
incentivos, de modo que los actores vayan internalizando la partici-
pación y convirtiéndola en prácticas de gestión pública”424.
Por otro lado, la actual Ley Orgánica de Municipalidades re-
conoce un significativo conjunto de mecanismos de democracia
directa ya previstos en el ordenamiento jurídico, especialmente,
a través de la Ley de los Derechos de Participación y Control
Ciudadanos, Ley N.º 26300. La Ley Municipal vigente reconoce
derechos que denomina de control vecinal a los Gobiernos Lo-
cales tales como la revocatoria de autoridades municipales y la
demanda de rendición de cuentas.
En materia de revocatoria, la Ley N.º 26300 dispone que los
ciudadanos pueden revocar el mandato de los alcaldes, de los re-
gidores y de las autoridades regionales dentro de las siguientes
limitaciones: este derecho sólo puede ejercerse durante el segundo
y el tercer años del mandato; para la solicitud de la revocatoria se
requiere que el 25% de los electores (con un máximo de 400,000
firmas) de una circunscripción electoral presente la iniciativa; la
424 CHIRINOS SEGURA, Luis, Participación Ciudadana en Gobiernos Regionales:

el caso de los Consejos de Coordinación Regional, Lima: Grupo Propuesta
Ciudadana, 2004, pp.11 y 13-14.
revocatoria se produce solamente si es aprobada por la mitad más

uno de los votos validamente emitidos y si han votado por lo me-
nos el 50% de los electores hábiles de la circunscripción electoral;
y una nueva revocatoria —si ha sido desestimada una anterior—
sólo es posible después de dos años. Esta configuración del me-
canismo de la revocatoria limita significativamente su desarrollo
favorable y es congruente con el predominio de las formas de de-
mocracia representativa. Los mecanismos de democracia directa
reconocidos son —según el diseño normativo analizado— com-
plementarios a aquellos de democracia representativa.
Asimismo, la Carta Política reformada de 1993 —en su ar-
tículo 197— dispone que las municipalidades promueven, apo-
yan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local;
y que brindan servicios de seguridad ciudadana, con la coopera-
ción de la Policía Nacional del Perú.
La Ley Municipal establece que los Gobiernos Locales pro-
mueven la participación vecinal en la formulación, debate y con-
certación de sus planes de desarrollo, presupuesto y gestión; y
que para tal fin se debe garantizar el acceso de todos los vecinos
a la información. También reconoce las siguientes formas de par-
ticipación: derecho de elección a cargos municipales; iniciativa
en la formación de dispositivos municipales; derecho de referén-
dum; derecho de denunciar infracciones y de ser informado; ca-
bildo abierto; participación a través de Juntas Vecinales, comités
de vecinos, asociaciones vecinales, organizaciones comunales,
sociales u otras similares de naturaleza vecinal; comités de ges-
tión; y participación local del sector empresarial.
No obstante, la Ley Municipal reconozca todas las formas
de participación reseñadas, se considera que otras modalidades
—que muchas municipalidades han desarrollado con éxito— no
han sido explícitamente previstas en la actual Ley Orgánica de
Municipalidades, tales como las mesas de concertación o consejos
de desarrollo territoriales y temáticas; las audiencias públicas con-
sultivas; las comisiones mixtas, conformadas por municipalidades
y representantes de la ciudadanía; participación ciudadana en co-
misiones de regidores; y participación en la gestión de programas

y proyectos municipales, y de servicios públicos locales.
10.5.2 Otras formas de relación entre niveles de gobierno y municipalidades

La actual Ley Orgánica de Municipalidades plantea de ma-
nera muy general la relación entre los Gobiernos Locales, el Go-
bierno Nacional y los Gobiernos Regionales.
La citada Ley Municipal establece que la finalidad de las
relaciones que mantienen las Municipalidades con el Gobierno
Nacional y los Gobiernos Regionales es garantizar el ejercicio del
derecho de iniciativa legislativa, la coordinación de las acciones
de competencia de cada uno, así como el derecho de propuesta o
petición de normas reglamentarias de alcance nacional; que estas
relaciones implican respeto mutuo y atención a las solicitudes
que se formulen recíprocamente; y que la Policía Nacional tiene
la obligación de prestar el apoyo que requiera la autoridad mu-
nicipal para hacer cumplir sus disposiciones.
Igualmente, en materia de relaciones entre municipalida-
des, la Ley Municipal es muy general. Ésta señala —en su artí-
culo 124— que las relaciones que mantienen las municipalidades
entre ellas, son de coordinación, de cooperación o de asociación
para la ejecución de obras o prestación de servicios y que se des-
envuelven con respeto mutuo de sus competencias y gobierno.
La actual Ley Municipal ha omitido —sólo hay una breve
mención en el citado artículo 124— toda regulación relaciona-
da con la asociación o mancomunidad de municipalidades. Esta
omisión era notoria dada la fragmentación del nivel local en el
caso peruano.
Esta temática ha sido abordada, recientemente, por la Ley
N.º 29029425. Esta Ley tiene por objeto establecer el marco jurídico
para el desarrollo y la promoción de las relaciones de asociación
municipal a través de la mancomunidad municipal.

La Ley mencionada define a la mancomunidad munici-

pal como el acuerdo voluntario de dos o más Municipalidades,
colindantes o no, que se unen para la prestación conjunta de ser-
vicios y la ejecución de obras, promoviendo el desarrollo local, la
participación ciudadana y el mejoramiento de la calidad de los
servicios a los ciudadanos y ciudadanas.
Entre los principios que la Ley reconoce a la mancomuni-
dad están la integración, el pluralismo, la concertación, el de-
sarrollo local, la autonomía, la equidad, la eficiencia, la solidari-
dad, la subsidiariedad y la sostenibilidad. Entre los objetivos de
la mancomunidad, se plantean: la promoción y la ejecución de
proyectos que superen la circunscripción y las posibilidades
particulares de cada Gobierno Local; la ejecución de acciones,
convenios y proyectos conjuntos, principalmente entre las Mu-
nicipalidades que compartan cuencas hidrográficas, corredores
viales, turísticos, económicos, zonas ecológicas comunes; la elab-
oración, gestión, promoción e implementación de proyectos ante
entidades nacionales e internacionales, públicas o privadas, que
tengan como objetivo el desarrollo económico, productivo, social
y cultural; la búsqueda de mejores niveles de eficiencia y eficacia
en la gestión de los Gobiernos Locales; y el desarrollo y la im-
plementación de planes y experiencias conjuntas de desarrollo
de capacidades, asistencia técnica e investigación tecnológica.
Además, los objetivos de las mancomunidades deben tener en
cuenta los planes de desarrollo concertado de las Municipali-
dades involucradas y de los Gobiernos Regionales.
Para la creación de una mancomunidad municipal se requi-
ere la aprobación previa —a través de un Acuerdo— de los re-
spectivos Concejos Municipales, sustentada técnicamente. Estas
mancomunidades tiene personería jurídica propia y aprueban
su propio estatuto, sus órganos directivos deben representar a
todas las Municipalidades involucradas y deben realizar una
gestión transparente y rendir cuentas.
La Ley N.º 29029 también establece los siguientes incenti-
vos para las mancomunidades: los proyectos de inversión públi-
ca tienen prioridad en su evaluación en el marco del Sistema

Nacional de Inversión Pública; prioridad en el Plan Nacional
de Capacitación y Asistencia Técnica en Gestión Pública; fac-
ultad para comprometer recursos del canon, sobrecanon, re-
galías, FONCOMUN y participación en renta de aduanas para
el financiamiento o cofinanciamiento de proyectos de inversión
pública de alcance intermunicipal; los proyectos de mancomu-
nidades distritales serán considerados en el presupuesto partici-
pativo de la Municipalidad Provincial a la cual pertenecen; los
proyectos de mancomunidades provinciales serán considerados
en el presupuesto participativo del Gobierno Regional al cual
pertenecen; prioridad y tasa de interés preferencial para el fi-
nanciamiento de maquinarias y equipos a través del Programa
de Equipamiento Básico Municipal (PREBAM); y el apoyo de las
universidades públicas presentes en la circunscripción regional,
el cual será financiado por el ingreso que perciben por el canon
y la regalía mineras. Por último, la Agencia Peruana de Coop-
eración Internacional (APCI) dará prioridad a las solicitudes de
mancomunidades formadas para la canalización, preparación y
ejecución de planes, programas y proyectos de cooperación téc-
nica internacional.
Mediante la Resolución Ministerial N.º 016-2008-PCM426,
se aprobó el Reglamento del Registro de Mancomunidades
Municipales. Este Reglamento regula la administración, los re-
quisitos, la formalización, los actos inscribibles, el formulario
de inscripción y la publicidad del Registro. Asimismo, dispone
que la Secretaría de Descentralización de la PCM promoverá
la constitución de mancomunidades, priorizará la capacitación
y asistencia técnica en la materia, informará de la inscripción
de las mancomunidades y verificará el cumplimiento de los in-
centivos señalados en la Ley. Según el citado Reglamento, las
asociaciones de Municipalidades sólo podrán obtener los be-

neficios señalados en la Ley N.º 29029 cuando formalicen su

inscripción como mancomunidad427.
En materia de resolución de conflictos de competencia, la
Ley Orgánica de Municipalidades también es muy breve: sólo
reconoce —en su artículo 127— que los conflictos de competen-
cia que surjan entre las Municipalidades —distritales o provinci-
ales— y entre ellas y los Gobiernos Regionales o con organismos
del Gobierno Nacional con rango constitucional son resueltos
por el Tribunal Constitucional de acuerdo a su Ley Orgánica; y
que los conflictos no comprendidos en la primera parte son re-
sueltos en la vía judicial.
10.6 Aspectos financieros del ente local

señala los bienes y las rentas de las municipalidades: los bie-
nes muebles e inmuebles de su propiedad; los tributos creados
por ley a su favor; las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias
y derechos creados por Ordenanzas Municipales; los derechos
económicos que generen por las privatizaciones, concesiones
y servicios que otorguen; los recursos asignados del Fondo de
Compensación Municipal, que tiene carácter redistributivo; las
transferencias específicas que les asigne la Ley Anual de Presu-
puesto; los recursos asignados por concepto de canon; los re-
cursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendo
aquellas que requieran el aval del Estado; y los demás que deter-
mine la ley.
establece las rentas municipales: los tributos creados por ley a
427 Mediante Resolución N.º 008-2008-PCM/SD, publicada el 7 de febrero

del año 2008, se inscribió la primera mancomunidad en el Registro de
Mancomunidades Municipales: la “Mancomunidad de Municipalida-
des Rurales, Cuenca Sur Central Aymaraes” - “CUSCA”, integrada por
las Municipalidades Distritales de Capaya, Colcabamba, Ihuayllo, So-
raya y Toraya, provincia de Aymaraes, departamento de Apurímac.
su favor; las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias, multas y

derechos creados por su Concejo Municipal, los que constituyen
sus ingresos propios; los recursos asignados del Fondo de Com-
pensación Municipal (FONCOMUN); las asignaciones y transfe-
rencias presupuestales del Gobierno Nacional; los recursos asig-
nados por concepto de canon y renta de aduana428; las asignacio-
nes y transferencias específicas establecidas en la Ley Anual de
Presupuesto, para atender los servicios descentralizados de su
circunscripción; los recursos provenientes de sus operaciones de
endeudamiento, concertadas con cargo a su patrimonio propio,
y con aval o garantía del Estado y la aprobación del Ministerio
de Economía y Finanzas cuando se trate de endeudamientos ex-
ternos; los recursos derivados de la concesión de sus bienes in-
muebles y los nuevos proyectos, obras o servicios entregados en
concesión; los derechos por la extracción de materiales de con-
strucción ubicados en los álveos y cauces de los ríos, y canteras
localizadas en su jurisdicción; el íntegro de los recursos proveni-
entes de la privatización de sus empresas municipales; el peaje
que se cobre por el uso de la infraestructura vial de su compe-
tencia; los dividendos provenientes de sus acciones; y las demás
que determine la ley.
Para el caso de la Municipalidad Metropolitana de Lima,
también se consideran las siguientes rentas, denominadas espe-
ciales: aquellas generadas por el Fondo Metropolitano de Inver-
siones (INVERMET), así como las empresas municipales y or-
ganismos descentralizados que la conformen; el íntegro de las
428 Para el caso de la provincia constitucional del Callao, como parte del ré-
gimen especial reconocido por la Ley Orgánica de Bases de la Descen-
tralización, se establece —en el numeral 34.2 del artículo 34, modificado
por la Ley N.º 28543, publicada el 16 de junio del año 2005— que del
total de los recursos provenientes de la renta de aduanas, se asignará el
10% al Fondo Educativo de la Provincia Constitucional del Callao y que
el saldo restante se distribuirá en un 50% para el Gobierno Regional del
Callao y el otro 50% para las Municipalidades de la circunscripción.
rentas que por concepto del cobro de peaje se obtengan dentro

de su circunscripción; y las demás que determine la ley.
La Ley Municipal también considera entre otras disposicio-
nes en materia financiera, las siguientes:
- Los Gobiernos Locales pueden celebrar operaciones de cré-
dito con cargo a sus recursos y bienes propios, requiriendo
la aprobación de la mayoría del número legal de miembros
del concejo municipal;
- La concertación y contratación de los empréstitos y opera-
ciones de endeudamiento se sujetan a la Ley de Endeuda-
miento del Sector Público; y los servicios de amortización e
intereses no pueden superar el 30% (treinta por ciento) de
los ingresos del año anterior;
- Las municipalidades que tengan a su cargo beneficiarios del
Decreto Ley N.º 20530, deberán priorizar el pago oportu-
no de sus pensiones pendientes o por generarse; para tal
efecto y cuando éstas no puedan ser cubiertas con los otros
ingresos de sus presupuestos, deberán disponer de hasta el
diez por ciento de los recursos del Fondo de Compensación
Municipal (FONCOMUN) e incurren en responsabilidad
los Concejos que contravengan esta disposición (Décimo
Octava Disposición Complementaria);
- Los Fondos Municipales de Inversión se mantienen vigen-
tes y se rigen por su ley de creación (Vigésimo Primera Dis-
posición Complementaria);
- Cuando la gestión financiera y presupuestaria de los Go-
biernos Locales comprometa gravemente la estabilidad ma-
croeconómica del país, podrán dictarse medidas extraordi-
narias en materia económica y financiera conforme al inciso
19) del artículo 118 de la Constitución Política del Perú (Vi-
gésima Segunda Disposición Complementaria); y
- Hasta la entrada en vigencia de la Ley de Descentralización
Fiscal los recursos mensuales que percibían las municipali-
dades por concepto del Fondo de Compensación Municipal
no podían ser inferiores al monto equivalente a 8 UIT vigen-

tes a la fecha de aprobación de la Ley Anual de Presupuesto
(Vigésimo Tercera Disposición Complementaria).
En materia tributaria, la Ley Municipal dispone que el siste-
ma tributario de las municipalidades, se rige por la ley especial —
el Decreto Legislativo N.º 776 — y el Código Tributario en la parte
pertinente; que las municipalidades pueden suscribir convenios
con la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria
(SUNAT), orientados a optimizar la fiscalización y recaudación de
sus tributos, tasas, arbitrios, licencias y derechos; y que el costo
que representa el cobro de los referidos tributos a través de dichos
convenios no podrá ser trasladado a los contribuyentes.
La Ley que delegó al Poder Ejecutivo la facultad de legislar
en materia tributaria, Ley N.º 28079429, otorgó en el inciso 16) de
su artículo 1 la facultad de “dictar normas que permitan la de-
scentralización fiscal y normas que permitan hacer más eficiente
la recaudación y administración de tributos municipales, sin que
ello implique incrementar las tasas máximas de los impuestos”.
En el marco de estas facultades delegadas, se dictó el De-
creto Legislativo N.º 952430, norma que modifica el Decreto Leg-
islativo N.º 776 o Ley de Tributación Municipal.
La legislación tributaria local establece los siguientes tributos:
a) Impuestos municipales: 1) el impuesto predial; 2) el impues-
to a los espectáculos públicos no deportivos; 3) el impuesto
de alcabala; 4) el impuesto al patrimonio vehicular; 5) los
impuestos a los juegos; y 6) los impuestos a las apuestas.
b) Tasas y contribuciones.
c) Impuestos o participaciones creadas por el nivel nacional en
beneficio de las municipalidades: 1) el impuesto de promoción
429 Publicada el 27 de septiembre del año 2003.

municipal; 2) el impuesto al rodaje; 3) el impuesto a las embar-

caciones de recreo; y 4) la participación en la renta de aduana.
La Ley de Tributación Municipal, Decreto Legislativo N.º
776, establece estos tributos, en actuación de la limitada potestad
tributaria que la Carta Política de 1993 —modificada— reconoce
a los Gobiernos Locales. Éstos pueden sólo, con las limitaciones
establecidas por la ley, crear, modificar, suprimir o exonerar sus
contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales
(y no tienen limitación alguna en el caso de la supresión de tasas
y contribuciones).
10.6.1 Impuestos municipales

Con relación a los impuestos municipales (los directos: pre-
dial, alcabala y patrimonio vehicular; y los indirectos: apuestas,
juegos y espectáculos públicos no deportivos), éstos no son de-
terminados por los gobiernos locales. Las bases imponibles y
las tasas de estos impuestos —y en general todos los elementos
constitutivos de estos tributos— se determinan por el nivel de
Gobierno Nacional, sin considerar las necesidades de financia-
miento de las municipalidades.
Además, en el caso del impuesto predial, la actualización
del valor de la base imponible corresponde al nivel de Gobier-
no Nacional, ya que el ente responsable —el Consejo Nacional
de Tasaciones— depende del Ejecutivo nacional; y, de otro lado,
en el proceso de actualización no participaban las municipali-
dades. Con relación al impuesto al patrimonio vehicular, quien
determina los valores referenciales para su pago es el Ministerio
de Economía y Finanzas. Por último, en materia de impuestos
locales, las municipalidades se limitan a ejercer funciones de re-
caudación y de fiscalización.
En consecuencia, la autonomía financiera de los Gobiernos
Locales, con relación a los impuestos municipales, prácticamen-
te, no existe.
10.6.2 Contribuciones y tasas

La contribución especial de obras públicas grava los bene-
ficios derivados de la ejecución de obras públicas por parte de
la municipalidad, los que se concretan en el plusvalor que ad-
quieren los predios privados luego de la realización de la obra
pública.
Si bien para el caso de esta contribución, las municipalida-
des pueden emitir normas con relación a la recaudación, fiscali-
zación y administración del tributo, su autonomía es mínima en
la determinación de la contribución. De otra parte, la aplicación
de esta contribución continúa teniendo dos graves limitaciones:
la escasa capacidad de pago que tienen los propietarios de los
predios privados beneficiados —especialmente en las zonas ur-
bano-marginales y en las rurales— y la dificultad técnica que
tienen las municipalidades para determinar los beneficios dife-
renciales que corresponden a los predios afectados por las obras
públicas realizadas.
Las tasas son cargos a usuarios. Estas tasas se originan en la
prestación efectiva de un servicio público o administrativo, en la
cual los costos y los beneficiarios sean identificables.
Las tasas señaladas por la Ley de Tributación Municipal
—en su artículo 68— son las siguientes: a) tasas por servicios
públicos o arbitrios: son las tasas pagadas por la prestación o
el mantenimiento de un servicio público individualizado en
el contribuyente; b) tasas por servicios administrativos o de-
rechos: son las tasas pagadas por el contribuyente a la muni-
cipalidad, por concepto de tramitación de procedimientos ad-
ministrativos o por el aprovechamiento particular de bienes de
propiedad municipal; c) tasas por las licencias de apertura de
establecimiento: son las tasas que debe pagar todo contribu-
yente por única vez para operar un establecimiento industrial,
comercial o de servicios431; d) tasas por estacionamiento de ve-
431 Modificado por la Ley N.º 27180, del 4 de octubre de 1999.

hículos: son las tasas pagadas por quien estacione su vehículo

en zonas comerciales de alta circulación; e) tasa de transporte
público: son las tasas que debe pagar todo aquél que preste
el servicio público de transporte en la jurisdicción de la Mu-
nicipalidad Provincial, para la gestión del sistema de tránsito
urbano432; y f) otras tasas: son las tasas que debe pagar todo
aquél que realice actividades sujetas a fiscalización o control
municipal extraordinario, siempre que medie la autorización
prevista en el Artículo 67433.
Estas tasas y contribuciones se crean mediante ordenanzas
municipales; las ordenanzas en materia tributaria expedidas por
las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las mu-
nicipalidades provinciales de su circunscripción para su vigen-
cia434; y, para efectos de la estabilización de tributos municipales,
las municipalidades pueden suscribir convenios de estabilidad
tributaria municipal.
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre la
determinación del costo de los servicios locales y sobre los
parámetros generales de distribución, en los casos de los ar-
bitrios de serenazgo, limpieza pública, parques y jardines; y
ha revisado los criterios antes establecidos por el mismo Tri-
bunal.
El citado Tribunal ha considerado como parámetros genera-
les para la distribución de costos por arbitrios la ubicación, uso y
tamaño del predio; la incidencia de la capacidad contributiva en

434 Para un análisis de los casos de las Municipalidades Distritales de Lima y
del Callao, consultar el Informe Defensorial N.º 106: “El Proceso de Ratifica-
ción de Ordenanzas que aprueban Arbitrios Municipales en Lima y Callao (Ejer-
cicios Fiscales 2002 al 2006)”, Lima: Defensoría del Pueblo del Perú, 2006.
la determinación de la cuantía de las tasas; y la unidad imposi-

tiva tributaria (UIT) como criterio cuantificador435.
Con relación a las tasas y a las contribuciones, el ordena-
miento jurídico peruano reconoce a los Gobiernos Locales potes-
tad tributaria, pero dadas las limitaciones establecidas por la ley,
se puede afirmar que estos mismos Gobiernos Locales continúan
teniendo, en esta materia, una autonomía financiera relativa: la
ley establece qué tasas se pueden imponer y cómo se calculan436.
435 Ver la sentencia del Tribunal Constitucional (Expediente N.º 0041-2004-

AI/TC) sobre acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Defen-
soría del Pueblo contra las Ordenanzas N.º 171-MSS y N.º 172-MSS
expedidas por la Municipalidad de Santiago de Surco que aprueban
el régimen legal tributario y los importes de arbitrios municipales co-
rrespondientes al ejercicio fiscal 2004 y otras Ordenanzas, mediante la
cual se declara fundada la acción de inconstitucionalidad.
La sentencia del Expediente N.º 0041-2004-AI/TC tiene carácter de pre-
cedente vinculante y debe ser aplicada a todos aquellos casos similares.
Al respecto, revisar la sentencia del Expediente N.º 00053-2004-PI/TC
sobre demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Defensor del
Pueblo contra diversas Ordenanzas expedidas por la Municipalidad
Distrital de Miraflores, mediante la cual se declara fundada la demanda
de inconstitucionalidad; y la sentencia del Expediente N.º 0012-2005-
PI/TC sobre demanda de inconstitucionalidad interpuesta por más del
uno por ciento (1%) de ciudadanos y ciudadanas del distrito de San
Luis de Lima Metropolitana contra Ordenanzas del distrito de San Luis
y otras, mediante la cual se declara fundada la demanda de inconstitu-
cionalidad respecto de algunas Ordenanzas.
También consultar la sentencia del Tribunal Constitucional (Expediente
N.º 0020-2006-PI/TC) sobre acción de inconstitucionalidad interpuesta
por ciudadanos del Distrito de Santa Anita contra las Ordenanzas Mu-
nicipales que regulan los arbitrios de los años 2004, 2005 y 2006 en el
Distrito de Santa Anita, mediante la cual se declara fundada la deman-
da de inconstitucionalidad, publicada el 15 de diciembre del año 2007.
436 Un Informe reciente de la Defensoría del Pueblo del Perú ha detectado,
en materia de tasas, los siguientes problemas en las Municipalidades
objeto de su supervisión: procedimientos administrativos y tasas in-
corporadas al TUPA sin cumplir con la exigencia legal de aprobación
mediante ordenanzas municipales; falta de ratificación, por parte de las
10.6.3 Impuestos o participaciones creadas por el nivel nacional a favor

de las municipalidades
En el caso de los impuestos creados por el nivel nacional
en beneficio de las municipalidades (el impuesto de promoción
municipal, el impuesto al rodaje y el impuesto a las embarcacio-
nes de recreo) también se verifica una total ausencia de los Go-
biernos Locales en su determinación. Tanto las bases imponibles
y las tasas de estos impuestos son determinadas por el nivel de
Gobierno Nacional, el cual también realiza la recaudación de los
impuestos —aunque esto último se justificaría por razones de
eficiencia en la recaudación—.
Nuevamente, en este caso, todos estos impuestos —y parti-
cipaciones— se establecen en el nivel de Gobierno Nacional sin
existir un vínculo claro con las necesidades de financiamiento de
las municipalidades ni con sus responsabilidades de gasto.
10.6.4 Transferencias y fondo de compensación municipal

Constituyen ingresos de los Gobiernos Locales aquellos re-
cursos provenientes de la distribución de los impuestos y las par-
ticipaciones creadas por el nivel de Gobierno Nacional en favor de
las municipalidades y por el “Programa del Vaso de Leche”, esta
última es una transferencia específica cuyo objetivo principal es
brindar desayunos a la población infantil en edad escolar437.
Municipalidades Provinciales, de las ordenanzas municipales distrita-

les que aprueban tasas administrativas; cobro de tasas ilegales, debido
a que no están incorporadas en el TUPA; cobros de tasas sin fundamen-
to legal o contrarias al principio de legalidad tributaria; cobro de tasas
por cada componente o etapa de los procedimientos administrativos de
autorización; y monto de tasas que no responden al costo del servicio
efectivamente prestado. Consultar: Defensoría del Pueblo, Informe De-
fensorial N.º 133, “¿Uso o Abuso de la Autonomía Municipal? El Desafío del
Desarrollo Local”, Lima: Defensoría del Pueblo, 2008.
437 Para un análisis de este Programa, consultar: ALCÁZAR, Lorena, José Ro-
berto LÓPEZ-CALIX y Eric WACHTENHEIM, “Transferencias del Gobierno
Central a las Municipalidades en el Perú: Una Mirada Profunda al Pro-
Los recursos del Fondo de Compensación Municipal (con la

excepción del impuesto a las apuestas) tienen limitaciones diver-
sas: las municipalidades no tienen ninguna facultad para deter-
minarlos, recaudarlos ni fiscalizarlos; y las municipalidades no
participan en el proceso de asignación de los recursos.
La actual Ley de Tributación Municipal con sus modificacio-
nes ya no condiciona el destino de los recursos al no señalar por-
centajes a destinar a gastos de inversión y a gastos corrientes438.
La Ley Orgánica de Bases de la Descentralización —en artí-
culo 47— ya disponía que, a partir del ejercicio presupuestal del
año 2003, los recursos del Fondo de Compensación Municipal
(FONCOMUN) que perciban las municipalidades serán utiliza-
dos para los fines que acuerde el respectivo Concejo Municipal
acorde a sus propias necesidades reales, determinándose los
porcentajes de aplicación para gasto corriente e inversión y los
niveles de responsabilidad correspondientes.
El Fondo de Compensación Municipal creado por el Decre-
to Legislativo N.º 776 —cuyo artículo 86 ha sido modificado por
el Decreto Legislativo N.º 952— está constituido por los siguien-
tes recursos:
- El rendimiento del Impuesto de promoción municipal.
grama del Vaso de Leche”. En: Las Pérdidas en el Camino. Fugas en el Gas-
to Público: Transferencias Municipales, Vaso de Leche y Educación, Lima:
Instituto Apoyo, 2003.
438 El artículo 1 de la Ley N.º 27630, publicada el 12 de enero del año 2002,
modificó el artículo 89 del Decreto Legislativo N.º 776. El nuevo texto
del artículo es el siguiente:
“Artículo 89.- Los recursos que perciban las Municipalidades por el
Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) serán utilizados
íntegramente para los fines que determinen los Gobiernos Locales por
acuerdo de su Concejo Municipal y acorde a sus propias necesidades
reales. El Concejo Municipal fijará anualmente la utilización de dichos
recursos, en porcentajes para gasto corriente e inversiones determinan-
do los niveles de responsabilidad correspondientes.”
- El rendimiento del Impuesto al rodaje.

- Impuesto a las embarcaciones de recreo.
El Decreto Legislativo N.º 952 ha sustituido el artículo 87
de la Ley de Tributación Municipal vigente, estableciendo que el
Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) se distribu-
ye entre todas las municipalidades distritales y provinciales del
país con criterios de equidad y compensación; que el FONCO-
MUN tiene por finalidad asegurar el funcionamiento de todas
las municipalidades; que el citado Fondo se distribuirá conside-
rando los criterios que se determinarán por Decreto Supremo
—refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas, con la
opinión técnica del extinto Consejo Nacional de Descentraliza-
ción—; y que entre los criterios de distribución se considerarán
indicadores de pobreza, demografía y territorio, así como incen-
tivos por generación de ingresos propios y priorización del gasto
en inversión. Estos criterios se emplearán para la construcción de
los índices de distribución entre las municipalidades.
El criterio de reparto o la distribución de este Fondo se rea-
liza en el ámbito provincial y en el distrital. Sobre la base de los
criterios de distribución, se determina el monto por provincia, y
de éste se redistribuye de la forma siguiente: el veinte por ciento
(20%) del monto provincial para la municipalidad provincial y
el ochenta por ciento (80%) restante para todas las municipali-
dades distritales de la provincia, incluida la municipalidad pro-
vincial439. Estas ponderaciones no han sido producto de ningún
estudio y como tales continúan siendo arbitrarias.
La Ley de Tributación Municipal modificada también esta-
blece que los índices de distribución del FONCOMUN serán de-
terminados anualmente por el Ministerio de Economía y Finan-
zas; y que los recursos mensuales que perciban las municipali-
439 El artículo 87 de la Ley de Tributación Municipal, sobre los criterios de

distribución del FONCOMUN, ha sido sustituido por el artículo 32 del
Decreto Legislativo N.º 952.
dades por concepto del FONCOMUN no podrán ser inferiores

al monto equivalente a ocho (8) unidades impositivas tributarias
(UIT) vigentes a la fecha de aprobación de la Ley de Presupuesto
del Sector Público de cada año440.
Las municipalidades tienen aún —por lo ya expresado—
una mínima autonomía financiera respecto del Fondo de Com-
pensación Municipal. Con relación a los recursos de este Fondo
las municipalidades aún no pueden fijarlos, ni recaudarlos ni
fiscalizarlos, y no participan en la determinación de los criterios
para asignarlos441.
Por último, es importante señalar el carácter procíclico del
aumento del FONCOMUN:
“(...) el monto de FONCOMUN transferido hacia los Gobiernos
Locales se ha ido incrementando en el tiempo, pero se observan
algunos años como el 2001 en que el monto se redujo. Es impor-
440 El artículo 33 del Decreto Legislativo N.º 952 sustituyó el artículo 88 de

la Ley de Tributación Municipal, Decreto Legislativo N.º 776.
La Sexta Disposición Transitoria, Complementaria y Final del Decreto
Legislativo de Descentralización Fiscal, también, establece que los re-
cursos mensuales que perciban las Municipalidades por concepto de
FONCOMUN no podrán ser inferiores al monto equivalente a ocho
unidades impositivas tributarias vigentes a la fecha de aprobación de
la Ley de Presupuesto del Sector Público.
441 También es importante indicar que, según un estudio efectuado sobre
181 Municipalidades Provinciales el año 2003, las Municipalidades más
pequeñas (hasta treinta mil habitantes) dependían al menos en un 80% de
las transferencias e ingresos no tributarios; las Municipalidades media-
nas (hasta cien mil habitantes) dependían en un 85% de las transferencias
e ingresos no tributarios; las Municipalidades intermedias (hasta 300,000
habitantes) dependían en un 55% de las transferencias y en un 23% de los
ingresos no tributarios; las Municipalidades más grandes del país (hasta
un millón de habitantes) dependían en forma proporcional de sus ingre-
sos propios y de las transferencias; y la Municipalidad Metropolitana de
Lima dependía, principalmente, de sus ingresos tributarios. Al respecto,
consultar: Valcárcel Bustos, Mónica, Autonomía de las Finanzas Locales en
el Perú, Santiago de Chile: Universidad de Chile, 2005.
tante notar que a pesar del aumento observado no es seguro que

esta tendencia se mantenga debido a que los recursos del FON-
COMUN dependen de la recaudación que realice el Gobierno Na-
cional (...). El Gobierno no controla este monto salvo por las medi-
das administrativas que lleva adelante la SUNAT para reducir la
evasión, pero si se presentaran problemas macroeconómicos que
produjeran una severa recesión económica o una reducción de la
actividad económica los recursos pueden disminuir y así dismi-
nuir los montos repartidos a las Municipalidades”442.
442 CASAS TRAGODARA, Carlos, Aspectos Económicos y Fiscales de la Descentra-

lización en el Perú, Lima: Defensoría del Pueblo del Perú, 2005, p. 53.
A MANERA DE CONCLUSIÓN 425
A manera de conclusión
L
a Carta Política de 1993 reformada en materia de descen-
tralización, la Ley Orgánica de Bases de Descentralización
y las Leyes Orgánicas de Gobiernos Regionales y de Muni-
cipalidades —no obstante, las serias limitaciones de esta última
Ley— han definido —con otras normas— un marco jurídico-ins-
titucional para el actual proceso de descentralización.
La Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Tí-
tulo IV, sobre descentralización —Ley N.º 27680— establece en
su artículo 188 que “el proceso de descentralización se realiza
por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios
que permitan una adecuada asignación de competencias y trans-
ferencia de recursos del Gobierno Nacional hacia los Gobiernos
Regionales y Locales”.
La gradualidad como principio del proceso de descentrali-
zación —y del proceso de transferencia de materias de competen-
cia, funciones y recursos— está consagrado constitucionalmente,
siendo uno de los elementos esenciales del diseño institucional
del actual proceso de descentralización.
La necesidad de criterios técnicos que permitan una ade-
cuada asignación de materias de competencia y de funciones, así
como la transferencia de recursos del Gobierno Nacional hacia
los Gobiernos Regionales y Locales —planteada por el artículo

188 de la actual Carta Política reformada—, sustentan el Sistema
de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales —previs-
tos en las Leyes Orgánicas de Gobiernos Regionales y de Munici-
palidades—, a través del cual se inserta al proceso de descentra-
lización en una propuesta de modernización del Estado.
El artículo 190 del texto reformado de la Constitución Polí-
tica señala que el proceso de regionalización se inicia eligiendo
gobiernos en los actuales departamentos y la Provincia Consti-
tucional del Callao; que mediante referéndum podrán integrar-
se dos o más circunscripciones departamentales contiguas para
constituir una región, conforme a ley; y que la ley determina las
competencias y facultades adicionales, así como incentivos es-
peciales, de las regiones así integradas. La previsión explícita en
la Ley Orgánica de Bases de Descentralización de una Ley de
Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones se
sustenta en este mandato constitucional.
El texto reformado de la Carta Política optó por iniciar el pro-
ceso de regionalización en las circunscripciones departamentales
como etapa transitoria, ante la imposibilidad de lograr antes del
fin del año 2002 las consultas necesarias para la conformación de
regiones propiamente dichas. Asimismo, han sido —y serán—
las poblaciones las que han decidido —y decidirán— sobre la
integración de sus comunidades en regiones propiamente tales,
según el actual y vigente diseño del proceso. Este planteamiento
se hizo en contraposición al proceso de descentralización de los
años ochenta e inicios del noventa del siglo XX, el cual no con-
sideró a las poblaciones en la definición de los territorios de las
nuevas regiones, pues fue el Poder Ejecutivo nacional —durante
el gobierno del APRA, entre 1985 y 1990— quien tuvo y ejerció la
iniciativa de manera exclusiva.
La Carta Política reformada —y ese fue uno de los objetivos
de su modificación— constituye un definido y consistente nivel
de gobierno intermedio regional que el texto original de la Carta
Política de 1993 no tenía. Esta reforma era imprescindible, ya que
el texto original de la Carta Política de 1993 configuraba un nivel

intermedio regional muy débil ligado al proceso de recentraliza-
ción estatal del periodo 1992-2000.
La Carta Política de 1993 reformada, también, en contraposi-
ción al proceso de descentralización de los años ochenta e inicios
del noventa del siglo XX, establece la elección directa del Presiden-
te de la Región y de los miembros del Consejo Regional, siendo
el primero el órgano ejecutivo y el segundo, el órgano normativo
y fiscalizador. Esta nueva configuración de la forma de gobierno
regional se instaura para evitar los problemas surgidos en esta
materia durante el proceso de regionalización anterior, sustentado
normativamente en la Constitución Política del año 1979.
La forma de gobierno regional durante el anterior proceso
de regionalización fue de asamblea, porque éste era el órgano
de gobierno protagónico y en su interior se elegía al Presidente.
Además, sólo hasta un cuarenta por ciento (40%) de los miem-
bros de la asamblea eran elegidos directamente, los demás eran
alcaldes o representantes de las organizaciones de la sociedad.
La citada Ley Orgánica de Bases establece que el proceso
de descentralización se ejecuta en forma progresiva y ordenada
sobre la base de etapas. Ante la dificultad de definir un crono-
grama para las etapas, la citada Ley no lo estableció, pero sí con-
sideró una etapa preparatoria y cuatro etapas consecutivas —no
paralelas— que concretaran la gradualidad del proceso.
Las etapas establecidas en la Ley Orgánica de Bases plan-
tean la transitoriedad de los Gobiernos Regionales sobre base
departamental. El objetivo de la segunda etapa del proceso era
—y es— la unión entre Gobiernos Regionales sobre base depar-
tamental, y sólo después de este proceso se planteaba la trans-
ferencia de las competencias sectoriales, dejando educación y sa-
lud —por su complejidad— al final del proceso.
El proceso gradual estaba definido. Las etapas eran conse-
cutivas y explícitas. Sin embargo, la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales afectó la gradualidad del proceso al establecer —en la
Cuarta Disposición Transitoria, Complementaria y Final— que

se iniciaba la transferencia de todas las competencias sectoriales
desde el 1 de enero del año 2004, haciendo que las etapas se vol-
vieran paralelas y ya no consecutivas.
La Ley Orgánica de Bases también ha establecido las atribu-
ciones de los Gobiernos Regionales y Locales y las Leyes Orgá-
nicas de Gobiernos Regionales y de Municipalidades —no obs-
tante, los problemas presentes en esta última Ley— han señalado
las funciones específicas que corresponde ejercer a cada uno los
Gobiernos Regionales y Locales al interior de cada una de las
competencias compartidas; y que serán asumidas por los Gobier-
nos Regionales y Locales cuando se produzca la transferencia de
competencias sectoriales.
El sistema de acreditación de los Gobiernos Regionales y
Locales se sustenta —como se ha indicado— en la reformada
Carta Política de 1993, al igual que el proceso de integración y de
incentivos para constituir Regiones propiamente tales que tras-
ciendan la circunscripción departamental.
En síntesis, hay un diseño institucional para la realización
del actual proceso de descentralización elaborado sobre la base
de las limitaciones exigidas por una convocatoria a elecciones
regionales previa, de la subsanación de los problemas presen-
tados durante el proceso de descentralización de la década de
1980 e inicios de la de 1990, y de la unión del proceso de descen-
tralización con una propuesta de modernización del Estado y de
participación ciudadana.
Sin embargo, y de manera general, estos objetivos relacio-
nados con la participación ciudadana, la modernización del Es-
tado y la integración regional no se cumplieron.
En materia de participación ciudadana, el desarrollo norma-
tivo posterior a la reforma constitucional y a la Ley Orgánica de
Bases de la Descentralización tuvo un contenido restrictivo. Hay
una limitación de la participación de los representantes de la so-
ciedad civil en los Consejos de Coordinación Regional y Local.
Estos Consejos son débiles: sus decisiones no son vinculantes, su

rol es limitado y tienen una capacidad de representación restrin-
gida. En el proceso de presupuesto participativo, estos Consejos
de Coordinación tienen también limitaciones de representación
y de participación; y hay un desarrollo débil de los mecanismos
de rendición de cuentas.
Con relación al Sistema de Acreditación de Gobiernos
Regionales y Locales, los requisitos del sistema han devenido
en puramente formales al no expresar la capacidad de gestión
de la administración que recibirá las funciones transferidas;
no hay un sistema de información y seguimiento que evalúe
las funciones o servicios transferidos para que la ciudadanía
ejerza acciones de vigilancia ciudadana; la capacitación y la
asistencia técnica a favor de Gobiernos Regionales y Locales
ha sido muy deficiente y, prácticamente, ha estado ausente; los
plazos previstos para los Planes de Transferencia fueron muy
breves y no adecuados al diseño del proceso de acreditación;
no se transfirieron, en muchos casos, recursos a las funciones
ya ejercidas desconcentradamente poniendo en cuestión el
criterio de provisión y el principio de neutralidad fiscal; y no
se determinaron los recursos asociados a las funciones trans-
feridas.
Con relación al proceso de integración regional, los resulta-
dos del referéndum para la conformación de regiones fueron ne-
gativos y ninguna región se constituyó; los expedientes técnicos
para la conformación de regiones fueron presentados sólo por
los Presidentes de los Gobiernos Regionales; las autoridades lo-
cales, la ciudadanía y las organizaciones políticas no participaron
desde un inicio en este proceso e, incluso, varias de estas últimas
rechazaron la propuesta de integración; y hubo vacíos normati-
vos relacionados con el proceso de referéndum y con la gestión
de las nuevas regiones que se conformarían (la determinación de
la sede regional, la conformación del Consejo Regional, la distri-
bución de los recursos de canon y regalías, la aplicación de los
incentivos fiscales y la consideración de un plazo para concluir
con el proceso de descentralización). Sin embargo, el rasgo más

notorio y negativo fue la poca información existente sobre el pro-
ceso para conformar regiones.
Entre las diversas medidas planteadas por el actual Gobier-
no Nacional, aparecen como más relevantes el adelanto de las
transferencias sectoriales a los Gobiernos Regionales el año 2007,
la llamada municipalización de la salud y de la educación, el es-
tablecimiento de —por lo menos— una Región Piloto (para el
año 2007) y la desactivación del Consejo Nacional de Descentra-
lización (CND).
El adelanto de las transferencias sectoriales a los Gobiernos
Regionales dispuso que todas las funciones contenidas en el Plan
de Mediano Plazo 2006-2010 se transferirían hasta el 31 de di-
ciembre del año 2007, en el marco del sistema de acreditación; la
llamada municipalización de la educación y de la salud consiste
en la realización de un Plan Piloto en la gestión educativa de los
niveles inicial y primaria en 56 distritos, a partir del 1 de enero
del año 2007, así como el inicio de la transferencia de la gestión
de la atención primaria de salud, a partir del año 2007; y la ins-
tauración de una Región Piloto —como mínimo— para el año
2007 se inscribe en la reformulación del Plan Nacional de Regio-
nalización, conforme a los anuncios gubernamentales de octubre
del año 2006.
¿Las acciones gubernamentales citadas han modificado el
diseño normativo e institucional del actual proceso de descentra-
lización basado en la reforma constitucional del año 2002?
El adelanto de las transferencias sectoriales a los Gobiernos
Regionales afecta la gradualidad del proceso. Sin embargo, este
adelanto debía enmarcarse en la vigente Ley del Sistema de Acre-
ditación de Gobiernos Regionales y Locales, tal como lo plantea-
ba la misma norma que disponía tal aceleración del proceso.
En este tema, el principal objetivo gubernamental sería la
transferencia inmediata de las funciones para que los Gobier-
nos Regionales y Locales sean responsables en el corto plazo de
las decisiones y recursos de todas las materias de competencia
transferidas y las comunidades regionales y locales “negocien”

directamente con sus autoridades intermedias y municipales443.
La nueva configuración del proceso promueve la aceleración
de las transferencias sin garantizar una sólida y previa acción de
fortalecimiento institucional de Gobiernos Regionales y Locales,
objetivo esencial por el cual se creó el sistema de acreditación.
La llamada municipalización de la educación y de la salud,
al tratarse esencialmente de planes piloto, no ha modificado la
distribución de las materias de competencia de educación y sa-
lud. Sin embargo, si estos planes piloto dejaran de ser tales y su
regulación se expandiera a todo el territorio nacional, se estarían
modificando —especialmente, en el ámbito educativo— los roles
protagónicos que tienen los Gobiernos Regionales —y sus ins-
tancias desconcentradas— y la institución educativa en la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales y en la Ley General de Edu-
cación, respectivamente.
443 Al respecto, el Mensaje Presidencial del 28 de julio del año 2007 ha

planteado que “(...) se ha descentralizado el uso del dinero. Sin embar-
go, todavía no ha cambiado la actitud nacional. Cuando explico esto
a las comunidades o distritos en el interior del país, al terminar piden
igual al Gobierno Central dinero para una escuela, para un cerco peri-
métrico, para una posta médica, porque todavía no se acepta la descen-
tralización, y por eso continúa una visión virreinal, según la cual todo
se hace y todo se gasta desde Lima. Se ha descentralizado el dinero,
pero no se ha descentralizado el pedido. Ahora, se debe negociar con
los gobiernos regionales y municipios que ya tienen los recursos y las
decisiones (...)”. Asimismo, el citado mensaje presidencial considera,
luego de establecer cuales son las competencias del Gobierno Nacional,
que “(...) todo lo que está más allá (...) debe ser de inmediato transferi-
do a la acción de los gobiernos municipales y de las regiones, a los que
corresponde promover y atraer la inversión, hacer obras regionales, el
manejo de las tierras eriazas, la dirección de la agricultura, la vivienda,
la industria, la promoción del turismo, la educación inicial y primaria,
la salud preventiva, los caminos regionales y vecinales, la electricidad
rural, etcétera. Es la libre iniciativa de las autoridades elegidas, y si ellas
se equivocan, deben ser sus pueblos los que las rectifiquen.”
La propuesta de la Región Piloto también significaría un

cambio en la regulación del proceso de integración y de confor-
mación de Regiones previsto en el diseño normativo e institu-
cional vigente. Sin embargo, en esta materia la única acción de-
sarrollada ha sido la firma de un “Acta de Acuerdo de Intención
Constitutivo para la Formación de una Región Piloto” entre los
Gobiernos Regionales de San Martín y Amazonas444. Al respecto,
mediante Acuerdo Regional N.º 011-2008-GR-LL/CR, del 7 de
marzo del año 2008, el Gobierno Regional de La Libertad ha ex-
presado su voluntad de integrarse al Acuerdo de Intención para
la conformación de una Región Piloto con los Gobiernos Region-
ales de San Martín y Amazonas.
Temas centrales como la necesaria consulta a los ciu-
dadanos y ciudadanas de los departamentos involucrados
para decidir sobre la conformación de una Región —según la
Ley de la materia las próximas consultas serán los años 2009 y
2013— así como la descentralización fiscal siguen vinculados
directamente a la creación de Regiones. En este último caso,
la previsión de asignar impuestos nacionales a las Regiones
conformadas fue uno de los principales incentivos planteados
para la integración regional.
El CND se creó como un organismo intergubernamental, en
el cual debían estar representados —y así fue— los niveles de
Gobierno Nacional, Regional y Local, y por ello debía expresar
los intereses de todos los gobiernos involucrados en la dirección
del proceso de descentralización. Esta fue la razón principal por
la cual se optó por un organismo con las características que tuvo
el CND y no por un Ministerio de Descentralización445.
Los importantes retos planteados por los objetivos incum-
plidos del diseño normativo e institucional del actual proceso
444 Los Presidentes de ambos Gobiernos Regionales firmaron la citada

Acta el 12 de diciembre del año 2007.
445 ZAS FRIZ BURGA, Johnny, “Descentralizo, Luego Existo”. En: Perú Econó-
mico, volumen XXX, número 3, Lima: Apoyo Publicaciones, marzo 2007.
de descentralización en participación ciudadana, modernización

del Estado o integración regional continúan vigentes.
La descentralización no debe ser circunscrita únicamente a
un proceso de distribución territorial del poder en el ámbito esta-
tal. Se debe trascender este enfoque y por ello se trata de unir a la
descentralización con la participación ciudadana, la moderniza-
ción del Estado y la integración regional para configurar Regio-
nes autónomas y sostenibles en el mediano y largo plazos.
La incorporación de mecanismos de democracia participati-
va o directa son fundamentales para configurar prácticas de buen
gobierno en los niveles descentralizados. Afianzar la transparen-
cia, el acceso a la información pública, la rendición de cuentas,
la concertación y la inclusión de los ciudadanos y ciudadanas
más vulnerables. Esta acción es imprescindible para lograr una
identidad entre ciudadanía y gobierno, entre sociedad y Estado
e impedir o aminorar las consecuencias graves de una crisis de
representación. Esta complementación entre la democracia re-
presentativa y formas de democracia participativa debería pro-
mover una mayor ciudadanía y también la gobernabilidad.
Con relación al tema de la gobernabilidad, habría que agre-
gar la necesidad de evaluar y modificar el sistema electoral local
y regional. En materia del sistema electoral, se ha puesto mayor
énfasis en la búsqueda de estabilidad del Ejecutivo local o regio-
nal —con el premio de mayoría, por ejemplo— y no en lograr
una mejor representación de la sociedad en los órganos de go-
bierno locales y regionales.
Es también necesario unir la descentralización con la mo-
dernización del Estado para que los servicios transferidos impli-
quen una mejora en su calidad para beneficio de toda la ciudada-
nía, y que los Gobiernos Regionales y Locales se constituyan en
promotores del desarrollo económico en sus territorios.
La cercanía de las autoridades regionales y locales debería
favorecer una mejor calidad de los servicios y una mejor promo-
ción de las actividades económicas. Estos son retos fundamen-
tales para legitimar el proceso de descentralización y por ello es
esencial el fortalecimiento institucional de estos Gobiernos Re-

gionales y Locales para potenciarlos si se quiere que asuman un
rol protagónico en los temas indicados.
Con relación a la equidad, el proceso de integración regio-
nal y la configuración de Regiones autónomas y sostenibles para
su desarrollo futuro son la única garantía para evitar la desigual-
dad no sólo frente al centro (Lima y el Callao) sino también entre
los Gobiernos Regionales. Un proceso de descentralización que
no constituya expresamente mecanismos de equidad produce
desigualdad y favorece a los Gobiernos Regionales con más re-
cursos. Un análisis de las transferencias financieras nacionales
indica ya la presencia de este problema en nuestro país.
Es fundamental insistir en el afianzamiento o creación de
nuevos mecanismos de equidad a nivel local y regional en cues-
tiones tales como el canon, regalías, rentas de aduanas, fondos de
compensación regional y municipal, entre otros. Asimismo, una
mejora en la calidad de los servicios públicos brindados a nivel
regional y local favorecerá una mayor equidad entre los ciudada-
nos y ciudadanas de todo el país.
En materia financiera, todos los recursos financieros asocia-
dos a las funciones transferidas deben ser también trasladadas a
Gobiernos Regionales y Locales. Hasta hoy, parecería que se han
disociado los recursos de las funciones transferidas. En la mayo-
ría de los casos, han sido los Gobiernos Regionales quienes han
financiado los requerimientos de personal y equipamiento del
sistema de acreditación para poder acceder a la transferencia de
competencias sectoriales. Ello afecta el criterio de provisión, así
como el principio de neutralidad fiscal previstos en el diseño del
proceso. Asimismo, aún no están disponibles los estudios que
hayan cuantificado todos los recursos asociados a las diversas
competencias sectoriales que se transferirán a Gobiernos Regio-
nales y Locales.
Los Gobiernos Regionales en el mediano y largo plazos de-
berían ser autónomos y sostenibles en su desarrollo, ello implica
que tengan una base tributaria sólida y la posibilidad de generar
recursos propios. Entre tanto la mayoría de Gobiernos Regiona-

les seguirán dependiendo de las transferencias del Gobierno Na-
cional, responsable de la redistribución de los recursos naciona-
les. Sin embargo, es necesario introducir también —como se ha
señalado con insistencia— mecanismos de equidad en el sistema
de transferencias para tratar de compensar las desigualdades ac-
tuales de ingresos entre Gobiernos Regionales y Locales.
El tema del fortalecimiento institucional de los Gobiernos
Regionales y Locales sigue siendo un tema central del proceso
de descentralización. La situación de las administraciones re-
gionales y locales continúa, en general, siendo deficitaria frente
a los retos del proceso de descentralización. Desde el inicio del
actual proceso, se consideró como tema central la atención de la
demanda de capacitación y asistencia técnica de los Gobiernos
Regionales y Municipalidades. Éste era y sigue siendo un tema
fundamental, cuya solución es indispensable para el éxito del
proceso de transferencia de competencias y de recursos y de la
gestión de estos niveles de Gobierno.
Sin embargo, este tema ha sido relegado y se ha implementa-
do muy deficientemente, no obstante, por ejemplo, todo el diseño
del Sistema de Acreditación de Gobiernos Regionales y Locales se
basó y privilegió en su formulación el fortalecimiento institucional
para facilitar el proceso de acreditación y de transferencias.
También se ha señalado como un problema crucial para
el proceso de descentralización la falta de una reforma integral
del Estado nacional. Uno de los problemas del actual proceso ha
sido la ausencia de una nueva regulación del Poder Ejecutivo na-
cional446. Esta situación ha significado una dificultad importante
para el desarrollo del proceso de descentralización, el cual no ha
sido acompañado por un cambio en la estructura orgánica del
446 Esta nueva regulación del Poder Ejecutivo Nacional —y su proceso de

implementación— recién se ha iniciado con la entrada en vigencia de
la nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo en el mes de diciembre del
año 2007.
Ejecutivo nacional ni en los sistemas administrativos nacionales

que inciden directamente en la gestión de Gobiernos Regionales
y Municipalidades.
En conclusión, se requiere una recuperación crítica de los
elementos esenciales del diseño normativo e institucional del ac-
tual proceso de descentralización para permitir su continuidad y
el logro de sus objetivos originales.
PRINCIPALES NORMAS SOBRE DESCENTRALIZACIÓN 437
Anexo:
Principales normas sobre descentralización
I) LEYES Y DECRETOS LEGISLATIVOS

1) Ley N.º 27680, Ley de Reforma Constitucional del Capítulo
XIV del Título IV, sobre Descentralización.
2) Ley N.º 28390, Ley de Reforma Constitucional de los artícu-
los 74 y 107.
3) Ley N.º 28607, Ley de Reforma Constitucional de los artícu-
los 91, 191 y 194.
4) Ley N.º 27783, Ley Orgánica de Bases de la Descentralización.
5) Ley N.º 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
6) Ley N.º 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
7) Ley N.º 29021, Ley de Promoción para la Fusión de Munici-
pios Distritales.
8) Ley N.º 29029, Ley de la Mancomunidad Municipal.
9) Ley N.º 27683, Ley de Elecciones Regionales.
10) Ley N.º 26864, Ley de Elecciones Municipales.
11) Ley N.º 28440, Ley de Elecciones de Autoridades de Muni-
cipalidades de Centros Poblados.
12) Ley N.º 28274, Ley de Incentivos para la Integración y Con-

formación de Regiones.
13) Ley N.º 28273, Ley del Sistema de Acreditación de los Go-
biernos Regionales y Locales.
14) Ley N.º 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo.
15) Ley N.º 28059, Ley Marco de Promoción de la Inversión
Descentralizada.
16) Decreto Legislativo N.º 955, Decreto Legislativo de Descen-
tralización Fiscal.
17) Ley N.º 27506, Ley de Canon.
18) Ley N.º 28258, Ley de Regalía Minera.
19) Decreto Legislativo N.º 776, Decreto Legislativo de Tributa-
ción Municipal.
20) Ley N.º 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial.
21) Ley N.º 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
22) Ley N.º 26300, Ley de los Derechos de Participación y Con-
trol Ciudadanos.
II) REGLAMENTOS
23) Reglamento de la Ley de Promoción para la Fusión de Mu-
nicipios Distritales, Decreto Supremo N.º 075-2008-EF.
24) Reglamento de la Ley de Incentivos para la Integración y Con-
formación de Regiones, Decreto Supremo N.º 063-2004-PCM.
25) Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditación de los
Gobiernos Regionales y Locales, Decreto Supremo N.º 080-
2004-PCM.
26) Reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo,
Decreto Supremo N.º 171-2003-EF.
27) Reglamento de la Ley Marco de Promoción de la Inversión
Descentralizada, Decreto Supremo N.º 015-2004-PCM.
28) Reglamento del Decreto Legislativo de Descentralización
Fiscal, Decreto Supremo N.º 114-2005-EF.
PRINCIPALES NORMAS SOBRE DESCENTRALIZACIÓN 439
29) Reglamento de la Ley de Canon, Decreto Supremo N.º 005-

2002-EF.
30) Reglamento de la Ley de Regalía Minera, Decreto Supremo
N.º 157-2004-EF.
31) Reglamento de la Ley de Demarcación y Organización Te-
rritorial, Decreto Supremo N.º 019-2003-PCM.
III) DECRETOS SUPREMOS MÁS RELEVANTES EMITIDOS

POR EL GOBIERNO NACIONAL ENTRE LOS AÑOS 2006
Y 2008
32) Decreto Supremo N.º 068-2006-PCM, Decreto Supremo que
adelanta las transferencias sectoriales a los Gobiernos Re-
gionales.
dispone la realización de un Plan Piloto en la gestión educa-
tiva de los niveles inicial y primaria en 56 distritos, a partir
del 1 de enero del año 2007.
dispone el inicio de la transferencia de la gestión de la aten-
ción primaria de salud, a partir del año 2007.
dispone la fusión del Consejo Nacional de Descentraliza-
ción (CND) en la estructura orgánica de la Presidencia del
Consejo de Ministros (PCM).
Se terminó de imprimir, en los talleres

de Grández Gráficos S.A.C.
el mes de noviembre de 2008,
por encargo de Palestra Editores S.A.C.
www.grandezgraficos.com
Teléf.:(511) 531-4658

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LA CONTINUIDAD CRÍTICA

Balance del diseño normativo e institucional del actual

DERECHO REGIONAL Y MUNICIPAL

Queda prohibida la reproducción total o parcial de

© Copyright : JOHNNY ZAS FRIZ BURGA

Diagramación: José Luis Huarcaya Camargo

HECHO EL DEPÓSITO LEGAL EN LA BIBLIOTECA NACIONAL DEL PERÚ N.º 2008-13058

Proyecto editorial N.º 31501220800718

Tiraje: 600 ejemplares

Impreso en el Perú Printed in Peru

Balance del diseño normativo e institucional del actual

4.3.1 Antecedente: el proyecto de Ley Orgánica

9.8 El proceso de transferencia 2003-2008 ............................... 171

10.2.3 Las municipalidades de centros poblados ....... 362

Balance del diseño normativo e institucional

Este objetivo político —las elecciones regionales para fines

1 Consultar una síntesis de las propuestas sobre descentralización de las

de un amplio plan piloto en algunas municipalidades provin-

2 Consultar el “Mensaje a la Nación del Presidente de la República, Alan

d) Culminación de la primera etapa de la transferencia de los

5 La Sociedad Eléctrica del Sur Oeste S.A. al Gobierno Regional de Are-

nivel de afirmado de vías7, así como la construcción, mante-

7 Programa de Caminos Departamentales (PCD).

q) La incorporación de las Municipalidades Provinciales en la con-

10 Mediante la Ley N.º 28890 se ha creado Sierra Exportadora como un

las regiones piloto; y la creación del Centro Estratégico de Planea-

2. EL MODELO O CASO PERUANO

11 Consultar el “Mensaje a la Nación del Presidente de la República, Alan

tienen el mayor grado posible de autonomía compatible con la

Federal corresponden a los Estados miembros; que los Estados Federa-

de descentralización establecidas en la Ley Orgánica de Bases de

inicios del noventa del siglo XX, y de unir el proceso de descen-

15 Para conocer los antecedentes inmediatos que explican el actual proce-

el actual proceso de descentralización peruano, en sus inicios,

to institucional, que resultan menos costosos y más eficaces” (Op. cit.,

3. DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL

Gobiernos Regionales define el criterio de subsidiariedad así: el

3.1 Los principios del proceso de descentralización según las

3.1.1 Principios de solidaridad, de colaboración y de subsidiariedad

blecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las

17 Fundamento 3 de la sentencia del Tribunal Constitucional (Expediente

3.1.2 Principio de selectividad y eficacia

3.1.3 Principio de cooperación y lealtad regional

18 Fundamentos 13 y 14 de la sentencia del Tribunal Constitucional (Ex-

y las leyes marco que regulan el reparto competencial de los go-

ceso de descentralización debe ser concebido como el sistema más

3.1.4 Principio de taxatividad (y cláusula de residualidad)

20 Fundamentos 39, 41, 42, 43, 44 y 45 de la sentencia del Tribunal Consti-

al momento de evaluar la atribución de competencias que no se en-

nal, regional y local, dentro de sus determinadas circunscripciones,

3.1.5 Principio de control y tutela

21 Ibíd., Fundamentos 46, 47, 48, 49, 50, 51 y 52.

“Tal principio de control, sin embargo, no debe entenderse sólo

3.1.6 Principio del efecto útil (y poderes implícitos)

22 Ibíd., Fundamentos 53, 54, 55 y 56.

implícitos), o constituyan una directa manifestación y exterioriza-

3.1.7 Principio de progresividad en la asignación de competencias y

3.1.8 Principio de competencia

23 Ibíd., Fundamentos 75 y 76.

“El principio de competencia resulta fundamental para explicar

25 Fundamentos 20 y 21 de la sentencia del Tribunal Constitucional (Ex-

En la sentencia del Expediente N.º 047-2004-AI/TC:

Municipalidad Distrital de Machupicchu, mediante la cual se declara