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Unidad 10

Formas de estado

FERNANDO FLORES TREJO.

1 0.1. CONCEPTO Y CLASIFICACIÓN

DE FORMAS DE ESTADO

Este es uno de los conceptos más antiguos tanto en la Ciencia Políti­

ca como en la Teoría del Estado; así como en el Estado mismo. La for­
ma estatal puede ser estudiada desde diversos puntos de vista entre los
cuales se encuentra el sociológico.
Bajo esta perspectiva debe entenderse por forma del Estado una es­
pecial estructura del mismo, es decir, el equilibrio que presenta un
btado determinado en el orden político para lograr el mejor sistema de
sinergización social.
Efectivamente, tanto en el orden social como político se cumple el
proceso social de sinergia o armonía de todas las fuerzas y factores so­
c iales, lo anterior debido a que este proceso sinérgico presenta un as­

��: pecto dinámico y otro estático. En cuanto al aspecto dinámico, explica­

mos que constituye una fuerza directora y renovadora a la vez de las
'

estructuras e instituciones sociales. En el orden jurídico, el agente diná­

...
,-_¡

mico, se presenta como una fuerza que interviene en el progreso y reno­

vación de las instituciones jurídicas, a través de un proceso de supera­
ción constante.

En el orden estrictamente político, también el agente dinámico ha

tenido como función constante actuar sobre las estructuras o formas del

• Doctor· en Derecho y catedrático por oposició n de la Universidad Nacional Autóno-

01a de México.

261
 ,
,
262 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Estado, para lograr nuevas formas de equilibrio en los distintos re­
gímenes políticos. Por virtud de ese agente dinámico se logran sólo for­
mas de equilibrio inestable; que sólo durante una cierta época la estruc­
tura alcanzada representa la forma sinérgica que en el orden político
cumple con un fin determinado.
El Estado, en cuanto a sus formas se ha manifestado a través de la
historia como la estructura social máxima que ha ido realizando en
cada colectividad, la forma de equilibrio y armonía de los distintos inte­
reses y valores de la convivencia humana.
Las estructuras que en el orden social se constituyen, se transfor­
man desde el punto de vista jurídico en las instituciones políticas o esta­
tales. Es decir, toda forma o estructura social cuando alcanza un deter­
minado estado de permanencia tiende a manifestarse en el orden jurídico,
mediante una institución política. En otras palabras, origina una forma
de Estado que resulta en el medio jurídico empleado para mantener
dentro de la mayor permanencia posible aquel equilibrio que constituyó
la estructura social alcanzada de una época dada.
Relacionando la función del Derecho en sus relaciones con el Esta­
do, con los aspectos dinámico y estático que presentan respectivamente
los factores y productos sociales, el Derecho en su aspecto de actividad
normativa teleológicamente consciente de sinergia social integral, de­
sempeña el papel del agente dinámico que va logrando determinadas
estructuras o instituciones ya que el Estado se manifiesta como el as­
pecto estático por constituir en un momento dado la estructura social
máxima, la institución jurídica soberana, que regula la forma de organi­
zación política de una colectividad determinada.
Desde el punto de vista general, todo Estado es una forma de es­
tructura social pero a su vez esa estructura puede revestir distintas for­
mas como: la autocracia o la monarquía. Constituyen formas que en lo
político implican un equilibrio de fuerzas y factores sociales, que en una
época histórica determinada, lograron sinergizarse para constituir l a es·
tructura de una colectividad.
De esta suerte, en el concepto de Forma de Estado interviene no
sólo el proceso general que en orden sinérgico alcanza una estructura
determinada, sino que también interviene un dato jurídico, a efecto de
que la estructura social alcanzada se organice desde el punto de vi�ta
constitucional, lato sensu bajo las formas de democracia o autocracia,
monarquía o república.
.
Entendida así la forma del Estado tiene una connotación sociológt·
ca-jurídica.
FORMAS DE ESTADO - F. Flores Trcjo 263
Ahora bien, la Forma de Estado en nuestra percepc10n, igualmente puede
ser visualizada bajo una óptica jurídico-política para lo cual resulta conve­
niente precisar algunos conceptos que son afines con este contexto.
Inicialmente resulta obligado efectuar una referencia al Estado cuyo sur­
gimiento, existencia y finalidades se encuentran íntimamente vinculados
con el contexto social como refiere Max Weber.1
Uno de los antecedentes iniciales del Estado lo encontramos en la anti­
gua G1-ecia lugar en el que se desanollaron las denominadas ciudades-esta­
do que constituyeron una incipiente organización político-social, en la que
los ciudadanos elegían a una elite de 1·epresentantes quienes se encargaban
de llevar a buen recaudo las finalidades que les encomendaba la sociedad.
En una etapa posterior, durante la época medieval, el entorno polí-
tico se caracterizó por la pugna del poder entre la iglesia, el rey y los
señores feudales sin que podamos afirmar que se hubiera generado un
desenvolvimiento de la institución estatal. No obstante, como conse­
cuencia de esa lucha nació el Estado como institución, mencionándose
por primera vez dicho vocablo con un significado jurídico-político en la
obra, "El Príncipe" de Nicolás Maquiavelo. Las palabras iniciales de
esta obra se refieren a que todos los Estados o son Repúblicas o son
Principados.
En la época moderna el Estado tuvo una significativa evolución ya que
como menciona Aurora Arnáiz2 representó el paradigma universal de orga­
nización en el entorno político y jurídico al tiempo de fundamentar su con­
tenido ético. No obstante lo anterior durante las tres décadas más recientes
se ha mencionado con insistencia que el Estado se encuentra en crisis y que
tiende a desaparecer como fórmula organizacional,3 sin embargo, hasta la
fecha se ha conservado como una institución que representa un modelo po­
lítico-jurídico permanente, que es perfectible, pero que continúa en la cima
de la estructuración social.
En este orden de ideas, estamos ciertos que el Estado como institución y
esquema de organización político-jurídica prevalecerá en el tiempo, en vir­
tud de que alberga y conserva la cohesión social ya que se amolda al com­
plejo y disímbolo andamiaje que la sociedad reclama a la vez que se acopla
a las condiciones específicas de cada sociedad.
Ahora bien, bajo la óptica conceptual el Estado puede ser considerado
bajo distintas perspectivas:
1 WEBER. Max, Economía .\' Sociedad, Fondo de Cultura Económica, México, 1969,
Tomo 1, p. 26.
2 ARt\ÁIZ AMil;o, Aumra, Ética v Estado, UNAM, México, 1975, pp. 44 y ss.
1 Al efecto consulta1· la opinión de Elías Díaz en su artículo "La Cdtica a la Teoda
Mcca!licista y Extincionista del Estado", dentm de la obra Memoria del P1·imer Congreso
l t
n cmacional de Teoría del Estado. UNAM, México, 1981, p. 63 así como el artículo de
C,·istine Buci-Glucksmann, p. !55 Y e l de Hécto1· González U1·ibe, p. 309.
264 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Así, la Ciencia Política estudia la estructura de los órganos funda­
mentales del Estado; la forma como el Derecho los define y caracteriza;
y, la relación que mantiene lo que la doctrina tradicional denomina, los
elementos del Estado.
Desde otro punto de vista, la Sociología Política como interdiscipli­
na científica analiza los diversos factores que caracterizan al Estado ya
que existe un conjunto de elementos materiales y sociales que intervie­
nen en la consideración de las instituciones políticas.
Ahora bien, dentro del plano jurídico diversos autores han externa­
do su punto de vista acerca de lo que es el Estado, así Hermann Héller4
sostiene que es"la estructura de efectividad organizada en fonna planea­
da para la unidad de la decisión y la acción".
Por su parte Reinhold Zippelius5 siguiendo la concepción de Héller,
estima que el Estado es "una estructura de acción, jurídicamente organi­
;:.ada".
Andrés Serra Rojas6 expresa que: "El Estado es un orden de convi­
vencia de la sociedad políticamente organizada".
Rafael Rojina Villegas7 contempla al "Estado como la sociedad jurl­
dica y políticamente organizada".
En la actualidad el Estado es concebido por algunos estudiosos
como una conquista cultural tal y como lo expresa Peter Haberle.8
Para nosotros, el Estado aparece como una persona jurídica titular
de derechos y de obligaciones, de acción interna e internacional, al
tiempo que se muestra como una estructura constituida por un conjun­
to de órganos. Y
En efecto, el Estado es una persona jurídica no física. En palabras de Gar­
cía Máynez10 sería denominada persona colectiva o para otros constituirla
una persona moral. Sin adentrarnos en la semántica más idónea, lo ante­
rior significa que el Estado constituye una entidad jurídica creada por el or­
den normativo, dotada de personalidad propia y que se caracteriza por ser
única, suprema y omnicomprensiva.
Así es, dentro del ámbito normativo jurídico existen diversas personas no
físicas, morales o colectivas, desde una sociedad anónima de naturaleza
4 HELLER, Hermann, Teoría del Estado, Fondo de Cultura Económica, México,
p. 255.
'i ZIPPELIUS, Reinhold, Teoría General del Estado, UNAM 1985, p. 53.
6 SERRA
RoJAS, Andrés, Teoría General del Estado, Porrúa, México 1964, p. 1 1
7 RüJINA VtLLEGAS, Rafael, Teoría del Estado, Porrúa, México 1968, p. 102.
8 HÁBERLE, Peter, El Estado Constitucional, UNAM, México, 2001, p. l.
Y En relacióncon esta temática se sugiere consultar la obr·a de GoNZÁLEZ
LOMBARDO, Francisco, Historia del Derecho y del Estado, L imusa, México, 1975.
10 GARC Í A MÁYNEZ, Eduardo, Introducción al Estudio del Derecho, Porrúa,
1977, p. 278.
H)RMAS DE ESTADO - F. Flores Trcjo 265
privada hasta una compleja sociedad controladora compartida por el Esta­
do y los particulares. Sin embargo solamente puede existir una persona ju­
rídica que se identifica como Estado, no puede por ende, existir duplicidad
en la persona del Estado. Asimismo, es una persona suprema al identificar­
se como la persona jurídica máxima respecto de la cual ninguna persona
puede encontrarse en un plano de superioridad. Igualmente es omnicom­
prensiva porque abarca o comprende a todas las personas físicas o no físi­
cas sin importar su nacionalidad, patrimonio, nombre o denominación, et­
cétera, ya que todas ellas se encuentran bajo su ámbito de influencia.
Asimismo, debemos considerar que el Estado cuenta con diversos ele­
mentos como señala Burgoa: 11 La población esta se presenta, prima {acie
como un conglomerado humano radicado en un territorio detemúnado .... El
territorio éste no es solo el asiento pemzanente de la población ... sino que es
factor de influencia sobre el gmpo humano que en él reside, modelándolo de
muy variada manera... poder soberano, orden jurídico fundamental o Consti­
tución, poder público y gobierno.
Bajo este contexto debemos considerar que el Estado tiene a su cargo
una misión esencial, que consiste por un lado en ser el depositario de la te­
leología social, es decir es la entidad recipiendaria de las finalidades de la
sociedad, por otro, es el encargado de llevar a feliz término las finalidades
sociales para lo cual se encuentra dotado de poder y estructurado con un
conjunto de órganos que realizan las funciones correspondientes para arri­
bar eficazmente al logro de la finalística social.
Con base en lo anterior podríamos proponer una definición jurídica del
Estado como aquella persona jurídica colectiva suprema y omnicomprensiva
cuyos elementos esenciales lo constituyen la población, el territorio, el gobier-
110, el poder soberano y la constitución, al tiempo de ser el encargado de reali­
;:ar adecuadamente las finalidades sociales.
1 0.1.1. CONCEPTUALIZACIÓN DE FORMAS DE ESTADO
Al inicio de esta temática manifestamos que el propósito inicial es el
de definir las Formas de Estado para lo cual, además de precisar los
conceptos pretéritos, se requiere distinguir entre Formas de Estado y
Formas de Gobierno.
Efectivamente, resulta común incluso doctrinalmente la confusión
1968, entre ambos conceptos ya que, se alude indistintamente a cualquiera de
las dos entremezclándolas en las clasificaciones respectivas.
7
. Estamos ciertos que la diferencia primaria radica precisamente en
l a d iferencia que existe entre el concepto de Estado y el de Gobierno. El
Estado como señalamos previamente, es una persona colectiva única,
11 B U RGOA ORIHUELA, Ignacio, Diccionario de Derecho Constitucional, Garantías v
-
Amparo, Porrúa, México, 1984, p. 147.
266 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
l
suprema y omnicomprensiva; en tanto que el Gobierno es el conjunto
de autoridades del Estado.
El Estado es una institución pública dotada de personalidad jurídi­
ca, es una entidad de Derecho. En el plano kelseniano, es la totalidad
del orden jurídico sobre un territorio determinado, en la unidad de to­
dos sus poderes y titular de la soberanía. En cambio el gobierno, es el
conjunto de órganos del Estado que ejercen las funciones en que se de­
sarrolla el poder público que pertenece a la entidad estatal, y en su
acepción dinámica se revela en las propias funciones que se traducen
en múltiples y diversos actos de autoridad. Estado y Gobierno no pue­
den confundirse, ni, por ende, sus correspondientes formas.
Como se deriva de lo anterior, el Estado es la entidad suprema y so­
berana, en tanto que el Gobierno constituye uno de los elementos del
Estado, es parte del mismo y por ende diverso de éste.
De igual manera es necesario expresar que a la forma de Estado
atañe la organización del poder público con referencia al territorio o las
demarcaciones territoriales por las que se compone el país. Asimismo,
le incumbe la organización del poder público, por medio de la del imita­
ción de competencias y con referencia al territorio o a las demarcacio­
nes territoriales por las que se compone el país; en tanto que a la For­
ma de Gobierno le concierne la conformación de los órganos del Estado
para el adecuado ejercicio de las funciones públicas.
De esta manera las Formas de Estado hacen referencia a las distin­
tas maneras de estructuración de la división o desplazamiento de com­
petencias, sin aludir a las distintas formas en las que se pueden confor­
mar los órganos soberanos.
En cambio las Formas de Gobierno se refieren a la conformación
de los órganos encargados de ejercer las funciones soberanas así como
la relación que estos guardan entre sí, como afirma Luis Izaga.12
Matizando estos conceptos Alessandro Groppali13 asevera que "las
Formas de Gobierno consideran los modos de formación de los órganOS
esenciales del estado, sus poderes y sus relaciones mientras que las For·
mas de Estado son dadas por la estructura de éstos y se refieren a las
relaciones que se establecen entre pueblo, territorio y soberanía, según
que se concentren y funden en un orden estatal único o estén descentra•
"
!izadas en los varios órdenes estatales de que resultan constituidas · d6
Bajo este contexto podemos señalar que las principales Formas
Estado son la federal y la central o unitaria; y en cuanto a las Fo rmai
12
!ZAGA. Luis. Elementos de Derecho Político, Bosch, Barcelona, 1999. Tomo Il, P· 1.
1.1 GROPPALI. Alcssandro, Teoría General del Estado, EJEA, Bs. As . ¡ 965, p. 212.
. generación de la democracia.
r
FORMAS DE ESTADO - F. Flores Trcjo
267
de Gobierno se incluyen la monarquía, la república y la democra
cia como
regímenes "puros".
10.2. CLASES DE FORMAS DE GOBIERNO
10.2.1. CLASIFICACIÓN DE LAS FORMAS DE GOBIERNO
DE ACUERDO A ARISTÓTELES
El ideal de las formas puras de gobierno es el interés general, el
bien público de una sociedad.
La mejor de las formas puras de gobierno es la democracia o poli­
!eia que mira con mayor perfección al bien de la comunidad.
El problema relativo a las formas de gobierno y a las formas de
Estado fue entrevisto en sus generalidades por el pensamiento helénico,
tanto en la descripción de las formas políticas existentes en aquélla épo­
ca, como en la especulación que de las mismas se hizo por el pensa­
miento filosófico, en la obra histórica de Herodoto "Los nueve libros de
la Historia", como en Platón en su obra ejemplar "La República".
Por su parte Aristóteles realizó un interesante estudio de más de 50
constituciones, describiéndolas y enjuiciándolas en los principios comu­
nes que las dominaban.
Aristóteles consideraba que las formas de Gobierno requerían ser
clasificadas en dos grupos importantes:
l. Las formas puras o perfectas;
2. Las formas impuras, degeneradas o corrompidas.
Las formas puras o perfectas son:
A. La monarquía: que es el gobierno ejercido por una sola persona;
B. La aristocracia: que es el gobierno ejercido por una minoría se­
lecta y,
C. La democracia: que es el gobierno ejercido por la multitud o ma­
Yoría de los ciudadanos.
Las formas impuras, degeneradas o corrompidas: son aquellas formas
de gobierno que desvirtúan sus finalidades sirviendo intereses o propó­
sitos particulares. El gobernante olvida o pervierte su misión y hace del
Pod er público un instrumento de sus intereses egoístas.
Estas formas impuras son:
A. La tiranía: que no es otra cosa que la degeneración de la mo­
narqu ía;
B. La oligarquía: o forma corrompida de la aristocracia; y
C. La demagogia: que también se llama la oclocracia, que es una de­
268 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
El pensamiento de Aristóteles fue más lejos al considerar formas de
gobierno mixtas, que ya habían sido analizadas por el pensamiento pol(.
tico de su época y que él se encargó de sistematizar.
10.2.2. EL GOBIERNO MIXTO DE POLIBIO Y OTROS AUTORES
La influencia de las instituciones políticas helénicas fue manifiesta'
en el pensamiento romano.
Con su gran sentido de la realidad los romanos practicaron una for­
ma de gobierno mixto. El poder se dividía entre el pueblo y el monarca
o entre una aristocracia y el pueblo, en un proceso de cambios políticos
en que la constitución pasara del reino a la tiranía, a la democracia y
después la monarquía para que de este modo continuara el mismo
desenvolvimiento.
Polibio, es el expositor del gobierno mixto o forma constitucional
que combina el poder monárquico, el aristocrático y el poder democráti­
co, representados por el Consulado, el Senado y los comicios. El gobier­
�"'
·-::··
no mixto es ideal y evita los perjuicios de las otras formas de gobierno.
En la teoría del gobierno mixto se esboza un régimen de coordina­
ción de funciones, sin preeminencias de uno sobre otro, coordinando
sus actividades sobre la base de equilibrio y de igualdad.
El pensamiento de Aristóteles influyó notablemente en el pensamien·
to político de Roma, señalándose que tanto Polibio como Cicerón admi­
tieron la clasificación y los caracteres de las formas de gobierno mixto.
La teoría de la forma mixta de Gobierno se manifiesta en el pensa­
miento político medieval en Santo Tomás, en Suárez y en Dante.
Contemporáneamente, Jellinek14 considera que las formas de Go­
bierno son la monarquía y la república y para Kelsen15 la aristocracia Y
la democracia.
Monarquía y República es la división fundamental, pero ambas pue­
den ser subdivididas, y de este modo es factible lograr todas las distin·
ciones posibles en la organización del Estado. Así, la existencia, Y 1á
manera en la que se manifiesta la representación popular, la organiza·
ción y ejercicio del gobierno, las relaciones de éste con los demás órgs..
nos del Estado, entre otros, constituyen aspectos que se entrelazan de
diversa forma, de tal suerte que cada Estado puede caer dentro de
serie de categorías, sin que todas reunidas sean capaces de dete
con exactitud cuál es su naturaleza desde todos los puntos de vista.
14 JELLINEK. Gcorgc, Teoría Getteral del Estado, Editora Nacional. Montevideo, 1
p. 132.
1 'i KELSEN, Hans, Teoria General del Derecho Y del Estado, UNAM, México, 1998, p. 1
HlRMAS DE ESTADO - F. Flores Trejo
269
En el capítulo primero del "Espíritu de las leyes", Montesquieu16 in­
troduce modificaciones fundamentales a la teoría de las formas de Go­
bierno de Aristóteles.
Afirma este autor:
Supongo tres definiciones o mejor dicho tres hechos, a saber: que el gobier­
no republicano es aquél en que el pueblo, en cuerpo o sólo parte de él, ejer­
ce la potestad soberana; que el monárquico es aquél en que gobierna uno
solo, pero con arreglo a leyes fijas y establecidas; que, a diferencia de éste,
el despótico es aquél en que uno solo, sin ley ni regla, lo dirige todo a vo­
luntad y capricho. La República en donde el pueblo en cuerpo, ejerce el po­
der soberano, es una democracia. Si el poder soberano está en manos de
parte del pueblo, se tiene una aristocracia.
"En los Estados populares, es decir, en las Repúblicas democráticas, se
necesita el resorte de la virtud. La moderación es el alma de los Gobiernos
aristocráticos; más entiéndase que me refiero a la que está fundada en la
virtud, no a la que nace de la cobardía o pereza del alma". Y agrega, "en
cambio en las monarquías la política produce las mayores cosas con la me­
nor virtud posible".
10.3. CLASES DE FORMAS DE ESTADO
Inicialmente y bajo una perspectiva sociológica, es dable clasificar a
las Formas de Estado atendiendo al tipo de Estado continente. Una
clasificación sociológica de las formas que el Estado se ha presentado
conforme a su evolución histórica, y de esta suerte distinguimos los ti­
pos de Estado religioso, Estado político, Estado de derecho y Estado
econ ómico.
En estas formas exclusivamente sociológicas de la organización del
Estado, se determina el concepto de forma tomando en cuenta la clase
de solidaridad social predominante. A la solidaridad religiosa, corres­
ponde la forma de Estado religioso, a la solidaridad política la forma de
Estado político, a la solidaridad jurídica, la forma de Estado de derecho
Y a la solidaridad económica, la forma de Estado Económico.
Ahora bien desde un punto de vista político-jurídico puede aseverar­
se que existen dos formas
estatales: el Estado Centralizado o Unitario y
el E stado Federal.
lñ MoNTESQUIEU. Chadcs de Secondat, Del Espíritu de las Leves, Sarpc, Madrid, 1984,
Pp. 3 5 y SS.

270 TEORÍA DE LA CONSTITUCiÓN
10.3.1. ESTADO CENTRALISTA O UNITARIO
10.3.1.1. Concepto y características
El Estado Centralista es una Forma de Estado que implica la existen­
cia de un órgano que canaliza de manera exclusiva el poder y lo ejerce
de manera directa a través de decisiones respecto de sus subalternos que
son los denominados Departamentos, quienes se encuentran constreñi­
dos a acatar las decisiones que emanan del Departamento Central.
El Estado centralista o unitario presenta homogeneidad del poder,
es decir, las funciones estatales tienen una sola organización nacional
aunque se admite que en ciertos casos por razones de eficiencia admi­
nistrativa, se permita la desconcentración de las funciones administrati­
va y jurisdiccional.
La desconcentración de referencia resulta, en cuanto a la función
administrativa, en una distribución de los órganos de gobierno en dis­
tintas circunscripciones usualmente denominadas departamentos o pro­
vincias, pero dichos órganos están subordinados al órgano central. En
cuanto a la función jurisdiccional se traduce en una distribución de los
tribunales con distinta competencia territorial.
Es digno de subrayarse, que la principal característica del Estado
centralizado, es que sus órganos de gobierno pueden estar desconcen­
trados, pero no descentralizados, es decir, los órganos de gobierno "lo­
cales", aun y con competencia territorial, no son autónomos.
10.3.1.2. El Estado Central o Unitario en México
El 15 de diciembre de 1835 el Presidente interino Miguel Barragán,
expidió las denominadas Bases Constitucionales en la que se estableció
el régimen centralista. El artículo 3° no obstante que no establecía de
manera explícita dicha Forma de Estado, suprimió el hasta entonces
existente régimen federalista. Por su parte el numeral 8° prevenía que:
"El territorio nacional se dividirá en Departamentos, sobre las bases de
población, localidad, y demás circunstancias conducentes".
Con apoyo en dichas Bases, la primera Constitución Centralista lla·
mada Leyes Constitucionales de 1836, previno en la Sexta Ley la d ­ ��
sión de la República Mexicana en Departamentos, los cuales se subdtVl•
día a su vez en distritos y éstos en partidos.
Asimismo, la segunda Carta Fundamental Centralista, las Base5
Orgánicas de 1843 establecieron en el numeral 4° la misma división pO"
lítica que su antecesora, aunque agregó a la división departamental, las
municipalidades.17
17 SENADO DE LA REPÚBLICA, Documentos Hist óricos Constitucionales de las
Amwdas Mexicanas, México, 1965, Tomo 1, pp. 223 Y ss.
�
FORMAS DE ESTADO - F. Flores Trcjo 271
Durante esta etapa el Centralismo estableció un rígido sistema de
centralización de funciones a través de los diversos órganos, especial­
mente del Poder Ejecutivo quien acaparó las atribuciones y ejerció un
poder de mando sumamente férreo.
10.3.1.3. Confederación
La Confederación puede ser conceptualizada como una alianza, liga,
unión o pacto entre algunas entidades y más comúnmente entre nacio­
nes o Estados.
En su acepción de Unión de Estados, la Confederación se ha refleja­
do tanto en las alianzas temporales que han tenido propósitos comer­
ciales o bélicos, como en aquellas que se han establecido con propósitos
más vastos y complejos, por un periodo ciertamente amplio.
Como ejemplos del primer tipo de confederaciones puede citarse a
la Liga Aquea durante la antigüedad. En la Edad Media, a la Liga
Anseática y a la Santa Alianza o el Eje Roma-Berlín-Tokio, durante los
tiempos modernos. Como muestras del segundo tipo de confederación
pueden encontrarse en asociaciones de naciones más permanentes,
como lo fueron la Confederación Norteamericana antes del surgimiento
de la Federación, así como la Sociedad de las Naciones o la Common­
\vealth Británica.
La confederación sin duda, representa el punto de mayor descentra­
lización dentro de las modalidades del Estado unitario, la Federación
de menor o mayor descentralización o viceversa, cuando se le ve desde
el punto de vista del estado unitario. En este orden de ideas, existe un
número importante de diferencia entre los dos géneros más próximos:
la federación y la confederación. Así, la Confederación pertenece al ám­
bito del contexto internacional, mientras que la federación es una forma
de Estado.
-;·
Por otro lado, la Confederación se origina en un pacto entre esta­
.{
dos libres y soberanos que permanecen como tales, mientras que la
, ;:
Feder ación surge de una Constitución y no supone la supervivencia en
su seno de estados auténticamente libres y soberanos. Por lo general,
los Estados que integran una Confederación pueden separarse de ella,
mientras que las entidades federativas no pueden hacerlo, sin provocar
una secesión.
Asimismo, la Confederación supone la existencia de órganos confe­
derales, temporales o permanentes, que atienden las funciones que se
les han encomendado,
pero siempre subordinados a los gobiernos de
los est ados confederados, por su parte la Federación supone el surgi-
111Jento de un gobierno distinto del de las entidades federativas, que no
está subordinado a ellas, al contrario de lo que sucede en la Confedera-

272 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
c1on. Igualmente, en la Confederación no surge una nueva nacionali.
dad, además de la que tienen los nacionales de los estados confederados
en tanto que en la Federación existen, por lo menos teóricamente dos:
nacionalidad federal y la de las entidades federativas. Adicionalmente
es viable precisar que en la Confederación, sus órganos no pueden ex­
pedir normas generales o leyes, o ejecutar normas concretas como las
sentencias que afecten a los nacionales de los Estados confederados en
forma inmediata, sino que sólo pueden hacerlo a través y con el consen­
timiento de sus respectivos gobiernos; en contraste, en la Federación
existe una distribución de competencias, de manera que dentro de su
ámbito el gobierno federal puede emitir normas generales y ejecutar
normas concretas, en forma inmediata y sin previa autorización de los
gobiernos de las entidades federales y viceversa.
Otro criterio para diferenciar entre la Confederación, la federación
y el estado federal, es propuesto por K.C. Wheare18 quien explica que:
en una confederación los órganos de la misma se encuentran subordi·
nados a los gobiernos de los estados confederados, mientras que en una
federación, el gobierno federal, y los gobiernos de las entidades federa·
tivas están coordinados. Finalmente, en el caso del estado unitario, al
revés de lo que sucede con la confederación, los órganos de la misma se
encuentran subordinados a los gobiernos de los estados confederados;
mientras que en un federación, el gobierno federal, y los gobiernos dt;
las entidades federativas están coordinados. Finalmente, en el caso del
estado unitario, al revés de lo que sucede con la confederación, los go­
biernos de las entidades locales se encuentran subordinados al gobierneS
central. La teoría de Wheare viene a confirmar la de H. Kelsen, en
sentido de que confederación, federación y estado unitario son divers
formas de organización estatal. atendiendo al grado de centralización
descentralización de los órganos de gobierno y de las facultades que se
otorgan a los últimos".
Ahora bien, en la forma de Estado denominada Confederación de --:�
dos, estamos en presencia de varios Estados que han decidido fo�
una Unión, pero sin desaparecer ni formar una entidad superior a el i:
La Confederación tiene como base un Pacto interestatal para re .1
zar determinados propósitos, principalmente de carácter defensivo.
de
facultades de la Confederación no pueden extenderse más allá
practicado, ni implica intervención en los asuntos propios de un
soberano.
18 Diccionario Jurídico Mexicano, Voz Confederación, UNAM-Porrúa,
Tomo IV.
Tl 1
j�
'
FORMAS DE ESTADO - F� Flores Trcjo
273
Tampoco sufre restricciones la soberanía de los Estados, pues éstos
continúan el ejercicio pleno de sus derechos. El acto inicial de la inde­
1� pendencia de los Estados Unidos de Norteamérica fue la formación de
una Confederación de las Trece Colonias Iniciales, que se unían para
asegurarse de su independencia de la Gran Bretaña y hacer un frente
común respecto de la Corona Inglesa.
1 0.3.1.4. Uniones de Estados
Podríamos señalar que existen Uniones de Estados que se rigen por
el Derecho Interno y Uniones de Estados que se regulan por el Derecho
Internacional. Las primeras tienen que ver con la Forma de Estado Fe­
deral que se analizará en la siguiente unidad, en cambio las Uniones de
Estado de índole internacional encuadran en un contexto distinto en
,irtud de que son creadas a través de Tratados, o por conducto de Actos
U nilaterales, pero con consecuencias internacionales.
Lo que caracteriza a cualquier unión de Estados es que se estable­
cen órganos colectivos con competencia en asuntos comunes.
Seara Vázquez19 afirma que: "las uniones de Estados en sentido pro­
pio (diferentes de las uniones administrativas, aduaneras, etc.) son de dos
tipos: unión personal y real. Coinciden ambas en una característica: tener
un jefe de Estado común, pero hay entre ellas diferencias importantes".
1 0.3.2. UNIONES REALES Y UNIONES PERSONALES
La Unión Real es el ejemplo de un Estado compuesto que se carac­
teriza por un régimen de diversos Estados de tipo monárquico que tie­
� �
nen un solo Rey y disponen
de órgano comunes de gobierno. Así por
� ejemplo, Carlos V de España era al mismo tiempo Emperador
� en Espa­
ña y Rey de Alemania.
El propio Seara Vázquez contempla que la Unión Real "es una
llnir)¡z t'U!zmtaria de
dos Estados soberanos que se unen bajo el mismo
·�
nzunarca para dar lugar al
nacimiento de una sola persona intemacional.
La unión real se caracteriza
además por el abandono que hacen los Esta­
� dos sohermws
que la fomzan de una parte de sus prerrogativas a la Unión,
que se encarga de la
gestión de los asuntos comunes permaneciendo las
Otras de
ntro del dominio de los Estados miembros, que continúan sien­
�0 soberanos. En realidad hay una gran
analogía entre la unión real y
a co nfede
ración de Estados. De la unión personal se distingue por ser
l11ucho
más estrecha y además como consecuencia del carácter volunta-
...__
__
México,
1" SEARA V ÁZQUEZ, Modesto, Derecho lnternaciuttal Público, Porrúa, México, 1986,
P. 223.
274 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN

rio de su creación, por la posibilidad de ser disuelta libremente. Podemos

r FORMAS DE ESTADO - F. Flores Trejo

la Organización de las Naciones Unidas, ha suscitado vivas reac

275

ciones
citar como ejemplos de uniones reales: Suecia y Noruega (1815-1905), de estos pueblos.
Austria y Hungría (1867-1918), Islandia y Dinamarca 1918-1944), que Finalmente podríamos decir que, tanto la práctica como
la doctrina
ofrecía una serie de particularidades muy interesantes, y los Países Ba­ in ternacion ales han configurado tres formas distintas de Unio
nes de
jos e Indonesia (acuerdos 1937 y 1949) que podía considerarse, también Estados constituidas sobre la base de la desigualdad de las partes
aso­
L·iadas: el Protectorado, la Protección y el Cuasi-protectorado, teniend
por algún tiempo, como una unión real. El contenido de las distintas o
Lomo nota común todas ellas que un Estado débil se pone bajo la pro­
uniones reales que hemos citado, no es idéntico en todos los casos, y las
tección de un Estado más fuerte, sin que se diluya la personalidad jurí­
diferencias son a veces bastante profundas. Actualmente, no hay ningún
dico-internacional de aquél.
ejemplo de uniones reales".
Por su parte en la Unión personal, un Tratado Internacional define
la existencia de un monarca para diversos Estados, pero sin órganos co­
munes. En esta forma de Estado cada uno de los Estados mantiene su
propia organización soberana y se administra de acuerdo con sus pro­
pios intereses y con entera independencia del otro.
Bajo este contexto, la unión personal surge cuando el juego de las le­
yes de sucesión lleva al mismo monarca a ocupar el trono de los dos paí­
ses. Los Estados conservan su personalidad independiente sin que pueda
hablarse de la Unión como sujeto propio del derecho internacional.
La Unión Personal según Seara Vázquez se caracteriza por: ·:.·
'
l. Tener el mismo jefe de Estado, que siempre es un monarca, aunque
haya una excepción a esto último, en el caso de Bolívar, que en 1825, fue
presidente simultáneamente de Colombia, Bolivia y Perú, y de 1823 a 1826,
de Colombia y Perú;
2. Ser de carácter accidental basada únicamente en el juego de las leyes
de la sucesión y,
3. Ser temporal. Como ejemplo de uniones personales pueden citarSe!
Prusia y Neuchatel (1707-1857) Gran Bretaña y Hanovcr (1714-1837), Ho"
landa y Luxemburgo (1815-1890), Bélgica y el Congo (1885-1908). Actuaf¡ ,

mente no hay ningún ejemplo de unión personal.

En la actualidad podríamos citar como fórmula de este tipo rl

dC!
Uniones de Estados a la Unión de los Estados Árabes o Liga Árabe. De&r,
d�
de los inicios del siglo pasado, diferentes grupos árabes han pretendi
la formación de un Imperio árabe, que reúna a todos los pueblos ára
�
sobre la base de una Constitución y organización de tipo militar.
Su organización parte del Protocolo de Alejandría de 7 de oc....h...
de 1944 y el Pacto de la Unión Árabe firmado en el Cairo el 22 de
zo de 1945.
Hasta nuestros días ha sido la siempre inestable la reunión de
nos países árabes alentados por sus problemas territoriales. La
tución del Estado de Israel bajo los auspicios del mundo interm•c•u• ...
, ,

Unidad 11

Federación como forma

de estado

FERNANDO FLORES TREJO'

11.1. TESIS EXPLICATIVAS DEL SISTEMA FEDERAL

En el capítulo anterior se analizó el concepto e importancia del

htado Federal bajo la denominación de Estado compuesto. Toca el tur­
no de estudiar diversos aspectos que consideramos trascendentales en
lomo al Federalismo, pretendiendo que al finalizar se perciba una vi­
sión "globalizadora" de su entorno.
Por diversas referencias históricas podemos afirmar como lo hace
Jorge Carpizo1 que "Grecia conoció la institución jurídico-política deno­
minada Confederación, y como ejemplos se pueden citar la Liga Jónica,
la Confederación Beócica, la Confederación Peloponésica y la Liga Ati­
codeliana. Pero el Estado Federal nació en 1787 al promulgarse la
Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica. Varias son las di­
ferL·ncias entre la Confederación y el Estado Federal, pero entre una de
las más
importantes se puede subrayar que en tanto la Confederación es
una asociación de Estados soberanos, sometida a las normas del dere­
cho inte
rnacional, en el Estado Federal sólo hay un Estado soberano (el
Pueblo, y no varios pueblos soberanos) y todo su orden jurídico está en­
cuadrado en la
constitución Federal".

Doctor en Derecho v catetlrútico por oposición de la Universidad Nacional Autóno­

ma de México.
1 CARPIZO MAC GREGOR, Jorge, La Cmrstituci<}¡¡ A/exic<lllll de 1917, UNAM, México,
1 'JRo. p. 231.

277

278 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
11.1.1. ALEXIS DE TOCQUEVILLE
Más que un autor que aporte elementos para desentrañar el origen
del Federalismo, el mérito de Tocqueville2 estriba en haber sido el divul­
gador de la nueva estructura estatal.
En efecto advirtió que en América existía un esquema estatal nove­
doso que se manejaba en una doble vía:
l. Por un lado, los Estados federados soberanos, los cuales dentro
del ámbito de su competencia eran la instancia decisoria su­
prema;
2. Por otro, una instancia diversa: la Federación, que era también
dentro de su competencia, la instancia suprema.
Así, la soberanía se encontraba bifurcada ya que una parte de ella
correspondía a la Federación y otra parte a las Entidades Federativas.
Por ello afirmó que en Norteamérica existían dos gobiernos completa­
mente separados y casi independientes. Uno de estos gobiernos era el
que correspondía a las veinticuatro pequeñas naciones soberanas que
en conjunto integraban la Federación, la que a su vez era soberana.
Las explicaciones anteriores son el motivo por el cual a esta teoría
se le llama de la cosoberanía, ya que tanto la Federación como las Enti­
dades Federativas son soberanas dentro de su competencia, es decir,
poseen una parte de la soberanía.
1 1 .1.2. CAL H O U N Y SEY D EL
Analizamos simultáneamente los puntos de vista de estos auto res
ya
concreta: justific ar la
que la teoría de Calhoun persiguió una finalidad
Sey­
separación de los Estados del Sur de Norteamérica; y la teoría de
del tuvo también una meta: defender a Baviera contra el Reich.
ranía,
El fundamento de estas teorías es la indivisibilidad de la sobe
dos no
de lo que concluyen que si la Federación es la soberana, los Esta
os la Fe•
,
existen. No obstante a la inversa si los Estados son los soberan
Federal no
deración no lo es. Bajo esta tesitura concluían que el Estado
puede tener existencia.
Afirmaron que el Estado Federal no podía subsistir en virtud de
resultaba necesario atribuir la soberanía a uno de los dos ámbitos: a
Federación o a los Estados, inclinándose en favor de los Estados.
2 Tocut:EVILLE, Alexis de, La IJ<!IIIO<Tacitl e11 A111áica. Planeta Agostini,
Tomo 1, p. 293.
.,
FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Trejo
279
Esta aseveración les permitió concluir que las competencias Fede­
rales no son más que competencias delegadas por los Estados y ejerci­
das por ellos, de lo cual se derivan dos consecuencias:
l. El derecho de anulación y,
2. El derecho de segregación.
11.1.3. JELLINEK
Este autor3 define al Estado Federal como "un Estado soberano
for­
uzado por una variedad de Estados". Sin embargo, estos Estados no
son
soberanos a pesar de que la Constitución les atribuye a los órganos
de
esos Estados una participación mayor o menor en la soberanía, es
de­
cir, en el ejercicio del poder. Los Estados particulares son Estados, úni­
camente, dentro de la esfera en que están libres del poder Federal.
Para Jellinek el Estado Federal es el único soberano, pero los miem­
bros de esa unión sí son Estados porque poseen derecho de dominación
' en ciertos límites también cuentan con libertad
de acción.
En síntesis la teoría del autor alemán postula que la Federación es
el único Estado soberano, pero sin negar a los miembros de ella la ca­
racterística de Estado.
11.1.4. WILSON
Este tratadista afirma que al crearse la Constitución Federal Nor­
teamericana y por ende la aplicación del Federalismo, se deseaba una
unión débil y no se pretendía sacrificar la autonomía de los Estados
partic ulares.
La idea de la importancia de los Estados miembros fue substituyén­
dose por el concepto de nación, la cual triunfó definitivamente cuando
los Estados del norte vencieron a los del sur, creándose la convicción de
que era imposible la segregación de un miembro de la unión.
En efecto el concepto de nación como unidad permitió formar un
vínculo de solidaridad e identidad entre hombres de pensamientos, cos­
tumb res, religiones, lenguas y razas, tan disímbolas.
En opinión de Carpizo4 el concepto de nación de Wilson es el mis­
mo que fue expuesto en 1939 por Crossman, como "Un pueblo que vive
bajo un único gobierno central lo suficientemente fuerte para mantener
su independencia frente a otras potencias" .
3 1ELLINEK, Jorge, Teoría
Madrid, 1 Ger�eral del Estado, Editora Nacional, Buenos Aires, 1960,
P. 130.
4 Op. cit., p. 235.
280 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Bajo este contexto se mira al Estado Federal como dos Estados'
como dos gobiernos, para percibir que el Estado es un solo gobierno
pero doble, es decir, la naturaleza del Estado Federal es ser un gobier
no doble.
El planteamiento que realizó Wilson es de sumo interés pues y a n o
se considera al Estado Federal como dos Estados ni como dos gobier­
nos, sino como una unidad formada por dos partes distintas pero no
separadas.
El Estado Federal no está dividido sino que conforma una unidad
como cualquier otro Estado. De esta manera el gobierno es el único que
está segmentado bajo un ámbito de competencias, uno de los cuales co­
rresponde a la Federación y otro a los Estados particulares.
11.1.5. lEAN DABIN
El profesor Dabin5 es quien proclama la teoría del Estado Federal
como una forma de descentralización del poder.
Parte del supuesto de que los Estados particulares no son sobera­
nos, aunque en el Estado Federa! los Estados miembros designan algu­
nos titulares de la autoridad Federal.
En este orden de ideas, Dabin asegura que el sistema Federal es un
régimen complejo "en que hayamos combinadas dos soluciones enlaza-
das con dos aspectos diferentes de la teoría del poder: por una parte,
una solución de descentralización muy amplia en beneficio de las colec­
tividades componentes; por la otra, una solución de participación de las
colectividades mismas en el gobierno del Estado Federal".
Lo que caracteriza al Estado Federal, es una gran descentralización
política, la cual emana de la Constitución que es obra del pueblo Y con
posterioridad el pueblo es quien atribuye las competencias Federales Y
las locales.
Un Estado Federal puede tener una gran centralización administra·
tiva, por ello la nota de descentralización administrativa no es caracte·
rística del Estado Federal.
11.1.6. HANS KELSEN
El afamado jefe de la Escuela Vienesa del Derecho�> afirma que la
nota esencial del Estado Federal es la descentralización, sin embargo
'iDABIN, Jcan. Ductri11a Ge11eral del Estado, México, 1988, pp. 360 y ss.
" KELSEN Hans, Teoría Gc11eral del Derecho y del l::stado, UNAM, México,
pp. 360 y SS.
r FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Trejo 281
introduce su teoría de los tres círculos estatales que denota un avance
significativo en la explicación de este contexto.
: Considera que en el Estado Federal hay que distinguir tres elementos:
l. La Constitución en virtud de la cual se establece la unidad del or­
den total, y esta Norma Suprema es válida en todo el territorio. O
sea que el Estado Federal es la personificación de la constitución;
2. El orden jurídico Federal, y
3. El orden jurídico de las Entidades Federativas.
Siguiendo su pensamiento, la Constitución divide la competencia
L'ntre la Federación y las Entidades Federativas, y estas dos esferas son
tírdenes parciales delegados.
Así, el Estado Federal u orden total posee órganos propios como el
poder revisor de la Constitución, que no es órgano ni de la Federación
ni de las Entidades Federativas sino del Estado Federal, es órgano de la
totalidad.
De esta forma, la unidad del Estado es la Constitución pero la es­
tructura de esa ley fundamental es diferente: en el sistema Federal la nor­
ma suprema crea dos órdenes subordinados a ella pero que entre sí es­
tún coordinados. Lo anterior significa que esos órdenes el Federal y el
de las Entidades Federativas existen por mandato constitucional y ellos
no pueden contravenir las disposiciones de la ley creadora que les otor­
ga su competencia y expresa lo que el orden Federal puede realizar y lo
lJUe las Entidades Federativas pueden efectuar.
En efecto, creemos con Kelsen que la Constitución no sólo crea a la
,
1> Federación y a las Entidades Federativas sino que establece lo que pue­
..
' .· den realizar.
Por otro lado, dentro de la esfera de competencia de las Entidades
Fede rativas se encuentra la atribución de otorgarse su propia Constitu­
·.'{, ción para organizarse libremente en su régimen interior que desde lue­
-�t
"-.-�
go no puede ser contrario a las normas de la Constitución general.
·;( No obstante, las Entidades Federativas son autónomas porque po­
\) seen un margen libre de actuación dentro del marco señalado en la nor­
l1la cúspide de ese orden jurídico.
Así, las autoridades de las Entidades Federativas no se encuentran
subordinadas a las Federales, sino que dentro de su competencia son
libre s.
Como puede apreciarse, existen varias posturas que pretenden ex­
plicar la naturaleza jurídica de la Forma de Estado Federal. Estimamos
que cada una de ellas ha aportado algún elemento que ha sido útil para
ca racterizar al Federalismo.
Estamos ciertos que el Federalismo implica en primer lugar una
Forma de Estado que lleva imbíb ito un acuerdo de los Estados para
 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
.,, FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Trejo 283
282

Gobierno Federal y punto de partida de todas las elaboraciones poste­

coalig arse y crear un ente distinto de jerarquía superior que es la Fede­
ración, al tiempo que se origina una esfera dual de competencias, guia­
da por ésta última, quien determina las facultades que habrán de arro­
garse en dichos ámbitos, dejando a las Entidades Federativas una
autonomía interna y pretendiendo en todo tiempo la permanencia irres­
tricta de la Unión a través del Pacto Federal.
De esta manera podemos afirmar que las características de un Esta­
do Federal son las siguientes:
l. Existe un acuerdo de los Estados para unirse y crear un nuevo
ente jurídico de jerarquía superior.
2. Una Constitución que crea dos órdenes delegados y subordina­
dos, pero que entre sí están coordinados: el de la Federación y el
de las Entidades Federativas.
riores. Se confiaban los asuntos de interés común a un organismo cen­
tral integrado por un presidente que designaría la Corona y un Gran
Consejo elegido cada tres años por las asambleas coloniales precisándo­
se que los asuntos de carácter local corresponderían a las colonias.
Sin embargo, este Plan no fue aceptado por las Asambleas Colonia­
les porque consideraron que no debían ceder en ninguna forma la facul­
tad de fijar impuestos y tarifas que el plan otorgaba al órgano central.
Por otro lado el Parlamento inglés expidió varias leyes gravando
con impuestos el comercio colonial, lo que provocó oposición y reavivó
el argumento de los impuestos sin representación. El problema se plan­
teó en términos estrictamente constitucionales. Las colonias no se
consideraban representadas en el Parlamento inglés que establecía los

3. Las Entidades Federativas gozan de autonomía y se otorgan su impuestos, porque ellas no elegían miembros de la Cámara de los Co­

propia ley fundamental para su régimen interno.
4. Se establece un Pacto indisoluble que permite la conservación del
régimen Federal.
11.2. SURGIMIENTO DEL FEDERALISMO
EN LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
idea moderna del
Coincidimos con Wheare7 en el sentido de que "La
Unidos de América".
sistema Federal ha sido detenninada por los Estados
ericano represe nta una
En efecto, creemos que el Federalismo norteam
cional. Cronoló
trascendente aportación a la ciencia jurídica constitu
camente asevera Felipe Tena Ramírez8 "ella precedió a las demás;
munes, por lo tanto, los colonos rechazaban en su calidad de ingleses.
Por iniciativa de la Cámara de Massachusetts en octubre de 1765 se
reunió en Nueva York el Primer Congreso Intercolonial de Tendencias
Revolucionarias, que censuró la Ley del Timbre, surgiendo la idea de la
defensa de los derechos comunes de la Colonias por parte del represen­
tante de Carolina del Sur.
Sobre el particular resulta ilustrativo el siguiente pasaje de El Fede­
ra!ista:9
Nada es más cierto que la indispensable necesidad de un gobierno, y no
menos innegable que al instituirse éste, en cualquier forma que sea, el pue­
gi­ ;f
blo debe cederle algunos de sus derechos naturales a fin de investirlo de los
ideo­ 1. poderes necesarios. Bien vale la pena, por tanto, considerar si conviene

lógicamente, ganó y conserva la primacía por la pureza de

las líneas Y por

el vigor de su vida. El Federalismo de los demás países que han

adoptado el
-,.
/�l
·�·
'>'
más a los intereses del pueblo de América el constituir una sola nación bajo
un gobierno Federal, para todos aquellos objetos de carácter general, o di­
vidirse en confederaciones separadas, confiriendo a la cabeza de cada una
norteame­
sistema, se mide por su aproximación o alejamiento del modelo de ellas los mismos poderes que se le aconseja poner en manos de un único
imitar de-.
ricano. Lo dicho tiene especial significación para nosotros, que al gobierno nacional. Un firme sentido del valor y los beneficios de la Unión
rumbo s".
liberadamente aquel sistema, le imprimimos nuestros propios indujo al pueblo, desde los primeros momentos, a instituir un gobierno Fe­
r su unión
Las colonias se vieron en el caso de unirse y de fortalece deral para defenderla y perpetuarla. Lo formó casi tan luego como tuvo una
co ntr a In·
a fin de presentar un frente común y vigoroso en su lucha existencia política, más aún, en los tiempos en que sus casas eran pasto del

glaterra. fuego, en que muchos de sus ciudadanos sangraban, y cuando al extenderse

tantes de la guerra y la desolación dejaban poco lugar para las tranquilas y madura
Así, en 1754 se reunió en Albany un Congreso de Represen
el llamado investigaciones y reflexiones que deben siempre preceder a la constitución
las Asambleas de Siete Colonias. Allí se presentó y adoptó
. Deb e señ · ; de un gobierno prudente y bien equilibrado que ha de regir a un pueblo li­
Plan de Unión de Albany, cuyo autor fue Benjamín Franklin
�·
·

prog ma
ra bre. No es extraño que un gobierno instaurado bajo tan malos auspicios, re­
larse que éste es considerando como el primer y original sultara en la práctica muy deficiente e inadecuado a los propósitos a que
debía responder.
7 N orteamericano, dentro de la
Cita do por J.A .'C. Grant, El Constitucionalismo
El ConstilLicionalismo a Mediados del siglo XIX, UNAM, México, 1957, Tomo 1, pp. 691
9 HAMILTON, A; MADISON, J. Y ]AY, 1. El Federalista, Fondo de Cultura Económica, Méxi­
8 TENA RAMÍREZ, Felipe, Derecho Constituc ional Mexicano, Porrúa, México, 1 co, 1998, p. 7.
p. 102.
284 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
El pueblo americano ha mantenido por tanto tiempo y sin variación
bre la importancia de conservarse fii·memente unido bajo un gobierno Fede­
so­
ral, dotado de poderes suficientes para todos los fines generales y nacionales.
r
�
·�-
Proveer a la propia seguridad.
Cuando Inglaterra pretendió castigar a Massachusetts, las demás
colonias hicieron causa común con ésta y a instancia de Virginia, los
Delegados de doce colonias se reunieron en Filadelfia, el S de septiem­
bre de 1774, para formar el Congreso Continental.
Dicho Congreso era una Asamblea Nacional que asumió la direc­
ción de la guerra y aconsejó a las colonias adoptar los gobiernos que en
opinión de los representantes del pueblo, puedan conducir mejor a la
felicidad y a la seguridad de sus electores. Ocho de las colonias que prin­
cipiaron a llamarse Estados habían adoptado Constituciones y Georgia
y New York continuaron la misma tendencia en 1777.
Massachusetts, que al principio había regresado hacia el estatuto
bajo el cual había funcionado de 1691 a 1726, adoptó una nueva Consti­
tución en 1780. Connecticut y Rhode Island que se habían autogoberna­
do, se conformaron con proseguir bajo sus cartas coloniales.
Así empezó a originarse la idea de que dentro de una misma organi­
zación constitucional podían coexistir dos o más legislaturas coordina­
das entre sí. con competencia distinta y suficiente cada una ligadas to­
das por la Constitución, lo cual significaba un contexto teórico del
Federalismo.
Para 1776 se presentó ante el Congreso Continental un Proyecto de
Artículos de la Confederación y Unión Perpetua el cual no se aprobó
hasta noviembre de 1777 y que prevenía la ratificación de los Estados,
entró en vigor para 1781.
Para el éxito del sistema faltaba que el Congreso tuviera el control
de las contribuciones; que existieran como poderes Federales el ejecuti­
vo y el judicial y que el desacato por los Estados a las disposiciones Fe­
derales contara con suficiente sanción.
·
En 1787 se reunió en el Palacio del Estado de Filadelfia una Con
os d e la
vención Federal que, bajo el pretexto de enmendar los artícul
Co�­
Confederación, iba a crear una genuina Constitución Federal. E l
C onsU·
greso Continental propuso a los Estados para su discusión una
los
ón,
tución Nacional que fue denominada Artículos de Confederaci
cuales se ratificaron y entraron en vigor en 1781.
cen·
Como los poderes que por virtud de éstos se daban al gobierno
eció un
tral demostraron ser inadecuados, la nueva Constitución establ
sistema Federal más adecuado bajo el cual el gobier no central tenía
propios órganos ejecutivos y actuaba directamente respecto de los
viduos, lográndose supei"ar la dependencia del gobierno cent ral a la
1 UlERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flore' Trcjo
\os tratados.
No obstante, bajo este nuevo esquema, los Estados continuaron pro­
285
1 iiud de los Estados para que éstos hiciesen efectivos la ley nacional y
porcionando a la Federación la ayuda de sus mecanismos administrati­
\ os y siguieron soportando una parte importante de la carga de la apli­
L·;Kión de la ley nacional.
Aquella Convención presidida por Washington fue en verdad una
asamblea de los hombres más notables de los Estados.
Pronto se esbozaron dentro de la Asamblea dos tendencias principa­
les: la de los Estados de mayor extensión y la de los Estados de pequeña
e:xlcnsión territorial. Los primeros presentaron el Plan de Virginia, por
el que se proponía la creación de un poder nacional con sus tres ramas
clúsicas, de las cuales la legislativa estaría dividida en dos cuerpos, de­
signados sus miembros proporcionalmente a la población y con faculta­
des para legislar en todo lo que quedara fuera de la competencia de los
E:, lados.
El Plan de New Jersey propuesto por el segundo bloque, contenía
un artículo que iba a ser la piedra angular del sistema, al instituir la su­
prcnwcía del derecho Federal expedido de acuerdo con la Constitución, la
nulidad de las leyes de los Estados que se le opusieran y la competencia
de los tribunales para declarar dicha nulidad.
El tercer Plan conocido como la Transacción de Connecticut, reco­
gió del Plan de Virginia la representación proporcional al número de
habitantes, pero únicamente para la Cámara de representantes. Por
otro lado acogió del Plan de New Jersey el voto igual para los Estados
dentro de la otra Cámara, el Senado. De este modo nació un bicamaris­
mo propio del sistema Federal, en el que una Cámara representaba di­
rectamente al pueblo y la otra a las Entidades Federativas.
Como complemento del sistema en la revisión de la Constitución así
corno en sus reformas, tendrían que intervenir además del Congreso,
las legislaturas de los Estados o convenciones de los mismos. Así fue
co mo la Asamblea de Filadelfia, con sentido práctico e intuición políti­
ca , salvó la pugna entre lo regional y lo nacional.
La novedad del sistema consistió en que un gobierno general, ejerci­
do directa mente sobre los súbditos y no por mediación de los Estados,
desplazaba dentro de su propia esfera limitada a la autoridad de éstos,
Pero al mismo tiempo los Estados conservaban su gobierno propio y di­
recto en todo
lo no otorgado al gobierno nacional por la Constitución,
la c ual
de esta forma prevalecía y unificaba.
Al respecto resulta pertinente citar nuevamente un pasaje de El Fe­
der(dista10 que
alude a este planteamiento:
10 Op. cit., p. 35.

286 TEORÍA DE LA CONSTITUCió
N fEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Trejo
Se puede definir a la república confederada sencillamente como una r eu.
nión de sociedades o como la asociación de dos o más estados en uno solo.
La amplitud, modalidades y objetos de la autoridad Federal, son puramente
discrecionales. Mientras subsista la organización separada de cada uno de
los miembros; mientras exista, por necesidad constitucional, para fines lo­
cales, aunque se encuentre perfectamente subordinada a la autoridad gene­
I·al de la unión, seguirá siendo, tanto de hecho como en teoría puesta, lejos
de significar la abolición de los gobiernos de los Estados, los convierte en
partes constituyentes de la soberanía nacional, permitiéndoles estar repre­
sentados directamente en el Senado, y los deja en posesión de ciertas partes
exclusivas e importantísimas del poder soberano. Esto corresponde por
completo con la noción del gobierno Federal, y con todas las denotaciones
racionales de esos términos.
Una de las más importantes características de la Constitución de los
Estados Unidos fue la aplicación del principio de Federalismo a una área
grande, que aumentaba rápidamente su tamaño y su población.
La Constitución Norteamericana no sólo sentó la estructura del go­
bierno nacional y del sistema Federal sino que, a través de la adición de
una Declaración de Derechos a favor de sus habitantes, procuró limitar
el alcance de la actividad del poder público y los procedimientos que
habrían de seguirse para la manifestación del poder gubernamental.
Así, como garantes de la Constitución aparecen los tribunales como
un medio de impartir vida a tales garantías y para asegurar el funciona­
miento del sistema Federal.
Las colonias norteamericanas en su lucha por alcanzar un derecho
propio, recogieron otro concepto: Un estatuto es nulo si es contrario a
los principios del derecho natural, v debe ser considerado como nulo por
los tribunales. Esta doctrina se e�pleó para anular legislación colonial,
así como para reforzar argumentos contra la validez de las Navigation
Acts, de ls Stamp Act y contra el uso de órdenes de cateo utilizadas para
aplicar leyes inglesas impopulares.
De esta manera, puede asegurarse que el Federalismo norteameri­
cano nació de un compromiso entre aquellos que percibían la necesidad
de unión y los que insistían en una norma interna propia.
La distribución de facultades entre los dos órdenes (llamado el uno
"Federal" por antonomasia y el otro "regional" o "local"), es en sí rnis­
ma de trascendencia para la vida del país, pues esa distribución debe
resolver el problema de la conveniencia de que cada una de las faculta•
des ingrese a una u otra de las jur isdi c ci on es .
Resulta ad-hoc la siguiente cita de El Federalista: 11
11
Op. cit., pp. 54 y 55.
i['j
r
1:1
287
·:( En primer lugar, debe recordarse que el gobierno general no asumirá todo
el poder de hacer y administrar las leyes. Su jurisdicción se limita a ciertos
puntos que se enumeran y que conciernen a todos los miembros de la
república.
l¡l
La segunda observación que hay que formular consiste en que el objeto
inmediato de la Constitución Federal es asegurar la unión de los trece Esta­ 1¡ 1!
dos primitivos, cosa que sabemos que es factible, y sumar a éstos los otros
Estados que pueden surgir de su propio seno, o en su vecindad, lo que no
hay razón para dudar que sea igualmente viable. Los arreglos indispensables
por lo que se refiere a esos ángulos y fracciones de nuestro territorio situados
en la frontera noroeste, deben dejarse para aquellos a quienes la experien­
cia y los futuros descubrimientos pondrán al nivel de esa tarea.
En tercer lugar, el intercambio a través de toda la nación quedará facili­
tado por nuevas mejoras. Por todos lados se acortarán las carreteras.
La cuarta y más importantes de estas consideraciones se refiere a que
como cada Estado, de un lado u otro, estará en la frontera y se verá, por lo
tanto, inducido, al atender a su protección, a hacer algún sacrificio en bien
de la de todos en general, así también los Estados más alejados del centro de
la Unión y que con ese motivo compartirán en menor grado los beneficios
comunes, estarán al mismo tiempo en contigüidad inmediata con las nacio­
nes extranjeras y necesitaran consiguientemente en mayor grado, en ciertas
ocasiones, de su fortaleza y recursos. Puede resultar molesto a Georgia o a
los Estados de nuestras fronteras occidentales o nordorientales, mandar re­
presentantes a la sede del gobierno; pero les parecería aún más angustioso
luchar solos contra un enemigo invasor o sufragar sin ayuda todos los gas­
tos inherentes a las precauciones que la proximidad de un peligro continuo
puede exigirles. Por tanto, si la Unión les produce menos beneficios que a
los Estados más próximos, desde ciertos puntos de vista, en otros aspectos
desprenderán de ella mayores ventajas, manteniéndose así el debido equili­
brio en todas partes."
11.3. ADOPCIÓN Y CARACTERÍSTICAS
DEL FEDERALISMO MEXICANO :,�¡
,'
Siguiendo el criterio de Hermano Héller12 somos de la opinión que
la adopción de una Forma de Estado es una decisión Fundamental. En
esta tesitura, el establecimiento del Federalismo en nuestro país signifi­
ca un hecho trascendental desde diversas ópticas como la política, la
social y desde luego la jurídica.
Sobre el particular existen dos posturas principales que son ex­
cluyentes entre sí, ya que sostienen puntos de vista diametralmente
0Puestos:
12 HELLER, Herman, Teoría del Estado, Fondo de Cultura Económica, México, 1988.
288 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
l. Una teoría postula que los orígenes del Sistema Federal Mexicano
se encuentrwz e11 las diputaciones provinciales: 11
Esta interesante argumentación jurídica, estima que la Constitución
de Cádiz expedida por las Cortes el 19 de marzo de 181214 estipuló que
el rey nombraría en cada provincia un jefe superior y que "en cada pro­
vincia habría una diputación provincial para promover su prosperidad".
Este sistema se extendió a la América Hispana. Siete diputados form a­
ban cada diputación provincial y eran designados por el pueblo en vota­
ción indirecta.
Además, cabe precisar que el territorio de la Nueva España se divi­
día para efectos electorales y de la propia división política en Parro­
quias, que era la extensión territorial menos extensa, Partidos que re­
presentaban una circunscripción de mayor espacio y las Provincias
mencionadas.
Este nuevo sistema de gobierno que implantaba la Constitución de
Cádiz abolía la persona del virrey.
El jefe político en la Ciudad de México que, de hecho reemplazó al
virrey, carecía de jurisdicción sobre los jefes políticos de Guadalajara,
Mérida, San Luis Potosí, Monterrey o Durango. Cada provincia gozaba
de una independencia completa con respecto a las demás.
La implantación de las diputaciones provinciales tiene singular im­
portancia, pues ellas acostumbraron a las provincias a tener su propio
gobierno y a regirse conforme a sus aspiraciones y necesidades.
Por lo anterior, esta postura doctrinaria sostiene que con base en la
organización territorial que contemplaba una triple circunscripción, asf
como en la división política para elegir Diputados a las Cortes de Cádiz,
el constituyente primigenio de nuestro país dio lugar al Federalismo
Mexicano.
2. La otra propuesta teórica en tomo al Federalismo estima que el Cons­
tituyerzte de 1824 puso sus ojos en la dirección cardinal norte y consideró
como modelo a seguir, la Fomza de Estado Federal concebida e instaura­
da por los Estados Unidos de Norteamérica:
Según esta postura, Norteamérica apasionó a nuestros primeros
constituyentes ya que se trataba de una joven nación en la que se vefa
brillar la libertad. Los hombres que deseaban el Federalismo se unieron
en un grupo especie de partido que con el tiempo se denominó liberal.
11 Paradójicamente la autora norteamericana LEE BENSON, Nettie, sostiene este
l'io, en su obra La /JipulaciiÍII PnJI'illcial v El Federalismo Mexicano, México, 1955, p.
-
14 Ccmslilllciátr de Cádi�. Promulgada por las Cot·tes el 19 de marzo de 1812, Madrid.
1819, p 25.
FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Treja 289
La base de sustentación principal de esta teoría radica en la adop­
ción del régimen Federalista aunque siguiéndose el proceso inverso al
acontecido en los Estados Unidos, ya que después de tres siglos de Colo­
niaje, lo unido decidió compenetrarse en un sistema federativo que
aportaba varias ventajas.
Por otro lado, la adopción del Federalismo de conformidad con esta
corriente doctrinaria, se ve reflejada en la traspolación de las institucio­
nes esenciales de gobierno instauradas por la Carta Magna Federalista
Norteamericana. Así, tratándose del Legislativo Federal, la Constitu­
ción Norteamericana contempló un sistema bicamarista integrado por
una Cámara de Representantes y otra de Senadores que eran nombra­
dos por las Legislaturas de los Estados y por ende, representantes de és­
tos. El Ejecutivo Federal compuesto por un Presidente y un Vicepresi­
dente y el Poder Judicial conformado por una Suprema Corte de
Justicia, Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito.
La composición anterior fue adoptada de manera integral por el
Constituyente de 1824, de conformidad con esta doctrina.
Cabe recordar que durante los últimos días del Imperio de Iturbide,
nuestro país se encontraba dividido en provincias independientes. Cada
una de esas provincias se auto-gobernaba, el jefe político se convirtió en
ejecutivo y la diputación provincial o alguna asamblea, en legislativo. En
tales condiciones, el gobierno central no existía en esos días en México.
A la caída de Iturbide las tendencias ideológicas se unificaron para
adoptar la Forma Republicana de gobierno, pero respecto de la forma
de Estado, existían intereses encontrados ya que unos deseaban la im­
plantación del Centralismo y otros el Federalismo.
El 28 de mayo de 1823 se presentó al Congreso un "Plan de la Cons­
titución Política de la Nación Mexicana", cuyos principales autores fue­
ron José del Valle y Fray Servando Teresa de Mier. Dicho plan que por
cierto no llegó a discutirse, declaraba que la nación mexicana era una
Rep ública Representativa y Federal, pero no abordó la temática en tor­
no a la soberanía de los Estados miembros, idea que las provincias
creían esencial.
El 12 de junio de 1823 el Congreso convocante, emitió su voto por
la forma de República Federal que dice:!'' "El soberano Congreso cons­
tituvente, en sesión extraordinaria de esa noche, ha tenido a bien acor­
dar que el gobierno puede proceder a decir a las provincias estar el
\oto de sus soberanías por el sistema de república federada, y que no lo
ha declarado en virtud de haber decretado se forme convocatoria para
el nuevo Congreso que constituya a la nación".
crite"
20.
1° FLOR ES TREJO, Fe1·nando, EsiUdio Constilllciorwl del Poder Judicial Federal, UNAM,
México, 1979. p. 279.
290 TEORÍA DE LA CONSTITUCiÓN
José Barragán16 ha demostrado que a través del movimiento de 1823
de las diputaciones provinciales de Jalisco, Michoacán, San Luis Potosí
Querétaro, Zacatecas, Guanajuato, Puebla, Oaxaca y Yucatán, el siste-
ma Federal fue exigido para nuestro país.
Los hechos señalan que el movimiento Federalista de las enton ces
provincias fue natural, sin la imposición del centro. Considerando el
caso de Jalisco el Manifiesto de la Diputación Provincial contenía ele­
mentos dignos de consideración para definir el sistema Federal como
los siguientes:
l. Cada provincia se convierte en un Estado independiente.
2. Esta independencia se manifiesta en órganos de gobiernos pro­
pios, la diputación provincial se transforma en Poder Legislativo
y el jefe político superior en gobernador.
3. Por ser independiente, al estado le compete promover su prospe­
ridad y fortuna internas.
4. La Federación es un pacto que se concretaría en el Acta Constitu­
tiva de la Federación.
5. El objeto de la Federación es ejercer de común consentimiento
ciertos atributos de la soberanía, principalmente la defensa mu­
tua y el aseguramiento de la paz pública.
Este manifiesto de 1823 explica sin duda, la legitimidad de su pro­
nunciamiento por el sistema Federal.
No obstante, las provincias no podían olvidar que ya existía un Con­
greso General que las representaba y que podía decidir cualquier otra
forma de gobierno. Sin embargo, las provincias no les reconocieron ese
derecho, y en el citado manifiesto se adoptó el concepto de representa­
ción política como mandato expreso de sus electores.
Por otra parte el manifiesto de Jalisco prescribió la igualdad natural
de las provincias, concepto con el que se encontraban familiarizados los
diputados ante las Cortes de Cádiz, quienes lo aplicaron a través de la
creación de las diputaciones provinciales.
De esta forma, la República Federal norteamericana y la monarquía
española eran los paradigmas a seguir; el término medio que las consti·
El
tuía, el gobierno republicano centralista, no era un modelo cercano.
Despertador,17 periódico Federalista publicado en Guadalajara, de dicÓ
un párrafo para desmentir los ataques a la República:
16 BARRAGÁN BARRAGÁN, José, Introducción al Federalismo, UNAM,
pp. 129 y SS.
17 Consultado en la obra de GONZÁLEZ ÜROPEZA, Manuel, El Federalismo UNAM, Méxt"-
'
co, 1995, p. 24.
r �-�
FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Trejo 291
Dejemos por Dios las necias preocupaciones y advirtamos que en nada pug­
.
na a nuestra Santa Religión el que nos constituyamos bajo el sistema de Re­
pública. Este gobierno sólo mira al establecimiento de unas leyes análogas
a nuestras costumbres y situación y nada tiene que hacer con los dogmas y
disciplina eclesiásticas. República es Colombia, y es católica. Monarquía es
Inglaterra, y es protestante.
El ministerio más importante, el de Relaciones Exteriores y Gober­
nación, a cargo de Lucas Alamán, mostraba abierta animadversión ha­
cia el Federalismo.
Los anti-federalistas quisieron tomar la vía de una República Cen­
tral. la cual en su consideración sintetizaba mejor que ningún otro siste­
ma de gobierno la unión de religión, costumbres, idioma y comercio
con que México había contado.
Para desmentirlos, no hubo mejor pluma que la de José Joaquín
Fernández de Lizardi, quien expresó:18
República central es aquella forma de gobierno en la que reconociéndose
en una Provincia el foco de la soberanía de todos los estados de una nación
en la corporación que los representa, ésta les impone con la autoridad más
absoluta, las leyes generales y particulares, dejándoles dependientes en
todo su poder. (No es eso? Así me lo parece, le contesté. Pues con razón,
replicó el loro, los estados de Jalisco, Zacatecas, San Luis, Oaxaca, Duran­
go, Valladolid (Michoacán) y todos los demás detestan esta clase de repúbli­
ca, pues no es otra cosa que una monarquía enmascarada. (Qué había ga­
J
-':::e: nado tu patria si después de tantos y tan costosos sacrificios había que
,,,
quedar otra vez sujeta a una metrópoli, depósito del lujo, de la ambición y
el despotismo, que llena de los humos de arte la sacrifica para satisfacer el
orgullo de unos mandarines absolutos y de unos cuantos ricos aristócra­
tas? ... Bien se podía decir en ese caso, que había mudado de tiranos, pero
no de servidumbre. Dime ahora (qué entiendes por república federada?
Entiendo, le dije: una alianza que hacen todos los estados libres entre sí,
con la que conservando cada uno su soberanía respectiva, se hacen libres e
independientes unos de otros; y al mismo tiempo unidos entre sí, que no
forman sino una nación soberana, obligándose todos por el pacto Federal a
concurrir en cuanto puedan a la libertad y felicidad general de la Patria y
a la particular de cada uno de ellos.
Podemos apreciar que el pensamiento de Lizardi plantea la teoría
de la cosoberanía, asumida más adelante por Alexis de Tocqueville.
Las ventajas del sistema Federal fueron desde un principio aprecia­
das y se resumían en aquella época de l a siguiente manera:
•
f
18 Consultado en la Obra de GoNZÁLEZ ÜROPEZA, Manuel, op. cit., pp. 25 y ss.
292 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN

1. El sistema Federal es más fácil de gobernar ya que cada Estado

dicta sus propios actos de gobierno y los habitantes no tienen que
·r.· ·
'

'f
.
FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Trcjo

lo 5° la adopción de la Forma de Esta

IY

declaró que la Federación se integ

do Federal. En el artículo 6° se
raba por20 "Estados independie
293

ntes, li­
trasladarse al centro de la República para arreglar sus asuntos. hres y soheranos, en lo que exclusivam
ente toque a su administración
2. La multiplicidad de autoridades a nivel Federal y de los Estados, y
gohiemo interior". Finalmente en el
numeral 7° se enumeraron los
aleja la posibilidad de que los trastornos y revoluciones hagan Esta­
dos de la Federación.
presa fácil al país, pues al fragmentarse la autoridad, resulta difí­ Posteriormente el Congreso expi
dió el 4 de octubre de 1824
la que
cil que un facineroso controle o engañe a todos los poderes de to­ �cría nuestra primera Constitución:
la Carta Federal de 1824 que
desde
dos los Estados. luego estableció el Federalismo como
Forma de Estado.
3. El Federalismo dificulta el abuso del poder, pues toda su ciencia Sin embargo, la difícil situación
del país fue atribuida indebida
­
y naturaleza consiste en la división y subdivisión de los poderes. mente al Federalismo, por lo que en
1837 se substituyó la Carta de 1824
Este argumento se adelanta al actualmente sostenido de que el por la primera Constitución centralista
llamada Leyes Constituciona­
Federalismo es una expresión que encuentra su causa en el prin­ les, preservándose está Forma
de Estado a través de las Bases
Orgáni­
cipio de división de poderes, cuya manifestación horizontal o en cas de 1843.
la misma esfera de poder consiste en la clásica división de los de­ El descontento hacia la reciente
Carta Magna creó un ambiente
partamentos del poder: Legislativo, Ejecutivo, Judicial. Mientras hostil en la república. Los Federalist
as no descuidaron ninguna oportu­
que su manifestación vertical, inspirada en los mismos principios, nidad para tratar de derrocar al régim
en espurio.
se expresa en distintas esferas: Federal, estatal y municipal. El 4 de agosto de 1846 estalló el
pronunciamiento de la Ciudadela
4. El sistema Federal propicia el desarrollo intelectual, industrial y organizado por el general Salas
y Gómez Farías, su principal band
era
comercial del estado pues debe depender tan sólo de sus propios fue la reunión de un nuevo Constituy
ente. Santa Anna regresó de Cuba
,
recursos y no del centro del país. Al requerir autoridades propias, donde se encontraba exiliado y expu
so sus ideas que ya eran Federalis­
éstas deben provenir de su propio medio, pues no puede tolerarse ta. El general Salas de acuerdo con
Santa Anna expidió el decreto de
22
que sean allegadas de una figura del centro del país, por lo que la de agosto del 46 donde se resta
bleció la vigencia de la constitució
n Fe­
institución se mejora para los futuros gobernantes de los estados. deral de 1824, y se convocó
a una Asamblea que expresaría la
voluntad
5. La Federación no es débil para afrontar las agresiones exteriores, nacional.
ya que la defensa común está centralizada y no deja a los estados El 6 de diciembre empezó a celeb
rar sesiones nuestro nuevo Consti­
federados indefensos ante las invasiones. tuyente y emitió el "Acta
Constitutiva y de Reformas", sancionada
el 18
6. Aunque hay aspectos comunes, el Federalismo es el único sistema de mayo de 1847, jurad
a y promulgada el 21 de ese mes y
año. Dicho
de gobierno que contempla un respeto por las diferencias especí· documento repre
sentó de nueva cuenta la vuelta al Feder
alismo que re­
ficas de cada estado, al ser atributo de su soberanía el legislar so­ cogía los principios
esgrimidos por la Carta Federal de
1824.
bre las materias de su competencia, de la manera que mejor les El sistema de república Fede
ral subsistió hasta el año 1853, en
que otra vez hizo acto el
parezca.
de presencia la figura del dictador
Santa Anna.
Los hombres estaban cans
En nuestra opinión pensamos el origen de nuestro Federalismo en­ ados de la tiranía de Santa Anna
contento era , el des­
cuentra sus raíces en la Carta Magna Norteamericana. general. El primero de marzo
de 1854, el coronel Villa­
rreal expidió
En efecto, si bien el Constituyente de 1824 no realizó una imitación el Plan de Ayutla, y el once de
ese mes la guarnición de
Acapulco
extralógica de la Constitución Norteamericana, creemos que la adoptó aceptó, aunque adicionándolo, el
manifiesto. La lucha fue ar­
·

dua pero el
como modelo para establecer la Forma de Estado Federal lo que se e� dictador fue vencido, y el 9 de
·
agosto de 1855 abandonó el
País.
rrobora con la instauración de las instituciones Federales contenidas en
dicho documento fundamental.
Independientemente de la escogitación de cualquiera de las anteri� IY
SENADO DE LA REPÚBLICA. Doclllllt!ll
los Hisróricus
res posiciones doctrinarias, el 31 de enero de 1824 se aprobó el Acta A
nnwlas Mexicanas, México, 1965, Tomo 1, p. 121.
Cu11slilucimwles de las
Fuer:as

Constitutiva de la Federación Mexicana, estableciéndose en el artícU- 20 Op. cit., p. 121.

 ·fl
294 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
El 16 de octubre de 1855 se expidió el decreto convocatorio para in­
tegrar una Asamblea Constituyente, y el 18 de febrero de 1856 se inicia­
ron las sesiones de la Cámara que expidió la Constitución de 185 7.
Tanto los conservadores como los liberales aceptaron el Federalis­
mo como la única solución posible de pacificar el país, lo que se actuali­
zó con la promulgación de la Lex Fundamentalis citada en el párrafo
anterior.
11.4. SISTEMA FEDERAL CANADIENSE
11.4.1. PROLEGÓMENOS
Previamente al análisis del sistema Federal establecido por el pue­
blo canadiense, estimamos conveniente precisar algunas características
de este importante país.
La Forma de Gobierno adoptada por Canadá es la de una monar­
quía constitucional. En 1982 fue proclamada una nueva Acta Constitu­
cional cuyo contenido sigue siendo básicamente el mismo del Acta de la
América Británica del Norte (186 7), que equivalía a una Constitución
no escrita. Sin embargo, a este documento se ha agregado ahora una
Carta de Derechos y Libertades.
El país se rige también por una Constitución no escrita como son las
tradiciones jurídicas y las actas parlamentarias y legislativas. El Estado
tiene tres órganos: el Ejecutivo, representado por la reina británica
como jefe del Estado quien a su vez está representada por el goberna­
dor general, al cual nombra por cinco años por recomendación del go­
bierno; el Parlamento (Federal) compuesto por el Senado (104 miem­
bros designados por el gobernador general, incluyendo dos, agregados
en 1975, como representación de los territorios) y la Cámara de los Co­
. �..
munes (282 miembros elegidos por voto popular).
En lo inherente al Poder Judicial, se encuentra encabezado por la
Corte Suprema de Canadá (integrada por nueve miembros), la Corte
Federal y las Cortes Provinciales.
El Parlamento tiene una duración máxima de cinco años, pero el
gobierno puede disolverlo antes de cumplirse ese plazo y convocar a
nuevas elecciones. Los parlamentos provinciales funcionan de manera
parecida, con un teniente gobernador que representa al gobernador
general.
Teóricamente la reina por medio del gobernador general. es la su-
� �
prema autoridad pero e Poder j� cutivo en r� alidad es ejercido ex.cl � su ejercicio a los Estados miembros;
sivamente por el ConseJO de Mm1stros o Gabmete, encabezado por .
primer ministro o premier. El gobernador general nombra al primer Jlll•
1
FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO F. Flores Treja
295
-
nistro y, por recomendación de éste, a los demás miembros del Gabine­
te. El primer ministro debe tener la confianza de la Cámara de los co­
munes ante la cual es responsable el Gabinete.
Ottawa, es la capital y al mismo tiempo la residencia del gobierno
de Canadá, aunque a diferencia del sistema norteamericano, no consti­
tuye un distrito Federal. Es parte de la provincia de Ontario y no es ca­
pital de la misma. Se rige por las leyes de Ontario y constituye un muni­
cipio electo por sus habitantes, encabezados por el alcalde (mayor). El
gobierno Federal no tiene control sobre la capital en ninguna materia
que sea de jurisdicción provincial o municipal. Sin embargo, tiene po­
der para expropiar tierra.
El gobierno Federal creó la Comisión de la Capital Nacional con el
objeto de administrar sus propiedades en Ottawa, elaborar planes y
apoyar el desarrollo, conservación y mejoras de la región de la capital
nacional.
La ciudad de Ottawa tiene un alto grado de autonomía. Sin embar­
go, al rebasar la capital Federal el territorio estrictamente de Ottawa y
abarcar otras municipalidades, principalmente Hull, en Quebec, se han
realizado diversos planteamientos para crear un gobierno territorial si­
milar a un distrito Federal, separando a esta región de las provincias de
Ontario y Quebec y constituyendo un gobierno especial Federal, sin que
desaparezcan los municipios.
11.4.2. CARACTERÍSTICAS
Ahora bien en lo atinente al sistema Federal canadiense, según Ma­
rio de la Cueva21 existen dos criterios para la determinación de las com­
petenc ias correspondientes a la Federación y a los Estados:
a) El seguido por el sistema norteamericano y,
b) El concebido por el sistema canadiense.
De conformidad con el primer sistema, corresponde la competencia
original a los Estados integrantes y la delegada a la Federación. Esta
delegación existirá en tres casos:
1. Cuando la Constitución conceda expresamente una facultad ex­
clusiva a la Federación;
2. Cuando se conceda por la Constitución una facultad a la unión
sin afirmar que es exclusiva, pero prohibiendo simultáneamente
21 CUEVA, Mario de la, Teoría de la Constitución, Porrúa, México, 1982, pp. 79 y ss.
296 TEORÍA DE LA CONSTITUCióllt
3. Cuando se conceda determinada facultad a la Unión, que sea in­
compatible con su realización por cualquiera de las Entidades
federativa.
De manera que toda facultad no concedida a la Federación se en­
tiende reservada los Estados integrantes, aclaración expresa introduci­
da en la Constitución norteamericana por la enmienda X.
El segundo sistema, el Canadiense, utiliza el método contrario. En
efecto establece los efectos inversos al sistema postulado por Norteamé­
rica al preconizar que las atribuciones no delegadas expresamente a los
Estados se entienden reservadas a la Federación. Por razones naturales
lo anterior explica porque Canadá evolucionó de Estado Unitario a
Estado Federal.
A nivel Federal la Constitución Canadiense incluye en la misma for­
ma como lo hace para un nivel provincial o estatal, un elemento prove­
niente del derecho usual constitucional británico, las llamadas conven­
ciones de la Constitución.
Una característica común de estas constituciones provinciales es
que carecen de un carácter constitucional formal o de un texto único que
corresponda a la Constitución. Las unidades territoriales original�
que fueron unificadas en 186 7 para formar la Confederación, principia�
ron como colonias británicas ya sea por colonización o en un caso al
menos por conquista militar. La práctica constitucional británica nunca
entrevió la posibilidad de tener una sola ley. Las Constituciones Provin·
ciales entonces son un mélange de convenciones constitucionales britá·
nicas recibidas o heredadas y del constitucionalismo británico del Com·
mon Law; de estatutos constitucionales elaborados por las propias
legislaturas provinciales; de decisiones judiciales de Tribunales Cana-:­
dienses (incluyendo aquí Tribunales Provinciales y Federales); de deci�
siones plenarias.
No existe sin embargo, nada que impida a cualquier legislatura pro­
vincial el solicitar a sus propios Congresos la adopción de un instrU·
mento constitucional formal o una Constitución que rija a la Provincia
para el futuro. No hay impedimento hacia una Provincia para cambiar
su propia Constitución.
La confusión o ambigüedad sobre si las facultades residuales de
g�
múltipl es Y la rg ..
bierno son Federales o provinciales, ha conducido a
ie rJ_lof
mente sostenidos conflictos entre el Gobierno Federal y los Gob
"
i68 '
de las Provincias. Estos conflictos entre las Provincias y la Federac
han sido algunas veces solucionados por negociaciones y transaccion�
políticas, pero demasiado a menudo han terminado en largos y
pleitos ante los tribunales.
fl /-
FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO � F. Flores Treja
11.4.3. L A DISTRIBUCIÓN DE FACULTADES ENTRE
LA FEDERACIÓN Y LOS ESTADOS
297
11.4.3.1. Esfera de competencia
Si el Estado tiene que operar necesariamente mediante una estruc­
tura orgánica y los órganos realizan las funciones inherentes para al­
L"anzar las finalidades encomendadas por la sociedad, resulta necesario
L·stablecer el ámbito de facultades o de atribuciones que les correspon­
ck n, respetando varios principios como los siguientes:
l. Dos órganos no pueden tener atribuida la misma facultad;
2. Debe existir una jerarquía de atribuciones siguiendo en todo mo­
mento la jerarquía de las normas aplicables;
3. El órgano que tiene atribuida una facultad de mayor jerarquía,
puede realizar una de menor jerarquía;
4. Tratándose del sistema Federal mexicano, la facultad que no está
conferida de manera expresa a la Federación se entiende reserva­
da a las Entidades Federativas.
Asimismo, debe considerarse que la competencia se encuentra ca­
l�
racterizada por ser irrenunciable. Efectivamente, el titular del órgano
•�
no puede renunciar a ejercer su competencia en el momento de que se
trate aunque en cambio bajo ciertas condiciones puede delegar al titular
de algún otro órgano subordinado el ejercicio de esa competencia.
Mayores obstáculos existen tratándose de la avocación, es decir, de
la posibilidad de que un órgano jerárquicamente superior pueda absor­
ber las competencias de un órgano inferior.
Por otro lado, la competencia de los órganos se presume de tal ma­
nera que, salvo casos en que manifiestamente no puedan ser competen­
te s, habrá que probar la incompetencia del órgano respectivo.
11.4.3.2. Distribución de competencias
entre la Federación y las Entidades Federativas
A causa de la diversidad de los orígenes del Federalism
o en cada
País es posible que éste sea
diferente en cada Estado que lo ha adopta­
do, en consecuencia,
. la esfera dentro de la cual puede operar cada uno
de los poderes
varía de acuerdo a las circunstancias de tiempo y lugar.
Existen métodos distintos que determinan la
distribución de los po
deres estatales
entre la Federación y los Estados. El primero consiste en
en u m e rar detalladamente las atribuciones de cada uno; otros
se basan
en una enumeración parcial. El primero de éstos enuncia las
atribucio­
nes del poder Federal, dejando las no mencionadas en
el ámbito compe­
tencia! de las Entidades Federativas en tanto que, el segundo, emplea
la
298 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
metodología inversa al detallar las atribuciones de las Entidades Fede­
rativas y derivando las atribuciones no mencionadas al orden Federal.
De esta forma resulta evidente que deben colocarse dentro del ám­
bito interno del Estado Federal aquellos asuntos que interesan conjun­
tamente a la Nación, en tanto que, las materias de orden local que intere­
san sólo al Estado respectivo, deben ser de la competencia de las Entidades.
En el ámbito internacional el orden Federal debe ser quien ejerza
dichas atribuciones internacionales, entre las que se encuentran el dere­
cho de declarar la guerra, el de legación activa y pasiva y la celebración
de Tratados Internacionales.
La primera resulta indiscutible como facultad del Estado Federal,
inclusive una buena parte de las constituciones Federales consignan ex­
presamente ésta prohibición a los Estados salvo casos de suma urgencia
y con aviso inmediato al Presidente de la República.
En lo atinente al derecho de legación, todas las constituciones Fede­
rales coinciden en adjudicarlo al gobierno Federal exclusivamente.
El derecho de concertar Tratados presenta una solución doble: la
primera de ellas prohíbe terminantemente a los Estados la celebración
de Tratados. La segunda es menos frecuente y permite, aun cuando en
forma muy restringida, la celebración de Tratados a los Estados con
Estados extranjeros.
La solución en la Constitución de los Estados Unidos de América
el sentido de que las facultades no concedidas a la Federación, ni
bidas a los Estados-miembros se entienden reservadas a éstos fue intro;
ducida por la enmienda X, cuyo texto es el siguiente: "Los poderes
legados a los Estados Unidos por la Constitución, ni negados por ésta
los estados, están reservados a los estados, respectivamente, o al pue:
blo". Según Joseph Story,22 cuando esta enmienda se presentó, se P�
puso la inserción de la palabra "expresamente", entonces se hizo obser.:
var que resultaba inviable encerrar a un gobierno en los poderes
expresos, por lo que es preciso admitir ciertos poderes implícitos si no
se quiere que la Constitución descienda a los más minuciosos detalles.
De esta manera, la proposición fue rechazada, pues "el único objeto de
esta enmienda es de impedir toda interpretación que tendiese a atribuir al
' Proceedings y Records
Congreso otros poderes de los que han sido acordados".
En México, en cambio, el Constituyente de 1857 incluyó en el al"'
tículo 117 la palabra expresamente, sin que existiera una ratio legis
explicara su inserción. Dicho precepto fue trasladado por el Con5
yente queretano de 1917 bajo el mismo texto, aunque en distinto
22 STORY, Joseph. Com tario sobre la Constitución Federal d los Es ad s
en e t o
Imprenta la Universida d. Bueno s Aires, 1888, Tomo l, p. 104.
FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Treja
299
ral correspondiéndole al artículo 124 su regulación. Realizando una
interpretación conjunta, se infiere que el constituyente mexicano imple­
mentó lo que los norteamericanos trataron de evitar, la limitación más
rígida al poder Federal. buscando así una mayor garantía de la conser­
\ ación de las facultades de las Entidades Federativas.
En resumen, los sistemas Federales resuelven la distribución de
competencias entre la Federación y las Entidades Federativas, de dos
formas: 1) el sistema seguido por los Estados Unidos de América y tal
vez por la mayoría de las constituciones Federales mediante el cual se
Jeja la competencia residual a las Entidades Federativas y a la Federa­
ción aquello que la Constitución Federal le faculta o, 2) la situación in­
versa, es decir, la competencia residual para la Federación, y a las Enti­
dades Federativas únicamente aquello que expresamente le señale la
Constitución Federal, que es el sistema canadiense.
El artículo 121 de la Constitución Mexicana se ocupa del estableci­
miento de las bases sobre las cuales se deberán aplicar en las diversas
Entidades Federativas, las leyes, actuaciones administrativas y resolu­
ciones judiciales expedidas por las autoridades de las otras Entidades
Federativas. El texto a que aludimos dice lo siguiente:
En cada Estado de la Federación se dará entera fe y crédito a los actos pú­
blicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros. El Congreso
en de la Unión, por medio de leyes generales, prescribirá la manera de probar
prohi� dichos actos, registros y procedimientos, y el efecto de ellos.
Este precepto que regula las relaciones entre las Entidades Federa­
no del
tivas ha sido criticado por algunos autores, entre otros José Luis Siquei­
J
ros23 en el sentido de que se trata de una mala traducción del precepto
relativo de la Constitución de los Estados Unidos de América, la cual
contemplaba en el artículo cuarto, sección 1 lo siguiente:
Entera fe y crédito será acordado en cada Estado y a los actos públicos, ar­
chivos y procedimientos judiciales de los otros Estados. Y el Congreso pue­
de, por leyes generales, determinar el modo de que tales actos, registros y
procedimientos se probarán, y los efectos de ellos.
Según Siqueiros, los conceptos Public Acts,
del texto inglés, traducidos
como actos públicos, registros y procedi­
mientos, no resultan muy técnico
s en nuestro lenguaje constitucional.
U na traducción más técnica y apegada a
la connotación jurídica de
los conceptos
referidos por la sección 1 a del artículo IV de la Constit
ción no rteame u­
ric a n a , podría ser "leyes" , "resoluciones judiciales" e "ins-
23 SIQUEIROS, José Luis, Sfntesis de Derecho Internacio nal Privado. UNAM. México. 1961,
P. 32.
300 TEORÍA DE LA CONSTITUCió�
cripciones", vocablos más precisos y de significación más definida en la
terminología jurídica de nuestro país.
Por los antecedentes descritos, es dable aseverar que el artículo 124
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos adoptó el
sistema norteamericano respecto a la distribución de competencias en.
tre la Federación y los Estados, es decir, la competencia de origen co­
rresponde a las Entidades Federativas y la delegada a la Federación.
Por ello resulta concluyente el principio de que las autoridades Fe­
derales sólo pueden realizar las atribuciones que la Constitución les se­
ñala, y que las demás facultades corresponden a los Estados miembros
que actuarán de acuerdo con las Constituciones locales. En este sentido
se observa que únicamente la Constitución Federal es la encargada de
establecer la distribución de competencias.
Es importante señalar que el antecedente de nuestro artículo 124
Constitucional es el equivalente de la Carta Magna norteamericana. Sin
.
embargo el constituyente de 1857 le agregó a dicho precepto la palabrá
"expresamente", la cual no existe en el correlativo de los Estados Uni­
dos de Norteamérica.
Al decir el artículo 124: "Las facultades que no están expresamen�
te ..." separó los medios de una finalidad común a México y a Norte­
américa. En los dos países, paulatinamente se ha ampliado la esfera de
competencia de la Federación. En México el procedimiento ha consisti�
do en reformas constitucionales, en Estados Unidos en las llamadas fa­
cultades implícitas.
La propia Constitución establece una serie de hipótesis jurídicas, asf
como de efectos en lo atinente a las esferas de competencia en el Estado
!
Federal, las cuales podemos clasificar de la siguiente manera:
l. Facultades atribuidas a la Federación.
2. Facultades atribuidas a las Entidades Federativas.
3. Facultades prohibidas a la Federación.
4. Facultades prohibidas a las Entidades Federativas (hasta aquí
clasificación es la propuesta por Bryce).
5. Facultades coincidentes.
6. Facultades coexistentes.
7. Facultades de auxilio.
8. Facultades que emanan de la jurisprudencia, ya sea
o adicionando la anterior clasificación.
11.4.4. FACULTADES EXPRESAS
Las facultades atribuidas a la Federación, lo que ésta puede
zar, se encuentran enunciadas de dos diversas maneras: a) en forma
iFDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Trejo 301
presa: las atribuciones que se consignan en el artículo 73, y h) las prohi­
biciones que tienen las Entidades Federativas: artículos 117 y 118.
Resulta claro que las primeras 29 fracciones del artículo 73 son fa­
L"tdtades expresas en las que se previenen las atribuciones encargadas al
Congreso de la Unión.
La última fracción, es decir, la fracción XXX del numeral citado
L·ontempla las facultades implícitas que abordaremos más adelante. Las
lacultades implícitas son aquellas que el Poder legislativo puede conce­
Lkrse a sí mismo o a cualquiera de los otros poderes Federales como
!l1edio necesario para ejercitar alguna de las facultades explícitas.
Tena Ramírez24 señala los requisitos indispensables para que sea
posible el uso de las facultades implícitas al afirmar lo siguiente:
1. La existencia de una facultad explícita que por ella sola sea impo­
sible ejercitarla;
:,.
2. La relación de medio a fin entre una y la otra;
3. El reconocimiento por el Congreso de la Unión de la necesidad
de la facultad implícita y;
4. El otorgamiento de esta facultad por el Congreso al poder que de
ella necesita.
11.4.5. FACULTADES
ATRIBUIDAS A LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
De acuerdo con el artículo 124 todo lo que no corresponde a la Fe­
deración es facultad de las Entidades Federativas, con excepción de las
prohibiciones que la misma Constitución establece para los Estados.
En este orden de ideas las Entidades Federativas gozan de autono­
mía interna respecto de la implementación del Poder Público, mani­
fiesto en las tres funciones relativas: legislativa, ejecutiva y judicial, de
conformidad con las bases establecidas en el numeral 116 de la Consti­
tución Federal, e igualmente para establecer organismos de carácter
autónomo tal y como se previene en las constituciones del Estado de
Veracruz y de México.
11.4.6. FACULTADES PROHIBIDAS A LA FEDERACIÓN
Se puede pensar que resulta superfluo que la Constitución le niegue
expresamente una facultad a la Federación, si con el solo hecho de no
otorgársela se le está negando. No obstante creemos que desde una óp­
ti ca teórica puede presentarse el caso de una facultad que se encuentre
Vedada a la Federaci ón.
24 TENA RAMiREZ, Felipe, op. cit., p. 1 16.
302 TEORÍA DE LA CONSTITUCiÓN
Tal es d caso dd artículo 131 Constitucional que a la letra contempla:
Es facultad pri\·ativa de la federación gravar las mercancías que se
ten o exporten o que pase de tránsito por el territorio Nacional. así como
reglamentar en todo tiempo \' aún prohibir, por motivos de segut·idad o
la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos,
quiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda es­
tablecer, ni dictar, en el distrito Federal, los impuestos v leves que expresan
las ft·acción VI v VII del artículo 1 1 7.
11.4.7. FACULTADES
PROHIBIDAS A LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
Estas prohibiciones pueden ser de dos clases: las absolutas y las re­
lativas. Las absolutas se refieren a aquellos actos que jamás podrían
realizar las Entidades Federativas. En contraposición, las relativas son
aquellas inherentes a los actos que en principio están prohibidos a los
Estados, pero con la autorización del Congreso Federal sí los pueden
realizar.
El artículo 117 establece las prohibiciones absolutas. "Los Estados
no pueden en ningún caso ... "; el artículo 118 establece las prohibicio­
nes relativas. "(Los Estados) tampoco pueden, sin consentimiento del
Congreso de la Unión ... "
11.4.8. FACULTADES COINCIDENTES
Son aquellas que tanto la Federación como las Entidades Federati­
vas pueden realizar por disposición constitucional.
De esta forma previene la Constitución que "La Federación y los
Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte
de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de
obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo econó­
mico y social lo haga necesario. Los Estados estarán facultados para ce­
lebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman
la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se
refiere el párrafo anterior".
11.4.9. FACULTADES COEXISTENTES
Son aquellas que una parte de la misma facultad compete a la Fed
e·
ración y l a otra a las Entidades Federativas.
fl FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Trejo 303
11.4.10. FACULTADES DE AUXILIO
impar. Son aquellas en que una autoridad ayuda o auxilia a otra por dispo­
sición constitucional.
de
cual­
11.4.11. FACULTADES CONCURRENTES
Son aquellas que no están exclusivamente atribuidas a la Federa­
L·ión , ni prohibidas a los Estados y cuando la primera no actúa las Enti­
dades Federativas pueden realizarlas; pero si la Federación legisla so­
bre esas materias, deroga la legislación local al respecto.
El argumento para justificar la existencia de las facultades concu­
n·entes estriba en que las Entidades Federativas no pueden encontrarse
permanentemente bajo la expectativa de que la Federación intervenga.
Mario de la Cueva25 afirma que en México no existen las facultades
concurrentes y basa su aseveración en los artículos 16, 40, 41 y 103 cons­
titucionales.
El artículo 16, dice que: "Nadie puede ser molestado en su persona,
familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento
escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal
dd procedimiento..."
El distinguido tratadista señala que los particulares tenemos el de­
recho de conocer qué autoridades pueden regir nuestro comportamien­
to y estas autoridades sólo pueden ser las que están autorizadas por la
ley fundamental para tal efecto.
El artículo 40, indica que la acción de las Entidades Federativas
está limitada a su régimen interior y no en la esfera nacional.
El artículo 41, autoriza a los funcionarios locales a realizar determi­
nados actos de acuerdo con su Constitución, la que tiene que concordar
con la general de la república, y las materias no consignadas en los có­
digos supremos locales, son asuntos sobre los cuales las autoridades lo­
cal es son incompetentes.
Por tanto, al no existir estas facultades en nuestro orden jurídico,
nu nca el derecho Federal quiebra al local.
11.4.12. FACULTADES IMPL Í CITAS
La fracción XXX del artículo 73 Constitucional previene la facultad
que tiene el
Congreso "Para expedir todas las leyes que sean necesarias
2' Citado por Jorge CARP!Zo en su obra La Cmzstitució11 Mexicana de /917, up. cit.,
Pp. 2'i5 y 256.
304
TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores y todas las otras
concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión."
Nuestra fracción XXX tuvo como antecedente directo a la Constitu­
ción de 1857, y aunque casi pasó íntegramente a la Constitución actual,
una diferencia la tenemos en la supresión de la palabra "propias" como
calificativo de la palabra "leyes".
Según opinión de Lanz Duret:2b "tal cosa no tiene explicación algu­
na, pues estudiando con detenimiento el Diario de los Debates del Cons­
titu�·ente de Querétaro, se encuentra que la omisión de la palabra pro­
pias, fue hecha sin darse cuenta o sin derecho alguno, porque el texto
fue votado en su integridad y en términos exactamente iguales al de la
fracción XXX del artículo 72 del Código Político de 57".
Creemos pertinente advertir lo que en nuestra opinión no es del
todo cierto, es decir, que la supresión haya sido realizada "sin derecho",
puesto que si el constituyente no tuviere derecho ¿a quién cabría éste?
En realidad la intención del autor en cita se refería a que el constitu­
yente sin causa o sin fundamento omitió dicho vocablo.
En este orden de ideas, las facultades implícitas son las que el Po­
der legislativo puede concederse a sí mismo o a cualquiera de los otros
dos poderes federales como medio necesario para ejercitar alguna de
las facultades explícitas.
Bajo este contexto creemos conveniente resaltar que la fracción
mencionada no autoriza nuevas facultades al Congreso, sino que se re­
fiere a las denominadas facultades explicativas, es decir, facultades que
hagan efectivas las atribuciones consignadas en las 29 fracciones ante­
riores y otras funciones ya expresadas en el Código Supremo.
Lo que el Congreso puede realizar según la fracción XXX
car las otras 29 fracciones, pero no puede crear ninguna facultad autó­
noma de las enunciadas.
e se
Tena Ramírez27 enumera cuatro requisitos necesarios para qu
pueda hacer uso de las facultades implícitas:
impo-
l. La existencia de una facultad explícita que por ella sola sea
sible ejercitarla;
2. La relación de medio a fin entre una v la otra;
esidad
3. El reconocimiento por el Congreso d � la Unión de la nec
de la facultad implícita y
4. El otorgamiento de esta facultad por el congreso al poder que
ella necesite.
20 LA!'>OZ DURf'T, Miguel, /Jcri!clw Conslilllcicma/ Mexicww, Compañía Editorial
nental, México, 1<J68. pp. 165-168.
27 Op. cil.. p. 161.
'�
·�-�
1 EOERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flore' Trcjo 305
El primer supuesto contempla la consecuencia de que la facultad
implícita no es autónoma, pues depende de una facultad principal, a la
que está subordinada y sin la cual no existiría.
El segundo requisito presupone que la facultad explícita quedaría
inútil, estéril, en calidad de letra muerta si su ejercicio no se actualizara
por medio de la facultad implícita; de aquí que surge la relación de ne­
L·L·s idad entre una y otra.
El tercer elemento implica que el Congreso de la Unión admita la
necesidad de la facultad respectiva.
El cuarto requerimiento significa que ni el Poder Ejecutivo ni el Ju­
dicial pueden conferirse a sí mismos las facultades indispensables para
emplear las que la Constitución les concede, pues tienen que recibirlas
ckl Poder Legislativo; en cambio, este poder no sólo otorga a los otros dos
las facultades implícitas, sino que también se las da a sí mismo."
Tena Ramírez28 opina que si el jurista mexicano acude a las faculta­
des implícitas es con el objeto de justificar en forma constitucional la
existencia de cierta ley para cuya expedición no tiene el Congreso Fa­
cultad expresa.
Pensamos, sin embargo, que el jurista no tiene necesidad de justifi­
car un procedimiento o una ley anticonstitucional ya que el papel del
jurista es el de defender la Constitución en vez de buscar pretextos a las
\ iolaciones que sufra la Carta Magna.
En esta tesitura el Poder Legislativo está facultado para crear aque­
llas leyes que sean necesarias para hacer efectivas las facultades expre­
sas que por determinado motivo no puedan ser acatadas en la práctica
por faltarles algo, pero que implícitamente dan a entender lo que les
, es vivifi- hace falta, y es aquí donde a objeto de hacer efectivas las "facultades
anteriores" o sean las expresas, deberá ser aplicada la fracción XXX del
artícu lo 73.
�
·'
En nuestra opinión la palabra "necesarias" comprende el poder que
X tiene el Congreso de expedir las leyes que fueren necesarias y conve­
)f
nie ntes para el ejercicio de dichas facultades, debía ceñirse a la adop­
.,
.,.. ció n de las medidas absolutamente indispensables para obtener el fin de
aquellas que sean consecuencia natural de las facultades expresas.
"A objeto" significa que la ley expedida con base en la fracción XXX ,
deberá tener como
motivo el que pueda hacerse efectiva determinada
facultad expresa.
Una de las críticas que más se ha encaminado en contra del uso de
las facultades implícitas, consiste en que por medio de ellas el Poder
Cond�
'"
• Op. cil., pp. 116-117.
 ...

306 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN i-EDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO F. Flor''' Trl'jo 307

Legislativo, haciendo uso indebido de las mismas adquiera un poder Creemos que una vez conformado el Pacto Federal los Estados esta-
desmedido. blecen un compromiso que presenta las siguientes características:
El concepto anterior es rebatible, ya que la doctrina, encabezada l. Es irrevocable.
por Felipe Tena Ramírez preconiza el seguimiento de ciertos requisitos 2. Es permanente.
que precisamos líneas arriba, para que sean empleadas las facultades 3. Es absoluto.
implícitas, y una vez acatados los mismos, se impida el abuso de estas
No obstante lo anterior, en 1915, durante la Revolución Constitu­
facultades.
L·ionalista el Estado de Oaxaca reasumió su soberanía, y posteriormente
Objetivamente el uso que las facultades implícitas pueden y deben
cuando sobrevino el Plan de Agua Prieta, en 1920, el Estado de Sonora
tener, nos podemos preguntar: (por qué no se lleva a cabo la aplicación
imitó a Oaxaca, levantando el estandarte de la soberanía local frente a los
de dicha fracción, y con qué se le substituye?
Poderes Federales.
La respuesta sería que la falta de uso se debe a que los vacíos que
El proceder de estas Entidades Federativas indudablemente resulta­
existen en la Constitución se tratan de llenar por medio de las reformas
ba contrario al Pacto Federal y desde luego violentaba los principios
constitucionales.
elementales del Federalismo ya que los Estados coaligados sellan con su
No todo vacío constitucional puede ser llenado con una facultad im­
anuencia, la permanencia de la Unión.
plícita, sino solamente los semivacíos constitucionales, puesto que para
Ahora bien, esta especie de interdicción fincada a los Estados, no
que actúe una facultad implícita es imprescindible que exista una facul­
carece de efectos ni está privada de sanción. En cualquier tiempo, si
tad expresa, de donde se deduce que no es un vacío absoluto sino relati­
una Entidad Federativa se organiza o actúa contrariamente a los esta­
vo y precisamente estos últimos son de los que se ocupan las facultades
blecimientos de la Carta Magna Federal los Poderes de la Federación
implícitas.
pueden desconocer el orden político establecido en dicha Entidad, y en
caso de resistencia derrocar inclusive mediante el uso de la fuerza a las
11.4.13. NATURALEZA JURÍDICA
autoridades locales ilegítimas.
DE LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UNIÓN
La confirmación de que nuestra Constitución no ha considerado
corno Entidades soberanas a los Estados, se impele no solamente en la
Con base en el recorrido histórico que hemos realizado es permisi­
forma de gobierno que les impone, sino deriva de su organización polí­
ble afirmar, que la Federación no nació de un pacto político celebrado
tica, fijándoles como característica esencial de su régimen la división
entre los Estados integrantes. En efecto, el origen de la Federación no de
poderes y determinando claramente el número de éstos así como la de­
se localiza en un convenio entre Entidades que previamente hubieran
no minación particular que deben adoptar los titulares
adquirido su soberanía y su independencia ya que simplemente no exis­ de los mismos.
De esta forma, la Constitución no se concretó a
tían dichos Estados. exigir un gobierno repu­
o blicano y representativo para los Estados, sino
México como incipiente Estado Soberano, contaba con un gobiern estableció además que
uía conta ran con un Poder Ejecutivo,
único, con legislación uniforme, con la misma religión, constit una cuyo titular sería precisamente el Go­
bern ador y que existiera
sola Nación. Al emanciparse y conquistar sus derechos como pueblo so­ un órgano legislativo para evitar que las facul­
4 tades propias
berano optó en su primer Congreso Constituyente, celebrado en 182 de éste se sumaran a las del Gobernador.
por el régimen Federal. Las Entidades que surgieron de este ord
en Conforme al artículo 124,2Y los Estados tienen amplísim
o campo
Para desarrollar actividades
creado por la Constitución de 1824 son los Estados y debe considerárse· sociales, culturales y políticas de manifies­
do
les como partes integrantes de un cuerpo político, es decir el Esta
ta importancia
para todos sus habitantes, puesto que, según dicho pre­
cepto,
mexicano, y no como partes asociadas por virtud de un pacto. . las facultades que no están concedidas por la Constituc
ión a los
de secesión, es decif fun cionarios Federal
Los Estados como tales no tienen el derecho es se entienden reservadas a los Estados.
de separarse cuando lo estimen conveniente, o cuando juzguen que
1 J
Constitución ha sido violada, para recuperar su "independencia " o " 2" Al re s ecto consultar la obra de Edu rdo
p a RUIZ, Derechu Cunstituciunal. Edición
sumir su soberanía". �'ac�imilar de 1902. UNAM, México, 1978,
pp
. 381 y 382
.
308 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓ!I(
11.5. IMPORTANCIA DEL DISTRITO FEDERAL
11.5.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
El Distrito Federal constituye la circunscripción territorial que sirve
en los Estados Federales como sede o lugar de residencia de los Pode­
res Federales o de los órganos del gobierno Federal.
El primer Distrito Federal que existió en el mundo, fue creado al es­
tablecerse la Federación de los Estados Unidos y recibió el nombre de
Distrito de Columbia. Uno de los motivos que propició su creación radi­
có en la inconveniencia de que en un mismo territorio ejercieran juris­
dicción los órganos Federales y los locales. Ante ello, Virginia y Mary­
land efectuaron cesiones territoriales y con ello se creó el referido
Distrito, en el cual solo tendrían jurisdicción los poderes Federales con
exclusión de cualquier otro.
11.5.2. EL DISTRITO FEDERAL EN MÉXICO
En nuestro país, la Constitución de 1824 estableció como facultad
del Congreso Federal la de elegir un lugar que sirviera de residencia
a los supremos poderes de la Federación y ejercer en su Distrito laS
atribuciones del Poder Legislativo de un Estado. El 18 de noviembre
de 1824 se declaró a la Ciudad de México como sede de los poderes
Federales.
Con las Constituciones centralistas de 1836 y 1843, el territorio diJ
lo que había sido el Distrito Federal pasó a formar parte del Departa+·
mento de México.30
El Acta Constitutiva y de Reformas de 1847 al restablecer el Federay
lismo, reinstauraba al Distrito Federal bajo el territorio de la Ciudad eJ.,
México. La Carta Magna Federal de 1857 enunció dentro de las partef
integrantes de la Federación al Estado del Valle de México, que se
��crrP_<UJ
ría en la Ciudad de México. Esta Constitución facultaba al r
para llevar a cabo "el arreglo interior del Distrito Federal"
do cargos de elección popular.
Con el triunfo de la Revolución y la promulgación de la
énau
ción de 1917, se consolidó la institución del Distrito Federal previ
Política
se su situación jurídica en el artículo 44 de la Constitución
los Estados Unidos Mexicanos que establece textualmente lo _
es de
La Ciudad de México es el Distrito Federal, sede de los Poder
rá del
unión y Capital de los Estados Unidos Mexicanos. Se compond
30 Así lo señala Alfonso NoRIEGA CANTÚ en su obra, El Pe>!samie>lto Conservador
Consen•adm-ismo Mexicatw, UNAM, México. 1993, Tomo 11, p 170.
¡FDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Trejo 309
rritorio que actualmente tiene y en el caso de que los poderes Federales
se trasladen a otro lugar, se erigirá el Estado del Valle de México con
los límites y extensión que le asigne el Congreso General".
Como puede derivarse del texto anterior, la Carta Magna Federal
L·ontempla varios efectos en relación con el Distrito Federal. Inicial­
Jlll'Ilte preconiza una sinonimia entre la Ciudad de México y éste últi­
En efecto, se presenta una identidad entre ambos, uno (Distrito Fe­
JllO.
deral) va de la mano de la otra (Ciudad de México).
Igualmente el Distrito Federal se constituye en la sede de los pode­
Federales, la Carta Magna establece de manera precisa que en ese
rL'S
lugar se asentarán éstos; el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Por tal
motivo es que la sede parlamentaria, es decir, el Congreso de la Unión
�e localiza en el Distrito Federal; asimismo el Ejecutivo Federal despa­
cha en la Ciudad de México y la Suprema Corte de Justicia realiza su
!unción en el territorio distrital.
La propia Constitución consigna la posibilidad de que se trasladen
ck lugar los poderes Federales fuera de los límites territoriales del Dis­
trito Federal y en ésta hipótesis, se podría llegara a conformar el Estado
del Valle de Anáhuac, siguiendo los derroteros que establezca el Con­
greso de la Unión.
Bajo este contexto, la fracción VI del artículo 73 facultó al Congreso
de la Unión para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal. El texto
original de este precepto prevenía:
, El Congreso tiene facultad:
VI. Para legislar en todo lo relativo al Distrito y Territorios Federales,
¡ sometiéndose a las bases siguientes:
Primera.-EI Gobierno del Distrito Federal estará a cargo del Presidente
de la República, quien lo ejercerá por conducto del órgano u órganos que
determine la ley respectiva.
El órgano que se escogió para llevar a cabo las instrucciones del
Presidente de la República, fue un Gobernador.
Venustiano Carranza expidió el 13 de abril de 1917 la Ley de Orga­
nización del Distrito y Territorios Federales. Conforme a los linea­
mie ntos de la Constitución, esta ley establecía que el Municipio Libre
sería la base de la división territorial y de la organización política Y
admi nistrativa del Distrito Federal. El gobernador del Distrito era nom­
brado y
removido libremente por el Presidente de la República y depen­
diente de
éste.
Asimismo prevenía que los intcg1·antes de los Ayuntamientos serían
designados mediante elección popular directa y se renovarían por mi­
tad c
ada año. La división m uni c ip a l que se había venido utilizando se
310 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
respetó provisionalmente y permanecieron vigentes los reglamentos que
no se opusieran a la Constitución.
,�
El Ayuntamiento de la Ciudad de México se integró por veinticinco
concejales, y en las demás municipalidades del Distrito Federal por
quince cada uno.
La primera autoridad local era el Presidente Municipal.
El 28 de agosto de 1928 se introdujo una reforma a la fracción VI
del artículo 73 de la Carta Magna Federal mediante la cual se propor­
cionaron nuevas bases para la organización político-administrativa del
Distrito Federal y se suprimió el Municipio, quedando el gobierno a
cargo del Presidente de la República, quien lo ejercería por conducto
del órgano y órganos que determinara la ley respectiva. Para tal efecto,
el 31 de diciembre de 1928, el Congreso de la Unión expidió la Ley
Orgánica del Departamento del Distrito Federal.
El Departamento del Distrito Federal se creaba con base en la re­
forma al artículo precitado, para que a través de ésta Dependencia se
realizaran las funciones gubernativas. Este órgano de Gobierno se en­
contraba encabezado por el Jefe del Departamento quien era nombrado
y removido libremente por el Presidente de la República.
Se implementaron igualmente los Delegados y los Subdelegados, ya
que el Distrito Federal se había dividido en Delegaciones y Subdelega­
ciones. Existía también el Consejo Consultivo, integrado por personas
que pertenecían a diversos sectores activos de la población. Sus faculta­
des eran principalmente de asesoramiento, consulta, denuncia, revisión
e inspección.
Al trasladar todas las funciones del gobierno del Distrito Federal Y
de los Ayuntamientos en que se dividía el Departamento del Distrito Fe­
deral, desapareció el régimen municipal en el Distrito Federal.
El 29 de diciembre de 1970, se expidió otra Ley Orgánica que apun­
talaba las funciones del Departamento. Una nueva ley se expidió el 29
de diciembre de 1978.
Ahora bien, el 22 de agosto de 1996 se publicó en el Diario Oficial
de la Federación una trascendental reforma a la Constitución General
respecto del Distrito Federal, concretamente en el artículo 122.
Dicha reforma tuvo tintes democratizadores ya que los integrantes
de los Poderes Legislativo y Ejecutivo distritales, serían electos median·
te votación popular directa.
e­
En este orden de ideas, actualmente la Asamblea Legislativa se int
gra por legisladores denominados Asambleístas, los cuales res ultan .
n pro­
electos según los principios de mayoría relativa y representació
porcional, cada tres años.
El Ejecutivo Local se deposita en un Jefe de Gobierno
electo por votación directa cuyo período dura seis años.
FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Trejo
El Poder Judicial del Distrito Federal se deposita en el Tribunal Su­
311
perior de Justicia y en el Consejo de la Judicatura.
Como se advierte, ésta resultó ser una reforma de suma importan­
cia para el Distrito Federal, que quitó en buena medida la "capitis de
minutio" que venían padeciendo los capitalinos.
11.6. LA GARANTÍA FEDERAL
La garantía Federal se refiere principalmente a la protección que la
Federación debe otorgar a las Entidades Federativas y se concretiza de
manera toral en dos hipótesis:
a) Los Poderes de la Unión tiene la obligación de proteger a las Enti­
dades Federativas contra toda invasión o violencia exterior; y
h) La misma protección les otorgará la Federación en los casos de
sublevación o conflicto interior, si esta ayuda le es solicitada por la legis­
latura local o por el ejecutivo cuando el congreso del Estado no se en­
cuentre reunido.
Esta garantía encuentra su punto de partida en la sección IV del ar­
tículo 4° de la Constitución Norteamericana que preceptúa:31 "Los Esta­
dos Unidos garantizan a cada Estado de esta Unión una forma republi­
cana de gobierno y protegerán cada uno de ellos contra la invasión, y a
pedido de la legislatura o del ejecutivo, cuando la legislatura no pueda
ser convocada, contra la violencia doméstica."
Del texto anterior se aprecia que las hipótesis consagradas en el nu­
meral citado abarcan las enumeradas líneas atrás y otra hipótesis adi­
cio nal, ya que también se garantiza a las Entidades Federativas una for­
ma Republicana de Gobierno.
Según la estructura del Estado Federal norteamericano, la garantía
de la forma republicana es esencial al sistema; y lo mismo podría pen­
sarse en el caso de México, ya que de conformidad con los artículos 40
11 S existe identidad de decisiones fundamentales entre la Federación Y
Y
las Entidades Federativas, y una de éstas es precisamente la Forma Re­
publicana de
Gobierno.
Históricamente el artículo 34 del Acta Constitutiva de 1824 expresó
que la Constitución y la propia Acta garantizarían a las Entidades Fede­
rativas la Forma de Gobierno
del Acta y a su vez los Estados quedarían
Com prometidos a mantener el Estado Federal.
Al respecto consultar la obra de Ben1ard Sc!IWARTZ. Los Poderes del Gohienw.
11
UNAM. México 1966.
312 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Este planteamiento se trasladó a la Constitución de 1824, ya que el
Acta fue parte de la misma y la tesis fue confirmada por el artículo 161-1
de la mencionada Constitución.
Sin embargo, la garantía de la Forma Republicana fue suprimida en
la Constitución de 185 7 y es imposible conocer la razón de tal omisión,
ya que el artículo en cuestión fue aprobado sin discusión el 11 de no­
viembre de 1856 se aprobó por unanimidad.
En la Constitución de 1917 tradicionalmente se ha comprendido
dentro de los preceptos que establecen los casos de intervención del go­
bierno Federal en los miembros, tres hipótesis fundamentales:
a) La protección de las Entidades Federativas en contra de toda in­
vasión exterior, caso en el cual la intervención Federal puede ser oficiosa;
h) La ayuda contra toda rebelión interna, violencia doméstica, siem­
pre que la legislatura lo solicite, o el ejecutivo cuando aquélla no estu­
viere reunida; y
e) La garantía de la forma Republicana de gobierno;
Respecto a la primera hipótesis los poderes de la Unión
obligación de proteger a las Entidades Federativas contra toda invasión
o violencia exterior. En este contexto, la intervención de los poderes Fe­
derales es de oficio. Tan pronto como tengan noticia de la invasión o
ataque exterior, debe tomar las medidas conducentes, es decir, no es
necesario que este auxilio sea solicitado por la entidad federativa.
Opina Tena Ramírez32 que este enunciado resulta superfluo en una
Constitución Federal porque las Entidades Federativas carecen de per­
sonalidad internacional, y por tanto ninguna de ellas puede ser objeto
de un ataque aislado por alguna nación extranjera. El ataque a una por­
ción del territorio nacional, ya sea entidad federativa o territorio bajo
jurisdicción Federal, es un ataque al Estado Mexicano como tal, en su
unidad, y no a una sola parte de él.
En relación con el segundo planteamiento, la Federación protege a
las Entidades Federativas en caso de sublevación o conflicto interior, si
esta ayuda le es solicitada por la Legislatura local o por el Ejecutivo,
cuando el Congreso Estatal no se encuentre reunido.
La primera diferencia con la otra hipótesis salta a la vista: tratándo­
se de <;onflicto doméstico, la Federación no debe intervenir de oficio sino
debe ser llamada por la Legislatura Local o en su caso por el Ejecutivo.
Este segundo supuesto tuvo gran apogeo entre 1869 y 1874 puesto
que en siete ocasiones las Entidades Federativas solicitaron la interven· .
el
ción de los Poderes Federales aunque se trataba de conflictos entre
32 Op. cit. p. 163.
. 13
FEDERACIÓN COMO FORMA DE ESTADO - F. Flores Trejo 313
gobernador y la legislatura, y cada uno de ellos deseaba el apoyo Fede­
r al en la contienda.
En 1874, entre los nuevos artículos constitucionales se estableció el
que actualmente es la fracción VI del numeral 76 que faculta al Senado
para: "Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de wz
c,rado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado ... "
Así, la Entidad Federativa se debe dirigir al Presidente de la Repú­
blica solicitándole la intervención de la fuerza Federal. Esta situación
responde al hecho de que el Poder Ejecutivo es el Jefe del Ejército y de
la Armada, y es quien puede disponer de ellos para la seguridad interior
' defensa exterior del Estado Federal.
Existe además la posibilidad de intervención del Gobierno Federal
en las Entidades Federativas, pero esta situación se debe realizar de
manera verdaderamente excepcional.
Creemos que la garantía prevista en la fracción a) facultaría a la Fe­
deración para intervenir en aquella Entidad Federativa que no repre­
senta la forma de gobierno que la Constitución establece para todos ya
que los Estados deben mantener la identidad de principios fundamenta­
les con la Constitución Federal. En nuestro país el artículo 115 establece
expresamente que los Estados deben adoptar para su régimen interior la
Forma de Gobierno Republicano, Representativo, Popular, teniendo como
base de su división territorial y de su organización política y adminis­
trativa el Municipio Libre.
Asimismo, consideramos que la garantía de Gobierno Republica­
no representa la única forma admisible y permitida por la ley cúspide
del orden jurídico para preservar el orden Federal y la Constitución
General.
El tratadista argentino Juan A. González Calderón33 la agrupa en
dos categorías: "Una es la intervención que llamaré reconstructiva, y otra
es la que llamaré ejecutiva. La primera tiene lugar cuando está subverti­
da la forma republicana de gobierno y es necesario que el poder Fede­
ra l lleve su acción suprema a tal o cual provincia donde aquélla sucede
Para restablecer y garantizar dicha forma de gobierno. La segunda tie­
ne lugar cuando ocurre alguno de los otros casos previstos por el ar­
tículo 6°: invasión exterior, derrocamientos de las autoridades constitui­
das por sedición o invasión de otra provincia, en los cuales el poder
Federal debe cumplir los mandatos de la Constitución que lo obligan a
Proceder en el sentido que ellos determinen: repeler la invasión exter­
na, o, a requisición de aquellas autoridades provinciales, sostenerlas o
restablecerlas".
Citado por Jorge CARPIZO, Estudios Collstituciullales, UNAM, 1980, p. 118.
 r,
-1
314 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN

Por su parte, Carlos Sánchez Viamonte34 precisa: "Una intervención

Federal en las provincias es, siempre, un acto de soberanía nacional y
consiste en la imposición de la voluntad que emana del cuerpo orgánico
de la nación referida a una de sus partes componentes".
Deduce el autor precitado,1' cinco cualidades que deben reunir to­
das y cada una de las constituciones de las provincias:
1° Estar dictada bajo el sistema representativo republicano; Unidad 12
2° Estar de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de
la Constitución nacional;
Formas de Gobierno
3° Asegurar su administración de justicia;
4° Asegurar su régimen municipal;
S" Asegurar la educación primaria. JosÉ BARRAGÁN BARRAGÁN.
Asimismo debe:
1 o Garantizar la forma republicana de gobierno;
2° Repeler invasiones externas;
3" Sostener las autoridades constituidas, ante el peligro de sedición
interior o invasión de otra provincia;
12.1. CONCEPTO DE FORMA DE GOBIERNO
4" Restablecer las autoridades constituidas depuestas por sedición
interior o por invasión de otra provincia.
La mayoría de los autores acostumbran presentar el estudio de las
formas de gobierno después de hablar de las formas de Estado y, casi
siempre, bajo el mismo capítulo o rubro. A modo de ejemplos, véase en
Biscaretti cómo lo que él llama primera parte de su libro Introducción
u! Derecho Constitucional Contemporáneo (Fondo de Cultura Económi­
ca, México, 1996, p. 113.) está consagrada al estudio de: "Las formas de
Estado y las formas de gobierno contemporáneas"; y véase a Ignacio
Burgoa en su conocido libro Derecho Constitucional Mexicano (Porrúa
S.A., México, 1996) cómo sin duda es correcto plantear así el estudio de
ambos temas, debido a su profunda vinculación. Las formas de gobier­
no se hallan en el ámbito de cada una de las formas de Estado. Las for­
mas de Estado se suelen definir y clasificar a partir de los elementos
4ue se citan como esenciales del Estado, a saber, territorio, gobierno y
población. Las formas de gobierno, en cambio se hallan, como decía­
rn o s, en el ámbito de cada una de las formas de Estado consideradas.
Biscaretti examina por separado las formas de gobierno en un Estado
de democracia clásica; las formas de gobierno en un Estado socialista; y
las formas de gobierno del Estado totalitario.
Las formas de gobierno que se hallan en un Estado democrático clá­
sico son:

14 SA�t HEZ VIA�to�·¡ E. Carlos . \lwuwl de lJerecilo Constituciunu/,

. Kapclusz, Buenos
Aires, I<JS<J, p. I<Jll. • Doctor en Der·echo. Inn·stigador ck Carrera .v Miembro del Sistema Nac·ional ck
lrnestigadores Nivel 111.
" 0¡>. cil., pp. 100 a 102.

3IS
316 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
• La forma de gobierno constitucional pura, ya sea monarquía o re­
pública. En este último caso tenemos la forma presidencial.
• La forma de gobierno constitucional parlamentaria, que también
puede ser monárquica o republicana.
Y la forma de gobierno constitucional directora), se refiere sólo a
una república: el directorio francés de 1795, o el directorio suizo.
Según se aprecia, la anterior clasificación, tomada del libro ya cita­
do de Biscaretti, resalta la presencia de un órgano que traza la direc­
ción de la política general, ya sea que hablemos de un Jefe de Estado,
rey o presidente; de un gabinete, o de un directorio.
La forma de gobierno constitucional republicano puro abarca a la
forma que se adopta en Estados Unidos, los países de América Latina y
otros muchos países de Asia y de África. Se caracteriza fundamental­
mente en que el presidente concentra las funciones de Jefe de Estado,
Jefe de gobierno y Jefe del partido mayoritario. Sobra advertir que se
accede al poder previas las elecciones correspondientes.
En los Estados Unidos se consagra esta forma de gobierno desde la
aprobación de su Constitución el 17 de septiembre de 1787, la cual en­
tró en vigor el día primero de enero de 1789. Es el documento constitu­
cional más antiguo que aún tiene vigor en la actualidad. En México e s a
partir de la aprobación del Acta Constitutiva del 3 1 de enero de 1824 y
la posterior constitución del 4 de octubre de 1824.
Las formas de gobierno, que se hallan en un Estado socialista, son
difíciles de clasificar. De hecho, Biscaretti y otros autores, prefieren
)�
examinar por separado el proceso de formación y desarrollo del gobier­
)'
no de la Unión Soviética, así como el gobierno de las restantes repúbli­
cas, que ahora conocemos, algunas de las cuales se encuentran organi­
..�
..-.·
zándose como lo hacen las democracias constitucionales clásicas.
Por último, en este breve planteamiento relativo al concepto de lo
que entendemos por forma de gobierno, que aquí se ha definido de ma­
nera descriptiva, la Constitución mexicana vigente, al hablar de la sobe­
ranía y de la forma de gobierno, introduce un elemento nuevo, que sue­
le pasar ignorado por la mayoría de los tratadistas y que tiene que ver
con lo federal.
En México, pues, según reza la leyenda del capítulo primero del ti­
tulo segundo de nuestra Constitución y como luego se precisa en el ar­
tículo 40, la forma de gobierno es republicana y federalista. En México,
lo federal no es forma de Estado como afirma la mayoría de la doctrina,
sino que es forma de gobier·no por mandato expreso constitucional.
A continuación, pasamos al examen particular de las principales for­
mas de gobict·no comenzando por la forma monárquica; siguiendo luego
'·., .. HlRMAS DE GOBIERNO - J. Barrag<tn Barragún
317
por la forma republicana. Después hablaremos de la democracia y, por
último haremos el examen de lo federal, como forma de gobierno.
12.2. LA MONARQUÍA
De acuerdo a su etimología, de origen griego, la monarquía hace re­
krencia a un Estado regido o gobernado por un monarca, así como al
territorio de dicho Estado. La monarquía es una forma de gobierno en
L'l que el poder supremo reside en un príncipe, rey o monarca con arre­
�lo a las leyes.
La monarquía, como forma de gobierno, se muestra a lo largo de la
historia con muchos matices. Así, los politólogos y los filósofos hablan
de una monarquía absoluta cuando toda la soberanía reside en el mo­
narca; y de una monarquía constitucional cuando existe un Estado
constitucional y se consagra la teoría de la división de poderes, de tal
manera que el monarca sólo representa al poder ejecutivo y el ejercicio
de este poder se encuentra regulado en dicha Constitución.
Se habla también de monarquías de derecho divino, por afirmar
que los monarcas reciben su inmenso poder de la divinidad. Y se habla
de monarquías hereditarias, cuando la sucesión en la corona está vincu­
lada a una determinada familia; y de monarquías electivas, cuando son
electas por el pueblo o por sus representantes. Agustín de Iturbide en
México intentó ser electo por los diputados que componían el llamado
primer Congreso Constituyente mexicano la noche del día 18 de mayo
de 1822. Cabe precisar que las monarquías electivas son muy raras y
�:
tienen carácter transitorio: es decir, o se trata de una monarquía en
proceso de formación; de una monarquía en decadencia; o de una repú­
blica vitalicia que irá evolucionando en busca de la democracia.
Los tratadistas distinguen varias clases de esta forma de gobierno, o
hablan de las diferentes modalidades que pueden ofrecerse de un Esta­
do a otro y de una etapa histórica a otra. Desde la forma de gobierno
Pura o buena, hasta el extremo de la forma de gobierno de un tirano.
A ristóteles habla de cinco formas monárquicas diferentes. Habla de
aquella forma que busca el bien común y de aquella que busca el interés
Personal o de familia y del tirano que se impone por la fuerza o en con­
tra de sus súbditos (Política, lib. III, cap.
IX). De una monarquía que
Permite el desarrollo de la democracia y de aquellas formas absolutas
que concentran todo el poder en el monarca.
Santo Tomás, que sigue fielmente la teoría aristotélica, caracteriza
l a forma monárquica como una personificación de la autoridad, de un
monarca que tiene la pleni tud del poder, que encarna la ley. Habla del
riesgo de convertirse fácilmente en un tirano y acepta la necesidad de
 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragán 319
318

alidad como formación de la monarquía. El despotismo se funda en el temor y se go­

su poder, calificando esta mod
impedir que el rey abuse de
a Teológica la. Ilae, q. 105
, a. 1). bie rna sin ley ni regla, es una corrupción de la monarquía (El espíritu
monarquía templada (Sum de las leyes, cap. VII, lib. XI.).
los gobe rnan tes se suje ten a los man­
Santo Tomás recomienda que También leemos que Montesquieu, hablando de la Historia de Ingla­
erno es aque lla
que la forma mejor de gobi
datos de la virtud y asegura terra, dice que unas monarquías son electivas y otras hereditarias y que
Estado y man­
esté colocado a la cabeza del
en que un solo gobernante un as monarquías han ejercido el poder soberano de manera absoluta,
varios magis­
d, donde asimismo existan
de conforme a la ley de la virtu
de la virtud y esto es, sin compartir ese poder, mientras que en otras monarquías el
n con él. según la misma ley
trados inferiores que gobierne poder soberano se comparte con otros cuerpos, como el parlamento: es­
na parte en el
s los ciudadanos tengan algu
en donde, por último, todo tas monarquías son calificadas como templadas.
os.
elegibles para todos los carg
gobierno como electores y Se suele decir que en Inglaterra desde antiguo se consolidó la mo­
apar ece la teor ía de Maq uiavelo, quien
Pero, frente a esta corriente, quía constitucional; mientras que en Francia antes del año de 1789
del prin cipa do, que es una expre­ nar
alidades
habla de las diferentes mod prevalecía la monarquía absoluta, al igual que en España hasta la reu­
comprendió
monárquica, de manera que
sión más amplia que la voz nión de las Cortes generales y extraordinarias de 1810-1813, las cuales
civil com o las ecle siás tica s.
tanto las formas de gobierno mos, de promulgaron la famosa Constitución de 1812.
elo se mue stra part idario por la monarquía, diría
Maquiav Resumiendo, se puede recordar con George Jellinek, que lo caracte­
ir, lo pueden
nes tienen el derecho de eleg
carácter electivo, porque quie elegir al rístico de una monarquía es la encarnación que hace el monarca del
cho de sufr agio para
tienen el dere
ejercer libremente. Quienes pero , otras Estado, él es el Jefe del Estado y representa el poder del Estado. Ade­
de la aris tocr acia ,
miembros
príncipe, unas veces, son los ía y de la más, como sabemos, prevalece el principio de la sucesión hereditaria,
defe nsa de la tiran
lo hace en
veces, es el pueblo, el cual lo mismo que el principio de la ausencia de responsabilidad jurídica
aristocracia. a mo­ para el rey.
e tres modalidades de la form
Bodino, por su parte, distingu seño­
o legít ima . En la form a Como ejemplos históricos de monarquías, los autores mencionan a
ica y la real
nárquica: la señorial, la tirán bien es y las monarquías orientales, como las que hubo en Egipto, Mesopotamia
se erig e en seño r de
de conquista,
rial, el príncipe, por derecho ilia a sus o en China; las monarquías homéricas de la Grecia primitiva; las mo­
ía un pad re de fam
como gobernar
personas y gobierna, dice,
monarca en narquías romanas de los primeros tiempos, y las de sus grandes impe­
form a tirán ica, Bodino destaca el abuso del
esclavos. En la
real o legítima rios; las monarquías feudales de Europa; así como las subsecuentes mo­
s y de sus bienes. La forma
perjuicio de las personas libre
la natu rale za, respeta Y narquías, apoyadas en las clases sociales llamadas estamentos. Todavía
ece las leyes de
es aquella en que el rey obed ibió su fa­ España se intentó reunir Cortes por estamentos, a raíz de la invasión
Bod ino escr
s obedecen a su rey.
en
quiere a sus súbditos y ésto .
la República, en el año de 1576
de la Península Ibérica por los ejércitos de Napoleón y a raíz de haber
mosa obra, Los seis libros de cons idera­ sido tomado preso el rey español, Fernando VII (1808). Incluso, Agustín
l que sus coetáneo s que son
Francisco de Vitoria, al igua
ñola (Francisco de Iturbide pretendió erigirse Emperador con el apoyo de unas clases
la gran Escuela Jurídica espa
dos como pertenecientes a in­ soci ales que él todavía llamaba estamentos.
preferencias,
o, etcétera) al hablar de sus
Suárez, De Soto, Belarmin can a, Hacia 1812, fecha de promulgación de la Constitución española ex­
a republi
árquica es mejor que la form
siste en que la forma mon p or ­
en el pueblo, Pedida por las Cortes de Cádiz, la Nueva España con la Nueva Galicia,
del poder del monarca está
pero precisa que el origen a m os la Península de Yucatán, las llamadas Provincias
pueblo, dirí internas de Oriente y
"per homines": a través del
que el rey recibe el poder ular Provincias internas de Occidente formaban
la sobe ranía pop parte del gran Imperio es­
bases de la teoría sobre
nosotros, sentando así las cia lY Pañol y, por ello quedaron subordinadas a dicho ordenamiento legal.
radica esen
ia de la soberanía, la cual
y la relativa a la sede originar No será sino hasta el año de 1821 cuando se alcance la Independencia,
:
originariamente en el pueblo. forma de g� Propósito iniciado por nuestros héroes nacionales desde 181 O.
clasificación doble de esta
Montesquieu formula una a rnO"
otros, y la form La Constitución de 1812 dispuso que el gobierno de aquella gran
uica buena, diríamos nos
bierno: la forma monárq
el rey gobierna se ú le­
g n Nación fuera una monarquía moder·ada hereditaria, es decir, una mo­
la. En una monarquía,
nárquica despótica o ma uía es narquía constitucional, subordinada a la voluntad popular. El Artículo 3,
se funda la monarq
el principio en que
yes fijas y establecidas: as las actuaciones se en efecto, había puesto la sede originaria de la soberanía en la Nación,
virtud pol ítica y tod
honor, que encarna la El despotismo es un
a definiendo a la Nación como la reunión de todos los españoles de am-
liber tad po lítica.
en a la
en esa virtud y co nduc
 UCIÓN FORMAS DE GOBIERNO J. Barragán Barragán 321
TEORÍA DE LA CONSTIT
-

320
Decimocuarta: hacer a las Cortes las propuestas de leyes o de reformas
Nación ya no podría
ndo, además, que esa que crea conducentes al bien de la Nación, para que deliberen en la forma
bos hemisferios, precisa
(Art. 2).
a familia ni persona. prescrita.
patrimonio de ningun stitución, en él se hiz
o
inado el rey a la Con Decimosexta: nombrar y separar libremente los secretarios de Estado y
Pese a quedar subord rar
después de consag del despacho.
utar las leyes. Esto es,
sidir la potestad de ejec es
poder, el rey, no sólo
isión del ejercicio del
nueva teoría de la div del pod er
Por otro lado, como ya no era rey absoluto, además de estar sujeto a
ositario
que además es el dep
·

Jefe del Estado, sino , la ley, tenía limitaciones formales y expresas, muy importantes, según el
s y mu y importantes facultades
to de mucha artículo 172, como las siguientes:
(art. 16). Goza por tan ape go
sus ministros y con
ente, ayudándose de
cuales ejerce directam Artículo 172.-Las restricciones de la autoridad del Rey son las siguientes:
la ley. Primera: no puede el Rey impedir, bajo ningún pretexto, la celebración
t. 168), de manera que
del rey es sagrada (ar
Con todo, la persona s re�t de las Cortes en las épocas y casos señalados por la Constitución, ni sus­
a sus ministros, quiene
sus actos se traslada penderlas ni disolverlas, ni en manera alguna embarazar sus sesiones y de­
responsabilidad por del rey dad as
órdenes
tes o Congreso, de las liberaciones. Los que le aconsejasen o auxiliasen.
ponderán ante las Cor
). Por lo mismo se estableció Segunda: no puede el Rey ausentarse del reino sin consentimiento de las
las leyes (art. 226
tra la Constitución o
cumplimiento a las Cortes; y si lo hiciere, se entiende que ha abdicado la corona.
sona pública podía dar
ningún Tribunal ni per ). ,
o ministerial (art. 225 Tercera: no puede el Rey enajenar, ceder, renunciar, o en cualquiera ma­
del rey que no llev aran la firma del refrend
nes es, como ya hacíamq�� nera traspasar a otro la autoridad real, ni alguna de sus prerrogativas.
son muchas e important
Las facultades del rey : Si por cualquiera causa quisiere abdicar el trono en el inmediato suce­
ículo 171, las siguientes .
des tenía, según el art
notar. Entre esas faculta sor, no lo podrá hacer sin el consentimiento de las Cortes.
compete al Rey sancioDI
de la prerrogativa que Cuarta: no puede el Rey enajenar, ceder o permutar provincia, ciudad, vi­
Artículo 171.-Además o principales las
as, le corresponden com lla o lugar, ni parte alguna, por pequeña que sea, del territorio español.
rá las leyes y promulgad
Quinta: no puede el Rey hacer alianza ofensiva, ni tratado especial de co­
des siguientes rucciones que crea
retos, reglamentos e inst mercio con ninguna potencia extranjera sin el consentimiento de las Cortes.
Primera: expedir los dec
ución de las leyes. Sexta: no puede tampoco obligarse por ningún tratado a dar subsidios a
ducentes para la ejec inistre pronta y
en todo el reino se adm ninguna potencia extranjera sin el consentimiento de las Cortes.
Segunda: cuidar de que
Séptima: no puede ·el Rey ceder ni enajenar los bienes nacionales sin
damente la justicia. paz, dando después
rra, y hacer ratificar la consentimiento de las Cortes.
Tercera: declarar la gue
Cortes. Octava: no puede el Rey imponer por sí directa ni indirectamente contri­
ta documentada a las los tribunales civiles
y
nom bra r los magistrados de todos buciones, ni hacer pedidos bajo cualquier nombre, o para cualquier objeto
Cuarta:
Consejo de Estado.
nales, a propuesta del militares.
que sea, sino que siempre los han de decretar las Cortes.
os los empleos civiles y
Quinta: proveer tod Novena: no puede el Rey conceder privilegio exclusivo a persona ni cor­
dos , y para todas las
a todos los obispa
Sexta: pre sen tar par propuesta del Con
sejo poración alguna.
patron ato , a
ticos de real
y beneficios eclesiás Décima: no puede el Rey tomar la propiedad de ningún particular ni
Estado. rreglo a corporación, ni turbarle en la posesión, uso y aprovechamiento de ella; y si
toda clase, con a
ores y distinciones de
Séptima: conceder hon en algún caso fuere necesario para un objeto de conocida utilidad común
leyes. erales. tomar la propiedad de un particular, no lo podrá hacer sin que al mismo
y nombrar los gen
ejércitos y armadas,
Octava: mandar los a com o más tiempo sea indemnizado, y se le dé el buen cambio a bien vista de hombres
ribuyéndol
la fuerza armada, dist
Novena: disponer de buenos.
venga. as y comerciales
con las Undécima: no puede el Rey privar a ningún individuo de su libertad, ni
relaciones diplomátic
Décima: dirigir las es. imponerle por sí pena alguna. El secretario del despacho que firme la or­
ministros y cónsul
r los embajadores,
potencias, y nombra la moneda, en la que
se den, y el juez que la ejecute, serán responsables a la Nación, y castigados
la fab ric aci ón de
Undécima: cuidar de como reos de atentado contra la libertad individual.
busto y su nombre. los fondos destinados a
cada
r la inversión de Como se indicaba, se trata de una verdadera monarquía moderada.
Duodécima: decreta blica.
ministración pú Pero además hereditaria. Todo lo relativo a la s ucesión está minuciosa-
los ramos de la ad eglo a las leyes.
ia: ind ulta r a los delincuentes, con arr
Decimoterc
322 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
1 HJRMAS DE GOBIERNO
mente regulado en esta Constitución, desde la cuestión de quién debía
ser el llamado a la sucesión, hasta el papel de la regencia, que debía es­
tablecerse durante la minoría de edad del heredero o heredera, incluso
el matrimonio del rey debía ser aprobado previamente por las Cortes,
de manera que, en caso de casarse sin el debido permiso, se entendía
que abdicaba a la corona (art. 172, duodécima limitación).
Aunque nunca se suele hacer la observación, esta monarquía creada
o regulada por la Constitución de 1812, da la impresión de ser o estar
muy próxima del presidencialismo, o mejor dicho el presidente mexi­
cano se dibujará como el rey español de esta época, pero sin derechos
sucesorios y con responsabilidad personal, como veremos páginas más
adelante.
Este régimen monárquico estuvo en vigor en lo que ahora es Méxi­
co hasta la proclamación de su independencia en 1821. Más allá de esta
vigencia de la forma monárquica, cabe insistir en que la figura del pre­
sidente mexicano, tanto el histórico de 1824, cuanto el actual se dibuja
aceptando completamente el modelo del monarca español de la Consti­
tución de 1812, sin derechos hereditarios y con responsabilidad perso­
nal, como ya queda dicho.
12.2.1. LAS FORMAS MONÁRQUICAS DE 1812-1823
Como hechos importantes para la historia de México, se suelen citar
al llamado Plan de Iguala de 24 de febrero de 1821, al Tratado de Cór­
doba del 24 de agosto del mismo año de 1821; al decreto de instala­
ción del primer Congreso Constituyente mexicano del 24 de febrero
1822; así como al pretendido imperio Iturbidista, que se ubica dentro
de las fechas ya señaladas. Todos estos hechos, recogidos en los docu­
mentos mencionados, hablan de un propósito común, como fue el inten­
tar organizar al mismo país, México, bajo la forma de un gobierno mo­
nárquico.
El llamado Plan de Iguala, que firma Agustín de Iturbide, preparan­
do la declaración de Independencia de México respecto de España, es­
tablecía la base relativa al gobierno monárquico templado por una
Constitución análoga al país (Base 3). A continuación sé hacía un llama­
do especial a Fernando VII v. en su caso, a los miembros de su dinastía
o de otra reinante, para oc �par el trono mexicano, "para hallarnos con
un monarca ya hecho y precaver los atentados funestos de la ambición
(Base 4).
Más adelante, en la Base 8 y mientras Fernando VII aceptaba venir
a México, se pensó en crear una junta y una regencia "mientras llega el
emperador". Y para el caso que no viniese Fernando VII, se autorizaba
a buscar a algún otro candidato para recibir la corona.
- J. Barragan Barragún 323
Meses más tarde, por el Tratado de Córdoba, firmados ahora por
lturbide y Juan O'Donojú, se piensa ya en la independencia total de Mé­
,ico respecto de España y se establece la forma de gobierno monárqui­
co, constitucional moderado (art. 2) y se reiteraban los llamamientos a
ocupar el trono a Fernando VII, a su hermano, el infante don Carlos; al
infante don Francisco de Paula; a don Carlos Luis y sólo si ninguno de
los anteriores lo aceptaba, las Cortes del imperio mexicano tendrían la
libertad de designar al emperador.
Este acuerdo entre Iturbide y Juan O'Donojú volvía a ocuparse de la
necesidad de nombrar una junta provisional de gobierno y, en su caso,
a una regencia, en los mismos términos en que lo prevenía el Plan de
Iguala. En efecto, se creó la junta, que conocemos como Soberana Jun­
ta Provisional Gubernativa, la cual quedó instalada formalmente el día
2 8 de septiembre de 1821 y se integró la regencia también, la cual será
presidida por el propio Iturbide.
De hecho, la Junta tuvo un comportamiento parecido a una asam­
blea constituyente, pues asumió la plenitud de la soberanía, llegando a
ejercer facultades soberanas, sin duda justificadas por el evidente vacío
de poder existente en esos momentos, en los que México se declaraba
independiente de España y en los que en la misma España se volvía a
proclamar la vigencia de la Constitución de 1812 por virtud de un golpe
de Estado, que obligó a Fernando VII a regresar a la senda constitucio­
nal (Trienio Liberal español 1820, 1821 y 1822). Precisamente estos
acontecimientos de España explican el por qué se hacían los llamados
al mismo Fernando VII para que se trasladara a México, un poco a
imagen de la monarquía portuguesa que sí aceptó trasladarse a Brasil.
Por otro lado, la Soberana Junta Provincial Gubernativa tiene el en­
cargo de convocar la elección para reunir a un Congreso Constituyente,
lJLH: se ocupara de la elaboración de la Constitución del nuevo imperio.
Por eso es que dentro del mismo contexto político, esta asamblea, deno­
minada Congreso Constituyente Mexicano, al quedar instalada el día 24
de febrero de 1822, volverá a repetir que se adopta para su gobierno la
monarquía moderada constitucional con la denominación de imperio
l1Jexicano y que dicha asamblea formularía el llamado a ser coronado
emperador precisamente a las personas mencionadas en el Tratado de
Córdoba.
Así pues, de una o de otra forma, se insiste en querer hacer de Méxi­
co, o del gran Anáhuac un verdadero imperio.
Sin embargo y más allá de estas formalidades, y por lo que ya sabe­
rnos que aconteció, aquella asamblea de 1822 estuvo dominada por di­
Putados republicanos, abiertamente contrarios a aceptar a monarca al­
guno. Por tanto, las disputas y desavenencias entre esta mayoría del
C onstituyente e lturbide no tardaron en aparecer.
324
a
TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Entre otras cosas, Iturbide, sabedor de que ninguno de los llamados
ocupar el trono del Imperio mexicano vendría realmente a México, no
r
�.-�··
disimulaba su ambición personal por llegar a ser coronado emperador
con la autorización del Constituyente. Por su parte, este Constituyente
abiertamente se opuso, desde el primer momento, a tal ambición, pero
para evitar el enfrentamiento con Iturbide, decidió no ocuparse del
asunto. Ni siquiera se preocupó por ir elaborando el proyecto de
Constitución.
Iturbide, mal aconsejado, precipitó las cosas de manera que la no­
che del día 18 de mayo de 1822, menos de tres meses de instalado el
Constituyente, interrumpió su sesión y se presentó con un cuerpo arma­
do para arrancarle por la fuerza la aprobación favorable a su persona
de la nominación de emperador.
La presencia de Iturbide y su cuerpo de ejército en el recinto del
Constituyente produjo la natural zozobra. El libro de Actas refiere que
la mayoría de los diputados optó por abandonar la sesión; que otros es­
taban a la espera en las oficinas administrativas, como hoy diríamos, de
manera que solamente una minoría permaneció en el salón de sesiones
y fue esta minoría quienes accedieron a otorgarle el nombramiento de­
seado a Iturbide, contra la opinión de Giuridi y Alcocer, por ejemplo
quien levantó su voz sobre las proclamas de la tropa para recordarle al
propio Iturbide que él, al menos, no traía poderes bastantes para nom­
brarlo emperador.
Ya conocemos el resto de la historia del enfrentamiento de lturbide
y el Congreso. Las actitudes personales de Iturbide, que pronto hizo los
preparativos propios de su coronación y quien acentuó la embestida
contra los diputados republicanos, se extremaron: se ordena hacia fina­
les de agosto la detención de estos diputados; el Constituyente se decla­
ra en sesión permanente hasta que, el 30 de octubre del mismo año de
1822, fue disuelto.
Para estas fechas, primeros días de noviembre, ya se había nombra­
do un nuevo cuerpo colegiado, la llamada Junta Nacional lnstituyent�,
compuesta por personas que, en su gran mayoría, eran afectas a Iturbl­
de. Entre los oponentes estaba otra vez Guridi y Alcacer, obispo de
Tlaxcala.
apro­
La encomienda de la nueva asamblea no era otra sino la de
barle la Constitución del imperio, que el Congreso disuelto no l e �
qu
Herrer a, Tofl•
dar. Los consejeros de Iturbide, su ministro José Manuel
vaball
bio González, Antonio J. Valdés y Ramón Martínez de los Ríos, lle
ya preparadas unas bases sobre las cuales se organizaría antes q ue
ico
die la misma Junta, y un Proyecto de Reglwnetzto Provisional Polít
imperio mexicano.
r
HJRMAS DE (;OBIERNO - J. Barragán Barragán
Las Bases fueron rubricadas por el emperador, según el refrendo de
su ministro José Manuel Herrera y contenían las normas relativas al
325
funcionamiento de la propia Junta. En este documento, que está fecha­
do el día 2 de noviembre, el mismo día en que se instaló dicha Junta, se
k encomienda la convocatoria de una nueva asamblea constituyente
que reemplazara a la que había sido disuelta.
Sin embargo, las cosas se precipitaron ahora también y pronto se
determinó que la misma Junta debía aprobar una especie de Constitu­
ción, denominado, como ya se mencionó, Proyecto de Reglamellto Provi­
sional Político del imperio mexica11o, que lleva la fecha del día 1 O de
noviembre.
La Junta puso a debate este proyecto. Se discutió primero en lo ge­
neral y se aprobó en lo general y se puso a debate en lo particular, ar­
tículo por artículo, pero nunca llegó a aprobarse en contra de la doctri­
na que lo acepta como verdaderamente aprobado. Esta doctrina
·
confunde la votación aprobatoria en lo general, con la aprobación defi­
nitiva que nunca se dio porque la reacción en contra de Iturbide pudo
más. Sus propios generales, enviados para sofocar la rebelión de Santa
Ana en Veracruz, son los firmantes del Acta de Casa Mata, que no es
, .
otra cosa sino un ultimátum a Iturbide, para que se reinstale el Congre­
�t
jo_ so disuelto y para que abandone la capital, deponiendo las armas y se
dispusiera a ir al exilio.
El Congreso se reinstala el 7 de marzo de 1823. Un día antes se ha­
bía disuelto la Junta Nacional Instituyente sin aprobar el Proyecto de
Reglamento y vencida por los acontecimientos adversos a lturbide. Des­
pués, el día 8 de abril, el propio Congreso decretó la nulidad jurídica de
hecho y de Derecho de la coronación de lturbide y de sus demás actua­
ciones. Así y aquí terminaron las aspiraciones de quienes quisieron que
México se convirtiera en un gran imperio a raíz de declarar su indepen­
dencia de España. Y aquí comienza la aventura federalista, es decir el
proceso de formación de una república y las exigencias para que se
adoptara el federalismo en México.
12.3. LA REPÚBLICA
La república, como forma de gobierno, se contrapone a la forma
monárquica. La soberanía, en este caso, reside en el pueblo y este deci­
d e, cuando es pequeño y se puede, ejercer el poder de manera directa:
democracia directa; o bien ejercer el poder a través de unos represen­
tantes que
son electos por el pueblo: democracia representativa.
Históricamente se decía que la soberanía popular era la nota carac­
terística de una república frente a una forma monárquica. Sin embargo,
corno hoy en día aún en las monarquías, la soberanía es popular, tal vez

326 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
la nota diferenciadora sea la ausencia de un rey v su sistema sucesorio.
A veces, los autores contraponen la monarquía, como el gobierno de una
sola persona, y la poliarquía, como el gobierno de muchas personas.
Desde el punto de vista histórico, la teoría política explicaba la for­
ma de gobierno republicano como la genuina formulación de la sobera­
nía popular frente a la idea de un emperador, como encarnación de la
divinidad, o de un rev absoluto que encarna igualmente la suma del po­
der soberano, mismo que se transmitía por los mecanismos sucesivos
hereditarios. Con frecuencia, en este tipo de comparativos, el presiden­
te, o la magistratura más elevada de una república es al mismo tiempo
el titular del poder ejecutivo (en la teoría de la división de poderes) y la
de Jefatura de Estado. El titular de este cargo es necesariamente res­
ponsable de sus actos de gobierno y su nombramiento siempre tiene ca­
rácter temporal.
La forma de gobierno republicano se ha personificado o se ha apli­
cado de muy diferentes formas, que van desde las formas simples de
pueblos que se han gobernado a través de una asamblea abierta, llama­
da Cabildo abierto o Consejo en la literatura jurídica española; llamada
Eclesía en una etapa de la cultura griega; hasta las formas más comple­
jas de las Poleis, estudiadas por Aristóteles; la república romana de Ci­
cerón; y las repúblicas parlamentarias de nuestro tiempo.
Las repúblicas son formaciones históricas. Unas veces, emergen lu­
chando contra los abusos de los emperadores y los reyes. Otras veces,
las repúblicas se forman impulsadas por un conjunto de circunstancias
de diferente naturaleza que terminan creándolas.
Las monarquías del periodo en que se sitúan las narraciones de Ho­
mero devinieron en las repúblicas estudiadas por Aristóteles. El gran
imperio español de comienzos del siglo XIX, gracias a un conjunto de
circunstancias históricas, complejas y de naturaleza diversa, se des­
membró en todas y cada una de las repúblicas latinoamericanas: entre
esas circunstancias, cabe destacar la invasión de Napoleón a la Penín­
sula Ibérica; ciertos movimientos sociales y de insurgentes en algunas
de sus colonias; lo mismo que la difusión y la prevalencia de las teorías
sobre la soberanía popular.
Un autor clásico es, sin duda, Aristóteles. Su obra que en lengua
griega lleva el nombre de rroAE"'· fue traducida a la lengua latina corno
Respública y al español como La República. Se trata de un estudio ma
nífico acerca de la organización y funcionamiento de las rroAE"' de
Grecia clásica, un estudio que le permite llegar a la formulación de sUS
teorías sobre esta materia. Los romanos, Cicerón entre otros, traducen,
glosan y comentan con éxito la obra aristotélica.
Una de las bases esenciales de las teorías griegas y latinas es e
l co. En todo caso, una Y otra forma debían quedar vinculadas a la ley
tema del poder o de la soberanía popular, que será captado perfecta·
"'"1
FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragán 327
m ente por los autores cristianos como Hincmaro de Reims, Ockam,
Juan de Paris, Santo Tomás, Francisco de Vitoria, Francisco Suárez, De
Soto y los demás tratadistas de la conocida Escuela Jurídica Española.
Son, repetimos, autores cristianos que, reconociendo que la divinidad
L'S el origen último de todo poder (en latín se emplean las voces de auc­
ruritas, imperium, potestas.) este poder se transmite a los gobernantes:
fh'r homnies, o populo feacente, es decir, a través de los hombres, o por
una acción popular.
En esta tradición debe situarse la obra de Badina, quien estudió con
los padres Carmelitas, dominaba perfectamente el latín y conocía bien
no sólo el español, sino también las costumbres jurídicas de algunos de
los reinos españoles, como el de Aragón. En efecto, este ex novicio car­
melita, al hablar precisamente de la soberanía popular, cita las palabras
castizas y sagradas con cuya fórmula los aragoneses le recibían el jura­
mento al rey. Con esta cita Badina destaca la necesidad de someter el
inmenso poder del rey al Derecho y a la justicia: nos qui valemos tanto
co111o vos y podemos mas que vos, vos elegimos re con estas y estas condi­
rioues entra vos y nos, un que mande mas que vos (Libro 1 cap. VIII).
Para Badina el origen último del poder es Dios, pero ese poder lo
reciben los gobernantes "per homines", a través del juramento que le to­
maba el pueblo aragonés a sus monarcas, por decirlo con la fórmula del
ejemplo citado por Badina.
Los autores de la Escolástica, como Francisco de Vitoria, todavía
hablan de dos tipos de repúblicas, según que pueda gobernarse libre­
mente, o bien según que esté subordinada a otra república. De confor­
midad con esta distinción, existe la república libre e independiente, o
no sujeta a ninguna otra y la república que, pese a gozar de una gran li­
bertad e independencia para autogobernarse, definitivamente está sub­
ordinada a un poder superior. En latín Vitoria a la república libre e in­
dependiente le llama respublica perfecta et integra; mientras que la otra
cla se es una respublica subiecta alicui extra se, et non integra. (república
subordinada a otra más allá de su voluntad y no integra).
Esta clasificación de perfecta e integra está tomada de una idea so­
ciológica previa, atribuida a un grupo social bien organizado, es decir,
a la llamada comunidad perfecta e integra, que es aquella comunidad
s oci al que es capaz de autogobernarse libre e independiente, y que, por
r tanto, es una comunidad que no depende de otra.
a
Sobra precisar que para estos autores escolásticos, una comunidad
Perfecta e íntegra, que es aquella que puede escoger libremente la for­
tna de gobierno que más le convenga, muy bien podrá optar por una
f orma de gobierno republicano o por una forma de gobierno monárqui­
Positiva.

328 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Esta es la doctrina que se consagró en el artículo 3 de la Constitu­
ción española de 1812, que optó por la forma de una monarquía cons­
titucional y ésta es la misma fórmula que contiene el artículo 3 9 de la
vigente constitución mexicana, que opta desde 1824 por la forma repu­
blicana presidencial.
12.3.1. PROCESO DE FORMACIÓN
DE LA REPÚBLICA EN MÉXICO
Aunque sea muy brevemente toca ahora explicar el proceso de for­
mación de la república mexicana. Ya vimos en páginas atrás cómo fra­
casaron los intentos por implantar en México la forma monárquica.
Tanto el Plan de Iguala, como el Tratado de Córdoba, la Soberana Jun­
ta Provisional Gubernativa y el mismo Constituyente formalmente pen­
saban en la creación de un gran imperio. Iturbide, precipitándose siem­
pre, no contribuyó nada para garantizar estas formalidades, o, tal vez,
la fuerza de los republicanos, terminó por imponerse después de la caí­
da de Iturbide.
El proceso de formación de la república mexicana comienza con las
aspiraciones legítimas de los propios políticos republicanos, como Fray
Servando, quien no tuvo miramientos para expresarse ante el mismo
Iturbide, ya autoproclamado emperador, como un convencido y fervien­
te republicano. Quizá por esta fe republicana, la mayoría de los diputa­
dos del primer Constituyente, pese a la previsión expresa de la ley de
convocatoria para reunirse en dos salas (una reservada para la nobleza
naciente mexicana) optó por sesionar en una sala al estilo republicano Y
popular.
Estos mismos republicanos decretaron honores para nuestros hé­
roes patrios, los héroes insurgentes, que habían sido aniquilados por
Iturbide y, pese a las protestas de éste, nunca aprobaron el nombra·
miento de emperador; nunca apoyaron los festejos para la coronación;
nunca fueron favorables para la formación anhelada de una Constitu·
ción imperial. En suma, derrotado Iturbide, se reinstalará el Congreso
el día 7 de marzo de 1823 y entonces sí, se comenzó a trabajar sobre
cómo organizar a México, como república.
Esta tarea no fue nada fácil. Para empezar y debido a las luchas in·
ternas, los representantes que habían venido al Constituyente de 1822
on
desde Guatemala, Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica fuer
pidiendo permiso para regresar a sus países de origen, porque éstos ha1
bían resuelto ser libres e independientes de México. El último en abaD1
donar este Congreso fue José Cecilia del Valle, un hombre muy
muy prudente, quien había servido de mediador entre el Congreso
suelto y el propio Iturbide.
'
·� FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragán
329
Después, sobrevinieron los procesos de autodeterminació
n en Esta-
dos libres e independientes de Jalisco, de Zacatecas, de Oaxa d
ca y
catán, que consumaron sus transformaciones entre los mes d , e u­
es e febrero
a agosto de ese mismo año de 1823. En otros lugares, como en Mich
oa­
cán, Veracruz, Guanajuato o San Luis Potosí, estos procesos fueron
acallados por la presencia de un ejército obediente a México, como
di­
cen las crónicas.
Todo esto finalmente terminó planteando la necesidad de optar por
una república federal, necesidad valorada por el propio Congreso reins­
talado, quien la secundó, como sabemos, emitiendo su famoso voto fa­
\ orable en esta forma de gobierno republicano y federal. Además, acep­
tó convocar a unas nuevas elecciones para la reunión de una nueva
asamblea constituyente y decretó su propia disolución para el día 30 de
octubre de 1823, fecha en que comenzaron las sesiones preparatorias
para instalar al llamado segundo Congreso Constituyente. Y fue esta
nueva asamblea la encargada de aprobar, primero, el Acta Constitutiva
de los Estado Unidos Mexicanos y, luego, la Constitución, terminando así
la organización y el funcionamiento de la república federal mexicana.
Es ahora, en las sesiones de esta segunda asamblea cuando se dis­
cuten los pormenores relativos a la soberanía nacional y a la forma de
gobierno republicano, popular y federal.
El debate sobre la soberanía se planteó y se desarrolló sobre los
mis mos conceptos y las mismas ideas debatidas en Cádiz. Guridi y Alco­
cer, diputado a las Cortes de Cádiz, recordó dicho debate y recomendó
:� que se adoptara una fórmula que ya había propuesto a los españoles. El
·/'¡'
' diputado por Tlaxcala quería introducir en la fórmula sugerida la idea
:t
relatiYa al carácter en que la soberanía reside en la nación, es decir, la
idea que denote que esa soberanía está enraizada en el pueblo de mane­
ra originaria, y la idea de que esa raíz siempre permanecerá en el pue­
blo, sin que pueda cederse nunca ni trasladarse a nadie, en contra de la
teoría de Rousseau.
Así es cómo se aprobó la siguiente redacción del ar­
tículo 3 de la Acta Constitutiva:
Artículo 3.-La soberanía reside radical y esencialmente en la Nación, Y
·
por lo mismo pertenece exclusivamente a ésta el derecho de adoptar y esta­
blece¡· por medio de sus representantes la forma de gobierno y demás leyes
fundamentales que le parezca más conveniente para su conservación y ma­
vor prosperidad, modificándolas o variándolas, según crea convenirle más
Según se aprecia, tenemos la misma redacción del artículo 3 de la
Con stitución española de 1812, pero reforzada con ese adjetivo vigoroso
Propuesto por Guridi y Al cac e r; la soberanía reside radical y esencial­
lñente en la nación.
 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragün 331
330

Por nación se entiende ahora, lo mismo que en 1812 y como lo ex­

plica el propio diputado Tlaxcalteca en una y otra ocasión, a toda la po­
blación asentada en el territorio de referencia. La nación es igual a una
población organizada política y territorialmente hablando. Anículo 1 71.-Además de la prerro­ Artículo 11 0.-Las atribuciones del
Esta idea grandiosa de la soberanía nacional, desde su definición gativa que compete al Rey sanciona1·á presidente son las que siguen:
acepta la secuencia lógica relativa al ejercicio de la soberanía, ejercici ¿ las leyes y promulgarlas, le correspon­ I. Publicar, circular v hacer guardar \
que se encomendará a sus representantes. El poder reside en la nación, den como principales las facultades las leyes y decretos del Congreso Ge­
pero se ejerce por medio de sus representantes. U na expresión fecunda siguientes.
neral.
y afortunada, que se enunciará mejor en el subsecuente artículo 5 de la Pri111era: expedir los decretos, regla­ II. Dar reglamentos, decretos y órde­
misma Acta: mentos e instrucciones que crea con­ nes para el mejor cumplimiento de la
ducentes para la ejecución de las Constitución, acta constitutiva y leyes
Artículo 5.-La Nación adopta para su gobierno la forma de república
leves. generales.
representativa popular federal.
Segunda: cuidar de que en todo el rei­ III. Poner en ejecución las leyes y de­

He aquí juntas y vinculadas las ideas mayores del Estado moderno; no se administre pronta y cumplida­ cretos dirigidos a conservar la inte­
de la mente la justicia. gridad de la federación, y a sostener
la idea relativa a la sede de la soberanía, la idea relativa al sistema
relativa a la forma de gobierno ,, Tercera: declarar la guerra, y hacer ra­ su independencia en lo exterior, y su
representación democrática y la idea
que asu­ tificar la paz, dando después cuenta unión y libertad en lo interior.
que se escoja. En este caso, la opción es a favor de un gobierno
federal. Nótese bien y documentada a las Cortes. IV. Nombrar y remover libremente a
ma la forma de república represen tativa popular
forma de Cuarta: nombrar los magistrados de los secretarios del despacho.
ya no se pierda de vista cómo también lo federal en México es
todos los tribunales civiles y crimina­ V. Cuidar de la recaudación, y decre­
gobierno y no de Estado como erróneam ente sostiene la doctrina.
les, a propuesta del Consejo de Estado. tar las inversiones de las contribucio­
Más adelante se recoge la teoría de la división del poder, para su Quinta: proveer todos los empleos civi­ nes generales con arreglo a las leyes.
acalo­
ejercicio precisa el artículo 9. Así es cómo, después de un largo y les y militares. VI. Nombrar los jefes de las oficinas
iniciado hacia el día 20 de noviemb re de 1823 y terminad o
rado debate, Sexta: presentar para todos los obispa­ generales de hacienda, los de las co­
mitad del año siguiente , cuando se debatía el texto de
hacia la segunda dos, y para todas las dignidades y be­ misarías generales, los enviados diplo­
a
la Constitución, se aprobó el que el supremo poder ejecutivo recayer neficios eclesiásticos de real patrona­ máticos y cónsules, los coroneles y
Uni­
en un solo individuo, que se denominará presidente de los Estados to, a propuesta del Consejo de Estado. demás oficiales superiores del ejército
ncia.
dos Mexicanos y se consagrara también la figura de la vicepreside Sépti111a: conceder honores y distincio­ permanente, milicia activa y armada,
nte en
Así nace en México el sistema presidencial, apoyado inicialme nes de toda clase, con arreglo a las con aprobación del Senado, y en sus

una vicepresidencia. leves. recesos, del consejo de gobierno.

popular VII. Nombrar los demás empleados del
México emerge, pues, como una república representativa Octava: mandar los ejércitos y arma­
identif ica. No das, nombrar los generales. ejército permanente, armada y mili­
federal, consagrándose el sistema presidencial que nos v

en una grave No¡•cna: disponer de la fuerza armada, cia activa, y de las oficinas de la fede­
dejamos de reconocer que hoy en día México está sumido
2002). distribuyéndola como más convenga. ración, arreglándose a lo que dispon­
crisis, no sólo económica, sino también política (año
as pro­ Décima: dirigir las relaciones diplo- gan las leyes.
Hemos impulsado los cambios, seguimos anhelando reform
incluSO 111áticas y comerciales con las demás VIII. Nombrar, a propuesta en terna
fundas de nuestras estructuras fundamentales, cuestionán d ose
ncialista Potencias, y nombrar los embajado­ de la Cone Suprema de Justicia, los
la concepción y la práctica tanto de nuestro sistema preside res, ministros y cónsules. jueces y promotores fiscales de circui­
cuanto de nuestro sistema federalista.
�
or lo que mira al tema presidencialista veamos cómo el p
:esiden : Undécima: cuidar de la fabricación de to y de distrito.
l a moneda, en la que se pondrá su X. Disponer de la fuerza armada per­
mextcano nace con la configuración que se le da al rey espa
nol e � busto y su nombre. manente de mar y tierra, y de la mili­
rel auva a
Constitución de 1812 con la diferencia, que ya advertimos, cia activa, para la seguridad interior y
no
la responsabilidad personal del presidente (el rey es sagrado y defensa exterior de la federación.
parecid o ent re
ponsable) y al carácter hereditario del poder real. Del
espa ñol de da cue nta la sim ple
presidente mexicano y el rey 1812
uc n
paración de sus respectivas atrib io es Y r e stricci ones. Veamos:
332 TEORÍA DE LA CONSTITUC!ÓII(
f'
ff• i·ORMAS DE GOBIERNO - J. Barragún Barragán 333

Duodécima: decretar la inversión de XIV. Dirigir las negociaciones diplo­ to de conocida utilidad común tomar la objeto de conocida utilidad
general,
los fondos destinados a cada uno de los máticas. y celebrar tratados de paz, propiedad de un particular. no lo po- tomar la propiedad de un
panicular 0
ramos de la administración pública. amistad, alianza, tregua, federación drá hacer sin que al mismo tiempo sea corporación, no lo podrá
hacer sin
Deci111otercia: indultar a los delincuen- neutralidad armada, comercio y cua � indemnizado, y se le dé el buen cam- previa aprobación el
Senado, y en sus
tes, con arreglo a las leves. lesquiera otros; más para prestar o bio a bien vista de hombres buenos. recesos, del consejo de gobierno, in­
Decimocuarta: hacer a las Cones las negar su ratificación a cualquiera de l"udécillla: no puede el Rey privar a demnizando siempre a la
parte intere­
propuestas de leyes o de reformas que ellos. deberá preceder la aprobación ningún individuo de su libertad, ni im- sada a juicio de hombres
buenos elegi­
crea conducentes al bien de la Nación, del Congreso General. ponerle por sí pena alguna. El secreta- dos por ella y el gobierno.

para que deliberen en la forma pres- XIX. Cuidar de que la justicia se admi­ rio del despacho que firme la orden, y IV. El presidente no podrá impedir
las
crita. nistre pronta y cumplidamente por la el juez que la ejecute, serán responsa- elecciones y demás actos que
se expre­
Decimosexta: nombrar y separar libre- Corte Suprema, tribunales y juzgados blcs a la Nación, y castigados como san en la segunda pane del artículo
38.
mente los secretarios de Estado y del de la federación, y de que sus senten- reos de atentado contra la libertad V. El presidente, y lo mismo el
vice­
despacho. cias sean ejecutadas según las leyes. indi\'idual. presidente, no podrá, sin permiso del
Congreso, salir del territorio de la Re­
pública durante su encargo y un año
después.

Artículo 172.-Las restricciones de la Artículo 112.-Las restricciones de las

Insistimos en que el parecido es muy grande. Ahora bien, el rey es­
autoridad del Rey son las siguientes: facultades del presidente, son las si-
pañol gobernaba apoyado en una Junta de ministros y, desde luego, en
Primera: no puede el Rey impedir, bajo guientes: la acción de cada ministerio, quienes rinden cuentas ante las Cortes. El
ningún pretexto, la celebración de las l. El presidente no podrá mandar en presidente mexicano gobierna con el apoyo directo de cada Secretario.
Cortes en las épocas y casos señalados persona las fuerzas de mar y tierra, sin Nunca se ha formalizado jurídicamente la Junta de Gobierno y, aunque
por la Constitución, ni suspenderlas ni previo consentimiento del Congreso Ge­
tenemos excepciones, la regla práctica es que nunca rinden verdaderas
disolverlas. ni en manera alguna em- neral, o acuerdo en sus recesos del con­
cuentas al Congreso, más allá de las citas protocolarias y nunca respon­
barazar sus sesiones y deliberaciones. sejo de gobierno, por el voto de
den por los actos ilícitos del presidente, o dicho en otras palabras, el re­
Los que le aconsejasen o auxiliasen. terceras partes de sus individuos pre­
frendo jamás produce los efectos constitucionales que le son propios.
Segunda: no puede el Rey ausentarse sentes; y cuando las mande con el re­
del reino sin consentimiento de las Cor- quisito anterior, el vicepresidente se Todavía cabe destacar otra particularidad más y es la relativa a que
tes; y si lo hiciere, se entiende que ha hará cargo del gobierno.
la mayoría de las facultades del presidente mexicano, lo mismo que las
abdicado la corona. Il. No podrá el presidente privar a nin­ del rey español, son ejercidas indispensablemente con la colaboración
a de sus respectivas asambleas populares.
Quinta: no puede el Rey hacer alianza guno de su libertad. ni imponerle pen
ofensiva, ni tratado especial de comer- alguna; pero cuando lo exija el bien Y

cio con ninguna potencia extranjera sin seguridad de la federación, podrá arres­
e 12.4. LO FEDERAL COMO FORMA DE GOBIERNO
el consentimiento de las Cortes. tar, debiendo poner las personas arr s­
ta y och o
Séptima: no puede el Rey ceder ni ena- tadas, en el término de cuaren Para empezar, tomemos el manual de Derecho Constitucional que
del tribuna l o jue z ·.,

jenar los bienes nacionales sin cansen- horas, a disposición tenga mos más a la mano y veamos cómo, por
regla general, al estudiar
timiento de las Cortes. competente. el federalismo invariablemente se hace al amparo de un capítulo que
ocupar
Décima: no puede el Rev tomar la pro- III. El presidente no podrá habla de las formas de Estado. Se nos dice muy explícitamente que exis­
� particular ni
piedad de ningún parti ular ni cm·po- propiedad de ningún ten Estados unitarios y Estados federales y se insiste en que la base de
poración, ni en la pose sión;_)
ración, ni turbarle en la posesión, uso turbarle
si en esta clasificación no es otra más que la misma contraposición de una y
y aprovechamiento de ella; y si en al- uso o aprovechamiento de ella; y
n caso fuere para un Ot¡·a cl ase de Estado. Así lo fede ra l en sentido estricto, para estos auto­
gún caso fuere necesario para un obje algú necesario, ,

res, es u n a simple forma de Estado. Veamos.

 T.''
334 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Ignacio Burgoa en su libro Derecho Constitucional Mexicano, en cua­
lesquiera de sus muchas ediciones, por ejemplo en la séptima edición de
1989, estudia el tema del federalismo en el capítulo quinto, páginas
401-464, que intitula precisamente Las Fomzas de Estado, ocupándose
aquí mismo del federalismo mexicano a partir de la página 421.
Jorge Carpizo y Jorge Madraza, igualmente conocidos por todos,
han escrito muchas páginas sobre Derecho Constitucional. Por ejemplo,
veamos lo que señalan en su Derecho Constitucional, un manual editado
por el Instituto Federal Electoral, México 1993, en la página 91 bajo el
epígrafe de 1.4 El Régimen Federal, donde dicen textualmente:
El artículo 40 constitucional expresa que México es un Estado federal y que
dicho Estado está constituido por Estados libres y soberanos; pero unidos
en una sola Federación. La tesis que asienta nuestro precepto constitucio­
nal es la teoría de Tocqueville, es decir, la cosoberanía: tanto la Federación
como los Estados miembros son soberanos. 1
A continuación los autores mencionados se refieren a las contradic­
ciones aparentes ("parece") entre el artículo 40 y el 39: ya que el prime­
ro admite la cosoberanía, mientras que el segundo la rechaza al preci­
sar que nada más hay una soberanía y es la que reside en el pueblo.
¿cómo resuelven los autores citados ésta contradicción? Muy sencillo:
concluyendo en que "las entidades federativas no son soberanas sino
autónomas". Más adelante los autores completan su planteamiento ase­
gurando que "La regla para la distribución de competencias en el Esta­
do federal mexicano sigue el principio norteamericano".2
Sin embargo, no todos los autores siguen ésta misma doctrina de
los maestros citados. Felipe Tena Ramírez, por ejemplo, mantiene una
teoría diferente, pues para él, el federalismo mexicano "es ante todo un
fenómeno histórico", que debe ser examinado de manera particular to­
mando en cuenta la forma en que fue adoptado por México. Igualmente
insiste en que se trata de un sistema "de distribución de facultades entre
los dos órdenes (llamado el uno federal por antonomasia y el otro regio­
nal o local)". Más adelante, en la nota 29 de la página 126 precisa que:
Para nosotros, el reparto de competencias, es decir, una distribución clasifi­
cada de facultades entre órganos de poder, de ninguna manera cabe enten:
dedo como un fraccionamiento de la entidad sociológica llamada nación 01
del orden jurídico nacional que a ella corresponde.3
1Véase en su libro Derecho Constitucional, ya citado, la p. 91.
2 Véase la misma obra citada.
3 Estamos citando su conocido Derecho Con stitucional Mexicano, vigésima séptima
edición, México, 1993.
FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragán 335
De manera, pues, que para el maestro Tena Ramírez "el sistema fe­
deral, como nos dice en otro párrafo, no es sino una forma de gobierno,
una técnica para organizar los poderes públicos". Por esta razón, le de­
dica todo un capítulo al examen de ésta materia, intitulado La forma de
gobierno, de la página 101 a la 124, de la vigésimo séptima edición,
México, 1993.
Nosotros hacemos nuestro el planteamiento de Tena Ramírez y lo
tomamos como base de estas reflexiones. Creemos que es un plantea­
miento muy firme, entre otras cosas, porque todos los enunciados lega­
les que existen al respecto dicen que lo federal en México es una forma
de gobierno, sin que, por otro lado, exista texto alguno legal que autori­
ce a calificarlo como una forma de Estado. Veamos con detenimiento
este planteamiento, haciendo referencia a los hechos históricos, en pri­
mer lugar, para, en segundo lugar, examinar las formas jurídicas.
12.4.1. LOS HECHOS HISTÓRICOS
Los hechos mandan. En las clases de filosofía nuestros maestros
acostumbraban a recordarnos el peso del viejo aforismo: contra {acta
11011 sunt argumenta: es decir, contra los hechos no existen los argumen­
tos. Los hechos no se demuestran por los sistemas de la argumentación.
Los hechos se explican y se reconocen.
Nosotros, en varios de nuestros libros, hemos tratado precisamente
de explicar los hechos que dan nacimiento al federalismo mexicano, como:
Introducción al federalismo mexicano: la formación de poderes en 1824,
editado por la Universidad Nacional Autónoma de México, en 1978 y
reimpreso por la Universidad de Guadalajara, en 1994; Principios sobre
el federalismo mexicano, editado por el Departamento del Distrito Fede­
ral, en 1984; El pensamiento federalista mexicano: 1824, editado por la
Universidad Autónoma del Estado de México, en Toluca, en 1984; His­
toria del Senado, en tres tomos, de los cuales somos autores del tomo
primero, relativo al proceso de creación de la institución aparentemente
más federalista, el Senado, editado en México, en 1987, por la misma
H. Cámara de Senadores.4 Además, han aparecido muchos otros artícu­
los siempre sobre estos mismos temas, tanto para publicitar documentos
cuanto para explicar los procesos mismos, todos de carácter histórico.
Nadie, que conozca medianamente el período histórico, que va des­
de 181 O hasta 1824, se atrevería a sostener la mentira, que recogen mu­
chos libros, de que el federalismo mexicano es exactamente igual al fe­
deralismo norteamericano, salvo en que ellos por el federalismo se
4 Este mismo libro fue publicado de manera independiente con el título Proceso his·
lórico de fí:mnación del Sen ado mexic ano, México, 2000.
336 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
unieron y México por el federalismo se desunió. Y no se atrevería a sos­
tener esa mentira por la sencilla razón de que no existe ningún hecho,
absolutamente ninguno, acaecido durante esa larga etapa de 181O a 1824,
que se parezca en nada a los hechos sucedidos en Norteamérica duran-
te su proceso de independencia y de formación federalista.
Porque los hechos son diferentes, el federalismo mexicano no se pa­
rece en nada al federalismo norteamericano. Por esta misma razón, los
estudios, tan preciosos y abundantes sobre el federalismo estadounide n­
se, no necesariamente sirven para, sin más miramientos, explicar el fe­
deralismo mexicano. El mismo Tena Ramírez, incluso al referirse al
ejemplo norteamericano insiste en la importancia del factor histórico a
fin de ver cómo se adapta a México dicho federalismo. s
Vaya como ejemplo la institución del Senado, cuyo proceso de for­
mación nosotros hemos estudiado con el detenimiento necesario y el
manejo de la fuente histórica correspondiente para concluir, como lo
hacemos en el libro que acabamos de reseñar, que no se guarda rela­
ción alguna con la institución norteamericana, más allá del uso del mis­
mo nombre y el hecho de haberse resuelto que fueran dos los represen­
tantes de los Estados, sistema vigente hasta que recientes reformas han
aumentado el número total de senadores a 128: dos electos por el voto
directo; un tercero electo a favor de la primera minoría partidaria;
mientras que los 32 senadores restantes, serán electos según el princi•
pio de representación proporcional mediante el sistema de listas vota­
das en una sola circunscripción plurinominal nacional.
Otro ejemplo puede ser el del proceso de creación y, lo que es más
valioso, el funcionamiento, durante más de un cuarto de siglo, de la Su•
prema Corte de Justicia, a la cual se le habilitó para que sustituyera a la
vieja Audiencia virreina! de la ciudad de México; o el hecho de que su
primer reglamento fue uno de 1813, dictado para el Supremo Tribunal
de la Constitución española de 1812.
ano
El parecido, por citar un ejemplo más, entre el presidente mexic
del Acta Constitutiva y Constitución de 1824, o el de 1857, o el de 191 7!
men
con el rey de la Constitución de 1812, es más que casual, es literal
el mismo.6
do
Pueden citarse muchísimos otros ejemplos. No hay nada pareci
gu ste.
1turbide en la historia de Estados Unidos. Pues bien, guste o no
Iturbide proclamó y consumó la independencia; con lturbide se
vo
por unos instantes la idea del Gran Anáhuac, que iría desde Nue
S Véase su Derecho Constitucional Mexica>w
, ya citado.
6 Véase a Manuel: "El rey en la Constitución de Cádiz: una
MARTÍNEZ SosPEDRA,
i s del Depa•·tamento de Historia
narquía p•·esidencialista", en la Revista �.'stud o
de la Facultad de Filosofía, Zaragoza, España,
1975, pp. 225-252.
'•
FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragán
337
:deo al norte hasta la frontera con Panamá al sur. Para ello se convoca
al llamado primer Constituyente mexicano, integrado con representan­
tes de toda esa inmensa, rica y variada extensión de tierras. El último
diputado centroamericano, que pidió permiso para retirarse de aquel
Congreso, fue José Cecilia del Valle, hondureño, gracias al cual se nego­
ció la abdicación de Iturbide, su salida pacífica de la capital del país y
su destierro a Londres.
¿Qué parecido guardan estos hechos, narrados en cualquier libro de
historia, con los hechos acaecidos en los Estados Unidos?
Y justamente entre estos hechos, protagonizados por Iturbide, el
Congreso disuelto por Iturbide, primero; el Acta de rebelión de Casa
\1ata contra Iturbide y otra vez el Congreso reinstalado, nace el movi­
miento hacia el federalismo mexicano.
Digámoslo otra vez, el federalismo mexicano, como proceso históri­
co, se inició el primero de febrero de 1823, que es la fecha del Acta de
Casa Mata; y comenzó este movimiento por la propia fuerza interna de
todos y de cada uno de los puntos de dicha Acta, que no era otra cosa
más que un ultimátum a Iturbide, y una especie de programa críptico
que sólo la historia tenía que descifrar de todos y cada uno de los pasos
del proceso de formación del federalismo mexicano.
Efectivamente, todo se reduce a hechos históricos sencillos de na­
'
rrar: entre los puntos del Acta de Casa Mata estaba el de la inmediata
reinstalación del primer Congreso Constituyente, disuelto por Iturbide a
fines del mes de octubre de 1822. La reinstalación tuvo lugar el día 7 de
marzo de 1823, como se dice en su Diario de Sesiones.7
¡¡,· También se exigía, en la misma Acta de Casa Mata, el que este Con­
·1.:
greso, recién reinstalado, procediera a convocar a una nueva Asamblea
Co nstituyente.
He aquí la gran paradoja: el Congreso reinstalado no quiso acatar,
en principio, este punto del Acta de Casa Mata y precisamente por opo­
nerse a elaborar la mencionada convocatoria, procedieron varias Dipu­
tacio nes Provinciales, primero, a negarle el apoyo y la obediencia a
tt¡
Iturbide por haber disuelto al Congreso; segundo, a adherirse al Acta de
, C asa Ma ta; tercero, procedieron a reunirse en Puebla, a fin de elaborar
�
ell as m ismas la referida convocatoria; cuarto, ante la negativa del Con­
gre so para auto-disolverse, le retiraron su obediencia; y quinto, varias
de es tas Diputaciones Provinciales iniciaron un proceso interesantísi­
mo de auto-transformación en estados libres independientes y soberanos.
7 Una de las mejores fuentes de información
l de todos estos hechos son precisamente
0' i1hros
de Actas y Dzano de Seswr1es, que nosot¡·os hemos reimpre
so facs1mila•·mente en
l 9so a
tl·a vés de l a UNAM, bajo el título de Actas constituciona
les mexicanas: 1821-1824,
de los cuales se han reimpreso 10 volúmenes.
 '1
TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán BarTagún 339
338 '

s al proceso de ta. hasta que el segundo Constituyente les ordenó su inmediata transfor­
Estos hechos, es decir, todos los hechos relativo
ciones Provinciales en Estados son, Jllación en Estados, expidiendo al efecto una hermosa convocatoria, a
auto-transformación de las Diputa
nada, absolu tament e en nada, se pare­ lin de poder estar en condiciones de aprobar, con las solemnidades del
no sólo maravillosos, sino que en
s norteamerica nas y su pro­ caso, el Acta Constitutiva del 31 de enero de 1824.
cen a los hechos sucedidos entre las colonia
He aquí, citados como ejemplos, los hechos que llevaron a Centro
ceso de federación.
ente conoci­ América a ser lo que comenzaron a ser desde 1823; que llevaron a Mé­
Lamentablemente estos hechos aún son muy escasam
con una \ico al federalismo. No los olvidemos. Mucho menos los despreciemos,
se inició
dos. Por ejemplo, apenas sabemos que ese proceso
diciendo cosas tan extremadamente inexactas como aquella de que el
su volunta d al res­
consulta a los municipios, preguntándoles cuál era kderalismo mexicano es una nueva creación de la Constitución; o aque­
, y en la región yuca­
pecto, como se hizo en lo que era la Nueva Galicia lla otra de que la soberanía estatal no debe tomarse en serio, porque a
; pero también en Quetza ltcnang o, Guatemala, y León,
teca, y en Oaxaca lo sumo los Estados son autónomos.
Nicaragua. Si los enunciados constitucionales, como los que hablan de los más
ncia de los ca­
Incluso, para comparar el hecho y resaltar la importa �agrados principios, entre los que está el de la soberanía (art. 39); el de
l, como se hizo años antes en San­
bildos abiertos del municipio colonia la existencia de Estados libres independientes y soberanos (arts. 40 y 49),
cabildo s iniciaro n un inte­
ta Fe de Bogotá, en Neiva o Mariquita, cuyos a muchos les suenan a palabras huecas e insinceras, ello no es debido a
libre y soberana
resantísimo movimiento de auto-transformación que los hechos históricos hayan perdido su vigencia, sino a que todos
dictándose sus propias constituciones municipales.8 los demás enunciados, como los relativos a los derechos humanos, son
voto favorable de
En suma, nuestro federalismo se consolida con el igualmente palabras huecas, por causas ajenas también a los anhelos
enteras en Estados
los municipios para la transformación de regiones del pueblo mexicano, o por causas históricas que tienen su propia y pe­
al Estado de Jalis­
libres independientes y soberanos, dando nacimiento culiar explicación, muy relacionada, por cierto, con el presidencialismo,
que a Yucatá n y Oaxaca ; al igual que nacie­
co y de Zacatecas; lo mismo uno de los fenómenos más perturbadores del federalismo mexicano y de
nacen a partir de junio de 1823,
ron los países centroamericanos. Todos toda la vida nacional.
so Constituyente,
muchísimo antes de que se reuniera el segundo Congre La auto-constitución en Estado libre independiente y soberano de
día 30 de octu­
el cual comenzará sus sesiones preparatorias el mismo Jalisco, en junio de 1823, o la del Estado de Zacatecas, la de Yucatán o
voluntad, uno de los
bre en que se estaba auto-disolviendo, contra su Oaxaca, por mencionar algunos ejemplos, que pertenecen a las mismas
entaria de México, su fechas, es algo más que un formalismo de papel, sobre todo si recorda­
Congresos más esforzados de la historia parlam
mos que Jalisco y Zacatecas le hicieron frente con sus fuerzas al ejérci­
primer Constituyente. 9

de hechos escuetos, to, que desde el centro se despachó para "sofocar su rebelión", vencién­
En esta sucesión de hechos, y nada más que
se parece a la etiología dolo, aunque esta batalla se haya llevado a cabo sobre una mesa de
provistos de su propia etiología, que en nada
mericano, está la sepa­ negociaciones en Lagos de Moreno.
que provocó la formación del federalismo nortea
de la idea del gran iiil
­ Todavía, en este brevísimo repaso de acontecimientos históricos, de­
ración definitiva de Centro América. Separación
biéramos aquí recordar cómo existe una continuidad, no sólo de la le­
perio iturbidista.
ible de otras varias gislació n expedida por las Cortes españolas de 1810-1813,y con ella la
Y está también, por otro lado, la posición entend
alis- Pervivencia de algunas instituciones políticas, como sucede con la figura
siempre a la idea feder
Diputaciones Provinciales, que se opusieron de] Jefe Superior Político, sino también la persistencia de instituciones
coloniales, según sucede con la Audiencia y la institución municipal.
libres, independiente s Y sobe­
8 Para el estudio del proceso de autodeterminación en unOII Por ejemplo, respecto de la supervivencia de la legislación gaditana
rminación de alg
ranas de las provincias, así como respecto del proceso de autodete
ión, como el de Leiva , o el �e � Podemos remitir al lector al primer tomo de la conocida colección de
municipios hasta el punto de darse su propia Constituc l eyes de los autores Duhlán y Lozano, en donde efectivamente vienen
ión .
.
nqu1ta, en lo que era el Remo de la Nueva Granada, véase:
el acta de confederac
de las provi nci as uJ1I'" lll uchísimas de estas disposiciones, porque, según se aclara en la intro­
día 27 de noviembre de 1811 de Santa Fe de Bogotá, en "Congresos
rdo Posa da¡
das" en Biblioteca de Historia Nacional. volumen XXIII, recopilac ión de Edua
ducción, o advertencia, están aplicándose todavía en el México de en­
Imprenta Nacional. Bogotá, Colombia, 1924. pp. 1 y ss. to nces; así mismo podemos recordarle al lector que apareció en la im­
9 Véase el estudio pormenorizado de estos
procesos en BARRAGÁN BARRAGÁN,
Prenta de Galván, en el año de 1829, un tomo consagrado a recopilar
ss.
lntroducció•1 al federalismo, ya citado, p. 115 y
 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
340
aquéllas leyes españolas que se declararon vigentes después de consu­
mada la independencia.
Respecto de la pervivencia de la figura del Jefe Superior Político,
podemos mencionar que existen varios casos en donde solamente se
produce el cambio de nombre, llamándolo ahora gobernador del Estado
pero sin que se produzca ni siquiera un cambio en la persona que esta­
ba desempeñando dicho encargo: así vemos que Quintanar, que es el úl­
timo Jefe Superior Político de lo que fue la Nueva Galicia, continuará
desempeñando las mismas funciones, pero ahora por virtud de un de­
creto del Congreso Constituyente del Estado, con el nombre de Gober�
nadar. Esto mismo le sucedió a Múzquiz en el Estado de México.
Continuando con éstos ejemplos, debemos recordar que las Audien­
cias, en los lugares en donde las había, sencillamente se transformaron
en los nuevos Tribunales Superiores de los Estados. Sobra advertir que
la institución municipal siguió subsistiendo, no sólo en México, sino en
todos los territorios de las antiguas colonias españolas.
12.4.2. LAS FORMAS JURÍDICAS
No menos decisivos para el proceso federalista mexicano que los
hechos históricos, brevemente ejemplificados en las páginas que antece�
den, fueron y son las formas jurídicas, pero vistas éstas no con
sino como lo que fueron y son realmente, es decir, como hechos
cos también.
Una Constitución, como la vigente de 1917, o como la de 1857 y
anterior de 1824, independientemente de su valor formal, el valor
privilegia Kelsen por así decirlo, tiene otros valores, como pueden
se�
los históricos, los políticos y los sociales. Una Constitución, decía
Sevilla Andrés, es hija de su tiempo.
Más aún, nosotros afirmaríamos con Diez Picaza, maestro
anq
en Valencia, y con otros muchos destacados juristas, como el mexic
Rolando Tamayo, que la Constitución de un pueblo está vinculada
su vida real, con su organización real, con su comportamiento
co, aún en los casos en que ni siquiera dicho pueblo se haya podido
un documento formal.
'-'•�
El propio Rolando Tamayo, que no es nada sospechoso de anUA
niano, ha estudiado estupenda mente esta temática en su libro
(;IU•�
ción al estudio de la Constitución, editado por la Universidad Na
Autónoma de México en 1989, fecha del libro que tenemos a la
meno
La norma jurídica, como regla general, es posterior a los fenó
históricos: los filósofos suelen comentar que primum est esse quam
ter esse, esto es, l a exi stenci a es primero que el ser de una
FORMAS DE GOBIERNO J. Barragán Barragán 341
-
forma lo cual, llevado al área jurídica, significaría que la existencia del
hombre es anterior a las normas por las que se va a conducir.
En otras palabras, si bien es muy cierto que algunos territorios fede­
rales fueron creados desde la voluntad del poder revisor de la Constitu­
L·ión, otros muchos han tenido su existencia y su forma peculiar de ser,
L'sto es, su existencia con todas y cada una de sus prerrogativas de liber­
tad, independencia y soberanía, con bastante antelación a la existencia
de la norma general.
Así pues, la forma jurídica, que fue la primera en el tiempo en este
· proceso histórico de formación del federalismo mexicano, tal vez fue el
\oto del primer Congreso Constituyente aceptando que hubiera una Fe­
deración, que era lo exigido por algunas Diputaciones, ya constituidas
en Estados, y algunas otras que estaban en proceso de su auto-transfor­
mación. Este voto lleva fecha del día 12 de junio de 1823 y decía:
El soberano Congreso constituyente, en sesión extraordinaria de esta no­
che, ha tenido a bien acordar que el gobierno puede proceder a decir a las
provincias estar el voto de su soberanía por el sistema de república federa­
da, y que no lo ha declarado en virtud de haber decretado se forme convo­
catoria para nuevo Congreso que constituya la Nación.
Otras formas jurídicas, muy importantes, fueron las limitaciones ex­
presas y terminantes puestas sobre el pliego de poderes con que llega­
ron muchos diputados al segundo Congreso Constituyente Mexicano, el
cual inició sus sesiones preparatorias el día 30 de octubre de 1823 y se
declaró legítimamente instalado el siguiente día 7 de noviembre del
mis mo año.10
Las limitaciones en cuestión decían sencillamente que tales señores
diputados nada más tenían poder de representación para constituir al
país bajo la forma de una Federación. No podían ser más categóricas
estas limitaciones.
En Yucatán la limitación fue decretada por el mismo Congreso
Constituyente, por decreto del día 11 de septiembre de 1823, cuyo ar­
tíc ulo 2 decía:
Art. 2.-Que ver-ificada la elección se autorice a los diputados electos con
el poder, cuya fórmula prescribe la citada convocatoria, incluyendo en él,
como cláusula esencial pronunciada por la voluntad general, la de que sólo
pueden constituir a la Nación en forma de gobierno republicano, represen­
tativo y federal.
10
Para un estudio de estas limitaciones véase BARRAGÁN BARRA<;AN, José, flllroducciáll
al (edera/is1110, ya citado. pp. 153 y ss.
 .'f

FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragán

342
TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN 343

En Michoacán o Valladolid, las limitaciones fueron decretadas por con Panamá, estaba en proceso de definición: Chiapas, por ejemplo,
tomó su rumbo hacia la mexicanidad a fines de ese año de 1823. Por
su junta electoral bajo la denominación de Instrucciones, de manera
ello, el federalismo mexicano, al contrario de lo que se afirma, unió lo
que su artículo 1 o decía lo siguiente:
que quedaba de una inmensa extensión territorial en descomposición
Art. l.-La provincia de Valladolid está toda pronunciada expresa y ter­ política completa y que tan sólo tuvo, como ideal, la creación de un fa­
minantemente por el sistema de gobierno popular representativo federado, buloso imperio, que Iturbide no supo consolidar.
y bajo de esta forma y no de otra alguna quiere y debe ser c onstituida. La Federación, en cuanto acuerdo o pacto de voluntades, nació con
el Acta Constitutiva, como sucede con todas las entidades, que el Dere­
Las limitaciones impuestas por Jalisco y Zacatecas, que para éstas
cho crea como personas morales. Pero no nace la Nación mexicana, ni
fechas estaban ya constituidos en Estados libre independientes y sobera­
nos, se fijaron, entre otros documentos, en el convenio celebrado en La­ el Estado mexicano, por virtud de esta Acta.
gos de Moreno con los comisionados del general Bravo el día 1 O de La Nación mexicana o el Estado mexicano no es producto del Cons­
tituyente que aprueba el Acta, sino que es producto de hechos y decisio­
agosto de 1823, en donde leemos textualmente:
nes políticas de diversa naturaleza: la Nación mexicana tiene su propio
Los artículos adicionados de la ley de convocatoria señalados con los nú­ proceso histórico de formación, que comienza con las Actas de Inde­
meros 1 o y zo deben quedar en todo su vigor y fuerza, para que los diputa­
pendencia, pues hubo varias en esa región del gran Anáhuac de 1821;
dos del futuro Congreso no puedan constituir a la Nación como entiendan con la reunión del primer Constituyente y el intento de formar un gran
que le conviene; sino bajo el sistema de república federada conforme a su imperio; pero también con el proceso de desincorporación del referido
voluntad general. ideal imperial por parte de las mismas Diputaciones Provinciales, que
habla de lo fede­ lo intentaron formar, dando pie a los procesos de formación de estas
Notemos bien cómo en todos éstos documentos se
de forma de gobiern o, incluid o el documento Diputaciones en Estados libres y soberanos, tanto por el rumbo de Cen­
ral siempre bajo la idea
ra que, en lugar de una federac ión, se estaba troamérica cuanto por el rumbo del altiplano y el extremo norte.
yucateco en donde parecie
de Estado s A nosotros, pues, nos queda muy claro que el proceso de formación
inculcando una confederación
relevancia no puede de la Nación mexicana, del Estado mexicano, es un proceso esencial­
Con todo, el ejemplo más explícito y de mayor
llamad a Acta Constit utiva de la Federa­ mente diferente del proceso de adopción de la forma unitaria, que to­
ser otro sino la forma jurídica
Sin duda, la forma jurídica más im­ maron los países centroamericanos, después de los escarceos federalis­
ción del día 31 de enero de 1824.
e, la de mayor rango dentro de la je­ tas, y es esencialmente diferente del proceso de adopción de la forma
portante de todas, la más solemn
tiempo y formal mente superior a la federal que realizó México.
rarquía normativa, anterior en el
e de 1824) y que debía Nos queda tan clara esta distinción que, precisamente por ella, con­
Constitución que luego vendría (el 4 de octubr sum ado el proceso de federalización, es decir, aprobado el Pacto de
exposición de motivos con
acomodarse al Acta. No en vano en la breve
est Unión, el Acta y las Constituciones posteriores, incluido el texto de la
se decía que: primum
que se presentó al pleno el proyecto de Acta de 1917, dejaban abierto el proceso de formación de la Nación mexica­
cto
debía formalizarse el a
esse quam taliter esse, esto es, antes que todo, na, aceptando la eventual
que el discutir (lo que se hará incorporación a su Unión de alguna otra Na­
de la existencia misma de la Federación
s especí ficos de la o:�aniz
a¡ ció n, como nos previene el artículo 73, fracción l.
en el proyecto de constitución), los detalle d e.
siguiendo los prinCipiOS éA dónde queremos llegar? Queremos llegar a la conclusión obvia:
ción y funcionamiento de dicha Federación, la Federación, lo federal no es más que el resultado y el efecto jurídico
Acta fundacional. bre­ de lo que subyace como elemento esencial del acuerdo explícito de vo­
una Constitución a
Esta Acta, que se presenta bajo la forma de do­ l un tades, que todos conocemos y llamamos pacto federal.
n
de federación. Es u
viada, es nada más y nada menos que el pacto rl ns:
a Todo s los pactos, que tienen por objeto crear entidades distintas a
la voluntad de los Est
cumento por medio del cual se formaliza l as personas, tienen el carácter de ficticios, no en el sentido de falsos,
de
constituirse bajo la forma
que ya existían con anterioridad, de sino en el sentido de que son ficciones jurídicas, como se dice desde el
federación. D e r e cho Romano. La expresión ficciones jurídicas se encuentra en los
federación evidentemente. Más
Antes de esta Acta no había - __.,.,..
textos latinos como (icta iuris, cuya traducción apropiada es la siguien­
a ni Naci ón, toda vez que la gran
casi diríamos que no habí te: cosas que son hechas por el derecho o creaciones del derecho. Por tal
sta, desde Nuevo México hasta la
del intento de imperio iturbidi
344 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
motivo, las entidades, creadas por medio de estos pactos, reciben el nom­
bre de entidades morales, es decir, no corpóreas como lo es el ser hu­
mano, como lo es la Nación, como lo es el Estado, como lo es el munici­
pio, etcétera.
Por eso el Acta Constitutiva se llamó así, y por eso mismo fue suscri­
ta por todos los diputados en su carácter de representantes de sus res­
pectivos Estados, tal como puede apreciarse en la versión original que
se conserva en el Archivo General de la Nación, reproducida en muchas
ocasiones facsimilarmente, tal como lo hicimos nosotros en nuestro li­
bro Crónicas del Acta Constitutiva y de la Constitución de 1824, editado
por la H. Cámara de Diputados, México, 1974.
La entidad, pues, que creó dicha Acta, es una entidad moral o ficti­
cia, en el sentido de que es una creación del Derecho, que nunca debió
confundirse con lo que es la Nación mexicana, ni con lo que es el Esta­
do mexicano, tal como se confunde en los criterios de algunos de nues­
tros constitucionalistas, lo mismo que en muchas de sus innumerables
reformas de los textos constitucionales, por ejemplo del vigente de 1917.
Como bien sabemos, la Nación y, en su caso, el Estado tienen enti­
dad corpórea, porque constan, entre otros, del elemento de la territoria­
lidad y de la población. En cambio, ninguna de las entidades creadas
por el Derecho tienen, como esenciales, ni al elemento territorial ni al
elemento poblacional. Desde luego que, en cuanto personas morales por
comparación con la persona física, necesitan no sólo una sede o domici­
lio, sino también una voluntad y, de hecho, todas las personas morales,
llámense sociedades, asociaciones, sindicatos o federaciones, tienen su
domicilio y su voluntad, conforme lo ordene su propia norma de creación.
Así ocurre con la entidad llamada federalismo mexicano, que siem­
pre ha tenido un domicilio, (que puede cambiarse cuando el Congreso
lo decida) y una voluntad. El domicilio o sede ha sido siempre, des­
de 1824, la capital de la Nación. Ahora bien, para formar su voluntad,
algo fabuloso, se echó mano de la teoría de la división de poderes Y se
precisó que esa voluntad no se formalizaría en una asamblea general,
tal como acontece en las sociedades y asociaciones, sino en la existencia
de tres poderes, exactamente conforme a la teoría clásica, como los po­
deres de un Estado.
He aquí lo que ha confundido a nuestros estudiosos. Opinan, deján ·
or
dose arrastrar por las sencillas apariencias, que la entidad federal, p
�
formalizar su voluntad al amparo de la teoría de la cl sica divisi ó n d
poderes del Estado, de hecho y de Derecho es una misma cosa que e
Estado.
ele ·
Y sobra añadir que esta falacia se ha convertido, no sólo en el
stas en gen eral, '
mento de la discordia entre nuestros constitucionali y,
e ntre los estudiosos d e nuestro federalismo, sino que, además se ha c o n•
' FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragán
vertido en el catalizador más potente de las tendencias unionistas y cen­
tralizadoras a lo largo de la presente centuria.
Tanto es así que, en estos momentos, puede reconocerse, sin exage­
345
rar, que el Estado mexicano, pese a su forma federativa, aparece mucho
más centralizado que los países unitarios que han sido siempre fuerte­
mente centralistas, como Francia y no digamos España y su proceso de
regionalización.
Esta permanente confusión entre la entidad federal mexicana, y el
Estado mismo, o la Nación misma, ha conducido a muchos estudiosos a
los exudados cerebralistas, como los llamaría Unamuno, de pensar que
en México puedan existir dos Estados soberanos, uno federal y los Esta­
dos miembros de la Unión: he aquí el origen de la teoría de las dos so­
beranías, planteada desde noviembre y diciembre de 1823 en el Congre­
so mexicano y, por tanto, doce años antes que Tocqueville. He aquí
también el absurdo de su planteamiento actual. 11
Este planteamiento erróneo y absurdo no debe conducirnos, como
hacen algunos autores, al desconocimiento de la soberanía de los Esta­
dos miembros, para salvar el principio doctrinario de la soberanía del
Estado federal, sino sencillamente a reconocer que la entidad federal,
creada por el Acta Constitutiva o Pacto de Unión, no debe confundirse
ni con lo que es la Nación, ni con lo que es el Estado mexicano.
Esto es, debe llevarnos a releer dicha Acta y, sobre todo, el debate
que suscitó esta problemática, para entender que México emerge en el
plano mundial como Nación soberana, es decir, como Estado libre in­
dependiente y soberano, como lo son el resto de Estados de la comuni­
dad internacional, tal como vemos que lo están declarando los primeros
artículos de esta misma Acta; y que la federación es nada más lo que
une a dichas entidades internas. Veamos:
Artículo l.-La Nación Mexicana se compone de las provincias com­
prendidas en el territorio del virreinato llamado antes Nueva España, en el
que se decía capitanía general de Yucatán, y en el de las comandancias ge­
nerales de Provincias internas de Oriente y Occidente.
Artículo 2.-La Nación Mexicana es libre e independiente para siempre,
de España y de cualquier otra potencia; y no es ni puede ser patrimonio de
ninguna familia ni persona.
� Artículo 3.-La Soberanía reside radical y esencialmente en la Nación, Y
por lo mismo pertenece exclusivamente a ésta el derecho de adoptar y esta­
blecer por medio de sus representantes, la forma de gobierno.
ll
Véase, a mayor abundamiento, de BARRAGAN BARRAGAN, José, Prir�cipios del Federa­
-"
lismo /824, e Imrod ucciór� al federalismo me.xicmw, ya citados.
Me.xicar�o:
346 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
·>··
Artículo 5.-La Nación adopta para su Gobierno la forma de República
representativa popular federal.
Artículo 6.-Sus partes integrantes son estados independientes, libres y
soberanos, en lo que exclusivamente toque a su administración y gobierno
interior, según se detalle en esta Acta y en la Constitución General.12
La elocuencia de estos enunciados es muy superior a la arbitraria
interpretación de nuestros constitucionalistas: ahí están perfectamente
diferenciadas las ideas; ahí está el concepto de Nación; el del Estado, y
las ideas relativas a la forma de gobierno; ahí está lo federal reducido a
un problema de distribución y de organización del poder público en
México, exactamente como lo estudia el maestro Tena Ramírez, un po­
der que es uno en su concepción filosófica, que es uno en su raíz y ori­
gen (porque dimana de la voluntad popular), que es uno por su sede y
por su fuente de legitimación, que está en el pueblo, pero que se distri­
buye, para su ejercicio, en dos órdenes jurisdiccionales diferentes y,
dentro de cada orden, el poder es delegado a los respectivos órganos,
empleándose para ello la teoría clásica de la división de poderes.
Por otro lado, cabe insistir en que lo dicho por el artículo 5 del Acta
es exactamente lo mismo que dicen todos y cada uno de los posteriores
proyectos de constitución y textos constitucionales, de carácter federa­
lista, que hemos tenido durante el siglo pasado y el presente, incluyendo
por tanto el texto vigente de 191 7, según pasamos a ver.
Como es natural, en la Constitución del 4 de octubre de 1824 se re­
petirán los mismos principios que ya había consagrado el Acta, la cual,
sobra decirlo, sirvió de base para elaborar dicha Constitución y perma­
neció vigente aún después de promulgada la referida Constitución. En
efecto, en su artículo 3 se dice:
Artículo 3.-La nación adopta para su gobierno la forma de república,
representativa, popular federal.
Por la reacción centralista de 1835 y 1836 se buscó, ante todo, una
reforma sobre la forma de gobierno vigente hasta entonces. Esta fue la
intención de la convocatoria del Congreso de 1835 y ésta fue, en esen­
cia, la afectación trascendental que se enuncia en las Bases constitucio­
nales de la República mexicana, suscritas en la ciudad de México el 23
de octubre de 1835, en las que, como dice la Base Tercera, el sistema
gubernativo de la Nación es el republicano, representativo popular, es
decir, se suprime única y exclusivamente la palabra federal.
12 Véase en BARRAGAN BARRAGAN, José: Crónica de la Acta Constitutiva, ya citada, en
donde, en efecto. se reproducen el texto original manuscrito, así como el original impreSO·
,,
FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragán 347
Con la simple supresión de esta palabra, pasamos de un gobierno
federal, de una federación compuesta de Estados libres independientes
v soberanos, a un gobierno centralizado y unitario, que dividió política­
mente el territorio nacional en departamentos, todo ello sin que se afec­
tara para nada lo relativo a la idea de Nación, o a la idea de Estado.
Más adelante, en julio de 1840, sobrevino la reacción por la vuelta a
la restauración del federalismo y se hace un pronunciamiento enérgico,
a impulsos, entre otros, de Valentín Gómez Farías. En esta ocasión se
fracasó y en medio de los problemas políticos, que todos conocemos,
llegamos a los proyectos de 1842, conocidos, uno como proyecto de la
mayoría y el otro como proyecto de la minoría.
Es decir, aquella Asamblea recibe de la Comisión de Constitución
dos proyectos, en lugar de uno solo, por existir una profunda división
entre sus integrantes. En el fondo la división era motivada principal­
mente por la palabra federal, de manera que el proyecto de la mayoría
no la incluía al enunciar la forma de gobierno; mientras que el proyecto
de la minoría se pronunciaba a favor de la forma federal, por ello es
que el artículo 20 de este proyecto decía que "el gobierno de la nación,
es el sistema republicano, representativo popular federal".
Ahí están ambas propuestas: un proyecto formula un gobierno uni­
tario y el otro establece la forma de gobierno federal. Ahí está perfecta­
mente planteado el problema de lo federal en México, que nunca se
pensó como forma de Estado, sino como una técnica, en palabras de
Tena Ramírez, para distribuir las facultades de gobierno, no obstante
que podamos encontrar diferencias muy grandes entre la forma de go­
bierno federal de 1824 y la forma de gobierno unitario y centralizado de
1835 y 1836.
Después de estos dos proyectos, se hizo el encargo de redactar un
tercer proyecto, que pretendía conciliar ambos extremos, en noviembre
de 1842. En este tercer proyecto se recogió la tesis del proyecto de la
mayoría, es decir, se decidió la adopción de la forma de gobierno "re­
presentativa popular", rechazándose la forma federal.
Un año más tarde, en 1843, tenemos las Bases, cuyo artículo prime­
ro volvía a repetir la preferencia por la forma de gobierno unitaria, y
estaba redactado de la siguiente manera:
Artículo l.-La Nación mexicana, en uso de sus prerrogativas y derechos
como independiente, libre y soberana, adopta para su gobierno interior la
forma de república representativa popular.
Nada más claro: la idea de nación, que es una, que es libre y que es
independiente y sober ana, no se discute. Lo que, en todo caso, está a
por e l gob i erno unitario en v ez del gobier no f ederal.
discusión y a debate es la forma de gobierno, optando en esta ocasión
 D

TEORiA DE LA CONSTITUCIÓN FORMAS DE GOBIERNO - J. Banagún Barragún 349

348

Luego de ésta insistencia por una forma de gobierno unitario vino 12.5. SOBRE LA DEMOCRACIA

la reacción federalista de 1847. Estamos ahora ante el documento lla­

mado Acta de Reformas de dicho año, denominado así porque se conci­
bió como un documento solemne para restablecer la vigencia de la Acta
Constitutiva del 31 de enero de 1824 y la Constitución del 4 de octubre
del mismo año, tal como lo decía el proyecto:
III. Que el Acta Constitutiva y Constitución federal, sancionadas en 31 de
enero y 4 de octubre de 1824. forman la única Constitución Política de la
República.
A partir de ésta fecha, pasamos a la Constitución de 1857, lo mismo
que a la Constitución vigente de 1917, en las que se repiten exactamen­
te los mismos enunciados, considerando lo federal como una forma de
gobierno, tal como lo expresa el artículo 40 del texto en vigor:
Artículo 40.-Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una repú­
blica representativa, democrática, federal. . 13
.
El tema de la democracia, es un tema que viene a completar la ex­
plicación que se suele dar acerca de la forma de gobierno republicana,
aunque no sólo de esta forma sino también de la forma monárquica mo­
derna que está también sujeta, como sabemos, al juego democrático.
La palabra democracia sólo significa poder popular y, por ello, se le
puede vincular con la república. El pueblo, en efecto, puede participar
de muchas maneras en el ejercicio del poder soberano que tiene. Una
de esas formas de participación es la de ejercer el poder de manera di­
recta (república directa) a través de asambleas populares, como sucedía
entre los griegos, como lo es el cabildo abierto o los concejos en los mu­
nicipios españoles, colombianos, o mexicanos que, debido a las circuns­
tancias, se ven forzados a tomar decisiones fundamentales.
En otros supuestos, el poder popular es controlado por un pequeño
grupo de personas, muy poderosas por su dinero (y aparece la aristo­
cracia). Mientras que también abundan los ejemplos del ejercicio del

Por tanto, si lo federal, si la entidad federal es lo que dicen los tex­ poder popular a través de diversos sistemas de representación. El pueblo
es el soberano, pero no puede gobernar de manera directa, así que ejerce
tos arriba citados, resulta claro que a la entidad federal solamente se le
su soberanía a través de unos órganos, electos popularmente, que ejer­
usa como una forma para distribuir el poder público del pueblo mexica­
cerán el poder en representación del pueblo. De esta manera aparecen
no, de la nación mexicana, que es la única depositaria de la única sobe­
los parlamentos, las Cortes, o los Congresos, que son las formas más ge­
ranía que pueda existir: la soberanía popular.
nuinas de la representación popular, ya se trate de una república parla­
Efectivamente, los problemas particulares de adoptar una u otra
mentaria o presidencialista, ya sea una monarquía parlamentaria.
forma de gobierno (entre las monarquías y las repúblicas, o entre las
Tratando de profundizar algo más en el análisis de la democracia,
formas unitarias, unitarias-regionales, o las federalistas) son problemas
cabe destacar por separado los dos elementos que la componen: el ele­
que, supuestas las circunstancias históricas de cada caso, tienen que ser
mento poblacional o pueblo y el elemento poder. Algunos autores llevan
resueltos no por la Nación entera, sino por una legítima representación
la idea de población a la esencia de la idea del Estado, para decir que el
de ella, llamada Asamblea Constituyente, según lo expresa el artículo 3
Estado está formado por el elemento poblacional, por el elemento po­
del Acta, ya citado; o el artículo 39 de la vigente Constitución. der o soberanía y el elemento del territorio. De esta forma, estos autores
De conformidad con lo dicho, el federalismo mexicano, en cuanto
hablan de la democracia como una forma de Estado.
forma de gobierno, ha venido cambiando, iy hay que ver en qué for ma!
Nosotros no llegaríamos a afirmar que la democracia sea una forma
desde aquel año inicial de 1824 hasta el día de hoy. Más aún, precisa­ de Estado, porque la voz Estado es muy equívoca y, desde luego, no
mente por ser lo federal una simple forma de gobierno tuvo lugar la siempre que hablemos de un Estado se podrá afirmar que exista la de­
reacción o el cambio por una forma unitaria a la altura de 1836, sin que mocracia por el solo hecho de existir el Estado. Desde luego que la idea
por este cambio se modificara el ser de la nación o del Estado frente a de pueblo, población v, más aún, la idea de poder o de soberanía son
la comunidad internacional. ideas complejas y hast a pueden llevarnos a equívocos.
Como quiera que sea, la democracia es una institución política que
se como fundamentojurl­
sir·ve para tomar en cuenta las diferentes maneras del ejercicio del po­
13 En nuestra opinión. este
texto no permite ni puede tomar rnO
por volun tad del pueblo'", así co der soberano po r parte de un pueblo organizado y capaz políticamente
es un Estado federal
dico para afirmar '"que México iden tidad que el
l es una misma de tomar decisiones fundamentales.
el sentido de que lo federa
hacen Carpizo y Madmzo en an Bur oa y otros:
nto jur ídic o , como piens g
ser fundame
Estado. Así como tampoco puede La soberanía, en esencia, se traduce en la capacidad efectiva que
e Estado, si con ello se insiste en coll"
entre las formas d
para incluir lo fede•·al mexicano tiene un pueblo, o una comunidad perfecta e íntegra para auto-adminis-
o c on el Es tado mismo.
obiern
fundir lo que son fm·mas de g
350 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
trarse. Esta es la idea de poder que Aristóteles reconoce a los pueblos
griegos de su tiempo; ésta es la idea de poder que se consagra en los li­
bros jurídicos romanos; ésta es la idea de poder que profesan los esco­
lásticos de los católicos incluidos los españoles (Escuela Jurídica Espa­
ñola); y ésta es la idea de soberanía que recoge el artículo 3 de la
Constitución de 1812, o el artículo 39 de la Constitución mexicana en
vigor.
Por decir lo mismo con algunos ejemplos: Francisco de Vitoria defi-
ne así al poder soberano en su versión latina:
. . . sublato communi iure positivo et humano, non sit maior ratio ut potestas
illa sit in uno quam in altero, necesse est ut ipsa communitas sit sibi suffi­
cicns et habeat potestatem gubernandi se.
Se trata de un pasaje tomado de su tratado De potestate civili. La
esencia de la soberanía consiste pues en esa capacidad que tiene una co­
munidad para auto gobernarse, o para auto administrarse, que es la ex­
presión usada en otro pasaje (. .. respública habet ius se administrandi).
En los supuestos en que un pueblo, o una comunidad en la termino­
logía escolástica, no tenga esa capacidad, ello se deberá a que esa co­
munidad ni es perfecta ni es íntegra, porque depende de otro poder, al
que está subordinada.
La democracia nada más hace referencia "a la comunicación de la
potestad civil de la sociedad a los gobernantes que han de ejercerla. De
ahí la consecuencia de la traslación del poder desde la comunidad, en
que originariamente reside, a los príncipes y gobernantes"; en palabras
del mismo padre dominico.
El ayuntamiento de México, con Primo Verdad, o el ayuntamiento
de Santa Fe de Bogotá en sesión de cabildo abierto, al tratar el tema de
la ocupación de la península ibérica por los ejércitos de Napoleón, deci­
dieron reasumir los atributos de la soberanía y se declararon pueblos li­
bres, independientes y soberanos. De hecho, las circunstancias les serán
favorables y así aparecerán las primeras Constituciones municipales en
lo que ahora es Colombia. De hecho México, lo mismo que Colombia Y
los demás pueblos continentales, antes unidos al imperio español, gana­
ron su independencia total. Este es el juego y el papel de la soberanía.
La democracia solamente se refiere a las formas de participación del
pueblo en el ejercicio de esa soberanía.
El artículo 3 de la Constitución española de 1812, decía:
At·tículo 3.-La soberanía nacional reside esencialmente en la nación, Y
pm· lo mismo le pertenece exclusivamente el derecho de establecer sus leyes
fundamentales, y de adoptar la forma de gobierno que más le convenga.
' fORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragán 351
El artículo 39 de la vigente constitución mexicana dice:
Artículo 39.-La soberanía nacional reside esencial y originariamente en
el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para benefi­
cio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar
o modificar la forma de su gobierno
Una vez constituido el Estado de Derecho, o una vez aprobada la
respectiva Constitución, se pueden apreciar ya los alcances de los siste­
mas de la representación democrática y las formas en que se resolvió la
participación del pueblo en las tareas de gobierno, incluyendo, si fuera
el caso, las modalidades de dicha participación.
La referida Constitución española de 1812 consagró la forma de go­
bierno monárquica (monarquía limitada y subordinada a la Constitu­
ción) hereditaria e irresponsable. También consagró un sistema de elec­
ciones populares de carácter indirecto para elegir a los diputados.
La Constitución mexicana de 1824, por su parte, aprobó la forma
republicana, con un presidente y un vicepresidente. Además siguió muy
de cerca el modelo de las elecciones para diputados establecido desde
1812, aunque adaptado a la forma federal, que aquí se consagró.
Debemos recordar, por último, que los sistemas democráticos se
han venido mejorando: el voto se ha reconocido también a la mujer, la
presencia de partidos políticos ha contribuido a enriquecer las formas
de la participación ciudadana. Incluso, la pluralidad aceptada, abundan
las modalidades de esa participación, bajo temas como los de una de­
mocracia cristiana, una democracia social y las tradicionales formas de
los partidos socialistas y comunistas; o bajo las modalidades del refe­
réndum, de las iniciativas populares de ley, de las consultas populares,
etcétera.
12.5.1. LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
Hoy en día, la democracia se ejerce por medio de las diversas for­
mas y fórmulas de representación. Es decir, el pueblo, que es el sobera­
no y quien conserva siempre por definición, su prerrogativa soberana,
ejerce el poder a través de sus representantes. Así es cómo una teoría
muy conocida desde la antigüedad, como es la delegación del poder o el
... ejer cicio del poder por terceras personas, que actúan por representa­
ció n, cobra mayor importancia y se incorpora al Derecho Público, para
organizar y legitimar los sistemas de la representación democrática.
El poder soberano, reside en el pueblo o en la nación de manera ra­
dical o esencialmente. El pueblo conserva siempre esa prerrogativa, sin
cederla nunca, en contra de Rousseau, sino que simplemente acepta que
dicho poder sea ejercido por unas corporaciones o poderes y por unos
 ' 'i.
352
TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
. --·�
representantes que, por el régimen consagrado del Estado de Derecho
'
quedan sujetos al acatamiento de la ley y a la rendición de cuentas.
Los dos extremos, el de la sujeción a la ley y la rendición de cuen­
tas, son propiedades o características del mandato histórico y de la re­
presentación popular moderna. La ley se concibe como la genuina ma­
nifestación de la voluntad popular y su obediencia o principio de
legalidad es incuestionable. La responsabilidad o la rendición de cuen­
tas por el mismo hecho de ejercer el poder a nombre de otro, el pueblo,
es igualmente incuestionable.
La teoría de la representación abarca a todas y cada una de las cor­
poraciones que componen los órganos estatales y a cada una de las per­
sonas que los integran. Sólo en los regímenes monárquicos, el extremo
de la responsabilidad no aplica al rey, porque no ejerce, propiamente
hablando, poder alguno, o porque, ejerciéndolo, la responsabilidad de
su ejercicio la asume personalmente el ministro que refrenda sus actos.
De hecho, los enunciados de la soberanía popular suelen incluir
esta idea de la delegación del ejercicio. El artículo 41 de la Constitución
de 1917 lo indica muy bien.
de
Artículo 41.-El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes
la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados,
en lo que toca a sus regímenes interiores.
ese
Por su parte el artículo 39 insiste en la idea necesaria de que
ejercicio se instituye para beneficio del pueblo.
El artículo 5 de la Acta Constitutiva del 31 de enero de 1824 (Artícu-
�:i
lo 4 de la Constitución Federal del mismo año), reconocía las
mismas
. -:
ideas de la siguiente mantera:
república
Artículo S.-La Nación adopta para su gobierno la forma de
representativa popular federal.
limitado,
Por ello es que la encomienda es temporal, o por tiempo
del Le­
decretándose la renovación constante de los poderes, al menos
es libres,
gislativo y del Ejecutivo, la cual se hará mediante las eleccion
de la Constitu·
auténticas y periódicas, según lo expresa el artículo 41
de la demo­
ción. Tal renovación, sin lugar a dudas es, la esencia misma
ser libre, perso­
cracia representativa. Sobra decir que el voto tiene que
haya tenido
nal e intransferible, secreto y directo, aunque en el pasado
graves limitaciones.
representativa sB
Asimismo debemos recordar que la democracia
os políticos, reconocidos mu·
perfecciona por la presencia de los partid
Méxic o, como entidades de interés pú
chas veces, como sucede en
promo ve r la participación del pueblo en
que tienen la encom ienda de
uir a la integración de la
vida demo c rática y la de contrib
r��r�N>
FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán Barragán 353
ción nacional. Dichos partidos políticos son, en estos momentos, el úni­
co medio del acceso al ejercicio del poder por parte de la ciudadanía,
en expresión del citado artículo 41 constitucional.
Bien, regresemos a la idea de que el poder se instituyó para benefi­
cio del pueblo, que es en donde reside dicho poder y a quien le pertene­
ce necesariamente. He aquí el principio último de la legitimación del
ejercicio del poder; he aquí el enunciado que define, o debe definir la
moral pública de quienes nos gobiernan; he aquí la motivación profun­
da, y la que nunca debe faltar, de cada una de las actuaciones de quie­
nes, por ello, se denominan servidores públicos.
No en vano, el artículo 50 de la misma Constitución vigente, esta­
blece que la Cámara de diputados se compondrá de representantes de
la nación. Es decir que, pese a la muy importante mediación de los par­
tidos políticos, los representantes no debieran buscar sino el interés de
la nación y por ese mismo interés emitir sus votos. En este caso y para
defender a la nación se les reconocen ciertas prerrogativas que de otro
modo no se justificarán, como es la de no poder ser reconvenidos por
las opiniones que viertan en el ejercicio de sus cargos, o su inviolabili­
dad parlamentaria.
Evidentemente la idea de la democracia representativa admite mu­
chos matices y modalidades. Entre las modalidades más importantes a
destacar en México están, además de las tendencias naturales de cada
uno de los partidos políticos, la modalidad de seguir hablando de una
representación institucional para la Cámara de Senadores.
En efecto, en México se ha dicho siempre que el Senado representa
'(>
.·...
a las Entidades locales y no a la población, no obstante que eran, hasta
hace poco, todos electos por el voto popular. Últimamente, sin embar­
·�
·::
go, y después de varios ensayos, se determinó aumentar su número a
128, de los cuales dos por cada Estado son electos por el voto popular,
mientras que los otros son electos por el principio de la primera mino­
ría y por el principio de la representación proporcional. Los Estados
son 31 más el Distrito Federal. Con todo, debido a lo contingente de la
fórmula, puede suceder que un Estado llegue a tener hasta 5 diputados.
(Qué tan democráticas y que tan representativas sean las fórmulas
media nte las cuales se compone la Cámara de Senadores? (Qué tan ne­
cesario es el conservar esa Cámara ahora mismo cuando siempre ha es­
tado e n las últimas décadas mediatizada por los intereses partidistas?
¿y qué tan alejados están los partidos políticos de una verdadera repre­
sen tación de los intereses de la nación?
Por último, las democ racias r e p re sent at i vas importan responsabili­
dad por el ejercicio del poder. La responsabilidad es esencial al sistema
de representación. Sin responsabilidad, el ejercicio del poder se vuelve
 '
354 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN FORMAS DE GOBIERNO - J. Barragán BaiTagán
355

arbitrario y despótico y se le desvincula por completo de su sede origi­ constitutivas de delitos; si no se ha hecho nada en ningún
juicio de am ­
nal y de su genuino titular, el pueblo. paro, generalizando el ejemplo, en los últimos cien años,
es manifiest o
En México, el poder se ejerce, sin sujeción alguna al principio de lo débil que es, lo impracticable que es nuestro sistema de
responsabili­
responsabilidad. Incluso, se pueden cometer graves violaciones a la ley dad por el ejercicio del poder, en cualquiera de sus moda
lidades: res­
sin que traigan consecuencias jurídicas de sanción y de castigo. ponsabilidad política; responsabilidad por juicio político;
responsabili­
El ejercicio del poder debe estar, en primer lugar, sujeto a la res­ dad penal v, desde luego, también la responsabilidad civil.
ponsabilidad política, así genéricamente considerada y no sólo a la res­ En resumen y para terminar, recordemos que la demo
cracia repre­
ponsabilidad por juicio político, que es otra cosa, muy importante si se sentativa es una exigencia de la soberanía popular que se
actualiza ante
quiere, pero también casi imposible de practicarse. la imposibilidad del ejercicio directo por el pueblo del poder.
Significa
Los altos funcionarios, federales y estatales, cuando menos deben que el pueblo delega el ejercicio de su soberanía en sus represen
tantes;
responder políticamente de todos sus actos, aunque se trate de actos le­ que estos deben ser electos por los mecanismos de la democracia;
signi­
galmente ejecutados, aunque no sean contrarios a la ley. Deberá bastar fica también que la representación tiene que instituirse para beneficio
una moción de censura de parte de la opinión pública y, sobre todo, de del pueblo; debe estar sujeta al principio de la legalidad y deben todos
y
las asambleas de representantes para provocar la renuncia inmediata al cada uno de los representantes rendirle al pueblo cuentas rigurosas por
cargo. L'l ejercicio de sus encargos: Ojalá se restableciera el famoso juicio de
En México, debiendo existir y debiéndose practicar, nunca ha existi­ residencia para todos los servidores públicos, sujetos ahora a rendir las
do esta clase de responsabilidad política. El presidente mexicano, que respectivas declaraciones patrimoniales.
con sus actuaciones de finales de diciembre de 1994, causó daños graví­
simos a la economía nacional y a las economías particulares, aún sin
discutir la legalidad de esos actos, debió renunciar al instante, en cuan­
to se produjeron dichos daños. Ni siquiera se habló de la responsabili­
dad por juicio político, dándose precisamente uno de sus supuestos de
procedencia.
Claro está, se puede alegar que México no se rige por las reglas del
sistema parlamentario, entre las cuales está el voto de la censura, etcé­
tera. Eso es cierto, pero de este extremo a la ausencia completa de esa
responsabilidad hay un abismo que no puede justificarse.
Los Secretarios de Estado son responsables de los actos del Presi­
dente, por virtud del refrendo. ¿Alguna vez se les ha hecho efectiva?
Nunca, puede decirse que nunca. Y vamos a citar el ejemplo de lo que
ocurre en los juicios de amparo. ¿se presentan juicios de amparo con­
tra actos presidenciales? Muchos. ¿se declaran procedentes muchos de
ellos? Sí, también son muchos los amparos declarados procedentes.
¿por qué se decreta su procedencia?
La respuesta es muy simple: porque el juez de amparo advirtió Y ve­
las
rificó la existencia de la violación de la Constitución en perjuicio de
?
garantías del quejoso. ¿Estas violaciones importan responsab ili d �d
viola ctó n
Claro que sí importan responsabilidad, como cualquiera otra
a las leyes. ¿Alguna vez en los últimos cien años se ha sancionado a al­
de
gún Secretario de Estado por firmar un acto presidencial violatorio
la Constitución?
e
Si no se hace nada ante esta clase de responsabilidad, que puede s r·
penal, debido a que algunas violaciones a las garantías individuales �.non.
 Unidad 13

Evolución del Derecho

Constitucional mexicano

JuAN JosÉ MATEos SANTILLÁN.

13.1. PRESENTACIÓN

La vida de México nos presenta la oportunidad de contemplar una

serie de factores internos y externos que han influido en su historiogra­
fía, de suerte que si tratamos de explicar los motivos que llevaron a
nuestro pueblo a tener la concepción histórica que prevalece hoy en
día, tendremos que buscar una explicación política de los hechos que
motivaron a los historiadores oficiales a describirnos una historia
maniqueísta.
Esta apreciación se refuerza cuando al estudiar el siglo XIX en Méxi­
co, nos percatamos que mientras existieron dos partidos, el liberal y el
conservador, existieron dos historias, en las cuales, cada bando tenía
sus propios héroes y villanos, que naturalmente eran contrarios a los
que sostenían sus enemigos políticos.
De esta forma, los conservadores celebraban el 27 de septiembre,
fecha de la consumación, como día de la independencia, en tanto que,
los liberales festejaban el 16 de septiembre, fecha del inicio de la revo­
lución, como día de la independencia, para los conservadores el gran
héroe de la independencia era su consumador; Agustín de Iturbide, en
tanto que para los liberales el héroe era el iniciador; Miguel Hidalgo.

• Maestro en la División de Estudios de Posgrado, así como, en la Facultad de Dere­

cho de la UNAM.

357
3'i� TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Los liberales buscaban una república federal. los conservadores una
república central. los primeros buscaban como aliado a los Estados
Unidos, en tanto que los segundos preferían a Europa como socia, los
héroes para unos, eran los malos para los otros, de forma que, todas las
virtudes estaban de lado de quien escribía la historia y todas las traicio­
nes. errores y defectos del lado contrario.
Cuando en 1867 se fusila en el Cerro de las Campanas a los líderes
del partido conservador, México inicia el camino del partido o grup o
hegemónico en el poder, con lo cual, se termina con la doble visión de
la historia v pasamos a una etapa donde los buenos son los ganadores y
los malos los que perdieron.
Hov en día, en pleno siglo XXI, es menester replantear nuestra histo­
ria, pasar del banco y negro a los matices, de suerte que nuestros estu­
dios no pretendan calificar a las instituciones históricas con las reglas del
día de hoy, ni endiosar a los héroes patrios para que parezcan santos.
La conformación pluripartidista de los poderes federales y locales
del México de los inicios del tercer milenio, nos obliga a reconsiderar
muchas de las verdades oficiales que no fueron otra cosa, sino simples
explicaciones de partido.
La historia del constitucionalismo mexicano se encuentra enmarca­
da claramente en los escenarios descritos; los buenos: liberales y federa­
listas; los malos: conservadores y centralistas. Cuando vistos con objeti­
vidad son simplemente seres humanos, con sus virtudes y defectos, y
eso sí, con proyectos político-jurídicos distintos.
Con las reflexiones antes expuestas, podemos observar la Indepen­
dencia de México a la luz de la confluencia de factores internos y exter­
nos que se conjugaron para generar los hechos históricos de todos co­
nocidos, el inicio y la consumación de la Independencia, con una
variable significativa en la ponderación de los factores, pues hoy en día
resulta evidente que la Independencia de México se debe en mayor me­
dida a la caída y desmembramiento de la monarquía española, -des­
pués de la invasión francesa de 1806-, que a las condiciones adversas
que prevalecieron en la Nueva España, y que generaron entre otros
efectos, el desplazamiento de los criollos. . imp lantación del libre comercio, tuvo efectos importantes entre los gru­
No pretendo decir tampoco, que toda nuestra historia debe exph­
carse desde el ángulo de los factores externos, y omitir sin escrúpulo el
s
impacto de la implantación del libre comercio o la forma de pago a lo
mineros, por no citar sino unas cuantas medidas españolas de alto im­
pacto en la Nueva España.
Considero que actualmente se dan las condiciones idóneas para ob­
jetivizar las re fl e x iones históricas, más allá de nuestras preferencias
políticas.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 359
Lo expuesto nos sirve de marco para señalar que intentaremos ex­
plicar la evolución de nuestro derecho constitucional, a la luz de las
fuentes históricas; no de la opinión de los diversos grupos que partici­
paron en la lucha por México.
13.2. ORGANIZACIÓN
DEL MÉXICO INDEPENDIENTE
Para explicar la organización que se vivió en el México de los pri­
meros años de la Independencia, es necesario recordar que de 1521 a
1821 nuestro país se encontró sometido a la Corona española, la cual,
concedió al Virreinato de la Nueva España el rango de reino, aún cuan­
do en la práctica, se le trató como a una Colonia, situación opuesta a la
norteamericana, donde las trece colonias vivieron como auténticas rei­
nos, aun cuando nominalmente era colonias.
La comparación de los pasados coloniales de los Estados Unidos y
México, es un requisito fundamental para explicar, como, los primeros
pasaron en menos de tres siglos, de ser un conjunto de colonias, a con­
siderarse como la primera potencia del planeta, en tanto que, nuestro
país, después de ser la joya más importante de la Corona, se vio someti­
do a un conjunto de presiones que le condujeron a ser desmembrado y
perder más de la mitad de su territorio, incluida la población que en él
se encontraba.
La Independencia de México se da por la conjunción de factores in­
ternos y externos; dentro de los primeros debemos recordar el efecto de
las reformas borbónicas: una serie de medidas que lastimaron las con­
diciones de vida de los novohispanos, desde los criollos hasta las castas;
la reforma administrativa, que implantó el régimen de intendencias de
1786 en detrimento del antiguo sistema virreina!, con el propósito de
modernizar y hacer más eficiente la hacienda pública y el sistema pro­
ductivo; la expulsión de los jesuitas: columna vertebral sobre la que se
cohesionaba la población que habitaba la región noroeste del virreinato
v que sostenía el impulso catequizador pro español en un vasto territo­
rio, prácticamente deshabitado y bajo un control político precario; la
Pos de comerciantes, que después de siglos de comercio monopólico tu­
vieron que enfrentar escenarios comerciales menos ventajosos.
Durante años se pagó a los mineros con una parte de las ganancias
que se obtenían de las minas, cuando se cambió el sistema de pagos de
sa lario, el impacto económico sobre las clases trabajadoras fue signifi­
cativo y aumentó el malestar social. Cincuenta o sesenta años antes de
la proclamación de la Independencia se inició un deterioro general y
Paulatino de los niveles de vida de las clases bajas lo que sumado al ma-
360 TEORiA DE LA CONSTITUCIÓN
!estar de los criollos, generó una combin ación explosiva, a la que s e
sumó el problema de la sequía que azotó al país entre 1808 y 181O.
J
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Los motivos internos se complementan realmente con los externos,
pues hombres como Fray Melchor de Talamantes, sostuvieron como
causas para lograr la independencia de una colonia, que ésta fuera más
poderosa que la metrópoli, que la metrópoli fuera conquistada por otra
potencia, que la metrópoli cambiara de religión o que no se preocupara
del bienestar de la colonia, entre otras, las ideas de Talamantes nos lle­
van de nueva cuenta a comparar a México y los Estados Unidos, de
suerte que bien estudiado el esquema económico mexicano, puede apre­
ciarse un control directo desde España en todos los ámbitos económi­
cos; bajo la premisa de proteger los intereses peninsulares ante una
eventual competencia de las colonias, lo que generó un sistema agrario;
lo mismo que el ganadero prácticamente de autoconsumo y para satis­
facer la demanda de aproximadamente seis millones de habitantes en
un territorio de más de cuatro millones de habitantes.
La marina mercante, la armada y los astilleros para grandes barcos
eran prácticamente españoles, por lo que el comercio obedecía exclusi­
vamente a los intereses peninsulares; la pesca y los astilleros, no fueron
actividades muy desarrolladas. Los Estados Unidos de América, por el
contrario, desarrollaron un proyecto económico industrial en las colo­
nias del norte, en tanto que al sur, se estableció un proyecto agropecua­
rio, de forma que se complementaban mediante el comercio y la pesca,
los impuestos fueron meramente simbólicos hasta el momento que los
ingleses quisieron establecer un sistema impositivo, que fue el pretexto
que finalmente dio motivo para la independencia de las trece colonias.
Con lo expuesto simplemente deseamos sostener la idea de Don
Carlos Pereyra cuando afirma que: la independencia de los Estados
U nidos de América se da como resultado de un movimiento económico
interno de carácter expansivo; en tanto que; la Independencia de Méxi­
co, se explica como parte de la desintegración del Imperio Español.
Las ideas expresadas nos conducen de nueva cuenta a Talamantes Y
nos sitúan en dos escenarios diferentes, los Estados Unidos llegan a su
independencia por ser iguales a la metrópoli que los tenía dominados,
en tanto que México adquiere su independencia bajo la premisa de que
su metrópoli recientemente había sido conquistada, lo expuesto no ten­
dría relevancia si no nos sirviera para entender la situación que tuvo
que enfrentar nuestro país al momento de su independencia; un sisterna
agrícola y ganadero precarios, una marina mercante y una armada, lo
mismo que astilleros prácticamente inexistentes, el sistema económicO
giraba en torno a la minería, concretamente la plata, actividad que con
la revolución de independencia se vio seriamente afectada, con los con­
secuentes efectos económicos para el país.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateo' Santillán
Al panorama anterior, hay que agregar en el ámbito externo que:
España no reconocía nuestra independencia; que, los Estados Unidos e
361
Inglaterra tenían intereses sobre nuestros territorios; que, los intereses
L'Xtranjeros tenían su representación en las logias masónicas, la yorqui­
na con influencia pro norteamericana, la escocesa con influencia pro
L'Uropea.
Como puede observarse, el panorama político económico al mo­
mento de la consumación de la independencia; era extremadamente di­
lícil, los yorquinos formarían el partido liberal, los escoceses crearían el
partido conservador, la lucha se dio desde el primer día, cada partido
tenía un proyecto distinto desde la forma de gobierno, hasta las alianzas
internacionales. La lucha no se hizo esperar, cuando sesionaba el pri­
mer constituyente mexicano, Agustín de Iturbide movió a los grupos en
L'l poder para que lo proclamaran Emperador, lo que generó la animad­
' ersión de las provincias, que se autoproclamaron Estados, y en conjun­
to con el Plan de Casamata del general Echavarri, derrocaron al Empe­
rador, y convocaron al segundo constituyente que tuvo la tarea de crear
el Acta Constitutiva de la Nación y la Constitución Federal de 1824, sin
embargo, antes de continuar, debemos regresar para observar algunos
de los documentos que precedieron a nuestra primera Constitución
Federal.
13.3. CONSTITUCIÓN DE CÁDIZ DE 1812
Y SU INFLUENCIA EN LA NUEVA ESPAÑA
La Constitución de Cádiz fue un magnífico documento que se carac­
terizó por su liberalismo, factor que habría de conducirle finalmente a
la destrucción, en una España en que prevalecían los intereses conser­
' adores, y las tendencias monárquicas.
Para entender la Constitución de Cádiz, es menester recordar que
España vivía la más grave crisis política, económica y militar de su his­
toria, desde la fundación de la monarquía bajo el reinado de los Reyes
Católicos en el siglo XV, dado que Napoleón Bonaparte solicitó permiso al
Rey de España para atravesar con sus tropas el territorio español y de
esta manera poder atacar al reino de Portugal; el Rey español con inge­
nui dad concedió el permiso para el tránsito de las tropas extranjeras, y
se encontró ante la fatalidad para su reino, de que Napoleón simple­
l11ente acantonó sus tropas en España y se declaró su conquistador. A lo
exp uesto debe agregarse que, poco antes de la declaración de conquista
napoleónica, los barbones Carlos IV que había abdicado a favor de su
hijo Fernando VII, entt-aron en conflicto con el pretexto de la sucesión,
es decir, saber quién era el legítimo Rey de España, para lo cual, nom­
braron árbitro a Napoleón en un acto de inaudita candidez que los llevó

362 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
a caer prisioneros de Napoleón y después a la abdicación a la Corona
de la Monarquía española.
La abdicación del Rey español no fue aceptada por una gran mayo­
ría del pueblo español, como tampoco lo fue la Constitución de Bayona,
pueblo que con base en la tradición de la escuela clásica española refu­
tó las pretensiones francesas de anexarse a España y su Imperio, auto­
res como Vitoria, Suárez, Vázquez de Menchaca, el Padre Mariana, en­
tre otros, sostuvieron siglos antes que Rousseau que la soberanía residía
en el pueblo, el cual, nunca la perdía, y a esto llamaron pactum societa­
tis, ahora bien, el pueblo soberano tenía el derecho de darse una autori­
dad o Rey, de suerte que, nombrado el Rey, el pueblo conservaba la so­
beranía, lo que no impedía que se diera un segundo pacto, es decir, el
pactum subectionis.
La ocupación francesa generó una reacción generalizada contra
Napoleón, a quien niegan incluso, el calificativo de conquistador toda
vez que, la ocupación de España se dio por engaño.
En cuanto a la abdicación del Rey se declaró nula, pues se sostuvo
que existía un pacto entre el Rey y el reino, mismo que se ratificaba por
un juramento, y este hecho creaba un vínculo que no podía disolver el
Rey sin el consentimiento del pueblo, razón que nos permite entender el
hecho de que al no aceptarse la renuncia al trono de Fernando VII, se
consideró que el pueblo reasumía el poder con fundamento en las tesis
de la Escuela Clásica Española, y en consecuencia, se encontraba en
ocasión de ejercer directamente la soberanía.
El pueblo español en la península ibérica y en las provincias ameri­
canas reasumió su soberanía y lo hizo en ocasiones solo, y en ocasiones
de acuerdo con las autoridades de suerte que, constituyó juntas, a las
que calificó de Supremas o Soberanas en virtud de que no admitían au­
toridad superior y particularmente porque, ejercían la soberanía en
nombre propio y no por delegación.'
El movimiento creador se extendió por todas las provincias y reinos
españoles, de suerte que para alcanzar sus fines de resistencia, deciden
unirse federativamente a fin de constituir una gran junta.
a Propósitos fue restaurar el antiguo sistema absolutista español, razón
El 25 de septiembre de 1808 se constituyó un Gran Juez la "Junt
ara
Central Suprema y Gubernativa de España e Indias" que adoptó p
su tratamiento el de majestad y para su presidente el de alteza. .
acatada por toda España Y casl
La Junta Central fue reconocida y
león
por toda América, sin embargo, la contraofensiva que efectuó Napo
1 GARCÍA GALLO, Alfonso, Manual de Historia del Derecho Españo l. Tomo
Madrid 1984 p. 856.
f
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 363
puso en serios aprietos a la Junta, al extremo de que a mediados de 181 O
se teme la caída definitiva de España.2
Los pueblos de la América Española veían con profundo interés los
sucesos de España, por un lado Napoleón les ofreció mediante mani­
fiesto de 18 de septiembre de 1809 ayudarles a obtener su independen­
cia, tal y como apoyó a las colonias inglesas para obtener su indepen­
dencia de la Gran Bretaña con el establecimiento de un comité francés
en Baltimore, un segundo elemento externo de influencia era el papel
que jugaban Inglaterra y los mismos Estados Unidos de América ante la
ocupación francesa de España, pues esta circunstancia, les prometía
grandes beneficios militares y comerciales.
Las Cortes de Cádiz, al igual que las antiguas cortes españolas se
consideraron la legítima representación del reino, sin embargo, para su
constitución se abandonó el antiguo sistema de representación por esta­
mentos y se creó un complejo sistema de votación indirecto que conser­
vó algunos de los rasgos históricos a fin de garantizar la sobrerrepre­
sentación peninsular sobre la de las provincias.
Las Cortes de Cádiz se reunieron el 24 de septiembre de 1810 jura­
ron la constitución el 19 de marzo de 1812, y la promulgaron el 28 de
marzo de 1812; a ellas acudieron diputados de todos los reinos y pro­
vincias americanas, lo que incluía a los diputados de la Nueva España.
Existe polémica en cuanto el número de diputados novohispanos
que acudieron a Cádiz, aun cuando nos inclinaremos por la referencia
que hace José Barragán por lo detallado de sus investigaciones sobre el
tema, nos refiere que asistieron 22 diputados contabilizando a los pro­
pietarios y a los suplentes, dentro de los cuales predominaban los ecle­
siásticos, cuyos nombres citaremos en líneas posteriores.3
El Constituyente Gaditano, lo mismo que los primeros constituyen­
tes del México independiente, se ocuparon de funciones legislativas or­
di narias adicionales a su tarea de crear .el texto constitucional.
En la Nueva España, la Constitución de Cádiz fue jurada el 30 de
sep tiembre de 1812, el maestro Tena Ramírez nos relata que fue sus­
pendida por el Virrey Venegas y restablecida en alguna de sus partes
Por Calleja.4 Al recuperar la libertad Fernando VII uno de sus primeros
Por la que desconoció la Constitución de Cádiz, en mayo de 1814, sin
2 lhidem.
1 Para un estudio más amplio sobre el tema se recomienda ver BARRAGÁN BARRAGÁN,
José. Juicio de Residetzcia e>l el origen del juicio de amparo mexicww, Valencia 1972. tesis
Para obtener el grado de Doctor en Derecho. Editada Universidad de Valencia.
J. AGES.A, 4 TENA RAMíREZ, Felipe. Leyes Fundamentales de México 1808-1882, Porrúa, México,
1982 p. 59.
 .:t"
:;i.f
364 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
embargo la vigencia de la Constitución de Cádiz fue restablecida en
España y en México a raíz del levantamiento del General Riego e n con­
tra del Rey, de suerte Fernando VII la juró en marzo de 1820, en la
Nueva España el Virrey la juró el 31 de mayo de 1820.
No debemos olvidar que al momento de la independencia continuó
vigente por mandato el Plan de Iguala, y varias de sus leyes, concreta­
mente las de materia penal y civil, sirvieron como legislación federal
mexicana hasta la creación de los primeros códigos federales mexica­
nos de esas materias, alrededor de la séptima década del siglo XIX y du­
rante los debates de la Constitución de 1917, cuando se discutía el
artículo 27. se hizo patente, por parte de los Constituyentes, que las
principales regulaciones agrarias a principios del siglo XX provenían de
la tradición española. Al paso de los años, ante el olvido de estudiar
objetivamente las tradiciones españolas, se ha llegado al extremo de
pretender que los españoles copiaron el liberalismo francés, que imita­
ron a Rousseau y al resto de los clásicos franceses, lo cual es absoluta­
mente falso y puede corroborarse fácilmente con la lectura del Diario
de Sesiones.
En los debates del Constituyente Gaditano se distinguieron un gru­
po de diputados mexicanos por su elocuencia, su firmeza y la calidad de
sus intervenciones, nos narra Barragán que los 22 que participaron fue­
ron: Beye, Cárdenas, Cauto, Munilla, Foncerrada, Lastiri, Gordoa, Güe­
reña, Guridi, Terán, Maldonado, Maniao, Mendiola, Moreno, Obregón,
Pino, Pérez, Ramos Arizpe, Robles, San Martín, Sabariego, Uria, sus
participaciones en la definición del concepto de soberanía, en la defen­
sa de los derechos de los americanos, y en general en su participación
dentro de las corrientes más progresistas de la época. Muchos de esos
diputados, años después fueron constituyentes en México, donde logra­
ron alcanzar varios de los objetos que no pudieron obtener en España.
La Constitución de Cádiz no contiene un catálogo o listado de dere­
chos humanos como la francesa, sin embargo, si se estudia con deteni­
miento el texto de sus 384 artículos, nos percataremos que nos encon­
tramos ante una Constitución de corte liberal, que además de establecer
una monarquía constitucional (Art. 14 ) en contraposición de la monar­
quía absoluta que prevaleció hasta antes de la invasión napoleónica, a
lo largo de su texto va a contener una gran cantidad de derechos huma­
nos y sus correspondientes garantías.
En contraposición y como un grave defecto, que causó la animad­
versión de los diputados americanos, y su enfrentamiento con los dipU·
tados peninsulares, quedó el artículo 22 que limitaba el derecho de ciu­
dad o como hoy en día se conoce, la ciudadanía, "a los españoles que
"
por cualquier línea son habidos y reputados por originarios de África
esto, aún cuando se les daba la oportunidad de obtener la ciudadania
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 365
por los méritos. En mi particular opinión, esta desafortunada disposi­
ción avivó los ánimos encendidos por el deseo de independencia que se
\ivía en la América Española. Si los españoles hubieran concedido la
igualdad jurídica a todos los habitantes de la Monarquía, es probable
que las circunstancias hubieran variado.
Después de la parte orgánica, la Constitución de Cádiz contiene una
amplia regulación de las facultades de las Cortes y de su forma de elec­
ción, en 140 artículos, que van del 27 al 167, los diputados gaditanos
establecieron un verdadero sistema electoral donde se regulaba el modo
en que habrían de formarse las Cortes.
El sistema electoral español: era un sistema electoral indirecto, que
tenía como base las juntas electorales de parroquia, el segundo nivel se
encontraba en las juntas electorales de partido y el tercer nivel se en­
contraba en las juntas electorales de provincia.
El título IV, dividido en siete capítulos que, incluían del artículo 168
al 241 se refiere al Rey, cuya persona se considera sagrada e inviolable
\ no estaba sometida a las responsabilidades, se establecen las reglas
que se seguirían en la sucesión de la Corona, de los casos en que fuera
necesaria la figura de la regencia por la minoría de edad del Rey, de
la familia real y del príncipe heredero. En el mismo título se regulan
las atribuciones y responsabilidades de los siete secretarios del des­
pacho, destacándose el artículo 225 que establecía que sin el refren­
do del secretario del despacho nadie estaba obligado a obedecer las ór­
denes del Rey, o el artículo 226 que establecía "Los secretarios del
despacho serán responsables a las Cortes de las órdenes que autoricen
contra la Constitución o las leyes, sin que les sirva de excusa haberlo
mandado el Rey".
El capítulo VII del título IV, se refería a las características del Con­
sejo de Estado.
El título V relativo a los tribunales y a la administración de justicia
en lo civil y en lo criminal, resulta particularmente interesante pues es­
tableció principios aún vigentes hoy en día, como el relativo a que nadie
puede ser juzgado sino por tribunal competente, (Art. 247) nadie podía
ser preso sin que precediera información sumaria del hecho y manda­
miento del juez por escrito, (Art. 287) se prohibieron el tormento Y los
apremios, (Art. 303) etc.
El título VI establecía la forma del gobierno interior de las provin­
cias y de los pueblos, en cuanto a éstos últimos se decía que serían go­
bernados por un ayuntamiento, que se compondría de un alcalde, regi­
dores y el procurador síndico (Art. 309).
Para el gobierno de las provincias se establecía que el Rey nombra­
ría un jefe superior en cada una de ellas, pero lo más relevante fue que
se estableció en el artículo 325 que en cada provincia habría una dipu-
366 TEORÍA DE LA CONSTITUCiÓ
N EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXI CANO
tación llamada provincial, encabezada por el jefe superior y formada de
siete individuos electos por las juntas de partido. Natie Lee Benson ,s
hizo una valiosa investigación sobre el destacado papel que las diputa.
ciones provinciales jugaron en la independencia de México y en la for­
mación del federalismo mexicano.
El título VII se refería a las contribuciones, el título VIII a la fuerza
militar, el título IX a la instrucción pública y el título X a la observancia
de la Constitución y la manera de reformarla.
13.4. CONSTITUCIÓN DE APATZINGÁN
DE 1814 Y SUS DECISIONES
POLÍTICO-JURÍDICAS FUNDAMENTALES
A la muerte de Hidalgo, Ignacio López Rayón, que a la sazón se en­
contraba en Saltillo, se dirigió al centro de la República para luego en­
caminarse a Michoacán, lugar en que, el 19 de agosto de 1811 instaló
en Zitácuaro la Suprema Junta Nacional Americana, encargada de go­
bernar a la Nueva España en nombre y en ausencia de Fernando VII.6
La Junta fue encabezada por López Rayón y la complementaban José
María Liceaga y José Sixto Verduzco, éste último, además, representaba
a Morelos en dicha Junta.
Desde los primeros momentos de la Independencia, cuando Hidalgo
llegó a Guadalajara el 26 de noviembre de 181 O y formó un gobierno,
en el que López Rayón fungió como Ministro de Estado y Despacho, se
tuvo presente la necesidad de formar un congreso con representantes
de diversas provincias. 7
La idea de conformar un congreso tuvo que enfrentar los problemas
que las circunstancias bélicas le oponían, lo mismo que las desavenen­
cias de los integrantes de la Junta Nacional.
En su proyecto de Constitución Rayón proponía cinco individuos
para la Junta, Morelos optó por reunirlos en Chilpancingo y que la pro­
vincia de Oaxaca eligiera el so vocal entre los suyos, después de reunida
la Junta se intentaría limar las asperezas. Nos cuenta Lucas Alamán
que Rayón deseaba como so vocal a Jacobo Villaurrutia, pero que en
realidad solo quería hacer tiempo, 8 lo que llevó a Morelos, ante las eva-
LEE BENSON, Nattie, La diputación provincial y el federalismo mexicano, El ColegiO
5 res privaciones, "rara vez recibían algún prorrateo en reales, que nunca
de México, UNAM, México, 1994.
6 TENA RAMÍREZ, Felipe, op. cit., p. 23.
7 DE LA TORRE DEL VILLAR, Ernesto, La indepetzdencia de México, FCE, México, !994,
p. 84.
8 ALAMÁN, Lucas, Historia de México, Col. Clásicos de la historia de México, FCE.
México, 1985, Tomo 111, p. 551.
- J. Mateos Santillán 367
sivas de Rayón, a convocar un Congreso en Chilpancingo, para lo cual
lanzó la convocatoria el 28 de junio, cabe señalar que a pesar de sus jus­
tificaciones, López Rayón asistió al congreso y prestó juramento el 4 de
noviembre de 1813.
En el reglamento para el Congreso se estipuló que los individuos de
la Junta serían integrantes del Congreso, Oaxaca elegiría al suyo y Tec­
pan lo mismo, el congreso decidiría por las demás provincias, ocupadas
por los realistas, nombrando a los suplentes. Los militares con nivel de
coronel en adelante decidieron entre los cuatro capitanes generales: Ra­
yón, Verdusco, Liceaga y Morelos, quien sería generalísimo, y por lo
mismo, encargado del Poder Ejecutivo, obtuvo el cargo Morelos.
El 14 de septiembre de 1813 se instaló el Congreso en la parroquia
de Chilpancingo, tras un breve discurso de Morelos, se leyeron los Sen­
timientos de la Nación y la lista de integrantes del Congreso. Al día si­
guiente el Congreso nombró a Morelos generalísimo.
El Congreso asumió diversas tareas, entre las que se encontraban la
Declaración de Independencia y la Constitución, la primera fue procla­
mada el 6 de noviembre de 1813 y fue firmada por Quintana Roo, He­
rrera, Bustamante, Verdusco, Liceaga, Ortiz de Zárate y López Rayón,
aun cuando se debe consignar que éste último deseaba consolidarla
bajo el nombre de Fernando VII.
Morelos pretendía establecer el Congreso en Valladolid, pero en su
intento de ocupar la ciudad fue derrotado por lturbide en Puruaran.
Matamoros fue hecho prisionero y fusilado, Morelos tomó la decisión de
nombrar a Rosains teniente general, lo que no fue bien visto por los mi­
litares, que no aceptaban que un civil ocupase el cargo, como conse­
cuencia el Congreso reunido en Tlacotepec, destituyó a Morelos y se
hizo cargo del poder ejecutivo. Antes de partir de Tlacotepec el Congre­
so decidió aumentar el número de integrantes, elegidos por el mismo
Congreso a falta de ejecutivo.
Las condiciones militares llevaron al Congreso a trasladarse a Urua­
pan, luego a la Hacienda de Santa Efigenia, de Puturo a Tiripitio, de los
Laureles a Apatzingán, huyendo de los realistas, sin dinero, alimento es­
caso, guardia sin armamento de consideración, la situación era tan pre­
caria que "las sesiones se tenían bajo los árboles", lo que exponía a los
integrantes del Congreso a continuos riesgos y los sujetaba a las mayo­
excedía de cinco o seis pesos: dábaseles ración de víveres, lo mismo que
a los soldados de su escolta, que eran ochenta hombres desnudos y de­
sarmados, pues no tenían mas que cinco fusiles que servían para dar la
guardia... haciendo vida en común, alojándose en chozas que encontra­
ban, y por no tener ésta capacidad bastante, las sesiones se tenían bajo
 1.fF.
.;.•
368 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
los árboles, pues siempre en medio de tantas penalidades, continuaban
en el desempeño de sus funciones".�
En esas condiciones se elaboró la Constitución de Apatzingán, san.
cionada el 22 de octubre de 1814. Constitución provisional, para en tan.
to la Nación se liberaba de los españoles y se diera una permanente.
El 22 de octubre de 1814, se sancionó en la Ciudad de Apatzingán
el Decreto Constitucional para la libertad de la América Mexicana, el 22
de diciembre de 1815 Morelos muere fusilado en San Cristóbal Ecatepec.
La Constitución de Apatzingán se componía de 242 artículos, cuen.
ta con una parte dogmática que comprendía del artículo 1 al artículo 41,
o duos del Congreso, del Gobierno y del Supremo Tribunal de Justicia.
en ella se establecen como principios o elementos constitucionales, la
religión católica como religión de Estado, la definición de soberanía se
establece como la facultad de dictar leyes y darse la forma de gobierno
que más le convenga a la Nación y radica originariamente en el pueblo
y su ejercicio en la representación nacional compuesta de diputados.
La Constitución de Apatzingán establecía la representación supleto·
ria en caso de que no pudiera efectuarse la elección correspondiente y en
el artículo 9, refrenda un principio que desde el siglo XIII contenían las
7 partidas, el título de conquista no legitima los actos del conquistador,
esto para preservar a la nación frente a otras naciones, en tanto que,
para preservar a la nación de los ataques internos, el artículo 10 califi·
caba a los ataques contra la soberanía del pueblo como "delitos de lesa
nación".
Los artículos 13 a 17, regulaban la calidad de ciudadanos y los ar­
tículos 18 a 23, establecían las características de la ley. En el capítulo V
de la parte dogmática, se establecieron los derechos de igualdad, segu­
ridad, propiedad y libertad de los ciudadanos en tanto que; el artículo 41
establecía las obligaciones del ciudadano.
En cuanto a la parte orgánica, llevaba el título de: Forma de Go­
bierno, en ella se encontraban desde las provincias que conformaban la
América Mexicana, pasando por la división de poderes que se haría
en tres corporaciones: el Supremo Congreso, el Supremo Gobierno Y
el Supremo Tribunal de Justicia, con sus correspondientes atribucio­
nes y sistema electoral, muy semejante al que estableció la Constitución
de Cádiz.
La base para las elecciones la constituían: las Juntas Electorales de
Parroquia, que a su vez integraban con sus compromisarios o electores
a las Juntas Electorales de Partido, que elegían a un elector de partido;
que a su vez, se integraba a una Junta Electoral de Provincia en cuyo
seno se elegía a los diputados.
� Ihidem, Tomo IV, p. 117.
369
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán
Los individuos del gobierno eran electos en sesión secreta del Con­
greso a pluralidad absoluta de votos, en tanto que, también correspon­
día la nominación de los cinco individuos que componían el Supremo
Tribunal de Justicia al Congreso.
Adicionalmente y en el marco de la más pura tradición española, la
Constitución de Apatzingán establecía la figura de un Tribunal de resi­
dencia compuesto de siete jueces electos por el Congreso en suerte, en­
tre los nombrados por las provincias, el papel fundamental del Tribunal
de residencia era conocer privativamente de las causas de los indivi­
13.5. PLAN DE IGUALA,
LOS TRATADOS DE CÓRDOVA DE 1821
Y SUS IDEAS FUNDAMENTALES
En México nos esforzamos por caracterizar al movimiento de inde­
pendencia como una acción continua que se inicia en 181 O y concluye
en 1821, con lo que se trata de exaltar la figura de Hidalgo, Morelos,
Allende, Aldama, entre otros, sin embargo, la versión conservadora de la
historia nos ofrece una explicación que disocia los movimientos de
iniciación y consumación en dos procesos diferenciados que mantuvie­
ron un vínculo existencial muy tenue mediante la existencia de un mo­
\imiento guerrillero muy regionalizado, que se dio a la muerte de More­
los y Mina.
Las palabras de Iturbide ante el Congreso en 1823 nos dejan en cla­
ro esta versión de la historia que nos ofrece la posibilidad de entender
que en su origen, la independencia de México es un movimiento de ma­
sas acaudillado por unos cuantos criollos, en tanto que, la consumación
es un movimiento de criollos al interior del ejército español, que enca­
bezó Agustín de Iturbide quien se caracterizó en la etapa anterior, por
ser un despiadado persecutor de insurgentes.
La versión de la historia liberal realza el papel de los grupos Insur­
gentes en la consumación de la independencia, la versión conservadora
la minimiza, lo cierto es que, en el Acta de Independencia de México,
no aparece la firma de Vicente Guerrero ni de los principales líderes in­
surgentes y sí en cambio la de los hombres que representaban a los fac­
tores reales de poder de la época.
Nos parece que las versiones históricas de liberales y conservadores
no responden cabalmente a la objetividad, pues a lo largo del siglo XX se
Pretendió, en otro extremo, menospreciar el papel de Iturbide como
consumador de la Independencia.
El Plan de Iguala nos ubica en un punto medio, la fuerza indiscuti­
ble de Iturbide y la presencia regionalizada pero sistemática de Guerre-
370 TEORfA DE LA CONSTITUCIÓN
ro; la debilidad de España frente a los intereses norteamericanos y eu­
ropeos representados en las logias masónicas; los intereses peninsulares
frente a los intereses criollos, en general, una situación compleja de in­
tereses contradictorios donde la conjura de la profesa jugó un papel de­
finitivo, en virtud de que uno de los conjurados, Agustín de Iturbide, fue
nombrado jefe del ejército realista que habría de combatir a las tropas
insurgentes en 1820.
Iturbide, hombre astuto, asumió el mando del ejército, no para
combatir a los Insurgentes, sino para dirigirlo contra la propia España
y consumar la independencia, de suerte que, para tal efecto convocó a
Guerrero, a los jefes realistas, al alto clero, a las Cortes e incluso al mis­
mo Rey, por lo que, levantó dos actas durante los primeros días del mes
de marzo de 1821, cabe aclarar que, a la segunda acta se incorporó el
Plan de Iguala cuya promulgación se verificó el 24 de febrero de 1821.
Resulta relevante observar como un grupo de mexicanos deseaban
nombrar a Iturbide teniente general de las fuerzas armadas mexicanas
pero él rehusó al nombramiento.
Dentro de los aspectos relevantes que caracterizan al Plan de Iguala
encontramos en los 23 artículos que lo componen, los siguientes prin­
cipios:
La religión católica sería la religión de Estado, el país se declaraba
independiente pero abrazaría la forma de gobierno de monarquía cons­
titucional a cuyo frente se proponía la presencia de Fernando VII o
cualquiera de su dinastía, y en caso extremo, de cualquier dinastía rei­
nante, con la idea de "precaver los atentados funestos de la ambición"
(Art. 4).
El gobierno transitorio lo habría de desempeñar una junta guberna­
tiva hasta la llegada del Rey, sin embargo, si Fernando VII resolvía no
acudir a México, la Junta o la Regencia gobernarían en tanto se resolvía
quien debía ser Rey de México.
Como garante de la seguridad nacional se sostenía al llamado ejér­
cito de las tres garantías.
Al clero y a la burocracia se les respetaban sus fueros y empleos, res­
pectivamente, en lo jurídico, el artículo 20 sostenía: "Mientras se reúnen
las Cortes, se procederá en los delitos con total arreglo a la Constitu·
ción Española".
Y finalmente el artículo 23 establecía la naturaleza del Congreso a
que debía convocarse:
Como las Cortes que se han de formar son constituyentes, deben de s
erel�
gidos los diputados bajo este concepto. La Junta determinará las regla sYe
' ción Mexicana, México, 1985.
tiempo necesarios para el efecto.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 371
La finalidad del Plan de Iguala era alcanzar la independencia sin
derramar sangre, meta que alcanzó el Plan de Iguala.
El 24 de agosto de 1821, se reunieron en la Villa de Córdova el se­
ñor Don Juan O'Donojú, teniente general de los ejércitos de España y
Don Agustín de Iturbide, en su calidad de primer jefe del ejército impe­
rial mexicano de las tres garantías.
En la reunión se ponderó la situación que imperaba en México,
donde existía el ejército de las tres garantías para salvaguardar la inde­
pendencia y sólo quedaban por el antiguo gobierno las plazas de Vera­
cruz y Acapulco, desguarnecidas y sin medios de resistir un sitio bien
cstablecido.10
En la reunión de 24 de agosto de 1821 se firmó un documento por
duplicado que llevó el nombre de Tratados de Córdoba, contiene 17 ar­
tículos entre los que destaca:
• El artículo 1 reconoce la independencia de México y en el segun­
o
do, se establece que el gobierno del Imperio mexicano sería mo­
nárquico constitucional moderado.
• El artículo 3° establecía el orden de personajes a quien se invita­
ría para reinar en el Imperio mexicano, en primer lugar fue Car­
los IV, en caso de no admisión, Fernando VII, en caso de no ad­
misión su hermano D. Francisco de Paula; por la no admisión D.
Carlos Luis, infante de España y por no admisión el que las Cor­
tes del Imperio designaren, un requisito particular se asentaba en
el artículo 4, el cual establecía que la Corte del Emperador se es­
tablecería en la Ciudad de México.
• El artículo 6 instituía que, se nombraría conforme al espíritu del
Plan de Iguala, una Junta compuesta por los primeros hombres
del Imperio por sus virtudes, por sus destinos, por sus fortunas en
número bastante considerable "para que la reunión de luces ase­
gure el acierto en sus determinaciones, que serán emanaciones de
la autoridad y facultades que les conceden los artículos siguientes".
• Para entender el papel que habría de jugar Iturbide en su carrera
hacia el papel de Emperador hay que observar que los Tratados
de Córdova establecieron del artículo 6 al 17 un complejo meca­
nismo para el ejercicio del poder público, en el artículo 8 se nom­
bra a Juan O'Donojú integrante de la Junta provisional gubernati­
va, en el 9 se establece que la Junta tendrá un presidente que
10 Diario Político Militar Mexicano 3 de sep. 1821. Cfr. GARCÍA, Genaro, Documentos
lii.>tóricos Mexicanos, Tomo IV, Comisión Nacional de Estudios Históricos de la Revolu­

372 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
podía ser nombrado entre sus integrantes o fuera de ella, pero
que sería nombrado por la pluralidad absoluta de sufragios.
• El artículo 11 instauraba que una vez nombrado el presidente de
la Junta, ésta designaría una regencia compuesta de tres personas
"de su seno o fuera de él, en quien resida el poder ejecutivo, y que
gobierne en nombre del Monarca, hasta que empuñe el cetro del
Imperio".
• El artículo 13 contenía la obligación para la Regencia, de que una
vez designada procedería a convocar al Congreso Constituyente a
que hacía referencia el artículo 24 del Plan de Iguala. Como se
quería evitar el principio de acumulación de poderes, los Trata­
dos de Córdova establecieron que el poder ejecutivo se deposita­
ría en la regencia y el legislativo en las Cortes, sin embargo, para
evitar que la regencia acumulase los dos poderes antes de la inte­
gración del Congreso, la junta provisional desarrollaría interina­
mente el papel de poder legislativo.
El artículo 15 concedía el derecho a los europeos avecindados en
•
México y a los americanos avecindados en España, para decidir
sobre su nacionalidad. Con excepción de los empleados públicos
o militares notoriamente desafectos a la independencia de México.
En el artículo 17 Juan O'Donojú se compromete a la retirada de las
tropas españolas de la Ciudad de México para evitar un baño de sangre
innecesario.
13.6. CONSTITUCIÓN FEDERAL
DE 1824 Y LAS IDEAS FUNDAMENTALES
DE LOS CONSTITUYENTES
Al momento de la consumación de la independencia de México
en 1821 se creó la Suprema Junta Provisional Gubernativa que tuvo
como base los postulados del Plan de Iguala con la misión específica de
convocar a Cortes Constituyentes determinando reglas y el tiempo nece­
sario para el efecto. 11
La convocatoria a Cortes Constituyentes fue objeto de múltiples Y
muy encontrados debates, sin excluir, por supuesto, las presiones que
realizaba Iturbide en su doble carácter de Presidente de la Junta y de la
Regencia para imponer un escenario favorable a sus intereses.
El 6 de febrero de 1822, se nombró a la Comisión que se haría car­
go de la instalación del Primer Congreso Constituyente, el cual inició
11 BARRAGÁN BARRAGÁN, José, bllruducció11 al federalismo, Universidad de Guadalaja·
ra, México, 1994, p. 3.
'
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 373
sus trabajos con la presencia de ciento dos diputados, que desecharon
el sistema de dos salas, propuesto por Iturbide y aprobado por la Supre­
ma Junta Provisional Gubernativa.
El primer constituyente confirmó el 25 de febrero de 1822 a todas
las autoridades del país según las leyes vigentes, que no eran otras que
la legislación española y, en especial la gaditana.
El 27 de febrero de 1822 se aprobó que, el Congreso adoptara el re­
glamento de la Suprema Junta Provisional Gubernativa, en tanto no se
expidiera el propio, lo cual no ocurrió sino hasta el 25 de abril de 1823.
La suerte del Primer Congreso Constituyente Mexicano se decidió
cuando tuvo que enfrentar las pretensiones absolutistas de lturbide,
quien la noche del 18 de mayo de 1822 con apoyo de la parte del ejérci­
to que le era leal y la población de la Ciudad de México, se proclamó
Emperador de la América Mexicana.
En respuesta, durante la sesión del 19 de mayo de 1822, el diputado
Miguel Guridi y Alcacer expresó que los poderes de los diputados esta­
ban muy limitados y no podían sancionar las aclamaciones del ejército
\ del pueblo de la Ciudad de México, postura que es seguida por los di­
putados San Martín, José Ignacio Gutiérrez, Terán, Anzorena y Francis­
co Rivas entre otros, quienes sostienen que la soberanía radica en el
pueblo y no solo en la población de la Ciudad de México, además de
que, los representantes de las provincias tenían poderes limitados.'2
-,- La proclamación de lturbide fue aprobada por 77 votos a favor y 15
en contra, aun cuando cabe subrayar que, no se daba el quórum necesa­
rio. El enfrentamiento entre parte del Congreso y el Emperador fue en
aumento, le negaron el atributo de soberano. Los diputados que simpati­
;_aban con el Imperio impulsaban las ideas de Iturbide, los que estaban
en contra fueron presionados y amenazados de muchas formas, finalmen­
te, el 26 de agosto de 1822, Iturbide decide detener a todos los diputa­
dos sospechosos de conjurar en su contra y el 30 de octubre de 1822 di­
suelve el congreso y con los diputados que considera le son afectos crea
la Junta Nacional Instituyente, que sesiona del 2 de noviembre de 1822
al 6 de marzo de 1823, y entre cuyas tareas se encontró la elaboración
del "Proyecto de Reglamento para el Imperio" que fue aprobado por 21
votos y rechazado por 1 7 votos.
·
Las diputaciones provinciales permanecieron a la expectativa hasta
el momento que, lturbide se proclamó emperador, a partir de ese mo­
mento se generalizaron las protestas mismas que se sumaron a las que
provenían de parte del ejército que se oponía a las pretensiones de Itur-
12 Ihidem p.84.

374 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
bide y que se concretaron el 1 de febrero de 1823 con el llamado Plan
o
de Casa Mata.
La rebelión de Casa Mata, tuvo el efecto de vencer a las tropas de
lturbide, simultáneamente, las provincias se proclaman estados libres y
soberanos.
Los rebeldes de Casa Mata se fijaron dos metas, la primera reins­
taurar al Congreso que recién había disuelto Iturbide, la segunda, que
el Congreso reinstalado convoque a un nuevo constituyente tal y como
lo expresa el artículo 2 del multicitado Plan.
El maestro José Barragán13 nos indica que, fue la diputación pro­
vincial de Jalisco la primera que se pronunció en contra del gobierno
de lturbide y se proclamó a favor de la creación de una gran federación
mexicana, razón que expresó en el "Manifiesto que hace la diputación
provincial del Estado Libre de Jalisco, del Derecho y conveniencia de su
pronunciamiento en República Federada" .14
El ejemplo de Jalisco fue seguido por otras provincias, que reasu­
mieron su soberanía y se proclamaron Estados Libres Independientes y
Soberanos, con anterioridad a la creación de la Constitución Federal,
consta que hicieron lo mismo que Jalisco, es decir, se proclamaron
Estados Libres Independientes y Soberanos: Yucatán, entonces abarca­
ba a los actuales Estados de Campeche y Quintana Roo; Oaxaca; Mi­
choacán que se extendía aparte de lo que actualmente es el Estado de
Guerrero, Querétaro y Zacatecas, que incluía en su territorio al actual
Estado de Aguascalientes.
Es importante detenernos un momento para examinar la cuestión,
pues si tomamos en cuenta la declaración previa de independencia y
reasunción de su soberanía que hicieron los Estados mencionados, que­
da claro que el famoso discurso de Fray Servando Teresa de Mier al que
se conoce como el discurso de las profecías, no es sino una brillante
pieza de oratoria pues en él auguraba la guerra civil en caso de que se
adoptara la República Federal como forma de gobierno, la respuesta in­
mediata a Fray Servando está en que, si el Congreso hubiese adoptado
la forma de gobierno centralista, la guerra civil se hubiese iniciado en
ese mismo instante, pues los Estados que habían reasumido su sobera­
nía la hubieran defendido con las armas.
Tampoco es correcto pensar que la Nueva España era una unidad
monolítica inseparable e indivisible, como se ha repetido con gran fre­
cuencia para diferenciarnos de las 13 colonias del norte, de quien se
13 p. 148.
lhidem
BARRAGÁN BARRAGÁN, José, Principios sohre el federalismo mexicano: 1824, DDF, Co­
14
lección cívica nacional, No. 12, México, 1984, p. 1 1 l.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán
375
dice imitamos extralógicamente el federalismo. En la Nueva España
existieron no solo divisiones políticas administrativas, audiencias diver­
sas y capitanías que coexistían con otro tipo de divisiones, sino que ade­
más existían fuertes intereses regionales perfectamente diferenciados de
los intereses de la Ciudad de México.
De esta forma queda claro que, el federalismo mexicano fue im­
puesto por los Estados de la federación y que el segundo Congreso
Constituyente Mexicano, convocado a raíz del triunfo del movimiento
de Casa Mata, simplemente aceptó lo que era la voluntad popular ma­
yoritaria, aún cuando no única, para desgracia de nuestro país, que con
el pretexto de la forma de gobierno central o federal, tuvo que enfrentar
una serie de guerras civiles que la debilitaron y condujeron muy lejos
del lugar a que aspiraron nuestros antepasados.
No es mi deseo negar la influencia norteamericana en el federalis­
mo mexicano, creo que ésta es manifiesta, pero también lo es que los
constituyentes de 1823-1824 tuvieron presentes los ejemplos alemán,
colombiano, suizo, francés, entre otros y de manera muy destacada el
ejemplo español, de donde se deriva el concepto de soberanía popular,
pues no debemos olvidar que varios de los más destacados constituyen­
tes de 1823-1824, también participaron destacadamente en la elabora­
ción de la Constitución de Cádiz, como fue el caso de Miguel Guridi y
Alcacer y el de Miguel Ramos Arizpe.
El Congreso Constituyente Mexicano de 1823-1824 tuvo un doble
papel, por un lado formular las normas supremas de la nación y de ma­
nera simultánea crear la legislación ordinaria. En cuanto a las normas
supremas, el 31 de enero de 1824 se promulgó el Acta Constitutiva de la
Federación Mexicana y el 4 de octubre de 1824 se promulgó la primera
Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos. Ambos docu­
mentos tuvieron la calidad de textos supremos y coexistieron con el
atributo de supremacía, tal y como lo expresó el constituyente Juan Ca­
yetano Gómez de Portugal en el Congreso Constituyente el 26 de agosto
de 1824 al sostener:
No, señor, el Acta constitutiva no puede dejar de subsistir, aún dada que
sea la Constitución. Si ha habido y ha de haber federación es por el Acta
Constitutiva; quítese ésta, y con sólo ampliar un poco más las atribuciones
de los poderes generales, vino abajo todo el sistema. La Constitución no
pude confundirse con el Acta, ni ésta con la Constitución. Por el Acta es que
los pueblos han pactado gobernarse por un sistema federal, y han reconoci­
do la independencia y soberanía de los diversos estados que hacen la gran
federación; y por la Constitución esencialmente no se hace otra cosa que di­
vidir los poderes generales, y detallar sus atribuciones.
376 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
.,
El día que falte el Acta Constitutiva, las atribuciones de aquellos poderes
generales se extenderán por una órbita tan grande como todo el Anáhuac y
acabó la federación.
El Acta Constitutiva de la Federación constaba de 36 artículos en
ellos se estableció la forma de gobierno federal y la religión católica
como religión única, se aceptó que los Estados de la federación fueran
libres, independientes y soberanos en su régimen interno, se contempló
la división de poderes en legislativo, ejecutivo y judicial, aún cuando se
remitió al texto constitucional el establecer las características y atribu­
ciones que deberían tener cada uno de ellos. El gobierno particular de
los Estados también fue objeto de regulación y se debe subrayar la ge­
neralidad de sus características, concluye con un capítulo de Prevencio­
nes Generales.
De la Constitución Federal de 1824 se debe resaltar su acendrado
espíritu federalista, de suerte que hoy en día, cuando el centralismo se
ha impuesto en la práctica, es difícil entender que en 1824 los Estados
de la federación legislaban en materia de derechos humanos, en educa­
ción y en general en prácticamente todos los ámbitos de la vida cotidia­
na, pues la federación tenía facultades extremadamente limitadas, casi
nulas si se les compara con las que acumula hoy en día. En aquellos
tiempos de la vigencia de la Constitución de 1824, las facultades de los
poderes federales se restringían prácticamente a las relaciones interna­
cionales, la defensa nacional, la hacienda pública federal y la adminis­
tración de los territorios federales.
En contrapartida el margen de maniobra de los Estados de la fede­
ración era muy amplio, incluso hoy nos causa asombro observar como
algunos Estados, al conformar su poder legislativo tenían Cámara de
Senadores local y Cámara de Diputados local.
13.7. LEYES CONSTITUCIONALES DE 1836
Y LAS BASES ORGÁNICAS DE 1843
Pocos hechos históricos han recibido tantos y tan acres ataques
como las Siete Leyes Constitucionales de 1836, la explicación de tal en­
cono resulta relativamente lógica si atendemos al hecho que la explica­
ción histórica que prevaleció a lo largo de la segunda mitad del siglo XIX
y de todo el siglo XX fue la que sostuvieron los archirrivales del partido
conservador: los liberales, quienes a su triunfo, después de 1867, se en­
cargaron de escribir una historia de partido con una marcada tendencia
maniqueísta, los buenos eran ellos, los liberales, los héroes, por el con­
trario los malos, los culpables de todas las desgracias patrias eran los
conservadores.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIO NAL MEXICANO � J. Mateos Santillán 377
Una visión tan maniqueísta no puede sostenerse en pleno siglo XXI,
hombres como el distinguido maestro universitario Alfonso Noriega
Cantú así lo percibieron hace décadas, e iniciaron la tarea de revalorar
algunos acontecimientos vinculados al partido conservador.15
La constitución centralista del 36 tuvo una lógica que sus detracto­
res le han querido negar y que se encuentra en el contexto socio político
que prevaleció desde el momento de la independencia hasta 1836.
En lo político debemos recordar que México vivía un escenario bi­
partidista con proyectos político económicos divergentes, de suerte que
cuando hablamos del partido liberal, inmediatamente acuden a nuestra
mente las ideas que asocian en lo económico un proyecto nacional vin­
culado a los Estados Unidos de América y en lo político una forma de
gobierno federalista, si por el contrario, la referencia la hacemos de los
conservadores, entonces lo económico se vincula a Europa y la forma
de gobierno es centralista, de esta forma el bipartidismo mexicano de
los primeros años de la independencia adoptó la forma más peligrosa
para el bienestar de la nación, pues los proyectos político económicos
tan divergentes, pronto enfrentaron a los grupos en constantes guerras
fratricidas.
A los mexicanos que nos tocó vivir los últimos años del siglo XX y los
primeros del siglo XXI nos resulta difícil comprender la magnitud de la
lucha entre federalistas y centralistas, pues nos correspondió vivir un
sistema que en teoría se autocalificaba de federalista, pero que en la
práctica y aún a la letra de múltiples normas es un sistema centralista,
mucho más centralista incluso, nos atrevemos a afirmar, que el sistema
que rige en países con forma de gobierno central, bien sea repúblicas o
incluso monarquías.
El federalismo que caracterizó a la constitución federal de 1824 acep­
tó la soberanía de los Estados en su régimen interno, entendiéndose que
el régimen interno de las Entidades Federativas era inmenso si se le
compara con las escasas atribuciones de la federación, para que se en­
tienda, lo contrario al marco legal que vivimos en la actualidad, el terri­
torio nacional era más del doble de lo que es hoy en día, la población
era de alrededor de 1 O millones de habitantes y el marco legal muy fle­
xible, súmese lo expuesto a las diferencias políticas y económicas de las
diversas regiones y nos encontraremos con un escenario político difícil
v muy criticado por los diversos factores reales de poder de la época,
que veían en la poca población y en la flexibilidad de las instituciones
políticas sendos factores de debilidad.
1' Cfi·. NoRIEGA CANTlJ, Alfonso, El pensamiento cotzsen•ador v el consen•adurismo en
Atéxico, UNAM, vol. 2, México, 1972.
378 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Una de las lecciones más graves que debemos retomar hoy en día es
la relativa a la política de población que se siguió entre 1824 y 1836,
pues eran los Estados quienes formulaban sus propias leyes, el propósi­
to era simple, a semejanza de los Estados Unidos de América, había que
incrementar la población de la República en base a la colonización de
los inmensos terrenos que se encontraban prácticamente baldíos en
todo el norte del país, de suerte que, parte de las expectativas de desa­
rrollo nacional se fundaban en la inmigración de extranjeros católicos y
laboriosos que hicieran productivos los territorios despoblados.
Los Estados formularon sus leyes particulares en la materia y nos
parece de particular interés el caso del Estado de Coahuila y Texas que,
con fundamento en su Constitución, expidió una ley de colonización
cuyo artículo 1 O expresaba:
Si alguno o algunos capitulantes en razón de las familias que hayan intro­
ducido deban adquirir conforme al artículo anterior mayor terreno que el
de once leguas cuadradas, se les concederá, pero tendrán obligación de
enajenar el exceso dentro de doce años, y de no verificarlo, lo hará la auto­
ridad política respectiva vendiéndolo en pública subasta, y entregando a sus
dueños el producto líquido, deducidos todos los costos de venta.
Lo relevante de la cuestión radica en que los colonos que llegaron a
Texas, eran norteamericanos, no necesariamente católicos, que se aco­
gieron a la legislación de población coahuiltexana y que adquirieron te­
rrenos superiores a las once leguas cuadradas, de suerte tal que para
1836-37 tendrían que abandonar gran cantidad de tierras que ocupaban
conforme al artículo lO recién citado, lo expuesto coincidió, para des­
gracia de México, con los proyectos de cambiar la Constitución General
de la República y la forma de gobierno, a lo expuesto debe agregarse
que desde la época de la presidencia de Jefferson, Mr. Livingston opina­
ba que Texas les pertenecía a los Estados Unidos supuestamente porque
formaba parte de la Luisiana, consta incluso que los Estados Unidos in­
tentaron comprar en dos ocasiones el territorio texano a México y sus
propuestas fueron rechazadas.16
Con lo expuesto, deseo dejar en claro que en mi opinión la separa­
ción de Texas obedece más al hecho que los colonos de Texas se encon­
traban próximos a perder sus tierras, como recién se expresó, que a la
indignación que pudiera generar en su ánimos, el cambio de forma de
gobierno.
REJóN, Manuel Crescencio, "Obsen•aciones del diputado saliente contra los Trata­
16
dos de Paz, firmados en la Ciudad de Guadalupe el 2 del próximo pasado febrero" Perió­
dico el Mmlitor Republicano México 12 de mayo de 1848. p. 2.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL M EXICANO - J. Mateas Santillán 379
Con lo expuesto en líneas anteriores simplemente deseo subrayar
que la Constitución Centralista de 1836, conocida como las Siete Leyes
Constitucionales, merece ser estudiada al margen de los prejuicios que
le rodean.
Es importante recordar que la situación política del país era delica­
da, pues precisamente en la primera elección para relevar de la presi­
dencia al General Guadalupe Victoria, tenemos que enfrentar un primer
golpe de Estado, pues con el levantamiento de la Acordada, se descono­
ció la elección que las legislaturas de los Estados habían realizado en la
persona del General Manuel Gómez Pedraza, y por vía de las armas se
impuso una nueva elección en la que salió electo el General Vicente
Guerrero como Presidente de México.
La caída de Gómez Pedraza y el ascenso de Guerrero provocaron
una serie de movimientos militares que desembocaron un desconoci­
miento y posterior magnicidio de Guerrero, el golpe de Estado de Bus­
tamante y su posterior derrocamiento y particularmente en la designa­
ción de Antonio López de Santa Ana como Presidente de México. A
contexto tan convulsionado debe agregarse que durante la administra­
ción del Vicepresidente Gómez Farías se llevó a cabo una serie de refor­
mas que afectaban al clero, la educación y al ejército por lo que la reac­
ción contra el Vicepresidente fue directamente proporcional a la
magnitud de los agravios que recibieron los grupos descontentos, quie­
nes no se conformaron con regresar las cosas a su estado original con
el apoyo de Santa Anna, sino que para 1835 alcanzaron la mayoría en
el Congreso General y propiciaron la Reforma constitucional en un sen­
tido opuesto al liberal de Gómez Farías.
La posición de Gómez Farías también generó la división de los libe­
rales en dos grupos, uno autocalificado de moderado y el segundo cono­
cido como el partido de los puros, la mayoría liberal se aglutinó en tor­
no a la fracción moderada, sin embargo, la mayoría del Congreso quedó
en manos del partido conservador.
De gran relevancia para entender la Constitución Centralista del 36,
res ulta el análisis de las elecciones de 183 5, puesto que como se ha
dicho, las condiciones político económicas que prevalecían desde el
ascenso a la presidencia del General Guerrero eran críticas, por lo que
desde esas épocas se hablaba de la necesidad de una reforma consti­
tuc ional.
Para diciembre de 1834 Juan Gómez de Navarrete propuso que la
elección del Congreso sirviera como referéndum popular para aprobar
o desaprobar la reforma constitucional con la modificación de la forma
de gobierno incluid a.
Al respecto debemos recordar· que lo s dos grandes pensadores de la
época eran por un lado Emer de Batel y por otro Emanuel J. S ieye s , l as
 .,
380 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
tesis de Sieyes referentes al poder constituyente son de sobra conocidas
hoy en día, sin embargo, en 1835 era simplemente una opinión tan sóli­
da como la de Batel quien sostenía que si bien era cierto que el poder
Legislativo no puede cambiar la Constitución, la Nación puede conferir­
le ese poder mediante un mandato expreso, tal y como lo sostenía Gó­
mez de Navarrete.
En marzo de 1835 se reunió el Congreso de la Unión electo con el
mandato específico de cambiar la Constitución, salvaguardando exclusi­
vamente tres principios: la libertad, la religión y la independencia.
En la Cámara de Diputados y en la de Senadores se consideró que
el origen de los problemas que aquejaban al país se encontraba en el fe­
deralismo, en contraposición la minoría en las Cámaras pensó que la
mejor forma de solucionar los problemas del país se encontraba en per­
feccionar el sistema federal.
Entre los argumentos que esgrimió la Comisión de Constitución
para reformar el sistema federal se encuentran los siguientes:
Si los preceptos de las constituciones se amoldaren a las costumbres de los
pueblos, ellos durarán, mas les serán útiles, mas si por el contrario se quie­
ren amoldar las costumbres a los preceptos escritos, aquellos prevalecerán
sobre éstos, ellos caerán en desuso y su olvido, después de haber servido al­
gún tiempo de objeto de infracciones y motivo de persecución y de castigo.
De semejantes constituciones se ha dicho y puede decirse, con verdad,
que sólo son pliegos escritos de papel, sin más fuerza que la que quiere dar­
les el gobierno mientras le conviene y le dejan poder bastante para hacerlo.
De aquí es que la bondad de la Constitución es relativa siempre; que la
excelente para un país es pésima para otro; y que la que ha podido subsistir
en los Estados Unidos del Norte, que adecuada a los habitantes inveterados
de aquellos pueblos, trasladada a nuestro suelo haya sido planta enferma Y
sin vigor. 17
La reforma del sistema de gobierno generó inconformidad en los
Estados, como es el caso de Texas, ya descrito, y el levantamiento del
gobernador Francisco García Salinas de Zacatecas, cuya derrota militar
condujo a su Estado a ser dividido y perder el territorio que hoy en día
ocupa el Estado de Aguascalientes.
Al interior del Congreso la lucha que se dio sobre los alcances de las
facultades del Congreso para reformar la Constitución fue amplia, Se­
nadores como Guadalupe Victoria, Bernardo Couto y Luis G. Cuevas,
entre otros, sostenían la idea de que las juntas electorales no tenían fa­
cultades para conceder al Congreso de la Unión la facultad de reformar
totalmente la Constitución, la mayoría del Congreso sostenía una posi-
17
A.G.N. Historia. vol. 560 cxp. XII foja l.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO J. Mateas Santillán
-
381
ción contraria que se concretó en la reforma del sistema federal y la
creación de una nueva Constitución.
Al paso de los años podemos observar que una de las objeciones
fundamentales que se hacen de las Siete Leyes Constitucionales es pre­
cisamente, negarles legitimidad por no ser producto de un poder consti­
tuyente en sentido estricto.
Los aspectos destacables de las Siete Leyes constitucionales son va­
rios, por principio debemos recordar que:
• La primera ley constitucional: consiste en un catálogo de los dere­
chos y obligaciones de los mexicanos y habitantes de la República;
• La segunda ley constitucional: se refirió a la organización de un
supremo poder conservador, poder que los liberales se encarga­
ron de satanizar al grado de que se perdió la objetividad de su
estudio, de esta suerte, resulta extremadamente difícil sostener
que el poder conservador era simplemente un tribunal constitu­
cional semejante a los que se crearon bajo el auspicio de las teo­
rías de Hans Kelsen.
Dentro del dictamen con que se presentó el Poder Conservador en-
contramos las siguientes razones que le fundamentan:
Tampoco basta para una buena constitución organizar bien, en lo especula­
tivo, los poderes sociales, procurando igualar sus pesas para que ninguno
gravite con más fuerza que el otro: es necesario además, que haya balanzas,
y balanza arreglada, en donde contrapuestos hagan nacer el equilibrio.
Solo hábitos muy arraigados en los pueblos pueden suplir la falta de esa ba­
lanza para algún tiempo, más o menos largo, según sea mayor o menor la
fuerza de la costumbre, pero donde esa faltaba es absolutamente necesario
establecer aquella.
Aún cuando estos principios teóricos no estuvieran generalmente recibi­
dos y acreditados, la propia experiencia nos debería bastar para convencer­
nos de que en vano organizaremos entre nosotros los poderes legislativo,
ejecutivo y judicial, lo mejor que nos fuera posible, por medio de restriccio­
nes y trabas establecidas para cada uno, sino arbitramos un modo de que
sean efectivas esas trabas, y cada poder se circunscriba a sus límites consti­
tucionales.18
El papel fundamental que se asignó al Supremo Poder Conservador
es semejante al que hoy en día desempeñan los Tribunales de Constitu­
cionalidad e incluso a las atribuciones que en materia de la resolución
de las Controversias Constitucionales y las acciones de inconstituciona­
lidad tiene la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
18
Ibídem.
382 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
• La tercera ley co11stitucional: regulaba al poder legislativo que se
depositaba en un congreso general compuesto de una Cámara de
Diputados y una Cámara de Senadores, una objeción que se hace
con frecuencia a las Siete Leyes es la relativa a que los individuos
que aspiraban a un cargo popular, debían contar con un capital
que produjera determinada renta anual, la cual variaba en rela­
ción directamente proporcional con el cargo a que se aspirara,
pues en cuanto fuera más alto el puesto, más alto debería ser el
capital que se tuviera.
• La cuarta Ley Constitucional: se refería a la organización del Su­
premo Poder Ejecutivo cuyo mandato se extendía a ocho años y
regulaba cuestiones del consejo de gobierno y del ministerio.
• La quinta Ley Constitucio11al: se refería al Poder Judicial que se
ejercía por una Corte Suprema de Justicia, por Tribunales Supe­
riores de los Departamentos y por Juzgados de Primera Instancia,
los Ministros eran electos de la misma forma que la elección del
Presidente de la República.
• La sexta Ley Constitucional: se ocupaba de la división del territo­
rio de la República en departamentos y la séptima se refería a la
forma de variar las leyes constitucionales.
Como dato de interés podemos observar que no obstante el régimen
establecido era el de República Central, el papel que jugaban los depar­
tamentos, equivalentes de nuestros Estados en el sistema federal, era
protagónico y de gran importancia para el desenvolvimiento de la vida
de la República.
13.7.1. LAS BASES ORGÁNICAS
DE LA REPÚBLICA MEXICANA 1843
Es prácticamente unánime la opinión de los diversos autores sobre
las dificultades que tuvo que enfrentar la vigencia de la Constitución de
36, los problemas se presentaban en el orden internacional así como al
interior de la República, la sucesión de Texas era una herida que desan­
graba al erario y la obsesión por recuperar nuestra provincia afligía a
los corazones de los nacionalistas mexicanos, los intereses expansionis­
tas de Francia se hicieron patentes en la llamada guerra de los pasteles
de 1838-1839 la animadversión de los liberales, moderados y puros con­
tra la República Central y las críticas de los mismos conservadores pro­
dujeron un escenario de crisis política, los gobiernos tenían vidas efíme­
ras, los gabinetes presidenciales eran aún más efímeros.
Antonio López de Santa Ana fue capturado en plena campaña de
Texas, después de lo cual firmó los llamados Tratados de Velasco en los
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 383
que reconocía la independencia de Texas, mismos que fueron denuncia­
dos y tachados de nulos por el presidente interino don José Justo Corro,
razones más que suficientes para que perdiera la presidencia, su suce­
sor, Anastasia Bustamante, enfrentó los problemas con Francia y las lu­
chas internas con mala fortuna, de tal suerte que para principios de 1839
se rehabilitó a Santa Ana, quien hizo eco de los diversos grupos que es­
taban en contra de la Constitución en calidad de presidente interino y
convocó al Supremo Poder Conservador para que declarase cual era la
voluntad nacional y se pudiera modificar la Constitución del 36 antes
del tiempo que ella prefijaba.
Para julio de 1840 los federalistas encabezados por Valentín Gómez
Farias dieron un golpe de estado que fue reprimido rápidamente por el
general Gabriel Valencia, días antes, el 30 de junio, se presentó un pro­
yecto de reformas a la Constitución de 1836, uno de los principales ob­
jetos de ataque era el Supremo Poder Conservador, que para esas fe­
chas, había demostrado sus limitaciones y defectos.
Entre el 8 de agosto de 1840 y el 9 de septiembre del mismo año, se
proclamaron tres movimientos revolucionarios contra el presidente
Bustamante, acaudillados por los generales Paredes Arrillaga, Valencia
y Santa Ana respectivamente, quien en un intento por salvar la situa­
ción ideó convocar a un congreso nacional extraordinario con el fin es­
pecífico de reformar la Constitución.
El 28 de septiembre de 1840 se firmaron las Bases de Tacubaya con
el apoyo de Paredes, Valencia y Santa Ana, quienes desconocían a Bus­
tamante y convocaban a un nuevo Congreso investido de amplias facul­
tades para modificar la Constitución.
En el proyecto de reforma constitucional de 1840 destaca el voto
particular presentado por Don José Fernando Ramírez quien propuso
que el control constitucional no estuviese en un cuarto poder, como era
el caso del Supremo Poder Conservador, sino que esta facultad se tras­
ladara a la Suprema Corte de Justicia.
Al triunfo del movimiento que sostuvo las Bases de Tacubaya se
pospuso la realización de la reforma constitucional que reclamaba la
Nación, sin embargo, las bases no establecieron definiciones previas Y
estipulaban que sería el próximo Congreso quien quedaría facultado
para constituir a la Nación.
El 1 O de diciembre de 1841 se publicó la Convocatoria para la con­
formación del Congreso, las elecciones se verificaron el 1 O de abril de
1842, los resultados fueron semejantes a los de la elección de 1835, el
Partido liberal dividido en moderados y puros eran minoría frente a los
conservadores, aun cuando no en la proporción que hubiese deseado
Santa Ana.
384 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Sin estar plenamente satisfecho de los resultados electorales, Santa
Ana obligó a los diputados recién electos a jurar las Bases de Tacubaya
y se declaró en contra del sistema federal.
El 1O de junio de 1842 iniciaron las sesiones del Congreso. La Comi­
sión de Constitución se formó por: Antonio Díaz Guzmán, Joaquín Ladrón
de Guevara, José Fernando Ramírez, Pedro Ramírez, Juan José Espino­
sa de los Monteros, Mariano Otero y Octaviano Muñoz Ledo, 19 como re­
sultado de los trabajos se elaboraron dos proyectos, uno de la mayoría y
otro presentado por la minoría como voto particular.
No debemos olvidar como parte del escenario político que el Estado
de Yucatán proclamó la reasunción de su soberanía plena y que formó
alianza ofensiva defensiva con los texanos en contra de México.
Cuando el proyecto de la mayoría de la Comisión se sometió a la
consideración del pleno, no obtuvo la aprobación correspondiente por
lo que devuelto a la Comisión, ésta tuvo que formular un nuevo proyec­
to que se presentó el 3 de noviembre de 1842, este nuevo proyecto pre­
tendía flexibilizar la posición del primero y adoptar algunas de las ideas
que los federalistas expresaron en su voto particular, de esta forma, en
tanto que en el Congreso se negociaba o intentaban hacerlo con la fina­
lidad de aproximar las distancias que separaban a liberales y conserva­
dores, los grupos de poder, particularmente la iglesia impugnó acre­
mente los proyectos, posición seguida por Santa Ana y la fracción del
ejército que encabezaba, de forma simultánea algunos departamentos
solicitaron la disolución del Congreso, acto que se logró con el apoyo de
las tropas de los generales Valencia y Bravo, éste último en funciones
de Presidente.
Desaparecido el Congreso, el Presidente Bravo designó ochenta no­
tables para que integraran la Junta Nacional Legislativa con el fin ex­
preso de formular las bases constitucionales que regirían en la Repúbli­
ca, es menester señalar que federalistas prestigiadísimos como Don
Cayetano Portugal, rehusaron formar parte de la Junta.
Como es natural, el procedimiento que se siguió para la formación
de la Junta tenía el propósito tácito de quienes le nombraron de apro­
bar todas las propuestas que les formularan quienes les habían designa­
do, por lo que no debe sorprendernos que la mayoría de las votaciones
se encaminaron a la aprobación sumisa, no ya de las bases para la for­
mulación de una Constitución, como era el propósito original, sino que
formularon una nueva Constitución que llevó el nombre de Bases
Orgánicas de la República Mexicana y fueron publicadas el 14 de ju-
IY
TENA RAMÍREZ, Felipe. op. cit., p. 303.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO -J. Mateos Santillán
385
nio de 1843, su vigencia fue breve, la Nación mexicana habría de en­
frentar pocos años después, a los Estados Unidos de América.
Los proyectos del 42 y el voto particular de la minoría, son antece­
dentes de gran importancia para la historia jurídica de nuestro país y
ameritan el estudio detallado y metódico de los juristas de nuestro país,
como no es este el sitio indicado para realizar un análisis profundo de
la riqueza de sus contenidos, me concretaré a recordar que el título IX
del primer proyecto, relativo al control constitucional, como diríamos
hoy en día, o a la Conservación, como se intituló en su época, estable­
cía que el control constitucional correspondía a los supremos poderes
y a los Departamentos (entidades equivalentes a los Estados de la Fede­
ración).
En caso que la Suprema Corte se excediera en sus atribuciones la
Cámara de Diputados declaraba la nulidad de sus actos, cuando la con­
ducta inconstitucional provenía de un acto del ejecutivo, era compe­
tencia del Senado anular sus actos, la Suprema Corte de Justicia po­
día anular por una ocasión los actos del ejecutivo contrarios a la
constitución y leyes generales, los gobernadores podían anular las órde­
nes que fueran contrarias a la Constitución Política del Departamento
que gobernaban.
El voto particular de la minoría que firmaron Juan José Espinosa de
los Monteros, Octaviano Muñoz Ledo y Mariano Otero en el título X
de su proyecto fue el mismo proyecto que habría de engrandecer a Ote­
ro cuando lo presentó como voto particular en el Congreso de 184 7 y
con él se elevó a rango constitucional el amparo.
El segundo proyecto, aún cuando de corte centralista, nos presenta
un catálogo muy completo de derechos humanos y civiles con un título
especial dedicado a las garantías individuales, separando éstas, en ga­
rantías de igualdad, de libertad, seguridad y propiedad.
13.8. EL LIBERALISMO Y LA CONSTITUCIÓN DE 1857
Tal y como se politizó durante muchos años la historia de los movi­
mientos y constituciones conservadoras al grado de que se les juzgara al
margen de la objetividad y la razón, el movimiento liberal padeció las
mismas deformaciones pero en sentido opuesto, después de la desapari­
ción del partido conservador con el fusilamiento de sus líderes en el Ce­
rro de las Campanas en 1867, la historia nacional se volvió monocro­
m ática y el movimiento liberal prácticamente se transformó en un
dog ma y sus militantes en seres a los que se atribuyen virtudes casi de
sa ntos sin defectos ni errores.
A lo largo y ancho del país, durante muchos años, he preguntado a
grupos universitarios, (quié n firmó el Tratado de Guadalupe Hidalgo?
 �V

TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO J. Mateos Santillán 387
386 -

Tratado con el que perdimos más de la mitad del territorio que tenía­ Como hemos referido, el malestar contra el partido moderado se

mos en 1824 y la respuesta uniforme es culpar a Santa Ana de la firma transformó en planes, asonadas y revoluciones, la hacienda pública es­

de dicho documento, aun cuando el documento fue firmado por Manuel
0
de la Peña y Peña.2
Una equivocación tan grande y generalizada viene simplemente a
ratificar la afirmación de Goebbels, Ministro de propaganda de Hitler
en el sentido de que una mentira que se repite un millón de veces, s
transforma en una verdad popular.
Los liberales a su triunfo en 1867 destinaron todos sus esfuerzos
por editar su verdad de la historia, la historia vista por los intereses de
su partido, historia que sirve de justificación de nuestras culpas y para
atribuírselas al enemigo derrotado, al perdedor, a quien ya no puede
defenderse.
De esta forma surgieron obras como "México a Través de los Siglos"
que sirvieron para que generaciones enteras formaran su criterio y para
que se repitieran sus contenidos en textos y escuelas.
Hoy en día, a principios del siglo XXI la tendencia universal es re­
plantear la historia, lo hacen los alemanes después de la reunificación,
la
lo hacen los países del ex pacto de Varsovia después de la caída de
mexicano s, des­
Unión Soviética, tenemos la obligación de hacerlo los
taba en bancarrota, los 15 millones de pesos que recibió el gobierno
como compensación por media nación se habían esfumado en un pro­
yecto bancario que había fracasado, el ejército norteamericano amena­
zaba nuestras fronteras, su gobierno incumplía el Tratado de Guadalu­
� pe-Hidalgo y las invasiones de indios nómadas empujados por el
ejército norteamericano a nuestras tierras eran en extremo comunes,
esto, porque los gobiernos de Norteamérica querían variar de nueva
cuenta las fronteras, el ejército mexicano se encontraba abatido, la
cuestión del Istmo de Tehuantepec era de máxima importancia para los
Estados Unidos, lo mismo que la Mesilla y la Baja California, los parti­
dos seguían en terrible y enconada disputa, en fin, la derrota del 47 pre­
sentaba sus primeros efectos.
Es en este marco que la nación mexicana vuelve sus ojos a Santa
Ana, con la ilusión de ser fuerte y resistir el incontenible avance de
nuestros vecinos a nuestras posesiones. Y como no iba a ser así, si San­
ta Ana se había retirado de México en el 48 con el aura de guerrero que
desea continuar la contienda contra el violador de la nación, si ahora
no comprendemos esto es porque nos han deformado la verdad históri­

pués de la caída del sistema del partido hegemónico. ca y es común que actualmente la mayoría de los mexicanos culpen a
y vi­
No quiero que simplemente cambiemos lo blanco por lo negro Santa Ana de la firma de Tratado de Guadalupe-Hidalgo y hagan de
son de­ Pe!l.a y Pe!l.a un héroe, con una calle llevando su nombre en el centro de
ceversa, los conservadores no son unos santos, como tampoco
de los liberales , todos son simplem en­ la ciudad de México, y una Corte Suprema adorando su memoria, pero
monios, lo mismo se puede decir
y defectos. los mexicanos de aquellas épocas, más enterados de lo que pasaba en
te seres humanos, con sus correspondientes virtudes
superar sus calles, tenían una versión diferente de las cosas, al menos hasta
El siglo XXI debe brindar a los mexicanos la oportunidad de
mono cro­ 1853. Fue un gobierno federal, liberal, moderado, quien dio la espalda
los dogmas, de aceptar que la vida es policromática y no solo
por ha­ a los Californios y a los habitantes de Nuevo México, quien no sólo ven­
valor
mática, que nuestros héroes, no dejan de serlo, ni pierden
estu­ dió dos millones trescientos mil km2, sino que prácticamente los regaló
é el
berse equivocado en algo, este es el sentido con el que abordar e incumplió su deber de defender a la federación.
dio de la Constitución de 1857. El elegido para cambiar tal estado de cosas, Antonio López de San­
reforma como
Las corrientes liberales explicaban el movimiento de ta Anna, artífice de nuestras más grandes derrotas, (La Angostura, Ce­
lo cual es metodo­
consecuencia inmediata de la Revolución de Ayutla, rro Gordo, Padierna, San Jacinto, etc.) asumió la primera magistratura
ón
r que la fracci
lógicamente correcto, aún cuando es más exacto señala en condiciones muy especiales.
ntes a las qu e se
de los puros del partido liberal impulsó medidas semeja Con lo expuesto simplemente quiero subrayar que la opinión públi­
ó m ez
vicepresidente G
habrían de tomar en 1857 desde el gobierno del ca veía con ojos muy críticos a las administraciones liberales, que esa

Farías en 1833-1834. época de 1853 la figura de Santa Ana adquirió dimensiones de héroe,
mente algunas de las
Para entender el Plan de Ayutla abordaré breve del hombre que por los agravios recibidos enfrentaría a los Estados
circunstancias que le antecedieron. Unidos y lavaría el honor de México.
Al momento de asumir el Poder Santa Ana intentó formar un ejérci­
to de 90 mil hombres con veteranos suizos y belgas como sargentos,
20 Vé
ase el original que obra en el Archivo Histórico Diplomático de la Secretaría de
Relaciones Exteriores. además de lO ó 12 regimientos de soldados europeos, para enfrentar a
 ?
388 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
los Estados Unidos, como se publicó en el periódico "El Universal" el 17
de abril de 1853.
Los propósitos de Santa Ana no encontraron eco en Europa pero sí
alarmaron a los Estados Unidos, quienes por medio del gobernador de
Nuevo México William Carr Lane ocuparon el territorio de la Mesilla
que los Estados Unidos reclamaba para ellos, porque supuestamente
midieron mal el despojo que nos hicieron en 1848, y necesitaban esos
138 mil km2 para tender un ferrocarril de costa a costa. Los Estados
Unidos declararon estar al margen de las acciones de Lane, pero n os
enviaron un embajador para comprar la porción invadida y si se podía,
algo más.
De esta forma Santa Ana se encontró frente a los Estados Unidos,
de espaldas a Europa y con la presión de los liberales, declarar otra
guerra por la invasión sin el ejército de 90 mil hombres y el apoyo euro­
peo significaba una derrota segura y se ponía en entredicho la viabili­
dad de la existencia de la nacionalidad mexicana, por lo que optó por el
peor de los caminos, negociar la venta de los 138 mil km2 invadidos.
El 30 de diciembre de 1853 se firmó el Tratado de la Mesilla, como
se le conoce en México, la compra de Gadsden, como se le conoce en
Estados Unidos.
El caso es que, en 1848 y 1853 una voluntad superior obligó a la na­
ción mexicana a aceptar una serie de deshonrosas capitulaciones, con­
trarias al derecho de gentes, contrarias a la voluntad general, y la na­
ción nada pudo hacer.
Así es que, un ejército invasor derrotó en 184 7 al ejército mexicano,
con tal facilidad, que logró que se nos impusieran en 1848 una serie de
condiciones tan vergonzosas, como la de perder más de la mitad d el te­
rritorio incluidos bienes y personas.
El problema se transforma en tragedia cuando en 1853 nuestros
conquistadores nos imponen una nueva vergüenza, el Tratado de la Me­
silla, en ambos casos estábamos en las premisas de defender nuestra so­
beranía incluso con las armas y ello no hubiese parecido indigno a nin­
guna otra nación, al contrario, indigno fue no defenderse.
Es precisamente esa falta de valor para defender la soberanía nacio­
nal la gran culpa que el pueblo mexicano de su época lanzó sobre la es­
palda de Antonio López de Santa Ana, después de haberle honrado al
extremo de hacerle su "Alteza Serenísima".
La experiencia le decía a Santa Ana que el partido liberal podía vol­
verse en su contra, aún en plena guerra, de la misma forma, no pocos
mexicanos deseaban anexarse a Estados Unidos.
Un ejército incapaz de cumplir con su responsabilidad histórica,
pues resulta claro que si se hubiese tenido poder bélico, ya no digamos
para invadir Estados Unidos, sino para repeler enérgicamente las inva-
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO J. Matcos Santillán
-
389
siones norteamericanas, entonces no se hubiesen perdido los territorios
que se perdieron ni se hubieran firmado tan afrentosos tratados.
El Tratado de la Mesilla vino a significar la corroboración de que
en 1848 la soberanía mexicana no sólo se había extinguido en más de la
mitad del territorio nacional, sino que, la parte que se conservó ya no
era plena ni absoluta, sino dependiente de la nación del norte, pasemos
a explicar porqué.
La Mesilla era un territorio que México no deseaba vender y que sin
embargo vendió, no es muy difícil pensar que más que el dinero fue el
temor de otra guerra la verdadera causa de tal desprendimiento y ese
hecho implica una negativa al concepto de que México mantenía la titu­
laridad de su plena soberanía en 1853.
La pérdida que nos impuso el Tratado de la Mesilla no sólo fue te­
rritorial, sino que en el artículo 11, se hicieron nulas las estipulaciones
del artículo XI del Tratado de Guadalupe-Hidalgo en el sentido de pre­
venir las invasiones de las tribus bárbaras a territorio mexicano, así
como una serie de responsabilidades que adquirió para remeditar tales
exceso en caso de que se dieran.
La cuestión del istmo de Tehuantepec viene a ser otra mácula sobre
la soberanía mexicana, por un lado, México se comprometía a no poner
obstáculo al tránsito de mercancías, ni personas, sobre el Istmo de
Tehuantepec "y que en ningún tiempo se impondrán cargas por el trán­
sito de personas y propiedades de los ciudadanos de los Estados-Uni­
dos, mayores que las que se impongan a las personas y propiedades de
otras naciones extranjeras".
Como puede notarse, con el Tratado de la Mesilla se limita la sobe­
ranía nacional mexicana en el sentido de poder tomar decisiones que
pudieran convenirle sobre su propio territorio y subordina tal capaci­
dad a la voluntad de un Estado diferente, razón más que suficiente para
afirmar que con el Tratado de la Mesilla se sometió la soberanía mexi­
cana a los Estados Unidos.
Debemos interpretar en el mismo sentido el hecho de que México
renunciaba a solicitar pasaportes a los extranjero
s que transitaran por
el Istmo de Tehuantepec, bajo cualquier bandera, y si
ello no pareciese
de suficiente monta, México es reducido a un protector
ado por el ar­
tículo VIII del Tratado de la Mesilla.
Como se ve, el Tratado de la Mesilla iba contra la soberanía mexica­
na, y ningún gobierno, ni el de Santa Ana,
tenía facultades para suscri­
bir un pacto así, no restándonos de moment
o sino calificar de nulo al
Tratado de la Mesilla, por ser contrario a
la soberanía mexicana, y por­
que el gobierno de Santa Ana no tenía facultades para hacer
la venta de
territorio nacional.
 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
390
Hasta este momento pudiera pensarse que hemos querido defender
la figura de Santa Ana, si así lo hemos hecho, no ha sido con otro pro­
pósito que el de calificarle adecuadamente, en palabras de la Constitu­
ción de Apatzingán: como reo del delito de "lesa nación", o en términos
más actuales como "traidor a la patria".
El hecho que Santa Ana cobrase por puertas o ventanas, no lo hace
sino precursor de los modernos mandatarios que a fin de sostener al
Estado, cobran impuesto predial, si se trata de carros pudiéramos decir
lo mismo de las tenencias y ni que decir de las medicinas. En cuanto a
su inclinación por los honores y las galas, hemos de confesar que tales
defectos los han tenido muchos presidentes del siglo XX y la historia y el
pueblo, no les ha volteado la espalda de la manera que se hizo con San­
ta Ana.
Y no es para menos, Santa Ana en 1853 despertó las expectativas de
todas las clases sociales mexicanas en el sentido de creer factible la de­
fensa de la soberanía mexicana ante el extranjero y el Tratado de la Me­
silla vino a demostrar que sus actos, distaban mucho de los sueños que
había despertado.
Anteriormente hemos referido el Tratado de la Mesilla, como un
acto contrario a la soberanía nacional, ahora estudiaremos las faculta­
des que decía tener santa Ana para firmarlo.
No habían pasado sino dos meses de la firma del Tratado de la Me­
silla cuando el Coronel Florencia Villarreal, en el pueblo de Ayuda, dis­
trito de Ometepec, en el entonces departamento de Guerrero, proclamó
el llamado "Plan de Ayutla" el 1 o de marzo de 1854.
El Plan de Ayutla debemos entenderlo como la inmediata respuesta
de los liberales contra Santa Ana, por haber firmado el Tratado de la
Mesilla y haber faltado a la palabra empeñada de defender la soberanía
nacional. Nuestra apreciación la fundamos en el 6° considerando del
Plan aludido que a continuación reproducimos:
Que debiendo conservar la integridad del territorio de la República, ha ven­
dido una parte considerable de ella, sacrificando á nuestros hermanos de la
frontera del norte, que en adelante serán extranjeros en su propia patria,
para ser lanzados después como sucedió á los Californios.
El considerando reproducido nos lleva no sólo a corroborar que el
gran pecado que se imputó a Santa Ana fue el hecho de haber firmado
el Tratado de la Mesilla, sino que también, corrobora las tesis expresa­
das en los capítulos procedentes en relación a la trágica suerte de los
mexicanos que vivían en California y que fueron expulsados de su tie­
rras, en flagrante violación del Tratado de Guadalupe-Hidalgo y que la
historia recoge como la guerra de los "californios".
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCION AL MEXICANO - J. Mateos Santillán 391
Debemos destacar que tales imputaciones contienen un marcado
acento antiestadounidense, por constituirse en una acusación contra nues­
tros invasores que habían faltado a las estipulaciones de un solemne
tratado.
Otro considerando de incalculable valor para nuestro trabajo fue el
último, mismo que expresaba:
Y por último, atendiendo a que la independencia nacional se halla amarga­
da, bajo otro aspecto no menos peligroso, por los conatos notorios del par­
tido dominante levantado por el general Santa Ana; usando de los mismos
derechos de que usaron nuestros padres en 1821 para conquistar la liber­
tad, los que suscriben proclaman y protestan sostener hasta morir si fuere
necesario, el siguiente plan.
Lo expuesto nos lleva a dos caminos, por uno se puede percibir cla­
ramente la frustración de algunos mexicanos en contra del líder que ha­
bía jurado conservar la integridad nacional y vendió parte del territorio
patrio, por el otro, nos encontramos que los mexicanos de California,
Texas y Nuevo México fueron expulsados de sus tierras por los nortea­
mericanos, la justificación, no tenían documentos que acreditaran su
propiedad sobre las inmensas tierras que poseían, la razón, muchos
grupos eran señores de estas tierras desde tiempos inmemoriales, siglos
antes de la llegada de los españoles y en consecuencia, sus formas de
propiedad no se ajustaban a los preceptos romano-germánicos que ca­
racterizaron la dominación española.
Como hemos dicho y corroboran los críticos de Santa Ana, éste te­
nía proyectado levantar un ejército de noventa mil hombres así como
traer varios regimientos suizos y franceses a fin de defender la sobera­
nía nacional, de la misma forma entraba en sus planes buscar alianzas
con los países europeos a fin de garantizar la integridad territorial me­
xicana, en nuestra opinión, ésta podía ser la razón invocada de "..que la
independencia nacional se halla amargada.. " la otra alternativa pudiera
ubicarse en la pretensión de formular una revolución a fin de garanti­
zar a su triunfo la defensa de México, en una guerra reivindicatoria de
sus territorios ocupados o por la conformación de un ejército poderoso
que garantizara la integridad en riesgo.
Los hechos que hemos de relatar posteriormente nos llevan a pen­
sar que la primera hipótesis formulada es la de mayor peso, razón que
nos lleva a ver en el Plan de Ayutla un nuevo episodio en la larga guerra
iniciada entre la lógica yorquina y el rito escocés, continuada por los li­
berales y los conservadores, en la que la destacaba entre las causas ge­
neradoras del conflicto, la orientación de las alianzas políticas que cada
Partido quería dar a sus programas de go bier no, siguiendo unos el ca­
rnina de los Estados Unidos y los otros el c amino de Europa.

TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
392
El resto de los considerándoos de este primer plan se orientan a cri­
ticar las políticas de Santa Ana, en relación a las contribuciones, a la
:.'.
falta de respeto de las libertades públicas, a que faltó a su compromiso
de no entregarse a ningún partido, que gobernaba de acuerdo a su vo­
luntad caprichosa, y muchas otras acusaciones de este tipo.
El Plan de Ayutla desconocía a Santa Ana como presidente de Méxi­
co en su artículo 1°, y en su artículo 3°, confiaba al personaje que en­
cumbrara a la presidencia, "amplias facultades para atender la seguri­
dad e independencia del territorio nacional".
El artículo 4° del Plan de Ayutla declaraba: "...que la nación es y
será siempre una, sólo indivisible él independiente".
.;
De igual forma el artículo 5 del multicitado Plan que nos ocupa sen­
taba las bases para el regreso a la forma de República representativa
popular, dejando al ejército, en el artículo 6°, el deber de apoyar el "or­
den y las garantías sociales".
Finalmente, en el artículo 9° se invitaba a los Generales Nicolás
Bravo, Juan Álvarez y Tomás Moreno, para encabezar las fuerzas liber­
tadoras
13.8.1. EL P LAN DE AYUTLA REFORMADO EN ACA PU LCO
La comparación del Plan de Ayutla con las reformas sufridas por él
mismo en Acapulco el 11 de marzo de 1854, nos obliga a serias reflexio­
nes; en apariencia se hacen modificaciones intranscendentes a la ver­
sión de Ayutla, sin embargo, las reformas de Acapulco son de extrema
importancia para mostrarnos las limitaciones del partido liberal para
defender la independencia plena mexicana.
Desde los primeros años de vida independiente se dio en nuestro
país una terrible guerra entre las logias yorquinas y escocesa, siendo la
primera fomentada por los Estados Unidos de América a través de su
embajador en México Samuel R. Poinssett, a esa logia se atribuye el gol­
pe de Estado que encumbró a Guerrero después de la elección constitu­
cional de Gómez Pedraza como segundo presidente de México, hecho
que habría de arrastrarnos a terribles guerras que concluyeron con la
muerte de Guerrero y el regreso al poder de Gómez Pedraza en 1832,
con el apoyo y reconocimiento de la mayoría de las legislaturas
estatales.
Para 1854 Acaudillaba las fuerzas surianas Don Juan Álvarez, quien
estaba llamado a ser el motor, el alma, de la revolución de Ayutla, de él
se dijo:
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO J. Mateos Santillán 393
-
En su juventud sirvió de mozo de caballos al General Vicente Guerrero, y a
este caudillo debió el dominio sorprendente que llegó adquirir en las mon­
tañas del Sur.21
De la otra cabeza de la revolución de Ayutla, Don Ignacio Comon­
fort, se dijo que era favorito de Álvarez y que a ello debía sus puestos de
administrador de la aduana de Acapulco y ministro de guerra de Don
Juan, razones más que suficientes para vincular a ambos al partido libe­
ral y a la lógica yorquina, como pasaremos a ver.
En la versión de las reformas de Acapulco, al Plan de Ayutla, nos
encontramos que desaparecen las actitudes anti-norteamericanas, como
lo son las acusaciones relativas al problema de los californios, pues en
su segunda versión ya no se hace ninguna alusión a los mexicanos per­
didos en sus propias tierras. Los liberales en el primer considerando de
las reformas de Acapulco dan por sentada una premisa, Santa Ana ven­
dió "sin necesidad una parte del territorio".
Y es precisamente esta acusación contra Santa Ana, la que debe re­
vertirse en contra de ellos, pues si bien es cierto que, Santa Ana vendió,
lo hizo sin ningún fundamento legal que le permitiera tal extremo, ra­
zón más que suficiente para afirmar que los de Ayutla desviaron la aten­
ción de el punto principal para México, declarar ilegítimo el Tratado de
la Mesilla, y en lugar de tal extremo, convalidan los actos de Santa Ana
en beneficio de los Estados Unidos al afirmar que, Santa Ana vendió
"una parte del territorio de la República", cuando lo que debieron de
hacer fue simplemente declarar nulo el Tratado de la Mesilla.
Comonfort que había sido acusado por Santa Ana por haber traicio­
nado a México, según consta en el oficio de 3 de marzo de 1854 de la
Secretaría de Estado y del despacho de Hacienda y Crédito Público, que
señalaba:
Que se le separó de él por traidor, cuyo crimen está ya manifiesto, y sufi­
cientemente comprobada la justicia con que el gobierno obró.
De esta suerte, Comonfort y Álvarez, se adhieren al Plan de Ayutla
limando las asperezas que dicho Plan hubiese podido contener contra el
aliado tradicional y protector natural del partido liberal Mexicano: Los
Estados Unidos de América, pues el Plan de Ayutla, ataca dos aspectos,
por un lado, reconocimiento de que los Estados Unidos han comprado
legalmente el territorio nacional, cuando lo que hemos escrito demues­
tra exactamente lo contrario y por otro lado, significa un ataque al inte-
21 PEREYRA.
Carlos, "Documentos inéditos o muy raros para la historia de México",
T. 11, México Librería de la viuda de Ch. Bourct 1905 p. 101.
394 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
rior del Estado mexicano, un verdadero ataque contra el partido con­
servador y contra su caudillo Santa Ana.
Así que, no resulta gratuito el viraje de Plan de Ayutla una vez que
llega a manos de los líderes liberales, las leyes de Reforma también se
vincula íntimamente a estas razones, sin embargo, estudiaremos la Ley
Lerdo por separado.
La revolución de Ayutla llevó a los líderes al poder con apoyo nor-
teamericano dado que, las revoluciones sólo pueden hacerse con armas,
y que a los Estados Unidos no podía interesarles ningún movimiento
que afectara sus intereses o denunciara la nulidad de sus adquisiciones.
En 1856, después de constantes presiones del gobierno liberal, Ja­
mes Gadsden deja el cargo de embajador norteamericano en México y
es substituido por John Forsyth.
La causa liberal, contrariamente a lo que pudiera pensarse hoy en
día, se encontraba muy débil en aquellas fechas, lo que despertó los in­
tereses del nuevo embajador Forsyth, quien intentó aprovechar las cir­
cunstancias en beneficio de su país.
Las leyes de Reforma no tuvieron el beneplácito general ni el presti-
gio que llegaron a tener después, al contrario, fueron objeto de profun­
das críticas y de graves desavenencias sociales.
Juan Álvarez ocupó brevemente la presidencia y fue substituido por
Ignacio Comonfort, de quien adicionalmente diremos que como Sena­
dor estuvo a favor del Tratado de Guadalulpe-Hidalgo, cosas de la histo­
riografía, quien vendió 138 mil km2 es hoy en día ejemplo de traidores,
en tanto que, quienes "cedieron" más de 2 millones 300 mil km2 sólo son
responsables de los golpes de mano que dieron a sus correligionarios.
En 1856 la crisis era enorme, la revolución de Ayutla costó dinero,
teníamos deudas anteriores con Estados Unidos, Inglaterra, Francia,
España, etcétera. Nuestro sistema productivo no producía por proble­
mas estructurales así como por la inestabilidad política.
México necesitaba recursos y no tenía garantías que ofrecer a quie-
nes le prestaran, sino su territorio.
En 1857 ascendió a la presidencia James Buchanan quien inmedia-
tamente ofreció dinero a cambio de territorio, entre 12 millones de pe­
sos y 15 millones, según los causes de la negociación, por todo Baja Ca­
lifornia, Sonora y parte de Chihuahua, la anterior no fue sino una de las
múltiples proposiciones en tal sentido.
Los mensajes presidenciales al Congreso de los Estados Unidos
siempre nos muestran las intenciones norteamericanas durante el si­
glo XIX, así lo fueron las expresiones de Monroe en 1822, Polk en 1847 Y
la de James Buchanan el 7 de enero de 1858, cuando señaló:
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO J. Matcos Santillán
395
-
Esta fuera de duda que el destino de nuestra raza es extenderse sobre el
continente de Norteamérica.
El planteamiento expansionista no puede ser más claro y, sin em­
bargo, lo mismo que Polk once años antes, su referencia es a Norteamé­
rica, prueba de ello es que las intervenciones europeas en centro y Sud­
américa en la época son muy comunes y la actitud norteamericana es
simplemente expectante, el coloso aún no es lo suficientemente fuerte
para enfrentar a Europa más allá de su fronteras y de su zona de máxi­
ma seguridad.
Las leyes de Reforma y la Constitución de 1857 desencadenaron
una vez más las viejas rencillas, la ley se esgrimió como un arma contra
los enemigos políticos, de la misma forma que los conservadores la usa­
ron en 1836 y 1853.
Comentamos con anterioridad que el partido liberal en 1857 era dé­
bil y las leyes de Reforma más la Constitución de 1857 significaban una
dura prueba por superar, su vigencia tendría que ganarse por vía de las
armas.
Los liberales siguieron el camino tradicional de su partido, la políti­
ca económica de Miguel Lerdo de Tejada se orientaba claramente hacia
los Estados Unidos, los liberales moderados observaban con preocupa­
ción las estrategias de los liberales radicales. Lerdo inició trámites para
que, los norteamericanos le proporcionasen recursos a México de la si­
guiente forma, el préstamo se haría por 15 millones de pesos, de los
cuales, tres servirían para que los norteamericanos cubrieran sus recla­
maciones contra México, con cuatro millones se pagaría a los Ingleses y
llegarían 8 millones a las arcas del gobierno liberal.
La política liberal radical era concreta, iniciar un proceso de inte­
gración con los Estados Unidos que desembocase posteriormente en la
anexión, los liberales moderados no deseaban ceder territorio nacional
de nueva cuenta, visto estaba que la voracidad norteamericana no tenía
límites y el simple rumor de que cederían territorio sería la ruina del
partido liberal.
El 17 de diciembre de 1857 Comonfort se dio un autogolpe de Esta­
·do, desconoció la Constitución de 185 7 y pretendió ser factor de unidad
nacional, sin embargo, sus proyectos fracasaron en virtud de que el 11
de enero los conservadores se pronunciaron en su contra y los liberales
no se ocuparon por defenderle.
La renuncia de Comonfort dejó al frente de la presidencia y del par­
tido liberal a Benito Juárez, quien tomó como bandera la Constitución
de 57, en el bando contrario se reputaba presidente Félix Zuloaga al
frente del partido conservador, am bos se disputaban el reconocimiento
396 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
de gobierno legítimo; en lo interno por vía de las armas, en lo externo
por conducto de sus diplomáticos.
Cuando el embajador Forsyth trató de aprovechar la circunstancia
de que el 22 de marzo había reconocido al gobierno conservador, y en
consecuencia consideró justo cobrar el servicio solicitando territorio
mexicano, Luis G. Cuevas, viejo negociador del Tratado de Guadalu­
pe-Hidalgo y a la sazón Secretario de relaciones Exteriores del Gobier­
no conservador contestó:
¿Quiere usted Sonora? La sangre americana derramada sobre su frontera
justificará que se apodere de ella ... ¿quiere usted algún otro territorio?
Envíeme poderes para presentar un ultimátum por los varios millones que
por concepto de atracos y daños personales debe México a nuestro pue­
blo ... ¿quiere usted los tránsitos por Tehuantepec? Diga a México. La natu­
raleza ha colocado en tus dominios el camino más corto entre los dos océa­
nos, tan necesarios para el comercio mundial. Tú no lo abres, ni permites
que otros lo abran para satisfacer las necesidades de la humanidad. No se
te puede permitir jugar al perro del hortelano. Entréganos lo que pedimos,
a cambio de los beneficios que nos proponemos conferirte, o sencillamente
lo tomaremos.22
Como puede apreciarse, al separarnos de la historia oficial, nos en­
contramos con un panorama más crudo de la realidad y una visión dis­
tinta de nuestras realidades, sin pretender justificar la unión del Estado
y la iglesia, tampoco debemos olvidar que en su momento la religión se
utilizó como un factor de unidad nacional y de defensa frente al extran­
jero, con lo expuesto simplemente quiero sostener que la vida nos mues­
tra cuando menos dos aspectos de un mismo fenómeno aun cuando nos
queda claro que la gran pregunta que debemos formularnos es, ¿a
quién favorecieron nuestras distensiones y guerras civiles? Realmente la
forma de gobierno o la religión de Estado justificaron perder más de 2
millones 400 mil km2 de territorio, con riquezas infinitamente superio­
res a las que conservamos en los menos de dos millones de km2 de terri­
torio que conservamos.
El 16 de octubre de 1855 Juan Álvarez convocó la conformación de
un Congreso Constituyente con fundamento en el Plan de Ayuda ratifi­
cado en Acapulco.
El Congreso se reunió en la Ciudad de México el 17 de febrero de
1856, su conformación se realizó fundamentalmente sobre la base del
partido liberal, donde los moderados predominaban sobre los puros.
22 CUEVAS Luis G. Citado por José Fuentes Mares. Juárez. los Estados Unidos y Europa,
Grijalbo, México 1991, p. 83.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO J. Mateos Santillán
397
-
Los moderados buscaban restablecer la Constitución de 24, los puros
buscaban expedir una nueva,23 la lucha sobre el tema fue ardua.
Uno de los aspectos de mayor interés sobre la lucha entre modera­
dos y puros, radica, como lo narra el maestro Tena Ramírez24 en que,
aún cuando vencieron en la votación los moderados después de un gran
debate durante la sesión del 4 de septiembre de 1856, en la práctica el
empuje y la enjundia de los puros impusieron su proyecto.
El S de febrero de 1857 se juró la Constitución, el 11 de marzo de 1857
se promulgó. El Presidente Comonfort que había jurado la Constitución,
se percató que los conservadores y la iglesia estaban en contra de la
Constitución, que los liberales moderados, no se encontraban satisfe­
chos, es decir, la inmensa mayoría de la nación mexicana no estaba de
acuerdo con la nueva Constitución, razón por la que se verificaron una
serie de pronunciamientos en contra de la vigencia de la Constitución,
que condujeron a que el 17 de diciembre el General Zuloaga pronuncia­
ra el Plan de Tacubaya, al que se adhirió el Presidente Comonfort el 19
de diciembre de 1857. La suerte estaba echada, los puros habrían, los
puros habrían de enfrentar a la Nación mexicana, la clave del resultado
estaba en las alianzas internacionales.
Respecto de la Constitución de 1857, el título 1 establece un catálo­
go de los derechos del hombre, acción que ha merecido el reconoci­
miento general, termina la parte dogmática tres secciones destinadas a
los mexicanos, a los extranjeros y a los ciudadanos mexicanos, destaca
en la Constitución del 57, la separación entre la iglesia y el Estado.
La parte orgánica de la Constitución del 57 va del artículo 39 al ar­
tículo 128, en relación al concepto de soberanía cabe señalar que, se
substituye el concepto de Nación por el concepto del pueblo como titu­
lar de la soberanía con el propósito de hacerlo más preciso.
Se mantiene la división de poderes en tres, sin embargo, a diferen­
cia de la Constitución de 24 que dividía el poder legislativo en dos Cá­
maras, la Constitución del 57 depositó el poder en una sola Asamblea o
Cámara denominada Congreso de la Unión. La elección de diputados
era indirecta en primer grado.
El Senado mexicano se reinstauró hasta 1874, el Poder ejecutivo se
depositaba en el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y su elec­
ción era indirecta en primer grado y sus faltas temporales o absolutas
las cubría el presidente en turno de la Suprema Corte de Justicia, aún
cuando en el segundo supuesto se tenía que proceder a efectuar una
nueva elección.
23 TENA R.AMIREZ, Felipe, op. cit., p . 596.
24 Jbidem.
398 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
De esta forma las diferencias con la Constitución de 24 son eviden­
tes, en virtud de que, la de 24 establecía la figura de vicepresidente y la
de 57 no, otra diferencia es que la de 24, cuando establece como debe
ocuparse la presidencia provisional, indicaba que se formaba un triun­
virato en el que participaba el Presidente de la Corte y dos individuos
más, en tanto que, la de 57, como se ha dicho establecía como substitu­
to directo él y único al Presidente de la Suprema Corte.
Una diferencia notable entre las Constituciones de 24 y la de 57 se
encuentra en la composición de la Suprema Corte de Justicia, pues en
la primera se integraba por once ministros y un fiscal, en tanto que
en 57 eran once ministros propietarios, cuatro ministros supernumera­
rios, un fiscal y un procurador general, como puede apreciarse se incre­
mentan 4 ministros supernumerarios y la figura del Procurador General
de la República.
Sin embargo, una de las mayores diferencias de la Constitución del 57,
en relación a los textos anteriores, es que va a establecer el control de la
constitucionalidad y el amparo en manos del poder judicial, lo que ge­
neró una interesantísima polémica entre el Diputado Ponciano Arriaga
y el Diputado Ignacio Ramírez, el primero a favor del texto que se im­
puso, el segundo a favor del sistema que Otero impulsó en el Acta de
Reformas de 1847, donde había un control de la constitucionalidad
mixto, pues se entremezclaban el control del poder legislativo en unos
supuestos y en otros el control jurisdiccional.
Esta diferencia y el sistema de propiedad de corte liberal individua­
lista que se estableció en el artículo 27 de la Constitución y que repre­
sentó la elevación de la Ley Lerdo a texto constitucional, son en mi opi­
nión los más graves errores de la historia jurídica de nuestro país,
errores que hoy en día seguimos pagando, pues al establecerse que nin­
guna corporación civil tenía capacidad de adquirir o poseer propieda­
des, a quienes se despojó de sus tierras fue a los municipios, a los pue­
blos y particularmente a los pueblos indios, que equiparados a una
corporación civil por no tener títulos de propiedad individuales, perdie­
ron sus tierras a favor de unos cuantos, a lo largo del porfirismo, lo que
generó el latifundismo, la revolución, el rezago agrario y la ruina de los
indios mexicanos.
Para desarticular cualquier tipo de defensa jurídica contra tales ex­
tremos, se concentró en la Corte, un poder federal generalmente sub­
ordinado a hombres como Porfirio Díaz, el control de la constituciona­
lidad.
Negar los defectos de la Constitución del 57, es no querer entender
el origen del problema indígena en México.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO J. Matcos Santillán
-
399
13.9. LEYES DE REFORMA,
SU TRASCENDENCIA E INFLUENCIA
EN EL RÉGIMEN JURÍDICO MEXICANO
La relación Iglesia-Estado en el México independiente se vio carac­
terizada por un conjunto de enfrentamientos en diversos frentes.
Desde el momento mismo de la independencia y con particular inte­
rés se peleó por la educación, entendida ésta como el mecanismo por
excelencia para control ideológico de la sociedad y como fenómeno pa­
ralelo y complementario, adoctrinamiento que se daba en los templos.
Los momentos estelares de la lucha se dieron en 1834 con la vicepresi­
dencia de Valentín Gómez Farías y durante la vigencia de la Constitu­
ción de 1857 y de las Leyes de Reforma, sin que con ello se pretenda ol­
vidar que el carácter laico o libre de la educación dio pié a grandes
debates en la época de Porfirio Díaz como presidente, durante el Cons­
tituyente de 1 7 y aún hoy en día el debate continúa.
Si lo ideológico fue motivo de disputa, lo económico no lo fue me­
nos, pues mediante la Ley Lerdo de 25 de junio de 1856 y con la Ley de
Nacionalización de Bienes Eclesiásticos de 12 de julio de 1859 se limitó
la propiedad del clero.
En un terreno que mezcla lo ideológico y lo económico encontra­
mos las Leyes de Reforma que buscan la secularización de algunas acti­
vidades o sacramentos que tradicionalmente correspondían a la iglesia
y que en ese momento de la Reforma, se transformaron en un acto civil,
como la Ley de Matrimonio Civil de 23 de julio de 1859.
En mi opinión personal, el momento clave para el inicio del movi­
miento de Reforma lo encontramos en la expedición de la Ley de Desa­
mortización de Bienes de Manos Muertas de 25 de junio de 1856, cono­
cida por el nombre de su autor, Miguel Lerdo de tejada con el nombre
de Ley Lerdo.
La finalidad de la Ley Lerdo no la buscaremos en las mil justifica­
ciones que se escribieron desde el momento de su publicación y que se
siguen repitiendo hasta la fecha, recurriremos a la opinión de un distin­
guido liberal juarista, que llegó a ser Ministro de Relaciones Exteriores
del gobierno del presidente Juárez, Don Manuel María de Zamacona
quien nos ilustra sobre el tema cuando afirmó por la vía diplomática di­
rigiéndose al encargado de negocios de México en Washington en 1861:
A propósito de este asunto debo recomendar a Usted, que con toda la dis­
creción posible tome informes y los transmita a este ministerio sobre los
términos que sería practicable negociar con los banqueros y capitalistas de
400 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
los Estados Unidos, un empréstito desde uno hasta diez millones sobre la
garantía de terrenos baldíos, o el derecho del gobierno en la empresa de
Tehuantepec, o de los valores procedentes de la nacionalización ...25
La palabra de Zamacona es esclarecedora, la desamortización de
bienes de 1856 y la nacionalización del 59 tuvieron por finalidad adqui­
rir garantías para contratar empréstitos con el extranjero, la desamorti­
zación significó adicionalmente recursos para pagar las deudas contra­
tadas con motivos de la revolución de Ayutla, para pagar la deuda
interna y muchas otras poderosas razones.
Se generalizó entre la población mexicana la creencia que la Ley de
Desamortización de Bienes de Manos Muertas, se encaminó a despojar
al clero de sus bienes a fin de reactivar la economía de la época, lo cual
no es correcto si se atiende el texto del Artículo 1°.
Artículo 1 o.-Todas las fincas rústicas y urbanas que hoy tienen o admi­
nistran como propietarios las corporaciones civiles o eclesiásticas de la Re­
pública, se adjudicarán en propiedad a los que las tienen arrendadas, por el
valor correspondiente a la renta que en la actualidad pagan, calculada
como rédito al seis por ciento anual.
El texto es claro, inconfundible, la medida menciona incluso prime­
ro a las corporaciones civiles que a las religiosas; no hay error posible,
no hay posibilidad que un hombre como Miguel Lerdo se hubiese equi­
vocado, la Ley Lerdo se dirigió contra los indios, contra los municipios
y contra la Iglesia, si el ataque se hubiese dirigido contra el clero, cual­
quier jurista mediano hubiese encontrado la forma que su impacto no
fuese a perjudicar al municipio ni a los indígenas, si alguna duda que­
da, el artículo 3° la disipa:
Artículo 3°.-Bajo el nombre de corporaciones religiosas de ambos sexos,
cofradías y archicofradías, congregaciones, hermandades, parroquias, ayun­
tamientos, colegios, y en general todo establecimiento o fundación que ten­
ga el carácter de duración perpetua o indefinida.
El término ayuntamiento nos aclara lo relativo a los terrenos comu­
nales municipales de que estaban dotados todos los pueblos desde la
época colonial y el término congregación puede entenderse en el senti­
do de grupo religioso o de reducción o congregación de indios figura
colonial.
La desamortización de bienes vista como una medida en la que los
arrendatarios tuvieran acceso a los bienes que trabajaban bien pudiera
ser considerada una medida revolucionaria, semejante a la perspectiva
25 ZAMACONA, Manuel María de, "La labor diplomática de D. Manuel ma. de Zamaco­
na"', México, AHDM, SRE, México 1928, p. 154.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO J. Mateas Santillán
401
-
zapatista de "la tierra es para quien la trabaja", sin embargo, en las con­
diciones del México de 1856 la medida no puede ser más contraria.
Los indios trabajaban sus tierras comunalmente y los pueblos ha­
cían lo mismo con las tierras municipales, no obstante continuaban
constituyendo corporaciones civiles que no podían mantener sus pro­
piedades y un aspecto aún más importante, la pobreza de las grandes
masas mexicanas les impedía acceder a las posibilidades de comprar
bienes inmuebles; de esta forma la medida se encaminó a favorecer a
los extranjeros que tuviesen capitales para invertir donde los mexicanos
no podían.
El artículo 5°. Es categórico para solucionar el problema de los te­
rrenos de las comunidades indígenas y de los municipios:
Artículo 5°.-Tanto las urbanas, como las rústicas que no estén arrenda­
das a la fecha de la publicación de esta ley, se adjudicarán al mejor postor,
en almoneda que se celebrará ante la primera autoridad política del
partido.
Por el Artículo 5°. Se podían vender todos los bienes indígenas y
municipales al mejor postor, principio liberal que en una sociedad agra­
ria pre-capitalista como la mexicana de mediados del siglo XIX necesa­
riamente iba a conducir a una inexorable concentración de la riqueza
en manos de unos cuantos, acumulaciones llamadas latifundios.
Las excepciones del Artículo 8° fueron las siguientes:
Artículo 8°.-Sólo se exceptúan de la enajenación que queda prevenida,
los edificios destinados, inmediatamente y directamente al servicio u objeto
del instituto de las corporaciones, aún cuando se arriende alguna parte no
separada de ellos, como los conventos, palacios, hospitales, hospicios, mer­
cados, casas de corrección y de beneficencia. Como parte de cada uno de
dichos edificios podrá comprenderse en esta excepción una casa que esté uni­
da a ellos, y la habiten por razón de oficio, los que sirven al objeto de la ins­
titución, como las casas de los párrocos y de los capellanes de religiosas.
De las propiedades pertenecientes a los ayuntamientos, se exceptuarán
también los edificios, ejidos y terrenos destinados exclusivamente al servi­
cio público de las poblaciones a que pertenezcan.
Por ejido español se entendían las vías de paso de ganado Y los lu­
gares de recreo, en 1856 no se tenía el mismo concepto que en la actua­
lidad sobre los servicios públicos por lo que el impacto de la Ley Lerdo
en el patrimonio municipal fue considerable, lo mismo diremos del pa­
trimonio indígena.
Por el Artículo 9°. Se estableció el término de tres meses para la ad­
judicación y re mat e , contando a partir de la publicación de la ley en la
cabecera de partido, si en dicho plazo el inquilino no ejercía su dere­
cho, el Artículo 1 O i nd icaba que perdería su derecho a favor del suba-
402 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
rrendatario o en su defecto de quien hiciere la denuncia, en los quince
días siguientes, en caso contrario se procedía a la adjudicación del bien
por el sistema de almoneda pública al mejor postor.
El Artículo 11 señalaba:
Artículo 11°.-No promoviendo alguna corporación ante la misma auto­
ridad dentro del término de los tres meses el remate de las fincas no arren­
dadas, si hubiere denunciante de ellas, se le aplicará la octava parte del
precio, que para el efecto deberá exhibir de contado aquel en quien finque
el remate; quedando a reconocer el resto a favor de la corporación.
En el Artículo 12 se indicaba el caso de cuando la adjudicación se
hiciese a favor del arrendatario, no se podía descontar ninguna canti­
dad por guantes, traspaso o mejoras; en tanto que cuando se adjudicase
el bien al que subroga, pagaría de contado al arrendatario los guantes,
traspaso y mejoras, que la corporación le hubiese reconocido previa­
mente a la ley.
En caso de remate, al mejor postor, se descontaría del precio de los
impuestos, el pago para el arrendatario, siempre que le estuviese reco­
nocido expresamente.
Por el Artículo ZO de la Ley Lerdo se estableció que los arrenda­
mientos indefinidos se podían renovar a voluntad de los propietarios
cada tres años, por el Artículo 21 se especificó por los compradores
que adquirieron bienes con fUndamento en la Ley Lerdo podían enaje­
narlas libremente, así como dividirlas y venderlas según se estipula en
el Artículo 22.
Por el Artículo 24 se estipuló:
Artículo 24.-Sin embargo de la hipoteca a que quedan afectadas las fin­
cas rematadas o adjudicadas por esta ley, nunca podrán volver en propie­
dad a las corporaciones, quienes al ejercer sus acciones sobre aquéllas, sólo
podrán pedir el remate en almoneda al mejor postor, sin perjuicio de sus
derechos personales contra el deudor.
Con lo expuesto se restringía en forma absoluta la capacidad de
comprar de las corporaciones a favor de personas físicas, argumento
que se confirma en el Artículo 25:
Artículo 25.-Desde ahora en adelante, ninguna corporación civil o ecle­
siástica, cualquiera que sea su carácter, denominación u objeto, tendrá ca­
pacidad legal para adquirir en propiedad o administrar por sí bienes raíces,
con la única excepción que expresa el artículo 8°, respecto de los edificios
destinados inmediatamente y directamente al servicio u objeto de la
institución.
Se estableció un sistema en los Artículos 26, 27 y 28 a fin de que las
corporaciones pudieran invertir en propiedades particulares o en em-
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO Mateas Santillán
- J. 403
presas agrícolas industriales o mercantiles; todas las adjudicaciones se
asentarían en escritura pública y los escribanos deberían avisar directa­
.<
mente al Ministerio de Hacienda de todos y cada uno de los movimien­
tos que realizasen en la inteligencia de que si fallasen, se les aplicaría
una multa entre cien y doscientos pesos o cárcel a la primera, el doble a
la segunda y suspensión de un año en la tercera.
El Artículo 30 señalaba:
Artículo 30.-Todos los juicios que ocurran sobre puntos relativos a la
ejecución de esta ley, en cuanto envuelvan la necesidad de alguna declara­
ción previa para que desde luego pueda procederse a adjudicar o rematar
las fincas, se sustanciarán verbalmente ante los jueces de primera instan­
cia, cuyos fallos se ejecutarán, sin admitirse sobre ellos más recursos que el
de responsabilidad.
Lo expuesto nos demuestra el interés gubernamental por reactivar
la economía mediante procedimientos que pudiéramos calificar como
sumarios.
El impacto de la Ley Lerdo fue terrible, la gran mayoría del pueblo
de México no tenía recursos para invertir, los bienes de las comunida­
des indígenas y municipales quedaron a merced de los capitalistas inte­
resados, en perjuicio de las grandes mayorías nacionales para mayor
gravedad, el Artículo 11 del Reglamento de la Ley de Desamortización
incluyó a las comunidades y parcialidades indígenas como sociedades
civiles que no podían poseer tierras, lo que significó un verdadero cri­
men legal con el que las comunidades indígenas perdieron su personali­
dad para poseer sus tierras, pues nunca reclamaron individualmente lo
que les correspondía comunalmente, ni tuvieron la capacidad de defen­
der sus derechos legalmente por lo que fueron despojadas y ante sus re­
sistencia, aniquiladas.
Los excesos de la Ley Lerdo llevaron a que el 1 7 de septiembre de
1856, se indicara que los bienes nacionales no estaban incluidos en los
bienes desamortizables.
El amparo en 1857, no es sino reflejo de la corriente general. pues
el constituyente de 1856-57 sintetiza el sistema Otero en los Artículos
101 y 102 de la Constitución promulgada en 1857, con ello, se derogó el
Artículo 23 del Acta de Reformas de 1847 mediante el cual una ley in­
constitucional podía ser declarada nula con efectos generales.26 En el
ámbito agrario la tendencia fue semejante, puesto que en lugar de expe­
dirse una disposición general que impidiera el despojo de los terrenos
indígenas, terrenos comunales, terrenos que les pertenecían cientos de
26 MATEOS SANTILLÁN, Juan José, "La verdadera fórmula Otero", Revista Jurídica Jalis­
ciense Universidad de Guadalajara, No. 3, septiembre-diciembre 1997, pp. 79-126.
404 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
años antes de la llegada de los españoles y que por obra del gobierno
'
��
emanado del Plan de Ayutla les fueron "desamortizados", equiparando a
las comunidades indígenas con las sociedades civiles, mercantiles y reli­
giosas, sin embargo no hubo nunca ninguna disposición general, juris­
diccional o administrativa que garantizase los derechos indígenas, sino
unas cuantas resoluciones para que se repartiesen entre la comunidad
las tierras que les pertenecían y de esta forma ya no fueran considera­
dos corporaciones.
El diputado constituyente Isidro Olvera presentó al congreso consti­
tuyente el 7 de agosto de 1856 un proyecto de "Ley Orgánica sobre el
Derecho de Propiedad" que intentaba limitar los excesos a que estaban
llevando las adquisiciones exorbitantes de tierras a favor de unos cuan­
tos, en virtud que la situación amenazaba la tranquilidad nacional y
"que es notoria la usurpación que han sufrido los pueblos de parte de
varios propietarios, bien por la fuerza o por otras adquisiciones legales;
que esta usurpación ha sólido extenderse hasta el fundo legal y el agua
potable de las poblaciones"Y
La iniciativa de Isidro Olvera no prosperó y peor aún, el 5 de febre­
ro de 185 7 apareció publicado en la Constitución de esa fecha el si­
guiente texto del Artículo 27:
La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento,
sino por causa de utilidad pública y previa indemnización. La ley determi­
nará la autoridad que deba hacer la expropiación y los requisitos con que
ésta haya de verificarse.
Ninguna corporación civil o eclesiástica, cualquiera que sea su carácter,
denominación u objeto, tendrá capacidad legal para adquirir en propiedad
o administrar por sí bienes raíces, con la única excepción de los edificios
destinados inmediata y directamente al servicio u objeto de la institución.
El artículo 27 de la Constitución de 185 7 convalida la Ley Lerdo y
sus efectos, razón que da lugar al levantamiento general del país, enca­
bezado por los conservadores y apoyado por el clero y los despojados
por la Ley Lerdo, lo que dio pie a la Guerra de Reforma en cuyo ínter,
el 28 de enero de 1858, el presidente Félix Zuluaga promulgó una ley
que anula la Ley Lerdo.
El enfrentamiento de los conservadores, la derogación de la Ley
Lerdo y de la Constitución de 1857, condujeron a que el 12 de julio de
1859 el presidente Juárez manifestara nacionalizados los bienes del cle­
�
ro para que entraran al dominio de la Nación.
27 ÜLVERA. Isid ro, Derechos del Pueblo mexicano, México a través de sus constituciones,
3". ed., México, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, México 1985, Tomo IV,
pp. 27-42.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateas Santillán
La guerra de Reforma significa mucho más que el enfrentamiento
405
entre los liberales y los conservadores, encabezados por Benito Juárez y
Miguel Miramón, la guerra de Reforma debe estudiarse como un esce­
nario alterno de la guerra de sesión norteamericana, donde los intere­
ses europeos jugaron un papel decisivo.
Para estudiar la guerra de Reforma habrá que adicionar a las peri­
pecias con sabor de epopeya que tuvo que enfrentar Juárez que le con­
dujeron a abandonar la Ciudad Capital para huir a Guanajuato, Guada­
lajara, Colima y Manzanillo donde se embarcó el 11 de abril de 1858, el
4 de mayo de 1858 arribó a la Ciudad de Veracruz, donde instaló su go­
bierno y resistió el sitio de los conservadores.
Lo que autores como Cué Canovas, Fuentes Mares, Marcela Terra­
zas y otros distinguidos historiadores de épocas relativamente recientes
han aportado al estudio de la guerra de Reforma, es la vinculación de
cada uno de los grupos contendientes que tuvo con las potencias de la
época, pues los conservadores solicitaron dinero a Europa por vía del
Tratado Mont-Almonte.
Sin intentar regatear méritos a los liberales de la Reforma, bien pu­
diéramos atribuir el éxito final de la contienda a la acción directa e in­
directa de los norteamericanos para preservar sus intereses, toda vez
que Juárez se encontró sitiado en Veracruz entre las tropas del General
Miguel Miramón y los Buques Marqués y Miramón de filiación conser­
vadora, pero la intervención de la armada norteamericana el 6 de mar­
zo de 1860, en el fondeadero de Antón Lizardo decidió la suerte de la
guerra de Reforma, consideración aceptada por la mayoría de los histo­
riadores contemporáneos.
Cuando el Wave, el Indianola y el Saratoga detienen a los barcos
conservadores, capturan a su tripulación y la envían a Nuevo Orleáns, los
conservadores pelearon y perdieron ante las tropas norteamericanas.
El apoyo indirecto consistió en recursos económicos y pertrechos
de guerra para cambiar definitivamente el rumbo de la historia de
México.
Si los conservadores recurrieron a Europa, los liberales negociaron
con Estados Unidos el Tratado Me. Lane-Ocampo.
El Tratado Me. Lane-Ocampo decidió la surte de la guerra de Refor­
ma según hemos relatado, su texto sólo es posible entenderlo en el con­
texto de la extrema necesidad de quienes pensaban que la única salida
viable para la crisis crónica que ha vivido México desde 1821 es la de
cambiar nuestra soberanía por la condición de protectorado de alguna
potencia, aspiración de liberales y conservadores que hubo de fracasar
en el momento de elegir a la potencia protectora.
 406 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Del Tratado de Me. Lane-Ocampo destaca el artículo 1 o por medio
del cual se ampliaba el artículo 8 del Tratado de la Mesilla y se cedía a
perpetuidad a los Estados Unidos, sus conciudadanos y bienes, el dere­
cho de tránsito sobre el Istmo de Tehuantepec de uno a otro mar por
cualquier camino existente o por existir.
Por el Artículo 6°, México concedía paso a los Estados Unidos para
sus tropas, abastos y pertrechos militares sobre Tehuantepec; de Guay­
mas a Nogales u otro punto que conviniera a los Estados Unidos en su
territorio, a la mitad del precio ordinario.
En el Artículo 7°, México cedía el derecho de vía o tránsito a través
de territorio nacional de Camargo y Matamoros en Tamaulipas, por vía
de Monterrey, hasta Mazatlán en Sinaloa; de Nogales u otro punto a
Guaymas por cualquier vía que existiera o llegase a existir.
Por el Artículo 2°, los Estados Unidos ratificaban su derecho a pro­
teger el Istmo de Tehuantepec, derecho garantizado por el Tratado de
La Mesilla pero con una redacción diferente, que facultaba a los Esta­
dos Unidos a intervenir en la protección del Istmo sin necesidad del
permiso mexicano, cuestión contenida en el artículo 5° del Tratado que
literalmente señalaba:
Sin embargo, en el caso excepcional de peligro imprevisto o inminente para
la vida o las propiedades de los ciudadanos de los Estados Unidos, quedan
autorizadas las fuerzas militares de dicha República para obrar en protec­
ción de aquellas, sin haber obtenido el consentimiento previo, debiendo re­
tirarse dichas fuerzas al cesar la necesidad de su empleo.
Afortunadamente para México no hay necesidad de entrar al estudio
de la constitucionalidad del Tratado Me. Lane-Ocampo, pues el tratado
fue discutido en el Senado de los Estado Unidos en dos ocasiones, la
primera el 28 de febrero de 1860, la segunda el 31 de mayo, sesión en
la que fue desechado, las dos principales consideraciones para su re­
chazo fueron que por un lado, el precario equilibrio Norte Sur se vería
afectado, pues el sur se favorecería ampliamente con los derechos de
paso adquiridos, en tanto que el Norte vería en peligro sus intereses en
virtud que un eventual libre comercio entre México y Europa dañaría
seriamente sus exportaciones. El segundo problema fue el racismo,
dado que los norteamericanos del Sur consideraban a los mexicanos
como una raza inferior.
No analizaremos el proyecto de dividir México en una Confedera­
ción de Estados de Norte y del Sur, ni tampoco continua remos narran­
do las constantes intromisiones norteamericanas en México no obstante
la guerra de sesión norteamericana, en razón de que su número y am-
plitud implican una investigac ión diferente Y un espacio muy considera-
L
\ ����----------
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO -J. Mateas Santillán 407
ble, sin embargo es necesario hacer patente la creciente presencia de
los intereses norteamericanos en evolución de la vida de México; para
finalizar este punto, deseamos reiterar un factor de máxima importan­
cia para la comprensión imparcial de la historia de México, el triunfo
de las armas liberales en la guerra de Reforma se fundó en el apoyo de
los Estados Unidos de América.
Lo interesante de resaltar el apoyo norteamericano para los libera­
les estriba en que, la búsqueda de apoyo conservador en Europa como
una medida compensatoria.
La mayor parte de las leyes de Reforma las expidió el presidente
Juárez en Veracruz,28 y la ley de secularización de hospitales, también
la ley sobre extinción de comunidades religiosas las expidió en la Ciu­
dad de México.
Las leyes de Reforma se componen fundamentalmente de las siguien­
tes disposiciones:
• Manifiesto del Gobierno Constitucional, a la Nación, de 7 de julio
de 1859.
• Ley de Nacionalización de los Bienes eclesiásticos de 12 de julio
de 1859.
• Ley de Matrimonio Civil de 23 de julio de 1859.
• Ley Orgánica del Registro Civil de 28 de julio de 1859.
• Ley sobre el estado civil de las personas de 28 de julio de 1859.
• Decreto -que- Declara que cesa toda intervención del clero en
los cementerios y camposantos de 31 e julio de 1859.
• Decreto -que- Declara que días deben tenerse como festivos y
prohíbe la asistencia oficial a las funciones de la Iglesia de 11 de
agosto de 1859.
• Ley sobre libertad de Cultos de 9 de diciembre de 1860.
• Decreto - Quedan secularizados los hospitales y establecimientos
de beneficencia de 2 de febrero de 1861.
• Decreto - Se extinguen en toda la República las comunidades de
religiosos de 26 de febrero de 1863.
Como puede apreciarse, el espíritu de las leyes de Reforma trascen­
dió la vigencia de la Constitución de 57 y perneó con sus principios al
constitucionalismo mexicano del siglo XX, aún cuando cabe señalar que
en la última década del siglo XX se inició el reconocimiento jurídico de
las Iglesias y otras medidas que rompen, si se quiere en forma leve, los
férreos principios que establecieron las leyes de Reforma.
TENA RAMIREz.
28 Felipe, op. cit., p. 633.
..............__________________________________________
408 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
13.10. EL CONGRESO CONSTITUYENTE DE 1916-1917
13.10.1. ANTECEDENTES
A la muerte de Juárez accedió a la presidencia Sebastián Lerdo de
Tejada, quien concluido su período de gobierno fue reelecto, lo que ge­
neró la inconformidad de un sector importante del país y su derroca­
miento por vía del Plan de Tuxtepec por el general Porfirio Díaz. Lerdo
de Tejada no tuvo problemas para ser reconocido por los Estados Uni­
dos, sin embargo, Díaz tuvo que pagar un alto costo.
Nos referiremos al reconocimiento de Díaz por los Estados Unidos,
en virtud de que años más tarde, los convenios de Bucareli serán el pago
que Obregón deba ofrecer a los Estados Unidos por su reconocimiento.
En noviembre de 1876 Porfirio Díaz entró triunfante en la Ciudad
de México e inmediatamente convocó a la oligarquía mexicana y a los
representantes del capital europeo para obtener un préstamo por 500
mil pesos y de esta forma pagar la "deuda americana" cuyo primer
abono, después del fallo de la Comisión Mixta, se debería hacer antes
del 15 de marzo de 1877 (la Comisión falló a favor de los Estados Uni­
dos 4 millones 75 mil pesos).
Porfirio Díaz tuvo que enfrentar graves dificultades para lograr el
préstamo voluntario que requería, al no reunir la cantidad necesaria
creó un impuesto general extraordinario sobre todos los capitales supe­
riores a cien pesos, por única ocasión.
De Díaz, recordaremos sus paradojas, pues su bandera para acce­
der al poder fue la "no reelección" y después ocupó la presidencia por
más de 30 años, criticó severamente a Lerdo por los impuestos extraor­
dinarios, y él los impuso más altos, como puede apreciarse por este se­
gundo caso, los gobernantes mexicanos de fines del siglo XIX preferían
perder el consenso de sus comitentes, que enfrentar el enojo de los
norteamericanos.
Ignacio L. Vallarta, Secretario de Relaciones Exteriores de Díaz, in­
tenta que algunos bancos le confieran un préstamo, sin embargo, no lo­
gra que esto suceda sino hasta que, recurre a Antonio Escalante, quien
reúne 200 mil pesos.29
En tanto Díaz sufre por conseguir el dinero para el pago del abono,
el embajador de los Estados Unidos en México, John W. Foster, declara
que no reconoce otro gobierno que el de Lerdo. La opinión de Foster
fue respaldada por el Departamento de estado norteamericano que con­
sideró prematura un reconocimiento oficial en esos momentos.
29Cosio VtLLEGAS, Daniel. Historia moderna de México, El Porfiriato, Hermes, Méxi­
co, 1963, vol. S, p. 4.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 409
El embajador mexicano reconocido oficialmente por Washington
r� era Ignacio Mariscal, ministro de Lerdo, sin embargo, después de inten­
sa comunicación informa al Canciller Vallarta, porfirista, que si se cum­
·�
pliera antes del 4 de marzo, con el pago mexicano, se evitarían serios
riesgos que amenazaban la independencia e integridad de nuestro país,
pues una contienda con México serviría como catalizador de las tensio­
nes políticas norteamericanas.
Ignacio L. Vallarta declara al gobierno de los Estados Unidos por
conducto de su embajador Foster, que México acepta los fallos de la co­
misión de reclamaciones en todos sus puntos.
Se comisionó a José María Mata y a Ciro Tagle, para que pagaran
en Washington los 300 mil pesos que México debía, el pago sería a
nombre de la República y no del Gobierno.
La cuestión del reconocimiento de Díaz nos ofrece una valiosa lec­
ción sobre como los políticos de Washington suelen influir en nuestro país
para conseguir propósitos más allá del derecho internacional, en 1877,
además de los pagos, los Estados Unidos deseaban alejar de la frontera
a Juan N. Cortina, el nombramiento de un jefe militar de renombre, con
fuerzas suficientes, para en combinación con su homólogo norteameri­
cano, establecer medidas para controlar el contrabando, el abigeato, las
incursiones bárbaras etc. Hoy en día Clinton o Bush emplean el narco­
tráfico o la deuda externa para justificar sus intromisiones. 30
Para junio de 1877 el gobierno de Díaz fue reconocido prácticamen­
te en todo el mundo, en esas circunstancias es el gobierno de los Esta­
dos Unidos el único que no le ha otorgado el suyo, en ese contexto el
pensamiento de Vallarta es categórico cuando expresa:
...cree el gobierno de la República que es indecoroso solicitar como gracia
un reconocimiento que se le debe por justicia.31
Las palabras de Vallarta nos llevan a una comparación involunta­
ria, la diferencia entre la diplomacia mexicana del porfirismo y la de
Álvaro Obregón o la de Zedilla o Fox, Porfirio Díaz logró su reconoci­
miento en base al esfuerzo tesorero y talentoso de hombres como Igna­
cio L. Vallarta, del papel de los diplomáticos posteriores, es notoria su
docilidad manifiesta al grado de modificar el papel de México ante los
Estados Unidos, que ha ido perdiendo la presencia que un día tuvo, no
obstante que siempre nuestra independencia y soberanía han estado en
juego.
3° Cfr. Periódico La Jornada de 6 de mayo de 2001. primera plana.
31 VALLARTA, L. Ignacio citado por Cosio VILLEGAS, Daniel, op. cit., p. 34.
 410 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Antes de continuar es importante recordar que antes de la Revolu­
ción Mexicana, nuestro país era eminentemente agrario, de suerte que
la riqueza se concentraba en la tierra, como complemento, la plata pri­
mero y después el petróleo, fueron los factores sobre los que se desarro­
lló la economía de nuestro país.
De esta forma el análisis de los antecedentes de la Constitución de 1917
y en consecuencia lógica, del movimiento que le generó se encuentran
vinculados como todo en la vida de México, al juego de los factores in­
ternos de poder y su relación con los factores geopolíticos o externos,
que generalmente gravitan con más peso en el ánimo de nuestros go­
bernantes al momento de tomar decisiones.
Dentro de los factores internos que generaron un escenario sociopo­
lítico de crisis extrema, que creó el clima propicio para que explotara la
revolución mexicana, encontramos la situación del campo, cuyos efec­
tos o manifestaciones llenan nuestros libros de texto, y de cuya veraci­
dad existen pocas objeciones, no obstante, donde sí diferimos de las
versiones oficialistas es en las causas, pues si bien es cierto que, el lati­
fundismo improductivo generó la concentración excesiva de la riqueza
y en consecuencia la extrema pobreza de las mayorías, también es cier­
to que, el origen del problema se encuentra en la Ley Lerdo, pues no
debemos olvidar que todos los municipios mexicanos anteriores a 1857,
contaban con terrenos comunales aledaños llamados "ejidos", destina­
dos a la recreación y al paso del ganado, "dehesas" terrenos comunales
de pastoreo y "propios" terrenos para ser explotados en beneficio del
ayuntamiento,32 el conjunto de los bienes "municipales" era considerable.
Las propiedades de los grupos indígenas también eran considera­
bles, bien fuera porque, las habían conservado desde etapas anteriores
a la conquista española, bien fuera que las hubieran recibido por el sis­
tema de congregaciones o reducciones, calculándose que para los pri­
meros años de la independencia 18 millones de hectáreas cuadradas
eran propiedad comunal indígena, la extensión de los terrenos naciona­
les y baldíos también era significativo en virtud de la baja densidad po­
blacional en el México del siglo XIX, razones que a la postre nos condu­
cirían a soluciones no necesariamente ideales.
El problema de la falta de población en el siglo XIX intentó ser supe­
rado por vía del capital humano extranjero, mediante políticas de colo­
nización que, indefectiblemente nos llevaron a fracasos de extrema gra­
vedad, como el caso de Texas.
. . . .
32MARGADANT S Guillermo Floris ' Introducctón a la Htstona del derecho mextcano,
s•. ed .. Eofinge. Mé ; ico 1982, p. 71.
1 ..
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 411
Problema paralelo en una sociedad agraria, desgarrada por cons­
tantes guerras civiles e invasiones extrajeras desde su nacimiento era la
falta de recursos, y es claro que en una sociedad agraria, como la mexi­
cana del siglo XIX, la riqueza está en la tierra, así como en una sociedad
dependiente de una metrópoli neocolonialista la riqueza se encuentra
íntimamente vinculada a los intereses internacionales hegemónicos.
De esta forma el Artículo 27 Constitucional en sus versiones de 1857
y 1917 tuvieron finalidades contrapuestas y en consecuencia sus efectos
internacionales fueron diferentes. El artículo 27 en la Constitución de
1857, obedece a una lógica liberal clásica en una sociedad pre-capitalis­
ta, en tanto que en 17 sus rasgos sociales son inequívocos.
Como antecedente íntimamente vinculado al factor agrario encon­
tramos las políticas liberales en materia de colonización, cuestiones que
en conjunto con las Leyes de Reforma nos explicaron las circunstancias
de la revolución de 191 O.
El 20 de julio de 1863 se expidió la Ley Reglamentaria del artícu­
lo 72, fracción XXIV de la Constitución del 57 dictada por el presidente
Juárez, llamada "Ley de ocupación y Enajenación de Terrenos Baldíos",
mediante la cual se definió como baldíos "todos los terrenos de la Repú­
blica que no hayan sido destinados a un uso público por la autoridad fa­
cultada para ello por la ley, ni cedidos por la misma a título oneroso o
lucrativo a individuo o corporación autorizada para adquirirlos."
Cuando los norteamericanos ocuparon California y Nuevo México,
en 1848, descubrieron que sus propietarios no tenían documentos que
acreditaran su propiedad, por lo que legalizaron sus despojos requirien­
do a los mexicanos sus papeles para acreditar su propiedad o el aban­
dono de sus tierras, con esta acción se expulsó a miles de mexicanos de
sus tierras en California y Nuevo México, años después, la definición
juarista de baldío sigue los mismos pasos norteamericanos, pues el con­
cepto juarista de terreno baldío, incluirá en su definición a todas aque­
llas propiedades que se encontraron en manos indígenas antes de la
conquista y en manos de gente, que, no obstante poseer sus terrenos
por generaciones, no había obtenido títulos sobre su propiedad.
Los habitantes de la República tenían derecho para denunciar hasta
2500 hectáreas de terrenos baldíos y por la extensión las denuncias se
hicieron principalmente en el Norte, sin embargo, es el artículo 9o de la
Ley de Colonización de Juárez la base sobre si habrían de edificarse las
fabulosas fortunas porfiristas, en virtud de que nadie podía oponerse a
que se deslindaran sus terrenos y se verificara la legalidad de sus títulos.
Es menester señalar que, con el fin de dotar a algunos grupos indí-
genas o mejor dicho de despojarlos ' se emitieron algunas circulares en
el ocntido de que oe expidiecan esccitucao paca legaUzac la poseoión de
412 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
algunos grupos indígenas, principio que por su relatividad, más bien
significó una excepción a la aplicación general de la norma.
El 3 1 de mayo de 1 875 se expidió un decreto sobre colonización
mediante el cual se autorizó al ejecutivo para que provisionalmente, en
tanto se expidiera la nueva ley de la materia, iniciase la colonización
por medio de compañías deslindadoras, compañías de capital privado.
Si atendemos la letra del artículo 1 o de dicho decreto, es claro que
los mexicanos de la segunda mitad del siglo XIX intentaban poblarMéxi­
co con el sistema que siglos antes dio tantos frutos en Norteamérica,
donde empresas como la Compañía de Virginia o la de la bahía e Mas­
sachussets colonizaron y formaron verdaderas colonias en la época an­
terior a la Independencia, y cuyo éxito fue tal, que sirvió de base para la
subsecuente expansión norteamericana.
Estas compañías mexicanas tenían como objeto colonizar los in­
mensos terrenos baldíos mexicanos, la finalidad de dichas compañías se
definió en el Artículo 1 o del que a continuación reproducimos sus frac­
ciones I y III:
l. La de otorgar a las empresas: una subvención por familia establecida
u otra menor por familia desembarcada en algún puerto: Anticipo con un
rédito equitativo, hasta de un cincuenta por ciento de dicha subvención
venta a largo plazo y módico precio pagadero en abonos anuales, de terre­
nos colonizables, previa medición, deslinde y avalúo: prima por familia in­
migrante: exención de derechos de puerto a toda embarcación que trans­
porte a la república diez o más familias de la raza indígena establecida en
las colonias de inmigrantes: prima por familia mexicana establecida en las
colonias de la frontera.
III. La de otorgar a los colonos: la naturalización mexicana y la ciudada­
nía en su caso a los naturalizados: suplemento de gastos de transporte y de
subsistencia hasta un año después de establecidos, de útiles de labranza y
de materiales de construcción para sus habitaciones: adquisición en venta a
bajo precio, pagadero a largo plazo por abonos anuales, comenzando a ha­
cerlo desde que termine el segundo año de establecidos, de una extensión
determinada de terreno para cultivo y para casa: exención del servicio mili­
tar y de toda clase de contribuciones, excepto las municipales; de toda clase
de derechos de importación e interiores a los víveres, instrumentos de la­
branza, herramientas, máquinas, enseres, materiales de construcción para
habitaciones, muebles de uso y animales de trabajo, de cría o de raza, con
destino a las colonias, y exención también personal e intransmisible de los de­
rechos de exportación a los frutos que cosechen: correspondencia franca
de porte con su país natal o antigua residencia, por conducto del Ministerio de
Relaciones, o por medio de sellos especiales; premios y protección especial
por la introducción de un nuevo cultivo o industria.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateo; Santillán 413
El problema central de las compañías deslindadoras radicó en la
forma de pago que se encontraba en el mismo artículo 1 o del decreto
que nos ocupa en su fracción VI que señalaba:
VI. La de que por habilitar un terreno baldío, con los requisitos que exige la
fracción anterior, obtenga el que llene estos requisitos, la tercera parte de
dicho terreno o de su valor, siempre que lo haga con la debida autorización.
La forma de pago fue terrible, pues el Artículo so del mismo ordena-
miento hablaba de obtener terrenos colonizables y el Artículo 9° de la
Ley de Baldíos de 1 863, comentado anteriormente, les autorizaba para
deslindar terrenos ocupados y verificar la legalidad de los títulos de
propiedad, con lo que las compañías deslindadoras interpretaron que el
decreto de 3 1 de mayo de 1 875 les facultaba para revisar las tierras
ocupadas con anterioridad, sobre todo las que les gustaban, y declarar
baldíos los terrenos cuyos títulos no satisfacían los requisitos de ley a
los ojos de las compañías deslindadoras, quienes declaraban baldío el
rancho o la hacienda que les interesaba e inmediatamente reclamaban
la tercera parte para venderla a los ricos de la región.
Los beneficios obtenidos por las compañías deslindadoras fueron
enormes, lo mismo puede decirse de las ganancias obtenidas por los
grandes terratenientes que se apoderaron de los terrenos baldíos o no.
Tal es el efecto de las imitaciones extralógica y del desconocimiento
de la historia; primero, Texas, después, las compañías deslindadoras.
El 1 5 de diciembre de 1 883 se promulgó el decreto de la Ley de Co­
lonización esperada desde el año de 1 8 75, que varió muy poco el conte­
nido del decreto de esa fecha.
La Ley de Colonización de 1 883 estableció en su Artículo 1 o la facul­
tad del ejecutivo para deslindar, mediar, fraccionar y valuar los terre­
nos baldíos o en propiedad nacional que hubiere en la República, con el
fin de obtener terrenos para establecer colonias, el límite máximo de la
adjudicación de terrenos para un individuo serían 2500 has. Y podían
ser cedidos a colonos extranjeros o nacionales en tres posibilidades:
l. Venta al precio del avalúo, en abonos pagaderos a 1 0 años con
un año de gracia.
2. Venta al contado o en plazo menor al anterior.
3. A título gratuito (hasta 1 00 has.) en cuyo caso el título de propie­
dad se le expediría después de haber sembrado más de 1 O% du­
rante 5 años consecutivos.
A los colonos se les daban facilidades y exención de impuestos por
10 años.
Por el Artículo 12, l os inmigrantes extranjeros que acudiesen aMé­
xico con fundamento en la Ley d e Colonización tenían la opción de con-
414 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
servar su nacionalidad o aceptar la mexicana, no obstante en ambos ca­
sos quedaban sujetos a las decisiones de los tribunales mexicanos
(Artículo 13).
Las compañías deslindadoras extranjeras serían consideradas como
mexicanas (Artículo 26) y siempre deberían contar con domicilio y re­
presentantes con amplios poderes en México.
13.10.2. LA LEY SOBRE OCUPACIÓN
Y ENAJENACIÓN DE TERRENOS BALDÍOS
DE PORFIRIO DÍAZ
El 26 de marzo de 1894 Porfirio Díaz expidió su Ley sobre ocupa­
ción y enajenación de terrenos baldíos, en la cual mediante al Artículo 1o
dividía los terrenos nacionales bajo la siguiente clasificación:
l. Terrenos baldíos.
11. Demasías.
111. Excedencias.
IV. Terrenos nacionales.
En el Artículo 2° se retoma la definición de baldío emitida en tiem­
pos de Juárez, se definen las demasías como los terrenos en exceso den­
tro de una propiedad con título primordial con límites señalados en el
título pero confundido en su totalidad con la extensión titulada. Exce­
dencias eran los terrenos poseídos por 20 años o más, fuera de los lin­
deros que señala el título primordial.
En el Artículo so se declara que son nacionales y baldíos todos aque-
llos terrenos que no hayan sido legalmente enajenados; así como aquellos
que, una vez denunciados fueron abandonados.
Con el Artículo 6° de la Ley de Díaz, se facultó a todo habitante de
la República, mayor de edad, para denunciar terrenos baldíos, demasías
y excedencias en cualquier parte del territorio Nacional.
El Artículo 7o nos demuestra que una vez acaparados los terrenos
mexicanos en unas cuantas manos, la responsabilidad de ocuparlos, sem­
brarlos y en general hacerlos productivos se hizo contraria a los intere­
ses de la burguesía criolla, razón por la cual simplemente se declaró:
Artículo 7°. Cesa la obligación hasta ahora impuesta, a los propietarios y
poseedores de terrenos baldíos de tenerlos poblados, acotados y cultivados;
y los individuos que no hubieren cumplido las obligaciones que a este res­
pecto han impuesto las leyes anteriores a la presente quedan exentos de
toda pena, sin necesidad de declaración especial en cada caso y sin que la
nación pueda en lo futuro sujetar a inquisición, revisión o composición los
títulos ya expedidos, ni mucho menos reivindicar los terrenos que éstos, por
la falta de población, cultivo o acotamiento.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO J. Mateus Santillán
-
415
El anterior precepto jurídico significa una verdadera contradicción
en relación al espíritu de las leyes de colonización, pues si éstas tuvie­
ron una precaria justificación para elevar la productividad mexicana, el
Artículo 7° rompe lo anterior, lo mismo que el Artículo 8° que legaliza
las enajenaciones de las compañías deslindadoras que se hicieron en
demasía, agregándose "ni la nación podrá en ningún tiempo reivindicar
los terrenos así enajenados, por sólo esta circunstancia" con lo que se pre­
tendió evitar el desmembramiento posterior de los latifundios que se eri­
gieron de manera tan fraudulenta.
El Artículo 1 oo señalaba que las demasías y las excedencias así
como, los terrenos baldíos en posesión de una persona podían ser ad­
quiridos por denuncia o por composición, esta última si la posesión era
de 20 años o más, composición tan típica del México-novohispano.
Por el Artículo 42 los poseedores de demasías gozaban de una reba­
ja del 66% en el precio de su terreno si querían legalizado, y los de ex­
cedencias y baldíos con más de 20 años de posesión del 50% siempre y
cuando contaran con título traslativo de dominio, lo cual se extendió
por un plazo de un año (Artículo 43) después del cual, las demasías, ex­
cedencias y baldíos fueron denunciables.
Por el Artículo 45 se estableció el "gran registro de la propiedad en
la República", registro que sería público y la inscripción voluntaria, sin
embargo, todas las propiedades inscritas serían consideradas como
"perfectas, irrevocables y exentas de toda revisión".
De la misma forma se reguló el funcionamiento del registro y se
mantuvo la prohibición e incapacidad jurídica de las comunidades y
corporaciones civiles para poseer bienes raíces.
13.10.3. E L CAMPO Y LA REVOLUCIÓN DE 1910
En puntos anteriores observamos como la legislación mexicana a
partir de 1856, se orientó a favorecer los intereses hegemónicos trasna­
cionales y nacionales.
Es notorio que, en la medida que el capitalismo norteamericano se
fortalecía, sus intereses económicos se incrementaban en su zona de
máxima seguridad, México, sin embargo, las inversiones extranjeras no
patrocinaron un desarrollo análogo al de los países avanzados y nuestro
país continuó como una economía agraria dependiente, con un inci­
piente desarrollo industrial de tipo maquilador.
Las condiciones sociales propiciadas por la legislación agraria de
corte liberal, condujeron al campo mexicano a una situación extrema­
damente difícil; pues por un lado los campesinos del centro y sur del
país se habían depauperado por la pérdida de sus tierras mediante los
sistemas que describimos anteriormente, y por otro lado nuestro país
416 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
fue teatro, una vez más, de la rivalidad económi ca europeo-norteame­
ricana.
El régimen de Porfirio Díaz fue un aliado incondicional de los gran­
des terratenientes, lo cual se hace evidente con su legislación agraria,
las comunidades indígenas y los pueblos perdieron sus tierras por diver­
sos procedimientos legaloides ante unos cuantos individuos que concen­
traron la riqueza en unas cuantas manos.
El problema de las compañías deslindadoras se agravó cuando a
partir de 1880, el gobierno mexicano inicia una campaña constante para
la construcción de vías férreas, de esta forma, terrenos otrora de poco
valor, se transformaron en regiones con un altísimo valor comercial que
despertó la codicia general, en perjuicio de los dueños inmemoriales de
esos parajes que fueron desposeídos por las compañías deslindadoras o
por los grandes hacendados, que denunciaron aquellas tierras como
baldíos en virtud de que, sus dueños no tenían títulos primordiales o
vendieron por una miseria sus tierras.
Parte significativa de esas compañías deslindadoras eran extranje­
ras, concretamente norteamericanas, con lo que acapararon una terce­
ra parte de todos los terrenos que deslindaron, lo que les produjo gran­
des beneficios, aun cuando la política de colonización del siglo XIX deba
calificarse como un gran fracaso.
Es fácil percibir el desarrollo norteamericano en base a un adecua­
do proceso de colonización iniciado a partir del siglo XVII y que en siglo
XIX les sirve para poblar aceleradamente los terrenos que conquistaron
en 1848, decimos que es fácil percibir la colonización por el número de
colonos y la composición étnica de la población, sin embargo en el caso
mexicano el fenómeno es muy diferente, el número de colonos extranje­
ros que inmigraron al país apenas es percibible, en cambio el proceso
de acumulación de riqueza nacional, en aquellos momentos en la tierra,
es notorio.
La acumulación de riquezas en manos de unos cuantos no fue un
fenómeno exclusivamente económico, también puede percibirse la acu­
mulación de poder político en forma paralela, el federalismo pleno
de 1824, pierde paulatinamente sus características en la medida que
avanza el porfirismo, al grado que la soberanía estatal se transforma en
una mera ficción, lo mismo que la autonomía municipal, con la figura
de los jefes políticos y la imposición de presidentes municipales a capri­
cho de los caciques.
A las causas internas de malestar habrá que sumar los aspectos ex­
ternos, Friedrich Katz sostiene después de una meticulosa investigación:
El régimen de Díaz no fue derrocado únicamente por las múltiples fuerzas
cuya hostilidad suscitó dentro de México, sino también debido a las muy
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO J. Mateos Santillán
-
417
poderosas fuerzas cuya oposición despertó fuera del país: las de importan­
tes grupos económicos en los Estados Unidos. En su esfuerzo por detener lo
que llegó a considerar como una invasión de inversionistas norteamerica­
nos, Díaz comenzó a volverse hacia las potencias europeas, invitándolas a
invertir en su país y a desafiar en él la supremacía norteamericana. Cuando
esta invitación fue atendida se convirtió en uno de los principales escena­
rios de la rivalidad europeo norteamericana en América Latina.
Si Díaz esperaba fortalecer su propia autoridad al desafiar la influencia
norteamericana, cometió un gran error de cálculo. Los intereses norteame­
ricanos, al sentirse agredidos, le retiraron su apoyo y comenzaron a buscar
un aliado más amable entre sus enemigos. Al provocar el resentimiento
norteamericano antes de obtener apoyo suficiente entre los europeos para
contrarrestar sus efectos negativos, Díaz puso en marcha otro proceso que
a la larga le costaría caro. 33
El principal inversionista europeo en México durante el siglo XIX fue
Inglaterra, tal y como lo visualizara Jefferson un siglo antes, sin embar­
go, a fines del siglo XIX y principios del XX, la cuestión estaba a punto de
revertirse y la postura del presidente Díaz le enfrentaría a los intereses
norteamericanos.
En opinión de Katz el ejército mexicano del porfirismo era muy dé-
bil en virtud de que Porfirio Díaz:
En vista de la larga historia de pronunciamientos militares temía, evidente­
mente, más al ejército que a los levantamientos populares.34
La opinión de Katz nos aporta una verdad relativa, pues si bien es
cierto, la historia del siglo XIX nos muestra una constante lucha entre
fracciones del ejército, también es menester observar que éstas se die­
ron básicamente en la etapa bipartidista, cuando México fue teatro de
las luchas hegemónicas entre Europa y los Estados Unidos. Después de
la salida de las tropas francesas de México por convenio con Estados
Unidos, este último país reivindica su hegemonía en México y si no se
anexó su territorio fue porque así lo consideró más oportuno, sin em­
bargo, la falta de un ejército importante en México debe atribuirse más
al impacto que significaría para los Estados Unidos ser vecino de una
potencia militar que pudiese reclamar para sí, los derechos históricos
que le corresponden.
La causa del derrocamiento de Santa Ana en 1854, fue su interés
por conformar un gran ejército, esa fue la última ocasión que México
intentó edificar un medio que defendiera su soberanía. Porfirio Díaz
�:!
-��:. nunca intentó construir un ejército que significase riesgo para los inte-
33 KATZ, Friedrich, La guerra secreta en México, 7". Reimp., Era, México 1991, p. 40.
34 ldem p. 47.
 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
418
reses norteamericanos y ésta fue una arma de dos filos, pues si bien es
cierto gobernó durante más de treinta años sin importunar a los nortea­
mericanos, en el momento que intentó contraponerse a su proceso de
expansión económica, no tuvo elementos de defensa, lo cual dejó en cla­
ro que los alcances de la soberanía mexicana son limitados y su exten­
sión abarca exclusivamente hasta antes de afectar los intereses nortea­
mericanos o el amplio concepto que ellos tienen de seguridad nacional.
13.10.4. LOS INTERESES PETROLEROS
El territorio mexicano fue el principal objetivo de los intereses nor­
teamericanos hasta el fin de la guerra de secesión norteamericana, en
adelante, su política se guió por intereses muy diferentes, para ilustrar
nuestra afirmación citaremos las palabras del embajador norteamerica­
no en la Gran Bretaña, Walter Page, el 19 de marzo de 1914:
Acogerán de la manera más cordial vuestras inversiones en todas partes de
América, bajo la condición de que no se empleen para dominar al país en
cuestión. La Doctrina Monroe, como ustedes saben, sólo significa una cosa:
que los Estados Unidos preferirían que ningún gobierno europeo se anexe
más países en el Nuevo Mundo. En otros tiempos sólo había un recurso me­
diante el cual un gobierno extranjero podía adquirir territorios, que consis­
tía en conquistar directamente el país. Ahora existen maneras mucho más
refinadas de conquistar países.35
Lo expuesto nos permite observar que a los Estados Unidos no les
interesaba ya el sistema colonial caracterizado por el control directo de
los territorios conquistados, simplemente habían iniciado la etapa del
neocolonialismo y en consecuencia su atención se centraba en el con­
trol económico de nuestro país, control que equilibraban por vía el con­
trol político.
Porfirio Díaz intentó aprovechar los intereses económicos de Euro­
pa en nuestro país, con la finalidad de crear un escenario de equilibrio
entre Europa y los Estados Unidos, sin embargo, sus planes se vieron
frustrados cuando el papel del petróleo empezó a cobrar importancia
como factor estratégico de la producción con el advenimiento y evolu­
ción de las máquinas de combustión interna.
El enfrentamiento entre Sir Weetman Dickinson Pearson de nacio­
nalidad inglesa y el estadounidense Edward L. Dohenay tuvo efectos
para el gobierno de Díaz, pues ambos buscaban su apoyo para hacer
más grandes sus ganancias.
35 Page Walter citado por Friedrich Katz, op. cit., p. 2 I O.
J. Mateas Santillán
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - 419
La Ley del petróleo de 1901 cometió el mismo error que la Ley de
población coahuiltexana de 1825, pues estableció que las franquicias
petroleras durarían 1 O años, que si hacemos cuentas se vencerían
en 1911. Y sucedió algo parecido a lo de Texas, solo que en lugar de
una guerra civil de independencia tuvimos que enfrentar la ira del capi­
tal internacional que sumada a las condiciones de extrema pobreza de­
rivadas de una desigual distribución de la riqueza dieron como resulta­
do la Revolución Mexicana.
13.10.5. POSTULADOS PRINCIPALES
A las consideraciones de tipo político-económico vistas en el punto
anterior debe agregarse, la crisis del sistema político electoral que pre­
valeció a lo largo de la dictadura porfirista, y que en conjunto genera­
ron graves contradicciones económicas y el descrédito absoluto del sis­
tema electoral y del sistema de partidos.
En estas condiciones, al triunfar el Plan de San Luis proclamado
por Don Francisco l. Madero, las expectativas del país por un cambio
radical son muy amplias, sin embargo, el deterioro del gobierno made­
rista fue vertiginoso y se dio en el peor escenario posible para de demo­
cracia mexicana; el ejército de Porfirio Díaz seguía incólume, el mundo
se encontraba a la víspera de la primera guerra mundial, lo que ocupa­
ba a la diplomacia y grupos de inteligencia de las potencias en la bús­
queda de alianzas y recursos para la guerra, cuestiones que ponían a
México como un factor estratégico importante por su posición como
tercer productor de petróleo en el mundo, el movimiento maderista des­
pertó las expectativas populares y no se apreciaba cambio alguno, razo­
nes en su conjunto que ubicaron al gobierno de Madero entre los intere­
ses de las potencias en el ámbito externo y en medio de la lucha de los
campesinos y obreros frente a la oligarquía mexicana, el resultado fue
natural, el golpe de Estado de Victoriano Huerta que generó o dio inicio
al movimiento que encabezó Venustiano Carranza y que bajo el Plan de
Guadalupe de 26 de marzo de 1914 adoptó como bandera la reinstaura­
ción de la Constitución Mexicana de 185 7.
Resulta relevante señalar que si bien es cierto, el movimiento cons­
titucionalista surge con la idea de reinstaurar la Constitución del 57, tal
Y como se desprende de las palabras del diputado Constituyente Luis
Manuel Rojas en la sesión del 13 de diciembre de 1916, que él mismo
presidía, cuando en presencia de Carranza y para refutar las palabras
del diputado Francisco J. M úgica durante el debate sobre la educación
expuso:
 'l.
'
420 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Creo, además señores diputados, que la resolución que en esta vez tome el
Congreso Constituyente servirá para que, tanto en la República entera,
como también en el exterior, se formen idea clara de cuál va a ser en reali­
dad la obra de esta Asamblea, y del color que tendrá la Constitución de 1857,
reformada en Querétaro.36
Hemos presentado las palabras del diputado Rojas como una prue­
ba de que un grupo de diputados afines al Partido Liberal Mexicano de
Venustiano Carranza buscaban la aplicación del texto constitucional del
57 reformándolo para hacerlo eficiente en su aplicación.
Frente al grupo liberal de Carranza, se erigió un bloque de diputa­
dos calificados de radicales o jacobinos que representaban un conjunto
de ideas progresistas de tendencia social y que respondían políticamen­
te a los intereses del General Álvaro Obregón.
La tendencia del grupo mayoritario que era el jacobino, se concen­
tró en dar respuesta a los grandes problemas nacionales estableciendo a
nivel constitucional un conjunto de artículos de corte social, frente a
ellos, el proyecto liberal de Carranza elaborado por los diputados Luis
Manuel Rojas, José Natividad Macías, Félix Palavicini y Alfonso Cravio­
to parecía una tímida luz que palidecía ante los fragorosos argumentos
de los radicales.
El Constituyente de 1916-1917 intentó dar respuesta a los principa­
les problemas que aquejaban al país, de tal forma que la cuestión agra­
ria reflejada en el Artículo 27 Constitucional, además de sus contenidos
estrictamente agropecuarios, debe entenderse como un intento extraor­
dinario de redistribución de la riqueza en un país preponderantemente
agrícola.
Para 1917, México se convierte en el tercer productor de petróleo
en el mundo, con una producción de SS millones de barriles aproxima­
damente, la nacionalidad de las empresas que controlaban la explota­
ción y comercialización del combustible alcanzaba el 97% en manos ex­
tranjeras, de los cuales el 65% era norteamericano, el 30% inglés y el
7% holandés.
La explotación de petróleo se incrementó notablemente durante la
revolución pues en 1911 se exportaron 900 mil barriles aproximada­
mente, en tanto que para 1917 la cantidad se incrementó a 46 millones
de barriles, de la tenencia de la tierra ya hemos delineado el panorama,
al cual sólo cabría agregar que en la medida que avanzaba la revolu­
ción, los terratenientes mexicanos procuraban vender sus tierras a espe­
culadores norteamericanos a precios irrisorios.
36 Diario de los debates del Congreso constituyente, Tomo 1, p. 643.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 421
De esta forma, el problema del México agrícola de la época consis­
tía básicamente en la excesiva concentración de la riqueza y en la extre­
mada pobreza de una gran mayoría de mexicanos.
Este es el marco en que debemos estudiar el debate que sobre el ar­
tículo 27 Constitucional se libró en el Constituyente de 1917; sin olvidar
que, para esa fecha ya existía una constante en los diversos programas y
planes que se lanzaron desde antes y durante la revolución. El progra­
ma del partido liberal mexicano fechado el 1 o de julio de 1906 en la
Ciudad de San Luis Missouri, Estados Unidos, incluía una serie de me­
didas agrarias a fin de dotar de tierras a quien lo solicitara, así como, la
creación de un banco agrícola para los agricultores pobres, hablaba del
repartimiento de las tierras de los funcionarios enriquecidos bajo la
dictadura.
Francisco l. Madero en el Plan de San Luis de S de octubre de 1910,
denunció los abusos que se hicieron con motivo de las leyes de baldíos y
el despojo de los bienes de los pequeños propietarios y de los indígenas,
por lo que, ofreció la restitución de las tierras a sus propietarios origi­
nales, restitución que no llevó a cabo y motivó la revolución zapatista.
El 28 de noviembre de 1911 fue proclamado el Plan de Ayala; en su
articulado se estipuló que los propietarios originales de la tierra fueron
despojados, por lo que, habría de expropiar tierras a efecto de dotar a
los pueblos y ciudadanos de México.
Como puede observarse existe una tendencia generalizada por re­
vertir los efectos de la concentración de la tierra en unas cuantas ma­
nos, así como, la inclinación por figuras como la expropiación por cau­
sa de utilidad pública para llevar a cabo los proyectos. No obstante,
dicha tendencia que podemos calificar de unánime, lo que variaba eran
los grados que debería alcanzar la medida; así como, los procedimien­
tos a manera de ejemplo, podemos citar el Plan de Santa Rosa de fecha
2 de febrero de 1912 en el que se estipula en el punto 2 que se decreta­
ría por causa de utilidad pública la expropiación del territorio nacional.
nacionalización diríamos nosotros, que el gobierno sería el propietario
de las tierras, las cuales rentaría a los particulares.
El proyecto de Ley de Pascual Orozco de 25 de marzo de 1912 ha­
bla de la repartición de los terrenos baldíos y nacionales, así como, de
la expropiación de las tierras no cultivadas a los grandes terratenientes.
El proyecto de la ley agraria presentado por Luis Cabrera el 3 de di­
ciembre de 1912 nos habla de dotar de ejidos a los pueblos por vía de la
expropiación de los terrenos que históricamente les correspondían.
El proyecto de ley agraria presentado por Pastor Rouaix y José Inés
Novelo de 15 de diciembre de 1914, declaró de utilidad pública que los
agricultores fueran propietarios de terrenos suficientes para satisfacer
las necesidades de una familia, la fundación de pueblos en los antiguos
422 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
latifundios y colonias agrícolas en terrenos fértiles, establecían el límite
de la pequeña propiedad ganadera en 2500 hectáreas.
13.10.6. EL DECRETO DE 6 DE ENERO DE 1915
Las condiciones generales del país, así como, la evolución de las cir­
cunstancias que rodearon a la revolución, unificaron el reclamo del re­
parto de los latifundios constituidos entre 1857 y 1915, de esta forma,
Venustiano Carranza no podía abstenerse de la tendencia general y le
encargó a Luis Cabrera un proyecto de ley, que a la postre debía de
convertirse en ley constitucional y a la vez daría la pauta a los nortea­
mericanos para inmiscuirse, una vez más, en los asuntos de México.
Por su importancia nos referiremos a su contenido:
• El artículo 1 o declaró nulas todas las enajenaciones de tierras he­
chas en contravención de la ley de 25 de junio de 1856, todas las
concesiones, composiciones o venta de tierras, aguas y montes he­
chas por autoridades federales, de diciembre de 1876 a 1915, que
hubiesen invadido ilegalmente los ejidos y demás terrenos de los
pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades; todas las tie­
rras afectadas por autoridades locales que se encontraran en el
caso anterior.
• Art. 2°. Se respetarían las divisiones hechas por los vecinos de un
pueblo, ranchería, congregación o comunidad, salvo solicitud en
contra de dos terceras partes de los vecinos.
• Art. 3°. Se expropiarían los terrenos necesarios para dotar a los
pueblos que carecieran de ejidos, por falta de títulos; imposibili­
dad de identificarlos o porque se hubieran vendido.
• El Art. 4o creaba una comisión nacional agraria, una comisión lo­
cal agraria para cada Estado o territorio y los comités particula­
res ejecutivos que se necesitasen.
• En el Art. so se subordinaban los comités particulares ejecutivos a
la comisión local agraria y éstas, a la comisión nacional agraria.
• Por el Art. 6° se estableció el procedimiento para la entrega de so­
licitudes de restitución y en los subsecuentes artículos describió el
resto del procedimiento.
13.10.7. EL PROYECTO DE ARTÍCULO 27
PRESENTADO POR CARRANZA
Si analizamos la tendencia histórica y después observamos el pro­
yecto de artículo 27 de Carranza, podemos observar ciertos rasgos libe­
rales que francamente no llenaban las aspiraciones de los constituyen­
tes del 16-17, ni muchos menos del pueblo en general.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateos Santillán 423
El proyecto carrancista contenía una declaración formal de que la
propiedad privada no podía ser destinada al uso público, sino mediando
una indemnización y por causa de utilidad declarada por la autoridad
administrativa, pero la expropiación la haría la autoridad judicial en
caso de inconformidad. El texto del proyecto estudiado mantenía las
restricciones formuladas desde la época de las Leyes de Reforma al cle­
ro, en lo relativo a su capacidad para adquirir bienes raíces.
La cuestión de los ejidos y las dotaciones de tierras se reservaba
para ser discutida en una ley reglamentaria subsecuente, sin ninguna
disposición categórica en la Constitución.
El espinoso asunto del petróleo se trataba de una manera muy favo­
rable a los intereses de las compañías petroleras al señalar "las socieda­
des civiles y comerciales podrán poseer fincas urbanas y establecimien­
tos fabriles o industriales, dentro y fuera de las poblaciones; lo mismo
que explotaciones mineras, de petróleo o de cualquier otra clase de sub­
stancias que se encuentren en el subsuelo, así como también vías fé­
rreas u oleoductos; ... "
A los bancos se les facultaba para imponer capitales sobre propieda­
des urbanas y rústicas de acuerdo con las leyes que al efecto se
expidieran.
Como puede observarse, Carranza suscribió un proyecto que defini­
tivamente no llenaba las expectativas de los grupos revolucionarios, es
decir, no era congruente con los grupos internos, en tanto que respon­
día a los intereses extra-nacionales dominantes, sin embargo, el consti­
tuyente de 1916-1917 no era mayoritariamente favorable a Carranza,
sino que desde el debate del Artículo 3° Constitucional se demostró el
predominio de otras tendencias.
13.10.8. LA INICIATIVA DE LA COMISIÓN
La tarde del jueves 25 de enero de 1917, se presentó una iniciativa
del Artículo 27 constitucional suscrita por los diputados Rouaix, Adame,
Pastrana, Chapa, Álvarez, Macías, Del Castillo, Ibarra, De los Ríos, Te­
rrones, De los Santos, De la Torre, Dorador, Zavala, Enríquez, Gutié­
rrez, Martínez de Escobar y Martí.
La exposición de motivos de la iniciativa nos ilustra sobre la natura­
leza de la propuesta, en ella encontramos la opinión de algunos diputa­
dos en el sentido de la relevancia del Artículo 27 como el más importan­
te de todos los de la Constitución, cuestión respetable, aun cuando muy
debatible, que sin embargo, nos alecciona sobre el ambiente de la época
y sobre las características agrarias predominantes en el México de
aquellos tiempos.
424 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Acto seguido nos describe la evolución que tuvo el concepto de pro­
piedad en México a partir de la experiencia y antecedentes coloniales
de la Nueva España, de esta forma se hizo resaltar el concepto de pro­
piedad originaria en manos del rey, centro absoluto de propiedad, due­
ño de las personas y de los bienes de sus súbditos, de tal forma que el
carácter de la propiedad en esa época es calificado según la iniciativa
como precario.
A continuación se denunció, que a partir de la independencia se
adoptó una legislación civil incompleta que produjo una reacción con­
traria a la tradición hispano-mexicana en beneficio de algunos grupos
sociales poderosos: "Ese mal se agravó de la Reforma en adelante ... ",
nos dice la iniciativa para a continuación detallar los efectos de las Le­
yes de Reforma y de baldíos en la población mexicana; señalando que:
"había sido el efecto de haber adoptado sin discernimiento, la legisla­
ción europea".
Como puede observarse estamos ante un ataque contra las doctri­
nas liberales del siglo XIX, que impuestas en un medio ajeno al de su
origen, generaron efectos muy diversos a los de sus lugares de naci­
miento, como diversas eran las circunstancias sociales y políticas de
quienes las imitaban.
El propósito de la iniciativa era anudar la legislación futura y la co-
lonial, dicho en palabras de la iniciativa que a continuación señalaba:
... no pretendemos hacer una regresión, sino al contrario. Por virtud de
existir precisamente en dicha legislación colonial el derecho de propiedad
absoluta en el rey, bien podemos decir que ese derecho ha pasado con el
mismo carácter a la Nación.
De esta forma el linaje y la intención del Artículo 27 constitucional
queda magistralmente descrito, estamos ante un acto de soberanía ple­
na, ante una nacionalización del territorio que como se explicó no im­
"
plica ninguna novedad, sino la reinstauración de una añeja tradición.
En relación a la vigencia de la legislación colonial en 1 91 7 la inicia­
tiva nos la describe al sostener:
... las leyes ignoran que hay condueñazgos, rancherías, pueblos, congrega­
ciones, tribus, etcétera; y es verdaderamente vergonzoso que, cuando se
trata de algún asunto referente a las comunidades mencionadas, se tienen
que buscar las leyes aplicables en las compilaciones de la época colonial,
que no hay cinco abogados en la República que conozcan bien.
La iniciativa señalaba que su proyecto reconocía tres clases de dere­
chos ter rito ri a les :
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO -J. Mateos Santillán 425
• La propiedad privada plena individual o colectiva.
• La propiedad privada restringida, de tierras poseídas en comunidad.
• Las posesiones de hecho.
• La iniciativa propuso un Artículo compuesto por tres párrafos ini­
ciales y catorce fracciones:
En el primer párrafo se declara que es propiedad originaria de la
•
Nación el territorio nacional, el segundo se refiere a la expropia­
ción por causa de utilidad pública y el tercero a la capacidad para
adquirir el dominio directo de las tierras y aguas nacionales.
• Es en la fracción I donde se declara que es prerrogativa de los
mexicanos y sociedades mexicanas adquirir el dominio de tierras
y aguas o combustibles minerales, acto continuo se estableció el
derecho del Estado para concesionar dicho dominio a extranjeros
que renunciaran a la protección de sus gobiernos en lo que a di­
chos bienes se refiriera.
• La fracción 11 ratificó los Leyes de Reforma en lo relativo a los
bienes de las Iglesias.
• La fracción III se refería a la posibilidad de las empresas de bene­
ficencia, investigación, enseñanza, ayuda recíproca y cualquiera
otra análoga para adquirir bienes raíces exclusivamente para su
objeto, también podían imponer capitales sobre bienes raíces en
plazos que no excedieran los diez años.
La fracción IV contiene una verdadera reforma agraria que reco­
•
noce la propiedad colectiva de los condueñazgos, rancherías, pue­
blos congregaciones, tribus y de más corporaciones de población
que guardasen el estado comunal, se reconoce dicha propiedad y
establece que en lo futuro se dotará a los grupos mencionados
con tierras.
• La fracción V intentaba limitar la compra de tierras por las cor­
poraciones mercantiles, industriales, mineras o petroleras, que
por su potencialidad económica pudieran dedicarse a especular
con la tierra, restringiendo su capacidad de adquirir a la exten­
sión estrictamente necesaria para el cumplimiento de su objeto.
• La fracción VI facultaba a los bancos para imponer capitales so­
bre propiedades urbanas y rústicas, pero no podían ser propieta­
rios sino de los bienes enteramente necesarios para su objeto
directo.
• La fracción VII excluía a cualquier otra corporación de las que
no estuvieran incluidas en las fracciones 111, IV, V y VI para tener
propiedades raíces, salvo los destinados al cumplimiento del obje­
to de la institución.
• La fracción VIII es la que mejor nos demuestra los fines de la Re­
volución mexicana, en ella se declaran nulos todos los actos que
426 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
desde la Ley Lerdo afectaron a condueñazgos, rancherías, pue­
blos, congregaciones, tribus y demás organizaciones que existieran
es estado comunal, las cuales serían restituidas a sus propietarios
originales. A los antiguos latifundistas sólo se les reconocerían
cien hectáreas de tierras como límite máximo de sus propiedades.
• Ante los excesos de liberalismo clásico, en México se recurría a
una nueva concepción social de la tenencia de la tierra.
• La fracción IX facultaba a la nación para regular la propiedad
privada atendiendo a la necesidad de lograr una distribución más
equitativa de la riqueza pública, esto sería la base para fraccionar
los latifundios existentes y la dotación de terrenos en diversas
modalidades.
• Para finalizar nuestras reflexiones sobre el 27 Constitucional nos
concretaremos a señalar que una de las grandes dudas que des­
pertó el tercer párrafo de la fracción VII, que fue recibido con
aplausos, fue la relativa a ¿quién indemnizaría?, Cepeda Medrana
volvió a cuestionar: "¿Quiénes son los que deben indemnizar?
¿Los infelices que vuelven después de cincuenta años a sus tierras
o el gobierno?"
Inmediatamente señaló, que los propietarios no aceptarían papel
moneda y que el gobierno no tenía monedas.
Múgica aclaró, en caso de usurpación de propiedades por medio de
la fuerza, éstas serán devueltas a sus dueños sin ningún requisito.
El diputado Medina calificó de retroactiva la fracción y el diputado
Colunga le refirió con detalles como a partir de la Ley Lerdo fueron
despojadas las comunidades y las tribus, el diputado Múgica trajo a co­
lación el ejemplo, de como se había extendido la hacienda de la Saute­
ña en Tamaulipas donde "ocupa las dos terceras partes"37 y añadió que
aún invadía el Estado de Nuevo León, la Sauteña se formó por malas
artes al decir de Múgica, por medio de actos con apariencia de legales,
y agregó:
Es bien sabido que el origen de nuestras propiedades es enteramente falso,
como si dijéramos, porque tanto los naturales como los mestizos que poco a
poco se fueron posesionando de la propiedad territorial de la nación des­
pués de la conquista, no tenían más título para proceder que el consenti­
miento de los reyes de España, que les daban como merced... de esa mane­
ra, ninguna colonia, ningún pueblo, ninguna tribu, dispuso en un principio
de documentación...38
37 ldem p. I 117.
18 lbidem
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Matcos Santillán 427
Y aún agregaríamos a las palabras de Múgica lo cuestionable que
incluso hoy en día continúan siendo los "justos títulos" de conquista y
colonización. De esa forma expulsaron los norteamericanos a los mexi­
canos de California, Nuevo México y Texas, de esa forma los liberales
sembraron la semilla que habría de culminar en la revolución mexica­
na, Múgica expresó una frase común en aquella época:
Si para que se haga justicia estorba la ley, abajo la ley.39
Después de la intervención de Múgica se discutió de nueva cuenta
la fracción V, pues el resto del artículo no fue ya objeto de debate algu­
no, salvo la intervención del diputado Ibarra para proponer se estipula­
rá en la Constitución la facultad de la federación para aplicar impues­
tos, cuestión que no prosperó.
El inciso ( de la fracción VII establecía privilegios para el ejército
constitucionalista y el magisterio, se trasladó a los artículos transitorios.
El Artículo 27 de la Constitución de 1917 fue aprobado por unani­
midad de 150 votos.
13.10.9. LA EDUCACIÓN EN 1917
Un debate de gran trascendencia por su significado político, fue el
que se dio en torno al Artículo 3° de la Constitución de 1917, relativo a
la Educación, el grupo de Carranza sostenía un proyecto liberal clásico
en cuanto a que en las escuelas particulares la educación fuera libre,
frente a la posición de los radicales que se empeñaban en que la educa­
ción fuera laica en todas las escuelas.
Al margen de las razones educativas en debate debemos considerar,
que el debate sobre la educación fue el primer gran debate del Congre­
so, al cual acudió el presidente Carranza el 13 de diciembre de 1916,40
para observar como perdían sus diputados las votaciones en los aspec­
tos trascendentales.
En 1857, con la Constitución Federal, el principio del liberalismo
mexicano llegó a su máxima expresión en materia educativa ya que, en
el artículo 3° de dicha Carta Magna, se indicaba lacónicamente. "La en­
señanza es libre", para continuar el mismo texto remitiendo a la ley se­
cundaria el deber de señalar cuáles profesiones requerían título para su
ejercicio y éstos con qué requisitos se deberían de expedir. Al ámbito
de los estados quedaba reservada la facultad de fomentar la educación, de
acuerdo con el principio de que lo que no se reserva expresamente a la
Federación, es competencia de los estados.
3Y Diario de los debates del Congreso constituyente. p. 1 118.
40 Jdem p. 637.
428 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
El debate en el Constituyente estuvo marcado por una tendencia li­
beral, aunque Diputados como Joaquín García Granados expresaron su
temor que la educación cayera en manos de "los jesuitas y el clero", y
temía una educación fanática. Sin embargo, prevalecieron los concep­
tos liberales clásicos, como del Diputado José María Mata: "Si el Parti­
do Liberal ha de ser consecuente con sus principios, tiene el deber de
quitar toda traba a la enseñanza", o la del Diputado Guillermo Prieto,
que consideraba a la instrucción "como base de la libertad" asentando que
"los pueblos embrutecidos deben sufrir gobiernos tiranos".
Poco duró el concepto liberal clásico en la materia educativa, el 15
de abril de 1861, el Presidente Benito Juárez intenta controlar la educa­
ción con una ley sobre la materia que junto con la ley de Instrucción
Pública del Imperio de Maximiliano en 1865, nos presentan las siguien­
tes premisas: el sistema político-económico era liberal tanto para Juá­
rez como para Maximiliano, en tanto que en lo educativo la corriente
positivista se imponía, puesto que con la famosa "ley de los tres esta­
dos", lo único verdadero era la ciencia. Esta doctrina encontró campo
fértil en México, puesto que la participación del clero a favor de la cau­
sa conservadora era pública y los liberales pronto hicieron suya la co­
rriente que negaba al estado religioso o metafísico todo valor, pues sólo
lo científico, podía aceptarse en materia educativa. Lo paradójico es
que Maximiliano, en el ámbito educativo, en vez de ser liberal, se hace
positivista y, por consecuencia, con esa doctrina anticlerical lo que ge­
nera, entre muchas otras cosas es, su caída.
A la restauración de la República, Juárez, el 2 de diciembre de
1867, publica la Ley Orgánica de la Instrucción Pública en el Distrito
Federal, destacando los siguientes elementos:
Juárez, en perfecta concordancia con ideales federalistas, respeta la
competencia de los estados en la materia educativa y, él como Presiden­
te, se concreta a Gobernar la materia educativa en el Distrito y Territo­
rios Federales.
En lo relativo a las Escuelas de Instrucción Primaria, éstas eran gra­
tuitas para los pobres y obligatoria desde la edad de cinco años para todos.
Se crean las escuelas preparatorias (Art. 8), con Gabino Barreda.
Año y medio después, el 15 de mayo de 1869, el Gobierno de Juárez ex­
pide otra ley de Instrucción Pública en la cual respetaba el federalismo
y suprimía, al influjo de las concepciones de moda (las positivistas), la
enseñanza de la religión, con lo que la educación elemental adquiría los
rasgos de laica, obligatoria y gratuita. Lo anterior genera el enfrenta­
miento en la educación, entre liberales clásicos y los positivistas puesto
que, para estos últimos, la libertad era algo poco científico; sin embar­
go, estos los mismo predominaron y su influencia se nota en México,
desde las leyes de Instrucción Pública de Juárez, hasta el Porfirismo,
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO - J. Mateas Santillán 429
donde encuentran eco en el Primer Congreso Nacional de Instrucción
Pública (1889-1890) sitio en que, maestros como Justo Sierra, Enrique
C. Rébsamen, Luis E. Ruiz, Manuel Cervantes Imas y mucho otros, re­
tomaron los principios de la instrucción primaria obligatoria, gratuita y
laica. En dicho congreso se rechazó la opinión de los maestros Miguel
Serrano y Ramón Manterola, liberales clásicos, de apegarse al artículo
3° de la Constitución de 1857, así como, el extremo presentado por el
diputado Adolfo Cisneros Cámara quien pretendía que la educación fue­
ra laica para todos, obligatoria para todos y gratuita para todos.
Durante el Segundo Congreso Nacional de Instrucción Pública
(1890-1891), se destierra de la educación el Sistema Lancasteriano en el
que, los alumnos más adelantados enseñaban a los que les seguían y se
implementa el modo simultáneo. Se dice que la gratuidad de la educa­
ción exige a las autoridades que provean de útiles a los alumnos de las
escuelas primarias oficiales. Todas las entidades deben establecer
Escuelas Normales.
A partir de 1888 se reforma la ley de Instrucción Pública para el
Distrito Federal y la educación primaria se divide en elemental y supe­
rior, de las cuales la elemental correspondía su mantenimiento a los
Municipios y la Superior al Ejecutivo Federal, en tanto se prohibía a los
miembros del clero su intervención en las escuelas superiores.
Durante todo el porfiriato se mantuvo el federalismo en la educa­
ción y a lo más que se llegó consistió en que el Ejecutivo Federal fuera
quien se hiciera cargo de la Educación Pública en el Distrito y Territo­
rios Federales (1891).
Con un esquema federal sólido, influenciado por el positivismo, se
llega al siglo XX y pocos años después a la Revolución Mexicana. Es du­
rante el año de 1912, en diciembre, cuando el Sr. Diputado Félix F. Pa­
lavicini ante la Cámara de Diputados, expresara: "en nuestro régimen
federal no puede existir el ministerio de Instrucción Pública; es más, en
ninguna federación del mundo existe un Ministerio de Instrucción Pú­
blica como aquí", a lo que añadiremos que el Ministerio aludido por el
diputado Palavicini tenía exclusiva jurisdicción sobre el Distrito y Terri­
torios Federales.
Años después, durante el Congreso Constituyente de Querétaro, la
cuestión educativa, vuelve a ser objeto de análisis y lucha. El proyecto
del presidente Carranza presentaba el mismo esquema liberal de 1857 y
la primera Comisión de Puntos Constitucionales encabezada por el Dip.
Federal Francisco J. Múgica, retomaba los conceptos positivistas de
educación antirreligiosa y por ende laica. Los conceptos de gratuidad
de la educación oficial, obligatoriedad y federalismo, no estaban a dis­
cusión, pues era común su aceptación en ambos bandos, en congruen­
cia con la tradición del siglo XX. En cuanto a la relevancia de la materia,
430 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
nos basta citar las palabras del Diputado Múgica: "Ningún momento,
señores, de los que la revolución ha pasado, ha sido tan grande, tan pal­
pitante, tan solemne como el momento en que el Congreso Constituyen­
te, aquí reunido, trata de discutir el Artículo 3° de la Constitución de los
Estados Unidos Mexicanos". En el bando contrario existía coincideRcia
en este punto, pues el C. Diputado Luis Manuel Rojas, contestando al
Gral. Mújica expresó: "ha tenido en cambio singular clarividencia al ha­
blarnos de una gran verdad: la suprema importancia de este debate".
La lucha entre liberales y positivistas fue de gran magnitud. El Dip. Ro­
jas aducía que por técnica jurídica la sección de garantías individuales
(entre las que se encuentra la Educación) era la de limitaciones a la au­
toridad a favor del individuo, en tanto que la obligatoriedad se refería al
individuo, y por lo tanto esta cuestión debería ser tratada, como lo pro­
ponía el presidente Carranza en el Artículo 31 del proyecto de reformas,
en donde se expresaba la obligación de todos los mexicanos de ir a la
Escuela. Dentro de los términos generales que fija la Federación, puede
cada estado reglamentar el precepto a su gusto, por lo que en nuestro
particular juicio, los conceptos centrales de la materia educativa, como
lo son su gratuidad, obligatoriedad y el que nos ocupa, su calidad de Fe­
deral, no tuvieron otra discusión que la de ver en qué lugar de la Cons­
titución se deberían colocar; por lo que el centro del debate, se reduce a
lo laico, es decir, a la magnitud de la intromisión del Estado en la mate­
ria educativa, pues la facultad de que cada entidad regule la materia
implica la intervención del Estado. Para aclarar este punto nos remiti­
remos de nueva cuenta, a las palabras del Diputado Rojas, quien expresó:
"De manera que la diferencia es muy sencilla: el precepto del Primer
Jefe dice que la enseñanza será laica cuando se trate de establecimien­
tos oficiales, y la comisión quiere que también sea laica en los estableci­
mientos particulares".
En cuanto a la influencia de la mayoría del Congreso Constituyente
de 1916-1917, ésta se encuentra perfectamente descrita por las palabras
del Diputado Mújica: "pero sí puedo decir al Honorable Presidente de la
Comisión, que en cuestiones de Pedagogía, las ideas más modernas han
evolucionado paralelamente al criterio positivo".
Finalmente, se impusieron las concepciones positivas y el texto del
Artículo 3o aprobado fue el siguiente: "La enseñanza es libre; pero será
laica la que se dé en los establecimientos oficiales de educación, lo mis­
mo que la enseñanza primaria, elemental y superior que se imparta en
los establecimientos particulares. Ninguna corporación religiosa, ni mi­
nistro de algún culto, podrán establecer o dirigir escuelas de instruc-
ción primaria".
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO J. Matcos Santillán
431
-
Las escuelas primarias particulares sólo podrán establecerse suje­
tándose a la vigilancia oficial. "En los establecimientos oficiales se im­
partirá gratuitamente la enseñanza primaria".
Como se ve, se mantienen las constantes decimonónicas en la Cons­
titución del 17. Por un lado, el federalismo, la obligatoriedad y gratui­
dad de la educación pública y por otro, el Estado regulando la educa­
ción; lo que generó un conflicto, pues si la educación es laica no es
libre, y extender lo laico a las escuelas privadas fue el centro de nuevas
tempestades.
No contento con los acontecimientos, el 20 de noviembre de 1918,
el Presidente Carranza se propuso reformar el Artículo 3o de la Consti­
tución General, donde se excluía a la educación privada del laicismo.
Las cámaras no discutieron dicho proyecto y, en abril de 1920, se lanza
el Plan de Agua Prieta, lo que genera la caída de Carranza, la posterior
legislatura obregonista dejó en el olvido la iniciativa de Ley, cerrándose
con esto un capítulo en la Historia de la Educación Mexicana.
Otro de los temas que ocuparon la atención de los constituyentes
por su trascendencia social fue el del trabajo regulado en el artículo 123,
que fue leído, discutido y aprobado en las sesiones que se efectuaron el
día 23 de enero de 1917.
El proyecto original de Carranza que se insertaba en el artículo so.
fue fácilmente rebasado a lo largo de diversas sesiones en las que evolu­
cionó un proyecto de bases sobre la legislación del trabajo que se pro­
ponía como reforma al artículo so de la constitución de 18S 7, mismo
que fue presentado el 13 de enero de 1 917.
En la sesión de 23 de enero de 1917 la comisión propuso que se incor­
porara a la Constitución una sección que llevaría por nombre "Del Tra­
bajo y de la Previsión Social", mismo que fue aprobado por 163 votos.
Entre las conquistas reflejadas por el texto constitucional encontra­
mos la jornada máxima de ocho horas, la prohibición del trabajo para
los niños menores de 12 años, por cada día de trabajo habría uno de
descanso, se estableció que el salario mínimo de un trabajador debería
ser suficiente para satisfacer sus necesidades normales como jefe de fa­
milia, se estableció la participación de utilidades, el pago de igual sala­
rio a trabajo igual, la prohibición de embargo, compensación o des­
cuentos sobre el salario mínimo, que el salario debía ser pagado en
moneda legal, se establecieron principios de seguridad social a cargo de
los patrones, así como la responsabilidad de éstos en los casos de acci­
dentes de trabajo. Se estableció el derecho de los trabajadores a formar
sindicatos, el derecho a la huelga de los trabajadores y el de paro de los
432 TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
EVOLUCIÓN DEL DERECHO CONSTITUCIONAL I\IEXICANO J. �latL'o' Santillán
433

patrones, se prohibió que las deudas de los trabajadores se hicieran ex­

nacimiento de persona lidad jurídica a las agrupaciones religiosas, el
tensivas a la familia.
impedimento de los ministros de culto para partici par en política, ne­
El artículo 123 de la Constitución también estableció el concepto de
gándoseles el voto activo y pasivo, así como, el derecho de asociación
patrimonio familiar y bienes inalienables aún cuando remitió a una ley
con fines políticos, a las agrupaciones políticas se les prohibió usar en
secundaria su precisión, se estableció asimismo el concepto de previ­
sus títulos o denominaciones palabras que les vincularan a cualquier re­
sión popular con el establecimiento de cajas de seguros populares de di­
ligión, y muchas otras medidas que refrendaba n la vigencia de las leyes
versas índoles, así como se consideró como causa de utilidad social la
de Reforma en cuanto a la relación Iglesia-Estado.
formación de sociedades cooperativas encargadas de la construcción de
viviendas para los trabajadores.
Como puede apreciarse, el capítulo del trabajo fue uno de los gran-
des logros del Constituyente de 1916-1917.
Puede considerarse después del análisis de los contenidos sociales
de la Constitución de 1917, su vocación popular o social es innegable, y
rompió los cartabones del constitucionalismo clásico del siglo XIX.
U na tendencia clara del Constituyente de 1916-1917 es su vocación
por hacer efectivo el federalismo, federalismo que se vio muy vulnerado
durante la etapa porfirista, lo que generó una concentración excesiva
del poder político en unas cuantas manos generalmente muy vinculadas
al poder económico, de esta forma, cuando en 1917 se establece la figu­
ra del municipio libre como base de la administración pública de los
Estados y a los Estados como base de la división política federal, inten­
tándose una redistribución del poder político al interior de la Repúbli­
ca. Desafortunadamente no pudieron prevenir nuestros constituyentes
fue que: así como, es importante que el poder público se divida vertical
y horizontalmente para su ejercicio, guarda la misma importancia la es­
tructuración del sistema de partidos y sistema electoral en cuanto a su
incidencia sobre el sistema de gobierno, más claro, la división del poder
público en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, lo mismo que la división en
tres niveles de gobierno que son el federal, el estatal y el municipal no
pudieron en su conjunto evitar el centralismo que propició el sistema de .{

1
partido hegemónico que prevaleció en nuestro país a lo largo, práctica­
¡
mente, de todo el siglo XX.
Donde definitivamente existieron grandes coincidencias es en el mar-
cado acento anticlerical que prevaleció en los Constituyentes de 185 7 y
1917, pues si atendemos los grandes debates y los estudiamos cuidado­ ·�.
.;:
samente observaremos una clara tendencia a separar las actividades del �
Estado y las de la Iglesia, como se aprecia en el debate del artículo 3°,
en que prevaleció la educación laica, o en el del 27, en que se mantuvo
la prohibición impuesta a las sociedades eclesiásticas de poseer bienes,
limitaciones que se hicieron patentes en los artículos 24 y 130 consti­
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Esta obra se terminó de componer, imprimir y encuadernar
el 15 de enero de 201O en los talleres de
Castellanos Impresión, SA de CV,
Ganaderos 149, col. Granjas Esmeralda,
0981O, Iztapalapa, México, DF

La tipografía de este libro se realizó con

fuente Dutch823 BT en cuerpo
de 10/12, caja de 28 x 45 picas.