LA POLÍTICA EXTERIOR DE ESTADOS.

_UNIDOS
EN LOS AÑOS OCHENTA Y Sü'IMPACTO EN EL
SISTEMA INTERNACIONAL·'�' ..
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J of;é Migue 1 1 nsulza
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1 NTRODUCCI ON

1
Esle trabajo continúa una serie de ensayos, publicados en años recientes, sobre la política
exterior de la aclministrnc.ión Reag an. El objetivo de estos ensayos ha siclo siempre el mjs­
mo: ev::iluar, en c.lisL;ntos 1110111entos, el grado de cambio experimentado por la postura i11-
ternaciona.l de Estados Unidos y la forma en que ello ha afectado a un sis terna internacional
en dom.le, al margen de crisis y retrocesos, ese pa (s sigue siendo el pr.imer actor.
La perspectiva es pertinente porque el nuevo gobierno se presentó -y fue percibic.lo­
en 1981 como portador de un proyecto <.le transformaciones profurn.las, basadas en la
crítica acerba de la conducción de anteriores administraciones. Su radicalismo dio pie a
que muchos pensarnn qué se estaba a las puertas de una nueva fose de la política exterior
de Estados Unidos en la posguerra.
El momento parecía propicio para un cambio. Esto se debía, en primer lugar, a que así
lo demandaba .la opinión pública, desilusionada por los resultados de la Jistensión y, sobre
tocio, inquieta por una serie de golpes en el área de la política exterior (lrfo, Afganistán,
Mariel) que parecían demostrar el debilitarn iento progresivo de la posición de Estados Uni­
dos en el mundo. Como ya había ocurrido tres décadas .ar,tes .con la �evolución i'hina, h.1
bomba atómica soviética y el estallido de la guerra de. (:CJre�, la. opi,:i.j\:>Q públ_icfl nor�eame-.
ricaná ria parecía dis_;;,uesta a aceptar expl.icaciones complejas ac,erca de l¡¡s causas de los
retrocesos. Al contrario, reaccionaba con alarma favorecjengo el di�curso simple de quienes
sostení�tl que. la decadencia era efectiva (e incluso la presentaban de modo más dramático);
°

pero al mismo tiempo la atribuían a errores subsanable�. Antes que aceptar el red.imensio­
namien to de la. hegemonía norteamericana como el producto inevitable de 1os ca.mbios en
la si.tuación internacional (la reconstrucción del poder económico de los otros centros ca­
pitalistas, la consolidación del campo socialista, la multiplicación ele actores internaciona­
les, consecuencia de la descolonización y rnodcrnización del Tercer Mundo), parecía más
fácil atribuirla a la i.::1genuidad y dcbil.idad de los gobernantes anteriores púra enfrentar a
sus adversarios, y, en primer lugar, a la Unión Soviética, causante final de todos los males.
Oé este mo�, la feceta podía tamb.ién ser simple: rearme, confrontación y liderazgo per­
mitiríaii recuperar la preeminencia perdida.

. . ;·-Ln · ;· ;;.���;�--p-nr_te_e�-:na��r3�61�--revi�1�.�-;;�::�r:�1�:·::·���-�-.�·;;-i: :����1 ít�:-a -ex�:�:i o� ,, e����

- �-R-A-1::------··----
Crisis y Reg1dr1ció1; Es(atal, Ilueuo� Aire.,, Grupo Editor Lalinoamcricauo, 1986. Otros f.rabajos
. relacio-
nado3 son "El Prog.rama di.': expansión militar ele la administración Reagnn y el balan-:!e de poder con
la UniómSoviética". en Luis 11-.laira (comp.), ¿Una 11ue11a era de hegemon{a norteamericana?, Buenos
Aire�, RJA L-GEL, J Yfüi; y "Contin uiclai.! y Cambi!) en ln Política Ex tcrior de Estados Unidos", Cuader-
. nos Ammica,ibs, enero-febrero de 1985.

99
.... --·· ..... En seg.u.1-1<lo lugar, había, tras-la simplificación ideológica, una cuestión más de fondo.
Los problemas de la hegemonía norteamericana ya se habían hecho manifiestos una década
antes, a través de una sucesión de conflictos económicos y políticos iniciados con Vietnam.
Los carr1bios en ln posturn internacional de Estados llnjcfos introducidos por las atlminis-
traciories anteriores pueden ser vistos cómo los dos primeros intentos de recomp osición
hegemónica a través de la restructuración de un orden global. A pesar de füS bases distintas
(el de Nixon y Kissinger se centraba en las noci ones. de equilibrio t=;sl,ratégico, balaric.e c;le. .
podú'y iona·s de influencia, y el de C.irter rechazaba apare11teinente el realismo del ante-
ri? r para apostar al predominio de los centros económicos cap_it alistas co ordinados entre
s1 ), amb o s proyectos tenían tres rasgos comunes: acept_aban e 1 D m de 1 a posguerra como.
un hecho irreversible; buscaban la cooperación con qtros actores para estabilizar el sistema
internacional, y col ocaban la distensión y la nego ciación estratégica en el centro de sus po-
líticas. En suma: sin abandonar la pretensión hegemónica, hacía11 de la co ncertación, nuifi
que de la fuerza, su instrumento principal.
El fracaso ele estas experiencias (especialmente de la segunua) punía a .Estados Unidos
ante ·e!.,'clilema aparente que Stanley H o ffrnan describió
. a fines de los Jtñ o s setenta.; prqfl).n:.
fuerza.l -...._______.... ········· ...... . . .. .. .. . ,..... .
dizar la búsqueda de. un nuevo orden globat"o. busc�;·�¡1··ca·,;;bic>·--�1 establecimiento de la.
pri111 acfa n6rteaniedcá 1ia sobre la hase de··1a
"Fracasados los intentos de· recomposición· ''bláiiéfal • -nos dice Dieter Senhaas---, era }ó..
gico esperar el intent o de reco mposición "dura": 3 el uso de la fuerza para lograr aquello
que la capacidad económica ya no puede obtener. Antes que aceptar un orden renovado
que diera cuenta de las realidades del mercado y la competencia internacional, parecía más
fácil y atractivo intentar volver a la primacía d� la inrnediata posguerra. Ello explica el én..
fasis en la fuer.la y el liderazgo y titrnbién el rech��o · a la distensión, símbolo de la década
anterior.
Que la distensión y muchas otras cosas ue esa década están tenninadas es algo que nadie
pone en duda, al menos en las intenciones de la actual Administración. La pregunta es,.
sin embargo , hasta qué punto los cambios producidos tienen la profundidad y la t.:omis-
tencia·para hablar de una nueva polític.a exterio r, y, por otra parte, si ellos han logrado,
. en_ alguna. medi_dlt,_eJ_o_bjeHY_o_cle _recomposición hegemúnica-buscado,produe.iendo,-de---. ·-¡�-.-
paso, un efecto permanente en el sistema internacional. .
Para intentar responder estas preguntas hem os dividid o este trabajo en dos partes: en
la primera, hacemos un recuento de los principales cambios introducidos por la adminis-
tración Reagan en distintas áreas de la política exterior de Estado s U11idos; en la segunda,
intentamos caract�izar el estilo de política exterior, argumentando que los cambios sigui-
fican un abando no de las co nsignas de realismo·y-n1'úiüiatúalism6 q'úe están en la base de
los anteriores intentos de recomposición, para 'd.ádu'gar a iinii práctica unilateral e iqealista,·
que abandona toda pretensión de forjar c:onserisos· O crear un orden global, para prio1)zar' -
esidctamente el ¡:fropió interés a través del i.iso-··a_-é· recursos de fuerza. A partir de ello se -
al>Órda la cuestión· de los· efectos. Una pol.ítica recién iniciad�1 debe resistir la prueba de los
añm. y de los fracasos; es un pr oyecto en tr'ansición, que ha ido ganando terreno día a día,

2 Stanley lloffman, p;:imacy or World Order: American Foreign Pulicy Since the Cold War, Nueva
York, McGraw7Hill, 1978.
3 Die ter Senhaas, "U .S.-SO\'iet Rivalry and the l'roblem of Peace", Bu/leth1 o[ Peace Proposals, vol.
16, núm. 4, 1985.

100
 pero cte'be aún consolidarse. Sin duda, ella ha tenido repercusiones no sólo en la percepción
del público y el sistema político norteamericano, sino también.en el conjunto del sistema
internacional. El problema es si ha consegt�ido o está en vías de conseguir el objetivo decla­
rado de recomponer la hegemonía nort�americana a nivel global y, si ello. no es así, qué es
posible esperar en los años venideros. '. ,·:) r . . ·
:', t .

t. LOS CAMBIOS DE CONTENIDO

Lo primero que debernos verificar, para hablar de la existencia de una nueva política ext�- ·
rior, es si el contenido de la actividad norteamericana en distintas áreas ha variado sustan­
cialmente o si, por el contrario, la característica predominante es la continuidad.
. : Para examinar esta cuestión hemos elegido cinco áreas, que constituyen los núcleos cen­
trales de actividad no sólo de esta sino . de cualqµier Administración: a) la conducción de
la política económica internacional, b) la políti�a militar y la estrategia global, e) las rtla­
'ciones con la URSS y el control de armas,
. d) la política
. hacia el Tercer
. Mundo, e) las alian-
zas y su realineamiento.
El análisis sucinto de estos cinco aspectos permite, a nuestro juicio, detectar la existen­
cia de cambios fundamentales. Ello no basta, sin embargo, para hablar de una nueva política.
Una política exterior supone líneas de orientáción consistentes y, sobre todo, una visión
del sistema internacional a la cual se quiere llegar. A estos temas de síntesis y coherencia
nos referiremos en el segundo capítulo.

l. L;l gestión económica internacional

Reagan asumió la presidencia en 1981, en medio de un profundo pesimismo aceréa de la

situación de la economía norteamericana, afectada por la-inflación, el desempleo, la caída
del PNB y la baja del dólar en el mercado internacional. La crisis económica, más que su
discurso dramático sobre la situación estratégica, fue el principal factor de victoria del can­
didato republicano. Detrás del pesimismo había algo más que una percepción coyuntural:
la crisis económica era vista como el síntoma inequívoco de la . decadencia hegemón.ica nor­
teamericana, forjada cuatro décadas antes sobre la base de su superioridad industiial y del
control financiero y comercial del mercado mundial.
' No corresponde hacer aquí una evaluación de los resultados de seis años de gestión eco­
nómica. A dos años iniciales de profundización de la crisis, siguieron otros dos de dramá­
tica recupei:-'aciórÍ.. para pasar luego á una fase de e'stabilidad y creciiniento moderado, con
una.. rriarcada· incertidumbre por la magnitud de los déficit fiscal y comerc�,tl. Lo que. in-
--------'-teresa:__par-a·�este-tr-ahaj0-es.:Señalar-los-cambios-en-la-p'olítici-económk.alnterna.c.ionaLde_la ·-----------·-­
Adrnjnistración y la forma en que ellos afectaron al sistema internacional en su conjunto.
· Desde luego, Estados Unidos había abandonado, una década antes, el liderazgo econó­
mico único que le había correspondido en los años de posguerra. En 1971, los "shocks de
Nixon" fueron el aviso · de que Estados Unidos no tenía ya la solidez financiera 11i la com­
pg.titividad ifldustrial y comercial para ejercer un ,papel regulador exclusivo. Sin embargo,
ello no significó un abandono abrupto de responsabilidades: los años que siguieron pre­
senciaron más bien un confuso in tento por mantener la obsoleta institucionalidad· de pos-

101
 guerra, al tiempo que se buscaba (sobré. todo, durante la presidencia <le Carter) concertar
políticas con los aliados, que ahora surgían como competidores principales en la contien..
da económica global. . , , ·.
La administración. R�-agdn marca un c�19�0.s�1starici(.ll en es.tas tendencias de concert�­
ció'n. A partir de 1981 /E-stados Unidos abandon<1 toq,a pretensión de ejercer. \iú:i>�i)�r��.'.'.
guiador o estabilizador, .gestionando en cambio su política económica intf:n1a_5¡in.m.�.<;fü_sus.,.
con.s<c.CU�ncias inte_macióq,�l�s. ScgfüCJe'ffrey· Gá.rten·; ··El problema fundamental fue que·.
la 'j:ioi Ítica\icirteari1erídaáá se formuló sin considerar nada que no fuera la recuperación in�
terna. En un momento: en que la interdependencia entre las naciones crecía rápidamente,
la Administración parecía muy dispuesta _a ignorar ' el· �npacto
· de sus poi íticas en rJ , resto
del mundo" .4 ·
, ·-· Existen numerosas áreas en que ese impacto es sustancial. El__p.rimer.. aspecto,.. particu­
larmente de_va�tac:lor, es el producido por la combinación de i.ii1a política monetaria res­
trictiva y un incremento sustancial del déficit· fiscaCEl déficit se produce··pc>r.elcúmpli-
111i�nto si11rnltáneo de dos promesas'elecforaié·s·:-la "ieducdón de impuestos y el 1náeme"rito
del· gasto en defensa, siñ que fuera posible .éfectuai- cortes sústan.ciales en otros'rubros:-En
.. .
contra del supuesto "de la supply side economics, los incrementos de recaudación no fúer6'i1 .
suficientes para compensar los ef�c.to�Ae. l�-��_gu�_�i_Óf! Q.I:. tributos; el déficit fis�al �scendió
l
de 55 mil millones de dólares en 1981 . a cerca de 200 en 1986. El financiamiento del déf �
cit con empréstitos: p1:esionó sobre un merc_aqo f.il1&n9ie�o. ya est .. .·r�chqj:>or 1a· di&.tiúnución'
· · ..
del flujo monetario, elevando las tasas .de interés real.
El efecto de estas "decisiones internas sobre las· economías de otros países es conocido:
el alz� _el� las tasas de interés hizo insoportable
· el servicio de la deuda. para muchos países
del T�rcer .Mundo mientras la restricción mónetaria y él alza del dólar hacían prohibitiva
la contratación de nuevos créditos. Por lo demás, nadie tenía ya intención de prestarles:
en Europa y América Latina, el déficit fiscal y el alza del dólar actuaban como una gigan­
tesca aspiradora de capitales a Estados Unidos. Según algunos cálculos no me�.9s 9e 4Q'&
del déficit fiscal norteamericaüo
. es financiado con recursos externos, mientras la c:oriira­
.
tadón de créditos . por com p�u1ía.� Í!orterr.i1éifoai1";ij_ �-ij;
· ��t :r1:i,��c-� 49· füia�cierci e u�opeó'
· · es
- - -
JJ_veces-Io-que-era-a�fines de-los años setenta--;- 5 ·
2 La segunda área en que el impacto de la ii4�y� \'.Ísiót:t. fue 11otorio es la que s.� r�Iadof_!�
con la ayuda externa. Dos premisas inspiran;m inicialmente a la Administración en este
plano:· a) generalrrietité_' la "ayuda al desarrol!�". es r:nalg;istaqa, sea por los recipientes, sea
por los organisniós que se encargan de gestionarla, especialmente los multilaterales;�) la
ayuda debía servir, al menos parcialmente, para favorecer los intereses del donant�.' en cuyo ··
caso;" éstos estaban en 'la. creación del "clima"· adecua.do para la ii1versión priv�da norte­
americana, más que en la promoción de actividades deinfraestructura o desarroJio, como
en años anteriores.
Fiel a esta filosofía, la Administración inició una ofensiva en contra de los organismos
financieros y de asistenda" 1nterirncfoúales;· recl�§i.�1Ú.. l.R .. SUS cÓ.nJ1Jl:iu_�ipn�s; la �� f\Q, .el. 8.cJ.Jl.:
co Mundial, l� .UNESCO. sintieron de inrné'd"iato los efectos de ]a nueva orientación. Ella
• ocasionó choques con otros países (con todos cuando Estados Unidos obligó unilateral­
mente a· la reducción de. 25% de los fondos del Banco Mundial), pero sólo admitió flexibi-

4 J effrey Garten, "Gunboat Economics" ,J,oreign Affairs, America and the World,. 1984, pp. 540-541.
s /bid., p. 543.

102
 lic.lad cuando, ante la crisis de la deuda, el interés nqrteapiericano exigió el aporte de más
recursos al Fondo Monet.ari9 Jnternacional. Aun asf, la entrega de mayores recursos al
FMI enfrentó fuertes resistencias y sólo fue posible ant�.. !�. emergencia ,y en Io.s marcos de
un mayor control.
Entre tanto, la ayuda bilateral recibió un �nptiJs?, 1 dado el supuesto de que ella podía
hacerse más eficiente y.'contwlable:.' La Iniciativa de la Cl!enca s!�L.Carib.e y !a lniciat.iva · ··· ·
EcoiÍ·ó;11ic-�.. Afufª-!J.a ocuparon el lugar que antes tenía ,la:·ayÚda al de�aqollo e11-esas ·1:e- ·-···
gii5ñes.--rne-ífos el objetivo era otorgar facilidades a la expor�a�ión, en la certeza .de que
ello llevaría a incrementar la producción local, la inversión nortearne1)cana -en la región
y las.compras en el mercado norteamericano. Al... m.i�ITÜ:LÜ�!l.1.P.C!.1 .)a �OIT:lposición de la.
asistencia .nortearnerjc;:aru� {ué cambiando !1aci_q_ JJ:n.J_Q!H§�..W..1.�. f!.Y.H�� .9�. �Y.gµriq.ad, con­
ce�trándose geográficamente en .h1.s "zonas de ri�sg<2_'.�-Y. dedicándose a g4stos militares y
apoyo de emergencia económico, por sobre los programa� ¡;le desan.·ollo. Un ejemplo claro
está én Centroamérica, donde más de 80% de los recursos entregados (qu� han aumentado
-además 6 veces en relación con 1981) se destinan a ayud� relacionad . a con el conflicto mi-
litar en la región. 6 . ·
La sensibilidad aparentemente mayor mostrada por e� Tesoro norteamericano a partir
del plan Baker no �ignifica un car11bio de fondo en estos criterios. En realida�l, la iniciativa
fue adoptada ante la evidencia de que, a fines de 1985, la esperanza de que un aumento de
las exportaciones paliara los efectos de la deuda había fracasado por co�1pleto. El resultado
es pobre, como lo revela el hecho de que los diez países seleccionados por el plan han visto
agravarse, �n 1986, su situación de deuda, sin que exista-de parte de Estados Unidos revi-
sión de la política.
Por último, el aspecto más controvertido es el que se relaciona con el comercio. La Ad- -
ministración ha buscado presentarse desde el comienzo· como la cam_Ee�na_del liqr.e......c.Q::
mercio. Pero las crecientes dificultades de Estados Unidos para competir en el terreno in­
terhadonal pusieron a prueba esa convicción y la llevaron a recurrir�;L.2.rn.t�_º_<;ipni.srno.
Reagan culpó de este tipo de medidas a la "competencia desleal" proveniente de otros países,
sin aceptar que detrás del enorme déffoit comercial'nortciªm�rifJ!fl9�.líl b.a.sl! .P-rnP.iapQ.lWqª-···
. .
ec�!!.?'Üfü�!:�Ldólar_�9!Jr.. �vaJuadQ: �tn1ía impor�ª-�IQn��y..desalentaba..exporJa.c.i9n��) y su ·
re!}s�m:ia a.. enfrentar a fondoJos.prnbJerryg�_ dt: _p�qductividad que afectan a la econoi-ñ}a ,.
ñorteamericana. Entre esas medidas proteccionistas, ·a-·veces disfrazadás cbrni Yrepresalias, ·
esfüviefün ·1as cuotas (las más importantes fueron las "cuotas voluntarias" para el acero y
los automóviles), los subsidios agrícolas y las tarifas a productos provenientes de países que
practicaban el proteccionismo. Con todo, hay que dar crédito a la administración Reagan
por una actividad proteccionista menor de la que las presiones del Congreso pretendían
imponer, aunque, por otra parte, esas presiones se generan en el clima nacionalista de "de-

----h
fensa del interés propio" que ella ha fon1entado en toda la década.
Más que abundar en los efe_ct.o_s_ eronó.micns_deJas-políticas-seguidas,inte-re-sa-subr-ay-a-r---------·---
--:,· aquí la lógi�a política, radicalmente distinta de administraciones anteriores y ligada a las
modalidades de enfrentamiento de la crisis hegemónica elegidas para esta década. A la ·
frustrada
..... . •. ..
experiencia
..
del
. •
trilateralismo
· • . .... .
y el "diálogo Norte-Sur",. Reagan
.. • ,... . .
oponía
• .. .
la simple
! . • •... • • • .

6 Para un cálculo objetivo de este porcentaje, véase el Informe producido para el Arms Con trol and
Foreign Policy Caucus, por los congresistas Jim Leach, George Miller y Mark Hatfield, en J 985.

103
 b
; afirmación de que "cada cual debe poner qrden en su propia casa", a lo cual seguiría el
reordenamiento natural de la economía internacional.
En rea1idad, tras esta frase estaba la decisión ya comentada de no asumir, como':é:c,rres­
a un
pondfa verdadero ejercicio hegemónico, ninguno de los costos del reordenaNifento
in ternadbiial en la fase recesiva. Como ha argumentado Wallerstein, 7 proteccionismo';'d°trac­
ción d((capitales, captura artifical de mercadps, so.n actividades a .través de:las'cualéslas
, ·,- . . ', · poténcfahiéónóniicas buscan paliar para sí (y exportar a otra�) los efectos del iiecesario
reajuste� recesivo de la economía global. Tras el nacionalismo económico de Reagan está
esa lógica, al igual que tras las medidas que Europa Occid,ental y Japón adoptaron para·
contrarrestarla. En la distribución de los efectos de este reajuste, la unificación alcanzada
por el mercado mundial permitió traspasar los efectos hacia la periferia, donde la crisis se
vivió con mucho mayor intensidad.
Si Estados Unidos ha podido, a través de una política económica unilateral y del aumen­
to sustancial del desorden internacional, atenuar momentáneamente los efectos de la
crisis para sí, no es claro que con ello se haya conseguido superar los problemas de fondo
de la economía norteamericana, mucho menos restablecer una posición hegemónica, con
miras a la fase de expansión que se vislumbra para fines de la década. Al contrario, la su­
P!!C.Sta _recuper.a�j�conómif.<L�e.JmJogrado a cclsta..da.intrml!!9!!.���-�-�?..S. do�--��.!!�. es=-­
tructurales qiJe. P!:!�gen Q!?.r�11-�.!��! }?.!...P!��em'!._S__�.:'.-�.!.Y.P:.i.9_Qª.!fü\§.. ªdelªnle_;..tll!!:__
cremento .su.stan�lªL4�_ la d�_uda J?.�!Dlí�!.Y.Ja m11cho..may_gr__!g�. �rdemm.4.e.g�-�---�e__g�_t����­
Unidos de la ecO!Wl!l!!l..gl(l.b.a. l. �.?.ll���!_!do, por medio de las tasas de interés y el alto pre­
cio del dólar, en importador neto de capitales, el país de las trasnacionales ha presenciado
en estos años la penetración sin precedente de las trasnacionales de otros países. La__para- ...
doja del periodo...�-�- �e.�_gan es___q��,.J}�§.IHl�-�- .. <!�.. él,_�.'p_r:m.eLotden e.u .la propia c��(' -�on
prescin.ct�nc:{¡;t de.. l�_.qu�_�curre en_�.t!!!Yfl..Q�..W,:ÍQfJi�Jui.t9.ma�!Q. �µ� más difícil que antes.
. En suma: la conducdón· de"'la política económica internacional ha registrado cambios
d�. importancia a partir de 1981, de una línea que buscaba instrumentar la coordinación
de políticas económicas y regular la competencia entre países industrializados a otra que
pone todo el énfasis en las decisiones cQn_racionalidad-interna,sin-preocuparse-demasia-do�-
. ---------- --de losefüctos que ellas tienen en el exterior. Los resultados son: una mayor imagen de
fuerza y una recuperación aún precaria, a costa de un mayor desorden internacional y del
agravamiento de los problemas estructurales, sin que los grandes temas de la productivi­
dad, el desarrollo tecnológico y la flexibilidad institucional (base de una reaJ hegemonía)
�
hayan sido abordados efectivamente.

2; El programa militar
No existe discusión acerca de los éxitos alcanzados por la administración Reagan en cuan­
to al impulso de su programa de reanne en los últimos cinco años. En 1980, Estados
Unidos tenía un pr�supuesto de defensa de 142.6 miles de millones de dólares; en 1986,
llegó a 302 mil millones. Ello significa, para el periodo 1981-1985, un crecimiento de más
de Sü°lo en términos reales, lo cual es el ritmo más elev_ado de la posguerra. La Administra­
ción no puede quejarse del Congreso en ese periodo: en realidad, cerca de 95% de los fon-

7 Immanuel Wallerstein, "Friends as Foes",Forei4?11 Policy, núm. 40, otoño c;le 1980.

104