07 de julio de 2023

Taller presentado por:

María Camila Vélez Ortega 1.113.687.395

Juan David Sánchez Montoya 1.114.458.784
Ivan Fernando Díaz Reyes 1.106.738.764
Hebert Hurtado Marín 16.511.225

Taller Especialización Derecho Administrativo. Módulo “Estudio del caso”

Universidad Santiago de Cali 2023
Profesor Marcio Melgosa
Enviar al correo electrónico marcio@marciomelgosa.com

Caso Nº 10

El municipio de Santiago de Cali declara la caducidad del contrato de obra 0010-

OP-2022, suscrito con el consorcio “Los Muérganos de la contratación 2022”. Al
presentar la solicitud de conciliación ante la Pocuraduría —requisito previo para
interponer la demanda—, la entidad contratante decide conciliar sobre los efectos
económicos del acto administrativo que declaró la caducidad (una pretensión del
demandante es el reconocimiento de perjuicios materiales e inmateriales), es
decir, asume pagar una parte del resarcimiento económico pedido por el
convocante-demandante. Se pregunta:

- ¿Cuál será el medio de control que pretende interponer el

demandante?

Medio de control a interponer: Controversia Contractual, para poder interponer

esta acción es necesario agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación
extrajudicial establecido en el artículo 161 numeral 1° del código de procedimiento
administrativo y de lo contencioso administrativo (CPACA).

Artículo 141. Controversias contractuales

Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se
declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se
declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos
administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar
los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato
cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo
haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al
vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su
defecto, del término establecido por la ley.
 Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la
actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos
137 y 138 de este Código, según el caso.

El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán

pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo
podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el
proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes
o sus causahabientes.

El demandante pretende interponer el medio de control conocido como

conciliación administrativa previa “Conciliación extrajudicial”. Este medio de control
se encuentra regulado en el artículo 87 de la Ley 80 de 1993, que establece que
antes de presentar una demanda contra un acto administrativo, es necesario
agotar la etapa de conciliación administrativa previa. En este caso, el demandante
busca conciliar los efectos económicos derivados de la declaratoria de caducidad
del contrato de obra.

- ¿Es posible conciliar los efectos económicos que produce el acto

administrativo que declara la caducidad y continuar discutiendo en un
proceso judicial los otros efectos de este acto administrativo?

Sí, es posible conciliar los efectos económicos del acto administrativo que declara
la caducidad y, al mismo tiempo, continuar discutiendo los otros efectos de este
acto administrativo en un proceso judicial. La conciliación administrativa previa se
limita a la conciliación de los aspectos económicos y no aborda otros efectos
legales o jurídicos del acto administrativo. Por lo tanto, si las partes llegan a un
acuerdo en la conciliación sobre los efectos económicos, esto no impide que se
continúe discutiendo los otros efectos en un proceso judicial posterior.

- En caso de conciliar los efectos económicos que produjo la

declaratoria de caducidad, ¿qué ocurre con los otros efectos que
produce el acto administrativo? (por ejemplo, la inhabilidad que se
desprende de la caducidad para los miembros del consorcio)

Si las partes concilian los efectos económicos de la declaratoria de caducidad, el

acuerdo alcanzado en la conciliación será vinculante y obligatorio para ambas
partes. En este caso, la entidad contratante asumiría la obligación de pagar una
parte del resarcimiento económico solicitado por el demandante. Sin embargo, es
importante tener en cuenta que la conciliación administrativa no afecta
necesariamente los otros efectos del acto administrativo de caducidad, como la
inhabilidad que se deriva de esta para los miembros del consorcio. Estos otros
efectos podrían ser objeto de discusión y resolución en un proceso judicial
separado, si las partes deciden continuar con dicho proceso.
Sustente sus respuestas con jurisprudencia.

CONSEJO DE ESTADO: 25000-23-26-000-2000-02151-01(26705)

Consejero ponente: RAMIRO DE JESUS PAZOS GUERRERO

En el sub-lite, prima facie la fecha a partir de la cual deben contabilizarse los

dos años del término de caducidad para accionar, sería la de la fecha de la
ejecutoria de la Resolución n.° 017 de 25 de agosto de 1998 que tuvo lugar el
16 de septiembre siguiente, al tenor de lo dispuesto por el artículo 51 del
C.C.A., aplicable en estos casos de conformidad con la remisión que hace el
artículo 77 de la Ley 80 de 19932.
Sin embargo, es preciso tener en cuenta que el demandante elevó solicitud de
conciliación prejudicial ante la Procuraduría el 20 de octubre de 1999 (copia
auténtica f. 26-30 c.1) y que la audiencia finalmente tuvo lugar el 15 de febrero
de 2000 (copia al carbón con firmas f. 31 y 32 c. 1). De manera que, el término
de caducidad fue interrumpido durante el tiempo que tomó este trámite
prejudicial (hasta por 60 días hábiles).

De conformidad con lo prescrito por el artículo 18 de la Ley 80 de 1993, la

Administración está habilitada para declarar la caducidad del contrato por
medio de acto administrativo debidamente motivado, siempre que se reúnen los
siguientes presupuestos: (i) un incumplimiento de las obligaciones a cargo del
contratista; (ii) que dicho incumplimiento afecte de manera grave y directa la
ejecución del contrato y (iii) que el mismo evidencie que puede conducir a la
paralización del contrato.

Según la norma en cita, dicha declaratoria trae aparejada la pérdida de los

derechos que dimanaban del negocio jurídico para el contratista y,
particularmente, que se traducen en: (i) dar por terminado el vínculo negocial
sin que haya lugar a indemnización para el contratista; (ii) ordenar su
liquidación en el estado en que se encuentre; (iii) hacer exigibles garantías por
configuración del siniestro del incumplimiento; (iv) hacer efectiva la cláusula
penal pecuniaria y (v) configurar la inhabilidad para contratar con entidades
públicas por 5 años.
Caso Nº 11

La abogada Carola G se vincula mediante contrato de prestación de servicios

con el departamento del Valle del Cauca. Durante la ejecución del contrato
realiza las mismas funciones que los abogados de planta de la entidad: cumple
horario, recibe órdenes, asiste a reuniones y capacitaciones, etc. Una vez
terminado su contrato, en vista de la situación presentada, ha decidido reclamar
la existencia de una relación laboral. Se pregunta:

- ¿Cuál es el medio de control que debe emplear la abogada? ¿Cómo

debe adelantarlo?

Inicialmente debe elevar una petición para la configuración de un contrato

realidad (relación laboral), en caso de ser negada debe interponer el medio de
control de nulidad y restablecimiento de derecho, demandando el acto por el
cual le dan la negativa.

Teniendo presente que el contrato de prestación de servicios que tenía era en

realidad un contrato realidad al contar con estos 3 elementos:
- Actividad personal del trabajador
- Continua subordinación
- Remuneración.

– A título de restablecimiento del derecho :

 Declarar la existencia de la relación laboral por el tiempo de servicios

prestados.
 Ordenar a la demandada reconocer los derechos salariales y prestacionales
como son: primas de navidad, de servicios, de vacaciones no disfrutadas ni
remuneradas, el auxilio de cesantía con sus respectivos intereses, la
indemnización por despido injusto, los aportes a seguridad social, subsidio
de transporte, alimentación y dotaciones de vestido y calzado de labor.
 Ordenar al municipio que verifique el pago de salarios y prestaciones
sociales teniendo en cuenta el escalafón nacional docente y en condiciones
de igualdad con los educadores vinculados legalmente.
 Declarar que no ha existido solución de continuidad en los servicios para
todos los efectos legales y prestacionales.
 Ordenar que la liquidación de las condenas sea objeto de actualización,
ajuste que se hará tomando como base el IPC, o al por mayor, conforme a
los dispuesto en el «Código Contencioso Administrativo»
 Las sumas de dinero resultantes devengarán intereses conforme al artículo
192 de la Ley 1437 de 2011, y serán ajustadas y canceladas de
 conformidad con el artículo 195.

También se abre la posibilidad de interponer una reclamación administrativa, la

cual hace referencia a las posibilidades de controvertir un acto administrativo
acudiendo a la administración, es loque en otros escenarios legales se llamaba
‘vía gubernativa’. Corresponde al procedimiento por medio del cual —y a través de
los recursos administrativos— se controvierte el acto administrativo. Para efectos
de la reclamación administrativa es esencial tener en cuenta la clasificación de los
actos administrativos, por cuanto su aplicabilidad deviene del tipo de acto. La regla
general estipula que los actos administrativos de carácter particular, reglado,
definitivo, expreso y presunto sean susceptibles de reclamación administrativa.

Adicionalmente la afectada debe emplear para reclamar la existencia de una

relación laboral un proceso ordinario laboral, a través del cual se busca
demostrar la existencia de una relación laboral frente a una aparente relación de
prestación de servicios. Para adelantar este proceso, la abogada debe presentar
una demanda ante la jurisdicción laboral competente, especificando los hechos
y fundamentos jurídicos que sustentan su pretensión de reconocimiento de la
relación laboral. La demanda debe contener los elementos necesarios para
probar la existencia de una relación de trabajo subordinado, tales como la
prestación personal del servicio, la remuneración, la subordinación y la
continuidad en la prestación del servicio.

- ¿Cuál es el término de caducidad?

Respecto al término de caducidad para presentar el medio de control: desde el

día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del
acto administrativo – cuatro (4) meses.

Respecto al término de caducidad para presentar la demanda del acto que

niegue la existencia de la relación laboral teniendo en cuenta el artículo 164,
numeral 1, literal C del CPACA:

Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda

La demanda deberá ser presentada:
1. En cualquier tiempo, cuando:
C. Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente
prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las
prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

El numeral 1º del artículo 164 del CPACA establece como regla excepcional de no
tener término de caducidad para aquellos casos en donde se enjuicien actos que
reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas y para aquellos
casos en donde haya operado el silencio administrativo. Con todo, el Consejo de
Estado dicta que cuando hay un acto de desvinculación del servicio, las
prestaciones dejan de ser periódicas, por cuanto hay un acto de reconocimiento
que finiquita la relación laboral. Sobre este particular sostiene:

En lo que respecta a que se trata de una reclamación de prestaciones

periódicas, la Sala debe precisar que, en efecto, la jurisprudencia de esta
Corporación ha sido enfática en señalar que no opera el fenómeno de la
caducidad para demandar los actos que reconozcan o nieguen las
mismas; sin embargo, al producirse la desvinculación del servicio, se hace
un reconocimiento de prestaciones definitivas y, en tal medida, las
prestaciones o reconocimientos salariales que periódicamente se
reconocían y pagaban, bien sea mensual, trimestral, semestral, anual o
quinquenalmente, dejan de tener el carácter de periódicos, pues ya se ha
expedido un acto de reconocimiento definitivo, al momento de finiquitar la
relación laboral.

Aun así tratándose del derecho laboral, según el artículo 488 del Código
Sustantivo del Trabajo de Colombia, el plazo para reclamar el reconocimiento de
una relación laboral es de tres (3) años contados a partir de la fecha en que se
produjo la terminación del contrato o la última actuación que configure el vínculo
laboral. Es importante tener en cuenta que este plazo es de carácter perentorio,
lo que significa que una vez vencido, se pierde la posibilidad de reclamar la
relación laboral.

Sustente sus respuestas con jurisprudencia.

Sentencia 2011-00400 de 2020 Consejo de Estado

Sentencia 2014-90305 de 2020 Consejo de Estado -

CONTRATO REALIDAD - Contrato de prestación de servicios /

CONTRATO REALIDAD - Marco normativo / RELACIÓN LABORAL -
Elementos / ESCOLTA DEL DAS - El desempeño de las funciones por
parte del actor estaba sujeto a la imposición de instrucciones del
demandado / SUBORDINACIÓN - Demostrada / PRIMACÍA DE LA
REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES - El demandante se encontraba
en las mismas condiciones de otros empleados de la planta de personal /
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS - Desvirtuado

 El contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban

los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación
personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo
que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista,
en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades
establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la
Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos
mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia. En
 otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata
en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios
de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus
propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo
sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las
necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos,
para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones
laborales. 

LEY 80 DE 1993