Capítulo 4

El impacto distributivo
de la política fiscal en la Argentina

En los capítulos anteriores se ha presentado la problemática del ingreso y del gasto

público en general, con especial énfasis en su evolución en nuestro país. Ahora se va a
considerar el impacto de esas políticas sobre la distribución del ingreso de la población.

El impacto distributivo del sistema tributario

El impacto del sistema tributario sobre la distribución del ingreso de un país puede
tener tres formas de manifestarse:
Progresiva: cuando los que tienen más ingresos son los que más impuestos
pagan y, entonces, la distribución del ingreso mejora como consecuencia del cobro
de impuestos.
Regresiva: cuando los que tienen menores ingresos pagan una proporción
mayor de sus ingresos que las personas de rentas mayores, lo que lleva a una mayor
desigualdad en la distribución como consecuencia del cobro de impuestos.
Neutra: cuando la distribución del ingreso antes y después del cobro de im-
puestos es la misma.
La sola aplicación de los impuestos generará un impacto redistributivo que
dependerá en gran medida de cómo se estructure el sistema tributario. Cuando se
prioriza el respeto a la equidad horizontal, cada estrato de la población va a pagar
impuestos en la misma proporción en que participa de la distribución del ingreso, y
el sistema tributario tendrá un efecto neutro. Cuando se prioriza la equidad vertical,
los sectores con niveles más elevados de ingresos van a pagar proporcionalmente
más impuestos que aquellos de menor nivel de ingresos, y el sistema será progresivo.
En la Argentina, según un estudio de Gómez Sabaini y Rossignolo (2003)
realizado con datos de 1997, los estratos inferiores de ingresos tributaban propor-
cionalmente más que los de ingresos más altos, por lo que el sistema impositivo
resultaba regresivo y no se respetaba la equidad horizontal ni la vertical. Se evi-
denciaba claramente un sistema proporcional entre el 3º y 9º decil de población,
con fuerte regresividad en los dos primeros deciles y en el decil de mayor ingreso

105
 Finanzas públicas y política fiscal

(en los dos primeros la presión es más alta que la media; en el último, la presión
resulta inferior a la media). Para llegar a este resultado los autores hicieron ciertos
supuestos respecto de la posibilidad de trasladar la carga de los impuestos desde el
sujeto alcanzado legalmente a otra persona distinta.
En el año 2010 se realizó un nuevo estudio (Gaggero y Rossignolo, 2011) que
estableció una clasificación de los impuestos existentes del modo siguiente:
Impuestos progresivos: El que grava las ganancias de personas físicas, ya que
su peso recae principalmente en los dos deciles superiores de ingresos y no incide en
los deciles más bajos por efecto de los mínimos no imponibles, cargas de familia y
deducciones especiales; en menor medida, el impuesto a las ganancias de sociedades,
los derechos de exportación que recaen sobre la remuneración de los propietarios1
y los impuestos patrimoniales, sin considerar el impuesto sobre las transacciones
financieras (impuesto a los débitos y créditos bancarios).
Impuestos regresivos: Aquellos que gravan los bienes, servicios y transaccio-
nes y que castigan en mayor medida a aquellos que consumen todos sus ingresos:
el impuesto al valor agregado, los impuestos internos sobre bienes y servicios y el
impuesto a los ingresos brutos.2
Para conocer la mayor o menor desigualdad en la distribución del ingreso de
las personas se utiliza un procedimiento que consiste en separar a la población en
deciles o quintiles de acuerdo con el nivel de ingresos. A partir de esta clasificación
se puede calcular un indicador conocido como el índice o “coeficiente de Gini”, que
toma valores extremos de cero (0), si todas las personas poseen los mismos ingre-
sos, y de uno (1), si la desigualdad es extrema (una o pocas personas reciben todo
el ingreso y el resto nada). Es decir que cuanto menor sea el índice más igualitaria
será la distribución del ingreso en la sociedad que se analice.
Esta herramienta es utilizada por los autores citados para medir los niveles
de desigualdad antes y después del pago de impuestos, por lo que, para el año 2010,
concluyen que el sistema tributario argentino resultaba “levemente progresivo”.
Según un cálculo de incidencia basado en los deciles individuales de ingreso por
fuente, por adulto equivalente y economías de escala corregidos por subdeclaración,
el índice de Gini prefiscal para el año 2010 era de 0,479, y la diferencia de ingresos
entre el primer y último decil era de 19,9 veces. Es decir que el decil más rico ganaba
casi veinte veces más que el más pobre. Es de hacer notar que este valor era de solo

1 
Los derechos de exportación, además de incidir sobre los deciles superiores de ingreso,
impiden que aumente el precio de la canasta básica de alimentos u otros commodities.
2 
Gómez Sabaini y Rossignolo (2009) también incluyen aquí los aportes y contribuciones
a la seguridad social, ya que, según explican los autores, introducen un techo al monto de
ingresos sobre el que se aporta. De este modo, ante sucesivos aumentos salariales, a partir de
un determinado ingreso máximo previsto, el asalariado y el empleador tributarán un monto
fijo máximo por estos conceptos, lo que implica un tratamiento regresivo pues a mayor ingreso
menor será la carga fiscal relativa.

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 López Accotto, Martínez, Mangas y Paparas

14 veces durante la década del sesenta, y de más de 30 en la década del noventa. Llegó
incluso a ser de 50 veces durante la crisis económica y social que afectó a nuestro
país durante fines de 2001. Si se toma en cuenta la aplicación de los impuestos, ello
implica una leve mejora en el índice de Gini, que se reduce en el año 2010 al 0,472.
Por último, si bien existen similitudes en la composición de los sistemas tribu-
tarios de los países latinoamericanos, el resultado global de su aplicación implica
diferentes efectos redistributivos sobre el ingreso de los hogares. Es de este modo
que en el siguiente cuadro se puede advertir, para los años seleccionados, que un
grupo de países mejora la distribución del ingreso al aplicar sus impuestos (México,
Uruguay, Argentina, Costa Rica, Nicaragua y Panamá), un país tiene efecto neutral
(Colombia), y otro grupo empeora la situación relativa (Bolivia, Perú, República
Dominicana, El Salvador, Guatemala y Honduras).

Cuadro 1. Incidencia de los impuestos en América Latina

País Año Gini prefiscal Gini post-impuestos Sesgo
Costa Rica 2004 0,577 0,573 Progresivo
Rep. Dominicana 2004 0,511 0,513 Regresivo
El Salvador 2006 0,503 0,511 Regresivo
Guatemala 2000 0,596 0,603 Regresivo
Honduras 2005 0,570 0,571 Regresivo
Nicaragua 2001 0,596 0,595 Progresivo
Panamá 2003 0,636 0,627 Progresivo
Bolivia 2004 0,556 0,567 Regresivo
Colombia 2004 0,537 0,537 Proporcio-
nal
Perú 2004 0,535 0,543 Regresivo
México 2006 0,502 0,489 Progresivo
Uruguay 2006 0,500 0,497 Progresivo
Argentina 2010 0,479 0,473 Progresivo
Fuente: elaboración propia a partir de datos de Gaggero y Rossignolo (2011).

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 Finanzas públicas y política fiscal

El impacto distributivo del gasto social

Así como se ha analizado el impacto distributivo de la recaudación de impuestos, se
van a presentar a continuación las modificaciones que se producen en la distribución
del ingreso como consecuencia del gasto público social.
El gasto público es la herramienta fundamental que utiliza el gobierno para
lograr una mejor distribución, o redistribución progresiva, de la renta. Sin embargo,
el gasto social tiene efectos progresivos diferentes, según cómo se distribuyan sus
beneficios y cómo afecten la distribución del ingreso.
Algunos gastos sociales son claramente dirigidos a los sectores de menores
recursos y otros son orientados de forma distinta a estos y otros sectores de la
población, según las características de los instrumentos con que se distribuyen.
Pero tal situación no les quita el carácter universal de su oferta. Por ejemplo, la
educación pública primaria tiene un impacto mucho mayor en los sectores de bajos
ingresos que en aquellos de altos ingresos. No pasa lo mismo con el gasto educativo
en el nivel universitario, que es potencialmente dirigido a toda la población pero
menos aprovechado por los sectores de bajos recursos. Aunque esta tendencia se ha
revertido en el período 2003-2014, como veremos a continuación.
En un trabajo de Leonardo Gasparini (1999) realizado con datos de 1992 se
muestra que el quintil más pobre participaba en el 8,5% del gasto en educación
superior, y el más rico en el 38,4%. Con datos de 2010, Jorge Gaggero y Darío Ros-
signolo (2011) mostraron que el primer quintil participó en el 13%, y el quinto en
el 25,1%.
Según los datos del tercer trimestre de 2014 de la Encuesta Anual de Hogares
Urbanos, el 15,1% del gasto en educación superior pertenece a los hogares de los dos
deciles más bajos (primer quintil) de ingreso per cápita familiar del total de aglo-
merados urbanos, y, en contrapartida, el 21,1% corresponde a los dos deciles más
altos (quinto quintil), mientras que el 23,6% pertenece al segundo quintil, el 19,7%
al tercero y el 20,5% al cuarto. Es decir que la distancia entre quintiles extremos
se redujo de 4,5 a 1 en 1992, de 1,9 a 1 en 2010 y de 1,4 a 1 en 2014, o sea que se logró
cerrar casi un 70% la brecha en 22 años, y en los últimos cuatro años la brecha
existente se redujo el 26%.
Si bien algunos economistas consideran el gasto en educación superior como el
de menor impacto redistributivo dentro del gasto público social, en los últimos años
el cambio distributivo es evidente, lo que se explica en parte por la combinación del
crecimiento del sistema universitario público y el acceso de los sectores de menores
recursos a la educación superior. En este sentido, ha sido muy relevante la política
de creación de nuevas universidades públicas en zonas donde vive la población de
menores recursos, lo que facilita su acceso a los estudios universitarios y, por lo
tanto, acerca a la educación superior a la definición de ser “un bien público social,
un derecho humano universal y un deber del Estado”, como la definió la Conferencia

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 López Accotto, Martínez, Mangas y Paparas

Regional de Educación Superior de América Latina y el Caribe celebrada en junio

de 2008 en la ciudad de Cartagena de Indias, Colombia.
El gasto realizado a través de la oferta de servicios de las políticas sectoriales
(salud, vivienda, asistencia social) está más dirigido a los sectores de escasos re-
cursos. En cambio, el gasto realizado a través del sistema de seguridad social, en el
caso de las jubilaciones y pensiones, implica en su mayor parte una participación
previa y prolongada en el mercado formal de trabajo, del que está excluida una parte
importante de la población (generalmente la más vulnerable), y una mayor trans-
ferencia para quienes tuvieron mayores ingresos durante su vida laboral. Por esta
razón es que este gasto resulta bastante menos progresivo que el realizado a través
de las políticas sectoriales. Esta situación se ha atenuado en los últimos tiempos a
partir de programas como el de jubilaciones por edad o la Asignación Universal por
Hijo, dirigidos a los sectores más vulnerables de la población, independientemente
de haber realizado aportes previos al sistema.3
Para el año 2003 se podía destacar el alto impacto redistributivo de la aten-
ción pública de la salud, la educación básica, la promoción y asistencia social y el
Programa Jefes y Jefas de Hogares Desocupados. Hacia el año 2007, los programas
que más habían crecido eran aquellos con mayor impacto redistributivo.
Respecto del impacto diferenciado por gasto, medido para el año 2010, pue-
den extraerse las siguientes conclusiones de aquellos programas más progresivos
(Gaggero y Rossignolo, 2011):
1) En la educación básica, el gasto está más concentrado en los tramos inferio-
res de la renta (30,6% del total en los dos primeros deciles de ingresos).
2) La salud pública referida a sectores sociales, medida en este caso por aten-
ciones gratuitas en hospitales públicos, tiene un alto impacto redistributivo (44,3%
del total en los dos deciles más bajos).
3) La promoción y asistencia social pública, cuyo objetivo prioritario es mejorar
el bienestar de los grupos más vulnerables de la sociedad, incluye programas de
nutrición y alimentarios, así como también sistemas de transferencias de ingresos
monetarios y no monetarios. En este caso, el efecto redistributivo es muy potente
(54,5% del gasto concentrado en los dos primeros deciles).
4) Dentro del rubro trabajo, tomando aquellos programas no relacionados
con seguros sociales, la Asignación Universal por Hijo posee un altísimo impacto
en morigerar los indicadores de indigencia, que se reducen el 55%; y usando el in-
dicador más arquetípico de desigualdad (cuántas veces ganan los ricos más que los

3 
En algunos textos se utilizan las expresiones de gasto público “pro-pobre” o “pro-rico” según
quien resulte mayoritariamente su destinatario o beneficiario. En este trabajo se comprende
el gasto público como eminentemente universal, y se entiende que las expresiones “pro-pobre”
o “pro-rico” del gasto público se relacionan más con un concepto o tipo de análisis vinculado
a la corriente que privilegia el gasto público como una herramienta de focalización y no de
universalidad.

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 Finanzas públicas y política fiscal

pobres) se reducen en más del 30%, lo que lleva a la Argentina al primer lugar en
el ranking de igualdad de América Latina. Además, junto con el Programa Ingreso
Social con Trabajo (Argentina Trabaja), producen un fuerte efecto conjunto, ya que
el 54,4% del gasto está concentrado en el primer y segundo decil, como se ve en el
siguiente cuadro.

Cuadro 2. Asignación Universal por Hijo: impacto en el ingreso

de los hogares pobres e indigentes

Situación inicial ($) Con auh ($) Variación (%)

Indigentes 260,15 543,44 108,89
Pobres 702,87 946,76 34,70

Fuente: elaboración propia a partir de datos del segundo trimestre de 2009 publicados en el
Ciclo de Conferencias sobre la Asignación Universal por Hijo, organizado por la Asociación
Argentina de Políticas Sociales y la Red Argentina de Ingreso Ciudadano, con el auspicio de
unicef Argentina y la colaboración de la Asociación Mutual Israelita Argentina.

Los cuatro rubros de gastos señalados anteriormente son aquellos que más
benefician a los hogares que se encuentran en los tramos inferiores de la distribu-
ción del ingreso. En particular, la auh ha logrado un resultado no solo de carácter
cuantitativo sino cualitativo, ya que, por primera vez en décadas, una política social
lograría que los grupos poblacionales históricamente más vulnerables (como niños,
madres solteras o familias numerosas) tuvieran una menor probabilidad relativa
de indigencia que el resto de la sociedad.
Por otro lado, el mayor efecto distributivo puede verificarse al comparar
el efecto del gasto público como porcentaje del ingreso disponible por decil. En
conjunto (incluyendo los gastos que pertenecen a sectores y seguros sociales), las
erogaciones destinadas a la finalidad “gasto público social” redundaron para el año
2010 en una mejora del 377,6% en la renta que poseía el primer decil antes de aplicar
el gasto, y del 167% para el segundo. Esto significa que el decil más pobre mejora
su situación de ingresos como consecuencia del gasto social, lo que le permite
multiplicar su capacidad de consumo en más de dos veces y media.
Al considerar la totalidad del gasto público (todas las finalidades), puede ad-
vertirse que el que más beneficia a los tramos de ingresos inferiores resulta ser el
“gasto público social”, que termina explicando más del 75% del total de la mejora
en el ingreso del primer decil.
Como conclusión, el gasto público total es progresivo, aunque un efecto más
importante es logrado por el “gasto público social”, que tiende a actuar en mayor
medida sobre la mejora en la distribución del ingreso, especialmente a partir del
gasto realizado a través de las políticas sectoriales.

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 López Accotto, Martínez, Mangas y Paparas

El efecto conjunto de ingresos y gastos públicos

sobre la distribución personal del ingreso
Al inicio del capítulo nos referimos al impacto que genera el sistema tributario en el
ingreso de las familias ordenadas en deciles de renta y medido según el coeficiente de
Gini. Si bien un primer acercamiento mostraba que para el año 2010 resultaba leve-
mente progresivo, una mirada más profunda dejaba ver que existe regresividad en los
tramos inferiores del ingreso, proporcionalidad en los intermedios y progresividad en
los superiores. Luego analizamos el efecto del gasto público y observamos que tenía un
claro efecto progresivo. En este apartado se va a analizar el efecto neto que produce la
política fiscal, es decir, cómo se comporta la ecuación de la actividad extractiva del Esta-
do (impuestos) y su aplicación en bienes y servicios (gastos). El efecto conjunto de ambas
políticas definirá si la política fiscal es progresiva, proporcional (o neutra) o regresiva.
En nuestro país, como se observa en el cuadro siguiente, una mirada general
sobre la distribución del ingreso medida a través del índice de Gini concluye en un
reforzamiento del efecto levemente progresivo del sistema tributario con un impacto
más fuerte de reducción del índice a partir de la aplicación de todos los gastos, con lo
cual el efecto neto de la política fiscal es fuertemente progresivo, ya que solo compu-
tando el gasto social la reducción del índice de Gini pasa de 0,479 antes de impuestos
(pre-fiscal) y de 0,473 post-impuestos a 0,345 luego de aplicado el gasto público social.

Cuadro 3. Incidencia en la distribución del ingreso del gasto público

social en algunos países de América Latina
País Año Gini post-impuestos Gini post-gasto social
Costa Rica 2004 0,573 0,504
Rep. Dominicana 2004 0,513 0,483
El Salvador 2006 0,511 0,490
Guatemala 2000 0,603 0,583
Honduras 2005 0,571 0,509
Nicaragua 2001 0,595 0,566
Panamá 2003 0,627 0,571
Bolivia 2004 0,567 0,511
Colombia 2004 0,537 0,487
Perú 2004 0,543 0,500
México 2006 0,489 0,456
Uruguay 2006 0,497 0,420
Argentina 2010 0,473 0,345
Fuente: Gaggero y Rossignolo (2011).

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 Finanzas públicas y política fiscal

La regresividad observada en los primeros tramos de ingreso, generada por la

imposición tributaria, es más que compensada por la aplicación del gasto público,
por lo que puede afirmarse que la acción conjunta de ingresos y gastos tiene un im-
pacto más que positivo sobre la situación relativa de los hogares más pobres, y tiende
a la mejora en la distribución de la renta. Esto ubica a la política fiscal argentina,
entre los países observados en el cuadro anterior, como aquella en la que la acción
estatal logra el mayor impacto para disminuir la desigualdad. Como efecto de la
política pública de gasto social, el índice de Gini mejora en la Argentina en más del
25% (pasa de 47,3 a 34,5).
Del análisis de la tabla surge con claridad que el impacto del gasto social en
la Argentina tiene un efecto mucho más importante para mejorar la brecha de
desigualdad que en el resto de los países de América Latina. Esto es, sin ninguna
duda, consecuencia directa de la mayor dimensión que tiene ese tipo de gasto en
su comparación con el pbi anual.

Bibliografía
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cumento de Trabajo nº 40. Buenos Aires: cefid-ar.
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Buenos Aires: Oficina oit.
_____ (2003). “Incidencia de los impuestos y la política fiscal sobre la distribución
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Asociación de Administradores Gubernamentales.
Gómez Sabaini, J. C. y O’Farrell, J. (2008). “El papel de los impuestos para reducir
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Santiere, J. J.; Gómez Sabaini, J. C. y Rossignolo, D. A. (2000). “Incidencia de los im-
puestos en la distribución del ingreso en la Argentina en 1997”. Secretaría de
Programación Económica y Regional en el marco del Proyecto 3958, ar-fosip-
Banco Mundial. Buenos Aires.

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