Políticas fiscales y tributarias para conseguir la igualdadEntrevista a Verónica Paz Arauco

Victoria Mutti

América Latina cuenta con sistemas fiscales y tributarios regresivos. El caso boliviano puede
ser ilustrativo para comprender la situación regional y para pensar políticas progresistas en la
materia.

¿Cuáles son las características del sistema tributario en Bolivia? ¿Cuáles son los niveles de
evasión y elusión tributaria de empresas e individuos? ¿Qué impactos tienen estas prácticas
sobre los sectores más desfavorecidos, principalmente sobre las mujeres?

Como muchos países de la región, Bolivia tiene un sistema tributario regresivo. Dos
características de la estructura de este sistema ayudan a explicar esta condición. Por un lado,
la mayor parte de las recaudaciones tributarias del país provienen de impuestos indirectos,
que tienden a ser más regresivos que los impuestos directos. En el año 2015, 30% de las
recaudaciones tributarias del mercado interno provenían del impuesto al valor agregado (IVA).
Algunos estudios realizados para el país concluyen que los impuestos indirectos aportan muy
poco a la reducción de la desigualdad de ingresos. Se estima, por ejemplo, que los impuestos
indirectos reducen tres veces más el ingreso de los hogares más pobres en comparación con
los más ricos, y que afectan en mayor medida a los hogares del 10% más pobre de la población
ya que reducen su ingreso en 25%. La regresividad de este impuesto contribuye a profundizar
las brechas de género en materia de ingresos, pues las mujeres se encuentran
sobrerrepresentadas en los deciles de ingreso más pobres.

La segunda característica que contribuye al carácter regresivo del sistema tributario boliviano
es la ausencia de un impuesto con «intención real» de gravar el ingreso de las personas físicas.
Este impuesto, denominado régimen complementario al IVA (RC-IVA), no fue creado con el
objetivo de gravar el ingreso, sino como mecanismo para reducir la evasión del IVA, por lo que
las reglas de recaudación permiten que el contribuyente pueda descargar 100% de las facturas
de compras. Como resultado, la recaudación del RC-IVA apenas representa 0,2% del PIB, es
decir, seis veces menos de lo que se recauda en la región por este tipo de impuestos.

En materia de evasión y elusión tributaria, la información disponible no brinda cifras exactas

acerca de los grupos que más evaden. Sin embargo, los datos disponibles acerca del
incumplimiento en el caso del IVA muestran una significativa reducción desde el año 2005,
aunque la magnitud con relación al PIB sigue siendo significativa. En 2014, se registraba una
magnitud de 2,4% del PIB, proporción que duplica el gasto destinado a la Renta Dignidad
(pensión no contributiva que beneficia a cerca de un millón de personas mayores) el mismo
año.

Bolivia enfrenta el reto de hacer sostenible la movilización de recursos para el desarrollo

social. La lucha contra la evasión y la elusión fiscal es, sin duda, una vía que apunta en esa
dirección. Entre los campos menos explorados para el diseño de alternativas de reforma
tributaria, será necesario profundizar el conocimiento acerca de las exenciones tributarias que
alcanzan a sectores históricamente beneficiados por regímenes especiales, entre los que se
destacan la agroindustria, la minería tradicional y cooperativista, y los gremiales. Además, será
preciso corregir los vacíos legales existentes, hábilmente utilizados por los capitales financieros
y empresariales para eludir impuestos, como lo ha revelado la filtración de documentos del
caso de los Papeles de Panamá.
¿Qué resultados arrojó hasta el momento la investigación propiciada por la Comisión Especial
Mixta parlamentaria configurada en Bolivia para analizar los Papeles de Panamá? ¿Existen
iniciativas similares en otros países?

De acuerdo con información proporcionada a la prensa por el diputado Manuel Canelas,

presidente de la Comisión Especial Mixta de la Asamblea Legislativa Plurinacional que investiga
el caso de los Papeles de Panamá en Bolivia, el informe de investigación será presentando en
el último trimestre de la gestión 2017. La información filtrada delos archivos de la firma
Mossack Fonseca permitió a la Comisión establecer que en Bolivia existe un universo de 558
casos (360 empresas y 198 personas) vinculados con las empresas offshore creadas en
Panamá.

La información proporcionada por la Comisión en distintos momentos de la investigación ha

permitido dar a conocer a la población boliviana y a los responsables de políticas públicas la
manera en que operan los paraísos fiscales, facilitando la fuga de capitales y promoviendo la
elusión fiscal a través del traslado artificial de beneficios a territorios donde las tasas
impositivas son nulas o casi nulas, o recurriendo a préstamos en el interior de grupos
económicos. La Comisión también ha alertado a la opinión pública y a los decisores de políticas
de que se trata de un problema de carácter internacional cuyos efectos nocivos han sido
denunciados por varios organismos a escala global, dado el impacto que causan en los Estados
al restringir recursos que podrían ser utilizados para promover el desarrollo social y reducir la
desigualdad económica.

La noticia acerca del daño que causan los paraísos fiscales a los países desde donde se fugan
los capitales era desconocida para gran parte de la población boliviana. También era un hecho
impensable que existiera un número tan elevado de casos vinculados con estas prácticas en el
país, no solo por la menor participación de las grandes fortunas en Bolivia en comparación a
otros países, sino también por el imaginario social asentado en la idea de que los grandes
evasores de impuestos se concentran en los sectores más representativos de la economía
informal. Esta situación no ha generado todavía un posicionamiento público de las autoridades
del Ejecutivo a cargo del diseño de las políticas fiscales y de la regulación de las operaciones
comerciales y financieras, mientras se espera que la Comisión proporcione mayor información
acerca del daño que este tipo de operaciones estaría causando al erario nacional.

Por ahora, la información analizada, que incluye la revisión de múltiples entidades nacionales,
ha permitido a la Comisión estimar que cada año se envían aproximadamente 1.000 millones
de dólares (70% del gasto en salud y 40% del gasto en educación) a países que la misma
Comisión sospecha serían paraísos fiscales. Esto quiere decir que la investigación ha permitido
obtener una aproximación acerca de los «otros destinos», además de Panamá, adonde son
enviados recursos que podrían ser reinvertidos en el país.

Si bien el caso boliviano es interesante en esta temática, no se trata del más avanzado en la
región. Hay países que han progresado mucho en acciones concretas. Colombia y Ecuador
cuentan con listas de países considerados como paraísos fiscales que actualizan
periódicamente de acuerdo con ciertos criterios. En Ecuador no solo se ha avanzado en la
estimación más precisa sobre los recursos que representa la fuga de capitales a los paraísos
fiscales, sino que se han dado pasos mayores en materia de la legislación, incluyendo medidas
de registro y seguimiento a las grandes fortunas, así como medidas de prevención para evitar
los vínculos políticos de estas actividades altamente cuestionadas desde una perspectiva ética.
Es importante que los países de la región comprendamos que la lucha contra los paraísos
fiscales no sustituye la agenda de reformas de los sistemas tributarios, sino que forma parte de
ella.

Teniendo en cuenta que la política fiscal es un instrumento esencial para reducir la

desigualdad, ¿qué medidas debieran adoptar los países de la región para iniciar una verdadera
reforma tributaria para la equidad?

Los países de América Latina comparten el desafío de diseñar políticas fiscales que contribuyan
más a reducir la desigualdad económica y promover el desarrollo social. Sin embargo, cada
país enfrenta urgencias distintas derivadas de la manera en que se manifiestan las
desigualdades y el grado de avance hacia una mayor progresividad fiscal. Un documento
publicado el año pasado por Cepal y Oxfam destaca medidas que podrían facilitar el camino
hacia una tributación más justa, en la que los actores económicos aporten de acuerdo con su
capacidad real. Entre las recomendaciones propuestas, destacan acciones que apuntan a
garantizar la suficiencia de recursos para financiar el desarrollo social con progresividad.

Por un lado, se ha estimado el umbral mínimo de 20% del PIB como el monto de recaudaciones
tributarias que garantizaría el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
Un grupo importante de países, entre ellos Guatemala, República Dominicana y Venezuela, se
encuentran aún muy por debajo de esta magnitud. Al mismo tiempo, la suficiencia de recursos
debe asegurar la progresividad, por lo que lograr un balance entre impuestos directos e
indirectos debe ser una prioridad de las reformas tributarias en la región, donde los impuestos
indirectos, en especial el IVA, son los que más recaudan y en los que se han puesto los
mayores esfuerzos por ampliar la base tributaria, reducir la evasión y aumentar las tasas
efectivas.

Por otro lado, es importante apuntar a reformas tributarias cuya economía política es más
compleja –por los intereses de los grandes capitales y ganancias puestos en juego–, pero cuyo
impacto igualador sería mucho mayor. En este escenario, trasladar la carga tributaria
concentrada en el consumo y el ingreso hacia la riqueza, el capital y los ingresos asociados a
ellos requiere sumar esfuerzos para descubrir la «riqueza escondida de las naciones» a la que
se refería Gabriel Zucman, lo que podría ayudar a resolver gran parte de la deuda histórica de
la desigualdad.

Verónica Paz Arauco es coordinadora de Campañas e Incidencia de Oxfam en Bolivia.